M a r a S u s a n a B o n e t t o

M a r a T e r e s a P in e r o

Las transformaciones
del Estado
De la modernidad
a la globalizacin

2a edicin

Crdoba
2003

I,i i eproduccin de este libro, ya sea total o parcial, en forma idntica o con
modificaciones, escrita a mquina por el sistema Multigraph, mimegrafo,
impreso, etc., que no fuera autorizada por esta Editorial, es violatoria de
derechos reservados. Toda utilizacin debe ser solicitada con anterioridad.

320.1
BON

Boneto, Mara Susana y Piero, Mara Teresa.

Las tra n s fo rm a c io n e s del e s ta d o : de la m o d e rn id a d
a la globalizacin, 2 a. ed.
Crdoba : Advocatus, 2003.
164 p. ; 23x16 cm.
ISBN 987-551-031-9
i. Piero, Mara Teresa II. Ttulo - 1 . Estado
Fecha de catalogacin: 05/06/03

Duarte Quirs 511 - Crdoba

E-mail: advocatus@ sinectis.com.ar
ISBN 987-551-031-9
Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723
Impreso en Argentina

A nuestros alumnos

CAPITULO I
La formacin del Estado.
El absolutismo
S u m a rio :
1. Form acin del Estado moderno. 2. El Estado absolutista.
C onclusiones del modelo absolutista.

1. FORMACION DEL ESTADO MODERNO <*>

L a quiebra del orden poltico m edieval, la aparicin y desarrollo del
E stado, del sistem a econm ico capitalista, de la estratificacin social clasista,
del absolutism o com o rgim en poltico, son fenm enos histricos que no
adm iten una explicacin unicausal, como as tam poco la ubicacin tem poral
exacta del acontecim iento.
E l E stado, en el sentido de Estado nacional, es un producto de la cultura
de O ccidente que se plasm a a partir del R enacim iento. Con anterioridad a esta
poca no puede hablarse propiam ente de Estado. E xisti, obviam ente, la
relacin gobernantes-gobernados, pero sta se dio de una m anera m uy diferente
si la com param os con la que se efectiviza en la actualidad; esto quiere decir
que la organizacin poltica m edieval fue m uy distinta a la que posteriorm ente
-y h a sta nuestros das- se denom inara Estado.
P a ra realizar una exposicin acabada de las condiciones y circunstancias
histricas que dan surgim iento al Estado, debem os hacerlo a travs del anlisis
del largo proceso histrico que lleva a la aparicin de las prim eras m onarquas
nacionales (Francia, E spaa e Inglaterra) y a la introduccin, p o r N icols
M aquiavelo, del concepto de stato en la literatura poltica.
Com o seala H eller (1987, 145) la nueva palabra Estado designa

certeramente una cosa totalmente nueva porque a pa rtir del Renacimiento y

en el continente europeo, las poliarquas, que hasta entonces tenan un
carcter impreciso en lo territorial y cuya coercin era flo ja e intermitente, se
convierten en unidades de p o d er continuas y reciamente organizadas, con un
solo ejrcito que era perm anente, una nica y competente jera rq u a de
funcionarios y un orden ju rd ico unitario, imponiendo adems a los sbditos
el deber de obediencia con carcter general. A consecuencia de la concentracin
de los instrumentos de mando (militares, burocrticos y econmicos) en una

(*) La versin original de este tema se encuentra en Tem as de h is to ria de las ideas p o ltic a s de
Mara Susana B o n e t t o y Carlos Ju r e z C e n t e n o .

14

M. Susana Bonetlo - M. Teresa Piero

La formacin del listado. El absolutism o

unidad de a ccin p o ltic a -fenm eno que se p ro d u c e p rim era m en te en el norte

de Italia d eb id o al m s tem prano desarrollo que alcanza a ll la econom a
m onetaria-, su rg e a q u el m o n ism o de poder, rela tiva m en te esttico, que
diferencia de m anera ca ra c te rstic a a l E sta d o de la E d a d M o d e rn a del
territorio m edieval.
Til E stado, como m odelo de dom inacin p o ltica, aunque sea un fenm eno
hoy extendido universalm ente es, en sus orgenes, un fenm eno propio del
circulo cultural de O ccidente que se plasm a a p artir del R enacim iento.
En la E d ad M edia no existi el E stado en el sentido de una unidad de
dom inacin independiente en lo ex terio r e in terio r que actuara de m odo
continuo con m edios de p o d er p ro p io s y claram ente delim itada en lo personal
y territorial; es decir, operando independientem ente sobre personas determ inadas
cu un territorio determ inado. E n los tiem pos m edievales fue desconocida la
idea de una pluralidad de estad o s soberanos, coexistiendo con una igual
consideracin jurdica; todas las form aciones polticas de Europa se consideraban
ms bien subordinadas al E m perador (H eller, 1992).
Pero, a d ecir verdad, puede afirm arse que en la E dad M edia se vivi una
profunda escisin entre el ideal y la realidad. E l ideal era la com unidad
universal com o organizacin p o ltica -el Sacro Im perio R om ano G erm nico
dirigido por el Em perador- pero la realidad nos m uestra la existencia de una
gran divisin del poder poltico: una poliarqua, segn la calificacin hegeliana.
En efecto, el E m perador ju g m uy raras veces el papel unificador que se le
asignaba en los textos de los pensadores polticos m edievales y a que, en
realidad, com p arta su p o d er, p u e s estab a su peditado a la lealtad de los
m onarcas territoriales. A la par, m ediante el endeudam iento, la hipotecas o la
concesin de inm unidades, el p o d er central del m o n arca territorial (por ejemplo:
el rey de A ragn, del m argrave de B randeburgo, del duque de M iln, etctera)
se vio priv ad o , poco a poco, de casi todos los derechos inm anentes a su
superioridad, los cuales fueron tra sla d a d o s a o tra s p ersonas de carcter
privado, p a ra decirlo en trm inos jurdicos. D e e sta m anera, casi todas las
funciones que el E stado m oderno reclam a p a ra s se hallaban, en la E dad
M edia, rep artid as entre los m s diversos depositarios: la Iglesia, el noble
propietario de tierras, los caballeros, etctera. A l m onarca m edieval le vinieron
a quedar, finalm ente, m uy pocos derechos inm ediatos de dom inacin (se lo
consideraba solam ente p r im u s in ter p a r e s , o sea prim ero entre sus iguales),
lin lo sustancial, no poda p rescindir de los p o d eres locales, am pliam ente
autnom os, que haban som etido a su autoridad a todos los habitantes de la
localidad, sustrayndolos as a las rdenes inm ediatas del poder central. Es por
esto que los reinos de la E d ad M ed ia eran, tanto en lo interior com o en lo

ex terio r, u n id a d e s de p o d e r p o ltic o slo in te rm ite n te s y, a d em s, las

v e rd a d e ras re la cio n es de m a n d o -o b e d ien c ia e sta b a n m e d ia tiz a d a s a tra v s
de los e fe c tiv o s fa c to re s de po d er: la Ig le sia y e l se o r fe u d a l, a lo s que se
sum aron m s tard e -en la B a ja E d a d M edia- com o te rc e r fa c to r de p o d e r,
las co rp o ra cio n es o guildas (H e ller 1992).
E n sn te sis, el p o d e r e ra co m p artid o (p o r el E m p era d o r y los m o n a r
cas te rrito ria le s o m o n arcas m ed iev ales y los se o res feudales: po liarq u a ),
in term ite n te (el m o n arca no p o d a m an ten er sus o rd en acio n es de m odo
in in terru m p id o , deb ien d o c o n te n ta rse con in te rv e n ir slo e sp o rd ic am en te
p a ra elim in ar p ertu rb a c io n es sum am ente rie sg o sa s) y m e d iato (fo rz o sa
m ente d e p e n d a de la a q u ie sc e n c ia de los v e rd a d e ro s fa c to re s de po d er).
E sto c am b ia r rad icalm en te h a c ia el R en acim ien to , pu es e n c o n tra rem o s
que p a ra e s ta po ca, el p o d er del m o n arca de c o m p a rtid o se h a tra n s fo r
m ando en n ico , de in term iten te h a pasad o a se r p erm an en te y de m ed iato
se h a co n v e rtid o en inm ediato.
Q u p ro d u jo e s ta tra n sfo rm a c i n ? M ltip le s y d iv e rso s fa c to re s
coadyuvaron a ella. Pero consideram os necesario destacar que la evolucin
hacia el E stad o m oderno, en el aspecto organizativo, principalm ente consisti
en que los m edios reales de autoridad y adm inistracin, que eran propiedad
privada de los factores de poder ya sealados se convirtieran en propiedad
pblica, y en que el p o der de m ando -que se vena ejerciendo com o un derecho
de aquellos sujetos que lo practicaban: el noble, el obispo, el m aestro de la
corporacin- se expropia en beneficio del m onarca absoluto (H eller, 1992).
P o r otra parte, m ediante la creacin de un ejrcito perm anente, cuya
existencia depende del pago de la soldada, el m onarca se independiza del hecho
aleatorio de la lealtad de sus feudatarios, estableciendo as la unidad de poder
del E stado en lo militar. L a caballera (arte de guerra propio de los caballeros,
quienes p o r lo general eran nobles propietarios de tierras o seores feudales)
haba visto deteriorada su funcin poltico-m ilitar a causa de la transform acin
de la tcnica guerrera. L a utilizacin creciente de caones y de arm as de fuego
porttiles, de la infantera y de las tropas m ercenarias hacen que el papel de la
caballera en el com bate decaiga. L os gastos que im pona la nueva tcnica de
las arm as exigan la organizacin centralizada de la adquisicin de los m edios
necesarios para la guerra, lo cual supona una reorganizacin de las finanzas.
D e este m odo, la necesidad poltica de crear ejrcitos perm anentes dio lugar en
m uchas p artes a una transform acin burocrtica de la adm inistracin de las
fin an zas: fu n c io n a rio s e s p e c ia liz a d o s , e c o n m ica m en te d e p e n d ie n te s y
nom brados p o r el m onarca, consagraron su actividad de m odo continuo y
principal a, la funcin pblica de recaudacin. M ediante la burocracia se elimin

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16

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

L a f o rm a c i n del lista d o . Kl a b s o lu tis m o

la modiatizacin feudal del poder del m onarca y se hizo posible establecer el

vinculo de sbdito con carcter general y unitario. G racias a la burocracia, la
organizacin poltica llam ada Estado pudo extenderse al territorio, abarcando
n todos sus habitantes, asegurando de este m odo una unificacin centralizada.
Animismo, debido a que tanto el ejrcito com o la burocracia dependan del
nucido para su subsistencia, se im puso tam bin un sistem a im positivo bien
rogl amentado a fin de disponer de ingresos suficientes p ara el sostenim iento de
timbas actividades. D e esta m anera, hacia m ediados del siglo X V I, los m onarcas
consiguen em ancipar p o r com pleto la base econ m ica del p o d e r estatal,
estableciendo im puestos sin la n ecesidad de contar con el asentim iento de la
nobleza. As fue com o pudo constituirse el patri-m onio del E stad o y el
aseguram iento de una tributacin general (H eller, 1992).
Un segundo proceso es el que determ ina la aparicin de la econom a
capitalista m onetaria, y est estrecham ente ligado al anterior, pues la dependencia
politico-econm ica del m onarca m edieval respecto de los seores feudales, la
Iglesia y las corporaciones, estab a b asad a en gran parte en la descentralizacin
y disgregacin que eran consecuencia de la econom a natural de subsistencia y
trueque pro p io s de la po ca, la cual slo pudo se r superada g racias al
desarrollo de la econom a capitalista m onetaria, o lo que es lo m ism o, gracias
al desarrollo del sistem a de m ercado.
En efecto, con la desaparicin del Im perio R om ano de O ccidente se
produjo una atrofia en la econom a de las grandes regiones de E uropa, pero
esta atrofia no signific exactam ente un retroceso a los estadios anteriores.
Una econom a atrofiada se caracteriza p o r ten er un nivel tcnico superior al
que norm alm ente correspondera a su nivel de ingreso, habida cuenta de su
c o n ste la c i n de re c u rs o s n a tu ra le s . E s d e c ir q u e la re d u c c i n de la
productividad, m otivada por la desarticulacin del sistem a econm ico, no
acarre una reversin a las form as prim itivas de produccin. La com prensin
de este fenm eno es de gran im portancia p ara la explicacin del tipo de
organizacin econm ica-social que surgi en E uropa a partir del siglo V III y
que llamamos feudalism o. Segn la opinin corriente, la econom a del feudo
era un sistem a cerrado o casi cerrado. Los seores feudales conseguan con
los recursos locales, no slo construir castillos, sino tam bin arm ar a sus
hom bres p ara la g uerra y m antener un nm ero casi siem pre elevado de
personas ociosas a su alrededor. E l excedente de produccin que llegaba a
manos del seor feudal era relativam ente grande, si se tiene en cuenta que se
originaba en la apropiacin directa de parte del fruto de la produccin de una
pequea com unidad. Todo esto fue posible debido a que el nivel de la tcnica
que se utilizaba en el feudo era relativam ente elevado.

A dem s, la idea de ganancia y aun la m ism a posibilidad de realizar una

utilidad eran incom patibles con la situacin del terrateniente m edieval. Como
no tena m edio alguno, por falta de m ercados extranjeros, de p roducir con
m iras a la venta, no se esforzaba en obtener de su gente y de su tierra un
excedente que slo constituira para l un estorbo. Y a que estaba obligado a
co n su m ir l m ism o sus re n ta s , se c o n te n ta b a co n re la c io n a rla s a sus
necesidades. E n sntesis, el inm enso caudal de bienes races que posean la
Iglesia y la nobleza no produca, en suma, sino u n a renta insignificante en
relacin con su capacidad virtual.
Por otra parte, hay otro factor que influy para que durante la E dad
M edia no existiera la idea de ganancia, nos referim os a la condena que de ella
hacia la Iglesia. Por lo tanto, teniendo en cuenta esto, es fcil com prender
cm o se produce -a partir del siglo XI- la expansin de la econom a com ercial.
E l re in ic io del p ro c e s o , seg n P ire n n e , fue c o n se c u e n c ia de las
m o d ificacio nes introducidas p o r la intervencin de m ahom etism o en las
corrientes del com ercio bizantino. D ebido a las invasiones rabes, la inm ensa
m etrpolis com ercial que era B izancio se vio pronto privada de sus fuentes de
abastecim iento, situadas en casi todo el litoral sur y este del M editerrneo. Por
consiguiente, los bizantinos debieron volcarse hacia las costas de Italia. Como
es sabido, este contacto dio lugar al surgim iento de poderosas econom as
com erciales en la costa italiana. L a propagacin de esas corrientes de com ercio,
en los siglos siguientes, por to d o el continente europeo, h a sido am pliam ente
estudiada. Se form en el litoral de Europa una v erdadera cadena de em porios
com erciales y, por el curso de los grandes ro s, to d o el co n tinente fue
vivificado p o r las actividades de los m ercaderes. Tenem os aqu un caso tpico
de expansin de una econom a com ercial que encontrara pronta resp u esta en
razn de la existencia de un virtual excedente de produccin, vale decir en
virtud de las caractersticas de la econom a feudal anteriorm ente sealadas.
E sta econom a se port com o si estuviera p rep arad a para recibir las corrientes
de com ercio, las que hicieron posible la m ejor utilizacin de los recursos ya
e x isten tes y u n a d iv e rsific a c i n del consum o sin exigir m o d ificac io n es
sustanciales en el sistem a productivo.
Segn Heller, m erecen destacarse, asimismo, los fuertes motivos polticos
de esta evolucin econmica, pues el desenvolvimiento de la forma econm ica
capitalista se vio acelerado por el hecho de que la concentracin estatal de poder,
sin proponrselo, actuaba de m odo tendiente a tal resultado. As, la circulacin
del dinero se vio estimulada por el establecim iento regular de tributos, y la
produccin de mercancas por el hecho de que los grandes ejrcitos m ercenarios
uniform ados, con sus armas cada vez ms tipificadas, creaban la posibilidad de

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M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero

L a fo rm a c i n d e l E sta d o . E l a b s o lu tis m o

enormes ventas en masa. Pero, adem s, en virtud de la poltica m ercantilista que

sigui el Estado, se fom ent de m odo consciente e intencionado el desarrollo
capitalista a fin de fortalecer el poder poltico del monarca.
Por o tra parte, es necesario considerar un tercer proceso, que es el que
determ ina la aparicin de la burguesa y del sistem a de estratificacin social
clasista, p roceso que tam bin se encuentra inextricablem ente unido a los otros
dos, ya que la burguesa ser el sector social en que se apoyar el m onarca
para im ponerse a los nobles y, adem s, ser el principal p ro veedor de los
m edios de pago que n ecesitab a el m onarca p ara arm ar sus ejrcitos.
En los tiem pos m edievales el m onarca territorial se vea enfrentado no
solam ente al E m perador y al P apa en el orden externo, sino tam bin a los
seores feudales, la Iglesia y las corporaciones en el orden interno. A hora bien,
tras una larga serie de luchas de todo tipo, term in por im ponerse de m odo tal
que centraliz de m anera efectiva todo el poder poltico, y para ello cont con
un aliado inestim able: la burguesa (enem iga natural de la nobleza), que le
proporcion los m edios econm icos p ara organizar los ejrcitos perm anentes
antes m encionados. P ero este triunfo del m onarca vino a constituir a la postre
-y a partir de la R evolucin Francesa esto se hizo m s evidente- el triunfo de la
burguesa y de sus ideas econm icas, y la consolidacin de un nuevo sistem a
de estratificacin social, que suplantar finalm ente al sistem a de estratificacin
estam ental (propio de la E dad M edia), p o r el de estratificacin social clasista.
En la E d ad M ed ia el sistem a de estratificaci n se su stentaba b sicam ente
en el linaje y la ten en cia de la tierra, o sea en la p ro p ied ad inm obiliaria. E sto
no debe sorp ren d er, si se tiene en cu enta que, siendo la vida social m edieval
esen cia lm e n te ag rc o la , en e ste p e ro d o las c iu d ad e s a p en a s si p o d a n
denom inarse tales, y a que contenan u n a m inora p equesim a de la p o blacin
(puede afirm arse que, en el conjunto de E uro p a, la poblacin urb an a, desde
los siglos X II al X V , n u n ca fue sup erio r a la d cim a parte del total de los
habitantes). Lo que d ab a a este sistem a de estratificaci n estam ental su
fisonom a p ro p ia era el estam ento superior: la nobleza, que se asen tab a
econm icam ente sobre la p o sesi n de tierras, rech azan d o el com ercio y la
artesana com o queh aceres im propios de su cond icin y aislndose, abrazad a
h sus co n cep to s de honor, de los otros estam entos (el clero, los vasallo s, los
siervos, e tctera). A sim ism o, conviene d e sta c a r que el hecho de la p o sesin
de la tierra estab leca tam bin rangos entre la m ism a nobleza, en funcin de
la extensin de la tierra p o sed a (ducado, condado, m arca, baro n a, etctera).
La funcin que este estam ento estim ab a p ro p iam ente suya, en el seno del
conjunto social, era la direccin p o ltica y m ilitar. Y al cum plim iento de e sta
funcin se debe que o riginariam ente se le con ced ieran privilegios de po d er

p erm anente y ju rd ico s. Sin em bargo, com o y a vim os, dicha funcin social
qued red u cid a a sim ple aparien cia cuando la transform acin de la tcnica
m ilitar, del sistem a econm ico y de la estru ctu ra del p o d er po ltico dejaron al
noble sin funcin en el conjunto social.
E l orden de dom inacin, basado en el nacim iento, propio de este sistem a
de estratificacin, estaba condicionado econm icam ente y haba acarreado el
enriquecim iento de los estam entos dom inantes. Pero existe una im portante
diferencia poltica-psicolgica entre este orden de dom inacin y el clasista que
sobrevendr, que W erner Som bart ha form ulado claram ente de la m anera
siguiente: - Quin eres t? se preguntaba antes: - Un poderoso. - Luego,
eres rico. Qu eres t?, se interroga ahora: - Un rico. - Luego, eres
poderoso . En e fe c to , a p a rte del h ech o d e que el n o b le re c ib a m uy
frecuentem ente su feudo por concesin graciosa, en m rito a sus com bates
(lo cual hace derivar su posterior dom inacin de su habilidad guerrera y no de
la tenencia originaria de la tierra), no debe olvidarse que la explotacin feudal,
el latifundio, no slo era una institucin econm ica, sino tam bin una institucin
social. Se im pona a toda la vida de sus habitantes. E stos eran m uchos m s
que sim ples vasallos o siervos de su seor: eran sus hom bres en toda la
fuerza del trm ino y se ha observado acertadam ente que el p o der del seor se
b asab a an ms en la cualidad de jefe que confera a su titular que en la de
terrateniente (Heller, 1992).
E l seor feudal defenda al conjunto de sus vasallos. D e e sta form a, en
tiem pos de guerra los protega contra el enem igo abrindoles el refugio de las
m urallas de su fortaleza, ya que su inters m s evidente era am pararlos, puesto
que viva del trabajo de ellos. P o r ello no debem os confundir el m odo de
dom inacin caracterstica de la E dad M edia con la idea generalizada de la
explotacin del hom bre, explotacin que supone la voluntad de em plearlo
com o instrum ento con el fin de que llegue al mximo de su rendim iento.
Ejem plos bien conocidos de este tipo de som etim iento a lo largo de la historia
lo constituyen la esclavitud rural de la antigedad, la de los negros en las
colonias de los siglos X V II y X V III y la condicin de los obreros de la gran
industria durante la prim era m itad del siglo X IX .
P u es bien, el nuevo sistem a de e stra tific a ci n que su rg ir con la
aparicin de la burguesa estar basado, ya no en la posesin de la tierra, ni
en el linaje o nacim iento, sino en la posesin de un bien m ueble: el dinero. La
im p ortancia del dinero com o m edio de circulacin econm ica est de ms
recalcarla luego de haber expuesto el advenim iento del sistem a de morcado.
Un co n secuencia, aqui nos lim itarem os a se ala r tres o cuatro aspectos
sociales im portantes atinentes a la burguesa.

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19

21

M. S u sa n a llo n e llo - M. T e re s a liflcro

I ,a formacin del listado, lil absolutismo

Kn el contexto feudal la burguesa estaba form ada p o r los h abitantes de

los burgos, o sea en las poblaciones edificadas fuera del contexto del castillo
lottilicndo del seor feudal, y no tena sino una identidad negativa o residual,
Imito legal como socialm ente: era la identidad que se asignaba a todos los que
no eran clrigos, ni nobles, ni siervos. Al proliferar la burguesa, este status
nico lleg a abarcar una enorm e variedad de estilos y circunstancias de vida.
I sin identidad residual y negativa reflejaba el surgim iento histrico de la
liniguesa com o estrato articulado de m anera tan slo casual con la estructura
leudal, cuyo sistem a legal e identidades estratgicas -siervo y seor- giraban
;ili ededor de las relaciones con la tierra. A dem s, las actividades de la burguesa
tam poco eran relevantes p ara el in ters religioso fundam ental de la Iglesia del
m edioevo en la salvacin de las alm as y, a decir verdad, solan estar en franco
desacuerdo con los v alores religiosos, que exigan la renuncia a la vida
mundanal (lo que traa aparejada la renuncia al com ercio y al beneficio). Al
estar alejada, en la m ayora de los aspectos, del centro de la cultura feudal, la
burguesa elabor lentam ente una vida y una cultura paralelas a las feudales
(hoy diram os una co n tracu ltu ra ), p ro te g id a p o r el hecho de se r una
excrecencia relativam ente aislada en las incipientes ciudades.
M arginada, p o r as decirlo, de las p reo cu p aciones predilectas de la
cultura cristiana y del orden feudal, y sin un sitio firm e y honroso en ellos, la
vida de la burguesa no era estim ada por la n obleza y el clero, pero s tolerada
a causa de su clara utilidad. D esde el punto de v ista del sistem a feudal,
im portaba poco lo que era la b urguesa (desde el punto de vista del sistem a de
identidades sociales del orden feudal, la burguesa no exista, no era nada): lo
que im portaba era lo que haca, es decir, los servicios y funciones (com erciales)
que desem peaba. Sin embargo, con el tiem po la burguesa lleg a enorgullecerse
de su m ism a u tilidad y a m edir a tod o s los otros estratos sociales segn dicha
cualidad o la falta de ella. L a situacin se invirti cuando el patrn de m edida
*.le la burguesa: la utilidad, fue adoptada y valorada por otros grupos. E ntonces
la mera utilidad se convirti en un requisito p ara el resp eto social (reem plazando
al honor, que era el valor-patrn de la nobleza), en lugar de ser una sim ple base
l>ara ser tolerado a regaadientes. L a burguesa elabor este patrn de utilidad
durante su larga polm ica con las norm as feudales y las atribuciones de los
nobles, en las que los derechos de los hom bres se consideraban derivados de
su estam ento y lim itados por ste que, en ltim a instancia, estaba predeterm inado
por su nacim iento (por lo que se era y no por lo que se haca). Por el contrario,
la burguesa vino a tener m ayor estim a por los talentos, las habilidades y
energas de los individuos que contribuan a sus propias realizaciones y logros
individuales (H eller, 1992).

Con el triunfo de la burguesa, vehiculizado en un prim er m om ento por el

triunfo del m onarca absoluto, con quien hicieron causa comn, el sistem a de
estratificacin social dejar de ser estam ental para convertirse en clasista, es
decir, la escala social jer rq u ica en la cual se ubican los individuos dejar de
estar fundam entada en la p o sesin de la tierra p ara p asar a girar en tom o a la
p o sesin del dinero y los valores propios del sistem a estam ental (linaje,
tradicin, honor, com unitarism o) sern reem p lazad o s por los valores del
sistem a clasista (habilidad, inteligencia, utilidad, individualism o).
E n este contexto es im portante dar cuenta del surgim iento y ascenso de
las ciudades en el O ccidente m edieval, ya que stas se desarrollaron no slo
com o m bitos ecolgicam ente distintos, por la densidad de asentam iento
hum ano, con personas dedicadas a actividades productivas y com erciales,
sino tam bin como entidades polticam ente autnom as (Poggi, 1997). En el
escenario m edieval a m enudo obtuvieron su autonom a contra la oposicin
expresa del elem ento feudal.
C onstituyeron una nueva fuerza poltica en un sistem a dom inado casi
exclusivam ente por las dos partes de la relacin seor-vasallo.
D espus de siglos de abandono y predom inio rural se reactivaron con un
sentido socio-poltico de centros de accin solidaria por individuos que por s
solos carecan de poder (Poggi, 1997).
E n cierto sentido los derechos reclam ados por las ciudades eran de
naturaleza corporativa y se articulaban de alguna m anera con la institucionalidad
feudal en la m edida en que se requera su inclusin en las estructuras existentes
Pero a diferencia de la relacin feudal que im plicaba dos obligaciones que
se cum plan separadam ente, cad a una desde su poder, las ciudades adquirieron
p oder y autonom a poltica com o formas asociadas m antenidas en vigencia
p o r la c o a lic i n de v o lu n ta d e s y re u n i n de re c u rso s de ig u a le s que
individualm ente carecan de poder.
Lo que aglutinaba a los burgueses fue el hecho de que estos grupos
sociales urbanos se entregaron prim ordialm ente a em presas econm icas. En
ese m arco las construcciones polticas urbanas proporcionaron un mbito
p ara la experim entacin, con nuevos dispositivos polticos, adm inistrativos y
legales que progresivam ente penetraban en el contexto general de gobierno
(Poggi, 1995). A s tam bin fue en las ciudades donde se present gran nmero
de personas seculares instruidas que sirvieron com o un nuevo tipo de personal
adm inistrativo.
Siguiendo a M ax W eb er podem os sostener que las ciudades solo alcan
zaron su autonom a plena en E uropa, porque posean sus propios gobiernos y
ejrcitos en lugar de ser controlados por el po d er arbitrario de otros. En las

.'2

M . Su sti tu U o n e t l o - M. T e r e s a l if ie r o

I .a l ' o n i i i i d r t n c id Ii stm io , lil a b s o l u t i s m o

ciudades, el m ercader era el rey y en ellas los v alores burgueses se condensatim y solidificaron.
Finalm ente, es de destacar que el Estado slo p o d a independizarse como
mudad ile accin m ilitar, econm ica y poltica bajo la form a de una un id ad de
decisin jurdica universal independiente.

en o militar-burocrtico y econmico, se hacan necesarios nuevos conceptos

jurdicos; el pensamiento jurdico medieval no conoci las distinciones entre
derecho pblico y derecho privado, entre contrato y ley, entre derecho y
juicio: ni siquiera requera la vida de entonces una diferenciacin precisa
entre derecho objetivo y derecho subjetivo. E l contrato era la institucin
jurdica universal y se utilizaba incluso para fundam entar y transmitir derechos
y obligaciones concernientes al ejercicio de la autoridad (Heller: 1992, 151).

La disgregacin poltica del Imperio y de los territorios haba acarreado

una extraordinaria disgregacin jurdica y una intolerable inseguridad en el
derecho. La unificacin general p a ra todo el territorio y la regulacin de toda
la actividad relevante para el p o d er del Estado, requiere la existencia de un
m i s cci'tuni vlido para todo el territorio del Estado, un sistema de reglas
unitario , cerrado y escrito, en el que, hasta donde sea posible, toda regla
l'articular se ordene -segn criterios polticos y no solamente jurdicosMsteinticamente en la unidad del todo. Por otra parte, la colaboracin de
toda Ia jera rq u a de funcionarios, segn el principio de la divisin del
trabajo, hace precisa una ordenacin jurdica racional y planificada. Y,
asimismo, la economa capitalista del dinero reclama, tanto para el derecho
p n vado como para la administracin, laprevisibilidad extendida a un territorio
lo ms amplio posible, de un derecho sistematizado (Heller: 1992, 150).
/'rente a la disgregacin ju rd ic a germ ana apareca el D erecho R o
mano, sistem atizado p o r la burocracia justiniana, con un ius certum. La
causa fundam ental de la gran extensin que en la prctica adquiri su
recepcin, d esd e fin e s del siglo XV, fu e la necesidad de superar la disgrega
cin jurdica, nacida de la desaparicin del Imperio, y la fa lta de codifica
cin. El derecho culto hizo preciso encom endar la ju stic ia a fu n cio n a rio s
especializados, form ados en el D erecho Romano en las universidades del
norte de Italia. Apareci as, en lugar de los tribunales integrados p o r
personas sin preparacin, quienes juzgaban segn el sentido ju rd ico y los
precedentes. Una jurisdiccin relativam ente previsible, a cargo de una clase
especial de ju rista s que sentenciaban basndose en norm as racionales
(I leller: 1992, 151). D ebido a esto y al fuerte p o d e r ejecutivo del funcionario,
se produjo un aum ento co n sid erab le de seguridad ju rd ic a , que la E d a d M edia
slo conoci con carcter tem poral.

La codificacin dispuesta p o r el prncipe y la burocratizacin de la

juncin de aplicar y ejecutar el derecho eliminaron, finalm ente, el derecho
de! ms fu erte y el de desafo, e hicieron posible la concentracin del ejercicio
legitimo del p oder fsic o en el Estado, fenm eno que, con razn, se seala
como una caracterstica tpica del Estado moderno (Heller: 1992, 151).
Para p oder explicar conceptualmente esta concentracin de todo el
poder jurdico en el poder del Estado organizado e independizado tambin

23

T odo ello va transform ando de m anera notable la vida poltica. Lo que

era antes atom izacin del po d er poltico, aunque cubierta por el m anto sacro
de la u to p a del Im p e rio U n iv e rsa l, a p a re c e a h o ra , co n un te rrito rio
perfectam ente delim itado, con fronteras protegidas por un ejrcito de carcter
perm anente, con una econom a al servicio de la m onarqua, con una burocracia
que es su colum na vertebral y con un ordenam iento jurdico uniform e, el
Estado nacional y absoluto.
La peculiaridad del caso europeo en cuyo m arco em ergen los E stados
nacionales se vincula a un hecho absolutam ente distintivo. A s, aunque la
estructura poltica del im perio rom ano, fue destruida perdur un ncleo de
derechos y cultura sobre el que se apoy la Iglesia. E sa cultura com n tuvo
im portantes im plicaciones p ara la innovacin econm ica y poltica.
El sentim iento de com unidad que e sta b le c a contribuy a cre ar un
consenso dentro del cual podan funcionar las relaciones contractuales.
La hom ogeneidad cultural contribuy con el tiem po a la difusin relativa
mente fcil de las innovaciones organizativas, a la expansin del control territorial
del Estado y a la movilidad del personal administrativo (Hall-Ikenberry, 1993).
La unidad cultural del E stado de la E uropa m edieval era equiparable a su
fragm entacin poltica y la fragm entacin poltica fue una condicin necesaria
para la autonom a de m ercado que contribuy a p o tenciar el dinam ism o
econm ico. Pero adems tam bin contribuy a la peculiaridad del caso europeo
que el E stad o se desarrollara lentam ente en m edio de relaciones sociales
preexistentes, y una caracterstica nica en O ccidente es el papel que las
asam bleas legislativas desem pearon en su historia.
El Standesstaat (1) que se instaura a fines del siglo XII, la representacin de los
tres estamentos funcionales, la Iglesia, la nobleza y las ciudades al reunirse como
cuerpos constituidos podan confrontar con el gobernante o cooperar con l.

(1) El sistema de gobierno caracterstico desde el siglo XIII aproximadamente, de las ms

importantes regiones de Europa, lo denominamos segn la costumbre alemana Standestaat,
que podra traducirse como la organizacin poltica de los estam entos. La entrada de

M. S u sa n a U onello - M. T e re s a l'i e ro

I ,a fo rm a c i n d el lisia d o . Id a b s o lu tis m o

Una tradicin de resistencia contra el p oder desptico y un increm ento

enlistante del pod er in fraestructural signaron el o rigen y evolucin de la
construccin del E stado europeo.
Rosctti (1983) nos seala que esta transform acin, tan evidente en el
inundo social, econm ico y poltico, no se hubiese cum plido de m an era cabal
de no haberse dado previam ente la transform acin social y econm ica ya
scrtlada, pero sobre todo, si no se hubiese transform ado tam bin la filosofa y
l,i m entalidad del hom bre, en el p aso del m edioevo a la m odernidad. O sea, la
iia n slo rin a c i n de la c o n c e p c i n del E s ta d o tra s c e n d e n te , co n u n fin
sobrenatural, al fin terreno, laico.
Se escindi perfectam ente entre poder poltico del m onarca y el poder
espiritual del pontfice, surgiendo as, un nuevo pro tag o n ista de la vida
poltica, el m onarca absoluto.
Esta transform acin lleva al hom bre renacentista a pasar de una filosofa
teolgica y m etafsica a una filosofa de la naturaleza que culm inar con el
racionalism o del siglo X V II. Se desecha la fe y se vuelve a la razn. La
concepcin es antropocntrica y no teocntrica, como lo era en la E d ad M edia.
La transform acin tam bin se aprecia en lo religioso. La Iglesia tuvo que
adaptarse a ese cam bio, y as el cristianism o se hizo m s terrenal, ocupndose
de los problem as del hom bre m oderno. M uchos h ablan de un cristianism o
medieval y un cristianism o m oderno. Aqul se caracteriza por la espiritualidad
y ste po r ser un cristianism o terrenal, p reocupado por los problem as de
esta vida, del hom bre m o d ern o , p ro b lem as que en la E dad M e d ia eran
desconocidos o no se les asig n ab a im portancia.

Para concluir, sealarem os un hecho tam bin fundam ental: h a sta el

Renacim iento el m undo conocido haba sido fundam entalm ente la cuenca del
M editerrneo. C on el descubrim iento de A m rica y la prim era circunnavegacin
del globo, el horizonte se am pli desm esuradam ente, desde todos los puntos
de vista (econm ico, poltico, social, etctera), y de este hecho resultaron
beneficiados aquellos estados que se o rg an izaro n prim ero sobre la base
nacional (E spaa, Portugal, Inglaterra, etctera). A quellos que no lo hicieron
(Italia, A lem ania, etctera), no solam ente perdieron colonias y m ercados por
estar to d a v a ocupados sus m onarcas en las rencillas internas c o n tra los
nobles y el clero, sino que a la po stre padecieron terriblem ente el podero de
los prim eros, personificados a travs de sus m onarcas absolutos. E ste hecho
obsesion a M aquiavelo, como m s adelante se ver.
Se llega as a fines del siglo X V y com ienzos del X V I, perodo en el que
encontram os la culm inacin de un proceso que se desarrolla durante to d a la
Edad M edia. A parece el m onarca absoluto y con l el E stado m oderno (en el
crculo de O ccidente). E ste p ro c e so no se lo g ra en form a u n ita ria sino
paulatina. A s, prim ero en F rancia, Espaa e Inglaterra, luego en Portugal y,
por ltim o, se ver cristalizado en Alem ania y en Italia.

las ciudades en la poltica, la modificacin del equilibrio de poder entre el gobernante

territorial y los feudatarios a favor del primero, y el cambio en la participacin del elemento
feudal en un sistema ms amplio enmarcaron la emergencia del S tandestaat. Fue un sistema
de gobierno histricamente nuevo y diferente al feudal anterior. Tena tres cmaras o
estamentos: el clero, la noblezaylasciudades. Las tres cmaras deliberaban separadamente,
tomaban sus propias resoluciones internas por el voto mayoritario y se relacionaban entre
s por delegados. Estos cuerpos se constituan con la finalidad de cooperar o confrontar
con el gobernante. Al reunirse en cuerpos constituidos, los Stande (o estados o
estamentos) se presentaban ante el gobernante territorial como preparados para
asociarse con l en los aspectos de gobierno, caractersticamente pblicos o generales.
As trataban con el gobernante, hacan or sus protestas, reafirmaban sus derechos,
planteaban sus consejos, establecan los trminos de su colaboracin con aqul y
asuman su parte en la responsabilidad de gobernar.

25

2. ELESTADO ABSOLUTISTA
C om o efecto de las transform aciones analizadas se produjo en gran parte
de E uropa el fortalecim iento de la autoridad territorial y la absorcin de
territorios m s pequeos y dbiles por otros m s grandes y m s fuertes,
tendencia que se fue gestando en las postrim eras de la E dad M edia, en el
m arco del Standestaat.
A s se fue construyendo un nuevo escenario por la formacin de un

nmero relativamente pequeo de Estados mutuamente independientes, cada uno

de los cuales se defina como soberano y libraba con los dems una lucha de
poder inherentemente abierta y competitiva y preada de riesgos (Poggi, 1997:97).
D e all surge que para lograr m antener su posicin e incluso expandirla,
en cada E stado se produce una tendencia a la m onopolizacin del poder
concentrado en m anos del m onarca y en lo posible con un ejercicio liberado de
otras m ediaciones. Tam bin para im poner eficaz y confiablem ente las decisiones
en todo el territorio haba que perfeccionar los instrum entos de gobierno.
L a expansin del gobierno absolutista se vio notablem ente favorecida por
ser capaz de frenar las sangrientas confrontaciones que com o resultado de la
R eform a se gestaron entre catlicos y protestantes. A s, es probable que el

M. S u s a n a B o n o l l o

M. T e r e s a P i n e r o

m odelo ahsolutista recibiera su m ayor im pulso de las cruentas luchas religiosis

i|iic se extendieron por E u ro p a en la segunda m itad del siglo X V I y
alcanzaron su punto de m ayor intensidad d urante la G uerra de los Treinta
Arios. Los conceptos teocrticos de autoridad p ropios de la E uropa m edieval
I ik t o h puestos en discusin com o consecuencia de la R eform a y los efectos
c o n llicliv o s que en ese m arco se p ro d u je ro n , sentando las b a se s de la
secularizacin del poder poltico.
P rogresivam ente, en ese m arco se fue h aciendo evidente la n ecesid ad de
que los poderes del E stado deban diferenciarse de los deberes del gobernante
con respecto a una fe en particular.
Tam bin favorecieron al absolutism o las exigencias de seguridad fsica y
liirdica que surgen de la com ercializacin acelerada de la econom a, por
eIcelo de la dinm ica interna del sistem a productivo urbano, as com o la
necesidad de seguridad fsica y ju rd ic a que em erge com o consecuencia de los
IIujos de m etales preciosos y nuevas transacciones que se produjeron luego
del descubrim iento de A m rica.
Surge as el m odelo absolutista, que se con sid era la prim era encarnacin
m adura del E stado m oderno. E sto se produce en el m arco de una declinacin
del sistem a estam ental del S ta n d esta a t (2), sobre todo a partir de un cam bio de
las ciudades, en tanto la b urguesa haba ingresado a ese sistem a en los ltim os
siglos de la E dad M edia, a fin de lograr su particip acin en un estructura ms
am plia de gobierno que p udiera proveer paz y seguridad a sus transacciones
com erciales. Al lograrse esto p o r el ejrcito unificado en m anos dei m onarca y
por la vigencia de un derecho cierto y unitario, la burguesa estuvo d ispuesta a
renunciar a la m ayor parte de sus poderes en los cuerpos constituidos, a
cam bio del apoyo del m onarca a su expansin com ercial.
Por o tra parte la nobleza haba perdido p resencia econm ica, m ilitar y
jurdica en sus territorios.
Por ello en el m odelo ab so lu tista el gobernante 110 tiene que com partir su
autoridad con los Stande (estam entos) sino que la concentra en su persona.
As hace suyas todas las p rerrogativas pblicas efectivas. Para sustentarlas se

{) ) Una vez obtenida la seguridad para sus emprendimientos comerciales y productivos por

parte del monarca territorial, se diluy la importancia poltica de las ciudades, presas a
su vez de diferenciaciones internas de intereses, sobre todo en la regulacin corporativa
de la produccin y el comercio y las aspiraciones individuales de enriquecimiento y
reconocimiento social, que evidencian cada vez ms los contrastes de clase.

I ,a f o r m a c i n d e l l i s t a d o , til a b s o l u t i s m o

27

produjo un aum ento en la prom inencia del rey y se m agnific la m ajestad de

sus poderes, rodendose el m onarca de una corte de consejeros y burcratas.
Segn Poggi (1997), la corte constitua el aspecto expresivo de su gobierno
pero esto tena que completarse con un aspecto instrumental. Por ello coexista
con el privilegio y simbolismo de poder de la corte parasitaria, un conjunto de
consejeros que asistan al m onarca en las decisiones de ste y eran responsables
ante l de su puesta en prctica. Estos consejeros culminaban en un pequeo
nmero de ministros con poderes m arcadam ente discrecionales rodeados por
una m ultitud de agentes m enores que realizaban diversas tareas m ilitares, de
obras pblicas, burocrticas, etctera, cuyo origen era generalmente burgus.
Un hecho revolucionario que se m anifiesta en este periodo es la produccin
de leyes p o r parte del m onarca con la capacidad de ponerlas en vigor, adem s
del establecim iento de un sistem a tributario cada vez m s abarcativo y efectivo
en todo el territorio; y, lo que es m s im portante, sin necesidad del consenso
de los estam entos. Los tericos polticos de este perodo explicitaron muy
bien los alcances de esta capacidad paradigm tica del ejercicio del poder
soberano. A s por ejem plo, B odin, quien trata esta cuestin con claridad.
Y a en este perodo el E stado funciona instrum entalizado por un conjunto
de leyes prom ulgadas unitariam ente por el m onarca, quien si bien se encontraba
p or encim a de ellas, haca que sus decisiones se im pusieran a sus subordinados
com o un conjunto sistem tico, coordinado y predecible. A s el derecho
pblico se constituye com o un conjunto de dispositivos internos que regulaban
el funcionam iento de los cargos inferiores frente a los superiores. Y los
m iem bros de la burocracia estatal no actuaban inm ediatam ente com o ejecutores
de rdenes personales sino con una gua y control de un cuerpo de norm as
prom ulgadas que se articulaban al poder del E stado.
El gobernante absolutista hizo suyas las facultades de gobierno que antes
estaban dispersas entre varios individuos y cuerpos colegiados, producindose
as una unificacin del establecim iento y ejecucin de polticas estatales, un
ejercicio de todos los aspectos del gobierno que funcionaban en nom bre de un
p o der soberano.
En ese m arco, las instituciones del Estado, las tribunalicias, m inisteriales
y adm inistrativas se van haciendo cada vez m s pblicas, es decir oficiales y
relativam ente visibles. A s, los cdigos y estatutos del E stado tenan que
prom ulgarse y publicarse oficialm ente im prim indose en lengua oficial.
El E stado se va distinguiendo as de la sociedad y se concentra en un nivel
distinto, en donde se focalizan las funciones especficam ente pblico-polticas.
En cuanto a la vinculacin con la naciente econom a capitalista, ya en el
siglo X V III se m odificaron y uniform aron las reglas que en los siglos anteriores

,'N

29

M. S u sa n a B oncllo - M. T e re s a P iero

l a lo im a i' i M i (k'l li s i a d o , lil a b s o l u l i s m o

los grem ios y otros cuerpos corporativos h aban im puesto autnom a y localmente a las actividades com erciales y productivas.
MI m e rc a n tilism o se p re o c u p p o r el sa ld o c o m e rc ial p o s itiv o y la
a c u m u la c i n de re s e rv a s en m e ta le s y se fo m e n t 3a a c tiv id a d e c o n m ic a
p riv ad a d e la b u rg u e sa . E n el siglo X V III la s p o ltic a s m e rc a n tilista s
fueron a b a n d o n a d a s p o r u n d e sp o tism o ilu s tra d o , que g e n e r com o
re sp u e sta u n a a c tiv a c i n de la s o c ie d a d c iv il b u rg u e sa , q u e in ic ia su
c u e stio n a m ie n to a e ste m o d elo .
La intervencin abso lu tista en cuestiones de negocios, en la autonom a y
fluidez del m ercado, gener la resistencia de la burguesa. P ero siguiendo a
Poggi, la resp u esta y m ovilizacin de la burguesa fue radicalizada y dinam izada
por algunos de sus m iem bros no pertenecientes a los grupos econm icos sino
a crculos intelectuales, literarios y artsticos, que se presentaban com o una
audiencia calificada p ara criticar el funcionam iento del Estado.
En e s te m arco, al e sp acio p b lico c o n stru id o desde a rrib a p o r el
ab so lu tism o se le ag reg a un m bito p b lico fo rm ad o p o r m iem b ro s in d iv i
duales de la so c ie d a d civ il a p a rtir de u n a o p in i n p b lica co n stru id a p o r un
pblico ra z o n a b le .
Este p o n a en tela de ju icio los privilegios concedidos a la no b leza y en su
lugar com ienzan a generarse ideas racionales secularizadas e ilustradas signadas
por el anti-tradicionalism o y la bsqueda de la em ancipacin.
Se abre as la p ersp ectiv a de una transform acin poltica que coloca a
lo pblico como un m bito abierto a la confrontacin y al avance de los
intereses individuales burgueses.
El nuevo m bito pblico as generado dirige y controla las actividades del
Estado y se legitim a p o r invocar la rep resen taci n de las opiniones prevale
cientes de la sociedad civil.
E n ta n to la clase b u rg u e s a se fue c o n v irtie n d o en el fa c to r d o m in a n
te de la s o c ie d a d civ il, la lu c h a p o r u n a re p re s e n ta c i n p o ltic a segn sus
v alo res y c re e n c ia s r e fle ja b a ese p re d o m in io . E sta visi n de un nuevo
d ise o in stitu c io n a l d el E s ta d o p ro y e c ta b a la s a sp ira c io n e s y lo s rec lam o s
de la b u rg u e s a y p la n te d e fin itiv a m e n te la te n si n en tre la b u rg u e sa
com o c la se y el a n d e n rgim e del a b so lu tism o .
Las diversas altern ativ as h ist rico -p o lticas para la reso lu ci n de la
cuestin fueron variadas, pero contaron con dos dim ensiones com unes: la
im portancia de las ideas de nacionalidad y so berana nacional. Y en segundo
lugar cabe destacar que el proletariado naciente, p ese a sus conflictos con la
burguesa, acom pa en algunos de sus reclam os a sta.

