Dinám Uso Tierras Agric y Comportam Precios Suelo Rural

MISIN PARA LA TRANSFORMACIN DEL CAMPO
DOCUMENTO TCNICO*
DINMICAS DE USO DE TIERRAS PARA LA AGRICULTURA Y EL

COMPORTAMIENTO DE LOS PRECIOS DEL SUELO RURAL
Resultados, conclusiones y recomendaciones de poltica
CENTRO REGIONAL DE ESTUDIOS REGIONALES

CAFETEROS Y EMPRESARIALES CRECE
ECONOMETRA CONSULTORES
Agosto 05 de 2014
* Los documentos tcnicos son estudios realizados como insumos para la Misin para la Transformacin del
Campo, son responsabilidad nica de sus autores y no representan la posicin oficial de la Misin.
Ctese: DNP, (2014). Documento insumo para la Misin para la Transformacin del Campo.
Dinmicas de uso de tierras para la agricultura y el comportamiento de los precios del suelo rural
resultados, conclusiones y recomendaciones de poltica.
SIGLAS
DANE
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
EOT
Esquema de Ordenamiento Territorial
EVAs
Evaluaciones Agropecuarias
HHI
ndice de Herfindahl y Hirschmann
IGAC
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
INCODER
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
INCORA
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
MADR
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
PND
Plan Nacional de Desarrollo
POT
Plan de Ordenamiento Territorial
UAF
Unidad Agrcola Familiar
UPRA
Unidad de Planificacin Rural Agropecuaria
RESULTADOS, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE

POLTICA
TABLA DE CONTENIDO
SIGLAS ........................................................................................................................................... I
INTRODUCCIN ............................................................................................................................. 1
CAPTULO 1 .................................................................................................................................. 2
USO DEL SUELO PARA LA AGRICULTURA ........................................................................................... 2
1.1 Dinmica de crecimiento del rea cosechada ...................................................... 2
1.2 Tipo de cultivos ............................................................................................................. 4
CAPTULO 2 .................................................................................................................................. 8
VOCACIN, USO Y CONFLICTO DEL SUELO ...................................................................................... 8
2.1 Aproximacin con informacin del IGAC................................................................. 8
2.2 Aproximacin con informacin de los POT ............................................................ 15
CAPTULO 3 ................................................................................................................................ 20
AVALOS RURALES....................................................................................................................... 20
3.1 Dinmicas de los cambios en el tiempo ................................................................. 20
CAPTULO 4 ................................................................................................................................ 24
PRECIOS DEL SUELO RURAL, UBICACIN DE LA AGRICULTURA Y SU APORTE AL CRECIMIENTO .............. 24
4.1 Resultados iniciales ..................................................................................................... 24
4.2 Avalos Rurales............................................................................................................ 24
4.3 Produccin Agrcola: reas cosechadas ............................................................... 29
4.4 Ingresos propios municipales y crecimiento en los ingresos ................................. 32
4.5 Acercamiento a entender el aumento en precios urbanos ................................ 34
CAPTULO 5 ................................................................................................................................ 36
RECOMENDACIONES DE POLTICA................................................................................................. 36
5.1 Resultados y conclusiones ......................................................................................... 36
5.2 Recomendaciones un tanto a manera de ruta crtica ........................................ 39
ANEXO 1: ANLISIS POT VS IGAC ............................................................................................... 44
ANEXO 2: ANEXO METODOLGICO ............................................................................................. 50
ANEXO 3: ANEXO MODELOS ....................................................................................................... 52
ANEXO 4: PROPUESTA NORMATIVA ............................................................................................... 61
INTRODUCCIN
Dentro del marco de la Misin Rural, que tiene como objeto estructurar el portafolio de
polticas pblicas para el campo colombiano, cuyos resultados deben ser la carta de navegacin para el
sector durante los prximos 20 aos, la presente consultora se propuso analizar las dinmicas
de uso de las tierras para la agricultura y el comportamiento de los precios del suelo rural.
Como hiptesis central se plantea la existencia de una dinmica perversa de ocupacin
territorial, que propicia la dispersin de la produccin y no favorece mejoras de bienestar.
Los productores agrcolas siguiendo un comportamiento racional tienden a buscar tierras
en las regiones ms apartadas y con baja densidad poblacional; lo cual en buena medida se
explica por la especulacin con la tierra, especialmente en la zonas ms cercanas a las
grandes ciudades. Sin embargo, esta dinmica no favorece la provisin de bienes pblicos
que son ms fciles proveerlos cerca de las ciudades y en las zonas ms densas.
Se har nfasis en la agricultura, ms que en actividades pecuarias como la ganadera, en la
medida que es donde ms valor agregado se genera y donde se tiene un mayor desfase
entre el potencial productivo y el uso efectivo de la tierra. Por otro lado, se trabajar con
los avalos como proxy de los precios rurales por varias razones: a) se cuenta con la
mayor base de datos disponible a nivel municipal y de predios, b) se dispone informacin
de datos panel para el periodo 2000-2013, y c) los problemas de subestimacin (el precio
comercial es mayor que el avalo) aplica para todos los predios en todos lo municipios del
pas.
El documento consta de cinco partes. Un primer captulo en el que se esboza el uso del
suelo para la agricultura y se describen las dinmicas de crecimiento del rea cosechada,
segn tipo de cultivo. En la segunda parte, a travs de dos fuentes de informacin (IGAC
y POT), se realiza un diagnstico de la vocacin, uso y conflicto del suelo.
En tercer lugar, tomando la informacin disponible en catastro, se presenta la dinmica de
los avalos rurales en el tiempo. En cuarta medida, se estima un modelo dinmico con
datos panel, multinivel y de precios hednicos para determinar los factores que influyen
sobre el precio del suelo (el precio del suelo se aproxima con los avalos).
Adicionalmente, se exhiben modelos dinmicos tambin con datos panel para reas
cosechadas e ingresos municipales propios. Finalmente, se formulan las recomendaciones
de poltica.
Captulo 1
USO DEL SUELO PARA LA AGRICULTURA
1.1 DINMICA DE CRECIMIENTO DEL REA COSECHADA
Tomando como base la informacin reportada en las Evaluaciones Agropecuarias
EVAs, entre 2007 y 2012 el rea cosechada se ha incrementado en zonas con un bajo
potencial comercial; se ha dado en municipios con el ms bajo nivel de competitividad1, la
ms baja densidad rural y la mayor violencia (ver Cuadro 1.1), que corresponde segn la
clasificacin de ruralidad de la Misin a municipios Rurales dispersos. En este escenario,
las nuevas reas cosechadas no cuentan con las garantas mnimas para asegurar su xito.
Ahora bien, las tres ltimas columnas se generan con base en la informacin de vocacin
y usos del suelo del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC. La columna (4) me
indica el porcentaje de rea sembrada en tierra con vocacin agrcola y la columna (5) el
porcentaje sembrada en tierra sin vocacin agrcola. Al contrastarlas, se encuentra que se
cultiva ms en tierras no aptas para la agricultura, que en aquellas que sin tienen vocacin
agrcola.
Es as, como sin importar la fuente de informacin analizada (EVA o IGAC), la
agricultura se ha estado desarrollando en zonas que no cuentan con las condiciones
mnimas requeridas (ms en reas con vocacin de bosques que en reas con vocacin
agrcola) y que no cuentan con la mejor dotacin de bienes pblicos para convertirse en
motor de desarrollo.
1 Como indicador de competitividad se us un indicador calculado por los autores a nivel municipal a partir de la metodologa
desarrollada por la CEPAL
Cuadro 1.1 rea cosechada 2007-2012
Total Nacional
ndice de
ruralidad
Nivel de
competitividad
Densidad rural
HHI
Intensidad
desplazamiento
Suma
Rural disperso
Rural
Intermedio
Ciudades
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
quintil 1
quintil 2
quintil 3
quintil 4
quintil 5
Cuartil 1
Cuartil 2
Cuartil 3
Cuartil 4
quintil 1
quintil 2
quintil 3
quintil 4
quintil 5
rea
Cosechada
2012 (ha)
Crecimiento 2007-2012
hectreas
hectreas
crec. %
4,109,407
937,987
1,237,915
1,402,959
530,547
28,458
1,263,314
1,784,362
827,470
205,803
947,773
851,444
794,847
668,583
833,586
409,745
400,611
2,315,872
983,178
378,190
743,264
948,159
1,024,834
1,014,961
141,555
129,225
2,815
12,235
-2,720
8,750
97,269
54,703
-14,114
-5,053
174,063
6,475
-14,511
-23,831
-3,641
39,311
-5,324
72,260
35,307
-24,263
-9,027
50,793
42,927
81,126
4%
16%
0%
1%
-1%
44%
8%
3%
-2%
-2%
22%
1%
-2%
-3%
0%
11%
-1%
3%
4%
-6%
-1%
6%
4%
9%
Tierra usada en agricultura

en tierras de en tierras sin
vocacin
vocacin
respecto a
agrcola
agrcola
tierra de
respecto a
respecto a
vocacin
tierra con
tierra con
agrcola
vocacin
vocacin
agrcola
agrcola
2005-2009
2005-2009
2005-2009
26%
20%
25%
34%
34%
12%
22%
26%
34%
34%
16%
24%
33%
47%
60%
21%
26%
25%
37%
40%
35%
28%
28%
18%
43%
39%
47%
42%
45%
31%
37%
40%
62%
60%
26%
52%
52%
68%
76%
44%
32%
43%
57%
43%
47%
42%
46%
40%
69%
59%
72%
75%
79%
43%
59%
66%
97%
94%
42%
77%
85%
115%
135%
65%
58%
68%
94%
83%
81%
71%
75%
57%
Fuente: Econometra S.A. con informacin EVA del MADR y Mapas de conflicto en el
uso del suelo del IGAC
Desde una perspectiva geogrfica, el mayor crecimiento de reas cosechadas se ha dado

en la periferia, lugares con restricciones de infraestructura y acceso a bienes pblicos (ver
mapa 1.1).
Mapa 1.1 Cambio rea cosechada
1.2 TIPO DE
CULTIVOS
Teniendo en cuenta el ciclo de produccin, el MADR discrimina las reas cosechadas

entre cultivos permanentes y cultivos transitorios. En trminos generales, entre 2007-2012
el rea destinada a cultivos transitorios ha disminuido, mientras los permanentes han
aumentado; lo cual se puede interpretar como una tendencia de largo plazo hacia la
consolidacin de la agricultura en los productos con mayor potencial competitivo
(tropicales permanentes).
Es interesante notar que mientras el rea en transitorios tienden a aumentar en municipios
con las condiciones ms inadecuadas para su desarrollo (municipios rurales dispersos, con
el ms bajo nivel de competitividad, lo menos densos y con mayores tasas de violencia),
los permanentes lo hace en todos los casos salvo en los municipios con escenarios
totalmente opuestos (es decir, en las zonas rurales de las principales ciudades, con alto
nivel de competitividad, altamente poblados, y con menor violencia. Reforzando el
resultado anterior, como tendencia general los cultivos permanentes se consolidan cada
vez ms en zonas con una fuerte potencial de desarrollo mientras los transitorios lo hacen
en regiones con poca probabilidad de explotar su potencial productivo.
Cuadro 1.2 rea cosechada segn tipo de cultivo 2007-2012

Permanentes
Total Nacional
ndice de
ruralidad
Nivel de
competitividad
Densidad rural
HHI
Intensidad
desplazamiento
Suma
Rural disperso
Rural
Intermedio
Ciudades
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
quintil 1
quintil 2
quintil 3
quintil 4
quintil 5
Cuartil 1
Cuartil 2
Cuartil 3
Cuartil 4
quintil 1
quintil 2
quintil 3
quintil 4
quintil 5
rea
Cosechada
2012 (ha)
hectreas
2,568,437
555,799
803,006
879,633
329,998
10,890
747,403
1,132,831
549,590
127,723
536,803
497,577
507,745
445,118
576,265
286,111
177,535
1,399,521
705,270
195,617
416,642
587,088
714,840
654,250
Transitorios
hectreas
190,361
92,779
58,698
40,413
-1,530
-1,743
101,081
84,559
7,535
-1,071
140,892
18,223
25,639
5,354
1,073
23,548
9,973
96,265
60,575
-6,908
9,923
54,488
63,719
69,139
Crec. %
8.0%
20.0%
7.9%
4.8%
-0.5%
-13.8%
15.6%
8.1%
1.4%
-0.8%
35.6%
3.8%
5.3%
1.2%
0.2%
9.0%
6.0%
7.4%
9.4%
-3.4%
2.4%
10.2%
9.8%
11.8%
rea
Cosechada
2012 (ha)
hectreas
1,540,970
382,188
434,908
523,326
200,548
17,568
515,911
651,531
277,881
78,079
410,970
353,867
287,103
223,465
257,321
123,635
223,076
916,351
277,908
182,573
326,622
361,070
309,994
360,711
hectreas
-48,806
36,446
-55,884
-28,178
-1,190
10,493
-3,812
-29,856
-21,649
-3,982
33,170
-11,748
-40,151
-29,185
-4,713
15,764
-15,297
-24,005
-25,268
-17,354
-18,951
-3,695
-20,793
11,987
Crec. %
-3.1%
10.5%
-11.4%
-5.1%
-0.6%
148.3%
-0.7%
-4.4%
-7.2%
-4.9%
8.8%
-3.2%
-12.3%
-11.6%
-1.8%
14.6%
-6.4%
-2.6%
-8.3%
-8.7%
-5.5%
-1.0%
-6.3%
3.4%
Fuente: Econometra S.A. con informacin EVA del MADR
Ahora, tomando el quintil ms bajo del cambio en el rea cosechada entre 2007 y 2012, el
grupo que ms disminuye en transitorios son los cereales y la que menos son las flores y
follajes. Para los cultivos permanentes, en hectreas los que decrece en mayor nivel son
los agroindustriales.
Cuadro 1.3 rea sembrada por tipo de cultivo y grupo anuario en el
quintil de mayor decrecimiento de rea cosechada entre 2007 y 2012
(quintil 1)
Grupo anuario
Agroindustriales,
oleaginosas y otros
cultivos
2007
Cultivos Permanentes
Diferencia
2012
(ha)
Frutas
2007
cambio %
116,844
65,692
(51,152)
-44%
8,829
5,191
(3,638)
-41%
26
30,154
363
24,054
0
337
(6,100)
1317%
-20%
183,469
30
1,075
63,149
178
1,147
(120,320)
148
72
-66%
493%
7%
Cereales
Flores y follajes
cambio %
Cultivos transitorios
Diferencia
2012
(ha)
Grupo anuario
Diferencia
2012
(ha)
2007
cambio %
2007
Diferencia
2012
(ha)
cambio %
Hortalizas, verduras y
legumbres
Plantas aromticas,
condimentaras y
medicinales
1,287
628
(660)
-51%
48,390
17,995
(30,395)
-63%
200
197
6573%
178
129
(49)
-28%
Pltanos y tubrculos
86,960
235,274
44,069
135,005
(42,891)
(100,269)
-49%
-43%
50,134
292,104
26,254
114,042
(23,880)
(178,062)
-48%
-61%
Total general
En contraste, para el quintil ms alto del crecimiento del rea cosechada entre 2007 y
2012 (quintil 5), los mismos grupos destacados en el quintil ms bajo son quienes estn
jalonando la dinmica tanto en cultivos permanentes como transitorios (agroindustriales
en el primero y cereales en el segundo), pues son los que reportan mayores tasas y niveles
de crecimiento.
Cuadro 1.4 rea sembrada por tipo de cultivo y grupo anuario en el
quintil de mayor crecimiento de rea cosechada entre 2007 y 2012 (quintil
5)
Grupo anuario
Agroindustriales,
oleaginosas y otros
cultivos
2007
177,613
Diferencia
2012
(ha)
Frutas
Hortalizas, verduras y
legumbres
Plantas aromticas,
condimentaras y
medicinales
Pltanos y tubrculos
Total general
cambio %
2007
95%
11,691
26,051
14,360
123%
174,751
142,368
2
2,108
81%
144%
346,983
169,369
0
35,155
313
59,112
0
313
23,957
68%
3,073
317,119
2
5,181
109
346
237
217%
25,512
62,204
36,691
47
165
118
252%
57
57
87,748
300,672
152,463
559,381
64,715
258,709
74%
86%
64,234
474,847
32,569
228,155
Cereales
Flores y follajes
Diferencia
2012
(ha)
31,666
246,693
cambio %
69%
103%
92%
Para este quintil, en el ao 2012, se destaca el rea sembrada en maz y arroz en cereales, y
palma de aceite y caf en agroindustriales.
Cuadro 1.5 Hectreas cosechadas por cultivo para el quintil ms alto en
2012
Grupo anuario
Cereales
Cultivo
Maz
arroz
rea cosechada 2012 (ha)

Transitorios Permanentes Total
152,239
152,239
152,145
152,145
rea cosechada 2012 (ha)

Transitorios Permanentes Total
sorgo
9,963
9,963
trigo
1,860
1,860
cebada
456
456
maz forrajero
342
342
quinua
90
90
avena
25
25
Palma de aceite
180,139
180,139
Caf
92,024
92,024
Cacao
36,133
36,133
Caa panelera
23,770
23,770
Soya
17,883
17,883
Caa azucarera
8,947
8,947
Algodn
5,930
5,930
Caucho
2,720
2,720
Agroindustriales, Oleaginosas y otros cultivos
Tabaco rubio
2,014
2,014
Tabaco negro
1,392
1,392
Caa miel
1,061
1,061
Fique
453
453
Caa flecha
291
291
Ajonjol
225
225
Iraca
52
52
Estropajo
1
1
Grupo anuario
Cultivo
Captulo 2
VOCACIN, USO Y CONFLICTO DEL SUELO
2.1 APROXIMACIN CON INFORMACIN DEL IGAC
Con el objeto de evaluar la variacin de conflictos en el suelo, se tendr en cuenta la
siguiente informacin obtenida del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC:
Vocacin del suelo (2002)
Uso del suelo2 (2000-2002)
Uso del suelo (2005-2009)
Adicionalmente, se han eliminado las reas de nubosidad, pues al reducirse
sustancialmente entre las dos mediciones de uso del suelo, puede sesgar los resultados. En
esta medida, asumiendo que la vocacin del suelo no vare3, se generan los conflictos en
uso para los dos periodos de tiempo (2000-2002 y 2005-2009) y posteriormente se lleva a
nivel municipal.
Conflicto agrcola
En anlisis inicial se toma el rea que tiene vocacin agrcola y se encuentra un resultado
relativamente positivo. Las tierras de vocacin agrcola se estn usando ms para la
agricultura con un aumento del 9,3%, este aumento procede de tierras con vocacin
agrcola que en 2000-2002 estaban dedicadas a bosques o herbceas. En este primer
cuadro no se muestra lo que pasa con las tierras que tienen vocacin de bosques y pueden
estar siendo usadas para la agricultura.
Es preocupante el incremento de explotacin minera en reas con vocacin agrcola
(15.6%); tiene la mayor tasa de crecimiento y si bien cubre un rea relativamente pequea,
los efectos de la minera va competencia de recursos (tierra, agua, mano de obra, etc.)
tienden a expandirse sobre un conjunto un mucho ms amplio de territorio.
El uso del suelo es determinado por el IGAC siguiendo la metodologa Corine Land Cover
vocacin de uso del uso si puede cambiar por mal uso del suelo o por programas de recuperacin del suelo. Por el periodo
relativamente corto para la comparacin (2000-2002 vs 2005-2009) es razonable asumir constante la vocacin de uso del suelo.
2
3 La
Cuadro 2.1 Conflicto agrcola

