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Educacionde de Calidad para Todos
Educacionde de Calidad para Todos
PARA TODOS
UN ASUNTO DE
DERECHOS HUMANOS
Documento de discusin sobre polticas educativas
en el marco de la II Reunin Intergubernamental del
Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y
el Caribe (EPT/PRELAC)
29 y 30 de marzo de 2007; Buenos Aires, Argentina
UNESCO, Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago)
Equipo de trabajo:
Responsable general:
Rosa Blanco
Autores:
Alfredo Astorga
Rosa Blanco
Cesar Guadalupe
Ricardo Hevia
Margarita Nieto
Magaly Robalino
Alfredo Rojas
Este documento cont, en el captulo IV, con la contribucin del Instituto Internacional de Planeamiento de
la Educacin de la UNESCO (IIPE), sede Buenos Aires. Se agradece a la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), en particular a su Divisin de Desarrollo Social, por su
apoyo y el constante intercambio de informacin.
El conjunto del equipo profesional de la OREALC/UNESCO Santiago realiz valiosas contribuciones y
particip en la revisin de las diversas versiones del documento: Gloria Alberti, Marcelo Avils, Mary Bend,
Ivn Castro, Mauricio Castro, Gilles Cavaletto, Javier Crdova, Ricardo Cuenca, Giuliana Espinosa, Carolina
Hirmas, Mara Luisa Juregui, Carolina Jerez, Anton Krner, Beatriz Macedo, Nora Mora, Javier Murillo, Libe
Narvarte, Paz Portales, Carol Salgado, Daniel Taccari, Lilia Toranzos y Usune Zuazo.
Los integrantes del equipo de trabajo son responsables por el contenido de este informe. Las opiniones
que aqu se expresan no representan necesariamente las de la UNESCO, por lo que no comprometen la
responsabilidad de dicha institucin.
Las denominaciones empleadas en esta publicacin no implican por parte de sus responsables ninguna toma
de posicin respecto del estatuto jurdico de los pases, ciudades, territorios o zonas, o de sus autoridades,
ni respecto al trazado de sus fronteras o lmites.
Esta publicacin se encuentra disponible en www.unesco.cl y puede ser reproducida en todo o en parte,
siempre y cuando se haga referencia explcita a la fuente.
Diseo y diagramacin: Marcela Veas
ISBN: 978-956-8302-69-6
Santiago de Chile, febrero de 2007
NDICE
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Resumen Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1. Derechos humanos e inclusin social, claves para el desarrollo de Amrica Latina
y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
PRESENTACIN
Este documento ofrece algunos insumos para ayudar a las deliberaciones de la Segunda
Reunin Intergubernamental de Ministros de Educacin del Proyecto Regional de Educacin
para Amrica Latina y el Caribe (PRELAC), realizada en marzo de 2007 en Buenos Aires, Argentina. El tema central es la educacin de calidad para todos, entendida como un bien pblico y
un derecho humano fundamental que los Estados tienen la obligacin de respetar, promover
y proteger, con el fin de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso al conocimiento
de toda la poblacin.
Los pases de la regin han llevado a cabo destacados esfuerzos para aumentar la educacin obligatoria, mejorar la infraestructura, disear nuevos currculos y mejorar la formacin
de los docentes. Sin embargo, es preciso redoblar los esfuerzos para lograr las metas de Educacin para Todos. Las personas y colectivos ms vulnerables se encuentran en una situacin
de desigualdad en lo que se refiere al acceso, a la continuidad de estudios y a los logros de
aprendizaje. Esto muestra la necesidad de mejorar los diseos de las polticas pblicas y desarrollar acciones especficas para lograr una educacin de calidad para todos. La regin tiene que
dar un salto desde la igualdad de oportunidades en el acceso, a la igualdad de oportunidades
en la calidad de la oferta educativa y los resultados de aprendizaje.
El primer captulo entrega una visin panormica del contexto de la regin con los
principales cambios en los mbitos poltico, social, econmico y cultural producidos desde el
ao 2000, y los retos que stos plantean a la educacin en el momento actual. Aunque en los
ltimos cuatro aos han mejorado los indicadores econmicos de los pases, la extensin de la
pobreza y de la indigencia y la desigual distribucin de ingresos se traducen en una fragmentacin social y cultural, que se expresa en altas dosis de exclusin y violencia. En este escenario,
es preciso reflexionar sobre cmo la educacin puede contribuir al crecimiento econmico,
reducir las desigualdades, promover la movilidad social y ayudar a convivir en la diversidad,
logrando una mayor cohesin social y el fortalecimiento de los valores democrticos.
En el captulo dos, se expresa el posicionamiento de la Oficina Regional de Educacin
de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe en relacin con los atributos que debe reunir
la educacin de calidad para todos. ste se inicia con una breve revisin de las diferentes concepciones de calidad presentes en la regin, donde es frecuente observar la asimilacin que se
hace de la calidad con la eficacia y la eficiencia.
Pero la calidad de la educacin en tanto derecho fundamental, adems de ser eficaz y
eficiente, debe respetar los derechos de todas las personas, ser relevante, pertinente y equitativa.
Ejercer el derecho a la educacin es esencial para desarrollar la personalidad e implementar
los otros derechos humanos, por lo que a nadie se le puede excluir de ella. El derecho a la
educacin significa el derecho a aprender a lo largo de la vida y est fundado en los principios
de obligatoriedad y gratuidad, y en el derecho a la no discriminacin.
La relevancia se refiere al desarrollo de las competencias necesarias para participar
en los diferentes mbitos de la vida humana y construir proyectos de vida con relacin a los
otros. La pertinencia alude a la necesidad de flexibilizar la enseanza para que la educacin
d respuesta a la diversidad de necesidades de los individuos y contextos. La equidad significa
asegurar la igualdad de oportunidades para acceder a una educacin de calidad para toda la
poblacin, proporcionando a cada quien los recursos y ayudas que requieren. La eficacia y la
eficiencia son atributos de la accin pblica que nos indican en qu medida se alcanzan los
objetivos y se usan adecuadamente los recursos destinados a esta tarea.
En los captulos siguientes se abordan dos temas crticos para hacer efectivo el derecho
a una educacin de calidad para todos: los docentes y el financiamiento. El primer tema se
inicia con una reflexin sobre cmo ejercer el rol docente en el complejo escenario actual.
A continuacin, se abordan los factores claves que inciden en la calidad de la docencia y que
deben ser considerados en la formulacin de polticas integrales sobre docentes: un sistema
articulado de formacin inicial, insercin profesional y formacin en servicio; un sistema transparente de carrera profesional y evaluacin docente; y un sistema de condiciones adecuadas
de trabajo y bienestar. El captulo finaliza con una descripcin de las caractersticas que deben
reunir las polticas para el fortalecimiento de la profesin docente: que sean de Estado, integrales, sistmicas e intersectoriales.
El captulo de financiamiento plantea cuatro temas crticos para brindar una educacin de calidad para todos. El primero se relaciona con la disponibilidad de recursos pblicos
y los mecanismos para lograr una mayor inversin en educacin, como la contribucin del
sector privado, el canje de la deuda externa y la cooperacin internacional. El segundo punto
se refiere a la necesidad de mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos, para lo cual se
requiere evitar la repeticin y las polticas de gestin inadecuadas. Un tercer punto aborda los
mecanismos de asignacin de recursos para una redistribucin con equidad, resaltando que
los costos de una educacin de calidad son distintos segn las diferentes necesidades y caractersticas de los alumnos y contextos, por lo que se recomienda evitar la asignacin plana de
recursos. El cuarto punto analiza los actuales esquemas de gestin, finalizando con la necesidad
de avanzar hacia consensos claves y un nuevo pacto fiscal, que aseguren un financiamiento y
gestin adecuados a las necesidades.
El documento finaliza con once recomendaciones de polticas educativas que es
preciso abordar en el mediano y largo plazo para cumplir con los objetivos de educacin de
calidad para todos, en el marco de los cinco focos estratgicos del PRELAC. Estas involucran
medidas de poltica general as como transformaciones en los diferentes niveles del sistema,
especialmente de las instituciones educativas. Las polticas generales en las que se enmarcan
las recomendaciones, han de ser polticas de Estado concertadas con la sociedad, integrales,
integradas, y con enfoque de derechos.
RESUMEN EJECUTIVO
I.
1.
Aunque en los ltimos cuatro aos la regin de Amrica Latina y el Caribe ha mejorado
sus indicadores econmicos, lo est haciendo a un ritmo inferior al que se necesita para
alcanzar antes de 2015 las metas de desarrollo comprometidas en los Objetivos del
Milenio. La extensin de la pobreza (209 millones de personas) y de la indigencia (81
millones), as como la desigual distribucin de los ingresos la peor del mundo tienen
su correlato en una fragmentacin social y cultural que se expresa en altas dosis de
exclusin y violencia, as como en grados importantes de corrupcin y en una frgil
densidad democrtica.
2.
II.
3.
Los pases de la regin han realizado esfuerzos considerables para aumentar los aos de
la educacin obligatoria, incrementar la cobertura, mejorar la infraestructura, disear
nuevos currculos y formar a los docentes, entre otros aspectos. Sin embargo, persisten
problemas de calidad de la educacin que afectan en mayor medida a los individuos
o colectivos ms vulnerables. stos se encuentran en una situacin de desigualdad en
lo que se refiere al acceso, la continuidad de estudios y los resultados de aprendizaje.
Es necesario mejorar los diseos de las polticas pblicas en educacin y desarrollar
acciones especficas para lograr una educacin de calidad para todos.
4.
5.
6.
La educacin como derecho humano y bien pblico permite a las personas ejercer los
otros derechos humanos. Por esta razn, nadie puede quedar excluido de ella. El derecho
a la educacin se ejerce en la medida que las personas, ms all de tener acceso a la
7.
8.
9.
Dado el rol fundamental que juegan las escuelas pblicas en garantizar el derecho a la
educacin, especialmente para los ms desfavorecidos, es preocupante su debilitamiento y la ampliacin de la brecha con las privadas. Las escuelas pblicas deben propender
a eliminar todo gasto familiar que se convierta en un obstculo para matricularse y
asistir a ellas, siendo necesarias medidas complementarias orientadas a compensar el
costo de oportunidad.
10.
11.
12.
13.
Las tensiones entre calidad y equidad, y entre inclusin y segregacin, son objeto
de controversia en numerosos pases del mundo. Calidad y equidad no slo no son
incompatibles sino que son indisociables. Una educacin es de calidad si ofrece los
recursos y ayudas que cada quin necesita para estar en igualdad de condiciones de
aprovechar las oportunidades educativas y ejercer el derecho a la educacin.
14.
15.
Avanzar hacia una mayor equidad en la regin supone desarrollar escuelas ms inclusivas
que acojan a todos los nios y jvenes de la comunidad, transformando su cultura y sus
prcticas para dar respuesta a las necesidades de aprendizaje de todos. El desarrollo de
escuelas inclusivas es el fundamento de sociedades ms justas y democrticas. Por su
naturaleza, la escuela pblica debe ser inclusiva y favorecer el encuentro entre diversos
grupos sociales.
16.
La relevancia responde al qu y para qu de la educacin. Desde un enfoque de derechos, adems de enfrentar la exclusin, hay que preguntarse cules son las finalidades
de la educacin y si stas representan las aspiraciones del conjunto de la sociedad y
no slo de determinados grupos de poder. Una educacin es de calidad si promueve
el desarrollo de las competencias necesarias para participar en las diferentes reas de
la vida humana, afrontar los desafos de la sociedad actual y desarrollar el proyecto
de vida en relacin con los otros. El desarrollo integral de la personalidad humana es
una de las finalidades que se le asignan a la educacin en todos los instrumentos de
carcter internacional y en las legislaciones de los pases de la regin. La educacin
tambin es relevante si est orientada hacia las finalidades que son fundamentales en
un momento y contexto dados, en tanto proyecto poltico y social.
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18.
19.
necesidades del mercado del trabajo y las del desarrollo personal; entre lo comn y lo
diverso; y entre lo disciplinar y la integracin de contenidos.
10
20.
La eficacia y eficiencia son dos atributos bsicos de la educacin de calidad para todos
que han de representar las preocupaciones centrales de la accin pblica en el terreno de la educacin. Es preciso identificar en qu medida se es eficaz en el logro de
aspectos que traducen en trminos concretos el derecho a una educacin de calidad
para toda la poblacin. Es necesario analizar en qu medida la operacin pblica es
eficiente, respetando el derecho ciudadano a que su esfuerzo material sea adecuadamente reconocido y retribuido. La eficiencia no es un imperativo economicista, sino
una obligacin derivada del respeto a la condicin y derechos ciudadanos de todas las
personas.
III.
21.
La calidad de los docentes y el ambiente que generan en la sala de clase, excluidas las
variables extraescolares, son los factores ms importantes que explican los resultados
de aprendizaje de los alumnos, lo cual significa que las polticas orientadas a mejorar
la calidad de la educacin slo pueden ser viables si los esfuerzos se concentran en
transformar, con los docentes, la cultura de la institucin escolar. A su vez, sin el concurso del profesorado ninguna reforma de la educacin tendr xito.
22.
23.
24.
Para atraer candidatos bien calificados, retener a los mejores profesionales y garantizar
su desarrollo permanente, no bastan las acciones coyunturales o parciales; se requieren
polticas pblicas de Estado, integrales, de carcter sistmico, y enriquecidas con una
perspectiva intersectorial. Un aspecto fundamental para la viabilidad de estas polticas,
es su formulacin con consensos sociales y polticos que comprometan soluciones de
largo plazo, estimulen una cultura de corresponsabilidad y se traduzcan en agendas y
compromisos concretos.
25.
La participacin de los maestros en el cambio educativo es crucial para que ste tenga
xito, por lo que es preciso crear las condiciones y mecanismos institucionales que
fortalezcan su protagonismo y responsabilidad en la gestin de sus instituciones y en
la formulacin de polticas educativas. De esta forma, se revertir el enfoque tradicional
que ha considerado al docente como un ejecutor de orientaciones y decisiones definidas sin su opinin y conocimiento, lo que se ha traducido en limitaciones para que
las polticas educativas se traduzcan en prcticas efectivas en las escuelas y las aulas.
El Estado y la sociedad deben garantizar a los docentes las mejores condiciones de
trabajo y, stos deben mostrar los ms altos desempeos traducidos en aprendizajes
efectivos de los estudiantes.
IV.
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27.
28.
Junto con asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios, es preciso que los
esquemas de gestin de dichos recursos correspondan con un enfoque de derechos.
Las asignaciones planas comunes en la regin no se condicen con la diversidad de situaciones que la educacin afronta para asegurar aprendizajes equiparables para todos.
Esto implica revisar los esquemas de gasto actuales, de modo que la preocupacin por
la equidad no sea un factor aadido, sino parte consustancial de los procesos de diseo
de las polticas sobre financiamiento. El carcter esencialmente redistributivo de la
accin pblica en educacin no se resuelve con magnitudes marginales del financiamiento, sino que requiere que ste sea definido en funcin de la preocupacin por la
equidad. Esto implica una revisin de los esquemas actuales de gestin y regulaciones
legales que le restan flexibilidad al sistema educativo, en particular en el terreno de
los contratos docentes que representan el grueso de la asignacin presupuestaria.
29.
Todo lo anterior requiere acuerdos sociales que sustenten y hagan viable las transformaciones fiscales y regulatorias necesarias para una mayor asignacin de recursos y
una mayor flexibilidad en la gestin, como respuesta adecuada a la diversidad.
Recomendaciones de polticas
30.
Para ser efectivas en garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos, las
polticas educativas, deben tener algunos atributos generales cuya ausencia o escaso
desarrollo han limitado el alcance de muchos esfuerzos realizados por los pases en
los ltimos aos: polticas de Estado concertadas con la sociedad; polticas integrales e
integradas y polticas con enfoque de derechos. A continuacin, se plantea un conjunto
de once reas de polticas educativas en las que es necesario incidir en el mediano y
largo plazo para que la regin avance con pasos ms firmes hacia el logro de las metas
de la EPT.
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31.
Asegurar el rol del Estado como garante y regulador del derecho universal a una
educacin de calidad. El Estado ha de promover, proteger y garantizar este derecho a
travs de:
Asegurar una oferta educativa plural que permita a los padres elegir el tipo de
educacin para sus hijos sin que esto atente contra el derecho a la educacin.
Definir criterios bsicos de calidad para todas las escuelas.
Fortalecer las escuelas pblicas y mejorar su calidad.
Establecer regulaciones que eviten las distintas formas de discriminacin, mejorando
los sistemas de garanta existentes.
Garantizar mecanismos de concertacin para abordar las causas que generan
desigualdad fuera de los sistemas educativos.
32.
Asegurar el derecho a aprender a lo largo de la vida. Se necesita transitar desde sistemas educativos lineales, organizados en grados y edades, hacia sistemas flexibles
con diferentes modalidades y trayectos articulados entre s. La educacin primaria
ha sido histricamente el nivel ms atendido, por ello y sin olvidar que hay deudas
pendientes en este nivel es preciso centrar mayores esfuerzos en la educacin de la
primera infancia, la educacin secundaria y la educacin de jvenes y adultos.
33.
34.
35.
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36.
Polticas integrales para el fortalecimiento de la profesin docente. Las polticas de docentes han de ser de Estado, sistmicas, integrales e intersectoriales que permitan:
38.
37.
Ponderar los costos directos, indirectos y de oportunidad para llevar a cabo una
poltica de gratuidad plena.
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39.
Polticas que tengan como centro la transformacin de las escuelas para que sean
ms inclusivas y se logren mejores aprendizajes. Ofrecer una educacin de calidad que
contenga las dimensiones descritas exige un nuevo modelo de escuela y el desarrollo
de polticas que faciliten su puesta en prctica. Los recursos adicionales no sirven de
mucho si no se producen cambios en su cultura, su organizacin y sus prcticas. Las
seas de identidad de este modelo de escuela debieran ser:
40.
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Procesos sostenidos de formacin para que los colectivos docentes desarrollen las
competencias que requieren los procesos de diseo y desarrollo curricular.
ampliar los marcos evaluativos ms all de las reas instrumentales tradicionalmente evaluadas.
41.
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Captulo I
Derechos humanos e inclusin social, claves para el
desarrollo de Amrica Latina y el Caribe
1. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: la superacin de la
pobreza y las desigualdades
En la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno convocada por las Naciones Unidas
en el ao 2000, los pases se comprometieron a alcanzar, antes de 2015, ocho Objetivos de
Desarrollo (Resolucin AG 8/09/2000) sustentados en una concepcin de desarrollo vertebrada
por el ejercicio de los derechos humanos. El concepto de desarrollo humano sustentable subraya
la importancia del crecimiento econmico, la necesidad de una redistribucin equitativa de
la riqueza para superar la pobreza, la integracin de la mujer en todas las esferas de la vida
pblica, la autodeterminacin de los pueblos, incluidos los indgenas, el cuidado del medio
ambiente y la mejora de la capacidad de las personas para decidir sobre su futuro (ONU, 2001).
De acuerdo con esta visin de desarrollo y desde la perspectiva de cmo la educacin puede
contribuir a l, la UNESCO lo ha definido como el proceso que aumenta la libertad efectiva
de las personas para llevar a cabo aquello que valoran (UNESCO, 1996a).
Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio se orientan a combatir las mltiples
expresiones de la pobreza que inhiben en las personas la capacidad de optar por un mayor
bienestar en sus vidas. Ellos son:
1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
2) Lograr la enseanza primaria universal.
3) Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer.
4) Reducir la mortalidad infantil.
5) Mejorar la salud materna.
