Asocio Publico Privado en El Salvador

Asocio pblico-privado en El Salvador:
Anlisis de impacto y recomendaciones

Esta publicacin ha sido realizada en el marco del proyecto
Fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos a travs
de la participacin ciudadana.
Con el auspicio de Pan para el Mundo - EED. Ejecutado por la
Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho -FESPAD-, a
travs del Programa de Derechos Econmicos, Sociales, Culturales y
Ambientales -DESCAJunta Directiva de FESPAD 2009 2013
Dr. Jos Benjamn Lpez Guilln
Presidente
Lic. scar Armando Morales Velado
Vicepresidente
Dr. Jos Humberto Velsquez
Secretario
Licda. Mara Silvia Guilln
Directora Ejecutiva
Lic. Abraham brego
Subdirector Ejecutivo
Responsables de la edicin:
Mara Silvia Guilln - Directora Ejecutiva de FESPAD
Abraham brego Subdirector Ejecutivo
Sal Baos Coordinador Programa DESCA-FESPAD
Loyda Robles Programa de Transparencia-FESPAD
Rosemarie Rasey Voces de la Frontera
Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho, FESPAD.
25 Calle Pte. No. 1332, Colonia Layco, San Salvador, El Salvador,
C.A.
Apdo. Postal 2806. Tel/pbx: (503) 2236-1888. Fax: 22361833
http://www.fespad.org.sv E-mail: fespadinfo@fespad.org.sv
Este documento no expresa el pensamiento de la entidad
auspiciante.
Presentacin
Prlogo
Parte I: Introduccin
Parte II: Antecedentes del proyecto de ley APP

11
A. Qu son los APP?
11
B. Qu propone el proyecto de ley APP?
11
C. Quin apoya el proyecto de ley APP?
14
D. Cul es la relacin del proyecto de ley, el
Asocio para el Crecimiento con la poltica de EE.UU.?
16
E. La legislacin sobre APP realmente atraer la
inversin extranjera?
17
Parte III: Un Anlisis Comparativo de los Asocios Pblico
Privado
A. Lecciones clave
B. Definiciones de Asocios Pblico-Privado
C. El debate APP: Qu tanta razn tienen los argumentos
a favor?
1. Los APP son ms baratos y es ms probable que se
construir en tiempo
1.1 Relacin calidad-precio
1.2 Costos de Transaccin
1.3 Costos de produccin
2. El riesgo se transfiere al sector privado
2.1 Estudio de caso: M1/M15 autopista de Hungra
2.2 Estudio de caso: London Underground Limited
y Metronet
3. El sector privado tiene la experiencia de la cual el
sector pblico carece
3.1 Estudio de caso: El Hospital Regional de
Abbotsford y el Centro del Cncer, BC, Canad
4. El sector privado cumple bien el trabajo
5. Los beneficios de la competencia durante el proceso
de licitacin
19
21
22
25
25
25
28
32
33
36
37
41
43
45
46
Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones

A. Conclusiones
B. Recomendaciones
47
47
49
Bibliografa
51
FESPAD
Presentacin

Cada ao, Voces de la Frontera invita a dos
estudiantes de post grado de Osgoode Hall Law School, de
Toronto Canad a pasar 3 meses en El Salvador. El objetivo
es para fortalecer los movimientos sociales donde Voces
acompaa con apoyo acadmico y tambin, ofrecer a los
futuros abogados la oportunidad para aprender y acompaar
a los pueblos del otro lado.
Este ao, Voces y sus aliados han sentido una alarma por las
polticas econmicas adoptadas por el Estado salvadoreo,
que cada vez se vuelven ms intensas en materia de reformas
de distinto tipo para atraer las inversiones extranjeras y la
apertura a los recursos del pas.
Estas polticas primero buscan establecer el marco jurdico
e institucional para seguir implementando acciones de
lo que parece una segunda fase neoliberal, marcada por
ms transferencia de bienes y servicios del Estado al sector
privado, ms sumisin a instituciones transnacionales como
el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y
menos protecciones para el pueblo salvadoreo.
Una de estas acciones ha sido la firma del acuerdo de Asocio
para el Crecimiento entre los gobiernos de El Salvador y los
Estados Unidos, y la posterior elaboracin y presentacin
del anteproyecto de Ley de los Asocios Pblicos Privados, el
cual fue presentado por el rgano Ejecutivo a la Asamblea
Legislativa; sta encaja en una serie de propuestas y metas
para atraer ms Inversin Extranjera Directa (IED).
Mientras que el anteproyecto est en discusin en la Asamblea
Legislativa, Voces busc la colaboracin de FESPAD para
poder estudiar la propuesta ms a fondo. Para nosotros, es
esencial tener argumentos tcnicos y bien estudiados para
incidir en la poltica del Estado.
5
Asocio pblico-privado en El Salvador: Anlisis de impacto y recomendaciones
FESPAD
Es con gusto que Voces, en conjunto con FESPAD, presentamos

este documento para su consideracin. La investigacin de
Erica Stahl y Leah Matthews tom en cuenta muchas voces y
otros insumos en El Salvador, adems de las investigaciones
y estudios de los pases con experiencia en el tema de los
asocios pblico privados. Creemos que es un importante
aporte a la coyuntura actual y esperamos que sea tomado en
cuenta por la sociedad civil para que puedan exigir un debate
substantivo a nivel nacional.
Rosemary Ramsey.
Voces de la Frontera. Octubre de 2012
6
FESPAD
Prlogo

Actualmente, en materia socio econmica, la mayora
de pases de la regin centroamericana se perfilan hacia
diversos proyectos de inversin pblica-privada, lo cual,
desde la ptica de los Estados, buscan encaminar a los pases
por el sendero del desarrollo; sin embargo, la ejecucin de
estos proyectos trae aparejada una colisin directa con los
derechos humanos de la poblacin ms vulnerable, y de
manera indirecta, con los derechos humanos de la poblacin
en general.
En marzo de 2011, en el marco de la visita del presidente
Barak Obama a El Salvador, se anunci que El Salvador
fue seleccionado, junto a Ghana, Tanzania y Filipinas,
para participar en el programa denominado Asocio para el
Crecimiento, el cual segn las autoridades estadounidenses
y salvadoreas es un programa de desarrollo econmico
conjunto entre los gobiernos de los Estados Unidos y El
Salvador, cuyo objetivo es identificar temas clave o barreras
que impiden el crecimiento de El Salvador y unificar los
esfuerzos de ambos gobiernos, as como los de donantes
internacionales, para eliminar esas barreras.
A principios de noviembre de 2011, en una ceremonia que
se llev a cabo en el saln de honor de Casa Presidencial de
El Salvador, el Secretario de Estado adjunto para Asuntos
Econmicos, Energticos y Empresariales de los Estados
Unidos, Jos W. Fernndez, y el Secretario Tcnico de la
Presidencia de El Salvador, Alexander Segovia, firmaron una
declaracin conjunta de principios que aplicar oficialmente
la iniciativa Asocio para el Crecimiento. La declaracin indica
el propsito de los dos pases de dedicarse a emprender un
plan de accin conjunta que aborde los obstculos ms crticos
a un crecimiento de amplia base, sostenible e inclusivo en
El Salvador. El presidente salvadoreo Mauricio Funes,
el Ministro de Relaciones Exteriores, Hugo Martnez y la
Embajadora de EE.UU. en El Salvador, Mari Carmen Aponte,
fueron los testigos de ese acontecimiento.
7
FESPAD
El 20 de enero de 2012, la Secretara Tcnica de la Presidencia

present al pleno de la Asamblea Legislativa el anteproyecto
de Ley de Asocios Pblico-Privados APP-.
Dentro de ese contexto, la informacin desde el gobierno ha
sido escasa y la discusin pblica sobre los APP ha sido muy
exigua, especialmente en aquellos sectores que no acceden a
espacios de discusin tcnica o de formacin acadmica.
Tambin, por tratarse de un tema aparentemente novedoso en
el pas, la produccin de estudios sobre APP es insuficiente.
Es por tal razn que FESPAD, junto a Voces de la Frontera,
en el afn de aportar insumos para la discusin de temas
trascendentales como es el caso de los APP, toma a bien
coordinar esfuerzos junto a Erica Sthal y Leah Mathews, del
Osgoode Hall Law School, para realizar esta investigacin
seria, que desde la academia, sabemos contribuir a
conocer mejor el tema, pero sobre todo permitir identificar
las consecuencias que los APP acarrearn para el pas y
fundamentalmente para la poblacin.
Mara Silvia Guilln
Directora Ejecutiva
8
FESPAD
Parte I: Introduccin

En noviembre de 2011, El Salvador firm un acuerdo
de intercambio comercial con los Estados Unidos llamado
Asocio para el Crecimiento. El propsito del acuerdo bilateral
es eliminar los obstculos e identificar oportunidades para
un amplio crecimiento econmico en El Salvador. Una de
las dos limitaciones ms importantes identificadas para el
crecimiento salvadoreo fue la baja productividad de bienes
transables1, que se van a abordar por la promocin de la
relacin entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y el sector
privado en los prximos 5 aos (hasta 2016).
En base a las polticas desarrolladas en el Asocio para el
Crecimiento, El Salvador se ha comprometido a promover
los asocios pblico-privados (APP). Por la no existencia
de una definicin universal de los APP, generalmente son
considerados una herramienta de contratacin que utiliza un
acuerdo complejo entre socios privados y entidades pblicas,
transfiriendo una parte del riesgo al sector privado, y
utilizando una parte del financiamiento privado para cumplir
el proyecto. En enero de 2012, el presidente Mauricio Funes,
present un proyecto de Ley a la Asamblea Legislativa2 [el
proyecto de ley APP], que persigue un uso obligatorio de los
APP en varios niveles de gobierno3, con el objetivo de hacer
ms eficiente los canales de inversin extranjera directa.
La fe incondicional que tiene el Presidente Funes en el poder
del sector privado para estimular el crecimiento est en el
centro de su agenda nacional. El aumento de la privatizacin
de los servicios pblicos ha estado presente en el discurso de
Funes desde los primeros das de su administracin. En un
discurso de agosto de 2010, El mandatario declar que los
1
La otra limitacin es la seguridad y el crimen.
2
Se puede encontrar el proyecto original, Proyecto de Ley de Asocios Pblico

Privados, en: http://sitansp.files.wordpress.com/2011/08/proyecto-ley-app.
pdf
3
El proyecto de ley ordena el uso de los APP al Ejecutivo y sus subsidiarias, a

los municipios, y a las instituciones independientes, como la Comisin Ejecutva

Hidroelctrica del Ro Lempa.
9
FESPAD
asocios pblico-privados son lo que necesitamos para echar

adelante nuestro pas y superar la crisis que enfrentamos
(Freedman, 2012). Recientemente, en abril de 2012, en la VI
Cumbre de las Amricas en Cartagena, Colombia, Funes
expres: En aquellos pases donde el sector empresarial,
tanto nacional como internacional, apuesta estratgicamente
a la inversin productiva, con una perspectiva de mediano y
largo plazo, ms temprano que tarde comienza a generarse
un crculo virtuoso de crecimiento alto y sostenido, aumenta
el empleo, y consecuentemente aumentan los ingresos de las
personas y de las familias (Freedman, 2012).
Sin embargo, en el proceso para la elaboracin del proyecto
de Ley sobre Asocios Pblico-Privados, ha habido muy poca
investigacin por parte del gobierno para conocer los daos
potenciales que un esquema de APP amplio y universal
podra tener en El Salvador. La investigacin comparativa ha
encontrado que un APP es una herramienta, no una panacea.
Este mtodo de contratacin puede ofrecer ciertos beneficios
sobre compras del sector pblico, pero viene con mayores
costos de transaccin y con riesgos considerables. Los pases
con ms experiencia en la contratacin APP solo los utilizan
para el 10-15% de los proyectos posibles.
Este informe contiene los resultados de la investigacin sobre
los beneficios y peligros de las inversiones pblico-privada,
que hasta ahora ha faltado en el debate pblico y legislativo.
Se expondr el contexto del proyecto de la Ley sobre Asocios
pblico-privados y ofrecer un anlisis comparativo de los
APP en los pases que han tenido ms experiencia con este
modelo. Por ltimo, se harn conclusiones y recomendaciones
a la Asamblea Legislativa sobre la posibilidad de modificar
el proyecto de Ley para reducir al mnimo los riesgos
econmicos y sociales relacionados con los APP.
10
FESPAD
Parte II: Antecedentes del proyecto

de Ley APP
A. Qu son los APP?