VOCACIN
Agrcola
KM2
USO
2000-2002
49,547.86
8,392.50
146,773.12
51,798.08
323.53
70,107.56
1,020.07
Agrcola
Agua
Bosque
Herbcea
Minera
Pastos
Urbanizados
2005-2009
54,144.14
8,571.51
142,297.50
50,762.42
374.01
71,028.42
732.18
DIFERENCIA
4,596.28
179.01
-4,475.62
-1,035.66
50.48
920.86
-287.89
TASA DE
CRECIMIENTO
9.30%
2.10%
-3.00%
-2.00%
15.60%
1.30%
-28.20%
Fuente: Econometra S.A. con informacin de Mapas de conflicto en el uso del suelo
del IGAC
Al cruzar el conflicto del suelo agrcola con diferentes variables de entorno, se obtienen
los siguientes resultados:
En trminos generales, el rea usada en agricultura se increment entre los dos
periodos de tiempo. Sin embargo, estas hectreas provienen en un 67% de reas
con vocacin de bosques.
Los incrementos en agricultura se dan en su mayora en las zonas ms rurales, en
municipios con niveles de competitividad medios, en reas con baja densidad rural
y con mayor nivel de desplazamiento forzado.
Cuadro 2.2 Vocacin, uso y conflicto del suelo agrcola
rea total
total
Total Nacional
Suma
Rural disperso
ndice de
ruralidad
Rural
Intermedio
Ciudades
Nivel 1
Nivel de
competitividad
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
quintil 1
Quintl de
densidad rural
(2002)
quintil 2
quintil 3
quintil 4
quintil 5
64.9
28.8
19.5
10.7
5.8
0.9
24.5
26.2
10.5
2.8
35.2
14.3
7.8
4.3
3.2
millones de hectreas
Incremento
Tipo de tierra segn vocacin usada
% Vocacin agrcola
en el rea
para el incremento del rea agrcola
usada en
%
Total
Agrcola
Bosque
Ganadero
agricultura
31%
25%
33%
41%
33%
27%
31%
33%
27%
27%
27%
32%
38%
38%
41%
19.9
7.2
6.4
4.4
1.9
0.2
7.5
8.6
2.8
0.7
9.4
4.6
3.0
1.6
1.3
1.33
0.58
0.43
0.22
0.10
0.00
0.37
0.63
0.30
0.02
0.57
0.27
0.24
0.14
0.11
30%
32%
32%
29%
14%
25%
25%
37%
28%
-53%
38%
19%
34%
32%
8%
67%
63%
69%
66%
82%
57%
78%
57%
66%
183%
58%
86%
61%
62%
86%
3%
4%
-1%
4%
8%
24%
-4%
6%
6%
-19%
3%
-4%
5%
5%
8%
rea total
total
Cuartil 1
Quintil de HHI
(2006)
Cuartil 2
Cuartil 3
Cuartil 4
quintil 1
Quintl de
intensidad
desplazamiento
(2002)
quintil 2
quintil 3
quintil 4
quintil 5
11.9
8.3
36.9
7.9
4.1
6.4
11.0
15.7
27.7
Incremento
Tipo de tierra segn vocacin usada
% Vocacin agrcola
en el rea
para el incremento del rea agrcola
usada en
%
Total
Agrcola
Bosque
Ganadero
agricultura
26%
40%
30%
30%
37%
40%
34%
28%
28%
3.0
3.3
11.2
2.4
1.5
2.6
3.8
4.4
7.7
0.32
0.23
0.67
0.11
0.06
0.09
0.33
0.36
0.49
31%
32%
30%
26%
55%
-20%
43%
28%
30%
68%
65%
65%
77%
32%
112%
53%
66%
73%
1%
3%
5%
-3%
16%
10%
3%
6%
-3%
Ahora bien, como una primera medida de sobre explotacin o sub explotacin, se toma el
rea usada en agricultura (independientemente de si se usa en suelos de vocacin agrcola
o no) y se divide por el rea con vocacin agrcola 4 . Esta razn muestra rdenes de
magnitud; si toda la actividad agrcola desarrollada en un municipio se corresponde con
las tierras de vocacin agrcola con que cuenta ese municipio. Si est por debajo de 100%
implica sub explotacin y si es mayor, sobre explotacin. Es as como se generan tres
patrones geogrficos muy claros: el primero corresponde al uso adecuado del suelo, en el
cual se destacan municipios a lo largo de la regin Andina y la Sierra Nevada de Santa
Marta. El segundo, donde alrededor de los primeros existe un alto nivel de explotacin. El
tercer y ltimo patrn se localiza hacia las zonas planas y perifricas (regiones Atlntica,
Pacfica, llanos orientales y el Cagun), donde no aprovechan el potencial del suelo.
4 Para hacer un anlisis de todo el pas se toma la vocacin definida por el IGAC; sin embargo, sera ms recomendable tomar la
vocacin definida en los POT, que va ms all de consideraciones tcnicas y refleja en parte las dinmicas sociales que se han
dado en los municipios.
Mapa 2.1 Uso agrcola respecto a rea con vocacin agrcola
del IGAC
El anterior mapa ilustra si la actividad agrcola es mayor o menor al potencial agrcola que
se tiene en un municipio. Sin embargo, al interior de municipio parte de la actividad
agrcola puede estar dndose en tierras que no tienen vocacin agrcola. El siguiente mapa
muestra que porcentaje de las tierras con vocacin agrcola estn siendo usadas para la
agricultura, sin excluir que algunos municipios usen en agricultura tierras que no tienen
vocacin agrcola, como se mostr en el Cuadro 2.2.
Mapa 2.2 Uso agrcola adecuado
del IGAC
Conflicto Bosque
En contraste el uso adecuado de suelo con vocacin para bosques o conservacin, se ha
reducido en 2.7%, la mayora dedicndose a la agricultura, en segundo lugar a la ganadera
(herbceas y pastos) y por ltimo a la minera que como se mencion antes su efectos son
muy superiores a las reas que ocupan.
Cuadro 2.3 Conflicto bosque
VOCACIN
Bosque
USO
Agrcola
Agua
Bosque
Herbcea
KM2
2000-2002
69,936.09
3,588.95
438,153.90
113,436.46
2005-2009
79,885.90
2,221.23
426,315.73
116,378.63
DIFERENCIA
9,949.81
-1,367.72
-11,838.17
2,942.17
TASA DE
CRECIMIENTO
14.20%
-38.10%
-2.70%
2.60%
VOCACIN
USO
Minera
Pastos
Urbanizados
KM2
2000-2002
147.89
55,466.28
519.74
2005-2009
192.48
55,768.03
300.32
DIFERENCIA
44.59
301.75
-219.42
TASA DE
CRECIMIENTO
30.20%
0.50%
-42.20%
del IGAC
A nivel municipal, es alarmante el incremento del conflicto en reas que se han

reconocido a lo largo de los aos como fuentes generadoras de oxgeno (Amazona, sur
del pas y selva pacfica).
Mapa 2.3 Cambios en conflicto bosque
del IGAC
Conflicto ganadero
Con la ganadera se sigue teniendo un comportamiento preocupante. Si bien ya no ejerce
presiones adicionales sobre la agricultura (antes la tendencia es que la agricultura aumente
el uso de tierras con vocacin ganadera), la ganadera usa ms reas de bosques; tanto
bosques que se encuentran en reas de vocacin de bosques, como bosques que se
encuentran en reas de vocacin ganadera.
Cuadro 2.4 Conflicto ganadero

VOCACIN
Ganadero
USO
Agrcola
Agua
Bosque
Herbcea
Minera
Pastos
Urbanizados
KM2
2000-2002
6,846.42
5,996.30
10,387.90
36,221.65
53.3
13,494.33
227.82
2005-2009
7,226.55
5,600.41
8,016.94
39,606.02
56.99
12,574.81
119.56
DIFERENCIA
380.13
-395.88
-2,370.96
3,384.38
3.69
-919.52
-108.26
TASA DE
CRECIMIENTO
5.60%
-6.60%
-22.80%
9.30%
6.90%
-6.80%
-47.50%
del IGAC
En relacin a lo mencionado con anterioridad, es evidente como la actividad ganadera ha

incrementado el conflicto en el uso del suelo en reas de la costa caribe, del pie de monte
llanero y en menor medida del Pacfico.
Mapa 2.4 Cambios en conflicto ganadero
del IGAC
Ahora, al indagar por el uso de suelo en ganadera, en trminos generales ha disminuido,

siendo ms fuerte la cada en las zonas intermedias, nivel de competitividad medio-bajo y
alta densidad rural.
Cuadro 2.5 Vocacin, uso y conflicto del suelo ganadero

rea total
Total Nacional
Suma
Rural disperso
Rural
ndice de ruralidad
Intermedio
Ciudades
Nivel 1
Nivel 2
Nivel de competitividad Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
quintil 1
quintil 2
Quintl de densidad rural
quintil 3
(2002)
quintil 4
quintil 5
Cuartil 1
Cuartil 2
Quintil de HHI (2006)
Cuartil 3
Cuartil 4
quintil 1
quintil 2
Quintl de intensidad
quintil 3
desplazamiento (2002)
quintil 4
quintil 5
% Vocacin ganadera
total
total
64.87
28.83
19.47
10.74
5.83
0.90
24.55
26.21
10.46
2.75
35.17
14.32
7.76
4.33
3.25
11.90
8.25
36.86
7.85
4.11
6.39
10.95
15.74
27.67
10%
13%
6%
10%
9%
30%
11%
9%
9%
7%
14%
7%
6%
3%
3%
10%
5%
11%
12%
2%
5%
12%
15%
9%
6.56
3.75
1.21
1.06
0.54
0.27
2.81
2.34
0.94
0.20
4.84
1.07
0.43
0.14
0.08
1.24
0.40
3.96
0.98
0.10
0.30
1.34
2.35
2.47
Incremento en el
rea usada en
ganadera
-0.24
-0.05
0.04
-0.16
0.00
0.00
0.19
-0.24
-0.17
-0.03
0.15
-0.08
-0.09
-0.12
-0.10
-0.07
-0.08
-0.09
0.00
-0.08
-0.05
-0.10
-0.13
0.12
2.2 APROXIMACIN CON INFORMACIN DE LOS POT

Los mapas de vocacin, uso y conflicto del suelo del IGAC se basan en fotografas
satelitales. Es probable que por la escala la medicin de cualquiera de las categoras con
que se trabaja (vocacin o uso del suelo) no sean precisas; tambin se pueden tener
criterios diferentes en la definicin de la vocacin. Otra fuente de para mirar la vocacin
de los suelos son los POT o EOT, donde aparte de los determinantes agroecolgicos se
tienen en cuenta consideraciones histricas y socioeconmicas. En tal sentido, se hizo un
ejercicio para evaluar la coincidencia entre los usos vocacionales del suelo definidos por el
IGAC y los usos vocacionales del suelo definidos por los POT a nivel municipal.
Todos los municipios tienen sus POT o EOT; sin embargo, debido a que la informacin
suministrada por los municipios al DANE sobre sus POT no presenta ningn patrn
claro sobre organizacin de los archivos, tipos de archivos, nombres de los archivos,
unidades de medida, estndares de georreferenciacin, glosario etc., esta tarea ha resultado
bastante dispendiosa. Como una muestra, no representativa, se trabajaron tres municipios
(Duitama, Chinchin y Cota)
En los mapas y tablas siguientes se presentan los resultados para cada uno de los
municipios para los cuales se ha hecho el ejercicio.
Mapa 2.5 POT vs IGAC -Duitama
del IGAC y POT
Cuadro 2.6 POT vs IGAC -Duitama

DUITAMA
POT
USO PROPUESTO
IGAC
KM2
Expansin urbana
0.7361
Urbano
111,368
Bosque
1,229,966
Agropecuario
971,330
VOCACIN
Agrcola
Forestal
Otro
Agrcola
Forestal
Otro
Agrcola
Forestal
Otro
Agrcola
Agrosilvopastoril
Forestal
Otro
KM2
0.5443
0.1917
0.0001
23,117
18,881
69,371
131,432
1,097,799
0.073
307,047
111,307
551,067
0.191
COINCIDENCIA %
del IGAC y POT
Mapa 2.6 POT vs IGAC -Chinchin
del IGAC y POT
74%
26%
0%
21%
17%
62%
11%
89%
0%
32%
11%
57%
0%
Cuadro 2.7 POT vs IGAC - Chinchin

IGAC
USO PROPUESTO
POT
HA
Agropecuario
9,429
Forestal
1,143
Urbano
432
Total
11,004
VOCACIN
Agrcola
Agrosilvopastoril
Forestal
Vaco
Agrcola
Agrosilvopastoril
Forestal
Vaco
Agrcola
Forestal
Vaco
HA
% COINCIDENCIA
6,227
40
3,029
132
524
3
505
111
124
112
196
11,004
66,0%
0,4%
32,1%
1,4%
45,8%
0,3%
44,2%
9,7%
28,8%
25,9%
45,3%
63%
del IGAC y POT
Mapa 2.7 POT vs IGAC - Cota
del IGAC y POT
Cuadro 2.8 POT vs IGAC -Cota

COTA
POT
USO PROPUESTO
KM2
Urbano
14,156
Forestal
187,346
Agropecuario
252,371
IGAC
VOCACIN
Agrcola
Forestal
Vaco
Agrcola
Forestal
Vaco
Agrcola
Forestal
Vaco
KM2
0,46
0,01
0,95
6,53
11,34
0,86
21,77
1,98
1,49
% COINCIDENCIA
32%
1%
67%
35%
61%
5%
86%
8%
6%
del IGAC y POT
En este ejercicio se ha encontrado que la coincidencia de las vocaciones del suelo entre
los POT y el IGAC es heterognea. Mientras que la coincidencia del uso agropecuario en
Chinchin es del 60,4% (agrcola y agrosilvopastoril), en Cota es del 86% y en Duitama es
del 43%. Adems, se ha encontrado que la ausencia de lineamientos claros sobre la
definicin del uso del suelo ha hecho que los municipios, por ejemplo, no distingan usos
agrcolas de pecuarios en la formulacin de sus POT. De all que, aunque el IGAC s
distingue esos usos, no se logre hacer la comparacin de una manera ms precisa.
Dado que los POT deben ser una herramienta til para la toma de decisiones a nivel local
y que deberan seguir unos estndares nacionales para hacer la informacin comparable,
es necesario crear unos lineamientos que permitan hacer un uso eficiente de la
informacin de los POT (ver Anexo 1).
Captulo 3
AVALOS RURALES
3.1 DINMICAS DE LOS CAMBIOS EN EL TIEMPO
Analizando los avalos rurales como proxy del valor del suelo, entre 2000 y 2014 han
incrementado su precio significativamente. Ahora bien, el rea cosechada ha crecido en
mayor proporcin en aquellos municipios que no cuentan con las condiciones mnimas
requeridas para considerar la actividad agrcola como potencial de desarrollo, ya que lo
hace en las reas con menor competitividad, dispersas y con mayores ndices de violencia.
Este comportamiento est relacionado con el precio del suelo, pues cuando la agricultura
deja de ser rentable por incrementos en el precio del suelo asociados a dinmicas
especulativas, se crea una tendencia a la expulsin de los agricultores hacia estas zonas
menos aptas, especialmente los ms pequeos.
A continuacin se muestran los resultados de cambios en los avalos entre 2000 y 2014 y
su correspondiente cambio en el rea cosechada. Es importante tener en cuenta que para
algunos municipios, especialmente los ms grandes, parte importante del crecimiento de
los avalos pudo haberse dado antes de 2000.
Cuadro 3.1 Avalos rurales 2000-2014
Avalo Rural 2000
Total Nacional
ndice de ruralidad
Nivel de
Competitividad
Densidad rural
Suma
Rural disperso
Rural
Intermedio
Ciudades
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
Quintil 1
promedio miles de
pesos
1,192
297
551
1,600
4,651
557
551
1,086
2,086
4,970
182
Avalo Rural
2014
promedio miles
de pesos
5,790
863
1,572
5,537
34,200
1,334
1,530
4,731
11,121
40,751
772
Tasa de
crecimiento
2000/2014
rea cosechada
2007-2012 (%
crec.)
386%
191%
185%
246%
635%
140%
177%
336%
433%
720%
323%
4%
16%
0%
1%
-1%
44%
8%
3%
-2%
-2%
22%
Avalo Rural 2000
HHI
Intensidad de
desplazamiento
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
Cuartil 1
Cuartil 2
Cuartil 3
Cuartil 4
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
promedio miles de
pesos
337
767
1,351
3,373
766
2,043
1,078
1,242
2,968
1,277
755
489
273
Avalo Rural
2014
promedio miles
de pesos
1,290
2,174
6,381
18,598
2,931
14,842
4,625
4,350
18,057
5,108
2,254
1,331
904
Tasa de
crecimiento
2000/2014
rea cosechada
2007-2012 (%
crec.)
283%
184%
372%
451%
282%
627%
329%
250%
508%
300%
199%
172%
231%
1%
-2%
-3%
0%
11%
-1%
3%
4%
-6%
-1%
6%
4%
9%
Fuente: Econometra S.A. con informacin de avalos del IGAC y EVA del MADR
Tomando los municipios con ms de dos actualizaciones catastrales rurales en el periodo

2000-2014, lo avalos ms altos se localizan hacia el centro del pas y los municipios
costeros del atlntico.
Mapa 3.1 Valor promedio avalos
Fuente: Econometra S.A. con informacin de avalos del IGAC
Sin embargo, en este mismo rango de aos, en los mismos municipios, las zonas que han
incrementado en mayor proporcin el avalo rural son las regiones de la periferia. En el
centro el alto costo de la tierra no estimula la llegada de nuevos productores
agropecuarios. Las periferias tienen un doble atractivo: las tierras son ms baratas y tienen
una perspectiva de valorizacin mayor que en el centro. Esto explica, en parte, porque el
mayor crecimiento de reas sembradas est en la periferia.
Mapa 3.2 Cambio porcentual en el valor de los avalos
Fuente: Econometra S.A. con informacin de avalos del IGAC
Captulo 4
PRECIOS DEL SUELO RURAL, UBICACIN DE LA AGRICULTURA Y
SU APORTE AL CRECIMIENTO
4.1 RESULTADOS INICIALES

El propsito de este captulo es presentar los resultados de tres ejercicios economtricos
que en su conjunto ayudan a explicar la dinmica rural en trminos de la produccin
agrcola, precios de la tierra y contribucin del sector agrcola en los ingresos propios de
los municipios5. Estos resultados usan datos de panel entre el 2007 y el 2012. Se comienza
presentando el modelo de avalos rurales, que ser un factor determinante de las
decisiones de produccin agrcola, que se presentarn a continuacin; adicionalmente, se
expone un modelo de precios hednicos, donde se incorporan variables a nivel de predio
como el avalo, rea de terreno, rea construida y distancia real desde el predio a la
cabecera ms cercana. Finalmente, se estima un modelo de ingresos y de crecimiento de
ingresos municipales, donde se reflejara el aporte de la agricultura en la generacin de
ingresos de los municipios. En el anexo 2 (Anexo metodolgico) se explica en qu
consisten los modelos de efectos fijos y efectos aleatorios utilizados. En el anexo 3 se
incluyen las mismas regresiones de este captulos con las correspondientes varianzas.
El periodo es corto y por tanto algunas dinmicas no se logran captar en las estimaciones,
pero an con esta limitante se tiene evidencia de la direccin en la cual operan los
cambios ante choques en los avalos urbanos, los cuales se toman como punto de partida.
4.2 AVALOS RURALES

