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Una Historia de La Administracion Publica Vol 1
Una Historia de La Administracion Publica Vol 1
Traduccin de
FERNANDA MERAZ
E. N.IGLADDEN
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UNA HISTORIA
DE, LA
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ADMINISTRACION, PUBLICA
1
Desde los primeros tiempos hasta ~eL.s4J.W. Xl
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Titulo original:
A History o] Public Administration Yo/time I, From Earliest Times
to the Eleventh Century
1972, E. N. Gladden
Publicado pr Frank Cass and Company Limited, Londres
ISBN 0-7146-1310-X
DE CULTU1l\ EOON:M:lCA,S.A.
Universidad, 975; 03100 Mxico, D.....
(Obracomplet.a}
(Tomo 1)
DE
C.V.
INTRODUCCIN
Los historiadores han puesto siempre una atencin considerable en
los problemas del poder y en aquellos que lo detentan, cuya importancia no puede negarse.. Por otro lado, se ha dicho muy poco acerca
de la administracin y de aquellos que se han encargado de ella en
nombre de los jefes. Tambin esto es comprensible, ya que frecuentemente las actividades de los jefes son espectaculares, concediendo
la mera esencia de una buena historia, en tanto que las de los administradores son inherentemente pedestres. Sin embargo, hoy da, en
que se da cada vez ms atencin a la historia de actividades particulares, oponindose a la historia general especializada, seguramente es
vlido intentar compensar el equilibrio entre el gobierno y la administracin. En una poca en la que el mbito de la administracin pblica est en constante expansin -con un mpetu alarmante de acuerdo con muchas personas- y que necesariamente se la ha considerado
en mayor medida para averiguar su naturaleza y sus problemas, puede
obtenerse un gran beneficio al haber una mejor comprensin de las
lecciones administrativas del pasado, en la medida en que puedan
deducirse. Ms an, una investigacin superficial de la actividad administrativa de las primeras pocas suscita la sospecha de que la administracin, como la naturaleza humana, puede no haber cambiado
mucho desde que se origin la sociedad humana. De ser ste el caso
habra mucho .que decirse respecto a considerar la administracin
como un factor comn en todas las situaciones histricas, una especie
de esencia general en el tiempo yen el espacio por la cual puede coordinarse la historia humana en su totalidad. El presente libro es un
intento de proporcionar una historia introductoria, selectiva en alto
grado, sobre esta vasta materia, haciendo hincapi especial en sus aspectos pblicos.
La administracin pblica sirve a muchos campos de actividad y
en una diversidad de formas que puede abordarse desde puntos de
vista diferentes. Tomando como contexto la historia universal, la administracin pblica, a pesar de su ubicuidad, suele no ser considerada
como ~a actividad principal dentro de dicho contexto y, en realidad,
>r_ere$encialmente un factor subordinado ode apoyo en el gobier"
no, materia misma que. no ha. sido .bien atendida por el historiadt>r
general. Al admitir lagufa de la historia universal, debemos relacionar
7
INTRODUCCIN
aquellos incidentes administrativos especficos con el sistema de gobierno al cual han sido asociados.
En cualquier caso hay muchas lagunas en el registro, algunas de
las cuales sern finalmente llenadas. Debe admitirse que la administracin no es en el mejor de los casos una actividad excitante, y los administradores mismos, que estn en la situacin ms favorable para
interpretar sus propias actividades. no estn dispuestos a tratarlas y
menos an a ponerlas por escrito Para consignar as los problemas que
han tenido que afrontar y los mtodos que debieron utilizar para resolverlos. Consecuentemente, muchas de las lagunas existentes no se
deben a que el registro haya desaparecido por una trgica destruccin
o una lamentable negligencia. No obstante que ha habido una multitud de casos semejantes, una vez que el administrador mora el registro
mismo quedaba inconcluso. Sin embargo, a Pesar de estas lagunas existentes en el registro histrico, el material con que se cuenta es abundante y en algunos casos difcil de manejar. Muchos trabajos excelentes sobre acontecimientos, periodos e incidentes administrativos han
sido realizados por estudiosos: existen muchos informes de primera
clase, en ocasiones en lneas comparativas, sobre la administracin de
dominios especficos -estados, reinos, principados, instituciones-e, pero de ninguna manera suficientes para constituir una explicacin integrada de la administracin pblica. como ingrediente esencial en el
esfuerzo y la experiencia humanos. tal como los estudiosos han sido
capaces de intentar sobre una base universal con xito plausible en
otros campos especializados, De ah que el autor haya preferido seleccionar del registro human -tan lejos como pueda llegarse dentro de
SU inevitable limitacin gnoseolgia- algunos periodos y fases en los
que la administracin pblica puede apreciarse claramente en una
perspectiva contempornea, para ordenar .dichas instancias en un pa.
trnhistrico adecuado, de tal modo que permita al lector discernir
ampliamente el flujo y reflujo del desarrollo administrativo y' que
perciba, tal vez vagamente en este nivel, su contribucin subyacente.
Los incidentes especficos considerados, o piezas de la historiaadtninistrativaresefiados, estn inevitablemente inclinados a diferentes
puntos. de vista, y de ninguna manera seleccionados ni dirigidos aSQ$t~etuna tesis particular, sino para .reforzar '16S puntos .yas,alados
S()~~ la, inherente continuidad, univer~lidady." subordinacin.esenfJjaJd~laJn<lteria.De:hechQ:hay$Tan.. cantidaddepqsibles aproximadQ1le$:~.lll,~dm.inistl1lCin.' pblica <similates.a aquellata>l;adas,en.
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Ir>.TRODUCCIN
el retrato obtenido. Pueden clasificarse de la siguiente manera: 1) Direccin y Administracin Superior; 2) Funciones y Organizacin;
3) Personal; 4) Tcnicas; 5) Biografa, y 6) Teora.
1) Direccin y Administracin Superior. sta representa la aproximacin normal a la materia por administradores e historiadores, sin
distincin. Vista desde la perspectiva de los gobernantes la materia est
comprometida con el ejercicio del poder, el despliegue de los recursos,
la determinacin de polticas y el control de la maquinaria administrativa. La esfera del gobierno se extiende a la observancia religiosa y
el despliegue del podero armado. En este nivel participan en la administracin tanto gobernantes como los administradores mismos, en
diversos grados, aunque no necesariamente estn al tanto de ello como
una actividad especfica, o designan diputados, id est ministros, con
facultad tanto para gobernar en su nombre, como para manejar los
asuntos del dominio a su favor. La divisin del trabajo se manifiesta
en seguida en la complejidad de los asuntos y la extensin de las responsabilidades del gobierno. Normalmente, aqu al historiador le
interesan la forma y los poderes del gobierno y no la separacin de
sus "aspectos administrativos; no obstante, el especialista en administracin pblicadebe hacer eso.
2) Funciones y Organizacin. La creciente complejidad funcional
de la sociedad y el gobierno, que surge del proceso de especializacin,
exige cambios en la estructura gubernamental; consecuentemente los
gobernantes y sus ministros se ven cada vez ms ligados a la labor organizativa. La verdadera extensin de tales funciones vara de sistema a
sistema, con el tiempo y el lugar, y Con el nivel de operaciones: u. g.
imperial, nacional, regional, local. Para ser efectiva y, en realidad; a
menudo para facilitar tales desarrollos, la administracin publica tiene que ser amplia y convenientemente fundamentada. Su organizacin
o estructura debe adecuarse a.los propstos que proyecta alcanzar. Los
administradores ms antiguos estn comprometidos en asegurar los
servidos de los agentes humanos sucntementeexpermentados en
desplegar los recursos esenciales y en poner en funcionamiento la maquinaria gubernamental. En este nivel vital, los servicios pblicos en
las diversas.esferas funcionales l?ueden ser tilmente analizados y
cOIIlparadc:>s~ .
3 j . Personal.. Como hemos visto, desde el principio el administradorsupre1llO se ha encontrado con la .necesidad de delegar algunllJo
<ma}'(;)fa .de sus respo~abilidadesy funciones administrativ(\s.. N ot~
tn~lller,.~e1l3.emplea4oeneste oficio a uno o varios miembros de su
propiaftniliao casa", pero llega Un momento en que los funci~D.ari.~
la
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INTRODUCC1'ON
INTRODUCCIN
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eficaciacomo los agentes de los gobernadores; sus actitudeshacia su profesin; las tcnicas que deben adquirir y las rutinas y mtodos de su
diaria labor. En esas cuestiones hay mucho que obtener, no solamente de las historias generales y los estudios especializados, sino de las
autobiografas y biografas de los hombres de Estado y otras figuras
pblicas, y por supuesto de los diarios oficiales mismos. Tampoco deben pasarse por alto las reconstrucciones ficticias que interpretan las
maneras y costumbres de una poca particular, entre las cuales, por
ejemplo, puede citarse la esplndida Historia de Genji de Murasaki
que al explorar el comportamiento de la sociedad japonesa en el siglo x contiene una buena cantidad de informacin incidental sobre la
conducta de los asuntos pblicos de la poca.
6) Teora. Finalmente estn las filosofas que han influido en el
desarrollo de laadministracin pblica y las teoras que fueron formuladas, o se formulan an, para explicar su lugar en el esquema general .
de cosas. Aquellas del pasado han sobrevivido de manera extremadamente fragmentaria, en tanto que las que son anunciadas corrientemente son numerosas y carecen inevitablemente de autoridad. Puede obtenerse mucho de las teoras de gobierno expresadas por escritores
polticos como Aristteles, y ms an, con la aparicin del llamado
Estado administrativo. Recientemente el desarrollo de la administracin general, como arte y ciencia, ha sido examinado con asiduidad,
particularmente en los campos de la empresa industrial y comercial,
poniendo especial atencin en las teoras de organizacin, toma de
decisiones, administracin, etc. Existe entre los estudiosos un apoyo
creciente a la idea de que la administracin pblica, bien aceptado
como un arte, es de hecho tambin una ciencia que puede ser apren- .
dda y aplicada. N o necesitamos sostener una y otra vez este tema
para darnos cuenta del surgimiento de tan interesante campo de investigacin y esfuerzo humano.
Estas seis aproximaciones no son de ninguna manera exclusivas;
muchas ms son posibles, dependiendo hasta cierto punto de los intereses y objetivos especficos del estudioso. Las piezas separadas de la
experiencia en administracin pblica, a partir de las cuales se ha
construido el presente trabajo, no han sido escogidas para ilustrar eseecficamente . alguna de las seis. aproximaciones. Algunas secciones
del tra.bajocontribuyen a ms de .uno <te'lospuntos de 'Vista. Una
cla.ve de. la '\pax-icinde los seistelJlas en el presente volumen es,pro. >()tdonada'porreferencias .Qj() los. seis encabezados~nel, .mdice.
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INTRODUCCl'~
NOTA BIB..1OGRFICA
INTRODUCCIN
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de L. D..White que comienzan con The Federalists (1948), pero stos caen con toda equidad en la categora 1) anteriormente sealada;
o tambin el A Study o/ History de Arnold Toynbee u Oriental Despotism de K. A. Wittfogel, que caen dentro de la categora 2) .
Sin embargo, hay indicios de que los vientos estn cambiando. En
1964 la Fondazione Italiana .per la Stora Amministrativa, de Miln,
inaugur su serie de Annuali que rene monografas sobre la historia de la administracin pblica. En 1969 el Institute of Govemmental
Studies de la Universidad de California, Berkeley, incluy en su serie
"Vistas of History" un exitoso folleto sobre Perspectiues on Administration de G. D. Nash. En 1971 Seott Foresman and Co., de Illnois,
incluyeron en su serie "Topics in Comparative History" un grupo de
artculos sobre Bureaucracy in Historical Perspective.
LA
NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN
En primer lugar viene el iniciador o lder que hace posible la sociedad, despus el organizador o administrador para darle permanencia.
La administracin, o la direccin de los negocios, es el factor central
en toda actividad social, no espectacular pero s esencial para su continuidad. En las comunidades ms simples el jefe o gobernante es el
que detenta el poder, capaz de llevar a cabo o al menos dirigir personalmente todas las actividades relacionadas con la puesta en marcha
de la funcin o gobierno, como lo llamamos. Muy pronto, sin embargo, el control del poder, ya sea ejercido personalmente por un dspota
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o en nombre de la comunidad a travs de autoridades menos autocrticas, se convierte en ms .de lo que un hombre puede enfrentar, independientemente de su capacidad. Las funciones deben ser compartidas o delegadas y surgen los primeros administradores u organizadores para desempear sus funciones bajo la direccin del lder. Tal
administracin existe por mucho tiempo como la prerrogativa del lder y sus relaciones familiares, pero tarde o temprano se requerir
la participacin de otros elementos, surgiendo la primera clase de administrador en la que pueden distinguirse los primeros funcionarios
pblicos. De manera general, una comunidad semejante puede ahora
dividirse en tres clases: en la cima los gobernantes o manipuladores
del poder, al centro los directores o administradores, quienes se ocupan de la realizacin de los mandatos de los gobernantes, y abajo
la numerosa clase inferior de trabajadores y esclavos que estn a cargo del trabajo productivo de la comunidad. No puede trazarse una
lnea bien delimitada y rgida entre el gobernante y los funcionarios
de mayor jerarqua, como tampoco puede un funcionario menor ser
excluido del grupo trabajador, pero en lo fundamental el administrador pblico figura en el nivel medio.
No obstante que la historia, como el desarrollo humano, y nuestro conocimiento de la administracin pblica, son en gran medida una consecuencia de la escritura, cuya invencin posibilit el registro permanente de la actividad humana, es obvio que las sociedades se desarrollaban y la administracin se llevaba a cabo con anterioridad a la
realizacin de registros permanentes. El gobierno, uno de los primeros temas de la historia, obviamente le precedi hacia los inicios de
la civilizacin y, no obstante que la administracin como su actividad
subsidiaria no provoc muchos comentarios, puede asumirse correetarnente que ella existi mucho tiempo antes que el testimonio escrito.
.Puede descubrirse una analoga de esta etapa inicial no escrita de
la administracin pblica en la organizacin y el gobierno de las sociedades tribales que han seguido existiendo al lado de nuestros estadoro modernos altamente organizados. Hay tantos estudios de dichos
sistemas que mediante un examen comparado de ellos podran sacarse a la luz algunos hechos interesantes. Se propone aqu la seleccin
de dos para una breve consideracin.
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,
I
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nante delega funciones tanto polticas como adtninistrativas a sus principales asistentes, los cuales en este caso actan tambin con una capacidad dual. Si en tal situacin el gobernante es dbil y su funcionario
ejecutivo cuenta con un poder excesivamente ms fuerte, la inmemorial
divisin entre poder y administracin es trastocada, pero sta es una
situacin generalmente transitoria e inestable. Aun en las sociedades
tribales puede haber asistentes de este tipo en quienes el jefe delega
amplias facultades. En el caso Bant, por ejemplo, existe el Gran Induna quien es el teniente principial del jefe en todas sus funciones
y hace de delegado en su nombre cuando est enfermo o fuera del
lugar. Es el intermediario entre jefe y tribu y su portavoz en muchas
ocasiones importantes.s
El vistazo a estos ejemplos modernos de los complejos sistemas
administrativos desarrollados por las sociedades tribales -y disponemos de otros muchos ms-e? forzosamente nos advierten el evitar considerar que no haba un desarrollo sustancial de la administracin
antes de que la escritura hiciera posible la historia. En realidad, pare-ce probable que la administracin, y particularmente la administracin
pblica, hubiera experimentado ya una larga fase de incubacin anterior al acontecimiento de esa invencin para incrementar su esfera
de accin un cntuplo.
LA PROFESIN
Ms ANTIGUA?
Es claro que el funcionario se cuenta primitivamente entre los primeros profesionales. La popular pretensin respecto a considerar la
prostitucin como la profesin ms antigua, no es por lo tanto idnea
para someterse a una investigacin concienzuda. Ciertamente las costumbres normales de la sociedad tribal conceden poco colorido a este
popular eufemismo. Coon da otra sugerencia mucho ms verosmil:
El que practicaba la religin, el shaman, fue el primer especialista. Su
profesin, y no la prostitucin, es la ms antigua. Poco se duda de la
existencia de los shamanes en los tiempos del Pleistoceno tardo ya
que han sido encontrados entre todos los pueblos de cazadores, incluyendo los recientemente extintos tasmanios."
~
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Igualmente, cuando uno considera el surgimiento del gobierno como una actividad separada y la necesidad gubernativa de asistentes
administrativos presenta seguramente un buen ejemplo del funcionario pblico como el primer profesional. Pero nuestro conocimiento
de la actividad humana se ensancha a travs del descubrimiento de
las pinturas en rocas y cavernas, transportndonos a las pocas previas
al descubrimiento del cultivo, que de esta manera proporcionan la
evidencia de una primitiva actividad comunal o concertada, y sugiriendo que el funcionario pblico debi de haber surgido antes de
los albores de la historia. Arnold Hauser da importancia. a la cuestin
al sealar:
El mago-artista, por lo tanto, parece haber sido el primer represen
tante de la especializacin y la divisin de labores. En todo caso, surge
de la masa indiferenciada, al lado del mago ordinario y el mdico, como el primer profesional y es, en tanto poseedor de cualidades especiales, el precursor de la clase sacerdotal. .. 9
En realidad no hay discrepancia entre Coon y Hauser si se considera que en la poca primitiva el gobierno y la religin no existan
como entidades separadas.
MS TEMPRANA EVIDENCIA
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zado en diversos usos del hueso y especialmente la madera, tan fcilmente disponibles y a la vez fcilmente perecederos, es objeto de
conjetura.
Mucho ms difcil es entonces, obligadamente, resolver el efecto
de la administracin durante estas primeras etapas. Afortunadamente
no es nuestro objetivo resear toda la vasta historia, sino seleccionar
aquellos factores e incidentes que ilustren el tema administrativo
avanzando infinitamente a travs de la historia ms dramtica de la
humanidad.
Como lo sugerimos al principio del libro, la administracin, la labor del funcionario en sus diversas capacidades, es una actividad subordinada, ideada para ejecutar y coordinar las decisiones polticas del
lder y la comunidad. Desde el principio su existencia se ha visto facilitada en gran medida por las tcnicas de la escritura y el registro,
no obstante que los registros en s mismos por 10 general no dicen
mucho sobre ella. Incluso hoy da, poca de proliferacin de registros,
la administracin es una actividad evanescente que deja poca informacin acerca de su funcionamiento interno.
A pesar de todo, hay algunas cuestiones, tanto prehistricas como
contemporneas, que proporcionan evidencias sobre la existencia de
la actividad administrativa antes de que se crearan medios para registrar las declaraciones orales. En el periodo prehistrico contamos
con la evidencia de los solares y los restos estructurales; subsecuentemente tenemos la evidencia de la tradicin oral, del lenguaje y, como
hemos visto ya, de sociedades contemporneas que todava hoy permanecen en una etapa de desarrollo primitiva.
Partiendo de los sitios originalmente ocupados por los primeros hombres pueden obtenerse algunas deducciones respecto a las actividades
de sus ocupantes, especialmente partiendo de los objetos acumulados en
los alrededores de los lugares donde habitaban, en escombreras, en la
forma de los restos, herramientas desechadas y no terminadas, huesos,
fragmentos, etc. Sea como fuere, dichos objetos indican una actividad
cOOperativa, por lo que puede asumirse la esencial contribucin de la
administracin en planear, organizar y supervisar.
Aparentemente, no fue sino entre 9 000 Y6 000 a.c., que el hombre
dej de ser en general un simple recolector de alimentos, abandon
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gerir automticamente la clase de organizacin administrativa y servicios necesarios para su construccin y servicio subsecuente. Por ejemplo, las obras de irrigacin extensiva requeran no solamente del
reclutamiento, direccin y aprovisionamiento de vastas fuerzas laborales, sino tambin del empleo de importantes habilidades en ingeniera. Deban brindarse tambin cuestiones de suministro, ley y orden.
Se aplican consideraciones similares a la construccin de los grandes
palacios y templos, probablemente incluyendo cuestiones ms complicadas relacionadas con el diseo, la supervisin y el desempeo. De
la disposicin en el plano, aun cuando la superestructura haya desaparecido por completo, pueden deducirse los propsitos administrativos de algunas habitaciones y compartimientos. Ocasionalmente pueden existir todava evidencias de su mobiliario y contenido para llenar
las lagunas, aunque debe recordarse que slo la materia duradera pers~ste usualmente. Los accesorios de piel, fibra y madera y otros materales perecederos ampliamente utilizados en la labor administrativa,
generalmente slo pueden ser imaginados como resultado del cuidadoso trabajo de averiguacin. Y ninguno de los arquelogos se interesa en las implicaciones administrativas de sus descubrimientos.
Debieron haberse previsto algunas funciones administrativas bsicas
en estas antiguas construcciones, aun cuando los mismos edificios no
hubieran sido proyectados originalmente para usos administrativos,
como a menudo sucedi. Consecuentemente el mbito de los servicios administrativos de la poca pueden deducirse hasta cierto punto
de los cuidados que se tenan de ellos. Debemos esperar encontrar en
1?S planos de tierra an existentes espacio para funciones como de pohca y seguridad, ceremoniales y concesin de audiencia, secretarial
y de registro, y el almacn de alimentos, vino, armas y registros. De
esta manera, las construcciones antiguas tenan sus salas de vigilancia,
reas de espera y cmaras de audiencia. Haba lugares de almacenamiento y archivos, y con seguridad lugares resistentes para valores y
posteriormente para dinero.
LAs
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62P
s. N.
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tes avances en ingeniera, que por s mismos presuponen la coordinacin administrativa con una base comunal. Gradualmente surgi un
sistema extensivo de canales que funcionara eficientemente a travs
de los aos hasta su derrumbamiento, con la consecuente decadencia
agrcola, bajo los turcos seljucs durante el siglo XI d.c,
Como resultado de estos avances los sumerios llegaron a urbanizarse y sus asentamientos se convirtieron en ciudades, cada una con
su propio dominio agrcola. Incluso aqu la historia sugiere que no
fueron ellos los primeros en alcanzar esta etapa, ya que excavaciones
recientes en Jeric, sitio en el que la investigacin arqueolgica ha
trazado una larga sucesin de lugares habitados superpuestos, han
revelado la existencia de ruinas de un asentamiento humano primitivo que se considera data de 6800 a.c. 20 Incluso hay evidencias de
estructuras anteriores en el mismo sitio de hasta mil aos antes, asociadas con ocupaciones temporales, en gran manera para propsitos
rituales, por cazadores mesolticos indicado por la existencia de un
salto. Las ciudades sumerias formaban comunidades independientes, organizadas durante el tercer milenio como unidades polticas pequeas o ciudades-Estado." En el centro de cada Estado se encontraba el
templo desde el cual se administraba la hacienda principal, bajo la
direccin del Patesi quien, como prncipe y sacerdote asociado, llevaba a cabo la voluntad del dios al cual estaban dedicadas la ciudad.
y las tierras. El cultivo lo realizaban los siervos y los parcelarios que,
junto con los sirvientes del templo, constituan prcticamente toda la
poblacin. El gobierno de la ciudad tena algo de la forma de una
corporacin, bajo el Patesi, con una serie de dioses menores o sirvientes divinos que actuaban como supervisores. La inspiracin divina
aseguraba una labranza eficiente, en tanto que una administracin
efectiva en esa etapa era sinnimo de una administracin efectiva de
la hacienda.
La buena agricultura necesitaba de la paz, pero los dioses podan
desavenirse y estallar la guerra entre las ciudades-Estado de vez en
cuando. Consecuentemente, haba una tendencia hacia la formacin
de unidades ms amplias, en ocasiones de extensin nacional; pero
en un principio estos experimentos generalmente no duraron mucho
tiempo. Las habilidades administrativas existentes efectivas en las ciudades no eran capaces todava de hacer frente exitosamente a unidades ms extensas. Todas las actividades del Estado eran llevadas a
cabo bajo mandato divino -'-por ejemplo la construccin del templo,
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2l
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la iniciacin de la guerra, la celebracin de la paz, la creacin de nuevas leyes-, pero la funcin de la ciudad era principalmente econmica y constitua una institucin ms que pblica, privada.
La idea de una unidad ms extensa, como una entidad poltica
antes que econmica, tena todava que surgir, y cuando lo hizo fue
an bajo el control de un dios, un gran dios en este caso. Haba una
asamblea de dioses, uno de los cuales era elegido como lder y trabajaba a travs de su administrador humano. El papel del lder haba
llegado a ser poltico; haba surgido la idea del servicio pblico; la
cabeza humana de esta organizacin extendida estaba ya en camino
a la dignidad real.
El contenido de los registros con que contamos, inscritos en tablillas de barro cocido, consiste, por un lado, en detalles rutinarios de
la diaria administracin, y por el otro, en fragmentos literarios -tales como el clebre relato potico de la batalla pica entre Agga, gobernante de Kish, y Gilgamesh, rey de Erech- 10 cual dificulta la
separacin entre la ficcin y la realidad. En verdad se deba a la mis.
ma naturaleza de la teocracia que los mismos sumerios se encontraran
en un estado mental confuso similar. En este poema pico hay una
referencia a una asamblea de ancianos, una especie de senado de acuerdo con Kramer.w y una asamblea de ciudadanos armados o cmara
baja. Los primeros abogaban por la paz, mientras que estos ltimos
optaban por la guerra, y el rey en esta ocasin estuvo de acuerdo con
el grupo popular. Kramer cita esto como evidencia de que los sumer~os "dieron lo primeros pasos hacia el gobierno democrtico, restringiendo el poder de los reyes y reconociendo el derecho de la asamblea
poltica".23 Parece que en la evidencia se est leyendo ms de lo que
los hechos sostienen: es una prctica comn de los gobernantes -en
las sociedades tribales y en las ms complejas- idear formas de obtener el consejo y el consentimiento del gobernado, yen este caso parece
que no hay mucho que sugiera que los sumerios abrieron aqu un
nuevo camino.
Gradualmente la influencia de la teocracia disminuy o ms bien
se concentr cada vez ms en las funciones de la administracin de
la hacienda, en tanto que fue incrementndose el aspecto poltico interestatal. La primera ciudad que se conoce que obtuvo el liderazgo
eutre las ciudades sumerias fue Ur, donde se han realizado vastos e
importantes descubrimientos.P' La ciudad estaba bajo el mando del
22 Kramer, op. cit., p. 66.
23 tus; p. 67.
24 Sir Leonard Woollcv, Ur o{ the Chaidees, Pelicano 1938.
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rey Mes-anni-padda, quien fund la primera dinasta de Ur. Ya entonces haba magnficos edificios y los prncipes y nobles eran enterrados en tumbas comunes junto con los miembros de su squito.
cuya funcin era indudablemente atender sus necesidades en el otro
mundo. Sea que este servicio haya sido obligatorio o voluntario, como
Sir Leonard Woolley considera que fue, es una eventualidad que
debe tomarse en cuenta como uno de los riesgos ineludibles de ser
un funcionario en esa poca. Las rivalidades entre las ciudades se
agudizaron y el rey de Ur fue derrocado por el rey de Lagash, una
ciudad colindante.
La lucha al interior de la ciudad estaba destinada a pasar a segun
do trmino por el pillaje de semitas nmadas que se haban establecido en Acad al norte. La corriente de pueblos rumbo al sur continuaba. En algn lugar, alrededor de 2500 a.c., bajo Sargn, estOS
acadios derrotaron finalmente a los sumerios y controlaron las tierras
ribereas que bajan hasta el mar. El belicoso Sargn constituy un
Estado muy poderoso y, como ha sucedido tan frecuentemente en la
historia, los conquistadores nmadas aprendieron casi todo de los conquistados cuyas extraas artes eran necesarias si la comunidad combinada deba ser administrada efectivamente. En un lapso de 200 aos
la cultura sumeria alcanz la supremaca y Ur disfrut de otro periodo
ms de prosperidad y poder bajo los reyes de Sumeria y Acad. Con.
esta civilizacin floreciente Babilonia entr a las pginas de la historia."
Las presiones del exterior continuaban a cargo de los elamitas por
el este y los amoritas en la parte baja del valle, por el norte, hacia
donde los acadios haban avanzado en una etapa anterior. Finalmen
te, los amoritas obtuvieron la victoria y establecieron una sucesin
de reyes con su capital en Babilonia, a la cual elevaron de una aldea
insignificante a un importante centro de gobierno. Entre estos reyes
amoritas sobresali Hammurabi, quien obtuvo el poder en Babilonia ms o menos alrededor de principios del segundo milenio a.c..
(aunque los autores difieren a este respecto).
Hammurabidestac como lder militar, pero su fama descansa justamente sobre su habilidad como legislador. Las leyes de Hammurabi
se conservan en una tablilla de diorita de cerca de ocho pies de altura
. alrededor de la cual las inscripciones ocupan ms de 3600 Ineas."
Sin embargo no fue tanto un innovador en este campo como un racionalizador. La mayora de sus leyes tiene su origen en pocas ante25
J. H.
216 F. R. Hoare, Eight Deeisive Books of Antiq uic, Sheed & Ward, 1952, p. :!9.
33
:u
27
28
guin, 1956.
2ll
tua.,
p. 63.
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Como gobernante Senaquerib continu la labor de su padre; extendiendo sus conquistas militares; sometiendo las revueltas despiadadamente, en el curso de lo cual destruy Babilonia por completo;
y llevando a cabo vastos proyectos de construccin. Transfiri su capital a Nnive, a la cual trajo agua de los arroyos del norte mediante
un canal a lo largo de mi magnfico acueducto que es el ms antiguo
que conocemos.s! El Estado asirio era una mquina militar extensa
administrada en forma centralizada por la oficina de negocios del
rey.32 Hizo una verdadera contribucin al mostrar cmo con buenas
comunicaciones pueden unificarse numerosos pueblos establecidos en
un rea extensa, pero haba serios defectos. Parece que se mantuvo
un control muy riguroso de los asuntos internos: por ejemplo, leyes
sobrevivientes demuestran la estricta supervisin del Estado sobre
los derechos de la propiedad y el matrimonio. El ejrcito eramantenido a expensas de la produccin y lleg a depender demasiado del
reclutamiento a travs de exacciones extranjeras.
Cuando los caldeos dominaron Babilonia surgi un nuevo poder
rival. Atacaron conjuntamente con los medos y despus de dos aos
de lucha capturaron y destruyeron N nive hacia finales de siglo VII
a.c. Babilonia fue reconstruida en una escala magnfica y Nabucodonosor, el ms grande de los emperadores caldeas, rein ah durante
cuarenta aos. Sobreviven mapas de la ciudad en tablillas de arcilla
grabadas. Sugieren un primer ejemplo de planeacin de un pueblo en
una escala vasta y lujosa. Los magnficos jardines colgantes del palacio de N abucodonosor llegaron a ser tan famosos, que los griegos
los incluyeron entre las Siete Maravillas del Mundo. Esta fue la Babilonia del cautiverio de los hebreos relatado en la Biblia.a3 Todas
las artes de los sumeros y sus mtodos comerciales fueron cultivados
nuevamente, mientras que los caldeos hicieron una considerable contribucin cuando virtualmente fundaron la ciencia de la astronoma
mediante la realizacin de observaciones regulares del cielo. Pero
parece que estos nuevos conquistadores vinieron a ver demasiado hacia el pasado. Esta actitud se reflej ciertamente en sus mtodos administrativos, ya que sus "escribanos gustaban de emplear un viejo
estilo de escribir y anticuadas formas de expresin oral".34 Despus
de la muerte de Nabucodonosor ocurri una acelerada decadencia
31
32
33
34
tu,
./
EL
La historia, como el desarrollo de la humanidad, depende del testimonio escrito: sin el testimonio escrito la administracin hubiera carecido de la tcnica vital para su difusin. Despus del desarrollo del
lenguaje como una realizacin humana nica, acontecimiento que
posibilit la vida comunal de la humanidad, el siguiente paso revolucionario fue la invencin de la escritura.s" Pero en tanto que el primer suceso est oculto en la bruma de la poca prehistrica el ltimo
parece haber ocurrido durante el cuarto milenio a,c., en tiempos
de los sumerios, quienes pudieron o no haber sido sus inventores.s"
Como en todos los acontecimientos semejantes, la escritura surgi
slo despus de un largo periodo de experimentacin, de ensayo;
pero cuando se realiz el ltimo paso apareci como el resultado de
~na situacin especial: una necesidad creada por la naturaleza particular de la economa del templo de los sumerios, que requera de
un registro coherente de las numerosas transacciones diarias." En otras
palabras, el ltimo impulso a su invencin fue administrativo, punto
que necesita ser ponderado por todo aquel que discuta si la pluma es
ms poderosa que la espada o no.
En una poca muy primitiva, como lo hemos visto al considerar
l~s pinturas rupestres, el hombre primitivo se esforz en representar
plctricamente sus ideas, siendo el tema fundamental en esa poca
la cacera, prcticamente el nico tema de su impulso a. comunicarse
sobre una base permanente. Pero aparte de las pinturas y grabados
el.e las cuevas, que bien pudieron haber incluido de forma subsidiaa
rI .a los principales elementos mgico-religiosos signos marginales
de Intencin directora, afortunadamente contamos con evidencias de
muchos ms intentos efmeros del hombre de la Edad de Piedra, de hac~r dibujos en la tierra con sus dedos, ejemplos de los cuales han
Sido preservados casi milagrosamente en Pech-Merle y Tuc d'Audouberr en Francia.es Se conoce que cazadores del Paleoltico Superior
IV . 35
. I. G. Gelb, A Stud 01 Writillg, Routledge
& Kegan Paul, 1952, y D. Diringer,
r~zng, Thames and HudsOIl, 1962, pp. 35-37.
3(\ [bid., p. 62.
37 Vase supra, pp. 30-31.
;;, L.S.B. Leakev. A H,/ory 01 Tcclmolog, pp. 144-145.
38
(35000 a 8000 a.c.) utilizaron varitas recortadas, que bien pudieron haber conservado la cuenta de sus muertes, aunque haciendo una
analoga con una costumbre del moderno hombre salvaje australiano,
pudieron haber sido incluso invitaciones formales a fiestas o bodas en
las que los recortes indicaran el nmero de das para la ceremonia."
La existencia de semejantes apoyos en una comunidad sobreviviente
brinda un interesante comentario sobre los mtodos administrativos
que bien pudieron haber estado a disposicin del hombre, en la poca previa al descubrimiento de la escritura. Tambin pudieron haberse utilizado cuerdas anudadas como un modesto recurso de Clculo
o para la transmisin de mensajes.
Antes de que el sistema de la escritura fuera de mucha utilidad,
eran esenciales un medio de fcil manejo para recibir las seales y
medios lo suficientemente simples para producirlas. En esos primeros tiempos podan hacerse impresiones y grabados en las piedras y
el registro de acontecimientos importantes en bajorrelieve proporciona los primeros ejemplos del escultor como historiador. La alfarera
pudo haber brindado un material administrativo valioso e incluso
signos y diseos en las vasijas prehistricas pudieron constituir un
primer intento de escribir: en realidad se utilizaron tiestos con propsitos de registro, pero las muestras con que contamos son generalmente de fecha posterior.