Pero en definitiva, a p esa r de estas pretensiones, haba elem entos de

continuidad entre el orden absolutista y la pro p u esta que lo cuestionaba.
Incluso en el nuevo contexto poltico-institucional que se gestaba, a la
burguesa le interesaba fortalecer el potencial estatal para la conduccin social,
la defensa de las fronteras nacionales y la represin de los conflictos, o sea lo
que ya en los siglos del absolutism o se haba incorporado al aparato del Estado.
Lo que se buscaba era controlar ese aparato por el m bito pblico
institucionalizado, pero no su desm antelam iento o debilitam iento, as como
tam poco pretenda la burguesa reco rtar su capacidad para ejercer la autoridad
sobre la sociedad.
En su program a poltico la burguesa ya se prevena contra las potenciales
im plicancias dem ocrticas de id eas tales com o la soberana p o p u lar y la
ciudadana igualitaria.
As, es posible advertir com o ya desde el absolutism o se fueron gestando
las tendencias posteriores del E stado de derecho liberal, que constituy la
forma jurdico-insttucional b sica del Estado nacional.

CONCLUSIONES DEL MODELO ABSOLUTISTA

El m odelo absolutista sent las bases fundam entales del E stado m oderno.
- C om o lo sostienen H eller (1987) y H eld (1995), cuando se habla
histrica y polticam ente del E stado m oderno debem os referim os a aquel que
surge en el Renacim iento europeo, en el m arco de los procesos ya analizados.
I,a expansin y el desarrollo extraordinario de E uropa produjeron tam bin la
expansin del sistem a de Estados en ella generado.
- La form acin del E stado m oderno se produjo -y as debe com prendersecn el m arco de los conflictos polticos y religiosos que siguieron a la cada del
orden m edieval.
- Segn H eld (1995), este contexto nos perm ite apreciar las innovaciones
institucionales y conceptuales claves del E stado m oderno y entender de qu
manera se desarroll la discusin acerca de la naturaleza y la form a adecuadas
de la com unidad poltica. Y en ese escenario, el concepto de soberana
organiza la em ergencia del E stado m oderno.
- E sto debe com prenderse, com o ya dijim os, en el m arco de las disputas
poltico-religiosas de los siglos X V I y X V II, donde se plante de m anera
urgente y acuciante la necesidad de la paz interna.
- La paz es una condicin necesaria, es el presupuesto fundam ental para

CAPITULO I I
La tradicin del Estado de
derecho constitucional
democrtico
S u m a rio :
1. E stado de derecho liberal. 1.1. C oncepto de E stado de
derecho. 1.2. Delimitacin histrica. 1.3. Supuestos polticoideolgicos. 1.4. E structura de funcionam iento del E stado
de d e re c h o lib eral. 1.5. P r e s u p u e s to s ju r d ic o s institucionales. 1.6. C ontradicciones del funcionamiento
del E stado de derecho liberal. 2. Estado social de derecho.
2.1. Introduccin. 2.2. D elim itacin histrica. A ntecedentes
y origen, 2.3. Supuestos poltico-ideolgicos. 2.4. Supuestos
econm icos. 2.5. E structura del E stado social de derecho.
2.6. L a reform ulacin del E stado: nuevas funciones. 2.7.
P resupuestos jurdicos. 2.8. D istintas configuraciones del
E stado de bienestar. 2.9. Anlisis crtico del funcionamiento
del E stado social de derecho.

1. ESTADO DE DERECHO LIBERAL

I. I. Concepto de Estado de derecho
El E stado de derecho puede ser abordado desde dos perspectivas; desde
una estrictam ente ju rd ica y entonces nos referirem os a la dim ensin del
E stado som etido al derecho en tanto su actividad y po d er vienen regulados y
controlados por la ley, en contraposicin a cualquier form a de E stad o absoluto
que se caracterice por el ejercicio de poder ilim itado. D esde este sentido se
refiere a todos los aspectos vinculados a un E stado ordenado en b ase a norm as
ju rd icas que integran un sistem a com pleto y de las cuales la fundam ental es la
C onstitucin que obliga al E stado y por la cual se autolim ita.
El concepto que m s no s interesa a la teora poltica es el segundo, el que
podram os llam ar histrico, centrado en la interpretacin de cm o se dio
histricam ente el fenm eno del E stado de derecho, atendiendo a su gnesis y
al desarrollo en el tiem po, estudiando la interaccin de las m ltiples variables
que lo configuran: sociales, polticas, econm icas, ju rd icas y culturales.
E l E s ta d o de d e re c h o , p ro d u c to d e u n a la rg a h is to r ia , im p lic
fundam entalm ente una lucha contra el absolutism o m onrquico y la concrecin
de una serie de principios legales que m arcaron un m odo de ser estatal que
caracteriz a la m ayora de los E stados occidentales del siglo XX, y que en su
m odalidad m s especfica signific la im posicin de una tcnica de vinculacin
ju rd ic a del E stado al ordenam iento ju rd ic o y el reconocim iento de los
derechos fundam entales del hom bre, com o m edio de h acer efectiva la libertad.
El proceso de afianzam iento de tal concepcin ju rd ica del E stado es lo
que se design como constitucionalismo, al que entendim os como el m ovim iento
filosfico-histrico y poltico de los siglos XV111 y X IX , tendiente a delim itar
claram en te las relacio n es entre el hom bre y el E stado, sus derech o s y
obligaciones recprocas, y a fijarlas en un docum ento escrito que aseguran su
vigencia por medio de adecuadas garantas (R osetti, 1983).
lista forma de lisiado som etido a control jurdico tuvo la form a ideolgica
histrica inicial como Estado liberal, lin electo, la aparicin del prim igenio
listado de derecho estuvo acom paada por una corriente de pensam iento que
le dio su im pronta particular: ol liberalism o.

M. Susana Honcllo - M. Teresa Pioro

I ,ii tra d ic i n d el lis ia d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d c m o c rlllc o

Entonces se vinculan ntimamente en su origen y desarrollo , las form as

del Estado de derecho y del Estado liberal. El Estado de derecho comienza
siendo, y lo ser durante todo el siglo X IX y prim eros decenios del XX, Estado
liberal de derecho, es decir expresin jurdica del liberalismo (D az, 1983).

legal. Este im perio de la ley, postulado del Estado de derecho, encuentra

antecedentes im portantes.
La distincin entre gobierno de las leyes y gobierno de los hombres se
rem onta a la antigedad clsica; ya se encuentra en textos de Platn, A ristteles
y C icern, siendo esta distincin la que perm ita distinguir entre el buen
gobernar del mal gobernar.
De all, esta doctrina de la superioridad del gobierno de las leyes sobre el
gobierno de los hom bres, p asa al pensam iento ju rd ico m edieval. En esa poca
hay m anifestaciones doctrinarias, teolgicas y filosficas que procuran lim itar
la voluntad om nm oda de la autoridad, pero a decir de E lias D az (1983) so
trata siem pre de lim itaciones y controles de carcter m s bien tico-religioso o
iusnaturalista que no autorizan en m odo alguno a hablar todava de E stado de
derecho. R especto de los derechos de los hom bres, si bien hay una com plicada
m alla d e situ a c io n e s ju rd ic a s e sta m e n ta ria s p o r cuyo re s p e to se vela
escrupulosam ente, en tanto el rey ju ra m antener los fueros y franquicias de los
vasallos, el juram ento tiene valor social paralelo a su hondo sentido religioso.
B obbio (1990) sostiene que aun en pocas de la m odernidad, los tericos
del absolutism o m onrquico, como por ejemplo B odin, no dejan de reconocer a
la ley por sobre el rey. Y esto aun cuando existiera la tesis opuesta; el prncipe
est exento de las leyes, que incluso estaba codificada en el Digesto; pero esle
pasaje nunca fue considerado en contraste con la suprem aca de la ley.
E l nudo del problem a, aun pa ra los absolutistas, era presen tar al poder del
soberano com o un p o der autorizado, regulado, y a sea por una norm a superior,
de origen divino, ley natural o p o r leyes positivas, pero nunca com o un poder
desnudo, com o simple p o der de hecho.
C uestin sta, que encuentra su form alizacin en el E stado de derecho,
ya que all se establecen los recursos ju rd ic o s que delim itan la accin y el
p o der del gobierno. Se habla, finalm ente, de un sistem a ju rd ic o asentado
sobre el principio de la responsabilidad no relig io sa o slo m oral, sino poltica
y ju rd ic a de los rganos de gobierno.
E n cu an to a lo s a n te c e d e n te s del re co n o c im ie n to de los d erech o s
fun d am en tales de los hom bres vese La g nesis del co n stitucionalism o
liberal en este captulo.

36

Pero el Estado de derecho no debe identificarse con el Estado liberal, sta es

una modalidad de aqul pero no lo agota. Verd (1975) sostiene que para hablar de
Estado de derecho no es preciso que ste mantenga una ideologa poltica determinada,
basta que el Estado se limite, y esta limitacin puede ser variada.
A s, el E stado de derecho es un m arco que nos perm ite abordar las
diferentes m odalidades que fue adquiriendo en la historia. E n esa lnea nos
proponem os analizar el E stad o de derecho liberal, el E stado social de derecho,
tam bin co n o cid o com o E stad o del b ie n e sta r y luego in d ag ar sobre las
reform ulaciones que se estn dando en el E stado en el m arco de la globalizacin.

1.2. Delimitacin histrica

H ablam os del E stad o liberal de derecho com o una form a estatal que
im plica u n a sntesis de m ltiples sentidos h ist ricos, polticos, sociales y
econm icos que im pregnan un siglo. Por ello no puede sino ser analizado a
partir de su relacin con estos clivajes, y esto presupone un concepto de
sociedad-individuo y una concepcin econm ica, que en su desarrollo histrico,
coadyuva a la form acin caracterstica del E stad o de derecho liberal.
D ijim os en otra oportunidad en relacin con este tem a, que la caracterstica
m s ab arcad o ra del E stad o de derecho era el imperio de la ley, el que estaba
destinado a realizarse en dos m bitos fundam entales: en el E stado y en la
sociedad; a partir del establecim iento de una tcnica de vinculacin jurdica
del Estado al ordenam iento ju rd ic o y del reconocim iento de derechos
fundamentales del hombre. A m bos elem entos adquieren m odalidades especficas
en razn del contexto histrico e ideolgico en el que nacen y se aplican. N o se
trata de cualquier tcn ica de vinculacin ju rd ic a ni de cualquier concepto de
ley, ni de cualquier clase de derechos fundam entales. E stas caractersticas las
verem os desagregadas a continuacin.
Antecedentes de la lim ita c i n del poder y de los derechos del individu o como base del
Estado de derecho
U n a de las principales problem ticas p o lticas de la m odernidad, fue la de
distinguir a travs de las leyes, el pod er desptico de la dom inacin legtim a o

37

E tapa de construccin terica del Estado de derecho

E n el siglo X IX , hace eclosin la expresin intelectual e ideolgica de la

b urguesa en crecim iento, frente a la aristocracia y al clero: son la Ilustracin
y el liberalism o, que van erosionando al E stado absoluto, a travs de procesos

M . S u s a n a H o n etto - M . T e re s a P i e ro

I ,a tra d ic i n del 1ista d o d e d e re c h o c o n sti tu c io n a l d e m o c r tic o

y autores que deben b u scarse y en tenderse sobre la base del desarro llo del
pensam iento desd e los siglos X V II, X V III y XIX. L ocke, Sm ith, B entham y
Ricardo en Inglaterra; M o n tesq u ieu , V o ltaire, R o u sseau y T ocqueville en
l'nm cia; P uffendorf, W o lff y K ant en A lem ania; Jefferson y los federalistas
en N orteam rica. P or ello, to d o lo que se diga de este m odelo de E stado,
condensa y p resu p o n e las d o ctrin as de los au to res anteriorm ente m enciona
dos, que son slo algunos de los e scrito res re le v an te s en los pero d o s
citados. Su elaboracin te ric a co rresp o n d e a to d a una concepcin racio n a
lista que se condice con la ex altaci n de la raz n que hace el hom bre en la
m odernidad. Se trat de lo g rar los avan ces del m undo de la fsic a y de la
m atem tica en el m undo de lo social.
Cabe decir que la educacin poltica de E uropa en casi todo el siglo X IX ,
proviene de tres aportes: F rancia e Inglaterra en un prim er m om ento; luego
Alemania. D esde el prim er pas se extienden las ideas revolucionarias de la
soberana popular, eternam ente representada p o r la Declaracin d los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789, corolario de la Revolucin F rancesa. De
In g la te rra , la tra d ic i n p a rla m e n ta ria , la s lim ita c io n e s al p o d e r y la
industrializacin tem prana que proporciona un m odelo de desarrollo. M s
tarde del siglo, sera A lem ania la protagonista, com o cuna del m arxism o, de
los partidos socialdem cratas y eje de las reform as sociales estatales, que
m arcaran el rum bo del m odelo de E stado p ara el siglo XX.

c o n s titu irs e en E sta d o de d e re c h o : d iv isi n de p o d e re s , g a ra n ta de los

d e re c h o s fu n d a m e n ta le s, im p e rio de la ley , so b e ra n a p o p u lar.
En resum en, direm os que el E stado de derecho liberal debe entenderse
sobre la b ase de procesos que van surgiendo correlativam ente: el racionalismo

A firm acin del Estado de derecho

Las caractersticas que configuran el E stado de derecho im plican una
larga lucha que hinca sus races en la antigedad, pero direm os que el Estado
de derecho es un triunfo del m undo m oderno, y que se institucionaliz de
modo coherente y con un cierto carcter general tras la R evolucin F rancesa
en los E stados liberales del siglo pasado.
E sta revolucin de la burguesa m arca el fin del ciclo absolutista y el
principio de los regm enes liberales, as com o desde el punto de vista social
establece el p aso de la sociedad estam ental a la clasista.
A s en la D eclaracin de los D erechos del H om bre y del C iudadano
a p r o b a d a p o r la A s a m b le a C o n s titu y e n te e n 1 7 8 9 , d a d a p o r lo s

39

de la ilustracin, el liberalismo poltico, el liberalismo econmico y desde un

punto de vista social, el triunfo de la burguesa, que como clase adquiere
reconocimiento y fu erza de cambio.
Si b ie n la im p le m e n ta c i n d e l E s ta d o de d e re c h o lib e ra l v a ri
significativam ente, de acuerdo con las distintas m odalidades de los pases
europeos, tuvo un ncleo central: la galvanizacin de la form a de gobierno
ab solutista y la expansin del constitucionalism o. P ero esto no destruy a la
m onarqua, sino que la com plet, instaurndose las monarquas constituciona
les com o form a predom inante en la poca.
Liberalism o y democracia
El liberalism o, protagonista ideolgico desde el siglo XVIII y durante el
X IX , suele identificarse autom ticam ente con la dem ocracia. Pero la gran
expansin del liberalismo en este mom ento, no debe hacem os suponer que se
instauraron las dem ocracias repentinam ente; prim ero fue el liberalism o, luego las
dem ocracias-liberales. Las m onarquas eran la form a predom inante en este siglo,
a tal punto que el concepto de repblica tiene connotaciones negativas (1).
E n cam bio, las dem ocracias surgen com o producto de aos de lucha por
el sufragio universal, p ro ceso que se v a dando paulatinam ente y que se
generalizar despus de la II G uerra M undial, cuando y a hablam os del voto
que incluye a todos, hom bres y m ujeres.
P o r e llo , S a rto ri (1 9 8 8 ) m a n ifie s ta q u e h a y tre s e ta p a s en lo que va
d e l sig lo X IX al sig lo X X : el E s ta d o lib e r a l que es n ic a m e n te e l E s ta d o
c o n s titu c io n a l que a p ris io n a el p o d e r a b s o lu to ; lu e g o , el E s ta d o liberaldem ocrtico que es prim ero liberal (constitucional) y luego dem ocrtico; y el
E stad o dem ocrtico-liberal, en el que el peso especfico de los com ponentes se

R epresentantes del p u e b lo fr a n c s constituido en A sa m b lea N acional,

se e sta b le c e n lo s p rin c ip io s so b re lo s c u a le s se a sie n ta to d o E sta d o de
d e rech o : La so cie d a d en que la g a ra n ta de los derechos no est

(1) Para los constituyentes de F ila d e lfia la democracia todava in dicab a u n m a l gobierno, la experiencia
fracasada de los a n tig u o s, y si el Tocqueville de 1835-40 a d m iraba la democracia social de los

a s e g u r a d a n i la s e p a r a c i n de p o d e r e s d e te r m in a d a c a r e c e de
C o n stitu ci n (a rt. 16). E s d e c ir q u e h a c e n f a lta c o n d ic io n e s p a ra

am ericanos, sin embargo segua tem iendo la democracia en A m rica , la tira n a de la m ayora y
rep ud iab a el despotism o dem ocrtico, es decir, la dem ocracia en sentido p o ltic o (S a r t o r i 1992,38).

40

M . S u s a n a B o n e tio - M . T e re s a P iflero

I ,ii in id ic ld n del I Istm io d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

invierte: el poder popular p revalece sobre el poder lim itado. E sto ltim o
cuando las dem ocracias se instauran como la form a especficam ente popular,
que condiciona y lim ita el desarrollo del m odelo del E stado social de derecho o
listado de bienestar.

As, para Locke el contrato social era un puente para el reconocim iento
de esos derechos bsicam ente individualistas, para otro contractualista com o
R ousseau, el contrato era el puente p ara el reconocim iento de la entidad social.
A p e sa r de las distintas m odalidades que adquiere el contrato social
segn los autores, el hecho es que este contractualism o presupone la afirm acin
de que el ejercicio del p oder poltico es legtimo, slo si se basamento en el
consenso de las personas. P or lo tanto es un acuerdo entre quienes deciden
som eterse a un poder superior y con las personas a quienes este po d er os
confiado, lo que significa que las personas tien en derechos que no dependen
de la institucin, y que el soberano tiene com o funcin principal perm itir el
desarrollo m xim o de esos derechos.
Es u n tem a clsico en la teora poltica la controversia sobre el origen de
los derechos hum anos. A lgunos sostienen que provienen de la tradicin del
derecho anglosajn. O tros se pronuncian por su gnesis vinculada a la filosofa
iusnaturalista de la tradicin francesa.

1.3. Supuestos poltico-ideolgicos

1.3.a. Derechos del hombre
El presupuesto filosfico del E stado liberal es la doctrina de los derechos
del hom bre, entendidos com o aquellos que todos los hom bres tien en por
naturaleza, independientem ente de su voluntad y frente a los cuales quienes en
algn m om ento detenten el p oder, deben resp etar y abstenerse de invadir. E ste
iusnaturalismo racionalista (2) es una doctrina que afirm a la existencia de leyes
independientes del hom bre, y p o r lo tanto anteriores a la existencia de cualquier
grupo hum ano, leyes que son cognoscibles p o r la razn y de las que derivan
derechos y deberes tan n aturales como esta ley.
Este presupuesto adquiere un valor vital p a ra la poca en tanto sirve para
establecer los lm ites del poder poltico, con b ase en una concepcin general e
hipottica de la n aturaleza del hom bre que p rescinde de to d a verificacin
em prica y de to d a prueba h ist rica (B obbio, 1989).
Ju n ta m e n te co n e s te iu s n a tu r a lis m o q u e a s e g u ra lo s d e re c h o s
fundam entales, debem os m en cio n ar al contractualism o social que es la
expresin poltica del racionalism o , en tanto aparece como el m edio ms
eficaz p a ra establecer racionalm ente la tcn ica de lim itacin del p o d er y la
garanta de aseguram iento de aquellos derechos.
L ocke, H obbes y R ou sseau son denom inados contractualistas, y esta
concepcin es fruto del racionalism o de la poca. El contractualism o es una
forma de fundar racionalm ente al Estado y a la sociedad, alejndose de las
fundam entaciones supraem pricas de la E d ad M edia. Se estructura sobre la
base de la existencia de un hipottico estado natural presocial del cual los
hom bres salen p o r p ropia voluntad, p ara constituir el grupo social y el E stado,
por m ed io de un contrato social. E ste co n tractualism o adquiere distintas
m odalidades segn los autores.

(2)

(1989) se refiere a la doctrina de los derechos del hombre elaborada por la escuela
del derecho natural o iusnaturalismo racionalista, que difiere del derecho natural tomista.
B o b b io

41

1.3.6. Divisin de poderes

D esde el punto de vista institucional, la separacin de poderes, a partir de la
form ulacin m s acabada de M ontesquieu, debe entenderse como la garanta
adecuada para instrum entar el imperio de la ley y la libertad. El m odelo de divisin
de poderes responda a una organizacin de divisin del trabajo estatal, en razn
de que a cada rgano le corresponda una funcin acorde a su estructura.
E sto supona la in d e p e n d e n c ia de los p o d e re s en tan to c a d a uno de
ello s se a se n ta b a so bre u n a re a lid a d so cial au t n o m a, que im p lica b a la
au to n o m a de sus p o rta d o re s. E l E je cu tiv o se lo c a liz a b a en el m o n arca; el
L eg isla tiv o e sta b a d iv id id o en dos C m aras, re p re se n ta n d o a la n o b le z a y a
la b u rg u e sa , y el Ju d ic ia l, si b ien no te n a p re se n c ia p e rm a n en te , era
in v e stid o en re a lid a d p o r el e sta m en to de to g a.
T anto Locke com o M ontesquieu proclam an la separacin de poderes, y
se considera que en cierta m anera esto es u n a m anifestacin en el terreno
poltico-jurdico de las ideas de la fsica n ew toniana predom inante en su
tiem po; el sistem a de fren o s y co n trap eso s. L as prim eras elab o racio n es
tericas sobre el tem a, surgen en Inglaterra y en coherencia con el carcter
em p rico del p e n sam ien to b rit n ic o , p o r e llo fu ero n el re su lta d o de la
observacin, m s que de la especulacin.
R esp ec to del P o d er Judicial no existe un estudio acabado sobre sus
funciones, e incluso en L ocke este poder no aparece, y a que en Inglaterra el

42

43

M . S u sa n a B o n e tlo - M . T e re s a P ifiero

I ,a tra d ic i n d e l lis ta d o de d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

ejercicio de la funcin ju risd ic c io n a l co rresp o n d a en parte a un rgano

legislativo: la C m ara de los L ores, ju e z en ltim a instancia en orden a la
aplicacin del common law.
Pero M ontesquieu, en Francia, tam bin le otorga un lugar secundario al
Poder Judicial en su teora de la divisin de pod eres, y a que en consonancia
con el racionalism o im perante, la ley es entendida com o form ulacin abstracta
que contiene en s todas las hiptesis posibles, que de hecho puedan surgir. D e
este m odo, si la ley ofrece la solucin a cad a conflicto, se com prende que
M ontesquieu nos diga que el ju e z es slo la boca que pronuncia las palabras
de la ley. T anto el P o d er E jecutivo com o el Judicial se lim itaban a ejecutar y
ap licar las norm as g en erales ap ro b ad as p o r el P arlam ento. E sto es una
adm inistracin nacional y una ju stic ia independientem ente garantizada.
A travs del sistem a de contrapeso entre los poderes, se aseguraba la
predom inancia del rgano representativo, el Parlam ento, verdadero ejecutor del
principio de la soberana popular y rgano protagonista del siglo X IX . E l poder
legislativo del Parlam ento no nace slo com o generador de leyes, sino como
rgano de contrapeso poltico p ara quitarle al m onarca la facultad legislativa.

La preocupacin jurdica se centra en las instituciones del derecho patrim o

nial, asegurando la libre circulacin de los bienes y afianzando el derecho de
dominio en cabeza de su titular, en tanto que otros derechos de las personas, no
incluidos como tales en la estructura social, como consecuencia lgica, apare
can casi siem pre regulados con insuficiencia, cuando no faltan por completo.
Esta legislacin es posible, en la m edida que tam bin el concepto de propiedad
tom a un cariz nuevo; m uere la idea colectivista y as se propagan por Europa
leyes contra el m ayorazgo, prim ogenitura, m anos m uertas o explotacin colectiva.

13.c. Valores fundantes del modelo

Los valores que estaban destinados a aseg u rar el orden ju rd ico eran los
derechos individuales: la seguridad jurdica, la igualdad de los hom bres frente
a la ley, la libertad, la p ropiedad privada y la particip acin de los ciudadanos en
la form acin de la voluntad estatal. A s los prim eros derechos reconocidos
fueron los civiles y polticos, los que form aron el eje del plexo propio del
constitucionalism o m oderno que arranca a fines del siglo XV III y en ellos se
jerarquizan derechos individuales considerados, p o r la influencia de la vertiente
del iusnaturalism o clsico, innatos al hom bre, que el E stado deba lim itarse a
reconocer y a abstenerse de limitar.
Eran recogidos p o r los textos constitucionales como instrum ento de
defensa de los ciudadanos frente a la om nipotencia del E stado. N o se los
concibi com o valores que se deben dar en las relaciones entre sujetos
individuales del m ism o rango o categora. E sta funcin se consider que era
propia y exclusiva del derecho privado en general y m s estrictam ente del
derecho civil. Entre ellos, com o sabem os la p ro p ied ad ocupa el m ism o lugar
que la vida, derecho inviolable y absoluto, y que es tam bin consecuencia de
una real estructura de poder vigente en la poca, a tal punto que los cdigos de
la poca son llam ados cdigos de los propietarios, o cdigos burgueses.

1.3 .d. Supuestos econmicos

La economa es uno de los pilares fundam entales del E stado de derecho
liberal. L a econom a era v ista com o parte integrante del todo social, las
relaciones econm icas estaban ligadas al orden poltico y los valores polticos.
Todos los autores m odernos que hablaron sobre econom a, desde L o ck e, M ili,
H um e incluido A dam Sm ith y M arx, lo hacan entendiendo que el anlisis
econm ico era valioso por lo que poda aportar al desarrollo de los principios
sociales y polticos (M acPherson, 1991) (3).
A dam Sm ith publica su obra La riqueza de las naciones en 1776, y
revoluciona los conceptos econm icos; su defensa del libre cam bio se convierte
en un ataque directo contra la concepcin m ercantilista del oro y la p la ta como
fundam ento de la riqueza nacional. P or ello ex p resar que: Es el trabajo

anual de cada nacin la fu en te original que le proporciona la satisfaccin de

las necesidades y comodidades de la vida (G albraith, 1989, 83).
La tierra ya no es el clivaje sobre el que se articulan las relaciones de poder,
su tenencia o produccin estarn ntimamente vinculadas a una idea de producti
vidad general; la tierra se estaba convirtiendo en una m ercanca como cualquiera.
El eje com ienza a girar sobre la idea de que el incentivo fundam ental de la
actividad econm ica es el inters individual Su consecucin privada y com petitiva
es la fuente del mximo bien pblico, con lo que se destruye el postulado de toda
la E dad M edia; la desconfianza hacia la persona dedicada a enriquecerse.
D e Smith proviene la adhesin a la com petencia com o principio de todas
las so cie d ad e s c a p italista s, su p o n indose que p u ede garan tizar el m ejor

(3) Si bien Adam Smith es considerado el m entor del estudio autnom o de la economa,
l mismo consider que la econom a y la poltica eran ramas de la filosofa moral
(M acP h erso n, 1991).

44

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e r e s a P i cro

I .ti tra d ic i n d e l 1tetad o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

llincionamiento posible de la econom a. En ese m arco la funcin que el autor

le asigna al E stado, era tam bin restrictiva; ste deba asegurar la lib ertad del
comercio interior; la gestin de la defensa com n, la adm inistracin de ju sticia
y la construccin de las obras pblicas necesarias (G albraith, 1989).
lin la teora econm ica del m ercado, el beneficio y la propiedad de los
m edios de produccin son ju stificad o s en la m ed id a en que sirven a este fin.
Son presentados com o m edios p ara un fin y no u n fin en s.
El m ercado es presentado com o un m bito natural es el que juegan
librem ente la oferta y la dem anda, de all que la econom a tiene, supuestam ente,
un orden autorregulado, y equilibrado. C onsecuentem ente con la idea liberal de
hom bre, a ese m ercado concurren individuos libres que pretenden m axim izar
racionalm ente sus in tereses y que operan en condiciones de igualdad. El
m ercado es un principio organizativo, ya que se estim a que libre de obstculos
distribuye recursos, honores, autoridad, bienes y servicios m ediante un proceso
espontneo. E sta id ea de m ercado como d istribuidor de bienes, segn el
liberalism o no es slo una extensin de la econom a, sino que se d a en los
m ercados in te le c tu a le s, c ie n tfic o s, t c n ic o s, cu ltu ra le s, e tc te ra, siendo
entonces el m bito com petitivo pero esencialm ente pacfico en el que se
produce la v id a social. D e all que el E stado no debe inm iscuirse en este orden
uitorregulado, ni ninguna otra institucin pblica, ya que destruyen el mundo
arm nico que de l fluye.
Sin em bargo, en el m arco de la econom a capitalista, se genera el
individualism o de posesin (M acPherson, 1989), que segn el autor consiste
en una variante del individualism o utilitarista, en el cual, los intereses del
individuo y hasta la libertad p ersonal son articulados en el lenguaje de la
propiedad. A s se sostiene que el individuo es esencialm ente propietario de su
propia perso n a y de sus capacidades, por las cuales nada debe a la sociedad
(M acPherson, 1989).
En el individualism o de posesin, el punto de partida es el individuo y la
sociedad es construida a partir del sistem a de m ercado, donde los individuos
persiguen sus intereses p articulares y la com unidad poltica es el instrum ento
para la protecci n de las condiciones externas del libre com ercio de m ercado,
en particular p ara la proteccin de la propiedad.
En este contexto la libertad econm ica sirve a las pretensiones individuales
basadas en el derecho natural, considerndose que otras fundam entaciones
ticas eran dainas p ara la com unidad.
El derecho natural y la econom a poltica se confundieron, el derecho
natural del individualism o posesivo, fue ticam ente purificado por la teora
econm ica y definitivam ente legitim ado (K riele, 1980). G racias a esta sim biosis

el liberalism o econm ico se convirti en la fuerza poltica m s p o d ero sa del

siglo X IX , y las crticas al m ism o, no parecen en este m arco opiniones
discutibles, sino ataques a las b ases iusnaturalistas de la com unidad poltica.
Kriele (1980) analiza crticam ente este proceso, y sostiene que el liberalism o
com o m ovim iento persegua dos objetivos: el E stado de derecho constitucional
y la econom a de m ercado. P or ello se distingue el liberalism o poltico, cuyo
fin es el establecim iento de la divisin de pod eres y el resguardo de los
derechos hum anos, y el liberalism o econm ico que se ocupa de la econom a
de m ercado. P or lo tanto se diferencia el liberalism o constitucional del liberalism o
econm ico. L a conexin entre econom a de m ercado y E stado constitucional,
slo im plica que el E stado constitucional, crea condiciones favorables p a ra la
econom a de m ercado, sobre todo en cuanto a la seguridad ju rd ic a y a la
garanta de ciertos derechos, en especial de la propiedad.
Pero los derechos fundam entales, si bien favorecen a la econom a de
m ercado pu ed en ser pervertidos cuando funcionan al servicio de la econom a
de m ercado.
E sto es as, porque en el E stado constitucional no hay proteccin de
derechos fundam entales p ara un sistem a econm ico, sino que hay libertades
p ersonales que pueden ser positivas para el hom bre econm ico, y son p o r eso
relevantes p a ra la econom a de m ercado.
As el E stado de derecho constitucional debera proteger la libertad personal
en nombre de la dignidad hum ana no en nombre de la econom a de mercado.
P or eso la econom a de m ercado corrom pida por el individualism o de
posesin, corrom pe a su vez al E stado de derecho constitucional.
E sto h a conducido a que el p o d er econm ico se h ay a hech o m s
poderoso que el poder estatal; tiende a disolver el liberalism o constitucional, y
h a afectado negativam ente, en altsim a m edida, la base de legitim idad del
Estado de derecho constitucional.

45

1.4. Estructura de funcionamiento del Estado de derecho liberal

En la estructura de esta form a histrica estatal nos interesa definir la
interrelacin entre sociedad y E stado.
1.4.a. La sociedad civil segn el liberalismo
C am bia absolutam ente el planteo de la relacin sociedad-E stado tal com o
se vena sosteniendo desde la antigedad. A hora la sociedad no es entendida

4<S

M . S u s a n a B o n e lto - M . T e re s a P ifiero

L a tra d ic i n del lis ia d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

com o un h ech o n a tu ra l sin o com o un c u e rp o a rtificia l c re a d o p o r los

sujetos para la sa tisfa c c i n de sus in te re se s, y esto en el m arco de una ley
n atu ral, q u e esta b le c e d e re c h o s fu n d am en tales, de los cuales el individuo
slo puede d e sp re n d e rse re sp e ta n d o los lm ites de u n a re n u n cia a co rd a d a
con to d o s, con lo que se a se g u ra una c o n v iv e n c ia o rd en ad a y lib re.
B obbio (1 9 8 9 ) d ir que sin e ste in d iv id u alism o que se a sie n ta en to d a
la filo so fa que se v a g e sta n d o , que im p lic u n a v e rd a d e ra rev o lu ci n
c o p ern ic a n a , no h u b iera sido p o sib le el lib e ra lism o y el m odelo de E stado
de d erech o liberal.

fruto del cristia n ism o , desarro llad a por el R enacim iento, por el p ro testan tis
mo y por la escuela m oderna del derecho natural (Sartori, 1989).
La burguesa fue la prim era clase poltica y econm ica que exigi para s,
com o grupo social, no slo una libertad poltica sino adem s una libertad de la
poltica, concebida y proclam ada com o la diferenciacin de funciones sociales
y roles individuales frente al cuerpo poltico, y ya no com o se la entenda al
estilo griego: com o una sim biosis a las form as ticas y racionales de la vida
colectiva (Zolo, 1994).
La libertad, entonces es el tem a del siglo X IX , com o lo ser el de la
igualdad para el siglo XX. P or ello se trata de encontrar los medios institucionales
necesarios para asegurar este valor.
A hora bien la idea de libertad no puede ser sino vinculada al desarrollo
econm ico capitalista propulsado por la propia burguesa y el m onarca. D e all
que segn H eller la idea de sociedad civil se vincula estrecham ente con la
concepcin liberal de la p o ca que se m anifiesta en ideas que inform an las
instituciones en todas sus dim ensiones; econm icas, sociales y polticas.
A co n tin u a ci n , H eller n o s d escrib e cm o e sa s id e a s se c o n v ie rte n en
id eo lo g a, c rea n d o la fic ci n de u n a so cie d ad arm n ica, de p e rso n a s libres
e ig u ales que v iv en en u n a so c ie d a d eq u ilib ra d a p o r las fu erzas n a tu ra le s de
un m e rc a d o a u to rre g u iad o . A s e sa fic c i n es an h o y le g itim a d a p o r
q u ien es ad o p ta ro n ese p ro c e so com o su id e o lo g a. Y h ac en de las id e a s que
in fo rm aro n a la so c ied a d civil b u rg u esa, se n tid a s en ese m o m en to en su
lu c h a c o n tra el ab so lu tism o , el p rin cip al en m asca ram ie n to id e o l g ic o que
en cu b re la so c ie d a d civil real.
P o r ello e s ta idea es id e o lo g a , en ta n to , en lu g a r de h a ce r e fectiv o s
los id e a le s de lib e rta d e ig u ald a d , c o n so lid a com o n atu ral la d o m in ac i n de
c la se , b a s n d o s e en lo s p ro c e s o s h ist ric o s que le d ie ro n fo rm a a la
re la c i n e n tre b u rg u e sa y a q u e llo s que p re sta b a n su fu e rz a de tra b a jo . As
el b u rg u s n e c e sit la ig u a ld ad ju rd ic a , que le aseg u r el derecho u n ificad o ,
p a ra p o d e r re sp o n d e r a la eco n o m a de cam b io , que exiga lib e rta d y
d e re ch o s su b je tiv o s p a ra su efectiv o d e sa rro llo . D e all que su prim er
su p u esto es la lib e rta d e ig u a ld a d ju rd ica.
Segn su idea, o m ejor su ideologa com o dice H eller, los hom bres son
su je to s e c o n m ic o s, ig u ale s y lib res, a u to d e te rm in a d o s, re sp o n sa b le s y
autorregulados, norm as bsicas de una econom a de cam bio, que para su
funcionam iento requiere un libre m anejo de la propiedad privada y una previsin
racional en todos los aspectos. Se im pone una racionalidad que abarca no slo
la divisin del trabajo sino tam bin las relaciones jurdico polticas.

Este p ro ceso , im plic la sep araci n de lo p o ltico frente al universalism o

religioso y feu d al (4), p e ro tam b in su p u so u n a clara d istin c i n entre las
estru c tu ra s n o rm ativ as y b u ro c r tic a s d e l E sta d o y la so c ie d a d civil
naciente. E sta sociedad civil, es en un com ienzo la burguesa, y slo ella.
Por eso el lib eralism o , en su significado h ist ric o inicial, com o te o ra y
praxis de la p ro te c c i n ju rd ic a , p o r m ed io del E sta d o co n stitu c io n a l, de la
lib erta d individual, v ien e a ase g u ra r fu n d am en talm en te la lib e rta d de esta
clase. L a lib e rta d e st e n te n d id a com o lib e rta d p o ltic a y civil, en tan to sta
es la gran c o n q u ista del siglo X IX c o n tra el p o d er d esp tico y a b so lu tista
del m o n arca, com o hem o s v isto con an terio rid ad .
Esto llev a a C o n stan t a d ife re n c iar la lib e rta d de los an tig u o s de la
de los m odernos. A s dice: ... El fin de los antiguos era la distribucin

del p oder p o ltico entre los ciudadanos de una m ism a patria: ellos llamaban
a esto libertad. E l fin de los m odernas es la seguridad de los goces
p riva d o s: ello s llam an lib e rta d a las g a ra n ta s a co rd a d a s p o r las
instituciones para esos goces (B obbio, 1989:8).
L a d ife re n c ia a la que C o n sta n t se re fie re , ra d ic a en que los griegos
d esco n o c a n la n o ci n p o s itiv a del in d iv id u o ; no co nceban al individuo
com o p e rso n a , com o un yo priva d o m e re c e d o r de re sp e to . L os an tig u o s no
p re sta b a n ate n c i n a la lib e rta d in d iv id u al com o un v alor, n o c i n que es

(4) Asvemos que despus de 1789 la nueva tendencia internacional mostrara una creciente
-aunque de ningn modo total- aceptacin de que la autoridad secular no deba ponerse
al servicio de fines religiosos. En este sentido se tomaron medidas legales para recortar
el poder de la Iglesia. En Espaa se aboli la Inquisicin, en Inglaterra se recort la
Constitucin anglicana y en Francia se estableci definitivamente el matrimonio civil en
1815, entreoros ejemplos ( R o b e r t s , 1989).

47

48

M . S u sa n a B o n e lto - M. T e re s a P i ero

I A .b . Estado. Sus funciones en relacin a la sociedad civil

T odo lo antedicho perm ite hablar de u n m odelo de Estado, un E stado

que, segn la teora de los autores del liberalism o, deba ser m nim o, slo
deba intervenir en la vida social y en el m ercado, p ara asegurar las m nim as
condiciones p ara que la sociedad y la econom a actuaran de acuerdo a su
propio orden; que era el orden de la autorregulacin propio de la lgica
racionalista, y que coincida con la lgica de la autorregulacin del m ercado.
Asi el Estado se p resentaba com o un rbitro neutral de fuerzas autorreguladas,
pero en la prctica, el E stad o intervena constantem ente m anteniendo un
esquem a de libertades y regulaciones a favor de la clase burguesa.
E ntonces, era un E stado abstencionista, gendarm e en la teora e interventor
en la prctica.
La sociedad y el E stado eran presentados com o m bitos separados, ya
que sta era la form a necesaria de evitar la intervencin de un poder negativo en
la esfera de los individuos. Se tratab a de un E stado supuestam ente m nim o, con
funciones y poderes lim itados, y que en la prctica significaba dejar desprotegidos
a los sectores de la sociedad que no ingresaban al circuito de los intereses
burgueses.
Racionalm ente, el E stado es justificado com o el resultado de un acuerdo
entre individuos en principio libres que acuerdan en el establecim iento de
relaciones estrictam ente n ecesarias p ara garantizar una convivencia duradera y
pacfica.
El ttulo del libro de V on H um boldt resum e la idea m s ju sta del m odelo
ideal de E stad o liberal p a ra la poca: Ideas p ara un ensayo p ara determ inar los
limites de la actividad del Estado, lm ites que no eran slo en relacin a la
libertad m oral y poltica de los individuos, sino tam bin im prescindibles para el
mbito de la economa.
Frecuentem ente se identifica la concepcin del E stado del liberalism o
con la nocin de E stado m nim o, pero este concepto de E stado mnimo
no presupone un E stado dbil, p o r el contrario, el cam bio fundam ental que
aparej la estructura estatal en el siglo X IX fue la constitucin de su fortaleza.
Las reform as internas llevadas adelante p o r los pases, en el m arco del
cambio de la tcnica y del am biente general del siglo X IX , introduce nuevas
instituciones tiles para el increm ento de su poder: la polica, la administracin
central, el servicio militar obligatorio, los avances tcnicos en el arte militar, los
transportes y las comunicaciones. Cuando todo esto se combin con el crecimiento
econmico de la industrializacin, quedaron estados centralizadores, poderosos,
que podan resolver sin m ayores complicaciones el tem a del orden pblico.