De acuerdo con el gobierno de los Estados Unidos,
uno de los mayores defensores del modelo Asocios Pblico
Privado APP-, stos existen cuando las instituciones
pblicas estn asociadas con las entidades del sector
privado -empresas, fundaciones, instituciones acadmicas
o individuos- y entran en un acuerdo comercial para lograr
un objetivo comn, que tambin cumple con los objetivos de
cada socio (National Council for Public-Private Partnerships,
2012).4 El enfoque ha sido prominente en las polticas
econmicas de Canad, Mxico y Europa desde la dcada que
inicia en 1980, aunque solo recientemente emergiendo en los
EE.UU. Tambin se ha empleado en toda Amrica Latina.
Chile, bajo el mando de Augusto Pinochet, fue un pionero de
los APP. El Salvador tambin ha formado alianzas pblicoprivadas en casos como: Nejapa Power, Duke Energy, LaGeo,
MIDES, entre otros.
B. Qu propone el proyecto de ley APP?
El proyecto de ley presentado por el Presidente
Funes a la Asamblea Legislativa en enero de 2012 tiene como
objetivo reducir los trmites burocrticos en El Salvador
con el fin de aumentar la inversin privada, especialmente
inversiones extranjeras directas. El propsito del proyecto
de ley es establecer el marco normativo para el desarrollo
de proyectos de Asocios Pblico-Privados para la provisin
de infraestructura y servicios pblicos de inters general, de
forma eficaz y eficiente. En un marco de seguridad jurdica,
el sector privado aportar recursos econmicos, habilidades y
conocimientos necesarios para que, en conjunto con el Estado,
desarrolle dichos proyectos en beneficio de la poblacin
(Freedman, 2012).
4

Se puede encontrar ms detalles sobre la definicin de los APP en la Parte III,

vase la pg. 19
11
FESPAD
La propuesta de ley presentada establece que los proyectos

de inters general son los destinados a impulsar sectores
estratgicos de la economa a travs de la promocin de la
tecnologa, la ciencia, la educacin superior, innovacin
e investigacin y desarrollo (Asamblea Legislativa de la
Repblica de El Salvador, 2012). Los primeros proyectos de
la lista considerados como de inters general son los puertos,
aeropuertos y carreteras.
Hay una distincin entre las concesiones APP incluidas en
este proyecto de ley y la privatizacin de los activos del
Estado salvadoreo que se produjeron despus de 1992.
Cuando el Estado privatiz sus activos, los vendi al sector
privado y cedi todo el control sobre dicho activo. En los APP,
el sector privado es el director del proyecto para la duracin
de la concesin. El gobierno central (a travs de la Agencia de
Promocin de Exportaciones e Inversiones de El Salvador
PROESA fundada hace dos aos), aprueba las propuestas de
proyectos y entrega el control de la prestacin de servicios a la
empresa que gane la licitacin para la duracin del contrato.5
El proyecto de ley tambin autoriza la creacin de un nuevo
cuerpo regulador llamado OFAPP -Organismo Fiscalizador
de Asocios Pblico Privados-. Aunque la Constitucin permite
las concesiones de servicios, es ampliamente esperado por
los expertos que stas se decidirn basadas ms en criterios
comerciales internacionales que sobre la base de criterios
tcnicos para satisfacer las necesidades de la poblacin.
Una de las mayores preocupaciones que genera el proyecto
de ley es que las concesiones APP ofrecern contratos de
hasta 40 aos de duracin.6 Este beneficio tan prolongado
del APP es en virtud del proyecto de Ley de El Salvador
que existe para favorecer a las grandes empresas porque les
ofrece una inversin estable y de largo plazo. Sin embargo;
la preocupacin es que una vez firmado el APP, el poder de
5

6
Aunque, segn el inciso 4 artculo 110 de la Constitucin de la Repblica, la

prestacin de los servicios pblicos sigue siendo responsabilidad del Estado.
Artculo 8 del proyecto de ley APP
12
FESPAD
regulacin de la OFAPP solo le permitir imponer sanciones

si hay un incumplimiento del contrato o irregularidades
en la ejecucin del APP.7 Esto deja una gama amplia para
que el socio privado trabaje sin supervisin o regulacin del
gobierno. Por ejemplo, si cambian las condiciones polticas o
econmicas durante los 40 aos del contrato, o si el proyecto
causa daos sociales o econmicos no previstos, el gobierno
no tendr la capacidad absoluta de tomar accin. Aunque un
APP de largo plazo es ms atractivo a accionistas potenciales,
un contrato con menos tiempo como contratos renovables
de 20 aos cargara menos riesgo al GOES.
Otra preocupacin es que el Gobierno de El Salvador
ser obligado a establecer un fondo lquido, dedicado
exclusivamente para los contratistas, financiado por los
impuestos de la poblacin salvadorea.8 El fondo tendr
una reserva de 5 al 10% de la cantidad del contrato, para ser
utilizado exclusivamente por el APP. Esto sera lesivo para
la economa salvadorea, sobre todo si se considera que los
ltimos 20 aos de privatizaciones y una economa estancada
ha dejado el GOES sin mucho capital lquido. Expertos
preguntan si el mantenimiento de un fondo as ser factible
considerando la crisis actual de las finanzas del Estado
(Villalona, 2012).
Existen otros beneficios para las multinacionales, como
algunos costos de inversin que podran ser cargados en ltima
instancia a la poblacin, por ejemplo: si la administracin
selecciona una empresa para el contrato y el contrato es
rechazado en la Asamblea Legislativa, el Gobierno tiene que
pagar a la compaa un mximo del 1% del importe de la
oferta.9 Este modelo est diseado para alentar las licitaciones
de concesiones, pero impone una carga excesiva y peligrosa
para los haberes del Estado. Tambin, se da lugar a la toma
de decisiones estratgicas por parte de la Administracin
que puedan poner en tela de juicio la capacidad del Estado
7
8
9
Artculo 22 del proyecto de Ley APP

Artculos 60 del proyecto de Ley APP
Artculo 48 del proyecto de Ley APP
13
FESPAD
para cumplir con su deber constitucional de asegurar a los

habitantes de la Repblica el goce de la libertad, la salud, la
cultura, el bienestar econmico y la justicia social sobre el
inters privado (Constitucin de la Repblica de El Salvador,
1983).
Tal y como se ha experimentado con la aplicacin del Tratado
de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamrica y
Repblica Dominicana (CAFTA-DR), organismos financieros
internacionales, por ejemplo el Banco Mundial, han
considerado que no debera haber ninguna diferencia de trato
preferente a empresas nacionales o internacionales. Debido a
que los criterios de adjudicacin de concesiones se reducen a
la oferta ms baja, y las empresas transnacionales tienen una
mayor capacidad para ofrecer un mejor precio, el proyecto de
ley APP probablemente har poco para reforzar el perfil de
los proveedores de servicios corporativos nacionales. Puede
ser que la ley aumente la inversin extranjera directa, pero
disminuya la de las empresas nacionales. Para tratar de atraer
la inversin transnacional y crear seguridad jurdica para las
empresas, el presidente Funes, anunci en su discurso de
tercer ao de gobierno, que impulsar las reformas de, al
menos, tres leyes: de Servicios, Zonas Francas e Inversiones.10
C. Quin apoya el proyecto de ley APP?

Adems del Presidente, el proyecto APP tambin lo
promueven los miembros del Consejo Econmico y Social
(CES), un organismo creado por el presidente Funes en sus
primeros meses de su mandato, con el propsito de discutir
algunas polticas pblicas (CES, 2011). El Consejo est
integrado por 30 lderes de empresas, 30 de los movimientos
10

El 18 de octubre de 2012, el ministro de Economa salvadoreo present a la

Asamblea Legislativa dos propuestas de reformas a leyes y dos anteproyectos
de ley, a travs de las cuales se busca promover el desarrollo, la inversin y el
empleo en el pas. Las propuestas de reformas son para la Ley de Zonas Francas
y para la Ley de Servicios Internacionales. Asimismo, el titular del Ministerio
de Economa (MINEC) present los anteproyectos de ley de estabilidad jurdica
para las inversiones y firma electrnica. El 21 de febrero de 2013, se aprob con 83
votos
de
diputados
de
la
Asamblea
Legislativa
incluidos
los del FMLN- las reformas a la Ley de Zonas Francas.
14
FESPAD
laborales y sociales, y 10 acadmicos. En agosto de 2011, el CES

apoy la iniciativa de asocios pblico-privados, participando
en la definicin de trminos, parmetros y procesos (CES,
2011).
El CES, redact estratgicamente el proyecto de ley para
reducir al mnimo la aparicin de un objetivo que insinuara
una poltica de privatizacin.11 El proyecto de ley establece
que la legislacin APP no debe ser visto como un proceso
de privatizacin, ya que existe un inters general para que
el Estado conserve la propiedad de los recursos naturales
y otros activos que proporcionan servicios vitales a la
poblacin. El proyecto de ley tambin declara que no va a
debilitar ni reducir las normas laborales o ambientales, ya
que las empresas deben respetar los derechos de los y las
trabajadoras y el medio ambiente. Los expertos creen, sin
embargo, que el aumento del desempleo es un riesgo real
contenido en el proyecto de ley; el crecimiento del empleo
ser en sectores muy especficos, y depende en gran medida
de qu tipo de inversin se genere (Villalona, 2012; Lpez
Guzmn, 2012). Y dada la falta de la aplicacin de la ley y de la
regulacin ambiental en El Salvador, las empresas no tendrn
motivacin al ser responsables ante el Gobierno salvadoreo.
Adems, el Gobierno salvadoreo cuenta con el apoyo
del Consejo para el Crecimiento, organismo que junto a
otras instituciones trabaja para llevar a cabo el Asocio para
el Crecimiento. El Consejo, instalado por el mandatario
salvadoreo, el 9 de noviembre de 2011, est formado
por Ricardo Poma, Juan Carlos Eserski, Francisco de Sola,
Francisco Calleja y Roberto Murray Meza.
Si bien, la propuesta de ley no obliga al Gobierno a formar
los APP en el sector de la salud, seguridad social, seguridad
pblica y educacin formal, que son algunos de los
sectores insatisfechos por lo que contribuyen a una mayor
11
Se puede encontrar el dictamen del CES sobre el proyecto de ley APP (30 agosto
2011):
http://www.ces.com.sv/wp-content/uploads/2011/10/Dictamen-2 2011-Asocios-Pblico-Privado1.pdf
15
FESPAD
vulnerabilidad de la poblacin. No obstante, estos sectores