6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
7) Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
8) Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe han reiterado su compromiso y voluntad
poltica de alcanzar estos objetivos para reducir la pobreza, ampliar las oportunidades educativas y alcanzar el desarrollo. Esto no ha sido fcil. En el transcurso de los ltimos aos,
algunas polticas pblicas implementadas por los gobiernos de la regin han hecho posible
el surgimiento de barreras que probablemente impedirn a algunos cumplir con las metas
propuestas en el tiempo previsto.
La mayora de estas barreras provienen de polticas econmicas que, si bien en algunos casos han tenido xito en estabilizar las economas mediante el control de la inflacin y
del dficit fiscal y en lograr el equilibrio de las balanzas de pagos, a la vez que han ayudado a
liberalizar el comercio, no se han propuesto con el mismo nivel de decisin reducir la pobreza
y las desigualdades en los plazos acordados.
En los ltimos aos, la regin de Amrica Latina y el Caribe ha hecho importantes
esfuerzos y la pobreza se ha ido reduciendo, pero a un ritmo inferior al deseado. En 2005 (CEPAL, 2006), todava un 39,8% de la poblacin latinoamericana viva en condiciones de pobreza
(209 millones de personas), y un 15,4% (81 millones) en la indigencia. Cifras mejores que las
de 2002, cuando la pobreza y la indigencia alcanzaban el 44% y el 19,4% respectivamente.
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Esto significa que, en cifras absolutas, entre 2002 y 2005 la pobreza disminuy en 12 millones
de personas y los indigentes en 16 millones, lo que significa que por primera vez la tasa de
pobreza descendi bajo el nivel de 1980, cuando el 40,5% de la poblacin fue contabilizada
como pobre.
Si bien hasta 2006 no se contaba con estas cifras alentadoras en cuanto a la reduccin
de la pobreza, en 2005 un estudio de la CEPAL (2005) que analiza la situacin de 18 pases de
Amrica Latina, concluy que si ellos siguieran comportndose como en el decenio de 1990,
en 2015 slo siete de ellos cumpliran sus metas de reduccin de la pobreza extrema; otros
seis la disminuiran lentamente; y los cinco restantes probablemente elevaran sus niveles
de pobreza, ya sea por haber aumentado la desigualdad, reducido el ingreso per capita o por
ambas razones a la vez.
Para poder reducir la pobreza extrema a la mitad antes de 2015, los pases debieran
esforzarse por elevar las tasas de crecimiento econmico significativamente. Se estima que los
pases de mayor pobreza debieran crecer a un ritmo del 7% promedio anual, lo cual es muy difcil
de lograr. En cambio, los de menor pobreza podran alcanzar dichas metas si mantuvieran las
tasas actuales de crecimiento (CEPAL, 2005). Aunque 2006 haya sido el cuarto ao consecutivo
de crecimiento econmico en la regin -el mejor resultado en los ltimos 25 aos-, ayudado
por el ciclo favorable de las principales economas mundiales, el promedio de crecimiento sigue
siendo escaso (2,2% entre 1980 y 2002) (CEPAL, 2006), si se compara con la necesidad que
tienen los pases para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Sin embargo, a pesar de que en muchos pases la pobreza ha disminuido, la desigualdad
en la distribucin del ingreso contina siendo una gran preocupacin en Amrica Latina y el
Caribe. Todava en la regin el 10% ms rico supera en 20 veces o ms el ingreso del 40% ms
pobre. Entre las causas a las que se atribuye la desigual distribucin del ingreso, se seala la
inequitativa distribucin del patrimonio, que es an ms marcada que la propia distribucin del
ingreso; la composicin demogrfica de los hogares (las familias de menores recursos tienen
ms hijos que las de mayores recursos); la educacin (los pobres an no alcanzan un umbral
educativo que les permita salir de la pobreza); el empleo (los hogares pobres son ms numerosos y tienen menos miembros que reciben ingresos); y, finalmente, el gasto social cuando es
regresivo y no progresivo, esto es, cuando no cumple con su papel redistributivo (en muchos
pases el quintil ms rico de la poblacin se beneficia de un porcentaje del gasto social similar
al del quintil ms pobre) (Franco, 2002).
Aunque el gasto social (en educacin, salud y seguridad social, entre otros) haya
aumentado en un dcada del 10.1% a 18.8% del gasto pblico (Brcena, 2005), en general
estos recursos no se han distribuido en forma equitativa; por tanto, el gasto social no se ha
convertido en una eficaz herramienta de redistribucin.
Sin embargo, hay diferencias en cuanto al efecto que distintos componentes del gasto
social tienen respecto a su influencia en la redistribucin de ingresos. En efecto, los recursos
pblicos asignados a la seguridad social estn muy concentrados en los estratos de ingresos
medios y altos, por lo cual no tienen mayor impacto en el mejoramiento de las condiciones
que provocan las desigualdades. Los recursos destinados a educacin, en cambio, tienden a
alcanzar a segmentos ms amplios de la poblacin. La eficacia redistributiva de la focalizacin
del gasto depende tanto del esfuerzo de inversin y provisin de los servicios a los estratos de
bajos ingresos, como del efectivo acceso de los beneficiarios a ellos. Esto hace que alcanzar
la conclusin universal de la primaria con resultados de aprendizaje equiparables, la universalizacin de la educacin secundaria y un crecimiento progresivo de la educacin superior,
18
Argentina (antes de la crisis), Chile, Colombia, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay.
Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico y Nicaragua.
Bolivia, Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela.
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gionales. Sin embargo, gran parte de la ciudadana expresa algn grado de frustracin respecto
de la eficacia de los gobiernos democrticos, ya que las limitaciones en la forma como se ha
implantado el modelo econmico que ha acompaado a estas democracias, no ha logrado
mejorar las condiciones de vida de gran parte de la poblacin.
En efecto, las encuestas regionales realizadas por Latinobarmetro en 2004, sostienen
que mientras el 72% de la poblacin opina que la democracia es el nico sistema con que su
pas puede llegar a ser desarrollado y el 53% considera a la democracia como el mejor sistema
de gobierno, el 29% se siente satisfecho con su funcionamiento. Del mismo modo, aunque la
mayora de la poblacin latinoamericana considera que la economa de mercado es el nico
sistema con que su pas puede llegar a ser desarrollado (60%), la satisfaccin por sus resultados
es an inferior a la que sienten por la democracia (19%).
Esto refleja la compleja articulacin existente entre democracia, funcionamiento del
mercado y cohesin social, lo que deriva en mltiples tensiones al interior de los pases. La
fragmentacin social a la que se ve expuesta la regin dificulta el asentamiento de un pacto
social cohesionado y participativo, y se presenta como un freno al cambio y a la capacidad
de adaptacin que demandan las exigencias del desarrollo, pues debilita la gobernabilidad
democrtica y erosiona el clima de confianza interno que requieren las instituciones para
funcionar y los pases para desarrollarse.
De aqu se desprende la importancia y urgencia por fortalecer una ciudadana en la que
distintos actores sociales acten como dinamizadores de los valores cvicos y del conocimiento
de los derechos y deberes de la poblacin. Para ello es indispensable comprender el significado
de lo pblico, no como espacio estatal, sino como un espacio de inters colectivo donde se
afiancen las confianzas que favorezcan el desarrollo de una convivencia social basada en la
tolerancia y en el respeto a las diferencias. En este contexto, se requiere revalorar el concepto
de escuela pblica y el rol pblico que la educacin puede jugar en la generacin de una
mayor cohesin social.
Asimismo, es importante considerar el rol que compete al Estado en facilitar los
espacios pblicos para el empoderamiento, la participacin y el fomento del capital social de
los sectores ms desfavorecidos de la sociedad. No obstante, todava se observa una ausencia
de cultura de la responsabilidad de la ciudadana frente a s misma y al Estado. Por tanto, se
hace necesario no slo buscar la mejora del funcionamiento de los mecanismos estatales, sino
tambin abrir nuevos espacios para la participacin de la sociedad civil. Se trata de mejorar la
densidad democrtica de los pases con la creacin de mltiples instituciones e instancias de
participacin, donde se fortalezcan las relaciones de solidaridad y la responsabilidad para consolidar una cultura de convivencia y desarrollo colectivos (Ocampo, 2005). Se requiere un mayor
nfasis de las polticas pblicas en participacin, transparencia y rendicin de cuentas.
A pesar de esta necesidad, ni la dimensin de la participacin comunitaria ni la creacin
de redes que aumenten el capital social de la poblacin, se han convertido en prioridades claras
dentro de las polticas sociales de la mayora de los pases. El enfoque de fomentar el capital
social todava no se ha logrado llevar a la prctica adecuadamente en los mbitos especficos
de la gestin y el diseo de polticas pblicas.
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CAPTULO II
El salto desde la igualdad en el acceso, a la igualdad
en la calidad de los aprendizajes
1. Diferentes concepciones sobre calidad de la educacin
La calidad de la educacin es una aspiracin constante de todos los sistemas educativos, compartida por el conjunto de la sociedad, y uno de los principales objetivos de las
reformas educativas de los pases de la regin. Se trata de un concepto con una gran diversidad
de significados, con frecuencia no coincidentes entre los distintos actores, porque implica un
juicio de valor respecto del tipo de educacin que se quiere para formar un ideal de persona y
de sociedad. Las cualidades que se le exigen a la educacin estn condicionadas por factores
ideolgicos y polticos, los sentidos que se le asignan a la educacin en un momento dado
y en una sociedad concreta, las diferentes concepciones sobre el desarrollo humano y el aprendizaje, o por los valores predominantes en
La calidad de la educacin siempre est en el centro
una determinada cultura. Estos factores son dinmicos y cambiantes,
del debate y es una aspiracin constante de los
sistemas educativos de todos los pases.
por lo que la definicin de una educacin de calidad tambin vara
en diferentes perodos, de una sociedad a otra y de unos grupos o
individuos a otros.
Los decidores de polticas, los investigadores y las instituciones responsables de los
recursos pblicos y privados que invierten en educacin, han ido desarrollando interpretaciones
cientficas, con sus correspondientes enfoques y herramientas metodolgicas, para hacer posible
los juicios o las valoraciones compartidas sobre el fenmeno de la calidad. Con frecuencia, sta
se asimila con eficiencia y eficacia considerando la educacin como un producto y un servicio
existente en el mercado que tiene que satisfacer a los usuarios. Obviamente, estas dimensiones son aspectos fundamentales para evaluar la calidad, pero la educacin se sustenta en un
conjunto de valores y concepciones que determinan en gran medida el juicio de valor que se
haga sobre la calidad de la misma. En otros casos, la calidad de la educacin no se define de
forma explcita, pero se construyen una serie de indicadores para medirla que pueden dar una
idea del enfoque que hay detrs.
Segn la UNESCO (2005a), de las principales corrientes interpretativas en educacin
se pueden deducir importantes diferencias respecto de lo que constituira la calidad. En los
enfoques humanistas, lo central es el desarrollo de las capacidades de los educandos para que
construyan significados y den sentido a lo que aprenden, siendo el docente un mediador en
dicho proceso. En funcin de esto, se preconiza que los planes de estudios deban considerar
las caractersticas y necesidades de cada alumno para aprender. Las corrientes conductistas,
por el contrario, enfatizan la importancia de la enseanza estructurada, graduando paso a
paso lo que el alumno aprende y verificando sus resultados. En este caso, el docente dirige el
aprendizaje controlando los estmulos y respuestas. Ms radicalmente, en los enfoques crticos, que abarcan una amplia gama de teoras, se estimula el anlisis crtico de la realidad y la
principal preocupacin es que la educacin contribuya al cambio social y a la reduccin de las
desigualdades, promoviendo la autonoma y la emancipacin de los marginados.
En las sociedades latinoamericanas y del Caribe todos estos enfoques siguen vigentes,
y se ven enfrentados en debates acadmicos, en la formulacin de polticas y en las prcticas
pedaggicas, y los diversos actores o grupos de influencia involucrados en la educacin tienden
a suscribir unos u otros, de manera ms o menos consciente.
En general las interpretaciones de los economistas se inclinan ms por el enfoque conductista, en tanto que entre
los gremios docentes priman las concepciones humanistas o crticas.
25
26
2.
La educacin de calidad, en tanto derecho fundamental de todas las personas, tiene como cualidades
esenciales el respeto de los derechos, la equidad,
la relevancia y la pertinencia y dos elementos de
carcter operativo: la eficacia y la eficiencia.
2.1.
XXI.
Fuente: UNESCO (2000). Marco de Accin de Dakar. Educacin para Todos: Cumplir nuestros compromisos comunes.
Naciones
27
28
-cuya duracin vara entre pases-, la cual ha de garantizar la satisfaccin de todas las necesidades bsicas de aprendizaje. Los sistemas educativos estn organizados de forma rgida y
lineal, de tal forma que las personas tienen una sola oportunidad y como si, una vez finalizada
la educacin obligatoria, ya no tuviera sentido hablar de educacin bsica. Sin embargo, esto
debera redefinirse a la luz del concepto de aprendizaje a lo largo de la vida, que dota de un
nuevo sentido a la educacin.
Por dos razones la educacin bsica no es una caracterstica
Cerca de 63 millones de personas entre 20 y
exclusiva de la educacin obligatoria. Por un lado, porque en las dife39 aos (36,5% del total) no ha culminado la
rentes etapas de la vida de las personas surgen necesidades bsicas
educacin baja secundaria. Esta cifra se incrementa
de aprendizaje que exigen ser satisfechas y que, no por el hecho de
a cerca de 97 millones (56,2% del total) si se
considera la conclusin de la alta secundaria. Este
surgir en edades ms o menos alejadas de las propias de la educacin
grupo poblacional representa el grueso de la poblaobligatoria, dejan de serlo (Coll y Martn, 2006). Por otro lado, porque
cin activa de los pases para las prximas dcadas,
las necesidades bsicas de aprendizaje que forman parte de la educade ah que esta situacin no slo represente una
cin obligatoria pueden ser satisfechas en otras edades diferentes a
privacin de oportunidades educativas, sino tambin
las establecidas legalmente para cursar dicha educacin. Al respecto,
un fenmeno con un fuerte impacto en las posibilidades de desarrollo humano de los pases.
es urgente ampliar y mejorar la oferta educativa para los jvenes y
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
adultos que no han culminado su educacin bsica y ampliar y mejorar
Latina y el Caribe. Garantizando la educacin de calidad
los programas de alfabetizacin para quienes lo requieran. Esta visin
para todos.
ms amplia de la educacin bsica exige avanzar hacia sistemas educativos ms flexibles y con mayores puentes (salidas y entradas) entre los diferentes niveles y
modalidades educativas, para satisfacer las distintas necesidades de aprendizaje en cualquier
momento de la vida.
En cuanto a los aos que debe abarcar la educacin obligatoria, hay que preguntarse
cul ha de ser la duracin mnima en pases con grandes desigualdades como los de la regin,
con el fin de extender las oportunidades educativas para aquellos que estn en situacin de
mayor desventaja social y educativa. Todos los pases han realizado importantes esfuerzos para
ampliar los aos de la educacin obligatoria, que oscila entre 6 y 13 aos. Esta obligatoriedad
legal, sin embargo, no ha sido garanta suficiente para que todos los nios y nias en edad
escolar tengan acceso a la educacin y puedan finalizar los aos de escolaridad previstos en
las respectivas normativas de los pases.
Duracin en aos
6
10
11
12
5
6
3
2
2
1
3
1
2
2
5
11
1
5
1
6
13
Total
1
19
17
4
Fuente:
UNESCO (2007). Situacin
educativa en Amrica Latina y el Caribe. Garantizando la educacin de calidad
para todos.
Segn datos de la CEPAL (1998), las personas que provienen de hogares con escasos
recursos suelen cursar 8 o menos aos de estudio, y en general no superan la condicin de
obrero u operario, mientras que aquellos que crecen en hogares de mayores recursos suelen
cursar 12 o ms aos de educacin y se desempean como profesionales, tcnicos o directivos.
Esto significara que una escolaridad obligatoria de 12 aos sera el umbral mnimo deseable
para superar la pobreza y asegurar la igualdad de oportunidades, pero esto no tiene un efecto
lineal. En efecto, si bien las nuevas generaciones tienen ms niveles de estudio en todos los
29
30
El Convenio sobre la edad mnima para acceder a un empleo (OIT, 1973) recomienda elevar progresivamente la
edad mnima de admisin al empleo, la cual no debera ser inferior a los 15 aos, y excepcionalmente a los 13 aos,
siempre y cuando el empleo no perjudique su asistencia a la escuela.
En un estudio realizado en Chile por McEwan y M. Carnoy (2000), se evidenci que los resultados de los colegios
particulares subvencionados laicos obtenan un puntaje ligeramente menor que los de los colegios municipales, en
las pruebas de medicin de la calidad. No as los privados religiosos, que obtenan puntuaciones significativamente
ms altas que aquellos de colegios municipales de similar estrato socioeconmico.
31
altamente asociado con el contexto socioeconmico y capital cultural de las familias, situacin
que atenta contra la igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a la educacin.
Hacer efectivas las garantas constitucionales para una educacin gratuita de calidad
pasa necesariamente por un aumento de la inversin pblica y una distribucin con criterios
de equidad. Estos aspectos sern desarrollados en el captulo IV sobre el financiamiento.
2.1.3. El derecho a la no discriminacin y a la plena participacin
Asegurar el derecho de todos a una educacin de calidad requiere ineludiblemente
asegurar el derecho a la no discriminacin. Todas las personas se desarrollan mejor como seres
humanos si tienen la oportunidad de participar con los dems en cualquier actividad de la vida
humana, por ello nadie debera sufrir ningn tipo de restriccin que limite dicha participacin,
sea por motivo de su origen social y cultural, gnero, edad, pensamiento poltico, creencias
religiosas u otros aspectos.
La preocupacin por el acceso de toda la poblacin a una educacin de calidad fue el
motivo de la Conferencia Mundial de Educacin para Todos de Jomtien en 1990. Una de sus
principales recomendaciones fue la de universalizar el acceso a la educacin primaria, adoptando
medidas sistemticas para reducir las desigualdades y suprimir las discriminaciones referidas a
las posibilidades de aprendizaje de los grupos en situacin de vulnerabilidad: aquellos que viven
en situacin de pobreza o en la calle, trabajadores, poblaciones rurales y alejadas, minoras
tnicas y lingsticas, refugiados y desplazados por las guerra y personas con discapacidad.
Diez aos despus, en el Foro Mundial de Educacin para Todos de Dakar, qued de
manifiesto que, a pesar de los esfuerzos realizados por los pases y el sistema de Naciones
Unidas, an quedaba un largo camino por recorrer para que todas las personas, sin excepcin,
accedieran a una educacin bsica de calidad. En esta oportunidad se ratificaron los objetivos
de Educacin para Todos hasta 2015, y se destac la necesidad de prestar especial atencin
a los alumnos en situacin de vulnerabilidad, a los jvenes fuera de la escuela, a los adultos
analfabetos o a aquellos que tienen necesidades especiales de aprendizaje.
Los Estados partes adoptarn todas las medidas
apropiadas para eliminar toda forma de discriminacin contra la mujer para asegurar las mismas
condiciones de acceso a todos los niveles de la
enseanza, eliminar todo estereotipo de los papeles
masculino y femenino en todos los niveles y formas
de enseanza (...) modificando para ello los libros
de texto y programas escolares y adaptando los
mtodos de enseanza.
Fuente: Naciones Unidas (1979). Convencin sobre la eliminacin de todas formas de Discriminacin contra la Mujer,
artculo 10 (extracto).
Fuente: Naciones Unidas (2006). Convencin para la proteccin y promocin de los Derechos y la Dignidad de las
Personas con Discapacidad, artculo 24.