Sin embargo, un artculo administrativo importante dentro de
esta categora, que tuvo prioridad sobre la invencin de la escritura,
es el sello cilndrico del cual han perdurado muchos ejemplos gracias
a la durabilidad del material con que frecuentemente se hicieron. El
sello se utilizaba para salvaguardar posesiones, algunas veces para hacer
un envase o jarro sellado con arcilla. En otras palabras, era un pri.
mer adelanto de la firma personal. El sello mismo era un pequeo
objeto porttil hecho de algn material duro, generalmente una pie.
dra disponible en la localidad; pero incluso poda utilizarse metal,
como la hematites comnmente encontrada en Babilonia. Estos sellos
eran a menudo diseados artsticamente de tal manera que copiarlos fuera difcil. Los diseos proporcionan una clara evidencia de
la vida y las actividades de la poca.t? Despus de la invencin de la
escritura, en ocasiones se incluyeron inscripciones. La importancia
de estos sellos cilndricos para el historiador es ilustrada por el dise
Carleton S. Coon, The History 01 Man, Cape, 1955, p. 95.
D.J. Wiseman y W. & F. Forman, Cvlinder Seals 01 Western Asia, Blctchwort h
Press, 1959.
039
<lO
39
Brrtan,
op. cit.,
p. 60.
40
41
42
47
48
.. .
1.
l.
I
t
haber constituido una secretara y un archivo.t" En otro nivel se descubri una oficina secretarial con un archivo, que tena una repisa
que iba alrededor de l. Con desilusin Sir Leonard seala que las
repisas haban sido vaciadas; no obstante, haciendo una analoga con
un descubrimiento similar en Ur, donde haba todava muchas tablillas en las repisas, el uso de la habitacin es bastante claro.
En Kanesh, Kultope y Karatepe en Anatolia, donde las colonias
de mercaderes asirios registraban meticulosamente sus transacciones
en plomo y ropa fina se han encontrado relaciones de comerciantes>
similares.w los reportes de leyes figuraron tambin entre estos archivos. Un ejemplo interesante encontrado en Alalakh muestra el resumen de un juicio llevado sin xito por un Irib-Khazi, sbdito de
Niqmepa, demandando ser en realidad sbdito del rey de Mitanni.F'
Existe tambin un caso de un reporte de inteligencia contenido en.
~na tablilla desenterrada tambin en Alalakh, que merece ser mencionado. Este reporte fue obtenido por un agente de Yarim-Lm, el
gobernante local, quien era contemporneo de Hammurabi. Manifest, para la sagaz informacin del rey, el relativo respaldo futuro delos reyes vecinos para Hammurabi de Babilonia, Rim Sin de Larsa
(los cuales eran los dos gobernantes relevantes en Mesopotamia en
ese entonces) y Yarim-Lim mismo. Se declar que cada uno de ellos
tendra el respaldo de quince vasallos pero, continu el reporte,
"veinte reyes siguen a Yarim-Lim de Yamdhad't.P Seguramente dicha
informacin del servicio secreto, si es que es digna de confianza, fue
calculada para ayudar al rey a conducir una poltica de lnea media
entre dos vecinos tan poderosos.
Estos ejemplos en cierta forma aislados indican el grado de informes acerca de la administracin de tal periodo, que puede entresacarse de las numerosas tablillas de arcilla que an existen. Debe
haber gran cantidad de evidencias inditas similares para ser extradas
ta~lto de las tablillas, que por s mismas constituan medios de la adffimistracin -como relaciones, registros, reportes, inventarios y similares-, como de otros que contengan detalles descriptivos de la
organizacin y los procesos de las agencias administrativas de la poca.
Ahora puede decirse algo ms acerca de los funcionarios mismos y los.
procedimientos que empleaban.
Woolley, op. cit., p. 74.
Seton Uoyd, Early Anatolia, Penguin, 1956.
51 Woolley, op. cit., p. 126.
53 tua; p. 67.
49
00
La administracin pblica ha sido contemplada desde muchos ngulos en el curso del breve examen precedente y aun si el funcionario
mismo debe permanecer indefinido a la luz de la escasez de informacin personal, los resultados de sus actividades son casi lo nico que
tenemos para narrar la historia de su poca, pues no fueron los edificios cuyas ruinas examinamos los productos de su planeacin y supervisin, y los testimonios escritos fundamentales su propia maniobra? Aun en comunidades basadas todava fundamentalmente en la
produccin agrcola, las ramificaciones del gobierno eran ya considerables.
Se ha visto cmo, conforme numerosos pueblos bajaban a los valles del Tigris y el ufrates por miles de aos y disputaban entre
ellos, en ocasiones hasta la muerte, se sucedan durante todo el tiempo
importantes desarrollos en el gobierno y la administracin. De hecho
fue la modificacin principal la que hizo posible los registros histricos, a saber, la invencin de la escritura, la cual tambin constituy
el cambio revolucionario en la administracin, un cambio que posteriormente se caracteriz por su naturaleza estabilizadora ms que revolucionaria. De esta manera, cuando los nmadas y belicosos pero
ignorantes acadios conquistaron a los sumerios, la primera cosa que
tuvieron que hacer fue adquirir las habilidades administrativas de los
derrotados, pues de no haber ocurrido as hubieran convertido su victoria en un hecho ftil.
Durante este largo periodo hemos notado el cambio en la escala
del gobierno desde la extendida ciudad-Estado teocrtica de miniatura,
pasando por las ms extensas uniones de tales Estados o reinos, hasta
los ms grandes imperios de Babilonia, Asiria y Caldea. En cada caso
el lder, que detenta el poder supremo, destaca como administrador
entre sus numerosos papeles. Pero invariablemente cuenta con asistentes cercanos de gran influencia que pueden incluso compartir el
poder. Generalmente bajo este estrato superior hay una clase de expertos de varios tipos que, en la vasta organizacin del Estado, tiene
en la base a una multitud de trabajadores a su servicio. De esta manera, en esta primera etapa, el mundo de los funcionarios est ya
organizado como una pirmide jerrquica con lo que parece ser una
especie de estructura de clase tripartita. En la pequea ciudad-Estado
bajo la corporacin del templo la mayora de las actividades de la
-comunidad estaban bajo la direccin oficial: en los estados ms ex ten-
45
sos esto ya no fue practicable o aun deseable, de tal manera que importantes intereses comerciales y grandes intereses agrcolas quedaron fuera, en tanto que el ejrcito tendi a convertirse en un poder
autnomo, eventualmente en el caso de Asiria, en detrimento del
Estado.
En la ciudad-Estado primitiva el gobierno y la administracin de
los asuntos eran una sola cosa: una forma de gobierno local sobre una
base soberana, en que la administracin es fcil de entender. En Ur
dichos asuntos se llevaban a cabo dentro del rea sagrada. Los sacrificios y las ofrendas en especie eran el equivalente primitivo de la
tributacin. El escribano del templo daba recibos para estos detalles
y los registraba en tablillas de arcilla, que constituan la base del sencillo sistema de contabilidad a partir del cual podan armarse las
listas subsecuentemente, as como guardarse en la oficina, en donde
estaban destinadas a ser descubiertas cuatro mil aos despus. Sin
duda se hicieron registros similares cuando las ofrendas pasaban a la
despensa o el almacn para el consumo en el templo, o cuando se
daban a aquellos a quienes mantena el Estado. Las fbricas y talleres
estaban localizados tambin en las zonas pertenecientes al templo. En
una fbrica desenterrada en Ur, la cual produca diversos trajes de
lana, se encontraron tablillas que contenan los nombres de las mujeres
trabajadoras, la porcin de lana que se daba a cada una, la cantidad
. ~e ropa producida y el nmero de raciones distribuidas. Es significatIVO el nombre de la corte de justicia, sita tambin en el templo: se
denominaba Dublal-mah J o sea "La gran cmara de tablillas". Dentro
del edificio se recopilaron documentos de arcilla que registraban
las decisiones de los jueces, cuya prctica anunciaba estas decisiones
desde la puerta.w
Existe tambin informacin detallada M sobre la organizacin del
p:.incipal templo de la ciudad-Estado de Lagash, cuyo dios se llamaba
N.mgirsu. Respecto al gobierno de la casa del templo-feudo y la adminIstracin de tierras del templo, haba dos grupos de dioses menores,
a menudo relacionados con el dios supremo. A stos se asignaban
puestos tales como guardia de la puerta del Sancta sanctorum, mayordomo en jefe, armero, consejero divino, sirviente de cuerpo, chambeln divino, cochero, auriga y cabrero. Estaban tambin el msico, el
tambor y las doncellas de la corte. En los campos encontramos al
53 }ack Finegan, Light [rom the Ancient Past, Princeton, 1946. p. 44.
54 T. Iacobsen, "Mesopotamia: The Function of the Sta te", Bejore Philosoph, op.
CIt., pp. 202.204.
.
47
esa poca. Bajo los altos funcionarios a cargo de las diversas ramas de
actividad haba numerosos funcionarios menores cuya existencia y
funciones permanecen ensombrecidas en cierto grado por la ausencia
de informacin detallada. No obstante, incluan cortesanos, guardias de
corps, lacayos, portadores de fortuna, meseros, cocineros, hombres
del cetro, chambelanes y superintendentes de mil. Estos ltimos, cuyo
jefe ya ha sido mencionado, son significativos como una primitiva
clase especializada de supervisores.
El rey Telepinus (cirea 1525 a.c.) se refiere a estos diversos funcionarios como pankus, que se cree que significa "toda la comunidad",
aunque sin duda haba en el medio tambin muchos artesanos, campesinos y siervos. En realidad stos son mencionados en relacin a una
asamblea general de ciudadanos que en tiempos ms antiguos se
reuni como una corte de justicia. Despus de la poca de Telepinus
ya no se oy nada sobre esta asamblea y es evidente que el sistema de
gobierno hitita se haba convertido en una monarqua absoluta de
especie normal, controlada por el rey a travs de sus propios funcionarios.
La oficina organizada se haba creado en una poca temprana.
Pueden visualizarse ya filas de escribanos, cada uno con su montn
de barro hmedo a su lado, utilizando rpidamente su punzn y probablemente utilizando algn medio para mantener hmedo el barro
durante el proceso de inscripcin de las tablillas. Usualmente los
escribanos eran hombres, aunque poda haber mujeres entre ellos, ya
que las mujeres eran altamente estimadas en la sociedad babilnica,
permitindoseles mezclarse en los asuntos por cuenta propia. oo
El gobernante mismo segua siendo el administrador supremo y
Breasted ofrece una imagen interesante de Hammurabi atendiendo
sus asuntos oficiales. Esta informacin se basa en las cartas de Hammurabi, muchas de las cuales se han conservado. Lo vemos sentado en su
oficina ejecutiva con su secretario a su lado, una relacin administrativa que difcilmente ha cambiado hasta hoy en da. Utilizando
su punzn de caa, el cual casi siempre lleva consigo en un estuche
de piel en su cinturn, el secretario anota en slabas cuneiformes las
breves y claras frases que el rey le dicta en forma de instrucciones en
carta para sus gobernadores de las ciudades. Hay cartas-tablillas que
le han llegado envueltas en sobres de arcilla delgados. stos son abiertos por el secretario en presencia del rey, quien contesta despus a los
mensajes cerrados dictndole al secretario. De esta manera se resuelven
f6
48
117 Chiera,
49
correspondencia entre el rey y los gobernantes de los alrededores, entre los cuales estaban el faran de Egipto y Hammurabi de Babilonia.
En un patio cerca de unos recintos, que bien pudieron haber sido el
lugar de trabajo de los escribanos, se ha descubierto un horno que
contena tablillas cuneiformes en diferentes etapas del horneado. Era
un horno sencillo de aproximadamente tres pies de altura por cuatro
de ancho, similar a los hornos de pan al aire libre que utilizan los
rabes hoy en da. Este muy importante hallazgo muestra que las oficinas estaban en pleno funcionamiento cuando ocurri el desastre, lo
cual seala lo repentino del acontecimiento. Fueron desenterrados
archivos del mismo periodo en tres partes diferentes del palacio, sugiriendo su ubicacin la existencia de departamentos administrativos
separados: posiblemente los del Interior y Tesoro, del gobernador de
la ciudad, y del ministro del Exterior, fuera del de la Cancillera del
Rey. Las tablillas en el horno provenan de oficinas diferentes, lo
cual indica que el proceso de horneado se realizaba como un servicio
comn.
La correspondencia se extiende sobre un periodo de 300 aos. Los
documentos, que estn parcialmente en ugartico y parte en babilonio,
el idioma internacional de la poca, trataban con una amplia jerarqua
de sbditos. Algunos textos enumeran materias tales como los pueb.l?s .del reino, los contingentes que tenan para contribuir con el
ejercito, sus deudas en tributo o trabajo; algunos registran las corpor~ciones y las dependencias fuera del reino. Haba permutas diplomticas y documentos relativos a los asuntos de la ciudad de Ugarit.
~aba COntratos y otros documentos de negocios. Entre los textos
d~plomticos figuraban instrumentos destinados a garantizar un status
dIplomtico igual para los agregados comerciales que fueran enviados
por el rey de Ugarit al inmensamente ms poderoso rey de los hititaso Por lo general los escritos son breves y se concentran en el
a~unto, pero aparece un toque humano ocasionalmente; como. por
ejemplo cuando un funcionario pregunta a su seor que le explique
~or qu est enfadado con l. La respuesta hubiera sido de especial
mters. La escritura a mano es finamente inscrita a menudo y la
l~clusin frecuente del nombre del escribano hace posible la identifIcacin y comparacin de estilos caractersticos. Las tablillas son grabadas con los sellos de funcionarios individuales y, por supuesto, donde
aparece el sello real apropiado. Un hecho de excepcional inters es
que adems del sello personal del monarca gobernante hay tambin
un sello dinstico (del fundador de la dinasta) que sigui utilizndose
durante muchos reinados. Esto sugiere que la idea del Estado como
50
51
una interesante tablilla de arcilla del siglo VIII a.c., que muestra dicho
proceso de manera prctica.w Muestra una fila de cautivos con ganado
que son llevados al cautiverio ante un funcionario, el cual ordena que
se hagan los registros del botn. Hay dos escribanos en el cuadro: uno
utiliza un punzn para hacer incisiones en una tablilla de arcilla que
sostiene en su mano izquierda, el otro tiene en su mano izquierda
un rollo de papiro desenredado en el cual escribe con tinta con una
pluma. Aqu tenemos la evidencia visual del efecto de un importante
invento que provino de Egipto y que ser descrito en el siguiente
captulo. El arameo era ampliamente utilizado en los negocios y durante un tiempo tuvieron que guardarse en oficinas gubernamentales
textos paralelos pero eventualmente lleg a ser una lingua franca)
particularmente para asuntos del Estado, en toda el rea de los lmites
de la India hasta Egipto.v'
Funcionarios individuales han dejado impresiones de sus sellos cilndricos personales, pero la naturaleza de los registros no condujo a que
dejaran mucha informacin sobre ellos mismos. Ciertamente, hay una
inscripcin en una estatua del rev Idri-mi, encontrada en Alalakh,
que es una autobiografa del rey 'escrita por un escribano llamado
Sharruwa el cual, sugiere Woolley,62 probablemente era un "viejo
hombre de Estado" del reino ya que no solamente aparece su nombre
en un documento de un reinado anterior, sino que en el presente ejempI? habla con una especie de autoafirmacin que solamente podra exp!lcarse si se tratara de una alta jerarqua. Sharruwa utiliza su propio
dialecto y "desgraciadamente ni el escriba que hizo la copia para el
albail, ni el albail que cort la inscripcin eran lo bastante hbiles
y por lo tanto el texto es difcil de leer",
Asurbanipal de Asiria merece ser citado aqu como el primer adlUinistrador de su reino, debido a que hace referencias a habilidades
a?~inistrativas y en sus inscripciones se refiere a menudo a su educaClon y sus hazaas tanto militares como intelectuales. Escribe:
Y~, .Asurbanipal, aprend la sabidura de Nabu, todo el arte de escribir en tablillas de arcilla... Aprend a disparar el arco, a montar,
a dirigir y apoderarme de reinos.
Recib la revelacin del sabio Adapa, el tesoro escondido del arte
de escribir. .. Repar en los cielos con los maestros instruidos.. , Le
las hermosas tablillas de arcilla de Sumeria y la oscura escritura acaBreasted, op. cit., p. 188.
Ghirshman, op. cit., p. 163.
~ WooJley. op. cit .. p. 124.
00
/jI
52
A.C~
dia que es difcil de dominar. Gozo leyendo las inscripciones en piedra de tiempos anteriores al diluvio. .. Las siguientes eran mis actividades diarias: montaba mi caballo, paseaba gustosamente, manejaba
el arco. " conduca el carro, sosteniendo las riendas como un cochero.
Haca girar las ruedas... Al mismo tiempo aprend el decoro real
y anduve en caminos de la realeza.w
A mediados del primer milenio a.c., las fundaciones de nuestra moderna civilizacin se haban tendido precisamente en el Medio Oriente, y se haban inventado la mayora de los ingredientes requeridos
para la administracin de grandes reinos. La invencin de la escritura
haba hecho posible la existencia del intrincado sistema de comunicaciones del cual dependa toda administracin efectiva. Se haban
logrado adelantos notables en el desarrollo de los mtodos administrativos. Se haba introducido un calendario laborable, un sistema monetario y patrones de pesos y medidas. El transporte fluvial haba sido
ampliamente completado con una red de caminos, a lo largo del cual
funcionaba con eficacia un servicio postal oficial. En la esfera de la
administracin pblica se haban mejorado los mtodos tributarios y
se haba vuelto practicable el control central efectivo a travs de agentes ejecutivos. Haba bibliotecas y escuelas. Todo estaba listo para el
movimiento del centro de actividad de la civilizacin hacia el Occidente hasta Europa, cuyos vigorosos habitantes estaban impregnados
todava de ignorancia pagana y desconocan por completo las maravillas que el hombre haba ya creado para s mismo.
Se han realizado ya exitosos experimentos en cuanto al amplio control unificado bajo lderes tales como Sargn, Hammurabi y Senaquerib, y ahora, conforme el poder rebasaba los confines ~e Mesopotamia, se sucedera un breve florecimiento ms all de las fronteras
orientales en las que se reunira toda su difcilmente ganada experiencia para organizar la que bien merece ser llamada la primera gran
administracin imperial fuera del Lejano Oriente. No obstante que
esto significa llevar nuestro inters ms all del rea principal contemplada en este captulo, parece deseable hacerlo antes de que regresemos a considerar los desarrollos paralelos que tenan lugar en el
valle del Nilo.
63
53
54
55
l~dependientemente de su fama, tanto como obra de inspiracin re!lgiosa como de alto valor literario, la Biblia ha sido siempre de gran
lUters para los historiadores, aun cuando muchas de sus crnicas
hayan parecido relacionarse ms con la leyenda que con la realidad.
Con la creciente corroboracin de muchos de los acontecimientos na-
56
Vase, por ejemplo, Wemer Kellcr, The Bible as History, Hodder &: Stougbto n
1956.
68
57
por Potiphar, un oficial del faran; de hecho era su capitn de la guardia. Se ha sugerido 69 que esto ocurri en algn momento del periodo
de los hicsos (c. 1750-1580 a.c.), estando an defectuosos los registros
relativos. Su recompensa por rechazar las insinuaciones de la esposa
de Potiphar, como es bien sabido, fue el ser enviado "a la prisin, un
lugar en donde los prisioneros del rey estaban atados". "Pero el Seor
estaba con Jos y le mostr su misericordia, y le concedi su gracia
ante los ojos del guardia de la prisin." Entre sus compaeros de celda haba dos miembros de la Casa Real, el jefe de los despenseros y
el jefe de los panaderos, que haban atacado al faran. Jos tena el
hbito de interpretar los sueos que los prisioneros le contaban y consecuentemente profetiz la liberacin al tercer da del jefe despensero
y la muerte del jefe panadero. Y as ocurri, ya que al tercer da era
el cumpleaos del faran, da que todos los sirvientes tenan por costumbre celebrar. Durante las ceremonias el jefe despensero fue restablecido en su puesto, en tanto que el jefe panadero fue colgado.
Poco tiempo despus, por un golpe de suerte, el jefe despensero,
quien tena buenas razones para recordar la sabidura de Jos, tuvo
la oportunidad de decirle al faran lo que haba sucedido. Este ltimo haba tenido un inquietante sueo que ninguno de los hombres
sabios de Egipto haba podido interpretar satisfactoriamente. Jos fue
llevado ante el faran y demostr nuevamente ser un buen adivinador, oficio bien establecido en las sociedades primitivas. El faran se
vio tan complacido con l que de inmediato lo hizo su delegado, ceremonia que es descrita vvidamente:
Dijo Faran a Jos: "Mira: te he puesto al frente de todo el pas de
Egipto." Y Faran se quit el anillo de la mano y lo puso en la mano
de Jos, le hizo vestir ropas de lino fino y le puso el collar de oro al
cuello. luego le hizo montar en su segunda carroza, e iban gritando
delante de l "Abrekl" As le puso al frente de todo el pas de Egipto.
As fue iniciado Jos en el alto cargo de visir por el ejercicio del
poder desptico del faran. Su jerarqua fue aumentada inmediatamente por el faran al concederle como esposa a Asenath, la hija del
influyente Poti-pherah, sacerdote de On (Helipolis). De esta manera
se asegur efectivamente su posicin en la sociedad egipcia. Jos se
convirti en un administrador eficiente y la capacidad del faran paes Keller, op. cit., p. 102.
58
ra elegir a los hombres fue garantizada. Dirigi al pas durante pocas difciles, conservando y almacenando el producto excedente durante los aos de buena cosecha para contrarrestar los aos de hambre
que haba previsto. Su previsin permiti al faran erigir su heredad,
como todo buen capitalista: ya que Jos, a causa del hambre, fue capaz de comprar todos los campos de cultivo de Egipto para el faran
y de arreglar con los agricultores que dieran un quinto de lo cosechado a aqul. "Solamente la tierra de los sacerdotes no le renda algo."
Debido a que se enteraron que en Egipto haba maz, Jacob en
vi a diez hermanos de Jos para adquirir provisiones. A consecuencia
del perdn concedido por su ahora poderoso hermano, a quien inconscientemente haban elevado a la fama y fortuna al venderlo como
esclavo, fueron invitados por el faran a inmigrar a Egipto y dejar
Canan, junto con toda su familia y sus rebaos. Lo hicieron, acompaados por Jacob y se les dieron buenas tierras para establecerse.
Jos prosper en Egipto hasta una edad avanzada, como un miembro
respetado de la clase de los funcionarios.
Se alz en Egipto un nuevo rey, que nada saba de Jos. .. Pusieron, \
pues, capataces a los israelitas para oprimirlos con duros trabajos; '!
as edificaron para Faran las ciudades del depsito: Pitom y Ramss,"
As, los israelitas se vieron envueltos en las actividades constructivas del faran, en este caso Ramss II, y fueron sometidos a los rigores e injusticias de los trabajos forzados. Dichas medidas, despus de
una larga estancia pacfica en Egipto, dieron por resultado un impulso social suficiente como para provocar que estos extranjeros miraran ansiosamente hacia la Tierra Prometida. Sucedi que su predestinado lder, el hebreo nacido en Egipto, Moiss, quien haba sido
educado en la corte real, en un momento crtico mat a uno de los
guardias a quien haba visto maltratar a un pariente. Los oficiales
gozaban de una proteccin especial bajo el derecho egipcio y para
escapar al inevitable castigo Moiss decidi huir hacia el Oriente,
para regresar despus slo para interceder ante el faran, quien haba
negado el permiso de que los israelitas dejaran el pas. Los administradores egipcios no estaban dispuestos a renunciar a tan apreciada
fuerza laboral. No es este el lugar para relatar la tan repetida historia
del xodo, que se cree ocurri alrededor de 1290 a.c." No obstante,
70
71
debe sealarse de paso que los movimientos nmadas de tal magnitud con tanta gente junta con sus bienes y ganado, acosada en una
parte del camino por los egipcios, que en el ltimo momento haban
cambiado de parecer nuevamente, debieron haber exigido hazaas de
organizacin y administracin informales, no por ello de un orden
menor.
Sin embargo, en esta etapa llegamos tal vez a la primera leccin
registrada en la "ciencia" de la administracin, y ciertamente en un
texto bblico que ha sido citado muchas veces, no solamente por profesores modernos sino tambin tan remotamente como ocurre con
Chichele, arzobispo de Canterbury, en un sermn al Parlamento de
1422 d.c. 72 Describe la "jerarqua" y la "delegacin" en trminos.
en los que, a pesar de ser bsicos y fciles de entender, todava no son
plenamente comprendidos por los ocupantes de las sillas del poder
ejecutivo. Todo sucedi despus de que Jetr, sacerdote de Madin
y suegro de Moiss, se reuni con l en el desierto:
Al da siguiente, se sent Moiss para juzgar al pueblo; y el puebloestuvo ante Moiss desde la maana hasta la noche. El suegro de Moiss vio el trabajo que su yerno se impona por el pueblo, y dijo:
"Cmo haces eso con el pueblo? Por qu te sientas t solo haciendo,
que todo el pueblo tenga que permanecer delante de ti desde la maana hasta la noche?" Contest Moiss a su suegro: "Es que el pueblo
viene a m para consultar a Dios. Cuando tienen un pleito, vienen a
m; yo dicto sentencia entre unos y otros, y les doy a conocer los preceptos de Dios y sus leyes." Entonces el suegro de Moiss le dijo: "N<>
est bien lo que ests haciendo. Acabars agotndote, t y este puebloque est contigo; porque este trabajo es superior a tus fuerzas; no podrs hacerlo t solo. As que escchame; te voy a dar un consejo, y
Dios estar contigo. S t el representante del pueblo delante de Dios
y lleva ante Dios sus asuntos. Ensales los preceptos y las leyes, dales
a conocer el camino que deben seguir y las obras que han de practicar. Pero elige de entre el pueblo hombres capaces, temerosos de Dios,
hombres fieles e incorruptibles, y ponlos al frente del pueblo como jefes
de mil, jefes de ciento, jefes de cincuenta y jefes de diez. Ellos estarn
a todas horas a disposicin del pueblo; te presentarn a ti los asuntos
ms graves, pero en los asuntos de menor importancia, que decidan
ellos. As se aliviar tu carga, pues ellos te ayudarn a llevarla. Si
haces esto, Dios te comunicar sus rdenes, t podrs resistir, y todo72
E, F', }acob, The Fijteenih Cent urv, 1399.1485, vol, VI, Oxford, 1961, pp. 214-215..
este pueblo por su parte podr volver en paz a su lugar". Escuch Moiss la voz de su suegro e hizo todo lo que le haba dicho. 78
En el xodo y los libros siguientes hay mucho que es de gran
inters para el administrador: el otorgamiento de los mandamientos
por Moiss en el Monte Sina y su asentamiento en el libro de la escritura; la promulgacin de las normas para el sacerdocio y sobre la
conducta en los ritos religiosos; la enumeracin de los reyes conquistados y la divisin de Canan entre las doce tribus de Israel; pero el
tema recurrente que merece especial atencin es la realizacin del
censo.
Las excavaciones durante 1933 cerca de un moderno lugar sin importancia llamado Abu Kamal, en los bancos del ufrates entre Damasco y Mosul, condujeron a la identificacin del pas de Abraham, ano
teriormente conocido como Hurran, aunque sus alrededores han
permanecido hasta ahora como un misterio.t- Las verdaderas excavaciones fueron hechas en la remota ladera de Tell Hariri y el lugar
descubierto fue la ciudad real de Mari, tambin ampliamente meno
cionada en textos anteriores. Operaciones subsecuentes descubrieron
las paredes inferiores y los cuartos de un gran palacio, as como otros
edificios, y surgieron a la luz muchas tablillas inscritas. Estas tbli.
llas confirman la efectividad de la organizacin poltica y administrativa del reino de Mari durante el siglo XVIII a.e. Un problema que
preocupaba a los administradores de esta poca era la defensa del reino en contra del ataque de las tribus nmadas que pastaban sus rebaos en las fronteras. Hubo que establecer puestos militares y organizar una fuerza policiaca del desierto. En este contexto son de especial
inters las frecuentes referencias a los benjamines, particularmente en
una tablilla de arcilla que contiene un reporte policiaco:
A mi seor: desde Bannum, su sirviente. Ayer dej Mari y pas la
noche en Zuruban. Todos los benjamitas enviaban seales de humo.
Desde Samanum hasta Ilum-Muluk, desde Ilum Muluk hasta Mishlan.
todos los pueblos benjamitas en el distrito de Terqa contestaban con
seales de .humo. No estoy seguro todava de lo que significaban estas
seales. Estoy tratando de averiguarlo. Escribir a mi seor ya sea que
tenga xito o no. Las guardias de la ciudad deban ser reforzadas y mi
seor no deba abandonar la entrada.ts
73
'14
'15
61
Estas referencias a los benjamitas condujeron a nuevas investigaciones en los registros, cuyo resultado ha sido confirmar gran parte
de la informacin bblica acerca de la familia de Abraham, la vinculacin de Hurran con Mari yel establecimientodel hecho que Abraham
vivi alrededor de 1900 a.c., lo cual concuerda con la evidencia bblica.
Otro problema de los funcionarios locales de Mari relacionado con
los benjamitas surgi del deseo de los funcionarios de palacio de que
estos hombres de tribus, en contra de sus propios deseos, fueran incluidos en el censo. En este caso los funcionarios locales, basando su
caso en los indeseables efectos de dicha operacin, triunfaran. En la
propia Mari el censo, tomado como una base para la tributacin y
el reclutamiento militar, era ya una prctica establecida hada mucho
tiempo. La poblacin era reunida en distritos y se anotaban los nombres de aquellos elegibles para el servicio militar. Durante los proce
dimientos, los cuales duraban varios das, los funcionarios distribuan
pan y cerveza.
Sin embargo, los israelitas parecen haber aprendido por esta experiencia. Ellos llevaran a cabo el censo durante sus viajes subsecuentes
y despus estrictamente en concordancia con los mtodos adoptados
por Mari. El primer caso registrado fue en el campo, en Sina:
Yahvh habl a Moiss en el desierto del Sina, en la Tienda de Reunin, el da primero del mes segundo, el ao segundo de la salida de
Egipto. Les dijo: Haced el censo de toda la comunidad de hijos de Israel, por clanes y por familias, contando los nombres de todos los varones, uno por uno. Alistaris, t y Aarn, a todos los de veinte aos
para arriba, a todos los tiles para la guerra, por euerpos de ejrcito.7 6Despus de su estancia en el desierto, cuando hubieron llegado
a las llanuras de Moab por el Jordn cerca de Jeric, el procedimiento fue repetido en trminos casi idnticos, ahora bajo la direccin de
Moiss y el hijo de Aarn, Eleazar.?? En su reino establecido, la realizacin del censo continu cada vez que la situacin lo requera. De
acuerdo con la Biblia 78 esto se llev a cabo al menos en dos ocasiones
bajo el Rey David (c. 1000 a.c.). Partiendo de la narracin bblica de
la ltima de estas operaciones es claro que el pueblo se senta agravia76
77
78
Nmeros, captulo 1.
Nmeros, captulo 26.
Samuel n. captulos 18
y 24.
'62
63
81
~ Keller,
n.
~
f
65
arenales mismos ofrecan medios tanto para protegerse como, inesperadamente, para preservar los frutos del esfuerzo humano. Entre todos
los sitios apropiados para el crecimiento de la civilizacin durante
aquellos ltimos milenios prehistricos seguramente el escenario estaba establecido en el valle del Nilo para el surgimiento de una floreciente comunidad.
Es difcil de decidir si haba o no vnculos primarios entre las civilizaciones de Egipto y Sumeria, o de sus progenitores. Se carece
todava de evidencias y bien se puede esperar el descubrimiento de
otras bajo algn montculo fangoso o una colina de arena que hasta
ahora no haya atrado la curiosidad del arquelogo. Que hay paralelos interesantes entre las costumbres y las medidas administrativas de
ambos pueblos pronto llega a ser aparente, incluso desde un examen
superficial de sus historias, pero es obvio que tales instancias pudieron haber surgido espontneamente de situaciones similares, y no
requieren de evidencia alguna de intercomunicacin para explicarlas.
Se aproximaba un ejemplo interesante de este tipo con el descubrimiento de entierros primitivos en Egipto, as como en Ur, en donde
el gobernante haba sido acompaado en su viaje final por un squito
de parientes y funcionarios, sin ser posible decidir si eran o no sacrificados voluntariamente o por la fuerza.
HISTORIA y GOBIERNO
representativa fuera de esas representaciones pictogrficas, y la invencin de un medio de escritura en forma de papiros facilitaron enormemente el progreso de la organizacin y de los mtodos de negociacin esenciales para la fundamentacin de un sistema poltico lo
suficientemente extenso para dominar el valle del Nilo como un todo.
En conjuncin con el carcter dinmico del pueblo, ya plenamente
extendido por haber luchado con los problemas de ingeniera en la
irrigacin del Nilo, el nuevo reto hizo surgir la respuesta necesaria.
La naturaleza dividi al pas en dos partes, generalmente conocdas como Alto Egipto y Bajo Egipto, constituyndose el primero por
el largo y estrecho valle del ro, que se ensancha hasta la primera
catarata, cerca de la isla de Elefantina, y el segundo por el rea mucho
ms compacta pero extensa en el delta del Mediterrneo. La integracin, que ya era un hecho probablemente entre 3400 y 3200 aos a.c.,
demostraba una mayor dificultad en el Bajo Egipto, donde muchas
ciudades-Estado que ya prosperaban en el delta eran muy celosas de
sus tradiciones locales y su autonoma. La unificacin ha sido atribuda a Menes, el primer faran, durante ese periodo, aunque las fechas
son objeto de controversia. La larga lista de gobernantes est incluida
en los registros antiguos que los agrupan en 31 dinastas, cada una
extendindose sobre varios reinados, amplindose desde la poca d
Menes hasta la segunda conquista por los persas en el ao 341-333 a.e.
El periodo arcaico o primero dur hasta el ao 2660 a.c., y cubri
los reinados de las dinastas I y n. Fue una poca de gran actividad
intelectual y esfuerzos tcnicos, y de ningn modo su mejor realizacin, desde el punto de vista administrativo, fue la invencin del papiro y otros apoyos esenciales de la conduccin del gobierno. La explotacin de las minas de cobre en el Sina y la produccin de herramientas
de metal abrieron el camino a la arquitectura de piedra.
Los frutos de estos adelantos se manifestaron en el crecimiento
de la construccin monumental y el surgimiento de la tumba piramidal, que dej su indeleble huella en el paisaje egipcio. Esto tuvo
lugar durante el Imperio Antiguo (dinastas III a VI) que continu
hasta el ao 2180 a.e,
Bajo las dinastas VII a X, que duraron un siglo, Egipto se dividi
en su propio desmedro, y no fue sino hasta el Imperio Medio (dinastas XI a XIII) de 2080 a 1640 a.c., cuando los territorios se reunificaron, sobreviniendo una nueva fase de construccin. Se restringieron los poderes de los nobles feudales, y la expansin hacia el extranjero, tanto por conquista como por comercio, fue activamente
perseguida.
O
67
Sucedi entonces otro periodo de recesin que dur 70 aos (dinastas XIV a XVII). Fue durante este periodo que los hicsos, una
vigorosa pero inculta tribu semtica de los territorios del norte, se
convirtieron en los gobernantes de Egipto. No se ha esclarecido cmo
es que ocurri esta transferencia de poder, pero no puede dudarse
que el advenimiento de estos vigorosos extranjeros llev el rejuvenecimiento a un sistema que estaba dando seales de vejez. Introdujeron
el caballo y el trabajo del bronce, pero sabiamente continuaron utilizando la cultura y la competencia administrativa del pueblo sometido. Se necesit una fuerte guerra de liberacin para dar nuevamente a
Egipto su antigua gloria en la forma del Nuevo Imperio (dinastas
XVIII a XX) que dur un periodo rcord, desde 1570 hasta 1075 a.e,
Sin duda esta fue una etapa de florecimiento y expansin. Una poltica agresiva extendi el poder de Egipto hasta Palestina y Siria, pero
dichos avances fueron contrarrestados por el creciente podero de
los hititas, con quienes el faran Ramss II sabiamente concert un
tratado, contndose actualmente con copias del mismo.