slo aparecen mencionados en dos lneas del proyecto de ley
y son jurdicamente difusas. Sin elaboracin o sin prohibicin
especfica, sera fcil que el GOES ampliara los APP en estas
reas. Por otra parte, el tanque de pensamiento conservador,
la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y
Social FUSADES- ha dicho que continuar la lucha contra
esta excepcin porque va a restringir la inversin privada y
limitar los objetivos de la ley (FUSADES, 2012).
Ms preocupante para el futuro financiero de El Salvador
debera resultar que la ley permitira a las transnacionales
insatisfechas por las concesiones, buscar arbitraje en el
Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas
a Inversiones CIADI- en contra del Estado de El Salvador,
como ya ha sucedido en los casos de las empresas mineras
Pacific Rim y Commerce Group.
El partido Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional
FMLN ha expresado pblicamente su desaprobacin al
proyecto de ley de Asocio pblico-privado. La diputada
Lorena Pea dijo: No s cul es la novedad que traen. Es
ofrecer a otros activos que ya tenemos. Adems, la inversin
ser ms gasto pblico por el cofinanciamiento (Freedman,
2012). En mayo de 2012, el Secretario General del FMLN
afirm rotundamente que El FMLN no acompaar los
asocios pblico-privados (Flores, 2012). A pesar de que el
partido goce del apoyo amplio de los movimientos sociales, el
FMLN necesitara 12 votos adems de los de su bancada en la
Asamblea Legislativa para detener el proyecto de ley.
D. Cul es la relacin del proyecto de ley, con el Asocio
para el Crecimiento y con la poltica de EE.UU.?

No es de extraar que la iniciativa de ley APP ha
surgido en el perodo inmediatamente posterior a la firma del
Asocio para el Crecimiento entre los EE.UU. y El Salvador,
en noviembre de 2011. Para este acuerdo, se identificaron
16
FESPAD
el crimen y seguridad, ms la baja productividad de bienes

transables como las dos restricciones que ms afectan el
desarrollo de El Salvador. La segunda restriccin requiere
que El Gobierno de El Salvador fomente un ambiente ms
propicio para la inversin, mientras que los Estados Unidos
ayudar al GOES en mejorar su coordinacin interna (U.S.
Department of State, 2011). Tcitamente, entonces, existe un
compromiso para promover la legislacin que favorece lo
ms posible las inversiones extranjeras, como lo demuestra la
Ley APP.
El Gobierno salvadoreo no hace ningn intento para
disimular la influencia de la poltica norteamericana en
el desarrollo de esta legislacin; para el caso, el Director
Ejecutivo de PROESA, Giovanni Berti, explic que ya
hay un compromiso por parte de la administracin del
presidente Barack Obama para apoyar la bsqueda de
grandes inversionistas de Estados Unidos en El Salvador
(Freedman, 2012). Esto es coherente no slo con el Asocio
para el Crecimiento, sino tambin con la Poltica Global de
los EE.UU. para el Desarrollo Mundial 2010, que establece
que el desarrollo global es vital para la seguridad nacional
de EE.UU. y tambin un pilar fundamental de la influencia
estadounidense (The White House, Office of the Press
Secretary, 2010).
El movimiento hacia los APP ya est en marcha en Amrica
Central. En Honduras y Guatemala, esas leyes ya estn en
ejecucin. El caso de Panam es una excepcin, donde a
finales de 2011, la Asociacin Panamea de Mdicos llev a
cabo una exitosa huelga de 29 das, lo que oblig al gobierno
a retirar su proyecto de Ley de Asocio Pblico-Privado de la
Legislatura. Desde ese momento, Panam ha fomentado un
mayor debate nacional sobre el tema.
E. La legislacin sobre APP realmente atraer la inversin
extranjera?

Esta no es la primera vez que el Gobierno de El
Salvador ha tratado de aumentar la inversin extranjera y el
17
FESPAD
empleo mediante la promocin de alianzas internacionales.

Estos objetivos eran lo principal del CAFTA-DR, que entr
en vigor en El Salvador en 2006 y ha sido visto ampliamente
como un fracaso en su meta de atraer inversin extranjera.
En 2010 la inversin extranjera en El Salvador, fue de las ms
bajas en Amrica Central, slo lleg al 2,5% de la realizada
en la regin. Adems, por cada dlar que entr al pas,
$3.93 sali al extranjero. En el primer ao del CAFTA-DR, El
Salvador experiment una prdida neta de 11,457 puestos de
trabajo, y en los cinco aos que ha estado en vigor, la tasa de
desempleo pas de 6 a 7%.12 La historia y experiencia de El
Salvador para este tipo de inversiones extranjeras basadas en
los acuerdos financieros no constituyen un buen augurio para
las perspectivas econmicas del pas (Freedman, 2012).
Segn el economista Csar Villalona, la inversin extranjera
no se traduce en crecimiento porque el mercado interno de
El Salvador es muy pequeo, el poder adquisitivo no se
expande, y los salarios son muy bajos. Seis mil salvadoreos
(ms o menos el 1%) concentran el 60% del ingreso nacional
(Villalona, 2012). La inversin pblica es baja, porque el
Estado no tiene dinero. Por otra parte, la poblacin de El
Salvador, y por lo tanto su mercado interno, no ha crecido
desde 1992, con un 30% de los salvadoreos viviendo en el
extranjero (Villalona, 2012). Con o sin los APP, El Salvador
no es una inversin atractiva para las empresas extranjeras,
y por lo tanto, cualquier legislacin que sea diseada para
reestructurar el poder econmico del Estado en el largo plazo,
y mientras se confa exclusivamente en inversiones futuras e
inciertas, es un riesgo enorme que podra fcilmente agobiar
al pas durante dcadas.
12

La tasa oficial de desempleo es 7%, pero no toma en cuenta otros factores como
la baja del empleo, migracin, gente trabajando en el sector informal sin apoyo
social o beneficios. Decir que ha subido la tasa de desempleo en 1% no
necesariamente refleja el impacto total del TLC.
18
FESPAD
Parte III: Un Anlisis Comparativo de los

Asocios Pblico-Privado
Por lo general, los gobiernos son los responsables de
proporcionar la infraestructura pblica (tales como carreteras,
puentes, plantas para el tratamiento de desechos slidos
y aguas residuales, y centros de recreacin) y los servicios
pblicos (tales como educacin, salud, justicia y agua). Desde
el siglo pasado en la dcada de los aos 80, y especialmente
desde la dcada de los 90, los asocios pblico-privados se
han convertido en un modelo alternativo de adquisiciones
para los gobiernos que sienten que no pueden permitirse
el proceso tradicional de contratacin pblica. Los APP
son particularmente frecuentes en las reas de transporte
(carreteras, aeropuertos y ferrocarriles), servicios pblicos
(electricidad, agua, alcantarillado, gas, telecomunicaciones) y
servicios (luz, vivienda social y alojamiento). Los APP en los
servicios sociales, como las crceles, salud y educacin estn
surgiendo, pero son mucho ms complejos y polmicos que
sus homlogos de la infraestructura.
Los APP son una herramienta, no una panacea. Sus
defensores y detractores coinciden en que no son adecuados
para la provisin de la mayora de la infraestructura pblica,
ni de los servicios pblicos. Para proyectos ms pequeos
(es decir, los que cuestan menos de 75 millones de dlares),
el modelo Asocio Pblico Privado no puede ser justificable
debido a que los posibles ahorros realizados en el diseo y las
fases de construccin se vern superados por los costos ms
altos de adquisicin y administracin (vase, por ejemplo,
Padova, 2010, p. 3). Segn la investigacin realizada por las
autoras, la contratacin bajo la modalidad pblica privada
puede funcionar bien en algunos contextos especficos, es
decir, cuando:
a) Los proyectos tienen la complejidad de la
construccin baja y, tambin baja incertidumbre de
ingresos;
19
FESPAD
b) Los riesgos pueden ser fcilmente cuantificados

medidos, y transferidos efectivamente al sector
privado;
c) El Gobierno es fuerte en la negociacin de los
contratos y tiene una buena capacidad de gestin de
los mismos;
d) Hay un mnimo de servicio directo al cliente, como
parte de la naturaleza del proyecto (por ejemplo,
carreteras, puentes y otra infraestructura sin contacto
directo con la poblacin);
e) El sector privado tiene una amplia experiencia, y
f) El mantenimiento del activo es polticamente
problemtico, ya que la poblacin presiona a su
Gobierno a gastar en otras prioridades (por ejemplo,
los salarios y nuevos servicios) de manera que la
infraestructura se deteriora y se convierte ms costosa
de lo que debera de ser durante su vida til en su
mantenimiento y operacin. (lista elaborada a partir
de Vining y Boardman, 2008, p. 11 y Cohn, 2008, p. 81)
Sin embargo, en la prctica esos contextos raramente
coinciden para producir un ambiente favorable. Los APP no
son apropiados en contextos donde la rendicin de cuentas es
fundamental, la competencia es insuficiente, las poblaciones
vulnerables son afectadas o los valores sociales son ms
importantes que los costos (Padova, 2010, p. 12).
Gobiernos con experiencia en la contratacin de los APP sobre todo el Reino Unido y Australia, seguido por Canad
y algunos pases europeos - lo consideran como una
herramienta entre varias que se pueden utilizar para proveer
infraestructura y servicios pblicos. En consecuencia, estos
pases asignan como mximo el 20% de la inversin total
de capital del Gobierno en los proyectos de APP (Padova,
2010, p. 12). Por lo general, el promedio es de 10-15% (ver
Woodman, 2006; Padova, 2010). Tampoco los gobiernos se
20
FESPAD
adhieren a los APP sin cuestionamientos, ni obligar que los

ministerios los implementen, como est siendo propuesto por
la Ley en El Salvador. El Reino Unido, que fue pionero en el
uso generalizado de la contratacin de los APP en los aos
de la dcada que inicia en 1980 bajo el gobierno de la Primera
Ministra Margaret Thatcher, actualmente est revisando su
uso de los APP. En noviembre de 2011, el Tesoro Britnico
admiti una inquietud referida a que los contratos de APP son
frecuentemente demasiado costosos, inflexibles y opacos y
pidieron evidencias sobre cmo podan basar las reformas a
su poltica de condiciones de los APP relacionados con la
infraestructura (Tesoro de Su Majestad, 2011, p. 3 ).
A. Lecciones clave13
1. Los APP deben ser utilizados segn cada caso, y
para un nmero limitado de proyectos - alrededor de
un 10-15% de proyectos de capital.
2. Los APP exitosos requieren, como mnimo, un
proyecto claro con metas claras, una transferencia de
riesgos adecuada, supervisin cuidadosa y, en el lado
del Gobierno, fuertes habilidades en la negociacin de
contratos y habilidades de gestin.
3. Los gobiernos tienen raramente fuertes habilidades
de contratacin o de supervisin, a menos que creen un
departamento dedicado a la negociacin y a la gestin
de los contratos APP (por ejemplo, para la Partnerships
UK en la Gran Bretaa, Infrastructure Australia, y PPP
Canad. Brasil tambin tiene un cuerpo de vigilancia
para los APP).
4. Es extremadamente difcil transferir grandes
cantidades de riesgo al sector privado, y casi imposible
de ahorrar dinero al hacerlo.
13