32
Toda
Integracin:
33
34
Equidad no es lo mismo que igualdad, aunque estn estrechamente relacionadas. La asimilacin entre ambos conceptos ha trado
como consecuencia tratamientos homogneos para todos que han
profundizado las desigualdades. La equidad comprende los principios
de igualdad y diferenciacin, porque tan slo una educacin ajustada
a las necesidades de cada uno asegurar que todas las personas tengan
las mismas oportunidades de hacer efectivos sus derechos y alcanzar
los fines de la educacin en condiciones de igualdad.
Los
Las
Asegurar el pleno ejercicio del derecho a una educacin de cadiscriminacin. Asimismo, las brechas tienden a
lidad para todos exige, por tanto, garantizar el derecho a la igualdad de
hacerse ms marcadas cuanto mayor es el nivel
oportunidades, es decir proporcionar ms a quien ms lo necesita y dar
educativo considerado.
a cada uno las ayudas y recursos que requiere para que est en igualdad
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe: garantizando la educacin de calidad
de condiciones de aprovechar las oportunidades educativas. No basta
para todos. Cp. 5.
con brindar oportunidades, es preciso generar las condiciones para que
stas sean aprovechadas por cualquier persona, de modo que puedan participar, aprender y
desarrollarse plenamente (Blanco, 2006). Este aspecto es de vital importancia, porque desde
ciertos enfoques se considera que la nica obligacin de los sistemas educativos es igualar
las oportunidades y, a partir de ah, que todo quede en manos de los alumnos, es decir, de los
mritos y esfuerzos que realicen. Sin embargo, cabe preguntarse si esto es real y justo en
sistemas educativos tan fragmentados y desiguales como los de Amrica Latina y El Caribe.
Considerar los mritos como elemento de la equidad educativa es problemtico, al
menos en la educacin bsica. El desarrollo y el aprendizaje son de naturaleza interactiva y
dependen, no slo de las capacidades del individuo, sino tambin de las caractersticas de los
entornos en los que se desarrolla y aprende, por lo que los estudiantes de ambientes desfavorecidos, an teniendo las capacidades y realizando el esfuerzo, siempre estaran en situacin
de desventaja si no se les ofrecen recursos y apoyos adicionales.
Si se parte de la base de que la equidad es un principio ordenador de diversidades
en torno a una igualdad fundamental, hay que preguntarse cules son las igualdades fundamentales que han de orientar las polticas de equidad en educacin. Desde un enfoque de
derechos, como ya se ha comentado, no basta con la igualdad de acceso, sino que es preciso
avanzar hacia la igualdad de condiciones para que todos los estudiantes puedan desarrollar
al mximo sus potencialidades y alcanzar los mejores resultados; es decir, puedan ejercer el
derecho a aprender.
En este sentido, se puede hablar de tres niveles estrechamente vinculados entre s:
2.2.1. Equidad de acceso
Cuando las oportunidades de acceder a los diferentes niveles
educativos, o a alguna accin o programa, son las mismas para todos, sin
distincin de ninguna naturaleza. El pleno acceso de toda la poblacin
a la educacin y la continuidad de estudios requieren que el Estado
asegure escuelas disponibles, accesibles y asequibles para todos.
Ms
aos
35
Desde el punto de vista poltico, la igualdad de oportunidades para el acceso y la continuidad de estudios, plantea problemas ligados con una doble libertad (De Ketele, 2004):
36
admisin han de ser pblicas y comunes para todos los centros, y la proximidad al
domicilio ha de ser un elemento prioritario cuando hay ms demanda que plazas
escolares.
En relacin con el acceso a la educacin, el desafo en la regin es reducir las brechas
en la educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social y cultural. En la educacin primaria, aunque no se ha logrado la universalizacin en algunos pases,
el desafo es la continuidad y conclusin de estudios, porque ciertos
P ara lograr el pleno acceso , continuidad y
alumnos no pueden culminar la educacin obligatoria por diferentes
conclusin de estudios es necesario diversificar
motivos: no contar con escuelas completas a una distancia razonable;
la oferta educativa con objeto de llegar a los
la falta de pertinencia del currculo y de la enseanza; la rigidez de la
excluidos y a los que se han quedado en el camino,
ofreciendo distintos itinerarios y modalidades
oferta educativa o los costos educativos. La educacin tiene la obliequivalentes en calidad.
gacin moral de evitar que las diferencias de origen de los alumnos se
Fuente: UNESCO/OREALC (2002). Proyecto Regional de
conviertan en desigualdad de oportunidades educativas y por esa va
Educacin para Amrica Latina y el Caribe PRELAC.
de nuevo en desigualdades sociales.
2.2.2. Equidad en los recursos y en la calidad de los procesos educativos
La igualdad de oportunidades en los recursos y en la calidad de los procesos educativos exige un trato diferenciado, pero no discriminatorio o excluyente, en lo que se refiere a
los recursos financieros, materiales, humanos, tecnolgicos y pedaggicos, segn las distintas
necesidades de personas o grupos, con el fin de lograr resultados de aprendizaje equiparables.
Como sugiere Lasch (1996), mientras que todos no tengan el mismo acceso a los medios para
adquirir competencias, la terica igualdad de derechos no conferir dignidad a las personas
y stas no sern ms que idealmente iguales. Las acciones de educacin compensatoria, de
accin afirmativa o de discriminacin positiva que se estn realizando en los pases de la regin
estaran dentro de esta tendencia.
La equidad en los recursos y en los procesos requiere entre otras cosas: un currculo
amplio y flexible que sea pertinente para todos los estudiantes; recursos y apoyos adicionales
para todos aquellos que, por diferentes causas, los necesitan para avanzar en su aprendizaje;
la asignacin de los docentes ms competentes a aquellas escuelas y/o grupos de alumnos
que tienen mayores necesidades; calendario escolar adecuado con las distintas necesidades;
asegurar el derecho a aprender en la lengua materna; materiales educativos pertinentes; y la
redistribucin equitativa de los recursos humanos, financieros y materiales.
2.2.3. Equidad en los resultados de aprendizaje
Aspira a que todos los estudiantes, sea cual sea su origen social y cultural o la zona
geogrfica en que habiten, alcancen aprendizajes equiparables, segn sus posibilidades. Es
decir, que las diferencias en los resultados no reproduzcan las desigualdades de origen de los
estudiantes ni condicionen sus opciones de futuro. La equidad en los
El Primer Estudio Internacional Comparativo de
resultados tambin est relacionada con los aos de estudio cursados
Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados en 13
por los estudiantes.
La verdadera equidad es ms que garantizar el acceso y la
permanencia en la educacin; implica una democratizacin en el acceso
y apropiacin del conocimiento. Como dice Amartya Sen (1999), la
verdadera igualdad de oportunidades tiene que pasar por la igualdad
de capacidades para actuar en la sociedad y aumentar las capacidades
de las personas para elegir.
El debate en este punto es cul ha de ser el nivel de igualdad:
Un piso comn? Respecto de qu? La idea de un piso mnimo o bsico
para todos, si bien es polticamente atractiva, ha encontrado cierta
UNESCO, puso
37
oposicin por ser susceptible de entenderse como una limitacin del derecho a la educacin
concebido de un modo ms ambicioso e igualitario (Bellei, 2006). En otros casos, sin embargo,
la crtica es que los aprendizajes mnimos en muchos casos se convierten en mximos, lo cual
genera que muchos alumnos, especialmente los que tienen un menor capital cultural o distinto al escolar, no los alcancen y pasen a engrosar las altas tasas de repeticin y de abandono
presentes en la regin. La sobrecarga de contenidos que caracteriza a los currculos en muchos
pases atenta contra la calidad de la educacin.
La necesidad de redefinir qu es lo bsico o fundamental que han de aprender los
alumnos es una constante en el debate pedaggico. Si bien este aspecto se desarrolla en mayor
profundidad en el apartado de relevancia, es importante destacar que en la Conferencia Mundial
de Educacin para Todos de Jomtien en 1990, se lleg a cierto consenso al establecer que las
necesidades bsicas comprenden tanto los instrumentos fundamentales de aprendizaje (alfabetizacin, expresin oral, aritmtica y resolucin de problemas) como el contenido bsico del
aprendizaje (conocimientos, capacidades, valores y actitudes) que necesitan los seres humanos
para poder sobrevivir y trabajar dignamente, participar plenamente en el desarrollo, mejorar
su calidad de vida, tomar decisiones fundamentales y seguir aprendiendo.
En el informe de la UNESCO sobre la educacin para el siglo XXI, se dio un paso
hacia adelante al sealar que la educacin no slo debe promover las competencias bsicas
tradicionales, sino que tambin ha de proporcionar los elementos necesarios para ejercer plenamente la ciudadana, contribuir a una cultura de paz y a la transformacin de la sociedad,
para lo cual se proponen cuatro pilares para el aprendizaje: aprender
a conocer, a hacer, a ser y a vivir juntos (UNESCO, 1996). Estos pilares
Aprender a ser para conocerse y valorarse a s
han sido considerados en las reformas curriculares de algunos pases
mismo y construir la propia identidad para actuar
con creciente capacidad de autonoma, de juicio
de la regin.
y de responsabilidad personal en las distintas
situaciones de la vida.
Aprender
Aprender a conocer para adquirir una cultura general y conocimientos especficos que estimulen la
curiosidad para seguir aprendiendo y desarrollarse
en la sociedad del conocimiento.
Aprender
38
que la escuela difcilmente puede cumplir con una de sus funciones principales, que es asegurar
una mayor igualdad y promover la movilidad social.
La segregacin social y cultural de las escuelas limita el encuentro entre diferentes
grupos y da lugar a circuitos educativos diferenciados donde existen centros de muy diferente
calidad (pblicos y privados). Ante esta situacin no es de extraar que, tanto en el mbito
internacional como al interior de los pases, el trmino inclusin o educacin inclusiva haya
adquirido especial significacin, aunque no siempre se entiende adecuadamente este concepto.
En algunos casos, se piensa que es una nueva forma de denominar a la educacin especial, en
otros se utiliza como sinnimo de integracin de nios y nias con discapacidad, u otros con
necesidades educativas especiales, a la escuela comn. Esta confusin tiene como consecuencia
que las polticas de inclusin se consideren como una responsabilidad de la educacin especial,
limitndose el anlisis de la totalidad de exclusiones y discriminaciones que se dan al interior
de los sistemas educativos, e impidiendo el desarrollo de polticas integrales de inclusin.
La inclusin no es un mero cambio tcnico u organizacional,
sino un movimiento con una clara filosofa, cuya principal aspiracin es
asegurar para toda la poblacin el derecho a una educacin de calidad,
pues existe un alto porcentaje de nios, nias y jvenes, adems de
aquellos con discapacidad, que tiene negado este derecho. La inclusin
est relacionada con el acceso, la participacin y logros de todos los
alumnos, con especial nfasis en aquellos que estn en riesgo de ser
excluidos o marginados (UNESCO, 2005b). Desde esta perspectiva, la
inclusin representa un impulso fundamental para avanzar hacia la
Educacin para Todos, por lo que ha de concebirse como una poltica
del ministerio de educacin en su conjunto y de otros ministerios como
los de salud, bienestar social o economa.
Una de las finalidades de la inclusin es enfrentar la exclusin
y segmentacin social, por lo que una de sus principales seas de
identidad es el acceso a escuelas plurales, que son el fundamento para
avanzar hacia sociedades ms inclusivas y democrticas. La inclusin
exige el desarrollo de escuelas que acojan a todos los nios y nias de
su comunidad, independientemente de su origen social y cultural y
sus condiciones personales. Una mayor inclusin en educacin implica
fortalecer el desarrollo de la escuela pblica, porque sta tiene como
funcin no slo facilitar el acceso a la educacin de los nios y nias de
ambientes ms desfavorecidos sino tambin integrar la diversidad.
Las
La
39
40
2.3.1. Relevancia
La relevancia se refiere al qu y para qu de la educacin; es decir, las intenciones
educativas, las cuales condicionan otras decisiones como las formas de ensear y la evaluacin.
Como se ha visto, la principal finalidad de la educacin es lograr el pleno desarrollo de la personalidad y de la dignidad humana, por lo que sta es relevante si promueve el aprendizaje de las
competencias necesarias para participar en las diferentes actividades de la sociedad, afrontar
los desafos de la actual sociedad del conocimiento, acceder a un empleo digno, y desarrollar
el proyecto de vida en relacin con los otros; esto es, si permite la socializacin e individuacin
de todos los seres humanos. Desde la perspectiva de la UNESCO, la educacin para el siglo
XXI debera desarrollar competencias relacionadas con aprender a conocer, aprender a hacer,
aprender a ser, y aprender a vivir juntos.
Una de las finalidades de la educacin, junto con el desarrollo
La educacin del nio deber estar encaminada
integral de las personas, es fomentar el respeto de los derechos y lia inculcar al nio el respeto de los derechos
bertades fundamentales, por lo que la educacin ser relevante si los
humanos y las libertades fundamentales y de los
principios consagrados en la Carta de las Naciones
estudiantes tienen la oportunidad de conocerlos y vivenciarlos, lo cual
Unidas.
significa aprender no slo conocimientos y habilidades sino sobre todo
Fuente: UNICEF (1989). Convencin sobre los Derechos del
valores, actitudes y comportamientos. Un ambiente respetuoso de los
Nio, art. 29.1b.
derechos y un currculo que contemple el aprendizaje de los mismos
son dos condiciones sine qua non para una educacin de calidad (Muoz, 2004).
En numerosas ocasiones, el sistema de Naciones Unidas ha planteado la importancia
de la educacin en derechos humanos, solicitando a sus estados miembros tomar medidas para
introducir o estimular en sus sistemas educativos los principios proclamados en la Declaracin
de los Derechos Humanos, as como la enseanza progresiva de los mismos en las escuelas
primarias y secundarias. Es necesario asegurar que los currculos, los mtodos de enseanza,
el entorno educativo y los libros de texto sean consistentes con el aprendizaje de los derechos
humanos, y que stos sean respetados y vividos en el conjunto del sistema educativo. La
educacin en derechos humanos forma parte, en muchos pases, de los denominados temas
transversales, lo cual significa que han de estar presentes en todos los contextos y procesos
educativos. El conocimiento y prctica de los derechos humanos representa una herramienta
fundamental para asegurar el respeto de todos los derechos por todos y para todos.
La relevancia tambin est relacionada con las finalidades que
se le asignan a la educacin, en tanto proyecto poltico y social, en
un momento histrico y contexto dados. A la educacin escolar se le
atribuyen, cada vez ms, distintas finalidades y funciones que varan
segn el modelo de desarrollo del que se parta, de posicionamientos
ideolgicos y polticos y de las exigencias y necesidades de la sociedad.
Lo que se pretende conseguir con la educacin est condicionado tanto
por las expectativas de la sociedad como por la concepcin que se
tenga de la educacin misma; sta puede entenderse como elemento
de transformacin o como reproductora de la estructura social, como
homogeneizadora de las diferencias o respetuosa de las mismas, y la
concepcin que se adopte influir, a su vez, en que se conceda mayor
nfasis a ciertos aprendizajes en detrimento de otros (Blanco, 2005).
Los
En
41
asumidos por la educacin escolar y qu otros deberan ser responsabilidad de otros agentes
e instancias educativas.
La decisin sobre qu aprendizajes son ms relevantes debera realizarse considerando
de qu manera contribuyen a alcanzar los fines de la educacin, buscando un equilibrio entre
las demandas sociales, las del desarrollo personal y las derivadas del proyecto social y cultural
que se desea promover mediante la educacin escolar (Coll y Martn, 2006). Dar respuesta a
este conjunto de exigencias puede conducir a una sobrecarga curricular que atentara contra
la calidad de la educacin. Hay que hacer opciones porque no todo lo que es importante no
puede ni debe ensearse en la escuela. Los mismos autores plantean una diferenciacin que,
sin estar exenta de dificultades, puede servir de ayuda para seleccionar qu es lo ms relevante
que debieran aprender los alumnos y alumnas; los aprendizajes bsicos imprescindibles y los
aprendizajes bsicos deseables.
Los bsicos imprescindibles son aquellos aprendizajes que, de no lograrse al trmino de
la educacin bsica, condicionan negativamente el desarrollo personal y social del alumnado,
comprometiendo su proyecto de vida futuro y ubicndolos en una situacin de claro riesgo
de exclusin social. Son adems aprendizajes cuya adquisicin presentara grandes dificultades ms all del perodo de la educacin obligatoria. Los aprendizajes bsicos deseables son
aquellos que, an siendo importantes para el desarrollo personal y social del alumnado, no
lo condicionan negativamente en caso de no producirse, y podran ser adquiridos sin grandes
dificultades ms all del trmino de la educacin obligatoria. Una vez identificados estos dos
tipos de aprendizaje hay que decidir cules deben incluirse, y con qu nivel de profundidad,
en la educacin obligatoria, o en otros niveles educativos.
La idea de esta diferenciacin, segn los autores, es prestar una mayor atencin a
aquellas competencias que de no alcanzarse pueden tener consecuencias importantes para el
futuro aprendizaje, sirviendo tambin de referencia para la evaluacin y definicin de estndares
de rendimiento escolar y para la evaluacin y acreditacin de los aprendizajes. Pero hay que
tener especial cuidado en que la educacin no se reduzca a los aprendizajes imprescindibles,
porque esto limitara las oportunidades de desarrollo de los estudiantes y, en consecuencia,
su derecho a una educacin de calidad.
Otro debate fundamental relacionado con la relevancia tiene que ver con la forma de
expresar los aprendizajes bsicos, que puede ser bien por contenidos, por competencias o por
estndares. Es posible observar una tendencia creciente en la regin a definir los currculos por
competencias e incluso, en algn caso, a establecer simplemente estndares de aprendizaje. Al
respecto, es importante sealar que tanto los contenidos como las competencias y estndares
definen, de distinta manera, los resultados esperados de aprendizaje, aunque los estndares
definen adems niveles de logro respecto de stos.
Cecilia Braslavsky (2001) entiende por competencias aquellas habilidades vinculadas
con el desempeo autnomo, el conocimiento aplicado y aplicable, el conocimiento en accin, el
saber resultante de saber hacer y saber explicar lo que se hace. La construccin de competencias
supone la articulacin entre la apropiacin del saber y el desarrollo de habilidades cognitivas.
Tradicionalmente la pedagoga se ha preocupado ms de los conocimientos entendidos como
informacin o conceptos, que del desarrollo de los procedimientos intelectuales para operar
sobre el conocimiento y producir nuevos conocimientos.
La definicin de los aprendizajes relevantes en trminos de competencias es vista como
una alternativa para hacer frente a la sobrecarga de contenidos, pero es preciso aclarar que
esta opcin por si sola no resuelve el problema. El concepto de competencia implica como se
ha visto anteriormente la aplicacin de conocimientos que pueden ser de distinta naturaleza
(valores, conceptos, habilidades y actitudes), pero para aplicarlos es preciso primero apropiarse
42
Si
La adaptabilidad de la enseanza puede ser promovida mediante procesos de descentralizacin que favorezcan una real y mayor autonoma de las escuelas para la toma de
43
Sin
embargo,
decisiones, aunque ello tampoco sea garanta suficiente para dar una
respuesta adecuada a la diversidad. En muchos casos, la descentralizacin no se ha acompaado de acciones orientadas a fortalecer las
competencias de las autoridades locales y de los docentes, para que
sean capaces de concretar el currculo de forma que sea relevante y
significativo para todo el alumnado.