Hacia fines de este largo periodo de oro comenzaron a aparecer
Jos inevitables sntomas de la decadencia. Las fronteras se retraan,
los reyes perdan el inters en los negocios pblicos, la economa interna se deterioraba y se extenda el descontento. ste parece haber sido
el colmo de los saqueadores de tumbas, cuyos pillajes se dice que fueron favorecidos y apoyados por los funcionarios responsables, o ms bien
"irresponsables". El periodo de decadencia y eclipse, que se extendi
del ao 1075 al 332 a.c., a travs de las dinastas XXI a XXXI, se
conoce generalmente como Periodo Tardo. De vez en cuando surgieron gobernantes poderosos y competentes para detener la descomposicin, aunque haca mucho que haba pasado el da en el que se
hubiera podido sostener una nueva direccin de progreso. Tuvo
que soportarse la invasin de los asirios durante el siglo VIII a.c., y
los persas impusieron su control dos veces, en 525 y en 341 a.c.
A pesar de las muchas vicisitudes de una historia que se extiende
sobre tan largo periodo, la caracterstica sobresaliente del gobierno
egipcio fue su estabilidad y particularmente la continuidad del gobierno del faran, aun bajo el dominio extranjero. La ley del rey
egipcio estaba firmemente basada en la religin y encarnada consistentemente en un absolutismo que, aunque en general era benvolo,
no dejaba lugar para la participacin democrtica. Por razones obvias, el Sol y el Nilo eran adorados y desde el principio el Estado
r:erteneci al dios Sol, cuyo principal agente era el faran; esto signifIcaba "La gran casa", trmino aplicado a un agente humano intitula-
69
de la administracin. En la poca del Antiguo Imperio se haba desarrollado un complejo sistema administrativo para servir al rey y liberarlo de pesos que de otra manera hubieran sido insoportables. En una
etapa temprana haba comenzado a emerger una forma de burocracia
que se desarrollara hasta tener un poder impresionante dentro del
sistema egipcio.
El faran tena un poder legal arrollador y todos estaban sometidos a su autoridad. Con todo, dentro de la corte y del templo estaba
siempre presente la intriga para aminorar su poder. Mucho dependia
del carcter del gobernante y de su capacidad, por no decir la vigilancia, para asegurar la lealtad dentro de los corredores reales.
El control de las localidades desde un centro de poder semejante
era siempre un problema. Desde una poca temprana el pas fue
dividido en unidades locales llamadas nomos, cada una bajo una nomarquia que era la representacin real. El patrn fundamental parece haber estado basado n las necesidades de irrigacin. La coordinacin y el control se dificultaban debido a la mediana accesibilidad
y pronto se nombraron funcionarios inspectores para asegurar que
el gobierno real se llevara a cabo adecuadamente en las provincias.
Pero el balance del poder tenda a fluctuar entre las dos esferas de la
;dministracin. En la poca del Imperio Medio surgi un sistema
feudal bajo el cual los gobernadores de los nomos se convirtieron en
prncipes subordinados, pero rivales, del poder central. El asunto Ileg a un estado definitivo bajo los vigorosos gobernantes de la dinasta
XII que se propuso obligar a los lderes provinciales a volver a su
antigua obediencia al gobierno central. Es un aspecto interesante el
que uno de los mtodos para poder realizarlo fuera la transferencia
de la capital de Menfis a Ithet-Tawy, que estaba mejor situada para
asegurar la administracin efectiva de un dominio tan vasto. Para
canalizar el vigor de los lderes locales hacia canales ms ortodoxos
y benficos los gobernantes de la dinasta XII adoptaron una poltica
expansionista y utilizaron el fervor militar de sus gobernantes nombrndolos comandantes del ejrcito en sus campaas en el extranjero.
La sociedad egipcia estaba conformada tanto por el patrn del
poder religioso en el que se basaba el gobierno, como por las necesidades tcnicas del sistema agrcola y del programa de construccin
del Estado, siendo este ltimo determinado por los requerimientos
religiosos bsicos. Las ciencias de la irrigacin, la construccin de tumbas y del embalsamiento reciban una gran atencin de los estudiantes,
mientras que los recursos productivos del pas eran consumidos en
su realizacin prctica.
70
El grupo dirigente, adems del faran y los nobles a los que delegaba responsabilidades ejecutivas y administrativas, inclua tambin
un influyente cuerpo de escribanos asistidos por otros tcnicos y aro
, tesanos. El ejrcito, seguramente bajo la direccin real, constitua en
cierta forma un poder independiente. En la base de la sociedad estaban los granjeros y campesinos, incluyendo numerosos esclavos, y de
todos ellos dependa por completo la productividad de la comunidad.
Los esclavos y campesinos constituan tambin los inmensos regimientos de trabajadores que proporcionaban la fuerza humana masiva neo
cesaria para erigir los monumentos colosales a la muerte, que por
tanto tiempo han sobrevivido a la inexorable aniquilacin del tiempo
sobre todas las construcciones hechas por el hombre.
PINTURAS y
ESCRITURA
Adems de las tres tcnicas importantes mencionadas, las cuales obviamente tenan gran influencia formativa sobre la administracin
pblica egipcia, est el arte de la escritura sin el cual los avances
en otros campos hubieran sido muy reducidos. Desde el principio
los egipcios evidenciaron un sentido pictrico sobresaliente que hizo
natural en ellos el registro de sus actividades cotidianas en forma
grfica sobre roca y piedra. Un arraigado sentido de manifestacin los
llev, con el desarrollo de tcnicas de construccin, a reproducir pietogrficamente, en los costados de las tumbas y los muros de las estructuras ceremoniales, detalles ntimos de su vida cotidiana, mucho
en beneficio de la enseanza posterior.
Con el hbito de represent;n as la vida y sus eventos, bien desarrollados, era simplemente cuestin de tiempo que se ideara un sistema de escritura, y el impulso decisivo surgi de la necesidad de
registros para facilitar la conduccin de un creciente sistema de gobierno y administracin. Las pinturas se transformaron en signos
fonticos y el bien conocido sistema jeroglfico de escritura se desarroll antes del fin de la dinasta II. Cada signo representaba una
slaba y'las palabras se formaban por combinaciones de signos. La
escritura egipcia comprendi con el tiempo ms de 600 de esos signos, ofreciendo una tarea extraordinaria para el aprendiz de escribano.
Esta forma de escritura se utilizaba para propsitos de exhibicin pblica y permaneci prcticamente sin modificacin alguna
hasta la produccin de los ltimos textos jeroglficos tan tardamen-
71
te como el ao 307-314 d.c.! Al mismo tiempo se desarrollaron formas de escritura cursiva, correspondientes a nuestra manuscrita, para
la conduccin de los asuntos ordinarios y hacia el siglo xxv a.c., se
haba desarrollado un alfabeto de 24 letras. Pero en esta poca el gTUpo de signos habitual estaba tan firmemente arraigado en las mentes
y la prctica de los escribanos, en quienes predominaban ya los intereses creados, que el perfeccionamiento del alfabeto se dej a una
civilizacin completamente distinta.
Las desventajas de la roca y la piedra como base de la escritura
se puso de manifiesto mucho antes de que se reconociera plenamente
la necesidad de los registros porttiles. La utilizacin de piezas de
hueso, madera o alfarera, que era la alternativa obvia y universalmente adoptada, dejaba mucho que desear, y a falta del medio del
ladrillo de barro que haba facilitado tanto la transformacin de Mesopotamia, los egipcios se vieron obligados a mirar alrededor de ellos
en busca de una alternativa. Es un sino de la historia que dicha alternativa estuviera abundantemente disponible en la caa de la planta
del papiro que floreca en los pantanos del Delta. La importancia
atribuida a esta planta se manifiesta en el considerable papel que
desempea en el arte egipcio. En la arquitectura se hicieron columnas
para representar su tallo y a sus capiteles se les dio forma de flores de
papiro. Se utilizaron mucho coronas de papiro para la decoracin
domstica.s
La manufactura del material para escritura del papiro fue descrita
por primera vez por Plinio (23-79 a.c.), en su Historia natural
(volumen XIII) . El tallo era dividido en tiras, en las que se encontr que la escritura poda estamparse fcilmente. Para proporcionar
superficies ms amplias las hojas se formaban colocando varias tiras
de lado a lado con pequeas solapaduras y superponiendo una segunda
capa arreglada de manera similar pero en ngulo recto al primero.
Entonces ambas capas se presionaban y pegaban juntas, y secaban
bajo presin; finalmente la superficie se pula con algn objeto
redondo. El siguiente paso era la produccin de una superficie ms
larga y resistente pegando varias hojas juntas con orillas solapadas
y haciendo ms fuerte el rollo resultante pegando otras hojas detrs
de la fibra en ngulo recto. De esta manera se invent el primer rollo
1 lean Yoyotte, Encyclopedie de la Pliade: Histoire Uniuerselle, ,Pars, 1956.
pp. 262-263.
2 jaroslav Cerny, Paper arul Books in Ancient Egipt, University College, Londres,
1952.
72
EL
73
74
x.c,
EGIPTO
A.~TIGUO:
75
'76
77
,18
79
Haba varios funcionarios designados por el faran quienes, aunque se reportaban con el visir, eran casi igualmente importantes en
sus propias esferas. Entre ellos es de particular inters el jefe tesorero.
Como superintendente del tesoro era la cabeza del departamento ms
importante alIado del judicial y aunque segua al visir en cuanto a
la precedencia en la corte y al poder real, este ltimo tena que reportarle sus transacciones diarias. De esta manera, en la administracin
pblica egipcia funcionaba la idea de un control separado sobre las
finanzas. Sin embargo debe recordarse que no exista todava un siste?Ia monetario, por, lo que la contabilidad deba realizarse en trminos de las provisiones en especie. La tributacin tom la forma
de recoleccin de una fraccin del producto, que tena que ser transportado y almacenado para ser distribuido posteriormente. Una de
las tareas ms complicadas del oficial del tributo era calcular la produccin de la cosecha. La medicin de la tierra y el avalo econmico
eran habilidades bsicas del servicio pblico. Hacia la poca de la
dinasta 1 haban surgido ya organizaciones financieras eficientes bajo
la forma de tesoreras separadas para las dos partes del reino. La del
Bajo Egipto se conoca, por el color real, como la Casa Roja, y de la
misma manera en el Egipto Medio la tesorera se conoca como la Casa Blanca. Para fines administrativos esta doble organizacin perdur
durante mucho tiempo y se reflej en diferentes ramas del gobierno.
La administracin eficiente en el centro dependa en gran medida
de la organizacin eficiente en las localidades. Como ya hemos visto,
con este propsito el reino se haba dividido en dos nomos, cada uno
bajo un nomarca designado por el rey. Era precisamente en estas
reas de gobierno local en donde se tena cuidado realmente de la
irrigacin y la produccin y donde se realizaban las operaciones prcticas de recoleccin de tributo. El nomarca era responsable no slo de
la administracin real en esta rea y del bienestar de la comunidad.
en la medida que tena una existencia independiente, sino tambin
del control del ejrcito local y oficiaba como juez de distrito y oficial
de la secretara de las obras para los templos y otras estructuras pblicas del rea. Con este propsito empleaba a un gran cuerpo de funcionarios, incluyendo escribanos, tcnicos y trabajadores, as como personas con cargos especiales tales como el asesor que actuaba como el
oficial de la corte del distrito. El nomarca era "asistido" por dos dipu~dos reales cuya presencia quiz no fue vista bien. Encarnaban la
Idea de la inspeccin que era otra caracterstica comn de la admi- .
nistracin egipcia. Designados por el centro y colocados en cada extremo del nomo, su trabajo era vigilar las actividades del nomarca y
so
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82
FUNCIONARIOS PBLICOS
Era demasiado el trabajo para los lderes y sus funciones. No obstante que el mundo de los funcionarios era vasto, pocos han dejado sus
propios registros, ya que slo los poderosos podan darse el lujo de
83
faena y ser un oficial respetable." Los funcionarios reciban una retribucin o tomaban una tajada: a menudo se les acusaba de extorsin. "La tierra es disminuida, pero sus gobernantes aumentan... es
gastada, pero sus tributos son pesados. El grano es poco, pero la medida del grano es grande y se estima en exceso." 14 Siempre fue as:
el funcionario pblico nunca fue popular. Con todo, detrs de los
escenarios debieron haber existido muchos secretarios dedicados y
trabajadores; de otra manera la administracin efectiva del vasto reino del faran no hubiera sido posible jams. Que el cuerpo de funcionarios de Egipto tuvo sus largos periodos de xito es ampliamente
demostrado por los grandes logros del gobierno.
La extendida necesidad y la activa demanda de un conocimiento
secretarial condujo al establecimiento de un sistema efectivo de educacin, al que todos los aspirantes a cargos de responsabilidad y poder
sometan a sus hijos. En las aldeas los escribanos humildes enseaban
a sus propios hijos junto con los de sus vecinos, en modestas ctedras.
La vasta existencia de ejercicios escolares en tiestos y pedacitos de
piedra caliza prueban la existencia de dichos establecimientos informales. Pero existan escuelas organizadas ms formalmente ligadas a
las oficinas de gobierno, templos y corte real. Al ltimo establecimiento privilegiado Podan agregarse los nios de nobles con nombramientos de la corte y otros sin jerarqua real, una asociacin con pre
rrogativas reales que sin duda tendra consecuencias benficas para
la vida posterior.
El currculum bsico de estas escuelas comprenda lectura, escritura y aritmtica como las tres disciplinas secretariales esenciales, pe
.ro mediante una cuidadosa seleccin de ejemplos establecidos para
lectura y reproduccin poda inculcarse diestramente informacin
general sobre el pas y la sociedad. Las mximas del cuaderno de escritura eran ya ampliamente utilizadas por los maestros y se citaban
las buenas maneras de forma sobresaliente entre las gracias que de
ban adquirirse. Se enseaba la composicin de cartas y, en las escuelas
incorporadas a las oficinas pblicas, la produccin y manejo de la
correspondencia oficial, la utilizacin de formas y los procesos de
clculo requeridos para la consumacin del pago de impuestos. Aqu
tenemos un primer ejemplo de un sistema de capacitacin de personal en operacin.
Las clases solan celebrarse temprano en la maana, antes de que
hiciera mucho calor. Se empleaban mtodos de memorizacin por
14
85
repeticin, impulsando al rezagado mediante la utilizacin de la vara, como se demuestra en la afirmacin: "los odos de un muchacho
estn en su espalda, escucha cuando se le golpea." 11> El alumno deba llegar a ser eficiente utilizando materiales baratos para sus ejercicios antes de que se le permitiera practicar en el costoso papiro. La
mayora de los estudiantes eran muchachos, pero las nias no eran
excluidas de convertirse en secretarias. Despus de graduarse en la
escuela el escribano poda elegir de entre varias carreras, no obstante
que dicha eleccin sera determinada generalmente por cualquiera
de las tendencias de especializacin de la escuela a la que haba acudido y especialmente por la ocupacin de su padre. Poda escoger,
si no una carrera en el templo, el ejrcito, el palacio o las oficinas
pblicas, la profesin de medicina o el arte, o posiblemente entrar
a algn gremio o incluso convertirse en un modesto escritor de cartas
de una aldea o apoderado insignificante. As, la esfera del escribano
no estaba limitada a los servicios pblicos no obstante que era un
servidor pblico. Las oportunidades en los servicios pblicos eran
verdaderamente variadas y la excelencia en la escribana poda permitir a un humilde. principiante escalar hasta la cumbre de su profesin, aun el oficio de Secretario Privado del faran o del visir.
Particularmente en el Imperio Medio se encuentra registrado que
una administracin en expansin requera ampliamente de los recursos d la clase media, que para entonces haba llegado a ser prominente, para aumentar el personal de las oficinas pblicas.!" El sistema
educacional egipcio era esencial para la existencia y la eficiencia de
los servicios pblicos egipcios.
Podra ayudarnos a llenar algunos detalles de nuestro cuadro general de estos servicios si consideramos brevemente las carreras de
algunos de los ms destacados entre los servidores del faran, cuyas
historias han llegado hasta nosotros, ya que otra de las contribuciones de Egipto al campo de la administracin pblica fue transmitir
l~s primeras biografas, frecuentemente autobiografas de funcionanos, que han existido.
Debemos advertr que estas primeras historias de la vida representadas o relatadas en las tumbas, en ocasiones las suyas propias,
pero ms frecuentemente las de sus seores, son mayormente historias acrticas de triunfo que presentan la vida del sujeto como l deseaba que se conociera despus de su muerte, pero proporcionan una
1/5
16 Yoyotte,
86
Bake,
96-97.
87
de altos cargos. Fue "gobernante del Alto Sur; gobernante de Perwersah; gobernante y gobernador local del Fuerte Hesen en el Nomo
Arpn; gobernante del Palacio y gobernador local en Dep, as como
en Miper del Nomo Saita y tambin en los Dos (Hounds) del Nomo
Mendesiano; gobernante de Palacio y gobernador local en Sekhemu
de Xois; gobernante de Palacio del Fuerte Con; gobernador local
en el desierto y seor de la cacera; gobernante de los campos; diputado y gobernador local en el Nomo Sekhemita: administrador nomarca y diputado en el Fayum Oriental; juez del campo y gobernador
de Palacio del Oeste del Nomo Saita, lder de ... " y de esta manera
sucesivamente.rs
En tanto que parece imposible que Methen ocupara tantos cargos al mismo tiempo, exista claramente gran sobreposicin y puede
COntarse como el archipluralista entre los funcionarios pblicos de
todos los tiempos. Sus cargos cubran un extenso mbito geogrfico
y requeran una gran movilidad de su parte. La habilidad de sus
muchos diputados debi de haber quedado fuera de duda, ya que parece que no haba lmites para el apoyo de Esnefru, que debi de
haberse basado en una profunda confianza en la integridad y las
capacidades de sus servidores. No tenemos razn entonces al deducir que Methen saba juzgar a los hombres excelentemente y comprenda muy bien el arte de la supervisin, lo cual lo capacitaba para
ejercer la delegacin de responsabilidades en una escala suficiente
para procurar una administracin efectiva en una diversidad de esferas semejante? Su personalidad debi de haberse sentido a travs
del Delta y en muchos campos de la actividad pblica.
Que las retribuciones de Methen, como funcionario favorecido
del omnipotente faran eran proporcionadas a su contribucin y probablemente mayores, es confirmado por sus propias entradas. Detalla
algunos de sus pagos del oficio. "Se le transfirieron como recompensa
200 medidas de tierras por numerosos decretos reales; una ofrenda
mortuoria de 100 hogazas de pan diariamente del templo mortuorio
de la madre de los hijos del rey, Nemaathap, esposa de Zoser; una
casa de 200 codos de ancho por 200 de largo construida y equipada;
haba hermosos rboles plantados, un lago enorme, afuera se haban
plantado higueras y vides ... " etctera. Se procur el bien, no obstante que ,viva bajo la insegura sombra del arbitrario favor personal
que poda, como suceda a menudo aunque no en este caso, voltearse de la noche a la maana hacia su deposicin y la ruina
18
88
absoluta. Como representante de una antigua clase de altos funcionarios recibimos de Methen una muestra del dominio de la oficiala
que rodeaba los templos y palacios del Egipto Antiguo, un gran
casero, reminiscencia de las construcciones igualmente artificiales
del moderno Texas, con agradables jardines y amenidades que ocupaban un segundo lugar slo al compararlos con los del faran.
Nuestro siguiente ejemplo es Nekhebu, quien personalmente narra cmo durante la dinasta VI ascendi desde los ms bajos cargos
hasta alto funcionario. Comenz siguiendo los pasos de su hermano,
quien fungi como su formador. "Cuando estaba yo en el servicio
de mi hermano, el superintendente de obras, sola tomar las notas y
llevar la paleta. Cuando fue nombrado inspector de construcciones
yo llevaba su vara de medir. Cuando fue designado arquitecto y constructor del 'rey sola yo gobernar la ciudad en su lugar y haca todo
excelentemente. Cuando fue nombrado compaero exclusivo, arquitecto y constructor del rey en las Dos Casas, en su lugar yo me hice
cargo de sus posesiones. Cuando lo nombraron superintendente de
obras yo le informaba acerca de todo lo que haba dicho." La modestia no era una virtud natural del embellecedor de tumbas. De cualquier manera la recompensa de todo este estricto y detallado tutelaje
queda establecido por el mismo Nekhebu: "Su Majestad me consider un constructor general y Su Majestad me design los oficios de
inspector de constructores, superintendente de constructores y superintendente de una comunidad. Y Su Majestad me hizo arquitecto
y constructor del rey, despus arquitecto y constructor real bajo la
supervisin del rey. Y Su Majestad me nombr acompaante exclusivo, arquitecto y constructor del rey en las Dos Casas." 19 Nekhebu
fue tambin un hombre de muchas cualidades, pero ciertamente se
especializ y probablemente sera justo nombrarlo uno de los primeros servidores civiles profesionales.
Aproximadamente en el mismo periodo oimos de un funcionario
todava ms impresionante, un tal Weni, ministro de Pepi I de la
dinasta VI. Comenz como un modesto portador de la corona, se
gradu para un cargo inferior en el Tesoro Real y de ah fue prom
vido a inspector de los bosques del Estado. La proteccin de Pepl
se indica por su ascenso al cargo de inspector de los profetas de la
Pirmide Fnebre y posteriormente al importante cargo de auditor.
El subsecuente xito en su carrera oficial lo llev al nombramiento como amigo del rey y mayordomo de la Casa de la Reina. En sus
o:
19
89
90
op.
cit., p. 161.
91
lean,
23 Cottrell,
:94
chos por los inspectores de distrito nombrados por el faran permItIrn que el visir revise las afirmaciones de los funcionarios locales nombrados por el gobernador, al cual deben lealtad personal. La amplia
inspeccin en el gobierno egipcio es notable y la definicin del inspector como "ojos y odos" de su seor todava se cita mucho hoy
da. Sin duda cuando Rekhmire, una vez que concluy su misin en
Menfis, se dirigi a su oficina flotante su anfitrin se vio tan aliviado
de que la ordala hubiese terminado, al menos hasta la siguiente temporada, como cualquier administrador moderno que cortsmente se
despide de su moderna contraparte de la oficina central.
El segundo acontecimiento es de una especie algo diferente. Descansado despus de su regreso de los viajes oficiales Rekhmire decide
dar una fiesta para celebrar su regreso a casa. En la fiesta encontramos no solamente a su familia y otros parientes cercanos, sino tambin
a numerosos funcionarios y sus parientes. Esto asegura que la conversacin, si bien no pasar por alto las gracias sociales, tampoco ignorar completamente los asuntos oficiales. Muchos querrn recoger algo
de lo que el visir vio y oy durante sus viajes. En aquellos das antes
de que existiera la prensa o incluso un sistema postal pblico, todo
viajero era un mensajero del ancho mundo. Entre los invitados importantes debamos esperar encontrar al alcalde de Tebas con su familia, al portador del abanico del rey (una especie de gran mayordomo), el sacerdote supremo de Amn, quien iba acompaado de su
esposa y su hija, el cuidador del jardn real, el tutor real yel escribano
real. A este ltimo lo acompaaba su hijo Senmut, el cual era el funcionario de los carros y pretendiente a la mano de la hija de Rekhmire.
Haba un estricto orden de precedencia en el arreglo de los lugares de
los invitados ms importantes. Tales reuniones sociales, ya sea que las
encontrara placenteras o no, sin duda tendran gran valor para permitir que el visir mantuviera sus dedos sobre la menor pulsacin de
la opinin de la corte, aunque deba estar siempre alerta ante el efecto oculto de la adulacin a la que estaba sujeto, debido a su posicin
de mano derecha del faran.
con el desarrollo en Egipto de un sistema comparativamente estable de la administracin pblica, el cual tena importantes
tendencias hacia el profesionalismo de la organizacin en gran escala,
aunque finalmente sigui siendo un sistema mucho ms personal que
objetivo o burocrtico, se generaba un diversificado experimento de
administracin pblica en pequea escala y decididamente incipiente
en el resto del rea mediterrnea, en particular entre las ciudades
griegas, muy dispersas a 10 largo de sus costas.
Mientras que la poca clsica de la ciudad-Estado griega puede
ubicarse a mediados del primer milenio a.c., sus tradiciones se remontan a un periodo ms remoto. Los orgenes de los griegos no se
han esclarecido an y hasta muy recientemente su historia del tercer
milenio en adelante dependi en gran medida de la tradicin oral.
Descubrimientos en Troya de Asia Menor, en Minos de Creta, en Micenas y Pylos en el rea continental de Grecia, han modificado 10 anterior, de tal manera que nuestra imagen de estos primeros milenios,
cuando en Mesopotamia y Egipto ya tenan lugar muchos adelantos
importantes, se ha venido reenfocando progresivamente. No fueron los
griegos y sus sucesores, los romanos, los nicos pueblos que desarrollaron la ciudad-Estado como sistema de gobierno y de administracin
predominante. Las comunicaciones marinas comparativamente ms
accesibles entre diferentes comunidades aisladas del gran mar Mediterrneo rodeado de tierra, indudablemente facilit la migracin de
pueblos y la transmisin de sus ideas. El proceso debi de haberse iniciado en pocas muy remotas, como 10 indica claramente la existencia,
a menudo inexplicable, de restos megalticos en islas tales como Cerdefa, Menorca, Creta y Chipre. De manera general las condiciones eran
entonces favorables para el surgimiento del tipo de comunidad poltica, que tan frecuentemente aparece en una etapa particular en el
desarrollo de los pueblos, de la familia y la tribu hacia la unin ~
ltica mucho ms extensa. En el presente contexto los fenicios, micnicos y etruscos se distinguen entre los pueblos que contribuyeron
a este desarrollo.
COINCIDIENDO
95
96
Los
FENICIOS
97
MICNICOS Y MINOICOS
98
99
tal, aunque el control de la misma Cnosos bien pudo haberse extendido' por toda la isla de Creta. El Estado estaba bajo el control autocrtico de un monarca, en tanto que los lugares del exterior estaban
bajo prncipes o nobles que deban un derecho feudal al rey. El rey
era el funcionario supremo, administrador, as como gobernante, pero poco se ha recogido sobre sus asistentes. Hay una referencia a un
"lder del pueblo" con jerarqua prxima al rey. Su ttulo no parece
haber tenido ningn significado democrtico: 3 probablemente era
una especie de visir o tal vez un heredero forzoso. Haba miembros
de la casa real con ttulos semejantes a armero del rey, batanero del
rey y alfarero del rey. Haba heraldos, inspectores y por supuesto
escribanos, aunque no se ha descifrado todava alguna descripcin especfica de estos ltimos personajes. Al mando de las aldeas haba reyes subordinados o alcaldes que ejercan amplias facultades en nombre del rey.
La magnificencia del palacio de Cnosos, con su avanzado drenaje
y balnearios, y sus establecimientos artsticos y decoraciones murales,
indican un gran lugar para el ceremonial real, en tanto que sus numerosas oficinas y talleres demuestran que fue planeado como un cent:o de administracin pblica. No existen solamente habitaciones utiIzadas para el archivo de registros y sin duda como oficinas de trabajo,
sino tambin talleres para los artistas y muchas bodegas de almacenaje
para los "ingresos" en forma de regalos o tributo, y tributacin ordinaria, lo suficientemente amplias, al menos en el caso del almacn
de aceite, como para sugerirse que el palacio era tambin un centro
comercial muy grande.
Las tablillas se dejaban secar pero no se horneaban, guardndose
en cajas de madera o canastas de mimbre forradas con plastas de arcilla y con el sello de un funcionario impreso o marcadas con las especificaciones del contenido. Los contenedores eran enfilados en repisas
alrededor de un cuarto asignado a ese propsito, un archivo regular.
En el caso de Pylos este cuarto de archivo estaba conectado a la puerta principal del palacio, donde era conveniente para la supervisin
de la entrada y la' salida de bienes. Esta disposicin parece explicar
una referencia en unas tablillas encontradas en otra parte, que dicen:
"escrito en la puerta de la entrada del palacio"; Los funcionarios
.
II
Junio, 1954.
4 Michael Ven tris y John Chadwick, Documents in Mycenaean Greek, Cambridge.
1965, p. 1l7.
100
1>
J. B.
Los
101
ETRUSCOS
Los orgenes de los etruscos, rastros de cuya civilizacin han sobrevivido hasta hoy en vastas regiones de Italia, son todava un misterio.
Aparecen en escena aproximadamente en el ao 1000 a.c., y alcanzan un lugar preeminente durante los tres siglos siguientes. 6 Con
el surgimiento de Roma su poder decae, no obstante que su influencia en la conformacin de las instituciones romanas fue importante.
Adems de las referencias en la literatura romana y numerosas inscripciones, contamos con un retrato bastante completo de los elementos externos de la vida etrusca en los pueblos en ruinas y en las numerosas cmaras sepulcrales profundamente excavadas en las que se han
preservado grabados, inscripciones, pinturas murales y artculos domsticos, tanto como una pintura de la vida egipcia se ha preservado
en las pirmides y otras tumbas. Tenan un alfabeto de veintisis letras;
sin embargo, todava no se ha resuelto el misterio de su lenguaje.
El sistema poltico de los etruscos es bastante. familiar a causa de
otras civilizaciones ms antiguas. La antigua Etruria consista en un
desvinculado grupo de ciudades-Estado, cada una de las cuales reclamaba plena autonoma dentro de su territorio crcundante. N o hay
evidencias de que se consolidaran alguna vez en un solo reino, no
obstante que se logr un alto grado de cooperacin entre las ciudades,
no cabe duda en virtud de los sentimientos comunes de fraternidad,
raza y religin. Esencialmente, sta era una civilizacin de tipo urbano que en su cumbre alcanz un alto nivel de vida para la clase gobernante. Al parecer se form una vaga confederacin de doce tribus,
cuyos nombres derivaron de las principales ciudades, y que se reunan
anualmente en un consejo etrusco en Voltumna para discutir asuntos
de paz y de guerra.
Al principio los estados se encontraban bajo poderosos reyes, pero
gradualmente stos fueron sustituidos por oligarcas aristocrticos con
magisterios anuales y un Senado de ciudadanos sobresalientes. Poco
se sabe acerca del funcionamiento detallado de la ciudad-Estado etrusca'. Es evidente que era en esencia aristocrtica, y por los admirables
objetos de arte que han perdurado es claro que sus lderes, que parece~ .haberse comprometido principalmente con el gobierno y la admllllstracin, dirigieron una vida de comodidad y gran cultura. Los
6 M. Pallottino, The Etruscans, Penguin, 1955 y Raymond Bloch, The Etruscans,
Tllames & Hudson, 1958.
102
artesanos libres, los campesinos y los esclavos dejan una imagen oscu
ra en la historia. Haba varios extranjeros entre los cuales figuran pre
minentemente los griegos. El poder ejecutivo se encontraba en manos de magistrados cuyos ttulos pueden deducirse a menudo de ls
inscripciones en las tumbas, no obstante que sus funciones no pueden
determinarse. Las magistraturas, algunas de las cuales funcionaban
como colegios, tenan nombres tales como zilath, purthene y maru y
las inscripciones sealan a un cursus honorum u orden de preceden
cia, aunque su importancia relativa no es clara.
Los
GRIEGOS
La
103
Durante el primer milenio a.e. los griegos fundaron ciudades-colonias a travs de todo el Mediterrneo, cada una de las cuales adoptaba el patrn gubernamental de la ciudad colonizada. A pesar de la
gran cantidad de tales ciudades no es necesario examinar ms que dos
de ellas, las que representaban concepciones opuestas del gobierno,
para obtener un retrato razonable de la administracin estatal durante ese periodo, a saber, Atenas y Esparta, a las que la historia ha
prestado gran atencin. N o es necesario en este caso penetrar detalladamente en el gobierno, bastar ofrecer una informacin suficiente
para discernir de manera general cmo se conduca la administracin
pblica griega.' .
En esta poca' haba decado el poder del reino homrico. Slo
en Esparta haba sobrevivido como un sistema de dos reyes provenientes de las dos casas reales de las cuales haba surgido el Estado.
Estos actuaban conjuntamente y ejercan una provechosa supervisin
uno sobre el otro. Seguan detentando la dignidad del alto sacerdote
y del comandante del ejrcito, pero haban perdido la mayor parte de
su poder judicial, constituyendo una excepcin interesante el juicio
sobre todas las cuestiones relativas a los caminos pblicos." En Esparta la Gerusia, o Consejo de Ancianos, estaba formado por los dos
reyes y veintiocho miembros de familias nobles, que deban tener
ms de sesenta aos de edad. Su seleccin era proclamada en la Appella,
o Asamblea, como el "precio de la virtud". La Gerusia, no obstante
su categora consultiva, ejerca una influencia poltica bastante grande y actuaba tambin como una corte de justicia criminal. Todo ciudadano espartano de ms de treinta aos de edad se sentaba en la
A.Pella, ms como obligacin que como un derecho. Convocada origInalmente por el rey, esta funcin fue transferida al Ejorato, probablemente la parte ms caracterstica del sistema espartano. La Apella
no deliberaba: simplemente se reuna para aclamar las propuestas
que le presentaban los reyes y los loros.
El Eiorato estaba constituido por cinco ciudadanos elegidos al azar
y que desempeaban el cargo por un ao. Comenzaban como asistentes administrativos para liberar a los reyes de responsabilidades onerosas que iban ms all de su control personal, pero como resultado
de un trastorno interno se convirtieron en guardianes de los derechos
8
104
del pueblo con la tarea de vigilar celosamente la conducta de los reyes. Acompaaban a los reyes en todas las ocasiones oficiales y tenan
el poder para convocarlos para dar cuentas y razones, una especie de
escrutinador ambulante. Tambin administraban la justicia civil y
eran los responsables de la disciplina y el orden dentro del Estado.
Sin embargo, fue el sistema social espartano el que dio a esta ciudad-Estado su sello caracterstico. El pueblo constitua una casta militar devota al servicio del Estado, sometida a una estricta disciplina y
con una vida comunitaria. Formaban una clase privilegiada cuyas vidas
se deban al servicio del Estado; en realidad eran el Estado y su administracin. La produccin se dej en manos de los ilotas, los habitantes
nativos que haban sido reducidos a la categora de siervos. La amenaza
de la revuelta se combati con la institucin del Krypteia o polica secreta, para mantener a los ilotas bajo vigilancia y control constantes.
La devocin de los espartanos al servicio del Estado era sumamente admirada por los otros griegos, aunque una degeneracin gradual finalmente priv al sistema de su calidad original.