Con base a la investigacin realizada por las autoras sobre los estudios
acadmicos sobre los APP en Europa, Canad, Mxico, y Australia.
21
FESPAD
5. Gobiernos y socios del sector privado tienen metas

conflictivas, y responden a presiones muy diferentes.
Estas diferencias conducen frecuentemente a altos
costos de transaccin, y a costos ms altos para el
pblico.
6. A pesar de que los APP tienen el potencial de obtener
resultados positivos, ms frecuentemente stos se ven
compensados por los altos costos de transaccin.
7. La experiencia del Reino Unido, Australia y Canad
sugiere que los nuevos adoptantes de este modelo de
contratacin se enfrentan a una empinada curva de
aprendizaje.
8. Los altos funcionarios gubernamentales no deben
de forzar los APP a los sectores pblicos que no les
quieren.
9. El costo de los APP es lo mismo que la contratacin
tradicional; la diferencia est en el calendario de pagos.
10. La tasa de descuento utilizada para determinar si
un APP o un proyecto tradicional es ms barato ha
sido frecuentemente demasiado alta, tal que los APP
parecen ms baratos de lo que realmente son.
11. No est claro si es el Gobierno o el sector privado
quien puede prestar dinero de forma ms barata.
B. Definiciones de Asocios Pblico-Privado

No hay acuerdo universal sobre la definicin de los
APP. El trmino se aplica a una gran variedad de acuerdos que
caen entre los extremos de, por un lado, la pura contratacin
pblica, y la privatizacin en el otro. En la prctica, estos
acuerdos son muy diversos. Sin embargo, las definiciones
adoptadas por los gobiernos con experiencia extensa de los
APP contienen elementos comunes. La Oficina Nacional de
22
FESPAD
Auditora del Reino Unido define los APP como:

acuerdos contractuales entre los sectores
pblico y privado, que utilizan por lo menos
una parte de sus fondos recaudados por el sector
privado, para conseguir los objetivos de las
autoridades pblicas. Los costos, incluyendo los
costos financieros, son ltimamente pagados por
la autoridad pblica por pagos anuales, o por los
usuarios a travs de los cargos. En este contexto,
las autoridades pblicas son organismos del
sector pblico que encargan el proyecto (Oficina
Nacional de Auditora, 2009, p. 12).
El Gobierno canadiense utiliza la siguiente definicin de
los APP: Una iniciativa de cooperacin entre los sectores
pblico y privado, basado en la experiencia de cada socio,
que ms se adapte a las necesidades claramente definidas
del pblico a travs de la asignacin apropiada de recursos,
riesgos y beneficios (Consejo Canadiense de Asocios PblicoPrivados, 2012).
El Gobierno de Australia los define de manera similar
cuando describe los APP como acuerdos contractuales que
tienen como objetivo entregar mejores servicios y una
mejor relacin calidad-precio, principalmente a travs de la
transferencia apropiada de riesgo, promover la innovacin,
una mayor utilizacin de activos y una gestin integrada de
todo el ciclo de vida del proyecto, apoyado por la financiacin
privada (Infrastructure Australia, 2008).
Los elementos comunes de estas definiciones son el uso
de acuerdos contractuales complejos para traer al sector
privado como socio en la prestacin de servicios pblicos,
la transferencia de algunos riesgos del proyecto al sector
privado, y el uso de la financiacin privada para cumplir con
algunas de las necesidades del proyecto.
Empero, estas definiciones no mencionan elementos
importantes de los contratos de APP. La siguiente definicin
de un acadmico canadiense es ms comprensiva:
23
FESPAD
En un APP, actores pblicos y privados

forman una asociacin a largo plazo para
alcanzar los objetivos que son compatibles
con el cumplimiento de la obligacin pblica
y la necesidad del socio privado para obtener
un beneficio. A diferencia de una relacin de
contratacin tradicional, el socio privado en
un APP es generalmente involucrado en el
desarrollo de soluciones que busca el Estado
en la realizacin de sus obligaciones pblicas.
Por lo tanto, la necesidad de beneficios se
incrusta directamente en el diseo de cmo el
instrumento realiza las obligaciones del Estado.
Si no hay una expectativa razonable de cumplir
la obligacin con xito y de obtener ganancias, un
APP no se puede emprender. Los APP genuinos
tambin disfrutan frecuentemente una forma de
monopolio territorial o funcional, ya que habra
poca necesidad de la participacin del Estado si
el servicio podra estar entregado en un contexto
competitivo (Cohn, 2008, p. 73).
Esta definicin subraya los aspectos ms problemticos de
los APP. En primer lugar, un APP creado intencionalmente
establece un imperativo de beneficios en obras pblicas. Esto
se convierte en un problema en situaciones donde no hay una
expectativa razonable de beneficiar a travs de la prestacin
de un servicio particular. La preocupacin es que en lugar
de organizar el proyecto de una manera diferente, las partes
van a cambiar la financiacin del proyecto para que el socio
privado obtenga un beneficio en detrimento del pblico.
Se puede evitar este problema si hay transparencia en la
contabilidad y una supervisin fuerte e independiente.
El segundo aspecto problemtico de los APP es su tendencia
a recibir un monopolio territorial o funcional. Si no hubiera
ningn aspecto monoplico, el Gobierno podra adquirir el
servicio de una serie de licitantes, o el servicio podra ser
prestado directamente al pblico a travs del mercado. Este
24
FESPAD
aspecto de los APP debilita la posicin negociadora del socio

pblico durante las negociaciones del contrato.
Cabe sealar que el gobierno de los Estados Unidos no tiene
ninguna definicin de los APP; aunque los est promoviendo
como un mecanismo para aumentar la Inversin Extranjera
Directa IED-, el mercado de los APP en los EE.UU. se
encuentra todava en las primeras etapas de desarrollo
(Podova, 2010, p. 26). Varios departamentos federales
utilizan los APP para financiar sus proyectos sobre una base
ad-hoc, pero el Gobierno carece de una poltica centralizada u
rgano encargado de los APP (Blain y Clark, 2012, p. 9). Dado
que el Gobierno estadounidense tiene una relativa falta de
experiencia y organizacin cuando se trata de los APP, parece
imprudente impulsar este proyecto de ley slo porque hay
un aumento de inversin privada que se ve favorecida en el
Asocio Pblico Privado, sobre todo cuando el Reino Unido
- el lder mundial en los APP - est revisando el uso de este
mtodo de adquisicin.
C. El debate APP: Qu tanta razn tienen los argumentos
a favor?
1) Los APP son ms baratos y es ms probable que se
construir en tiempo.

Para responder efectivamente a este argumento, hay
que distinguir entre el costo de la negociacin del contrato
para el APP (el costo de transaccin) y el costo de la entrega
del producto o los servicios (costo de produccin). Para un
anlisis adecuado, tambin hay que discutir el prejuicio
inherente en un enfoque relacin calidad-precio, que es la
metodologa utilizada por los gobiernos para descifrar las
diferencias de costos entre los APP y la contratacin pblica
tradicional, antes de decidir la opcin que se debe usar.

1.1 Relacin calidad-precio
Antes de que el Gobierno apruebe un APP, debe de realizar un

anlisis de relacin calidad-precio (RCP). Por el momento, el
25
FESPAD
anlisis RCP es el estndar actual de la industria y el proyecto

de ley estipula su uso para determinar la viabilidad de los
posibles proyectos de APP. (El modelo RCP actualmente est
siendo cuestionado por los acadmicos porque creen que est
sesgado hacia los APP.) Es decir, un anlisis RCP investiga dos
opciones hipotticas para el financiamiento de un proyecto
un modelo tradicional y un APP - y compara sus costos. Este
ejercicio es complicado porque los APP y la pura contratacin
pblica se estructuran de maneras muy diferentes. En un
proyecto puramente pblico, la mayora de los gastos son
hechos por adelantado. El Gobierno generalmente tiene que
pagar a sus contratistas en cuanto el trabajo est hecho. Por el
contrario, los contratos de APP son de veinte a treinta aos.
Estos contratos normalmente se estructuran de tal modo que
el Gobierno hace pagos de arrendamiento en curso al socio
privado, y/o pagos en curso para las responsabilidades de
gestin y operacin realizada por el socio privado. Como
resultado, los pagos se extienden a lo largo, hacia las dcadas
de la vida del contrato. Esto significa que un anlisis de RCP
debe incluir una tasa de descuento para medir el valor actual
de los ingresos futuros.
Una tasa de descuento mide el valor presente de los flujos de
efectivo futuros (Infrastructure Australia, 2008, p. iii). Cada
vez que los economistas miden los costos futuros, se aplica
una tasa de descuento a los costos. Una tasa de descuento
pondera los costos presentes ms que los costos futuros, y los
costos en el futuro cercano ms que aquellos de largo plazo.
La teora es que la gente prefiere tener el dinero en la mano
ahora (ms que tarde) y que prefieren aplazar los costos
cuando pueden. As, un dlar pagado en el tiempo de veinte
aos pesa menos, que un dlar pagado hoy. Cuanto mayor
sea la tasa de descuento, menos peso dan a los costos futuros.
Las tasas de descuento ms cercanas a cero dan ms peso
a los costos futuros, aunque no tanto peso como los costos
actuales.
Todos los comentaristas sobre los APP - partidarios y crticos
por igual estn de acuerdo en que la aplicacin de una
tasa de descuento es apropiada cuando un anlisis de RCP
26
FESPAD
se est realizando (vase, por ejemplo, Blair Mackay Mynett

Tasaciones Inc, 2009; Shaffer, 2009; Padova, 2010; Oficina
Nacional de Auditora de 2009). Pero no estn de acuerdo
sobre el nivel apropiado para establecer la tasa de descuento.
Las altas tasas de descuento favorecen los APP ms que la
contratacin pblica porque la mayora de los costos de los
APP vendrn ms tarde en el contrato, y una alta tasa de
descuento les da valores inferiores. La provincia de Columbia
Britnica en Canad, por ejemplo, utiliza generalmente una
tasa de entre el 6 y el 7,5% (Shaffer, 2009, p. 5). Una tasa de
descuento de 7,5% a los pagos en diez aos de ms del 50%;
en treinta aos bajan un 90% (Shaffer, 2009, p 5.). Esto hace
parecer los APP como la opcin ms barata, pero de hecho
slo indica que sus costos son ms dispersos.
Una alta tasa de descuento sera apropiada para un proyecto
puramente privado, tal como las tasas de inters de los
prstamos del sector privado son a menudo superiores a
los prstamos contratados por los gobiernos. Una tasa de
descuento ms apropiada en un anlisis RCP se aproximara
a la tasa de los prstamos del gobierno y por lo tanto sera
mucho menor. La razn para esto es que el Gobierno -es decir,
los contribuyentes- al final va a pagar por todas las partes de
un proyecto, igual si est estructurado como un APP o como
proyecto pblico (Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009,
p.4). El Dr. Shaffer, un economista de la Universidad Simon
Fraser en Columbia Britnica, explica:
El problema es qu canje estn dispuestos a
hacer los contribuyentes entre las obligaciones
fiscales actuales y las futuras. Existe evidencia
considerable de que muchos contribuyentes
no aceptan la concesin implcita en la tasa de
endeudamiento de los gobiernos [es decir que
muchos contribuyentes no les gusta cuando el
gobierno se endeuda para financiar proyectos
- no les gusta cualquier tipo de deuda]. Esto
sugiere que a lo sumo, las obligaciones futuras
de impuestos deben ser descontadas a la tasa
de endeudamiento del gobierno, una tasa que
27
FESPAD
es mucho ms pequea que la tasa del sector

privado, dando ms peso a los costos futuros
(Shaffer, 2009, p .5).
En 2003, en respuesta a este tipo de argumentos, el Reino
Unido redujo su tasa de descuento habitual para los anlisis
de RCP del 6% al 3,5% (vase Cohn, 2008, p 77;. Tesoro de Su
Majestad, 2003, p 42). Una tasa de descuento ms pequea
cambiara el sesgo de los RCP en favor de la contratacin
pblica, pero sera la tasa ms apropiada para juzgar el
valor comparativo de los APP frente a proyectos financiados
pblicamente, ya que, al final, el pblico paga para todo el
proyecto.
Recientemente, los acadmicos ahora argumentan que la
medida adecuada del xito de un APP no es el valor utilizado
para el mtodo de RCP, que es muy sensible a las tasas de
descuento que son frecuentemente demasiado altas. Por el
contrario, sostienen que la prueba apropiada del xito de un
APP es si los proyectos financiados de esta manera tienen
menores costos sociales totales de los que tradicionalmente se
proyect un proyecto pblico. Los costos sociales se definen
como los costes de produccin incurridos por el gobierno, ms
de los costos transaccin, ms las externalidades negativas
(netas), manteniendo una calidad constante (Boardman y
Hewitt, 2004; Vining y Boardman, 2008).