Lograr que el aprendizaje sea pertinente para todos exige una transformacin profunda
de las prcticas educativas, transitando desde una pedagoga de la homogeneidad hacia una
pedagoga de la diversidad, aprovechando sta como una oportunidad para enriquecer los
procesos de enseanza y aprendizaje, y optimizar el desarrollo personal y social. Desarrollar
una pedagoga de la diversidad es lo que necesitan los tiempos modernos, si la escuela quiere
alzar valores morales fuertes contra las discriminaciones de todo tipo que nos acechan (Ferreiro, 1998). Esta afirmacin choca contra una cultura instalada de la homogeneidad en la
que se trata a todos los alumnos como si fueran iguales considerando las diferencias como
algo anmalo que se aleja de la norma establecida y, por tanto, tienen que ser objeto de
programas diferenciados.
La atencin a la diversidad es clave para la calidad de la educacin, porque la nica
manera de lograr que los diferentes alumnos aprendan es ajustando las ayudas pedaggicas a
sus necesidades especficas, y prestando ms ayuda a quines ms la requieren. Los docentes
han de planificar las actividades de enseanza, de forma que se puedan personalizar las experiencias comunes de aprendizaje, para que cada estudiante pueda construir las competencias
establecidas en el currculo escolar, tanto comn como diversificado. El uso efectivo de un
abanico de estrategias es esencial para ajustarse a los diferentes intereses, ritmos, estilos y
nivel de competencias de los alumnos. Al respecto, las estrategias de aprendizaje cooperativo
han mostrado ser beneficiosas no slo para el rendimiento acadmico, sino tambin para el
desarrollo de habilidades sociales y emocionales.
El
aprendizaje est dbilmente expresado en los fundamentos de los currculos de la regin, pues se
sigue considerando que stas se derivan slo de
las condiciones personales del alumno. Tan slo
en ciertos marcos curriculares se hace explcita la
44
El equilibrio entre lo mundial y lo local, o, lo universal y lo singular, es decir convertirse en ciudadano del mundo sin perder de vista las propias races y participando
activamente en la vida de la nacin y en las comunidades de base (UNESCO, 1996).
Una educacin relevante, desde este punto de vista, es aquella que considera de
forma equilibrada las necesidades de aprendizaje derivadas del entorno social y
cultural cercano y las relacionadas con el ejercicio de una ciudadana mundial.
El dilema entre lo universal y lo local tambin est relacionado con la pertinencia,
razn por la cual sta no ha de circunscribirse estrictamente a lo local si se aspira
a que los alumnos tambin se sientan y sean ciudadanos del mundo. Un nfasis
excesivo en lo local limita enormemente las oportunidades de aprendizaje de los
sujetos y, en consecuencia, sus posibilidades de insertarse en un mundo cada vez
ms global. Por el contrario, una desvalorizacin de los saberes que aportan los
alumnos puede generar dificultades de aprendizaje y de participacin en las escuelas y conducir al abandono de los alumnos, al no sentirse acogidos y valorados.
El punto, por tanto, es lograr una articulacin entre ambos saberes, tomando el
conocimiento de lo local no slo como punto de partida para el aprendizaje de lo
global, sino tambin para el desarrollo mismo de la persona y de la cultura local
(Torres, 1998).
El equilibrio entre las necesidades del mercado del trabajo y las del desarrollo personal. Este dilema es especialmente importante en la educacin secundaria donde
es preciso ofrecer una formacin que prepare tanto para continuar estudios como
para insertarse en el mundo laboral.
Para ser competitivos, los pases requieren una fuerza de trabajo que pueda
adecuarse durante su vida laboral a los acelerados cambios del conocimiento y
al avance tecnolgico. Por ello, hay que asegurar una educacin secundaria para
todos y a lo largo de la vida, ya que este nivel educativo es imprescindible hoy en
da para acceder a ocupaciones ms productivas.
El predominio en muchos pases de la funcin propedutica y la visin preuniversitaria de la educacin secundaria, ha llevado a que los egresados que no prosiguen
estudios superiores tengan grandes dificultades para integrarse eficazmente en la
sociedad y en el mundo laboral. Es imprescindible, por tanto, considerar la funcin
orientadora en este nivel educativo, la cual no debe limitarse a la orientacin
vocacional, sino tambin a la bsqueda de la identidad y la transicin a la vida
adulta.
45
El equilibrio entre lo comn y lo diverso es especialmente importante en la educacin secundaria, dado que los estudiantes son muy distintos tanto al inicio como
al final de la etapa. Estas diferencias exigen establecer trayectos especficos dentro
de la educacin secundaria que respondan a las peculiaridades de cada tramo de
edad, asegurando un pasaje gradual desde la comprensividad hacia la diversificacin,
sin anular ninguno de estos principios durante toda la educacin secundaria. La
diversificacin en distintas opciones, en todo caso, no debera transformarse en
itinerarios discriminatorios, ni limitar el trnsito entre distintas modalidades.
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47
48
Captulo III
LOS DOCENTES Y EL ASEGURAMIENTO DEL DERECHO A LA
EDUCACIN
Los ministros de Educacin de Amrica Latina y el Caribe, en el segundo foco estratgico del Proyecto Regional de Educacin, PRELAC, afirman que los docentes son los actores
fundamentales para asegurar el derecho a la educacin de la poblacin y contribuir al mejoramiento de las polticas educativas de la regin (UNESCO/OREALC 2002). Su profesionalismo
y compromiso tico inciden de manera directa en las posibilidades de las personas para ejercer
su derecho de aprender y en la capacidad de los estados para implementar polticas educativas
eficaces y coherentes con las aspiraciones de desarrollo de los pases.
En efecto, excluidas las variables extraescolares como el origen socioeconmico de
los alumnos, la calidad de los profesores y el ambiente que logran generar en la sala de clase
son los factores ms importantes que explican los resultados de aprendizaje de los alumnos.
Ninguna reforma de la educacin ha tenido, ni probablemente tendr xito, sin el concurso
del profesorado. Las polticas orientadas a mejorar la calidad de la educacin slo pueden
ser viables si los esfuerzos se concentran en transformar, con los docentes, la cultura de la
institucin escolar.
Los pases de la regin enfrentan el desafo de implementar polticas y estrategias que
garanticen un cuerpo docente con las competencias profesionales y ticas adecuadas, y las
condiciones y medios necesarios para hacer efectivo el derecho de los alumnos a aprender y
desarrollarse plenamente.
Para contribuir a la formulacin de polticas orientadas al fortalecimiento de la profesin docente, en este captulo se aportan lineamientos y propuestas para reflexionar sobre las
actuales demandas al trabajo de los profesores; las competencias y las condiciones necesarias
para hacer frente a estas demandas; los factores sobre los que es preciso poner atencin para
asegurar la efectividad y motivacin de los maestros y el aprendizaje de los alumnos; y las
principales caractersticas que debieran tener estas polticas.
1.
El segundo foco estratgico del PRELAC se refiere a los docentes y el fortalecimiento de su protagonismo en el
cambio educativo para que respondan a las necesidades de aprendizaje de los alumnos.
Numerosos estudios documentan el valor del trabajo docente en los resultados de aprendizajes de los estudiantes,
como los efectuados por la OCDE, el BID y el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin
(LLECE), coordinado por la OREALC/UNESCO Santiago.
49
La sociedad espera que las escuelas y los docentes de hoy ofrezcan a los estudiantes lo
que no encuentran en otros espacios, o lo que otros agentes estn haciendo sin xito (Tedesco
y Tenti, 2002), sin dejar de cumplir con lo esencial de su rol: contribuir al aseguramiento del
aprendizaje integral de los alumnos. La escuela no es ya la nica institucin educadora de la
sociedad, ni el docente el nico agente educativo del presente. Sin embargo, continan siendo
quienes mejor pueden crear situaciones de aprendizaje que propicien un espiral formativo,
articulando la intencionalidad pedaggica, con las condiciones fsicas, los espacios temporales,
la fundamentacin de las disciplinas y los recursos mediticos para equilibrar el desarrollo
cognitivo, emocional y valrico de los alumnos (Rizo, 2005).
Qu tipo de docentes requieren hoy las sociedades latinoamericanas y caribeas? La
definicin del maestro ideal no es independiente del sentido y funcin que se asignan a los
sistemas escolares en las sociedades latinoamericanas contemporneas en cada etapa de su
desarrollo, sostienen Tedesco y Tenti (2002), al cuestionar la tendencia de pensar en mejorar
la docencia a partir de la formulacin de un perfil complejo, ideal, inalcanzable, con un listado
de cualidades de un sujeto inexistente.
(Actualmente) la tarea que se espera de un profesor es algo ms amplia que transmitir
conocimientos a sus alumnos, lo que hasta hace muy poco tiempo era su actividad principal y para
lo que se preparaba. Ahora hacen falta muchas otras habilidades, sin las cuales es difcil conseguir
que los alumnos progresen en la adquisicin del saber: el dilogo con los alumnos, la capacidad
de estimular el inters por aprender, la incorporacin de las tecnologas de la informacin, la
orientacin personal, el cuidado del desarrollo afectivo y moral, la atencin a la diversidad del
alumnado, la gestin del aula y el trabajo en equipo (Marchesi, 2006). Adems, se espera que
los profesores sean capaces de corresponsabilizarse por los resultados del trabajo de su escuela,
articulando las polticas institucionales con las educativas locales y nacionales.
Las actuales polticas sobre docentes, explcitas o implcitas, no han sido suficientes para
fortalecer estas condiciones, asegurar su protagonismo en los cambios educativos y garantizar
el aprendizaje de los estudiantes.
Las acciones de los pases para mejorar la calidad del trabajo docente han tenido
menor impacto que el esperado. Pese a todo lo realizado, para una gran cantidad de alumnos
la escuela no est garantizando las habilidades bsicas para la vida, como leer, escribir, cuantificar, escuchar, hablar, pensar y comunicarse (UNESCO/OREALC, 2001; Namo de Mello, 2005).
Lamentablemente, por la manera deficiente en que se han planteado las polticas educativas
a la profesin, los profesores se han convertido en parte del problema, muchas veces por su
falta de preparacin y su excesivo corporativismo.
En general, stas se han traducido en acciones coyunturales, de corto plazo, aisladas
entre s y muchas veces urgidas por demandas corporativas. Dos son los caminos que se
han elegido preferentemente: la recuperacin de los niveles salariales y la implementacin
de programas masivos de capacitacin para maestros en servicio (Calvo y Jarque, 2002).
Estas medidas, importantes y necesarias, no han sido suficientes. Los viejos problemas persisten. Los enfoques tradicionales en la formacin y desarrollo de los docentes; las difciles
condiciones laborales en que trabaja la mayora; los esquemas salariales planos y poco
transparentes; la carrera profesional anclada en los aos del ejercicio; el papel pasivo de los
maestros y su dbil compromiso con los resultados de su trabajo, son, entre otras, causas
de los bajos resultados de aprendizaje, y de la insatisfaccin, frustracin y conflictividad
que viven los docentes.
Sin embargo, en los ltimos aos se advierte con mayor claridad que, para lograr que
los profesores cumplan con lo que se espera de ellos, se requiere algo ms que incrementos
salariales y capacitacin. En este momento, para abordar el trabajo y el desempeo se encuen-
50
tran en curso interesantes procesos con enfoques integrales, de largo plazo, y asociados a la
formulacin de polticas de Estado consensuadas mediante procesos de debate pblico.
La docencia es una profesin que requiere mucho ms que vocacin, una condicin
importante y necesaria, pero no suficiente. Las polticas pblicas deben orientarse a que los
profesores desarrollen una dimensin relacionada con competencias racionales y tcnicas
especficas de su oficio, que se aprenden en tiempos y espacios determinados, y una dimensin sobre las competencias tico-sociales, que aluden a la responsabilidad con su trabajo y
al compromiso con el aprendizaje de los estudiantes.
Profesionalismo y profesionalidad son dos grandes dimensiones a partir de las cuales
se configura la identidad de la profesin docente y cuya sinergia constituye la fortaleza tica
y profesional de los maestros (Braslavsky, 2004, pg. 7).
El profesionalismo es un proceso continuo que desarrolla las capacidades para aprender
a ensear y ensear a aprender. Es un aprendizaje que requiere adquirir, a lo largo de la vida
profesional, competencias cognitivas (conocer, manejar informacin y continuar aprendiendo
acerca de lo propio de la disciplina) y competencias pedaggicas (saber cmo ensear la
disciplina, cmo trabajar en contextos diversos, cmo generar condiciones adecuadas para el
aprendizaje en contextos de alta dificultad y con grupos heterogneos, y utilizar creativamente
los recursos didcticos disponibles en el medio).
La profesionalidad es el cumplimiento responsable de la misin asignada por la sociedad a los docentes: garantizar el desarrollo integral de los alumnos a travs de aprendizajes
relevantes y pertinentes para todos. La profesionalidad implica el desarrollo de competencias
ticas y sociales. Las competencias ticas habilitan a un docente para cumplir con el compromiso social inherente a su profesin. Las competencias sociales son aqullas que le habilitan
para satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje; adaptarse y responder al permanente
cambio del conocimiento; trabajar en redes; promover dilogos y consensos; en suma, ejercer
su responsabilidad y derecho ciudadano en las decisiones acerca de la educacin, la escuela y
su propia prctica (UNESCO/OREALC, 2002).
2.
Por ejemplo, Chile se prepara para iniciar un debate sobre el diseo de un sistema de carrera profesional. Argentina
est debatiendo una Ley de Educacin que contempla la creacin de un Instituto de Formacin Docente. Uruguay
ha desarrollado un amplio debate nacional para definir un proyecto educativo.
El caso ms ilustrativo de la necesidad de articular esfuerzos tiene que ver con los ajustes salariales que se realizan
sin conexin con aspectos relativos al desempeo profesional, la carrera o la responsabilidad sobre los resultados
del trabajo docente.
51
52
Independiente de los modelos elegidos para formar a sus docentes, los pases deben
hacerse responsables por la calidad de los programas de formacin inicial con la implementacin
de polticas y estrategias que permitan la evaluacin, auditora, acreditacin y la certificacin
de competencias de sus egresados (Aguerrondo, 2004). Resulta til revisar las regulaciones de
pases europeos, como las del Reino Unido, que realiza una rigurosa evaluacin de los futuros
docentes durante y al final de su formacin inicial, que incluye pruebas escritas sobre competencias en lenguaje y matemtica, interpretacin de datos sobre logros de los alumnos, y
evaluacin de la prctica. A este respecto, hay avances valiosos en diversos pases de la regin;
por ejemplo, Chile aprob recientemente la obligatoriedad de todas las universidades de
acreditar las carreras de pedagoga y medicina, lo que entrega una poderosa seal respecto a
que tan importante como la calidad de los profesionales que trabajan en el rea de la salud
es la de los profesionales de la educacin.
Un comentario aparte merecen las iniciativas realizadas por Guatemala, Colombia,
Ecuador, Per y Bolivia, entre otros, en la formacin de docentes para las poblaciones bilinges
que han realizado grandes esfuerzos para adecuar la formacin de maestros a las especificidades
del trabajo con poblaciones indgenas.
En este sentido, son importantes las polticas orientadas a formar profesores para poblaciones y sistemas educativos diversos, as como para resolver la escasez de profesores en reas
como ciencias, educacin tcnica, necesidades educativas especiales e idiomas extranjeros.
b) Insercin profesional de los profesores principiantes
Marcelo (2006) sostiene que no se puede seguir ignorando que existe una fase claramente diferenciada en el proceso de convertirse en buen profesor, que tiene sus propias
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54
El autor se refiere al profesor como un experto adaptativo, es decir, como personas preparadas para un aprendizaje
a lo largo de toda la vida.
El caso de Chile es ilustrativo. Ha sido uno de los pases que ha sostenido en el tiempo un proceso de reforma y un
conjunto de medidas consideradas en un proyecto nacional. Sin embargo, algunos docentes consideran que, entre
otros factores, los resultados desalentadores tienen que ver con una capacitacin no siempre consecuente con las
demandas de las escuelas.
Los procesos con resultados alentadores en las escuelas y en las prcticas pedaggicas
de los maestros son aquellos que poseen caractersticas como las siguientes: responden a las
polticas nacionales, locales y al proyecto educativo del centro escolar; estn incorporados a la
planificacin y organizacin de la institucin educativa; recuperan el saber de sus maestros; promueven la construccin colectiva del conocimiento; y cuentan con asesora y acompaamiento
de directores, supervisores, maestros destacados y de otros profesionales especializados.
La formacin en servicio con estas caractersticas contribuye a la revaloracin de la
escuela como el espacio natural para la formacin y superacin constante de los docentes. El
cambio en los procesos pedaggicos requiere de oportunidades de formacin, intercambio de
experiencias y trabajo conjunto entre los maestros. La participacin de los directivos en dichos
procesos es fundamental, por lo que el fortalecimiento de su liderazgo debe formar parte de
una poltica orientada a mejorar el trabajo de docente y la gestin escolar.
El profesionalismo colectivo y la conformacin de redes de escuelas y profesores se
destacan entre las mejores estrategias para responder a los mltiples desafos de la profesin, y
as contrarrestar lo que Michael Fullan (2003) denomina la balcanizacin del trabajo docente;
es decir, su estructuracin en compartimentos aislados que atenta contra el aprendizaje eficaz
en la organizacin escolar. Las redes fortalecen el profesionalismo de docentes y directivos,
los compromete a trabajar en su propio aprendizaje, y elevan la moral, la autoestima y la
responsabilidad por su trabajo.
La capacitacin en servicio es un factor que mejora el desempeo docente si se la
vincula con los procesos de evaluacin institucional e individual, y se acompaa de estrategias
para dotar a las escuelas de mayor poder de autogestin y capacidad para transformarse en
organizaciones que aprenden; es decir, si se asume la profesin docente desde una perspectiva
integral, cuyo desempeo requiere la concurrencia de cambios en los distintos factores que
inciden en el rendimiento de los maestros.
2.2. Un sistema transparente y motivador de carrera profesional y evaluacin
docente
Se entiende por carrera profesional docente el sistema de ingreso, ejercicio, estabilidad,
ascenso, desarrollo y retiro de los profesionales que ejercen la docencia (UNESCO/OREALC,
2006a). En los ltimos aos, se ha convertido en una de las prioridades de las polticas educativas, debido a la certeza de que un sistema educativo no ser mejor que los maestros con los
que cuenta. Esto significa que los pases estn enfrentados a un doble reto: atraer candidatos
bien calificados y promover su mejor desempeo para lograr buenos aprendizajes en los estudiantes (Vaillant, 2006).
La valoracin social y econmica de la profesin es crucial para atraer y retener a los
mejores profesionales. Adems, es recomendable que un sistema de carrera profesional asegure
temas claves como el ingreso de los mejores candidatos con perodos obligatorios de prueba y
programas de tutoras; permanencia y asignacin de los profesores ms destacados a los lugares
donde ms se los necesita (escuelas en zonas de alta vulnerabilidad); reconocimiento al esfuerzo
y al mrito, y no slo a la antigedad; promocin, sin que implique necesariamente abandono
del aula para pasar a otros cargos tcnicos o directivos; fortalecimiento de la capacidad de las
escuelas para decidir sobre las contrataciones y las responsabilidades de su equipo docente;
mecanismos concursables transparentes para los puestos de direccin; condiciones para el
retiro y la jubilacin para promover el recambio de profesionales en los momentos adecuados;
y articulacin de la carrera con el desarrollo profesional y la evaluacin.
