INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE

PLANIFICACIN ECONMICA Y SOCIAL

LIMITADA
LC/IP/L. 237
Noviembre de 2003
ORIGINAL: ESPAOL

BOLETN DEL INSTITUTO

13
Noviembre, 2003

l Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social

(ILPES) es un organismo permanente y con identidad propia, dentro de la CEPAL,
Naciones Unidas. Se fund en 1962 y su misin es apoyar a los gobiernos de la regin
en el campo de la planificacin y gestin pblica, mediante la prestacin de servicios
de capacitacin y cooperacin tcnica.

Versin resumida de un documento del mismo ttulo, que ser publicado prximamente por el ILPES
y que fue preparado por Juan Cristbal Bonnefoy, Investigador del rea de Gestin Pblica y Regulacin
del ILPES.
Las opiniones expresadas en este resumen, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las del Instituto.

INSTITUTO
LA
TINOAMERICANO Y
LATINOAMERICANO
DEL CARIBE DE
PLANIFICACIN
ECONMICA Y SOCIAL
(ILPES)
Edificio Naciones Unidas
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Vitacura
Santiago, Chile
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http://www.ilpes.cl

LOS INDICADORES DE EVALUACIN DEL DESEMPEO:

UNA HERRAMIENTA PARA LA GESTIN POR
RESULTADOS EN AMRICA LATINA

NDICE
Presentacin ............................................................................

I. INTRODUCCIN ..........................................................

II. BASES CONCEPTUALES DE LOS INDICADORES

DE EVALUACIN DEL DESEMPEO ......................

12

A. Qu es un Indicador de Evaluacin del Desempeo?

B. Los Indicadores de Evaluacin del Desempeo: una
Necesidad para la Gestin por Resultados
C. Los problemas de medicin y disponibilidad de
informacin

III. LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES EN LA

PRCTICA ......................................................................

20

A. Condiciones previas para la construccin de

indicadores del desempeo
B. Plan Operativo para la construccin de indicadores
del desempeo
C. Las Dimensiones de la Evaluacin del Desempeo
D. La integracin de las distintas dimensiones de
evaluacin del desempeo

IV. DESAFOS DE IMPLEMENTACIN DE LA

GESTIN PBLICA ORIENTADA A LOS
RESULTADOS .................................................................

31

A. Ambigedad en la definicin de la misin

organizacional
B. El impacto en el proceso presupuestario
C. Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestin
por resultados
D. Escasez de mecanismos de participacin ciudadana
a favor de la gestin por resultados
E. Los Problemas de Causalidad
F. La evaluacin de funcionarios y su vnculo con los
sistemas de compensacin
G. Institucionalizacin de la funcin de evaluacin de
resultados

V. REFLEXIONES FINALES .............................................

39

VI. BIBLIOGRAFA ..............................................................

42

PRESENTACIN
El tema de las polticas presupuestarias tiene y ganar creciente relevancia
en las preocupaciones de los gobiernos, como lo demuestra la gran
cantidad de reformas ya realizadas y las que estn en curso. Estas
reformas responden, por un lado, a las necesidades de la gestin
macroeconmica y, por otro, a las demandas de la ciudadana de mayor
eficacia, eficiencia y transparencia en la conduccin de los asuntos
pblicos. Las reformas involucran un conjunto amplio de medidas que
tienden a reforzarse entre s como son, por ejemplo: la concertacin
estratgica en torno a visiones prospectivas, que permitan construir futuro
como alternativa vlida a los procesos de planificacin ms tradicionales
y establecer pactos fiscales que fundamenten el accionar pblico; la
gestin presupuestaria para el ciclo econmico en su conjunto,
diferenciando entre factores de carcter permanente y transitorio; el
anlisis sobre la totalidad del ciclo de las polticas pblicas, abarcando
los momentos de diseo, seguimiento de la ejecucin y evaluacin de
sus resultados tanto en trminos de eficacia como de eficiencia y
economicidad; y la mayor transparencia hacia la ciudadana, incluyendo
diversas modalidades de participacin social.
En la presupuestacin moderna, la disciplina en la gestin de los
agregados fiscales debe ser complementada con la efectividad en la
asignacin de recursos y la eficiencia operacional en la entrega de
servicios. Las mayores interdependencias y sinergias se generan en las
reformas que afectan las inercias de la distribucin de recursos,
intersectorial e intrasectorialmente, as como en las innovaciones de la
gestin pblica que actan en el plano microeconmico. En este marco,
surge la necesidad de una prctica gerencial que sea parte de una cultura
de desempeo centrada en los resultados y que se oriente en beneficio
directo del ciudadano, con alto grado de compromiso de cumplimiento
y esquemas apropiados de incentivos y evaluacin. Esta gestin pblica
renovada parte del reconocimiento de los derechos que tienen los
ciudadanos como contribuyentes y usuarios de los servicios.
Lograr que la gestin del sector pblico sea ms eficiente y
comprometida con los resultados ciertamente representa una tarea de
envergadura que requiere del diseo de polticas, de lneas de accin y
de la movilizacin de los recursos humanos y materiales del aparato
pblico. Pero junto con ello, debe existir la voluntad poltica que site el
tema como uno de los instrumentos del proceso de rediseo del Estado,
un proceso que para que pueda dar sus frutos forzosamente deber
trascender ms all del corto o mediano plazo.
En este contexto general, el Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificacin Econmica y Social (ILPES) ha venido realizando
diversas actividades relativas a la gestin por resultados entre las cuales
cabe destacar:

La XI Conferencia de Ministros y Jefes de Planificacin de Amrica

Latina y el Caribe (Madrid, Espaa, 6 de noviembre 2002), que
contempl en su agenda como tema central las Nuevas tendencias
de la gestin pblica. A este fin, el ILPES prepar, entre otras cosas,
un documento sobre evaluacin de programas, medicin de
resultados y convenios de desempeo1 ; con ello dio adems respuesta
a la resolucin MD/CRP/XXI.03 adoptada por los pases miembros
en la XXI reunin de la Mesa Directiva del Consejo Regional de
Planificacin (Brasilia, Brasil; 8 de mayo 2002);
La Primera Reunin de Responsables de Presupuesto de Amrica
Latina y el Caribe (Santiago, Chile; 29 enero 2003)2 , realizada en el
marco del XV Seminario Regional de Poltica Fiscal (Santiago, Chile;
27-30 de enero 2003). Al respecto se prepar un documento titulado
Gestin pblica por resultados y programacin plurianual (Serie
seminarios y conferencias N 29, LC/IP/L.1949-P, LC/IP/L.230;
agosto 2003) que recoge la versin revisada de los trabajos sobre
gestin por resultados y programacin plurianual presentados en
dicha reunin.

Asimismo se han llevado a cabo diversas asesoras, cursos de

capacitacin y acciones de cooperacin tcnica para la instrumentacin
de sistemas de indicadores de evaluacin del desempeo en las distintas
esferas de gobierno de los pases de la regin.
Todas estas actividades buscan contribuir al objetivo de que el Estado
se convierta en una organizacin eficiente, eficaz y con una arraigada
cultura de servicio pblico, encaminada a satisfacer cabalmente las
legtimas demandas de la sociedad. En tal sentido, se espera que este
nuevo nmero del Boletn, que examina el tema de los indicadores de
evaluacin de desempeo como herramienta para la gestin por
resultados en los pases de la regin, sea un modesto aporte al conjunto
de estudios e investigaciones ya disponibles en la literatura.
Direccin del ILPES
Noviembre 2003

1
Gua para la discusin de la mesa redonda: Evaluacin de programas, medicin
de resultados y convenios de desempeo (documento LC/IP/R.221, octubre 2002).
2
Realizada por la Secretara Ejecutiva de la CEPAL, a travs del ILPES, con el
patrocinio del Servicio de Gestin Pblica de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (PUMA-OCDE) y bajo los auspicios del Ministerio de Hacienda
de Chile.

LOS INDICADORES DE EV
ALUACIN DEL DESEMPEO:
EVALUACIN
AP
ARA LA GESTIN POR RESUL
TADOS
UNA HERRAMIENT
HERRAMIENTA
PARA
RESULT
EN AMRICA LA
TINA
LATINA
Juan Cristbal Bonnefoy3

I.

INTRODUCCIN
Las recomendaciones de polticas econmicas del Consenso de
Washington marcaron la agenda de reformas en Amrica Latina durante
la primera mitad de la dcada de los noventa. Estas frmulas ponan el
acento en los cambios institucionales que se relacionan con la disciplina
fiscal, la reforma fiscal e impositiva, la reorientacin del gasto pblico
hacia la salud y la educacin, las privatizaciones de empresas pblicas y
la desregulacin de los mercados. Sin embargo, la evidencia emprica
demuestra que las iniciativas implementadas hasta mediados de los
noventa se centraron en el restablecimiento de los equilibrios
macroeconmicos y la reestructuracin de incentivos de mercado y
precios relativos. Las reformas desplegadas no afectaron sustancialmente
la institucionalidad estatal, con la excepcin de aquellas que afectaron a
las empresas pblicas, ya sea por la va de las privatizaciones o por la
bsqueda de una mayor eficiencia y eficacia en las empresas que
continuaron en el mbito estatal (Haggard, 1995).
El proceso de reformas logr reducir el dficit fiscal promedio de la
regin de un 2.2% del PIB en 1990 a un 1.1% en 19974 , pero subsistieron
en la mayora de los pases latinoamericanos altos niveles de pobreza y
de desigualdad social. En este contexto, en 1998 la CEPAL propuso, a
travs del Pacto Fiscal, un redireccionamiento de las reformas del Estado
enfatizando el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la
gobernabilidad. Tambin otras instituciones, como el Banco Mundial,
comenzaron a revalorar el rol de las instituciones estatales en el desarrollo
y a relativizar la importancia de las fallas de mercado en comparacin
a las fallas institucionales.
En el mbito poltico estas propuestas se formalizan durante la
Cumbre de las Amricas de 1998, denominado Consenso de Santiago (o
neo-Consenso de Washington). Este conjunto de proposiciones plantea
que las debilidades institucionales constituyen un cuello de botella para
transformaciones econmicas ms profundas, reafirmndose que la
3
Investigador del rea de Gestin Pblica y Regulacin del ILPES,
jbonnefoy@cepal.cl .
4
Promedio simple para 19 pases del saldo del Gobierno Central. ILPES, Base de
Datos de Estadsticas de las Finanzas Pblicas, http://www.cepal.cl/ilpes/.