1.2 Costos de Transaccin
Negociar contratos de APP es mucho ms complejo y difcil

que la contratacin tradicional del sector pblico, en gran parte
debido a que los socios pblicos y privados tienen objetivos
diferentes y responden a presiones diferentes. El objetivo
de los socios del sector privado es maximizar las ganancias
del proyecto. Ellos respondern a las presiones financieras
y de mercado. Mientras tanto, los socios del sector pblico
desean reducir al mnimo los gastos actuales del Gobierno a
corto plazo y los costos polticos (en otras palabras, quieren
maximizar los votos) mientras que responden a la presin
poltica (Vining y Boardman, 2008, p. 16).
28
FESPAD
En su estudio de los APP canadienses, los profesores Aidan

Vining y Anthony Boardman descubrieron que este conflicto,
entre los objetivos de los socios pblicos y privados, dio
lugar a un comportamiento oportunista por una o ambas
partes. Este comportamiento result en altos costos de
transaccin para los APP en comparacin con los ms bajos
de los proyectos pblicamente adquiridos. Estos costos de
transaccin incluyen los costos ex ante de contratacin y
negociacin, as como los costes a posteriori que se producen
despus del acuerdo de contrato formal, como la vigilancia,
la renegociacin de condiciones y los costos de terminacin.
Un buen ejemplo de los costos de transaccin es la Autopista
407, una carretera construida por un APP para los viajeros
en Toronto, una ciudad de aproximadamente seis millones
de personas en la provincia canadiense de Ontario. En 1993,
el Gobierno provincial de Ontario anunci su solicitud
de propuestas (SDP) para una nueva carretera al norte de
Toronto. La provincia estaba saliendo de una recesin que
le haba dejado en una situacin financiera extremadamente
dbil, tal que la construccin de una carretera financiada por
un APP resultaba altamente atractiva en un primer momento.
La SDP original propuso que la provincia sera responsable
del montaje de la tierra y los costos relacionados, mientras
que el socio privado aportara el financiamiento, garantizara
un precio mximo de construccin, y operara la autopista. El
socio privado se remunerara con los ingresos de peaje, pero
ni los niveles de trfico ni los niveles de ingresos de peaje
fueron garantizados por el gobierno.
La formulacin de la SDP significaba que el socio privado
asumira el riesgo de financiacin -es decir, el riesgo de que
los ingresos de los peajes no cubrira la deuda-, as como los
riesgos de construccin y operacin. Ninguno de los socios
privados crebles estara de acuerdo en asumir este nivel de
riesgo. Como resultado, la provincia asumi el financiamiento
del proyecto y mantuvo el riesgo operacional de los primeros
dieciocho meses de la operacin de la carretera 407. Este
riesgo estaba reducido cuando en 1999 se vendi la concesin
de la operacin de la autopista a un consorcio canadiense-
29
FESPAD
espaol-australiano llamado 407 ETR por 3.1 mil millones

de dlares canadienses (CAD). El acuerdo dio el control de
la carretera y sus peajes al consorcio, con peajes mximos
establecidos para el primer ao de operacin; sin embargo, el
acuerdo de peaje cambi cuando extensiones de la carretera se
abrieron, dando al consorcio ms espacio para establecer los
peajes sin consultar al Gobierno provincial. Entre 1999 y 2004,
el consorcio aument peajes en seis ocasiones, alegando que
estaba perdiendo dinero. Los aumentos de los peajes llev a
los viajeros hacia rutas alternativas ya congestionadas, lo que
desat la indignacin pblica. El Gobierno, enfrentado con
el descontento pblico, exigi que los peajes se redujeran. El
consorcio se neg. En febrero de 2004, el gobierno provincial
llev al consorcio ante los tribunales, alegando que haba
incumplido su contrato por el aumento de los peajes sin
permiso del gobierno. Sin embargo, los aumentos en los
peajes haban sido estipulados en el mbito del contrato y el
tribunal se aline con el consorcio. El Gobierno intent dos
veces renegociar el contrato, pero se neg el consorcio de
nuevo. A la provincia le fue otorgado el permiso para llevar
el caso a la Corte de Apelaciones de Ontario. No obstante,
antes de que el caso llegara a los tribunales, la provincia y el
consorcio llegaron a un acuerdo. El consorcio proporcionara
un reembolso parcial para los usuarios habituales de la
autopista, y el gobierno retirara su demanda de una reversin
de la tasa de peaje. El acuerdo permiti al consorcio continuar
elevando los cobros por los peajes (Vining y Boardman, 2008).
La Autopista 407 se construy a tiempo y sin sobrecostos
importantes, pero su valor social total es dudoso. El Gobierno
no transfiri los riesgos de financiamiento al sector privado, y
los costos de transaccin han sido muy altos. El Consorcio ha
estado ms interesado en la maximizacin de los beneficios
que en la optimizacin de los flujos de trfico en la ciudad
de Toronto, en detrimento de los pasajeros y la economa en
general. Los aumentos en los peajes fueron legales, pero no
fueron parte de una buena poltica de transporte. El tiempo de
viaje promedio en Toronto hoy es de ochenta minutos en cada
sentido, causando trfico lento y frustracin, contaminacin,
y obstaculizacin al flujo de mercancas a travs de la regin
30
FESPAD
(Metrolinx, 2008, p. 3). Un estudio realizado por la autoridad

regional de trnsito encontr que en 2006, la congestin
costaba a los viajeros 3300 millones de dlares al ao, y
costaba a la economa 2,7 mil millones al ao en prdida del
PIB (Metrolinx, 2008, p. 3). para el ao 2031, Metrolinx predijo
que estos costos se elevaran a 7,8 mil millones de dlares a
los viajeros al ao y en 7200 millones de la prdida del PIB por
ao (Metrolinx, 2008, p. 2). Mientras, el Gobierno provincial
se comport de forma oportunista, llevando al Consorcio a
los tribunales por los aumentos de peaje contractualmente
permitidos cuando la ira del pblico haba elevado los costos
polticos del APP. Los costos de un juicio, y de dos intentos
legales fallidos para replantear el contrato elev los costos de
transaccin de la oferta de manera significativa.
Es fcil ver cmo dando el control de la infraestructura
pblica para lograr el mximo beneficio a las empresas puede
llevar a resultados no deseados. Cuando los socios privados
controlan las tasas de usuario, no tienen ningn incentivo
para mantenerlos bajos y todas las bonificaciones para hacer
ms rentable su inversin. En muchos casos, el riesgo de
la prestacin inadecuada de servicios se ve agravada por
el hecho de que las poblaciones que dependen del APP
se encuentran entre los miembros ms vulnerables de la
sociedad. Es extraordinariamente difcil - quizs imposible
- negociar un contrato en el cual los incentivos del socio
privado sean en lnea con polticas pro-pobres.

1.3 Costos de Produccin
El ejemplo anterior muestra cmo los costos de transaccin

de los APP pueden salirse de control. Algunos autores
sostienen que esos ejemplos son la norma y no la excepcin
(Vining y Boardman, 2008). El registro de los costos de
produccin (los costos de construccin y mantenimiento del
proyecto) es ms complejo. En un estudio de 2009, la Oficina
Nacional de Auditora del Reino Unido encontr que el 69%
de los proyectos de construccin de APP entre 2003 y 2008
fueron entregados a tiempo y el 65% fueron entregados en
el precio contratado. De los entregados con retraso, el 42%
31
FESPAD
lo fueron dentro de los seis meses de la hora acordada, y

menos de la mitad tenan un aumento de precio (National
Audit Office, 2009, p. 7). Un estudio realizado en Australia,
por el contrario, mostr que los APP se entregan con retraso
respecto al mtodo pblico (Duffield, 2008, p. 5). El mismo
estudio mostr que aproximadamente el 30% de los APP
suelen ser mejor que los proyectos tradicionales con respecto
a los costos excesivos, aunque los APP en Australia tienden
a terminar por arriba del presupuesto (Duffield, 2008, p. 4).
Los estudios comentados anteriormente se prepararon para
las entidades gubernamentales. El siguiente que se comentar
se prepar para la oficina del Columbia Britnica de la Unin
Canadiense de Empleados Pblicos (CUPE-BC) por una firma
de contabilidad forense independiente. CUPE-BC contrat
a la firma para investigar y proporcionar opiniones de los
expertos sobre si el costo real de los APP es mayor que el de
la contratacin pblica tradicional. La firma analiz cuatro
proyectos de APP en BC y se encontr que los costos reales de
adquisicin de los Asocios Pblico Privados haban superado
la contratacin pblica para todos ellos (Blair Mackay Mynett
Valoraciones Inc., 2009, p. 2). El informe tambin encontr que
exista una falta generalizada de transparencia y rendicin
de cuentas en el proceso de adquisicin de los APP (Blair
Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009, p. 5). Aunque en este
informe se estudi una muestra muy pequea de los APP en
la Columbia Britnica, la uniformidad de sus resultados hace
que sea digno de mencin.
Finalmente, estudios sealan que los APP frecuentemente
se disuelven ms rpidamente de lo previsto en el contrato
original. Los proyectos pueden ser disueltos debido a las
adquisiciones por el Gobierno, la quiebra de la parte privada,
el rediseo del contrato, o alguna combinacin de stos.
En el caso mexicano, el Gobierno emprendi una serie de
carreteras de peaje por medio de los APP, al principio de
la dcada que inici en 1990. Uno tras otro socio privado
se vio en dificultades financieras debido a los excesivos
costos y dficit de trfico, y pidi ayuda del Gobierno. En
1997, el Gobierno mexicano finalmente se hizo cargo de las
32
FESPAD
concesiones privadas en quiebra y asumi aproximadamente

7,7 millones de dlares en deuda (Corbacho y Schwartz, 2008).
Un resultado ms comn; sin embargo, es la prolongacin del
conflicto entre el socio pblico y el privado, lo que aumenta
los costos de transaccin (Vining y Boardman, 2008, p. 11).
2) El riesgo se transfiere al sector privado