Varios pases realizan esfuerzos importantes para incorporar a los mejores profesionales a la docencia y a los cargos directivos. En su ltima reforma al Estatuto Docente,
Colombia estableci un perodo de prueba con una evaluacin final antes de otorgar
55
contratos indefinidos a los aspirantes a ingresar al sistema. Chile defini perodos de duracin fija para los directores, al final de los cuales se convoca a un nuevo concurso para la
asignacin del cargo. El Salvador ha entregado mayor poder de decisin a algunas escuelas
del Programa EDUCO para evaluar y contratar docentes. Otros pases han incorporado a
las familias a los rganos de gestin y control de las escuelas, tambin con responsabilidad
en las contrataciones.
En la mayora de pases, un tema pendiente en los sistemas de carrera profesional es el
establecimiento de mecanismos, incentivos y redes de apoyos para conseguir que los mejores
profesores se desempeen en las escuelas con mayores necesidades.
Uno de los temas de mayor debate en la actualidad, debido a su relacin con el
desarrollo profesional y con la motivacin de los profesores, es el de la promocin. En los
sistemas de carrera vigentes, se identifican dos tipos de promocin: la vertical y la horizontal.
La promocin vertical es por la cual los docentes ascienden laboralmente asumiendo tareas
directivas o de supervisin, siempre con un incremento salarial. La promocin horizontal es la
que reconoce el trabajo docente mediante incrementos salariales o ascensos en el escalafn,
sin que ello suponga modificar sus labores de docencia de aula.
Hay opiniones diversas con relacin a cada una de ellas. Respecto de la promocin
vertical, hay quienes sostienen la necesidad de desvincular la promocin del ascenso a cargos
directivos a partir de mritos en la docencia, debido a que un buen docente no necesariamente
tiene que ser un buen directivo y viceversa. Es ms, se sostiene que los cargos de direccin y
gestin requieren competencias que se adquieren en procesos de formacin especficos, ms
que por medio de la experiencia de hacer clases.
En el sistema horizontal se alerta sobre la necesidad de cuidar los procesos de promocin
debido a que, en ocasiones, los maestros pueden orientar sus esfuerzos a realizar cursos de
perfeccionamiento para obtener una promocin e incremento salarial, ms que para mejorar
su trabajo. Esto es lo que se ha denominado el credencialismo.
Se habla tambin de estructurar sistemas mixtos que equilibren la promocin, el desarrollo profesional, el desempeo, el cumplimiento del perfil requerido y la oportunidad del
sistema de aprovechar los mejores talentos, preservando siempre la calidad del aprendizaje de
los alumnos. En cualquier caso, en la promocin deben primar los criterios de transparencia y
mrito calidad profesional.
El desafo de los pases es modificar o establecer un sistema de carrera profesional que
se articule con los otros factores que inciden en el desempeo, con el propsito de fortalecer
la profesin docente y asegurar la calidad de los maestros y equipos directivos.
La evaluacin docente es percibida por una buena parte de profesores como una amenaza a su estabilidad, razn por la cual es hoy uno de los motivos de alta conflictividad en los
sistemas educativos. En general, la evaluacin tiene una connotacin negativa para los docentes,
entre otras razones, porque el enfoque con que se la percibe tiene que ver ms con sancin
que con apoyo. La mayora de las propuestas de evaluacin docente han surgido a partir de
las crticas a los bajos resultados de aprendizaje de los alumnos y a la escasa responsabilidad
que los docentes asumen sobre ellos.
Es preciso crear una imagen constructiva de la evaluacin, difundiendo el planteamiento
de que apuesta prioritariamente por la calidad y el aprendizaje de los estudiantes y no por la
sancin al profesor, aunque -en determinadas situaciones- pueda ser necesaria. Esto implicara
56
El credencialismo es un trmino utilizado para identificar la tendencia a obtener diplomas, ttulos o credenciales
que certifican determinado tipo de estudios, independientemente de su relacin con las necesidades de desarrollo
profesional, porque son uno de los aspectos valorados para calificar los mritos de las personas y habilitarlas a
participar en concursos u obtener ascensos.
insistir en la necesidad que la evaluacin contribuya a ofrecer los apoyos que se requieren
para mejorar su desempeo.
Para contribuir a la calidad de la educacin, la evaluacin requiere ampliarse a todo
el sistema educativo como un proceso legtimo y democrtico de rendicin de cuentas a la
sociedad sobre un bien pblico. En el caso de la evaluacin docente, para que sea una estrategia
efectiva de mejoramiento del desempeo de los profesores, tiene que asociarse con los procesos
de desarrollo profesional y a la carrera docente. Adems, debe surgir del dilogo y consenso
con los actores involucrados, en especial con los docentes y sus organizaciones.
Experiencias como la desarrollada en Chile muestran que cuando la evaluacin es resultado del debate y la participacin, es aceptada por los profesores. Es ms, el propio proceso
de debate puede ser aprovechado para la sensibilizacin y formacin de opinin calificada por
parte de los involucrados. Por el contrario, cuando las propuestas nacen exclusivamente desde
los ministerios y no cuentan con la participacin ni compromiso de los maestros, encuentran
problemas serios para implementarse, e inclusive pueden estar condenadas al fracaso, como
lo ilustran otros ejemplos en la regin. Se evala el desempeo con el profesor, no contra l.
Mecanismos como la evaluacin entre pares (PREAL, 2003) y la autoevaluacin son tambin
tiles para propiciar la participacin de los maestros en el proceso.10
Es importante relacionar la evaluacin docente con la evaluacin del centro educativo
en su conjunto. El docente desarrolla su tarea en una organizacin, por lo que la evaluacin de
los docentes y directivos debe considerar la cultura del centro, sus valores y contexto.
Hay que tener en cuenta la importancia de contar con un sistema de evaluacin de
alta calidad, transparente, tcnicamente adecuado, con evaluadores bien preparados y con
mecanismos para difundir y usar la informacin recogida, para que tenga credibilidad y aceptacin (UNESCO/OREALC 2006a).
Uno de los grandes desafos es lograr que la evaluacin se convierta en mejora, que la
informacin sea utilizada para identificar los apoyos que requieren los docentes y las escuelas
para que los alumnos aprendan y que los centros educativos funcionen bien.
La visin sistmica de la profesin docente implica ver la evaluacin, as como la carrera, integradas al conjunto de factores que hacen al buen desempeo docente, en el marco
de polticas y estrategias articuladas y de largo alcance.
2. 3. Adecuadas condiciones laborales y bienestar docente
Con frecuencia al hablar de condiciones de trabajo la discusin se reduce a los salarios
que, siendo un componente fundamental, no es el nico. Se entiende por condiciones de trabajo
el conjunto de aspectos materiales, personales y sociales que configuran el escenario en el
cual se desempea laboralmente una persona. Entre sus principales aspectos para la docencia
se puede mencionar: infraestructura de las escuelas, equipamiento y material didctico, clima
organizacional, salarios, entorno escolar, salud, satisfaccin laboral, tiempo de dedicacin a
la escuela, otras ocupaciones laborales, relaciones sociales con sus interlocutores directos
(estudiantes, familias, colegas, directivos) y reconocimiento social.
Esta conceptualizacin permite abordar en toda su dimensin la situacin y el desempeo de los docentes en la escuela; ofrece insumos para la formulacin de polticas y estrategias
para mejorar el trabajo de los profesores; y contribuye a abrir las agendas de negociacin con
Chile desarroll una interesante experiencia de diseo participativo del sistema de evaluacin docente con participacin del Ministerio de Educacin, la Asociacin de Municipalidades y Colegio de Profesores (el gremio de los
docentes). Previo a su envo al parlamento, la propuesta fue sometida a consulta abierta entre los docentes.
10 La evaluacin por pares gana cada da mayor apoyo. En Estados Unidos, por ejemplo, desde hace muchos aos han
sido las propias organizaciones de docentes las impulsoras de programas para fortalecer este mecanismo, que tiene
un fuerte componente formativo, si es adecuadamente aplicado.
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Las investigaciones disponibles, pese a que son escasas y que provienen sobre todo de
los pases desarrollados (UNESCO/OREALC, 2005b; Gutirrez-Santander, Mor-Suarez; SanzVsquez 2005), coinciden en sealar que las enfermedades prevalecientes en los docentes son
las relacionadas con la salud mental, entre ellas el estrs, la neurosis y la depresin. Esto es
particularmente importante si se asocian al clima de la escuela y del aula, a la concentracin
en el trabajo y, de manera especial, al tipo de relaciones que establecen con sus alumnos.
Conflictos docentes y tiempo de
aprendizaje de los estudiantes
58
Sobre
Recomendacin
seala:
La
Sobre
las remuneraciones , la
Recomendacin
Tambin
docente debera:
E
P
59
12 Algunos ejemplos ilustrativos se pueden encontrar, en las evaluaciones realizadas a programas como Escuelas de
Calidad en Mxico, EDUCO en el Salvador, Escuelas Crticas en Chile, entre otros.
60
61
Noruega, Suecia, los docentes son la piedra angular del xito del sistema educativo. El Estado
les garantiza las mejores condiciones de trabajo y, simultneamente, los docentes muestran
desempeos eficientes en su trabajo.
Los actores involucrados saben que para implementar polticas que mejoren la situacin
estn en juego intereses contrapuestos. La fragilidad institucional y su consiguiente efecto en la
inestabilidad de las autoridades educativas, dificulta la adopcin de soluciones de fondo y largo
plazo. Las negociaciones entre los ministerios, los sindicatos y otros sectores han derivado en la
cesin de espacios de poder y decisin para asegurar condiciones de gobernabilidad; acuerdos
que no siempre han tenido en consideracin el derecho de los estudiantes a aprender, ni han
significado mejoras reales de las condiciones de trabajo para los profesores. El corporativismo
gremial se ha convertido tambin en un obstculo para la implementacin de los cambios,
uno de cuyos efectos ha sido que muchos docentes terminan por no responsabilizarse de los
resultados de aprendizaje de sus alumnos, ni de la calidad de sus escuelas.
Una situacin tan compleja no ha podido ni puede revertirse con medidas aisladas
como las adoptadas hasta ahora. Los ajustes salariales, la capacitacin, la rendicin de cuentas y la evaluacin docente, suelen figurar al tope de la lista de los arreglos rpidos (Earl y
LeMathieu, 2003). Se requiere decisin poltica y responsabilidad social por parte de todos
los involucrados, especialmente de los gobiernos, para avanzar en las polticas necesarias que
garanticen la calidad de la docencia.
Para que las polticas se enfoquen al corazn de los problemas deben tener una mirada
integral, es decir, abordar los mltiples factores sealados que inciden en la calidad del trabajo
docente en forma articulada. Esto no significa que sea posible intentar resolver todos los
problemas al mismo tiempo. Pero s es importante tener una visin de conjunto para decidir
la secuencia de los cambios. Los ministros en el PRELAC reconocen la inexistencia de polticas
integrales para la profesin docente y la necesidad de emprender esta tarea para el desarrollo
de sus competencias cognitivas y emocionales (UNESCO/OREALC, 2002).
Otro aspecto mencionado en el PRELAC se refiere al carcter sistmico que deben
tener las polticas docentes. No se puede cambiar las polticas docentes si no se cambian las
polticas sobre la escuela. Se trata de una condicin recproca, porque el cambio del rol docente
supone un cambio de las polticas de gestin, de los diseos curriculares, de la administracin
del sistema y de las polticas laborales y de seguridad social (UNESCO/OREALC, 2002). Significa tambin apoyar el fortalecimiento de las condiciones locales e institucionales para que las
estrategias nacionales se concreten en las escuelas y las aulas; lo que implica promover dilogos
entre los diferentes niveles del sistema (nacional, estadual, provincial, local e institucional),
establecer responsabilidades y concretar planes para ellos; y evitar la abrumadora multiplicidad de cambios inconexos y fragmentados con los que se pretende mejorar la calidad de los
docentes, y que suelen terminar convirtindose -segn Fullan (2003)- en una de las barreras
para transformar la profesin.
Finalmente, se requiere sostener un enfoque intersectorial sobre las polticas docentes
que permita ampliar y potenciar su impacto, generando una responsabilidad compartida entre
diversos sectores para garantizar las condiciones necesarias que los docentes requieren para
cumplir con su tarea. Tradicionalmente, el tema docente se ha discutido en un crculo cerrado
entre los ministerios de educacin y las organizaciones docentes. Pero la situacin de los profesores y su desempeo tienen que ver con aspectos que dependen, ms all de ellos, de los
ministerios de Hacienda, Trabajo y Salud, y de otras fuerzas sociales como los parlamentos, los
medios de comunicacin y los movimientos ciudadanos. El carcter intersectorial de las polticas
pblicas se concreta por las alianzas entre distintos sectores involucrados en el mejoramiento
de las condiciones de trabajo de los docentes y por la inclusin de estrategias de apoyo al
mejoramiento de la condicin docente en las agendas polticas de cada sector involucrado.
62
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Captulo IV
El financiamiento de una educacin de calidad para
todos: cuatro temas crticos
El financiamiento educativo -cunto y cmo invierte una sociedad en su propia educacin- es uno de los factores claves de la poltica educativa en tanto contribuye a definir lo
que es posible, as como operacionaliza visiones y concepciones acerca de lo que se considera
prioritario y aquello que se deja de lado.
La garanta del derecho a una educacin de calidad para toda la poblacin implica
determinados niveles y formas de inversin de los recursos pblicos. La provisin de los servicios educativos y la atencin a otras necesidades que condicionan el ejercicio del derecho
a la educacin, tienen un costo que, para que exista gratuidad, ha de sufragarse con recursos
pblicos.
Un enfoque de derechos tiene implicancias sobre las polticas de financiamiento educativo. Aunque se reconoce la importancia y el impacto que la educacin puede tener para
la situacin econmica de los individuos, sus familias, comunidades locales y nacionales, las
decisiones de financiamiento educativo no se orientan en atencin exclusiva o primordial a
criterios de rentabilidad o un anlisis de retornos, sino y de modo principal, a partir de determinar el nivel de necesidades que se requiere satisfacer para un ejercicio pleno del derecho
a la educacin. El Estado es, en primer lugar, un garante de los derechos y, como tal, su accin
en esta materia debe estar regida por ese mandato.
Esta responsabilidad primordial de la sociedad a travs del Estado conlleva que los
recursos econmicos de origen pblico han de destinarse a asegurar que cada persona pueda
recibir, sin menoscabos de ningn tipo, la educacin a la que tiene derecho. El financiamiento
pblico de la educacin tiene como objetivo de ser hacer disponibles y accesibles los servicios
educativos (vase captulo II).
Aspectos como la distribucin de programas educativos en un territorio, las barreras
econmicas para el acceso, o los aspectos relacionados con la pertinencia de la educacin que
se ofrece, tienen costos que deben sufragarse con las polticas de financiamiento pblico.
El financiamiento pblico de la educacin es, por otra parte, un asunto complejo que
comprende una diversidad de consideraciones y aspectos cuyo tratamiento ha sido objeto
de un ingente volumen de estudios en las ltimas dcadas. Este captulo no resear dicha
discusin, sino llamar la atencin sobre algunos nudos crticos que vinculan las polticas de
financiamiento con el ejercicio del derecho a la educacin, de modo que brinde luces sobre
esta relacin fundamental. Los aspectos que tratar estn en el centro de los debates actuales
y definen en qu medida se puede o no brindar una educacin de calidad para todos.
Este captulo reflexiona sobre los temas vinculados a:
(i) la disponibilidad de recursos -cunto cuesta y cmo se financia una educacin de
calidad para todos?;
(ii) la eficiencia en el manejo de los recursos pblicos -imperativo de la accin pblica;
El presente captulo toma en consideracin desarrollos conjuntos de la UNESCO y la CEPAL (en especial CEPAL,
UNESCO 1992 y 2005) e intercambios regulares entre la primera y la Divisin de Desarrollo Social de esta ltima. El
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin de la UNESCO-IIPE (sede Buenos Aires) tambin contribuy
a la elaboracin de este captulo mediante UNESCO/IIPE (2006).
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1. La disponibilidad de recursos
El primer tema tiene que ver con la disponibilidad de los recursos pblicos. Esta reflexin
parte de una afirmacin inicial: si se est hablando de derechos inalienables de las personas,
no es aceptable que se menoscaben por ausencia de recursos econmicos o, dicho de otra
manera, la falta de recursos no es una justificacin legtima de la exclusin de las personas del
ejercicio pleno de sus derechos.
Claro est que los pases de la regin estn sometidos a restricciones econmicas y
no exhiben niveles de desarrollo econmico acordes con las aspiraciones de los pueblos. Sin
embargo, esto no legitima la privacin de derechos sino ms bien muestra que el logro de
determinados niveles de bienestar para toda la poblacin, mediante el crecimiento econmico
y la justa distribucin de sus beneficios, no es slo una aspiracin legtima, sino un imperativo
para la gestin pblica. As, un primer principio de la gestin pblica de la educacin consiste
en la necesidad de asegurar, mediante mecanismos fiscales, la disponibilidad de los recursos que sean necesarios para garantizar a todos el pleno ejercicio de su derecho a la
educacin.
Sin embargo, este primer principio enfrenta una dificultad sustantiva: cul es la magnitud de recursos que se requiere para este fin?
En coincidencia con la visin de la educacin como un derecho, las polticas pblicas
han tendido a garantizar una provisin gratuita de servicios educativos. Siendo el principio de
gratuidad consustancial a la nocin del derecho, esta forma de abordar el problema ha devenido insuficiente, debido a: (i) basta con la ausencia de pagos de aranceles para que exista
gratuidad? (ii) cul es la canasta de bienes y servicios que financia el Estado o un espacio
fsico y un docente o lo que sea posible dada una asignacin de la riqueza nacional?
Se hace necesario trascender visiones simplificadas que postulan un mnimo universal de esfuerzo pblico un porcentaje dado del Producto- que no considera variables como
el tamao de la economa, el tamao relativo de la poblacin a ser atendida, la esencial
diversidad de necesidades, o principios como la necesidad de asegurar que el gasto social
obedezca a una lgica contraria a los ciclos econmicos, por que atar la inversin al tamao
del Producto justamente reducira los montos absolutos de inversin en las pocas de recesin
que es cuando ms se requiere.
Una aproximacin ms apropiada consiste en la determinacin de costos unitarios.
Con este fin es posible hacer referencia a los hallazgos del Programme for International Student
Assessment (PISA) que muestran que los niveles de inversin por alumno acumulados en el
tiempo se relacionan con los desempeos de los estudiantes en trminos de su capacidad
lectora (UNESCO/OCDE 2003).
66
De hacerlo sera posible pensar que una forma de elevar la riqueza por habitante del pas pasara por la privacin de
un segmento de la poblacin de su derecho a la vida, lo que es inadmisible. Por lo tanto, la pregunta es cmo as
si resulta admisible la privacin de otros derechos fundamentales como el derecho a la educacin?
Haciendo constante el efecto de otros factores, a mayor el tamao del producto, menor la proporcin de ste que
se requiere.
Haciendo constante el efecto de otros factores, a mayor el tamao de la poblacin a atender, mayor el monto de
inversin que se requiere.
Haciendo constante el efecto de factores como los mencionados, pases con, por ejemplo, una mayor proporcin
de poblacin habitando en reas rurales dispersas requerir un monto mayor de inversin.
La evidencia sobre los pases de la regin participantes de este estudio da cuenta de que
los niveles de inversin actuales son insuficientes para lograr que, al menos quienes estn en el
sistema educativo, logren niveles de aprendizaje aceptables. Es decir, se cuenta con evidencia a
favor de un incremento en el volumen absoluto de los recursos destinados a la educacin.
En adicin, es posible plantear como se ha desarrollado en el captulo II que una
educacin de calidad para todos implica de una nocin de inclusin que reconoce la diversidad
de las personas; lo que hace imposible dar una respuesta nica. No existe un nico monto de
inversin unitaria que se corresponda con la diversidad de situaciones que es preciso atender.