La funcin de avalos rurales busca modelar el rol de los fundamentales econmicos en
la formacin de precios, y capta particularmente fuerzas de oferta y demanda que pueden
estar detrs de la formacin de precios. En particular, este modelo capta las fuerzas de la
Se excluyen de los ingresos municipales el predial pues es ms un impuesto sobre un activo que no necesariamente refleja la
dinmica productiva que se pueda estar dando
5
migracin, el movimiento de la gente y la densidad poblacional, que en conjunto

representan las fuerzas de la demanda por tierra. Es un primer acercamiento a un modelo
de precios hednicos; el precio refleja caractersticas del predio el cual se explica con
variables que caracterizan el municipio donde estn los predios (ms adelante se
presentar el modelo de precios hednicos). Sin embargo, las caractersticas de los
municipios tienen un efecto directo sobre los predios y afectan el lado de la oferta de
tierra. Variables como la distancia del municipio a una ciudad grande (aglomeracin del
sistema de ciudades), los kilmetros de vas en el municipio, entre otros son ejemplos de
estas variables.
El siguiente cuadro presenta el modelo de los avalos rurales y tiene dos columnas: la
primera, explica el logaritmo natural de los avalos rurales por hectrea y la segunda
explica el cambio en los avalos rurales entre un ao y el anterior. Ambos modelos se
corren entre 2007 y 2012. La mayora de variables en estos modelos se rezagaron un
perodo, debido a que los avalos aparecen a comienzos del ao y el resto de variables se
recogen al finalizar el ao.
En primer lugar se observa una persistencia de los avalos: aquellos que mostraron
avalos altos al comenzar la serie de tiempo (la mayora en el 2002), tienen avalos altos
ms adelante. No hay evidencia clara de convergencia (estabilizacin de los precios); a
pesar del signo negativo del valor inicial de los precios en el modelo de crecimiento, ste
es no significativo. Las variables relacionadas con el conflicto muestran efectos diferentes:
el desplazamiento tiene un efecto negativo pero no significativo sobre los avalos rurales,
mientras que el porcentaje de coca sembrado en un municipio se relaciona con avalos
rurales ms altos. Los precios del suelo rural son ms bajos en municipios con mayor
porcentaje de poblacin rural, pero responden de manera positiva a aumentos en la
poblacin urbana; es decir, la presin sobre los precios de la tierra rural proviene del
crecimiento de las zonas urbanas y no de las rurales. Sin embargo, esta presin sobre los
precios rurales proviene de zonas urbanas menos densamente pobladas, es decir, en
ciudades ms densas, donde el uso del suelo es intensivo, los avalos rurales crecen
menos (ya el avalo es alto). El tamao de la UAF afecta los precios; a mayores UAF,
menores los precios, reflejando posiblemente factores de aprovechamiento de la tierra
inferiores en municipios con menor acceso a tecnologa. El ndice de productividad va en
la misma direccin (ndices ms altos son menos competitivos), pero es slo significativo
para explicar el cambio en los avalos. Mayor competitividad, mayor aumento en los
precios.
Los avalos rurales parecen ir de la mano con los avalos urbanos del mismo ao. Sin
embargo, si los avalos urbanos fueron muy altos en el ao anterior, el cambio en los
precios rurales es menor. Se observa que los precios del suelo rural aumentan a medida
que aumenta la distancia a una aglomeracin, pero hasta cierto punto, ya que cuando la
distancia es muy grande los precios disminuyen nuevamente. Se incluyen dummies para
los aos disponibles de la serie para captar choques que pudieron suceder en ese ao en
cada municipio que no se captan con las dems variables, entre ellos actualizaciones de
precios que se dan en un ao en particular, choques climatolgicos, desastres naturales,
descubrimientos de minas, etc. Se observa un aumento en el tiempo de los avalos,
capturado por las dummies de los aos, ya que frente al 2008, el ao base de la serie, el
coeficiente de todos los aos es positiva, significativa y cada vez ms grande, para el caso
de los avalos.
Cuadro 4.1 - Modelo Avalos Rurales
ln Avalu Rural Inicial
Intensidad de desplazamiento (t-1)
Porcentaje de coca (t-1)
Prop. Poblacin rural (t-1)
Cambio en Poblacin Cabecera
Cambio en Poblacin Cabecera (t-1)
Densidad Poblacin Cabecera (t-1)
Cambio en Densidad Poblacin Cabecera (t-1)
Densidad Poblacin Resto (t-1)
Cambio en Densidad Resto Cabecera (t-1)
Unidad Agrcola Familiar (UAF)
ndice de Competitividad (1-5)
ln Gasto en formacin capital bruto (t-1)
Indicador Desempeo Fiscal (t-1)
ndice Concentracin HHI
ndice Concentracin HHI2
ln Hectreas cosechadas (t-1)
Porcentaje sembrado en permanentes (t-1)
Altura (msnm)
Altura2
Vocacin agrcola (ha)
ln Avalo Urbano x Hectrea
ln Avalo Urbano x Hectrea (t-1)
Uso adecuado del suelo agrcola
ln Distancia Aglomeracin
ln Distancia Aglomeracin2
NBI 1993 Resto
km vas x km
LNAVALUOS RURALES X HA CAMBIO AVALOS RURALES

0.546***
-0.00204
-0.00000399
0.00000405
10.17**
-2.701
-0.414***
-0.0298
3.484**
0.416
0.554
-0.261
-0.0000104***
-0.00000359
0.00364***
0.00350***
-0.00500***
0.000239
-0.0261
-0.0104*
0.0168
0.0103
0.000796
-0.000614
0.184
0.0683
-0.203
-0.123*
-0.0188
0.0014
0.033
-0.00343
-0.000285***
0.00000742
4.81e-08**
-2.75E-09
-0.0000125
-0.000011
0.520***
0.579***
-0.0302
-0.563***
-0.0789
-0.00435
0.0495*
0.00426
-0.00195
-0.000103
-0.0035
0.000546**
0.182***
0.00694
Choque Avalo Urbano (choque) t-1

Dummy 2009
Dummy 2010
Dummy 2011
Dummy 2012
Constante
Observaciones
R2_overall
R2_within
R2_between
LNAVALUOS RURALES X HA CAMBIO AVALOS RURALES

-0.657***
-0.013
0.120***
0.0756***
0.131***
-0.0222*
0.156***
-0.00545
0.202***
0.0105
-2.484***
-0.246***
844
844
0.724
0.26
0.414
0.25
0.739
0.397
* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios

Fuente: Econometra S.A.
Ahora bien, al incorporar las variables a nivel predial (avalo rural del predio, rea
construida y distancia del lote a la cabecera ms cercana), se obtienen resultados
consistentes con el ejercicio anterior. En esa medida, a nivel de predio se obtiene lo
siguiente:
Los avalos rurales no convergen, pues a medida que pasa el tiempo, el valor del
suelo es mayor. Si bien en niveles el rea construida conlleva a incrementos en el
avalo rural, llega a un punto de concentracin en el que no genera ms aumentos.
Por ltimo, entre ms lejos se encuentre el predio de la cabecera urbana, ms bajo
ser el nivel del avalo, lo cual se esperaba, pues alrededor de los centros poblados,
el suelo es mucho ms costoso.
Las variables asociadas a la violencia representan disminuciones en el valor del
suelo, resultado esperado pues la violencia acenta la desvalorizacin de la tierra.
Respecto a la poblacin, si la densidad rural es alta, el avalo rural tambin lo es
(tal como se present en la caracterizacin). Sin embargo, los incrementos de la
poblacin urbana no generan presin sobre aumentos en el avalo rural.
Al existir una relacin negativa entre las UAF y los avalos rurales, se evidencia un
posible desaprovechamiento de factores tecnolgicos. Ahora bien, en niveles, a
mayor competitividad, mayor es el avalo rural y esto est relacionado con la
dinmica especulativa del suelo, pues por el costo de oportunidad, la tierra
localizada alrededor de las grandes ciudades es ms costosa.
El ndice de concentracin HHI, que puede interpretarse como una proxy de
clusters sigue una funcin en forma de parbola, pues al inicio el efecto no es
fuerte pero a medida que la concentracin es mucho ms marcada, el suelo rural se
vuelve costoso. Esto puede generar un efecto no deseado: el freno a la

aglomeracin rural y el estmulo a la dispersin.
Respecto a las reas cosechadas, al igual que en el captulo de caracterizacin,
incrementos en el rea cosechada se relacionan con reas de bajo avalo. El costo
de oportunidad del suelo est haciendo migrar las actividades agrcolas a zonas con
bajo nivel de avalo rural. Como se ha descrito a lo largo del informe, estas zonas
con bajo nivel de avalo se caracterizan por ser aisladas, con bajo nivel de
competitividad y con un alto nivel de violencia, lo cual no es apropiado ni
garantiza unas condiciones mnimas para que la agricultura se desarrolle
adecuadamente.
El hecho que la vocacin agrcola incremente el avalo rural por hectrea se puede
explicar de la siguiente manera: i) Las zonas con vocacin agrcola que se usan en
agricultura son tierras localizadas a lo largo de la cordillera de los Andes. Esta zona
se caracteriza por tener avalos altos, razn por la cual reas con vocacin agrcola
se relacionan con altos avalos; ii) Las zonas con vocacin agrcola pero que no
estn siendo usadas en agricultura, incrementan el valor del suelo por el costo de
reemplazar su uso.
Cuadro 4.2 - Modelo Panel Multinivel de precios hednicos avalos
rurales
rea construida (ha.) (t-1)
ln distancia del predio a la cabecera ms cercana
ln distancia del predio a la cabecera ms cercana 2
ndice de competitividad
Altura (msnm)
Altura2
CAMBIO AVALOS RURALES X HA.

0.0199***
-0.114*
-0.0102***
-0.00210***
-0.0000140***
-563.9***
0.362***
96.17***
-36.69***
-0.00225***
0.311***
-0.0166***
0.0985***
-2.955***
2.946***
-0.394***
0.451***
0.000233***
5.29e-08***
0.000892***
0.174***

NBI 1993 Resto
km vas x km
Dummy 2009
Dummy 2010
Dummy 2011
Dummy 2012
Constante
Observations
Nmero de grupos
R2_overall
R2_within
R2_between
CAMBIO AVALOS RURALES X HA.

-0.379***
2.952***
0.0152**
0.00417***
0.00413***
-0.429***
0.535***
0.209***
0.283***
0.284***
3.324***
184515
36903
0.206
0.188
0.324
4.3 PRODUCCIN AGRCOLA: REAS COSECHADAS

El siguiente paso es ver los efectos de los avalos (y otras variables) sobre las reas
cosechadas, que se toma como proxy de la actividad agrcola. El anlisis de las reas
cosechadas se hace con base en un modelo de produccin estndar de la forma:
, donde Y es la cantidad de reas cosechadas, que estn determinadas
por 3 factores de produccin que son tierra, capital y trabajo, y adicionamos algunas
variables de control, que buscan capturar la productividad total de los factores, o que
caracterizan los factores de produccin.
La primera tabla explica el rea cosechada (en logaritmos naturales), para todos los
municipios en la primera columna, y para los municipios que no sufrieron un aumento
significativo en los avalos de los predios en las zonas urbanas antes del 2007 en la
segunda columna. Un choque en los avalos urbanos es de gran inters en todos los
modelos y se define como una variable dictoma que toma el valor de 1 cuando el avalo
urbano aumenta ms de una desviacin estndar entre un ao y el siguiente, y 0 cuando el
cambio est por debajo de una desviacin estndar. Debido a que la serie de avalos va
hasta ms atrs en el tiempo, es posible identificar aquellos para los que antes del 2007
presentaron choques en sus avalos urbanos. Esta distincin es importante ya que los que
no han tenido choques antes del 2007 muestran la situacin de cmo responden las
variables por primera vez a un choque, mientras que los que ya han tenido choques
anteriores, ya tuvieron un ajuste inicial importante en el momento en que tuvieron el

choque por primera vez. Por esta razn el modelo de reas cosechadas se presenta para
todos los municipios y por aparte para los que nunca haban tenido choques de avalos
urbanos.
Las primeras variables de desplazamiento y hectreas de coca capturan los efectos del
conflicto armado sobre las hectreas cosechadas y se encuentra una relacin negativa
entre la produccin agrcola y el desplazamiento y las hectreas de coca, como es de
esperarse. El efecto de estas variables es significativo con un ao de rezago. La
especializacin del municipio en un producto medido por el ndice de Herfindahl y
Hirschmann (HHI) no tiene un efecto en las reas cosechadas. Es posible que se genere
cierta especializacin en un producto en un ao que potencialmente puede aumentar los
precios de la tierra y desestimular la produccin.
El efecto de los choques en los avalos urbanos es interesante. Se evidencia un efecto
gradual en el tiempo resultante de un choque: en el ao del choque, aumentan las
hectreas cosechadas en las zonas cercanas a la aglomeracin urbana (aun controlando
por el aumento de poblacin urbana en el municipio). Sin embargo, el ao siguiente al
choque de precios urbanos, se reducen las hectreas cosechadas, pero aumentan en los
lugares distantes a las aglomeraciones; los choques de precios urbanos mandan la
produccin agrcola a la periferia. Esto es particularmente agudo en los lugares que nunca
han sufrido choques de precios urbanos: la reduccin de hectreas es 40 veces mayor para
estos sitios que para el promedio, y el aumento en la periferia 33 veces mayor al general.
Los precios de la tierra rurales tambin deprimen la actividad agrcola. El efecto del
choque es diferencial para quienes hacen un mejor uso del suelo, ya que los que hacen
mejor uso del suelo reaccionan menos fuerte a un choque (aumentan menos las
hectreas), tanto en el ao del choque como en el ao siguiente (disminuyen menos las
hectreas), especialmente para aquellos que no haban tenido choques anteriormente 6.
Por ltimo, no parece que las hectreas cosechadas respondan a cambios poblacionales
urbanos del mismo municipio, ya que aumentos o disminuciones de la poblacin en la
cabecera, en el mismo ao o en el ao anterior no generan efectos sobre las hectreas
cosechadas (al respecto debe tenerse en cuenta que los aumentos de los avalos de los
municipios ms grandes se dieron antes del periodo analizado).
Con base en un anlisis inicial paralelo que divide la muestra por niveles de ingresos
municipales, es interesante mencionar que los choques en los precios urbanos se
Estos resultados son robustos a estimar un modelo ms sencillo con menos variables en donde se excluyen las variables
institucionales, de coca, y de desplazamiento
6
concentran en los municipios con menores ingresos per cpita, as que los efectos que se
observan generados por un choque estn afectando a los municipios ms pobres. De
hecho, es slo en este grupo donde se observa que a raz de un choque de precios urbano
las hectreas cosechadas se van hacia la periferia, y no hay evidencia de que un buen uso
de la tierra mejore la situacin en este grupo. Un aumento en el avalo rural del ao
anterior disminuye las hectreas cosechadas slo en los municipios de menores ingresos,
indicando que son estos los municipios ms sensibles a cambios en precios de la tierra. De
la misma manera, mayor poblacin rural aumenta las hectreas cosechadas slo en los
municipios ms pobres, indicando que posiblemente en esos municipios la mayor
proporcin de la produccin es para el consumo local, mientras que en los municipios
con ms ingresos una parte importante de la produccin se va a las ciudades del
municipio o se lleva a otros municipios.
Cuadro 4.3 - reas Cosechadas (2007-2012)
Intensidad de desplazamiento
Porcentaje de coca
Choque Avalu Urbano (choque)
Choque X Distancia Aglomeracin
Choque (t-1)
Choque (t-1) X Distancia Aglomeracin
ln_Avaluo rural x ha
ln_Avaluo rural x ha (t-1)
% Gasto destinado a inversin
Cambio Indicador Desempeo Fiscal
Choque x uso adecuado del suelo
Choque (t-1) x uso adecuado del suelo
Choque (t-2)
Choque x % Vocacin Agrcola mpio
ln Poblacin Resto
Cambio poblacin cabecera
Cambio poblacin cabecera (t-1)
Prop. Poblacin rural
Constante
Observaciones
R2_overall
R2_within
REA COSECHADA
(LN)
REA COSECHADA (LN)

SIN CHOQUES AVALOS URBANOS ANTES
DE 2007
-0.00000253
-6.107
-2.438
-0.00000628*
0.266
-0.395
12.21***
-0.980***
-3.470**
0.329**
0.00201
-0.0397**
0.000438
-0.000308
-4.976***
-0.911
-0.535**
2.896**
-0.12
0.716***
-3.928
2.883
-1.215
2.18
947
0.326
0.0125
-0.000000781
-9.573
-9.078*
-0.00000770*
0.504
-0.834*
22.40***
-1.844***
-122.7***
10.46***
-0.0128
-0.0398**
0.000405
-0.000434
-7.843***
30.20***
-0.203**
1.250***
-0.240**
0.726**
-3.687
-0.953
-0.208
1.653
832
0.296
0.0184
REA COSECHADA
(LN)
R2_between
0.346
* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Fijos
REA COSECHADA (LN)

SIN CHOQUES AVALOS URBANOS ANTES
DE 2007
0.314
4.4 I NGRESOS PROPIOS MUNICIPALES Y CRECIMIENTO EN LOS INGRESOS

Luego de mirar el comportamiento de precios y reas cosechadas, ahora se busca mirar si
la actividad agrcola (tomando como proxy el rea cosechada) tiene efectos sobre la
dinmica general del municipio (tomando como proxy los ingresos tributarios propios sin
incluir impuestos predial dado que es un impuesto ms de tipo stock-).
El modelo de ingresos busca captar en conjunto como los diferentes factores de
produccin (tierra capturada como cantidad de tierra dedicada a la agrcola; capital,
capturado con inversin en capital e infraestructura; y trabajo; capturado por cantidad de
poblacin y densidad poblacional), as como caractersticas institucionales afectan los
ingresos municipales. El siguiente cuadro explica los ingresos propios per cpita de los
municipios, como una manera de aproximar su capacidad productiva. En primer lugar se
observa una persistencia en los ingresos. Tambin se evidencia que los municipios con
mayores niveles de coca sembrada son los que tienen menores ingresos. A pesar de que
municipios con mayor proporcin de poblacin rural generan mayores ingresos propios,
esto es cierto en aquellos municipios con menores densidades de poblacin rural. Los
municipios que mayores inversiones hacen en formacin de capital bruto, tanto en el ao
actual como en el anterior presentan mayores ingresos propios. Como es de esperarse,
aquellos con mejores desempeos fiscales generan ms ingresos propios.
La gran pregunta de estas regresiones es si el campo aporta a la capacidad productiva de
un municipio, y la respuesta es no. De hecho, a mayores cantidades de hectreas
cosechadas, menor generacin de ingresos propios, tanto para cultivos transitorios como
para permanentes. La simple vocacin agrcola de un municipio disminuye su capacidad
de generar ingresos propios. Sin embargo, un resultado muy interesante es que cuando la
tierra se usa bien, es decir, cuando el municipio tiene vocacin agrcola y el uso que se le
da a la tierra es agrcola, en ese caso s hay generacin de ingresos propios. El problema
no sera entonces la agricultura, sino el uso inadecuado del suelo.
En cuanto a la relacin de los precios del suelo y los ingresos propios, es interesante ver
que mayores precios urbanos generan menores ingresos propios, pero cuando los precios
urbanos tienen un choque, en este caso los ingresos propios aumentan en el ao siguiente
del choque.
Cuadro 4.4 - Modelo de Ingresos (2007-2012)
ln Ingresos Propios Iniciales
Porcentaje de coca
Densidad Poblacin Cabecera
Densidad Poblacin Resto
ndice de Competitividad
ln Gasto en formacin capital bruto)
Indicador Desempeo Fiscal
ln Hectreas cosechadas
Porcentaje sembrado en permanentes
Altura (msnm)
Altura2
ln Avalu Urbano x Hectrea (t-1)
NBI 1993 Resto
Km vas x km
Choque (t-1)
Cambio proporcional avalu urbano
Dummy 2009
Dummy 2010
Dummy 2011
Dummy 2012
Constante
Observaciones
R2_overall
R2_within
R2_between
LN INGRESOS PROPIOS PC
0.00486***
-3.476
-9.798**
0.516***
-0.00000271
-0.00397***
0.00295***
0.0633***
0.197***
0.0447***
0.00226***
0.106
-0.0897
-0.0414***
-0.0247**
-0.108***
0.0000778*
-2.23e-08*
-0.0000504***
-0.0308**
-0.0258*
0.125**
-0.000963
-0.00161*
0.0942***
0.282***
0.00292
0.0923***
0.0631***
0.0705***
0.123***
-1.924***
842
0.411
0.475
0.395