I-a tra d ic i n del lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

49

Todo E stad o ha tenido el control sobre los m edios de coercin. En

com paracin con otros sistem as de gobierno, el E stad o del siglo X IX construye
este aspecto m ediante el fortalecim iento de su m onopolio de la coercin
legtim a, hacindola tcnicam ente m s sofisticada p ero no m enos slida.
La coercin legtim a se convierte en un aspecto del gobierno m enos
difuso, penetrante y visible y m s controlado y especializado. A s, los m ilitares
y la polica estn directam ente encargados de la coercin, pero las decisiones
acerca de su organizacin y funcionam iento y sobre su despliegue, se confieren
a rganos tales com o el L egislativo y el Ejecutivo.
L os derechos pblicos reconocidos hacen posible el disenso organizado,
y la elim inacin constitucional de algunas cuestiones de la arena poltica, en
particular las religiosas.
L os rg anos legislativos, que cum plen las funciones m s relevantes
constituyen m bitos de discusin, con reglas form ales y precisas p a ra ordenar
los debates, aunque slo particip an en ellos p ro fesionales, em presarios y
dem s m iem bros de la burguesa.
Si bien el E stado decim onnico e st constituido unitariam ente, tam bin
presen ta una m ultiplicidad de focos, en tanto se articula en diferentes rganos
y cargos, con variadas com petencias e intereses. D e este m odo el proceso
poltico se concentra y se enm arca en los num erosos nudos y em palm es de un
sistem a com plejo y diferenciado.
E n ese contexto sectores progresivam ente m s am plios de la poblacin
com ienzan a participar en el proceso poltico, con la intencin de ejercer
influencia en las decisiones y acciones propuestas, generndose as diversos
alineam ientos, m uchos de ellos superpuestos.
A diferencia de las prim eras etapas del desarrollo del E stado, en las cuales
los individuos y cuerpos reclam aban su participacin apelando a sus privilegios
tradicionales, en el Estado decim onnico, se negocia y construye polticam ente,
no por referencia a esas prerrogativas autnom am ente sostenidas por las partes,
sino en articulacin al potencial abierto del poder unitario del Estado.

I.4.C. Las discusiones publicas y las instituciones representativas

E n el m o d e lo ab so lu tista no e x ista un foro de d iscu si n y la a p e rtu ra
al c o n tro l p b lic o de la a cc i n esta ta l. E n cam b io el E stad o de d erech o
lib eral c o n stitu c io n a l no s lo p erm ite sino que ex ige el d eb ate p b lico y la
confrontacin de opiniones. L os rasg o s esenciales de este deb ate son la
aceptacin del conflicto, pero lim itado, y de las controversias reguladas.

50

M, Susana Uonelto - M. Teresa Pinero

1 ,a tra d ic i n d el lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

A tenlo a la im portancia de la discusin pblica y a la relevancia del

d erech o , se explica la p o sici n central que en ese m arco a d q u ie re n las
instituciones representativas.
lis en el Parlam ento donde se discuten y sancionan las leyes. R epresenta
asi el m bito pblico por excelencia, no slo com o escenario de discusin sino
com o sede de vitales pro ceso s de tom a de decisiones (Poggi, 1997).
Pero el Parlam ento no refleja sim plem ente la distribucin de la opinin
pblica, sino que el espectro de opiniones representadas en el Parlam ento es
ms estrecho que el del electorado; est lim itado por los com prom isos y
alianzas y sobre todo p o r el contraste entre oficialistas y opositores, orientado
por la voluntad de form acin de una m ayora.
De e sta m anera el Parlam ento adquiere autonom a frente al pblico,
disputa la prim aca del gobierno frente al ejecutivo, transform ndose en el
rgano central del E stado.
En el Parlam ento lo que interesa son las discusiones y argum entos
justificativos, aunque no lleven en form a inm ediata a resultados y acuerdos. A
largo plazo contribuyen en virtud de su doble funcin de crear conciencia de
los problem as y de poner en tela de juicio las soluciones, a la m odificacin de
las opiniones, aun cuando sta se opere lentam ente.

propietarios, los asalariados y los m endigos, as com o las m ujeres y los

m enores, estaban excluidos. Slo el je fe de fam ilia propietario era considerado
libre, y p o r lo tanto capaz de participar en las elecciones; los dem s eran
considerados dependientes.
P e ro las leyes afec tab an a to d o s y no slo a los je fe s de fam ilia
propietarios. E l argum ento principal a favor del sufragio universal era que todo
aquel a quien afectase la ley deba tom ar parte en la decisin; y esto estaba
articulado a principios de derecho natural.
C u an d o una parte del pu eb lo niega, p o r razones de in terese s o de
principios, el derecho natural a otra, priva a esta ltim a de la esperanza de que
el d e re c h o p o sitiv o p u e d a p ro g re s a r h a c ia la ju stic ia . Se p ro d u c e una
confrontacin entre el derecho positivo y el derecho natural, que c rea una
situacin revolucionaria. P o r el contrario, el reconocim iento de la pretensin
iu s n a tu ra lis ta de te n e r igual d e re c h o e le c to ra l p u ed e c o lo c a r al o rd en
constitucional sobre una base de legitim idad m s am plia. D e all que este
argum ento contrario a la extensin del sufragio se tom inviable.
E l m s profundo y decisivo argum ento co ntra la extensin del voto era la
p roteccin de propietarios y contribuyentes frente al derecho a legislar de los
no p ro p ietario s y los no contribuyentes. El p e o r tem or era que los pobres
podan estab lecer una dictadura com o en el p a sad o haba sucedido en Rom a.
P ero m s all de estas exageraciones, el ncleo racional de la inquietud
co n sista en la ex p ectativ a de una red istrib u ci n que p u d iera afectar las
condiciones necesarias p ara la produccin y el com ercio (K riele, 1980).
E s decir, se desconfiaba de la estabilidad del juicio poltico de aquellos
que no eran econm icam ente libres e independientes, y en el im aginario de la
burguesa liberal, no saban apreciar de m anera realista y positiva las condiciones
del com ercio econm ico.
E l voto universal e igualitario slo pudo im ponerse en el transcurso del
perodo que v a desde la segunda m itad del siglo X IX a la prim era del siglo X X ,
y eso superando estas resistencias por el acrecentam iento de poder de las
fuerzas que lo im pulsaban.
A s, d esde el siglo X V I se tran sfo rm aro n tres condiciones que lo
facilitaron. E n prim er lugar, gracias a la instruccin obligatoria, los asalariados
pudieron acced er a la alfabetizacin, y por lo tan to conseguir la inform acin
necesaria. E n segundo lugar la revolucin industrial, con su tendencia a la
polarizacin, prom ovi la autoconciencia de los asalariados y la form acin de
opiniones po lticas propias. Y en tercer lugar la R evolucin F rancesa despert
la co n ciencia pblica respecto a la correlacin entre la libertad y la igualdad, lo
que estim ul la lucha p o r el voto universal y obligatorio.

I A .d . La cuestin del sufragio universal

Luego de lo expuesto, podem os sostener que la extensin de los derechos

electorales, en el m arco del E stado de derecho constitucional dem ocrtico,
constituye una cuestin de coherencia. A s, no eran principios ajenos al
parlam entarism o los que exigan la ex ten si n del voto, sino los m ism os
argum entos en que se apoyaba. Entre otros podem os m encionar el principio de
m ayora articulado a la aproxim acin a la v erd ad en todo dilogo libre y abierto,
el reconocim iento de la p ersonalidad ju rd ic a del ciudadano, y en especial la
im posibilidad de ser neutral en el proceso de legislacin; a ellos se sigue la
exigencia de extender del Parlam ento a los electores la identidad entre quienes
alegan y quienes deciden. Sin em bargo, la aceptacin del sufragio fue precedida
de una larga resistencia de la p arte del pueblo (burguesa) que p erda con esta
extensin sus privilegios.
E sta posicin contraria no poda apelar sim plem ente a los intereses egostas
de los privilegiados, sino que necesitaba una justificacin mediante argumentos.
O riginariam ente, el derecho al voto dep en d a de la propiedad inm ueble,
pertenencia a un grem io libre o pago de im puestos de cierto m onto. Los no

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52

53

M. S u sa n a H o n clto - M. T e re s a l ifcro

I ,a trad ici n d e l lis ta d o de d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

De cualquier manera la obtencin del sufragio universal e igualitario fue

paulatina, y slo referida a la ampliacin del sufragio masculino, pasando por etapas
intermedias, ya que el femenino no fue considerado posible en ese momento.
Por ejem plo en Prusia, la C onstitucin de 1850, que rigi h asta 1918,
estableci el voto de tres clases. Las elecciones eran universales pero no
igualitarias, sino escalonadas. Los contribuyentes de m ayor cuanta tenan un
Ici'cio de los votos, los que reunan la sum a co rrespondiente al segundo tercio
lenlan otro tercio de los votos y el resto de los electores, que constituan la
amplia m ayora, el otro tercio.

ju stic ia que se basan en la voluntad de D ios o los dictados de la N aturaleza,

a los cuales sim plem ente se esp e ra que el E stado ajuste su orden jurdico.
A diferencia de todo esto, el E stado de derecho est constituido por un
conjunto de leyes con validez y vigencia. E s derecho positivo, conform ado y
validado por l m ism o en ejercicio de su soberana, que im plica decisiones
pblicas, docum entadas y prom ulgadas.
D entro del sistem a de gobierno el derecho es el m odo habitual de su
expresin, su lenguaje m ism o, el m edio esencial de su actividad.
E l E stado est constituido y funciona como una organizacin formal;
dentro de l, los individuos y sus decisiones representan y actualizan las
com petencias y facultades de rganos y cargos. A estos fines se requiere la
sancin de norm as generales que establezcan y regulen dichas com petencias y
facultades. As, el Estado se preocupa constantem ente por la coordinacin y
direccin de sus propios actos a travs de ese tipo de m ecanism os. Com o efecto
de este proceso se produce la sancin de un vasto cuerpo de derecho pblico.
Siguiendo a H eller el derecho es tcnicam ente (no polticam ente) la
form a m s acab ad a de dom inacin, ya que hace posible, especficam ente y a
largo p lazo, la m s p re c isa y efectiva o rientacin y ordenam iento de la
actividad p o ltica y el clculo y la im putacin m s seguros de la conducta que
constituye y actualiza el p o d e r del E stado.
L a otra dimensin del orden jurdico, el derecho privado, no da directivas para
el funcionamiento de los rganos estatales, sino que ms bien fija marcos para la
actividad autnoma de individuos que procuran satisfacer sus intereses privados.
P ero tam bin al tom ar esas disposiciones el E stad o establece qu intereses
son dignos de apoyo, y en qu condiciones puede procurarse la satisfaccin de
esos intereses, como as tam bin las consecuencias que se derivan de las
transacciones de ese tipo. El E stado tam bin fija los deberes y las prerrogativas
que surgen de la propiedad de bienes y otros derechos, o del posicionam iento
en roles de parentesco.
A s, en tanto se cum plan las condiciones fijadas en trm inos generales
por las leyes, se dice que los individuos tienen derechos, deberes y obligaciones
y deben som eterse a determ inadas m odificaciones en sus relaciones m utuas.
P ero si todo derecho positivo es m odificable, siem pre es posible que la
nueva legislacin destruya derechos establecidos o perturbe a sus poseedores
en su uso. P a ra evitarlo, ciertos principios legales sustantivos se establecen en
una p o sicin legal m s elevada, com o norm as constitucionales, negndose
validez a las norm as que se les opongan.
P o r otra p arte, los ciudadanos gozan de derechos en la esfera pblica, del
m ism o m odo que en la privada, y los rganos estatales tienen prohibido atentar

1.5. Presupuestos jurdicos'institucionales

I 3 .a . Ley

Debem os entender, tal cual dijimos, cm o se conceba a la ley en este

momento histrico: com o una nonnatividad general y abstracta, vlida para un
nmero indeterm inado de casos y por tiempo indefinido. La ley era entendida
i oino una formulacin racional correspondiente a un orden natural de las cosas,

ine es asequible al entendimiento y fundamentalmente destinada a asegurar la

ti he liad. Las leyes eran pocas y fundam entales, no profusas como podra
pensarse por la predom inancia que adquiere el Parlam ento durante el siglo XIX.
La ley significaba m anifestacin de la voluntad popular, al m ejor estilo de
Rousseau, expresada p o r los representantes del pueblo. En un prim er m om ento,
claro que significaba la expresin de la voluntad de la burguesa, pero no es
menos cierto que la m ediacin del Parlam ento tam bin era fruto del pensam iento
racionalista. Se entenda que po r m edio de la d iscusin racional y la deliberacin
parlam entaria exista m ayor certeza en la deduccin de los principios obligatorios
ile un orden natural, que se entenda asequible p o r la razn.
La idea m oral que en ltim a instancia legitim a al E stado m oderno es la
dom esticacin del p oder a trav s de la d espersonalizacin de su ejercicio
(Poggi, 1997).
As, cuando el poder se engendra y regula mediante leyes generales, la
posibilidad de que se ejerza arbitrariamente se minimiza; as tambin se circunscribe
la posibilidad de sometimiento personal en las relaciones de los individuos en general.
La articu laci n del E stad o m oderno co n el derecho es relevante y
estrecha. Ya no se lo concibe com o un conjunto de reglas consuetudinarias,
desarrolladas tradicionalm ente com o prerrogativas o inm unidades tradicionales
sostenidas corporativam ente; tam poco como la expresin de principios de

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M . S u s a n a lio n e ilo - M . T e re s a P iflero

I ,a tra d ic i n d el lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

contra esos derechos. El ciudadano est som etido al p o der del E stado, pero de
lint) m anera lim itada, y p o se e la garanta de sus derechos frente a cualquier
intento de abuso del poder.

de sus bienes, costum bres y libertades, sino en virtud del ju ic io de sus pares
segn la ley del pas, que constituye un antecedente del h a te a s corpus.
En E spaa se m enciona el Fuero de Aragn de 1283, que fue la ley
suprem a a la que el m ism o m onarca deba obediencia, existiendo, aunque en
form a rudim entaria, un contralor de constitucionalidad a cargo del funciona

I ri,b . C onstitucionalism o lib e ra l

rio.

.14

Se designa as, segn sostuvim os, al m ovim iento filosfico-histrico y

poltico de los siglos X V III y X IX ten d ien te a d elim itar claram ente las
relaciones entre el hom bre y el E stado, sus derechos y obligaciones recprocas,
y a lijarlas en un docum ento escrito que asegurara su vigencia por m edio de
adecuadas garantas.
lil constitucionalism o tiene varias etapas:
1. C onstitucionalism o liberal:
I .a. Las constituciones liberales censitarias: que segn R osetti (1983) se
desarrollan en tres perodos:
a. G nesis (E dad M ed ia -orgenes- y E d ad M oderna);
b. A firm acin (constituciones de E stados U nidos);
c. D ifusin (R evolucin Francesa).
I .b. Las constituciones pactadas: h asta m ediados del siglo XIX .
1.c. Las constituciones que inauguran la dem ocracia y el parlam entarism o:
segunda m itad del siglo X IX .
2. Constitucionalismo social: (5)
2.a. Post prim era g u erra m undial;
2,b. P ost segunda g uerra m undial.
La gnesis del constitucionalism o liberal: L os prim eros textos que
marcan una cierta proteccin de derechos co nsiderados com o fundam entales
son las cartas o fueros de la E d ad M edia, que constituyen concesiones
otorgadas por los soberanos a determ inadas perso n as o grupos, em anadas
im ilateralm ente de la voluntad de los m onarcas sin que haya intervencin
legislativa del pueblo, y que tienen com o d estinatarios exclusivam ente a los
hom bres libres. A s, encontram os la Carta M agna de Inglaterra de 1215, que
establece en su art. 48: N adie pod r ser aprisionado, arrestado ni desposedo

l>) Que se desarrollarn en el captulo del Estado social de derecho.

L as declaraciones de derechos posteriores a este p erodo, ya en la E dad

M oderna, p o r el contrario, eran sancionadas p o r los representantes del pueblo,
superndose el carcter de concesin unilateral. Se dan especficam ente en el
mundo anglosajn y constituyen el antecedente m s especfico de los do cu
m entos constitucionales. Se destacan en Inglaterra el Instrum ent o f G overnment
de 1653, que fue la prim era ley suprem a y la nica constitucin escrita que
conoce el m undo ingls; y el B ill o f rights de 1689, que fue un pacto entre
Guillerm o de O range y el pueblo, representado en el Parlam ento.

L a etapa de afirmacin del constitucionalismo: corresponde a las co n s

tituciones de los E stados norteam ericanos en los siglos X V II y XV III, que son
las constituciones escritas m s antiguas que se conocen en el sentido que se
da hoy a este vocablo. Se cita com o la m s significativa la del E stado de
V irginia de 1776, form ulada y aprobada por los representantes del pueblo
reunidos en asam blea, que es considerado com o nico soberano.
L a unidad del gobierno central y el establecim iento de la concepcin del
im perio de la ley, as com o de la soberana popular, se establecen definitiva
m ente en la C onstitucin de los E stados U nidos en 1787, que puede co n side
rarse el p u nto inicial del autntico constitucionalism o. E sta C onstitucin
aparece com o el resultado de la adhesin de los constituyentes a la dem ocracia
y su convencim iento sobre la superioridad de los docum entos escritos (R osetti,
1983) E ste instrum ento regulador del poder fue en su aspecto ju rd ico el
iniciador de m uchos otros de A m rica. A s, fue el
prim ero que:
a) In stau r un sistem a b icam eral, en el cual una c m a ra re p re se n ta b a
la so b e ra n a de la N aci n com o un todo y la o tra la au to n o m a de los
E stad o s fe d e ra d o s.
b) E stab le ci un P o d er E jecu tiv o unipersonal, con p erio d icid a d del
m andato y elegido por los rep resen tan tes del pueblo.
c) O rganiz un sistem a federal en el cual las provincias conservan todo
el p o d er no delegado al gobierno central.
d) A bri la posibilidad para que posteriorm ente se estableciera el control
judicial de la constitucionalidad de las norm as, que puede ejercer cualquier
rgano de dicho poder.

57

M . S u sa n a lio n e tto - M . T e re s a P in ero

I ,n trad ici n d e l lis ta d o do d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

Posteriorm ente, entre los aos 1789 y 1791, se sancionaron las diez
prim eras enm iendas, que incluan los d e rech o s de los ciudadanos y que
constituan la parte dogm tica de la C onstitucin.
Las etapas anteriores conducen a la form alizacin del sistem a poltico
liberal en trm inos del E stado de derecho, p ro ceso que se realiza tras la difusin
durante to d o el siglo X IX del ideario poltico de la R evolucin Francesa, y que
implic el afianzamiento del constitucionalismo y su difusin en Europa.
lista revolucin de la burguesa m arca el fin del ciclo ab so lu tista y el
principio d e los regm enes liberales, as com o desde el punto de v ista social
eslablece el paso de la sociedad estam ental a la clasista.
Siguiendo a R osetti, se d estaca que en la A sam blea C onstituyente se
presentaron dos tendencias: la de considerar a la C onstitucin com o instrum ento
de soberan a de la N aci n y la de que sirviera com o un elem ento de reform a de
la m onarqua protegiendo a los ciudadanos del despotism o. Triunf la prim era
tendencia, y esta teora de la constitucin adop tad a en la A sam blea C onstituyente
sign la introduccin al E stad o de derecho.
A s, en la Declaracin de ios D erechos del Hombre y del Ciudadano
aprobada p o r la A sam blea C onstituyente en 1789, dada po r los R epresentantes
del pueblo francs constituido en A sam blea N acional, se estab lecen los
principios sobre los cuales se asienta todo E stad o de derecho: La sociedad en
que la g aranta de los derechos no est asegurada ni la separacin de poderes
determ in ad a carece de C onstitucin (art. 16). Es d ecir que h a cen falta
condiciones p ara constituirse en E stado de derecho: divisin de poderes,
garanta de los derechos fundam entales, im perio de la ley, soberana popular.
Las disposiciones m s im portantes que constituyen la base ideolgica del
ideario de la revolucin son:
- El objeto de to d a asociacin poltica es la conservacin de los derechos
del hom bre.
- L a lib ertad consiste en h acer todo lo que no perjudique a otro.
- Los lm ites a la lib ertad slo pueden p ro v en ir de la ley.
- D ebido proceso legal.
- L ib ertad de expresin y conciencia.
- R eparticin proporcional de las cargas pblicas.
- L a p ropiedad es un derecho inviolable y sagrado.
Las caractersticas p rincipales de estas constituciones en E u ro p a es que
establecen una nueva distribucin del poder, suprim en el poder absoluto del
m onarca y lo distribuyen entre el propio rey, el Parlam ento y los ju e ce s. Se
constituye la llam ada monarqua constitucional.

M s all de las diferencias entre los distintos pases, en general el rey

dirige el gobierno, la adm inistracin civil y el ejrcito, y el Parlam ento aprueba
los im puestos y elabora las leyes, que precisan la sancin del rey.
D esde el punto de vista social la burguesa tam bin adquiere poder: prime
ro, porque en las nuevas constituciones se receptan los derechos fundam entales,
que son libertades civiles articuladas en tom o a la idea de la libertad y la propiedad
privada com o derechos naturales, lo que beneficia directam ente a la burguesa.
P o r o tra p a rte p o rq u e el P a rla m en to , al m en o s en una de sus cm aras,
se c o n fig u ra com o re p re se n ta c i n d ire c ta de e s ta c la se so cial, y a que slo
p u e d en e le g ir re p re se n ta n te s en el P a rlam en to lo s p ro p ie ta rio s a p a rtir de
un c ie rto n iv e l de riq u eza. E sto h izo que slo p o se y e ra d erech o a v o to un 2
o 3% de la po b laci n .
L as constituciones cread as con po sterio rid ad a la R evolucin Francesa
receptaron en general los principios del ideario de la revolucin, aunque
asum iendo distintas variantes; la prim era C arta constitucional aparecida en
E uropa fue la francesa de 1791, que sirvi de m odelo a la espaola (1812), la
noruega (1 8 1 4 ), la portuguesa (1822) y la b elg a (1831).
L a caracterstica de la poca fue que las constituciones iban reform n
dose co n stantem ente, p erfe ccio n n d o se y sirviendo de a n tec ed en te s para
otras reform as o el dictado de nuevas constituciones en otros pases (6).
L as constituciones pacta d a s son post-R ev o lu ci n F ran cesa en tanto
corresp o n d en a un m om ento en que se cuestiona la innovacin rad ical que
haba significado la constitucin y se proclam a una vuelta a las tradiciones
(B urke). A s, en nom bre de la legitim idad tradicional de la m onarqua, se
acuerda con el Parlam ento un reforzam iento del po d er del rey. Se da en
algunos pases: en algunos E stados alem anes e italianos, la C arta francesa de
1814, la de E sp a a de 1834.

Las constituciones que inauguran la dem ocracia y el parlam entarism o:

Se refiere a las m anifestaciones jurdicas surgidas despus de los m ovim ientos
obreros y sociales por la extensin del sufragio y otros derechos sindicales y
laborales que se dan en form a generalizada en la segunda m itad del siglo XIX.
Al m ism o tiem po se cuestionan los poderes del rey y se aum enta el del

(6 )

desarrolla el mpetu constitucionalista de los pases en diferentes etapas,

m ostrando las sucesivas influencias y reformas de las constituciones, posteriores a las
primeras nacidas luego de la Revolucin Francesa y que corresponden a distintos
mom entos de la historia de los pases.

Je l l in e k ( 1 9 1 5 )

59

M. Susana Bonello - M. Teresa Piflero

I ,a tra d ic i n del lis ta d o de d e r e c h o c o n s litu c io n a l d e m o c r tic o

Parlam ento. G ran B retaa, Suecia, N oruega y D inam arca progresivam ente van
reform ando sus constituciones, pero tam bin se generaliza la id ea de una
interpretacin y una p rctica diferentes de la constitucin, m s acordes a estas
nuevas tendencias.
C laro que esto no sucede en todas la s nacio nes ni de m anera lineal,
puesto que en otros p ases la dem ocratizacin se va realizando de m an era ms
lenta y resistida, com o en Italia, Francia, E spaa, etctera.
D esde un punto de v ista de los d erech o s fundam entales, H aberm as
(1967) realiza una clasificacin de los derechos que las constituciones del
siglo X IX atribuyen m s frecuentem ente al individuo:
1. D erechos correspondientes a la esfera del pblico razonable o racional:
estos so n libertad de expresin, de opinin, de reunin y de asociacin.
2. D erechos articulados con las prerrogativas p o lticas de los individuos:
derechos electorales, derechos de peticin, etctera.
3. D erechos que constituyen el status de un individuo como p erso n a libre:
inviolabilidad de su residencia, su co rrespondencia y prohibiciones de
todo lo que atente con tra su libertad.
4. D erechos referentes a las tran saccio n es de p o seed o res de pro p ied ad
privada en la esfera de la sociedad civil: igualdad ante la ley, pro tecci n de
la pro p ied ad privada, p ro tecci n de los derechos de herencia, etctera.
Exista la preocupacin, en el pensam iento liberal, de que el derecho
positivo entra ara una posib ilid ad de m utabilidad p eligrosa para los derechos
inviolables. Para enfrentar este dilem a, los tericos y ju ristas plantearon
varios artificios, p o r ejem plo la existencia de un derecho natural p o r encim a y
anterior al derecho positivo, o interpretaciones poltico-institucionales que
apelaban al contrato social.
Sin em bargo estas p ro p u estas, ya en el siglo X IX , se contraponan al
enfoque predom inantem ente secular que el positivism o legal haba celebrado
com o una v icto ria sobre las doctrinas de derecho natural y el contrato social,
que adem s podan h acer surgir ten d en cias igualitarias, que la burguesa
consideraba inconvenientes.
P or ello la base legitim atoria del E stado de derecho constitucional liberal
es legal racional, articulada a la despersonalizacin del ejercicio del poder, que
en la tradicin de la cultura occidental posee efectivam ente una significacin
m oral distintiva, y constituye una v erdadera aunque dbil fuerza legitim adora.
Tam bin en esa instancia de legitim idad es de la tradicin del E stado de
derecho liberal la apelacin a que, com o decisin que surge de la confronta
cin pblica de opiniones en un debate libre y abierto, el derecho se aproxim a
a ser un p roducto de la raz n m s que de la voluntad.

Las constituciones de la poca, que com o dijim os configurarn el instru

m ento organizador del E stado de derecho, contienen:
1. P rim a c a de la ley que re g u la to d a a c tiv id a d esta ta l, ta n to en la e sfe ra
e je c u tiv a com o en la ju risd ic c io n a l: e n ti n d a se ley en sen tid o fo rm al, o
se a e la b o ra d a por lo s rg a n o s le g isla tiv o s d e l E sta d o ; en la s d e m o c ra
cias lib e ra le s, p o r el P arla m e n to . L os c iu d ad a n o s so n ig u a les, fo rm a l
m en te , ante la ley.
2. U n sistem a jerrq u ico de norm as que realiza la seguridad ju rd ica y que se
co n c re ta en el rango diverso de las distintas norm as y en su correspondiente
m bito de validez.
3. L eg alid ad de la adm inistracin, establecindose el sistem a de recursos
corresp o n d ien tes.
4. S eparacin de poderes com o garanta de la libertad o freno de posibles
abusos. E sta separacin se interpreta de m aneras distintas y es receptada
con m odalidades diferentes en las prim eras constituciones.
5. R econocim iento de la personalidad ju rd ic a del E stado, que m antiene
relaciones jurdicas con los ciudadanos.
6. R e c o n o c im ie n to y g a ra n ta de los d e re c h o s fu n d a m e n ta le s que se
incorporan al orden constitucional.
7. E n a lg u n o s caso s, c o n tro l de co n stitu c io n a lid a d de las le y e s com o
g a ra n ta fren te al d e sp o tism o del L e g islativ o . E ste co n tro l se e fec t a
de d istin ta s m aneras.

58

Gradas del desarrollo del Estado de derecho

Segn K riele (1980), existe una serie lgica de gradas del E stad o de
derecho constitucional liberal que se pueden caracterizar esquem ticam ente:
1. E stad o de legalidad form al, que im plica el funcionam iento estatal m ediante
r e g u la c io n e s g e n e ra le s y a b s tr a c ta s , s a n c io n a d a s p o r m e d io de
procedim ientos determ inados y publicitados, legalidad de la adm inistracin
y com petencias determ inadas.
2. E stado de derecho m aterial, que asegura las garantas de la ju sticia m aterial
y de la libertad; com prende la obligacin del legislador de resp etar los
derechos fundam entales, la interpretacin de las leyes form ales conform e
a criterios de justicia. V inculaciones entre la legitim idad y la legalidad (7).

(7)

A partir de la secularizacin de la poltica propia de la modernidad racionalista que baa

al Estado, la legalidad es vinculada a la legitimidad, es decir que siempre el grupo social
evaluar si lo legal coincide con los principios suprapositivos que son su marco de justicia
del derecho del Estado.

60

M . S u sa n a D o n e tto - M . T e re s a P i e ro

3.

Estado de derecho p rocesal, que im plica el control judicial de la ju rid ic id ad

formal y m aterial, resguardo de los principios del procedim iento legal, del
ju e z legal y de la p resuncin de inocencia.
4. E stado co n stitu cio nal co n divisin de p o d e re s, que im plica divisin
institucional entre el p o d er legislativo y el ejecutivo, la independencia del
poder ju d icial y un sistem a de lim itaciones m utuas de los pod eres para
lograr la cooperacin y el control al serv icio de las garantas de la
juridicidad form al y m aterial.
5. Estado constitucional parlam entario, que im plica prerrogativas del P arla
m ento originadas en elecciones peridicas, en especial el derecho de
legislar y la prioridad de la ley parlam entaria. Tam bin el derecho de dictar
el presu p u esto , as com o el control y ev entualm ente la eleccin del
gobierno. (E sto est sobre todo dirigido al sistem a parlam entario m s que
al presidencialista, que son form as de gobierno propias del E stad o de
derecho. Pero la relevancia del pod er legislativo com o rgano suprem o de
debate y legislacin se extiende a am bos m odelos).
Se trata de una secuencia lgica y no histrica, ya que es en el transcurso
de la historia constitucional, aunque en distintos m om entos, en los diferentes
listados, que se habran reconocido y desarrollado las distintas gradas del
Estado de derecho.

1.6. Contradicciones del funcionamiento del Estado de derecho liberal

H ablam os de un p roceso que com ienza en el siglo X IX y que es superado
especficam ente despus de las dos guerras m undiales, cuando se generaliza el
modelo del E stad o de bien estar o E stado social de derecho, que pro d u ce un
viraje profundo en las relaciones estatales-societales.
D esde la aparicin de los prim eros m odelos de E stado liberal h a sta ese
momento, la historia del m undo entero cam bia, las concepciones que haban
dado vida al E stado liberal son puestas en d uda y superadas en m bitos
relevantes p a ra el hom bre. P ero este es un p ro ceso , y como tal se va gestando
paulatinam ente, a tal punto que podem os decir que incluso concom itantem ente
con la im plem entacin del E stad o liberal van surgiendo aquellas fuerzas que lo
m odificaran en aspectos esenciales.
Y
es que el E stado liberal que hem os d escripto no fluye pacficam ente,
sino que, p o r el contrario, lo hace en el m arco de profundas y constantes
revoluciones que cuestionan sus m odalidades esenciales,

I .a tra d ic i n d e l K stad o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

61

E ste m o d elo de E stad o p resen ta , a decir de E lias D az (1 9 8 3 ), la

prim igenia contradiccin en sus postulados de form acin. En efecto, en la
D eclaracin de 1789 se establece la propiedad com o derecho inviolable y
sagrado (art. 17) y esto ap areja en la prctica u n a limitacin de los derechos
civiles, especficam ente los derechos electorales. L os ciudadanos sern divi
didos en activos y pasivos en raz n de su contribucin tributaria, tom ando
com o base im positiva la pro p ied ad privada, y slo los prim eros (propietarios
contribuyentes) form arn parte del cuerpo electoral.
P o r ello la lucha por la extensin del sufragio ser el fin m s am bicionado
de la ltim a m itad del siglo X IX , pero no debem os entender que el hom bre de
la poca aspira a la extensin del sufragio slo com o una conquista poltica,
sino que tam bin rep resen tab a las aspiraciones de una naciente clase, de
reconocim iento de derechos sociales concretos com o, por ejem plo, la red u c
cin de la jo rn a d a laboral.
Segn B riggs (1989), durante el siglo X IX los gobernantes de los pases
donde se generaliza el m odelo de E stado pierden im portancia al lado de la
trascendencia y rapidez de los cam bios, aun en el caso de aquellos que fueron
sm bolos de continuidad: V ictoria en Inglaterra (1873-1901), F rancisco Jos
en V iena en el trono de los H absburgo en 1848. O tros pasaron a la historia
com o partcipes m s directos de los grandes cam bios de Europa: N ap o le n en
Francia, B ism arck en A lem ania.
Y
es que si bien la aplicacin del E stado de derecho liberal adquiere
diferencias en razn de los contextos geogrficos, hay un hecho que unlversa
liza el proceso: la aparicin de los m ovim ientos obreros, cuyo m otor principal
es la Revolucin Industrial (8), que tuvo lugar en Inglaterra y en el sur de
E scocia durante el ltimo tercio del siglo X V III, cuyas principales reivindica
ciones estn relacionadas con el m undo laboral y que ve en el derecho de
asociacin y en la extensin del sufragio las arm as para la obtencin de las
m ejoras sociales.
A inicios del siglo, esta industrializacin gener profundas reacciones,
fundam entalm ente del artesanado, que fueron los prim eros antecedentes de los

(8) En la primera ola de industrializacin, la mquina de vapor revolucion al mundo. El vapor,

la nueva fuente de energa que acab con el dominio secular del viento y del agua, ue
descubierto y usado por primera vez en Gran Bretaa. Este pas desarroll adems la
primera industria fabril de cierta envergadura, la industria algodonera. Luego vendran el
carbn y el hierro, considerados el capitalismo carbonfero, que alcanz su punto
culminante con la invencin del ferrocarril (B r ig g s , 1989).

62

M . S usunu U o n etto - M . T e re s a P i e ro

L a tra d ic i n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

m o v im ien to s o b re ro s. C a b e d e c ir q u e d is c u s io n e s so b re sa la rio s y h o ra
rios la b o ra le s e x istie ro n ya en la p o c a de la m a n u fa c tu ra y p o r e lla s
lle g aro n los o b re ro s a c o n o c e r el c o n tra ste s o c ia l de in te re s e s e n tre ello s
y su s p a tro n o s . P e ro a h o ra la m a q u in a ria c o m p e ta com o m e d io de
Irnhajo con los tra b a ja d o re s m ism o s. D e a h q u e la p rim e ra re a c c i n del
tra b a ja d o r a p u n ta se a la d e s tru c c i n de la m q u in a (9).
lis que la ausencia de to d a regulacin estatal de las condiciones de
trabajo dar lugar a una explotacin inim aginable en la actualidad. Q uienes no
poseen otra co sa que su p ropia fu erza laboral estarn obligados a venderla en
las condiciones fijadas p o r un m ercado guiado solam ente por la lgica del
beneficio. A su vez existe una m ano de obra abundante, producto del ab an d o
no de los cam pos que hacen los hom bres y una reduccin de puestos de
trabajo por el establecim iento de las m quinas.
Esta m ano de o b ra que alim enta las fbricas, de hecho m s m ujeres y
niilos que hom bres, tuvo que apren d er una nuev a disciplina, ya que era algo
ms que una sim ple m ano de obra em pleada p o r los fabricantes. D esarroll su
propia conciencia y finalm ente sus propias instituciones com o clase tra b a ja d o
ra. liste trm ino era tan nuevo com o el fenm eno en s, lo m ism o que el uso de
la palabra industria p a ra referirse a un sector de la econom a (Briggs, 1989).
Los diferentes p ro ceso s nacionales de in dustrializacin le im prim ieron
ritmos distintos al desarrollo de la clase obrera continental. A l m ism o tiem po
va solidificndose una teo ra que provee de m otivos para el protagonism o
p o ltic o y so cial de los tra b a ja d o re s : el s o c ia lism o , que a lc a n z a r su
fundam entacin cientfica con M arx.
Su obra M anifiesto comunista es publicada en 1848, ao de la gran
revolucin, cuyo eje es Pars. Marx, movido p o r una comprensible im pacien

Ahora bien, no debemos identificar al movimiento obrero con el socialis

mo; este ltim o apoya ideolgicam ente un proceso que se gesta tiem po antes. El

cia revolucionaria, cree ver y a en 1848 una situacin madura p a ra la

revolucin proletaria, interpretando las crisis peridicas -los ciclos cortos de
siete-diez aos- como sntomas de que las fu erza s productivas han crecido
espoleadas p o r el capitalismo hasta el punto de entrar en conflicto con las
relaciones de produccin capitalistas. La oleada revolucionaria que recorre
liropa en 1848 le parece as el ensayo general de la revolucin proletaria
ipie ha de p oner fin a la existencia del capitalismo una vez que ste ha
cumplido su p a pel histrico (Param io, 1989:75).

('>) Ya durante el siglo XVII se haban registrado rebeliones de los obreros contra las primeras
mquinas empleadas de telares y pasamaneras (A b e n d r o t h , 1970).

63

movimiento obrero nace naturalm ente como resistencia al capitalism o industrial.

Por todas partes donde ste se instala, al desposeer y esclavizar las m asas
obreras, las concentra y agrupa en grandes em presas y en ciudades industriales.
L a form a prim itiva del m ovim iento obrero es la form a puram ente econ
m ica, la lucha p o r los salarios y la duracin de la jo m a d a de trabajo. E sta lucha
no reviste en un principio m s que la form a de sim ples explosiones d esesp era
das, de revueltas espontneas, aunque las organizaciones co rporativas no
tardan en darle form as superiores. D espus se aade la lucha poltica, en la
cual el sufragio universal ap arece com o uno de los objetivos principales, tanto
en Francia com o en Inglaterra, y que en esta ltim a provoc, y a antes de
1840, la constitucin de un partido: el de los cartistas (10).
L a prim igenia respuesta de la burguesa a las dem andas de la clase obrera
fue la represin. Y a en el siglo X V III el reglam ento grem ial del Sacro Im perio
Rom ano h ab a fijado por derecho com n la prohibicin de asociacin de los
oficiales artesanos, como y a era natural en casi to d o s los estados europeos.
Tanto a los representantes del derecho natural racio n alista com o a los de la
econom a liberal clsica les pareca una extensin lgica de la libertad lim itar
esta unin de intereses especiales, cuyo poder p o d ra obstaculizar la libertad
de los dem s. D e all que lo prim ero por lo que brega el obrero es por la
legalidad del derecho de asociacin.
Si bien en su fase prim aria el movimiento obrero haba surgido en Inglate
rra, pronto sigui en Francia y en A lem ania por cam inos paralelos. En los aos
sucesivos a la dcada del treinta se suceden los conflictos, fundam entalm ente en
Inglaterra, pas de industrializacin m s acabada, en relacin a Francia y a Italia,
de modo que los triunfos obtenidos por stos entre 1830 y 1848 sirven de m eta
para el resto de los obreros de Europa.
Si bien la represin es la devolucin a los reclam os de los trabajadores,
los obreros ingleses aportan la prueba concreta sobre la posibilidad de obligar

(10) El cartismo nace en 183 5, pero no era un partido acabado; no tena programa socialista,
su programa era la obtencin del sufragio universal; esto hizo que atrajera una multitud
de elem entos burgueses, que no tenan autntica inclinacin por los m todos e intereses
proletarios. Esto tuvo como consecuencia fuertes luchas intestinas que debilitaron sin
cesar al partido cartista (P a r a m io , 1988).

64

M. S u sa n u B o n e tlo - M. T e re s a l i fiero

I ,a tra d ic i n del I is la d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

ni poder pblico a intervenciones p o ltico-sociales, de obtener concesiones

con la lucha sindical d irecta (am pliacin del derecho del voto, leyes de
regulacin de horas laborales, liberalizacin del derecho de asociacin). El
punto culm inante se alcanz durante la ola revolucionaria que, pro v o cad a por
lu crisis de 1847, incendi to d a E u ro p a y se transm iti al re sto de los
m ovim ientos o b reros cll).
D esde el p u n to de v ista eco n m ico , P aram io c o n sid e ra que la d e rro ta
de las rev o lu cio n es de 1848 ab re p a so a u n a o n d a la rg a de a cu m u laci n que
se pro lo n g a h a sta 1873. E s ta se c a ra c te riz a p o r u n a ex pansin m a siv a del
m ercado m un d ial com o e fe c to de la g e n e ra c i n d el p ro c e so de in d u stria li/,acin y de la ex ten si n de la co n stru c c i n de fe rro c a rrile s a to d a E u ro p a.
As se p ro d u c e un a u m en to im p o rta n te de la ta s a de g a n an cia, com o
co n se c u e n c ia de la p e n e tra c i n de la m aq u in aria, q ue sig n ifica u n a b a ra ta
m iento global del cap ital co n stan te.
Si tras las revoluciones de 1848 la resp u esta de los gobernantes fue la
represin de las organizaciones de la clase obrera, en los aos sesenta se genera
una llexibilizacin que beneficia la reorganizacin obrera. En ese m arco, slo
lenlam ente y envuelta en contradicciones pudieron desarrollarse una concepcin
y una accin independiente del m ovim iento obrero (A bendroth, 1970).
A esto contribuyen las m ltiples asociaciones generales obreras que se
van erigiendo en toda E u ro p a y la extensin de la socialdem ocracia como
coadyuvante de la lucha poltica.
La form acin de los grandes p artidos polticos de la clase obrera com ienza
tam bin en este siglo: L asalle funda en A lem ania en 1863 la A sociacin G eneral
de Trabajadores A lem anes. En 1869 se funda el P artido Socialdem crata, obra
de Bcbel y Liebknecht. E sto luego da origen, en 1875, al Partido Socialdem crata
form ado m ediante la unin de los partidarios de M arx con los seguidores de
Lasalle. En Francia, un grupo de seguidores de Proudhon present candidatos
de la clase o b rera a las elecciones legislativas de 1863.
La A sociacin Internacional del T rabajo de 1864, cuyo dirigente m s
im portante fue K arl M arx, logra convertirse en la representante de casi todas
las organizaciones independientes del m ovim iento obrero en Europa e inducirlas
a una am plia colaboracin y a la discusin de sus objetivos y su estrategia.

D espus de 1848, y a p e sa r del fracaso de la revolucin de P ars, las

revoluciones se extienden por E u ro p a en p rocura de intervenciones estatales,
logrando conquistas sociales que supondrn cam bios notables en la estructura
del Estado liberal. A m odo de ejem plo: en A ustria las m anifestaciones de 1869
obtienen el derecho de asociacin; en H ungra sucede lo m ism o en 1880. En
Francia recin en 1894 se obtiene del E stado una am plia ley de seguridad social
para los m ineros, y en 1898 una ley de proteccin contra accidentes. E n Italia,
de industrializacin m s tarda, recin en 1894 obtienen la concesin del
renunciam iento de la represin m ilitar contra las huelgas. En Inglaterra, en
1847 se aprueba la reduccin de ho ras de trabajo a diez.
D urante el decenio de 1880, las asociaciones obreras de casi to d as las
naciones europeas crecieron en nm eros de afiliados y en buena organizacin.
A fines del siglo el sindicalism o estaba lo suficientem ente organizado como
para h acer de las huelgas un arm a m s eficaz que en ninguna o tra poca
anterior; p o r ello se cam bian los m todos de lucha, de las m anifestaciones a
una accin organizada, que incluso tena com o fin colocar las fabricas bajo el
control directo de los trabajadores.
En relacin a la extensin del sufragio, objetivo lim inar de las luchas,
debem os d e c ir que no era ta n ab so lu ta m en te re sistid a p o r los g ran d es
gobernantes de la poca. N ap o le n III en F rancia y B ism arck en A lem ania
propugnan cam bios en este sentido.
Joll (1989) sostiene que p a ra estos gobernantes la concesin del sufragio
fue otra estrategia poltica; utilizarla com o arm a p a ra destruir a los lib erales de
las ciudades que se oponan a sus gobiernos. A s a trav s del sufragio
universal, en estos pases predom inantem ente ru rales y agrcolas -a p e sa r del
crecim iento de la industria y el com ercio- siem pre caba la esperanza de poder
utilizar a un cam pesinado fundam entalm ente co n serv ad o r para su p erar el
nm ero de vo to s de los reform adores pequeo-burgueses de las ciudades.
En consecuencia, en 1866 el sufragio universal fue la base p ara la
constitucin de la C onfederacin del N orte de A lem ania, y en 1870 p a ra el
Im perio A lem n, creado despus de la victoria sobre Francia. En Inglaterra,
tierra de las libertades polticas, es donde se obtiene la am pliacin del nm ero
de votantes m asculinos ya en 1867 y en 1884.
R esultado de esta ltim a m edida fue que la C m ara de los C om unes se
elegira sobre una am plia base de sufragio universal m asculino, aunque todava
se negaba el acceso a los colegios electorales a dos de cad a cinco varones
ingleses adultos, y tendra que llegar el siglo X X p a ra que algunas naciones de
E uropa considerasen que el sufragio universal inclua a las m ujeres lo m ism o
que a los hom bres (Joll, 1989).

(II) Las revueltas nacionales de Hungra y del norte de Italia fueron reprimidas ferozmente.
Kn Lombarda se impuso la ley marcial; en Prusia el rey Federico Guillermo IV derog la
constitucin liberal y promulg una de tendencia autoritaria (Jo l l , 1989).