Es imperativo que ms all de las estimaciones de necesidades de inversin, que con
valor referencial pueden realizarse a niveles agregados y que sisteEl sistema de subvencin por alumno adoptado
mticamente muestran la necesidad de invertir ms en educacin,
en Chile hace visible este tipo de problemas y han
cada pas desarrolle esfuerzos por determinar cules son los costos
aparecido de modo recurrente en el debate pblico.
unitarios (por alumno) mnimos imprescindibles requeridos en diversos
Por ejemplo, en el caso de la educacin para nios
con discapacidades, las asignaciones son mayores
contextos y segn diferentes necesidades, a partir de lo cual es posible
que las generales y se ha iniciado un proceso de
estimar con mucha mayor precisin, robustez y consistencia con los
diferenciacin de la subvencin en virtud del tipo
principios de una educacin inclusiva, las necesidades nacionales de
especfico de discapacidad.
inversin pblica en educacin.
Las mediciones relativas del esfuerzo pblico dan cuenta de que en 2004, los pases
de la regin destinaron en promedio 5,0% del Producto Interno Bruto a la educacin, cuando
en los aos 80 el promedio ascendi a 4,3% y en los 90 a 4,1%
Dado que este mayor esfuerzo relativo ocurre en circunstancias de recuperacin
econmica, se colige que los recursos totales asignados a educacin se han incrementado
en trminos absolutos (UNESCO, 2007). Sin embargo, se observa que este incremento en el
volumen absoluto de recursos destinados a la educacin ha ido acompaado de un estancamiento de la importancia relativa que la educacin recibe en los recursos pblicos. Es decir, el
incremento en el volumen ha sido el resultado del crecimiento econmico y del incremento
de la recaudacin ms que de una mayor prioridad asignada a la educacin (op. cit.)
Cul ha sido el impacto que este incremento en los recursos ha tenido sobre el aseguramiento de la calidad de la educacin para todos? Aunque no existe informacin comparable que sea concluyente en esta materia, s es posible constatar un sentimiento general de
desazn al respecto, el que de estar fundado implicara tambin una dificultad para negociar
con respaldo y solidez un mayor volumen de recursos.
Existe evidencia sobre los niveles actuales de progreso en el logro de algunas metas
educativas que operacionalizan el derecho a la educacin. sta muestra que an hay rezagos en
aspectos fundamentales, como el acceso y la conclusin de la educacin primaria y que stos
se concentran en pases con menores niveles de riqueza relativa, y en ellos en los sectores de
menores ingresos o habitantes de zonas rurales o pertenecientes a minoras tnicas.
Ntese que las pruebas de PISA son aplicadas a personas de 15 aos matriculadas en un grado superior al sexto.
Esto signific, en varios de los pases latinoamericanos participantes la no inclusin de un segmento importante
de la poblacin que justamente est en una situacin educativa menos favorable (para el detalle de la poblacin
representada vase UNESCO/OCDE 2003, o un breve anlisis de los resultados en UNESCO 2007)
Sin embargo, esta misma informacin tambin muestra que luego de un determinado umbral -no alcanzado por los
pases de la regin- la inversin acumulada por alumno no tendra mayores efectos en sus competencias lectoras. As,
cabra recomendar, por ejemplo, que pases como Estados Unidos deberan reducir su inversin por alumno a los
niveles de Repblica Checa que logra resultados medios similares con inversiones menores? Esta pregunta demuestra
que las pruebas estandarizadas slo pueden enfocarse en algunos aspectos centrales que, por muy importantes
que sean, no pueden equipararse a todo aquello que habra que identificar como calidad de la educacin (Vase
la discusin al respecto en el captulo II).
Para el detalle de la informacin ms actual sobre la situacin respecto de las metas, vase UNESCO, 2007.
67
Lograr las metas ms bsicas que aseguren el derecho a una educacin de calidad para
todos, requiere de un incremento en el volumen absoluto de recursos asignados a la educacin.
Un ejercicio referencial desarrollado por la CEPAL y la UNESCO (2005) estima que, en promedio, la regin requerira de un incremento de recursos del 16% anual hasta 2015 para lograr
la universalizacin de la educacin pre-escolar, el acceso universal a la educacin primaria,
un acceso de 75% a la educacin secundaria y la erradicacin del analfabetismo adulto. Una
parte sustantiva de dicho incremento derivara del crecimiento econmico si se mantiene
la proporcin del producto asignada a la educacin y una parte adicional derivara de un
incremento en la prioridad dada al sector en los presupuestos pblicos.
Independientemente de dichas magnitudes, hay suficiente evidencia para argumentar
que la garanta de aspectos bsicos del derecho a la educacin requiere niveles absolutos de
inversin pblica mayores a los actuales. Una estimacin ms ajustada de los costos sugiere
la necesidad de contar, como se anot, con esfuerzos nacionales para determinar los costos
diferenciados que den cuenta de la diversidad.
Por esto, una pregunta fundamental es: cmo elevar el volumen de recursos pblicos
destinados a la educacin?
1.1.
Hacia un nuevo pacto fiscal que brinde condiciones para el pleno ejercicio de
los derechos de las personas
El Estado no es una fuente de recursos, sino un espacio institucional que canaliza los
aportes que la propia sociedad hace para contar con un orden social dado. Estos aportes se
capturan mediante un sistema tributario (una estructura y administracin tributarias) y se
canalizan por mecanismos de gasto. El rol del Estado se ejerce a travs de ambos instrumentos bsicos de la poltica fiscal, y los dos tienen impactos sobre las condiciones de vida de las
personas.
La accin pblica se sustenta en el aporte financiero de las propias personas, que est
en la base de la profunda imbricacin que tienen los sistemas tributarios con la condicin
ciudadana de las personas.
La fuente principal de recursos que sustenta la accin pblica es y ha de serlo, el aporte
ciudadano a travs de los sistemas tributarios. Por lo mismo, es preciso revisar en qu medida
este aporte es suficiente para las tareas que tienen que abordarse desde la accin pblica.
Como seala la CEPAL (1998), la crisis de la deuda en los aos 80 suscit una serie de
ajustes y reorientaciones en los modelos de desarrollo de la regin, lo que tuvo implicancias
sobre el rol asignado al Estado y a las polticas fiscales. As, se pas de una situacin en la
que las polticas fiscales solan ser motivo de desajustes y crisis, a una situacin de progresos
significativos.
Empero, esta situacin no est exenta de dificultades, las mismas que se vinculan con
asegurar la robustez de las finanzas pblicas mediante un claro acuerdo o pacto fiscal que
legitime el rol del Estado y, por consiguiente, permita lograr consensos sobre:
68
No taxation without representation fue una consigna clave de la independencia norteamericana. En 1927 un
magistrado supremo (Oliver Wendell Holmes Jr.) acu la frase que opera como emblema de la accin fiscal: Taxes
are the price we pay for a civilized society.
() la cuanta de los recursos que debe manejar el Estado, de dnde deben surgir
los mismos y cules deben ser las reglas para su asignacin y utilizacin. () un
acuerdo poltico explcito o implcito de los distintos sectores sociales sobre qu
debe hacer el Estado, ayuda a legitimar el nivel, composicin y tendencia del gasto
pblico y de la carga tributaria necesaria para su financiamiento (op. cit., pg. 9).
Uno de los elementos clave del debate sobre el modelo de desarrollo que, en definitiva,
establece el marco en el que se define la poltica fiscal, tiene que ver con que el desarrollo no
es sinnimo de crecimiento econmico, sino que tambin implica equidad en el pleno ejercicio
de los derechos inalienables de las personas y con que la promocin de dicha equidad es una
tarea pblica por excelencia.
69
70
71
En este terreno es necesario explorar en cada caso cules son los mrgenes que la
capacidad de endeudamiento de cada pas permite, porque el profuso recurso a esta fuente,
que en ltima instancia tambin es pagada por los contribuyentes, puede haber comprometido
dichos mrgenes.
Alternativamente, mecanismos de reconversin o canje de deuda por educacin estn siendo explorados en la regin. Su principal importancia radica en el peso relativo que el
servicio de la deuda externa tiene en los presupuestos pblicos y, por consiguiente, como una
de las restricciones ms importantes para ampliar el financiamiento pblico de la educacin
por la va del incremento de la prioridad que ste tiene en dichos presupuestos. El servicio de
la deuda externa es, en general, superior a la asignacin que cada ao se hace a la educacin
en los presupuestos pblicos, de modo que reducciones en el primero pueden tener impactos
importantes en el segundo de manera sostenida en el tiempo. En adicin a esto, el canje
propiamente dicho brindara recursos adicionales que podran ser usados para fines puntuales
durante perodos especficos.
La cooperacin de la comunidad internacional de donantes es otro espacio de bsqueda de recursos aunque est crecientemente orientada de modo prioritario hacia otras
zonas geogrficas. Asimismo, como seala el PNUD, en los acuerdos que se establecen los
donantes suelen incluir importantes restricciones y exigencias que no todos los pases estn
en condiciones de satisfacer y/o que pueden socavar o limitar el sentido de pertenencia
nacional reforzando relaciones de poder asimtricas (PNUD, 2005, pg. 111). Los flujos de
ayuda externa no son estables en el tiempo, lo que hace difcil a los gobiernos incluirlos en el
desarrollo de sistemas de ingresos y gestin financiera regulares o vinculados con el mediano
y largo plazo (Loc. Cit.).
Por estas razones, se aplica lo sealado a propsito de las contribuciones privadas, en el
sentido de que no pueden concebirse como soluciones sostenidas frente a las limitaciones del
financiamiento pblico, sino como un complemento que puede tener impactos significativos
en acciones puntuales de cierre de brechas, dficits educativos acumulados, o como palancas
para provocar cambios.
Sin embargo, como en el caso de los aportes privados, es preciso asegurar la armonizacin entre las acciones as financiadas y el grueso de la accin pblica. Se requiere que el
financiamiento pblico de la educacin propenda de modo articulado a los mismos fines y
propsitos, porque de otra manera los esfuerzos que puedan hacerse con estos recursos pueden
no ser plenamente aprovechados.
Ejemplos tpicos de dificultades en este terreno se vinculan, por ejemplo, al uso de
recursos de endeudamiento pblico para reformas curriculares que permiten contar con
marcos prescritos de muy buen nivel, pero cuya concrecin en el aula no puede ser asegurada
mediante acciones usualmente asociadas con proyectos especficos, mas an, cuando dichos
proyectos se concentran en la produccin curricular con expertos externos que no construyen
capacidades en el interior de los equipos ministeriales, y cuando las polticas sobre docentes
(incluyendo tanto sus marcos regulatorios como la formacin inicial y continua) pueden ir
en otra direccin.
Es preciso asumir que los problemas de la educacin han de ser enfrentados con el
100% de los recursos disponibles y no slo con pequeos mrgenes que, si bien brindan a las
administraciones flexibilidad y visibilidad de corto plazo, slo sern efectivas si se asegura la
armonizacin entre estos esfuerzos y lo sustantivo del esfuerzo pblico.
1.4.
El imperativo de la eficiencia
Los problemas actuales de eficiencia de los sistemas educativos representan un doble
impedimento en la tarea de contar con los recursos necesarios para asegurar el derecho a la
72
73
y en otros aspectos vinculados con la gestin del mismo y sobre los que, lamentablemente,
se cuenta con poca evidencia para cuantificar su impacto. Por ejemplo, problemas derivados
de la rigidez o interferencia de intereses ajenos al inters pblico en las polticas de asignacin de docentes, implican no slo tener alumnos sin maestros en unas zonas o grupos muy
numerosos en otras, sino tambin tienen implicancias sobre una ineficiente asignacin de
recursos. Por ejemplo, la expansin de los centros urbanos ha implicado un nuevo mapa de
la distribucin espacial de la poblacin en las ciudades y, por tanto, de la distribucin de los
centros educativos. En un sistema orientado exclusivamente por la garanta del derecho a la
educacin, esto pudo ir acompaado de una reasignacin de los puestos docentes en funcin
de la distribucin de la matrcula; sin embargo, ste no siempre ha sido el caso. La movilidad
de los docentes es restringida, lo que implica elevar el nmero de contrataciones de nuevos
docentes en una proporcin superior al crecimiento de la matrcula.16
Otras situaciones de clara ineficiencia se corresponden con problemas de duplicidad de
funciones, estructuras organizativas paralelas (las tradicionales del ministerio y las creadas para
proyectos especficos), asignaciones salariales por tareas que terminan anclndose a la persona
luego de que sta cambia de funcin, nuevos contratos decididos con criterios diferentes al
mrito profesional y la necesidad de los estudiantes, etc.
No todas las situaciones se encuentran tipificadas, documentadas, ni su impacto
cuantificado, por lo que es imposible responder a la pregunta formulada al inicio de este
acpite. Sin embargo, es imprescindible que los pases desarrollen esfuerzos de racionalizacin de gastos y puedan identificar diferentes nudos de ineficiencia en la gestin y aplicar los
correctivos necesarios. Independiente de los montos, es un imperativo de la funcin pblica y
un compromiso tico ineludible.
2.3.
74
75
(iii) No existe esquema de ingeniera social que permita que instancias centrales de
gestin, sea de nivel nacional o subnacional, puedan prever toda la diversidad de
situaciones, por lo que esquemas de gestin descentralizados con altas cuotas de
participacin ciudadana resultan imprescindibles para atender la diversidad.
Esto se traduce en afirmar que los costos de una educacin de calidad son distintos
segn distintas necesidades y caractersticas de los alumnos y contextos por lo que los imperantes
esquemas de asignacin planos son, desde este punto de vista, profundamente inequitativos, de
modo que es necesario avanzar hacia su modificacin sustantiva.
Dada la naturaleza de la labor educativa en la que la interaccin entre las personas es
un elemento fundamental, la educacin es una tarea intensiva en el uso de fuerza de trabajo.
Esto se refleja en la proporcin elevada que los salarios tienen en el total de los presupuestos
pblicos y, por lo tanto, postular la necesidad de revisar los esquemas actuales de asignacin
planos implica, en primer lugar, una revisin de las polticas y regulaciones de los salarios docentes. Revisin que ha de realizarse en el marco de polticas integrales e integradas respecto
de la docencia, como se postul en el captulo precedente.
Si las necesidades de los estudiantes son diversas, las habilidades y competencias requeridas de los docentes tambin lo son, y stas han de tener costos diferenciados. Por ejemplo, asegurar
que estudiantes indgenas de habla verncula que habitan en zonas rurales dispersas tengan
el docente al que tienen derecho, puede implicar condiciones de trabajo -como por ejemplo
provisin de vivienda-, fuera de lugar en zonas urbanas. Del mismo modo, el conocimiento
de la lengua verncula es una habilidad adicional no requerida en otros contextos y que, por
consiguiente, puede ameritar una retribucin econmica directa diferenciada.
Este tipo de consideraciones no se condice con regulaciones vigentes que definen los
salarios y carreras docentes de un modo que no necesariamente es compatible con el inters
pblico. Por ejemplo, en algunos casos se postula que el inicio de la carrera debe darse en escuelas rurales, lo que conlleva que sean los docentes menos experimentados los que atiendan a
dicha poblacin. Esto no necesariamente es un error pero no se sustenta en la bsqueda de una
adecuada provisin, sino que castiga a las poblaciones rurales dando la seal que un docente
debe aspirar a un trabajo en otra rea y que su paso por la escuela rural slo se corresponde
con una obligacin para iniciar su carrera. Si a esto se aade que hay regulaciones que asignan
un mayor salario a docentes que laboran en escuelas con mayor nmero de matriculados (independiente del tamao de cada seccin o grupo) el castigo a las pequeas escuelas rurales
se incrementa hacindose ms atractivo trabajar en escuelas de mayor tamao usualmente
ubicadas en centros urbanos.
Todo lo anterior no hace sino ilustrar que las polticas de financiamiento educativo tienen una funcin redistributiva esencial y que sistemas de asignacin insensibles a las diferencias
subvierten el derecho a la educacin por ser inequitativos.
En adicin, es menester considerar que la definicin de las asignaciones financieras a la
educacin pasa por un conjunto de negociaciones entre actores de dentro y fuera del sistema
educativo. Considerar estos aspectos resulta de capital importancia para abordar el tema.
3.1. La asignacin de prioridades entre sectores
Una primera arena de negociaciones se vincula con la prioridad relativa que se asigna
a cada uno de los sectores y compromisos estatales en los presupuestos pblicos.
En este terreno, las crisis fiscales y de la deuda -que caracterizaron la dcada de los
ochenta y que han estado en la base de las polticas de ajuste, estabilizacin y del propio
modelo de desarrollo econmico vigente-, han devenido en el establecimiento de una pauta
bsica en las finanzas pblicas, que parte del saneamiento de un nmero reducido de cuentas
76
77
78
79
los servicios del mismo nivel, mediante la dotacin de los apoyos requeridos para desarrollar
una educacin inclusiva y la expansin de servicios educativos destinados a personas en otros
tramos de edad, sea en el nivel pre-primario, secundario, o para jvenes y adultos.
Sin embargo, el descenso en la matrcula puede no ser una ventaja que se aproveche
si no se superan restricciones burocrticas, legales y de cultura organizacional vigentes. Por
ejemplo, varios sistemas de informacin han logrado identificar sobre-reportes de matrcula
orientados a proteger puestos de trabajo. Al mismo tiempo, la rigidez en las regulaciones
existentes no necesariamente permite que los docentes que se desempean en la educacin
primaria se conviertan en equipos pedaggicos de apoyo o en docentes de otros niveles o
modalidades educativas.
80
para tomar decisiones centrales que permitan un ajuste efectivo de la dotacin de recursos
a la diversidad y aquellos menos prximos tengan la responsabilidad de disear su accin en
armona con la dinmica local y en salvaguarda del inters pblico.
81
subsanada mediante la creacin de consensos nacionales por la educacin que permitan revisar
las polticas y regulaciones de la profesin docente, de modo que puedan ser redefinidas en
el marco de una preocupacin por el derecho a la educacin y, por supuesto, al trabajo digno
de parte de los maestros.
Flexibilidad para reasignacin de plazas, pagos diferenciados, estricta meritocracia en
la contratacin y promocin, responsabilidad por los resultados, evaluaciones regulares del
desempeo que se traduzcan en insumos para las acciones de formacin y apoyo, as como
en decisiones sobre la carrera profesional, incluyendo promociones y retiros, son algunos de
los elementos a considerar en una poltica integral, tal como se ha planteado en el captulo
precedente.
Sin embargo, cabe aqu destacar las implicancias financieras de los asuntos docentes
en un sector profundamente intensivo en fuerza de trabajo. Salarios y condiciones de trabajo y
carrera dignos para desempeos profesionales dignos que efectivamente garanticen el derecho
a una educacin de calidad, es el tipo de consideraciones que debe primar en la formulacin
y ejecucin de polticas sobre docentes. El mero inters corporativo que se traduce en rigidez,
constreimientos, prebendas y ventajas, no tiene lugar en un mbito consagrado al inters pblico.
Esto slo es posible con la participacin ciudadana y la generacin de acuerdos sociales que
con seguridad sern respaldados por los docentes que cuenten con altos niveles de profesionalismo y profesionalidad.
El tercer terreno se refiere a la integracin y armonizacin de los esfuerzos de
los sectores y sujetos involucrados en la accin pblica en el mbito de la educacin. ste
compromete la accin pblica en general para hacerla ms efectiva. La accin de los diversos
sectores del Estado, en especial aquellos responsables de las polticas sociales, ha de integrarse
para que se maximice el impacto de los recursos y se aseguren enfoques consistentes que brinden a la poblacin indicios claros de que el inters pblico est siendo servido adecuadamente.