En otra parte se descubra un sistema ms flexible adecuado a las
necesidades de los estados comerciantes cada vez ms desarrollados, lugar donde las tendencias se dirigan firmemente en direccin de formas
ms democrticas. En un principio los reyes fueron sustituidos por
tiranos cuya, popularidad dependa de su habilidad para poner coto
al poder de la aristocracia y proporcionar las tan necesitadas obras
pblicas. La poca de oro de los tiranos se present durante el siglo
VI a.c.,pero el hacer el bien a travs de mtodos arbitrarios no satisfizoa los griegos, quienes pronto descubrieron formas para refrendar las proclividades tirnicas de los ciudadanos prominentes. Uno de
los frutos del movimiento fue la invencin de una peculiar institucin
griega del ostracismo. El lder ateniense Clstenes introdujo una ley
en el ao 500 a.c., relativa a que el pueblo de esa ciudad deba tener
anualmente una oportunidad para votar en contra de cualquier ciudadano prominente que considerara peligroso para el Estado, as como para pedir su destierro por un lmite de aos. Se ide un sencillo
mtodo administrativo de operacin de este esquema. Todo lo que el
ciudadano tena que hacer era recoger uno de los mltiples pedazos
de cacharros, conocidos como ostracon, que se encontraban alrededor
de la zona del mercado, escribir en l el nombre del ciudadano que
deseaba que fuera deportado y colocarlo en la urna de votacin puesta ah especialmente para ese propsito. Para ser efectivo, deban presentarse a dicha votacin por lo menos seis mil ciudadanos.
Se ha escrito tanto acerca del gobierno de Atenas que no es ne-
105
106
107
Despus de la derrota de los persas en las batallas de Termpilas, Salamina y Cithaeron en el ao 480 a.c., durante un tiempo los griegos lograron un alto nivel de unidad, pero el genio de la ciudadEstado estaba contra la permanencia de un desarrollo semejante. Con
el propsito de la defensa martima se constituy la Confederacin
de Delfos, proyectndose que cada ciudad contribuyera con una cuota
de navos para la unin naviera. Muchas ciudades pertenecientes a la
Confederacin, que sumaban alrededor de 200 en su apogeo, prefirieron contribuir con dinero en lugar de barcos, y ese dinero fue colectado por diez Hellenotamiae o "tesoreros de los griegos", que eran
todos ciudadanos de Atenas. El dinero se deposit en el Tesoro de
Delos donde el Consejo de la Confederacin se reuni para decidir
sobre una poltica general. Cada Estado miembro tena un representante sin consideracin a su tamao a excepcin de Atenas que, en
virtud de su riqueza, influy en los votos de los estados ms pequeos dominando as la Confederacin. Lo que haba comenzado como
una unin naval se converta rpidamente en un Imperio. Gradualmente los estados fueron absorbidos quedando solamente las tres ciud.acles que seguan contribuyendo con navos, Lesbos, Chos y Samas ..
SIn una autonoma verdadera. En 454 el Tesoro de la Confederacin
fue transferido-a Atenas, habindose convertido en un hecho aceptado el seoro ateniense. Pero la simple idea de un Imperio, independientemen re de si sus resultados seran buenos o malos, era un anatema
para el espritu de los griegos y en un periodo de 50 aos el Imperio
ateniense haba dejado de existir.
ste fue el periodo en el que se democratiz ms la constitucin
de Atenas y, bajo la direccin de Peric1es cuyo nombre haba aparecido
por primera vez en un documento oficial en el ao 473 a.c., Atenas
alcanz su mxima gloria. Pero el principio de la democracia parece
haberse llevado demasiado lejos, a juzgar por la reduccin del Arepago y el Arcontato, el pago de los magistrados, que no se limit con
los ciudadanos acaudalados, y aun el pago por la atencin de los jueces-ciudadanos en la H eliaea. Los escritores expertos en hacer discurSOs fueron capaces de dominar a los incultos jueces y la justicia se
convirti en una farsa. Ni es digno de nuestro respeto el sistema segn
108
el cual los esclavos podan ser forzados, bajo tortura, a dar testimonio
ante estas cortes.
Sin embargo, el advenimiento de la democracia no signific que el
gasto pblico descansara sobre los ciudadanos pobres, a excepcin de
los tiempos de crisis. En lugar de que el Estado impusiera tributos,
se esperaba que los ciudadanos ricos se hicieran cargo de las onerosas responsabilidades financieras. Fue as como se introdujo el sistema de la trierarquia, mediante la cual los ciudadanos ricos a su
vez aceptaban responsabilidades para equipar y lanzar una galera -habiendo proporcionado el Estado algunos aparejos y el casco- para
el entrenamiento de remeros, mantener la nave en buenas condiciones,
y en realidad, como tetrarca) navegar con su barco durante el periodo
de su cargo.
No obstante que fueron asignadas sumas de dinero del tesoro
pblico par<1 equipar las delegaciones enviadas en alguna diligencia
religiosa o para algn festival panhelnico, dicho dinero no era suficiente para proveer a la delegacin con la magnificencia digna de
la ocasin y nuevamente se nombr un ciudadano para sacar la diferencia y hacerse responsable de los resultados. Anualmente cada una
de las tribus comisionaba a un miembro acaudalado como choregos
con la obligacin de proporcionar un coro y un entrenador experimen. tado para ensearles las danzas y las canciones del drama que iba a
representarse. La rivalidad entre los choregoi por el honor de alcanzar el xito en las competencias artsticas incrementaba la generosidad por parte de estos ciudadanos y ciertamente aumentaba la gran
contribucin al arte y la literatura realizada por los griegos durante
esta notable etapa.
La poca de gloria de Atenas dur poco. En el ao 431 a.c., la
Guerra del Peloponeso estall confirmndose su ruina. Dos aos despus muri Pericles. A 'Tucdides le toc la tarea de escribir el epitafio histrico de la poca. Puede obtenerse mucho de esta notable
crnica 9 sobre la debilidad de la administracin pblica griega en
la conduccin de una empresa militar semejante: por ejemplo, el
influjo de la creencia en la adivinacin, en lderes como Nicias, era
demasiado fuerte como para anular las decisiones polticas vitales, as
cuando fatalmente retras la retirada de los barcos de Siracusa a causa
de un eclipse de Luna.'? Uno no puede comprender los problemas de
la administracin pblica de la poca sin tomar en cuenta los efectoS
de dichas supersticiones sobre sus participantes.
1)
109
Llegamos ahora a la poca de escritores sobresalientes como Tucdides, Jenofonte, Platn y Aristteles, quienes se interesaron particularmente en los asuntos de la polis o ciudad, y por lo tanto fueron los
primeros en tratar la poltica como arte y ciencia. Platn se interes ms
en los aspectos filosficos, en el descubrimiento de la sociedad ideal
creada para asegurar una vida buena. En obras tales como la Repblica y las Leyes, en las que delinea versiones sucesivas de su utopa, se
encuentran muchas referencias que esclarecen el mecanismo administrativo que el gran filsofo consideraba necesario para la realizacin
de sus ideas, pero sin duda ser la Poltica de Aristteles a la cual recurriremos para comprender la prctica real de la poca. Este ltimo
en su estudio enciclopdico de las ramas existentes del conocimiento,
constituy el mejor exponente de la aproximacin cientfica. Debe
recordarse que estas notables contribuciones se realizaron durante el
siglo IV a.c., despus de la derrota de Atenas, y que ambos filsofos
estaban muy preocupados por la cada de la ciudad e interesados en
el descubrimiento de formas para eliminar los males que acosaban al
cuerpo poltico.
En la Repblica Platn pensaba en trminos de la ciudad-Estado
que era el ideal prctico de todo poltico griego. Al idear la disciplina
para la clase gobernante del Estado ideal, que era asegurar su completa dedicacin al inters pblico, Platn estuvo muy influido por
el sistema espartano. El liderazgo descansara en las manos de los
reyes-filsofos, la Ciudadana se dividira en clases que se cimentaran
seguramente en las habilidades inherentes del individuo, y los nios
seran educados -hoy en da diramos "adoctrinados"- de manera tal
como para desarrollarse efectivamente dentro de la esfera en la que
se les hubiese ubicado. La idea del liderazgo a travs de un grupo de
guardianes dedicados a tal fin, los cuales han sido seleccionados y educados especialmente para su elevada misin, ha aparecido una y otra
vez en la historia, no obstante que la realizacin de semejante ideal
nunca ha tenido 102Tos considerables. Los administradores nunca han
t .
b
.enIdo la fortuna de recibir sus direcciones polticas de unos lderes
Ideales semejantes.
En las Leyes la realidad de la vida parece haber tenido efecto sobre
Platn y su Estado ideal est ahora ms cercano a la tierra. Sus reyes[lsofos, concebidos originalmente en plural, se han transformado
ahora en un rey-filsofo en singular. Obviamente Platn se ha visto
'110
influido por el fracaso de sus misiones personales en Siracusa tratando de persuadir al tirano Dionisio que adoptara los principios de
la Repblica, y su nuevo esquema intenta combinar las virtudes de la
monarqua y la democracia en una forma de gobierno mixto. En su
. sistema revisado hay menos comunismo, pero el Estado sigue estando
involucrado casi con todo, a excepcin del comercio exterior, que
es una ocupacin menospreciada y se deja para los extranjeros, quienes siempre constituyeron una importante clase no ciudadana en las
ciudades griegas. La Asamblea de todos los ciudadanos sera sustituida
por un Consejo de 360 elegidos de cuatro diferentes clases propietarias, una medida que, como seala Spender;'! es una desviacin de
la democracia directa hacia las instituciones representativas. En la
.seleccin del ejecutivo supremo la edad era importante y se requera
una disciplina educativa continua para que el ciudadano tuviera la
capacidad de hacerse cargo de altas responsabilidades. De esta manera, el Consejo Nocturno, que sera el guardin ltimo de la constitucin, estara constituido por ancianos, de la misma forma que el
-consejo encargado de las artes. Para introducir las nuevas instituciones y elegir a los primeros ejecutivos se establecera un consejo especial, y fue as como apareci la asamblea constituyente en el escenario
_
poltico.
A pesar de que el desarrollo progresivo dirigido a la transformacin inevitable no era una idea que se recomendara a la mentalidad
griega, Platn no descart la posibilidad de que pudieran existir en
en otras tierras prcticas de las cuales Atenas pudiera sacar provecho,
'y el Consejo Nocturno tendra la facultad de enviar misiones al extranjero para investigar los mtodos de otros estados, de tal manera
que se introdujeran mejoras a las instituciones existentes. Dicha investigacin era todava ms aceptable para Aristteles, a quien se le
acredita el haber reunido informacin acerca de las constituciones de
158 estados griegos, aunque slo ha sobrevivido su Constitucin de
Atenas. Esto sali a la luz apenas en 1890 en un papiro descubierto
.en Egipto.P
La democratizacin de la Constitucin ateniense continu. Se in'
trodujo un interesante mtodo de financiamiento de los pagos y di!Y
'tribuciones adicionales cuando se form un fondo especial bajo la
administracin de su propio ministro para la recepcin de impuestOS
\
111
de los ricos. Se impuso un tributo a la propiedad, tasado en un quinto del capital de cada ciudadano inscrito en el registro, y para su administracin los ciudadanos fueron divididos en veinte symmories.
La responsabilidad para el pago del impuesto al Tesoro se puso en
manos de los ciudadanos ms ricos de cada symmory. Este sistema de
responsabilidad conjunta se encontr que en la prctica funcionaba
ms expeditamente y con menos fricciones que el mtodo normal de
colecta mediante funcionarios de Estado. Aproximadamente en la
misma poca el alfabeto se sustituy, con fines oficiales, por el alfabeto jnico perfeccionado.
La parte ejecutiva del gobierno de la ciudad permaneci con el
Consejo de los Quinientos, a travs de los pritaneos, pero stos eran
responsables de la poltica general, dejndose las responsabilidades
administrativas en manos de magistrados, frecuentemente agrupados
en consejos representantes de las diez tribus. En la Poltica 13 Aristteles clasifica a estos magistrados y examina sus funciones. Para comenzar excluye, en tanto integrantes de una categora especial, a los
sacerdotes de cultos pblicos, heraldos, personas relacionadas con la
realizacin de juegos y otras elegidas para hacerse cargo de embajadas.
Despus distingue tres tipos principales de obligaciones oficiales: a
saber, la poltica, la econmica y la subordinada o servil. La obligacin de -Ios magistrados era deliberar, decidir y expedir instrucciones,
y stos parecen cubrir el grupo poltico. Como ejemplo del grupo
econmico cita a ciudadanos elegidos para cuantificar el grano para
la distribucin, pero la descripcin es vaga y pudo haber ubicado
a funcionarios importantes debajo del nivel del quehacer poltico. La
tercera clase inclua los esclavos pblicos.
Aristteles examin la manera en que estaban distribuidas las funciones ejecutivas del Estado entre los magistrados y concluy que la
distribucin poda realizarse de acuerdo con la materia de que se tratara o a las personas a las que se prestara el servicio; un obvio indicador hacia el Comit Haldane ms de dos mil aos despus." Su esquema prctico prest poca atencin a su segundo encabezado. La asignacin de una sola materia a una autoridad fue favorecida, pero
Aristteles estaba de acuerdo en que el tamao del Estado haca la
diferencia y"que en pequeos estados un solo magistrado o consejo
tratara necesariamente varias materias.
13 Aristteles, op, cit., captulo xv.
14 Report o/ the Machinery o/ Government Committee, Cd. 9230, H. M. Starionery o ffice , 1918, p. 7.
UO
influido por el fracaso de sus misiones personales en Siracusa tratando de persuadir al tirano Dionisio que adoptara los principios de
la Repblica, y su nuevo esquema intenta combinar las virtudes de la
monarqua y la democracia en una forma de gobierno mixto. En su
. sistema revisado hay menos comunismo, pero el Estado sigue estando
involucrado casi con todo, a excepcin del comercio exterior, que
es una ocupacin menospreciada y se deja para los extranjeros, quie
nes siempre constituyeron una importante clase no ciudadana en las
ciudades griegas. La Asamblea de todos los ciudadanos sera sustituida
por un Consejo de 360 elegidos de cuatro diferentes clases propietarias, una medida que, como seala Spender.P es una desviacin de
la democracia directa hacia las instituciones representativas. En la
.seleccin del ejecutivo supremo la edad era importante y se requera
una disciplina educativa continua para que el ciudadano tuviera la
capacidad de hacerse cargo de altas responsabilidades. De esta manera, el Consejo Nocturno, que sera el guardin ltimo de la constitucin, estara constituido por ancianos, de la misma forma que el
-consejo encargado de las artes. Para introducir las nuevas instituciones y elegir a los primeros ejecutivos se establecera un consejo especial, y fue as como apareci la asamblea constituyente en el escenario
_
poltico.
A pesar de que el desarrollo progresivo dirigido a la transformacin inevitable no era una idea que se recomendara a la mentalidad
griega, Platn no descart la posibilidad de que pudieran existir en
en otras tierras prcticas de las cuales Atenas pudiera sacar provecho,
'y el Consejo Nocturno tendra la facultad de enviar misiones al extranjero para investigar los mtodos de otros estados, de tal manera
que se introdujeran mejoras a las instituciones existentes. Dicha investigacin era todava ms aceptable para Aristteles, a quien se le
acredita el haber reunido informacin acerca de las constituciones de
158 estados griegos, aunque slo ha sobrevivido su Constitucin de
Atenas. Esto sali a la luz apenas en 1890 en un papiro descubierto
-en Egpto.>
La democratizacin de la Constitucin ateniense continu. Se in'
trodujo un interesante mtodo de financiamiento de los pagos y distribuciones adicionales cuando se form un fondo especial bajo la
administracin de su propio ministro para la recepcin de impuestOS
\
III
de los ricos. Se impuso un tributo a la propiedad, tasado en un quinto del capital de cada ciudadano inscrito en el registro, y para su administracin los ciudadanos fueron divididos en veinte symmories.
La responsabilidad para el pago del impuesto al Tesoro se puso en
manos de los ciudadanos ms ricos de cada symmory. Este sistema de
responsabilidad conjunta se encontr que en la prctica funcionaba
ms expeditamente y con menos fricciones que el mtodo normal de
colecta mediante funcionarios de Estado. Aproximadamente en la
misma poca el alfabeto se sustituy, con fines oficiales, por el alfabeto jnico perfeccionado.
La parte ejecutiva del gobierno de la ciudad permaneci con el
Consejo de los Quinientos, a travs de los pritaneos, pero stos eran
responsables de la poltica general, dejndose las responsabilidades
administrativas en manos de magistrados, frecuentemente agrupados
en consejos representantes de las diez tribus. En la Poltica 13 Aristteles clasifica a estos magistrados y examina sus funciones. Para comenzar excluye, en tanto integrantes de una categora especial, a los
sacerdotes de cultos pblicos, heraldos, personas relacionadas con la
realizacin de juegos y otras elegidas para hacerse cargo de embajadas.
Despus distingue tres tipos principales de obligaciones oficiales: a
saber, la poltica, la econmica y la subordinada o servil. La obligacin de los magistrados era deliberar, decidir y expedir instrucciones,
y stos parecen cubrir el grupo poltico. Como ejemplo del grupo
econmico cita a ciudadanos elegidos para cuantificar el grano para
la distribucin, pero la descripcin es vaga y pudo haber ubicado
a funcionarios importantes debajo del nivel del quehacer poltico. La
tercera clase inclua los esclavos pblicos.
Aristteles examin la manera en que estaban distribuidas las funciones ejecutivas del Estado entre los magistrados y concluy que la
distribucin poda realizarse de acuerdo con la materia de que se tratara o a las personas a las que se prestara el servicio; un obvio indicador hacia el Comit Haldane ms de dos mil aos despus." Su esquema prctico prest poca atencin a su segundo encabezado. La asignacin de una sola materia a una autoridad fue favorecida, pero
Aristteles estaba de acuerdo en que el tamao del Estado haca la
diferencia Y'que en pequeos estados un solo magistrado o consejo
tratara necesariamente varias materias.
13 Aristteles, op, cit., captulo xv.
14 Report o/ the Machinery o/ Government Committee, Cd. 9230, H. M. Starionery Office, 1918, p. 7.
112
VIII.
113
..
lB:
de alto nivel se sometieran a elecciones. As, de acuerdo con la Constitucin de Atenas, los siguientes magistrados eran electos: tesorero
del arca militar, pagador de la contribucin al teatro, conservador de
las fuentes y los Strategoi o comandantes militares. Tambin se elegan los ciudadanos designados para misiones diplomticas, ya que
entonces como ahora se reconoca que la personalidad, la habilidad
para hablar y las buenas maneras en sociedad eran esenciales para el
xito de dichas misiones. Obviamente que en este caso la seleccin al
azar no era bastante discriminativa. El campo de seleccin dependa
de si el Estado era una oligarqua o una democracia, pero incluso en
el ltimo caso mucho pudo haber dependido de la estimacin en que
se tena al cargo o de las responsabilidades que impona. En donde
los servicios eran voluntarios, aun era posible sealar a un ciudadano
si no haba ofrecimientos, mientras que algunos' cargos, como hemos
visto, dependan en gran medida de la riqueza de sus propietarios Y
tenan que restringirse a los ricos.
Una caracterstica significativa del sistema era la manera en la
que las actividades de los magistrados estaban sometidas a una revisin
en todas las etapas.F Al principio, eran su carcter y su reputacin, no
su competencia potencial para cargar con las obligaciones del puesto.
las que se sometan a examen. Una vez elegido al azar o de alguna
otra manera, el magistrado electo se someta a un escrutinio y tena
que demostrar en la dokimasia, presentando testigos para ello, cuestiones tales como su decencia, el desempeo de obligaciones previas y
el servicio militar, el pago de impuestos, la conducta familiar y el
cumplimiento de obligaciones religiosas. Era posible que un ciudada
no prf:sentara ante la corte una causa por la que el magistrado elec~O
no deba ser confirmado en su cargo. Despus de pasar la dokima5la
el nuevo magistrado deba tomar el juramento del cargo. Incluso ahora los ciudadanos podan llevar acusaciones ante el Consejo. Al abandonar su cargo un consejo especial llevaba a cabo un escrutinio elabOrado de su conducta durante el servicio y de sus cuentas, y su reporte
era llevado ante las cortes ya sea para sentar cargos especficos o para
la aprobacin del levantamiento de algn cargo. Aun en el trIlO
caso, habiendo concedido el consejo especial una declaracin de inOcencia, era posible que un ciudadano presentara cargos y demostrara
porqu no deba concederse la absolucin. Cuando se tiene presen~e
la existencia no solamente de este sistema ininterrumpido de ave~l
guaciones pblicas, sino tambin la estricta supervisin que el ConsejO
11 Vase, por ejemplo, R.J. Bonner, Aspects of Athenian Democracy, Berke1ey, 1933.
115
116
l haba enviado antes' (a Atenas) informes frecuentes de los acontecimientos conforme ocurran, y sinti que ahora estaba especialmente
obligado a hacerlo, ya que pens que estaban en una posicin crtica y
que a menos que se acordaran de ellos pronto o llegaran refuerzos
abundantes, no tenan esperanza de estar protegidos. Sin embargo, te
ma que los mensajeros, por incapacidad para hablar, porque les fallara la memoria o por desear complacer a la multitud, no informaran la
verdad y por ello consider ms conveniente escribir una carta, para
asegurarse de que los atenienses conoceran su propia opinin sin
que se deformara al ser transmitida y de que fueran capaces de tomar
una decisin con base en los verdaderos hechos del caso. De acuerdo
con esto, sus emisarios partieron con la carta y las instrucciones verbales
requeridas; y l atendi los asuntos del ejrcito, hacindose el propsito de mantenerse a la defensiva y de evitar cualquier peligro nnecesario.t"
EL BREVE IMPERIO DE ALE]ANDRO
Las ligas polticas fundadas por Atenas, ostensiblemente con propsitos defensivos, haban existido poco tiempo y las ideas sobre una unin
griega no eran populares, pero finalmente los griegos empezaban a
comprender que la ciudad-Estado se estaba convirtiendo en una forma
de gobierno inadecuada para hacer frente a la situacin poltica del
siglo IV a.c. 1scrates, por ejemplo (436-338), soaba con una Grecia
unida, marchando hombro con hombro en contra de la poderosa Persia, aunque su idealismo parece haber tenido races en una pasada
Edad de Oro ms que en alguna idea progresista de un futuro mejor,
Fue en una regin muy al norte, en Macedonia, un territorio que
no perteneca a la sociedad ateniense, donde estaba destinado a nacer
el breve intento griego de dominacin imperial, un brillante impulso
final que marc el rompimiento definitivo de la democracia griega.
No es ste el lugar para relatar la muy conocida historia de Filipo de
Macedonia, quien concibi el gran proyecto, pero fue asesinado por
un homicida desconocido justo en el momento en que estaba listo para
marchar hacia el este. Pero su hijo Alejandro haba sido bien instruido por Aristteles y por su padre. Astutamente asegur su eleccin
por la Confederacin de Corinto como general de los griegos y, habiendo asegurado su retaguardia, en 334 a.c. inici su inaudita carrera
de conquistas. En un plazo de diez aos Asia Menor, Siria y EgiptO,
18
Tucdides,
captulo
XXI.
117
Babilonia, Persia y grandes regiones de Asia Central y la India estaban sometidas a su gobierno.
En conjunto, este ascenso espectacular de un hombre al dominio
del mundo era en gran medida un tour de force, que dependa no solamente del genio del liderazgo de Alejandro (apoyado, recurdese, por
los preparativos con mira a largo plazo de su padre), sino tambin
de la debilidad crnica del reino persa y generalmente del sistema
oriental de gobierno, debilidad que ya se haba demostrado en 401
a.c. a todo aquel que pudiera interpretar los signos, por la marcha
pica de los Diez Mil Bajo Ciro, como lo relata Jenofonte en su Aruibasis. Adems de su indudable genio militar y valor personal, a menudo tan temerario como para demandar para ello una casi increble
vida de buena suerte, Alejandro debi de haber tenido genio para la
?rganizacin. Hay espacio aqu para una fructfera investigacin. Su
Inmensa campaa dinmica requera obviamente de dotes organizativas de un alto orden. Fue muy sabio al dejar el gobierno de los territorios conquistados en las manos de gobernantes naturales del lugar en
los que poda confiar. En Egipto, por ejemplo, se adjudic l mismo
el manto de Hijo de Ammn con el fin de establecer su legitimidad en
la lnea de los faraones y en Menfis reorganiz el gobierno del pas
colocndolo en manos de. dos nomarcas naturales del lugar, pero confiando al mismo tiempo las provincias contiguas de Arabia y Libia a
g-obernantes griegos, los cuales podan mantener vigilados a sus vecinos egipcios. Dividi el comando militar de Egipto entre varios generales y design a un ministro especial, Clernenes de N aucratis, para
que se hiciera cargo de todas las finanzas. Un acto notable fue la fundacin de Alejandra en un punto estratgico del delta del Nilo.
El vasto dominio de Alejandro careci de una raison d' tre perdurable. Tan pronto como una enfermedad comn hubo derribado al
conquistador, cuando tena apenas 33 aos de edad, sus tenientes, en
medio de controversias sin precedente, comenzaron a desintegrar su reino en una serie de estados sucesores. Alejandro haba fracasado incluso
al no asegurar la sucesin al trono. Sin duda pensaba que todava quedaba mucho tiempo. Su Imperio se desintegr an ms rpido de lo
que haba tardado en surgir. Solamente en Egipto subsistira el sistema, ya que ah el comandante de Alejandro, Ptolomeo, a travs del
COntrol del Mediterrneo mediante su flota con base en Alejandra,
ue capaz de fundar una dinasta modelada no sobre las prcticas griegas, sino sobre los bien cimentados mtodos de los faraones que ya
hemos examinado.
.
118
LA ERA HELNICA
119
120
op.
cit.,
p. 222.
121
nmero de los funcionarios subordinados e inferiores. El sector constituido por aficionados sigui siendo importante, pero crecan los sectores profesionales. Se necesitaban cada vez ms registros y se converta
en una prctica comn el nombramiento de un secretario o empleado
para asistir al magistrado o consejo superior. A su vez, el secretario'
poda ser auxiliado por un grupo de empleados permanentes y esclavos pblicos. En los archivos de la ciudad deban guardarse minutas
del consejo, copias de decretos y tratados, y otros documentos. La publicacin se organizaba poniendo anuncios temporalmente con tiza
en un tablero de noticias hecho de madera o un muro apropiado, as
como grabando otros de manera ms permanente en piedra. En ese
entonces se poda disponer del papiro de Egipto. Comenzaron a surgir
en Grecia las bibliotecas del Estado. La primera registrada bajo un
gobierno griego se estableci poco antes del ao 350 a.e. en Herac1ea,
en el Mar Negro. Pero fue en Alejandra, bajo los Ptolomeos, donde se
reuni la biblioteca ms grande y se estableci un centro donde podan
obtenerse copias exactas de obras famosasf'La acumulacin de grandes
colecciones de manuscritos requera de un nuevo arte bibliotecario, el
cual comprenda el cuidado, clasificacin y colocacin de ndices de
los libros. Adems de los archivos oficiales las ciudades helnicas mantenan un registro de documentos privados, que cubran transacciones
importantes de diversos tipos. Se dice que en algunas ciudades se registraban as los nacimientos, las adopciones y los casamientos. Consideradas en conjunto, sus ideas administrativas estaban ms adelantadas
que en otras pocas anteriores al presente.
LA CIUDAD-ESTADO DE ROMA
122
12!\<>
pero el derecho penal estaba dentro de su competencia y con ese propsito nombraba jueces especiales. El sistema de la administracin pblica no requera todava de un manejo financiero considerable y la
mayora de los gastos se relacionaba con los bienes personales del rey,
derechos de aduana, licencias para el monopolio de la sal y multas.
Cualquier fondo excedente se guardaba en el cuarto de seguridad '
aerarium, del Templo de Saturno, cuyas llaves las guardaban los quaestores paricidii. Esta fuerte monarqua fue perdiendo popularidad progresivamente, cayendo por un tiempo en manos de una lnea de gobernantes etruscos y con el tiempo fue reemplazada por un sistema republicano de acuerdo con la tradicin romana, en el ao 509 a.c.
Las transformaciones fueron bastante modestas, ya que los romanos solan conservar en lo posible las viejas instituciones. Las facultades reales fueron transferidas a dos magistrados o pretores, que posteriormente seran conocidos como cnsules. Detentaban durante un aoel cargo conjuntamente y cada uno de ellos tena un poder ilimitado
para vetar al otro. El Senado sigui siendo un cuerpo consultivo, pero
el constante cambio de los magistrados supremos indica que el poder
fundamental estaba en sus manos. Los poderes de la Comitia Curiata
permanecieron como antes, pero su aprobacin se contemplaba ms.
frecuentemente debido a que en teora se aceptaba la soberana ltima
del pueblo, aunque en la prctica casi no tuviera significado. Los
cnsules eran nombrados en una ceremonia real y acompaados por
doce lictores, quienes llevaban las fasces (v.g. manojos de varas y hachas
representando la autoridad y la unidad) , las cuales haban sido empleadas anteriormente por los etruscos como un signo del imperium del
rey. Los poderes religiosos del rey eran ejercidos ahora por el Pontijex
Maximus.
La exclusin de los plebeyos del cargo y el empeoramiento de las.
condiciones econmicas bajo la primera Repblica fueron las causas
fundamentales de la lucha entre las rdenes que conducan a la organizacin separada de los plebeyos, quienes establecieron Tribuni Plebis para actuar como portavoz y representar sus quejas a los cnsules
o al Senado. Su poder corporativo para detener su trabajo u obstruir
el enrolamiento militar a menudo demostr ser suficiente para obtener
compensacin.
En el ao 451 a.c. se codific el derecho en las Doce Tablas como
resultado de la presin plebeya, que vea en un cdigo escrito una
salvaguardia contra las penalidades arbitrarias de los magistrados patricios que hasta ese entonces basaban sus interpretaciones en el derecho comn o consuetudinario. Para hacerse cargo de la revisin
124
125
Senado, recibi la tarea de nombrar a sus censores, as como a los cnsules, quienes dirigan a sus miembros en batalla. Despus de un tiempo la membresa de la Comitia Centuriata dej de estar restringida a
aquellos que desempearan el papel de censores, puesto que seniores
que haban pasado la edad militar habitual eran intitulados para formar centurias separadas y seguir siendo miembros.
Durante el siglo IV, cuando la expansin romana en Italia estaba
bastante avanzada, tuvieron lugar otros desarrollos importantes en SU
constitucin republicana. La Comitia Curiata haba decado en importancia y ahora era ensombrecida por otras asambleas populares. La
Comitia Centuriata adquiri funciones legislativas y judiciales importantes y fue reorganizada para representar a todos los ciudadanos. El
Concilium Plebis, designado por los plebeyos, fue reproducido con
toda intencin y propsito por una Comitia Trib uta, constituida en
el ao 366 a.c. por los patricios sobre UIla base tribal similar, con la
tarea de elegir a los cuestores y a dos magistrados recientemente introducidos, conocidos como los curule aediles. Este nuevo consejo adquiri tambin poderes legislativos. Gradualmente el Concilium Plebis
recibi reconocimiento y sus poderes legislativos fueron aceptados como
vlidos sobre toda la comunidad. No obstante que estas dos asambleas
tribales siguieron existiendo como entidades legales separadas, sus
miembros y sus poderes eran tan similares que con el tiempo constituyeron un cuerpo democrtico que represent efectivamente los intereses
plebeyos. A pesar de estos adelantos democrticos la ascendencia patricia
se mantuvo en el Senado, el cual retena poderes de iniciacin importantes y extenda su capacidad administrativa. Una importante responsabilidad nueva, que asumi durante este periodo, fue el prorogatio
o facultad para extender el cargo de un magistrado en servicio en
donde existiera una buena razn para hacerlo: por ejemplo, de un comandante comprometido en una campaa.
Ya haban estado sucedindose importantes desarrollos administrativos. Como hemos hemos visto, bajo el impacto de la lucha entre las
rdenes y las crecientes necesidades del Estado, haba surgido el sisterna nico de magistrados republicanos de Roma. Los dos Cnsules,
como cabezas conjuntas del Estado, estaban en la cima, con el poder
para regir sobre cualquier otro magistrado, a excepcin de un Tribuno. En una primera poca haban sido nombrados dos Cuestores para
asistirlos en su administracin cotidiana. Gradualmente el nmero de
~uestores aument pero permanecieron como los magistrados menos
Importantes. Se especializaron en la administracin financiera. Se introdujeron dos Censores para imponer los tributos a los ciudadanos.
126
'
127
ble influencia sobre algunos de sus seores que duraban poco en sus
cargos.
Si miramos este extrao conglomerado de poderes dispersos, con
numerosas divisiones y traslapamientos, revisiones y balances, no puede
uno evitar preguntarse cmo pudo haber funcionado. Pero en el espritu emprico sobre el que fue construido realmente funcionaba,
como lo demuestra la historia. A pesar de sus controversias internas,
los romanos, a diferencia de los griegos, fueron capaces de desarrollar
un gobierno armnico y, en caso de ser necesario, borrar sus diferencias jerrquicas contra el enemigo del exterior. El sistema atomizado
de administracin y los primitivos mtodos disponibles, especialmente
en cuestiones de finanzas, siguieron siendo adecuados para las necesidades comparativamente simples de la ciudad-Estado. Ciertamente, en
este caso el Senado hizo una contribucin importante al proporcionar
cierto grado de coordinacin administrativa inexistente en la estructura general de las magistraturas. El Senado era competente y por lo
general estaba ciertamente dispuesto a actuar como coordinador general de los servicios pblicos a travs de la organizacin de las esferas
de competencia de magistraturas particulares o de la prescripcin de
sus deberes al principio de su periodo en el cargo, o incluso del apoyo
a un magistrado en contra de otro en caso de un fuerte desacuerdo.
La costumbre de sealar magistrados para las vacantes en el Senado
indudablemente hizo de esa asamblea augusta un receptculo de talento poltico y administrativo, en tanto que el procedimiento por el
cual las discusiones eran conducidas en estricto orden, de acuerdo con
la jerarqua, asegur que normalmente prevalecieran las expectativas
ms conservadoras, debido a que usualmente se haba puesto en claro
la opinin general de la cmara y se haba hecho una interpelacin
antes de que llegara el turno de los grados subordinados.
LA EXPANSIN DE ROMA
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131
periodo helnico. Existi, por ejemplo, a finales del siglo IV, Apellis,
secretario de la ciudad de Priena, un puesto para el cual fue reelecto
durante veinte aos, catorce de los cuales estuvo a cargo de secretaras
para los generales y guardianes de la ley al mismo tiempo. La Secretara de la ciudad tena an una estatura modesta, pero conforme pas
el tiempo la creciente dependencia de los magistrados de su secretario
oblig a incrementar su importancia. Habra sido interesante conocer
qu tipo de hombre era este Apellis. Su constante reeleccin no indiCa que fuera una especie de Samuel Pepys de su tiempo? Otro funcionario de la misma ciudad ha dejado su nombre en los registros, pero
por una razn diferente. Este fue Zozimus, un ciudadano rico que,
entre otros cargos, tuvo su oportunidad como secretario de la ciudad.
Para demostrar su capacidad decidi tener todos sus registros en duplicado, siendo la copia ordinaria de papiro y la segunda del pergamino
ms caro que haba.
El administrador pblico de la poca tena sus problemas. Sus
tareas pudieron haber sido mundanas y generalmente sencillas, pero
necesitaba cuidar sus pasos. Bajo la mayora de los sistemas mencionados haba alguna forma de censo para mantener registradas las
actividades del magistrado, quien as era inducido por todos los medios
a jugar limpio. Tampoco poda enlazar siempre sus decisiones a la
lgica o sentido comn, debido a que la conduccin de los asuntos
pblicos, tanto en Grecia como en Roma, estaba sometida a la adivinacin y haba das en que no podan darse los pasos administrativos
ms urgentes.