4.5 ACERCAMIENTO A ENTENDER EL AUMENTO EN PRECIOS URBANOS

Esta regresin busca explicar el cambio en los avalos urbanos y tiene como objetivo
identificar si son variables fundamentales las que estn detrs de los cambios en los
avalos urbanos. Hay dos maneras de mirarlo: la primera es incluyendo en la regresin las
variables que en la literatura de precios de finca raz estn ms relacionados con cambios
en precios, en particular, aquellas variables que captan la dinmica de migracin y cambios
poblacionales. La segunda es revisando el fit del modelo, es decir, si a pesar de incluir
en la regresin una gran cantidad de variables que tericamente deban explicar un cambio
en los avalos rurales el modelo tiene un bajo poder explicativo general, entonces lo que
est detrs del cambio en precios son otras variables no observables o no cuantificadas.
A continuacin se presenta este ejercicio en dos columnas: la primera explica los cambios
en avalos urbanos con las variables en niveles y la segunda con las variables en cambios.
Dado que la pregunta es qu genera cambios en los avalos urbanos, se puede pensar que
la segunda columna, que captura cambios en poblaciones, concentraciones y densidades
pueda ser la ms adecuada para explicarlos.
Lo primero que se observa es que ninguno de los dos modelos tiene un poder explicativo
ni medianamente aceptable. Entre TODAS las variables el modelo no es capaz de explicar
ni en un 10% el cambio de los avalos. Su poder explicativo es muy malo tanto para
explicar los cambios entre municipios (between) y entre el mismo municipio en el tiempo
(within). Esto es indicativo de que hay muchas variables que no estn en el modelo. Por
definicin, las variables de especulacin no se miden ni son fciles de captar. Por otra
parte, muy pocas variables son significativas. Si nos enfocamos en la segunda columna
observamos algunas relaciones significativas7: el aumento en los avalos est acompaado
por un aumento en los avalos rurales (esto es de esperarse ya que en el modelo de
avalos rurales tambin hay una relacin positiva con los avalos urbanos) de hecho el
cambio en los precios urbanos est en el origen de los cambios en los precios rurales. Un
aumento en inversin se relaciona con una disminucin en los avalos urbanos. Esto
seala que los precios urbanos estn aumentando precisamente en zonas donde no se est
invirtiendo, una seal ms de que hay especulacin. Si los precios aumentaran en aquellos
sitios donde aumentan las inversiones, tendran sentido los aumentos en los precios, ya
que posiblemente las inversiones se traducen en infraestructura o en mejoramiento de la
Para poder captar los efectos de todas las variables en el tiempo, de las que cambian y de las que son constantes, se us un
modelo de efectos aleatorios. Este modelo por lo tanto no tiene el objetivo de medir causalidad, es decir, no busca asegurar que
una variable o el cambio de una variable necesariamente causa un aumento en los avalos urbanos, sino quiere mostrar las
relaciones existentes entre unas variables y los cambios en dichos avalos. Aun sin tener causalidad, lograr ver con qu est
relacionado el aumento en avalos urbanos controlando por muchas variables es un avance y da mayor claridad de la situacin.
7
calidad de vida de las personas. Sin embargo, es lo opuesto lo que est sucediendo. Nada
ms es significativo, ni un aumento en la poblacin urbana, ni un aumento en la densidad
de las ciudades, ni el indicador de desempeo fiscal, todas variables tericamente
relacionadas con cambios en los avalos.
Cuadro 4.5 - Avalos Urbanos
CAMBIO EN AVALOS URBANOS
CAMBIO AVALOS URBANOS
VARS INDEPENDIENTES EN NIVELES VARS INDEPENDIENTES EN CAMBIOS
Porcentaje de coca
Cambio en HHI
ln Avalo Urbano x Hectrea(cambio)
% Gasto destinado a inversin (t-1)
% Gasto destinado a inversin (cambio)
Indicador Desempeo Fiscal (cambio)
ln Poblacin Resto
ln Poblacin Resto (t-1)
ln Poblacin Resto (cambio)
Poblacin cabecera
Poblacin cabecera (t-1)
Diferente a los dems (se iba a quitar)
Km vas x km
rea urbana en hectreas
Avalu urbano inicial x ha (ln)
ln Gasto en formacin capital bruto) (cambio)
Densidad de cabecera
Densidad resto
Densidad de cabecera (cambio)
Densidad de cabecera (t-1)
Densidad resto (cambio)
Densidad resto (t-1)
Constant
Observaciones
-0.00000874*
-0.0000170***
-17.88***
4.235
0.0422
-0.144
-0.0189
0.00176
-0.0376
-0.00548***
-0.00239
-0.0176
0.236
-0.357
-0.699
0.907
-0.412***
0.619
0.277**
0.0776*
0.0000283
-0.0988
-0.0249
-0.0000036
-0.0000195**
-15.37
7.158
-0.0169
-0.0704
-0.0642
-0.0469
0.00417
0.0399
1.193***
-0.0101***
-0.00477**
0.000336
-0.0175
-0.154*
1.122
0.257
-1.268
-0.191
0.775
0.182
0.0588
0.000000874
-0.144
-0.0474
0.0289
-0.000000167
0.000629
0.409
925
-0.000022
-0.000000503
-0.00833
0.000543
0.461
925
CAMBIO EN AVALOS URBANOS

CAMBIO AVALOS URBANOS
VARS INDEPENDIENTES EN NIVELES VARS INDEPENDIENTES EN CAMBIOS
Modelo
R2_overall
R2_within
R2_between
* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01.
Random Effects
0.0107
0.00241
0.0556
Random Effects
0.0691
0.0633
0.0929
Captulo 5
RECOMENDACIONES DE POLTICA
Antes de formular recomendaciones es pertinente mencionar que el trabajo se limita a
analizar cmo las dinmicas de precios de la tierra tienen efecto sobre la ubicacin de la
actividad agrcola, que a su vez afecta las posibilidades de generacin de riqueza a nivel
local. Paralelo y/o complementario a los procesos productivos debe darse todo un
desarrollo de capacidades, con las cuales el desarrollo productivo crea sinergias; pero esta
parte excede el alcance del trabajo. No se trata directamente el tema de pobreza, pero los
temas que se tratan afectan a la poblacin ms pobre (de menor ingreso).
Este captulo est estructurado en dos partes. En la primera se presentan resultados y
conclusiones; en una segunda parte se formulan las recomendaciones correspondientes.
5.1
RESULTADOS Y CONCLUSIONES
Del trabajo hecho (conformacin de base de datos sobre avalos rurales, anlisis de la
vocacin y uso del suelo en el periodo 2000-2002/2005-2009, comparacin de vocaciones
de la tierra IGAC-POT y estimaciones de funciones -precios hednicos, crecimiento de
reas cosechadas y crecimiento de los ingresos municipales propios-) vale la pena resaltar
los siguientes resultados y conclusiones:
Respecto a precios
Los avalos rurales ms altos se encuentran en los municipios de las principales

aglomeraciones y los municipios circundantes; pero los mayores crecimientos de
los avalos, donde las transacciones pueden implicar grandes ganancias, se da ms

en la periferia.
Se cuenta con alguna evidencia de dinmicas especulativas (ltimas funciones
estimadas), pero es necesario seguir trabajando para tener mayor profundidad en el
tema.
El crecimiento de las cabeceras municipales, en particular cuando se hace de forma
dispersa baja densidad-, genera mayor presin sobre los avalos rurales que se va
propagando a lugares ms distantes como en una especie de ola.
Respecto al crecimiento de las reas cosechadas
Parte importante del crecimiento de las reas cosechadas se est dando en la

periferia.
El desplazamiento y los cultivos de coca afectan negativamente la produccin
agrcola.
En el agregado el desarrollo de clster no tiene efecto significativo sobre el rea
cosechada, pero si una tendencia a reducir el rea sembrada conforme crece el
clster.
Los choques de precios urbanos tienden a propiciar la ubicacin de la produccin
agrcola a la periferia.
El efecto del choque de precios es diferencial segn el uso que se le d al suelo; los
que hacen mejor uso del suelo tienen mayor capacidad de aguantar un choque
procedente del crecimiento de los avalos urbanos.
Respecto a generacin de ingresos 8
Los municipios con mayores niveles de coca sembrada son los que tienen menores
crecimientos en sus ingresos
Los municipios que mayores inversiones hacen en formacin de capital bruto
presentan mayores ingresos propios. Y tambin como es de esperarse, aquellos
con mejores desempeos fiscales generan ms ingresos propios.
A la gran pregunta de si el campo aporta a la capacidad productiva de un
municipio, y la respuesta es no. De hecho, a mayores cantidades de hectreas
cosechadas, menor generacin de ingresos propios.
Se trabaja con los ingresos municipales propios sin incluir el impuesto predial, el cual se trata ms de un impuesto sobre un
activo; no sobre un flujo que refleja mejor la dinmica econmica
8
Sin embargo, cuando la tierra se usa bien, es decir, cuando el municipio tiene
vocacin agrcola y el uso que se le da a la tierra es agrcola, en ese caso s hay
generacin de ingresos propios. El problema no sera entonces la agricultura, sino
el uso inadecuado del suelo.
Una primera conclusin general, y que sera el punto de partida para las recomendaciones,
es la complejidad de las dinmicas asociadas al uso adecuado de la tierra. Hacer de la
agricultura un motor de desarrollo implica trabajar de forma integral sobre esa
complejidad (mltiples variables que interactan).
Donde la actividad agrcola logra un uso adecuado del suelo, genera riqueza y bienestar
(caa en el valle, zonas bananeras, flores en la sabana, etc.); sin embargo, cuando se mira
el pas en su conjunto, la agricultura no es un motor de crecimiento. La tendencia
dominante es una dinmica perversa de ocupacin territorial; los productores del campo
responden racionalmente a los estmulos que enfrentan, pero el resultado no genera
crecimiento y bienestar.
Es necesario propiciar al adecuado uso del suelo, lo cual implica en
concreto:
Que la tierra se use para la vocacin que tiene 9. En principio el referente pueden
ser los mapas de vocacin, uso y conflicto en el uso del IGAC, pero ms adecuado
sera los mapas de los POT que se desarrollen siguiendo las pautas de la UPRA,
pero se adaptan a las dinmicas sociales existentes a nivel municipal. En cualquier
caso la definicin misma de vocacin estara sujeta a cambios por los desarrollos
tecnolgicos que se vayan dando y por los procesos de apropiacin local.
Que se propicie el uso de la tierra disponible lo ms cerca posible de los mercados
para el consumo o la exportacin (aglomeraciones urbanas y/o
puertos/aeropuertos), en particular donde se cuenta con una mayor dotacin de
bienes pblicos y los costos de transporte son menores
Que se propicie el acceso de tierra en tamaos de al menos una UAF a pequeos
productores en donde se tienen los principales mercados para el consumo o la
exportacin, (aglomeraciones urbanas y/o puertos/aeropuertos).
El uso de acuerdo a la vocacin tiene dos dimensiones complementarias: la primera a nivel de grandes vocaciones (agricultura,
bosques/forestal, ganadera, conservacin, vivienda y otros); la segunda es que en los casos de vocacin agrcola se use para el
producto ms indicado.
9
Que se propicie la creacin de clster como factor que favorece la mejora en

productividad, externalidades (tecnolgicas y pecuniarias), economas de escala,
etc. en particular en regiones con predominio de pequeos productores.
En la medida que existe una institucionalidad muy fuerte (en sentido tanto de normas
formales como de normas informales) que soporta la dinmica perversa descrita, se
requiere hacer una intervencin integral, estratgica y de largo aliento con resultados
intermedios para llegar a cambiar los incentivos de ubicacin y para generar clster.
5.2 RECOMENDACIONES UN TANTO A MANERA DE RUTA CRTICA

Con base en los resultados del estudio a continuacin se formulan las recomendaciones.
En el anexo 4, que se hizo en paralelo con las recomendaciones, se incluyen las
propuestas de ajuste normativo que se requeriran para que efectivamente puedan
implementarse las propuestas formuladas.
Cul es el objetivo que se busca?
o El fin ltimo es mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural y reducir la

inequidad, a partir del desarrollo de actividades productivas10 en las zonas rurales
que generen riqueza sostenible11 y sean la base para la mejora del bienestar. Para
este propsito se debe:
Propiciar el uso adecuado del suelo en todos los sentidos previamente
mencionados.
Evitar la dispersin propiciando el desarrollo de clster para ganar
economas de escala y externalidades tanto tecnolgicas como pecuniarias
Crear estmulos para la relocalizacin a poblacin; particularmente a
pequeos productores que viven en la periferia debe drsele opciones para
relocalizarse en el centro especficamente donde la tierra no se usa
adecuadamente, por ejemplo en predios ganaderos explotados
extensivamente.
Ms all de la frontera agrcola deben existir formas de ocupacin donde la
racionalidad y lgica responda a criterios diferentes del econmico
(conservacin de culturas tradicionales, soberana nacional, proteccin
En las zonas rurales existen actividades distintas a las agropecuarias, que son fundamentales y deben propiciarse; sin embargo
dada la preponderancia de las actividades agropecuarias el trabajo se centra en ellas
11 Se excluira opciones como la tala de bosques (sin remplazo de los rboles) y cualquier tipo de actividad productiva donde en
principio pueden tenerse beneficios, pero a la par acarrean efectos colaterales (por ejemplo, degradacin del suelo por siembras en
laderas empinadas, produccin en zonas sin vas, etc.)
10
ambiental, reas de reserva estratgicas para el pas, etc.) o a dinmicas

econmicas muy especficas (turismo, captura de CO2, etc.).
Otra alternativa es que entre las reas integradas a la actividad productiva
regular y las reas ms all de la frontera agrcola se podran contemplar las
zonas de reserva campesina como se formularon en la ley 160 de 1994 y se
desarrollan en el proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, con nfasis
en zonas amortiguadoras de las zonas de conservacin.
Qu se requiere hacer para lograr esto?
o Se proponen tres frentes de trabajo un tanto secuencial (uso adecuado del suelo,
evitar la dispersin y reubicacin hacia la frontera agrcola) y dos reas
transversales (formalizacin de la propiedad y control de dinmicas
especulativas)
1. Formalizacin de la propiedad
El primer tema que debe trabajarse (sin excluir que en paralelo se
trabajen otros temas) refiere a contar un sistema moderno, gil y
transparente de registro de la propiedad rural.
El punto de partida debe ser la provisin por parte del
IGAC de informacin geogrfica detallada a nivel
municipal que se conviertan en referencia obligada para:
o Elaboracin de POT o EOT.
o Registro de predios.
o Clculo y cobro de impuestos prediales.
Como un paso previo al registro se hacer una clarificacin
de la tradicin de los previos, para evitar legalizar
despojos de distinto orden .
Definicin clara de las reas rurales para la aplicacin
preferente del derecho agrario especial- frente al derecho
civil.
En las actualizaciones catastrales que haga el IGAC debe
registrase tanto el uso como la vocacin del suelo definida
en los POT.
o UPRA debe dar unas pautas muy claras sobre qu
se entiende por uso adecuado del suelo que sean la
base para que el IGAC registre el correspondiente
uso.
o Los POT, siguiendo pautas de la UPRA quien a su

vez usara como insumo la informacin que genera
el IGAC, deben definir las vocaciones de uso del
suelo; entidad que debe tener la potestad de
objetar POT en su componente rural si no se
ajustan a las pautas que se ha dado, en un marco
donde la autonoma municipal debe tener amplio
margen.
Debe seguirse en el proceso de formalizacin masiva de
predios12, con una perspectiva de cubrir todo el pas en un lapso
no mayor de 5 aos
El trabajo en este campo debe ser complementario de lo que se
est haciendo en restitucin de tierras, vctimas, etc.
2. Propiciar el uso adecuado del suelo
Debe contarse con criterios para definir el uso adecuado del
suelo: esta labor correspondera a la UPRA en consulta con los
actores del campo.
Lo primero es lo grueso en trminos de grandes
actividades
(ganadera,
plantaciones
forestales,
comerciales, bosques, agricultura, zonas urbanas y otros)
Luego se podra llegar a ms detalle en temas como los
que viene trabajando la UPRA para definir la vocacin del
suelo a nivel de productos
Las pautas generales las da la UPRA, pero la definicin del uso
del suelo por predio, debe hacerla cada municipio en el POT.
Esto requerira un artculo en el PND que fije un plazo
mximo para que los municipios actualicen los POT en
las reas rurales siguiendo los lineamientos de la UPRA;
tambin deben preverse incentivos o desincentivos que
promuevan el cumplimiento de este plazo.
Una vez se cuente con esta definicin debe hacerse operativa. En
las actualizaciones catastrales debe quedar registrado no solo el
uso del suelo (previsto en los formularios actuales), sino tambin
la vocacin del suelo, (que provendra de los POT)
Est pendiente la revisin de este proceso en trminos de lo que se propona, como en trminos de lo que se est dando en la
prctica.
12
Ajuste del impuesto predial unificado para que admita una tasa
mayor sobre los predios que no son utilizados segn su vocacin,
como ocurre hoy con en las zonas urbanas con los predios
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.
El impuesto predial diferencial podra tambin ajustarse de
acuerdo a algunos otros criterios (inclusin, reconversin
productiva, etc.)
3. Evitar las dinmicas de dispersin
Concesiones
De grandes terrenos a cambio de inclusin y desarrollo de
bienes pblicos, atendiendo los parmetros fijados en la
sentencia C-644 de 2012.
Planes parciales
Para el desarrollo por ejemplo de proyectos agrcolas o
agroindustriales en un esquema de clster.
Estos dos trabajos deben a su vez tomar como insumo los
resultados del proceso de formalizacin de la tenencia de tierras y
la clarificacin de los baldos de la Nacin, que sera la base para
un banco de tierras.
4. Propiciar la reubicacin de la poblacin hacia el interior de la frontera
agrcola
Esto ira unido al punto anterior, el cual debe anteceder en la
secuencia temporal. Donde se hagan proyectos de esta naturaleza
(concesiones o planes parciales) se debe promover la inclusin
como una forma de incentivar la reubicacin.
Contemplar figuras como las reservas campesinas para el cierre
de la frontera y ocupacin del territorio
Como estn en la ley 160, pero admitiendo la creacin en
zonas amortiguadoras de parques y sin que impliquen
autonoma administrativa o extraterritorialidad.
5. Evitar dinmicas especulativas
Aplicar las posibilidades de cobra Plusvala por el uso de la tierra
Opciones de que el Estado pueda comprar la tierra por el valor
que se tiene registrado (podra ser con un cierto porcentaje
adicional para facilitar el proceso en reconocimiento de la

desactualizacin catastral), en los casos que se declarara la
actividad de utilidad pblica (planes parciales, megaproyecto
agroindustriales, etc.)
6. Otros temas
Los programas de apoyo a actividades productivas con que
cuenta el gobierno deben alinearse con estas propuestas que
buscan propiciar el uso adecuado del suelo. La prioridad debe ser
el incentivo, pero debe contemplar la posibilidad impositiva para
reforzar el mensaje
Los municipios y los departamentos deben tener un papel muy
activo en el proceso con el compromiso de actualizar los POT,
aplicar figuras como el impuesto predial diferencial por uso
inadecuado del suelo, promocin de clster, etc.
ANEXO 1: ANLISIS POT VS IGAC

Relacin UPRA-POT
La Unidad de Planificacin Rural Agropecuaria -UPRA, creada en 2011, es una unidad
administrativa especial de carcter tcnico y especializado, sin personera jurdica, adscrita
al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonoma presupuestal,
administrativa, financiera y tcnica (Artculo 2 del Decreto 4145 de 2011). Esta unidad
tiene por objeto orientar la poltica de gestin del territorio para usos agropecuarios. Para
ello la UPRA planificar, producir lineamientos, indicadores y criterios tcnicos para la
toma de decisiones sobre el ordenamiento social de la propiedad de la tierra rural, el uso
eficiente del suelo para fines agropecuarios, la adecuacin de tierras, el mercado de tierras
rurales, y el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas en estas materias (Artculo
3 del Decreto 4145 de 2011). Basta esto para concluir que la creacin de lineamientos
que posibiliten la creacin de Planes de Ordenamiento Territorial que conduzcan a un uso
eficiente del suelo rural, es inherente a la funcin de la UPRA.
Por su parte, los POT13 son instrumentos para la planeacin fsica, social, y econmica,
planteados por la Ley 388 de 1997. Su elaboracin ofrece un espacio que permite
identificar las potencialidades del municipio y plantear las acciones prioritarias para su
desarrollo, a partir del ordenamiento fsico del territorio.14
En cuanto a los lineamientos a seguir por los municipios para la generacin de sus POT,
habra principalmente dos instituciones encargadas de generarlos: Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio de Colombia, y la UPRA. Para el caso del primero, adems de algunas
En el presente documento se hace uso del trmino POT para hacer referencia tanto al Plan de Ordenamiento Territorial (POT)
que corresponde a Municipios con ms de 100.000 habitantes; al Plan Bsico de Ordenamiento Territorial (PBOT) que
corresponde a Municipios entre 30.000 y 100.000 habitantes; y al Esquema Bsico de Ordenamiento Territorial (EOT) que
corresponde a Municipios con menos de 30.000 habitantes. Las recomendaciones aplican de igual manera a los POT, los PBOT y
a los EOT.
14 Formulacin POT. (s.f.). Recuperado el 20 de mayo de 2014 de la pgina del Ministerio de Vivienda de Colombia:
http://www.minvivienda.gov.co/Vivienda/Desarrollo%20urbano%20y%20territorial/Asistencia%20T%C3%A9cnica%20Munici
pios%20y%20Regiones/Paginas/Formulaci%C3%B3n-POT.aspx
13
presentaciones con las cuales se estara asesorando a los municipios del pas en la
formulacin de sus POT, slo existe la Gua 1: Informacin prctica para formulacin
de Planes de Ordenamiento Territorial. En ella se establecen lineamientos generales para
la creacin de los POT que, sin embargo, no proporcionan el nivel de detalle suficiente
que permita hacer una clasificacin precisa del uso adecuado del suelo rural. Por su parte,
la UPRA, que segn se vio atrs, debe establecer los lineamientos precisos sobre el uso del
suelo rural, al da de hoy no los ha publicado. Esto se ha corroborado al revisar con
detalle su pgina y al hacer una consulta telefnica a la UPRA.
Recomendaciones para los POT o EOT
Gracias a la revisin de la informacin que ha sido entregada por los municipios al
DANE sobre sus POT para el anterior ejercicio (revisar los lineamientos que el Ministerio
de Vivienda y la UPRA han generado para la definicin de un uso adecuado del suelo), se
han construido algunas recomendaciones que se presentan a continuacin:
1. La entrega de la informacin debe seguir una estructura clara en carpetas siguiendo
el siguiente orden:
a. Una carpeta que contenga toda la informacin, titulada con el cdigo
DANE del municipio, seguido por un guion bajo y del nombre en
letras.
b. Al interior de esa carpeta, deben haber tres carpetas: diagnstico,
formulacin y acuerdo.
c. En cada de una de ellas debe haber otras dos carpetas:
i. Documentos: debern presentarse, en el caso de textos, en formato
PDF (para contar con archivos no susceptibles a ningn tipo de
cambio), mientras que las hojas de clculo y archivos similares,
debern entregarse en los archivos originales.
ii. Cartografa:
1. Toda informacin cartogrfica deber seguir los mapas y