Polticas de alimentacin, salud y bienestar requieren de mayores esfuerzos de convergencia
con las de educacin.
De la misma manera la participacin de agentes privados en la esfera de lo pblico
vinculado con la educacin, requiere de esfuerzos estatales para asegurar que sean convergentes con las polticas nacionales y se anticipen probables efectos no deseados de dicha
participacin.
En ambos casos, la participacin civil en los mbitos locales es de primordial importancia
junto con los esfuerzos de supervisin, regulacin y apoyo que corresponden a las instancias
pblicas centrales.
Lograr avances sustantivos en estas tres reas permitir obtener progresos sustantivos
en el mbito del financiamiento educativo, brindando mejores condiciones para que la accin
pblica honre sus obligaciones con relacin a este espacio central de la vida, dignidad y posibilidades de desarrollo integral de toda la regin.
82
CAPTULO V
Recomendaciones de polticas
Atributos bsicos de las polticas educativas destinadas a garantizar el
derecho a una educacin de calidad para todos
Este captulo presenta orientaciones de polticas acordes con las reflexiones, contenidas en los apartados anteriores y los desafos identificados en el informe de seguimiento que
acompaa este volumen (UNESCO, 2007a), las que se enfocan en algunos aspectos cruciales
que los Estados han de tener en cuenta para asumir a cabalidad su responsabilidad de ser
garantes del derecho a la educacin para toda la poblacin.
Estas recomendaciones pretenden asegurar la consistencia entre los principios y
focos estratgicos del PRELAC, acordados por los ministros de Educacin de la regin, y los
enfoques conceptuales expuestos. Abordan elementos que cruzan el sistema educativo en sus
diferentes planos y niveles, tanto aspectos generales de la poltica nacional, como aquellos
relacionados con las transformaciones institucionales requeridas, con particular atencin en
la dinmica escolar.
Las recomendaciones parten de la conviccin que las polticas son, en ltimo trmino,
prcticas humanas, por lo que la comprensin de los fenmenos sociales como estructuras
creadas y modificadas mediante las acciones de los sujetos es un supuesto primordial. Las
personas no se limitan a ejecutar roles previamente establecidos, sino que los crean o modifican
a travs de sus actos basados en el conocimiento que tienen de la realidad, las reglas y recursos
a su disposicin, y su poder para impactar sobre el entorno. Por esta razn, muchos de los
esfuerzos destinados a modificar insumos o estructuras se han mostrado insuficientes para
transformar las prcticas pedaggicas y lograr ms y mejores aprendizajes.
Para que las polticas educativas sean efectivas en garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos, stas deben reunir algunos atributos cuya escasa presencia,
en muchos casos, ha limitado el alcance de los esfuerzos desarrollados por los pases en los
ltimos aos.
(i) Se requiere, en primer lugar, que las polticas educativas sean polticas de Estado
socialmente concertadas a partir de la puesta en marcha de procesos efectivos
de participacin. Este primer atributo se vincula con la fragilidad institucional
que caracteriza a muchos pases y que, en definitiva, limita la continuidad de los
esfuerzos con los consiguientes problemas de desorientacin, de mensajes contradictorios e ineficiencias. Polticas efectivas en el terreno de la educacin necesitan
ser sostenidas en el tiempo por un aparato institucional poco dependiente del
cambio de las personas que circunstancialmente estn a cargo de conducirlo. La
solidez institucional no se decreta, sino que se construye a partir del nico sustento
slido posible: el acuerdo informado, comprometido y sostenido de las personas
en su condicin de ciudadanos. La solidez institucional se funda en el desarrollo
de la ciudadana y ste es un desafo de primer orden en la regin y del que la
educacin no slo ha de beneficiarse, sino respecto al cual tiene un rol importante
que jugar.
83
(iii) Finalmente, resulta de primordial importancia para los dos puntos anteriores la
adopcin de polticas con un enfoque de derechos que consistentemente interpele
acerca de la relacin entre cada poltica y el derecho de todas las personas a una
educacin de calidad. La garanta del derecho no es un tema adicional a los otros
que forman la agenda pblica sobre educacin. Este es el tema central que ha de
englobar los dems. La razn de ser de la accin pblica en educacin se deriva de
que es un derecho y, por esta razn, el enfoque de derechos es la piedra angular
de las polticas educativas.
1.
Aunque los Estados han afirmado la indivisibilidad de los derechos humanos, los derechos econmicos, sociales y culturales (llamados de la igualdad) no han tenido el mismo grado
de proteccin jurdica que los civiles y polticos (llamados de la libertad). Al respecto, el Comit
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas establece la obligacin
de los Estados de adoptar medidas para hacer efectivos estos derechos de manera progresiva,
aprovechando al mximo los recursos disponibles y la existencia de obligaciones mnimas y
de recursos judiciales. Un gobierno que niega los derechos humanos como asunto de poltica,
probablemente no asuma su responsabilidad en torno a la educacin (Tomasevsky, 2006).
Este comit establece cuatro parmetros que los Estados han de asegurar para hacer
efectivo el derecho a la educacin: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
de la enseanza a las necesidades educativas de todo el alumnado. Estos cuatro parmetros
corresponden a las dimensiones de equidad, relevancia y pertinencia desarrolladas en el Captulo
II, para definir una educacin de calidad para todos.
84
Garantizar a toda la poblacin una educacin de calidad exige transitar desde polticas
que consideran a la educacin tan slo como un bien econmico, a polticas que la valoren
como un bien pblico y un derecho fundamental de las personas. Demanda tambin pasar
desde polticas centradas en la ayuda compensatoria en favor de determinados sectores vulnerables, hacia polticas para sujetos de derecho, sin discriminacin alguna. Ello obliga al Estado
a hacerse cargo en forma integral e irreversible a proveer los mejores servicios educativos
para todos por su sola condicin de ciudadanos.
El hecho que la educacin sea un compromiso del conjunto de la sociedad no significa que el Estado deba desprenderse de responsabilidades que debiliten su rol como garante
primario del aseguramiento de una educacin de calidad para todos.
Al Estado, como garante del derecho, le corresponde funciones como:
(i) Proveer servicios educativos accesibles para toda la poblacin, garantizando que
los sistemas de financiamiento permitan el acceso y la continuidad de estudios,
especialmente para aquellos que se encuentran en situacin de vulnerabilidad.
(ii) Asegurar una oferta educativa plural estatal, privada y mixta- que permita ejercer el derecho de los padres a elegir la educacin que desean para sus hijos, sin
atentar contra el derecho de otros a la educacin. El Estado ha de supervisar que
las diferentes opciones sean coherentes con los fines de la educacin establecidos
en los instrumentos de derecho pblico nacional e internacional.
(iii) Definir criterios bsicos de calidad para todas las escuelas, sean pblicas o privadas.
Asegurar la provisin de condiciones suficientes para que las escuelas satisfagan
las demandas de aprendizaje. Atender, con una visin de equidad, las diferentes
situaciones educativas y de contexto que han de expresarse en asignaciones diversas
de recursos. Concentrarse en garantizar determinados niveles de homogeneidad
en los puntos de llegada, sea cual sea el punto de partida de los alumnos y las
caractersticas de las escuelas.
(iv) Fortalecer las escuelas pblicas y mejorar su calidad. La escuela pblica ha jugado histricamente un rol importante en reducir las desigualdades y fomentar
el encuentro entre diversos grupos sociales. Por esto, es fundamental adoptar las
medidas para que estas instituciones sean de excelencia, superando la situacin
de muchos pases en que la escuela pblica ha quedado para los nios pobres.
(v) Establecer regulaciones que eviten las diferentes formas de discriminacin de modo
de hacer exigible y justiciable el derecho a la educacin, mejorando los sistemas
de garantas existentes que fiscalicen el cumplimiento de dichas regulaciones y
sancionando la violacin de las mismas. Un Estado garante se hace cargo no slo
de la provisin de servicios sino del efectivo control de sus resultados, impactos
y uso de los recursos pblicos, como un medio para retroalimentar y ajustar la
oferta educativa. Ello requiere generar sistemas de informacin que permitan la
toma de decisiones y el control de su ejecucin por parte del Estado y tambin
de la sociedad civil.
(vi) Garantizar mecanismos de concertacin con sectores del gobierno y la sociedad
civil para abordar las causas que generan desigualdad fuera de los sistemas educativos y proporcionar los recursos que requieren determinados alumnos para que
puedan aprovechar las oportunidades educativas en igualdad de condiciones.
Como por ejemplo: artculo 26 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; artculo 13 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; artculos 28 y 29 de la Convencin sobre los Derechos del
Nio.
85
2.
86
(ii) Desarrollo de currculos y marcos pedaggicos que orienten la atencin integral de los nios durante toda esta etapa, considerando su identidad propia.
Este es un aspecto esencial para avanzar hacia una mayor calidad, porque muchos
de los programas se caracterizan ms por su carcter asistencial y de cuidado, que
por su intencionalidad educativa. Hay que cuidar, sin embargo, que esta mayor
intencionalidad no se interprete como una mera preparacin a la educacin primaria, descuidando otras necesidades sealadas.
(iii) Acciones dirigidas a elevar el nivel educativo de los padres, especialmente de
los de menores recursos, dada su responsabilidad en el desarrollo de sus hijos.
Estas acciones han de orientarse a fortalecer su rol como primeros educadores
de sus hijos, de forma que puedan exigir derechos, asumir sus responsabilidades
y participar en la toma de decisiones que afectan a sus hijos, y en las actividades
educativas de los programas. Tambin han de tener como foco aumentar su nivel
de escolaridad, por lo que es muy importante la oferta de educacin bsica y
secundaria para adultos que incluya contenidos relacionados con el papel de los
padres, la crianza y educacin de los hijos. La utilizacin de los medios masivos de
comunicacin puede ser una estrategia muy eficaz para lograr una mayor cobertura
en la formacin de los padres.
(iv) Atencin especial al desarrollo profesional de todo el personal que interviene
en esta etapa. Esta lnea es relevante porque su nivel de formacin es menor
en relacin con el de otros niveles educativos (UNESCO, 2007b). La variedad de
actores y profesionales que intervienen en estas edades hace necesaria una oferta
de formacin amplia y diversificada, en la que se aseguren unos conocimientos y
estrategias bsicas que han de ser comunes para todos, y otras diferenciadas en
funcin del rol y el tipo de atencin que brindan. Es importante prestar especial
dedicacin a la formacin de las madres o voluntarios comunitarios que desarrollan
programas no formales, elaborando materiales sencillos y pertinentes que les sirvan
de apoyo a su labor.
2.2 Educacin secundaria para todos
El Marco de Accin de la Conferencia de Educacin para Todos realizada en la regin
(UNESCO, 2000) propuso a los pases avanzar, segn sus posibilidades pero en forma decidida,
hacia la ampliacin de la cobertura de la educacin secundaria. Debe notarse que 34 de los
41 pases de la regin han hecho obligatoria su baja secundaria; mientras que 21 han hecho
tambin obligatoria su alta secundaria de modo total (11) o parcial (10) (UNESCO, 2007a).
Dado el avance que se ha hecho en la obligatoriedad, el desafo es ahora la conclusin de la
secundaria, pues nadie duda de la trascendencia que este nivel educativo tiene para fortalecer
una formacin ciudadana que asegure una mayor estabilidad democrtica en la regin y acelerar
el desarrollo. La educacin secundaria debiera ser valorada como la etapa de formacin capaz
de garantizar a todos los adolescentes y jvenes el manejo de conocimientos, habilidades y
competencias que les permita continuar con xito sus estudios a nivel superior o insertarse
laboralmente en la sociedad, y participar con plena responsabilidad en la vida ciudadana. En
consecuencia, los grandes objetivos de la educacin secundaria debieran orientarse a que los
jvenes sean capaces de vivir autnomamente, de apropiarse de manera integral de los elementos fundamentales de la cultura, de asumir sus responsabilidades cvicas y hacer exigibles
sus derechos.
Sin embargo, las caractersticas de la poblacin estudiantil en este tramo han cambiado.
La ampliacin de la cobertura de la educacin secundaria est originando que en este nivel
se repitan los mismos problemas que en un momento tuvo como resultado la ampliacin de
87
88
89
3.
90
En las zonas rurales, donde suelen concentrarse las poblaciones originarias y las de
mayores ndices de pobreza, hay un buen nmero de escuelas multigrado con una
marcada heterogeneidad y en una situacin de gran aislamiento. La zona rural es,
en muchos pases, el comienzo natural de la carrera de los docentes, por lo que
este aislamiento les dificulta adquirir mayor experiencia al no tener oportunidad
de compartir con otros colegas ni de actualizarse, como los que viven en las zonas
urbanas (Weinschelbaum, S y otros 1999).
Las propuestas curriculares en estos contextos deben rescatar los saberes locales,
desarrollando al mismo tiempo las competencias para la ciudadana mundial, potenciando las condiciones productivas de la localidad. En la zona rural, la escuela
es un ncleo vital de la comunidad, por lo que hay que promover su apertura para
otras actividades que contribuyan a elevar el nivel educativo de la poblacin y el
desarrollo de la cultura local. Es preciso, finalmente, producir materiales didcticos
a partir de la realidad de los grupos de escuelas rurales, no slo en funcin de su
91
realidad, sino tambin por lo que significa trabajar con alumnos de diferentes
edades y niveles de aprendizaje.
(iii) Gnero. Las polticas educativas han de incluir un enfoque de gnero en todas las
etapas educativas: diseo de objetivos, currculo, estrategias y materiales educativos. Los pases tienen que desarrollar mecanismos de seguimiento para evaluar
continuamente la introduccin del enfoque de gnero en la educacin, definiendo
indicadores que permitan identificar los avances y dificultades y revisar las estrategias adoptadas. Segn los contextos, los mecanismos de seguimiento pueden
tomar diversas formas, institucionales a nivel ministerial o intersectoriales.
(iv) Diferencias individuales. Cada persona tiene diferentes capacidades, motivaciones,
intereses y ritmos de aprendizaje, que hacen que este proceso sea nico e irrepetible.
La atencin a estas diferencias, que se dan en el interior de cualquier colectivo,
supone personalizar las experiencias comunes de aprendizaje, adaptando el currculo
y la educacin a las necesidades de cada uno, utilizando una variedad de estrategias
de enseanza y de evaluacin y usando materiales diversos. La preparacin de los
docentes para trabajar con grupos diversos constituye un imperativo para romper
con la enseanza transmisora, que es una de las causas que genera dificultades de
aprendizaje y de participacin.
(v) Necesidades educativas especiales. Por ser el sector ms excluido es urgente
lograr el pleno acceso de estas personas a la educacin y fortalecer los procesos de
integracin a la escuela comn, creando las condiciones para que sta sea capaz
de atender sus necesidades de desarrollo y aprendizaje, proporcionando recursos y
profesionales de apoyo que colaboren con los docentes en su atencin. La progresiva
transformacin de los centros de educacin especial en centros de recursos para
las escuelas comunes puede contribuir a lograr tal objetivo. Es esencial, asimismo,
contar con informacin relevante que permita la toma de decisiones de polticas
educativas en relacin con este colectivo, tanto en lo que se refiere al acceso y
a la continuidad de estudios, como a sus logros de aprendizaje, ya que no suelen
estar considerados en los procesos de evaluacin estandarizada ni en los estudios
sobre la calidad de la educacin.
92
alumnos que provienen de culturas distintas a la escolar o que tienen necesidades educativas
especiales, excluye a muchos de las oportunidades educativas.
Revertir esta situacin requiere llevar a cabo un conjunto de acciones que superan al
sector educativo, debido a que los alumnos llegan en situacin muy desigual a la escuela. A
la educacin y a las escuelas les corresponde reducir o eliminar las condiciones del sistema
escolar que impiden la igualdad en el acceso a los conocimientos. Pero, al mismo tiempo, es
preciso desarrollar polticas econmicas y sociales que aborden las causas que generan la desigualdad de origen de los alumnos, como las estrategias orientadas a mejorar las condiciones
de vida de los estudiantes: programas de salud, alimentacin escolar, generacin de actividades
productivas y microcrditos.
En lo educativo, algunas acciones a desarrollar son las siguientes:
(i) Dar prioridad en el acceso a los programas de educacin y cuidado de la
primera infancia a los nios y nias en situacin de vulnerabilidad para compensar lo ms tempranamente posible su situacin de desigualdad. Las diferentes
polticas de equidad que se desarrollan en la regin no estn teniendo el impacto
deseado en lograr mejores resultados de aprendizaje en los alumnos, porque stos
llegan en condiciones muy desiguales a la escuela.
(ii) Escuelas con aulas diversificadas, en las que los docentes tengan la capacidad
de ir administrando situaciones de aprendizaje adaptadas a las necesidades especficas de pequeos grupos y de alumnos individuales, respetando sus ritmos de
aprendizaje. Tambin es necesario contar con equipos de profesionales actuando al
unsono con un mismo grupo y una mayor divisin tcnica del trabajo en las aulas
con profesores, asistentes, profesores de apoyo o alumnos de pedagoga en prctica.
Los problemas a resolver para ir generalizando modelos de este tipo son varios: la
capacidad tcnica de los docentes para trabajar las aulas diversificadas; aulas muy
numerosas que dificultan el trabajo individual y en grupos; y escasez de materiales
que impide que puedan ser utilizados por los diversos grupos simultneamente.
(iii) Sistemas de apoyo para la identificacin y atencin de las dificultades de
aprendizaje. Otra medida de carcter preventivo es el desarrollo de sistemas de
apoyo que puedan colaborar con las escuelas y programas en la identificacin y
atencin precoz de las dificultades de aprendizaje de los alumnos, que suelen ser
consecuencia de una mala enseanza. La mayora de los pases cuenta, en mayor
o menor medida, con profesionales que pueden desarrollar esta funcin: equipos
interdisciplinarios, psiclogos, docentes de educacin especial, terapeutas de lenguaje, trabajadoras sociales u orientadores. Algunos estn incorporados de manera
permanente en la escuela, otros atienden varias escuelas de manera itinerante y
otros actan desde una perspectiva sectorial.
93
94
Debe tenerse presente que el gasto pblico representa el grueso del financiamiento,
lo que hace insoslayable abordarlo como el elemento crtico. Esto implica considerar que las polticas en favor de la educacin no pueden descansar en proyectos o programas especficos de corta duracin y de peso relativo marginal en el
presupuesto del sector y que han tendido a desarrollarse a partir de estructuras
organizativas paralelas a las regulares con impactos negativos sobre el necesario
fortalecimiento institucional, sino que es necesario movilizar el conjunto del
financiamiento pblico para que el Estado cumpla su rol garante del derecho. Esto
tiene implicaciones sobre los regmenes de distribucin territorial actuales as como
sobre la regulacin laboral vigente, que es necesario encarar desde el convencimiento que una redistribucin equitativa de los recursos pblicos en funcin de las
necesidades de los estudiantes y de los contextos es imprescindible para responder
El incremento de ofertas de empresas de telecomunicacin ha reducido costos y diseminado las seales en zonas
rurales alejadas. El siguiente paso, indispensable para sacar provecho educacional a las inversiones realizadas en
telecomunicaciones, es instalar (iluminar) sistemas de redes locales inalmbricas (conocidas como Wi-Fi) para
conectar las computadoras porttiles.
(iii) Un tercer campo de actividades consiste en crear una gran pacto nacional por la
educacin que permita incrementar los recursos asignados al sector, tanto por la va
de la asignacin como por la del incremento de los recursos pblicos a travs de
un pacto fiscal (CEPAL, 1998)-, as como impulsar las transformaciones necesarias
en los aspectos normativos y regulatorios que introducen rigidez e ineficiencia y
que, por lo mismo, socavan la prestacin del servicio educativo.