calidad del gasto pblico es tan importante como el balance fiscal. De

este modo, la preocupacin por el funcionamiento del aparato estatal ha
vuelto a estar en el centro del debate.
La reforma del Estado en Amrica Latina ha sido enfrentada durante
la ltima dcada por los diferentes gobiernos por medio de una serie de
procesos de modernizacin administrativa del aparato estatal. Se ha
detectado la necesidad de realizar una autntica y ms acelerada
transicin desde un modelo de gestin burocrtico-tradicional hacia un
modelo de gestin pblica orientada a los resultados.
El modelo de gestin burocrtico-tradicional se caracterizaba por un
nfasis en los insumos del proceso y en el control externo. El nuevo
modelo de gestin orientada a los resultados se enfoca en los impactos
de la accin pblica, donde lo relevante son los resultados, las metas, los
indicadores de desempeo y los estndares. Adems, este nuevo enfoque
hace hincapi en las dimensiones de carcter ms cualitativas de la
gestin. A modo de ejemplo, ya no interesa slo aumentar la cobertura
escolar, sino que se incorpora el tema de la calidad de la educacin
impartida por el Estado. El modelo de gestin orientado a los resultados
asume que los propios ciudadanos interesados pueden evaluar la calidad,
cantidad y oportunidad de los bienes y servicios recibidos, por lo que en
algunos programas se incorpora la evaluacin de resultados por parte
de los destinatarios o actores interesados (stakeholders)5 .
Para avanzar en esta transicin de modelos de gestin pblica se ha
experimentado en los distintos gobiernos con una serie de instrumentos
de mejoramiento de la gestin e innovaciones gerenciales6 . Por su bajo
costo y rapidez de aplicacin, una de las herramientas ms utilizadas en
los gobiernos de la regin han sido los programas de indicadores de
evaluacin del desempeo o indicadores de gestin.
La incorporacin eficaz de esta herramienta al aparato pblico
conlleva una serie de problemas y desafos estratgicos que es preciso
analizar, tanto en la fase de diseo como en la fase de implementacin y
evaluacin de los mismos. Este documento tiene por objeto sistematizar
las principales reflexiones tericas y evaluaciones empricas que han
surgido en los ltimos diez aos sobre el uso de los indicadores de
evaluacin del desempeo.
Las primeras dos secciones abordan los aspectos operativos que estn
involucrados en la construccin del sistema de indicadores, con particular
nfasis en los problemas que han afectado a los pases de Amrica Latina
que han desarrollado las experiencias de mayor extensin en el tiempo.

El trmino stakeholder da cuenta de un amplio grupo de personas naturales y

jurdicas que son afectadas por las decisiones y acciones pblicas. El derecho
administrativo moderno reconoce a stos como los titulares de derechos o intereses
legtimos individuales o colectivos, a quienes pudieren resultar afectados en sus derechos
y a los grupos intermedios que la ley reconozca ser titulares de intereses colectivos.
6
Para una revisin de las principales herramientas utilizadas, ver las secciones IV
y VI de Schick (2002).

10

La tercera seccin de este documento analiza los principales desafos

que estn surgiendo para el diseo y puesta en marcha de un sistema de
indicadores de evaluacin del desempeo.

11

II.

BASES CONCEPTUALES DE LOS INDICADORES

DE EVALUACIN DEL DESEMPEO

La evaluacin del desempeo ha reclutado expertos de distintas

disciplinas, los cuales han desarrollado esta rea con enfoques marcados
por su formacin inicial: economistas (que tradicionalmente se han
centrado en la evaluacin de proyectos), evaluadores de programas
(quienes tpicamente tienen una formacin en ciencias sociales) y
auditores (quienes enfatizan en el cumplimiento de estndares y normas).
Lo que en un principio puede parecer un notable trabajo
interdisciplinario, en la prctica ha significado que se usan distintos
conceptos, a menudo con similar o incluso idntico vocabulario. Esta
situacin ha generado confusin y gran discusin en torno a los
significados precisos de cada trmino (Mackay, 1998).
Para enfrentar esta virtual Torre de Babel, se hace necesario alcanzar
un acuerdo mnimo operacional que precise conceptualmente qu se
entiende por indicadores de evaluacin del desempeo, cul es su mbito
de aplicacin y principales caractersticas. Las secciones siguientes se
concentran en esta tarea.
A. Qu es un Indicador de Evaluacin del Desempeo?
Si se analiza la experiencia de pases de Amrica Latina y pases miembros
de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) que
utilizan indicadores en sus sectores pblicos se puede encontrar distintas
denominaciones tales como indicadores de gestin, indicadores de
desempeo, indicadores claves de xito e indicadores de control. En este
documento se ha considerado que el desempeo tiene un mbito ms
amplio que el concepto de gestin y que la evaluacin presenta
dimensiones ms completas que el control, por lo que se considera ms
apropiada la expresin indicador de evaluacin del desempeo.
En la administracin pblica el desempeo es un concepto
relativamente nuevo. Segn la Real Academia Espaola el desempeo
se refiere a actuar, trabajar, dedicarse a una actividad, lo cual nos da
una idea bsica, pero que requiere una elaboracin conceptual ms amplia
para el mbito de la gestin pblica. Tal desarrollo a menudo se ha
asimilado al concepto anglosajn de government performance, el cual se
refiere a la productividad, calidad, oportunidad, responsabilidad y
eficacia de los servicios y programas pblicos7 . Dado que la gestin
pblica implica el actuar o dedicarse a las responsabilidades gerenciales,
entonces el desempeo involucra los aspectos organizacionales y su
relacin con el entorno como lo describe Hernndez (2002): desempeo

Wholey y Newcomer (1989), traduccin propia.

12

implica la consideracin de un proceso organizacional, dinmico en el

tiempo y refleja modificaciones del entorno organizativo, de las
estructuras de poder y los objetivos.
El concepto de desempeo en el mbito gubernamental normalmente
comprende tanto la eficiencia como la eficacia de una actividad de carcter
recurrente o de un proyecto especfico. En este contexto la eficiencia se
refiere a la habilidad para desarrollar una actividad al mnimo costo
posible, en tanto que la eficacia mide si los objetivos predefinidos para
la actividad se estn cumpliendo. Adems de estas dos dimensiones del
desempeo pblico, recientemente se han incorporado los criterios de
desempeo presupuestario, focalizacin y calidad en la prestacin de
los servicios pblicos.
Para evaluar el desempeo en los trminos descritos anteriormente,
se han desarrollado una gran cantidad de herramientas metodolgicas,
pero su uso puede conducir a confusiones dado que distintos autores y
expertos utilizan diferente terminologa para referirse a mtodos
similares. El campo acadmico de la evaluacin del desempeo ha
incluido dentro de la evaluacin del desempeo a distintos
instrumentos tales como:
Informacin de monitoreo y seguimiento;
Evaluacin de proyectos y programas (tipo ex-ante, de seguimiento
fsico-financiero o ex-post);
Auditora de desempeo y
Auditora financiera.
La amplitud de estas metodologas se puede observar por ejemplo
en una base de datos de prcticas y procedimientos presupuestarios que
se encuentra desarrollando durante el ao 2003 la OCDE en conjunto
con el Banco Mundial para ms de 60 pases. A la fecha de publicacin
de este documento 38 pases han ingresado sus datos, incluyendo seis
pases latinoamericanos: Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Mxico y
Uruguay. El Cuadro 1 muestra la extensin del uso de mecanismos para
estimar la eficiencia, eficacia y costo-efectividad del gasto de las
actividades pblicas. Como se puede observar en el Cuadro 1, la OCDE
hace una distincin entre revisin (review) y evaluacin. La revisin
consiste en una evaluacin del desempeo de una intervencin, en tanto
que la evaluacin se utiliza para una valoracin en mayor profundidad
y ms comprehensiva que la revisin.
Algunas experiencias de indicadores de evaluacin del desempeo
han restringido su uso a la informacin proveniente del monitoreo y
seguimiento. Sin embargo, dado la experiencia emprica para efectos de
este documento, se asume que todas las herramientas antes mencionadas
pueden generar indicadores de evaluacin del desempeo.
Con la finalidad de incorporar definiciones conceptuales que surgen
de la praxis latinoamericana, a continuacin se presenta la definicin
utilizada por el sistema de indicadores del Per:

13

Cuadro 1
Qu mecanismos se utilizan para estimar la eficiencia, eficacia y costo efectividad/
eficiencia del gasto (value for money) de las actividades pblicas
pblicas?
Total
Pases
Revisin del xito de los principales programas
en el logro de sus objetivos anunciados
Revisiones especiales (ad-hoc) sectoriales
o de programas
Evaluacin sistemtica de la eficiencia, eficacia
y economa
Evaluaciones especiales (ad-hoc) de la eficiencia,
eficacia y de la economa
Evaluaciones ad-hoc de costos de efectividad
(cost effectiveness/value for money)
Acuerdos del desempeo detallando resultados
deseados
Revisiones realizadas por organizaciones externas
(por ejemplo, Banco Mundial, oficina
suprema de auditora)

Porcentaje Porcentaje 6
(N=38 pases) pases de LA

18

47.3 %

33.3%

29

76.3 %

50.0%

18.4 %

33.3%

14

36.8 %

16.7%

10

26.3 %

0.0%

12

31.5 %

16.7%

15

39.4 %

33.3%

Fuente
Fuente: OECD/World Bank Survey on Budget Practices and Procedures, 2003.

Los indicadores de desempeo son instrumentos de medicin

de las principales variables asociadas al cumplimiento de los
objetivos, que a su vez constituyen una expresin cualitativa o
cuantitativa concreta de lo que se pretende alcanzar con un
objetivo especfico establecido. (...) La evaluacin del desempeo
se asocia al juicio que se realiza una vez culminada la accin o la
intervencin. Busca responder interrogantes claves sobre cmo
se ha realizado la intervencin, si se han cumplido los objetivos
(concretamente, la medida en que stos han sido cumplidos), el
nivel de satisfaccin de la poblacin objetivo, entre otras. En suma,
se busca evaluar cun bien o cun aceptable ha sido el desempeo
de determinado organismo pblico con el objetivo de tomar las
acciones necesarias para perfeccionar la gestin (Ministerio de
Economa y Finanzas del Per, 2000).
Como se desprende de la definicin anterior, el sistema de indicadores
de desempeo en los organismos pblicos del Per ha enfatizado el
vnculo entre desempeo y evaluacin, estableciendo que la meta del
sistema es tomar acciones para mejorar la gestin.
B. Los Indicadores de Evaluacin del Desempeo: una Necesidad
para la Gestin por Resultados
Como se seal en la Introduccin de este documento, la gestin pblica
en Amrica Latina se encuentra en una transicin desde un modelo
burocrtico tradicional hacia un modelo de gestin pblica orientada a
los resultados. Este nuevo modelo se centra en los impactos de la accin
pblica, donde lo ms importante son los resultados, las metas y los
estndares de desempeo.