lineamientos que sobre el tema dicte el IGAC (y no ningunos
otros).
2. Toda informacin cartogrfica deber georreferenciarse.
3. Se deber hacer uso de software relativos a los Sistemas de
Informacin Geogrfica (SIG) con licencia como ArcGis o
libres (software libre) como QGIS, QuantumGis, GVSIG (en
espaol) o Geomedia. De all se deber exportar la
informacin en el formato universal para SIG, es decir,
archivos Shape file. En ellos es necesario distinguir
claramente los archivos de puntos, lneas, y polgonos.
4. La informacin referente a los polgonos de cada Shape File
deber estar relacionada en la tabla de atributos del mismo.
Toda unidad debe estar claramente expuesta (aunque
tambin un estndar de unidades sera deseable).
5. Todos los archivos Shape File referentes a cada etapa del
POT debern ser entregados dentro de una GeoDataBase
(GDB), con la cual se garantiza un estndar uniforme de
georreferenciacin de todos los archivos Shape File.
6. Para conseguir una mayor precisin sobre las reas,
distancias y dems medidas que se puedan obtener de los
mapas, se deber hacer uso de las zonas de clasificacin del
territorio nacional definidas por el Marco Geocntrico
Nacional de Referencia (MAGNA-SIRGAS).
2. El diagnstico debe tener dos categoras internas:
a. Estado de uso actual del suelo.
b. Condiciones tcnicas que permiten asignar a ese suelo una cierta
vocacin de uso.
3. Es necesario definir un glosario nico a nivel nacional. Para tal propsito, es

til recurrir a los conceptos planteados por el IGAC sobre el uso del suelo en
trabajos como Zonificacin de los Conflictos de Uso de las Tierras del Pas
(IGAC-CORPOICA, 2002); en esta medida, el trabajo realizado por la UPRA
ser un insumo obligatorio. El IGAC y la UPRA debern realizar de manera
conjunta la definicin de las categoras de vocacin del suelo y de conflicto de
uso del suelo 15. A partir de ellas, la UPRA deber cumplir su funcin en la
definicin de pautas para la realizacin de los POT y, adems deber verificar
que se cumplan estos estndares. El incumplimiento de los mismos (los
estndares) deber impedir que el municipio pueda entregar a satisfaccin su
POT y por lo tanto podr tener como consecuencia sanciones a sus
responsables. Adicionalmente, la categorizacin del suelo debe distinguir las
zonas y tipos de riesgos, adems de los usos diagnosticados y los acordados en
los POT.
a.
Los criterios definidos para la clasificacin del suelo debern ser

asignados, segn corresponda, a cada uno de los polgonos que
componen los Shape File, con el objetivo de definir de manera clara los
usos del suelo para todo el territorio municipal. Las definiciones de las
categoras del uso del suelo no podrn ser usadas de ninguna otra
manera a la definida en el glosario.
b. Establecer un nivel mnimo nacional en la clasificacin del suelo.

Debido a que la clasificacin de usos del suelo inicialmente se definira
por unos principios tcnicos en la fase de diagnstico y dado que en los
POT se definen los usos de acuerdo al inters municipal (que no
necesariamente son los mismos), se debe organizar la informacin de tal
Para poder promover una poltica del suelo en el pas de una manera ms efectiva, es necesario poder consolidar la informacin
pblica de manera eficiente y eficaz. En particular, se debe propender por que la informacin de la Superintendencia de
Notariado y Registro pueda ser compartida con y nutrida por el IGAC. Es necesario poder tener un registro preciso sobre las
dimensiones y sobre la ubicacin de los predios del pas y, adems, poder hacer un seguimiento de los precios a los cuales se
tranzan (como una proxy del valor real).
15
manera que sea comparable (la acordada por el POT y aquella que surge
del mero diagnstico tcnico16).
c. Para poder hacer efectivas todas estas recomendaciones, es necesario
hacer una cartilla en la que se muestren todos los estndares mnimos
que deben cumplirse. All se debern mostrar de manera breve los
detalles de esos estndares, adems de establecer de manera breve las
fuentes en las que cada punto puede ser ampliado. La claridad de esta
cartilla debe facilitar la ejecucin de los POT por parte de los
municipios. La UPRA se encargar de esta tarea.
4. Los mapas generados debern seguir el principio de simplicidad de tal manera
que la informacin en ellos contenida sea clara y distinta. En ellos se deber
evitar en general, a menos de que un ejercicio en particular lo requiera, cruzar
asuntos distintos (v.g. mapas en los que se crucen los riesgos con los usos del
suelo definidos por el POT). Todo nivel de detalle superior puede ser
entregado, ms si la informacin entregada no contiene el nivel mnimo de
detalle, no podr recibirse esta informacin en el DANE.
5. Los archivos debern seguir en sus nombres el siguiente patrn:
NmeroDane_AoAlCualRefiereLaInformacin_TipoDeInformacin
(categoras definidas por el glosario).
6. Establecer un responsable a nivel departamental (o en su defecto a la UPRA)
para que supervise el adecuado cumplimiento por parte de los municipios del
seguimiento y evaluacin de sus POT (aunque la tarea de seguimiento y
evaluacin es propia de las administraciones municipales, se ha encontrado que
pocos municipios realizan esta tarea pues no se rinde cuentas a nadie sobre este
aspecto). El cumplimiento de esta actividad debe convertirse en vinculante para
las administraciones municipales, de manera que el incumplimiento de tal labor
sea sujeto de sanciones. Para que la funcin de supervisin del cumplimiento
Debe tenerse en cuenta que el uso del suelo determina el deber ser de cada rea. Cada polgono de los municipios en los que se
clasifique el uso vocacional del suelo deber tener uno y slo uno de los posibles usos definidos en el glosario.
16
del seguimiento y evaluacin de los POT sea efectiva, es necesario establecer

unos puntos mnimos que deben ser presentados por las administraciones
municipales ante el responsable mencionado arriba. No cumplir con esos
puntos mnimos deber estar sujeto a sanciones.
7. Promover la formacin de talento local en tareas catastrales (ingeniera
catastral) para hacer un uso continuo de sus aportes a las polticas locales y
regionales.
El director de planeacin municipal, o haga sus veces, deber ser quien asuma la direccin
de la realizacin del POT en todas sus etapas.
ANEXO 2: ANEXO METODOLGICO

Los modelos dan la posibilidad de disminuir posibles problemas de endogeneidad
causados por no observables que se mantienen constantes en el tiempo. Es as que,
dependiendo del modelo y las necesidades, se estimaron tres modelos de panel: efectos
fijos para los modelos de reas sembradas, efectos aleatorios para los modelos de avalos
rurales, ingresos y cambio en los ingresos, y modelos de poblacin promediada
(population averaged) para el modelo de crecimiento entre 2007 y 2012. Todos estos
modelos parten de la siguiente ecuacin:
(1)
El punto es que , un componente del error, es inobservable, pero no cambia en el
tiempo. Dado que tenemos informacin a nivel de cada individuo (municipio) en varios
momentos del tiempo, podemos tomar la media de cada una de las variables de la
ecuacin (lo que se conoce tcnicamente como el modelo within o entre).
(2)
Para eliminar todo aquello que no se puede observar, pero que no cambia en el tiempo
(efectos particulares de un municipio por cultura, tradiciones, ubicacin geogrfica, entre
otras, etc.), podemos restarle a la ecuacin inicial la ecuacin de los promedios, para
obtener lo siguiente:
(3)
Como se puede ver, vi desapareci y ya no afecta las estimaciones. Este es el modelo de
efectos fijos, que toma todo aquello que no vara en el tiempo y lo elimina, eliminando as
tambin sesgos en las estimaciones de las variables de inters. La mayor limitacin de este
modelo es que no se puede estimar el efecto de las variables que no cambian en el tiempo
y para hacerlo, se deben interactuar con variables que s cambian en el tiempo. Como por
ejemplo, en el primer modelo de efectos fijos se interacta el choque de precios que vara
en el tiempo con la distancia del municipio a la aglomeracin, que no vara en el tiempo,
para lograr captar el efecto diferencial de la distancia para aquellos que sufrieron un
choque.
Existe otro modelo, el de efectos aleatorios, que es un promedio ponderado de los

resultados obtenidos con el modelo de efectos fijos (ecuacin 3) y de dentro (ecuacin
2), con theta (que es a su vez funcin de la varianza
).
ANEXO 3: ANEXO MODELOS

Densidad Poblacin Cabecera (t-1)
Cuadro A3.1 Avalos rurales

lnAvaluos Rurales x
Ha
0.546***
(0.04160)
-0.00000399
(0.00000)
10.17**
(4.69300)
-0.414***
(0.13100)
3.484**
(1.45900)
0.554
(1.45900)
-0.0000104***
(0.00000)
-0.00000359
(0.00001)

Densidad Poblacin Resto (t-1)
0.00364***
(0.00084)

ndice de Competitividad (1-5)
Altura (msnm)
Altura2
Cambio Avalos
Rurales
-0.00204
(0.00568)
0.00000405
(0.00000)
-2.701
(3.07500)
-0.0298
(0.01990)
0.416
(1.46200)
-0.261
(1.40000)
-0.00500***
(0.00104)
-0.0261
(0.03670)
0.0168
(0.01350)
0.000796
(0.00076)
0.184
(0.15100)
-0.203
(0.18500)
-0.0188
(0.01650)
0.033
(0.06010)
-0.000285***
(0.00009)
4.81e-08**
(0.00000)
-0.0000125
(0.00005)
0.520***
(0.03820)
0.00350***
(0.00107)
0.000239
(0.00020)
-0.0104*
(0.00544)
0.0103
(0.00719)
-0.000614
(0.00065)
0.0683
(0.06300)
-0.123*
(0.06600)
0.0014
(0.00367)
-0.00343
(0.01370)
0.00000742
(0.00002)
-2.75E-09
(0.00000)
-0.000011
(0.00001)
0.579***
(0.04380)
lnAvaluos Rurales x
Cambio Avalos
Ha
Rurales
-0.0302
-0.563***
(0.02080)
(0.04320)
-0.0789
-0.00435
(0.08700)
(0.01200)
0.0495*
0.00426
(0.02730)
(0.00476)
-0.00195
-0.000103
(0.00326)
(0.00053)
-0.0035
0.000546**
NBI 1993 Resto
(0.00222)
(0.00027)
0.182***
0.00694
km vas x km
(0.04140)
(0.00557)
-0.657***
-0.013
Choque Avalo Urbano (choque) t-1
(0.05760)
(0.02860)
0.120***
0.0756***
Dummy 2009
(0.01400)
(0.01750)
0.131***
-0.0222*
Dummy 2010
(0.01440)
(0.01300)
0.156***
-0.00545
Dummy 2011
(0.01670)
(0.01260)
0.202***
0.0105
Dummy 2012
(0.01780)
(0.01250)
-2.484***
-0.246***
Constante
(0.52600)
(0.07070)
Observaciones
844
844
R2_overall
0.724
0.26
R2_within
0.414
0.25
R2_between
0.739
0.397
Errores estndar en parntesis * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios
Cuadro A3.2 reas cosechadas (2007-2012)
rea Cosechada (ln)
rea Cosechada (ln)
Sin Choques avalos urbanos antes de 2007
-0.00000253
-0.000000781
(0.00000)
(0.00000)
-6.107
-9.573
Porcentaje de coca
(6.06800)
(7.44200)
-2.438
-9.078*
(4.67900)
(4.78700)
-0.00000628*
-0.00000770*
(0.00000)
(0.00000)
0.266
0.504
(0.31400)
(0.32700)
-0.395
-0.834*
(0.38900)
(0.43000)
12.21***
22.40***
Choque Avalu Urbano (choque)
(3.21300)
(2.70700)
-0.980***
-1.844***
Choque X Distancia Aglomeracin
(0.27000)
(0.23600)
-3.470**
-122.7***
Choque (t-1)
(1.76200)
(16.23000)
rea Cosechada (ln)

Sin Choques avalos urbanos antes de 2007
0.329**
10.46***
Choque (t-1) X Distancia Aglomeracin
(0.15800)
(1.38300)
0.00201
-0.0128
ln_Avaluo rural x ha
(0.01890)
(0.02070)
-0.0397**
-0.0398**
ln_Avaluo rural x ha (t-1)
(0.01810)
(0.01980)
0.000438
0.000405
% Gasto destinado a inversin
(0.00067)
(0.00071)
-0.000308
-0.000434
Cambio Indicador Desempeo Fiscal
(0.00047)
(0.00047)
-4.976***
-7.843***
Choque x uso adecuado del suelo
(0.95800)
(0.61100)
-0.911
30.20***
(0.77700)
(4.05200)
-0.535**
-0.203**
Choque (t-2)
(0.22200)
(0.08780)
2.896**
1.250***
(1.20800)
(0.35500)
-0.12
-0.240**
Choque x % Vocacin Agrcola mpio
(0.21900)
(0.10900)
0.716***
0.726**
ln Poblacin Resto
(0.26400)
(0.29300)
-3.928
-3.687
(3.82900)
(3.40900)
2.883
-0.953
Cambio poblacin cabecera (t-1)
(3.95100)
(2.59200)
-1.215
-0.208
(1.49000)
(1.58300)
2.18
1.653
Constante
(1.97400)
(2.15600)
Observaciones
947
832
R2_overall
0.326
0.296
R2_within
0.0125
0.0184
R2_between
0.346
0.314
Errores estndar en parntesis * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Fijos
rea Cosechada (ln)
Cuadro A3.3 Modelo de ingresos (2007-2012)

ln Ingresos
Propios pc
0.00486***
(0.00161)
-3.476
Porcentaje de coca
(2.43400)
-9.798**
(4.43700)
0.516***
(0.07100)
-0.00000271
(0.00000)
-0.00397***
(0.00070)
Unidad Agricola Familiar (UAF)

Indice de Competitividad
Indice Concentracin HHI
Indice Concentracin HHI2
Altura (msnm)
Altura2
ln AvaluoUrbano x Hectarea
ln AvaluoUrbano x Hectrea (t-1)
NBI 1993 Resto
Km vias x km
Choque (t-1)
Cambio proporcional avaluo urbano
Dummy 2009
Dummy 2010
Dummy 2011
Dummy 2012
Constante
ln Ingresos
Propios pc
0.00295***
(0.00073)
0.0633***
(0.01820)
0.197***
(0.01050)
0.0447***
(0.00884)
0.00226***
(0.00059)
0.106
(0.11300)
-0.0897
(0.13700)
-0.0414***
(0.01130)
-0.0247**
(0.01120)
-0.108***
(0.03400)
0.0000778*
(0.00005)
-2.23e-08*
(0.00000)
-0.0000504***
(0.00002)
-0.0308**
(0.01350)
-0.0258*
(0.01480)
0.125**
(0.05130)
-0.000963
(0.00574)
-0.00161*
(0.00089)
0.0942***
(0.02440)
0.282***
(0.03160)
0.00292
(0.00203)
0.0923***
(0.00884)
0.0631***
(0.01020)
0.0705***
(0.01190)
0.123***
(0.01720)
-1.924***
Observaciones
R2_overall
R2_within
R2_between
ln Ingresos
Propios pc
(0.25600)
842
0.411
0.475
0.395
Errores estndar en parntesis * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Fijos
Cuadro A3.4 Modelo de crecimiento en los ingresos
Cambio % Ingresos 2012-2007 Cambio % ingresos (t-(t-1))
-0.996***
-0.000127
(0.00190)
(0.00026)
-2.24e-08*
-0.000000304
(0.00000)
(0.00000)
-1.79E-09
(0.00000)
0.00000299
(0.00000)
-0.0207*
-3.415
Porcentaje de coca
(0.01230)
(2.35700)
0.0156
(0.01160)
-0.72
(3.64400)
0.0573***
0.00567
(0.01600)
(0.01080)
-0.000000113
0.000000184
(0.00000)
(0.00000)
-0.000127**
0.0000546
(0.00006)
(0.00008)
0.00282***
-0.000208**
(0.00090)
(0.00009)
0.0608***
-0.0021
ndice de Competitividad
(0.02110)
(0.00293)
0.0000268
0.177***
(0.00002)
(0.01020)
0.0000512**
(0.00002)
-0.169***
(0.01040)
0.00000233**
0.00174***
(0.00000)
(0.00063)
0.00000191
(0.00000)
-0.00311***
(0.00066)
-0.000231
-0.0176
(0.00036)
(0.03810)
0.000518
-0.00397
(0.00053)
(0.04560)
-0.000105**
-0.000174

(0.00005)
(0.00206)
-0.000417**
0.00214
(0.00018)
(0.00833)
-0.0000886**
-0.0000174**
Altura (msnm)
(0.00004)
(0.00001)
3.22e-08***
4.06e-09**
Altura2
(0.00000)
(0.00000)
-0.0000315
-0.000000782
(0.00002)
(0.00000)
-0.0000315
-0.00303
(0.00004)
(0.00313)
-0.00881
0.00623
(0.06350)
(0.00748)
-0.0356**
-0.0000475
(0.01780)
(0.00246)
0.00285
0.000083
(0.00210)
(0.00028)
0.00117
-0.0000824
NBI 1993 Resto
(0.00101)
(0.00016)
0.0344
-0.00117
Km vas x km
(0.02170)
(0.00347)
0.0772
-0.00686
Choque avalo urbano antes de 2007
(0.05800)
(0.00750)
0.0121***
-7.161***
Choque Avalo Urbano (choque)
(0.00390)
(0.72200)
-0.00104***
0.637***
Choque X ln distancia a aglomeracin
(0.00033)
(0.06330)
0.000287***
Choque (t-5)
(0.00010)
-0.0000304***
Choque (t-5) X ln distancia a aglomeracin
(0.00001)
-3.541***
Choque (t-1)
(0.35000)
0.311***
Choque (t-1) X ln distancia a aglomeracin
(0.03160)
0.000177***
0.0834***
Dummy 2008
(0.00004)
(0.01630)
0.000339***
-0.00213
Dummy 2009
(0.00008)
(0.01060)
0.000471***
-0.0952***
Dummy 2010
(0.00012)
(0.01280)
0.000619***
-0.0682***
Dummy 2011
(0.00016)
(0.01210)
0.000740***
-0.00895
Dummy 2012
(0.00020)
(0.01290)
-0.682***
0.157***
Constante
(0.09760)
(0.05120)
Observaciones
847
847
Modelo
Population Average (PA)
Random Effects (RE)
R2_overall
0.234
R2_within
0.227
R2_between
0.404

Errores estndard en parntesis.* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01.
Cuadro A3.5 Cambio en avalos urbanos
Cambio en Avalos Urbanos
Cambio Avalos Urbanos
Vars independientes en niveles Vars independientes en cambios
-0.00000874*
-0.0000036
(0.00001)
(0.00001)
-0.0000170***
-0.0000195**
(0.00001)
(0.00001)
-17.88***
-15.37
Porcentaje de coca
(6.39100)
(9.63200)
4.235
7.158
(8.26500)
(7.04900)
0.0422
-0.0169
Indice Concentracin HHI
(0.28000)
(0.35600)
-0.144
-0.0704
Indice Concentracin HHI2
(0.30100)
(0.35100)
-0.0642
Cambio en HHI
(0.32200)
-0.0189
-0.0469
(0.02530)
(0.03200)
0.00176
0.00417
(0.00286)
(0.00351)
-0.0376
0.0399
ln AvaluoUrbano x Hectarea
(0.03490)
(0.05200)
1.193***
ln AvaluoUrbano x Hectrea(cambio)
(0.23100)
-0.00548***
-0.0101***
% Gasto destinado a inversin (t-1)
(0.00208)
(0.00326)
-0.00477**
% Gasto destinado a inversin (cambio)
(0.00206)
-0.00239
0.000336
Indicador Desempeo Fiscal (cambio)
(0.00152)
(0.00121)
-0.0176
-0.0175
(0.05530)
(0.06520)
0.236
ln Poblacin Resto
(0.31200)
-0.357
-0.154*
ln Poblacin Resto (t-1)
(0.33700)
(0.09100)
1.122
ln Poblacin Resto (cambio)
(0.82600)
-0.699
Poblacin cabecera
(2.46900)
0.907
0.257
Poblacin cabecera (t-1)
(2.56200)
(0.16400)
-1.268
(2.93000)
-0.412***
-0.191
Diferente a los dems (se iba a quitar)
(0.14000)
(0.16900)
0.619
0.775
(0.39700)
(0.50600)
Vocacion agricola (ha)
0.277**
0.182
Km vias x km
rea urbana en hectreas
Avalu urbano inicial x ha (ln)
Cambio en Avalos Urbanos