No HABA lugar para Roma y Cartago, a un mismo tiempo, en el Mediterrneo, y la primera vez que se presentaron problemas, a mediados
del siglo III a.c., obtuvo Roma una gran ventaja. Con la derrota de
Cartago en la segunda Guerra Pnica, a fines de siglo, despus de que
el inspirado genio militar de Anbal haba obtenido todo menos el
xito en someter al len en su propia guarida, puede decirse que la R<;
ma republicana haba alcanzado su mejor poca. La extendida consntucin, no escrita y flexible, an proporcionaba un gobierno eficiente
para un dominio en constante expansin. El Senado, en la cspide
del poder y constituido por la lite del Estado, todava era capaz d.e
asegurar una buena administracin. Pero estaban en proceso mOVImientos que en poco tiempo traeran cambios radicales necesarios en
la administracin de la ciudad-Estado, si es que la decadencia en que
haban cado los experimentos imperialistas previos no estaba destina
da a sellar la suerte de Roma.
La orden de los caballeros o Equites, que figuraba por debajo de
la orden senatorial, haba surgido de una clase militar cuya riqueza
le dio ttulo para llevar un caballo a las guerras. A diferencia de los
miembros de la clase senatorial para la cual los asuntos eran un anatema, la nueva clase media de la orden de caballera prosper por la
creciente riqueza derivada del comercio en pocas de guerra, marcndose as la creacin de un nuevo poder que demostrara su desagrad?
por la democracia. En el campo las pequeas propiedades de los ca~'
pesinos eran absorbidas por las granjas y huertos en gran escala, o laufundia, que operaban principalmente por el trabajo del esclavo. Haba
un creciente descontento. Las relaciones de Roma con las provincias
comenzaron a decaer en tanto que en la misma Roma la oclocracia comenz a sacudir la integridad de los magistrados: Se haba reintroducido ya la antigua costumbre etrusca de sostener combates de gladiadores
entre criminales condenados o los esclavos y el pueblo de la ciudad
disfrutaba enormemente de estos espectculos sangrientos y degradan
tes. Los lderes, al poner en marcha una poltica de ofrecer panem et
circenses, descubran una nueva forma de obtener el apoyo poltico que
necesitaban. Cantidades de grano gratis para la multitud facilitaron el
camino hacia el poder poltico, en tanto que el apetito por grandes
espectculos condujo a la construccin, no slo en Roma sino en todas
las provincias, de anfiteatros masivos y grandes circos cuyo arruinado
133
,V. Gornrne, "Thc Rornan Republ ic" en European Civiiiuuion, Oxford, 1935,
p. \01.
A,
n,
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138
generalmente ms importantes. Un ejemplo de un funcionario semejante, y de los mejores, fue Marco Parcia Catn (95-46 a.c.) , a quien
Plutarco incluy en sus Vidas Era un bisnieto de Catn el Censor,
cuya severa moralidad y estricta integridad se haba propuesto imitar.
Como un soldado capaz, haba servido con honor durante la leva de
esclavos dirigida por Espartaco.
Cada vez que surga la oportunidad para que aceptara un cargo
magisterial tena la costumbre de asegurarse de conocer todo acerca
de sus nuevos deberes y el derecho relativo antes de permitir que se
diera el nombramiento. Una vez en el cargo hizo permanentemente lo
posible por mantenerse en contacto con la verdadera conduccin de
los asuntos e idear mejoras. Su primer problema fue entenderse con
empleados de experiencia y funcionarios subalternos que tenan la
costumbre de ignorar prcticamente a sus jefes electos anualmente y
que por lo general estaban mal informados, y de llevar a cabo los
asuntos de la oficina de la manera que les pareciera y los beneficiara.
Aun en aquellos tiempos administrativamente ms sencillos, los pesados registros pblicos que llevaban los escribanos y las complicadas
leyes que los condicionaban, acumulando precedente sobre precedente,
no eran fciles de comprender ms que por el experto. Pero Catn pretenda que estos funcionarios de menor rango fueran sus servidores, no
sus jefes, de manera que l mismo se dedic a cortar de raz la corrupcin que encontraba a cada paso. Plutarco seala: "Siendo individuos
temerarios, descarados, adulaban a los otros cuestores, sus colegas, y
por estos medios intentaban mantener una oposicin en su contra."
Catn reaccion llevndolos ante los tribunales especializados y, aun
en los casos en que no poda vencer la trampa legal por la que se obstruan los procedimientos en favor de los intereses de clientes influyentes, negndose a emplear o a pagar el salario del empleado en
cuestin. De esta manera se condujo para purificar los alcances imnedi atas de su propia administracin y logr una gran reputacin por
su integridad. Difcilmente podemos mejorar el elogio de Plutarco a
las admirables actividades de este viejo conservador, quien inevitablemente cay entre aquellos que no aceptaron reconocer la necesidad de
remedios ms radicales para devolver la salud a la Repblica:
La asiduidad y la infatigable diligencia de Catn le dieron muchoS
triunfos ante el pueblo. Siempre lleg antes que todos sus colegas a la
Tesorera y se fue despus que todos. Nunca falt a ninguna asamblea
3 Plutarco, Vidas paralelas, ensayo sobre "Catn el Joven"
Clough, ed, Dent's Everyman)
1390
I
!
Parece probable que Catn, habindose afiliado al partido de Pompeyo, hubiera dado algo de su propia vida antes que someterse a Julio
Csar, despus de la derrota final en frica, cuya generosa admiracin
conserv a pesar de todo.
Como un ejemplo del estadista-administrador podemos citar brevementea a Cicern, orador y filsofo afamado, con quien Catn haba
estado asociado estrechamente. Nacido en el ao 106 a.c., Cicern
vivi desde los primeros hasta los ltimos conflictivos das de la Repblica. Sus obras incluyen De Republica, que se refiere a la constitucin ideal y se vio muy influenciada por Platn, y De Legibus, de
la cual obtenemos mucha informacin sobre la historia constitucional
de Roma. Cicern fue esencial~ente un aristcrata y un miembro
intensamente patritico de la clase senatorial que consideraba el
servicio devoto al Estado como el nico objetivo justo de la vida. Su
principal finalidad poltica era descubrir formas para unificar el Senado, los caballeros y el pueblo, y garantizar la direccin de los mejores
y ms rectos elementos de la comunidad, una concordia ordinum, como
l la llamaba. ste era un argumento conservador para preservar la
Repblica, pero en medio de la penetrante oscuridad de la lucha civil,
era incapaz de visualizar el tipo de direccin que realmente ofreciera
una solucin efectiva. En su ltima obra filosfica De Officis sanciona
la conspiracin contra Julio Csar.
140
EL IMPERIO y
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145
H. Stuart Jones, "Adrninistration", The Legaey o{ Rome, Oxford, 1930, 'P. 117.
W. T. Arno1d, The Roman System o{ Provincial Administration, Blackwcll, 2a.
146
dos impuestos -vicesima hereditatium y centesima rer~~ venaliumque estaban destinados especialmente para este propsito. El fondo
era controlado por tres hombres de rango pretoriano elegidos al azar
y que servan durante tres aos, aunque p~steri~rmente la tare~ de
seleccin pas a manos del princeps y los funcionarios fueron conoCidos
entonces como praefecti aerarii militaris.
iv) El Fiscus era asunto exclusivo de los princeps. Sus propsitos
fundamentales eran el apoyo y suministro de las fuerzas armadas, el
pago de los funcionarios, los costos de abastecimiento de granos y d:
los caminos militares, puestos y construcciones pblicas. Sus prmClpales ingresos provenan de las provincias imperiales, en donde la
responsabilidad de la coleccin y la transmisin estaba en las manos'
de los procuratores imperiales. La tendencia general era que tanto los
fondos imperiales como los senatoriales fluyeran al Fiscus en Roma,
el cual se convirti de esta manera en un tesoro centralizado. Haba
tambin jisci separados en las provincias.
Una consecuencia importante del desarrollo del control financiero
fue la reducida influencia del odiado publicani quien, bajo la Repblica, haba sido el responsable de la recaudacin de impuestos. Estos
publicani eran compaas de hombres ricos, generalmente de la orden
ecuestre, quienes recaudaban los impuestos por periodos de cinco aos
en pago de una suma global. Esta sencilla alternativa a la organizacin
de una mquina administrativa estatal apropiada impuso cargas increbles sobre el pueblo. Los publicani estaban interesados en obtener
el mximo beneficio posible de su recaudacin para lo cual se haca
uso de la extorsin. Nominalmente sometidos a la supervisin del gobernador provincial, ejercan tanta influencia que eran capaces de perjudicar la carrera de un magistrado si se lo proponan. Consecuentemente los gobernadores estaban dispuestos a compartir sus explotaciones, ms que intentar ponerles freno. La sustitucin total de estOS
recaudadores influyentes estaba confinada a ser un asunto lento. Consecuentemente, mientras tanto, se introdujeron y recaudaron oficialmente dos impuestos imperiales sobre la tierra (tributum sol) y sobre
la propiedad privada (tributum capitis) , en tanto que las actividades
de los publicani fueron colocadas bajo la estricta supervisin de agentes imperiales.
Los
I
r
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carrera tena seis diferentes niveles en los cuales los puestos eran
graduados de acuerdo con la responsabilidad y la experiencia. No se
conocen las cifras salariales relativas, pero probablemente alcanzaban
niveles ms altos que el sueldo ms elevado para la orden ecuestre, a
saber, 300 sestercios al ao, y hasta un milln de sestercios el salario
para la gubernatura de frica."
Las listas de la carrera ecuestre se extendan bajo la supervisin
directa del princeps. Inclua tanto caballeros por nacimiento como los
recin nombrados por un favor especial. Los miembros eran elegibles.
para algunos cargos en el Consejo Imperial, as como para cargos ejecutivos selectos. La carrera estaba constituida por una ndole mixta
y posteriormente se dividi en cuatro niveles a los que se les asignaron
salarios especficos que fueron, 60000;100000; 200000 ,. 300000
sestercios respectivamente. De estas cantidades se derivaron los ttulos
de los grados. Se les conoca como los sexagenarii, los centenasii, los
ducenarii y los trecenarii. Examinando un grupo especfico de cargos
a los que eran asignados podemos darnos una idea sobre las actividades y la importancia relativa de estos funcionarios de grado intermedio.
Los sexagenarii ocupaban posiciones ms altas en la administracin
central, tales como oficial a cargo de la correspondencia griega, asesor
de los prefectos del pretorio y la ciudad, y directores de las bibliotecas
pblicas. En Italia detentaban cargos tales como oficial a cargo del
abastecimiento de grano en ostia y subprefecto de las flotas italianas;
en tanto que en las provincias su principal cargo eran los puestos
financieros importantes, tales como epistrategi de Egipto, funcionarios
censales, procuradores de la tropa de gladiadores y abogados del fisco.
Los centenarii ocupaban puestos romanos tales como el oficial ~
cargo de la correspondencia italiana y los subprefectos de abastec>
miento del grano y la guardia; en' Italia el cargo de prefecto de vehculos; en las provincias los cargos de procurador financiero de las provincias imperiales y de las minas imperiales, as como los prefectos de las
flotas de Bretaa, Alemania y el ufrates.
Los ducenarii ocupaban puestos romanos tales como procuradores
a la cabeza de ciertos departamentos, incluyendo herencias, patrimonio, etc., el director general de correos y el Magister Rei Prioatae; en
Italia los puestos de prefectos de las flotas pretorianas de Misenum Y
Rvena, de procuradores financieros de los cnsules, los procuradores
de tributacin indirecta y de algunos altos funcionarios en Egipto.
Los trecenarii detentaban importantes puestos de jefatura en la
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I
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Como hemos visto, las organizaciones administrativas eficientes haban existido desde antes de la poca de los romanos, quienes contaron tambin con la experiencia in ter alia de egipcios y griegos
COntemporneos a los cuales recurrir. Llegaban a Roma, provenientes
de Egipto, gran cantidad de papiros y ya no hubo una escasez de los
medios adecuados para la conduccin de la correspondencia en la
escala requerida por las disposiciones administrativas ms adelantadas.
S.e comenz a utilizar para algunos propsitos el cdice en forma de
libro, que consista de diferentes hojas unidas o cosidas. La forma
de cdice demostr ser ms conveniente que el rollo para consultas y
para una transportacin ms sencilla. La utilizacin del pergamino
hecho de cuero en su formacin aument considerablemente la durabi~idad del cdice, ya que el papiro era extremadamente frgil. AsimIsmo, las tablillas de pergamino podan encerarse Y escribir en ellas
con un estilo.
Se haba inventado una forma primitiva de escritura para llenar
la .la.guna entre la tradicin oral y la escrita. Por tanto no haba nada
on~mal en su utilizacin por parte de los administradores. Existen
t~stImonios de que Cicern dictaba a Tiro, un liberto que utilizaba
dIcha escritura taquigrfica, y de que los estengrafos eran empleados
152
153
gido entonces una cancillera efectiva. Comprenda cuatro departamentos importantes, dos de los cuales -ab epistulis ya libellis- existan
ya en forma rudimentaria en tanto que los otros dos ~a cognitionibus
y a studiis- eran nuevos en la administracin imperial. El departamento ab epistulis (correspondencia) se encargaba de la recepcin y
expedicin de todos los documentos imperiales importantes. Estaba
organizado en dos secciones para tratar respectivamente. con el latn
y el griego, los dos idiomas oficiales del Imperio. El departamento a
libellis (solicitudes) preparaba las respuestas a todas las demandas dirigidas al emperador, La oficina a cognitionibus (consultas) era la
responsable de proporcionar la informacin requerida en la corte del
emperador, mientras que el departamento a studiis '(investigaciones
preliminares) se encargaba de proporcionar informes para el manejo
de la administracin y los asuntos judiciales en general. Cada uno
de estos departamentos tena una cabeza designada por el ttulo del
~epartamento (ab epistulis, etc.) que era auxiliado por asistentes (ad[utores, proximi, etc.) y muchos empleados ms (scrinarii, custodes,
etc.). Debe subrayarse, sin embargo, que esta cancillera sigui siendo
una parte del servicio domstico del emperador y sus puestos no podan
ser ocupados por el ciudadano comn. El cuerpo mayor de funcionanarios estaba constituido por libertos y el resto eran esclavos personales.13
No fue sino hasta el reinado de Adriano (117-138 d.c.) que la cancillera o secretariado, como lo llamaramos hoy en da, se complet
con el agregado de un quinto departamento, a memoria, para brindar
al emperador personalmente informacin bsica esencial, y finalmente
la organizacin en su conjunto se convirti en una institucin estatal
abierta al reclutamiento fuera de la propia familia. Bajo el nuevo rgimen los puestos eran detentados por personas de la eminencia de
Suetonio (70-140 d.c.) , el historiador, quien dirigi el departamento
ab epistulis durante el reinado de Adriano, y el eminente jurista sirio
Emilio Papiniano (muerto en 212 a.c.), el cual encabez el departamento a libellis bajo Septimio Severo.
Pueden mencionarse ahora algunos servicios pblicos romanos tpicos. Entre stos un servicio importante y significativo de una sociedad
literata era la provisin de bibliotecas. La biblioteca estatal de Julio
Csar, cuyo constructor Cayo Asinio Polin (75 a.c.-6 d.c.) model
~obre la gran biblioteca de Alejandra, fue la precursora de muchas
lllstituciones similares introducidas bajo auspicio pblico y municipal
13
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15S.
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tradores pblicos de Roma contribuyeron apreciablemente a la experiencia de este tipo de obras de construccin, que ya se haba venido
acumulando durante civilizaciones anteriores. Los restos caractersticos.
de extensos acueductos y grandes baos que figuran actualmente en
lugares romanos perduran como testimonio de la importancia de dichos servicios.
En la poca republicana, desde el ao 312 a.c. cuando se construy el primer acueducto por orden de Apio Claudia Calco, esta tarea
fue desempeada por censores o pretores. El mantenimiento de las
vas acuticas pas de manos de los magistrados a los contratistas,
quienes emplearon un cuerpo de esclavos especfico cuyos nombres
deben incluirse en los registros pblicos de la regin. El trabajo era
inspeccionado por los censores, o los aediles, en su nombre. Durante
el periodo de Agripa, ste se hizo responsable de tal servicio y a su
muerte, el cuerpo de 200 trabajadores capacitados fue legado a Augusto quien lo entreg al Estado. stos fueron sostenidos como la familia
publica por el Aerarium Saturni y por una parte de los ingresos de un
Impuesto de agua sobre concesionarias privadas. La nueva disposicin
databa del ao 11 a.c. cuando la administracin estaba en manos de
una junta de tres curatores, el presidente de los cuales tenia un alto
rango senatorial. Sus dos asistentes actuaban como consejeros tcnicos.
Eran auxiliados por un grupo de funcionarios, que inclua tanto expertos como aprendices.
Hay una buena cantidad de documentos sobre los curatoresF' entre
cUyos miembros figuraban algunos ciudadanos distinguidos. En un
principio parece que el cargo se otorgaba como un honor a los magistrados distinguidos, pero con el tiempo, con la importancia creciente
del empleo, el nombramiento pudo obtenerse en el cursus senatorial
normal. El cambio tuvo lugar con el advenimiento, en 59 d.c., de
Gnaeus Calpurnius Piso, quien haba sido cnsul dos aos antes. Los
adiutores o consejeros tcnicos no se conocen tan bien y slo estn
registrados unos cuantos nombres, aunque probablemente puedan
a!5regrseles varios nombres que se han encontrado en tubos de plomo
SIn mayor identificacin. A partir de 52 d.c. el cargo de procurator
aquarum fue designado por el emperador para vigilar la familia Caesaris, un grupo de 450 esclavos agregados a los cuerpos ele aguas por
Claudia. En un principio el propietario del cargo era un liberto, pero
posteriormente miembros de la orden ecuestre adquirieron ocasionalmente el puesto. La familia publica, mencionada anteriormente, no17
'158
Carcopno,
op.
159
cluso ahora solamente en comunidades industriales bien administradas. Un paseo por una autntica aldea de la poca de los Tudor, tan
placentera a la vida moderna, sin duda nos traera rpidamente una de
las "bendiciones" ms fcilmente descuidadas de nuestra administracin pblica.
UN NOTABLE GOBERNANTE IMPERIAL; SEXTO JULIO FRONTlNO
En la obra de Sexto Julio Frontino, quien se distingui como abogado, terico militar, ingeniero y administrador, tenemos la suerte de
Contar con una relacin ms detallada del servicio de aguas romano
que de cualquier otra rama de la administracin romana.w Se considera que Frontino naci alrededor de 35 d.c. y detent el cargo magisterial de praetor urbanus en el ao 70 d.c. y el de consul suffectus
Cuatro aos ms tarde. Es de particular inters para nosotros como
embajador imperial en Inglaterra, aproximadamente entre 74-77 d.c.
Posteriormente sirvi como proc6nsul de Asia: Durante la poca de
Domiciano dedic su tiempo libre a estudiar y escribir, particularmente sobre topografa y estrategia y organizacin militar, pero regres a la vida pblica bajo Nerva y Trajano. Su responsabilidad por
el servicio de aguas data de 97 d.c., cuando. fue investido con el cura
aquarum para acabar de raz con la corrupcin que haba perseguido
dicha administracin. Asimismo, se le coloc a la cabeza de una Comsin de Gastos Pblicos' y tuvo dos veces la autoridad de cnsul, en
98 d.c. y 100 d.c. Honrado con el nombramiento vitalicio como miembro del Colegio de Augures, Frontino fue sucedido por Plinio el Joven
en 103-104 d.c., de tal manera que puede presumirse que muri justo
antes de ello, casi al llegar a los 70 aos.
Queda claro que el servicio de suministro de aguas romano se
haba organizado cuidadosamente para hacer frente a las cargas cada
Vez mayores que se le adjudicaban, pero el xito de un sistema de
administracin semejante depende del calibre y la integridad de su perSonaL Por lo tanto fue un hecho afortunado el que los servicios de un
hombre como Frontino estuvieran disponibles en el momento crtico,
Cuando el creciente escndalo reduca la eficiencia del servicio. Contaba con una excelente reputacin, como podemos apreciarlo en Tcito y Plinio, quienes hablan de l en forma vehemente como vir magnus
y princeps vir. 20
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20
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161
Habindose concentrado enteramente en rectificar estas faltas, Frontino avanz en el mejoramiento del servicio. De esta manera dej
tras de s una gran reputacin como un administrador de visin y gran
integridad. Un examen del servicio de aguas en esa poca es suficiente para indicar que los peligros inherentes de la ineficacia administrativa, que no estn confinados a los errores de los funcionarios sino
tambin a las ilegalidades de los intrigantes extranjeros, no haban
cambiado mucho a travs de los tiempos. Demuestra tambin que la
mejor forma de combatirlos es fomentar el empleo de funcionarios
honestos y competentes. Posiblemente en ese entonces Roma fue afortunada al contar con un administrador como Frontino, y hubiera sido
interesante especular cuntos funcionarios adicionales de este calibre
hubieran sido eficaces en periodos posteriores de la historia de Roma
para ofrecer un servicio administrativo lo suficientemente bueno como
para haber producido un sistema de gobierno eficiente en lo posible
y as haber detenido la decadencia imperial.
Entre la era de Augusto y el Imperio tardo del siglo IV la administracin de Roma estuvo sometida a un lento proceso de desarrollo, y
sera esencial para una completa apreciacin de dicho periodo un
examen de toda la historia del Imperio romano de ese entonces. Aqu
pueden incluirse solamente unos cuantos prrafos breves sobre algunas
cuestiones importantes.
Frustrado en sus disposiciones para la sucesin por la muerte de
Agripa en 12 a.c., quien haba compartido el imperium con l desde
~l ao 23 a.c., Augusto tuvo que hacer otros arreglos. stos seran
Igualmente desafortunados. Como eran nios los hijos de Agripa, Cayo
y Lucio, se volvi a Tiberio y Druso, hijos del primer matrimonio
de su esposa. Tiberio, que era severo, reservado y excelente general, se vio desfavorecido y fue enviado al exilio en el ao 6 a.c. El
Popular Druso muri tres aos despus. Para ese entonces, habiendo
muerto Cayo y Lucio, Augusto se sinno obligado, en 13 a.c., a llamar
nuevamente a Tiberio y a adoptarlo. Al siguiente ao de la muerte de
Augusto, el Senado y el pueblo -participando en este proceso por ltima vez- eligieron a Tiberio (42 a.c.-37 d.c.).
Tiberio, siendo ya un hombre desilusionado y cansado, hizo lo
mejor que pudo pero sin esperanza ni iniciativa. El nico acontecimiento importante a travs de este reinado fue la crucifixin de Jess
162
de Nazaret en Jerusalem, un acontecimiento con un potencial quebrantador del mundo que no caus la menor fractura en la sociedad
romana contempornea. Por supuesto, la justicia romana estaba profundamente implicada, pero si el gobernador romano de ah mismo,
desde 26-36 d.c., Poncio Pilato, prefiri apaciguar al Sanedrn judo
local que cooperaba estrechamente con las autoridades, actuaba slo
de forma conveniente como lo haba hecho en otros casos llevados ante
l. Fuera la justicia romana o la juda la que se estaba administrando,
es innegable que el castigo particularmente cruel de la crucifixi~
era propio de la penalidad especficamente romana con matices administrativos definitivos. Se proyect dar la mayor publicidad posible
a las sanciones aplicadas al que mal hiciera. Haba una huella de salvajismo en el carcter romano, que opacaba la virtud manifiesta de
sus instituciones polticas.
Tiberio fue sucedido por el prometedoramente virtuoso Calgula
(12-41 d.c.) , quien cambi tanto despus de una enfermedad, que se
convirti en un tirano incontrolable, considerndose a s mismo divino. Fue asesinado por un tribuno pretoriano en 41 a.e, Los pretorianos llevaron al poder entonces al nada prometedor Claudia (10 a.C.54 d.c.) quien, a pesar de sus defectos personales manifiestos, surgi
como un gobernante capaz y lleg a ser honrado en las provincias
por su buen gobierno. Liberalmente extendi la ciudadana y cre un
servicio pblico efectivo, dividido en departamentos con libertos a la
cabeza. Ofreci tambin muchos espectculos y no descuid el podero del Imperio. Fue durante su reinado cuando se conquist Inglaterra. En 54 d.c. Claudia fue sucedido por Nern (37-68 d.c.}. La
historia se repeta nuevamente pues, al cabo de un inicio tranquilo,
Nern sobrepas en crueldad y autoindulgencia incluso a Calgula.
Fue durante su reinado que se persigui sin misericordia a los cristianos de Roma --en ese entonces una secta pequea y desvalida- en
parte con el propsito de distraer al populacho de sus propias extravagancias y en parte a causa de un verdadero temor a la oposicin secreta.
Los altos ideales del principado haban decado ya, mientras que
miembros de la familia de Augusto seguan en el poder, Los degradados libertinos emperadores haban pasado a depender del apoyo de l~
guardia pretoriana. Sin embargo, durante un tiempo, con el advemmiento en 98 d.c. de Trajano (53-117 d.c.) , se restableci la tradicin
augusta. Bajo l y sus sucesores inmediatos -particularmente Adriano
y Marco Aurelio- la prosperidad y el buen gobierno del Imperio
caracterizaron el mundo mediterrneo. Marco Aurelio muri en 180
163
d.c.) dejando a su hijo Cmodo (161-192 d.c.) , un Joven insignificante que se convertira en un segundo Nern.
Hacia el siglo III el Imperio romano se debilitaba. La estirpe romana se haba arruinado por elementos nuevos y haba perdido su
influencia. Los ejrcitos tenan ahora un dominio firme de la maquinaria poltica. Las ciudades haban comenzado a decaer y en algunos
casos se haba hecho obligatoria la posesin de cargos urbanos.
En el ao 285 d.c. Dioc1eciano de Iliria (reg. 284-305 d.c.) luch
por ascender al poder, con que reinara por veinte aos. Aboli el
principado de Augusto y convirti el Imperio en una autocracia bajo
un Emperador dual. Las ideas orientales ganaban ascendencia. Se
llev a cabo la creacin de una fuerza de campo mvil permanente y
se fortaleci an ms el servicio pblico.
Cayo Aurelio Valerio Diocleciano (245-313 d.c.) comparti el Imperio con otro Augusto, cada uno con un Csar designado para sucederle. En la prctica esto significaba que el Imperio se divida ahora
en cuatro dominios o prefecturas administrativas distintas. Dentro de
estas prefecturas las provincias, que haban aumentado en cantidad y
estaban colocadas bajo gobernantes civiles, se agruparon en unidades
ms amplias llamadas dicesis) cada una bajo un -oicarius. Haba doce
dicesis con diferentes provincias, a cuyos gobernantes se les otorgaban
diferentes jerarquas, desde procnsules hasta consulares) correctores
y praesides. Los vicarios tenan el importante rango de spectabiles y eran
igualados solamente por los pocos procnsules. Todos los dems gobernantes eran sus subordinados. El emperador generalmente dictaba
rdenes en forma directa a los vicarios y procnsules) pero poda tratar tambin con cualquiera de los gobernantes directamente y un efecto importante del nuevo sistema fue el fortalecimiento de la administracin central y la consolidacin del control absolutista en la cima.
Fue Dioc1eciano el que por primera vez recibi regularmente el ttulo
de dominus.
Se haba hecho entonces el intento ms serio para destruir el cristianismo, pero Diocleciano fracas en esto. Quedara para Constantino 1, o El Grande (288-337 d.c.) , el llegar a ser Augusto en el Occidente en 306 d.c. y adoptar el cristianismo posteriormente. El Oriente
~rmaneci bajo un Augusto separado hasta 323 d.3. cuando ConstantIno finalmente derrot a Licinio (307-324 d.c.) , quien anteriormente haba obtenido la direccin de las provincias del este. Durante
un breve periodo el reinado romano se unific bajo un solo lder,
quien reafirm su fe en el cristianismo. En el ao ~~O d.c. Constan-
164
Mientras que Diocleciano y Constantino pueden compartir justamente el honor de haber combinado finalmente las diversas carreras civiles
en un solo servicio pblico imperial, emperadores anteriores haban
hecho indudablemente una contribucin importante a su obra de
reconstruccin administrativa. Entre ellos Aureliano (270-275 d.c.)
puede mencionarse como creador de varios cargos nuevos y como responsable de la separacin de las funciones civil y militar, reforma
que se atribuye frecuentemente a gobernantes posteriores.sUna monarqua absoluta, aceptada ahora abiertamente, requera
de un servicio administrativo organizado poderosamente, si su regla
era ser efectiva. Un instrumento semejante se haba forjado ahora.
La administracin central del emperador o comitatus se haba convertido en una organizacin amplia y compleja que segua su jornada
con l, aunque naturalmente perdi gran parte de su movilidad des. pus de 395 d.c. cuando los emperadores del este se establecieron de
manera permanente en Constantinopla.P Se conservaron las tres va.s
originales de reclutamiento, a saber, el orden senatorial o clarissimt ,
el orden ecuestre o perfectissimi y los puestos inferiores. De hecho
haba dos rdenes de rango concurrentes, una de clases y otra de ttulos, que estaban estrictamente cordinadas,
En la cima estaban las cabezas de la administracin, algunas de
las cuales tenan carcter ministerial. stas incluan al prefecto del
pretorio, los contadores de las tesoreras, el jefe de las oficinas y el
cuestor del palacio. Adems, estaban los funcionarios importantes de
los distritos, tales como vicarios, gobernadores de provincias, los prefectos de las dos capitales, duques, contadores y agentes financieros, Y
Arnold, op, cit., pp. 171-172.
A:H.M. Jones, The Later Roman Empire, 284-602, Blackwell, 1964, vol. Il.
p. 366; una obra importante que contiene captulos valiosos sobre "The Administration"
.,. ~'Finance".
21
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165
bajo stos la gran masa de puestos inferiores. Cada uno de los altos
funcionarios de las administraciones central y local tenan su cuerpo
de oficiales que trabajaban en las scrinia separadas. Su nmero variaba de acuerdo con la importancia del servicio particular y los lderes
ejercan poderes y disfrutaban de privilegios de cargo en proporcin
al nmero de sus empleados, teniendo el vicario 300, el procnsul de
frica 400 y as sucesivamente hasta los mil empleados de despacho
asignados al prefecto del Oriente." Las cabezas de departamento eran
asistidas generalmente por subdirectores o directores asistentes, sustentando ttulos tales como proximus, secundarius, melloproximus,
corniculariuso adjutor. No obstante que ahora las carreras militares
eran especializadas, la organizacin del ejrcito haba dejado su huella
en el lado civil que sigui organizndose estrictamente con base en el
patrn militar. Se asignaron ttulos similares y los funcionarios civiles
usaron el cingulum o cinturn como si fueran soldados. Los funcionarios civiles retirados se clasificaban con los soldados retirados como
veterani.
Los funcionarios imperiales tenan una jerarqua administrativa
exacta mediante la cual se garantizaban sus privilegios, a cambio de
hacerse responsables de obligaciones profesionales especficas. Reglas
~etalladas para: i) reclutamiento; ii) capacitacin; iii) promocin;
IV) remuneracin; v) privilegios judiciales, y vi) honores anunciaron los cdigos o estatutos que han sido promulgados para los servicios civiles modernos.
i) Reclutamiento: la asignacin se hada por decreto o probatoria
del emperador, bajo recomendacin del jefe de un departamento, pero
el verdadero reclutamiento dependa de dos procedimientos que restringan el poder de seleccin del jefe mencionado, a saber, la sucesin
hereditaria estrictamente de acuerdo con la casta y la venta del cargo,
ninguna de ellas formas satisfactorias para obtener nombramientos
por mritos. Con base en la emisin del decreto del Emperador el
n.ombre del aspirante se integraba a un registro que constitua la autoridad oficial para su colocacin en el servicio.
ii) Capacitacin: la preparacin del nuevo funcionario para desempear su labor o para mejorar su conocimiento sobre ella estaba a
cargo de la scholae anexada a los diferentes oficios. Este cuerpo de
capacitacin estaba dividido en dos niveles distintos, organizados
de acuerdo con el tipo de conocimiento requerido por la naturaleza del
trabajo a desempear. stos eran la ministeria litterata, que brindaba
2::l
166
167
cin de poderes definida. Tanto los funcionarios civiles como los militares ejercan el poder judicial adems de sus funciones ejecutivas.
Sin embargo, en el sector financiero el principio de especializacin
judicial se haba adoptado hasta cierto punto mediante el nombramiento del abogado del fisco para que defendiera los intereses del
Tesoro. Es difcil determinar las necesidades administrativas de una
poca en trminos de disposiciones desarrolladas para hacer frente a
las necesidades de una poca posterior y, mientras que podemos indinamos a coincidir con Lean Horno en cuanto a que la administracin romana pudo haberse beneficiado con un desarrollo ms vigoroso
de la organizacin por departamentos, no es fcil confiarse en que
nuestro moderno modelo ministerial hubiera sido apropiado para la
situacin romana del siglo IV en adelante.
Un servicio pblico tal como el que hemos esquematizado aqu
verdaderamente hubiera sido poderoso, un verdadero Estado-dentrodel-Estado con tendencias burocrticas, sobre el cual solamente el
emperador ms fuerte y competente poda esperar ejercer un control
efectivo. Ciertamente que la existencia de un sntoma moderno tendi
a moderar su podero, a saber, la crtica constante del servicio por parte de escritores contemporneos. Estas acusaciones populares alcanzaban a denunciar el favoritismo, espritu de casta, arbitrariedad,
extorsin, voracidad, descuido, esclavitud a la rutina y muchas otras.
Sin duda, a menudo eran exageradas pero, a pesar de los verdaderos
adelantos realizados hacia la formacin de un sistema de personal
pblico regulado adecuadamente, algunas de las reglas y costumbres
que se han mencionado anteriormente conduciran de manera inevitable en cualquier poca y lugar a errores tan graves como para amenazar la eficiencia del sistema en su conjunto. Slo se necesita mencionar las prcticas constantemente recurrentes de nombramiento
hereditario, venta del cargo, "construccin del Imperio" en tanto
representada por la asignacin numrica de subordinados de acuerdo
con la jerarqua del jefe antes que por las necesidades del trabajo, dilacin y rutina oficinesca y promocin por antigedad. La efectividad
total de la administracin imperial romana a lo largo de un prolongado
periodo sugiere que debieron de haber existido fuertes factores neutralizadores que aseguraran una alta eficiencia. A pesar de estos serios
defectos, debi de haber existido un gran talento de liderazgo entre
los jefes y un sentido de lealtad y devocin al deber general entre las
jerarquas inferiores para haber alcanzado resultados tan notables como
los que indudablemente se obtuvieron.
EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN EN
CIVILIZACIONES INDIAS PRIMITIVAS
LAS
Mortimer Wheeler, Rome Beyond the Imperial Frontiers, Penguin 1955, p 205.
~ Stuart Piggott, Prehistoria India, Penguin, 1950 y Mortimer Wheeler, India and
Palistan, Thames Be Hudson, 1959.
168
169
blea. En Mohenjo-daro los edificios pblicos incluan un granero estatal, mientras que en Harappa se han desenterrado restos de graneros
subsidiarios. Las construcciones son fundamentalmente de arcilla cocida, en ocasiones reforzadas con maderas diferencindose as de las
estructuras de lodo comn de Mesopotamia. Hay extensos barrios de
comerciantes y trabajadores as como evidencias de amplios sistemas
de drenaje y saneamiento. En vista de que los dos lugares principales
estn a 600 kilmetros de distancia y se han descubierto otros lugares
sobre un rea extensa, hay grandes posibilidades de que existiera a
la vez una organizacin imperial importante,"
Es probable que los gobernantes tuvieran atributos sacerdotales, pero
haba una vida cvica floreciente, lo cual sugera una civilizacin de
tipo ms liberal del que generalmente acompaaba dichos regmenes.