14

La introduccin de indicadores de evaluacin del desempeo genera

mltiples puntos de apoyo para la implementacin de una gestin
orientada a los resultados. En primer lugar, los indicadores apoyan el
conocimiento y el aprendizaje del accionar que a menudo se desarrolla
en forma bastante irreflexiva y rutinaria. Si el proceso de construccin
de los indicadores se realiza en forma amplia y participativa, tanto los
directivos pblicos como los funcionarios inician un proceso de reflexin
e introspeccin acerca del quehacer institucional que los lleva a un darse
cuenta de las fortalezas y debilidades de los resultados de cada unidad
y de la institucin en su conjunto. Este proceso de aprendizaje tiene su
vertiente ms rica en el cambio del eje de anlisis que realizan los
funcionarios desde una visin centrada en los procesos (sobre lo que
normalmente hay ms conciencia pues son las acciones que se ejecutan
diariamente) hacia una visin que se orienta a los resultados e impactos
del accionar institucional.
Un segundo aspecto se refiere al apoyo que proveen los indicadores
para adoptar medidas de mejoramiento de la gestin que se refieren al
re-diseo de los programas modificando sus estrategias de entrega de
los bienes y servicios a las poblaciones destinatarias. De igual modo, las
conclusiones que emanan de la evaluacin del desempeo permiten
realizar ajustes en la operacin y valorar la pertinencia de las acciones
realizadas en pos del logro de los objetivos institucionales.
Un tercer punto de apoyo para la implementacin de una gestin
orientada a los resultados es que la utilizacin de los indicadores favorece
la contestabilidad o competencia por recursos pblicos. Con la finalidad
de romper la inercia presupuestaria, los distintos programas y sectores
compiten en igualdad de condiciones para obtener fondos durante la
fase de formulacin presupuestaria. Si bien la contestabilidad en el mbito
pblico inicialmente se concentr en el uso de proveedores privados para
entregar bienes y servicios, recientemente se ha incorporado la nocin
de comparar los impactos y gestin entre distintos servicios pblicos
como un medio de utilizar en forma ms eficiente los recursos8 .
Finalmente, el cuarto punto de apoyo tiene relacin con la
transparencia y rendicin de cuentas. La bsqueda de la eficiencia no se
puede desentender de la participacin ciudadana. Para que la
accountability sea operativa la ciudadana, las redes sociales y las ONG
deben disponer de informacin sobre el accionar pblico, particularmente
en lo que se refiere a los niveles de cobertura y criterios de focalizacin
de los programas pblicos.

Un ejemplo clsico de este tipo de competencia se podra dar en los programas

que apoyan el sector de la pequea y mediana empresa. Los programas de PYME se
generan a travs de ministerios de fomento productivo, de agricultura, gobiernos locales,
universidades, agencias promotoras de exportaciones, fondos de apoyo social, agencias
que promueven el cooperativismo, entre otros. La medicin de su eficacia y eficiencia
permite comparar el impacto sobre la poblacin objetivo de cada instrumento de
intervencin o programa.

15

Cabe sealar que de las experiencias de indicadores de evaluacin

del desempeo que se han implementado en Amrica Latina, esta
bsqueda de transparencia y rendicin de cuentas ha sido el objetivo
que menos ha avanzado por los problemas polticos que se generan al
publicitar desempeos que no son considerados ptimos por la
ciudadana o los medios de comunicacin. Persiste una cultura
institucional que no ve con buenos ojos la sancin social o poltica que
cae sobre los directivos pblicos que encabezan organizaciones pblicas
que no tienen una buena evaluacin externa de su desempeo.
A modo de ejemplo, en el Recuadro 1 se presentan los fundamentos
que llevaron en 1994 a la Comisin Interministerial de Modernizacin
del Estado de Chile a implementar los indicadores de desempeo en los
servicios pblicos del gobierno central. Como se puede observar, slo el
quinto punto establece como fundamento para crear los indicadores el
disponer con informacin sobre desempeo por parte de entidades que
estn fuera del Gobierno (en este caso el Parlamento). El sistema chileno
ha evolucionado con el tiempo e incluso se discontinu en los aos
presupuestarios 1999-2000. A partir del 2001 los indicadores de
desempeo se restablecieron y se le dio mayor nfasis a las mediciones
para uso externo como instrumento de accountability, donde se debe
privilegiar productos estratgicos y orientados a los resultados, ya sean
finales o intermedios (Guzmn, 2003).

Recuadro 1
Fundamentos para la Construccin de Indicadores de Desempeo
1.

2.

3.
4.

5.
6.
7.

Posibilita la evaluacin cualitativa y cuantitativa del desempeo global de

la institucin, por medio de la evaluacin de sus principales programas y/o
departamentos.
Induce un proceso de transformaciones estructurales y funcionales que
permita eliminar inconsistencias entre el quehacer de la organizacin y sus
objetivos prioritarios.
Apoya el proceso de desarrollo organizacional y de formulacin de polticas
de mediano y largo plazo.
Mejora la coordinacin de los Servicios Pblicos con la Direccin de
Presupuestos, extendiendo el proceso presupuestario hacia la discusin
fundamentada de los resultados y el establecimiento de compromisos en
torno a stos.
Mejora cualitativa y cuantitativamente la informacin sobre desempeo de
los Servicios que recibe el Parlamento.
Apoya la construccin de sistemas de reconocimiento al buen desempeo,
tanto institucionales como individuales.
Genera un mayor grado de confiabilidad de la gestin institucional,
permitiendo eliminar trmites innecesarios en este contexto.

Fuente
Fuente: Gua para la Construccin de Indicadores de Desempeo en los
Servicios Pblicos, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda de Chile,
1995.

16

C. Los problemas de medicin y disponibilidad de informacin

La distincin entre productos (outputs) y resultados (outcomes) tiene una
larga discusin entre acadmicos y practicantes. En esencia, los productos
estn relacionados con los bienes y servicios producidos directamente
por un organismo pblico, en tanto que los resultados se relacionan con
los objetivos finales de la poltica gubernamental. A modo de ejemplo,
en un programa de erradicacin del trabajo infantil el producto es la
entrega de becas escolares a estudiantes que viven en condiciones de
riesgo de trabajo infantil, en tanto que el resultado se puede expresar
mediante la disminucin del trabajo infantil o en la desercin del sistema
escolar.
Si bien la mayor parte de los pases de la OCDE coinciden en la
comparacin de resultados, cada pas tiene un esquema distinto. En el
Reino Unido se define un pequeo nmero de metas de gestin para
cada agencia y luego estos son publicados anualmente en un documento
nico de todo el gobierno que compara los objetivos y resultados del
ao y fija nuevos objetivos para el ao siguiente. La ventaja de las metas
es que estn muy acotadas, pero su desventaja es que pueden excluir
elementos importantes del desempeo. En el caso de Estados Unidos,
cada ministerio o agencia debe producir un plan anual de desempeo,
en el cual se analiza qu se espera cumplir el ao siguiente y
posteriormente un informe que evala lo que efectivamente se cumpli
(Ruffner, 2003). El Recuadro 2 presenta los esfuerzos de estandarizacin
de la nomenclatura propuesto por la OCDE.
En Amrica Latina igualmente existe un abanico de combinaciones
en la incorporacin de metas de desempeo en el proceso presupuestario.
El Cuadro 2 muestra los resultados de la base de datos de prcticas y
procedimientos presupuestarios de la OCDE/Banco Mundial para los
seis pases de la regin que han completado la encuesta. La mayora de
los pases introducen metas de desempeo en una combinacin de
productos y resultados, en tanto que Colombia es el nico pas que no
considera metas en el proceso presupuestario.
Cuadro 2
Qu tipos de metas del desempeo se incluyen en el proceso presupuestario?

Mayormente Mayormente
Productos
Resultados

ARGENTINA
BOLIVIA
CHILE
COLOMBIA
MXICO
URUGUAY

Una
combinacin
de Productos
y Resultados
en todos los
programas

Una
Una
combinacin
combinacin
de Productos
de Productos
y Resultados
y Resultados Ninguno
en algunos
en la mayora
programas de los programas

X
X
X
X
X
X

Fuente
Fuente: OECD/World Bank Survey on Budget Practices and Procedures, 2003.

17

Recuadro 2
La medicin de resultados y los problemas
de nomenclatura
Al traducir del ingls trminos como outcomes y outputs, la confusin se incrementa
pues muchos pases slo se refieren a resultados, pero la distincin entre
resultados y productos generalmente no se realiza. Incluso entre pases
anglosajones existen notables diferencias. A modo de ejemplo, el trmino outcome
(resultado o impacto) se utiliza en Estados Unidos como las consecuencias
intencionadas del accionar gubernamental, en tanto que Australia analiza los
outcome como el impacto real, independiente de que ste haya sido intencionado
o no.
La OCDE ha intentado ordenar esta prolfica y diversa nomenclatura. En
primer lugar asume que los insumos son recursos que la organizacin o un gerente
tiene disponible para lograr un producto o resultado. Los insumos pueden incluir
los funcionarios, equipos o instalaciones, materiales fungibles y los bienes o
servicios recibidos. Los costos constituyen los gastos incurridos al usar los insumos.
oductos estn relacionados con los bienes y servicios producidos
Los p rroductos
directamente por un organismo pblico para los ciudadanos, negocios y/o otras
agencias gubernamentales. Los r esultados se relacionan con los impactos o
consecuencias para la comunidad de los productos o actividades del gobierno.
Los resultados reflejan los impactos intencionados y no intencionados de las
acciones gubernamentales, estos proveen la racional para las intervenciones
gubernamentales. El esquema siguiente presenta la interrelacin entre los cuatro
conceptos y las relaciones que establecen los indicadores de eficiencia, efectividad,
economa y costo-efectividad.

Resultados
Efectividad

Productos
Costo-Efectividad

Procesos

Eficiencia

Insumos
Economa

Costos

Fuente
Fuente: Kristensen, Groszyk y Bhler (2002).

18

Ms all de las discusiones de nomenclatura, lo que importa es pensar

en los resultados como seales direccionales y no como afirmaciones de
causalidad. En este sentido, es relevante al momento de formular el
presupuesto saber si la tasa de desercin escolar aumenta o disminuye,
ms all de si este dato es imputable o no a un determinado programa.
Adems, los indicadores de resultados pueden establecer metas ex-ante
a alcanzar en trminos de output por parte de los gobiernos, lo cual
compromete decisiones presupuestarias. A modo de ejemplo, en Brasil
en los anexos de la Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2003, se
definen 116 programas prioritarios y se establecen las metas en trminos
de producto de las acciones que realizan dichos programas9 .
Relacionado con los problemas de medicin se encuentra la debilidad
de los sistemas de informacin administrativa. Con frecuencia los
servicios pblicos en Amrica Latina no disponen de sistemas que
provean informacin respecto de aquellas variables que efectivamente
pueden ser influenciadas el accionar de las instituciones. Esta debilidad
obliga a disear indicadores de acuerdo a la informacin disponible, la
que no necesariamente se refiere a los factores crticos para los objetivos
estratgicos de la institucin y/o a los productos / servicios principales
de una entidad pblica.
Durante la ltima dcada los organismos multilaterales que operan
en la regin han invertido cuantiosos recursos en el desarrollo de los
sistemas integrados de administracin financiera (SIAF), los cuales son
diseados centrados en los sub-sistemas de informacin relativos a
presupuesto, contabilidad y crdito pblico. Sin embargo, en la mayora
de los pases el aprovechamiento de la informacin relacionada con la
gestin y los resultados que proveen los SIAF contina siendo subutilizada para la toma de decisiones.

9
Por ejemplo en la LDO 2003 el Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil que
se mencion tiene una meta de productos de entregar 650.400 becas para escolares; el
Programa de Prevencin de Incendios Forestales tiene una meta de rea fiscalizada de
6.000.000 de hs. para el 2003; el Programa de Transporte Ferroviario Urbano tiene una
meta de 385.600 pasajeros transportados por da til (Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, 2002 a).

19

III.

LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES
EN LA PRCTICA

Un requisito previo para formular indicadores de evaluacin del

desempeo es que la institucin pblica defina los objetivos que
orientarn en el mediano y largo plazo su accionar, y que estos
objetivos se traduzcan en planes de accin con metas concretas y
verificables. Para disponer de estas definiciones existen distintas
metodologas que apuntan a la elaboracin de cartas de navegacin,
escenarios deseados o imagen-objetivo de hacia dnde necesita y
quiere ir la organizacin. La metodologa ms difundida para obtener
estas definiciones al interior de las instituciones pblicas en los
ltimos quince aos ha sido la planificacin estratgica. Si bien esta
metodologa ha estado presente en el sector privado desde la dcada
de 1950, su popularidad para el sector pblico surgi en la segunda
mitad de los ochenta.

A. Condiciones previas para la construccin de indicadores

del desempeo
La planificacin estratgica es un proceso estructurado que permite a la
organizacin especificar su misin y papel dentro de la estructura del
Estado. A partir de esta misin, se definen sus objetivos estratgicos y se
establecen metas de gestin, estos insumos orientan y priorizan el proceso
de construccin de indicadores al concentrar los recursos y la evaluacin
del desempeo en las reas estratgicas. En el Recuadro 3 se resumen las
definiciones conceptuales que guan el proceso de definiciones
estratgicas e identificacin de productos relevantes de las instituciones
pblicas en Chile.
Una vez definidas la misin, los objetivos estratgicos y los
productos relevantes de la institucin, se requiere establecer metas
de gestin que establezcan los logros que se quiere alcanzar en cada
una de las reas o mbitos de accin que surgen a partir de los
objetivos estratgicos. Los objetivos estratgicos se pueden enunciar
para un quinquenio o un perodo presidencial, pero las metas de
gestin tienen un horizonte de tiempo ms acotado, normalmente de
uno o dos aos. Estas metas de gestin contienen una declaracin
explcita de niveles de actividad o estndares de calidad que se
pretende alcanzar. En Uruguay se desarroll a partir de 1996 el Sistema
de Evaluacin de la Gestin Pblica (SEV), el cual es un sistema de
informacin para la evaluacin de los resultados de la gestin de las
Unidades Ejecutoras e Incisos del Presupuesto Nacional. En el
Recuadro 4 se presentan los requisitos que de acuerdo al SEV deben
cumplir las metas de gestin.

20

Recuadro 3
Definiciones Estratgicas del Sistema de Control de Gestin de Chile
1.

Misin Institucional: Definicin del propsito o razn de ser de un servicio

que permite orientar las acciones que realicen los funcionarios hacia el logro
de un resultado esperado.

2.

Objetivos Estratgicos: En el contexto de la administracin pblica son la

expresin de los logros que se espera que los Ministerios y sus servicios
alcancen en el mediano plazo.

3.

Productos Relevantes o Estratgicos: Son aquellos bienes y/o servicios que

materializan la misin institucional y cuyo objeto es satisfacer las necesidades
de sus clientes, beneficiarios o usuarios.

4.

Clientes / Beneficiarios / Usuarios: Son aquellos que reciben o utilizan, los

productos relevantes que se generan bajo la responsabilidad de la institucin.

Se define la misin considerando los siguientes aspectos:

mbito actual donde opera el servicio y los cambios esperados futuros,

lo que requiere conocer previamente:
Los productos estratgicos (bienes y/o servicios) otorgados a los
clientes / beneficiarios / usuarios de la institucin.
La estructura organizacional y las funciones especficas.
Los sistemas de informacin utilizados en la institucin.
La legislacin que enmarca su misin.
Las percepciones del equipo directivo y los funcionarios del servicio.
La opinin de los clientes del servicio.

Fuente
Fuente: Programa de Mejoramiento de la Gestin Ao 2004, Documento Tcnico,
Direccin de Presupuestos de Chile, 2003.

Recuadro 4
Requisitos de las Metas de Gestin del SEV de Uruguay
Una meta de gestin debe cumplir a lo menos los siguientes requisitos:

Contener el propsito de mejorar en forma significativa el desempeo

institucional en alguna de sus dimensiones (calidad, eficiencia, eficacia,
desempeo financiero).
Ser un compromiso interno, en el sentido que su cumplimiento no dependa
de la accin de otras entidades pblicas (Tribunal de Cuentas, Secretara,
Contadura General, etc.) o de factores exgenos, como el nivel de actividad
econmica, las decisiones que tomen agentes privados, cambios bruscos en
la demanda por prestaciones, etc.
Ser factible de alcanzar y, por lo tanto, ser realista respecto a los plazos y a los
recursos humanos y financieros que involucran.
Tener un componente de innovacin ya sea referido a los productos que
ofrece la institucin, a la calidad de ellos, o a los procesos y tecnologas que
se utilizan para generarlos.

Fuente
Fuente: Gua para la Construccin de Indicadores de Gestin, CEPRE - Comit
Ejecutivo para la Reforma del Estado, Uruguay, 1999.

21

B. Plan Operativo para la construccin de indicadores del desempeo

Disponiendo de las condiciones previas de claridad estratgica antes
sealadas, uno de los primeros pasos que debe adoptar la institucin es
el diseo de un sistema de informacin que permita medir el desempeo
con niveles de certeza y confiabilidad aceptables. La primera etapa para
la construccin de este sistema de informacin consiste en determinar
tericamente los datos que se requieren para construir los indicadores y
generar un catastro con la informacin que se encuentra disponible al
interior de la institucin.
Con el cuadro de requerimientos y disponibilidades de informacin,
se puede identificar las fuentes de datos y si la informacin es fcil y
econmica de recolectar, o bien si se requieren levantamientos de datos
especiales. Usualmente las instituciones disponen de informacin que
se refiere a la eficacia, eficiencia y desempeo presupuestario. Sin
embargo existe escasa informacin disponible relativa a la satisfaccin
de usuarios o a los tiempos de tramitacin de solicitudes o expedientes,
para lo cual se requiere instalar sistemas de medicin adicionales tales
como encuestas, sondeos de opinin y seguimiento automatizado de
tramitacin de expedientes.
Existen varios factores que desaconsejan el desarrollo de un sistema
de indicadores para todas y cada una de las actividades y programas
que desarrolla un gobierno o incluso una secretara. Principalmente estos
factores se relacionan con la restriccin de recursos humanos y financieros
para recolectar y procesar dicha informacin; con la sobrecarga de trabajo
que genera en las reas operativas; con la saturacin de informacin
(information overflow) para las instancias de toma de decisiones como
unidades presupuestarias sectoriales o centrales; con el exceso de detalles
que se entregan a las instancias de gestin y/o fiscalizacin (tales como
gerente del programa, parlamento, contralora, medios de comunicacin
social, ciudadana) que tienden a confundir al receptor en trminos de
discriminar lo urgente, lo importante, lo redundante y lo insignificante.
No obstante lo anterior, el surgimiento de bases de datos que se han
desarrollado al amparo de sistemas integrados de administracin financiera
(SIAF) ha permitido a algunos gobiernos establecer complejos sistemas de
medicin en que se definen cientos de indicadores de desempeo de los procesos,
resultados o impactos de las acciones pblicas. El hecho que la computacin
permita administrar estas grandes cantidades de indicadores no es garanta
que se mejorar el proceso de toma de decisiones, o que se logre una gestin
ms eficiente y una fiscalizacin ms eficaz. Por esta razn, una actividad
medular en el diseo del sistema de informacin consiste en la jerarquizacin
de los indicadores de acuerdo a su relevancia estratgica, lo cual implica que el
indicador propuesto tericamente debe ser la medicin o expresin
cuantitativa de una actividad o producto que aporta directamente a la
consecucin de los objetivos estratgicos y metas de gestin de la institucin.
Diseado el sistema de informacin que apoya el levantamiento de
los datos necesarios para el seguimiento de los indicadores de evaluacin

22

del desempeo, se requiere una accin de validacin de los indicadores

que se han propuesto. Dado que el indicador es slo un instrumento que
apoya la evaluacin, su calidad y provecho para este fin estar
condicionada por la claridad y pertinencia del indicador. Las experiencias
de pases de la OCDE y de Amrica Latina han identificado al menos
diez criterios que preferentemente deben cumplir los indicadores de
desempeo. En el Cuadro 3 se describen estos criterios.
Cuadro 3
Criterios Prcticos para la Construccin de Indicadores
Criterio

Descripcin

Pertinencia

Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla cada

institucin para reflejar el grado de cumplimiento de sus objetivos
institucionales.
La medicin de todos los productos o actividades que realiza la institucin
genera una saturacin de informacin, tanto al interior de la organizacin
como fuera de sta.

Homogeneidad

La unidad de producto debe ser equivalente entre s, en trminos de volumen

de trabajo y de recursos.
Si no se da la equivalencia, para alcanzar las metas se tender a ejecutar slo
las acciones que demandan relativamente menos recursos, postergando o
anulando las ms costosas o complejas, que a menudo son las que tienen un
mayor impacto sobre la gestin institucional.

Independencia

Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones que

desarrolla y controla la institucin o a las variables del entorno que se vean
afectadas directamente por esas acciones.
No puede estar condicionado a factores externos, tales como la situacin
general del pas, la labor legislativa del parlamento o la actividad conexa de
terceros (pblicos o privados).

Costo

La obtencin de la informacin para la elaboracin del indicador debe ser a

costos que tengan correlacin con los recursos que se invierten en la actividad.

Confiabilidad

Digno de confianza, independiente de quin realice la medicin. En principio

la base estadstica de los indicadores debe estar en condiciones de ser auditada
por las autoridades de la institucin y examinada por observadores externos.

Existe una tensin entre ambos criterios: se deben cubrir los aspectos ms
Simplicidad y
significativos del desempeo, pero la cantidad de indicadores no puede
Comprehensividad exceder la capacidad de anlisis de los usuarios, tanto internos como externos.
Los indicadores deben ser de fcil comprensin, libre de complejidades.
Oportunidad

Debe ser generado en el momento oportuno dependiendo del tipo de indicador

y de la necesidad de su medicin y difusin.

No-redundancia

Debe ser nico y no repetitivo.

Focalizado en reas susceptibles de corregir en el desempeo de los organismos

Focalizado en
pblicos generando a la vez responsabilidades directas en los funcionarios y
reas controlables
el personal.

Participacin

Su elaboracin debe involucrar en el proceso a todos los actores relevantes,

con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos
e indicadores resultantes. Esto implica adems que el indicador y el objetivo
que pretende evaluar sea lo ms consensual posible al interior de la
organizacin.

Fuente
Fuente: Elaboracin del autor sobre la base de Direccin de Presupuestos de Chile (1995), Marcel
(1998), National Center for Public Productivity (1997) y Shack (2003).