65

M. Sustitu Donelto - M. Teresa liero

I ,a trad ici n del I isla d o d e d e re c h o c o n s tilu c io n a l d e m o c r tic o

M s all de las intenciones de los gobernantes en cuanto a la extensin de

los derechos electorales, al reconocerlos com o derechos deben incorporarlos
en sus ofertas electorales, ya que com ienzan a constituir la base de legitim idad
de los gobiernos. Pero lo que es m s im portante es que su reconocim iento
com o derechos tiene un a lgica inevitable p o ten ciadora de otros derechos.
Desde el punto de vista econm ico, a partir de 1874 y hasta 1893 tiene
lugar una onda larga de estancam iento relativo, que recibe el nombre de gran
depresin, disminuyendo la tasa de ganancia. P ero esto no implic un hundimiento
del nivel de vida de la clase obrera, como s ocurri con la crisis del ao 1930,
sino que por el contrario signific un crecim iento en calidad de vida. Param io
explica esta paradoja: en esa poca el liberalism o competitivo estaba en su
apogeo: de all que frente a la cada de la tasa de ganancia los capitalistas
reaccionan bajando los precios, y no los salarios, con el fin de ganar m ayor
espacio en el m ercado. A dem s en ese m omento las posibilidades de emigracin,
factor m uy im portante, evitan una excesiva com peticin en el m ercado de
trabajo, con lo que no hay una excesiva oferta que pueda abaratar su costo.
El cuarto de siglo que transcurri h asta la Prim era G uerra M undial se
caracteriz p o r un nuevo florecim iento industrial. E sta es otra onda larga de
crecim iento, de 1894 a 1914, que signific aos de prosperidad. En to dos los
pases ya conquistados p o r la industrializacin aum ent el producto social; los
pases no industrializados o escasam ente industrializados, com o Italia, fueron
incorporados al desarrollo capitalista, y la ap aricin de industrias nuevas (la
qum ica y la industria elctrica) aparej cam bios en la tcn ica de produccin,
con lo que creci asom brosam ente el nm ero de obreros en el m undo.
L a anterior crisis produjo el nacim iento de los m onopolios y una incipiente
interdependencia econm ica al com pletarse la com petencia intercapitalista con
una form a de com petitividad entre los E stados capitalistas, generndose lo que
M arx haba predicho: el desarrollo hacia la co ncentracin y centralizacin del
capital. E sta poca se caracteriza por una expansin acelerada del m ercado
mundial en A sia, A frica y O ceana. El hecho es que el capitalism o com petitivo
liberal del p e ro d o a n te rio r a 1890 tuvo que d eja r lugar, de un m odo
sorprendentem ente rpido, al m oderno capitalism o m onoplico, en el cual el
m ercado libre slo tena una funcin secundaria.
Si G ran B retaa estuvo a la cab eza de la industrializacin en la prim era
m itad del siglo, en la segunda m itad brillara A lem ania, despus de la unificacin
realizada p o r B ism arck en 1870, convirtindose en un polo im portantsim o, al
cual le siguieron E stados U nidos y Japn. L a industrializacin en A lem ania y
Japn se desarroll en un m arco distinto de la clsica revolucin britnica,
lis im portante d estacarlo, en tanto aparecen cam bios en la concepcin del

E stad o y la s fu n cio n es que ste d e b a cu m p lir. En e fe cto , im p lic el

direccionam iento del E stado desde un prim er m om ento, m ediante el em pleo de
una poltica m onetaria, fiscal y educativa claram ente planificada, acom paada
en el caso de A lem ania de m edidas antisocialistas, a fin de im pedir la hegem ona
del P artido S ocialista D em crata (B riggs, 1989).
A fines del siglo X IX se advertan indicios, p o r toda E uropa, de que el
E stado no p o d a ser slo el guardin de la pro p ied ad privada, sino que se
esp eraba de l que cuidara directam ente del b ien estar de los ciudadanos. As se
cita a B ism arck, en A lem ania, quien acom paara sus m edidas antisocialistas
con un gran program a de seguridad social. La idea del E stado p atern alista era
m s tpica de una tradicin alem ana que del re sto de los pases europeos.
Fichte y H egel haban enseado que el E stado era algo m s que la sum a de sus
ciudadanos. A dem s, la legislacin de B ism arck fue apoyada y com entada por
estudios sociales, ciertos grupos de intelectuales y econom istas acadm icos
preocupados p o r establecer estudios cientficos de las leyes de la econom a
com o base p a ra una legislacin de reform as sociales.
E n Inglaterra, donde las doctrinas liberales del laissez fa ire de la E scuela
de M an ch ester haban sido consideradas en general com o axiom ticas, tam bin
son puestas en duda en la d ca d a de 1880. La evolucin de Joseph Cham berlain,
fam oso estadista, reorganizador del liberalism o britnico, de la p o ltica de libre
com ercio a la poltica pro teccio n ista aduanera y colonial, era un sm bolo
exacto de las transform aciones estructurales de todo el m undo capitalista
(A bendroth, 1970).
El P artido Liberal britnico propone m edidas im positivas, m uy tm idam ente
a fines del siglo, discrim inadas para los de m ayor riqueza adquisitiva en favor
de los m enos favorecidos. C abe d estaca r que en In g laterra el grupo de
intelectuales que prom ueve las grandes refo n n as es la Sociedad F abiana, que a
partir de 1884 (12> brega por, y de hecho realiza, estudios cientficos sobre las
necesidades sociales.
A p e sa r de las reform as lab orales y de las intervenciones polticosociales de los gobiernos, existan zonas que an no haban sido alcanzadas
por ningn tip o de reform as; stas eran las relacionadas con la propiedad
privada, particularm ente la vivienda urbana. A fines del siglo X IX buena parte
de la poblacin industrial segua viviendo todava en condiciones infrahum anas.

67

(12) La Sociedad Fabiana tiene tambin un brazo poltico, que disiente del marxismo en
numerosos puntos, pero que junto con ste constituyen la base ideolgica del Partido
Laborista.de Inglaterra.

(SH

69

M. S ustinu B o n e tto - M. T e re s a Bifloro

I ,i tra d ic i n d el lis ia d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

Si el ltim o cuarto de siglo im plic un lento y gradual avance p a ra la clase

trnbnjadora, no hay duda de que la vida p ara las clases acom odadas de E uropa
eni fsicam ente m s cm oda que nunca y ofreca p osibilidades de eleccin. El
contraste con la calidad de vida de los trab ajad o res era todava m uy grande a
Unes del siglo; slo los privilegiados podan aprovechar los frutos dom sticos
de In nueva industria y los grandes descubrim ientos.
Desde 1900 hasta la P rim era G uerra M undial se advierte el p ro ceso que
m encionam os an terio rm en te, el cam bio del E sta d o lib eral-d em o crtico al
dem ocrtico liberal. En uno de sus aspectos esto se verifica a trav s de las
dem andas de extensin de sufragio universal y gobierno representativo, que
tenan cada v ez m s xito, y que en esta poca y a d ejan de ser revolucionarias,
pasando a form ar parte de la ortodoxia poltica.
En Rusia, bastin m s intransigente a los cam bios, la revolucin de 1905
llev al establecim iento, p o r prim era vez, de un Parlam ento nacional y un
ap arente constitucionalism o. D e igual m anera se asiste a una acep taci n
generalizada de las form as de gobierno p arlam entarias en E spaa e Italia.
Hn Francia se asiste a u n a verd ad era predom inancia del L egislativo como
rgano suprem o de d e c isi n y re p re se n ta c i n ; ste fija su p o sic i n de
preponderancia ante el E jecutivo cuando tras la cada de N apolen III se
opone a todo gobernante que quisiera arrogarse la facultad de im poner sus
designios o d isolver al Parlam ento com o form a de control.
En G ran B retaa, la discusin d em ocratizadora no se genera p o r la
p red o m in a n c ia del P a rla m e n to so b re el E je c u tiv o (e sta es u n a h isto ria
perteneciente en este pas al siglo X V III), sino que los cuestionam ientos son al
interior de la p ro p ia C m ara. La C m ara de los L o res se convirti en un
im portante p ro b lem a poltico en los prim eros aos del siglo XX, en tanto una
cm ara com puesta por m iem bros de una aristo cracia hereditaria p a rec a un
desafo directo a los principios del liberalism o y a u n a constitucin b a sa d a en
el sufragio universal. Luego de m ltiples choques entre las cm aras, en 1911
se dicta el Parliament Act, que lim it severam ente los poderes de los L ores,
suprim iendo el v eto absoluto que podan ejercer con tra la legislacin aprobada
por los C om unes y recortando sus p o deres p ara re trasarla (Joll, 1989).
A lem ania, paradjicam ente, en tanto cuna del socialism o, en esta poca
queda rezagada en cuanto a la dem ocratizacin. E sto se verifica en leyes
electorales restringidas, p ero fundam entalm ente en que la principal autoridad
ejecutiva del Im perio, el canciller im perial (que era tam bin, en la p rctica, el
prim er m inistro de Prusia) no era responsable ante el Parlam ento ni ste poda
destituirle; slo deb a o bediencia al em perador.

Italia es otro caso de restricci n dem ocrtica, donde pareca paten te la

debilidad del sistem a liberal, y las crticas a ste recibieron una expresin,
tanto en la teora com o en la p rctica. El Parlam ento era atacado constantem ente,
las luchas polticas internas m inaban su poder y la presin de los grupos de
inters era considerablem ente destructiva de la discusin en el Parlam ento. El
sufragio era sum am ente restrictivo; aun en 1912 se exiga ser propietario y
saber leer y escribir para p o der v o tar (B).
En resum en, bajo la presin de los m ovim ientos sociales y de los partidos
polticos de izquierda y a organizados contra las condiciones sociales de la era
industrial, los liberales se vieron obligados a cam biar el concepto ortodoxo que
tenan del papel del E stado y acep tar la intervencin de los gobiernos en la vida
social y eco n m ica, en una m ed id a en que cin cu en ta aos atrs h ab ra
resultado inim aginable. A s lo resum e Joll: Ahora todos somos socialistas,
comentaba festivam ente un estadista liberal ingls hacia fin e s del siglo ; y, era

cierto que el Estado del laissez faire, ideado p o r los economistas liberales y
tericos p o ltico s ms extremados, o ms sim plistas, se desvaneci tan
prestam ente como haba sido creado (Joll, 1989: 123).
E l E stado liberal m uestra sus propias contradicciones, ya que su extensin
como organizacin de la vida social aparej m ltiples conflictos sociales que
no fueron sino interpelaciones a la construccin de relaciones sociales, ju rd icas
y econm icas m s igualitarias. L os postulados liberales son puestos en duda
por otras ideologas que plantearon otra form a de entender al hom bre y su
interrelacin con el Estado.
E l o r d e n s u p u e s ta m e n te a u to r r e g u la d o r d e l m o d e lo lib e r a l es
d e s m itific a d o ; a l se o p o n e u n a s o c ie d a d c ru z a d a p o r la s g ra n d e s
d esig u ald ad es, en la que ex isten grupos que ni siq u iera pu ed en p artic ip a r del
m ercado. E l equilibrio que de l surgira tam p o co es v isu alizado, en tanto
supone siem pre profundas d iferencias. Las crticas a este m odelo de E stad o
deben b u sc a rse en las p e rsp e c tiv a s id eo l g icas co n trarias a l, y en la
co ncrecin del m odelo su p erad o r al liberal, que fue el m odelo de E stado del
bien estar que verem os a continuacin.

(13) Segn Joll (1989), el xito tras la Primera Guerra Mundial del movimiento fascista en Italia
(la primera aparicin en Italia de un sistema poltico que impugnaba los principios de la
democracia liberal) tuvo sus races en las experiencias de Italia a finales del siglo XIX y
principios del XX.

70

M. S u sa n a B o n e llo - M. T e re s a In fiero

2. ESTADO SOCIAL DE DERECHO

2.1. Introduccin
El m odelo de E stado que surge luego de la crisis del E stado de derecho
liberal lia sido designado con distintos nom bres; tal v ez el m s extendido sea
lisiado de bienestar ( Welfare State), pero tam bin h a sido denom inado
listudo social de derecho, E stado benefactor, E stado dem ocrtico neocapitalista
o incluso E stado socialdem crata.
G arca Pelayo (1980) sostiene que la denom inacin y el concepto de
listado social de derecho es el m s incluyente de to d o s los aspectos centrales
ilc esta form a estatal, ya que com prende no slo la dim ensin de la accin del
listado orientado a finalidades sociales de bien estar, sino tam bin en general
todas las cuestiones especficas de este sistem a estatal.
lil E stado de bien estar es una form a histrica de la organizacin estatal
que produce cam b io s e stru c tu ra le s en d iv erso s m b itos con re sp e c to al
modelo liberal decim onnico, que desencadena p ro ceso s de diferenciacin de
las funciones estatales que afectan los fundam entos legitim atorios del E stado.
Es un m odelo propio de las econom as capitalistas de m ercado y se
vincula a regm enes polticos b asad o s en dem ocracias pluralistas.
Esto ha condicionado y estructurado las funciones del E stado de b ienestar,
ya que:
1. Por u n a p a rte ha debido o cu p arse de g ara n tizar la acum ulacin
capitalista m ediante la intervencin sobre la dem anda, con la intencin de
m antener la paz social.
2. Por otra p arte otorg una nuev a dim ensin a la dem ocracia a p a rtir de
la concrecin de un conjunto de derechos sociales articulados a un sistem a de
proteccin legal, plasm ado en el E stad o social de derecho. A s, la bsqueda de
garanta a la igualdad de oportunidades p ara la efectivizacin de esos derechos
y la preocupacin p o r la redistribucin de la renta a p artir de acciones estatales
im plicaron una nuev a dim ensin social de la dem ocracia. L a coexistencia de
estas funciones plantea dificultades que sern analizadas por autores com o
OITe (1992) en sus explicaciones sobre la crisis del E stado de bienestar.
Las acciones del E stado de b ien estar se co ncentraron en ciertas polticas
pblicas. As la salud, la educacin, las polticas de vivienda y sobre to d o la
seguridad social (em pleos, p ensiones, protecci n fam iliar, etctera) han sido
histricam ente cuestiones sobre las que ha actuado este m odelo estatal, a
travs de las cuales el E stado de b ien estar se ha m aterializado.

I .a trad ici n del lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

71

V inculado a esto ltimo, lina de las caractersticas com unes a to dos los
listados de bien estar es el aum ento progresivo y acum ulativo de los presupuestos
estatales y el nivel del gasto pblico sobre todo el gasto social.

2.2. Delimitacin histrica. Antecedentes y origen

Siguiendo a Cotarelo (1990) se puede decir que esta realidad com pleja, que
surgi en el contexto de ciertas estructuras polticas, econm icas y sociales,
com ienza a gestarse a fines del siglo X IX y com ienzos del XX, se va consolidando
en la dcada de 1920-1930 y definitivam ente se expande despus de la Segunda
G u erra M u n d ia l; p re se n ta n u m ero so s p ro b lem as de co n c e p tu a liza c i n y
determ inacin por su com plicada e incluso contradictoria construccin doctrinaria.
D ebe considerarse el E stado de bienestar como producto de una evolucin
social, poltica y econm ica que se fue gestando en todo ese perodo. Estos
cambios constituyen lo que suele denom inarse com o el ncleo histrico del
Estado de bienestar (Snchez, 1999) y que segn P ierson (1992) se construye
como resultado de la interaccin entre revolucin industrial y revolucin poltica
Snchez, coincidiendo con Heclo (1981) plantea la siguiente periodizacin
de la construccin del Estado de bienestar, la cual debe entenderse en el m arco de
las transform aciones interrelacionadas de la economa, la poltica y la sociedad.

1.
La fa s e de experimentacin: ab arca desde 1870 a 1925. El aspecto
central de esta fase se articula a la interrelacin entre seguridad social y
dem ocracia.
U na de las cuestiones m s im portantes en los antecedentes del E stado
social es la paulatina sustitucin del concepto de seguridad liberal burgus por
el de seg u rid ad so cioeconm ica que se fue dando p o r un cam bio en la
actuacin estatal.
Segn el prim ero, la seguridad individual se corresponda slo con la
proteccin de la vida y la p ro piedad, siendo las n ecesidades sociales un asunto
de cobertura individual o con el auxilio de la caridad. Segn el segundo, para
su cobertura se requieren acciones positivas de las instituciones pblicas para
proveer a la atencin de problem as socioeconm icos.
El reconocim iento de esta provisin como derechos se v a produciendo
de m odo paralelo al proceso de expansin y consolidacin de la dem ocracia
poltica.
A s es interesante destacar la coincidencia entre el reconocim iento del
sufragio un iv ersal (m asculino y luego fem enino) y las prim eras leyes de

73

M. S u sa n a H o n o tto - M . T e re s a P i e ro

I .a tra d ic i n del lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

proteccin sociales. Se puede m encionar en esta prim era fase com o ejem plo
histrico la ex periencia de B ism arck en Prusia a fines del siglo X IX y con una
mayor consid eraci n refo rm ista p a ra solucionar los efectos neg ativ o s del
cupitalismo la experiencia de la R epblica de W eim ar (1919-1933) con la
sancin de una C onstitucin que positiviz los d erechos sociales, y con el
intento 110 siem pre logrado de su efectivizacin.

m ovim iento obrero provocan el colapso del E stado burgus liberal. E sto puede
com prenderse, y a que la acum ulacin de estos cu atro factores deba to rnar
necesariam ente inviable la estructura ju rd ico-poltica de ese E stado liberal,
basada en el sufragio de las clases poseedoras y con com petencias restringidas.
A s com o los liberales haban sealado reiteradam ente, la im plem entacin
del sufragio universal im plicaba el peligro de que acabaran determ inando la
constitucin poltica del E stado las clases desposedas. E n la realidad, su
efectivizacin paulatina erosion las bases del m odelo liberal, que slo p o d a
funcionar coherentem ente en el m arco de una dem ocracia restringida.
E s de d estacar que,, com o ya dijim os, en el perodo com prendido entre
las dos guerras m undiales se produce tam bin la crisis econm ica de 1930,
sus problem ticos efectos y un extenssim o paro obrero, con la consiguiente
pro fu n d izaci n de las luchas so ciales y sus efe c to s en las in stitu cio n es
polticas. A sim ism o se inici en este perodo la instalacin de los totalitarism os
(fascism o-nazism o), el hundim iento de la idea m ism a del E stado de derecho y
la consiguiente catstrofe de la G uerra M undial.
T odo ello oblig a reconstruir el E stado sobre nuevas b ases, habida
cuenta que el abstencionism o intervencionista del E stado liberal haba dado
resultados nefastos. Se altera as el principio m ism o de legitim idad del anterior
m odelo. L a legitim idad propia del E stado liberal d escansaba sobre el hecho de
que el E stado garantizara exclusivam ente los derechos individuales y asegurara
la ju sticia, la proteccin exterior e interior y las obras pblicas indispensables.
O tras atribuciones que se im putara al E stado constituan un abuso de p o d e r y
una in necesaria y cara injerencia en el m bito de la sociedad civil.
Sin em bargo, este E stado gendarm e haba resultado un E stado fuerte en
lo m ilitar, articu la d o a su e x p an si n econm ica, lo que en el c o n tex to
internacional de su tiem po p rovoc num erosas situaciones de guerra por
razones expansionistas. A s erosion su legitim idad p o r su desem peo externo,
al no poder m antener la paz.
T am b i n c o m ie n za a su frir fu e rte s c u e stio n a m ie n to s re s p e c to del
desem peo y funciones internas del E stado. Se advierte que el d esastre
econm ico y social se ha producido p o r la ausencia de intervencin del E stado,
el cual y a no se legitim a por una posicin abstencionista en el libre ju eg o
socioeconm ico. P or el contrario, com ienza a percibirse que slo a trav s de
una intervencin que garantice el bienestar social fundam enta su legitim idad.
En definitiva, com ienza a generalizarse la conviccin de que aquel Estado
no intervencionista era el culpable de los males que se producan en la sociedad.
P o r ello, sostiene C otarelo (1990), el E stad o , a partir de la Segunda
G uerra M undial, tendr que reflejar en su organizacin ju rd ico-poltica las

72

2. La fa s e de consolidacin: se inicia a partir de los aos 30, donde el

aspecto ms d estacado ser una reestructuracin de las relaciones E stadoeconom a que abrir legtim am ente la accin interventora del Estado.
En la d cad a del 20, y con m ayor urgencia luego de la crisis del 30, se
advierte una redefnicin del p apel del E stado, a p a rtir de un increm ento de su
intervencin. P o r una parte, la aparicin del desem pleo m asivo oblig a realizar
disertos nuevos de polticas p a ra hacer frente a ese problem a. Por otra parte,
en re sp u e sta a las d em an d as de so lu c i n de la p ro b le m tic a situ ac i n
socioeconm ica em pezaron a destinarse fondos pblicos para la creaci n de
servicios sociales, lo cual m arca una intervencin del E stado orien tad a a
organizar la sociedad. E sto produce im portantes cam bios en las estructuras
organizativas del E stado, am pliando la capacid ad de gasto de los m inisterios y
produciendo un aum ento de perso n al adm inistrativo.
En este perodo pueden m encionarse el New D eal norteam ericano y
sobre todo, p o r su vigencia y consolidacin com o nuev a visin de las relaciones
listado/sociedad, el llam ado com prom iso histrico sueco.
3. La fa s e de expansin: se sita a partir del final de la Segunda G uerra
M undial, y tiene su apogeo en las dcadas que van de 1950 a 1970.
Luego de la Segunda G uerra M undial, atendiendo a las experiencias
anteriores y a los cam bios producidos en el m arco de expansin del m odelo
sovitico, los problem as sociales y el ascenso de los partidos de izquierda, se
afianz el establecim iento del E stad o de bienestar.
As, el fenm eno m s im portante despus de la Segunda G uerra M undial
fue la sensacin generalizada de que la intervencin estatal se haba convertido
en im prescindible p ara lograr dos grandes objetivos.
a) El crecim iento econm ico dentro de las reg las de juego del capitalism o.
b) La produccin pblica del bienestar necesario, con la doble finalidad de
garantizar la p az social y asegurar una dem ocracia sostenida (Snchez, 1999).
En sntesis, se puede so sten er atendiendo slo a los hitos ms im portantes
que, histricam ente, la confluencia com binada del sufragio universal, la Prim era
Chierra M undial, la crisis eco nm ica de 1929 y la p resin crecien te del

74

75

M . S u sa n a B o n e u o - M . T e re s a P i e ro

1 -a tra d ic i n d el E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

transform aciones experim entadas p o r la form acin h ist rica de lo que es

parte. O sea, tendr que articular un orden social y econm ico que no es igual
al anterior y una estru ctu ra ju rd ico -p o ltica d iferenciada y d istinta de la
escueta estructura del E stado de derecho liberal.
As surge un m odelo estatal que m antuvo una exitosa vigencia casi
d u ra n te 30 a o s, g e sta n d o u n p e ro d o de c re c im ie n to e c o n m ic o sin
procedentes, asegurando el nivel de vida, el em pleo y los servicios sociales
bsicos. Tam bin incentiv el m ercado y la produccin, fom ent la p a z y la
estabilidad social, as com o tam bin im puls notablem ente el consenso o
acuerdo entre las distintas fuerzas sociales (Pic, 1989).

m arco un nuevo orden laboral y de distribucin de bienes. En sntesis, sostena

una alternativa vlida y superadora de la anarqua econm ica y a la inequidad e
injusticia del Estado liberal y de la dictadura fascista (Heller, 1991).
E stos antecedentes y otros sim ilares que no podem os agotar en to d a su
extensin en esta breve introduccin, as com o pro ceso s histricos en los
cuales se v a constituyendo este m odelo estatal, perm iten sostener que en su
surgim iento tuvieron m ucha influencia los postulados sociales, polticos y
econm icos de los program as socialdem cratas y laboristas. E sto es as aun
en los casos en que este m odelo se consolid por otros partidos, com o ocurri
en la ex R epblica Federal A lem ana y en Italia (C otarelo, 1990).
Sin em bargo, debe adm itirse que tam bin influyeron en su construccin
postulados provenientes del reform ism o social cristiano y de algunas elites
conservadoras ilustradas y reform istas.
As, el ncleo terico doctrinario del Estado social de derecho se apoya ms
en propuestas program ticas que en grandes obras, a diferencia del Estado de
derecho liberal, cuyo anlisis remite a relevantes textos de importantes autores.
A unque el desarrollo de este m odelo estatal p resen ta ciertas diferencias
segn los contextos nacionales, se puede sostener que sus ejes doctrinarios
com unes descan san sobre la pro p u esta del Report Beveridge (1942) (14) y la
poltica econm ica keynesiana.
A m bos h ab a n surgido com o resp u estas so ciales y econm icas a la
depresin y la crisis. El prim ero trataba de enfrentar las circunstancias de la
guerra y suavizar las desigualdades sociales a travs de una doble redistribucin
de la renta que actuase sobre la seguridad social y otras subvenciones estatales.
A s la distribucin indirecta de la renta com pletaba la econom a de m ercado,
subsanados los desequilibrios del laissez faire, y ayudaba a la paz social.
P o r su p arte, la teo ra keynesiana intentaba p aliar los efectos de la
depresin actuando sobre la dem anda a travs del E stado, tratando de asegurar
un alto nivel de actividad econm ica y pleno em pleo.
E sta p o ltica socioeconm ica, con diferentes m atices, fue llevada a cabo
en la m ayor p arte de los pases europeos, tanto por los partidos polticos

2.3. Supuestos poltico-ideolgicos

P ara algunos autores (C otarelo, 1990) el origen de la idea del E stado
social de derecho puede rem ontarse a la revolucin de 1848, en la cual se
p re se n ta u n en fren tam ien to en tre el so cialism o ra d ic a l y un so cialism o
dem ocrtico o reform ista. A s, se p u eden m encionar las propuestas doctrinarias
de Louis B lanc, que conjugaban el E stado, el derecho y una va pacfica para
obtener la em ancipacin de la clase trab ajad o ra, y que fueron objeto de la
crtica e incluso de la irona de M arx.
E sta m ism a concepcin de un socialism o que cuenta con el E stado, para
lograr sus objetivos y no plantea su destruccin, estaba presente en ciertas
tendencias del pensam iento socialdem ocrtico alem n iniciadas por Laslle,
las cuales fueron tam bin objeto del sarcasm o de M arx.
Con m ayor precisin, se puede decir que la formulacin de la concepcin del
Estado social de derecho corresponde a Herm ann Heller, quien a su militancia
socialdem crata una la condicin de ser uno de los ms destacados estadistas de
teora poltica y del Estado entre los aos veinte y treinta (Garca Pelayo, 1980).
H eller adm ite y a en esa p o ca que el E stad o de derecho y la posibilidad
m isma de un sistem a dem ocrtico se encontraban en crisis, y a que la hegem ona
de los intereses de los estratos dom inantes los haban convertido en sistem as
que no significaban nada y eran incapaces de oponerse a los dos frentes en que
se desplegaba la irracionalidad. P or una parte, la irracionalidad del sistem a
capitalista y sus consecuencias, no slo econm icas, sino tam bin sociales y
polticas negativas, las cuales el E stado form al de derecho encubra. Y por
otra parte, el peligro de la instauracin de la irracionalidad fascista.
Para este autor, la solucin no resida en el abandono del Estado de derecho,
sino en otorgarle a ste un contenido econmico y social, realizando dentro de su

(14) A mediados de 1940 el poltico liberal britnico William Beveridge propone al Parlamento
una reorganizacin de la seguridad social con intervencin del Estado, en cuyo marco
opone el concepto de Welfare State (por oposicin al War State de la Alemania nazi, con
reformas sociales pero con miras a una reconstruccin praparatoria para la guerra), como
aquel tipo de Estado que se hace cargo de la seguridad social de los ciudadanos a n de
sentar las bases materiales para el ejercicio pleno de la democracia.

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77

M. S u sa n a D o n elto - M . T e re s a P iflero

I ,a tra d ic i n d el lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

reform istas socialdem cratas com o p o r los lab oristas y socialcristianos, siendo
sus m s conspicuos difusores los gobiernos socialdem cratas.
El modelo del Welfare State se encontraba en el propio ambiente de la poca,
al concluir la Segunda G uerra M undial, por las condiciones favorables existentes.
As, la dem ocracia cristian a italiana se vio im pulsada a llevar a cabo una
serie de nacionalizaciones y a fom entar la creacin de un sector pblico de la
econom a que h eredaba el aparato de em presas p blicas del fascism o.
En A lem ania, es notable la coincidencia de expresiones y objetivos que se
da entre la dem ocracia cristian a y la socialdem ocracia. El program a de A hlen
de la dem ocracia cristiana de 1947 no tiene n ad a que envidiarle al SPD, que
propona una estru ctu ra n u eva de la eco n o m a in d ustrial alem ana, dado que
hablan p a sa d o los tiem pos d el dom inio ilim itado d el capital.
H asta el gobierno provisional del general D e G aulle opt por una poltica de
n ac io n a liz ac i n te m p ra n a que co m en z co n el d ec re to del 1 3 /1 2 /1 9 4 4 ,
nacionalizando las com paas hulleras del norte y del Paso de Calais, continuando
ese mismo ao con sucesivas nacionalizaciones. E stas ltimas tuvieron, en
muchos casos, funcin punitiva, pero en general se trataba de la conviccin
incuestionada de que determ inados servicios deben estar en manos del Estado,
para garantizar su prestacin a bajos precios, ya que eran un derecho de la
ciudadana. Com o sostiene Offe (1992), se trata de una forma poltica que
incorpora principios m ediadores que perm itieron la com patibilidad ininterrumpida,
m ientras dur, entre el capitalism o y la dem ocracia, lo cual haba resultado
inconcebible tanto para el liberalism o com o p ara el marxism o clsico.
E sta construccin estatal fue postu lad a y fu ndada en una nueva frm ula
legitim adora que com binaba el m antenim iento de las libertades form ales con
una orientacin al logro de una progresiva igualdad entre los ciudadanos. Se la
concebir com o la sntesis de dos principios h a sta entonces excluyentes: la
libertad y la igualdad.
E l E stad o social de derecho no niega los v alores bsicos del E stado
liberal (libertad, p ro p ied ad privada, seguridad ju rd ica), sino que pretende
hacerlos m s efectivos, dndoles una b ase y un contenido m aterial.
Se sostiene que es im posible el ejercicio de la libertad si su establecim iento
y garantas form ales no son acom paadas de condiciones existenciales que lo
hagan posible. L a seguridad fsica debe com pletarse con la seguridad m aterial
frente a la n ecesid ad eco n m ica p erm an en te o contingente, a tra v s de
instituciones que aseguren el salario, la seguridad del em pleo, la proteccin de
la salud, etctera.
Segn G arca Pelayo (1980), en el E stado social, la participacin en la
form acin de la voluntad p o ltica debe ser perfeccio n ada con una participacin

en el producto nacional a travs de un sistem a de prestaciones sociales, y con

una participacin en la dem ocracia interna de las organizaciones y de las
em presas a travs de m todos com o la cogestin o la autogestin.
M ien tras el E stado liberal asigna los derechos sin m encin de contenido,
el E stado social distribuye bienes ju rdicos de contenido m aterial. Se produce
el paso de la ciudadana poltica a la ciudadana social.
Si p a ra el E sta d o lib e ra l y la d e m o cra cia b u rg u e sa la e x p an si n de la
a cc i n E sta ta l co n stitu y un p e lig ro , p o r el c o n tra rio , en el nuevo m o d elo
lo que a se g u ra la v ig e n c ia de lo s v a lo re s so c ia le s es la a c c i n del E sta d o .
Se establece com o una obligacin de E stado llevar a cabo las acciones
que aseguren al hom bre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse
por s m ism o. L a satisfaccin de las condiciones bsicas de existencia y la
e sp e ra n z a de u n a m ejo ra co n sta n te de ta le s co n d ic io n es c o n stitu y e n el
fundam ento de la legitim idad del sistem a y el logro del consenso.
Segn Pic (1990) en el E stado de bienestar el poder poltico se em plea
para m odificar con m edios legislativos y adm inistrativos el ju eg o de las fuerzas
del m ercado en tres aspectos: a. G arantizando a los individuos y a las fam ilias
una ren ta m nima, b. R educiendo la inseguridad social, instrum entando los
m edios p a ra que cada ciudadano pued a hacer frente a difciles coyunturas
(enferm edad, v ejez, p aro , etctera), c. G arantizando a to d o s las m ejores
prestaciones posibles en relacin a un conjunto de servicios.
A s las condiciones sociales y econm icas creadas por las polticas de
E stado tuvieron com o efecto la dism inucin de intensidad de la lucha de clases
y de la energa revolucionaria de los partidos obreros.
Las p re sta c io n es m nim as garantizadas, aunque se sum aron paulatinam ente
m uchas m s, fueron sintetizadas por G arca P elayo (1980) en las siguientes:
1. F ijacin de un salario vital m nim o con independencia de la ocupacin y
con actualizaciones peridicas.
2. E l com prom iso de un puesto de trabajo p a ra todo ciudadano, para lo cual
se desarrollaron polticas de pleno empleo.
3. L a atencin de los que estn incapacitados p ara el trab ajo tem poral o
perm an en te.
4. A crecentam iento de las posibilidades vitales de la poblacin, sobre todo de
o breros y em pleados, efectivizadas por:
a. U n a ju s ta distribucin de ingresos.
b. C reciente acceso a los bienes culturales.
c. E xpansin y perfeccionam iento de los servicios sociales.
P ara el cum plim iento de estos objetivos socioeconm icos, el entram ado
estatal se com plejiza no slo en cuanto a un conjunto de instituciones que

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M . S u s a n a B o n o tto - M . T e re s a P iflero

L a tra d ic i n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

reform istas socialdem cratas como p o r los lab oristas y socialcristianos, siendo
sus m s conspicuos difusores los gobiernos socialdem cratas.
H1 modelo del Welfare State se encontraba en el propio ambiente de la poca,
al concluir la Segunda G uerra M undial, por las condiciones favorables existentes.
As, la dem ocracia cristian a italiana se vio im pulsada a llevar a cabo una
serie de nacionalizaciones y a fom entar la creacin de un sector pblico de la
econom a que h eredaba el aparato de em presas p blicas del fascism o.
En A lem ania, es notable la coincidencia de ex presiones y objetivos que se
dn entre la dem ocracia cristiana y la socialdem ocracia. El program a de A hlen
de la dem ocracia cristiana de 1947 no tiene n ad a que envidiarle al SPD , que
propona una estru ctu ra n u e v a de la econom a in d u stria l alem ana, dado que
haban p a sa d o los tiem pos d e l dom inio ilim itado d e l capital.
Hasta el gobierno provisional del general D e G aulle opt por una poltica de
n a c io n a liz a c i n te m p ra n a que com en z con el d ec re to del 1 3 /1 2 /1 9 4 4 ,
nacionalizando las com paas hulleras del norte y del Paso de Calais, continuando
ese mismo ao con sucesivas nacionalizaciones. E stas ltimas tuvieron, en
muchos casos, funcin punitiva, pero en general se trataba de la conviccin
incuestionada de que determ inados servicios deben estar en m anos del Estado,
para garantizar su prestacin a bajos precios, ya que eran un derecho de la
ciudadana. Com o sostiene OFe (1992), se trata de una forma poltica que
incorpora principios m ediadores que perm itieron la com patibilidad ininterrumpida,
m ientras dur, entre el capitalism o y la dem ocracia, lo cual haba resultado
inconcebible tanto para el liberalism o com o p ara el marxism o clsico.
E sta construccin estatal fue p o stulada y fundada en una nueva frm ula
legitim adora que com binaba el m antenim iento de las libertades form ales con
una orientacin al logro de una progresiva igualdad entre los ciudadanos. Se la
concebir com o la sntesis de dos principios h a sta entonces excluyentes: la
libertad y la igualdad.
El E stado social de derecho no niega los valores bsicos del E stado
liberal (libertad, p ropiedad privada, seguridad ju rd ica), sino que pretende
hacerlos m s efectivos, dndoles una b ase y un contenido m aterial.
Se sostiene que es im posible el ejercicio de la libertad si su establecim iento
y garantas form ales no son acom paadas de condiciones existenciales que lo
hagan posible. L a seguridad fsica debe com pletarse con la seguridad m aterial
frente a la n e c e sid a d eco n m ica p erm an en te o contingente, a trav s de
instituciones que aseguren el salario, la seguridad del em pleo, la proteccin de
la salud, etctera.
Segn G arca Pelayo (1980), en el E stado social, la participacin en la
form acin de la voluntad p o ltica debe ser p erfeccio n ada con una participacin

en el producto nacional a travs de un sistem a de p restaciones sociales, y con

una participacin en la dem ocracia interna de las organizaciones y de las
em presas a travs de m todos com o la cogestin o la autogestin.
M ientras el E stado liberal asigna los derechos sin m encin de contenido,
el E stado social distribuye bienes jurd ico s de contenido m aterial. Se produce
el paso de la ciudadana poltica a la ciudadana social.
Si p a ra el E sta d o lib e ral y la d em o cra cia b u rg u e sa la ex p a n si n de la
acci n E sta ta l co n stitu y un p e lig ro , p o r el co n trario , en el nuevo m o d elo
lo que a se g u ra la v ig e n c ia de lo s v a lo re s so c iales es la a c c i n del E sta d o .
Se establece com o una obligacin de E stado llevar a cabo las acciones
que aseguren al hom bre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse
por s m ism o. L a satisfaccin de las condiciones bsicas de existencia y la
e sp e ra n z a de una m ejo ra c o n sta n te de ta le s co n d icio n e s c o n stitu y e n el
fundam ento de la legitim idad del sistem a y el logro del consenso.
Segn Pic (1990) en el E stado de bienestar el poder poltico se em plea
para m odificar con m edios legislativos y adm inistrativos el ju e g o de las fuerzas
del m ercado en tres aspectos: a. G arantizando a los individuos y a las fam ilias
una ren ta m nim a, b. R educiendo la inseguridad social, instrum entando los
m edios p ara que cada ciudadano p u ed a hacer frente a difciles coyunturas
(enferm edad, vejez, p aro , etctera), c. G arantizando a to d o s las m ejores
p restaciones posibles en relacin a un conjunto de servicios.
A s las condiciones sociales y econm icas creadas p o r las polticas de
E stado tuvieron com o efecto la dism inucin de intensidad de la lucha de clases
y de la energa revolucionaria de los partidos obreros.
L as p resta cio n es m nim as garantizadas, aunque se sum aron paulatinam ente
m uchas m s, fueron sintetizadas por G arca P elay o (1980) en las siguientes:
1. F ijacin de un salario vital m nim o con independencia de la ocupacin y
con actualizaciones peridicas.
2. E l com prom iso de un puesto de trabajo p a ra todo ciudadano, para lo cual
se desarrollaron polticas de pleno empleo.
3. L a atencin de los que estn incapacitados p ara el trabajo tem poral o
p erm anente.
4. A crecentam iento de las posibilidades vitales de la poblacin, sobre to d o de
obreros y em pleados, efectivizadas por:
a. U n a ju s ta distribucin de ingresos.
b. C reciente acceso a los bienes culturales.
c. E xpansin y perfeccionam iento de los servicios sociales.
P a ra el cum plim iento de estos objetivos socioeconm icos, el entram ado
estatal se com plejiza no slo en cuanto a un conjunto de instituciones que

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M. Susana Bonelto - M. Teresa Piflero

I /d tradicin del Iistado de derecho constitucional democrtico

regulan el m bito pblico y privado, sino tam bin por la construccin de una
com pleja zona interm edia pblico-privada.
En definitiva, el ncleo valorativo axiolgico sobre el que se articula la
dim ensin social del E stado de b ienestar viene dado por dos valores bsicos: la
seguridad y la igualdad socio-econm ica, a las que se agregan valores tales
com o la eficacia en cuanto capacid ad de en co n trar soluciones a los problem as
ms im portantes, la eficiencia o sea la capacidad p ara im plem entar las m edidas
ms adecuadas a los objetivos deseados y la estabilidad en cuanto prevencin
de disfunciones que p udieran desestabilizar u n sistem a que a trav s de la
integracin social, poltica, etctera, p ersegua el equilibrio y la perm anencia
sin conflictos. Y en esto incidirn especialm ente los criterios de racionalidad
cientfica y tecnocrtica com o avales legitim adores de las decisiones polticas,
lanto d esd e pticas de g o b iern o com o d esd e la oposicin. L a irrupcin
legitim adora a gran escala de la ciencia y de la tcnica constituyen los rasgos
ms relevantes de la etap a expansiva del E stado de bienestar.
El m odelo de E stad o social de derecho constituye entonces una com pleja
estructura de form as y funciones que tratarem os de analizar desagregando sus
distintos aspectos.

situaciones y com portam ientos im previstos de los actores econm icos. D e all
su sem ejanza con otras propuestas generadas en el mismo contexto histrico
tales com o el N uevo Pacto sueco y el N ew Deal de Roosevelt.
P or otra p arte, si analizam os la relaci n entre el E stado social y el m odelo
econm ico k ey n esian o , p o d em o s ad v ertir que lo s program as p o ltico s se
adelantaron a las realidades econm icas. Los prim eros ya existan en las
pro p u estas socialdem cratas de fines del siglo p a sad o y las segundas se
generaron luego de la crisis del 30. Sin em bargo debe reco n o cerse que
m ientras la p ro p u esta keynesiana no se elabor, no se haba logrado una
articulacin econm ica y p o ltica p rctica al E stado social. K eynes h ab a dado
a los polticos el equivalente econm ico de la piedra filosofal, la habilidad de

7H

2.4. Supuestos econmicos

F in alm en te co n sid eram o s que es n e c e sa rio a b o rd a r, no el an lisis
econm ico de la teo ra de K eynes, tem a especfico de econom a poltica, sino
los efectos que esta propuesta asum ida com o el m odelo econm ico del E stado
social tuvo en relacin con el resto de los niveles de este m odelo estatal. L o que
pretenda la teo ra keynesiana era paliar los efectos de la depresin actuando
sobre la dem anda a travs del Estado. E n este m arco la expansin de los
program as de bienestar im plem entados desde e l gobierno se justificaba, n o slo
con el fin de cubrir las necesidades bsicas de la poblacin, sino tam bin como
polticas p a ra reavivar el consum o.
Segn Cotarelo, (1990) el Estado social posee un podero econm ico sin
precedentes en la historia de las form as polticas y la integracin de la econom a
poltica (reformulada) en las funciones del Estado caus una de las ms extraas
traiciones im aginables a los fundam entos de la teora econm ica clsica.
Sin embargo era casi inevitable esta reformulacin, ya que la propuesta de
Keynes surge en un contexto histrico en el que determ inadas m edidas de
poltica econmica, que luego sern habituales en el E stado d e bienestar, em piezan
a aplicarse, p o r la fuerza pura de los hechos y la necesidad de dar respuesta a

convertir d ep resio n es. en pro sp erid a d y crear de esta fo rm a abundancia

general y perm anente p o r prim era vez en la historia.
E n este m arco el anlisis del keynesianism o resu lta ta n im prescindible
p ara la com prensin del E stad o social com o cualquiera de las explicaciones
tericas en lo poltico y social.
Se puede afirm ar que la aceptacin generalizada de la teo ra econm ica
keynesiana arran ca de facto res objetivos, m ensurables. E n lneas generales
podram os sostener que las m edidas p o r ella pro p u estas perm itieron hacer
olvidar la natu raleza y origen de la crisis del capitalism o.
E sto e s a s y a q u e , en p rim e r lu g a r, la c o in c id e n c ia e n tre las
recom endaciones keynesianas y el nuevo auge que tom el E stado a p a rtir de la
Segunda G uerra M undial, dio lugar a u n a expansin estatal sin preced en tes en
dos rdenes diferentes:
a) E l de la gestin pblica de la econom a;
b ) el de la redistribucin de la ren ta a travs de un p la n general y com plejo de
transferencias del capital (C otarelo, 1990).
E sta expansin explica el crecim iento constante del gasto pblico en las
sociedades industriales avanzadas desde 1960, h a sta alcanzar el 38,8% del PB I
en 1973 p a ra los pases de la O .C .D .E . y el 50,7 % del P.B .I. en 1982 en los
m ism os pases.
L a intervencin estatal gener un poderoso sector pblico de la econom a
que em pieza con el auge de las nacionalizaciones de posguerra, pasado el cual
la poltica estatal prosigui en ese rum bo, justificando el intervencionism o por
dos razones:
a) L a necesid ad de luchar contra el m onopolio;
b) la dem anda de que las em presas pblicas com pitan con las p rivadas en la
prestaci n de algunos servicios bsicos p a ra abaratar los p recio s, por
razones de poltica social (C otarelo, 1990).