Una de las razones principales dadas para el uso del
APP es que estos acuerdos permiten a los gobiernos transferir
algunos de los riesgos asociados con la construccin o la
gestin del proyecto al sector privado. La idea es que el
gobierno y el socio privado se sientan al mismo nivel, definan
los riesgos que podran amenazar el proyecto, y los dividan
entre ellos. La parte que es ms capaz de controlar el riesgo
debe ser la responsable de los costos asociados al mismo si
llega a pasar. Pero los APP son contratos y, como todos los
contratos, pueden ser diseados bien o mal. La medida en que
el riesgo se transfiera depende de la forma clara, redaccin
y firma del contrato, y sobre cules riesgos est dispuesto a
asumir contractualmente el sector privado.
Hay por lo menos nueve tipos de riesgo que deben ser
tomados en cuenta en la redaccin de cualquier contrato de
obra pblica (Ross, 2012, p. 58):
1. Riesgo tcnico (ingeniera / fracaso de diseo)
2. Riesgo de construccin (por encima de los costos
esperados)
3. Riesgo operativo (costos operativos ms altos de lo
esperado)
4. El riesgo de ingresos (reduccin de la demanda de
lo previsto)
5. Riesgos financieros (gestin inapropiada de la
deuda)
33
FESPAD
6. Fuerza mayor (guerra, desastre natural)

7. Reglamentacin / riesgo poltico (cambios en la ley,
el descontento del electorado con el proyecto)
8. El riesgo ambiental (dao ambiental)
9. Riesgo de proyecto por defecto (fracaso por una
combinacin de estos otros riesgos)
Mientras ms complicado es el contrato, hay un riesgo mayor
a que sea asumido por el socio privado. Por ejemplo, en un
contrato bsico de Diseo y Construccin (DC), donde el socio
privado disea y construye el activo antes de transferirlo al
sector pblico, el socio privado asume el riesgo tcnico (a veces
llamado el riesgo de diseo) y el riesgo de construccin,
por lo general al acordar un lmite de precio en el contrato
y comprometerse a pagar los sobrecostos. Esto se demuestra
en la Figura 1. Ntese que los riesgos mencionados en ella
no corresponden exactamente a los riesgos mencionados
anteriormente.
Figura 1:
Transferencia de riesgo
34
FESPAD
El socio privado comparte ciertos riesgos inevitables con el

sector pblico, tales como el riesgo de un evento de fuerza
mayor, y el socio pblico asumir el resto. Figura 2 (abajo)
muestra la divisin tpica de riesgo para un APP Canadiense.14
Figura 2:
Aspectos claves de los APPla asignacin del riesgo
La evidencia sugiere que la divisin terica del riesgo

mostrada en los grficos anteriores es difcil de realizar en
la prctica, especialmente para los gobiernos sub-nacionales
(vase, por ejemplo, Vining y Boardman, 2008; Cohn, 2008;
Murphy, 2008; Edwards, Shaoul, Stafford, y Arblaster, 2004;
Renda y Schrefler de 2006, Padua, 2010). Socios del sector
privado se han mostrado capaces de aceptar muy poco riesgo.
Por lo general, slo se enfrentarn a riesgos por los cuales son
bien compensados - esta compensacin extra se llama prima
de riesgo. Si los riesgos no estn debidamente identificados,
evaluados, y transferidos en el contrato, el socio privado
puede cobrar la prima de riesgo sin asumir ste. Cuando
14

Tomar en cuenta que el Gobierno canadiense y el sector privado consideran

las Primeras Naciones la poblacin indgena de Canad como un riesgo
para ser manejado y mitigado. Su actitud condenable es producto de que
las Primeras Naciones de Canad han resistido exitosamente muchos proyectos
de infraestructura pblica. Segn la ley canadiense, las Primeras Naciones
tienen que ser consultadas antes de aprobar cualquier proyecto de desarrollo
para ser realizado en sus territorios o donde tienen disputas no resueltas.
35
FESPAD
el Gobierno no tiene experiencia como negociador y gestor

de los contratos es posible que el socio privado negocie un
contracto en donde no puede perder. Los siguientes ejemplos
muestran lo que puede suceder cuando los riesgos no estn
adecuadamente identificados, evaluados, y transferidos. Para
ser justos, hay que sealar que los gobiernos pueden actuar
en forma oportunista tambin, como vimos en el estudio de
la carretera 407.
2.1. Estudio de caso: M1/M15 autopista de Hungra
Hungra fue uno de los primeros pases de Europa Oriental
en experimentar con los APP. En la dcada de 1990 Hungra
firm un acuerdo de APP para construir la autopista M1/M15
- concedida en forma de una concesin diseo, construccin,
financiacin, explotacin a un consorcio franco-austrohngaro. El Consorcio asumi todo el riesgo financiero a
cambio de que les permitiesen establecer la tarifa de peaje
y cobrar los ingresos. En 2005, la autopista tuvo que ser
nuevamente nacionalizada cuando el trfico real era un 50%
por debajo del pronstico debido al sistema de peaje aplicado.
Como resultado, los prestamistas como el Banco Europeo de
Reconstruccin y Desarrollo se neg a financiar la finalizacin
de la seccin de M15. El riesgo financiero que inicialmente
se haba asignado slo a la parte privada y los prestamistas
internacionales, se traslad de nuevo al sector pblico en 1999
y el gobierno comenz a asumir las obligaciones de servicio
de la deuda en 2003 (Renda y Schrefler, 2006, p. 9).
2.2. Estudio de caso: London Underground Limited y
Metronet
Los APP del metro de Londres fueron algunos de los mayores
y ms complejos proyectos de infraestructura de transporte
pblico jams realizados. Las dcadas que siguieron a la
Segunda Guerra Mundial se caracterizaron por la falta de
inversin, financiacin irregular, y la mala gestin del metro
de Londres. En 1999 la necesidad de mejoras era crtica.
El Gobierno ya haba intentado hacer reparaciones con
financiacin pblica, pero sin xito y con grandes gastos
36
FESPAD
(Iacobacci, 2008, p. 18). El Gobierno del Reino Unido decidi

experimentar con un modelo de contratacin APP en la
esperanza de que funcionaria mejor. Las reparaciones eran
tan grandes que el Gobierno las divida en tres contratos
separados de APP. Un acuerdo fue firmado con el consorcio
de Tube Lines y los otros dos fueron firmados con Metronet,
un consorcio integrado por WS Atkins, Balfour Beatty,
Bombardier, EDF Energy, y Thames Water. Los tres juntos
representaban 15.7 mil millones (de Libras Esterlinas) de la
inversin por ms de treinta aos (Iacobacci, 2008, p. 17). Son
las ofertas de Metronet que nos ocupan.
Las dos ofertas de Metronet tomaron cinco aos para
adquirirse y representaron 455 millones (libras esterlinas)
en los costos de transaccin (Iacobacci, 2008, p. 18). Tambin
tenan algunas caractersticas inusuales intentando hacer
frente a los altos niveles de incertidumbre del proyecto. En
primer lugar, los licitadores estaban obligados a asumir
compromisos firmes slo para los primeros 7,5 aos del
contrato de 30 aos. Esto se debi al hecho de que London
Underground Limited (LUL) no tena un registro de activos
que detallara el estado de los mismos que necesitaban
reparacin, especialmente para aquellos menos accesibles,
como las lneas profundas del metro (Iacobacci, 2008, p.
21). El Gobierno y Metronet construyeron tres puntos de
revisin en el proyecto de 30 aos, uno cada 7,5 aos, para
permitir que el consorcio y la LUL volvieran a especificar los
requisitos contractuales una vez que hubieran aprendido ms
acerca de la naturaleza y la escala de las mejoras necesarias.
Desafortunadamente, la estructuracin del contrato estaba
seriamente comprometida con los incentivos de los socios
privados para la eficiencia. Los contratistas tenan menos
incentivos para realizar su trabajo a un costo mnimo cuando
se dieron cuenta de que tenan una buena oportunidad de
renegociar condiciones ms favorables en el momento de la
revisin peridica (Iacobacci, 2008, p. 23).
En segundo lugar, las ofertas establecieron un rbitro
independiente para proporcionar orientacin a los acuerdos
APP de LUL. Este rbitro podra establecer el punto de
37
FESPAD
referencia para la fijacin de precios y financiamiento que

una infraestructura econmica y eficiente de proveedores,
en circunstancias similares podra cobrar (Oficina Nacional
de Auditora, citado. En Iacobacci, 2008, p. 20). Esta medida
fue un intento de hacer frente a la incertidumbre causada
por el hecho de que no existe un mercado competitivo para
los proveedores de los tipos de servicios de infraestructura
necesarios para la modernizacin de la LUL. El rbitro
tambin supona la comprobacin de la tendencia de los
contratistas para elevar los precios. Sin embargo, la Oficina
Nacional de Auditora del Reino Unido lleg a la conclusin
de que esta medida fue slo un xito parcial: Hay slo la
garanta limitada de que el precio que se pagara al sector
privado [durante los APP LUL] es razonable (Oficina
Nacional de Auditora, 2004).
En tercer lugar, el 95% de los prstamos fueron suscritos por
el Gobierno del Reino Unido. El razonamiento detrs de esta
decisin se explica en un estudio realizado por el Consejo
Empresarial de Canad:
El tercer aspecto de las ofertas de APP que
fue impulsado por las condiciones inciertas
de los activos era la garanta del Gobierno de
95% de la deuda de 3,8 mil millones, que fue
aumentado desde el 90% en los ltimos meses
de negociacin. Esto se justificaba sobre la base
de que el ambiente en el mercado de crdito
exigi este nivel de proteccin, especialmente
teniendo en cuenta la quiebra de Railtrack15 ,
el cual tambin fue impulsado en parte por la
incertidumbre de las condiciones existentes de
los activos (Iacobacci, 2008, p. 22).
15