Todava no se tiene informacin acerca de los sistemas bsicos de agricultura e irrigacin pero los graneros sugieren una forma socialista
de Estado que quiz se extenda a otras esferas de actividad. Muchas
viviendas de trabajadores implican la utilizacin de trabajo culi, a
falta de medios mecnicos que ahorraran tiempo. Por otra parte, existen pocas pruebas sobre una actitud progresista hacia la vida. La reconstruccin repetitiva sugiere que vemos aqu a una sociedad en cierto sentido estancada.
Es claro que haba un servicio pblico eficiente, o una serie de
servicios municipales, pero hasta ahora no se cuenta con informacin
acerca de su forma o de las personalidades y actividades de sus miembros. Haba una escritura muy peculiar, an sin descifrar. Los materiales para escribir no han sobrevivido al clima de la India, y los
escritos que han perdurado estn solamente trazados en objetos duros:
sellos que indican propiedad, signos grabados en recipientes y en pequeas tablillas de cobre. Ninguna de estas inscripciones excede veinte
palabras.
La civilizacin del Indo parece haber terminado en un estancamiento y decadencia lentos, posiblemente debido a la denudacin .de
los bosques de los alrededores o al abandono de los sistemas sanitario
y de irrigacin. En Mohenjo-daro el ocaso lleg finalmente con derra~amiento de sangre: la postura de cuerpos desenterrados sugiere una
Irrupcin blica extranjera, que no encontr mayor utilizacin de la
decadente metrpoli.
Hay mucho ms que decir acerca de la contribucin hind a la
a Whecler. India and Pakistan, p. 98.
Piggott. op, cit . pp. 178-181.
170
Will Durant, The StOTY 01 Civilization: OUT Oriental Heritage, Simon Se Schuster,
171
172
para los desempleados. Aqu haba ciertamente un esfuerzo administrativo capaz de ser comparado con los de los tiempos modernos.
El sistema departamental se aplicaba tambin a la administracin
de las ciudades. La Comisin de los Treinta de la ciudad que controlaba Pataliputra estaba dividida en seis secciones, cada una con su
esfera de responsabilidad propia, a saber: i) regulacin de la industria;
ii) supervisin de extranjeros; iii) registro de nacimientos y muertes;
iv) licenciamiento de comerciantes, control de pesas y medidas, y
control de ventas de producto; v) control de venta de artculos manufacturados, y vi) recaudacin del diez por ciento de impuesto sobre
las ventas. El resultado de su cuidado era una ciudad bien organizada
que nuevamente habra proporcionado un ejemplo notable a pocas
posteriores.
Poco es lo que puede qecirse acerca de administradores individuales, aunque se demuestra que utilizaban mtodos efectivos y que pueden
considerarse como elementos dignos de su profesin. En la cima estaban tanto el gobernante Chandragupta como el visir Kautilya, cuya
preocupacin constante por las polticas de poder no poda liberarlos
<le una amplia participacin administrativa. Sobre los hombros del
visir debi de haber descansado una pesada carga y es obvio que fue muy
competente como para soportarla. Su influencia se sinti en todos los
campos, sus ojos raramente podan permanecer cerrados. Sin embargo
conforme a las mejores tradiciones de su clase encontr el tiempo para
poner por escrito sus frmulas sobre la guerra y la diplomacia.
Se dice que fue autor del A rthasastra, un tratado sobre poltica y
el ms antiguo trabajo en snscrito que se conoce," Digno de ser comparado en muchos sentidos con Maquiavelo, el grandsimo xito de
Kautilya como poltico y administrador prctico hubiera llenado al
italiano de una envidia insaciable. El mismo Chandragupta viva de
acuerdo con una rutina administrativa que, aunque haya existido
ms como una aspiracin que como una diaria realidad, merece citarse
como una asombrosa evidencia de la naturaleza inmutable del arte
.administrativo,"
Excepto cuando sala de cacera o se diverta de alguna otra manera,
su tiempo estaba siempre ocupado con los asuntos de su creciente
reino. Sus das estaban divididos en diecisis periodos de 90 minutOS
cada uno. En el primero se levantaba y preparaba mediante meditacin;
7 T.N. Ramaswamy, Essentials 01 Indian Statecrajt, Asia Publishing House, 1962,
:sUbtitulado "El Arthasastra de Kautilya para lectores contemporneos".
8 Durant, o.p. cit., pp. 442-443.
173c
en el segundo estudiaba los informes de sus agentes y dictaba instrucciones secretas; el tercero lo ocupaba con sus consejeros en el Saln
de Audiencia Privada; en el cuarto atenda las finanzas del Estado y
la defensa nacional; en el quinto escuchaba las demandas y peticiones
de sus sbditos; en el sexto se baaba, coma, y lea literatura religiosa;
en el sptimo reciba los impuestos y tributos y haca nombramientos
oficiales; en el octavo se reuna nuevamente con el Consejo y escuchaba los informes de sus espas, incluyendo a los cortesanos que utilizaba con este propsito; el noveno estaba dedicado a la relajacin
y la oracin, el dcimo y el onceavo a cuestiones militares, el doceavo,
a informes secretos nuevamente, el treceavo al bao vespertino y sus
alimentos, el catorceavo, quinceavo y dieciseisavo a dormir.
PREHISTORIA CHINA
174
avanzadas y existen buenas razones para creer que con los adelantos
en la arqueologa, a los que los chinos estn prestando gran atencin,
los confines del conocimiento actual se remontarn mucho ms atrs.
Hay uh gran campo para ello, ya que han aparecido amplias evidencias de una cultura de la Edad de Piedra que se remonta hasta el ao
50000 a.c., e incluso cerca de Pekn se han desenterrado esqueletos
humanoides conocidos por los antroplogos como SinaniropusI'
La escritura apareci en pocas tempranas, aunque no como los
sistemas de Mesopotamia y Egipto, segn las evidencias existentes.
En un principio se relacion con la prediccin, y parece que el magoescribano fue uno de los primeros del numeroso equipo de funcionarios pblicos chinos. Oficiaba como historiador, astrlogo y poseedor
-del conocimiento cuya funcin era dar consejo cada vez que se le re-quiriera para ello. La primera comunicacin o "escritura" parece que
se realiz mediante cuerdas anudadas parecidas al quipu o escritura
-de nudos del Per prehispnico (vase volumen 11, captulo 4) . Hacia
la poca de Shang -antes de 1600 a.c.- se utilizaba un sistema de
representaciones pictogrficas escritas y se desarroll una forma completamente ideogrfica que, an hoy en da, no ha sido reemplazada
por un sistema alfabtico. A partir de este mtodo de escritura difcil
de manejar los chinos han obtenido la gran ventaja de que los ideogramas, al ser representativos, pueden ser ampliamente comprendidos
a pesar de las diferencias de dialectos. Esto contribuy a la unificacin
de China. Se hicieron los primeros registros en materiales perecederos
'Como el ubicuo bamb, lo cual da cuenta de los voluminosos registros no perdurables que indudablemente existieron en los primeros
siglos.
Estudiosos chinos hicieron un notable descubrimiento en el ao
1899 d.c. al llegar a la conclusin de que las marcas en los entonces
llamados "huesos de dragn': que se desenterraban en gran cantidad
-durante la labranza y se vendan a las farmacias como medicina, eran
una antigua forma de escritura y que dichos huesos del orculo, corno
se llaman ahora, se haban utilizado en relacin con la adivinacin.
Los huesos mostraban aquellas preguntas que deban ser respondidas
y cubran cuestiones tales como i) a qu espritus deban presentarse
determinados sacrificios? ii) direcciones de viaje, dnde detenerse Y
9 Obras generales: R. 'Vilhelm, A Short History 01 Chinese Civilization, Harrap,
1929. J. Needham, Science and Ciuilization in China, vol. 1, Introductory Orientaton s,
-Cambrdge, 1954, y K.S. Latourette, The Chinese: Their History and Culture, Macmillan.
:N.Y. 1934.
175
por cunto tiempo, iii) cacera y pesca, iv) la siega, v) el clima y vi)
enfermedad y recuperacin/o Simplemente a partir de estos detalles
sera posible reconstruir una imagen sencilla del tipo de sociedad y
organizacin administrativa que exista, pero escritos posteriores, aunque se relacionen con las leyendas, nos llevarn mucho ms lejos.
Parece que alrededor de 2000 a.e, ya se haba establecido un sistema dinstico. Probablemente los primeros gobernantes eran reyes-sacerdotes sin un asiento de gobierno fijo, estando la corte en continuo
movimiento. As, la administracin pblica temprana comprenda las
regulares giras de inspeccin del rey y los viajes de homenaje de los
prncipes. Puesto que los oasis de estas comunidades eran los valles
ribereos del continente, especialmente del Ro Amarillo y del Yangtse,
no hay duda de que las obras de irrigacin fueron, desde los primeros
tiempos, la ocupacin principal de los delegados del rey. Se han atrio
buido muchos adelantos administrativos importantes a Shun, uno de
estos gobernantes legendarios, incluso la utilizacin de exmenes para
probar la capacidad para la promocin, pero gran parte de esto puede
ser solamente conjetura de parte de los escritores posteriores.
Sin embargo, incluso si se observa con la debida reserva, la sugerida lista de los nueve ministros de Shun bien merece ser considerada.
Ellos eran: 1) Si K'ung, el canciller (ocupado por Yu) ; 2) Hou Tsi,
Seor del mijo (ocupado por K'i) ; 3) Si Tu, jefe de las escuelas (ocupado por Sie) ; 4) Shi, juez supremo (ocupado por Kao Yao) ; 5) Kung
Kung, director de obras (ocupado por Chu); 6) Yu, jefe del bosque
(OCupado por 1); 7) Ch'i Tsung, jefe de ritos (ocupado por Po 1) ;
8) Tien Yo, jefe de msica (ocupado por Kuei) , y 9) Na Yen, jefe de
comunicaciones (ocupado por Ling). Que una concepcin del mbito
d.e la administracin pblica 'tan amplia como la sugieren estos funCionarios ministeriales bien pudo haberse sostenido, no es del todo
descabellado en el contexto de la poca, ya que no es incompatible
con los desenvolvimientos subsecuentes autentizados de manera ms
definida.
La actitud religiosa y filosfica hacia el gobierno asumida por los
pensadores chinos de la poca est caracterizada por "El gran designio"
C?ntenido en una obra primitiva, El libro de historia. El designio
tIene nueve divisiones que pueden resumirse de la siguiente manera:
1) los cinco elementos; 2) ejercicio de los cinco oficios; 3) celosa devocin a los ocho objetivos del gobierno; 4) utilizacin armoniosa
de las cinco disposiciones de tiempos; 5) establecimiento y empleo de
10
176
EL PERIODO
CHOU y CONFUCIO
177
13 [bid.
p. 67.
178
tracin Chou, es importante por la gran influencia que tuvo sobre reformadores polticos y sociales posteriores.
Sin embargo, fueron los primeros filsofos los que estaban desti. nadas a dejar la mayor huella sobre la historia administrativa de China,
como sobre muchas otras cosas. Se interesaron en la creacin de una
sociedad ideal. Confucio, Mencio y Lao-Ts inauguraron escuelas influyentes; y el ms importante de ellos fue Confucio, quien vivi
aproximadamente de 551 a 479 a.c. 14
Confucio mismo fue un maestro y no un administrador. A pesar
de su ambicin personal por ocupar un cargo, parece que no tuvo ms
que un modesto puesto oficial y slo durante un breve periodo. Consideraba que el buen gobierno era imposible bajo el sistema existente
de gobierno hereditario, que no obstante senta que no era probable
reemplazarlo. Pensaba que el dilema poda superarse separando las
funciones administrativas de las polticas y confindolas a ministros
y asistentes virtuosos y bien capacitados.P La preparacin para las posiciones oficiales incluira un estudio profundo de los principios del
gobierno y la discusin de situaciones que probablemente pudieran
surgir de manera que los estudiantes supieran qu hacer cuando se
encargaran de una responsabilidad prctica. El estudio del caso no era
tan moderno como Podemos imaginar. Este sistema de educacin estaba destinado a ser un xito, en gran medida debido a que los gobernan
tes eran lo suficientemente perspicaces como para darse cuenta qu~
los jvenes as capacitados reuniran las habilidades que ellos neceSItaban y de que por su propio inters les convena emplearlos.
El nuevo sistema se fundament en el principio de que el gobierno deba estar en manos de hombres elegidos no por su nacimiento,
sino de acuerdo con su virtud y habilidad, y que su objetivo principal
fuese la felicidad del pueblo. De esta manera, la pobreza no era un
obstculo para estudiar y eventualmente ser elegido para un cargo
pblico. La instruccin era informal e individual, dirigida principa~
mente por preguntas y discusiones. Los alumnos estudiaban determInados textos y se discutan pasajes seleccionados. El objetivo era l~
formacin del carcter. Para ayudar en esto se tomaba el arte tradI'
cionalmente aristocrtico y peculiarmente chino de Li, ste se ha traducido como "ceremonial", "ritual" y "las reglas del decoro", aunqu.e
sin duda est presente la idea del sacrificio: configur un cdigo rebgoso muy especial y una forma de conducta apropiada, la cual se
H H.G. Creel, Coniucius: the Man and the Myth, Routledge, 1951.
Ibid. p. 4.
1&
179
requera para contrarrestar los degradados patrones morales de. la poca." Se sostena que la msica era importante, un punto que, un siglo
despus, interesara a Platn y a Aristteles, y del cual Confucio fue
con seguridad un precursor inconsciente del otro lado de la Tierra.
El sistema de Confucio defenda el camino intermedio y subrayaba la
necesidad de reconocer los errores con el fin de que pudieran ser
rectificados. Era humanitario: por ejemplo, los sacrificios humanos,
tan comunes en ese entonces, eran condenados. Sobre todo, la importancia de la capacidad para la administracin pblica se reconoca en
una poca en que el gobierno privilegiado aceptaba como axiomtica
la colocacin de funcionarios estatales por favoritismo.
El predominio de los emperadores Chou no parece haber sido muy
estable, y de hecho, a partir del siglo VIlI a.c., esto se manifest en la
existencia de varios estados semindependientes que en determinado
momento llegaron a ser hasta veinticinco. Competan por la hegemona que pasaba a travs de varias manos. Fue durante esta fase que
surgi la costumbre de dividir la poblacin en cuatro clases, sistema
que persistira durante la historia posterior. Ellas eran: i) la shih o no~leza inferior, caballeros y estudiantes; ii) la nung o granjeros campeSInOs; iii) la kung o artesanos, y iv) la shang o mercaderes.F Como
h:m os visto, el siglo VI a.c. presenci el ascenso de los fil~sofos que
ejerceran una gran influencia sobre la sociedad y el gobierno. De
particular inters es la Academia de la Puerta de Chi en la capital
del Estado de Chi, que reciba estudiantes de todos los dems estados,
brindndoles viviendas y sostn, constituyendo as una verdadera universidad. Es interesante notar que esta institucin, fundada por el Rey
Hsuan de Chi aproximadamente en 318 a.c., fue casi coetnea a la
Academia de Atenas de Platn."
El Estado de Chhin -que no debe confundirse con el ya mencio~ado Chi; este ltimo estaba situado en la costa, el primero muy al
Interior del continente- prest una atencin especial a la construccin
de obras de irrigacin, actividad que fortaleci la centralizacin y la
absorcin de vecinos feudales ms dbiles. El fortalecimiento de lo
burocrtico a expensas de las instituciones feudales se sigui inevitablemente. Esto condujo a una lucha por el poder entre los estados, de
la cual Chhin estaba destinado a surgir victorioso. As, su gobernante
~heng, con la derrota del poderoso Chhu en 222 a.e, se autonombr
Jefe de la China unida con el ttulo de Chhin Shih Huang Ti.
16
17
18
180
181
21 Ibid,
182
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28
185
186
81
&2
187
idealizar el pasado a expensas de la inventiva y a llegar a estereotiparse gradualmente. El lograr un puesto oficial por va los exmenes
estatales se convirti en una especie de obsesin nacional y otras actividades, que se desarrollaron libremente en el Occidente, tendieron
a ser rechazadas. Sin embargo, tenan la virtud de inyectar continuamente nueva sangre a la administracin y ofrecer un elemento democrtico aceptado por la generalidad en la constitucin que tuvo importantes efectos a largo plazo en la sujecin del desasosiego. El sentimiento
de que la elite no constitua un cuerpo cerrado ejerci indudablemente
una influencia importante sobre la sociedad china.
Un adelanto importante durante este periodo fue la introduccin
de la imprenta. Esto se debi a varias circunstancias. Los clsicos de
Confucio que se haban inscrito sobre piedra desde el periodo Han,
se reprodujeron nuevamente en esta forma bajo los T'ang, Se haba
acostumbrado hacer copias de las piedras grabadas sobre papel mediante rodillos entintados. En 932 d.c. se introdujeron trozos de madera con este propsito y hacia 953 d.c. se haban impreso todos los
clsicos confucianos. Los budistas, cuyo creciente podero haba sido
minado en 845 d.c, mediante la supresin de sus establecimientos,
contribuyeron tambin a este desarrollo a travs de su amplia utiliza~in de los textos religiosos a manera de amuletos. Se dice que la
Impresin por trozos de madera ms antigua se utiliz para la produccin de un amuleto budista en 770 d.c., aunque puede haberse
remontado hasta el reinado de Ming Huang (712-756) .33 Adems de
lo anterior, haba una gran demanda potencial de libros de texto para
1?S exmenes y la disponibilidad de papel y tinta desde hada ya mucho
tIempo. Lo raro es que haya tomado tanto tiempo el llenar la laguna
y el poner de manifiesto una revolucin importante de las tcnicas
administrativas. Para obtener una imagen ms profunda de la administracin del periodo T'ang revisaremos brevemente la notable carrera
de Po Chu-i, uno de los hombres sobresalientes de China durante
este periodo.
LA
T.F. Crter, The Invention 01 Printing in China and Its Spread Westward, Ronald,
f88
35
189
Po
CHU-I
El clebre poeta chino Po Chu-i naci en el pequeo pueblo de Hsincheng en Honan, en el ao 772 d.c." Comenz a hacerse de una repu38 Lien-Sheng Yank en "The Organization of Chinese Official Historiography" en
lIistorians 01 China and [a-pan, op, cit., p. 44.
39 E.G. Pulleyblank en "Chinese Historical Criticism" en Historians 01 China ami
lapan, op. cit., p. 152.
40 Balazs, op. cit., pp. 129 Y ss,
41 Arthur Waley, The Lite alld Times of Po-h-i, Allen & Unwin, 1949, p. 18.
190
iu. p.
20.
191
sentar cinco ensayos. Cuatro de ellos trataban sobre principios generales que se exponan de una manera tan alusiva que, a pesar del estrecho campo de la examinacin, para abordarlos satisfactoriamente
el conocimiento de los candidatos necesitaba estar a la misma altura
que el Libro de cambios) el Libro de historia) obras confucianas como
las A nalecias, as como los Clsicos Taostas. La ltima cuestin se relacionaba ms con asuntos prcticos. En este caso se preguntaba a los
candidatos si estaban o no a favor de revitalizar una costumbre abandonada consistente en armonizar la compra, por lo cual, con el fin de
estabilizar los abastecimientos, el gobierno compraba el grano sobre
los precios de mercado en los buenos aos y lo venda por debajo
de los precios de mercado en los aos malos. Po Chu-i argument a
favor del sistema, pero posteriormente como funcionario prctico
aprendera que la poltica podra degenerar en una forma de tributacin no autorizada. Obtuvo una primera clase en las listas de xito y,
como la suya sera una carrera que terminara en una honrosa retirada, merece seguirla paso por paso.
Frecuentemente se ofrecan puestos a los candidatos exitosos en
l~s examinaciones metropolitanas como asistentes a funcionarios provinciales ms altos, y con esta finalidad en mente Po Chu-i dedic un
largo poema a Ts'ui Yen, el inspector general, elogiando su administracin, pero sin ningn resultado. A menudo candidatos prometedores tenan que esperar aos antes de que les llegara un nombramiento
oficial. Sin embargo, exista la alternativa de formar parte del examen
de colocacin sostenido por el Consejo de Ministerio Civil. Habiendo
decidido hacer esto, Po Chu-i parti hacia la capital en el otoo de
801 d.c.
Adems de llenar ciertas condiciones 44 los candidatos tenan la
eleccin de algunas pruebas. Po Chu-i eligi la composicin de p'an
o.juicios, que tenan que ser compuestos en un estilo especial conocido como p'on-t'i o forma de juicio. Uno de sus tres juicios -que
podran clasificarse como principios legal, moral o ritual, o incluso
r~lacionarse con cuestiones de mera etiqueta social- consista en el
SIguiente problema: "Un profesor de la universidad para los hijos de
l~s nobles ensea a los jvenes a adaptarse a una .sociedad m~xt~ ..El
dIrector de estudios sostiene que esto es contrano a los prll1ClplOS
de la educacin y lo desaprueba. Qu piensan ustedes?" Segn la
autorizada versin de Arthur Waley, "Po, en una jerigonza de arcasH
192
193
historia china habra sido distinta. La oficiala china saba cmo tratar
semejantes sugerencias peligrosas, ya que los carpetazos oficiales no son
un invento moderno.
Como resultado del examen, Po Chu-i, en el otoo de 806 d.c.,
obtuvo un cargo pequeo en Chou-chih, a 75 kilmetros de Ch'ang-an.
Por otro lado, Yuan Chen recibi el importante nombramiento de
Comisionado en la Men-hsia o Cancillera del Estado. No era comn
que el hablar claro por parte de los funcionarios se recompensara de
esta manera y probablemente hubo otras razones para el nombramiento de Yuan. Su interesante cargo se relacionaba con el "levantamiento
de todo lo cado", o en otras palabras impulsar las crticas polticas,
porque no es claro si su cargo lo converta simplemente en el canal
de dicha accin o lo autorizaba realmente, aunque l mismo iniciara
las crticas. De cualquier forma, caractersticamente, Yuan mostr una
iniciativa extraordinaria al someter un plan de diez puntos para rehabilitar la dinasta." A pesar del apoyo por parte de varios estadistas
prominentes y una audiencia con el Emperador, provoc la ira de
Cheng Yu-ch'ing, el Ministro Supremo, quien lo arrest. Sin embargo,
prevalecieron otras influencias y pronto Yuan se vio en libertad nuevamente, aunque se le redujo a un puesto modesto en la capital oriental de Lo-yang, de la cual se retir posteriormente durante una temporada con el fin de cumplir el periodo normal de duelo por su
madre.
Mientras tanto Po Chu-i encontr sus obligaciones de rutina bastante desagradables y tal vez tuvo suerte cuando en 807 d.c, fue requerido para fungir como cotejador y organizador en Chi-hsien Tien,
o Saln de los Ilustres, que apenas se haba reorganizado de acuerdo
con las propuestas hechas por Che'en Chingo La funcin de este departamento caractersticamente chino era brindar la informacin histrica requerida por el Emperador. de la cual no se poda disponer
de alguna otra manera. Aproximadamente en el mismo periodo Po
triunf en el examen para doctor de la Academia Han-lin. La primera
tarea de la Academia era la composicin de documentos tales como
cartas de nombramiento, cartas a potentados extranjeros, mensajes a
las almas de los muertos y otros similares, que se expedan a nombre
del Emperador. En otras palabras, Po Chu-i se hab~ convertido en
un funcionario administrativo investido con la funcin de redactar
en un lenguaje rebuscado varios documentos de Estado importantes
para que los firmara el Emperador. La naturaleza prctica de la prue.
46
194
Watey.
op. cit., p.
iu, pp.
50-68.
47.
195
196 .
EL INTERVALO LIAo
Uno de los elementos persistentes en la historia china ha sido la tendencia de grandes reas de caer a veces en la tentacin de conquistar
o influir sobre los extranjeros, quienes usualmente adoptaron los
mtodos de gobierno y administracin chinos. Un ejemplo de esto
ocurri despus de la cada del Imperio Han, cuando, los brbaros
del norte establecieron la dinasta Wei, la cual conserv su hegemona
en el norte desde 386 d.c. hasta 556. Con la cada de los T'ang en
907 d.c. los nmadas Ch'i-tan conquistaron las provincias del norte
y fundaron el Imperio Liao, el cual existira hasta 1125 d.c. El reino
Liao cubra partes de las modernas Mongolia y Manchuria, extendindose al norte hasta el Ro Amur, al sur hasta el Ro Amarillo y la
Gran Muralla y -excluyendo la costa noreste- al oeste a travs del
Desierto de Gobi hasta las montaas Altai. Aunque no fue un periodo
197
198
199
200
altos funcionarios. Posteriormente fue sustituido por una recin establecida Cancillera China y un Consejo Presidencial, y finalmente
el Consejo Poltico se convirti en Consejo Secretarial. Parece que en
un principio la cancillera china fungi principalmente como un Ministerio de Guerra, estando estrechamente asociado al Consejo Presidencial, el cual supervisaba a los seis ministros. Posteriormente esto
qued a cargo de una cancillera del Sur, ms extensa. Para completar
el modelo de los tres consejos del sistema T'ang haba un Consejo
de la Corte que se encargaba fundamentalmente de las ceremonias
tribales y de la corte.
En realidad los registros mencionan solamente cuatro de los Seis
Ministerios tradicionales y en todo caso dichas referencias son escasas
considerando, como se ha sugerido.s" que la estructura se conoca muy
bien como para discutirse. Aquellos que se mencionan son los Ministerios de Nombramientos Civiles, de Guerra, de Obras y de Ritos,
los cuales en s mismos brindan: un sorprendente eptome del gobierno
chino, Cada ministerio tena un Presidente, un Camarlengo de Palacio, un Caballero de Palacio y un Caballero de Jubilacin.
A estas organizaciones deben agregarse: i) el Tu Ch'a Yuan o Censora, esa peculiar institucin china establecida para criticar el gobierno ya la cual se le daba poca importancia bajo el control extranjero Liao; ii) la Academia H an-lin a cargo de los asuntos literarios
del Emperador; iii) el Departamento de Historiografa; iv) el Departamento del Seor de la Etiqueta de la Corte, y v) el Consejo
Husped.
,
La administracin fundamental la desempeaban varias juntas Y
consejos, cuya responsabilidad se ubicaba en una base funcional. Los
ocho Salones, cada uno con un jefe y un ejecutivo menor, se encargaban del culto del sacrificio, banquetes, equipo imperial, el clan
imperial, la caballeriza imperial, judicatura y revisin, el ceremonial
estatal y los graneros. Los siete consejos, cada uno con un gran supervisor y uno menor, se encargaban de los archivos imperiales, la astronoma, el tesoro del gobierno, la construccin imperial, obras hidrulicase incluso la Academia Imperial. En el centro haba tambin
muchos otros puestos familiares y literarios.
. An ahora la imagen administrativa no queda completa, ya que
haba cargos especiales para las cinco capitales, que ya se han mencio
nado, para las reas gubernamentales regionales y locales as como para
una serie de oficinas financieras regionales.
!i5
LA
201
OFICIALIDAD LIAO
Para complementar un siste~a tan intrincado de oficinas administrativas se requirieron muchos funcionarios. Los funcionarios Liao se
reclutaban de tres .maneras diferentes: a saber, i) en forma hereditaria; ii) por examen, yiii) a travs del sistema yin.
Se seleccionaban funcionarios hereditarios de las familias Ch'i-tan
designadas con este propsito y nombrados para cargos especficos.
El propsito de este sistema fue mantener el poder poltico dentro del
grupo gobernante. As, el Primer Ministerio del Norte, sobre el cual
existe .suficiente informacin, se reservaba para los miembros de linajes distinguidos del clan Hsiao. Todos los miembros del clan tenan
los mismos derechos para el cargo y los extranjeros no eran elegibles,
aunque en realidad esta regla poda romperse a falta de candidatos
satisfactorios. Incluso se modificaba frecuentemente la regla bsica al
restringir el oficio a unas cuantas familias selectas dentro del clan.
Ms an, conforme pas el tiempo los chinos fueron elegidos cada
vez ms para dichas asignaturas. "La fuerza de las prerrogativas restringidas parece que dependa de varios factores -jerarqua, personalidad, el favor de la corte o las exigencias del momento." 56 Parece
ser que la poltica general se reservaba a puestos clave en toda la
administracin para los nobles Ch'-tan.
Los chinos eran los ms numerosos e importantes de los funcionarios no tribales, particularmente en el gobierno de la Regin del Sur,
emplendose en su seleccin el sistema de exmenes T'ang. Los exmenes se presentaban regularmente a partir de su inauguracin en
el ao 988 d.c. y estaban disponibles a los niveles local, regional y
central. Los exmenes metropolitanos, organizados bajo los auspicios
del Ministerio de los Ritos, una subdivisin del Consejo Secretarial,
proporcionaban una va a las carreras ms altas. Su verdadero contenido
es controvertido en vista de que, de acuerdo con la autoridad contempornea, los papeles se confinaban originalmente a la poesa y los
clsicos, pero posteriormente cambiaron a poesa y derecho. Una autoridad subsiguiente Chin afirma que las materias eran los clsicos, sus
comentarios, las filosofas de las diferentes escuelas e historia. Sin
embargo, no era suficiente pasar las pruebas prescritas. De la misma
manera que bajo otras dinastas chinas, para que los examinados tuviese Wittfogel y Chia'Sheng, O/J. cit., p. 453.
202
68
iua,
203
de familias pobres, no obstante que tuvieran un gran talento, ciertamente no eran capaces de acostumbrarse a eIlo.60
El sistema se presionara con mayor vigor an durante el periodo
Sung: despus se conferiran los privilegios yin en ocasiones especiales
-tales corno el gran chiao tirenal o sacrificio, el cumpleaos del Emperador Q la muerte de un funcionario distinguido. El privilegio de
hacer la eleccin poda caer sobre el mismo funcionario en varias ocasiones y se ha estimado que un funcionario que sirviera durante veinte
aos poda iniciar a veinte de sus parientes en una carrera oficial
durante ese periodo. Aunque bajo los Liao el sistema yin adquiri un
peso adicional debido a que los gobernantes Ch'i-Tan eran menos incisivos en los exmenes para descubrir la habilidad, no obstante que
los mtodos hereditarios de exmenes y yin siguieron formando parte del reclutamiento durante todo el periodo.
Queda claro que cualquiera que fuese el mtodo de seleccin, los
funcionarios pblicos Liao no deban tener un conocimiento espe
cial de la administracin pblica antes de tomar posesin del cargo,
Sus requisitos profesionales eran esencialmente literarios pero, por
supuesto, era importante la tcnica bsica de caligrafa. Las tcnicas
de gobierno eran todava comparativamente simples, de tal manera
que todo lo que se necesitaba eran conocimientos fundamentales de
lectura, escritura y clculo. El funcionario joven adquirira habilidad
conforme continuara practicando, ayudado sin duda por la gua de
sus superiores.
.
A pesar de la abundancia de registros stos se refieren principalmente a los cargos y jerarquas, haciendo escasa referencia a lo que
sus propietarios hacan o cmo lo hacan. El amplio campo de accin
de la administracin se demuestra claramente por la gran variedad de
servicios y cargos enlistados en la presente seleccin. Como en todo gobierno oriental, el servicio del Emperador y su corte era una responsabilidad fundamental y la conduccin de las ceremonias ocupaba una
alta jerarqua. La administracin militar y financiera era importante
y necesaria. La ingeniera hidrulica, esencial para la actividad productiva agrcola bsica, y el transporte del agua eran una cuestin
vital para la administracin pblica. Las comunicaciones requeran
de la organizacin de un sistema de puestos imperiales. Estaba tambin
la corue o grupos de trabajo comunal para ser organizados y dirigidos
-aunque en gran medida esto era un asunto local- y varias empresas
60
del Estado que haba que administrar. Entre las oficinas importantes
que no se han mencionado estaban la Oficina del Comisionado de la
Sal y del Hierro de la Capital Suprema, y la Oficina del Comisionado
del Transporte de la Capital del Sur, y haba muchas otras por el
estilo.
El control de la agricultura y la toma del tiempo de las obras
pblicas haca imperativo que. el gobierno se preocupara. por los clculos astronmicos y la elaboracin de un calendario. Estas artes las
.adquirieron los Liao de los chinos que se haban especializado en
ellas por mucho tiempo. Los Ch'i-tan copiaron tambin el hbito
chino de hacer una historia oficial. Es significativo que su Departamento de Historiografa incluyera en sus cuadros miembros de las dos
razas. A pesar de su comprensible orgullo en su aspecto prctico como
clase gobernante, su equitacin superior y su habilidad en el tiro,
y un disgusto natural por las prcticas literarias, la necesidad de un
.servicio pblico alfabetizador para asegurar una administracin efectiva de los numerosos sbditos establecidos, obligaron a los gobernantes Liao a impulsar las actividades literarias. Esto implicaba el brindar
-educacin y la publicacin de libros. Las bibliotecas se formaron bajo
la direccin del gobierno.
As, los Ch'i-tan, conquistadores de los Liao, aunque conservaron
sus tradiciones tribales e instituciones nmadas, con el fin de asegurar
la administracin efectiva de un reino extranjero tan extenso, se vieron literalmente obligados por las circunstancias a copiar sistemticamente las prcticas administrativas de los chinos conquistados, quienes tenan considerable experiencia en una administracin pblica efi-ciente detrs de ellos.
LA ADMINISTRACIN SUNG
Needham,
62 Loewe,
op, cit., p.
132.
205
desarrolladas bajo los regmenes Han y T'ang, pero se arm para afrontar nuevas condiciones y requisitos.
El Emperador, que gobernaba bajo el mandato divino, era auxiliado por el Consejo de Estado, que tena de cinco a nueve miembros,
cuyo trabajo era encargarse de la administracin y lo judicial, as"
como tomar decisiones para que el Emperador las aprobara. Estas
decisiones estaban influenciadas por el consejo de la Academia Hanlin, una especie de Ministerio de Cultura, y por la crtica presentada
por la Censara.
Bajo el Consejo de Estado, la administracin consista de tres
rganos principales, a saber: 1) la Cancillera-Secretara .tChung-shu
Men-hsia) ; 2) la Comisin de Finanzas (san-ssu) , y 3) la Oficina de
Asuntos Militares (She-mi-yuan) Los puestos ejecutivos superiores.
de (1) Y (3) los ocupaban miembros individuales de la CancilleraSecretara. Esta autoridad estaba a cargo de la administracin general,
funcionando a travs de las numerosas oficinas y agencias que se haban
creado en regmenes anteriores y cubriendo todas las funciones relacionadas con el protocolo y el ceremonial, adjudicacin, administracin de personal, relaciones exteriores y cuestiones escolares. La Oficina de Asuntos Militares era la responsable de la defensa del Imperio.
La Comisin de Finanzas se encargaba de la administracin econmica,.
la cual recibira una atencin especial durante este periodo y estaba
relacionada inter alia con los departamentos especficamente encargados de la sal y el hierro, el ingreso y el censo de poblacin. Quedaban
tam bin bajo su control los proyectos de irrigacin y transporte, y el
cuidado de los edificios pblicos.