23

La mayor parte de los criterios son de sentido comn, pero la

generacin en forma participativa es consustancial al xito de la
implementacin y merece un comentario aparte. En muchos pases
durante la formulacin presupuestaria se detecta un divorcio al interior
de las instituciones entre los funcionarios responsables de la unidad de
presupuestos y las unidades operativas, o entre stas y la unidad de
planificacin. Si esta situacin se reproduce en el proceso de construccin
de indicadores, estos no reflejarn cabalmente el desempeo de la
institucin, producindose un sesgo operativo, presupuestario o de
planes, segn sea el caso.
C. Las Dimensiones de la Evaluacin del Desempeo
Para asegurar su apropiacin por parte de las instituciones, un indicador
de evaluacin del desempeo debe ser sencillo y expresar la realidad
que mide. Un mismo indicador puede expresar significados y criterios
diversos, dependiendo de lo que se quiera medir y de los elementos que
se desee incluir en su anlisis. Como se ha destacado, los problemas
sociales que enfrenta la gestin pblica moderna son de carcter
multidimensional. De igual manera, la evaluacin del desempeo
tambin se puede abordar desde distintas perspectivas. La visin
tradicional sobre la cual se han construido los indicadores es sobre la
dimensin de la eficacia y eficiencia, como se ver ms adelante esta
visin se ha ampliado en los ltimos aos incorporndose nuevas
dimensiones del desempeo.
La eficacia se relaciona con la teora implcita que sustenta la
intervencin pblica. Esta teora presenta un conjunto de medidas de
diseo e implementacin (cmo realizar la intervencin, a quines
focalizar, durante qu perodo de tiempo, en qu localidades, etc.), las
cuales pretenden alcanzar ciertos objetivos o resultados en la poblacin
destinataria. Por lo tanto, los indicadores de eficacia miden si la
intervencin alcanz los cambios que se requieren y gener un grado de
cumplimiento de los objetivos predeterminados.
Las organizaciones pblicas que son capaces de identificar los
productos o servicios que son estratgicos para el cumplimiento de su
misin, pueden acotar adecuadamente las prestaciones que se deben
medir y la poblacin objetivo que recibir esos bienes o servicios. Los
indicadores de eficacia a su vez se pueden sub-clasificar en distintos
elementos de la eficacia:
Indicadores de Cobertura: son aquellos que reflejan la relacin entre la
demanda total por los bienes o servicios que ofrece la institucin y la
cantidad efectivamente entregada. En otras palabras, el porcentaje
de cobertura o porcentaje de la poblacin objetivo atendida es una
comparacin entre la situacin actual y el potencial mximo que se
podra entregar. Dado que los sistemas de informacin geogrficos
proveen cada vez una mayor cantidad de datos desglosados

24

territorialmente en ocasiones puede ser recomendable que los niveles

de cobertura se segmenten segn reas geogrficas.
Indicadores de Focalizacin: como se indic anteriormente la eficacia
incorpora una definicin precisa de beneficiarios. Por lo tanto, los
indicadores de focalizacin miden el nivel de precisin con que los
productos y servicios estn llegando a la poblacin objetivo que se
defini inicialmente. Existen distintas formas de medir la focalizacin,
todos ellos se centran en medir las filtraciones identificando la fuga
de beneficios del programa a los usuarios no elegibles (error de
inclusin), o bien en la cantidad de usuarios elegibles que no acceden
a los beneficios del programa (error de exclusin).
Indicadores de Capacidad para Cubrir la Demanda Actual: las instituciones
que otorgan autorizaciones a los privados o procesan expedientes de
diverso tipo en ocasiones no son capaces de responder a la demanda
total de los usuarios en condiciones de tiempo y calidad adecuadas.
En estos casos, ya sea para generar mejoras en la gestin o para
evaluar procesos de optimizacin de tramitacin de expedientes, los
indicadores de capacidad permiten medir los niveles de demanda
que se pueden asumir.
Indicadores de Resultados: como la eficacia se relaciona con el logro de
los objetivos, resulta medular que los indicadores de evaluacin del
desempeo deban centrar su atencin en el efecto final o intermedio
de la intervencin que se est evaluando. Como se seal en el
Recuadro 2, los resultados se relacionan con los impactos o
consecuencias que tienen para la comunidad los productos o
actividades de las instituciones pblicas.
Los indicadores de eficacia descritos anteriormente miden si los
objetivos predefinidos para la actividad se estn cumpliendo, pero
no se analiza el tema de la cuanta de los recursos otorgados. Una
encuesta aplicada a 262 participantes de los cursos de gerencia social
del INDES-BID revel que el 84% estimaba que el concepto de eficacia
equivale al cumplimiento de metas y objetivos o a la satisfaccin de
la necesidad que motiv el diseo y desarrollo de la iniciativa, sin
importar los costos y el uso de recursos (Mokate, 2001). Si se est
desarrollando un indicador de focalizacin evidentemente que los
resultados sern ms precisos si se dispone de mayores recursos para
seleccionar a los beneficiarios, por lo que no puede evaluarse sin
considerar los costos. El mismo anlisis se puede realizar respecto de
los indicadores de cobertura. Se podra eventualmente proponer una
dimensin de indicadores que evale el logro en relacin con lo
programado, pero este tipo de indicadores son de poca utilidad
gerencial por las conductas adaptativas que se pueden generar al fijar
las metas. Adicionalmente, cabe preguntarse si una clasificacin ms
amplia de dimensiones de los indicadores contribuir mayor claridad
a los funcionarios que construyen stos o bien se generar una
complejidad innecesaria.

25

La otra dimensin de importancia es la de eficiencia

eficiencia; estos
indicadores se relacionan con la maximizacin del impacto del gasto
pblico. Esta maximizacin se puede medir desde dos ngulos distintos:
a) si se est produciendo la mayor cantidad de productos o prestaciones
posibles ante el nivel de recursos de que se dispone, o b) cmo alcanzar
un nivel determinado de servicios utilizando la menor cantidad de
recursos posible.
El indicador de eficiencia ms utilizado es el costo unitario de
produccin, el que relaciona la productividad fsica con los costos directos
e indirectos utilizados en la entrega del producto o servicio. La
productividad fsica es relativamente simple de medir, pues se relaciona
con el nivel de actividad, expresado en nmero de fiscalizaciones,
solicitudes resueltas, personas capacitadas, usuarios atendidos, etc. Sin
embargo, la medicin de los costos presenta una mayor complejidad pues
los sistemas contables registran en forma agregada la utilizacin de
recursos para todos los bienes y servicios que entrega la institucin.
Uno de los problemas ms recurrentes en la generacin de este tipo
de indicadores es la ausencia en la contabilidad de centros de costos que
permitan identificar claramente los costos que estn asociados a un
producto determinado de los restantes productos o servicios que provee
la institucin. Relacionado con lo anterior, en cada institucin se
desembolsan costos indirectos que estn asociados, por ejemplo a los
gastos de la direccin superior de la organizacin, gastos de mantencin
de inmuebles, servicios de apoyo y gastos en energa10 .
El prorrateo o distribucin de estos costos indirectos sobre los costos
de los principales productos de una institucin es una tarea bastante
compleja en empresas manufactureras, en empresas de servicios es ms
complejo y en servicios pblicos puede llegar a ser absolutamente
enmaraado. Algunas organizaciones pblicas han introducido las
nuevas tcnicas de distribucin de costos tales como el costeo basado en
actividades (ABC o activity-based costing), pero en la mayora de las
instituciones pblicas la identificacin ms rigurosa de los costos sigue
siendo un desafo pendiente11 .
Atendidas las limitaciones sealadas anteriormente en el uso de
indicadores de costo medio o costo unitario, crecientemente se ha
recurrido al uso de otro tipo de indicador de eficiencia que mide la
productividad media de los factores que intervienen en la provisin del
bien o servicio, con particular nfasis en la productividad media de los

10

Cabe sealar que la contabilidad ms tradicional en el sector pblico es de base

caja, por lo que no se incorporan otros gastos indirectos tales como la depreciacin de
edificios y equipos que caracteriza a la contabilidad sobre base devengado.
11
El costeo ABC asigna costos a las actividades basndose en cmo stas usan los
recursos. El proceso de asignacin de costos a actividades y objetos de costos se apoya
en criterios llamados drivers (generador o inductor de costos), que explican la relacin
de causa y efecto entre estos elementos. Elegir un driver correcto requiere comprender
las relaciones entre recursos, actividades y objetos de costos. (Lizana, 2002)

26

recursos humanos que participan en el proceso productivo. Este tipo de

indicadores es particularmente til para servicios que se dedican a
fiscalizar, en los cuales la cantidad de fiscalizaciones por inspector da
cuenta del desempeo de sus recursos humanos. El cuidado que se debe
tener al momento de construir este tipo de indicadores es que los
productos sean efectivamente homogneos, pues establecer una media
que comprende fiscalizaciones que tardan algunos minutos no se puede
mezclar con fiscalizaciones que demoran das o meses en su ejecucin
completa.
No obstante que la mayor profusin se da entre los indicadores de
eficacia y eficiencia, la necesidad de indicadores que entreguen sintona
fina para el mejoramiento de la gestin ha empujado a los gobiernos a
medir otras dimensiones que den cuenta de la multiplicidad de objetivos
de la gestin orientada a los resultados. Las principales dimensiones de
evaluacin del desempeo que se han introducido son las siguientes:
Calidad en la prestacin de los servicios: estos indicadores estn
relacionados con las caractersticas de cmo est siendo provisto el
producto o servicio, para lo cual busca cuantificar la capacidad de
los organismos pblicos para responder en forma rpida, directa y
adecuada a las necesidades de los usuarios. Estos indicadores
pueden ser evaluados a travs del nivel de satisfaccin manifestado
por los beneficiarios de los servicios sobre determinados aspectos
de la provisin de bienes y prestacin de servicios, tales como la
oportunidad (tiempo de espera o tiempo de respuesta), simplicidad
de postulacin o tramitacin, accesibilidad, amabilidad de la
atencin de pblico, exactitud y continuidad en la provisin del
servicio.
Indicadores de Desempeo Presupuestario: consiste en la capacidad de
una institucin para generar y utilizar adecuadamente los recursos
financieros para el cumplimiento de su misin institucional. En esta
categora, las instituciones pblicas que tienen atribuciones legales
para generar ingresos propios establecen indicadores de
autofinanciamiento; las organizaciones que otorgan prstamos
miden su capacidad para recuperar los crditos otorgados y el
manejo de cartera de pasivos; toda organizacin que administra
fondos puede establecer una relacin entre los gastos
administrativos y los gastos totales, lo cual en trminos agregados
se puede utilizar como un proxy de las ganancias de eficiencia del
sector pblico; relevante para este tipo de indicadores es la
comparacin entre los gastos ejecutados y los programados, tema
sensible tanto para el gasto corriente como para el de proyectos de
infraestructura que suelen terminar a valores muy superiores de la
programacin respectiva; por ltimo, para medir la inversin en
los recursos humanos, se pueden establecer indicadores que
relacionen los gastos en capacitacin con los gastos totales en
personal.