Vars independientes en niveles
(0.11300)
0.0776*
(0.04310)
0.0000283
(0.00002)
-0.0988
(0.06940)
-0.0249
(0.02650)
ln Gasto en formacin capital bruto) (cambio)

Densidad de cabecera
Densidad resto
-0.000000167
(0.00000)
0.000629
(0.00063)
Densidad de cabecera (cambio)

Densidad de cabecera (t-1)
Densidad resto (cambio)
Densidad resto (t-1)
0.409
(0.47500)
Observaciones
925
Modelo
Random Effects
R2_overall
0.0107
R2_within
0.00241
R2_between
0.0556
Errores estndard en parntesis.* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01.
Constant
Cambio Avalos Urbanos

Vars independientes en cambios
(0.13500)
0.0588
(0.04960)
0.000000874
(0.00004)
-0.144
(0.08920)
-0.0474
(0.03690)
0.0289
(0.03470)
-0.000022
(0.00007)
-0.000000503
(0.00000)
-0.00833
(0.00598)
0.000543
(0.00070)
0.461
(0.48700)
925
Random Effects
0.0691
0.0633
0.0929
Cuadro A3.6 Modelo de precios hednicos-avalos rurales

Cambio Avalos Rurales x Ha.
0.0199***
(0.00063)
-0.114*
rea construida (ha.)
(0.06140)
-0.0102***
ln distancia del predio a la cabecera ms cercana
(0.00165)
-0.00210***
ln distancia del predio a la cabecera ms cercana 2
(0.00048)
-0.0000140***
(0.00000)
-563.9***
(10.70000)
0.362***
(0.02750)
96.17***
(1.68100)
-36.69***

dice de competit~d
Altura (msnm)
Altura2
NBI 1993 Resto
km vas x km
Dummy 2009
Dummy 2010
Dummy 2011
Dummy 2012
Constante
Observations
Nmero de grupos
R2_overall
R2_within
R2_between

(1.59500)
-0.00225***
(0.00006)
0.311***
(0.011900)
-0.0166***
(0.001650)
0.0985***
(0.009690)
-2.955***
(0.096400)
2.946***
(0.180000)
-0.394***
(0.013600)
0.451***
(0.015200)
0.000233***
(0.000041)
5.29e-08***
(0.000000)
0.000892***
(0.000041)
0.174***
(0.010700)
-0.379***
(0.010500)
2.952***
(0.068700)
0.0152**
(0.006460)
0.00417***
(0.000904)
0.00413***
(0.000797)
-0.429***
(0.014000)
0.535***
(0.005800)
0.209***
(0.004100)
0.283***
(0.003730)
0.284***
(0.005060)
3.324***
(0.083200)
184515
36903
0.206
0.188
0.324

Errores estndar en parntesis * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios
ANEXO 4: PROPUESTA NORMATIVA

La propuesta normativa est orientada al esquema de Ruta Crtica formulada a travs de
ajustes a la normatividad que hagan operativas para lo rural algunas herramientas
existentes en materia urbana o que implemente las recomendaciones de la Corte
Constitucional en la sentencia C-644 de 2012. Por esta razn, la propuesta concreta no
tendr una pretensin ms all de hacer posible la planeacin y gestin del suelo rural a
partir de las normas y propuestas existentes, mediante modificaciones que se consideran
fundamentales para cumplir con los objetivos propuestos.
1. INVENTARIO DE BALDOS Y FORMALIZACIN.
En nuestro pas hay 4 grandes obstculos que dificultan la formalizacin pacfica de la
propiedad.
I. Ausencia de un inventario de baldos.
II. Adquisicin de baldos por mecanismos no autorizados por la Ley o en
contravencin a las prohibiciones legales.
III. Adquisicin de predios en desconocimiento de la prohibicin de concentracin del
dominio, posesin o tenencia de ms de una UAF proveniente de parcelaciones o
de predios adquiridos con recursos del Subsidio Integral de Tierras.
IV. Adquisicin de predios mediante despojo.
A continuacin desarrollaremos cada uno de estos aspectos de manera breve:
I.
Ausencia de un Inventario de Baldos. La elaboracin de un inventario de

baldos a nivel nacional exige la implementacin de herramientas ya existentes en la
Ley 160 de 1994, el Proceso de Clarificacin de las Tierras desde el punto de vista
de su Propiedad, Deslinde o delimitacin de las tierras que pertenecen a la Nacin
de las de propiedad o dominio de los particulares, la reversin de baldos
adjudicados por violacin de normas ambientales, cultivos ilcitos o
incumplimiento de obligaciones y condiciones bajo las cuales fueron adjudicados y

la recuperacin de baldos en los casos de indebida ocupacin o apropiacin por
particulares. La diferencia fundamental que hara posible un inventario de baldos
es cambiar el esquema por demanda a un esquema por oferta, o aplicacin
sistemtica de los procesos agrarios que permiten identificar, delimitar y recuperar
baldos a nivel nacional.
Esta posibilidad debera ir acompaada de la disposicin de recursos de la Nacin
que hagan posible la ejecucin de los procesos agrarios de esta manera, pues si
bien con la legislacin vigente (Ley 160 de 1994 y Decreto 1465 de 2013), es
posible que el INCODER inicie los procesos de oficio, los lmites presupuestales y
la falta de una poltica orientada en este sentido, se traducen en que hoy en da la
mayora de procesos de clarificacin se inician a peticin de parte y no conservan
un orden que permita hacer un barrido a nivel nacional. De otra parte, es
pertinente sealar que el desarrollo de procesos de clarificacin de la propiedad de
la tierra por el INCODER, debe ir acompaado tambin de procesos de
formacin y actualizacin de Catastro por el IGAC y su interrelacin con el
Registro, en este orden de ideas, sera necesario explorar la necesidad de un nuevo
CONPES que involucre la ejecucin de los procesos agrarios por parte del
INCODER y su interrelacin con Catastro y Registro.
Es de anotar que la Ley 1579 de 2012, previ expresamente en sus Artculos 57 y
58, que la apertura de folios de matrcula inmobiliaria sobre baldos de la Nacin
slo podr hacerse con el Acto Administrativo de Adjudicacin debidamente
ejecutoriado, y una vez abierto el folio, slo proceder la inscripcin de actos
sujetos a registro con la autorizacin expresa del INCODER. Adicionalmente,
bien vale la pena traer a colacin que el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo
Rural en su Artculo 126 propone una Estrategia de Ordenamiento de la Propiedad
Rural y Uso de las Tierras Rurales que pretende precisamente la ejecucin
ordenada de los procedimientos agrarios y la accin eficiente y articulada de las
instituciones relacionadas con el sector rural en torno a la ejecucin de una poltica
integral de tierras con el fin de proteger las reservas estratgicas ambientales contra la apropiacin
y ocupacin ilegal; buscar el cierre de la expansin de la frontera agropecuaria; sanear y asegurar
los derechos de propiedad sobre la tierra; recuperar y registrar las tierras baldas de la Nacin;
realizar el inventario de baldos de la Nacin; dar acceso a tierras a quienes carecen de ellas o a
quienes la tienen de manera insuficiente; mejorar la distribucin de la poblacin rural en el
territorio y garantizar el cumplimiento de la funcin social y ecolgica de la propiedad rural.
II.
Adquisicin de baldos por mecanismos no autorizados por la Ley o en

contravencin a las prohibiciones legales.
Tal como se expuso en precedencia, la propiedad sobre los bienes baldos de la Nacin se
adquiere nicamente mediante Acto Administrativo emanado del INCODER previo
cumplimiento de los requisitos que para este fin seala la Ley.
Sobre este particular es pertinente sealar que el Artculo 44 de la Ley 110 de 1912,
Cdigo Fiscal Colombiano, seala que Son baldos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los
terrenos situados dentro de los lmites del territorio nacional que carecen de otro dueo, y los que habiendo
sido adjudicados con ese carcter, deban volver al dominio del Estado., en ese mismo sentido, el
Artculo 61 dem dispone que El dominio de los baldos no puede adquirirse por prescripcin;
reiterando la prohibicin del Artculo 3 de la Ley 48 de 1882, segn el cual, Las tierras
baldas se reputan bienes de uso pblico, y su propiedad no se prescribe contra la Nacin, en ningn caso,
de conformidad con lo dispuesto en el artculo 2519 del Cdigo Civil.
En concordancia con los antecedentes mencionados, el Artculo 65 de la Ley 160 de 1994
previ que, La propiedad de los terrenos baldos adjudicables, slo puede adquirirse mediante ttulo
traslaticio de dominio otorgado por el Estado a travs del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o
por las entidades pblicas en las que se delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldas, por ese solo
hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Cdigo Civil, y frente a la adjudicacin por el
Estado slo existe una mera expectativa (Subrayado fuera de texto).
Adicionalmente, el Inciso 9 de la Ley 160 de 1994 dispuso lo siguiente: Ninguna persona
podr adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldos, si las extensiones
exceden los lmites mximos para la titulacin sealados por la Junta Directiva para las Unidades
Agrcolas Familiares en el respectivo municipio o regin. Tambin sern nulos los actos o contratos en
virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier ndole, la propiedad de
tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldos, si con ellas dichas sociedades o comunidades
consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la
Unidad Agrcola Familiar.,
Atendiendo lo anterior, es claro que en la actualidad existen ttulos de propiedad que
pueden adolecer de los siguientes vicios: 1) Siendo baldos, su tradicin no se origin en
una adjudicacin de baldos en los trminos y con el cumplimiento de las condiciones
previstas en la Ley, 2) Siendo baldos, fueron adjudicados sin que el beneficiario cumpla
las condiciones previstas en la Ley, 3) Siendo legalmente adjudicado como baldo fue
adquirido por un tercero persona natural o jurdica que con su adquisicin consolida
extensiones que exceden los lmites mximos para titulacin sealados por el Consejo
Directivo del INCODER.
En la actualidad, no existe una norma que fije de manera clara cul debe ser la ruta a
seguir en los casos mencionados, salvo en el segundo, para el que existe la revocatoria de
la adjudicacin de baldos, y mucho menos una alternativa para los terceros adquirentes;
aspectos estos que requieren una regulacin legal expresa que podra incluirse por ejemplo
en el Proyecto de Formalizacin de la Propiedad Rural que actualmente est en estudio y
construccin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
III.
Adquisicin de predios en desconocimiento de la prohibicin de

concentracin del dominio, posesin o tenencia de ms de una UAF
proveniente de parcelaciones o de predios adquiridos con recursos del
Subsidio Integral de Tierras.
Tal como ocurre con la adquisicin por terceros de predios provenientes de baldos,
tambin existe prohibicin expresa de la concentracin del dominio, posesin o tenencia
de ms de una UAF proveniente de parcelaciones o de predios adquiridos con recursos
del Subsidio Integral de Tierras.
Esta restriccin est contenida en el Numeral 5 del Artculo 40 de la Ley 160 de 1994, que
expresa, En ningn caso un solo titular, por s o interpuesta persona, podr ejercer el dominio, posesin
o tenencia a ningn ttulo de ms de una (1) Unidad Agrcola Familiar, esta prohibicin, es de
carcter general, dirigida a cualquier persona, y no se restringe al trmino del rgimen de
propiedad parcelaria, tal como est prevista en el Artculo 72 ibdem para baldos.
Adicionalmente, el Artculo 25 de la Ley 160 de 1994 prev lo siguiente:
ARTCULO 25. Los beneficiarios de los programas de reforma agraria debern

restituir al INCORA el subsidio, reajustado a su valor presente, en los casos en que
enajene o arriende el terreno adquirido con el subsidio dentro de los doce (12) aos
siguientes a su otorgamiento sin la autorizacin expresa e indelegable de la Junta
Directiva del INCORA, o si se estableciere que el predio no est siendo explotado
adecuadamente por el campesino a juicio del Instituto, o se comprobare que incurri en
falsedades para acreditar los requisitos como beneficiario de la reforma agraria. La
autorizacin para la enajenacin solo podr comprender a quienes tengan la condicin de
sujetos de reforma agraria y en ningn caso se permitir el arrendamiento de la unidad
agrcola familiar.
()
PARGRAFO. Los Notarios y Registradores de Instrumentos Pblicos, so pena de

incurrir en causal de mala conducta sancionable con la destitucin, se abstendrn de
otorgar e inscribir escrituras pblicas que contengan la transmisin del dominio o la
posesin de predios adquiridos con subsidio en las que no se protocolice la autorizacin
expresa y escrita del INCORA para llevar a cabo la enajenacin, dentro del trmino
previsto en este artculo.
Sern absolutamente nulos los actos o contratos que se celebren en contravencin a lo aqu
dispuesto.
En estos casos, como en el anterior, es necesario que se cree una norma que fije la ruta a
seguir para quienes realizaron la adquisicin en contravencin a la normatividad, as como
los terceros adquirentes, estos aspectos, como se dijo, deberan abordarse en el Proyecto
de Formalizacin de la Propiedad Rural que actualmente est en estudio y construccin
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
IV.
Adquisicin de predios mediante despojo.
Finalmente, no se puede perder de vista que los procesos de clarificacin y formalizacin

de la propiedad deben estar articulados de cerca con los procesos adelantados por la
Unidad Administrativa Especial de Gestin de Tierras Despojadas y en particular con el
Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata el Artculo 76
de la Ley 1448 de 2011; en este sentido, ser necesario que la estrategia que permita
realizar el inventario de baldos de la Nacin y el proceso de formalizacin masiva de la
propiedad rural se articule y concert con la Unidad Administrativa Especial de Gestin
de Tierras Despojadas y las reas priorizadas por sta, de tal suerte que no sea necesario
reversar procesos de formalizacin masiva ya concluidos, con ocasin de procesos de
restitucin que no hayan sido identificados a tiempo por tratarse de zonas no priorizadas.
Finalmente, es pertinente mencionar que como una estrategia para solucionar los
problemas de adquisicin de tierras sealados en los Numerales 2 y 3 del presente acpite,
bien valdra la pena adoptar como alternativa una solucin similar a la propuesta en el
Artculo 99 de la Ley 1448 de 2011, declarado exequible mediante Sentencia C-820 de
2012 de la Corte Constitucional, que dispuso:
ARTCULO 99. CONTRATOS PARA EL USO DEL PREDIO

RESTITUIDO. Cuando existan proyectos agroindustriales productivos en el predio
objeto de restitucin y con el propsito de desarrollar en forma completa el proyecto, el

Magistrado que conozca del proceso podr autorizar, mediante el trmite incidental, la
celebracin de contratos entre los beneficiarios de la restitucin, y el opositor que estuviera
desarrollando el proyecto productivo, sobre la base del reconocimiento del derecho de
dominio del restituido o restituidos, y que el opositor haya probado su buena fe exenta de
culpa en el proceso.
Cuando no se pruebe la buena fe exenta de culpa, el Magistrado entregar el proyecto
productivo a la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras
Despojadas para que lo explote a travs de terceros y se destine el producido del proyecto a
programas de reparacin colectiva para vctimas en las vecindades del predio, incluyendo
al beneficiario de la restitucin.
El Magistrado velar por la proteccin de los derechos de las partes y que estos obtengan
una retribucin econmica adecuada.
En los casos sealados, podra optarse por ejemplo, por otorgar al tercero adquirente un
derecho prioritario a la concesin de los predios adquiridos en contravencin a las
disposiciones agrarias, predios que en todo caso, sern adjudicados en propiedad a
destinatarios de reforma agraria, esto es campesinos de escasos recursos que deben ser
vinculados al proyecto productivo a desarrollarse en la Concesin.
2. HOMOLOGACIN DE MECANISMOS DE GESTIN DEL
SUELO URBANO PARA SU USO EN EL SUELO RURAL
La principal preocupacin de la formulacin normativa es contar con herramientas
orientadas a fomentar el uso del suelo conforme a su vocacin, para este propsito
estimamos que la mejor estrategia es la focalizacin a travs de mecanismos de
ordenamiento del suelo rural.
En este aspecto particular, la propuesta consiste en ampliar los mecanismos de gestin del
suelo urbano contemplados en la Ley 388 de 1997, para que puedan ser usados para la
gestin del suelo rural, usando como herramienta los Programas de Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial mencionados en el Numeral 2 del Artculo 3 de la Ley 1551 de 2012,
como determinantes del POT. La normativa propuesta a ser incluida en el Plan Nacional
de Desarrollo, sera la siguiente:
ARTCULO 1. Componente
Rural del Plan de Ordenamiento. El Artculo 14 de la Ley
388 de 1997, quedar as:

Artculo 14. El componente rural del plan de ordenamiento territorial es un instrumento, constituido por
las polticas, acciones, programas y normas para garantizar la adecuada interaccin entre los
asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilizacin del suelo rural y las actuaciones
pblicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos bsicos para el servicio de los
pobladores rurales. Este componente deber contener por lo menos:
1. Las polticas de mediano y corto plazo sobre ocupacin del suelo en relacin con los asentamientos
humanos localizados en estas reas.
2. El sealamiento de las condiciones de proteccin, conservacin y mejoramiento de las zonas de
produccin agropecuaria, de plantaciones forestales comerciales, de oferta o pago de servicios ambientales o
minera.
3. La delimitacin de las reas de conservacin y proteccin de los recursos naturales paisajsticos,
geogrficos y ambientales, incluyendo las reas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas
de provisin de los servicios pblicos domiciliarios o de disposicin final de desechos slidos o lquidos, o de
reas que formen parte de sistemas de espacio pblico.
4. La localizacin y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisin de las
intensidades mximas de ocupacin y usos admitidos, las cuales debern adoptarse teniendo en cuenta su
carcter de ocupacin en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios de agua
potable y saneamiento, en armona con las normas de conservacin y proteccin de recursos naturales y
medio ambiente.
5. La identificacin y promocin de los centros poblados rurales y la adopcin de las previsiones necesarias
para orientar la ocupacin de sus suelos y la adecuada dotacin de infraestructura de servicios bsicos y de
equipamiento social, de salud y educacin.
6. La determinacin de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento
bsico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la localizacin prevista para los equipamientos de
salud y educacin.
7. La determinacin de los sistemas de movilidad rural y su interaccin con los sistemas de movilidad
urbanos.
8. La expedicin de normas para la parcelacin de predios rurales destinados a vivienda campestre, con el
propsito de crear aglomeraciones, las cuales debern tener en cuenta la legislacin agraria y ambiental, as
como la previsin del espacio pblico necesario para mantener el medio rural.
9. La determinacin de las caractersticas de las Unidades de Actuacin sobre el Suelo Rural, o en su
defecto el sealamiento de los criterios y procedimientos para su caracterizacin, delimitacin e
incorporacin posterior.
10. La especificacin, si es del caso, de la naturaleza, alcance y rea de operacin de los Proyectos de
Desarrollo Rural con Enfoque Territorial cuya promocin y ejecucin se contemple a corto o mediano
plazo, conjuntamente con la definicin de sus directrices generales de gestin y financiamiento, as como la
expedicin de las autorizaciones para emprender las actividades indispensables para su concrecin.
11. La adopcin de directrices y parmetros para la formulacin de planes parciales, incluyendo la
definicin de Actuaciones sobre el Suelo Rural, instrumentos de financiacin y otros procedimientos
aplicables en las reas sujetas a operaciones de actuacin sobre el suelo rural por medio de tales planes.
12. La definicin de los instrumentos de gestin y actuacin sobre el suelo rural requeridos para la
administracin y ejecucin de las polticas y decisiones adoptadas, as como de los criterios generales para
su conveniente aplicacin, de acuerdo con lo que se establece en la presente Ley, incluida la adopcin de los
instrumentos para financiar el desarrollo rural.
13. La expedicin de normas urbansticas en los trminos y segn los alcances que se establecen en el
artculo 15 de la Ley 388 de 1997, tal como fue modificada por la Ley 902 de 2004 para la necesarias
para la ejecucin y puesta en funcionamiento de las Unidades de Actuacin sobre el suelo rural.
14. Las dems previsiones indicadas para el plan de ordenamiento territorial.
ARTCULO 2. Unidades
de Actuacin sobre el suelo rural. Los planes de ordenamiento
territorial podrn determinar que los proyectos de desarrollo rural con enfoque territorial se realicen a
travs de Unidades de Actuacin sobre Suelo Rural que se asimilan para todos sus efectos a las
Unidades de Actuacin Urbanstica previstas en la Ley 388 de 1997, en particular en lo previsto en
sus Artculos 8, 15, 18, 19, 36 al 49, 52, 53, 55, 56, 57, 61A, 64 al 72 y 85.
Como Unidad de Actuacin sobre Suelo Rural se entiende el rea conformada por uno o varios
inmuebles, explcitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser
desarrollada mediante un Proyecto de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial de iniciativa nacional,
territorial, pblica o privada, con el objeto de promover el uso racional del suelo rural segn su vocacin, la
dotacin de bienes pblicos en lo rural y la funcin social y ecolgica de la propiedad.
Pargrafo.1- Los propietarios de inmuebles de una Unidad de Actuacin tendrn a su cargo realizar
las cesiones de terreno necesarias para localizacin de viviendas de inters social rural orientada a la
creacin de aglomeraciones, las necesarias para compensaciones ambientales y zonas de cultivo de pan
coger.
Pargrafo 2. Para los efectos de las Actuaciones sobre Suelo Rural se entender que para predios
susceptibles de ser desarrollados mediante un Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial que
no han sido desarrollados dentro del ao siguiente a su declaratoria, se aplicarn las mismas consecuencias
previstas en la Ley 388 de 1997 que a predios urbanizables no urbanizados o edificables no edificados,
en particular lo previsto en los Artculos 52 y 54 de la Ley 388 de 1997 enajenacin forzosa en pblica
subasta-
Pargrafo 3. Los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial podrn comprender los
siguientes tipos de programas y proyectos de ordenamiento de la propiedad rural y uso eficiente de las
tierras rurales, sin limitarse a ellos, estos son: Zonas de Reserva Campesina, Concesiones para el
Desarrollo Agroindustrial o de Plantaciones Forestales Comerciales, Proyectos de Adecuacin de Tierras,
Subsidio Integral de Tierras orientado a zonas con potencial de produccin, desarrollo de clster 17 , y
programas de reajuste de tierras para erradicacin de minifundios, entre otras alternativas de proyectos que
debern en todo caso estar orientadas y ajustadas a los lineamientos formulados por la Unidad de
Planificacin de Tierras Rurales, Adecuacin de Tierras y Usos Agropecuarios UPRA- y orientadas a
evitar los monocultivos.
Aprobacin de Programas de Desarrollo Rural con Enfoque