Adems estaba la Censara. (Yu-shih-t'ai}, aquella interesante institucin desarrollada bajo los T'ang, la cual funcionaba bajo un funcionario presidente y dos asistentes y consista de varios censores.
divididos en tres divisiones funcionales. La primera de ellas se relacionaba con los asuntos generales, atenda audiencias imperiales y era
responsable de las acusaciones a funcionarios por acciones injustas e
irregulares; la segunda se encargaba de los asuntos de palacio y de
asegurarse que se siguieran los procedimientos adecuados; finalmente
la tercera, bajo la forma de inspectora, se ocupaba del trabajo, la
eficiencia y la integridad de los funcionarios. En 1045 d.c. se agreg
una seccin adicional cuya tarea, era criticar la poltica de los funcionarios de Estado ms antiguos. As, con ms de mil aos de diferencia
Con respecto al Occidente, los chinos haban introducido un cuerpo
que combinaba las funciones del Ombudsman, experto O & M Y con-
II
Teodosio el Grande (379-395 d.c.) fue el ltimo gobernante del Imperio romano en su mxima expansin. A su muerte el Imperio, considerado an como uno e indivisible, pas a manos de sus dos hijos,
~ncargndose Arcadio del Occidente y Honorio del Oriente. Bajo el
Impacto de las tribus brbaras del norte, particularmente los francos
y los godos, las provincias occidentales comenzaron a desintegrarse
constituyendo reinos brbaros independientes, y la unificacin del este
y el oeste nunca se restableci completamente. Sin embargo, la unidad
del este se mantuvo hasta el siglo VI) cuando un campesino macednico
que haba ascendido metericamente al mando de la guardia de palacio ocup el trono imperial como Justiniano l. Su sobrino y sucesor,
Justiniano el Grande (527-565 d.c.) debe considerarse como el ltimo
emperador con mentalidad puramente romana. Su poltica, en la que
alcanz un gran xito, se gui por la reconquista del Occidente de los
brbaros y hacia asegurar la victoria de la fe ortodoxa bajo su propio
COntrol absoluto. Se recuperaron frica, Italia y el sur de Espaa, un
vasto sistema de fortificacin y guarnicionamiento fronterizo fue tomado; se reorganiz la administracin provincial; y se pusieron en marcha extensos proyectos de desarrollo de obras pblicas. Esto ltimo
Incluy la construccin de la Catedral de Santa Sofa en Constantinopla. Con el objeto de mejorar la eficiencia de su gobierno, Justiniano
llev a cabo su clebre codificacin del Derecho Romano, y se dio
Una atencin especial a la organizacin econmica y financiera del Im1
P. Partner, The Papal State under Martn V, British Schoo1 at Rome, 1958, p. 6.
207
"
';./,~J
208
209
LAS
Obviamente es imposible resumir en unos cuantos prrafos las instituciones que se desarrollaron en un periodo de ms de mil aos y a
los historiadores no les ha sido fcil explicar las razones de tan prolongada duracin, particularmente frente a los diversos factores que
216
bien pudieron haber conducido a Bizancio a una decadencia precipitada, como de hecho casi ocurri en numerosas ocasiones. La fuerza
nacionalista unificadora nunca se desarroll y el Imperio sigui constituyndose por un grupo de pueblos dispersos y de cooperacin variable que poco se diferenciaban a este respecto de su predecesor imperial.
La industrializacin no se desarroll lo suficiente como para sostener
una economa slida. Haba periodos en los que la intriga y la corrupcin estaban presentes no slo en las provincias sino en la Corte Real,
donde los cambios se llevaban a cabo mediante el terror y el derramamiento de sangre. Pero Bizancio sostena las tradiciones de Roma,
particularmente en cuanto a la eficiencia organizativa y legal, y de
Grecia conservaba las artes y las letras para sostenerla, as como la
nueva religin cristiana que atribua la necesidad de una superviveucia imperial a la voluntad de Dios. Era una comunidad culta con un
sistema de educacin bien cimentado y atendida por una serie de instituciones eficientes. El extendido sistema monstico, que ofreca al
pueblo centros de devocin e inspiracin, tena una influencia estabilizadora; el bien equipado ejrcito, que sostena directamente las
tradicionales de Roma de las que estaban orgullosos tanto oficiales como
hombres, proporcionaba una defensa suficiente; y la administracin
altamente efectiva, siguiendo tambin el modelo y los precedentes de
Roma, dio un apoyo eficiente al Estado. Unidas estas tres instituciones, son suficientes para dar cuenta de la larga supervivencia del Imperio. Adems de todo esto estaba el hecho de que los rivales de
Bizancio tenan ante todo menor cultura y haba mucho menos comunidades eficientes en la franja brbara. Aun cuando se jactaban de
contar con la cultura y las instituciones capaces de competir con Bizancio, tenan debilidades que les impedan emprender un esfuerza
sostenido en contra del poder imperial. Parece que Bizancio sobrevivi
tanto tiempo y se recuper tan frecuentemente del desastre aparente
mente inevitable, debido a que constituy un vasto foco de poder
positivo en medio de un grupo de comunidades un tanto negativas.
No fue sino hasta que el Occidente y el Islam haban avanzado lo
suficiente como para ofrecer un reto grave a su podero cuando Bizancio cay finalmente.
No obstante que se conservaron muchas de las instituciones Y
tradiciones romanas, el gobierno de Bizancio era con toda pretensin
y propsito un absolutismo y una vez en el trono, el emperador era
removible slo mediante una revolucin o la muerte. En la Corte
Real el ceremonial oriental, que les deba mucho a las costumbres de
211
.t.
La administracin gubernamental del Imperio bizantino era un desarrollo natural del sistema romano y mientras que obviamente se so, .meti a considerables modificaciones durante su larga historia, el
modelo establecido en el siglo VI bajo J ustiniano sigui reflejando
sU.5t.ancialmente sus principales caracterfsticas.f La creacin de oficinas
mIlitares y civiles en diferentes jerarquas se proyect para fortalecer
el control del Emperador. De manera semejante, la divisin de la
adrninistracin civil en las provincias en prefecturas, las prefecturas
en dicesis, las dicesis en provincias y las provincias en pequeos
I
l'.N. Urc, [ustinian and Bis Age, Penguin, 1951, pp. 102-120 Y Wilhelm Ensslin,
lhe Ernperor and Imperial Admnistrarion" en Bvzantiurn, op. cit., pp. 268-307.
.. ,2
212
213
Entre los funcionarios de las finanzas era muy importante el Comes Saererum Largitionum, cuyo cargo se haba iniciado con la distribucin peridica de regalos al ejrcito, que el emperador haba comenzado. Adquiri la jefatura de la Tesorera, la cual haba sustituido
al Fisco. Su departamento reciba los tributos e impuestos ms importantes y controlaba las minas y la acuacin. Pasaron a ser responsablidad del Comes Rerum Privatarum otros asuntos financieros que
cubran la administracin de los extensos dominios pertenecientes al
Estado, as como la riqueza imperial privada. En realidad no haba
una estricta divisin entre la corte v.el Estado, ya que elPraepositus
Saeri Cubiculi o camarero mayor no era solamente el ms alto funcionario de la corte, sino que ocupaba la misma jerarqua que los altos
funcionarios de Estado. Una de sus funciones era la administracin
de los dominios destinados al mantenimiento de la corte. Un funcionario nuevo, conocido como Seellarius o administrador de la riqueza
particular, era nombrado eventualmente para hacerse cargo de los
bienes particulares del Emperador. Muchas veces tuvo que ser llamadopara hacer frente a dficit en el Tesoro, con la consecuencia de
que eventualmente el Seellarius lleg a sustituir al Comes Saerarum
Largitionum como jefe del Tesoro.
El conflicto con Persia trajo cambios en la organizacin de las
provincias, las cuales fueron sustituidas por un sistema de temas, cada
uno bajo un strategoi o general, y se restableci la combinacin de
oficinas civiles y militares. Las modificaciones en las fronteras del Imperio se reflejaron inevitablemente en el modelo administrativo interno. Conforme el Imperio se contraa, aumentaba la tendencia a la
centralizacin. Bajo los emperadores isuarianos (717-797 d.c.) desapareci la Prefectura Pretoriana y se dividieron las funciones del jefe
de oficinas y el camarero mayor entre varios funcionarios separados.
Solamente los ttulos permanecieron como etapas en los catorce rangos, cada uno con su propia insignia, que fueron concedidos en el
siglo x d.c. De esta manera, un alto funcionario tena tanto una designacin oficial como un ttulo jerrquico. Los nombramientos, promocionesy destituciones eran controlados por el emperador, pero los caro
gas eran autorizados por orden del Gabinete Impe~ial. El Empera.dor
personalmente confera a menudo el ttulo [errquico en una audien~ia ceremonial. La promocin significaba un a?mento en salario .y. ~
Jerarqua, y se dispona de manera tal que Impulsara la ambicin
de los funcionarios. Una costumbre interesante mediante la cual el
Emperador enfatizaba sus estrechas relaciones con los funcionarios era
~14
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219'
una protesta de fe pblica. Aproximadamente en 1300 d.c. los maestros pagados por el Estado alcanzaron la jerarqua de funcionarios del
gobierno, no obstante que sigui teniendo xito la educacin privada.
La Escuela de Filosofa no desapareci sino hasta la conquista turca
de 1453 d.c.
iv)
Finanzas: ya se ha hablado sobre los funcionarios de finanzas,
pero las disposiciones financieras del pas eran de tal manera vitales
que la contribucin de la administracin pblica en este campo requiere de consideracin ms amplia. Como lo seala Andreades, el
Imperio bizantino "era al mismo tiempo un Estado burocrtico, una
?J-onarqua absoluta semi-oriental, una comunidad greco-cristiana y,
finalmente, una nacin en la cual la capital desempeaba un rol tasi
preponderante como en los estados que, como Atenas, Roma y Venecia, eran la creacin de una ciudad"." Una organizacin tan complicada requera de gastos muy pesados y de un sistema efectivo de
administracin financiera. El emperador era su propio Ministro de
.Finanzas, conservando un inters especialsimo en el sistema en su conjunto.
La defensa constitua una pesada carga en el presupuesto. El Tesoro tena que proporcionar lo necesario para. la construccin y el
mantenimiento de una flota de vasallos navales de todos tipos, as como,
armas y maquinaria de guerra para el ejrcito. Los oficiales eran bien
pagados, se distribuan tierras entre los ciudadanos a cambio de una
obligacin de servir al ejrcito y, para suministrar estas fuerzas, tenan
que enlistarse mercenarios a un costo exorbitante. Adems estaba el
rengln del tributo pagado en realidad a los vecinos, tales corno los
blgaros, como una medida de seguridad en contra de la invasin.
Obviamente el costo de las impresionantes y prdigas embajadas que
ya hemos mencionado, era tambin bastante pesado.
La maquinaria administrativa civil era esencial para la existencia
de un reino tan complejo, pero como burocracia estaba confinada a'
ser cara y responsable para llegar a ser gravosa. En su mayora- los
funcionarios eran pagados por el Estado, y la costumbre ampliamente
difundida en otros lugares y pocas de compensar su costo mediante
la venta de oficios no se adopt en Bizancio, excepto en el caso de la
distribucin de unos cuantos puestos en la corte o ttulos vacantes.
El salario del funcionario se compona de tres elementos: el sixteresion
o provisiones, el roga o pago en efectivo y la ropa. El roga y la ropa.
eran distribuidos anualmente por el Emperador a los altos funcional)
220
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222
te de trabajadores del cuarto de atrs cuyos logros ganaron ms reproches que alabanzas de sus contemporneos, es sorprendente la manera
tan opacada en que se considera a los funcionarios bizantinos como
individuos y lo poco que conocemos acerca de sus tareas cotidianas:
con menos certeza con relacin a lo que sabemos sobre sus precursores
egipcios, quienes grabaron sus biografas en los monumentos mortuorios.
Parecen haber sobresalido como estabilizadores de la sociedad,
que probablemente es una contribucin esencial de una administracin eficiente en todas partes, pero ciertamente no eran creativos,
como efectivamente no lo era la totalidad de la sociedad bizantina,
aun en sus propios mtodos de negociacin. Sus tcnicas las adquirieron de los romanos y los griegos: verdaderamente se prest ms atencin a las finanzas y se desarroll la idea de un servicio administrativo
organizado, en oposicin al sistema de los magistrados individuales
durante los' regmenes anteriores. Se sigui utilizando el papiro hasta
que Egipto cay bajo los rabes y en los monasterios se prefiri el
papiro a pesar de su costo. El papel, el gran invento de la poca, lleg
de China a travs de los rabes pero este medio comparativamente ms barato que estaba destinado a, desempear una funcin importante al revolucionar las prcticas de la administracin, apenas comenzaba a difundirse en el Occidente durante las etapas finales del
Imperio.
Gran parte de la historia bizantina hace referencia a las acciones
de los ocupantes' de la silla del poder y a sus frecuentes extravagandas sanguinarias como jefes de la administracin, desde el Emperador
hasta jerarquas inferiores, pero descubre tambin buena cantidad de
informacin sobre las polticas administrativas de la poca. De esta
manera, haciendo eco a otra sentencia, puede sugerirse que toda historia es historia administrativa.
En realidad hay varios textos originales interesantes que sirven
mucho a nuestro propsito, no obstante que se concentran fundamentalmente en el contexto legal y tienden a exagerar los aspectos ceremoniales del asunto. Un manual administrativo, la Notitia Dignitatum, que data del siglo v, establece la jerarquizacin de algunos altos
funcionarios y sus cuerpos oficiales, mientras que por otro lado, una
lista de oficios de la corte en el Kletorologion del Mariscal de la Corte,
Filoteo, indica no solamente los cambios que haban tenido lugar en
los siglos intermedios, sino que presenta un tratado sobre las regulaciones que determinaban la precedencia en una ceremonia de la Corte
223
en 899 d.c. 1 2 El verdadero magnum opus en este respecto lo hizo Constantino VII (913-959 d.c, en su De Ceremoniis Aulae Bvzantinae o
Libro de Ceremonias, que detalla las rutinas, vestuario, comportamiento y cuestiones semejantes prescritas para la importante misin de
sostener la divinidad del emperador y el Estado. Un importante texto
administrativo del mismo periodo fue el Eparchikon Bibliont o
Libro del Prefecto, que muestra el mbito de accin del prefecto con
relacin al control sobre la producin y el comercio, y entre otras
cuestiones, describe las obligaciones de los gremios de Constantinopla,
cuyos precios para compra y venta eran controlados por dicho funcionario.w Adems de las clebres legislaciones de lderes tales' como
Constantino y Justiniano, hubo obras como el Ecloga, la cual, durante
el siglo VIII, estableci un nuevo cdigo legal que se propona humanizar el derecho y tuvo obviamente repercusiones sobre la administracin. Existi un Libro de Oficios que presentaba la jerarqua hacia
el siglo XIV, pero en vista de la situacin en esa poca se considera
que al citar oficios ms antiguos que conservaban solamente su apa
riencia titular, esto refleja la apariencia exterior ms que la triste
realidad. 15
Las importantes realizaciones de unos cuantos administradores exitosos que ascendieron hasta la cima del poder mediante una mezcla
de habilidad y trapaceras, merecen una poca de atencin como representantes de una vasta clase. Entre stos era importante Nicforo 1
(802-811 d.c.) 16 quien, como propietario del oficio financiero del
Gran Logothete, haciendo uso de una intriga, destron a la demonaca
Emperatriz Irene. Utiliz su experiencia financiera para reorganizar
el sistema fiscal, siendo una de sus primeras realizaciones para establecer una corte de revisin para verificar las cuentas de todos los
funcionarios pblicos. Esto se hizo en respuesta a fuertes quejas contra
la extorsin de los recaudadores de impuestos, pero los ciudadanos
agraviados pronto descubrieron que cualquier cosa excepto una poca
financiera menos pesada estaba en prospecto, ya que el nuevo emper
rador pronto sera acusado de aplicar los ingresos confiscados a sus
propios usos en lugar de regresarlos a sus contribuyentes originales.
Nicforo demostr su habilidad como estadista al hacer frente a la
p. 279 Y 285.
lbid. p. 288.
14 Hussey, op. cit., pp. 136 Y 14{).
15 Enssln, op. cit., p. 293.
16 Finlay. op. cit; pp. 86 ss,
12 Enssln, op. cit.,
13
224
18
tue: p. 159.
%25
el Lidio.s- acerca del cual se conoce bastante, sirvi en las oficinas del
estado central.
Juan Lidio, como podramos llamarlo con ms propiedad, alcanz
una importancia literaria considerable, aunque sus obras puramente
literarias no han sobrevivido. En su libro De Magistratibus J que ofrece
una relacin interna del servicio pblico en la poca de J ustiniano
y que fue una de las obras escritas por Lidio durante su retiro, relata
cmo ingres al servicio pblico. Esto ocurri bajo el consulado de
Secundiano (511 d.c.), cuando Lidio dej su lugar de nacimiento,
Filadelfia (Ammn) , y lleg a la capital donde despus de mucho
considerarlo decidi "reunir los memoriales de la Corte y visti el
uniforme con ellos". stos eran los empleados en la oficina del Magste.r
Memoriae, uno de los principales secretarios del emperador. En realIdad parece que la suerte de Lidio se present cuando Zoticus, quien
era un lidio como l, lo persuadi paTa hacerse cargo de la secretara
en la oficina del Prefecto Pretoriano, donde Ammianus, un primo,
ocupaba tambin una posicin importante. En sus primeros aos Lidio
no slo encontr un trabajo remunerativo en gran medida, sino que
una apologa compuesta para Zoticus fue elogiada y se le pag una
buena cantidad por cada lnea. Posteriormente Zoticus, con la aprobacin de Ammianus, contribuy para conseguir una esposa a Lidio,
la cual trajo consigo una dote de cien libras de oro y que de acuerdo
con el mismo Lidio "superaba a cualquier mujer que anteriormente
se hubiera ganado la reputacin de sobria", No es sorprendente despus de esto la rpida promocin de Lidio que le dio un nombramiento excepcional al ser aceptado como el primer chartularius en el cuero
por de ab actis, en el cual era jefe de la importante rama en la ofcina del Prefecto que se encargaba de las apelaciones en casos no
criminales. El chartularius auxiliaba al adjutores, un funcionario de
calidad especial nombrado para ayudar a los jefes seniles de departamentos que no fueran ya capaces de soportar todo su peso. La corte
de ab actis se ocupaba sobre todo de las cuestiones de propiedad y
finanzas y constitua una oficina regular de registro, requiriendo ~I
nutas y registros elaborados para todos sus procedimientos. Esto ~}()
un gran campo de accin a la inclinacin particular de Lidio, qUIen
fue casi lrico en su descripcin del trabajo.
Pero los tiempos cambiaron. Justiniano ascendi al trono y su celo
reformista pronto pas arrasando por todas las oficinas, cortando al
menos algo de la madera muerta. Lidio parece haber perdido sus
21
Ure, op. cit., pp. 113 ss, y A.H.M. jones, op. cit., pp. 172 ss.
227
228
229
230
2S1
232 .
aceptado la forma de vida romana y han llegado a preferir sus refinamientos, en lugar de los rudos hbitos tribales. En ocasiones las tribus invasoras o infiltrantes destruan todo; otras veces, despus de
expulsar a 105 habitantes abandonaban los asentamientos romanos como
algo incomprensible para ellos, dejndolos en la decadencia. A menudo se establecan junto a los habitantes actuales y comenzaban en seguida a aprender sus mtodos y absorber sus costumbres. Las tradiciones tribales y lo mtodos gubernamentales se modificaron por la nueva
situacin y se configur una amalgama de los dos esquemas de administracin, en forma gradual. Siguieron vivos en las mentes de los hombres
los preceptos y ejemplos de Roma aun despus de que las instituciones
reales haban dejado de ser efectivas en la situacin econmica y social
diferente, inevitablemente ms primitiva, que haba surgido de las
ruinas de una sociedad ms antigua.
A pesar de la existencia de instituciones democrticas entre las
tribus alemanas, los nuevos lderes eran esencialmente carismticos Y
la autoridad real, especialmente entre los francos," era impresionante.
Cualquier hombre que se negara a presentarse ante el tribunal del
rey poda ser proscrito, lo cual significaba desposeimiento y muerte,
ya .q~e ni siquiera la mujer del delincuente poda mantenerlo por
quedar incluida en la proscripcin; mientras que aquellos que fueran
empleados en torno a la persona del rey gozaban de privilegios y proteccin especiales.
La Casa Real -un centro de poder de gran movilidad- era l~
nica administracin central, y durante muchos aos no hubo admInistradores especialistas, como tales. Tan pronto como el poder real
lleg a ser demasiado grande para que el control personal fuera efectivo, se proyect un sistema de administracin territorial, de distritOS
bajo el gobierno de virreyes o representantes del rey, con -Ias tareas
fundamentales de preservar la ley y el orden y recaudar las cuotas o
multas reales. ste es el patrn del gobierno tribal dondequiera que
surgiera, pero las condiciones especiales del ya civilizado Occidente
romano estaban obligadas a prescribir modificaciones a este sencillo
proyecto. Sin embargo, no obstante el efecto considerable de estas
condiciones especiales, las ideas tribales persistiran durante mucho
tiempo y contribuyeron al sistema feudal que iba a surgir posteriormente.
1 M.C. Pfister, "The Franks before Clovis" en Cambridge Medieval History, vol. 1,
Cambridge; 19I1, pp. 292-301.
283
234
235-
236
287
ElIul,
op.
cit., p. 715.
238
cual era juez en todos los casos seculares, a excepcin de los relacionados con sus pares. Era el superior de los condes, a los que supervisaba, y funga en realidad como Jefe de la Administracin Imperial. A
menudo la sorprendente magnitud de la tarea requera el nombramiento de ms de un conde de palacio. Haba otros funcionarios de
menor importancia, entre los cuales comenz a surgir la distincin
entre los funcionarios de la casa real y los funcionarios del reino. Los
primeros, tales como el condestable que estaba a cargo de la caballera,
asuman un rol ms general. Para su auxilio en el interior del palacio,
el conde de palacio contaba con un senescal. Todos estos funcionarios
menores eran seglares.
Carlomagno era aconsejado por dos asambleas polticas: una, constituida por los principales consejeros y funcionarios viejos, se reuna
para considerar cuestiones polticas, administrativas y militares que
requeran afrontarse durante el ao venidero. Los planes se daban a
conocer, pero las decisiones eran secretas ya que ste era un consejo
cerrado. La otra asamblea, conocida como la placitum generale, inclua
adems de los decanos, a los funcionarios menos importantes y a los
vasalli regis. El emperador no participaba, pero esto no significa que
renunciara al control del programa, al cual someta. Esta asamblea,
que era meramente consultiva, daba sus puntos de vista en relacin
a los asuntos decididos por la Asamblea de Ancianos y sus decisiones
se sometan a Carlomagno, quien tena la ltima palabra. En realidad
sta era una institucin creada para ampliar, en la medida de lo pasible, el campo de consentimiento, a pesar de que en la prctica el
emperador segua generalmente el consejo de la asamblea. Despb
de Carlomagno, los nobles adquirieron poder y el consejo de la asam
blea lleg a ser obligatorio. D
Con el fin de combinar la direccin central con un mximo de des'
centralizacin administrativa -un sistema esencial en las circunstan'
cias existentes para alcanzar un gobierno cohesivo sobre un reino tan
extenso- Carlomagno perfeccion la costumbre existente de enviar
missi o representantes o comisionados del rey, para asegurarse que las
autoridades locales desempearan adecuadamente las disposiciones
reales. Este sistema se reorganiz ampliamente bajo un capitulario del
ao 802 d.c. Comnmente los missi dominici eran elegidos entre la
oficiala de palacio y en general entre los ricos, de tal manera que se
redujera la tendencia hacia la venalidad. Viajaban por parejas, cubriendo un circuito geogrfico determinado o missiaticum, que cam
5 Ellul, op. cit., p. 721.
239
240
sallo. El emperador poda revocar dichos nombramientos, pero raramente se daba el caso. Hacia la poca de Carlomagno haban desapareo
cido los ducados, excepto en las provincias fronterizas, donde los
ducados estaban agrupados bajo un Duquevquien adems de las facultades ordinarias del conde tena responsabilidades militares especiales
para defensa local. En general el vicarius, como diputado del conde,
lleg a asemejarse ms estrechamente con el centenarius quien estaba
a cargo de los cien y de hecho la unidad bsica se lleg a conocer como
vicaria, la cual en el siglo IX estaba constituida por grupos de cientos.
Como agente del conde, el uicarius ejerca poderes ejecutivos, administrativos y militares y, a diferencia de los centenarius merovingios,
tambin judiciales. Posteriormente apareci un nuevo diputado o
vizconde para colaborar con el conde, y ah donde un conde asumiera
el cargo de varios condados se colocaba un vizconde a cargo de cada
uno de ellos. Debido a que ni en teora ni en la prctica haba una
divisin real en el Imperio de Carlomagno entre el Estado y la Iglesia,
las instituciones eclesisticas eran parte de la administracin local,
proporcionando servicios relacionados con la salud y la moral del
pueblo, que se consideraban como asuntos naturalmente religiosos ms
que como responsabilidades laicas. En vista de la importancia del gobierno de la Iglesia, se propone considerar su forma y desarrollo de
manera independiente en la siguiente seccin.
Las relaciones entre el emperador y el papa eran estrechas, el primero representando el poder temporal y el otro los aspectos espirituales de un dominio nico sobre el pueblo del Imperio. El temperamento
yel dinamismo de Carlomagno eran tales que su poder predominaba Y
generalmente el papa apoyaba sus polticas. Esta situacin cambiara
bajo su sucesor, Luis el Piadoso, puesto que la independencia y la
soberana fueron restituidas al papa, quien asumira el poder brevemente para designar al emperador.
A pesar de que la idea del Sacro Imperio Romano se mantendra
por mucho tiempo para inspirar las mentes de los occidentales y na
obstante que habra numerosos intentos para convertir dicha idea en
una realidad poltica, el concepto haba alcanzado ya su desarrollo ms
concreto bajo Carlomagno, y a pesar de los serios intentos de su
hbil, pero menos dinmico y dominante sucesor, el reino carolingio
sufri una acelerada decadencia. Sus debilidades se ejemplificaron
con la divisin de la propiedad y el poder entre los hijos del emperador bajo las leyes de sucesin, y fueron demostradas ms firmemente
con los devastadores ataques de los normandos. Ya no se tenan recursos
para concentrar el poder y mantener la administracin de un reino
241
tan vasto como una entidad poltica nica. Los recursos humanos y
materiales estaban sumamente dispersos y las comunicaciones eran muy
primitivas y precariamente sostenidas para el mantenimiento de una
coordinacin administrativa adecuada proveniente del centro. En tales
circunstancias era natural que la administracin funcionara a partir
de una serie de centros de poder autnomos, alrededor de fuertes puntos
y dominios de poderosos nobles y prelados. El sistema de tenencia de
la tierra y vnculos personales que funcionaba origin el surgimiento
de una jerarqua de relaciones contractuales que llegara a conocerse
como el sistema feudal, en el que el gobierno de los reyes dentro de
los diversos reinos del Occidente se concentrara en gran medida sobre
sus vasallos inmediatos, quienes como seores personales podan ser tan
poderosos en sus propias esferas como el gobernante en la suya.
LA IGLESIA
DE ROMA
242
obispo lleg a ser aceptado como lder y cabeza de su compacta comunidad cristiana, cuyas carencias espirituales estaba l capacitado para
atender personal e ntimamente sin el auxilio de asistentes. Originalmente fue elegido por su congregacin y no fue sino hasta el siglo IV
que el clero comenz a participar y eventualmente a desempear un
papel predominante en su eleccin. Sera el creciente xito de la nueva
religin el que, con el tiempo, hara necesaria una organizacin ms
compleja. En las primeras iglesias los diconos y presbteros haban
sido elegidos localmente entre los primeros conversos, para proporcionar las necesidades religiosas sencillas, e incidentalmente para actuar como primeros administradores y mantener el grupo unido. Estos
y otros cargos llegaron a ser aceptados en general, especialmente durante el siglo 1Il, y con el tiempo comenzaron a surgir puestos jerrquicos regulares. Adems del aumento de dimensin de las congregaciones, la construccin de grandes edificios eclesisticos cre nuevas
necesidades para su servicio y mantenimiento, en tanto que la asuncin
natural por parte de la Iglesia de las funciones de una gigantesca sociedad de fieles requiri de ms diconos que actuaran como funcionarios auxiliares. Estos diconos, bajo la direccin de un supervisor,
visitaban a los enfermos y los menesterosos en sus hogares, para dispensar las .limosnas proporcionadas por los miembros ms afortunados
de la comunidad. En el curso de estas peregrinaciones de caridad los
sacerdotes tenan excelentes oportunidades para conocer el carcter Y
las firmezas y debilidades de su congregacin, y era parte de su labor
el remitirse al obispo en los casos que requirieran la disciplina penitencial de la Iglesia.
A consecuencia de estas nuevas obligaciones las rdenes originales
de obispo, presbtero y dicono tuvieron que complementarse con
nuevos grados, de tal manera que durante el siglo III una comunidad
tan grande como Cartago o Roma tena siete tipos de funcionarios. Se
haban aumentado subdiconos y aclitos para que se hicieran cargo
de las labores personales y secretariales que en un principio desempeaba el dicono, y se haban agregado exorcistas y lectores como miem
bros subordinados de las categoras litrgicas. El papa Cornelio haba
enumerado todos estos grados a Fabio de Antioqua en el ao 251 d.c.,
pero no fueron sino hasta el siguiente siglo que se constituyeron finalmente en una jerarqua bien definida.
Inevitablemente, conforme la organizacin de las igl esias se fu.e
racionalizando, la nueva estructura administrativa se hizo menos flexI'
ble que el simple esquema primitivo yel principio de promocin del
clero que iba de grado en grado, sin duda una clara imitacin del pa-
243
trn del cursus honorum de los magistrados en Roma, lleg a ser parte
del procedimiento tradicional. El vnculo personal amigable entre el
obispo y su congregacin haba sido imperceptiblemente suprimido
por la interposicin de una organizacin que haba llegado a ser necesaria por el xito y la expansin, e inevitablemente se crearon tensiones entre el obispo y el presbtero, las cuales a menudo trajeron a este
ltimo ms independencia que subordinacin. Mientras que las iglesias individualmente sostuvieron relaciones estrechas, y sus miembros
se consideraban unos a otros como verdaderamente pertenecientes a la
misma hermandad, los obispos siguieron funcionando como unidades
independientes durante mucho tiempo, sin duda enfrentando informalmente a las multitudes opositoras cuando se presentara la ocasin,
que probablemente no era en forma frecuente en aquellas pocas de
movilidad pasadera. La estructura hasta aqu descrita se aplicaba a
unidades independientes, pero se desarroll, bajo el estmulo de la
necesidad, un movimiento espontneo de cooperacin a travs de los
consejos y gradualmente se planearon reuniones ms formalmente
organizadas hasta que, en Arls en 314 d.c., Constantino reuni un
concilium plenarum o Consejo General para resolver una disputa que
se haba estado sosteniendo en frica entre los partidarios de Cecilia
y los de Donato,"
De acuerdo con las doctrinas bsicas de la Iglesia todos los obispos
~ran originalmente iguales, independientemente de la dimensin y la
Importancia de sus iglesias, pero con el surgimiento paulatino del sistema de coordinacin conciliar que se est contemplando, se reorganiz la estructura y algunos obispos alcanzaron mayor importancia
que otros. Inevitablemente. con la inyeccin de poder a la organizacin general lleg a modificarse en la prctica la igualdad espiritual
que era la esencia de la doctrina cristiana. Tenemos ahora un panorama de la estructura de la Iglesia comprendiendo dos niveles jerrquicos, uno dentro de cada comunidad eclesistica local bajo los obispos individuales y el otro entre los obispos, culminando con el obispo
de Roma.
.
En un principio la supremaca del obispo de Roma era meramente
moral, ya que no tena una autoridad judicial, administrativa, disciplinaria o incluso doctrinal sobre sus hermanos obispos." Constantino
confiri un carcter de favor especial al obispo de Roma cuando le
otorg el Palacio Papal y erigi una baslica sobre la tumba de San
Turner, op, cit., p. 165.
lo ElluI, op. cit., p. 515.
244
11
Ellul,
, 245
tua;
p. 229.
246
tantinopla, en 1204 d.c., erigi una barrera final entre ambas alas del
cristianismo. La coronacin de Carlomagno en 800 d.c. haba sido sin
duda el acontecimiento que decidi finalmente el asunto, puesto Que
fue entonces que el papa reconoci la importancia de contar con un
poder lo suficientemente fuerte en el Occidente como para ofrecer
una proteccin contra los brbaros que Bizancio ya no poda combatir. Se interes tambin en frustrar el serio proyecto de Carlomagno
para la reconstitucin de la antigua Roma en Aix-la-Chapelle [Aqus
grn], a la que haba elegido como su capital, un plan cuyo xito habra
desviado permanentemente el centro de poder dentro del Imperio y
la Iglesia lejos del Mediterrneo, hacia las fronteras alemanas, adelantndose as al futuro.
El papa mismo constitua ya un poder temporal en Roma, donde
por cientos de aos el Estado papal haba ido surgiendo de los bienes
territoriales acumulados del obispado de Roma y, con el debilitamiento del poder imperial, haba llegado a ejercer el liderazgo poltico en
Roma e Italia. Como ya hemos mencionado, la administracin papal
haba absorbido gradualmente los cargos administrativos y judiciales
de la ciudad y las finanzas de ambas administraciones haban llegado
a entreverarse inextricablemente. Hacia la poca de Adriano 1 (772795 d.c.) los dominios del papa prcticamente haban alcanzado los
lmites que conservaran hasta 1860. Haba aparecido un nuevo esta
do en el mapa de Europa. aunque, en parte considerando su particular origen yen parte debido a las contrademandas del Emperador, su
categora sigui siendo vaga. No fue un regnum J ms bien un terrae
seu patrimonium ecclesiae w pero a pesar de sus mltiples vicisitudes .
brindara un elemento de continuidad administrativa entre la Roma
imperial y el mundo moderno.
El Sacro Imperio Romano no era el nico sistema teocrtico que in;'primi su huella en el mapa gubernamental y administrativo del OcCl'
dente durante el primer milenio. El surgimiento del Islam en un
oscuro pueblo rabe en 570 d.c. conducira a la creacin de un extenso
reino y una cultura mundial que amenazara con sus tendencias conquistadoras el podero de Roma, tanto Oriental como Occidental,
siendo contrarrestado desde el corazn de Europa en Tours por Carlos
14 P. Partner, The Papal State under Ma.rtin V, British School, at Rome, 1958. p. 6.
247
248
249
250
25.1i
Ibn }aldn,
20
tua., p. 26.
:252
ma escrita para utilidad del demandante y esta era una labor que,
segn se sabe, requera de una gran habilidad estilstica. Consecuentemente, puestos como el tawqi eran perseguidos por los escritores,
.quienes deseaban adquirir habilidades semejantes. En realidad este era
un puesto importante que normalmente tena que ser ocupado por
miembros de las clases altas, quienes tenan una buena preparacin'
escolstica. En donde escogiera el gobernante elegir a un secretario
de la lista y jerarqua, tena que considerar multitud de condiciones.
El hecho de que en ocasiones esto era necesario se demuestra con
una carta dirigida por el secretario Abd-al-Hamid (muerto en 750 d.c.)
a sus compaeros secretarios. En los prrafos de este documento que
citamos a continuacin, queda bastante claro que gran parte del consejo de Abd-al-Harnid poda haber sido tomado por cualquier cuerpo
profesional a travs del tiempo:
y ahora: Dios los guarde a ustedes que practican la funcin del secre-
253-
Ibn ]aldn.
op.
la cual se modelaba el sistema administrativo en su conjunto. Por supuesto, esta no fue una invencin del califato ni, como hemos visto,
la existencia de un servicio postal eficiente era una necesidad en los
imperios primitivos del Cercano Oriente. El vnculo es evidente en la
utilizacin de los mtodos y denominaciones persas y bizantinas. El sistema alcanz su mxima eficiencia bajo los abasidas, cuando los relevos
estaban organizados a distancias apropiadas a lo largo de las rutas principales, trazndose nuevos caminos con el mismo fin. Los mensajes
eran llevados por andarines, hombres a caballo o en camello. Incluso
en ocasiones se utilizaban palomas mensajeras. La conservacin del
barid era una responsabilidad local vital.