27

D. La integracin de las distintas dimensiones de evaluacin

del desempeo
La distincin en dimensiones del desempeo slo se realiza para fines
analticos y facilitar la aplicacin del instrumento por parte de los
usuarios. Dependiendo de las prioridades de la institucin ciertos
indicadores pueden perfectamente ser clasificados en dos categoras. La
gestin orientada a los resultados es de carcter multidimensional y como
tal no hay una dimensin del desempeo que sea ms relevante que
otra. La evaluacin de la gestin global de un servicio pblico surgir a
partir de la interaccin de los componentes de eficiencia, eficacia, calidad
y desempeo presupuestario. Dependiendo de la naturaleza de las
actividades que ejecuta la institucin algunas dimensiones son ms
relevantes que otras. A modo de ejemplo, los indicadores de cobertura
son particularmente relevantes para las instituciones que trabajan con
temticas de salud pblica, donde los errores de exclusin pueden generar
brotes epidmicos. En tanto, los indicadores de calidad de la atencin
tendrn un peso mayor en instituciones que atienden grandes flujos de
pblico tales como servicios de impuestos y direcciones de registro civil
e inmigracin.
Independiente del nfasis principal que presente una institucin, es
preciso destacar que en una perspectiva global se pueden generar
conflictos entre las distintas dimensiones que obligan a evaluar los costos
y beneficios de una decisin de mejoramiento. Evidentemente se puede
incrementar la cobertura de una determinada prestacin, pero por
problemas de escalamiento de las inversiones podra generar mayores
costos unitarios (en el caso que un aumento de la cobertura obligue a
construir un nuevo hospital o escuela). De igual modo, las mejoras en la
calidad de entrega de un servicio a veces slo pueden ser logradas en
detrimento de la cobertura, a costa de un mayor costo o generando
tiempos de respuesta ms prolongados. La evaluacin del desempeo
de toda la institucin debe ponderar la contribucin a los objetivos
estratgicos de cada uno de los productos y servicios. Los indicadores
para cada producto y sus respectivas dimensiones deben desarrollarse
en forma integral, considerando las posibles interdependencias y tradeoffs entre ellos.
Por razones operativas existe un sesgo natural hacia mediciones que
enfatizan la eficiencia. Este problema no slo se ha dado en Amrica
Latina, el propio gobierno de Nueva Zelanda ha reconocido en una
evaluacin del ao 2001 que el enfoque de sus reformas pblicas ha tenido
un foco excesivo hacia la eficiencia y no tanto en la efectividad, con una
ausencia de vnculos claros hacia las polticas (New Zealand Treasury,
2001).
Una de las metodologas que se ha desarrollado para integrar en
forma armnica las dimensiones cuantitativas y cualitativas que emanan
de los indicadores de desempeo lo constituye el Cuadro de Mando
Integral ( Balanced Scorecard-BSC ). El BSC es una metodologa

28

desarrollada en el sector privado en 1992 por Robert Kaplan y David

Norton que intenta integrar los aspectos de la gerencia estratgica y la
evaluacin del desempeo de la empresa. Esta herramienta se desarroll
bajo la conviccin de que la medicin basada slo en indicadores
cuantitativos y financieros no capturaba de un modo adecuado aquello
que crea valor en una organizacin, y que era necesario aadir otras
perspectivas de anlisis de carcter ms cualitativo o de activos
intangibles.
En el sector pblico se han desarrollado iniciativas de Cuadro de
Mando Integral, pero en el mundo hispanoamericano la mayor parte se
circunscriben a experiencias de gobiernos locales12 , o bien no contemplan
la complejidad de los cuadros desarrollados para las empresas que
consideran los intereses de distintos stakeholders como los accionistas y
clientes. La Generalitat de Catalunya lleva tres aos aplicando este sistema;
en el Recuadro 5 se describen sus principales caractersticas.

12
Ver la experiencia del municipio espaol de Sant Cugat del Valls en Turull y
Vivas (2003).

29

Recuadro 5
Cuadro de mando Catalunya Progrs de la Generalitat de Catalunya
El cuadro de mando Catalunya Progrs (CMCP) intenta recoger de manera
sinttica y sistematizada la informacin ms relevante sobre la gestin, la
realizacin de actuaciones y la consecucin de los objetivos previstos. EL CMCP
integra desde una visin interdepartamental la informacin cualitativa ms
representativa de la gestin pblica haciendo especial hincapi en el anlisis del
impacto de las actuaciones pblicas.
Como su nombre indica se trata de construir un sistema de informacin que
permita evaluar el progreso de la Comunidad Autnoma, entendido en una doble
vertiente: progreso como sinnimo de cambio y como sinnimo de mejora. En el
fondo, la idea subyacente es conocer si la regin avanza de manera continua. As
pues, el objetivo del CMCP consiste en monitorear el estado de la sociedad catalana
recogiendo de forma sistemtica informacin relevante sobre la gestin del
gobierno, sobre el grado de consecucin de los fines previstos y analizando el
impacto de las actuaciones pblicas. En ltima instancia se pretende que el cuadro
de mando sea utilizado para tomar decisiones pblicas de mejor calidad. Es por
tanto, un instrumento de gestin orientado a facilitar el pilotaje del conjunto de la
accin de gobierno.
Catalunya Progrs prioriza aquellos aspectos de la informacin difcilmente
evaluables desde el seguimiento de la gestin presupuestaria. Por ello, el nfasis
recae en interpretar informacin eminentemente cualitativa procedente de fuentes
diversas pero siempre bajo el marco conceptual de los seis ejes-valor del Plan
CAT21.
Partiendo de la multidimensionalidad de la informacin, Catalunya Progrs
se estructura de forma modular, en la cual cada mdulo se especializa en el
tratamiento de la informacin desde un determinado punto de vista. En estos
momentos estn definidos y en funcionamiento tres mdulos:

Mdulo 1: indicadores de entorno y de seguimiento de la accin de gobierno

Mdulo 2: indicadores y estudios de percepcin ciudadana
Mdulo 3: seguimiento de proyectos prioritarios

El mdulo 1 se caracteriza por una aproximacin objetiva a la evaluacin

de las polticas pblicas. Este mdulo es un documento con una estructura parecida
a los cuadros de indicadores utilizados sobretodo en los pases anglosajones y del
norte de Europa. Este mdulo est constituido por 100 indicadores divididos en
dos bloques:

Indicadores de entorno: se trata de 35 indicadores genricos que analizan el

estado de la sociedad catalana en relacin con su entorno socioeconmico. Se
agrupan en las reas siguientes: indicadores sintticos, de capital humano,
de situacin econmica y mercado de trabajo y de medio ambiente.
Indicadores de seguimiento CAT21: son 65 indicadores que evalan el grado
de cumplimiento alcanzado de los 18 objetivos estratgicos del Plan CAT21.

Fuente: Or i Vendrell (2002).

30

IV.

DESAFOS DE IMPLEMENTACIN DE LA GESTIN

PBLICA ORIENTADA A LOS RESULTADOS

Las potencialidades del modelo de gestin pblica orientada a los

resultados se pueden observar en mltiples dimensiones del gasto
pblico. Sin embargo, dado los desafos de superacin de la pobreza que
enfrenta la regin, uno de los casos en que se visualiza esta relacin se
refiere al impacto del gasto pblico en funciones sociales. En trminos
estilizados, se puede apreciar que durante la ltima dcada los gobiernos
de Amrica Latina han destinado una proporcin creciente de su gasto
pblico a funciones sociales, generndose un aumento del 58% en el
gasto social por habitante. En trminos agregados, el gasto social para
17 pases que informan regularmente su clasificacin funcional aument
su peso relativo en el PIB entre 1990/91 y 2000/01 de 10,1% a 13,8%13 .
No obstante estos avances, el nivel del gasto social per se no constituye
un adecuado indicador de desarrollo social, porque no permite evaluar
si efectivamente se est alcanzando el impacto deseado en las poblaciones
destinatarias de los programas sociales.
Efectivamente, pese al incremento significativo del gasto pblico
social, la disminucin de la pobreza no alcanz magnitudes similares. Si
bien inicialmente entre 1990 y 1997 el porcentaje de poblacin en situacin
de pobreza disminuy de un 48.3% a un 43.5%14 , como se observa en el
Grfico 1 despus de 1997 las reducciones en los niveles de pobreza no
registraron disminuciones de magnitud similar a los incrementos del
gasto pblico social.
La evolucin del gasto social, as como la dinmica de adaptacin de
los mercados nacionales que demanda la globalizacin, exigen cada vez
mayor objetividad y racionalidad en el uso y asignacin de los recursos
pblicos. La discusin acerca de la eficiencia y eficacia en los organismos
pblicos, as como de la medicin de resultados del accionar pblico, se
ha instalado con fuerza en los medios de comunicacin, debates polticos
y crculos acadmicos.
En esta seccin se describen algunos desafos de implementacin que
han sido sealados como ms relevantes en diversos anlisis llevados a
cabo por parte de los gobiernos nacionales y sub-nacionales que han

13
CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2002-2003. Por gasto pblico en funciones
sociales se entiende el gasto corriente y de inversin efectuado en educacin, salud y
nutricin, seguridad y asistencia social, vivienda, agua y saneamiento.
14
Cabe destacar que en 1997 15 de 17 pases aumentaron su gasto pblico social,
permitiendo que en 12 de ellos se compensaran con creces el descenso del gasto social
predominante en los aos ochenta, superando los niveles de 1980-1981. Sin embargo en
el bienio 1996-1997 el ritmo de crecimiento se desaceler significativamente, alcanzando
una tasa promedio anual de 3.3%, equivalente a la mitad de la del perodo 1990-1995,
que fue de 6.4%. CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1998.

31

Grfico 1
Evolucin de la Pobreza y del Gasto Pblico Social 1990-2001
en Amrica Latina
% de personas en situacin
de pobreza

Gasto Social como

% del PIB
16

60
50

48.3

13.3

13.8
14

12.1
12

40

43.8

43.5

42.1

42.5

10

10.1
8

30

20

4
10

2
0

0
1990

1997

1999

2000

2001

Fuente
Fuente: Elaboracin propia a partir del Panorama Social de Amrica Latina de CEPAL de diferentes
aos.

establecido programas de gerencia pblica orientada a los resultados,

particularmente en aquellos aspectos que se relacionan con los
indicadores de evaluacin del desempeo.
A. Ambigedad en la definicin de la misin organizacional
El problema ms importante al momento de iniciar la transicin a un
modelo de gestin orientada a los resultados es que la misin de las
instituciones pblicas est definida en muchos casos de una manera muy
amplia y ambigua. Esta situacin surge de la lgica del proceso poltico,
donde para responder a presiones de mltiples grupos de inters y/o
beneficiarios se deja en la nebulosa la esencia de la misin organizacional.
En la prctica, este hecho implica que las instituciones proveen una
multiplicidad de bienes y servicios, dirigidos a beneficiarios diversos y
con distintas expectativas de satisfaccin de sus necesidades.
Sin embargo, lo que es funcional para el proceso poltico puede ser
altamente disfuncional para la gestin, pues al no existir claridad respecto
de las expectativas institucionales, tampoco puede existir precisin
respecto a la medicin de los resultados y del impacto del accionar
pblico. Para enfrentar este problema, varios pases de la regin han
llevado a cabo amplios ejercicios de planificacin estratgica en sus
instituciones pblicas. Las experiencias de Mxico, Costa Rica y Colombia
muestran que se han implementado exitosamente los ejercicios de
definicin de misin y de anlisis de fortalezas y debilidades, pero la
vinculacin de estos niveles con la evaluacin de resultados operativos
sigue siendo altamente compleja.