KO

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

I.a tra d ic i n d el E sta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

El E stad o pasa as a controlar varios sectores de la econom a y a generar

una inm ensa poblacin activ a en situacin de em pleo pblico. Se llega as a
cifras que alcanzan en 1982 el 31,8 % de la poblacin en Suecia, con una
inedia del 18,4 % en los p ases de la O .C .D .E . en ese mismo ao.
A parece como u n a n ecesidad la tendencia a la planificacin econm ica
estatal, la cual plantea num erosos problem as, ya que h a de realizarse m ediante
ley y con control parlam entario, y adem s ten er el carcter de indicativa y no
im perativa p ara diferenciarse de la sovitica.
La a so c ia c i n de e s te m o d elo eco n m ico y el E stad o de b ie n e sta r
im p lica que este ltim o, a trav s de su a c tiv id a d , genera em pleo y re g u la de
m odo ju rd ic a m e n te v in c u la n te u n a e x te n sa g am a de re la c io n e s lab o rales.
Por ello el in te rv e n c io n ism o e sta ta l se hace se n tir en la d eterm in ac i n leg al
de la s co n d icio n es de c o n tra ta c i n lab o ral y en la reg u la ci n d e l rgim en
sa laria l m nim o. E sto fu e p o sib le p o r cu an to el m o d elo k e y n e sia n o , a
d ife ren c ia d e l cap italism o clsico , tu v o com o p ro p u e sta que p a ra a c rec er
la p r o d u c c i n no e ra n e c e s a r io d is m in u ir e l c o n su m o d e la s m a sa s
tra b a ja d o ra s , sino p o r el co n trario , a c re c e rlo , p u es la p ro d u c c i n est
d e term in a d a p o r la d em an d a efectiv a, y sta a su vez p o r la c u an ta de las
perso n as e m p lead as, p o r el n iv el de los sa la rio s y p o r la ex p an si n de las
p re sta c io n e s so ciales (G a rc a P elay o , 1980).
As las propuestas de elim inacin, o en su caso reduccin del paro,
constituyen un punto de coincidencia entre los objetivos del keynesianism o y del
Estado social, en cuanto el aumento del desem pleo increm enta los costos de las
polticas sociales estatales, al tiempo que contribuye a la recesin de la demanda.
En la orientacin del keynesianism o se advierte la voluntad de evitar una
crisis com o la del perodo de entreguerras derivada de una dem anda insuficiente
(crisis de sub-consum o). E sta orientacin conllevara un creciente proceso de
politizacin de la econom a, en que el E stado aparecera a veces com o una
parte m s del sistem a resp ecto a los intereses particulares de los diversos
actores (R equejo Coll, 1994).
A esto se agrega la generalizacin del fordism o, como organizacin
productiva del trabajo en cadena, que abarata el precio del producto y requiere
m ucha m ano de obra. E ste fenm eno se co n ecta con la consolidacin de
grandes sindicatos con capacid ad negociadora, lo que posibilita la integracin
de los sectores asalariados en el sistem a econm ico de la dem ocracia liberal.
P or o tra parte, lo que caracteriza al E stad o social, como otorgante de
diversas prestaciones, es el com plejo sistem a de seguridad social y subsidios
de desem pleo que alcanzaron proporciones crecientes del P.I.B ., que p asa del
19% en 1954 al 34,9% en 1980 en los p ases de la O .C .D .E..

Prcticam ente todas las prestaciones sociales del E stado de bienestar,

as com o m uchas otras de sus activ id ad es d escansan sobre la ex isten cia
garantizada del excedente social, cuya adm inistracin proporciona los fondos
necesarios para que el E stado atienda sus com prom isos.
F in a lm e n te , la r e fo rm u la c i n k e y n e s ia n a se c a r a c te r iz p o r el
crecim ien to c o n stan te de la p ro d u c c i n (v in c u la d a al aum en to p erm an e n te
d e l c o n s u m o ) . A u n q u e e s c i e r t o q u e n o se p u e d e i d e n t i f i c a r
in d iscrim in a d am e n te el aum ento de p ro d u c c i n con el aum ento au to m tico
y g e n e ra liz ad o del b ie n e sta r social.
Tam bin debe destacarse que el crecim iento del m odelo analizado, si bien
no tuvo los trem endos costos sociales y polticos de la explotacin de los
trab ajad o res del anterior m odelo, tam bin tuvo aspectos negativos tales com o
la discrim inacin tnica, fenm enos de p ro testa anm ica y el deterioro constante
del m edio am biente.

81

2.5. Estructura del Estado social de derecho

2 . 5 . a. La reform ulacin de la interaccin Estao-soea

U na de las caractersticas de orden poltico liberal era no slo la distincin,

sino la oposicin entre E stado y sociedad, a los que, segn G arca Pelayo
(1980), se conceba com o dos sistem as con un alto grado de autonom a, lo
que pro d u ca una inhibicin del E stado frente a los problem as econm icos y
sociales, salvo aquellas m edidas indispensables, regulaciones autnom as y
m nim as relaciones entre s (G arca Pelayo, 1980).
Pero, segn lo explicado inicialmente, el E stado social se construye a partir
de la ex periencia de que estos supuestos m ecanism os auto-reguladores
condujeron a la irracionalidad, a constantes crisis, y slo el E stado poda
neutralizar los efectos negativos de un desarrollo econm ico y social no controlado.
Surge as la co n cep ci n de E stad o com o reg u lad o r decisivo de la
sociedad, asum iendo la com petencia y la responsabilidad de la estructuracin
del orden social. E stado y sociedad ya no con dos sistem as autnom os, sino
fuertem ente interrelacionados.
A s, la p o ltic a e sta ta l lle v a a cabo d ire c ta o in d ire c ta m e n te una
acci n e stru c tu ra d o ra de la so cied ad , ta l com o la a p e rtu ra al d isfru te de
b ie n es m ate ria le s e in m a te riale s m ed ian te el aum ento de se rv ic io s so ciale s,
so b re to d o en sa lu d y e d u c a c i n , crean d o n u e v as fu e n te s de tra b a jo ,

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

I ,a U'adicin del Estado de derecho constitucional democrtico

red u c ien d o la in ten sid ad de la lucha de c la se s, p ro m oviendo el p o te n c ia l

cicn tifico y te c n o l g ic o , e tc te ra.
Segn G arca Pelayo (1980), a este resultado se lleg histricam ente por
una coercin de la sociedad p o r el E stado, com o p o r una coercin del E stado
por la sociedad.
Frente a la crisis y al cm ulo de conflictos ya desarrollados, si el E stado
iliiera sub sistir, deba d isp o n erse a co n tro lar los problem as econm icos,
sociales y culturales que se produjeran en la sociedad. Y, si quera seguir
teniendo vigencia, deba adaptar sus valores a las nuevas exigencias y aadir a
sus objetivos los de regulacin perm anente del sistem a social.
A su v ez, la so c ie d a d e je rc a u n a a c c i n c o e rc itiv a so bre el E sta d o , ya
que p o r su solo ju e g o e ra in c a p a z de re so lv e r los c o n flic to s, h ab a p e rd id o
su c a p a c id a d de d ire c c i n y b u s c a b a en el E sta d o la a cci n re g u la d o ra de la
que careca.
Por otra parte, si el E stad o reestructura la sociedad, si su accin afecta
los in terese s co n creto s de los g rupos, sto s a su v ez, por sus p ro p io s
intereses, estn m otivados a influir la poltica del E stado. P o r ello el E stado
social se encuentra expuesto al influjo de los grandes grupos de inters.
La sociedad que coex iste con el E stad o de b ienestar, a su v ez, se
caracteriza p o r p o seer un nivel m uy elevado de articulacin organizacional. Se
trata de una socied ad o rg an izad a en una gran can tidad de asociaciones,
agrupaciones, grupos de presin, grem ios, etctera. Todos ellos pretenden
influir sobre las decisiones de los poderes pblicos. E ste grado de pluralism o
en la sociedad de b ienestar es un fenm eno causa y efecto al mismo tiem po del
carcter benefactor del E stado (C otarelo, 1990).
A dem s, no es posible separar las funciones del E stado del contexto
social en que las cumple. L a am plia gama de subvenciones pblicas a una serie
considerable de actividades sociales, desde la educacin hasta la construccin
de viviendas, se fundam ent en la creencia de que el aum ento de riqueza social
era im parable. E n esa conviccin, la presin social sobre el Estado oblig a ste
a am pliar y profundizar constantem ente su condicin de prom otor del bienestar.

Esto perm iti sostener concepciones tales como el fin de las ideologas y de
las luchas revolucionarias. Lo cierto es que la teora sociolgica y poltica nos
presenta una interpretacin integradora de una sociedad pacificada, segn Cotarelo
(1990), el funcionalismo es la teora paradigm tica del Estado de bienestar.
E sto es as por la capacidad que tuvo el E stad o social p a ra producir la
integracin de la sociedad nacional. C om o dice G arca Pelayo (1980), esto es

H2

2.5.6. Sus aspectos sociales y polticos

As, la sociedad que coexiste con el Estado de bienestar es una sociedad
industrial que se caracteriza por contar con una tasa de ingreso muy elevada, escasa
conflictividad y alto grado de integracin, expectativas verosmiles de movilidad
social horizontal y vertical, as como abundancia de tiempo libre de la poblacin.

83

el proceso constantemente renovado de conversin de una plu ra lid a d en una

unidad, sin perjuicio de la capacidad de autodeterminacin de las partes.
E sto concretam ente no produjo la supresin de la lucha de clases, pero s su
reduccin a conflictos parciales y resolubles por vas ju rd icas o por acuerdo
entre p artes, sin que dichos conflictos lleguen a adquirir extensin nacional y
se transform en en procesos de conflicto poltico radical.
As, puede decirse que el rasgo m s caracterstico del E stado social fue la
produccin de la integracin social, dentro de las estructuras de una sociedad
industrial, conform ada por una pluralidad de grupos e intereses antagnicos, as
como la reduccin de los conflictos sociales a acuerdos sociales.
M ucho tuvo que v er en la produccin de tales efectos la obligacin
asum ida por el E stado con los ciudadanos con el fin de asegurar la cobertura
de n ecesid ad es sociales.
A unque debe destacarse que existen diferentes interpretaciones frente a
este desem peo estatal; p ara algunos tal poltica de integracin p resen ta como
co n se c u e n c ia la co n so lid a c i n de lo s se c to re s e c o n m ic o -so c ia le s m s
privilegiados que, sin p e rd e r sus beneficios, obtienen adem s un escenario
social pacificado. P ara otros, la acum ulacin de m edidas en beneficio de los
e s tra to s m e n o s fa v o re c id o s p ro d u jo c a m b io s c u a lita tiv o s d e l siste m a
eco n m ico-social.
G arc a P ela y o (1 9 8 0 ) afirm a que si p rete n d em o s en te n d e r el E stad o
so cial no s lo com o u n a c o n fig u ra ci n h ist ric a c o n c re ta sino com o un
co n cep to c la ro y d istin tiv o de otras e stru c tu ra s e sta ta le s, se debe c o n sid e rar
com o un siste m a d em o c r tic am en te artic u lad o , es d ecir com o un sistem a
en el cual la so c ied a d no slo p a rtic ip a p a siv am en te com o re c e p to ra de
b ie n e s y se rv ic io s, sino que a tra v s de sus o rg a n iza cio n es to m a p a rte
a ctiv a en la fo rm aci n de la v o lu n tad g en eral d el E stad o , as com o en la
form u laci n de las p o ltic a s d istrib u tiv a s y otras p re sta c io n e s e sta ta le s. Su
desem p e o e s t vin cu lad o a un p ro c e so m s co m p lejo que el de sim ple
d em o cra cia p o ltica.
Al m ism o tiem po, el E stado social es contradictorio con un rgim en
autoritario, en el que la participacin en los bienes econm icos y culturales no
va acom paada de la intervencin en la form acin de la voluntad poltica del

K4

85

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

I .a tra d ic i n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

Estado. Es decir, en este m odelo la rep resen taci n de los intereses se agrega y
no excluye la rep resentacin poltica ciudadana.
El E stad o social, entonces, tiene com o supuesto la dem ocracia poltica,
pero se orienta tam bin, tendencialm ente, hacia la instauracin de la dem ocracia
social, cuyas expresiones paradigm ticas son la dem ocracia econm ica y la
dem ocracia em presarial.
Por la prim era se sustancia la participacin en las decisiones del E stado
no slo a trav s del Parlam ento, sino tam bin de organism os tales com o los
consejos econm ico-sociales. L a dem ocracia em presarial significa com partir,
en las em presas, la autoridad d erivada de la p ropiedad, con la autoridad
derivada del trabajo que las hace productivas, pudiendo adquirir distintas
formas, desde com its de control de las condiciones laborales h asta laco g esti n .
As, siguiendo a G arca Pelayo (1980), p odem os decir que las dem andas
de la sociedad al E stado son form uladas p o r los p artid o s, las organizaciones de
intereses y las unidades de trab ajo , e integradas p or organism os estatales
m ixtos o p o r estructuras em presariales-sindicales creadas p o r la autoridad
estatal a travs de las cuales la sociedad interact a perm anentem ente con el
Ivstado. Por ello este au to r opina que la d em ocracia social no se refiere
solam ente a la intervencin de los criterios de distribucin del producto social,
sino tam bin a la particip aci n en las decisiones de las grandes lneas de
polticas econm icas y al p ro ceso de gestin y p roduccin em presariales. Se
trata as de u n a dem ocracia m s com pleja que la p o ltica clsica, no slo p o r el
m ayor nm ero de acto res, sino p o r la can tid ad y h eterogeneidad de los
problem as abordados.
Sin em bargo, se p u ed en realizar consideraciones crticas tanto a los
partidos com o a las organizaciones que rep resen tan intereses sectoriales.
En el prim er caso, a p esar de que los p artidos seleccionaban a los
candidatos que colocaban en sus listas y controlaban sus acciones, podra
interpretarse que los m ilitantes de b ase de los p artid o s tenan una considerable
influencia poltica, lo que difundira la conciencia p o ltica en la ciudadana. Sin
em bargo, cualquiera sea el partido, su dinm ica organizativa profesionalizada
refrena la influencia real de las bases e increm enta la de la lite partidaria, cuyo
control real sobre el partido la hace cada vez m s independiente incluso de sus
afiliados y m s an del electorado.
E n el p e ro d o del E sta d o de b ie n e sta r u n te m a se h ace cen tral y casi
excluyente: la p ro m o ci n del d e sa rro llo in d u stria l p a ra g en erar ab u n dancia.
Esto difum ina las d ife re n c ias p o ltic o -id e o l g ic a s de los p a rtid o s, dad o que
el tem a en c u e sti n se c o n sid e ra m s tcn ico que p o ltico . L as e le c c io n es y
la c o m p ete n c ia entre p a rtid o s, c a d a v e z m s o rie n ta d o s a to d o s los p b li-

eos, p re te n d e n p ro d u c ir u n m a n d a to p le b is c ita rio , que u n a v e z asu m id o

no q u e d a a ta d o a c o m p ro m iso s d o c trin a le s. L a s c a m p a as o rie n ta d a s a la
c o o p ta c i n d e v o to s se c a ra c te riz a n m s p o r t c n ic a s d e m a rk e tin g y la
p e rs o n a liz a c i n de las c u e s tio n e s ap o y a d a s en el c a rism a de lo s c a n d id a
tos. Se a p e la c a d a vez m e n o s a c rite rio s p o ltic o s e id e o l g ic o s y cad a
vez m s a lo s ra z o n a m ie n to s te c n o b u ro c r tic o s de los e x p e rto s. T odo
ello fre n te a u n a c iu d a d a n a a p tic a , d e sin fo rm a d a y a te n ta slo a su
c a p a c id a d d e consum o.
D e la m ism a m anera el elitism o y la extensin del profesionalism o y la
te cn o b u ro crac ia se apo d eran de las organ izacio n es de re p re se n ta ci n de
intereses sociales, por ejem plo los sindicatos.

2.6. La reformulacin del Estado: nuevas funciones

L a reform ulacin anteriorm ente desarrollada de las relaciones E stadosociedad produce una transform acin del E stado, que adquiere caractersticas
inexistentes en los m odelos anteriores.
E n este sentido, G arca Pelayo (1980), nos habl del E stado social como
E stado distribuidor y E stado manager.
E n cuanto a la prim era caracterstica, se p u ed e afirm ar que lo distintivo
del E stado social no consisti en una poltica de transferencia de la propiedad
de los m edios de produccin, sino una m s ju s ta distribucin de lo producido,
llevada a cabo por una adecuada utilizacin de la po testad fiscal estatal, y que
lleg a alcanzar extraordinarias dim ensiones. P o r supuesto que tal facultad
tiene un lm ite poltico constituido por la influencia que sobre los centros de
decisin estatal pueden ten er las organizaciones de intereses contrarios al
aum ento de la presin im positiva. Tam bin existe un lmite funcional constituido
por el nivel d e la cuanta de las exenciones y sus efecto s sobre las posibilidades
de reproduccin del sistem a econm ico capitalista.
E n el m arco de la teora poltica es destacable que la distribucin h a sido
siem pre un concepto clave de la estructura y funcin del E stado. G eneralm ente,
en los orgenes o en las grandes transform aciones de un orden poltico est
im plicado un nuevo orden bsico de distribucin de los bienes, de los cuales
han existido diversos ejem plos histricos.
E n este m arco, distintos autores consideran al E stado social com o la
form a h ist rica superior de la funcin distributiva. A s, G arca Pelayo (1980)
sostiene que el E stado social constituye un gigantesco sistem a de distribucin
y redistribucin del producto social, cuya actualizacin afecta a la to talidad de

86

M . S u s a n a B o n e tto - M. T e re s a P iflero

la econom a nacional, a las polticas de todo tipo y a los intereses de to d as las

categoras de estratos sociales.
En segundo lugar, su condicin de manager se vincula a la necesid ad del
poder de d isposicin que debe ten er el E stado p a ra la direccin general del
proceso econm ico a fin de cum plir acabadam ente con su responsabilidad de
ln distribucin del producto social. E sto lo debe realizar dentro del m arco de
una econom a de m ercado que el m ism o E stado contribuye a regular estructural
y coyunturalm ente.
Ya no se considera que la funcin del E stad o sea la creacin de las
condiciones ju rd icas de un m ercado supuestam ente autorregulado (enfoque
liberal). Por el contrario, debe intervenir activam ente a travs de m edidas
destinadas a la regulacin del crecim iento y a la orientacin del proceso
econm ico h acia determ inados objetivos, as com o tam bin la efectivizacin
de m edidas de apoyo (obras de infraestructura, p rom ocin de la innovacin
tecnolgica, etctera) y la creaci n de las condiciones estructurales requeridas
por la econom a nacional. L a adopcin de estas m edidas se tom a no slo a
partir del uso de la autoridad estatal, sino de acuerdo a los condicionam ientos
de la propia realid ad econm ica (G arca Pelayo, 1980).
E sta fu n c i n re fo rm u la d a d e l E sta d o lo tra n sfo rm a de un E sta d o
predom inantem ente legislativo (leyes generales y abstractas) en un E stado
adm inistrativo o de p restaciones, el cual se caracteriza segn G arca Pelayo:
1. Por una seleccin y jerarq u izaci n de objetivos, para los cuales deben
tenerse en cuenta no slo los v alores e in tereses e n ju e g o , sino los efectos
que causan las m edidas adoptadas.
2. P or una form ulacin de p o lticas estatales, a p artir de la decisin de la
autoridad estatal, p a ra cuya ejeccin depende en una buena p arte del
consenso o asentim iento de los afectadas.
3. L a form ulacin racional de polticas depende de la interaccin de la
racion alid ad poltica, la racio n alid ad adm in istrativa y la racio n alid ad
econm ico-social.
4. En las decisiones sobre la planificacin de la instancia poltica requiere del
asesoram iento tecnoburocrtico y del conocim iento cierto tanto de las
dem andas com o de las p osibilidades de los acto res econm ico-sociales.
5. L a p la n ific a c i n no s lo se re fie re al m b ito econm ico, sino que se
extien d e a u n a m u ltip lic id a d de asp e c to s, y m s all del c a r c te r glo b al
o se c to ria l, estim u la d o r o in d icativ o de e lla , una de sus fu n cio n e s
re lev a n te s es c re a r lo s su p u e sto s p a ra que o tro s a cto res fo rm u len sus
pro p io s p la n e s (los p la n e s e s ta ta le s sirv en de m arco p a ra la p la n ific a
cin de la s p ro p ias em p resas).

I .a tra d ic i n del E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

87

6.

C ada nuevo tipo de E stado tiene un principio de legitim idad que es especial;
el E stado social se caracteriza por su funcin de manager. Se asocia a un
principio de legitim idad constituido por la perform ance, la funcionalidad y la
eficacia de su gestin, principios que coexisten con otros principios de
legitim idad vinculados a la legitim idad dem ocrtica a las cuales debe
subordinarse o con las que debe interactuar el E stado social.
L a c o n se c u e n c ia so c io p o ltic a de e sta s c a ra c te rstic a s e sta ta le s se
evidencia de la siguiente m anera: E n el E stado social, a la participacin poltica
a travs del sufragio se le ag reg a el derecho de p articipar a las prestacio n es del
E stado, en el b ienestar y en la igualacin real de oportunidades p ro ducidas por
un adecuado am biente econm ico. Es decir, el paso de la dem ocracia poltica
a la dem ocracia social y la am pliacin de la ciudadana poltica a la social, que
se agrega sin excluir la prim era.
E n el E stado social no slo se considera la participacin a trav s de la
ciudadana, sino tam bin a p artir de los roles concretos (por ejem plo el de
obrero). L a p o ltic a se co n v ierte as, en gran m edida, en re so lu c i n de
conflictos de intereses, que b u scan en el E stado no slo resoluciones generales
sino norm as que afecten a intereses concretos. L a defensa de los distintos
intereses es vehiculizada a trav s de las organizaciones, las cuales participan
en los pro ceso s decisorios de distribucin y planificacin. E s decir que el
E stado social es un E stado en cuyas decisiones tom an parte no slo los
partidos, sino tam bin las grandes organizaciones de intereses.
A p esar de que hem os hablado de la reform ulacin del E stado y analizado
los elem entos claves de e sta nueva form a estatal (E stado de b ienestar) no
podem os dejar de reconocer que, m s all de los niveles generales expuestos
con fines analticos, existieron diferencias entre sus efectivizaciones reales,
que han coexistido como alternativas distintas de realizacin de este m odelo

2.7. Presupuestos jurdicos

L a frm ula del E stado social de derecho im plica co n sideraciones y
debates, sobre todo en torno a las funciones y garantas de ciertos derechos
(los derechos sociales) y a la controvertida cuestin de la reform ulacin de la
clsica divisin de poderes, as com o las frm ulas jurdicas de intervencin
del E stado en la sociedad.
E l E stad o social es u n E stad o de d erecho, en tanto su p o d er est
som etido a la norm a que l m ism o genera. P ero la idea de E stado de derecho
no se agota en la m era legalidad, sino que se entiende ha de sustentarse en la

88

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

legitim idad, en una concepcin del derecho, com o expresin de los valores
juridico-po ltico s vigentes en una poca.
As los m ecanism os ju rd ico s form ales se orientarn a la actualizacin de
los valores jurdico -p o ltico s que inspiraron a ca d a m odelo estatal. E n este
m arco pueden distinguirse dos m odalidades de E stado de derecho: el lib eral y
el social, en tendindose que e ste ltim o no significa una ruptura co n el
prim ero, sino una read ap taci n a las nuevas condiciones. Por ello, a los
derechos individuales clsicos, el E stado social aade los derechos econm icos
y sociales. N o slo incluye derechos p ara lim itar la accin del E stado, sino
tam bin derecho a las p restaciones del E stado. E ste ltim o, por consiguiente
no slo debe om itir lo que sea contrario a derecho, sino que debe realizar una
accin constante a trav s de la legislacin. E sta necesidad plante algunos
problem as en el m arco del E stado social.
Los derechos sociales y el constitucionalism o social se desarrollan en
dos etapas. L a prim era inicia su institucionalizacin en algunas constituciones
posteriores a la Prim era G uerra M undial, reconocindose ju nto a los derechos
polticos algunos derechos sociales. L as constituciones m s representativas
en este perodo fueron la C onstitucin de M xico y la C onstitucin de W eim ar,
que constituyen los antecedentes m s notables del constitucionalism o social.
La C onstitucin m exicana de 1917 en el art. 27 consagra un concepto de
derecho de propiedad, en el que el inters individual se som ete a lim itaciones
inspiradas en el inters social: la nacin tendr en todo tiempo l derecho de

imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico,

as como el de regular el aprovechamiento de la riqueza pblica.... Con este
objeto se dictarn las medidas necesarias p a ra el fraccionam iento de los
latifundios; p a ra el desarrollo de la pequea propiedad.....
L a C o n stitu ci n de W eim ar de 1919, p arad ig m tico exponente del
constitucionalism o social, en su art. 151 estab leca que la vida econm ica
deba ser organizada conform e con los principios de la ju sticia y tendiendo a
asegurar a to d o s u n a existencia digna. Segn el art. 154 La propiedad obliga
y el uso debe ser igualm ente en el inters general.
Luego de esta C onstitucin podem os m encionar la de E stonia en 1920,
Polonia en 1921 y Y ugoslavia en 1921. D eb e destacarse la C onstitucin
austraca de 1920, elaborada p o r K elsen y tcnicam ente perfecta, p ero que
fracas en la prctica. Finalm ente la C onstitucin republicana espaola de
1931 fue u n a de las ltim as m a n ife sta c io n es de esta p rim era fa se del
constitucionalism o social.
Sin em bargo, luego de la crisis econm ica de 1929 se acaba con la idea
de un autom atism o en la im plantacin de la ju stic ia social

tra d ic i n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

89

E n la segunda etapa encuentra su expansin, recin en las constituciones

de la seg u n d a p o sguerra que han incluido en su dogm tica principios y
garantas de este tipo, que reform ulan la anterior concepcin del hom bre y sus
derechos, pero articulndolos ya a la intervencin del E stado.
A s, la C onstitucin italiana de 1947, si b ien reconoce los derechos
inviolables del hombre en sus arts. 2o, 3o y ss., sostiene que es lcito exigirle
el cum plim iento de los d eb eres inderogables que im ponen la solidaridad
poltica, econm ica y social, y tam bin sostiene que el Estado renueva los
obstculos de orden econmico y social, que , lim itando de hecho la libertad y

la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona

humana y la efectiva participacin de todos los trabajadores en la organizacin

poltica, econm ica y social del pas.

T am bin la C onstitucin de la R epblica F ed eral A lem ana h a establecido
en su form ulacin fundam ental el E stado de derecho dem ocrtico y social
(arts. 20 y 28).
E n los arts. 14 y 15 se sostiene que la pro p ied ad y la com petencia de los
propietarios no puede ir m s all de lo previsto p o r las leyes al respecto. A s, el
nuevo m odelo de E stado p lasm a constitucionalm ente la reivindicacin de
configurador de la ordenacin social. O sea, en definitiva, la consagracin de
los derechos sociales requiere para su efectivizacin de una activa participacin
del E stado.
E l reconocim iento y pro tecci n de los derechos econm icos y sociales
(derecho al trabajo o derecho a una vivienda digna) pueden llegar a colindar
con la p ro tecci n de otros derechos polticos o civiles tradicionales (derecho
de propiedad , igualdad ante la ley, etctera).
P o r otra parte, algunos sostienen que no es posible el reconocim iento de
otro tipo de derechos que no sean los individuales clsicos. A s, Sartori (1993)
sostiene que los derechos individuales del liberalism o eran derechos jurdicos
que p roporcionaban espacios y garantas de proteccin, derechos sin coste
porque no requeran p restaciones m ateriales sino su resguardo por p arte del
poder poltico.
L os derechos econm icos y sociales exigen, p o r el contrario, prestaciones
de parte del E stado; por ello, tanto m aterial com o jurdicam ente p resentan una
m ayor com plejidad.
A s, aunque constituyen la base legitim atoria del E stado de bienestar, y
se puso em peo en su equiparacin a los derechos individuales, dieron lugar a
fuertes discusiones sobre su alcance, su verdadero carcter y su significado.
E n coincidencia con esto, el valor de la igualdad, verdadero pivote del E stado
de bienestar, constituye tam bin un concepto cuyo debate es m uy extenso en

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero

L a tra d ic i n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

cuanto a su real significado. Y aun aceptando la superacin de la controversia

filosfico-poltica sobre su sentido, tam poco se ha llegado a un acuerdo sobre
en qu m edida se encuentran vinculados los p o d eres pblicos por la necesidad
de im plantar grados m ayores de igualdad.
Al servicio de la libertad, en el orden jurdico formal existen en la tradicin
del Estado de derecho un conjunto de rganos de gran experiencia y tradicin.
P ara la p roteccin de la igualdad econm ica y social debieron crearse
nuevas instituciones com o el C onsejo N acional de la E conom a y del T rabajo
en Italia o el C onsejo E conm ico Francs, cuya naturaleza suscit y suscita
fuertes debates y su relevancia jurdico poltica, grandes dudas.
En definitiva, todo lo expuesto rem ite a una cuestin que el E stad o social
no pudo superar definitivam ente: la tensin a v eces conflictiva entre el ejercicio
jurdicam ente protegido de la libertad y de la igualdad.
O tra cu esti n tcn ico -ju rd ica, v in cu lad a a lo poltico, que tam bin
suscita controversias, se refiere a la reform ulacin de la legislacin.
L a ley, en el E stado de derecho liberal, se entenda como una norm ativa
general y abstracta. E n el E stad o social la ley p a sa a ser un instrum ento para la
ejecuci n de d ecisio n es de d istin ta esp ecie, p o r lo que fo rzo sam en te la
legislacin aum enta tanto en cantidad com o en diversificacin.
E sto tam bin est estrecham ente vinculado con las transform aciones
producidas en el funcionam iento del sistem a de divisin de poderes.
L a concepcin clsica del E stado de derecho liberal, en su elaboracin
m s fo rm a l, s it a al P a rla m e n to en la c s p id e d e su c o n s tru c c i n ,
establecindose el principio de la suprem aca parlam entaria.
Pero en este m om ento, atento a que la funcin central del E stado no slo
es legislar sino actuar, el escenario de las decisiones relevantes se traslad a del
Parlam ento a las instancias gubernam entales y adm inistrativas. E sto es as
p orque si b ie n el Parlam ento e st cap acitad o p a ra deliberar so b re leyes
generales, no siem pre est en condiciones de resp o n d er con celerid ad a los
cam bios de situacin. P uede tam bin aprobar planes, pero no siem pre est
capacitado p ara discutir su contenido tcnico. L a m ayora de los p ro y ecto s de
planificacin de polticas son presentados p o r el gobierno, quien dispone de
m ayores recursos tcnicos p ara su form ulacin.
El Parlam ento asum e as funciones de control m s que de decisin.
Segn Poggi (1997), paradjicam ente el gran crecim iento de los ingresos
y gastos pblicos hace que el control parlam entario sea cada vez m s necesario
en el Estado de bienestar, pero tam bin casi im posible, dada la m agnitud y
c o m p le jid a d de los p re s u p u e s to s y o tro s in stru m e n to s c o n ta b le s . Los
parlam entos no pueden defender su am enazada suprem aca frente al Ejecutivo.

La legislacin, desde la persp ectiv a tecnoburocrtica, se h a convertido en algo

m uy esp ecfico para dejarlo en m anos de los legisladores. L as ley es se
red ac tan casi exclusivam ente fuera de los parlam entos y sirven p a ra dar
validez en trm inos form ales a decisiones tom adas por los funcionarios, de
acuerdo con su saber tecnocrtico.
Se han perdido los rasg o s de generalidad y abstraccin que hacan de la
legislacin clsica el instrum ento p o r excelencia de la suprem aca parlam entaria.
D esd e el punto de v ista de la divisin de poderes, el rasgo form al ms
c a ra c te rs tic o d el E sta d o d e b ie n e s ta r e s la re fo rm a de la in stitu c i n
parlam entaria. Si bien form alm ente el Parlam ento sigue siendo suprem o, en la
p rctica no lo es, ya que to d as sus com petencias tienen lm ites de distinta
naturaleza. Segn C otarelo (1990), estos lm ites form an en su conjunto lo que
se entiende com o parlam entarism o racionalizado y que tiene su justificacin
en dos tip o s de fundam entaciones:
1. R azo n es de estabilidad;
2. R azones de rapidez.
A m b as se esgrim en p a ra d em o stra r la c o n v en ie n cia de to le ra r un
parlam entarism o recortado en pro de la eficacia gestora del E stado.
L a crtica a la eficacia parlam entaria que se fue consolidando en el m arco
del E stad o social surge en el contexto de un E stado adm inistrador en el cual
se advierte una paulatina decad en cia de la ley en su acepcin liberal. E n l
co bran im p o rtan cia tres fa cto res de co m p leja integracin en la tradicin
europea del E stado de derecho: la iniciativa legislativa del gobierno, la legislacin
delegada y la nueva naturaleza de la ley.
En el prim er caso, es reconocido que en los E stados de bienestar la gran
m asa de la legislacin se origina en los departam entos m inisteriales. R especto a
la legislacin delegada, sta se justific por la falta de com petencia tcnica del
Parlam ento. Finalm ente el cam bio de naturaleza de la ley nos rem ite a la
aparicin de nuevos tipos, ley m edida cuya fundam entacin nos reenva a lo
ya expresado de la m ayor com petencia tecnoburocrtica del E jecutivo y las
restricciones tcnicas del Legislativo, ya que ste slo fijaba el m arco de la
legislacin cuyos contenidos especficos quedaba en m anos de la tecnoburocracia.
A s, la im agen m s consolidada de la organizacin ju rd ico -p o ltica del
Estado social es la de un E jecutivo predom inante en todos los aspectos, que no
se adec a a la teora clsica de la divisin de poderes.
Por ello la p ro g re siv a in terv en ci n del g o b iern o en la so cie d ad p recisa
de e x tre m a d o s c o n tro les en el E sta d o so cial p a ra p re se rv a r su c a r c te r de
E stad o de d e re c h o , a fin de que su funcin so cial no im p id a la g a ra n ta del
p rin cip io de legalidad.

90

91

93

M . S u s a n a B o n e lto - M . T e re s a P ifiero

L a tra d ic i n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

De all surge la im portancia creciente del derecho adm inistrativo en el

conjunto de la teora jurd ica del E stado de bienestar. Es as que la cuestin ms
relevante a considerar en el anlisis jurdico del E stado social, la constituye la
tensin que se m antiene entre el principio de igualdad que se orienta a una
proyeccin de futuro y que consiente la progresiva intervencin del E stado en la
esfera de las relaciones privadas de la sociedad civil, y el principio de legalidad
que tiende a m antener las relaciones existentes en un marco de seguridad.

sociales. Se caracteriza p o r la ayuda a aquellos que dem uestren no tener

recursos. L as transferencias universales son escasas. E ste sistem a no am pla
propiam ente los derechos a los ciudadanos.
E n lo que re sp e cta a la estratificacin, los criterios dom inantes no
en c u e n tra n ra z o n e s fu n d a d a s p a ra que el E sta d o a lte re lo s re su lta d o s
estratificadores producidos p o r el m ercado, que reflejan el esfuerzo, la habilidad
y la confian za en s m ism o. Se crea una estratificacin entre la relativa
igualdad de p o breza de los asistidos, el grupo m s bajo que depende de la
ayuda estigm atizadora, otro grupo en el m edio integrado predom inantem ente
por la clientela de seguros sociales, y un tercer grupo de privilegiados que son
capaces de obtener su principal proteccin social del m ercado.
E n lo que respecta a la com binacin pblico-privado, en estos regm enes
p revalece el m ercado en detrim ento de la seguridad social estatal.
E sto s pases pertenecen m ayoritariam ente a la cultura poltica anglosajona.
A qu encontram os a E E .U U ., C anad, G ran B retaa y A ustralia.

92

2.8. Distintas configuraciones del Estado de bienestar

L uego de estas co n sid eracio n es g enerales corresponden an alizar las
d iferen tes c o n fig u racio n es d el E sta d o de b ie n e sta r. U n ap o rte n u ev o y
trascendente sobre las tipologa de E stados de b ien estar es la realizad a por
E sping-A ndersen (1993) b a sa d a en una triple estructuracin.
Los criterios utilizados com o elem entos b sico s de diferenciacin son:
1. C ada uno de los regm enes se caracteriza p o r la relativa centralidad que

tienen el Estado y el mercado como mecanismos de produccin del

bienestar. A s la interaccin de estas dos instituciones producen diversas

2.

3.

com binaciones, que a su v ez dan lugar a las distintas peculiaridades

existentes entre los diversos p ases (S nchez 1999).
Los regm enes de b ien estar se diferencian p o r la intensidad variable de
desm ercantilizacin que su s polticas provocan. E s decir, h a y que
considerar el grado en que los derechos sociales perm iten a la gente que
sus niveles de vida sean independientes de las puras fuerzas del m ercado.
El ltim o aspecto considerado p o r E sping-A ndersen son las consecuencias

que la intervencin del Estado produce en la estructuracin del orden

social. L os diversos regm enes de Estado de bienestar producen form as de
estratificacin social diferentes. E n ese sentido se pueden detectar diferencias
en lo que se refiere a cm o se h a m odificado la estructura social a partir del
desarrollo de los E stados de bienestar, atendiendo al papel en la distribucin
de los ingresos, si sostienen jerarquas, dualism os o universalism os.
E l anlisis a partir de estos tres criterios, perm ite establecer tres categoras.
Estas son: regm enes de E stad o de bienestar liberales, socialdem cratas y
corporativ o s.
1. Regmenes de Estado de bienestar liberales
L a caracterstica de estos regm enes en cuanto a la desm ercantilizacin,
es la presen cia de condiciones m s restrictivas p a ra el acceso a los derechos

2. Regmenes de Estado de bienestar corporativo

E ste sistem a se vincula a pases de industrializacin tarda y que conservaron
las clsicas tradiciones de los gremios. Tam bin en muchos casos se trata de
pases catlicos. Se conjuga con el principio subsidiario del catolicism o, siendo
una respuesta natural a su preocupacin por preservar la familia tradicional, y su
bsqueda de alternativas frente al liberalism o como al socialismo.
A diferencia del m odelo anterior, no existe una obsesin liberal por el
m ercado, teniendo un grado considerable de desm ercantilizacin sus polticas
sociales. C onsideran los derechos en base al rendim iento en el trabajo. Aqu
los derechos dependen de su lugar en el m undo laboral y su articulacin con
los aportes econm icos sindicales.
E n lo que respecta a estratificacin, el corporativism o y el reconocim iento
estatal de ciertos privilegios de status, sum ado al rechazo de los grupos
organizados de integracin en una legislacin m s general e inclusiva, genera
nu m ero so s p la n e s de seg u rid ad so cial, d iferen ciad o s, c a d a uno con sus
propias reglas, y estructura de subsidios, adaptadas a las distintas posiciones
de los beneficiarios.
E n cuanto a la relac i n E stado-m ercado en la p revisin social, los
sistem as de seguros estn m ayoritariam ente en m anos del E stado, el m ercado
es m arginal. L a seguridad social depende del status ocupacional, siendo as
diferenciada. E ste sistem a se afianz en los E stados de E uropa continental,
especialm ente A ustria, B lgica, Francia, A lem ania e Italia

94

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero

3. Regmenes de Estado de b ie n e sta r socialdem crata

E l o b je tiv o p rin cip al es re d u c ir la d ista n c ia en tre los d iv erso s status
so c iales am p lian d o la u n iv e rsa liz a c i n y d e sm e rc a n tiliz aci n .
E n la perspectiva socialdem crata, lo esencial de la desm ercantilizacin
es la em ancipacin de la dependencia del m ercado. L a calidad de los derechos
sociales y no su simple existencia, constituye u n a aspiracin central de este
enfoque. A diferencia del m odelo anterior, la dependencia de la fam ilia, de la
m oralidad o de la autoridad no sustituyen la dependencia del m ercado.
L a id e a e s la in d e p e n d e n c ia d el in d iv id u o , p ero a d ife re n c ia del
liberalism o , la id e a de e sta p e rsp e c tiv a es la de u n lv ersaliz ar, m ax im iz ar e
in stitu c io n a liz a r lo s d erech o s. E sto s se c o n sid e ra n com o d erech o s u n iv e r
sales de los ciu d ad an o s, in d e p e n d ie n te m e n te d el g rado de n e c e sid a d o del
statu s o ren d im ie n to en el tra b a jo . A l p e rse g u ir u n a m ax im izacin de la
in d ep en d en cia indiv id u al, h a y u n e sp e c ia l cu id ad o p o r incluir en ella a las
m ujeres. P o r ello se e sta b le c e n esp ecialm en te p o ltic a s p a ra el c u id ad o de
nios y an c ia n o s, que si no e x istie ra n p u ed en re c a e r en las m u jeres.
E n lo que resp ecta a la estratificaci n , el criterio dom inante en los
regm enes de e ste tipo ha sido el u n iversalism o am plio y popular, buscan d o
equiparar los su bsidios y p re sta c io n e s a las ex p e c ta tiv as de la clase m edia. E l
resu ltad o ha sido una ex p erien cia de m ov ilid ad so cial ascendente, y una
alianza im p o rtan te de clases que defiende la su p erv ivencia de los arreglos
institucionales obtenidos.
E n este r g im e n en c u a n to a la c o m b in a c i n p b lic o -p riv a d a de
p ro v isi n so cial, se ad o p ta u n sistem a u n iv e rsa lista dom inado p o r el E s ta
do, en los que la ex ten si n de lo s d erech o s so c ia le s de la p o b la c i n , d e ja
fuera tanto lo s p riv ileg io s de sta tu s com o al m an ejo del m ercado.

T h erb o n (1 9 8 9 ) so stie n e en e ste m arco q u e es p o sib le c a ra c te riz a r

cu atro tip o s d e E sta d o , se g n sus e stru c tu ra s so c io e c o n m ic a s, a te n d ie n
do a la re la c i n m e rc a d o -tra b a jo y al grad o de in te rv e n c i n del E s ta d o en
sus p o ltic a s p b lic a s.

1)
E sta d o s de b ien esta r intervencionistas fu e rte s: c o m b in a n una
p o ltica so cial g e n e ra liz ad a c o n un com p ro m iso in stitu c io n al con el pleno
em pleo, tale s com o S uecia, N o ru e g a y A u stria. T am bin podem os in c lu ir a
Finlandia. Se c a ra c te riz a n p o r u n g asto m edio en p o ltic a so cial un po co
por encim a de la m ed ia de la O .C .D .E ., y con u n a p o ltic a de p len o em pleo
muy activa, au n q u e no siem p re eficaz. S u ecia y A u stria, adem s, re p re s e n
tan dos c aso s tp ic o s de a c u e rd o s so c ia l-c o rp o ra tiv istas, los que influyen
tambin esp e c fic am e n te en el E sta d o de b ien estar.

L a tra d ic i n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

95

2) Estados de bienestar com pensatorios blandos: tien en p restacio n es

sociales gen ero sas, pero fundam entalm ente dirigidas a com pensar la e x iste n
cia de d esem -pleo, con poca influencia en el m ercado del trab ajo . P o r algn
tiem po siguieron una o rientacin econm ica key n esian a b a sa d a en el control
de la dem anda, p ero d espus de 1973 han a d o p tad o cad a vez m s una
p o ltic a e co n m ica p o st-k e y n e sia n a . L os ejem p lo s tp ic o s son B lg ica ,
D inam arca y H olanda.
F ran c ia, Ita lia , A lem an ia e Irla n d a tam b i n p e rte n e c e n a e sta c a te g o ra,
aunque con un niv el m enor de g e n e ro sid a d en sus p re sta c io n e s.
3) E stados orientados al p len o empleo: con e sc a sa p o ltic a de b ien e sta r,
con p o c a s p re sta c io n e s so c ia le s, p ero con un co m p ro m iso in stitu cio n a l
p a ra m a n te n e r el p len o em pleo. P o r ejem p lo , S uiza y Jap n .
4) Estados orientados al mercado y con escasa poltica de bienestar:
provisin limitada de servicios sociales y poca intervencin pblica en lo referente
al empleo. Por ejem plo, A ustralia, Canad, N ueva Zelanda y Estados Unidos.
E n u n se n tid o am p lio , y a que to d o s en la c o y u n tu ra h is t ric a de
crisis d e E s ta d o lib e ra l y d e l c a p ita lism o c l sic o to m a ro n en m e n o r o
m ay o r m e d id a so lu c io n e s e c o n m ic a s k e y n e sia n a s y p o ltic a s s o c ia le s,
p u e d e n c o n s id e ra rs e lo s c u a tro tip o s com o in c lu id o s en lo s m o d e lo s de
E stad o de b ie n e sta r.
E n u n s e n tid o e s tric to lo s d o s p rim e ro s tip o s c o r r e s p o n d e r a n
esp ec ficam e n te a dos v a ria n te s del E sta d o de b ie n e sta r, el te rce ro e sta ra
en el lm ite y no c o rre sp o n d e ra in cluir el c u arto d en tro del m odelo.
P o r ello la co in c id en c ia g e n e ra liz a d a en los p a se s c en tra le s, en las
dc ad a s de ex p a n si n inicial d e l E stad o de b ie n e sta r, de aum ento en las
p re te n sio n e s so cia les, te n d e n c ia a la g en eraci n del p len o em pleo y ad o p c i n
de f rm u la s k e y n e sia n a s d e p o ltic a e c o n m ic a , fue u n a c o in c id e n c ia
c o y u n tu ra l, p e ro que luego fu e e v id en cia n d o m o d a lid a d e s d istin ta s de
efec tiv iz a c i n .
D e tr s de ello, segn e ste au tor, se e n cu b re n d iferen c ias entre los
distin to s p a se s en su c o n c e p c i n de la re la c i n que v in cu la la p o ltic a
social p b lic a y la econom a de m ercad o , as com o en sus in stitu c io n e s y
estra te g ia s de funcionam iento.
E sto d eb e se r d e sta c a d o p o r cu a n to con el esta llid o de la crisis
econ m ica del 70 estas d ife re n c ia s se c o n v irtiero n en re le v a n tes p a ra la
co n creta elecci n y fu n cio n am ien to de d istin ta s a lte rn a tiv a s de su p eraci n .