En la capital haba un diwan especial a cargo del sahib al-barid,
jefe supremo de los correos, quien lleg a ser uno de los funcionarios
ms importantes e influyentes del califa. Su puesto fue altamente especializado, ya que era el responsable de la organizacin de los correos
en todo el reino y del nombramiento.de funcionarios. El califa depen
da de su informacin acerca de las rutas y los paraderos para sus propios viajes y la organizacin de las expediciones militares. Los libros
de rutas compilados por los oficiales del barid son los ms antiguos
libros de geografa musulmanes.P
Como desarrollo de' su conocimiento especializado y contacto con
las organizaciones locales el sahib al-herid se convirti en el supervisor
-general de los funcionarios provinciales.
El ifriqiyah o jefe de polica era la cabeza de otro puesto importante, creado por primera vez por los abasidas para investigar los crmenes y ejecutar las sanciones legales, actividades inadecuadas para
las autoridades religiosas, las cuales ejercan el cargo de inagistrado,
aunque haba casos en que el jefe de la polica tena facultades magisteriales en el caso de crmenes y sanciones capitales. Entre los omeyas
en Espaa esta funcin se desempeaba en dos niveles, de la polica
superior y la polica inferior. La polica superior tena jurisdiccin
sobre las clases altas y bajas y particularmente sobre los dignatarios
gubernamentales y sus familias, as como con cualquiera relacionado
con .ellos como clientes. El jefe era elegido entre las grandes personalidades y tena su asiento en-la puerta del palacio. Era asistido por
raje o lacayos, que ocupaban lugares cerca de l y no los abandonaban
ms que para atender sus negocios. Este cargo poda ser un escaln
para alcanzar el visiriato o el oficio de guardia de la puerta. El jefe
de la polica inferior se ocupaba solamente del pueblo comn.
22
255
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259
Los
REINOS ANGLOSAJONES
En las tierras ms all de los lmites del Imperio carolingio -Inglaterra y Escandinavia- los adelantos institucionales fueron semejantes
a aquellos del reino ms amplio, aunque generalmente estuvieron
menos adelantados y hubo condiciones locales que posteriormente daran origen a desviaciones histricas impresionantes. Con la retirada
de los romanos, la conquista de las regiones sureas de Bretaa fue
emprendida por los invasores anglosajones provenientes de las costas
de Alemania y Escandinavia, entre 450 y 600 d.c., en una "poca
Oscura" que ha dejado apenas unos cuantos testimonios. No obstante,
a fines de este periodo los jefes de las tribus que se establecieron en
las tierras cultivables de la isla asumieron ya el carcter de reinos
establecidos y se sabe que se haba creado ya una heptarqua de impe24
50
261
iu, p. 222.
262
ttulos de los siglos VIII y IX, como impuesto pagado por los propietarios de tierras sin franquicia. Estos servicios incluyen la transportacin
de bienes para el rey as como trabajos de construccin en sus propiedades. Las tres obligaciones especficamente mencionadas en un ttulo
de Wiglaf de Mercia . (c. 830 d.c.)Z7 son la construccin de aldeas
reales, el [eorm o renta alimentaria del rey y los magnates, y la hospitalidad para los sirvientes del rey. Generalmente stas eran obligaciones aceptadas que, sin embargo, no estn claramente definidas.
El Witenagemot existente desde tiempos primitivos se mantuvo en
el gobierno como un consejo consultivo de personas influyentes y sao
bios del tipo que los gobernantes han considerado conveniente convocar y pedirles consejo a lo largo de la historia. No constitua una
institucin representativa o democrtica en el sentido moderno. Surgi en el cdigo de Alfredo, una compilacin de derecho comn para
Inglaterra, aunque l mismo. exiga solamente el ttulo de "Rey de
los Sajones del Occidente" (849-901 d.c.) _ Considerando que ste fue
la primera legislacin realizada por un rey ingls con un siglo de
vigencia, tuvo un significado especial ya que para ese entonces los
reyes del continente haban dejado de ejercer sus poderes legislativos
tradicionales. Stenton concluye: "Solamente en Inglaterra, por el ejemplo de Alfredo, se conserv la tradicin que sera heredada por los
dos reyes extranjeros que llegaron al trono ingls en el siglo XI".2B
Slo entonces la administracin en las localidades comenzaba a
alcanzar su estructura ltima. En los diversos reinos existan diferentes
divisiones locales o regiones, organizadas para el mantenimiento de l~
vida econmica de la comunidad, pero parece que Wessex fue el prl '
mero en lograr un sistema de condados y cientos como un sistema administrativo concienzudamente organizado, encargndose el ms pe'
queo del ajuste de la tributacin, la conservacin de la paz y el orden
y la presentacin de las demandas locales.s" Parece que hacia principios
del siglo XI se universaliz este sistema de administracin local en
Inglaterra al sur de los T ees, a excepcin de las reas donde prevale
ca la influencia danesa.
Aproximadamente en los reinados de Eduardo el Confesor (1042,
1066 d.c.) y Haraldo II (1066 d.c.) existi en Inglaterra un sistema
de gobierno coordinado, pero la administracin, aunque era sin duda
competente para afrontar las necesidades de la estructura guberna27
28
29
265
31
Stenton,
op.
cit., p. 632.
EN
LOS
XI
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ciones econmicas y sociales existentes, las comunidades han progresado y decado y los gobiernos han cambiado con los accidentes y el
clima de las diversas pocas. Los jefes se han convertido en reyes y los
reyes en emperadores, principalmente a causa de que tenan la capacidad para ofrecer el tipo de liderazgo que la situacin requera en
el momento, persistiendo la idea del gobierno como una responsabilidad esencialmente personal. Los reyes y emperadores seguan considerando la administracin del reino o imperio bajo los mismos
trminos que la de su propia casa y dominios. Las actividades del
gobierno asociadas con la corte del gobernante -que a menudo era
todava una institucin bastante inestable- estaban constituidas por
los servicios personales de sus propios sirvientes y asistentes. El gobierno era desptico aun cuando era tambin benevolente, dependiendo
en gran medida de las lealtades personales y de un sistema de relaciones fundado en una escala de recompensas y castigos. .
Naturalmente las unidades menores de la tribu y la ciudad eran
gobernadas por lderes carismticos o pequeos consejos aristcratas.
aunque estos ltimos, al requerirse una participacin ciudadana cada
vez mayor, tendieron a adquirir un base cada da ms amplia hasta
que, particularmente en las ciudades griegas, aparecieron formas democrticas. Fue en los reinos e imperios ms vastos donde se agudizaron los problemas de la transmisin y delegacin del poder. La escasez
de poblacin y la dificultad en la comunicacin provocaban a menudo
el problema de conservar un imperio casi indisoluble, En general el
poder real dependa de la movilidad y la valenta del brazo militar
y la fuerza se aceptaba como el factor administrativo ms potente, en
tanto que los principales problemas de la administracin eran fr~
cuentemente desviados por medio de tratados y colocando reas conSIderables bajo vasallaje. No se exagera la importancia de los sistemas
de caminos para un gobierno efectivo a partir del centro en los imperios aquemnida y romano. Dichos imperios siguieron existiendo despus de que alcanzaron su apogeo, ms por la existencia de grandes
debilidades ms all de sus fronteras que por su propia solidez interna.
Eran muy vulnerables frente a cualquier poder fuerte opuesto que
surgiera en un momento de debilidad. Las arrolladoras pero breves
victorias de Alejandro ofrecen un destacado ejemplo de ello, sugiriendo tambin que aunque los triunfos militares podan mantener la
existencia del gobierno imperial por mucho tiempo, se requera un
elemento estabilizador vital. No era sta la funcin propia de la
administracin pblica? Dadas la adecuada situacin social y econ6mica, la existencia de lderes del calibre y perspicacia suficientes, la
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j
1
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lo tanto, no debemos sorprendernos de encontrar a Hammurabi dictando sus instrucciones diarias a un secretario en Babilonia a fines
del siglo III a.c., con mucho en forma similar a cualquier administrador moderno, ciertamente hasta la poca en que se introdujo la
mquina para dictar. De manera semejante, el descubrimiento en las
ruinas de los palacios primitivos de restos de cuartos de archivo equipados con repisas para almacenamiento en una forma bastante accesible
de tablillas o rollos de papiro, anuncia la oficina moderna con sus
entrepaos.
Pueden encontrarse paralelos similares con otros procedimientos
de oficina: v. gr., para el copiado mediante la utilizacin de rodillos
inscritos capaces de hacer una serie de impresiones en duplicado al
correrlos a travs de una serie de tabillas de arcilla suave; el dictado
a varios secretarios para la transcripcin simultnea; la provisin, con
fines de seguridad, de tablillas inscritas con un sobre exterior de arcilla sobre el cual poda duplicarse el mensaje interior para postrera
corroboracin; la utilizacin por parte del secretario de una forma de
taquigrafa para que su seor no se tomara mucho tiempo; o, finalmente, la utilizacin de escritura bilinge para afrontar las necesidades de los gobiernos con sbditos extranjeros que empleaban idiomas
diferentes y donde los mismos administradores eran elegidos entre
esos sbditos, que con frecuencia eran culturalmente ms competentes
para este tipo de trabajo.
Ciertamente se tiene la impresin de que el administrador pblico
experimentado del siglo XI d.c, afrontaba tareas cotidianas que diferan poco de las de su sucesor en las pocas posteriores y que transferido
un secretario' de tal periodo, por decir, a un departamento pblico
del siglo XVIII habra tenido muy poco que aprender.
EL
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por parte de fanticos durante el siglo VII d.c. De esta manera, conoce
mas de los asirios el gran inters de Asurbanipal en este campo y el
desarrollo del arte del manejo de bibliotecas que ya haba comenzado.
Con la expansin de las bases del gobierno la necesidad del gobernante de mantenerse informado de lo que suceda en todas partes
condujo al nombramiento de inspectores viajeros, a menudo con poderes ejecutivos, para vigilar que las rdenes del gobernante se ejecutaran apropiadamente y remitirle un reporte despus. Dichos inspectores, en tanto ojos Y odos del gobernante, figuran en la mayora de
los sistemas de poder primitivos y conservaran como suya una mportante tcnica de administracin pblica, aun cuando se desarrollaron
otros sistemas de comunicacin. Los gobiernos necesitaban la informacinque pudieran obtener y empleaban los medios posibles, siendo
todo viajero un agente potencial para el rey. De esta manera, la inteligencia en el sentido ms amplio se haba convertido desde entonces
en una importante actividad oficial.
Hasta ahora hemos reparado en la administracin de la casa, el
ceremonial, trabajo secretarial, educacin, archivos y bibliotecas, historia, inspeccin e inteligencia como funciones bsicas de la administracin pblica en torno al trono, pero esto no ofrece sino' un
punto de vista restringido del mbito de la administracin gubernamental, incluso de esos tiempos. La administracin no es ms que el
sirviente de los poderes mayores y las actividades bajo los siguientes
nueve encabezados indican las amplias ramificaciones de la administracin pblica durante el periodo. Todas ellas se vinculan de alguna
manera con las actividades administrativas previamente mencionadas,
ya que en esta esfera no es posible una clara delimitacin: los diversOS
aspectos se entretejen.
ii) Religin. Bien pudiera decirse que sta fue la inspiracin y,
por lo tanto, la que dio origen al gobierno; de ah el hecho de que ~a
administracin pblica haya comenzado con ella. Tanto en Sumefla
como en Egipto los dioses eran quienes gobernaban, siendo los sacerdotes y reyes solamente sus agentes, e incluso en pocas ms sofisticadas
la religin y el gobierno fueron inseparables durante mucho tiempo.
La atencin que los funcionarios daban a los smbolos y augurios en
los sistemas altamente racionales de las ciudades griegas y la ROI~a
republicana puede comprenderse solamente a la luz de las ceremon~as
de guerra que siguieron siendo parte integral de los servicios prev10S
a la batalla, aun de las naciones ms racionales de la Europa actua~.
Sera en la naturaleza del cristianismo donde se diferenciaran la reb-
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dante militar, juez y oficial de obras y tena tambin la responsabilidad del bienestar general del pueblo del rea. En Atenas la base de la
administracin local era tribal, sobre un modelo ingenioso, existiendo
el interesante caso de los 48 naucrariae que tenan la responsabilidad
especial del suministro y tripulacin de barcos para la defensa. N o
era raro incluir en el modelo de gobierno local en reinos ms extensos
tres filas distintas, como en China bajo los Han, que fue dividida en
provincias, cada una con varias prefecturas divididas adems en distritos. En los reinos ms pequeos del Occidente la divisin con propsitos administrativos se hizo en condados y centenas, o su equivalente.
Los condes a cargo de las reas ms vastas eran elegidos del rey, responsable de la conservacin de su autoridad en el rea.
v) Produccin. Ya sea que sta o la funcin subsiguiente -el abastecimiento- recibieran o no una prioridad considerable est abierta a
discusin. El gobierno se ocupa fundamentalmente de la regulacin
y garanta de su propia parte del producto, ms que de establecerse
como productor por cuenta propia, y no es sino con el advenimiento
del socialismo como filosofa de la vida que la produccin pasa a ser
una responsabilidad reconocida de la administracin pblica. No obstante, en las etapas tribal y familiar no hay una separacin entre la
produccin y el gobierno, brotando este ltimo de la primera con el
incremento de la especializacin. La administracin de la casa real,
relacionada como lo estaba principalmente con la manutencin de
la familia del rey y su squito, se vinculaba estrechamente con la agrio
cultura y el almacenaje de las cosechas. En las corporaciones del temo
plo de Sumeria los sacerdotes estaban estrechamente relacionados con
la irrigacin y la siembra de las haciendas dependientes, en tanto que
en Egipto la totalidad del reino se consideraba como la hacienda pero
sonal del Faran. Ah la irrigacin se concentraba bajo su control
dentro de lo que bien pudo haber sido el primer gran departamento
administrativo de la historia.
La importancia de extensas obras hidrulicas de diversos tipos en
estas civilizaciones ribereas produjo una forma de sociedad cuya
mera existencia dependi del rgimen y administracin afortunados de
un fuerte gobierno central que tuviera los recursos y autoridad sufcientes para organizar los servicios necesarios y defender las obras
frente a la agresin exterior. Debido al fundamento especial de tales
sociedades K. A. Wittfogel las ha bautizado en su Despotismo Oriental
(1957) como "sociedades hidrulicas". Como cosa natural en tales
sociedades los funcionarios estaban estrechamente vinculados con la
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produccin. Adems de esto todos los gobiernos debieron estar activamente interesados en la produccin de armas, vestido y alfarera.
vi) Abastecimiento. Originariamente comprendido bajo el encabezado de la administracin de la hacienda, era funcin del gobierno
ampliar la base de suministros disponibles para la comunidad, tanto
en el interior como en el 'exterior del pas, modificndose radicalmente la naturaleza de la participacin del funcionario. Se involucr
en actividades reguladoras y de fomento, e incluso ofrecimiento de
facilidades para mejorar la situacin del abastecimiento. Cuando se
inici el comercio surgieron espontneamente los mercados, pero pronto los funcionarios fueron responsables de su regulacin. Para el sustento efectivo de la comunidad tuvieron que brindarse facilidades de
almacenamiento, antecedente temprano del socialismo. As, las abundantes evidencias de ruinas de cisternas de agua y almacenes de grano
en la mayora de las civilizaciones primitivas son un testimonio arqueolgico importante del inters de los administradores pblicos por los
problemas de abastecimiento. A lo anterior puede agregarse las bien
conocidas y frecuentemente masivas amphorae o jarras de vino de las
ciudades del Mediterrneo que tan a menudo asombran al viajero
moderno.
El inters por las cosechas yel flujo de las aguas hizo que el funcionario se preocupara tambin por los fenmenos de cielo y sus posibles efectos sobre el clima. La astronoma era una ciencia primera a
desarrollar y la creacin del calendario constitua ya una actividad
pblica importante en las pocas de Sumeria, el temprano Egipto y
China.
Con la expansin del reino la necesidad de informacin del gobernante acerca de las reas distantes pas a ser la primera actividad
estadstica importante de los funcionarios pblicos; a saber, el censo,
que se menciona muy frecuentemente en los registros que se conocen
de las sociedades primitivas. Se aplicaba al potencial humano e inicialmente era importante para estimar los recursos militares potenciales
de la comunidad. Ofreca tambin informacin bsica en caso de que
se desplegara una gran fuerza de trabajo, como para las obras de irrigacin previamente mencionadas, los vastos terraplenes prehistricos
y la reconstruccin de edificaciones tales como la de Stonehenge. Para
la recaudacin de diezmos y otros gravmenes era tambin esencial la
dimensin de las cosechas y ganados, siendo el censo el que proporcionaba esa informacin, aunque no se puede imaginar que la respuesta
pblica fuera entusiasta.
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del mar Mediterrneo en el desarrollo de las civilizaciones occidentales son bien conocidas como para resaltarlas aqu. No obstante que
las proezas en la navegacin en alta mar no se presentaron sino mucho
tiempo despus, debe recordarse que los fenicios fueron atrados por
la riqueza fuera del Mediterrneo desde pocas tempranas, aventurndose hacia el norte del Atlntico hasta las islas britnicas, en tanto
que los invasores de estas ltimas llegaron despus, principalmente
a travs del Bltico y los mares germanos del norte.
Sin embargo, fue con los crecientes problemas de los imperios
dominantes que los administradores pblicos se encontraron frente
a verdaderas dificultades para la conservacin de las comunicaciones y
la organizacin de los servicios de transporte a travs de grandes distancias. Sumeria, Babilonia y Egipto tenan sus sistemas fluviales para
transportacin dentro de sus propias tierras, pero conforme los imperios se extendieron hacia el interior de Persia e India, la construccin
de caminos se convirti en una responsabilidad pblica importante.
En particular los aquemnidas trazaron una red de caminos teniendo
en mente fundamentalmente las necesidades del gobierno central.
Proyectaron un sistema de comunicaciones por todo su reino que
facilit la movilidad de las fuerzas armadas, as como de las instrucciones, informacin, suministros e incluso de los funcionarios mismos
hasta las fronteras lejanas y ms all. Se organizaron servicios postales
regulares solamente para necesidades gubernamentales, con puestoS
de defensa ubicados a intervalos convenientes a lo largo de los caminos. Las civilizaciones de la India completaron sus vas fluviales con
caminos semejantes, como se hizo en China mediante la construccin
de canales por los que podan transportarse econmicamente cargas
pesadas. Que stas no fueron tareas sencillas para los funcionarios es
ampliamente demostrado por testimonios escritos que se remontan
cuando menos a la Dinasta Sui, Probablemente fue en la Roma imperial donde el desarrollo de los caminos alcanz su cima con calzadas
tan bien trazadas y construidas que muchas de ellas siguen utilizndose hoy en da. Esa efectiva red de caminos no debe subestimarse
cuando se contemplen las razones de la prolongada existencia de Bizancio. Las comunicaciones terrestres del imperio islmico eran mucho menos efectivas, ya que los rabes tendieron a seguir por aquellOS
caminos que ya haban construido los persas y los romanos a travs
. de los territorios conquistados, o por los viejos caminos de caravanas,
aunque debe recordarse que durante mucho tiempo y por su eficiente
marina mantuvieron un estricto control de las costas del Mediterr'
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atencin a su bienestar social por razones econmicas, si no humanitarias. Por tanto, parece probable que los historiadores hayan exagera.do al hablar de la crueldad hacia los esclavos, ya que los capataces pronto aprenderan que podan obtener mejores resultados del trabajador
cuando la disciplina se impona con cierta -discrecin. Los informes
contemporneos pueden tender a sugerir lo contrario; ya que el sensacionalismo no es necesariamente un invento moderno y el trato amable rara vez es novedad.
Uno de los primeros servicios que se desarrollaran fuera de la
esfera de la administracin publica fue la educacin, gran parte de
la cual tena que impartirse siempre en casa. Era tan importante saber leer y escribir para la conduccin de los asuntos pblicos que
los primeros estados tuvieron que hacerse cargo de la capacitacin
-de los funcionarios, como ya hemos visto, pero la educacin del pueblo permaneci por mucho tiempo como cuestin de la empresa
privada, excepto en casos especiales como Esparta, donde la regimentacin de la ciudadana era esencial para la realizacin de la poltica
-estatal, En Egipto, como en cualquier otro pas, los escribanos pasaron
.a constituir una profesin que ejerci una influencia incluso muy
,grande en el Estado, proporcionndose una educacin ms vasta a
travs de establecimientos informales. Por otro lado, en caso de que
la capacitacin de los altos funcionarios estuviera en entredicho, el
gobierno estaba inevitablemente envuelto en la prestacin de una
-educacn superior. Ciertamente sta fue la situacin tanto en China
-como en Bizancio. El sacerdocio, a menudo la nica clase letrada,
estuvo siempre estrechamente asociada a la enseanza, de tal manera
que cuando la Iglesia y el Estado se separaron, la primera tendi a
-conservar un gran inters en la construccin de escuelas. Por supuesto, bajo el Islam no existieron tales distinciones.
Los servicios de bienestar social fueron tambin una responsabilidad natural de la casa, por lo que los primeros gobiernos no tuvie-,
ron razones para hacerse cargo de ellos. No obstante, es aqu donde
las ciudades-Estado fueron capaces de contribuir de manera individual
ya que estaban organizadas sobre una base personal y a menudo pudieron proporcionar ms efectivamente servicios comunitarios encargados generalmente a la familia. Las ciudades griegas, en particular
durante el periodo helnico, brindaban servicios de salud y recreativoscuyo financiamiento era sufragado frecuentemente por los ciudadanos
ms ricos. En Roma y Bizancio haban hospitales del Estado y tambin
servicios comunales tales como los baos pblicos, mientras que los
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mtiea en tablillas cocidas descubiertas en Tell-el-Amana dan testimonio del grado hasta el cual se haban desarrollado dichas dispoSICIOnes.
A causa de los peridicos movimientos nmadas en sus fronteras,
los egipcios se enfrentaron al problema de organizar un estricto
sistema de control de inmigracin mediante el cual se registraba la
informacin acerca de los viajeros y se expendan los permisos de
entrada. Bizancio contaba con un procedimiento cuidadosamente proyectado para la recepcin de enviados extranjeros, mediante los cuales
podan concertarse tratados y brindar ciertas concesiones. Se conoce
que los griegos y los romanos enviaron comisiones de indagaci6n al
exterior, como por ejemplo Aristteles cuando reuni informacin
acerca de las mltiples constituciones de las ciudades-Estado; y por
parte de Roma al difundir las Doce Tablas.
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blernente a la declinacin de la eficiencia gubernamental, con la pasibilidad de consecuencias mucho ms graves. La mutacin en Roma
de la Repblica en Imperio podra interpretarse en trminos de
desarrollo administrativo y los primeros lderes imperiales se enfrentaron a tareas no ms urgentes que el restablecimiento, mediante una
maquinaria actualizada, de la organizacin administrativa resquebrajada que haba sido tan adecuada para un reino ms compacto. En
la Roma Imperial, mientras los prncipes o el emperador siguieron
siendo personalmente responsables del nombramiento y la regulacin
de sus cuadros administrativos, se desarroll un complejo sistema de
administracin de personal, encargndose de cuestiones como el reclutamiento, la remuneracin, educacin y capacitacin, promocin, disciplina y jubilacin. Se cre un sistema graduado de salarios que
variaban de acuerdo con la importancia de las diversas caneras y
haba. un cursus honorarum cuidadosamente jerarquizado para la concesin de dignidades. Pero todas estas disposiciones ya haban sido
introducidas en China, en donde la administracin de los servicios
pblicos estaba a cargo de una serie de consejos administrativos. Existen
an varios manuales de personal, si podemos llamarlos as. provenientes de Bizancio. En la mayora de los sistemas de administracin pblica los servicios de los funcionarios eran pagados con ciertas retribuciones que los mismos funcionarios recaudaban, prctica que condujo
a obvios abusos y contribuy considerablemente a la extendida y en
cierta manera natural impopularidad de la oficiala.
Generalmente los funcionarios se encontraban bajo el estricto
control del gobernante quien, como en la Roma Imperial, tena el
poder ltimo de la vida y la muerte de sus sirvientes. Su posicin
vis-a-vis con sus funcionarios era muy similar a la de los patcriamilias
romanos respecto a su propia casa. Pero existan cuerpos de seguridad.
tal como en las ciudades i:"!!TieO'as, donde haba una indagacin regular
en la corte sobre las credenciales del aspirante al cargo posteriormente sobre su desempeo. Los magistrados romanos estaban sometidos a controles semejantes, que a pesar de sus buenas intenciones.
tenan la gran desventaja de producir una administracin no acometedora. y aqu haba tambin cortes administrativas ante las cuales
podan examinarse algunos incumplimientos o fechoras de los funcionarios. En China los funcionarios, que eran tambin sirvientes
del seor imperial, podan dirigir peticiones al emperador, costumbre
que persegua dar una gran difusin a las demandas reportadas. Esta
Costumbre fue sabiamente ideada como una vlvula (le seguridad, tan
~
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necesaria en un cuerpo personal tan vasto. La mayora de estos sistemas inclua un censor como parte de la maquinaria de gobierno, a
saber el Eforado de Esparta y el Colegio de los Diez en Cartago. Dichas instituciones, al perrnitrseles funcionar adecuadamente, mtrodujeron un saludable y constructivo elemento de autocrtica en los
sistemas de poder que eran inevitablemente despticos. No sera razonable ni concordante con la experiencia humana el concluir que las
mismas crticas eran siempre favorables a los seores, cuya aceptacin
normal era ms penosa que entusiasta. No exista una carta de derecho
para evitar que el dspota oriental pudiera decapitar a su sirviente,
si sa era la inclinacin inmediata.
Dada la existencia de grandes servicios pblicos en una posicin
de ejercer o usurpar poderes gubernamentales considerables -particularmente cuando el jefe era dbil o no se interesaba mucho en
la administracin-e, es pertinente preguntar qu evidencias existen
sobre el predominio de la burocracia durante estos primeros milenios.
Por "burocracia" entendemos un servicio administrativo que ejerce
un poder indebido e irresponsable o usurpa las funciones ejecutivas
del gobierno. Obviamente, en administraciones en gran escala, tales
como las de Egipto, Persia, China, Roma y Bizancio, sobre las cuales
debi haber sido difcil ejercer un completo control _bajo las condiciones ms favorables, debi haber periodos en los que los administradores se encontraran en la cima, pero esto parece haber ocurrido
invariablemente cuando el poder gobernante era dbil o estaba preocupado, habiendo pocas evidencias de que las burocracias gobernantes
existieran por mucho tiempo o como una forma de gobierno constituida. Las teoras modernas de la burocracia, no obstante la eminencia de algunos de sus representantes, parecen basarse en datS
inadecuados, ya que adems de la destruccin de gran cantidad de
material original, es cierto que una gran experiencia' administrativa
bsica, esencial para la formulacin de una teora verdaderamente
vlida, nunca qued sentada en los registros. Sea como fuere no hay
duda de que cualquier sistema de gobierno que necesitara los servicios
de un cuerpo administrativo poderoso, sera propenso a llegar a
depender de su eficiencia ms de lo que era saludable para el funcionamiento del sistema. Por otro lado, un cuerpo administrativo semejante es por naturaleza un elemento estabilizador en la maquinaria
del gobierno y debieron de haber mltiples ocasiones en que el fracaso del gobierno para desarrollar los medios administrativos adecuad05 tuviera el efecto decisivo de traer su propia decadencia. El Im-
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FUNCIONARIO HUMANO
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cribano secretarial del gobernante listo para poner por escrito sus
rdenes en el paraso.
La posibilidad siempre presente de que por mero capricho su
seor pudiera decretar algn castigo que probablemente no mereca,
incluso su decapitacin -pasatiempo favorito de los dspotas orientales, incluyendo algunos de los califas del Islam-, tenda a hacer
que el funcionario tuviera una actitud circunspecta y moderada, en
tanto que los balances y contrapesos menos alarmantes, tales como
los adoptados en la administracin de la ciudad-Estado griega, tendran
efectos similares. Aun en el caso de los caldeos, que tuvieron los primeros inventos sumerios a su disposicin y que por s mismos dieron
grandes adelantos en astronoma y planeacin de sus pueblos, las
actitudes de la oficiala se centraron ms en el pasado que en el futuro;
mientras que las influencias de la veneracin a los antepasados y del
conservadurismo penetrante del confucianismo fueron suficientes para
asegurar que el funcionario chino, tan competente como siempre,
encontraba tambin su inspiracin en el pasado. Igualmente, en Egipto, bajo la inspiracin profesional de los escribanos, el jeroglfico
sigui utilizndose mucho tiempo despus de haberse inventado mtodos de escritura ms flexibles.
A menudo inspirados por las sabias advertencias de sus Ideres
o por el cdigo profesional desarrollado gradualmente respecto a su
servicio particular, hay numerosas evidencias de que los funcionarios
pblicos se esforzaron generalmente en forma eficiente y leal en el
servicio a sus seores, aun si el concepto del servicio pblico no existiera y las tendencias hacia la burocracia estuvieran presentes. Pero
necesitaban no ser del todo humanos para resistirse a las tetaciones
que se les presentaban en el camino tan a menudo. Su situacin les
permita con frecuencia obtener ms beneficios de los contemplados
por las reglas, por ejemplo, cuando se cobraban retribuciones por los
servicios prestados, o las sportulae como en la Roma Imperial, que
eran irrazonablemente gravosas. Incluso poda presentarse la oportunidad que los funcionarios egipcios asociados con empresas del exterior saquearan las tumbas reales, a cuyos secretos tenan acceso y que
de robar sus tesoros podran ser perdonados por considerarlos mal
aprovechados.
As, cuando haban hecho lo mejor dentro de sus posibilidades 'Y
haban trahajado de acuerdo con la ley, siendo competentes y teniendo
un gran sentido de justicia, su posicin como administradores pblicos los poda hacer muy impopulares para el pueblo. Esto no es de
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apoyo de una capacidad profesional considerable a partir de las jerarquas inferiores de las diversas ramas de funcionarios debajo de l.
Otro interesante ejemplo egipcio lo constituye Methen, sirviente de
Snefru de la dinasta VI, quien ascendi de inicios muy modestos en
el reinado anterior a muchos altos puestos polticos y administrativos,
de tal manera que tiene derecho de ser considerado el principal ocupante de ms de un puesto a la vez de todas las pocas. Tenemos razn
en concluir que tena una capacidad sobresaliente para delegar funciones, virtud esencial mas no por ello extendida, del administrador.
Tambin entre los visires egipcios famosos est el frecuentemente
citado Ptahshepses, cuya carrera se estima que se prolong durante
dos dinastas, la IV y la V, y de ah que haya permanecido tanto tiempo como para concederle el derecho de ser titulado como el ms duradero de los funcionarios duraderos. Ciertamente un desempeo
semejante indicaba una gran capacidad, no poca suerte y una habilidad notable para obedecer ciegamente. La ltima caracterstica de la
oficiala es ms que apoyada por Ptahshepses en la inscripcin de su
tumba, que despliega tanta fanfarronera que se hace de l un hombre
atpico de una clase, quien normalmente prefiere esconder sus propias
notabilidades de la inspeccin pblica. Sin embargo, la filosofa de la
muerte de Egipto estaba destinada a ejercer una influencia especial
sobre sus adeptos.
Volviendo a Roma, donde la actividad de estadista y la administracin alternaban con las responsabilidades militares y judiciales en las
tareas de los magistrados, ciertamente encontramos importantes evidencias de una alta competencia administrativa en carreras como las
de Catn el joven a fines de la Repblica y Frontino durante el
principado; mientras que sus reacciones hacia sus subordinados sugieren que los problemas de personal de su poca no eran muy diferentes
a los afrontados por sus sucesores modernos. Catn dio algunos pasos
para acabar con el carcter no profesional del magisterio -no profesionalismo, que las viejas manos de la fraternidad escribana no demor en sacarle ventaja- prestando una atencin especial al detalle de
su trabajo y examinando de cerca las actividades oficiales de sus subordinados, con el objeto de saber si se equivocaban y cundo. Tampoco se detena en amonestarlos por sus deficiencias y llevarlos ante
el tribunal administrativo apropiado en el caso '<le que hubiesen roto
seriamente las reglas del oficio. Catn sent tambin un buen ejemplo
en Cuanto a sus com parecencias en su oficio. Caractersticamente se
interes particularmente en el gasto financiero y se ocup de que sus
subordinados registraran sus actividades financieras con exactitud,
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cuestiones tales que otros magistrados permitan a menudo que simplemente siguieran su curso. Igualmente Frontino tena la costumbre
de estudiar los detalles tcnicos del trabajo bajo su control. Esta costumbre tuvo resultados significativos cuando lleg a ser responsable
de las obras hidrulicas de Roma en una poca de gran escndalo. Fue
capaz de descubrir los fraudes que haban sido tolerados por miembros
del cuerpo oficial y mediante el estrechamiento del control administrativo, especialmente de las cuadrillas de trabajo, logr acabar con
ellos de raz y prevenir su recurrencia.
De todos los funcionarios cuya imagen ha quedado grabada a travs de estas pginas, ninguno ha revivido de manera tan destacada o
tipificado al inmemorial funcionario ms brillantemente que Juan
el Lidio, quien sirvi bajo Justiniano. Es cierto que cuando se retir
escribi un libro acerca del servicio pblico en la poca de Justiniano
que hubiera sido suficiente para transmitir su nombre a la posteridad, pero se inici como un modesto escribano y tal parece que no
ascendi ms all de lo que llamaramos un funcionario ejecutivo o
de mediana jerarqua.
Juan el Lidio comenz, como han comenzado muchos funcionarios
a lo largo de la historia, con el padrinazgo de un amigo influyente y
la capa protectora' de un funcionario superior que era tambin pariente, y complaciendo a su patrn sigui desempendose acertadamente en varios cargos de escribano. Durante un tiempo sus emolumentos incluyeron la extraordinaria fortuna de una esposa amigable
con una buena dote. De este modo ascendi fcilmente a una posicin
ejecutiva sustancial en una importante rama legal de la oficina del
prefecto. Pero la direccin se desviara con el advenimiento al poder
supremo de Justiniano, cuya reforma arras con todas las oficinas y
no slo destituy a aquellos con quienes Juan era persona grata, sino
que inici cambios estructurales y de procedimiento. Juan fue rebasado, como haba pensado, por hombres menos ilustres con ideas no
ortodoxas, e incluso el cursus de promocin fue alterado en su perjuicio, una suerte que muchos servidores civiles tienen que afrontar
en un momento u otro. Sin embargo, entretanto aprovech su tiempo
haciendo algunas contribuciones literarias valiosas y se retir despus
de servir durante 40 aos con honores de segunda clase. Es claro que
Juan el Lidio era un escribano altamente competente con una capacidad literaria considerable, pero le disgustaba el cambio y no pudo
mantenerse acorde con los tiempos: como todos los funcionarios, le
desagradaba tambin que los expertos invadieran su esfera particular
con nuevas ideas. Sin embargo, vindolo como el funcionario tpico es
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EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIN
CIVILIZACIONES PRECOLOMBINAS
NDICE
Introduccin
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XI
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