32

Es importante destacar que los organismos financieros multilaterales

estn otorgando especial importancia a la planificacin estratgica no slo
de instituciones, sino tambin de proyectos nacionales de desarrollo. Se
estima que los proyectos de pas que estn respaldados por esquemas
de concertacin multisectoriales y multipartidarios cuentan con mayor
viabilidad de financiamiento y sostenibilidad en el largo plazo. A partir
de 1997 las distintas agencias de las Naciones Unidas han asumido en los
pases la formulacin de los Marco de Asistencia de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (UNDAF), con el propsito de enfocar en conjunto sus
esfuerzos de cooperacin optimizando acciones e incrementando el
impacto de stas a favor del desarrollo humano sostenible.
Con un enfoque similar, el Banco Mundial ha solicitado a los pases
de menores ingresos la generacin de Estrategias de Reduccin de la
Pobreza (PRSP), las cuales orientan estratgicamente el uso de los recursos
derivados de programas de reduccin de deuda. Vinculado a los PRSPs
est la formulacin del Marco Integral del Desarrollo, MID (Comprehensive
Development Framework). El MID es un enfoque integral con respecto al
desarrollo que procura un mejor equilibrio en la formulacin de las
polticas, destacando la interdependencia entre los aspectos sociales,
estructurales, humanos, de buen gobierno, ambientales, econmicos y
financieros (Banco Mundial, 2003).
B. El impacto en el proceso presupuestario
Los esfuerzos de implementacin de sistemas de evaluacin de la gestin
pblica son costosos y consumen tiempo y energa por parte de los
directivos de los servicios pblicos. Asimismo, la dinmica inercial de la
asignacin presupuestaria no siempre ofrece incentivos para seguir
profundizando en la evaluacin de la gestin. En numerosos pases la
orientacin a los resultados ha servido para definir prioridades
programticas y modificar los procedimientos de trabajo, pero slo
ocasionalmente sus resultados se incorporan en el proceso de fijacin
presupuestaria.
En trminos generales, la restriccin fiscal que afecta a casi todos los
pases de la regin, otorga seales negativas para aquellos gerentes que
mejoran sus indicadores de eficiencia pues se establece como un hecho
que estos sern capaces de funcionar con menores recursos. Si bien
algunos gobiernos intentaron establecer premios a la eficiencia en los
perodos de mayor holgura fiscal, los recortes presupuestarios a finales
de la dcada de los noventa obligaron a eliminar o reducir drsticamente
estos fondos. El mayor peligro de estas seales negativas es que al interior
de las organizaciones pblicas se tienda a asociar la gestin por resultados
con un instrumento diseado por los ministerios de hacienda para
implementar procesos de ajuste fiscal, afectando de esta manera la
aceptacin e institucionalizacin de la evaluacin del desempeo.
La forma y velocidad en que se genere una vinculacin entre la
evaluacin del desempeo y el proceso presupuestario depende en gran

33

medida del contexto poltico-institucional de cada pas, por ejemplo el

tipo de modelo de evaluacin que se adopta. Un reciente estudio
comparativo de las polticas nacionales encaminadas a crear sistemas de
evaluacin de resultados de la gestin pblica en Chile, Colombia, Costa
Rica y Uruguay ha propuesto una tipologa de modelos de evaluacin.
La tipologa se construye a partir del referente institucional utilizado
para estructurar el sistema de evaluacin y el tipo de proceso de toma de
decisiones al que pretenden servir sus resultados. Sobre la base de la
evidencia de los cuatro pases analizados, estos modelos de evaluacin
se categorizan en el modelo Plan y el modelo Presupuesto (Cunill y
Ospina, 2003).
El modelo de evaluacin tipo Plan busca reforzar el proceso de
toma de decisiones propiamente polticas, ms que las decisiones
presupuestarias, y generalmente es coordinado o promovido por las
unidades encargadas de la planificacin. Este es el caso de Costa Rica y
Colombia, cuyos sistemas de evaluacin presentan una fuerte inclinacin
a la metaevaluacin y una desarticulacin del ciclo presupuestario. En
contraste, el modelo de evaluacin tipo Presupuesto desarrolla
instrumentos de evaluacin que estn orientado a mejorar los procesos
de formulacin y discusin presupuestaria. Este es el caso de Chile, en
que las herramientas de evaluacin se integran al ciclo presupuestario,
una variante del modelo Presupuesto es aquellos pases donde el
sistema de evaluacin del desempeo se aplica sobre las asignaciones
presupuestarias, como sera el sistema de Uruguay y Mxico. Un modelo
mixto (Plan-Presupuesto) lo constituira la evaluacin del Plan
Plurianual en Brasil, pues el anlisis anual de este instrumento orienta
el proceso de asignacin de los gastos presupuestarios y brinda
consistencia a los objetivos de polticas pblicas que requieren ms de
un ao para su implementacin.
C. Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestin por resultados
Los procesos de modernizacin y de cambio de cultura organizacional
son de largo plazo. A nivel mundial, Nueva Zelanda es el nico caso en
que las reformas hacia una gestin orientada a los resultados fueron
implementadas rpidamente. Otros pases, como Australia, Canad y el
Reino Unido han asumido a lo largo de ms de 15 aos cambios
incrementales en que algunos ministerios han evolucionado ms
rpidamente que otros. La asociacin de la gestin orientada por
resultados a avances sustantivos en tcnicas de presupuestacin
plurianual ha fomentado la adopcin de un enfoque de largo plazo en
todas las esferas de gobierno.
En el caso de Estados Unidos, transcurridos ocho aos del Government
Performance and Results Act de 1993, la implantacin de una cultura por
resultados an no cubra el 50% del gobierno federal. Segn una encuesta
realizada el ao 2000 por la General Accounting Office (GAO) a directivos
de 28 agencias federales, en promedio slo un 44% de los gerentes

34

dispona de indicadores de resultados que pueden demostrar a alguien

externo si stos estaban siendo logrados15 . La variabilidad entre agencias
es significativa, pues en la cota inferior slo el 28% de los gerentes en el
Servicio de Impuestos (IRS) disponan de indicadores, en comparacin
con un 63% de la NASA y del Departamento de Vivienda.
La implementacin gradual y generalizada de un modelo de gestin
orientada a los resultados requiere de un cambio en la cultura
organizacional de las instituciones pblicas, proceso que perfectamente
se extiende ms all de dos o tres perodos presidenciales. No obstante,
la dinmica poltica de corto plazo exige acciones inmediatas y resultados
que se puedan mostrar a la ciudadana, lo que entra en tensin con el
lento proceso de cambio de cultura gerencial.
Un ejemplo del compromiso de largo plazo para implementar la
evaluacin de resultados se ha dado en Costa Rica, donde no obstante los
cambios de gobierno en 1998 y en el 2002, el sistema poltico logr
institucionalizar la evaluacin de resultados en el mbito constitucional.
Para ello, en junio del 2000 se modific el artculo 11 de la Constitucin
Poltica, incorporando la evaluacin por resultados y la rendicin de cuentas
como principios inspiradores del accionar pblico: la Administracin
Pblica en sentido amplio, estar sometida a un procedimiento de evaluacin
de resultados y rendicin de cuentas, con la consecuente responsabilidad
personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley
sealar los medios para que este control de resultados y rendicin de cuentas
opere como un sistema que cubra todas las instituciones pblicas.
Posteriormente, en septiembre del 2001 la reforma a la Ley de Administracin
Financiera y Presupuestos Pblicos estableci que las entidades y rganos
regidos por dicha ley estn obligados a presentar informes peridicos y
finales de gestin, resultados y rendimiento de cuentas (Mora, 2003).
D. Escasez de mecanismos de participacin ciudadana a favor de la
gestin por resultados
Las influencias externas que favorecen o entorpecen una adecuada
implementacin de la gestin por resultados tienen dos vertientes. Por
una parte, existen directivos pblicos a favor de un mejoramiento de la
gestin, pero stos a menudo se enfrentan con barreras institucionales y
falta de apoyo del entorno poltico y tcnico. Es decir, estos directivos no
tienen incentivos fuertes para comprometerse con una gestin orientada
a los resultados. Salvo aquellos contratados mediante un convenio de
desempeo, los estmulos tanto polticos como personales para la mayora
de los directivos son difusos y confusos16 . El riesgo que un cambio de
15
Managing for Results: Federal Managers Views on Key Management Issues Vary Widely
Across Agencies, U.S. General Accounting Office, GAO-01-592, 2001.
16
Una notoria excepcin es el Programa de Inversiones Multisectorial Avana Brasil,
el que ha incorporado gerentes para la implementacin de 54 programas estratgicos,
quienes son responsables por los costos y metas del programa respectivo.

35

gobierno pueda dejar a mitad de camino la implementacin de una

reforma otorga seales negativas a los responsables de los servicios
pblicos. Por otra parte, existe un contingente significativo de
funcionarios que, por diversas motivaciones, favorecen el status quo y
generan una gran resistencia al cambio.
Por ende, al no existir mecanismos de participacin ciudadana a favor
de la gestin por resultados, se configurara un problema de relacin
Agente-Principal debido a la asimetra de informacin que se produce
en la relacin entre los directivos pblicos y la ciudadana. Los
administradores de los programas y/o servicios manejan gran parte de
la informacin relativa a los productos de sus instituciones, las reas de
ineficiencia, el costo de proveer los servicios, las metas alcanzables y
fortalezas, en tanto que los destinatarios, interesados e incluso los
organismos de fiscalizacin como el Poder Legislativo u ONGs
especializadas carecen de dicha informacin.
La asimetra de informacin frente a los destinatarios se ve reforzada
por la ausencia de una relacin transaccional con los beneficiarios. Las
organizaciones pblicas no venden los bienes y servicios que producen,
sino que los entregan en forma gratuita o subsidiaria, a menudo en
condiciones monoplicas. Por lo tanto, las instituciones no tienen un
canal de retroalimentacin directa desde el cliente o usuario a travs de
la compra de bienes y servicios. Al no existir retroalimentacin, es
particularmente difcil construir indicadores agregados de resultado de
la gestin de los servicios pblicos equivalentes a la lnea final del balance
de las empresas privadas17 .
E. Los Problemas de Causalidad
En la literatura de evaluacin de programas existen numerosos anlisis
respecto de las dificultades para establecer relaciones de causa-efecto,
pues gran parte de los fenmenos sociales que intentan intervenir los
programas pblicos tienen un origen y evolucin de tipo multifactorial,
existiendo problemas de interaccin entre las variables que son atribuibles
al impacto del programa y aquellas que evolucionan en forma
independiente. Un ejemplo clsico de esta multidimensionalidad lo
constituyen los programas de reduccin de la mortalidad infantil, donde
actan en forma dinmica factores tales como las intervenciones en salud
pblica materna y perinatal, la ampliacin de la cobertura de agua potable
e infraestructura sanitaria, el mejoramiento de frmacos y tratamientos
para las enfermedades gastroentricas y el incremento de la cobertura
educacional.

17

Ver Marcel, Mario (1998): Indicadores de Desempeo como instrumento de

modernizacin en el Estado de Chile, Perspectivas en Poltica, Economa y Gestin, N 1,
Vol. 2, Mayo, Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile,
Santiago.