Lo anterior implica definir con precisin la manera cmo las polticas de financiamiento han de conducirse de cara a las transformaciones de la gestin mencionadas
en el punto anterior. Cules son los roles especficos que cada mbito de la gestin
estatal juega en la asignacin y posterior ejecucin de los recursos pblicos?
95
Estos esquemas no han podido asegurar que los diversos actores acepten decisiones
ajenas de la manera esperada. Esto no es un problema operacional, sino que revela la propia
naturaleza compleja de los asuntos humanos, especialmente cuando se trata de escalas como
las implicadas en los sistemas educativos gran nmero de instituciones educativas con
innumerables personas involucradas en cada espacio local, donde se juegan los procesos de
aprendizaje y desarrollo de los estudiantes.
Cada escuela es un mundo de diversidad, y los sistemas educativos se componen de un
nmero inmenso de estos mltiples y diversos mundos, lo que hace imposible que los gestores
centrales puedan conducirlo de manera nica hasta en sus ms mnimos detalles, confiando en
esquemas de ingeniera social irrealizables. El costo principal de estas polticas es, justamente,
los problemas de implementacin, ya que los agentes locales comprueban su desajuste con
las realidades especficas.
La solucin a este tipo de problemas pasa por liberar y estimular las capacidades de las
personas implicadas y no por limitarlas burocrticamente. El Estado regula el espacio en el que
los sujetos, en pleno ejercicio de su libertad y responsabilidad, desarrollan sus acciones. Ante
un sistema de la complejidad del educativo se requiere liberar las fuerzas vitales existentes, y
confiar en las personas de un modo que, adems, contribuya a formar ciudadanos.
Es preciso pasar de un nfasis en polticas educativas nacionales o subnacionales que
han de implementarse a nivel local, a uno que tambin habilite a los actores locales para que
tomen las decisiones que afectan a las instituciones educativas, a partir de su propio conocimiento y anclaje en la realidad de las personas a las que la escuela sirve. Es decir, combinar
estrategias de arriba-abajo y de abajo-arriba.
En los ltimos aos, se han verificado esfuerzos destinados a dotar a las escuelas de
una mayor autonoma; sin embargo, han surgido dificultades que refuerzan la necesidad de
pensar en un mejor balance en la asignacin de responsabilidades y recursos entre los distintos
niveles de la gestin educativa.
Entre las dificultades centrales pueden mencionarse:
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Autonoma sin los recursos materiales y tcnicos necesarios para la gestin. Esto
deriva en el abandono a su suerte de las instituciones educativas, las que, finalmente,
dependen de los recursos que puedan movilizar en el plano local, de tal modo que
tienden a reproducirse las desigualdades sociales pre-existentes.
Autonoma sin delegacin real de facultades sustantivas, lo que conduce a mayores
frustraciones al no afectarse aspectos medulares o encontrarse trabas para iniciativas propias, y/o poner el foco de la gestin local en aspectos marginales carentes
de mayor relevancia e impacto. Asimismo, la autorizacin para la generacin de
recursos propios introduce problemas vinculados con la equidad ya que, en ltimo
trmino, la capacidad de generacin de recursos es proporcional a la riqueza de la
comunidad en la que opera, de manera que quienes mayores recursos necesitan
son los que tienen menores posibilidades de obtenerlos.
Autonoma sin suficientes mecanismos de regulacin y transparencia democrtica
en los procesos de gestin local. Esto deviene, en ocasiones, en ejercicios arbitrarios o irregulares de las facultades delegadas. El manejo de recursos financieros y
contrataciones precisa estar acompaado de capacidades reales de control de la
gestin de dichos recursos que, en definitiva, son pblicos. Estos casos no invalidan la necesaria habilitacin de la gestin local -confiando en que las mejores
decisiones son las tomadas por los directamente implicados-, sino muestran que
es necesario establecer un adecuado balance de funciones y responsabilidades
entre las diferentes instancias de la gestin educativa, combinando elementos de
gestin desde abajo con aquellos que necesariamente deben establecerse desde
arriba.
Una adecuada habilitacin en el nivel local ha de acompaarse de la conservacin en
el nivel central (nacional o subnacional) de tareas slo realizables de modo efectivo en dicho
mbito, como:
(i) El establecimiento de objetivos educativos nacionales que den las pautas para que
se brinde una educacin de calidad para todos, independiente de quien gestione
el servicio educativo.
(ii) La regulacin (para cerrar los espacios a la arbitrariedad).
(iii) La asignacin de recursos de modo proporcional a las necesidades (para prevenir
la reproduccin de las desigualdades).
(iv) La dotacin del respaldo tcnico y administrativo que garantice que junto a las
facultades, existan las capacidades y los recursos para ejercerlas.
(v) La supervisin y el monitoreo que permitan identificar si el conjunto del pas avanza
hacia la garanta del derecho a la educacin, y si existen espacios de rezago en los
que es preciso una accin ms decidida que, incluso, podra requerir un esfuerzo
adicional de acompaamiento de las instancias centrales.
(vi) La articulacin de los diferentes programas o acciones que buscan intervenir en
los espacios locales para garantizar la no duplicidad de esfuerzos y la convergencia
de los mismos.
7.
No hay posibilidad de un ejercicio pleno del derecho a la educacin sin cambios sustantivos en las polticas docentes que apunten a la modificacin del rol y la carrera profesional,
para centrarla en una enseanza efectiva, que genere las condiciones adecuadas para que los
estudiantes ejerzan su derecho de aprender. Estas modificaciones sern viables en la medida
que se transforme tambin la cultura de las escuelas y los currculos escolares.
Por mltiples razones, la carrera magisterial enfrenta una prdida de prestigio que
hace poco atractivo el ingreso a ella de jvenes talentosos y con vocacin de servicio pblico.
A muchos gremios de maestros se les critica su excesivo corporativismo, debido a que a menudo centran sus demandas en la mejora de condiciones salariales, que tienden a rechazar las
evaluaciones sobre su desempeo profesional y que no parecen seriamente comprometidos
con el mejoramiento de los aprendizajes de sus estudiantes, al no responsabilizarse por los
bajos rendimientos escolares. El malestar de los docentes se ha transformado tambin en un
malestar hacia los docentes.
Gran parte de esta situacin se debe a que las polticas magisteriales no han sido
suficientemente efectivas, integradas, articuladas y no han tenido una visin que apunte a
la formacin de profesores con un fuerte contenido tico y profesional, de modo de hacerse
cargo de los resultados de aprendizaje de sus estudiantes y rendir cuentas a la comunidad y
al pas de su trabajo profesional.
Las polticas sobre docentes, como se ha comentado, deben ser de Estado, integrales,
sistmicas e intersectoriales. Aqu se presentan algunos aspectos ms concretos de las polticas
generales, ya que el tema docente se aborda en otras recomendaciones, especialmente en las
referidas a la transformacin de las escuelas.
97
(ii) Fortalecer el papel de la escuela como centro para la formacin, el desarrollo profesional y la evaluacin docente. La escuela es la unidad natural para
la formacin inicial y la superacin profesional de los docentes. Es necesario
establecer orientaciones y mecanismos para que las instituciones de formacin
inicial fortalezcan alianzas con los equipos docentes y directivos de los centros
educativos, y los incorporen a la formacin de los nuevos maestros. Estrategias
de esta naturaleza dinamizan el trabajo de la escuela, promueven la investigacin
y reflexin sobre las prcticas educativas, y convierten a los centros escolares en
generadores de conocimiento pedaggico. Asimismo, es una oportunidad para las
instituciones formadoras de contar con escuelas de diversa naturaleza (rurales,
unidocentes, pluridocentes, etc.), que faciliten el desarrollo de competencias en los
futuros profesionales para su desenvolvimiento en contextos diversos y en zonas
vulnerables.
98
99
de crear las condiciones que permitan su concrecin en las aulas y la transformacin de las
prcticas educativas para que se generen ms y mejores aprendizajes.
La lgica que suele seguirse en los pases, especialmente cuando ocurren cambios en la
administracin, es la de elaborar nuevos currculos cuando los anteriores todava no han sido
apropiados por los docentes o no han llegado a implementarse en su totalidad. Estos diseos
suelen aadir nuevos contenidos de aprendizaje, sin que, en la misma medida, se eliminen
otros, resultando ello en un obstculo para la calidad de la educacin y para seguir avanzando
hacia una educacin inclusiva.
Revertir esta lgica supone prestar mayor atencin a los procesos de desarrollo
curricular en los diferentes niveles del sistema, y considerar los diseos curriculares como
elementos abiertos y dinmicos que deben ser actualizados de forma permanente, sometiendo
a evaluacin lo que se ha hecho hasta el momento, en lugar de realizar cambios radicales con
cada nueva administracin. Para ello, deben contemplarse mecanismos de largo plazo, que
permitan la revisin y actualizacin de los currculos, promoviendo la participacin de los
docentes y otros actores sociales con el fin de concertar cules han de ser los aprendizajes
comunes para todos y cules los espacios para la diferenciacin. Diseo y desarrollo curricular
son, por tanto, dos elementos estrechamente relacionados; por una parte, cualquier propuesta
debe considerar las condiciones para su desarrollo, la cual tendr concreciones muy distintas
en cada realidad; y, por otra parte, el desarrollo curricular se debe convertir en fuente de informacin fundamental para redefinir los diseos curriculares.
La seleccin de los aprendizajes esenciales que han de formar parte de la educacin
escolar, especialmente de la obligatoria, es una tarea urgente y prioritaria dada la sobrecarga que
caracteriza a la mayora de los currculos de la regin. No se puede ensear en la escuela todo
lo que se exige, ni todo lo que sera deseable que los alumnos aprendieran. La decisin sobre
cules son los aprendizajes bsicos o fundamentales debe realizarse analizando de qu manera
contribuyen a alcanzar los fines de la educacin y buscando un equilibrio entre las demandas
sociales mundiales y locales- y las derivadas del desarrollo personal. Es importante considerar
aprendizajes que aseguren el desarrollo de todas las capacidades y de las mltiples inteligencias,
ya que suele prestarse mayor atencin a las de tipo cognoscitivo que a las de tipo emocional
o social, que son esenciales para el desarrollo integral y la insercin en la sociedad.
La revisin y actualizacin de los currculos debe prestar especial atencin a aquellas
competencias esenciales para el ejercicio de la ciudadana; la insercin en la actual sociedad
del conocimiento, signada por la rapidez de los avances cientficos y tecnolgicos; el desarrollo
del proyecto de vida y la construccin de una tica personal y social basada en la comprensin
y adhesin a los derechos humanos; as como en el respeto y valoracin de s mismos y de los
otros. Las competencias relacionadas con el aprender a ser y aprender a hacer han de ser objeto
de especial atencin porque son las menos desarrolladas en los currculos de la regin.
El currculo tambin debe ser pertinente para todas las personas y no slo para aquellas
que provienen de las clases y culturas dominantes, lo cual supone considerar, tanto en el diseo
como en el desarrollo curricular, los siguientes aspectos:
(i) Educacin intercultural para todos y aprendizaje entre culturas: incorporacin
de aprendizajes que promuevan el respeto y la valoracin de las diferencias, la comprensin de quin es el otro, la convivencia y la resolucin pacfica de conflictos,
entre otros.
(ii) Diseos abiertos y flexibles que puedan ser enriquecidos y adaptados a las necesidades y caractersticas de las personas y los contextos en los que se desenvuelven.
Este proceso requiere la existencia de tiempos no destinados a la labor de aula
100
9.
Las acciones orientadas a garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos, fortaleciendo el rol del Estado, ampliando la participacin, considerando la diversidad o
redistribuyendo los recursos, son condiciones necesarias, pero no suficientes para el ejercicio
del derecho a la educacin. La verdadera garanta de este derecho se concreta en cada centro
o programa educativo, incluyendo los centros acadmicos y aquellos que forman a los futuros
docentes. Cada institucin requiere transformarse, cambiar la mirada, las interpretaciones y
las prcticas cotidianas.
Ofrecer una educacin de calidad que contenga las dimensiones descritas en el captulo
II, exige, por tanto, un nuevo modelo de escuela y el desarrollo de polticas que faciliten su
puesta en prctica. Las experiencias que han tenido mayores logros educativos en la regin
han sido aquellas que han adoptado como principio la transformacin de la escuela como
globalidad, ya que los recursos adicionales no servirn de mucho si no se producen cambios
en su cultura, su organizacin y sus prcticas. Cualquier innovacin tiene que afectar a la escuela en su conjunto para que sea significativa, tenga continuidad y produzca ms y mejores
aprendizajes en el alumnado.
Existe evidencia respecto del valor agregado por la escuela, en el sentido que sta puede
alterar -en medidas ms o menos significativas- las variables sociales asociadas a los resultados
de aprendizaje, a partir de sus propias propuestas y el desempeo de sus miembros. Segn el
estudio realizado por la UNESCO/OREALC (2002), las escuelas que marcan la diferencia se
caracterizan por integrar en forma organizada y armnica los planes, la visin, los recursos y
la adecuada interaccin entre los actores educativos.
Cules seran las principales seas de identidad de una nueva escuela para lograr lo
expresado en este documento?
101
(i) Cultura inclusiva. Lograr que las escuelas sean realmente espacios de integracin
y no reproduzcan la segmentacin social, hace necesario desarrollar polticas
orientadas a ir creando las condiciones para que todas las escuelas, y no slo
algunas, acojan a todos los nios de su comunidad, eliminando cualquier forma
de seleccin y discriminacin. De esta manera se podr revertir la situacin actual,
en la que aquellas escuelas que son ms abiertas a la diversidad, concentran una
poblacin con necesidades educativas ms difciles de atender. Al respecto, es
necesario revisar los actuales sistemas de incentivos a las escuelas con mejores
resultados, porque competir por mejores puntajes conduce, en muchos casos, a
excluir a aquellos estudiantes que bajen los promedios. Adems, este mecanismo
fortalece a las escuelas que van mejor y no a las que ms apoyo necesitan para
lograr el aprendizaje de todos.
(ii) Cultura de participacin. La participacin es un derecho fundamental que se
tiene que ejercer en el mbito de la escuela. Asegurar este derecho implica que
las escuelas ofrezcan mltiples oportunidades para que todos participen lo ms
posible del currculo y de las actividades escolares, as como establecer canales de
gobierno democrtico, de forma que toda la comunidad educativa, incluidos los
estudiantes, est involucrada en la toma de decisiones que le afecta, definiendo
al mismo tiempo los deberes y responsabilidad de cada quien.
(iii) Comunidades de aprendizaje y de colaboracin. Las escuelas deberan ser espacios de aprendizaje, no slo para los alumnos, sino tambin para los docentes
y familias. En una comunidad de aprendizaje todos comparten una visin y se
comprometen con el cambio y proyecto educativo de la escuela. Una comunidad
que aprende se preocupa de obtener informacin y analizarla colectivamente para
la toma de decisiones, as como de generar conocimientos a travs de procesos de
evaluacin, reflexin e investigacin. La construccin de comunidades de aprendizaje requiere generar un ambiente de confianza propicio, en el que se fortalezca
la autoestima y se tengan altas expectativas respecto al aprendizaje de todos.
El trabajo cooperativo entre los diferentes actores es crucial para la conformacin de comunidades de aprendizaje y de participacin. La mejora de la prctica
educativa hace necesaria una metodologa en la que se aborden los problemas
desde las distintas perspectivas que pueden aportar los actores, establecindose
una relacin de igualdad en cuanto al nivel de relacin, pero complementaria y
diferenciada en lo que se refiere a los aportes, experiencia profesional y formacin
de los implicados.
(iv) Flexibilidad organizativa y pedaggica. Ofrecer una variedad de opciones equivalentes en calidad, para que la educacin sea pertinente a las necesidades de las
distintas personas y contextos, implica necesariamente una mayor flexibilidad
organizativa en las escuelas y, por tanto, una mayor autonoma en las decisiones
curriculares, las modalidades y los mtodos de enseanza, los horarios, la contratacin de personal, la adquisicin de recursos materiales y los procedimientos de
evaluacin y de acreditacin.
(v) Recursos humanos y materiales suficientes y equitativos para atender la
diversidad de necesidades de aprendizaje del alumnado. Los equipos docentes
necesitan apoyo para afrontar el desafo de ofrecer una educacin de calidad a la
diversidad del alumnado presente en sus aulas. Los sistemas educativos han de
asegurar una distribucin equitativa de los recursos materiales y humanos para
que todos los alumnos puedan aprender, prestando especial atencin a aquellos
con mayores necesidades.
102
103
10.
Avanzar hacia una educacin de calidad para todos exige el establecimiento de polticas
articuladas de evaluacin que aporten informaciones que contribuyan a la toma de decisiones
ms informada. En ese sentido, el enfoque de la evaluacin ha de ser coherente con el concepto
de calidad de la educacin asumido, es decir, entendido como un derecho fundamental de
todas las personas que tiene como cualidades esenciales el respeto a los derechos, la equidad, la
relevancia y la pertinencia, junto como la eficacia y la eficiencia como elementos operativos.
En los ltimos aos se han dado importantes pasos en la regin para el establecimiento
de sistemas de evaluacin nacionales y subnacionales, bsicamente focalizados en el rendimiento de los alumnos, y se cuenta con una interesante experiencia en ese sentido. Esto refleja
una autntica preocupacin por la implementacin de mecanismos sistemticos de revisin,
monitoreo y seguimiento del funcionamiento del sistema educativo. No obstante, an resultan insuficientes en trminos de proporcionar insumos efectivos que orienten el desarrollo de
polticas educativas para el mejoramiento de la calidad de la educacin, en ocasiones debido
al escaso aprovechamiento de los resultados de las evaluaciones.
Igualmente, en muchos pases de la regin se estn realizando esfuerzos para la evaluacin del desempeo docente. Y existe una creciente preocupacin por la evaluacin de las
instituciones educativas.
Sin embargo, los retos que deben enfrentarse son an muy importantes. En el marco
de las polticas de evaluacin cabe sealar los siguientes:
(i) Desarrollar polticas de evaluacin integradas que relacionen y articulen las
acciones de evaluacin de los distintos componentes (alumnos, docentes y otros
profesionales, instituciones, programas y administraciones educativas) y del conjunto del sistema educativo, coherentes con el principio de aprendizaje a lo largo
de toda la vida. Teniendo siempre en cuenta la necesidad de definir con claridad
los diferentes propsitos y contenidos de la evaluacin educativa, promoviendo
desarrollos metodolgicos y conceptuales diferenciados para cada una de ellas.
(ii) Fortalecer y optimizar sistemas de evaluacin de los alumnos atendiendo a
cuestiones tales como:
104
Seguir trabajando para ampliar la evaluacin de los alumnos no slo en las reas
instrumentales bsicas, sino tambin en todos los mbitos que se consideran
relevantes para el pleno desarrollo de su personalidad.
Considerar las diferencias sociales, culturales e individuales del alumnado en
los procesos de evaluacin. Esto supone elaborar instrumentos libres de sesgos
sociales, culturales y de gnero, y disponibles en diferentes lenguas, as como
proporcionar ayudar a personas con discapacidad para el desarrollo de sus
evaluaciones.
Fomentar en la utilizacin de estrategias diversificadas para la evaluacin del
alumnado que aporten una visin integral del proceso de aprendizaje.
Favorecer la articulacin entre el desarrollo del currculo, las metas de aprendizaje esperadas y los sistemas de evaluacin; del tal forma que el currculo
constituya la base para la evaluacin del rendimiento de los alumnos y que, a
su vez, la evaluacin aporte informacin til para la mejora del currculo.
11.
105
106
Referencias
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