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

2 .9 . A n lis is c r tic o d e l f u n c i o n a m i e n to d e l E s t a d o s o c ia l d e d e r e c h o

Se han realizado anlisis crticos del funcionam iento del E stad o social
atendiendo a que, en persp ectiv a, se puede o b je ta r el carcter dem ocrtico,
reform ista y en general de p rofunda transform acin del orden existente que se
postul al iniciarse su transform acin.
As, se sostiene que inicialm ente se plante una articulacin entre los
principios liberales del E stad o de derecho y los del E stado social de derecho.
Pero en cierta m edida se p rodujeron conflictos entre los principios de la
dem ocracia social y los principios del m odelo liberal. En este escenario, las
construcciones poltico-institucionales subrayan la garanta de la esfera individual
y los tradicionales m arcos del E stado de derecho adm itiendo slo intervenciones
de correcci n del orden social, quedando como E stad o de bienestar reducido a
la obligacin de realizar prestacio n es de auxilio social. Con esta concepcin, el
E stado so cial de d erech o se d efine en sus fu n cio n es a rticu la d as a una
adm inistracin prestataria de servicios y no com o u n m odelo configurador de
una nueva situacin poltica social y econm ica fu ndada en nuevos principios
de equidad social y solidaridad.
U n tem a a d estacar que produce crticas al funcionam iento del E stado
social de derecho se refiere a que la adm inistracin de ste aum ent su esfera
de com petencia (aunque con sujecin a las leyes) y se independiz en gran
m edida del P o d er Legislativo, del propio Ejecutivo y todava en m ayor proporcin
de los ciudadanos.
En su calidad de organizacin de tcnicos aventaj al Parlam ento, as como
tambin a la direccin poltica gubernamental, en tanto la actividad tcnicoadm inistrativa cada vez pudo ser abarcada m enos p o r la program tica poltica.
La adm inistracin p b lica en el Estado social de derecho slo queda
sujeta por la obligacin form al de las norm as leg ales, pero queda excluida de
todo control dem ocrtico en el proceso de trab ajo , el cual en cierta m edida
im plica la im posicin de d ecisiones, en tanto los rganos polticos se apoyaban
para la adopcin de stas en inform es tcnicos especializados producidos por
la tecnoburocracia. L os tcn ico s form alm ente neutrales arrinconan cada
vez ms a quienes slo son representantes p o ltico s en el Parlam ento.
Se p ro d u ce as una caracterstica del E stad o social de derecho, que lo
orienta h acia un elitism o tecn o crtico no participativo que produce efectos
negativos en el funcionam iento del E stado h asta el presente.
L a te c n o b u r o c r a tiz a c i n p u e d e e n te n d e r s e com o u n fe n m e n o
am bivalente. A s, por una p arte fue una realidad n ecesaria para efectivizar el
p ro c e so s o c ia l d e m o c ra tiz a d o r de e x te n d e r d e te rm in a d a s c o n d ic io n e s

L a tra d ic i n d e l E s ta d o de d e r e c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

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so cio e co n m ic as y d eterm in ad o s b ie n e s a la m ay o r p a rte de la p o b la c i n , o

sea se a so c ia al p ro ce so de d e m o c ra tiz ac i n e n te n d id o com o la p a rtic ip a
cin de lo s c iu d ad an o s en las v e n ta ja s m a te ria le s del sistem a. P e ro , por
o tra p a rte , el c rec im ien to te c n o b u ro c r tic o su p o n e un o b st c u lo a los
p ro c e so s de d em o c ratizac i n , en te n d id o s com o p a rtic ip a c i n en lo s p ro c e
sos de to m a p o ltic a de la s d e c isio n e s.
A dem s, el crecim iento tecnoburocrtico no ha significado una m ayor
autonom a estatal en el m om ento de fijar los objetivos generales, sino una
m ayor cap acid ad de alcanzarlos cuando han sido acordados a trav s de la
negociacin con los actores pblicos y privados de m ayor poder.
Las instituciones y los procedim ientos de la dem ocracia en este E stado
se orientan a la produccin de decisiones gubernam entales adoptadas con
m arcada independencia de m otivos definidos por los ciudadanos. Se dise a
fin de que los ciudadanos en u n a sociedad fuertem ente politizada adquieran un
status de ciudadanos pasivos. Se estim ula el privatism o y la indiferencia
poltica y se prom ueve el consum o, el tiem po libre y el goce m aterial.
E n el nuevo acoplam iento entre el sistem a econm ico y el sistem a
poltico ya no es la ideologa del libre cam bio que oficia de legitim adora, sino
un program a sustitutivo que sostiene la gestin tcn ica para el funcionam iento
estable del sistem a, y excluye las cu estio n es p r ctic as que slo podran
definirse a p artir de un discurso dem ocrtico y valorativo.
Segn la visin crtica, en este contexto de despolitizacin ciudadana
queda sin funciones una opinin p blica reflexiva y activa. L os electores
quedan degradados al papel de consum idores apolticos.
E ntre los postulados del E stado social de derecho y su praxis se instala
u n a c o n tra d ic c i n . E sto se re fie re al c o n flic to e n tre la n e c e s id a d de
dem ocratizacin m aterial del conjunto de la sociedad y la instauracin de
estructuras e im aginarios de dom inio elitista, en cierta m edida antidem ocrticos
por la falta de participacin ciudadana.
La ideologa poltica que oculta estas tensiones en la fase del E stado de
bienestar es el pluralism o elitista (A bendroth-Lenk, 1970). El pluralism o se
presenta como una teora de base em prica y sugiere que el sistem a de dominacin
sociopoltico e st caracterizado por la com petencia libre y num ricam ente
ilim itada de los grupos sociales para obtener poder poltico y social, dando lugar
autom ticam ente a com prom isos que representan el inters general
A l n eg ar esta ideologa la existencia de contrastes, de intereses sociopolticos b asad o s en la estru ctu ra de la sociedad, y al negar la n ecesidad de una
transform acin m s profunda y radical de la sociedad, oculta el desequilibrio

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M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

L a tra d ic i n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

existente en la distribucin del p oder econm ico y poltico, y oculta el desigual

poder de los grupos p ara com petir.
E n ese m arco es que se form ulan las crticas de Offe (1988) en cuanto a
los partidos com petitivos de m asas, los llam ados catch all party que no
representan realm ente la v oluntad del pueblo, sino que slo reflejan la dinm ica
desencad en ad a p o r los im perativos de la com petencia poltica.
Segn este autor e sta dinm ica tiene efectos im portantes en la p rd id a de
la ideologa de los partidos, ya que p ara llegar al gobierno deben o rien tar sus
program as h acia las oportunidades que les ofrece el m ercado poltico.
a) Es necesario conseguir el m ayor nm ero de votos y para ello debe
m inim izar lo s asp ecto s m s id eo l g ico s del p ro g ram a que p u e d a n crear
rechazos del electorado. E sto los lleva a una gran am bigedad, a la que debe
agregarse que p ara captar la m ayor cantidad del electorado deben diversificar
su discurso p a ra contener la pluralidad de in tereses y dem andas. E sto tiene
como efecto la disolucin de todo sentido de iden tidad poltica colectiva que,
anteriorm ente a este m odelo, se b asab a en valores y significados com partidos.
b) P or o tra parte, el partido com petitivo plenam ente desarrollado se ve
obligad o p o r la s n e c e sid a d e s de la c o m p e te n c ia a equip ararse co n una
organizacin sum am ente centralizada y burocratizada.
La profesionalizacin de la poltica p artid aria conduce al dom inio poltico
del personal profesional y directivo del partido que p o r su form acin proviene
de m edios tales com o la ad m inistracin em p resarial, pblica, m e d io s de
com unicacin, etctera.
Este m odelo b urocrtico profesional de p artid o s que se g e sta en el
Estado social produce la desactiv aci n de la participacin de los m iem bros de
base. Ya no hay espacios de p articipacin p a ra discutir internam ente los
program as o polticas del partido, ya que esto queda a cargo de la lite
profesional.
Finalm ente, Offe (1 9 8 8 ) rea liz a un a n lisis crtico de las p rc ticas
neocorporativas vinculadas con los acuerdos capital-trabajo que se efectivizaron
en el Estado de bienestar.
En una form ulacin sinttica, del com plejo anlisis realizado p o r el autor
slo m encionarem os algunas cuestiones centrales que desde una perspectiva
actual perm iten evidenciar las carencias de esas prcticas.
En p rim er lugar, eso s acuerdos en cuanto neutralizadores del poder
social del capitalism o no slo no pudieron b lo q uear esa fuerza, sino que
borraron la lnea de conflicto entre capital y trab ajo en tanto produjeron una
divisin entre los intereses inm ediatos de redistribucin de los grupos socio
econm icos del sector trab ajo que pudieron a cced er a esa negociacin, y los

que quedaron excluidos p o r su m enor capacidad organizativa y de poder,

ro m p ien d o as la u n id ad d el se c to r tra b a jo , dism in u y en d o la s en erg a s
tran sfo rm a d o ra s.
A s, adem s, la adopcin de estas p rcticas afect la c ap acid ad de
configuracin p o ltica y de plasm acin de program as polticos de reform as
ms profundas y generales, que fueran m s all de los intereses inm ediatos de
distribucin de los sectores participantes. E sto signific la renuncia a objetivos
polticos que generaran una redistribucin de los m edios de p o d er entre todos
los distintos actores sociales. E l acuerdo entre intereses y la discusin sobre la
m anera en que se extern alizaran los costos de los acu erd o s qued por
com pleto fu era del control po ltico dem ocrtico.
E n segundo lugar, se cuestiona la real equivalencia de poder de las partes de
la negociacin, o sea en qu m edida dieron lugar a la existencia de una distribucin
equitativa y estable de recursos de poder entre capital y trabajo. N o fue suficiente
contraponer la configuracin organizada del sector trabajo para contrarrestar el
poder social del capital. Esto es as porque los propietarios del poder econm ico
gozaron tam bin de ventajas organizativas. L a posibilidad de negociar en este
escen ario de in tere ses m arcad am en te c o n trap u esto s y o rg a n izad o s, pero
estructuralm ente asimtricos, sum ada al hecho de que al poder econm ico no le
interesan los costos sociales (desem pleo, restricciones socio-econm icas, etctera),
solo poda tener posibilidades de redistribucin equitativa con la participacin de
una fuerte y decidida intervencin poltica estatal para asegurar este tipo de
resultados, y esto reenva al problem a de cmo se encuentren en los hechos las
relaciones de poder entre poltica y economa.

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M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

L a tra d ic i n d e l I ista d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c r tic o

existente en la distribucin del p oder econm ico y poltico, y oculta el desigual

poder de los grupos p ara com petir.
En ese m arco es que se form ulan las crticas de Offe (1988) en cuanto a
los partid o s com petitivos de m asas, los llam ados catch all party que no
representan realm ente la voluntad del pueblo, sino que slo reflejan la dinm ica
desencad en ad a p o r los im perativos de la com petencia poltica.
Segn este autor e sta dinm ica tiene efectos im portantes en la p rd id a de
la ideologa de los partidos, y a que p ara llegar al gobierno deben orien tar sus
program as h acia las oportunidades que les ofrece el m ercado poltico.
a) E s necesario conseguir el m ayor nm ero de votos y p ara ello debe
m inim izar los asp ecto s m s id eo l g ico s del p ro g ram a que p u e d a n crear
rechazos del electorado. E sto los lleva a una gran am bigedad,,a la que debe
agregarse que p a ra captar la m ayor cantidad del electorado deben diversificar
su discurso p a ra contener la pluralidad de in tereses y dem andas. E sto tiene
com o efecto la disolucin de todo sentido de id entidad poltica co lectiva que,
anteriorm ente a este m odelo, se b asab a en valores y significados com partidos.
b) P o r otra parte, el partido com petitivo plenam ente desarrollado se ve
o bligado p o r las n e c e sid a d e s de la c o m p e te n c ia a eq u ip ararse con una
organizacin sum am ente centralizada y burocratizada.
L a profesionalizacin de la poltica partid aria conduce al dom inio poltico
del perso n al profesional y directivo del partido que por su form acin proviene
de m edios ta le s como la ad m inistracin em p resarial, pblica, m ed io s de
com unicacin, etctera.
E ste m odelo burocrtico profesional de p artid o s que se g e sta en el
E stado social produce la d esactivacin de la p articipacin de los m iem bros de
base. Y a n o hay espacios de participacin p a ra discutir internam ente los
program as o polticas del partido, ya que esto queda a cargo de la lite
profesional.
F inalm ente, Offe (1 9 8 8 ) realiza un an lisis crtico de las p rcticas
neocorporativas vinculadas con los acuerdos capital-trabajo que se efectivizaron
en el E stado de bienestar.
En u n a form ulacin sinttica, del com plejo anlisis realizado p o r el autor
slo m encionarem os algunas cuestiones centrales que desde una perspectiva
actual perm iten evidenciar las carencias de esas prcticas.
En prim er lugar, eso s acuerdos en cuanto neutralizadores del poder
social del capitalism o no slo no pudieron blo quear esa fuerza, sino que
borraron la lnea de conflicto entre capital y tra b a jo en tanto p ro dujeron una
divisin entre los intereses inm ediatos de redistribucin de los grupos socio
econm icos del sector trab ajo que pudieron a cced er a esa negociacin, y los

que quedaron excluidos p o r su m enor cap acid ad organizativa y de poder,

ro m p ien d o as la u n id ad del se c to r tra b a jo , d ism inuyendo la s en erg as
tra n sfo rm ad o ras.
A s, adem s, la adopcin de estas p rc tic as afect la cap acid ad de
configuracin poltica y de plasm acin de program as polticos de reform as
ms profundas y generales, que fueran m s all de los intereses inm ediatos de
distribucin de los sectores participantes. E sto signific la renuncia a objetivos
polticos que generaran una redistribucin de los m edios de p o der entre todos
los distintos actores sociales. E l acuerdo entre intereses y la discusin sobre la
m anera en que se extern alizaran los co stos de los acu erd o s qued por
com pleto fuera del control poltico dem ocrtico.
E n segundo lugar, se cuestiona la real equivalencia de poder de las partes de
la negociacin, o sea en qu m edida dieron lugar a la existencia de una distribucin
equitativa y estable de recursos de poder entre capital y trabajo. N o fue suficiente
contraponer la configuracin organizada del sector trabajo para contrarrestar el
poder social del capital. Esto es as porque los propietarios del poder econm ico
gozaron tam bin de ventajas organizativas. L a posibilidad de negociar en este
escen ario de in te reses m arcad am en te c o n tra p u esto s y o rg an iz ad o s, pero
estracturalm ente asimtricos, sum ada al hecho de que al poder econm ico no le
interesan los costos sociales (desem pleo, restricciones socio-econmicas, etctera),
solo poda tener posibilidades de redistribucin equitativa con la participacin de
una fuerte y decidida intervencin poltica estatal para asegurar este tipo de
resultados, y esto reenva al problem a de cmo se encuentren en los hechos las
relaciones de poder entre poltica y economa.

98

CAPITULO III
Crisis del Estado de
bienestar
Sumario:
1. P la n t e o de la crisis. 1.a. El g a sto pb lico, l.b.
In te rn a c io n a liz a c i n del sistem a financiero, l . c . S e c
to r tr a b a jo . 1 .d. A p e r tu r a de las eco n o m a s nacionales.
2. A s p e c t o s te r ic o s de la crisis. 2.a. R e s p u e s t a s t e
ricas a la crisis: n e o c o n s e r v a d o r a s , m arx istas y sociald e m c r a ta s . T e rc e ra va.

I. PLANTEO DE LA CRISIS
E l tem a de la crisis del E stado de bienestar ser presentado en relacin a
sus dos niveles de anlisis:
1. E l referido a los p ro ceso s que se van desarrollando en la realidad.
2. L as distintas teoras que describen o explican tales procesos.
A p artir de m ediados de los aos setenta, la que haba sido reconocido
casi unnim em ente com o la frm ula m s exitosa de superacin de los conflictos
sociales y gestora del progreso indefinido com ienza a desm oronarse y a ser
objeto de duras crticas. E m pieza as a quebrarse el consenso de la confianza
indiscutida en el E stado de bien estar y su expansin futura.
E ste m odelo estatal h aba m ostrado una fu erza insospechada en el logro
de un p erodo inditam ente extenso de pacificacin social en el orden interno.
Al m ism o tiem po si se entiende la paz como ausencia de guerra, E uropa vivi
la era de p a z m s prolongada de to d a la E dad M o derna (1).
E sta situacin de arm ona lleg a su fin en la dcada de los setenta, a
partir de un proceso que se inicia con la crisis econm ica de 1973/4. En ese
perodo los cam bios producidos en la estructura econm ica, coincidentes con
la desconfianza en el sistem a m onetario internacional, ayudaron a provocar
alzas consid erables de los precio s de m aterias prim as, que abrieron el camino
al shock de la O .P.E .P. en 1974.
E l alza del precio del p etrleo, hasta ese m om ento a bajo costo, decidido
p o r la s n a c io n e s p ro d u c to ra s , g e n er u n a fu e rte tra n s fe re n c ia de los
im portadores a los exportadores, que produjo un efecto considerable sobre el
funcionam iento del sistem a econm ico.

(1) Por tratarse de un modelo tpicamente europeo, aunque luego se expande a otras
regiones, no se incluyen aqu los conflictos en otras reas como Asia y Amrica
Latina.

104

C ris is d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r

M. S u s a n a lio n c tto - M . T e re s a P i e ro

En ese contexto, las profundas dificultades a las que se enfrentaron las

econom as d esarrolladas o ccidentales -que incluyeron inflacin, estancam iento
y creciente dficit pblico- sentaro n las condiciones m ateriales p a ra que se
cu estio n ara seriam ente la e fic a c ia del E sta d o en el cum plim iento de su
responsabilidad p o r el bien estar econm ico en u n a sociedad capitalista.
Asi, las transform aciones de la estructura econm ica que haban apoyado
fuertem ente la construccin de este m odelo fueron las que iniciaron a la vez su
declive, po r la acum ulacin de problem as fiscales y econm icos.
Los p ro b lem as fiscales se cen traro n en la ex isten cia de un dficit
creciente, unido a una reaccin en contra de la p resi n fiscal, en situaciones de
estancam iento con inflacin, y sobre todo en que se evidenci la incapacidad
del E stado p ara h acer frente a los gastos sociales.
Los problem as econm icos se centraron en la inflacin creciente -con
am en aza c o n sta n te de h ip e rin fla c i n - y en la a u se n c ia de c re cim ien to ,
advirtindose, adem s, que am bos problem as estab an relacionados.
P ara com prender esta situ aci n es n ecesario desarrollar brevem ente
algunos de sus aspectos relevantes.

I.a. El gasto pblico

E n el m odelo keynesiano el crecim iento del gasto pblico se efectiviz en
Iuncin de tres requerim ientos:
a) Las em presas estatales,
b) los servicios de infraestructura;
c) las p olticas sociales (S chvarzer, 1987).
El gasto pblico dirigido a im pulsar los dos prim eros requerim ientos, en
los aos iniciales de la p o sg u erra, se constituy en uno de los facto res
decisivos del crecim iento econm ico y social, en cuanto prom otor del desarrollo
in d u stria l. E n d c a d a s p o s te rio re s , las e ro g a c io n e s del gasto p b lic o ,
correspondientes a las polticas sociales del E stado, im pidieron que se produjeran
situaciones de recesi n sim ilares a las de 1930.
Sin em bargo, a p esar de sus aportes p ositivos, el crecim iento del gasto
no tuvo lugar en el vaco (S chvarzer, 1987). E l aum ento del sector pblico
hace su funcionam iento m s com plejo al m ism o tiem po que el poder central
pierde capacid ad de regulacin sectorial a m edida que cada rea de la burocracia
se ve influida p o r un com plejo de intereses especficos y presiones sectoriales,
listo im p id e q u e p u e d a m a n te n e rs e e sta b le el g a sto glo b al, m e d ia n te

105

reordenam iento parcial y rejerarq u izaci n de erogaciones, segn los objetivos

econm icos propuestos. E n la m ed id a en que el gasto pblico no puede
reducirse p o r los condicionam ientos sectoriales m encionados, el E stado necesita
increm entar sus erogaciones to tales p a ra hacer frente a las nuevas dem andas
del desarrollo (gastos en tecnologa, energa n uclear, etctera), y a que las
erogaciones no pueden salir de la reduccin de otras actividades.
E ste acrecentam iento del tam ao del E stado fue encontrando una renovada
resistencia p o r p arte de los sectores con m ayores recursos econm icos y que
m s ap ortaban a su m antenim iento, a p artir de las transferencias de recursos a
travs de la carg a im positiva, aunque esta reaccin tom diversas form as en
cada pas.
E stas lim itaciones obligaron al E stado a la opcin o de la reduccin del
gasto, a p e sar de otras dem andas sociales que lo exigan, incluso arriesgndose
al estancam iento econm ico, o a m antenerlo, y h a sta aum entarlo, a co sta del
endeudam iento. Se sigui la segunda opcin, pero cuando el dficit del sector
pblico de coyuntural se transform en perm anente, el recu rso al sector
financiero, al endeudam iento, se torn destructivo p a ra el m odelo.

1.b. Internacionalizacin del sistema financiero

L as dem andas de crdito por p arte del E stado tendieron a neutralizar su
capacidad de controlar las tasas de inters; a p esa r de que ello constitua uno
de los p ila re s del m odelo k e y n e sia n o . E sta te n d e n c ia c o in cid i co n la
internacionalizacin del m ercado financiero, el cual en la dcada del cincuenta
slo exista com o sistem a financiero nacional, som etido a estrictas regulaciones,
derivadas de las experiencias de la crisis del treinta.
P ero ya a fines de esa dcada, y a travs de un com plejo proceso que no
cabe aqu desarrollar, com ienza a crearse un sistem a financiero m undial de
dim ensiones colosales, que hace perd er la autonom a a los estados para el
establecim iento de las tasas locales de inters con sus consecuentes efectos.

1x . Sector trabajo
P or o tra p arte, la poltica de pleno em pleo y la m ejora constante del
salario real a p artir de la posguerra, que fue tanto una consecuencia de las
ideas keynesianas como de la creciente dem anda sustentada en el po d er de las
organizaciones sindicales, se vio paulatinam ente condicionada y reform ulada

106

107

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

C r is is d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r

p o r la re s p u e s ta e m p re s a ria l, en u n p ro c e s o q u e e m p ie z a a g e s ta rs e en
la d c a d a d el s e se n ta .
A s, la estru ctu ra de la o ferta y la dem an d a de m ano de o b ra fue
cam biando en los p a se s in d u strializad o s c e n tra le s, con una te n d e n c ia a
dism inuir la capacidad de negociacin de los trabajadores. E ste pro ceso tuvo
form ulaciones distintas en cad a pas y sus resu ltad o s fueron tam bin diferentes,
pero en to d o s los casos se observa esta tendencia.
E n E uropa y E E .U U ., fundam entalm ente, las em presas im plem entaron el
recurso de fom entar la inm igracin de trab ajad o res de otras regiones m enos
desarrolladas. E sta inm igracin posibilit que alred ed o r del 10 % de la fuerza
de trabajo en E uropa, en la d cad a del seten ta estuviera co m puesta por
inm igrantes, p orcentaje que se duplic en la d cad a siguiente. A lgo sim ilar
ocurri en E stados U nidos. Todo ello contribuy a contener las presiones
salariales (Schvarzer, 1989) por los salarios m s bajos aceptados p o r los
trabajadores extranjeros.
O tra estrateg ia com plem entaria, que luego tu v o una fuerte expansin, se
inici en el m ism o perodo: la exportacin de capital destinado a producir
bienes en pases de m ano de obra barata. D esde E E .U U ., E uropa y luego Japn
se produjo una ola de exportacin de capital en b u sc a de reas productivas con
salarios m s b ajo s (T aiw an, C orea del Sur, Singapur, H ong K ong, etctera).

E n este contexto, todas las explicaciones y ju stificaciones del E stado

social de derecho se resienten o se desm oronan. A s, el com plejo edificio de
garantas constitucionales y ju risd iccio n ales de unos derechos que configuraban
un orden m s ju sto qued vaco ante la im posibilidad de garantizarlos. El
E stado benefactor, que aseguraba el desarrollo y el equilibrio al m ism o tiem po,
ya no puede garantizar nada. L os sistem as polticos donde el orden se b asab a
en el consenso se hacen ingobernables y com ienza a explicrselos desd e otras
pticas m s crticas.

1.d. Apertura de las economas nacionales

Se produce, asim ism o, una tendencia a la apertura en las econom as
nacionales, tam bin m uy vinculada con el accionar m encionado de las em presas
m ultinacionales, las cuales b uscan distribuir sus productos en el m ercado
mundial. E sta apertura fue transform ndose cad a v ez m s en un fenm eno
irreversible, al que coadyuva una am plia gam a de convenios internacionales y
los acuerdos del G .A .T .T ..
As, el funcionam iento de la econom a nacional debe adecuarse cada vez
m s a su estrecha relacin con otros m ercados, lo que limita la posibilidad de
regular el m ercado nacional, por la presin de los costos y precios de los otros.
E n definitiva, la interconexin entre el gasto pblico excesivo, el dficit
fiscal, la inflacin, la dism inucin de los salarios y beneficios sociales, la
prdida de control de la ta sa de inters, recorta la capacidad de m anejo de la
econom a n acional segn el m odelo keynesiano, lo que unido a la instalacin
de la interdependencia asim trica lim ita la operatividad de este m odelo.

2. ASPECTOS TEORICOS DE LA CRISIS

Si a ce p ta m o s el co n c e p to de crisis com o un p ro c e so de cam b io s
significativos en el com portam iento de com ponentes de la realidad social y de
las teo ras destinadas a interpretarlos, podem os sostener que a p artir de los
procesos analizados com ienza a gestarse la crisis del E stado de bienestar.
L a m anifestacin inicial de la crisis aparece as, en los setenta, p o r la
ausencia de instrum entos eficaces y eficientes de correccin a los grandes
desequilibrios econm icos.
Pero no es slo una crisis de funcionam iento de la econom a por la
quiebra del crecim iento y la bon an za econm ica, sino que la incapacidad de los
p oderes pblicos para resp o n d er a las fallas del sistem a pone en cuestin el
m ism o papel del E stado.
E sto es as porque la ju stificaci n de este m odelo d escansaba en gran
m e d id a en su c a p a c id a d p a ra p ro d u c ir el d e s a rro llo e c o n m ic o y su
funcionalidad p a ra prom over el bienestar social.
P or ello, la crisis del E stad o de bienestar im plica tam bin una crisis
ideolgica de confianza en l, por cuanto y a no se confia en la eficiencia y
operatividad de las anteriores soluciones estatales. E sto se advierte en la lucha
poltica, donde parecen adquirir peso creciente las opciones defensoras de la
d esregulacin y de la ex tensin del m bito de lo privado. Las p o stu ras
socialdem cratas, socialcristianas o sim ilares, que se apoyan en la defensa de
lo ya conseguido, y en la continuidad del m ism o cam ino, sufren frecuentem ente
derrotas electorales. A unque cabe preguntarse cul es el verdadero alcance de
esta crisis de consenso (M uoz de B ustillo, 1989), de legitim idad (H aberm as,
1981) o crisis ideolgica de confianza (M ishra, 1992).
Pareciera que a pesar de haberse quebrado el consenso sobre el funciona
miento del E stado de bienestar, esto no ha producido conflictos polticos y
sociales de fuerte envergadura y de m anera generalizada, que perm itiera vaticinar

1OH

C ris is d e l E sta d o d e b ie n e s ta r

M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

el hundimiento de los sistem as jurdico-polticos dem ocrticos, como sucedi

luego de la Prim era Guerra M undial y de la crisis de 1929/30.
Podram os decir, siguiendo a C otarelo (1990) que el E stado de bienestar,
com o m odelo, m antiene cierta legitim idad, aunque deficitaria. E sto nos perm i
tirla sosten er que se trata de una crisis relativa aco tad a a determ inados niveles
y no general. Ello resu ltara as h a sta este m om ento; lo que suceda en el futuro
depender de las tendencias de evolucin, las cuales son interpretadas desde
diferentes p erspectivas, que p asarem os a analizar.

2.a. Respuestas tericas a la crisis: neoconservadoras, marxistas y

socialdemcratas
Frente a los proceso s desarrollados surgen distintas interpretaciones,
dan lugar a tres respuestas diferentes a crisis:
La neoconservadora,
la m arxista y
la socialdem crata.
D e stas, la m arxista constituye una re sp u e sta analtica y terica, que
an se ev idencia sin im plicancias p o ltico -p rcticas im portantes. L as dos
restantes, adem s de constituir crticas te rico-ideolgicas, han tenido con
cretas efectivizaciones en la realidad.
que
1.
2.
3.

1)
E l enfoque neocon serv ad o r o neoliberal sustenta una retrica y una
ideologa de desm antelam iento del b ienestar social, apoyndose en el sector
privado y en las fuerzas del m ercado p ara alcanzar el crecim iento econm ico y
para cubrir la provisin de distintos servicios.
Im puta al E stado de b ienestar con sus p o lticas sociales y econm icas
ser el culpable de las tasas d ecrecientes de crecim iento por oprim ir con
regulaciones y cargas in to lerab les las fuerzas p ro ductivas de pro g reso y
crecim iento propias del m ercado.
A s tam bin lo acusa de ser culpable de la destruccin de la econom a
capitalista y de sus actuales m ales. E l E stado de bienestar no arm oniza los
conflictos de la so ciedad d em o crtica-cap italista, sino que los ex acerb a,
bloqueando a las autnticas fuerzas de progreso y de paz (las em ergentes del
m ercado) e im pidiendo su adecuado funcionam iento.
L as causas de este bloqueo provienen:
a)
Por un lado de las pesadas cargas fiscales y normativas que se imponen al
capital, produciendo como efecto un desincentivo para la inversin',

109

b)
el re c o n o c im ie n to y g a ra n ta de ttu lo s y p o s ic io n e s e x c e s iv a s
de p o d e r d e lo s sin d ic a to s d e tr a b a ja d o r e s d a n lu g a r a u n d esin ce n tiv o

p a ra la tra b a jo .
E sto s dos aspectos com binados produciran una dinm ica declinante
de crecim iento y aum entos de expectativas, que im plican una sobrecarga de
dem andas econm icas (inflacin) y una sobrecarga en las dem andas polticas
(ingobernabilidad).
Segn O ffe (1992), lo que subyace en esta crtica es una recuperacin
del anlisis original decim onnico, en el cual coincidan liberales y m arxistas,
esto es: dem ocracia y capitalism o no son com patibles; al m enos su conviven
cia re su lta sum am ente conflictiva. E ste problem a, que se consider superado
por los escritos politolgicos del perodo del capitalism o de bienestar, vuelve a
aflorar ante su crisis.
En el caso del enfoque neoconservador, ste considera que son los
arreglos institucionales de la dem ocracia de masas del E stado de bienestar
los causantes de la crisis. E s decir, que stos deben ser elim inados porque
estn ahogando al capitalism o y sus fuerzas creativas; adem s en lo poltico
producen ingobernabilidad. Segn este enfoque, existe el peligro de un colapso
agudo del E stado, debido a la sobrecarga de expectativas a las que est
som etido el po d er estatal en el sistem a democrtico de masas. P o r otra
parte, su p o d er de intervencin y capacidad de direccin no estn dim ensionados
y estructurados para resp o n d er eficazm ente a tal crecim iento constante de
expectativas y exigencias.
E s te au m en to d esm esurado de p re te n sio n e s de c o g e sti n y de
p a rtic ip a c i n d em o c r tic a, y u n a p o litiz a c i n ex ag era d a de tem as y co n
flic to s, p ro d u c e n u n a fru s tra c i n en tre el v o lu m e n de d e m a n d a s y la
ca p a c id a d de re sp u e sta del E sta d o .
E sto produce crisis de representacin, en tanto las esperanzas de cada
plataform a electoral quedan sin cumplir, mientras que las m edidas duras se tienen
que tom ar. Los desengaos y frustraciones que se acumulan pueden causar: a)
una politizacin dentro del sistem a de partidos reideologizando a los partidos
de oposicin; o bien b) que los partidos caigan en una crisis de representacin.
E l neoconservadurism o o neoliberalism o m ediante un anlisis ponderado
de los errores del capitalism o de bienestar propone posibilidades de co rrec
cin, ofreciendo una salida aparentem ente fundada y vlida a la crisis del
anterior m odelo econm ico, con sus prom esas de control de la inflacin,
equilibrio de los presupuestos y estrategias de revitalizacin de la econom a.

111

M. S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

C risis d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r

En alguna m edida ha logrado construir una cierta hegem ona interpretativa,

que lo presen ta com o la salida casi inevitable a la actual crisis.
D esde un anlisis de los procesos reales debe destacarse que en varios
pases el neoconservadurism o h a triunfado como ideologa y proyecto poltico.
Por ejem plo el triunfo de los gobiernos conservadores en Inglaterra y EE.U U . en
1979 y 1980, m antenindose an el xito electoral en el prim ero de los citados.
En estos casos se advierte que, por un lad o , la nueva derecha tuvo xito
en persuad ir a buen a parte de la ciudadana, as com o a intelectuales y otras
lites, de que la m ejor alternativa de superacin co nsista en la potenciacin del
capitalism o (el cual era slo uno de los polos del anterior m odelo, adem s con
otras caractersticas al prop u esto actualm ente).
E n los h ech o s, el cum plim iento de c ie rta s p ro p u esta s del enfoque
neoconservador produjeron graves consecuencias sociales, m ientras otras no
pudieron efectivizarse. A s, p o r una parte, el gobierno de T hatcher, por
efectos de su poltica econm ica, aum ent en form a considerable los ndices
de desem pleo, y en la p rctica al no producirse inestabilidad social, logr una
im portante v ictoria ideolgica, pues term in con la creencia de que el desem
pleo m asivo es polticam ente peligroso p a ra el capitalism o. Pudo tam bin
m antenerse en el p oder en una situacin de evidente crecim iento de la pobreza.
Sin em bargo, no pudo desm ontar el sistem a de servicios sociales, que
afectaba a todo el cuerpo electoral, incluyendo a la gran y articulada clase
m edia britnica. P o r lo tanto, en la prctica, el enfoque neoconservador no fue
aplicado en form a tan radical com o su propuesta.
M ishra (1992) sostiene a su vez, que una enseanza sociopoltica im por
tante que se puede extraer de la poltica neoconservadora es que en sociedades
de cierto desarrollo es posible sacrificar a una m inora de la poblacin (pobres y
desem pleados), sin perder el respaldo poltico de la mayora.
D esde la perspectiva de Offe (1988) este autor sostiene que el anlisis
neoconservador es falso, no tanto por lo que dice sino por lo que m antiene en
silencio, esto es que aunque postulado como una estructura poltica y social
capaz de sum inistrar ingresos y servicios, com o derechos ciudadanos, el
Estado de bienestar depende p ara su realizacin de la prosperidad y de la
continua rentabilidad del capitalism o. Por ello, aunque haya sido proyectado
como cura para algunas de la enferm edades de la acum ulacin capitalista, esta
ltima puede forzar al E stado a no emplear la cura.
P or ello, dice este autor, el debate sobre si el E stado de bienestar est
realm ente im poniendo cargas intolerables al capital es puram ente acadm ico, ya
que la posicin de poder de los inversores privados incluye tam bin el p o der de

definir la realidad, estando en posicin de crearla, as como sus efectos. Si

consideran que las restricciones im puestas por el Estado de bienestar constitu
yen una carga intolerable, ser de hecho eso. P o r lo tanto, m antendrn una
tendencia a no invertir, m ientras puedan esperar que dichas sanciones econm i
cas servirn para reducir los costos im puestos por el Estado de bienestar.
E n c u a n to al d e sin c e n tiv o p a r a el tra b a jo , so stie n e que lo s o b re ro s
n o se e n c u e n tra n m o tiv a d o s a tr a b a ja r to d o lo p ro d u c tiv a m e n te que
p o d ra n . Y a que p o r u n a p a rte , el E sta d o de b ie n e s ta r m a n tie n e el c o n tro l
del c a p ita l so b re la p ro d u c c i n , y p o r ende la fu en te b s ic a de c o n flic to
in d u s tria l y de c la se , no e s ta b le c ie n d o n a d a p a re c id o a un co n tro l
obrero. P e ro p o r o tra p a rte , fa v o re c e el p o te n c ia l o b re ro de re s is te n c ia
an te el c o n tro l del c a p ita l (le g isla c i n p ro te c to ra del tra b a jo ), lo que h ac e
que la e x p lo ta c i n del tra b a jo se a m u ch o m s c o m p lic a d a e im p re d e c ib le
que en el c a p ita lism o d e c im o n n ic o .
El efecto de todo ello es que en un conflicto inm odificado se lucha con
m edios m odificados a favor del trabajo. N o es sorprendente que en estas
circunstancias se mine la tica laboral del trabajo duro y po co pago.
P lanteado en los trm inos del autor, la crtica neoconservadora, m s que
en el diagnstico -que correspondera a su pro p ia lectura de las contradiccio
nes existentes en el E stad o de bienestar- incurre en equivocaciones y errores
en las soluciones propuestas.
E s to e s a s p o rq u e la c o r r e c c i n de la c ris is e c o n m ic a y la
ingobem abilidad en lo poltico, a fin de evitar el colapso del E stad o , se propone
en el sentido de una dism inucin de exigencias y expectativas por parte de la
ciudadana, y al mismo tiem po la reduccin de las responsabilidades al E stado,
a fin de evitar su sobrecarga.
A s, una propuesta de reduccin de dem andas se refiere al desvo de
todas la s ex ig en cias que re b a sa n lo s lm ite s de las p o sib ilid a d es del
E sta d o al m ercad o . E n este se n tid o , se p ro p o n e n m e d id a s ta le s com o
p riv a tiz a c i n , fle x ib iliza ci n la b o ral, etc te ra. E sto im p lica ra que la r e s
ta u ra c i n de la com petencia y el m ercado p o n d ra u n a b a rre ra a las
p re te n sio n e s ex ag erad as.
O tra s so lu cio n es p ro p u e sta s se o rien tan a u n a re so c ia liz a c i n a p a rtir
de las in stitu c io n e s de co n tro l so c ia l, p a ra u n a re fo rm u lac i n de v a lo re s y
p a u ta s de c re e n c ia s c u ltu ra le s y p o ltic a s. E l o b jetiv o se o rie n ta ra a
p ro m o v e r la v ig e n cia de v a lo re s ta le s com o la m o d eraci n , d iscip lin a y
e sfu erz o , a fin de m a n ten e r b ajo c o n tro l las exigencias desm edidas al
a c c io n a r del E stado.

lio

112

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

En esta terapia, sostiene el autor, resid e la principal deficiencia del

argum ento neoconservador. A dvierte que resu lta m uy poco realista concebir
una estrategia poltica orientada a eliminar aspectos sustanciales institucionalizados
por el E stado de bienestar, y m enos an hablar de su total abolicin.
P ara este autor, el E stad o de bienestar se h a convertido en una estructura
irreversible, cuya abolicin exigira la abolicin de la dem ocracia p o ltica y de
los sindicatos, as com o cam bios su stanciales en el sistem a de partidos.
E xpresa que no ha aparecido u n a pod ero sa corriente ideolgica y organizativa
en la po ltica occidental (n eo fascista o autoritaria) capaz de efectivizar cam bios
tan dram ticos. Los acto res, valores y procedim ientos existentes no podran
jam s legitim ar tales cam bios. P or ello, no dejan de ser una fantasa polticam ente
im p o te n te . E s to se a d v ie r te en lo s h e c h o s , y a que lo s g o b ie rn o s
neoconservadores se lim itaron a realizar cam bios sectoriales (tales los ejem plos
de T hatcher o R eagan), p ero no un desm antelam iento total, com o usualm ente
se postula en el discurso.
Porque, sum ado a ello, O ffe (1988) advierte que una cosa es el discurso
de laissez fa ir e y el individualism o econm ico y otra cosa es la autntica
d is p o s ic i n de e so s m ism o s se c to re s q u e lo e n u n c ia n , de a b a n d o n a r
transferencias y subsidios del E stado de b ien estar que le reportan beneficios.
Finalm ente es utpico p en sar, segn este autor, que capitalism o avanzado
sin E stado de bienestar sera realm ente un m odelo operativo. Incluso sera
peligroso y explosivo si p u d iera adm inistrarse. Sin una poltica social que
contem ple g aran tas m nim as de salud, ed u caci n , vivienda, e tc te ra, el
funcionam iento eficaz de u n a econom a de m ercado sera inconcebible.
L a b ru sca desaparicin del E stado de b ien estar abandonara el sistem a a
un estado explosivo de conflicto y anarqua.
En definitiva, segn el autor, el em b arazo so secreto del E stad o de
b ienestar es que si su im pacto sobre la acum ulacin capitalista b ien puede
hacerse destructivo (com o lo sostiene enfticam ente el anlisis neoconservador)
su abolicin sera sencillam ente paralizante.
L a contradiccin consiste en que el capitalism o no puede existir ni con,
ni sin el E stad o de bienestar.
2) A nlisis de la p ro p u e sta m arxista
D esde o tra p erspectiva, el anlisis m arxista del E stado de bienestar,
aunque p arte de un punto de v ista terico e ideolgico m uy distinto, coincide
con el n eo co n serv ad u rism o sobre las c o n trad iccio n es y d isfunciones del
Estado de b ien estar y la econom a mixta.

C r is is d e l E sta d o d e b ie n e s ta r

113

L a crtica m arxista al E stad o de bienestar es una crtica a sus fundam en

tos. E ste m odelo es ineficaz e ineficiente, represivo y condicionador de un
entendim iento falso (ideolgico) de la realidad social y poltica dentro de la
clase obrera. E n definitiva, a pesar de las innegables ventajas en las condicio
nes de vida de los asalariados, el E stado de bienestar es un instrum ento para
estab ilizar y no para p asar a la transform acin de la sociedad capitalista.
E s ineficaz porque no elimina las causas de las necesidades (enfermedades
laborales, desempleo, etctera). Es decir, la intervencin tpica del Estado de
bienestar sucede siempre demasiado tardey sus medidas ex post facto son ms
caras y menos eficaces, que si fueran estrategias preventivas. Sin embargo, una
prevencin eficaz implicara perturbar las prerrogativas de inversores y directivos,
es decir, la esfera del m ercado y la propiedad sobre las cuales el Estado de
bienestar slo tiene poderes legales muy limitados.
A dem s, la ineficacia del E stado tam bin est muy vinculada a la constante
am enaza a la que se ven expuestos la planificacin social y los servicios
sociales, debido a la crisis fiscal del E stado, que a su vez refleja discontinuidades
tanto cclicas com o estructurales en el proceso de acum ulacin.
P ero incluso, cuando el increm ento de gastos en planificacin social no
se interrum pe, puede no ser correspondido p o r increm entos en bienestar
social, sino em plearse en alim entar la propia m aquinaria burocrtica.
P o r otra parte, las burocracias profesionales que dispensan los servicios
en el E stad o de b ien estar ab sorben m s recu rso s y p ro p o rcio n an m enos
se rv ic io s de lo que se ra p o sib le c o n o tras e stru c tu ra s d e m o cr ticas y
descentralizadas de planificacin social.
A s, el E stado de b ienestar para este enfoque es un producto contradic
torio de la sociedad capitalista, que gener a su vez nuevas contradicciones
que ahora m inan su funcionam iento.
L o s a n lis is m a rx is ta s se a la n q u e la in fla c i n es m s u n sn to m a
q u e la c a u s a de la s d ific u lta d e s d el c a p ita lis m o y r e fle ja u n a s itu a c i n en
la q u e ta n to el E s ta d o c o m o lo s c a p ita lis ta s y tr a b a ja d o re s e x ig a n cad a
v e z m s p a rtic ip a c i n de u n a to rta c a d a v e z m s p e q u e a . E l E sta d o
de b ie n e s ta r y e l c a p ita lis m o k e y n e s ia n o im p u ls a ro n u n a ilu si n
to ta lm e n te f ic tic ia de u n a s o c ie d a d p o s c a p ita lis ta q u e h a b a su p e ra d o
p a r a sie m p re to d o s sus d e s e q u ilib rio s e n d m ic o s y q u e g e n e r c o n c e p
to s ta n e x tra v a g a n te s c o m o el fin de las id e o lo g a s .
T a m b i n o tr a c r tic a se r e f ie r e a la r e p r e s iv id a d d e l E s ta d o de
b ie n e s ta r , p o r c u a n to p a r a a c c e d e r a su s s e r v ic io s el c iu d a d a n o d e b e
p le g a r s e a la s p a u ta s y n o rm a s e c o n m ic a s , p o ltic a s y c u ltu r a le s
d o m in a n te s e n la s o c ie d a d .