36

Ms an, los programas o proyectos que desarrolla una determinada

institucin pblica no responden a un solo objetivo, sino que a un
conjunto de objetivos interrelacionados entre s en una jerarqua de
causas-efectos. La transversalizacin de la poltica social y la introduccin
del concepto de usuario nico para los ciudadanos beneficiarios de
prestaciones y subvenciones que se otorgan a travs de distintos
ministerios brinda una complejidad an mayor a los intentos de aislar
los cambios en la poblacin beneficiaria que no son atribuibles al accionar
de una institucin pblica determinada.
Una de las tendencias que se ha observado en la evolucin del gasto
pblico en la dcada de 1990 es el incremento de transferencias del sector
pblico a personas y empresas. El monitoreo de indicadores de resultados
para los programas de transferencias de subsidios monetarios es
especialmente problemtico, pues es uno de los muchos factores que
afectan los resultados finales para los grupos destinatarios de las
transferencias.
F. La evaluacin de funcionarios y su vnculo con los sistemas
de compensacin
Los pases de la regin que han intentado asociar el cumplimiento de
metas con mejoras de salarios han enfrentado la frrea oposicin de
sindicatos de funcionarios pblicos. De igual modo, se ha generado un
rechazo a los intentos de crear carreras funcionarias paralelas donde
se fijan normas contractuales ms flexibles y con remuneraciones mayores
a las de los dems funcionarios (como es el caso de las Agencias Next
Steps de Inglaterra).
Un mbito que sigue generando controversia es la vinculacin de
la evaluacin del desempeo institucional a la administracin de
personal. En el caso de Chile, a partir de 1998 se han otorgado incentivos
de remuneraciones sobre la base de la evaluacin del desempeo
individual y al cumplimiento de metas institucionales o grupales. Los
dirigentes sindicales de los funcionarios rechazan las frmulas
individuales pues fomentaran la competencia y rivalidad al interior
de los servicios pblicos. En junio del 2003 una nueva ley elimin el
incentivo individual, remplazndolo por un incentivo por desempeo
colectivo, el cual establece estmulos pecuniarios a equipos o reas de
trabajo que se conforman de acuerdo a parmetros funcionales o
territoriales.
De esta experiencia y otras similares, se desprende una alta
posibilidad que los sistemas de incentivos monetarios no tengan un
impacto positivo sobre la gestin. De hecho, en ausencia de indicadores
pertinentes para el cumplimiento de la misin institucional y de metas
que sean realmente exigentes, los estmulos monetarios no induciran a
mejoramientos del desempeo personal y colectivo, transformndose
slo en un mecanismo para distribuir aumentos de remuneraciones de
los funcionarios.

37

G. Institucionalizacin de la funcin de evaluacin de resultados

La ubicacin institucional de la evaluacin del desempeo dentro del
sector pblico depende de las caractersticas de cada pas. En las
experiencias relevantes de la regin, su funcionamiento inicial ha estado
radicado en los ministerios de planificacin o en comits
interministeriales. Con posterioridad al impulso inicial, paulatinamente,
los ministerios de hacienda y/o direcciones de presupuesto han asumido
esta responsabilidad. Como se seal, en los pases de la regin se han
desarrollado sistemas de evaluacin asociados al Plan y otros
vinculados al Presupuesto. Cabe precisar que estas tipologas no son
puras, pues coexisten sistemas de evaluacin de la inversin asociadas
al aparato administrativo de planificacin, conjuntamente con
evaluaciones del gasto corriente radicadas en las instituciones de
formulacin y evaluacin presupuestaria.
No hay una nica respuesta al tema de la ubicacin institucional.
Cualquiera sea el enfoque que se adopte, resultar adecuado si existe la
firme decisin poltica de hacerlo funcionar. Con todo, al tratarse de un
instrumento fundamental de la gestin pblica, es recomendable que la
responsabilidad de esta funcin se site en los organismos encargados
de la planificacin estratgica del Estado, cuyo vnculo con la Presidencia
suele ser directo. Por aadidura, no parece apropiado entregar
exclusivamente a los responsables del presupuesto la funcin de
evaluacin de resultados, pues stos pueden transformarse en jueces y
parte del proceso, con el consiguiente riesgo de confundir los objetivos
de largo plazo de eficiencia y eficacia de las polticas pblicas con las
metas de corto plazo de ajuste fiscal.
Un aspecto de la institucionalizacin que mantiene su carcter
polmico se refiere al rol de las contraloras de los pases latinoamericanos
en la evaluacin de resultados. Los pases anglosajones, y especialmente
los que disponen de un sistema parlamentario, han tendido a otorgar a
las contraloras, aparte de las tradicionales funciones de control legal y
financiero, roles relativos a medicin de eficiencia, efectividad, impacto
y obtencin de metas. En Amrica Latina, cuando se examinan
experiencias tales como las de la General Accounting Office de Estados
Unidos y de la National Audit Office de Gran Bretaa, se visualiza con
escepticismo este tipo de arreglos institucionales, ya sea por las
caractersticas propias del presidencialismo latinoamericano, por razones
de conflicto poltico en sistemas multipartidarios y/o por el insuficiente
desarrollo institucional y dotaciones de recursos humanos de las
contraloras para llevar a cabo programas de evaluacin de la gestin.

38

V.

REFLEXIONES FINALES

El objetivo principal de este documento es sistematizar las principales

reflexiones tericas y evaluaciones empricas que han surgido en los
ltimos diez aos sobre el uso de los indicadores de evaluacin del
desempeo. Considerando que este instrumento se est aplicando, o se
est comenzando a implementar, en la mayora de los gobiernos de
Amrica Latina se destacan los principales elementos conceptuales,
desafos de implementacin y pasos operacionales para la construccin
de los indicadores. Los aspectos substanciales de estas temticas que
cabe subrayar son los siguientes:
1. La gestin pblica ha evolucionado en las ltimas dcadas desde un
modelo burocrtico tradicional al enfoque por resultados. El nuevo
modelo no se centra exclusivamente en los insumos del proceso ni
en el control externo, sino que se enfoca en los impactos de la accin
pblica, donde lo relevante son las metas, los resultados, los
indicadores de desempeo y los estndares comparativos de
rendimiento. Los criterios orientadores tienen que ver con la
planificacin estratgica de los organismos pblicos, el tipo de
vinculacin entre la asignacin de recursos y el desempeo
institucional, la transparencia del accionar del Estado, y, como
corolario de lo anterior, la bsqueda del cambio de cultura
organizacional de las entidades pblicas.
2. Este proceso no est exento de dificultades, pues debe enfrentar
obstculos en las propias deficiencias actuales (pasar de una cultura
de procedimientos a una cultura de resultados, orientada al usuario) y
en las limitaciones externas (baja remuneracin de los funcionarios y
continuos cambios, que han impedido la emergencia de una estructura
orgnica adecuada, con recursos humanos calificados y especializados).
3. La ubicacin institucional de la evaluacin de la gestin pblica
dentro del sector pblico depende de las caractersticas de cada pas.
No hay una nica respuesta al tema de la ubicacin institucional,
pues lo importante es que exista la firme decisin poltica de hacer
funcionar los sistemas de evaluacin. Con todo, al tratarse de un
instrumento fundamental de la gestin pblica, es recomendable que
la responsabilidad de esta funcin se site en los organismos
encargados de la planificacin estratgica del Estado, cuyo vnculo
con la Presidencia suele ser directo. Por aadidura, no parece
apropiado entregar exclusivamente a los responsables del
presupuesto la funcin de evaluacin de resultados, pues stos
pueden transformarse en jueces y parte del proceso, con el
consiguiente riesgo de confundir los objetivos de largo plazo de
eficiencia y eficacia de las polticas pblicas con las metas de corto
plazo de ajuste fiscal.

39

4. La eficaz incorporacin de estos nuevos sistemas de gestin al aparato

pblico conlleva una serie de problemas y desafos estratgicos que
es preciso analizar, tanto en la fase de diseo como en la fase de
implementacin y evaluacin de los mismos. La transicin a la gestin
por resultados ha presentado problemas de medicin ms all de los
esperados. Frecuentemente los servicios pblicos en Amrica Latina
no tienen sistemas adecuados de informacin, lo que obliga a disear
indicadores de resultados de acuerdo a la informacin disponible, la
que no necesariamente se refiere a los factores crticos para la
consecucin de los objetivos estratgicos.
5. La seleccin y construccin de indicadores de evaluacin del desempeo
avanza sustantivamente cuando los organismos pblicos son capaces
de formular ejercicios de planificacin estratgica que priorizan los
recursos y la atencin del mejoramiento de la gestin sobre aquellos
productos que son claves para el cumplimiento de la misin institucional.
De igual modo, en la etapa de monitoreo y seguimiento, la metodologa
de cuadro de mando integral o balanced scorecard permite interrelacionar
en forma sinrgica los indicadores de desempeo para medir en conjunto
los logros de los objetivos estratgicos desde el punto de vista de los
usuarios, de la institucin, del programa de gobierno, los procesos
internos, la innovacin y el aprendizaje.
6. Los esfuerzos de implementacin de sistemas de evaluacin del
desempeo son costosos y consumen tiempo y energa. Adems, la
dinmica inercial de la asignacin presupuestaria no siempre ofrece
incentivos para seguir profundizando el sistema. En numerosos pases
la orientacin a los resultados ha servido para modificar
tangencialmente prioridades programticas y modificar algunos
procedimientos de trabajo, pero slo ocasionalmente sus resultados
se incorporan en las decisiones presupuestarias.
7. Los pases anglosajones que llevan ms de una dcada en la
implementacin de programas de gestin orientados a los resultados
tienen una perspectiva ms crtica que los primeros informes que
documentaron las iniciativas de Nueva Zelanda, Australia e
Inglaterra. En la actualidad, entre otras limitaciones, estos pases
reconocen que la transicin a la gestin por resultados es tanto un
problema de medicin como un problema de cambio en la mentalidad
a todos los niveles gerenciales. Estos gobiernos han reconocido que
el enfoque de sus reformas pblicas ha tenido un foco excesivo hacia
la eficiencia y no tanto en la efectividad, con ausencia de vnculos
claros hacia las polticas.
8. Los pases de Amrica Latina que estn iniciando la implementacin
de iniciativas de gerencia pblica, que contemplan el uso de los
indicadores de evaluacin del desempeo como una herramienta de
medicin de resultados y de mejoramiento de la gestin, deben
considerar la visin crtica sobre las fortalezas y debilidades del
proceso por parte de los pases de Amrica Latina y de la OCDE que
llevan un camino recorrido con aciertos y errores.

40

Finalmente, es necesario sealar que los procesos de modernizacin

del Estado y de cambio de cultura organizacional son de largo aliento.
En los pases en que estas reformas han tenido xito, la asociacin de la
gestin orientada por resultados a avances sustantivos en tcnicas de
presupuestacin plurianual ha fomentado la adopcin de un enfoque
de largo plazo en todas las esferas de gobierno. El principal objetivo de
una gestin por resultados es entonces apoyar el proceso de formulacin
de planes y programas en una visin plurianual, centrando los esfuerzos
hacia una adecuada asignacin de los recursos pblicos, fijando criterios
tanto en el mbito del gasto corriente como en los sistemas de inversin
pblica. La evaluacin de los programas de gasto de capital que ejecuta
o que contrata el sector pblico cobra una importancia estratgica, dado
su impacto sobre el crecimiento econmico de largo plazo y el desarrollo
territorial.

41

VI.

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