Railtrack fue el anterior dueo de la infraestructura de ferrocarriles en Gran

Bretaa. Su administracin fue transferida en octubre de 2001 por siempre
excederse en sus gastos, asociado con la falta de un registro integral de acciones
y la falta de informacin bsica sobre las condiciones de sus acciones de legados.
38
FESPAD
El estudio seala algunos defectos graves de esta decisin,

como el siguiente:
Sin embargo, la Oficina Nacional de Auditora seal,
interesantemente, que uno de los oferentes, al parecer
haba conseguido financiacin de su base de proveedores
y no habra requerido el apoyo explcito del Gobierno. La
Oficina Nacional de Auditora tambin sugiri que este tipo
de financiamiento se podra haber logrado en ofertas de
menor escala. Si las ofertas ms pequeas incluan riesgos
ms manejables (y menos apoyo gubernamental) para los
prestamistas, no est claro por qu el mismo resultado no se
logr mediante el fraccionamiento de la financiacin de la
deuda entre un grupo ms grande de bancos (Iacobacci, 2008,
p. 22).
Estos fragmentos demuestran la dificultad de garantizar que
los APP entregan realmente el dinero que sus promotores
prometen. Tambin ponen de manifiesto la falta de
transparencia que afecta a los APP. Es preocupante que
posiblemente nunca se sabr por qu el Gobierno del Reino
Unido suscribi el 95% de las APP Metronet cuando las
ofertas menores hubieran podido lograr el mismo resultado
sin utilizar fondos pblicos.
Cuarto y ltimo, el acuerdo final de APP no contena
una clusula de rescisin voluntaria. Esta clusula habra
permitido al Gobierno del Reino Unido iniciar la rescisin
del contrato. Clusulas de terminacin voluntaria son
elementos comunes de ofertas de APP en todo el mundo. La
razn de que las ofertas de Metronet no tenan la clusula
era porque el alcalde de Londres, Ken Livingstone, estaba
fuertemente en contra de los APP LUL, tanto as que se puso
en marcha dos revisiones judiciales de los contratos y retras
considerablemente el proceso de adquisicin (Iacobacci,
2008, p. 26). Dada la oposicin influyente de Livingstone, los
oferentes se mostraron renuentes a firmar un APP que podra
ser terminado unilateralmente por el socio pblico. Ellos
presionaron con xito para la eliminacin de esta caracterstica
de APP estndar. Sin una clusula de rescisin voluntaria,
39
FESPAD
la LUL tena poca influencia sobre Metronet, quien quedo

impotente frente a los crecientes fracasos. (Iacobacci, 2008, p.
27).
Metronet se declar en quiebra en 2007. La LUL tuvo que
asumir la responsabilidad de financiar y llevar a cabo el
programa de trabajo de Metronet, ya que no haban otros
inversores interesados (Padua, 2010, p. 6). Este estudio de
caso muestra que incluso en el Reino Unido, reconocido
como el lder mundial en la contratacin APP, puede dejar
de identificar con precisin los riesgos, sin hablar de evaluar
y transferirlos. La LUL no haba identificado adecuadamente
el estado de los activos que quera reparar, lo que expuso
a Metronet a un riesgo de construccin y de diseo que no
poda manejar, y que finalmente caus su quiebra. A causa
de la falta de competicin en el mercado de abastecimiento, la
LUL tuvo que asumir el riesgo de costos excesivos, as como
el costo de un rbitro parcialmente exitoso. El Gobierno tena
el 95% del riesgo financiero, la suscripcin de ese nivel de
deuda, y la LUL pagaba los costos del riesgo poltico creado
por la oposicin del alcalde cuando renunci a su derecho a
una clusula de rescisin voluntaria.
Se concluye esta seccin con un punto final sobre la
transferencia del riesgo. Probablemente es imposible que los
gobiernos ahorren dinero mediante la transferencia de riesgo.
El profesor de Polticas Pblicas Daniel Cohn sostiene que la
transferencia del riesgo en un APP slo ahorra dinero para
el sector pblico si el socio privado no calcula los costos de
la cantidad de riesgo que ha asumido (en otras palabras, que
tome ms riesgos de lo que se est pagando al asumir, no a
propsito). Cohn argumenta lo siguiente:
Cuesta creer que los fondos de pensiones de gran alcance y
las instituciones financieras transnacionales que financian
APP no aprenden de esos errores y cambien el precio de sus
servicios para recuperar lo que haban perdido y mejorar la
rentabilidad en el desarrollo de proyectos futuros. En algn
momento, terminan suficientes ciclos del juego para que el
Estado termine pagando exactamente la misma cantidad que
40
FESPAD
si no hubiera transferido los riesgos, pero tendr que pagar

por los mayores costos de licitacin asociados con un APP
(Cohn, 2008, p. 84).
3) El sector privado tiene la experiencia de la cual el sector
pblico carece

El sector privado frecuentemente tiene la
experiencia de la cual el sector pblico carece. Los gobiernos
necesariamente realizan una amplia gama de funciones - de
transporte, hospitales, etc. Las entidades privadas tienen
el lujo de ser capaces de especializarse, y como resultado a
menudo tienen conocimientos especializados que el gobierno
simplemente no tiene, ni tampoco tiene los recursos para
desarrollarlos. Esto es especialmente cuando el proyecto es
nuevo y/o complejo, o cuando el Gobierno es pequeo o en
desarrollo, y el socio privado es una empresa internacional
sofisticada con experiencia de APP.
Los socios gubernamentales reportan que se benefician de
las oportunidades de aprendizaje ofrecidas por los proyectos
APP (Cohn, 2008, p. 82). Tradicionalmente los proyectos
adquiridos por el Gobierno se dividen entre diferentes
empresas que hacen ofertas para asumir distintas partes
del proyecto. Las entrevistas con los funcionarios pblicos
canadienses muestran que el enfoque segmentado tradicional
es un obstculo para el aprendizaje y frecuentemente produce
proyectos inferiores. Explica el profesor Cohn,
Hay... un problema lgico en los proyectos
tradicionales del sector pblico, donde se
manejan el diseo, la construccin, las finanzas
y la operacin final de la infraestructura de una
manera desglosada, con cada socio haciendo
una oferta slo en su parte del proyecto. Uno
de los entrevistados seal que si las empresas
tienen que hacer una oferta en un proyecto
diseado por alguien ms, que ser financiado
por alguien ms, y es propiedad y est operado
por otra parte, no va a perder tiempo y dinero
41
FESPAD
pensando en cmo hacer un proyecto mejor. Si

lo hace, sus costos sern ms altos y va a perder
la puja (Cohn, 2008, p. 82).
En consecuencia, los APP pueden producir proyectos mejor
diseados y ms giles, y los socios gubernamentales pueden
aprender de sus contrapartes privadas durante la vida del
contrato. Sin embargo, no hay garanta de que la transferencia
de conocimientos se produzca ya que depende de la
creacin de una organizacin gubernamental especializada
para captar los conocimientos adquiridos con la experiencia
de los gobiernos con el APP.
Pocos ministerios del Gobierno mantendrn un equipo
de expertos de APP para adquirir y administrar este
tipo de contratos porque solo el 10-15% de los proyectos
son apropiados por este modelo (Cohn, 2008, p. 90). En
consecuencia, el conocimiento adquirido tiene que ser
capturado en una organizacin que pueda ayudar a los
ministerios del Gobierno cuando el proyecto adecuado para
un APP viene junto. Sin una organizacin inter-ministerial,
los ministerios tienen que aprender todo de nuevo cada
vez que firman un contrato de APP. Es posible que tengan
que aprender todo de nuevo dentro del mismo contrato si
equipos diferentes manejan las etapas de contratacin y de
gestin. El Reino Unido tiene Partnerships UK para llevar a
cabo esta funcin, Australia tiene Infrastructure Australia en
el mbito federal, mientras que algunos estados de Australia
tambin tienen organizaciones especializadas. Brasil cuenta
con un comit de supervisin federal (Padova, 2010, p.
10), y Canad tiene PPP Canada en el nivel federal con la
Infrastructure Ontario y las Partnerships BC / Capital Asset
Management Framework a nivel provincial. Parece ser que
esto ser el mandato de PROESA en El Salvador.
Otra funcin importante de estas organizaciones es que
pueden servir como vigilantes. Si ellos estn bien capacitados
y conocedores de los APP, pueden hacer llegar a los gobiernos
para que no emprendan APP que no deben llevarse a cabo.
Un ejemplo de ello es la Columbia Britnica, Canad, muestra
42
FESPAD
lo que puede salir mal cuando no hay vigilancia.

3.1. Estudio de caso: El Hospital Regional de Abbotsford y el
Centro del Cncer, BC, Canad
En la primavera de 2001, un Gobierno provincial neoliberal
fue elegido en la Columbia Britnica (BC) con una amplia
mayora. El Gobierno provincial se embarc inmediatamente
en un modelo de prestacin de servicios que favoreci a
los APP. No se estableci las Partnerships BC, el Capital
Asset Management Framework (CAMF), hasta un ao ms
tarde, en la primavera de 2002. Mientras tanto, la provincia
estaba negociando el primer proyecto APP - el Hospital
Regional de Abbotsford y el Centro de Cncer. La ciudad
de Abbotsford ya haba encargado un estudio realizado
por PricewaterhouseCoopers, una respetada firma de
contabilidad, que haba encontrado que la construccin
del hospital como un APP le ahorrara al Gobierno el 1%
en comparacin con la contratacin pblica tradicional, si
todo iba bien (PricewaterhouseCoopers, 2002). Teniendo en
cuenta este resultado, la junta del Fraser Health Authority
(FHA) - cuya cooperacin la requera la provincia para seguir
adelante con el proyecto del hospital - vot por no aprobar
el proyecto como un APP y recomend seguir adelante con
financiacin exclusivamente pblica. A la FHA le preocupaba
que el proyecto del hospital era demasiado pequeo para
generar economas de escala y no haba suficientes actores
del sector privado con la experiencia necesaria para generar
competencia en el proceso de licitacin (Cohn, 2008, p. 77). A
pesar de la constatacin del estudio y la postura de la FHA,
la provincia insisti en que el hospital se construira como un
APP. La provincia ajust otras partes de la propuesta para
que fuera ms atractivo para la FHA, pero de nuevo la FHA
vot en contra del APP. En este punto, el Gobierno provincial
orden a la FHA a aceptar el proyecto como una APP o
enfrentar su disolucin. El hospital sigui adelante como
APP.
El ex ministro de finanzas explic que la decisin del
Gobierno de anular la FHA se bas en la idea de que los APP
43
FESPAD
eran buenos para la provincia, y alguien tena que hacerlo

por primera vez. En su clculo, Abbotsford, y las otras
comunidades del Valle de Fraser, apoyaron firmemente al
nuevo Gobierno por lo que era poco probable que se volvieran
contra ellos, incluso si el hospital fuera un fracaso (Coleman,
G. citado por Goldsworthy, 2002). En otras palabras, el
hospital fue construido como un APP porque era econmica
y polticamente posible, no porque era la mejor manera de
conseguir ese proyecto en particular. Si Partnerships BC
haba estado en existencia, era dudoso que este hospital en
particular se haya hecho como APP, ya que su margen de
costo-beneficio era muy pequeo. Tambin es poco probable
que el Gobierno habra sido capaz de intimidar a la FHA si
Partnerships BC y el CAMF haban existido para supervisar
el proceso (Cohn, 2008, p. 90).
4) El sector privado cumple bien el trabajo

Hay problemas con los proyectos tradicionalmente
desarrollados, y, en consecuencia, hay algunos casos donde
los APP son apropiados. Los gobiernos a menudo son
vctimas de las prioridades polticas. Un proyecto puede ser
importante y bien estructurado, pero cuando los fondos ya
estn disponibles, las prioridades del gobierno han cambiado
y alguna otra cosa se construye en su lugar. Los APP pueden
conseguir el proyecto de construccin en momentos en que
el gobierno no puede. Los funcionarios pblicos canadienses
explicaron que el uso de los APP obliga al Gobierno a construir
proyectos que se haban hablado durante dcadas. En pocas
palabras, los gobiernos estn ms fuertemente penalizados
por romper un contrato con el sector privado que cuando
retiran los fondos fuera de una entidad pblica (Cohn, 2008,
p. 83).
Los gobiernos tambin se enfrentan a una gran presin para
construir nuevas infraestructuras y ofrecer nuevos servicios
en lugar de mantener los que ya tienen. Los APP pueden
resultar en un mejor mantenimiento a largo plazo de los
proyectos si el contrato estipula que el mantenimiento es
parte del trato.
44
FESPAD
Una forma de disear un mejor contrato de APP es emitiendo

una serie de peticiones de ofertas -request for proposals
RFP-. Despus de que los ofertantes privados responden
a las primeras RFP, el socio pblico debe preguntar a los
socios cualificados de qu parte de las RFP original les haba
constreido en sus procesos de planificacin resultando en
un proyecto menos innovador y ms caro. Entonces las RFP
pueden ser revisadas y re-emitidas hasta que haya un plan
aceptable para un buen proyecto (Cohn, 2008, p. 82).
Por supuesto, este proceso cuesta ms. Aunque, algunos
funcionarios creen que las relaciones establecidas con el
sector privado a travs de este proceso de dilogo, as como
la certeza del alcance del proyecto final, vale el costo ms
alto (Cohn, 2008, p. 83).
5) Los beneficios de la competencia durante el proceso de
licitacin.