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

C ris is d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r

El E s ta d o de b ie n e s ta r e s im p lc ita m e n te re p re s iv o en c u a n to c o n
cede b e n e fic io s a lo s n e c e s ita d o s com o u n a tr a n s a c c i n de in te rc a m b io ,
en la m e d id a en q u e e llo s r e c o n o z c a n el o rden m oral d e la s o c ie d a d
que e n g e n d ra e sa n e c e s id a d .
V inculado con esto, la crtica m arxista del E stad o de bienestar sostiene
que no slo es fuente de b eneficios, sino fuente de falsas concepciones sobre
la realidad histrica que tien en efectos dainos sobre la conciencia, la organi
zacin y la lucha de clases. E l E stad o de b ien estar crea la falsa im agen de dos
esferas separadas en la vida de la clase trabajadora. P or una parte la e sfera del
trabajo, la econom a, la p ro d u cci n y la distribucin del ingreso. P or otra, la
esfera de la ciudadana, el E stad o , la reproduccin y la distribucin secunda
ria. E sto oscurece los lazos y vnculos entre am bos, im pidiendo la form acin
de un entendim iento p o ltico que asum a la so c ie d ad com o una to talid a d
coherente a cam biar. Sostiene tam bin que un concepto fiable de seguridad
social no presupone la expansin de los derechos de ciudadana, sino d e los
derechos de los trab ajad o res en el proceso de produccin. E n lugar de ello, el
Estado de bien estar sugiere ideas de cooperacin entre clases, el fin de las
luchas p o lticas y econm icas y la 'c o n fia n z a en un ciclo perm anente de
crecim iento econm ico y seguridad social.
P or supuesto que fiel a su rechazo del capitalism o, este anlisis no
pretende una defensa del E stad o de bienestar, sino que propone program as de
transicin p ara superar el sistem a capitalista. E n los hechos, en Inglaterra,
la izquierda radical propuso la estrategia econm ica alternativa. Sin em bar
go, el pblico ingls no se m anifest pred isp u esto a apoyar este tipo de
program as; p o r ello no se constituyeron en alternativas polticas relevantes, lo
mismo que en otras sociedades europeas.
E n este sentido, la izq u ierd a m arxista tiene el problem a prctico de que si
acta dentro de los lm ites del capitalism o no se diferencia de los socialdem cratas. P ero , p o r otra parte, las estrategias superadoras al capitalism o no
tienen apoyo en las urnas, resultando faltas de realism o poltico.

del bienestar econm ico de todos no slo es deseable sino tam bin posible,
buscando nuevas m edidas y soluciones para las actuales circunstancias.
M ishra (1992) sostiene que el neocorporativism o socialdem crata, a
diferencia de neoconservadores y m arxistas, no es una ideologa social com pleta,
siendo en alguna m edida una aproxim acin pragm tica para los problem as de
integracin del capitalism o de bienestar.
P or otra parte, originariam ente no produjo una nueva respuesta, sino
estrategias de continuacin y reafirm acin del tipo de E stado de bienestar, tal
como se efectiviz en A ustria y Suecia.
E n e sta p ro p u esta se inco rp o ran objetivos de p o ltica social en las
m edidas de poltica econm ica. P o r otra parte, reconoce que una econom a de
m ercado productiva y un sistem a de bienestar social m uy desarrollado no
pueden sostenerse en el largo plazo sin la cooperacin y el consentim iento de
los principales intereses econm icos. P o r ello, la caracterstica institucional
m s distintiva de este tipo de sistem a, h a sido su m ecanism o centralizado de
negociacin salarial y to d a la am plia gam a de acuerdos neocorporativos, que a
pesar de la generalizacin de tendencias contrarias no consideran abandonar.
E n lo s h ec h o s, ta n to S u ecia com o A u stria m a n tie n en m eca n ism o s
tr ip a r tito s in s titu c io n a liz a d o s . E n A u s tria , lo s p a cto s so c ia le s se
institucionalizaron ya desde 1957, a travs del C om it C onjunto de Salarios y
Precios. M ediante este m ecanism o se discuten y solucionan gran variedad de
problem as econm icos y sociales.
E n Suecia, la cooperacin institucional se realiza m ediante la Junta de
M ercado de T rabajo, una organizacin tripartita que puso en m archa polticas
anticclicas de inversin, as com o polticas extensivas del em pleo, las que han
ayudado a la m odernizacin de la industria y al aum ento de productividad.
En los prim eros aos de la crisis la utilizacin de subsidios a las em presas
privadas y la expansin de los servicios pblicos fueron m edidas tom adas en
Suecia p a ra evitar el desem pleo. E n este contexto, el aum ento del gasto
pblico, que im plic determ inadas consecuencias (de tener supervit en 1977
del P.I.B . se pas a un dficit de 0,5 % en 1978, con un m xim o del 6,2 % en
1982), fue tom ado com o una m edida transitoria (al estilo keynesiano) p ara
adaptarse y reestructurarse a las nuevas circunstancias.
E sta poltica parece haber funcionado bien, y a que a m ediados de los 580
la econom a estaba ya en la senda del crecim iento.
T odo ello se logr sin el desm antelam iento de los servicios sociales
bsicos y m anteniendo la calidad de vida. Por otra parte, las estadsticas no
dan cuenta de acrecentam iento de la p o b reza com o en Inglaterra.

114

3)
U na tercera p ro p u esta es la socialdem crata (postulada por la izq u ier
da en sentido prctico, no ideolgico), el cual se niega a abandonar los objetivos
del capitalism o de bienestar: en especial busca resguardar el pleno em pleo, el
crecim iento econm ico, la estabilidad de p recios y el bienestar social. N o
rechaza la econom a m ixta y no propone la privatizacin y el libre juego de las
fuerzas del m ercado. H a conservado la idea de que la responsabilidad pblica

115

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

C r is is d e l E sta d o d e b ie n e s ta r

En A ustria, al igual que Suecia, se m antuvieron ndices similares en cuanto

a la preservacin de los servicios sociales, ausencia de desem pleo y de pobreza.
E sto no quiere decir que am bos p ases no sufrieran y sufran problem as y
dificultades p ara reconciliar su econom a con los requisitos de rentabilidad y
adaptacin a la econom a internacional, al m ism o tiem po que tratando de
preservar el com prom iso de m antenim iento del b ien estar social.
Pero han dem ostrado que es posible m antener un consenso social amplio
para con el E stad o de b ien estar, y que sus instituciones han podido resistir
eficientem ente las duras p ru eb as a que han sido som etidas.

va propone un bien estar positivo al que contribuyen los propios ciudadanos y

otros actores de la sociedad civil, adem s de la adm inistracin.
A s la idea de Estado de bienestar debera ser reem plazada p o r la de
sociedad de bienestar form ulando program as sociales que incorporen d e sa
rrollos activos de la sociedad civil. F ocaliza estos desarrollos en la cuestin del
desem pleo y la generacin de polticas p ara la creacin de empleo.
E n conclusin, m s all de las propuestas tericas, las polticas neoliberales
o n eo conservadoras y las socialdem cratas representan las dos opciones m s
extendidas de las gam as de p ro p u estas rea le s a la crisis del E stad o de
bienestar. Las socialdem cratas han tenido xito en com binar los objetivos de
eficiencia y equidad. Las neoconservadoras han sacrificado la equidad para
asegurar la eficiencia.
N o es p ro b a b le que en el fu tu ro c e rc a n o a lg u n a s de e s ta s dos
p ro p u e sta s d em u e stre con c la rid a d su superioridad so b re la otra. E n el
p re se n te lo s d istin to s E sta d o s han articu lad o sus tra n sfo rm a c io n es co n una
u o tra p e rsp e c tiv a . C ad a un o re p re s e n ta un grupo co n cre to de v a lo re s e
in tere se s. E n un caso , eq u id ad , co n sen so so cial y re sp e to p o r las d e m an
das de la m ayora. E n el o tro , la sa tisfa c c i n del in te r s in dividual y la libre
c o m p ete n cia, aun a co sta de la d esig u a ld ad .

116

TERCERAVIA
U na de las ltim as p ro p u estas de esta p ersp ectiv a es la llam ada tercera
vatercera va, generada en el seno del laborism o britnico. Segn G uiddens
la tercera va se refiere a un marco de pensam iento y poltica prctica que

busca adaptar la socialdemocracia a un mundo que ha cambiado sustancialmente

a lo largo de las dos o tres ltim as dcadas. Es una terceras va en cuanto que
es un intento p o r trascender tanto la socialdem ocracia a la antigua como el
neoliberalismo (G uiddens, 1999:38)
L a poltica de la te rc e ra va m antiene com o preocupacin esencial la
ju stic ia social en el m arco de dos form ulaciones: ningn derecho sin resp o n sa
bilidad y ninguna autoridad sin dem ocracia. Y adem s busca p lan tear una
convivencia ju s ta tras el declive de la antigua tradicin social, intentando
recrear la solidaridad social en un escenario que resp ete tam bin la n ecesaria
respuesta a los problem as ecolgicos.
E n lo que hace estrictam ente a la cuestin social propone m antener los
niveles de gasto pblico, considerando que el E stado de bienestar debe ser
reform ulado, pero debe seguir el Estado influyendo en la distribucin de la
riqueza, aunque con otras estrategias. Entre ellas se destacan la recuperacin del
espacio pblico y la m ejora de la calidad de la educacin pblica, m anteniendo
buenos niveles de prestaciones pblicas, sobre todo las referidas a la salud, con
nuevos program as que resuelvan dos tem as centrales: el desem pleo y la pobreza.
A dm ite las crticas referid as a la b u ro cratizacin de las prestaciones
pblicas pero adm itiendo que la solucin no es el desm antelam iento del E stado
sino una m ayor transparencia, descentralizacin y posibilidades de p articipa
cin ciudadana en su gestin pblica.
A diferencia del inform e Beveridge, escrito en 1942, que propona un
bienestar im plem entado totalm ente desde la adm inistracin estatal, la tercera

117

CAPITULO IV
El Estado en la tradicin
marxista. Concepcin marxista
del Estado
S u m a rio :
1. Introduccin. 2. Principios bsicos de la teo ra m arxista
del E stado. 3. El E stado en la etapa de la dictadura del
proletariado. 4. La sociedad comunista. El modelo sovitico,
a. L a etapa previa al socialismo. L a apariencia del rgimen
constitucional (1905-1917). b. L a Revolucin de 1917. c.
L a C onstitucin de 1924 y el E stad o Federal, d. La
C onstitucin de 1936 y al consolidacin de socialismo, e.
L a C onstitucin de 1977. Los rganos del poder poltico.

1. INTRODUCCION
M arx en la Crtica de la filo so fa del Estado de Hegel, de 1834, se
enfrenta radicalm ente a la conceptualizacin hegeliana del E stado, en tanto
H egel, rep resen tab a para M arx, la culminacin del pensam iento poltico

burgus, su sntesis ms elevada y su visin ms abarcativa y profunda

(B orn 2 0 0 1 .3 1 9 ) H egel se situ a b a p o r en cim a de los au to res lib erales
contem porneos a M arx, su obra plasm aba la sntesis ideolgica de la sociedad
burguesa y la m xim a racionalizacin de to d as sus estructuras.
E n el pensam iento de H egel, el E stado m oderno, com o p o d er soberano,
tiene la m isin fundam ental de organizar la coex isten cia dinm ica de lo
singular y lo universal, de los intereses p articulares y de la voluntad general.
Su instrum ento es la razn que piensa y prev el desarrollo de la sociedad
(B ada 1995.612). E s en la m onarqua constitucional de base b u rocrtica, con
un conjunto de funcionarios seleccionados, donde se en contraba la plena
realizacin de los seres hum anos.
M arx entiende que los E stad o s realm ente existentes, no tienen n ad a que
ver con lo postulado tericam ente por H egel. Frente a la idea hegeliana del
E stado com o la realizacin tica del Espritu A bsoluto y la esfera m s perfecta
de la v id a social, M arx lo desenm ascara com o la instancia suprem a de la
alienacin y del m antenim iento de un orden social basado en la explotacin,
que se ocu lta en la ficcin de una seudo legalidad.
A diferencia de los hegelianos de izquierda, antecesores de la posterior
postura socialdem crata, que sostenan la correccin te rica de la concepcin
hegeliana, pero advertan su corrupcin en la realizacin p r ctica del E stado
burgus, M arx y E ngels form ulan una crtica rad ical del E stado capitalista, en
cu alquiera de sus form as o rgim en poltico , y a que siem pre rep resen ta
opresin de las clases dom inantes sobre el conjunto de las clases subalternas.
P a ra M arx, el E stado no puede se explicado sino en referencia a la
estructura econm ica de la cual em erge. Y esta ltim a est constituida p o r los
m odos de produccin vigentes en la sociedad. A s, cualquier orden estatal,
incluso la tolerante dem ocracia liberal, tiene p o r objeto m antener y reforzar
el m odo y las relaciones de produccin capitalistas.

122

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

2. PRINCIPIOS BASICOS DE LA TEORIAMARXISTA DEL ESTADO

Ni M arx ni E ngels elab o raro n una teora general del E stado, por lo tanto
no podem os abordarlo com o u n ncleo de conocim iento cerrado, sino com o
un conjunto de referencias al fenm eno del E stad o , fragm entadas y dispersas
que pueden ser articuladas alrededor de ciertos ejes.
E n prim er lugar, p ara com prender el anlisis crtico del E stado burgus,
debem os reco rd ar una teo rizaci n central en el pensam iento de M arx: la
referencia a los m odos y relacio n es de produccin, que com o estructuras
econm icas de cada sociedad constituyen la b ase concreta, sobre la que se
articula u n a su p erestru ctu ra p o ltica y ju rd ic a a la que le co rresp o n d en
determ inadas form as de co nciencia social.
En ese m arco, el E stado y las superestructuras en general, m antienen la
cohesin de la sociedad, totalm ente atravesada p o r las contradicciones presentes
en las relaciones de produccin.
D e ah surge la concepcin del Estado com o una forma separada de la
sociedad, cuya m isin consiste en m antener las relaciones de produccin existentes
y la dom inacin de clase. A s, se convierte en u n aparato que es necesario
destruir revolucionariam ente, tanto en su estructura como en sus funciones, las
cuales deben ser transfo rm ad as radicalm ente p o r m edio de la acci n del
proletariado. Este debe cam biar el orden social burgus suprimiendo instituciones
tales como la propiedad privada, la familia, la nacin, la moral, la religin,
etctera. La victoria del proletariado implicar la quiebra de todas esas instituciones.
E l E stad o com o m aquinaria coercitiva que m antiene la dom inacin deber
desaparecer. N o h a existido siem pre, sino desde que se produce la escisin de
la sociedad en clases. Se transform a en necesario a causa de la oposicin entre
los propietarios de los m edios de produccin y los p o seedores de la fuerza de
trabajo. C om o e sto s ltim o s re su lta n p o rta d o re s de un in te r s gen eral,
coincidiendo su liberacin con la de toda la sociedad, al realizarse la revolucin
finalm ente, luego de un perio d o de transicin se produce la disolucin del
Estado y la posibilidad de la participacin igualitaria en la adm inistracin de
las cosas en una sociedad reconciliada.
Pero la transform acin no se alcanza instantneam ente, se trata de un largo
proceso y la dialctica exige conservar el E stado hasta que estn dadas las
condiciones de su desaparicin, ya que a diferencia de la teora anarquista, M arx
no cree que la abolicin del E stado pueda realizarse inmediatamente, sino que es
necesario un perodo de transicin. A dem s el paso al estadio final: la sociedad
sin clases y sin Estado, tiene un camino inicial violento, ya que jam s una clase
dom inadora ha cedido voluntariam ente todo su poder a una clase o p rim irla

1il lis ta d o en la tra d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a r x is ta d e l E s ta d o

123

Se p resen tan dos fases (esbozadas por M arx y desarrolladas p o r Lenin).

La prim era im plica la sustitucin de la sociedad b u rguesa por la dictadura del
proletariado, m om ento transitorio hacia la fase superior del com unism o. E n la
segunda fase, cuya condicin previa es la desaparicin del estado de escasez
m aterial, el E stad o d esaparecer com pletam ente y la coercin no ser necesaria.

3. EL ESTADO EN LA ETAPA DE LA DICTADURA DEL PROLETARIADO

Segn L enin (1976), el E stado burgus es elim inado por el proletariado
en el c u rso de la R ev o lu c i n . C u an d o ste asu m e el p o d e r , d e stru y e
autom ticam ente todo el sistem a superestructural de la burguesa. Pero el
hecho de que el poder poltico haya pasado a m anos del p roletariado no
significa que hayan desaparecido las contradicciones y la lucha de clases, ya
que subsisten sectores con intereses contrapuestos y, sobre todo, la burguesa
no se deja desp lazar sin resistencia.
Por ello se im pone la necesid ad de un instrum ento efectivo de dom inio
poltico del proletariado triunfante.
L enin (1976), luego de aceptar la n ecesidad de esta fase, realiza una
aproxim acin al E stado proletario. E ste es un E stado en tan to es una
organizacin de poder, con el objetivo de dom inar a la burguesa. Pero al
m ism o tiem po no es un E stad o , porque su poder coercitivo, debe ser ejercido
slo contra la antigua burguesa, y en cuanto sta sea abolida p o r com pleto, la
m quina co ercitiva del E stado desaparecer.
Lenin (1976) considera a la dictadura del proletariado como sem i-estado,
en el cual se m antienen algunas caractersticas de la sociedad anterior, como la
fuerza de la violencia y la coercin para asegurar la revolucin, tam bin se
mantiene la existencia de desigualdades, aunque poco a poco se pone fin a la
explotacin, anulando la propiedad privada de los m edios de produccin.
D e esta m anera el proletariado utiliza el aparato del Estado para term inar
con los explotadores, y construir las bases de la fase superior del comunismo. La
dictadura del proletariado se constituye en un periodo de transicin, en el cual el
Estado se desvanecer gradualmente. En esta etapa, la libertad se concibe como
la participacin de cada ciudadano en la construccin del comunismo. Por eso no
tiene sentido hablar de resistencia o limitaciones a los gobernantes.
C ontra to d a evidencia histrica, L enin considera que el E stad o del p role
tariado es m s fcil de m antener que las form as de dom inacin anteriores. Las
instituciones burguesas deben ser suprim idas. A quellas como la polica y el
ejrcito pu ed en ser sustituidas por el proletariado organizado en soviets o

124

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero

E l E sta d o en la tra d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a rx is ta d e l E s ta d o

m ilicias. L as cuestiones de tipo burocrticas y adm inistrativas pueden ser

controladas directam ente p o r consejos de obreros. E n cuanto a las funciones
estrictam ente tcnicas, los m ism os profesionales tcnicos y especialistas que
las realizan b ajo el dom inio burgus las p u eden continuar realizando bajo el
control del proletariado. E n esta etapa se aplica un sistem a de derecho, en
tanto el E stad o necesita reg u lar actividades, aunque el derecho as form ulado
tiene caractersticas totalm ente diferentes a la trad icin liberal. L as distintas
constituciones sancionadas durante el perodo de la dictadura del proletariado
se consideran bsicam ente com o program as de accin, que no son estticos
ya que acom paan la m archa de la construccin del socialism o. A dem s, las
constituciones soviticas, tan to la federal com o las de las repblicas federadas,
no proponen una separacin de p oderes, se sostiene el principio de unidad de
poder, ya que ste rep resen ta los intereses de to d a la poblacin, y no los de una
clase en particular. T am bin com o caracterstica diferenciada del derecho
socialista, se debe considerar la concepcin de la legalidad revolucionaria en la
cual el carcter obligatorio de todas sus leyes y las decisiones de su rganos
depende de su conform idad con el proyecto revolucionario.
A ntes de concluir el anlisis, debem os m encionar el papel del partido
constituido p o r una v anguardia de revolucionarios profesionales que aseguran
la expansin de la conciencia de clase, y se constituye en la instancia dirigente
del proceso revolucionario, incluida la dictadura del proletariado.

Se tra ta de una visin m esinica y grandiosa que presen ta al hom bre en

su plenitud, libre de to d a alineacin.
En esta etapa, frente al gigantesco b ienestar econm ico, por el m ejor
desarrollo de las fuerzas de la produccin no tiene sentido el antiguo criterio de
trabajo, y a que todos los hom bres podrn apropiarse librem ente de los bienes
necesarios. L a sociedad ser altam ente cultivada intelectualm ente, liberada de la
lucha contra la naturaleza y encam ar la libertad total: la desaparicin del Estado.
E n sntesis, en la concepcin sobre el E stad o de M arx y L enin se
destacan dos aspectos centrales:
1. E l concepto de E stad o se diversifica en funcin del m om ento histrico
donde se ubica.
A ntes de la revolucin, el E stado se conceptualiza com o un instrum ento
de opresin al servicio de la clase dom inante.
D u ran te la revolucin desem p e a e sta funcin pero al servicio del
proletariado sobre la burguesa, siendo utilizada para la destruccin de las
instituciones burguesas y de la dom inacin.
Luego de la revolucin y en la prim era fase de la construccin del
com unism o, el E stado es un instrum ento del proletariado y garanta del nuevo
orden socialista, desapareciendo en la segunda fase.
2. Se transform a la idea de Estado N acin. E sta ltim a no es la base del
Estado. L a idea de Estado N acin, se vaca as de contenido, aunque Lenin y
Stalin m antuvieron el valor revolucionario de la nacin, en los perodos blicos.
E x isten distintas clases de dem ocrcia m arxistas, los cuales no analizare

4. LA SOCIEDAD COMUNISTA

mos en su totalidad:
1. D em o cracia centralizada, pro p ia del m odelo sovitico que abordarem os a
continuacin.
2. E l m odelo de dem ocracia de autogestin social, efectivizado en Y ugoslavia
en la dcad a del 50, centrado en la autogestin econm ica y social de
p ro d u c to re s.
3. L as dem ocracias populares, que articularon instituciones com unistas con
otras anteriorm ente existentes de tipo occidental constitucional: Polonia,
H ungra, etctera.

La evolucin natural de la dictadura del proletariado conducir a la segunda

fase, o sea a la sociedad comunista. En este periodo ya se habr producido
totalm ente la socializacin de los m edios de produccin y concluidos los
antagonism os de clase (Bada, 1995). En l se realizara plenamente el principio
de cada uno segn sus capacidades y a cada uno segn sus necesidades.
L a intervencin y regulacin del E stado en las relaciones sociales, se
vuelve superflua en todas las esferas y finalm ente caer. El gobierno sobre las
personas ser sustituido p o r la adm inistracin de las cosas y la direccin de los
procesos de produccin. E l E stado, se extingue, se desvanece paulatinam ente.
L a expansin de las fuerzas productivas conducir a un sistem a de
abundancia en cuyo m arco, la distribucin de b ienes se constituir en secundaria,
el hom bre se transform a, alcanza su redencin. E l hom bre que tiene asegurada
su vida y sus necesidades y a no n ecesita explotar a los d e m s..

125

El modelo sovitico
V istas las caractersticas m s generales del E stado socialista, queda
entrar en el abordaje de sus caractersticas poltico-constitucionales, tom ando
para ello el caso de la U R S S , y a que rep rese n ta la form a m s acabada del

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

E l l ista d o en la tr a d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a r x is ta d el lis ta d o

Estado socialista, sin d esco n o cer las otras form as socialistas que tam bin
existieron en la historia.
M arcarem os algunos hitos fundam entales en la historia constitucional de
la U RSS a fin de entender el p ro ceso de desarrollo del socialism o.

El su frag io se e sta b le c e com o lim itad o , d e sig u a l, p b lico e ind irecto .

A s se e x c lu y en a cierto s g rupos so c iales b u rg u e se s com o c o m e rc ia n te s y
te rra te n ie n te s, se a ln d o se que lo s d e re ch o s p o ltic o s se lim ita b a n a los
que se g a n a b a n la v id a p ro d u c ie n d o con un tra b a jo socialm en te til, esto
es a los so ld a d o s, m arinos y tra b a ja d o re s (A lv a re z C onde, 1995: 6 47). Se
e sta b le c a n fo rm as de d e m o c ra c ia se m id ire cta y e x ista el m an d a to im p e ra
tivo, as lo s re p re se n ta n te s d eb a n re n d ir c u e n ta s y p o d a v e rse re v o c ad o
su m an d ato en cualq u ier m om ento.

126

a. La etapa previa al socialismo. La apariencia del rgimen constitucional

(905-1917)
La convulsin social en la U R SS como co nsecuencia de las polticas del
zar N ico ls II, hace surgir los soviets o b rero s (sistem a de o rg anizacin
propios de los trab ajad o res ru so s, utilizados p a ra la conquista del p o d er, que
reconoce su origen en los m ir del cam pesinado del siglo X IX ) y la revolucin
de 1904 que finalm ente fracasar, en la que intervino el propio Trotsky.
E sta situacin obliga al Z ar a crear un esbozo aparente de gobierno
representativo. Se establecen d os cm aras; la A lta llam ada C onsejo del Im perio
form ada p o r los ciudadanos m ayores de 40 aos, la m itad eran elegidos por el
Zar, y la C m ara B aja o D um a elegida p o r sufragio universal m asculino. E n la
prctica las cm aras no sesionaban y el Z ar d ecretab a la suspensin de los
derechos individuales, no particip an d o los socialistas en la prim era elecci n de
la D um a. A um enta el d escontento, y estalla p aralelam ente la P rim era G uerra
M undial, lo que va a servir de detonante p ara la revolucin de 1917.

b. La Revolucin de 1917
Im plica un m om ento fundacional de la h isto ria rusa y a que com ienza un
nuevo o rd e n que se p a te n tiz a r en la C o n stitu ci n de 1918. E ste texto
constitucional se inspira en el principio fundam ental de la dictadura del
proletariado urbano y rural y del cam pesinado po b re , articulada a p artir de los
soviets, con el objetivo de ap lastar a la burguesa y establecer el socialism o.
D icho estab lecim ien to es c o n sid erad o slo p o sib le en cuanto fenm eno
internacional, de all que la C onstitucin fuera estim ada provisional y prim er
paso fundacional. Incluso no inclua a todo el territorio de la U nin Sovitica,
sino slo a la llam ada G ran R usia.
Se p roclam a en ella la abolicin de la p ro p ied ad privada, el principio de
eleccin y revocabilidad de to d o s los cargos, el control obrero sobre las
fbricas y otros m edios de produccin. P uede afirm arse que con el triunfo de
la revolucin los dirigentes bolcheviques se v en desbordados por la ta re a de
gobierno, y paulatinam ente v an adoptando soluciones pragm ticas en desm edro
de algunos principios. A s ocurre con las prim eras m edidas que deben tom arse
y, por ejem plo, ante un p rogram a de nacionalizaciones de territorios se p a sa a
un simple reparto de tierra entre los cam pesinos.

127

c. La Constitucin de 1924 y el Estado Federal

E l p e n sa m ie n to m a rx ista h ab a sido re a c io a la c o n sid e ra c i n del
federalism o com o una form a de organizacin del p o der poltico, p o r ello su
surgim iento tam bin se debi a m otivaciones pragm ticas. 1922 es el ao
oficial de nacim iento de la U nin de las R epblicas Soviticas las que ya se
haban estado dando sus p ro p ias constituciones (U crania, A zerbaijan, A rm enia,
etctera). E n ese ao se rene el prim er congreso de los soviets de la U nin
que elige el prim er C om it E jecu tiv o C entral y aprueba el n u ev o texto
constitucional. E l sistem a federal se caracteriza p o r la heterogeneidad de las
entidades polticas y adm inistrativam ente descentralizadas. R epblicas federales,
repblica autnom as y regiones autnom as. Se produce una reestructuracin
de los rganos de poder a fin de contener esta n u eva realidad.
En este m om ento ocurren dos hechos trascendentales p ara la historia
rusa; la m uerte de Lenin en 1924 que plantea un problem a sucesorio; Trotsky,
Z inoviev y Stalin se enfrentan y finalm ente se im pone Stalin en 1927 quien
inicia la e ta p a de las g ran d es p u rg as co n tra lo s enem igos del sistem a,
com enzando la construccin de un E stado fuerte y una reestructuracin del
sistem a ju rd ic o y econm ico, tendiente a una concepcin m s planificada de
la econom a a fin de lograr un rpido proceso de industrializacin.
d. La Constitucin de 1936 y al consolidacin de socialismo
E sta n u eva C onstitucin rep resenta el triunfo de la tesis de Stalin al
m arcar el inicio de la nueva etap a de trnsito de la dictadura del proletariado al
E stado so cia lista, siem pre co n el fin, an le ja n o , de co n stru cci n de la
sociedad com unista, y de abandonar el principio del internacionalism o proletario,
lo que es recibido con beneplcito en el mundo o c c id e n ta l(1). E sta C onstitucin

(1) S ta lin sostena la tesis sobre la necesidad y p o sib ilid a d del socialism o en un solo pas como paso
interm edio e indispensable para la in sta u ra ci n de socialism o in te rn a c io n a b ( A l v a r e z C o n d e , 650).

128

M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P i e ro

inaugura la nueva poca del fin de la lucha de c lases y la consolidacin de la

organizacin de acuerdo a la p ro p ied ad socialista de los m edios de produccin,
extendida ahora tam bin a los b ienes de consum o.
A d em s se e s ta b le c e n lo s d e re c h o s y lib e rta d e s a firm a d o s en el
p ro p io r g im e n s o c ia lista . A s com o so stie n e A lv a re z C onde (1 9 9 5 , 6 5 1 ),

no se tra ta de unos d erech o s absolutos y a n te rio re s al E stado, sino que

su razn de se r radica en el p ro p io sistem a so c ia lista y en su p ro c e so de
consolidacin, y a que la autonom a individual encuentra su m ejor cam
po de rea liza ci n dentro del p ro p io Estado.
Se produce un cam bio en el sistem a electoral y desaparecen las ventajas
electorales otorgadas al proletariado urbano, as com o las incapacidades electorales
anteriores, lo que va a influir en la estructura de los rganos representativos.
Adems debem os m encionar el cam bio que im plica el concepto de legalidad
socialista, es decir la ley que ahora se ve reforzada por el aplazam iento de la
desaparicin del Estado y la tesis stalinista de la n ecesidad de su afianzam iento.
Antes la ley era entendida com o parte de la superestructura, es decir expresin
de una clase; en cambio, en esta segunda etapa se habla de una legalidad
revolucionaria, que aun teniendo efectos garantistas, estaba siempre subordinada
a los fines revolucionarios, de all que necesidades contingentes justificaban
derogacin de la ley cuando aquellos fines lo justificaran.

E l E sta d o e n la tra d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a r x is ta d e l E stad o

129

a travs del Estado, las b ases de la sociedad com unista sin clases en la que
se desarrollar la autogestin social comunista.
2. E l E stado no tiende a desaparecer, sino que debe ser perfeccionado.
3. El P artido C om unista considerado com o vanguardia de todo el pueblo
ve aum entada su influencia dentro del sistem a sovitico.
4. Se afirm a la id ea de legalidad socialista, entendida com o im portante
p ara la consolidacin de las instituciones, aproxim ndose bastan te a la
concepcin garantista de las dem ocracias occidentales. E sta C onstitucin
form aliza un sistem a de fuentes norm ativas en cuya b ase se encuentra la
C onstitucin y que deben ser observadas por to dos los ciudadanos y
pod eres pblicos.
5. U na im portante reform a sobre los rganos del E stado sovitico, la que
m encionam os pues delinea definitivam ente la organizacin del p o d er antes
de la desaparicin del E stad o socialista sovitico, ocurrido en 1991. Se
m an tien e el tp ico re c h a z o del p rin cip io de separacin de p o d ere s,
propugnando la unidad y concentracin del poder, de acuerdo a la tesis de
que la separacin de p o d eres es un producto occidental favorecedor de
los intereses de una clase burguesa

Los rganos del poder poltico

e. La Constitucin de 1977
E sta C onstitucin rep resen ta una nueva etap a en la historia del socialism o
ruso, y a que hab a lleg ad o el m om ento de e sta b le c e r las b ases p a ra la
construccin de la sociedad com unista, lo que significaba que la dictadura del
proletariado h ab a ya cum plido su m isin histrica y se entraba en la fase del
Estado p ara todo el pueblo.
La refo rm a constitucional se caracteriz p o r la casi presencia de 400.000
enm iendas presentadas p o r el pueblo ruso, de las cuales se aceptaron unas
150, que im plicaron la m odificacin de 110 artculos del proyecto.
Entre las m odificaciones fundam entales segn A lvarez C onde (1995,
655) m erecen destacarse:
1. La inclusin de un prem bulo de m arcada influencia del constitucionalism o
occidental, de carcter program tico ya que supone un program a a desarrollar
por los poderes pblicos y los ciudadanos, com pletndolo con la tradicional
form a de los prem bulos soviticos que significaban un balance de las
conquistas realizadas. Se habla de una nueva com unidad histrica, el pueblo
sovitico, organizado en una sociedad de autntica dem ocracia que sentar

Soviet Supremo de la URSS

U na caracterstica dom inante del sistem a era la duplicidad de rganos de
poderes entre los del poder estatal y los del partido nico, y a que no slo se
encontraban a m enudo las m ism as personas en am bos rdenes, sino que cada
decisin estatal era previam ente filtrada desde el partido.
D esd e el punto de v ista funcional, la estructuracin de los rganos
estatales se caracterizaba en prim er lugar, por acentuar la tradicional consigna
revolucionaria de todo el p o d er a los soviets (palabra rusa que significa
consejos), que fue recogida en todos los textos constitucionales, incluido en
el de 1977, siguiendo -al m enos en teora- la idea de un sistem a de gobierno
por asam bleas, conducido p o r la presencia fuerte de un partido nico. Si bien
se estim aba que el poder del pueblo se ejerca a travs de los soviets de
diputados populares, ste fue perdiendo peso lo largo de la historia.
E l P residium estaba com puesto por dos cm aras: el Soviet de la U nin y
el Soviet de las N acionalidades, representando los electores de las distintas
rep b licas ru sa s, alcanzando el nm ero de 750 dip u tad o s, los que eran
e le g id o s p o r v o to u n iv e rsa l y se c re to . S e sio n a b a n d o s v e c e s al ao,

130

M . S u s a n a B o n e lto - M . T e re s a P i e ro

E l Pistado e n la tra d ic i n m a rx ista . C o n c e p c i n m a r x is ta d el E s ta d o

prcticam ente dos sem anas al ao, lim itndose a ratificar las decisiones que
se le som etan a su consideracin, no ejerciendo ningn tipo de iniciativa
(A lcntara, 663). Sus funciones eran de carcter legislativo, econm icas y de
nom bram iento y control; elegan el Presidium , el C onsejo de M in istro s, el
T ribunal Suprem o y el F iscal G eneral.

preciso aclarar que stos no guardaban relacin alguna con los ju ra d o s propios
de los sistem as jurdicos occidentales. E n efecto, lo s ju rad o s populares tenan
iguales derechos que los ju e c e s, pudiendo, incluso, participar en los debates,
llegado el caso, hasta oponerse a los actos pro cesales de los m agistrados, lo
cual, usualm ente, no sola suceder. E sto era entendido com o uno de los
m ayores logros socioculturales de la U R SS, y a que los ju rados populares son
el pueblo sovitico participando de la funcin ju risdiccional p ro p ia de una
ju sticia orientada a la construccin de la sociedad com unista.
L a organizacin ju d icial sovitica tiene una estructura organizativa m uy
sim ple que d ata de 1958: un T ribunal Suprem o de la U R S S , tribunales
suprem os de las repblicas federadas y de las repblicas autnom as, tribunales
de los territo rio s, regiones y ciudades, y tribunales m ilitares.

Presidium del Soviet Supremo

E ste rgano, junto con la P residencia del C onsejo de M inistros y la
Secretara G eneral del P artido Com unista, constituan la triada que ejercan el
poder real del rgim en sovitico.
El Presidium era un instituto difcilm ente com prensible a partir de las
categoras propias del constitucionalism o clsico, ya que resultaba ser tanto una
especie de Jefatura de E stado de carcter colegiado cuanto un rgano perm anente
del Soviet Suprem o, ejerciendo, adem s funciones de naturaleza judicial.
E ra elegido por am bas cm aras de entre los diputados del Soviet
Suprem o, y se com pona de 1 presidente, vicep residente, 15 vicepresidentes
(uno p o r cada R epblica F ed erad a), 1 secretario y 21 vocales.
El Presidium se fue convirtiendo el eje decisorio del sistem a, al ver
aum entado su p o d er real, as y a desde la poca de B reznev se establece que el
secretario general del partido fuera a la vez p resid en te del Presidium ; adem s,
la C onstitucin de 1977 tam bin contribuye a este hecho, al otorgarle m ayores
funciones y atribuciones.

Consejo de Ministros de la URSS

E ra el rgano de m xim a potestad ejecutiva y adm inistrativa del rgim en;
form ado por num erosos funcionarios que desplegaban su poder en una estructura
sumamente burocrtica. Tena la funcin principal de decidir todo asunto de
adm inistracin del Estado que no fuera de incum bencia del Soviet y del Presidium .
Organizacin judicial
Com o en m uchos otros aspectos del E stad o sovitico, la ju stic ia de la
URSS se conceba y aplicaba de acuerdo con principios m uy diferentes a los
de los pases occidentales. E n efecto, debe ten erse p resente el hecho de que el
sistem a ju rd ico sovitico e ra un sistem a de ju stic ia popular, caracterstico
(pese a ciertas diferencias m s form ales) de la casi totalidad de los pases
socialistas, em pezando p o r la R epblica P opular china.
Los rganos jud iciales soviticos estaban integrados por ju eces y asesores
o ju ra d o s populares. Los ju e c e s son elegidos p o r eleccin popular y tienen
responsabilidad frente a sus electores. R esp ecto de los jurados populares es

131

CAPITULO V
El Estado y los desafos
de la globalizacin
S u m a rio :
L a reform ulacin del E stado. Pueblo. T erritorio. D erecho.
P o d er. G lobalizacin y E stado. D istintas perspectivas.
Algunas tendencias de reform ulacin alternativas.

E n general puede entenderse la globalizacin com o un patrn com plejo,

denso y dinm ico de interconexin global sobre cuyos orgenes los autores
disienten, pero sobre el que acuerdan en sostener que alrededor de los aos
setenta, del siglo X X , com ienzan a ap arecer algunas notas distintivas y que
m arcarn los noventa. E stas son:
a) L a indita extensin (alcance geogrfico) y profundizacin (intensidad)
de vinculaciones e interconexiones m ltiples entre los E stados y las sociedades.
b) U n aum ento del grado y un cam bio en la clase de la interdependencia
que se m anifiesta a travs de m ltiples redes de com unicacin e interaccin.
c) L a intem acionalizacin de la produccin, las finanzas y el intercam bio,
apareciendo sobre todo el fenm eno de la transnacionalizacin de la produccin,
que ha achicado los m rgenes de m aniobra de los E stados nacionales. Se
aprecia una disyuncin entre la autoridad territorial del E stado y el actual
alcan ce de los sistem as de p ro d u cci n , d istrib u ci n e in tercam b io y la
globalizacin de las transacciones financieras.
d) L a expansin form idable de la tecnologa y del conocim iento como
paradigm a de produccin
e) La exclusin de v astos sectores de la poblacin m undial del proceso
de p ro d u c c i n ag ravando las co n d icio n es de v id a de los p a se s m enos
desarrollados, aum entando la inm igracin hacia los m s ricos, p o r efecto del
desem pleo y la pobreza. El desenvolvim iento econm ico en el contexto de la
globalizacin se acom paa de un proceso de desestructuracin, exclusin y
disgregacin sociales en casi todos los pases que aceptaron las nuevas reglas.
L a exclusin se transform a en un ingrediente estructural de las sociedades
em ergentes luego de la crisis del E stad o de bien estar y el avance de la
econom a globalizada. E stas sociedades se caracterizan p o r la dualizacin, la
desestructuracin, fragm entacin, insolidaridad e incluso anom ia.
E xiste una afinidad en este m arco entre las diferentes lgicas de la
globalizacin, ecolgica, cultural, poltica y social, que no son reducibles ni
explicables las unas a las otras, sino que deben resolverse y entenderse a la vez
en s m ism as y en m utua interdependencia.
G lo b alizaci n , en este contexto, h ara refe ren cia , aten d ien d o a las
transform aciones polticas, a los procesos en virtud de los cuales los Estados
N acionales soberanos se entrem ezclan, im brican e interrelacionan con los

136

l Estado y los desafos de la globalizacin

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piero

nuevos acto res tra n sn acio n ales y sus re sp e c tiv a s p o sibilidades de poder,
orientaciones, identidades y entram ados varios.
H e ld (1 9 9 7 ) d e sc rib e la s n u ev as tra n s fo rm a c io n e s g lo b a le s com o
disparadores hacia un nuevo orden global. E n los actuales procesos histricos
sociales se advierte una fuerte tendencia a la m undializacin de gran parte de
las actividades sociopolticas, y sean cuales fueren los efectos de sta, as
com o los desajustes y contradicciones de los actuales procesos, es evidente
que dan lugar a nuevas form as concretas de organizacin.
El crecim iento de organizaciones internacionales y transnacionales alter
la form a y la dinm ica, tan to del E stado com o de la sociedad. L a intensificacin
de los p ro ceso s de in terconexin regional y global y la p ro liferacin de
acuerdos internacionales y de form as de cooperacin intergubem am entales
para reg u lar esos proceso s h an reform ulado la distincin entre actores internos
y externos, entre poltica internacional y dom stica.
L a n u ev a p o ltic a g lo b al im p lica p ro c e s o s de to m a de d e c isio n e s
m u ltib u ro c r tic a s e n tre y d e n tro de las b u ro c ra c ia s g u b ern am en tales e
internacionales, polticas inducidas por agencias y fuerzas internacionales y
nuevas form as de integracin entre los E stad o s. Todo esto ha creado un
m arco dentro y a travs del cual se redefinieron los derechos y las obligaciones,
los pod eres y las cap acidades de los E stados tan to como la form a en que se
estructuran las relaciones sociales en el interior de los Estados.

LAREFORMULACION DEL ESTADO

L a globalizacin, al ap arecer como un conjunto de fuerzas que contribu
yen a la unificacin del m undo y a la integracin de sus m ltiples espacios,
im pacta sobre los E stad o s generando superposicin y conexin de realidades;
la local, nacional y regional con la global. P or ello surgen elem entos difciles de
conciliar: fragm entacin social/id ea de ciudadana supranacional, integracin/
reg io n alism o s, que son n u ev o s co n cep to s que no resu ltan tan slo una
am algam a de lo nacional y lo internacional, sino que involucran un concepto
ambiguo: lo global.
Se p resentan num erosas perspectivas ac e rc a del E stado-N acin y su
futuro p o r las transform aciones a que se ve sujeto p or los efectos derivados de
la globalizacin. H ay autores que predicen su extincin (Strange, O hm ae) y
otros su pervivencia (H eld). Lo que es claro es que estam os an sum ergidos
en un proceso inacabado y que hasta el m om ento slo es posible describir las
transform aciones que se estn dando en los elem entos del Estado.