Territorial para municipios individuales. Los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque
ARTCULO 3.
Territorial propuestos por iniciativa nacional, territorial, pblica o privada que involucren un nico
municipio sern aprobados mediante el procedimiento previsto en el Artculo 27 de la Ley 388 de 1997,
tal como fue modificado por el Artculo 180 del Decreto Ley 019 de 2012.
Aprobacin de Programas de Desarrollo Rural con Enfoque

Territorial para dos o ms municipios. Los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque
ARTCULO 4. ,
Territorial propuestos por iniciativa nacional, territorial, pblica o privada que involucren dos o ms
municipios se asimilarn a los Macro proyectos de Inters Social Nacional de que trata la Ley 1469 de
2011 y sern aprobados previo concepto favorable del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
mediante la suscripcin entre los municipios vinculados, de un Contrato Plan con las entidades pblicas
que sumarn esfuerzos para el desarrollo del Proyecto. En todo caso, si el Programa de Desarrollo Rural
con Enfoque Territorial requiere de la modificacin del POT para su ejecucin, tal modificacin deber ser
aprobada por el Consejo Municipal o Distrital de cada uno de los entes territoriales vinculados,
En esta propuesta de artculo no se incorporan las Zonas de Desarrollo Empresarial previstas en la Ley 160 de 1994, toda vez
que tal como estn formuladas actualmente en la citada ley, no se ajustan a los parmetros fijados en la Sentencia C-644 de 2012;
por esta razn se habla de la figura de Concesiones para el Desarrollo Agroindustrial o de Plantaciones Forestales Comerciales, mecanismo que
se propone en el presente documento para hacer posible el desarrollo de Clusters desde lo pblico privado, pero enmarcado en
los parmetros fijados por la Corte Constitucional.
17
atendiendo el procedimiento previsto para los Macro proyectos de Inters Social Nacional previsto en los
Artculos 7 y 8 de la Ley 1469 de 2011, con la salvedad de que el Ministerio responsable del trmite
ser el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
ARTCULO 5. Modificacin
de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque
Territorial. La modificacin de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial ser
adoptada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, siguiendo el procedimiento previsto para su
aprobacin, segn sea el caso; si la respectiva modificacin no requiere de nuevos ajustes al Plan de
Ordenamiento Territorial, la modificacin se adelantara siguiendo el tramite previsto para en el Artculo
7 de la Ley 1469 de 2011, con la salvedad de que el Ministerio responsable del trmite ser el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
Efectos de la adopcin de los Programas de Desarrollo Rural con

Enfoque Territorial. La adopcin de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial
ARTCULO 6.
producir, de conformidad con su contenido, los siguientes efectos:

1. La prevalencia de sus normas que sern, por tanto, de obligada observancia por parte de los
municipios y distritos en las posteriores revisiones y modificaciones de sus planes de ordenamiento
territorial.
2. La obligatoriedad del cumplimiento de sus disposiciones por todas las personas de derecho pblico y
privado. Para el efecto, las licencias urbansticas para el desarrollo de los Programas de Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial se otorgaran con sujecin a las normas adoptadas en los mismos. No
requerirn de planes parciales, ni ningn otro instrumento de planeamiento para su desarrollo.
3. La destinacin de los predios e inmuebles incluidos en su mbito de planificacin y/o gestin a los usos
y aprovechamientos que resulten aplicables en virtud de las disposiciones del Programa de Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial.
ARTCULO 7. Motivos
de Utilidad Pblica e Inters Social. Constituyen motivos de
utilidad pblica e inters social, la adquisicin y expropiacin de inmuebles rurales para destinarlos a
la ejecucin de Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial y programas y proyectos de
ordenamiento de la propiedad rural y uso eficiente de las tierras rurales.
3. IMPUESTO A LOS DENOMINADOS LOTES DE ENGORDE
Una de las posibilidades para fomentar el uso del suelo rural conforme a su vocacin, es la
imposicin de tributos, en este sentido, si bien se examin la posibilidad de un tributo de
carcter nacional, de conformidad con lo previsto en el Artculo 317 de la Constitucin

Poltica, slo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, salvo en el caso de la
Contribucin por Valorizacin (contribucin sobre las propiedades races que se
beneficien con la ejecucin de obras de inters pblico local) y adicionalmente, el
Artculo 294 de la Carta Poltica establece: "ARTICULO 294. La ley no podr conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relacin con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales. Tampoco podr imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artculo 317.";
en consecuencia, llegamos a la conclusin de que no es constitucionalmente viable
imponer un impuesto adicional sobre la propiedad inmueble desde el nivel central, como
tampoco disminuir o conceder exenciones, ni recargos por ejemplo, por el uso adecuado
o inadecuado de la tierra.
As las cosas, como un mecanismo para limitar el uso de las tierras rurales sin atender su
vocacin, as como la falta de uso de las mismas, se propone ampliar el mecanismo
impositivo impuesto predial unificado-, de carcter territorial, a fin de que se grave con
una tarifa de hasta el 33% aquellos predios susceptibles de ser desarrollados mediante un
Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial que no han sido aprovechados
atendiendo los parmetros del citado Programa, dentro del ao siguiente a su declaratoria
ARTCULO 8. La tarifa aplicable a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo
estatuido por la ley 9 de 1989, y a los urbanizados no edificados, as como a los predios susceptibles de ser
desarrollados mediante un Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial que no han sido
desarrollados dentro del ao siguiente a su declaratoria, podr ser superior al lmite sealado en el primer
inciso del Artculo 23 de la Ley 1450 de 2011, sin que excedan del 33 por mil.
La misma tarifa se aplicar a los predios con vocacin agraria que sean utilizados en
ganadera extensiva, (En este caso, ser necesario que previa concertacin con la
UPRA se definan los conflictos ms relevantes en el uso del suelo que deban ser
incorporados en esta norma, por cuanto al tratarse de un tributo, su regulacin
tiene reserva legal)
4. ESQUEMA DE CONCESIN DE TIERRAS
La propuesta en este caso es construir, tomando como base la propuesta prevista en el
PLTDR, un esquema de concesin de tierras para desarrollo de Clusters, que respete los
parmetros fijados por la H. Corte Constitucional en la Sentencia C-644 de 2012.
En este orden de ideas, los aspectos principales que debern regir la construccin de la
norma propuesta son los siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
L
a herramienta consiste en la concesin de tierras fiscales a favor de un particular
para el desarrollo de Proyectos de Desarrollo Agroindustrial o de Plantaciones
Forestales Comerciales, por un plazo determinado, a cambio de que el particular
realice inversiones en infraestructura productiva, vivienda de inters social rural,
orientada al desarrollo de aglomeraciones y de bienes pblicos que contribuya al
desarrollo del rea entregada en concesin.
L
os bienes fiscales entregados en concesin podrn ser bienes baldos o bienes
fiscales patrimoniales, esto es adquiridos por el Estado mediante expropiacin.
L
os proyectos podrn ser de iniciativa nacional, territorial, pblica o privada.
L
a concesin de tierras es uno de los programas y proyectos de ordenamiento de la
propiedad rural y uso eficiente de las tierras rurales, razn por la cual su
constitucin puede dar lugar a la creacin de una Unidad de Actuacin sobre el
suelo rural y la aplicacin de los mecanismos de gestin del suelo previstos para
aquellas.
D
eber ofrecerse la posibilidad prioritaria a los propietarios de las tierras que deban
hacer parte del proyecto, de participar del mismo.
El
Proyecto deber involucrar a pequeos productores habitantes del rea a intervenir
o seleccionados por el INCODER para su reubicacin en el rea de concesin de
tierras, estos sern a favor de quienes se adjudicarn los bienes fiscales dentro de
los cinco (5) primeros aos de la Concesin.
L
os bienes entregados en Concesin que sern adjudicados a los pequeos
productores, debern quedar sujetos a su utilizacin en el Proyecto de Concesin y
limitada su disposicin o enajenacin de tal manera que no afecte el Proyecto de
Concesin de Tierras.
El
plazo de la concesin podr ser de treinta (30) aos, prorrogables por una sola vez
en diez (10) aos, previos estudios tcnicos y agroecolgicos que as lo

recomienden.
9.
L
os proyectos a desarrollar podrn ser de desarrollo agroindustrial o plantaciones
forestales comerciales, pero no se podrn admitir proyectos de monocultivo y se
debern prever zonas para el cultivo de pan coger y las reas necesarias para las
compensaciones ambientales.
10.
E
s necesario prever expresamente en el Proyecto de Ley, los requisitos que debern
cumplir las empresas que solicitan el usufructo y las condiciones bajo las cuales
deben explotar el inmueble.
11.
D
eber prever la aplicacin de clusulas excepcionales al derecho comn y la
exigencia de Pliza nica de Cumplimiento a fin de garantizar que el
Concesionario cumpla con sus obligaciones, as como la terminacin de la
Concesin si el Concesionario no ha alcanzado las condiciones mnimas de
ejecucin del proyecto en el segundo ao de la Concesin. (Esto podra dejarse
con un trmino como el que propongo o simplemente dejarse mediante el
cumplimiento en un plazo determinado de indicadores de productividad
determinados)
12.
D
eber prever de un mecanismo de solucin de controversias entre los campesinos
asociados al Proyecto y el Concesionario. Este mecanismo deber constar en los
contratos que deber celebrar el Concesionario con los campesinos y puede
consistir en la comparecencia ante un juez de paz o un amigable componedor,
figura cuya remuneracin deber ser prevista a travs de una subcuenta en el
Proyecto.
13.
El
Proyecto deber ser ejecutado por una sociedad de objeto nico y administrada a
travs de una fiducia que deber ser adems el centro contable y de pagos.
14.
El
Proyecto deber contar con una fase de prefactibilidad en la que los campesinos de
predios colindantes puedan participar en la convocatoria para hacer parte del
proyecto ofreciendo su participacin con mano de obra y la entrega del bien del
que se es propietario, en usufructo.
15.
P
odra preverse que se prefiere la adjudicacin de concesiones de tierras a favor de
aquellos particulares que acrediten propiedad sobre un porcentaje mnimo del 30%
del proyecto presentado, podra asimismo solicitarse el aporte de esas tierras. En

todo caso, las tierras adquiridas en desarrollo del Proyecto, lo sern a favor del
Estado y por tanto sern pasibles de adjudicacin a sujetos de reforma agraria al
finalizar la concesin.
16.
L
os proyectos debern incorporar soluciones de vivienda de inters social rural o
que faciliten el acceso a bienes y servicios pblicos de los pequeos campesinos
involucrados.
17.
Se
deber prever que en caso de que coexista una propuesta de creacin de Zonas de
Reserva Campesina y una de Concesin de Tierras se preferir la constitucin de la
Zona de Reserva Campesina, sin embargo, se crear una etapa dentro del Proceso
de Constitucin de la Zona de Reserva Campesina para que se estudie la
posibilidad de la alianza con el Proyecto de Concesin como un captulo del
Proyecto de Desarrollo Sostenible de la Zona de Reserva Campesina.
5. CIERRE DE LA FRONTERA AGROPECUARIA

La propuesta es la relocalizacin de la poblacin ubicada ms all de la frontera
agropecuaria haciendo uso de la figura de las Zonas de Reserva Campesina, pero
admitiendo la constitucin de estas reas en Zonas de Amortiguacin del Sistema de
Parques Nacionales Naturales o Parques Naturales de carcter regional que hacen parte
del Sistema de reas Protegidas. En este sentido se considera til la propuesta del
Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, con algunos ajustes que se resaltan; en este
proyecto, adems de admitir la constitucin de Zonas de Reserva Campesina en las Zonas
Amortiguadoras, se disminuye la restriccin de adjudicacin de baldos en el radio de
cinco (5) kilmetros alrededor de las zonas donde se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables, por quinientos (500) metros alrededor de las zonas sobre las que
se han otorgado contratos o derechos de explotacin de recursos naturales no renovables.
Tambin es pertinente resaltar la importancia que se debe dar al Proyecto de Desarrollo
Sostenible, que debe ser viable antes de la constitucin de la Zona de Reserva Campesina
y debe ajustarse a las condiciones agroecolgicas en que se constituir la Zona de Reserva
Campesina, en particular cuando se trate de adjudicaciones en las Zonas Amortiguadoras
de Parques Nacionales Naturales o Parques Naturales de Carcter Regional que hagan
parte del Sistema de reas Protegidas
Finalmente, es pertinente ante la alternativa de adjudicacin de baldos orientados a la

reubicacin productiva y al cierre de la frontera agropecuaria, reivindicar la propuesta
prevista en el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural de admitir la adjudicacin de
baldos mediante planes de titulacin dirigida, con acompaamiento tcnico y la entrega
de una subsidio de proyecto productivo, esto es relevante en tanto hoy en da slo se
admite en la Ley 160 de 1994, la adjudicacin de baldos a particulares mediante
ocupacin previa de cinco (5) aos, circunstancia que naturalmente rie con la
reubicacin planificada que se hace posible al retirar las restricciones en la adjudicacin de
baldos y con la idea de la recuperacin de baldos a favor de la Nacin para ser
adjudicados a campesinos de escasos recursos.
A continuacin se citan las normas propuestas por el Proyecto de Ley de Tierras y
Desarrollo Rural en materia de Zonas de Reserva Campesina y Adjudicacin de Baldos,
con los ajustes que consideramos necesarios:
CAPTULO II. ZONAS DE RESERVA CAMPESINA
ARTCULO 296.
Definicin. Las Zonas de Reserva Campesina constituyen un
mecanismo de ordenamiento productivo del territorio rural focalizado, dirigido a: (i) regular limitar
y ordenar la propiedad, corregir y evitar su concentracin o divisin antieconmica, o ambos,
garantizar que el desarrollo de actividades de explotacin observe preceptos ambientales que
permitan su sostenibilidad (ii) disear e implementar concertadamente proyectos productivos
sostenibles que consoliden y desarrollen la economa campesina, (iii) garantizar la presencia
institucional en zonas que han expuesto a sus habitantes a condiciones de marginalidad con nula o
baja presencia del Estado, (iv) garantizar la participacin de las organizaciones representativas de
los campesinos en las instancias de planificacin y decisin regionales, as como la efectividad de sus
derechos sociales, econmicos y culturales.
ARTCULO 297.
Procedencia. Las zonas de reserva campesina se constituirn y
delimitarn por el Consejo Directivo del INCODER en las reas geogrficas cuyas caractersticas
agroecolgicas y socioeconmicas requieran la regulacin, limitacin, adquisicin, redistribucin y
ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos rurales.
Pargrafo 1. Las Zonas de Reserva Campesina podrn comprender tambin las zonas de
amortiguacin del rea de Sistema de Parques Nacionales Naturales o Parques Naturales
de carcter regional que hacen parte del Sistema de reas Protegidas , con el
propsito de desarrollar las actividades, modelos y sistemas productivos que se formulen en los
planes ambientales establecidos para las zonas respectivas. En las zonas de coincidencia, estos
planes debern respetar las regulaciones establecidas para las zonas amortiguadoras.
Pargrafo 2. En casos excepcionales, y con el objeto de constituir o ampliar una zona de reserva
campesina, la autoridad ambiental competente, previa solicitud del INCODER, podr autorizar
la inclusin de reas que correspondan a reas de reserva forestal, que a la vigencia de la presente
Ley se encuentre intervenida por el hombre, de conformidad con lo dispuesto sobre esta materia en el
Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y Proteccin al Medio Ambiente y dems
disposiciones complementarias. En todo caso, el Gobierno Nacional favorecer las actividades
tendientes a recuperar la aptitud forestal del suelo.
ARTCULO 298.
Objetivos y principios orientadores. Las zonas de reserva
campesina se constituirn y delimitarn con arreglo a los siguientes objetivos y principios

orientadores, encaminados a construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de
ordenamiento territorial y de gestin poltica:
1. El control de la expansin inadecuada de la frontera agropecuaria;

2. La regulacin, limitacin y ordenamiento de la ocupacin y aprovechamiento de la propiedad y
la tenencia de predios y terrenos rurales;
3. La superacin de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos de orden
social y econmico, la preservacin del orden pblico y el apoyo a los programas de sustitucin de
cultivos ilcitos:
4. La adopcin de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenmenos de
concentracin de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, minifundio, propiedad ociosa, o
cualquier forma de inequitativa composicin del dominio;
5. La proteccin y conservacin de los recursos naturales renovables y del ambiente;
6. La creacin de las condiciones para la adecuada consolidacin y desarrollo de la economa
campesina, dentro de principios de competitividad, desarrollo humano sostenible, organizacin,
autogestin comunitaria, participacin y equidad;
7. El fortalecimiento de la concertacin con las organizaciones representativas de los campesinos,

para garantizar su participacin en las instancias de planificacin y decisin regionales, as como la
efectividad de sus derechos sociales, econmicos y culturales.
8. El apoyo de los organismos adscritos al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del
Sistema Nacional Ambiental y de otros organismos pblicos y privados, para la formulacin,
financiacin y ejecucin de planes de desarrollo sostenible y de otras actividades, investigaciones,
programas y proyectos que deban adelantarse en las zonas de reserva campesina.
ARTCULO 299.
Accin del Estado en la Zonas de Reserva
Campesina. En las Zonas de Reserva Campesina la accin del Estado tendr en cuenta,
adems de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental
territorial, la efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales de los campesinos, su
participacin en las instancias de planificacin y decisin regionales y las caractersticas de las
modalidades de produccin.
ARTCULO 300.
reas excluidas. No podrn ser incluidas dentro del rea
geogrfica delimitada como Zona de Reserva Campesina las tierras situadas dentro de un radio de
500 metros alrededor de las zonas sobre las que se han otorgado contratos o derechos de explotacin
de recursos naturales no renovables. Tampoco las que estn dentro de un radio de 300 metros
alrededor de las declaradas parte del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Parques
Naturales de carcter regional que hacen parte del Sistema de reas Protegidas, salvo que se trate
de la adjudicacin de baldos en las zonas amortiguadoras de dichas reas delimitadas por la
autoridad ambiental competente.
Igualmente quedan excluidas las que hayan sido objeto o estn en proceso de constitucin,
ampliacin o saneamiento de resguardos a favor de comunidades indgenas, o adjudicadas o en
proceso de adjudicacin como tierras baldas de propiedad colectiva de las comunidades negras a que
se refiere la Ley 70 de 1993 y los playones y sabanas comunales y las Zonas de Desarrollo
Empresarial ya constituidas. (Se sugiere eliminar esta figura en tanto fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional)
ARTCULO 301.
Accin institucional. La accin institucional del Estado en
Zonas de Reserva Campesina ser concertada, con el fin de promover y encauzar recursos y
programas que definan un propsito comn de desarrollo en la regin.
La accin del Estado tendr en cuenta, adems de los principios orientadores contenidos en este
captulo, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos
sociales, econmicos y culturales de los campesinos, su participacin en las instancias de planificacin

y decisin regionales y las caractersticas de las modalidades de produccin.
La accin del Estado se realizar con condiciones preferenciales en cuanto al otorgamiento de
subsidios, incentivos y estmulos en favor de la poblacin campesina en materia de crditos
agropecuarios, capitalizacin rural, adecuacin de tierras, desarrollo de proyectos alternativos, obras
de infraestructura, modernizacin y el acceso gil y eficaz a los servicios pblicos rurales.
Una vez delimitada la zona de reserva campesina, el INCODER deber ejecutar prioritariamente
los procesos de su competencia que permitan lograr el objetivo de ordenamiento de la propiedad rural
buscado.
ARTCULO 302.
Inversin y plan de desarrollo sostenible. Los Planes y
Programas especiales del Gobierno Nacional con recursos para la inversin social rural,
financiarn o cofinanciarn, de acuerdo con sus competencias y con condiciones preferenciales y
prioritarias, la ejecucin de actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos de
utilidad pblica e inters social en las Zonas de Reserva Campesina. Para estos efectos se podrn
suscribir convenios plan en los trminos de la presente ley.
En los procesos de identificacin, diseo y financiacin de los planes, programas y actividades que
desarrollarn las entidades pblicas y privadas, las comunidades campesinas intervendrn a travs
de las instancias de planificacin y decisin regionales.
Los proyectos de financiacin y cofinanciacin que se formulen para las Zonas de Reserva
Campesina, tendrn en cuenta, adems de las caractersticas agroecolgicas y socioeconmicas
regionales, los planes de desarrollo sostenible que se establezcan por los Consejos Municipales de
Desarrollo Rural.
ARTCULO 303.
Coordinacin. La coordinacin de las polticas del Estado en las
Zonas de Reserva Campesina, estar a cargo de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural
y del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
ARTCULO 304.
Iniciacin de la actuacin administrativa. El trmite
para la seleccin, delimitacin y constitucin de las zonas de reserva campesina por parte de Consejo
Directivo del INCODER, se iniciar por el Instituto, de oficio o a solicitud de cualquiera de las
siguientes entidades, organizaciones o autoridades:
1. Las organizaciones representativas de los intereses de los campesinos.
2. Las entidades adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Sistema