Vale la pena repetir que los APP tienden a gozar
de una forma de monopolio territorial o funcional, ya que
no habra necesidad de la participacin del Estado si el
servicio fuera proporcionado sobre una base competitiva
(Cohn, 2008, p. 73). La competencia suele ser bastante baja
debido a que pocas empresas del sector privado desarrollan
la capacidad de entregar un bien o servicio que siempre ha
sido proporcionada por el Gobierno. Corea del Sur, que por
lo general reporta satisfaccin con sus proyectos de APP,
admiti que la competencia entre las empresas que desean
prestar los APP es asombrosamente baja. El 70% de los
proyectos de APP Coreanos hasta la fecha se adjudic a un
solo postor (Kim, Kim, Shin, y Lee, 2011, p. xxiii). Los autores
sugieren que esta tendencia podra estar cambiando, pero
no proporcionan evidencia para apoyar esta afirmacin. En
Canad, muchos de los primeros APP fueron contratados
despus de que una sola oferta se present (Cohn, 2008).
Y en el Reino Unido, como se pudo ver en el estudio de
caso Metronet, a veces las necesidades de un proyecto son
tan especficas que pocas empresas en el mundo tienen la
capacidad para lanzarlas.
45
FESPAD
Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones

A. Conclusiones

Como se mencion anteriormente, la postura sobre
los APP del Presidente Funes es vista como una respuesta
al anlisis de restricciones publicado por el Gobierno de los
Estados Unidos (USG) y el Gobierno de El Salvador (GOES)
como parte de su acuerdo bilateral Asocio para el Crecimiento.
A travs de este proyecto de ley, el Gobierno espera atraer
ms inversin extranjera directa (IED) a El Salvador para que
la economa crezca.
Los APP y su proyecto de Ley no alcanzar sus objetivos, ya
que acta sobre un diagnstico equivocado. La delincuencia
y la baja productividad no son las razones por las que El
Salvador no logra atraer la IED. Los pases vecinos presentan
similares perfiles econmicos e ndices de violencia, como
Honduras, Guatemala y Nicaragua; pero reciben mucho ms
IED que en El Salvador, la nica excepcin es Nicaragua,
que tiene niveles de pobreza ms altos y menos violencia. El
grfico muestra que en 2010 - el ao ms reciente para el cual
hay datos disponibles - la IED neta de El Salvador entr en
nmeros rojos. Los inversionistas extranjeros retiraron US $
5,56 millones del pas al tiempo que aument la inversin en
los vecinos de El Salvador.
Figura 3:
46
FESPAD
El Salvador no puede atraer la inversin extranjera directa

porque la economa nacional no est creciendo, y una
economa estancada no es atractiva para los inversionistas
extranjeros. La economa no est creciendo por tres razones:
a) Altos niveles de inequidad de ingresos;
b) El Gobierno tiene el flujo de caja limitado, y;
c) La poblacin de El Salvador no ha crecido desde
1992 debido a la emigracin (Villalona, 2012).
Segn el anlisis de las autoras, el proyecto de Ley de los APP
en El Salvador, entiende mal la realidad. La Administracin
est tratando de incrementar la inversin extranjera directa
para hacer crecer la economa, cuando en realidad la economa
tiene que crecer antes de que El Salvador pueda atraer la
IED. En su forma actual, el proyecto de ley va a debilitar la
soberana salvadorea y elevar el costo de los servicios.
Basado en entrevistas con economistas y expertos polticos, y
en investigaciones propias de las autoras, la accin ideal y
ms prudente sera que la Asamblea Legislativa se centre en
lo siguiente:
1) El Proyecto APP no debe ser aprobado por la
Asamblea Legislativa.
2) En lugar de centrarse en la atraccin de inversin
extranjera directa, el Gobierno debe centrarse en la
disminucin de la desigualdad de ingresos. Esto
aumentara el poder adquisitivo individual y familiar
ms efectivamente que un aumento de la IED.
3) El aumento de la persona y el poder adquisitivo de
la familia debe lograrse a travs de la reforma fiscal y la
redistribucin de la riqueza. Los aumentos en el salario
mnimo deben ser considerados.
47
FESPAD
4) Diversificar los socios comerciales que tiene El

Salvador y forjar alianzas con los principales pases
del MERCOSUR. Por ejemplo, Brasil y Argentina
seran excelentes socios comerciales, con los grandes
mercados y la familiaridad con el contexto econmico
latinoamericano.

B.- Recomendaciones
En el caso de que el proyecto de ley APP reciba la aprobacin

de la Asamblea Legislativa, se hacen las siguientes
recomendaciones para reducir el dao que causar a la
poblacin y la economa:
1) Eliminar el requisito establecido en el artculo 3,
que hace del APP obligatorio para las instituciones
contratantes del Estado que llevan a cabo proyectos de
infraestructura; es preferible remplazarlo por la frase
que diga que los socios del Gobierno deberan considerar
el uso de APP segn cada caso, para el 10-15% de los
proyectos de infraestructura. Como alternativa, hacen
que sea obligatorio para las instituciones estatales
contratantes a considerar los APP para proyectos de
infraestructura, sin la imposicin de una obligacin
positiva para llevar a cabo un APP si las condiciones se
consideran inadecuadas.
2) Crear un rgano de Gobierno -como el PROESA- para
alertar tcnicamente a las autoridades gubernamentales
sobre la adquisicin y la gestin de los APP. Es crucial
que este cuerpo normativo y todas las ofertas de APP
estn sujetas a una supervisin estricta y transparente
por un organismo de inters pblico. Requerir que
todos los empleados involucrados en la supervisin
completen un programa de capacitacin para asegurar
que son conscientes de las condiciones necesarias para
que los APP tengan xito.
3) El anlisis inicial de las ventajas comparativas de
la contratacin tradicional en relacin con un APP
48
FESPAD
debe ser en comparacin de los costos sociales totales

de los dos proyectos, un indicador ms completo que
el anlisis de relacin calidad-precio. Si se utiliza un
anlisis de RCP, la tasa de descuento debe ser baja para
reflejar el costo real del proyecto.
4) Estipular que los contratos no pueden exceder
de veinte aos de duracin (en consideracin a las
concesiones actuales a los 40 aos).
5) Eliminar el requisito de que el Gobierno crear un
fondo especial para otorgar prstamos a los inversores
extranjeros.
6) Eliminar el requisito de que el Gobierno debe pagar el
1% del precio de licitacin a los licitantes que no tienen
xito. Los beneficios de los incentivos econmicos
para incrementar las ofertas se ven compensados por
la importante carga financiera innecesaria que esto
supondr en las finanzas pblicas, sobre todo los ms
grandes, concesiones a largo plazo.
7) Garantizar que las empresas no eliminan puestos de
trabajo cuando se hagan cargo de una empresa pblica.
8) Regular las tarifas a los usuarios para proteger
el inters pblico y garantizar que las poblaciones
vulnerables y marginadas no sigan siendo afectadas.
9) De forma explcita y permanente prohibir el uso de
APP para la prestacin de servicios en los sectores de
salud, educacin formal, abastecimiento de agua, la
seguridad social, y la seguridad pblica (polica, los
centros penales, la defensa nacional).
49
FESPAD
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indicator/BX.KLT.DINV.CD.WD/countries/SV-NI-HNGT?display=graph
54
1a. Edicin, 500 Ejemplares

Se termin de imprimir
en el mes de Marzo de 2013
en Servicios Litogrficos de El Salvador.
San Salvador, El Salvador.
Tel.. 2222-2878

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Asocio pblico-privado en El Salvador:

Anlisis de impacto y recomendaciones

Parte II: Antecedentes del proyecto de ley APP

Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones

Es con gusto que Voces, en conjunto con FESPAD, presentamos

El 20 de enero de 2012, la Secretara Tcnica de la Presidencia

asocios pblico-privados son lo que necesitamos para echar

Parte II: Antecedentes del proyecto

Se puede encontrar ms detalles sobre la definicin de los APP en la Parte III,

La propuesta de ley presentada establece que los proyectos

Aunque, segn el inciso 4 artculo 110 de la Constitucin de la Repblica, la

regulacin de la OFAPP solo le permitir imponer sanciones

Artculo 22 del proyecto de Ley APP

para cumplir con su deber constitucional de asegurar a los

El 18 de octubre de 2012, el ministro de Economa salvadoreo present a la

laborales y sociales, y 10 acadmicos. En agosto de 2011, el CES

vulnerabilidad de la poblacin. No obstante, estos sectores

el crimen y seguridad, ms la baja productividad de bienes

empleo mediante la promocin de alianzas internacionales.

Parte III: Un Anlisis Comparativo de los

b) Los riesgos pueden ser fcilmente cuantificados

adhieren a los APP sin cuestionamientos, ni obligar que los

5. Gobiernos y socios del sector privado tienen metas

Auditora del Reino Unido define los APP como:

En un APP, actores pblicos y privados

aspecto de los APP debilita la posicin negociadora del socio

1.1 Relacin calidad-precio

Antes de que el Gobierno apruebe un APP, debe de realizar un

anlisis RCP es el estndar actual de la industria y el proyecto

se est realizando (vase, por ejemplo, Blair Mackay Mynett

es mucho ms pequea que la tasa del sector

1.2 Costos de Transaccin

Negociar contratos de APP es mucho ms complejo y difcil

En su estudio de los APP canadienses, los profesores Aidan

espaol-australiano llamado 407 ETR por 3.1 mil millones

(Metrolinx, 2008, p. 3). Un estudio realizado por la autoridad

1.3 Costos de Produccin

El ejemplo anterior muestra cmo los costos de transaccin

lo fueron dentro de los seis meses de la hora acordada, y

concesiones privadas en quiebra y asumi aproximadamente

6. Fuerza mayor (guerra, desastre natural)

El socio privado comparte ciertos riesgos inevitables con el

La evidencia sugiere que la divisin terica del riesgo

Tomar en cuenta que el Gobierno canadiense y el sector privado consideran

el Gobierno no tiene experiencia como negociador y gestor

(Iacobacci, 2008, p. 18). El Gobierno del Reino Unido decidi

referencia para la fijacin de precios y financiamiento que

Railtrack fue el anterior dueo de la infraestructura de ferrocarriles en Gran

El estudio seala algunos defectos graves de esta decisin,

la LUL tena poca influencia sobre Metronet, quien quedo

si no hubiera transferido los riesgos, pero tendr que pagar

pensando en cmo hacer un proyecto mejor. Si

lo que puede salir mal cuando no hay vigilancia.

eran buenos para la provincia, y alguien tena que hacerlo

Una forma de disear un mejor contrato de APP es emitiendo

Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones

El Salvador no puede atraer la inversin extranjera directa

4) Diversificar los socios comerciales que tiene El

En el caso de que el proyecto de ley APP reciba la aprobacin

debe ser en comparacin de los costos sociales totales

12 de junio, 2012, de Partnerships Victoria: http://www.

National Council for Public-Private Partnerships. (2012,

World Bank. (2012, 6 de julio). Foreign direct investment,

1a. Edicin, 500 Ejemplares