137

Pueblo
D esde el punto de v ista del elem ento p u eb lo , se han m ultiplicado las
dem andas identitarias en reconocim iento de un m ulticulturalism o creciente
que incluye a veces nacionalism os exacerbados, y hasta tribus y etnias que
reclam an sus derechos e incluso la creacin de sus propios E stados.
P o r otra parte, m uchas de esas m anifestaciones van acom paadas de
reacciones xenofbicas que parecen oponerse a ese im pulso de ser arrastrados
p or las fuerzas hacia un m undo nico cultural que tiende a conform arse.
A qu cabe p ensar en un asp ecto dem ogrfico: los flujos m igratorios
originados por causas tam bin vinculadas a la dinm ica de la globalizacin, ya
sea la necesid ad de m ovilidad del factor trabajo p a ra el desarrollo del capital
tran snacional com o la producida p o r la p o b re za creciente, contribuyen a
generar un ncleo de tensiones. Podem os decir que durante los siglos anterio
res la inm igracin era m anejada p o r los E stados nacionales; incluso en algunos
casos e ra considerada deseable para conform ar la nacin, com o en A rgentina.
P ero en la actu alid a d la re g u lac i n de las m ig racio n es tien e la c o m p le
jid a d de la glo b alizaci n , o c asio n an d o re a c c io n es d iv ersas que p a re c e n
re sc a ta r co n c ep c io n es de p u eblo en un sentido n atu ral, esto es de raza. E sto
gen era te n sio n e s de to d o tip o , ta n to p a ra los grupos m ig ran tes com o p a ra
los E sta d o s que no tien e trad ici n in m ig rato ria. In clu so en la actu alid ad se
h ab la de un acuerdo en tre p a se s p a ra d istrib u ir de m an era e q u itativ a los
flujos inm ig rato rio s p ro d u c id o s p o r la s n e c e sid a d e s cre cie n tes de m o vilidad
del fa c to r hum ano. R e a lid a d en co n stru cci n , d esea b le, p e ro de d u d o sa
co n creci n , al m enos en el corto p lazo. Se p re d ic e un cam bio fundam ental
de la n o c i n de pu eb lo com o elem ento del E sta d o en los pr x im o s veinte
aos, c u y a n o ta d istin tiv a se r su h e tero g e n eid ad .
E s en este m arco que se habla de fragm entacin, ya que h a estallado la
idea de p o d er pensar a la nacin com o nucleadora de una identidad.
El elem ento hum ano del E stado fue entendido de m anera tradicional
com o nacin. E ste trm ino design, en la teo ra, al conjunto hum ano unido
p or un lazo histrico-social, que nace con el ideario de la R evolucin Francesa
y que h a servido para nutrir los nacionalism os de toda ndole. E sta idea de
nacin, que en su origen pareca rep resen tar a un todo hum ano hom ogneo,
adquiri, sin em bargo, caractersticas diferenciadoras de acuerdo a la dialcti
ca de la relacin E stado-sociedad. E sta historicidad hizo que en la realidad
algunos autores desdearan la nocin de nacin, por estim ar que ya desde su
aparicin, con el capitalism o m oderno, era im posible p en sar que en una

138

139

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piflero

El Estado y los desafos de la globalizacin

sociedad clasista pudiera h a b e r un conjunto de p erso nas con intereses, valores

y sentim ientos hom ogneos.
Sin em bargo el concepto de nacin fue clave para la constitucin y
desarrollo de los Estados en tanto im plicaba un lazo de unin social form ado
sobre un conjunto de ritos, smbolos y prcticas com unes que sirvieron de base
legitimatoria p ara las polticas de los Estados. L a nacin haca referencia a un
grupo hum ano que constitua sus vnculos y sus bases de legitimidad en el m arco
de un espacio territorial delim itado jurdicam ente; de all que el propio carcter
cerrado de sus norm as te n a el valor tam bin de unificar las conductas y
construir a la nacin a partir del establecim iento de vnculos y prcticas dirigidas.
En el interior de los E stados la nacin se vincula al conjunto de derechos
que conform an la ciudadana. El proceso de globalizacin, con sus efectos en
cada vez m s reas, im pacta sobre los Estados nacionales y los actores sociales.
De acuerdo a las significaciones que adquieren dichos procesos en los m arcos
nacionales, se advierte cm o se va dibujando una sociedad poltica con nuevos
criterios de exclusin e inclusin que son tanto sociales como polticos (Jelin,
1996) y que definen el carcter del ciudadano. Esto es as, porque siguiendo a
Jelin, la definicin del ciudadano se vincula al establecim iento de los lmites entre
incluidos y excluidos, y se configura en la lucha sobre los contenidos a los cuales
los ciudadanos pueden acceder, o sea, cules son sus derechos. Se trata de una
tensin presente entre ciudadana y derechos que se m anifiesta en una relacin
con los derechos cada vez m s com pleja y problem tica.
E n los p ases en desarrollo, una de las caractersticas decisivas de estos
p rocesos es que im pactan en los niveles n acionales, definiendo una ciudadana
con nuevos caracteres, que p ueden asociarse, p o r un lado a una m arginacin
de grupos im portantes de la sociedad, vinculada fundam entalm ente al no
reconocim iento o desconocim iento de los derechos sociales, y por otro a una
paradojal expansin del reconocim iento de derechos a nivel jurdico fo r m a l(1).
En este contexto, se p roduce una fuerte ten d en cia hacia la concentracin
de la riqueza, con debilitam iento de la clase m edia, y con una nueva conflictividad
social pro d u cid a por la fragm entacin y la exclusin.
Segn G arca D elgado (1998, 165) la nueva cuestin social puede ser

histrica, empobrecimiento de sectores medios y aparicin de una nueva

violencia social.

vinculada a una conjuncin de factores que adoptan cierta circularidad: a)

desempleo, b) vulnerabilidad y exclusin, c) profundizacin de la pobreza

(1) Es el caso del elenco de derechos reconocidos en la Constitucin Nacional Argentina con
la reforma de 1994.

Todo lo anterior afecta el papel del E stado com o constructor de la

integracin social, y m enoscaba el concepto de ciudadana igualitaria.

Territorio
El concepto de territorio com o elemento del Estado nacin tam bin sufre el
impacto del proceso de globalizacin. El territorio es el espacio fsico donde se
asienta la poblacin, pero com prende no slo aspectos fsicos como el suelo con
todos sus accidentes y espacios, sino que es el mbito de com petencia territorial
del poder del Estado, y como tal, fija la territorialidad de la soberana y delim ita la
com petencia tam bin de orden territorial del poder del gobierno. M arca el lmite
de la com petencia territorial de los otros E stados particulares y sirve de base a la
organizacin del poder conforme a criterios espaciales; y con relacin al derecho
determ ina el mbito de validez o vigencia del orden jurdico estatal.
E stas dim ensiones del territo rio en relaci n al E stado estn siendo
reform uladas; en el aspecto de fronteras existe una tendencia a su desdibujam iento
por la profundizacin de procesos integradores y regionalizadores, caso Unin
E u ro p e a , M e rc o su r, A lca. L a s re g io n e s im p lic a n in clu so un c a so m s
paradigm tico de las nuevas realidades de la globalizacin en tanto pueden
designar espacios integrados sin necesidad de contigidad geogrfica.
G arca D elgado (1998) h a ce p resen te la em ergencia de los nuevos
problem as, no resolubles y a en el m arco de las fronteras del E stado-nacin,
tales com o los tem as del m edio am biente, de los flujos m igratorios y del
terrorism o, as com o los flujos econm icos especulativos a corto plazo.
O tro caso es el de la soberana territorial, vinculada a la seguridad y
defensa de los E stad o s, y en este sentido la capacidad de los E stad o s para
desplegar ciertas acciones de poltica exterior o de defensa se ven cad a vez
m s lim itadas. E n el m undo post-guerra fra en lugar de bipolaridad, apareci
en la dcada de los 90 del siglo X X la m ultipolaridad del poder poltico y
econm ico, pero en am bos sistem as las posibilidades de decisin exterior de
los E stados individuales son definidas por su posicin dentro de la je ra rq u a de
p o d er in ternacional. En la actu alid ad nos encontram os con un escenario
internacional signado por la bsqueda de hegem ona de E E .U U a trav s del
despliegue de su podero m ilitar.
L a proliferacin de conexiones de in terdependencia de todo tipo ha
h ech o in clu so que c ie rto s p a se s p u g n e n p o r p a rtic ip a r en e stru c tu ra s
in te rn a cio n a les de seguridad, caso O T A N , y no slo por cu e stio n e s de

141

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piero

El Estado y los desafos de la globalizacin

territo rio . A l d ecir de H eld , la O T A N se h a c o n v e rtid o en un e sp a c io que

d istrib u y e re c u rso s e sc a so s, c o n tra to s de a rm a s, p re stig io in te rn a c io n a l y
otros m e d io s de e n g ra n d e c im ien to in te rn a c io n a l. De esta fo rm a im portan

su jeto com o el m bito y la fu en te del d erech o in tern a cio n al fu ero n c u e stio

n ad o s; y se h a g e n e raliz ad o la o p in i n c o n tra ria a la d o c trin a de que el
derech o in te rn a c io n a l es y d e b e ra ser un d e re ch o que re g u la las re la c io n e s
entre los E sta d o s p u ra y exclu siv am en te.
En el m bito en que m s se h a avanzado es en el de los derechos
hum anos, e x te n d in d o se la n o ci n de que c o rre sp o n d e n a las p e rso n a s
independientem ente de su nacionalidad, y asegurando su participacin individual
ante organism os internacionales para su defensa. E sto ltim o es un logro
paulatino del siglo X X , que cuestion la exclusin de los individuos de la
provisin del derecho internacional (Held).
E sto proviene de los num erosos tratados y declaraciones internacionales
que h a n re c o n o c id o que lo s in d iv id u o s tie n e d e re c h o s y o b lig a c io n e s
irr e n u n c ia b le s a u n q u e n o e s t n d e fin id o s p o r su s p r o p io s s is te m a s
constitucionales.
Por otra parte la integracin interestatal im plica el pasaje gradual de las
facultades ju rd ica s de los E stados a rganos supraestatales; as, la idea de un
d erech o co m u n itario a v a n z a com o g e sto r de p rin c ip io s a lte rn a tiv o s de
organizacin del orden m undial.

140

tes a sp ecto s de la soberana y la autonom a estatal son negociados y

renegociados a travs de la alianza de la OTAN. E n g en eral se p re se n ta
una te n d e n c ia a fav o r d el fo rtalecim ien to de la o rg an izaci n c o le c tiv a de
las fu n c io n e s de d e fe n s a ; a s , en E u ro p a se h a b la de un un n u e v o
c o n c ierto de E u ro p a que e stim u la r una m a y o r in teg rac i n in te rn a cio n a l
en lo s asu n to s m ilitares y de seguridad.
Tradicionalm ente se entenda al territorio com o el espacio en el cual se
asentaba el pueblo y se construa la nacin y sobre el que el Estado ejerca su
dominio; espacio delim itado p o r el conjunto de norm as jurdicas que no slo
delineaban su posesin en m ateria territorial sino que contena al grupo hum ano
que conform aba su organizacin en base a un derecho de carcter territorial.
R esp ecto a los aspectos del territorio vinculados al derecho, debem os
decir que es el m bito que m s transform aciones h a sufrido en tanto im pacta
directam ente sobre tod o s los otros elem entos. E n efecto, el territorio dem arcaba
el m bito de validez del derecho en relacin al territorio, idea que ha estallado
por la configuracin de nuevos espacios, la p ro liferacin de organism os
internacionales, de relaciones internacionales y de actores transnacionales,
como la aparicin de los p ro ceso s de integracin jurdica.

Derecho
E n cuanto al derecho , en form a gen eral e st siendo profundam ente
conm ovido tanto en su concepcin de derecho nacional como en su relacin
con el derecho internacional, produciendo im pacto en la m ism a conform acin
de la ciudadana. El derecho fue un elem ento clave de conform acin de los
Estados y las sociedades en tanto no slo im plicaba el m onopolio de la
coaccin ju rd ic a sino que fue el elem ento b sico de reparto de bienes,
recursos y derechos dentro de u n E stado. El derecho, as, siem pre cum pli no
slo la funcin de unificar conductas sino de cohesionar a la sociedad p a ra el
cum plim iento de los fines estatales, lo que perm ita generar y estim ular
identidades y cultura local.
S ie m p re h a n c o n v iv id o u n a d e re c h o n a c io n a l c o n un d e r e c h o
in te rn a c io n a l que e s ta b le c a la b a se de la c o o p e ra c i n en el o rd e n
in te rn a c io n a l. E ste sis te m a se c o n s tru a s o b re la id e a w e s tfa lia n a de
co e x iste n c ia de E sta d o s so b e ra n o s, pero en las ltim as d cad as, ta n to el

Poder
En cuanto al p o d er en el nuevo orden global que describe H eld, y en el
que el E stad o est inm erso, existe un conjunto de fuerzas que interaccionan en
form a com binada provocando: restricciones a la libertad de accin de los
gobiernos y de los E stados, transform acin del pro ceso de tom a de decisiones
p o ltic a s, com o asim ism o la a lte ra c i n de lo s m arco s in stitu c io n a le s y
organizativos con la m odificacin del orden legal y adm inistrativo. E stas
fuerzas -en el m arco de anlisis del autor- son reveladas p o r una serie de
disyuntivas de cuyo carcter analtico se advierten o sealan dos aspectos: por
un lado, que las m ism as ponen de m anifiesto la particular relacin o tensin
entre el dom inio form al de autoridad poltica que los E stados-N acin reclam an
para s y los com portam ientos reales del sistem a poltico en los distintos
niveles, nacional, regional y global.
D esde el punto de vista econm ico diversos autores (W allerstein, 1997;
G uiddens, 1999; B aum an, 1999 y tam bin B eck, 1998) dan cuenta de la
ex isten cia de u n a econom a g lobalizada, c a ra cterizad a p o r u n a creciente
diversidad de intercam bio internacional, por el carcter global de los m ercados
financieros y el p o der cada vez m ayor de las em presas trasnacionales.

143

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piero

K1 Estado y los desafos de la globalizacin

Los E stados ven afectado el m anejo de la econom a por dos fenm enos:
a) La internacionalizacin de la produccin, ya que la globalizacin perm ite a
las em presas transn acio n ales volver a d isponer del po d er que estuvo
social y polticam ente dom esticado en el capitalism o de bienestar, en tanto
se han liberado de los corss del trabajo y del E stado a los que estaban
som etidos en el anterior m odelo.
b) Tam bin la em ergencia de la internacionalizacin de las transacciones
financieras, que aum entan el m bito de la interconexin econm ica. Casi
se puede decir que se constituye una nuev a econom a virtual de corrientes
financieras in tern acio n ales, cada v ez m enos deudoras de un sustrato
m aterial, y m s de los sistem as in fo rm tico s que se e v ad en de los
controles de los E stados.
E n este m arco es p o sib le sostener que la econom a globalizada cuestiona
tanto las bases del E stado nacional com o las de la dem ocracia liberal. A s
com o en el m odelo keynesiano el proceso de p roduccin era de base nacional,
siendo el E stad o el dinam izador de la integracin social, en el m arco de la
globalizacin los proceso s productivos se autonom izan del E stado. E sto es as
ya que se m anifiesta una gran autonom a del capital, que adquiere la form a de
capital volante, en especial p o r la internacionalizacin del sistem a financiero,
cuyos m ovim ientos se realizan p o r va inform tica.
E n la actualidad, el ord en econm ico se construye en el m acrom ercado
transestatal, un m ercado prcticam ente virtual. A s la econom a m igrante, con
sus propias lgicas de regulacin y acum ulacin, relativiza la soberana y sus
fronteras. Las m edidas econm icas de un E stado deben ser com patibles con
los m ovim ientos del cap ita l reg io n al y g lobal si no quiere su frir serios
inconvenientes en la obtencin de sus objetivos.
E stos elem entos redefinen las relaciones entre los E stados y los actores
econm icos, advirtindose u n a dism inucin de la autonom a estatal en la
esfera de la econom a. L as funciones del E stado frente a la econom a m igrante
consisten en regular el flujo de m ano de obra dentro del territorio y garantizar
las condiciones de rep ro d u cci n de la fuerza del trabajo, pero el desarrollo
capitalista en su conjunto q u eda fuera de la regulacin estatal.
E l establecim iento de las redes m editicas transnacionales se vincula
directam ente con los asp ecto s de la dinm ica de la econom a globalizada,
cuyas situaciones im pactantes escapan al control de las com unidades polticas.
El alcance espacial de los sistem as contem porneos de produccin, distribucin
e intercam bio lim ita la com petencia y el despliegue de la autoridad form al del
E stad o -N aci n . E n los p ro c e so s eco n m ico s a c tu a les se d istin g u e n dos
cuestiones centrales organizadas por las com paas m ultinacionales (CM N ): la

internacionalizacin de la produccin y la de las transacciones financieras. El

im pacto de los cam bios tecnolgicos produce la reconfiguracin tanto de los
sistem as productivos como de los m ercados financieros m undiales, con lo
cual y com o consecuencia de los actuales pro ceso s, han perdido significacin
los m arcos regulatorios y de control de los m ercados en el nivel nacional. El
im pacto de la econom a globalizada im pone a los E stad o s m edidas com patibles
con los m ovim ientos de capital tanto regionales com o globales, tendientes al
logro de objetivos vinculados con la obtencin de proteccin econm ica y
poltica y a evitar la desconexin de los m ercados internacionales; esto socava
la capacidad de control de los E stados respecto a su porvenir dem ocrtico.
E n la actualidad se ha producido una creciente liberalizacin del capital
respecto al territorio estatal, lo cual afect fuertem ente la relacin E stadoeconom a, p ro p ia del m odelo de E stado de bienestar, pero sobre todo p arecera
que est afectando los fundam entos bsicos del E stado nacional.
E n l m odelo de bienestar, la organizacin estatal tena cierta capacidad
de control sobre el capital productivo y, aunque en cierta m edida, del capital
financiero.
P e ro en las c o n d ic io n e s de la a c tu a l ec o n o m a g lo b a liz a d a e stas
capacidades han quedado fuertem ente reducidas, y a que en esta nueva etapa
del capitalism o el control territorial de ste p o r el E stado y todos los antiguos
m a rco s re g u la to rio s de la re la c i n E sta d o /c a p ita lism o p a re c e n h a b e rse
convertido p a ra ste en una traba.
U n aspecto relevante de esta transform acin se articula con la capacidad
im positiva del E stado.
Existe la posibilidad para los sectores del capital de eludir los im puestos o
de elegir pagarlos en lugares de m enor im posicin, teniendo en cuenta el
carcter m igrante del capital y su libre m ovilidad. E sto ha producido una
tendencia generalizada en los E stados a la reb aja de las tasas y de los im puestos
a las ganancias.
E l anterior acuerdo capital-trabajo interm ediado p o r el E stado, p o r el cual
ste garantizaba diversos beneficios a am bas p artes, y a no es requerido por el
capital. P o r lo cual, a pesar de las ventajas que puedan otorgarle los gobiernos,
stas ya no pueden ser utilizadas por el p o d e r poltico para lograr algunas
v entajas para otros sectores. P o r ello ya no puede recaudar un p o rcentaje de
las ganancias capitalistas para utilizarlas en polticas que reduzcan los efectos
de la desigualdad social.
E sto m arca una independencia cada vez m ayor del capital con resp ecto al
E stado. E l increm ento del poder econm ico de las em presas globalizadas y la
persistente dism inucin de la b ase im positiva estatal repercuten notablem ente

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144

M. Susana Bonelto - M. Teresa Piero

en u n a m e n o r c a p a c id a d e s ta ta l p a ra r e a liz a r sus la b o re s de le g itim id a d

de la a c u m u la c i n y p a r a g a ra n tiz a r la r e p ro d u c c i n so c ia l com o un to d o
(C e rn o tto , D ., 19 9 7 ).
Los gobiernos, en este m arco, priorizan la gestin de los condicionam ientos
que provienen de la econom a globalizada y relegan las actividades que los
legitim an frente a su ciudadana, tales com o polticas sociales, etctera.
E n este contexto se afianzan los requerim ientos de liberalizacin y
desregulacin, que es lo que el m ercado requiere al Estado.
Com o el m antenim iento de los m arcos reguladores del E stado sobre la
econom a, sobre todo los im positivos y los que se refieren a relaciones laborales,
hace p erder com petitividad a los E stados, el retom o de algunos m arcos de
regulacin por parte del E stado slo puede pensarse a partir de un com prom iso
internacional que ligue a distintos Estados, alternativa a largo plazo que en la
actualidad resulta casi de im posible efectivizacin.
E n este m arco, el condicionam iento econm ico globalizado, que reform ula
las relaciones E stado-m ercado, afecta el d esarrollo y vigencia de la dem ocra
cia, que debe convivir con esa dinm ica inequitativa y que provoca exclusin.
E sto produce un efecto de im potenciacin de la poltica, que slo alcanza
a elab o rar respuestas incom pletas, insuficientes y subordinadas.
L a tan conocida form a n eo lib e ra k p rim ac a del E stado sobre el E stado,
im plica este efecto subordinador de la p o ltica a la econom a.
Sobre todo se evidencia en tres planos fundam entales (Lpez, E ., 1999).
P o r u n a p arte p ro d u c e d isg re g a c i n so c ia l, y a que e sta n u ev a re a lid a d
g o lp ea n e g ativ am en te la re la c i n de los in d iv id u o s entre s, con la p o ltic a y
con el p ro p io E stad o .
E n segundo lugar, la prim aca del m ercado sobre el E stado se refleja en la
dism inucin de la autoridad de los E stados y el recorte del principio de la
soberana estatal.
Y
en tercer lugar, aunque no p a re z c a ta n m anifiesto, tam b in segura
m ente influir a largo plazo en la com petitividad, la estabilidad y la confiabilidad
que re q u ie re n los m ercad o s globalizad o s, y a que stos son requerim ientos
prio ritario s que h ist ricam en te la econom a c ap italista h a form ulado a la
p o ltica y al E stado.
A s, el concepto de soberana es en los actu ales procesos de globalizacin
uno de los ms d iscutidos. El conjunto de factores tanto polticos com o
econm icos que hoy alteran los lm ites de los E stados nacionales, y que estn
achicando notoriam ente sus m rgenes de d ecisi n autnom os y reform ulando
los principios bajo los cuales se arm aban las identidades nacionales de sus

F1 Estado y los desafos de la globalizacin

143

c iu d a d a n o s , c o n d u c e a la id e a de q u e h a y un m e n o sc a b o de la soberana
de lo s E s ta d o s n a c io n a le s .
E ste m enoscabo se da en los dos niveles en los que las doctrinas sobre la
soberana han dividido el concepto: el aspecto interno y el externo. El primero
se refiere a la autoridad p o ltica que tiene el derecho reconocido de ejercer los
pod eres del E stado y determ inar las reglas y leyes dentro de un territorio
determ inado. E l segundo im plica la posibilidad de que los E stad o s soberanos
se autodeterm inen, que establezcan sus propias reglas sin verse obstaculizados
indebidam ente p o r los pod eres de otros E stados.
Segn el autor am bos niveles estn siendo dism inuidos por el patrn de
interconexin global profundizado en las ltim as dcadas, en tanto se han
internacionalizado an m s las actividades dom sticas y se han intensificado
los p ro c e so s de ela b o ra c i n de d e c isio n e s en m arco s internacionales y
tran sn acio n ales.
P or ello es que las ideas que piensan en la soberana como un poder pblico
ilimitado e indivisible que se encontraba en los Estados-N acin individuales
resultan obsoletas, en vista de los dominios polticos y estructuras de autoridad
interconectadas y la reform ulacin de las diversas concentraciones de poder que
se articulan, curiosam ente, con dominios fracturados de autoridad poltica.
P ara hacer frente a esta realidad de la lim itacin de la soberana por lo i
pro ceso s globales, que ap arece como ineludible, es necesario reconceptualizw
el concepto de soberana: H eld propone concebirla com o una facultad dividida
entre m ltiples agencias-nacionales, regionales e internacionales y limitada por
la natu raleza m ism a de esta pluralidad. A sum ir una m orfologa diferente es el
gran desafo de la idea de soberana, desprenderse de la nocin de fronteras y
te rrito rio s fijos y ser p e n sa d a com o atrib u to de co n ste la cio n e s espaciotem porales m aleables. E sa ser la nica form a de explicar la idea de soberana
teniendo en cuenta el lugar de los E stados-N acin en los actuales procesos de
globalizacin, integracin y regionalizacin.

GLOBALIZACIONY ESTADO. DISTINTAS PERSPECTIVAS

E n este m arco existen distintas perspectivas sobre la globalizacin.
A tento a lo expresado, puede designarse con el nom bre de globalizacin
al conjunto de facto res que hoy se d estac an com o em ergentes de estos
cam bios a nivel mundial.
Este conjunto de cambios plantea num erosos interrogantes acerca de su
origen, pero fundamentalmente sobre los patrones de respuesta que darn los

147

M. Susana Bonetto - M. Teresa Piflero

El listado y los desafos de la globalizacin

distintos pases a estos cambios, y tambin hay un acuerdo entre autores en

sostener que el tipo de respuesta econmica, social y poltica que busquen las
distintas sociedades depender de la percepcin que ellas tengan sobre su significado.
L a globalizacin com o fenm eno de interd ep endencia m undializada est
generando consideraciones tericas que p reten d en explicarla desde diferentes
pticas, aunque en general com parten la consideracin de que es un fenm eno
novedoso y transicin ineludible p ara los E stados-N acin.
A s, puede ser v ista com o un proceso -p ro y ecto auspicioso que im plica a
la larga un bienestar creciente p ara los individuos, a travs de la universalizacin
de los m ercados y el avance de un capitalism o p o stindustrial que se expandir
so bre to d o s los se c to re s d el m undo p ro v o c a n d o m ayor b ie n e sta r a las
p oblaciones, para lo cual los p ases adoptarn m edidas de liberalizacin y
apertura que originen com petencia y por lo tan to perm itan m anejar los precios
relativos, trayendo as m ayores posibilidades de consum o a capas de poblacin
que antes no tenan acceso a determ inados bienes.
E n general estas perspectivas coinciden con la vertiente neoliberal. Los
e co n o m ista s h a n sid o lo s p rin c ip a le s d e fe n s o re s de la g lo b a liz a c i n ,
ap o lo g ista s del lib re m e rc a d o y de la llam ad a in iciativ a individual. D ebe
d e sta c a rse que la re s p u e s ta n e o lib e ra l a la c risis econ m ica que c o m ien z a a
g e sta rse en los aos s e te n ta p ro p u g n a m en o s E sta d o y m s m ercad o , ya
que p rio riz a en la in te rp re ta c i n de la c risis lo s p ro b lem a s g en erad o s p o r el
su p u esto in terv en cio n ism o e sta ta l, a n u n cian d o una crisis del E sta d o ,
ad ju d ica n d o a ste la re sp o n sa b ilid a d p o r las d ific u lta d es de c o m p a tib iliza r
las e x ig e n c ia s de o rd e n p o ltic o (p le n o e m p le o , s e g u rid a d s o c ia l,
re d istrib u c i n de in g re so s) co n lo s re q u isito s d el cap ita l p riv ad o (b u en a
tasa de acu m u laci n y p ro d u c tiv id a d , lib re d isp o sic i n so b re in v e rsio n es y
b aja trib u ta c i n ) y p o s tu la la in c a p a c id a d del E stad o p a ra co h esio n ar las
re la c io n e s c a p ita lista s de p ro d u cci n . P o r ello se p ro p o n e el g o b iern o
m nim o, y a que es el m e rc a d o y no el E sta d o el qu g aran tiz a el bu en
o rden so c ia l. P ero a su v e z el g o b iern o d eb e d a r re sp u e sta s p a ra im p o n er y
hacer resp etar las leyes del m ercado y resistir las dem andas populares.
E l p ro y e c to h eg em n ico d el n e o lib e ra lism o b u sca en d efin itiv a re s ta u
rar lo s fu n d am en to s no p o ltic o s de la s o c ie d a d . D e ah la im agen de una
s o c ie d a d a u to rre g u la d a a tra v s d el m e rc a d o que v u e lv e su p e rflu o al
E stad o y la p ro p ia p o ltic a y el tem o r a la in g o b ern ab ilid ad fre n te a la
ex p lo si n p a rtic ip a tiv a .

Estado m nim o en la p rctica propone una privatizacin de lo pblico y en

las cuestiones estratgicas p ara el nuevo orden presiona p ara efectivizar el
intervencionism o no gubernam ental.
F rente a las crticas sobre la desigual distribucin de la riq u eza que es
con co m itan te a la glo b alizaci n , sobre to d o p a ra el T e rce r M undo, sus
defensores sostienen que a la larga estos pases ganarn, p ese a los riesgos
existentes, y a que el sistem a les ofrece la posibilidad de cam biar, de salir de la
pobreza, la ignorancia y enferm edad. Subyace en estas consideraciones una
alabanza de la m eritocracia, excluyendo todo tipo de consideracin distributiva,
lim itndose a polticas asistencialistas que previenen estallidos sociales. Im plican
un m odelo de socializacin y educacin com petitivos y orientados al xito
social; los ganadores son ensalzados y se desprecia a los perdedores, que
constituyen la inm ensa m ayora.

146

D e all sus objetivos de lim itar la p o ltica y la dem ocracia y en este

objetivo el E stado tam bin resu lta resignificado. En realidad se p o stu la una
nueva significacin del intervencionism o gubernam ental, ya que a p esa r del

Esta es la contradiccin bsica del nuevo orden mundial: la reproduccin

del capital se ha internacionalizado, la econom a ha quedado en manos de
sistemas financieros mundiales, pero la gestin de las crisis y las p a utas de
administracin poltica y social que esto conlleva urgen p o r el mantenimiento
del Estado cuya pervivencia hoy se pone en duda (Am in, 1997:140).
E n el m ism o sentido de po n er en cuestin aspectos de las transform aciones
globales, W allerstein (1996) sostiene que lo que est agotado es el liberalism o
m ism o, en tanto aglutinante ideolgico de la econom a del m undo capitalista
desde 1789 hasta 1989. Con una afirm acin m uy provocativa sostiene que la
cada de los com unism os no rep resen ta el xito final del liberalism o com o
ideologa, sino la socavacin definitiva de la capacidad de la ideologa liberal
para continuar su p apel histrico.
L o que defini al liberalism o como ideologa triunfante no fue la claridad
de su program a sino m s bien su nfasis en la necesidad de cam biar las
estructuras existentes a un ritm o racional y perfeccionador, en contraste con
la aniquilacin propuesta por el socialism o y la inm ovilidad del conservadurism o.
E ra la geocultura de la m odernidad racional perfectam ente interpretada y
em patizada por el liberalism o. D e aqu se entiende que luego el socialism o en
sus v ersio n es y el conservadurism o no hicieron sino adaptarse a estas respuestas
liberales, a la racionalidad instrum ental.
E sto se conecta con el tem a de la llam ada crisis del E stado-N acin, que
en uno de sus aspectos, al m enos el econm ico, que hoy nos urge, e st dando
lugar a un axiom a poltico que se extiende con u n a rapidez inusitada; esto es,
que frente a la com plejidad de la globalizacin se avizora un escenario de fuerte
restriccin a las polticas nacionales, lo que achica los m rgenes de m aniobra

148

M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero

El Estado y los desafos de la globalizacin

de decisiones que estn desvinculadas de los parm etros internacionales de

generacin del capital.
Este es un fenm eno nuevo, en tanto h asta hace poco tiem po la expan
sin del capitalism o se susten tab a sobre la coincidencia entre el espacio que
gestionaba la reproduccin del capital y el de su gestin poltica y social; era el
espacio del E stado-N acin que form la estru ctu ra del sistem a internacional.
En ese contexto podem os reco rd ar la caracterstica del E stado de b ienestar
descripta p o r H aberm as y p o r Offe en los aos setenta, referida a la contradiccin
entre la legitim idad del cap ital y la de su d istribucin social com o un problem a
acuciante de los gobiernos nacionales.
En la actualidad, la lgica del capital globalizado im pone reglas de
evolucin que m inim izan to d a consideracin de crisis nacional, incluso su
n eg aci n com o p ro b lem a de capital, estim n d o se en cam bio u n a errad a
adecuacin a la insercin internacional. C om o una estrategia de reproduccin
del capital se requiere p rio riz a r su gestin internacional, para lo cual es
necesario m inim izar las funciones del E stado n acional, lo que h a generado una
expansin del discurso an tiestatista que ha seguido su curso a travs de
polticas nacionales de d esactivacin de las funciones distribuidoras del capital.

Pero tam bin debe destacarse que en los actuales p rocesos la reivindica
cin de lo pblico no puede ser una tarea a desarrollar slo en un escenario
nacional. E sto es as, y a que si observam os las em presas transnacionales, se
advierte que stas han creado un m ercado m undial, en el cual ellas son
p rotagonistas con m ayor cap acid ad deciso ria que los p artid o s polticos y
m ovim ientos sociales nacionales, rem odelando lo que anteriorm ente se consi
deraba el espacio pblico, realizando estas transform aciones a escala interna
cional y segn sus intereses privados.
P or eso concebir la ciudadana, su actuacin y sus nuevos reclam os slo
a nivel local o nacional y a no alcanza p a ra reconstruir el espacio pblico sino
que, por el contrario, hay que penetrar en el orden internacional. Y la insercin
en este esc en a rio debe ser realizad o tan to p o r los organism os p o ltico s
tradicionales com o por redes ciudadanas y organizaciones de la sociedad civil,
si quieren actuar en la m ism a dim ensin que las em presas transnacionales.
El enfoque de H aberm as es uno de los que m s directam ente se centra en
el anlisis poltico de lo pblico y p enetra el aspecto normativo de una visin
dem ocrtica radical que toma en cuenta y convierte en su propsito el
entralazamiento funcional del Estado y la sociedad que objetivamente ocurre
(H aberm as, 1992, 439).
P o r u n a p arte tiene en cuen ta el p o d er adm inistrativo de una b u ro cra
cia estatal d esarro llad a en su m xim a exp resi n en el E stad o in terv encionista,
pero guiado exclusivam ente p o r u n a ra z n tcn ico -in stru m en tal, en lugar de
una raz n prctica.
P o r o tra parte da cuenta del poder de los m edios que m anipulan la
form acin dem ocrtica de la opinin pblica.
F re n te a ello , la re s p u e s ta de H ab e rm a s o frece un c o n c e p to norm ativo
de lo p b lic o . A s, la n ic a form a de in flu ir so b re el p o d e r a d m in istra tiv o ,
que p re v a le c e en el d e rec h o y los rg a n o s re p re se n ta tiv o s, se ra ap o rtan d o
fu n d am en to s n o rm a tiv o s que p u e d a n c o n tra rre s ta r lo s fu n d a m en to s del
p o d e r a d m in istra tiv o . P o r ello , al p o d er adm in istrativ o H a b e rm a s opone
el p o d e r c o m u n ic a tiv o . E s en el e sp a c io p b lic o p o ltic o donde se
p ro d u ce el p ro c e so de g en era ci n co m u n icativ a d el p o d er le g tim o , aunque
all ta m b i n se d e sa rro lla el p ro ce so o p u e sto , la leg itim ac i n de las d ec isio
nes del p o d e r adm in istrativ o .
Lo pblico est constituido por dos procesos: por una parte la obtencin
o rganizada de la lealtad de las m asas, pero tam bin la form acin espontnea de
opinin en espacios pblicos autnom os.
E s to im p lic a el e s p a c io p b lic o d e m o c r tic o , q u e tie n e com o
m e ta la fo rm a c i n d e m o c r tic a de v o lu n ta d , a c tu a n d o co m o c a ja de

ALGUNAS TENDENCIAS DE REFORMULACIONALTERNATIVAS

Pueden pensarse p o sibilidades alternativas; as, el planteo central en el
m arco de estas transform aciones se focaliza, a nuestro entender, en cmo
rehacer conjuntam ente el p ap el del E stado y de la sociedad civil, notablem ente
reestructurados por efectos de la globalizacin.
Y
en el centro de e sta reform ulacin se halla el intento de reconcebir la
esfera pblica.
A s es posible im aginarla ni subordinada al E stado ni disuelta en la sociedad
civil, y sostener que se reconstituye una y otra vez en la tensin entre ambos.
L a perspectiva herm enutica, en la cual se puede incluir, con ciertas
reservas, el enfoque de H aberm as, entiende que la esfera pblica es un campo
de tradiciones en competencia, en el que ciertos significados y tradiciones
son fo rtalecid o s, pero ta m b i n nuevas fu erzas p u ed en atribuir diferentes
significados o nfasis a los m ism os hechos (G arca Canclini, 1995).
E n ese m arco, constituira todo un desafo un planteo orientado a la
revitalizaci n del E stad o com o rep resen tan te d el inters pblico y como
garante de que las n ecesid ad es colectivas de inform acin, innovacin, etctera,
no sean subordinadas siem pre a la rentabilidad com ercial.

149

l.V)

M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero

re s o n a n c ia de lo s p roblem as de la sociedad, que d ebieran ser abordados por

el sistem a poltico; esto es, identificando y tem atizando los problem as que
afectan al conjunto de la sociedad, a fin de que sean asum idos y p ro cesad o s
por el sistem a poltico. E n particular, el P arlam ento debera actuar com o
e sc lu sa q u e re g u la e l a c c e s o a lo s c e n tro s d e c iso rio s de lo s flu jo s
com unicativos p rocedentes de la sociedad.
L a interaccin entre la form acin de la v o lu n tad p o ltica institucionalizada
y los pro ceso s inform ales abrira la posib ilid ad de que los procedim ientos
dem ocrticos, establecidos conform e a derecho, p u ed an reflejar una form acin
dem ocrtica de la voluntad.
Se p lan tea as la po sib ilid ad de repolitizar la s instituciones de la sociedad
civil, p a ra asum ir la defensa del m undo de la vida.
P ero tam bin se advierte la necesidad de construir espacios pblicos
capaces de m ovilizar escenarios de representacin, interlocucin y neg o cia
cin entre el E stado y la sociedad.
Se p ostula una nuev a institucionalizacin, que torne la gestin pblica
ms p erm eab le a las d em andas em ergentes de la so ciedad y asegure la
responsabilidad pblica en su ejecucin.
P ara ello es n ecesario el fortalecim iento del E stado tanto com o de la
sociedad. A s, la devolucin de pod er a travs de los procesos de privatizacin
realizados p o r el E stado h a aum entado, no el p o d e r de la sociedad civil sino el
poder de la sociedad m ercantil, debilitando incluso la prim era.
El fortalecim iento del E stad o no slo re su lta funcional al fortalecim iento
de la socied ad civil, en tanto no abdicacin de la responsabilidad p blica del
E stado frente a la sociedad.
L a visin pluralista de la sociedad y la orientacin sociocntrica de la
poltica apuntan en la direccin de que lo poltico no se agote en lo estatal, ni lo
pblico en lo gubernam ental.
E sto im plica la deliberacin colectiva de la sociedad para actualizar lo
poltico en la p o ltica (L echner, 1992).
L a am pliacin de la esfera de produccin de bienes pblicos desde la
sociedad exige a su v ez el fortalecim iento del E stad o , en trm inos de rep rese n
tacin, capacidad institucional y responsabilidad pblica; as la reduccin de
su m bito de accin fo rtalece a la sociedad civil y no slo al fragm ento
m ercantil de ella.
E l Estado requiere fortalecimiento, representatividad, transparencia, etctera.
E sto plantea la necesidad de problem atizacin de la relacin entre burocra
cia estatal y dem ocracia, tem a central en toda reform a actual del Estado.

121 listado y los desafos de la globalizacin

151

Si esto se refiere al interior del E stado, tam poco debe dejarse de lado la
posible articulacin cooperativa entre E stad o s que perm ita una ree stru ctu ra
cin del p o d er poltico y una m ay o r posibilidad de accin p o ltica y econm i
ca. E n este m arco deben considerarse las actuales tendencias de constitucin
de la regin, p ero no slo com o espacio econm ico sino p oltico-social, segn
el ejem plo de la U nin E uropea.
L a form acin de lo s bloques regionales, p a ra sum ir los com plejos p ro c e
sos de desarrollo econm ico-social y cultural de los E stados, frente a la
debilidad de stos, p areciera constituirse en una tendencia relev an te en el
m arco de la globalizacin. A s la regionalizacin parece una re sp u esta para
recuperar capacidades econm icas y de g o b eraabilidad en el actual contexto
(G arca D elgado, 1998).
E l M erco su r es un am bicioso proyecto de integracin, que em erge en la
dem ocratizacin, en le m arco del agotam iento del anterior m odelo de sustitu
cin de im portaciones. E s uno de los bloques econm icos m s dinm icos,
contando con un m ercado de 204 m illones de habitantes.
L a evolucin del proceso del M ercosur nos perm ite distinguir tres etapas:
transicin, consolidacin y crisis. La prim era denom inada de transicin se
extiende desde la firm a del T ratado de A suncin (26 de m arzo de 1991) h asta
el P ro to co lo de O uro P reto (diciem bre de 1994). E n ese periodo se cre y se
puso en funcionam iento el M ercado C om n del Sur entre los cuatro pases
m iem bros, se estructuraron sus instituciones intergubernam entales, com enz
a o p erarse la reduccin progresiva de las b arreras arancelarias y se iniciaron
las tratativ as p ara la aplicacin de la tarifa externa comn.
Sin em bargo, en esa etap a com enzaron a insinuarse algunas d iscrep an
cias entre pases y sectores debido, sobre to d o , a la celeridad con que se
liberaliz el com ercio y a las dificultades p a ra com petir en un m ercado
desregulado y asim trico, esto produjo la necesid ad de reform ulacin tanto de
las m etas com o los plazos establecidos originariam ente.
L a segunda etapa de consolidacin, que se desarroll desde enero de
1995 h a sta 1997, se caracteriz p o r los arreglos institucionales im plem entados
p ara la consolidacin de la unin aduanera, p o r la bsqueda de ad ap taci n de
las econom as de los pases m iem bros a las nuevas reglas de juego. As
tam bin se consolidaron estrategias com unes que tuvieron fuerte im pacto en el
frente externo. E ntre ellos la incorporacin com o m iem bros asociad o s de
Chile y B olivia, la im plem entacin de negociaciones con la U E y el CA N
(C om unidad A ndina de N aciones).
E n este perodo com enzaron a gestarse problem as p o r la re sisten cia de
ciertos sectores productivos com o el autom otriz de B rasil de abrirse a la
com petencia en un m ercado am pliado.

152

M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero

La tercera y ltim a etapa, la de la crisis del M erco sur, se inicia a fines de

1997 y se prolonga hasta el presente. E n el terreno com ercial, el establecim ien
to de barreras no tarifarias y alteraciones en las alcuotas de im portacin
im puestas po r Brasil, generaron reacciones sim ilares en los otros m iem bros.
Situacin sta que se agravara con el transcurso del tiem po.
Si bien en cuanto a los logros econm icos h a tenido altibajos, y se
encuentra en u n com ps de esp era, d esde el p u n to de v ista p o ltico h a
funcionado com o un m arco de estabilizacin de la dem ocracia en la regin.
P resenta fu ertes d ebilidades en lo social, p o r la creciente desigualdad y
regresiva distribucin del ingreso, no habindose avanzado en la dim ensin
social de la integracin, aunque s en trm inos culturales, rea en la que
existen experiencias p asadas que favorecen esta articulacin.
Segn G arca D elgado (1998) dependera de la voluntad poltica de los
pueblos y los gobiernos de los p ases m iem bros, si el M ercosur se dirigir en
trm inos del paradigm a del E stado-regin y de com unidad supranacional, o si
se diluir en su dim ensin com ercial.
Tam bin si quedar subsum ido en el A LC A , o si se orientar a tener una
relacin m s am plia y flexible tanto con la U nin E u ro p ea como con A sia y con
IE.UU.. E n definitiva, cabe p reguntarse si se g enerar un m odelo de desarrollo
latinoam ericano diferente a los anteriores.

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INDICE

P rlogo.............................................................. .............................................................. 9

Captulo I
La formacin del Estado. El absolutismo
1. Formacin del Estado m oderno............................................................................. 13
2. El Estado absolutista.............................................................................................. 25
Conclusiones del modelo absolutista......................................................................... 30

Captulo II
La tradicin del Estado de derecho constitucional democrtico
1. Estado de derecho lib e ra l................................................................................ 35
1.1. Concepto de Estado de derecho..................................................................... 35
1.2. Delimitacin histrica...................................................................................... 36
1.3. Supuestos poltico-ideolgicos......................................................................40
1.3.a. Derechos del hom bre.............................................................................. 40
1.3.b. Divisin de p o d eres................................................................................41
1.3.c. Valores fundantes del m odelo............................................................... 42
1.3.d. Supuestos econm icos.......................................................................... 43
1.4. Estructura de funcionamiento del Estado de derecho liberal.....................45
1.4.a. La sociedad civil segn el liberalismo...................................................45
1.4.b. Estado. Sus funciones en relacin a la sociedad c iv il.......................47
1.4.c. Las discusiones pblicas y las instituciones representativas........ 49
1.4.d. La cuestin del sufragio u n iv ersal....................................................... 50

lu d ia -

1.5. Presupuestosjurdicos-institucionales........................................................ 52
1.5.a. L e y ............................................................................................................ 52
1.5.b. Constitucionalismo liberal ................................................................... 54
1.(). Contradicciones del funcionamiento del Estado de derecho lib eral...... 60
r.siado social de derecho......................................................................................... 70
.M . Introduccin...................................................................................................... 70
2 2. Delimitacin histrica. Antecedentes y origen.........................................71
2.3. Supuestos poltico-ideolgicos......................................................................74
2.4. Supuestos econm icos....................................................................................78
2.5. Estructura del Estado social de derecho....................................................... 81
2.5. a. La reformulacin de la interaccin Estado-sociedad........................ 81
2.5.b. Sus aspectos sociales y polticos......................................................... 82
2.6. La reformulacin del Estado: nuevas funciones....................................... 85
2.7. Presupuestos ju rd ic o s.................................................................................87
2.8. Distintas configuraciones del Estado de b ien esta r.................................. 92
2.9. Anlisis crtico del funcionamiento del Estado social de derecho..........96

Captulo III
Crisis del Estado de bienestar
1. Planteo de la crisis................................................................................................
I .a. El gasto p b lico ...........................................................................................
1,b. Internacionalizacin del sistema financiero.............................................
1x. Sector trabajo...............................................................................................
1.d. Apertura de las economas nacionales................. ...................................
2. Aspectos tericos de la crisis.............................................................................
2.a. R espuestas tericas a la crisis: neoconservadoras, m arxistas y
socialdemcratas.....................................................................................................
Tercera v a .................................................................................................................

103
104
105
105
106
107
108
116

Captulo IV
El Estado en la tradicin marxista. Concepcin m arxista del Estado
1. Introduccin.......................................................................................................... 121
2. Principios bsicos de la teora marxista del E stado......................................... 122
3. El Estado en la etapa de la dictadura del proletariaado................................... 123
I. La sociedad com unista...............................................................................................
El modelo sovitico............................................................................................ 125
1,os rganos del poder p o ltico ........................................................................ 129

Captulo V
El Estado y los desafos de la globalizacin
La reform ulacin del E s ta d o ......................................................................................
P u e b lo ........................................................................................................................
T erritorio...................................................................................................................
D e rec h o .....................................................................................................................
P o d e r..........................................................................................................................
G obalizacin y Estado. D istintas p ersp ec tiv a s.......................................................
Algunas tendencias de reform ulacin alternativas................................................

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Bibliografa........................ ............................................................................................ 1^3

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Bonetto - Pinero
L a s tra n s fo rm a c io n e s d e l E stado - 2 - Ed.

(03)

Se termin de imprimir en
Editorial Advocatus, Duarte Quirs 511.
en el mes de junio de 2003