Nacional Ambiental.
3. Los gobernadores departamentales y los alcaldes municipales de la respectiva regin.
4. Los comits departamentales de desarrollo rural y acceso a la propiedad rural y los consejos
municipales de desarrollo rural.
ARTCULO 305.
Contenido de la solicitud. La solicitud que se presente ante
EL INCODER deber contener la siguiente informacin:

1. La exposicin de motivos que la sustenten.
2. La descripcin general del rea geogrfica, identificada por sus linderos, caractersticas
agroecolgicas y socioeconmicas, problemas y posibles soluciones.
3. Los beneficios que representara la constitucin de la Zona de Reserva Campesina.
4. Los compromisos que adquirira la entidad, comunidad u organizacin que presenta la
solicitud, en concertacin con la poblacin campesina beneficiaria y las instituciones pblicas y las
organizaciones privadas correspondientes.
5. La acreditacin de la viabilidad del Plan de Desarrollo Sostenible para la

Zona de Reserva Campesina.
Pargrafo. Luego de presentada la solicitud, de constitucin de zona de reserva campesina el
INCODER, a ms tardar dentro de los treinta das siguientes, deber dar inicio a la actuacin
administrativa, o requerir la informacin necesaria al peticionario que deber aportarla dentro de
los 10 das siguientes a su recibo so pena de entender desistida la solicitud.
ARTCULO 306.
Trmite. El Consejo Directivo del INCODER, regular las
actuaciones a que se sujetar la constitucin de Zonas de Reserva Campesina. En todo caso, el

clculo de unidad agrcola familiar para la Zona de Reserva Campesina se realizar con sujecin al
plan de desarrollo sostenible.
ARTCULO 307.
Decisin. El Acuerdo que profiera el Consejo Directivo del
INCODER seleccionando y delimitando la zona de reserva campesina en un rea geogrfica

determinada, tendr en cuenta el plan de desarrollo sostenible que se hubiere acordado y, entre otros,
los siguientes aspectos:
1. La exposicin razonada de los motivos para su establecimiento y los compromisos acordados en

la audiencia pblica;
2. La delimitacin y descripcin geogrfica del rea respectiva;
3. Las caractersticas agroecolgicas y socioeconmicas de la zona;
4. Los principales conflictos sociales y econmicos que la caracterizan;
5. La viabilidad del Plan de Desarrollo Sostenible presentado y sus fuentes
de recursos y compromisos adquiridos por las entidades pblicas

involucradas.
6. Los programas de desarrollo rural que realizarn otras entidades u organismos;
7. El estado de la tenencia de la tierra, su ocupacin y aprovechamiento, as como las medidas que
deban adoptarse para asegurar la realizacin de los principios y objetivos contenidos en la
presente ley y el reglamento;.
8. El nmero de Unidades Agrcolas Familiares que podrn adjudicarse;
9. Las reas mximas de propiedad privada que podrn tenerse por cualquier persona natural o
jurdica o en comn y proindiviso.
10. Los requisitos, condiciones y obligaciones que debern acreditar y cumplir los ocupantes de los
terrenos;
11. Los criterios que debern tenerse en cuenta para el ordenamiento ambiental del territorio, segn
el concepto de la autoridad ambiental competente;
12. La determinacin precisa de las reas que por sus caractersticas especiales no puedan ser objeto
de ocupacin y explotacin, y
13. Las normas bsicas que regulan la conservacin, proteccin y utilizacin de los recursos
naturales renovables en la respectiva regin, bajo el criterio de desarrollo sostenible.
ARTCULO 308.
Formulacin de proyectos de desarrollo sostenible.
Las instituciones pblicas y privadas vinculadas a las zonas de reserva campesina y las
organizaciones representativas de los campesinos, formularn proyectos productivos agrosostenibles
para la adecuada explotacin de las zonas de reserva campesina y propiciarn su financiacin,
apoyo tecnolgico, mercadeo y organizacin social.
Los proyectos productivos agrcolas, pecuarios, acucolas, plantaciones forestales
comerciales, pesqueros, de ecoturismo, de etnoturismo, artesanales, de agroturismo y de oferta o
pago de servicios ambientales combinarn los componentes de conservacin, manejo, control y
aprovechamiento de los recursos naturales, infraestructura, pan coger, produccin limpia, produccin
orgnica, educacin ambiental, comercializacin y servicios, de acuerdo con los lineamientos del
respectivo plan de desarrollo sostenible.
Los planes, programas, proyectos y propuestas de inversin que se formulen, debern considerar a la
poblacin campesina de escasos recursos que se encuentre asentada en la zona que hubiere sido
delimitada, as como las condiciones agroecolgicas del terreno, en particular
cuando se trate de zonas amortiguadores de Parques Nacionales Naturales o

Parques Naturales de carcter regional que hacen parte del Sistema de reas
Protegidas.
ARTCULO 309.
Limitaciones a la Propiedad. Las condiciones de ejercicio del
derecho de propiedad fijadas en el acto de constitucin y delimitacin de la zona de reserva

campesina se mantendrn para todos los propietarios, durante su vigencia; sin perjuicio de las
obligaciones previstas en el rgimen de UAF para beneficiarios de programas de acceso a la
propiedad de tierras rurales.
Los Notarios y Registradores se abstendrn de otorgar e inscribir escrituras pblicas que traspasen
el dominio de predios delimitados dentro de una Zona de Reserva Campesina, sin la autorizacin
expresa del Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER.
ARTCULO 310.
Disolucin o sustraccin de la zona de reserva
campesina. Previo consenso de los beneficiarios habitantes de la zona de reserva campesina y por
solicitud de los legitimados para iniciar el trmite de constitucin, el Consejo Directivo del
INCODER podr autorizar la sustraccin o disolucin de una Zona de Reserva Campesina.
6. REUBICACIN.
Una de las prioridades que orienta los mecanismos legales a implementar es la reubicacin
de la poblacin ubicada en la periferia, fuera de la frontera agropecuaria, en minifundios o
en baldos inadjudicables, para este propsito debern destinarse: el subsidio integral de
tierras, los predios adquiridos o destinados al Estado en los proyectos de Concesin de
Tierras, los predios que resulten del inventario de baldos a nivel nacional y de la
recuperacin de los bienes baldos indebidamente ocupados, los que sean cedidos para
fines de adjudicacin al INCODER por entidades de derecho pblico y finalmente, los
que resulten de los ajustes a los lmites a adjudicacin de baldos previstos en el Proyecto
de Ley de Tierras y Desarrollo Rural. Para estos efectos, es procedente tener en cuenta
los siguientes artculos del citado proyecto, nuevamente se resaltan los ajustes que se
consideran necesarios:
CAPTULO III. REUBICACIN VOLUNTARIA
ARTCULO 176. Definicin y procedencia de la reubicacin. Entindase por

reubicacin el reasentamiento por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER de las familias que se encuentren en las siguientes situaciones: 1) Familias que
fueron beneficiarias de programas de acceso a la propiedad rural en los cuales el
INCODER entreg predios, cuando los fundos no cuenten con la aptitud agrolgica
adecuada para adelantar programas de formalizacin y acceso a la propiedad rural o 2)
Estn ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable preexistente o sobreviniente, o 3) Se
encuentren en reas del sistema de parques nacionales naturales y en reas de reserva
forestal, o 4) Estn ubicados en la periferia en municipios en los que se implementen
programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, o 5) se encuentren en
Minifundios.
El Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER
reglamentar el procedimiento para acceder a este beneficio. La reubicacin se entender
surtida con la adjudicacin directa de subsidio integral de tierras en los trminos previstos
en esta ley.
ARTCULO 177. Sujecin a rgimen de UAF. El beneficiario de reubicacin
continuar sujeto al rgimen de UAF por el tiempo que reste desde el momento de la
adjudicacin inicial.
CAPTULO IV. SUBSIDIO INTEGRAL DE TIERRAS

ARTCULO 178. Subsidio Integral de Tierras. Establzcase un Subsidio Integral de
Tierras, con cargo al presupuesto del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, que podr cubrir hasta el 100% del valor de la tierra en dinero o en especie y
de los requerimientos financieros para el establecimiento del proyecto productivo agrcola,
pecuario, pesquero, de acuicultura, forestal, pesquero, de ecoturismo, de etnoturismo,
artesanal, de agroturismo y de oferta o pago de servicios ambientales, segn las
condiciones socioeconmicas de los beneficiarios.
Este subsidio comprender una Unidad Agrcola Familiar (UAF) respectiva y ser
otorgado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER por una sola vez,
con arreglo a las polticas y a los criterios de planificacin, focalizacin, priorizacin,
exigibilidad y calificacin que, para el efecto, determine el Gobierno Nacional, mediante
acto administrativo.
Pargrafo 1. El Subsidio Integral de Tierras podr cubrir hasta un (1) Salario Mnimo
Mensual Legal Vigente SMMLV- del valor de los gastos de escrituracin y registro de la
compraventa del predio por familia.
Pargrafo 2. El Subsidio Integral de Tierras no excluye la posibilidad de ser beneficiario
del subsidio de vivienda rural.
CAPTULO V. ADJUDICACIN DE BIENES FISCALES PATRIMONIALES
ARTCULO 179. Administracin, adjudicacin y regularizacin. Corresponde al
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER la administracin, adjudicacin y
regularizacin de la tenencia de los bienes fiscales patrimoniales en cabeza del Instituto, y
se realizar de conformidad con el reglamento que para tal efecto expedir el Consejo
Directivo, con excepcin de aquellos casos en los que haya ocupacin previa, en los
cuales se aplicar el procedimiento de adjudicacin de baldos por ocupacin previa
establecido en esta ley.
Pargrafo. En cuanto a la adjudicacin o constitucin de servidumbres a favor de
entidades de derecho pblico se seguirn las reglas aplicables para baldos.
ARTCULO 180.
Cesin de bienes fiscales patrimoniales. Los entes territoriales y
dems instituciones pblicas del orden nacional, departamental o municipal, podrn ceder
a ttulo gratuito los terrenos de su propiedad que sean bienes fiscales patrimoniales que se
encuentren ocupados por personas sujetos que renan las condiciones para ser
adjudicatario de baldos, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, para
que efecte en ellos programas de acceso a la propiedad rural siguiendo el reglamento que
para el efecto expida el Consejo Directivo del INCODER.
En ningn caso proceder la cesin tratndose de bienes de uso pblico ni de bienes
fiscales destinados a la salud y a la educacin. Tampoco proceder cuando se trate de
inmuebles ubicados en zonas insalubres o de riesgo para la poblacin, de conformidad
con las disposiciones locales sobre la materia. En la seleccin de los adjudicatarios se dar
prioridad a las mujeres cabeza de familia.
CAPTULO VI. ADJUDICACIN DE BALDOS
ARTCULO 208. Adjudicacin de baldos. La propiedad de los terrenos baldos

adjudicables slo puede adquirirse mediante ttulo traslaticio de dominio otorgado por el Estado a travs
del INCODER, o por las entidades pblicas en las que el Consejo Directivo del INCODER autorice
la delegacin de esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldas, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Cdigo
Civil, y frente a la adjudicacin por el Estado slo existe una mera expectativa.
La adjudicacin de baldos por ocupacin previa se har en el marco del programa de formalizacin de la
propiedad rural mediante la metodologa de barrido de conformidad con lo establecido en esta ley. Sin
perjuicio de lo anterior, podrn adjudicarse baldos de manera individual o a solicitud de parte a quienes
cumplan los requisitos establecidos para los beneficiarios de formalizacin y acceso a tierras, siempre que
dicha solicitud se presente dentro del ao siguiente a la vigencia de la presente ley. Los baldos adjudicados
se sujetarn al rgimen de Unidad Agrcola Familiar.
Podr hacerse adjudicacin de baldos en las siguientes modalidades:
1.
Por ocupacin previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estn explotando conforme a las
normas sobre proteccin y utilizacin racional de los recursos naturales renovables, en las extensiones y
condiciones que para cada zona o municipio del pas seale el Consejo Directivo del INCODER.
2.
Por aplicacin de los planes de titulacin dirigida en baldos recuperados que fueron
indebidamente ocupados, baldos reservados, o en zonas delimitadas por el Consejo Directivo del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER.
3.
Por solicitud de entidades de derecho pblico.
4.
Por transferencia a las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible de los
baldos ubicados dentro de su jurisdiccin en zonas de alto riesgo no mitigable.
ARTCULO 209. Beneficiarios de adjudicacin de baldos por ocupacin

previa. Sern beneficiarios de adjudicacin de baldos por ocupacin previa, las personas naturales
colombianas que renan las siguientes condiciones:
1.
Poseer un patrimonio neto que no supere los Doscientos (200) Salarios Mnimos Mensuales
Legales Vigentes al momento de la solicitud.
2.
No haber tenido la condicin de funcionarios, contratistas o miembros de las Juntas o Consejos
Directivos de las entidades pblicas vinculadas a programas de desarrollo rural dentro de los cinco (5)
aos anteriores a la fecha de la solicitud de adjudicacin.
3.
No ser propietario o poseedor, a cualquier ttulo, de otros predios rurales cuya extensin sea igual
o superior a la UAF. Para estos efectos, en el momento de presentar la solicitud de titulacin el
peticionario deber manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros
inmuebles rurales en el territorio nacional.
4.
No haber sido adjudicatario de baldos ni de ningn otro programa de dotacin de tierras rurales
dentro de los quince (15) aos anteriores a la presentacin de la solicitud.
5.
La persona que solicite la adjudicacin de un baldo deber demostrar que tiene bajo sistemas de
produccin y uso sostenible de los recursos naturales renovables de forma directa, la superficie cuya
adjudicacin solicita, por un trmino no inferior a cinco (5) aos. La ocupacin anterior de
persona distinta del peticionario, no es transferible a terceros, para los efectos

contemplados en este inciso.
Pargrafo. La persona natural que a pesar de cumplir las condiciones exigidas en el presente artculo
no pueda ser adjudicataria del baldo que ocupa por encontrarse ubicado en una zona de alto riesgo no
mitigable, tendr prioridad para la adjudicacin de predios dentro del programa de titulacin dirigida de
que trata el Numeral 3 del artculo anterior.
ARTCULO 210. Beneficiarios de adjudicacin de baldos por titulacin

dirigida. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER podr disear y ejecutar
programas de titulacin dirigida en baldos recuperados que fueron indebidamente ocupados, baldos
reservados, o en zonas delimitadas por el Consejo Directivo del INCODER, prioritariamente para la
poblacin en condicin de desplazamiento, reasentada de zonas de alto riesgo no mitigable y de reas del
Sistema de Parques Nacionales Naturales y Parques Naturales de carcter Regional que
hagan parte del Sistema de reas Protegidas. Estas adjudicaciones debern

realizarse adems con acompaamiento tcnico y adjudicacin de subsidio de
proyecto productivo que consulte las condiciones agroecolgicas y
socioeconmicas del predio adjudicado.

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MISIN PARA LA TRANSFORMACIN DEL CAMPO

DINMICAS DE USO DE TIERRAS PARA LA AGRICULTURA Y EL

CENTRO REGIONAL DE ESTUDIOS REGIONALES

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica

Esquema de Ordenamiento Territorial

ndice de Herfindahl y Hirschmann

Instituto Geogrfico Agustn Codazzi

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

Instituto Colombiano de la Reforma Agraria

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Plan Nacional de Desarrollo

Plan de Ordenamiento Territorial

Unidad Agrcola Familiar

Unidad de Planificacin Rural Agropecuaria

RESULTADOS, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE

Cuadro 1.1 rea cosechada 2007-2012

Tierra usada en agricultura

Desde una perspectiva geogrfica, el mayor crecimiento de reas cosechadas se ha dado

Mapa 1.1 Cambio rea cosechada

Teniendo en cuenta el ciclo de produccin, el MADR discrimina las reas cosechadas

Cuadro 1.2 rea cosechada segn tipo de cultivo 2007-2012

Fuente: Econometra S.A. con informacin EVA del MADR

Fuente: Econometra S.A. con informacin EVA del MADR

Fuente: Econometra S.A. con informacin EVA del MADR

rea cosechada 2012 (ha)

rea cosechada 2012 (ha)

Fuente: Econometra S.A. con informacin EVA del MADR

Cuadro 2.1 Conflicto agrcola

Mapa 2.1 Uso agrcola respecto a rea con vocacin agrcola

Mapa 2.2 Uso agrcola adecuado

A nivel municipal, es alarmante el incremento del conflicto en reas que se han

Cuadro 2.4 Conflicto ganadero

En relacin a lo mencionado con anterioridad, es evidente como la actividad ganadera ha

Ahora, al indagar por el uso de suelo en ganadera, en trminos generales ha disminuido,

Cuadro 2.5 Vocacin, uso y conflicto del suelo ganadero

2.2 APROXIMACIN CON INFORMACIN DE LOS POT

Cuadro 2.6 POT vs IGAC -Duitama

Mapa 2.6 POT vs IGAC -Chinchin

Cuadro 2.7 POT vs IGAC - Chinchin

Mapa 2.7 POT vs IGAC - Cota

Cuadro 2.8 POT vs IGAC -Cota

Avalo Rural 2000

Tomando los municipios con ms de dos actualizaciones catastrales rurales en el periodo

Mapa 3.1 Valor promedio avalos

Fuente: Econometra S.A. con informacin de avalos del IGAC

Mapa 3.2 Cambio porcentual en el valor de los avalos

Fuente: Econometra S.A. con informacin de avalos del IGAC

4.1 RESULTADOS INICIALES

4.2 AVALOS RURALES

migracin, el movimiento de la gente y la densidad poblacional, que en conjunto

LNAVALUOS RURALES X HA CAMBIO AVALOS RURALES

Choque Avalo Urbano (choque) t-1

LNAVALUOS RURALES X HA CAMBIO AVALOS RURALES

* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios

vuelve costoso. Esto puede generar un efecto no deseado: el freno a la

CAMBIO AVALOS RURALES X HA.

ln Avalo Urbano x Hectrea (t-1)

CAMBIO AVALOS RURALES X HA.

Fuente: Econometra S.A.

4.3 PRODUCCIN AGRCOLA: REAS COSECHADAS

anteriores, ya tuvieron un ajuste inicial importante en el momento en que tuvieron el

REA COSECHADA (LN)

REA COSECHADA (LN)

Fuente: Econometra S.A.

* p<0.10, p<0.05, * p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios

* p<0.10, p<0.05, * p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios