Andreas Schedler Rendición de Cuentas

ANDREAS SCHEDLER
Qu es
la rendicin de cuentas?*
* Una versin anterior de este texto apareci en ingls bajo el ttulo Conceptualizing Accountability, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, eds.
Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner (Boulder y Londres: Lynne Rienner Publishers, 1999), pp. 1328. Agradecemos a Lynne Rienner Publishers el amable permiso de
su traduccin al espaol. Comentarios bienvenidos (andreas.schedler@cide.edu).
Qu es la
rendicin de cuentas ?
DIRECTORIO
Alonso Lujambio Irazbal

Comisionado Presidente
Alonso Gmez-Robledo Verduzco

Comisionado
Juan Pablo Guerrero Amparn

Comisionado
Mara Marvn Laborde

Comisionada
Jacqueline Peschard Mariscal

Comisionada
Comit Editorial:
Francisco Ciscomani Freaner
Manuel Salvador Matus Velasco
Secretario de Acuerdos
Ciro Murayama Rendn
ngel Trinidad Zaldvar

Secretario Ejecutivo
Rigoberto Ocampo Alcntar

Mara Fernanda Somuano Ventura
Ral Trejo Delarbre
Ilustracin portada:
Sylvia Salazar Ugarte
Manuel Monroy Garca
Secretaria Tcnica del Comit Editorial
03
Cuadernos
de transparencia
NDICE
Introduccin. p. 9
I.- El concepto viajero. p. 11
II.- Los tres pilares de la rendicin de cuentas. p. 13
III.- Un concepto radial. p. 20
IV.- Un concepto modesto. p. 24
V.- Quin rinde cuentas por qu? p. 30
VI.- Quin exige cuentas? p. 33
Conclusiones. p. 39
EL AUTOR
ANDREAS
SCHEDLER
CUALQUIER EXPLORACIN CUIDADOSA
Schedler y de su ensayo clarificador,
A TRAVS DE LA LITERATURA DE TRANS-
de esta explicacin detallada y gil
PARENCIA EN AMRICA DEL NORTE, NOS
de un concepto tan fundamental
LLEVA CONSTANTEMENTE -UNA Y OTRA
como elusivo: la rendicin de cuen-
VEZ- A UN TEXTO APARECIDO EN EL YA
tas.
LEJANO
CONCEPTUALIZING
1999:
DE
ACCOUNTABILITY**
ANDREAS
Hallamos este texto de referencia obligada: un cuidadoso ensayo

que describe el concepto para ubi-
SCHEDLER.
El Comit Editorial del IFAI lo
hizo: consult a los expertos mexi-
carlo como una de las ideas indispensables de la democracia.
canos, fue en busca de los mate-
Al principio el IFAI solicit sim-
riales, encontr los textos y los
plemente poder publicar la traduc-
autores que con mayor frecuencia

son citados para entender y discutir
los temas de la democracia, las
** Se trata de un ensayo que forma parte del
transiciones, el control del poder, el
libro The Self-Restraining State: Power and
buen gobierno y la reforma de los
Accountability in New Democracies, compi-
Estados. Sistemtica y recurrentemente, aparecan el nombre de
lado por el propio Schedler, Larry Diamond y

Marc F. Plattner, publicado por Lynne
Rienner Publishers, 1999.
cin del texto editado originalmente
explicar los problemas de traduc-
permite cambiar de gobernantes sin
en Estados Unidos, pero Andreas
cin; formular y estructurar el texto
violencia, y que ofrece adems esa
Schedler
ms:
de manera ms amena, entendible
posibilidad en plazos razonables y
reelabor y actualiz el ensayo para
y didctica; incluir nueva biblio-
regulares. Pero no es tan evidente,
convertirlo en algo nuevo, no una
grafa posterior a la publicacin
en cambio, que la democracia per-
simple trascripcin al espaol. De
original; desarrollar de manera ms
mita que los electores impongan
hecho, el lector tiene en sus manos
concisa algunos argumentos clave;
sus necesidades y sus exigencias a
un trabajo indito, que si bien con-
introducir algunas reflexiones adi-
los gobernantes, es decir, que stos
serv todas las lneas argumentati-
cionales que aclaren el argumento
acten como agentes represen-
vas esenciales del original, fue
central; insertar algunas notas
tantes de los gobernados, en vez de
reformulado, reestructurado y re-
sobre el caso de Mxico y eliminar
dejarse llevar por sus propios
escrito por su autor de manera
otras discusiones demasiado espe-
intereses, ambiciones o por otros
extensiva para los fines de la pre-
cializadas. El resultado es este: un
fines distintos de los que desean los
sente coleccin, es decir, para ha-
texto extraordinariamente claro
electores. Tpicamente, la pregunta
cerlo accesible a un pblico no
para entender exactamente de qu
surge de inmediato: Cmo solu-
especializado, y para que sirva de
hablamos cuando hablamos de ren-
cionar este problema esencial de la
gua a todos aquellos que inician su
dicin de cuentas.
democracia representativa?
hizo
mucho
En efecto, existe un consenso
Schedler apunta: mediante una
Los objetivos de la reelaboracin
casi universal segn el cual la prin-
batera mltiple, mediante un varia-
de Schedler fueron varios: resolver y
cipal virtud de la democracia es que
do abanico de mecanismos, con-
inters en estos temas.
troles, pesos y contrapesos que con-
imponerse como una realidad que
bin establecer un dilogo, abrir un
figuran el contexto de la rendicin
controla el poder debe desenvol-
puente de comunicacin perma-
de cuentas. As, los gobernantes
verse en una multiplicidad de fac-
nente, institucional, sin pretextos,
deben abrirse a la inspeccin pbli-
tores
entre funcionarios y cuidadanos.
ca; deben explicar y justificar sus
Aunque no hay un tipo de rendicin
Andreas Schedler es doctor en
actos y deben estar supeditados a
de cuentas que solucione de una vez
Ciencia Poltica por la Universidad
las sanciones en caso de incurrir en
por todas la corrupcin o la ilegali-
de Viena y actualmente se desem-
falta o ilegalidad. Para eso, las
dad, s es posible implementar una
pea como profesor-investigador de
democracias ponen en marcha
multitud de palancas que deben
la Divisin de Estudios Polticos del
instituciones,
ponerse en marcha simultnea-
CIDE. Ha escrito cerca de 40 artcu-
leyes que van desde el acceso a la
mente para acotar, moldear y
los en distintas revistas especia-
informacin en manos del gobierno
domesticar la discrecionalidad del
lizadas y 20 captulos de libros
por parte de los ciudadanos, hasta
poder.
sobre rendicin de cuentas, anti-
procedimientos
que
complementen.
complejo
poltica, consolidacin democrtica,
mediante el voto; desde la imple-
engranaje hay que destacar un
autoritarismo electoral y el proceso
mentacin de contraloras adminis-
componente fundamental de la ren-
democratizador en Mxico. Ahora
trativas hasta la correccin por
dicin de cuentas y que posee una
trabaja en un proyecto interna-
parte de otro poder, el judicial o el
especial importancia para el IFAI,
cional
legislativo.
aquello
llama
Democratizacin por la va elec-
la remocin de los gobernantes
Dentro
se
de
que
este
Schedler
de
investigacin
Todo esto da pie a que Schedler
answerability, es decir la obligacin
toral en perspectiva comparada (70
desarrolle una sutil e imaginativa
de los gobernantes de responder las
pases, 1980-2002). Schedler se ha
argumentacin, que empieza por la
solicitudes de informacin y los
convertido en uno de los infaltables
explicacin del concepto anglosajn
cuestionamientos de los goberna-
de las discusiones recientes sobre la
del accountability y termina con el
dos. Para ello no basta la buena vo-
transicin, el gobierno y la demo-
reconocimiento intelectual y polti-
luntad
cracia mexicana.
co de sus alcances y sus lmites. La
mecanismos que develen los actos,
rendicin de cuentas, nos dice, es
las decisiones y polticas de toda
un concepto modesto que para
autoridad. Rendir cuentas es tam-
sino
que
se
requieren
CUADERNOS DE
TRANSPARENCIA
INTRODUCCIN
mente hay que capacitar al gobierno
financieros
para mandar sobre los gobernados;
activistas de base, los ciudadanos,
y luego a obligarlo a que se regule a
los periodistas y los acadmicos
mismo.1
internacionales,
los
Comenzando con los
han descubierto las bendiciones del
antiguos filsofos, los pensadores
concepto y se han adherido a la
polticos se han preocupado por
causa noble de la rendicin pblica
cmo mantener el poder bajo con-
de cuentas.2
trol, cmo domesticarlo, cmo pre-
La rendicin de cuentas se ha
venir sus abusos, cmo supeditarlo
vuelto
a ciertos procedimientos y reglas de
ubicua en el mundo de la poltica
conducta.
democrtica. Todos estamos de
entonces
una
exigencia
Hoy en da, el concepto de la ren-
acuerdo con que democracia impli-
dicin de cuentas (accountability),
ca rendicin de cuentas. En Mxico,
EN QU RADICA LA ESENCIA DE LA
que ya forma parte del lenguaje
en lo particular, coincidimos en que,
POLTICA? CUL ES LA VARIABLE CLAVE
poltico cotidiano en la comunidad
despus de dcadas de gobierno
DE LA CIENCIA POLTICA? El sentido
internacional, expresa de manera
irresponsable, el establecimiento de
comn nos da una respuesta clara:
ntida esta preocupacin continua
instituciones y prcticas efectivas
es el poder. Pero tal y como ya
por controles y contrapesos, por la
de rendicin de cuentas representa
saban los tericos clsicos: en
supervisin y la restriccin del
una de las primeras aspiraciones de
poltica, primero viene el poder,
poder. En todo el mundo democrti-
la
luego la necesidad de controlarlo.
co, los actores y observadores de la
entonces, un consenso notable acer-
Al organizar un gobierno la gran
poltica los lderes de partido, las
ca de la relevancia democrtica de
dificultad estriba en esto: primera-
asociaciones cvicas, los organismos
la rendicin de cuentas. Sin embar-
joven
democracia.
Existe,
go, vale la pena preguntarnos:

Sabemos
qu
significa?
Nos
quedan claras sus fronteras semnticas y comprendemos su estructura interna? Sin que resulte sorprendente, mi respuesta, de entrada, es negativa. Debido posiblemente a su relativa novedad, la rendicin de cuentas circula en la dis-
COMENZANDO CON
LOS ANTIGUOS FIL-
cusin pblica como un concepto

poco explorado, con un significado
evasivo, lmites borrosos y una
SOFOS, LOS PENSADORES POLTICOS

SE HAN
PREOCUPADO POR
CMO MANTENER EL
PODER BAJO CONTROL, CMO DOMESTICARLO, CMO PRE-
estructura interna confusa.
VENIR SUS ABUSOS.

10
EL CONCEPTO
VIAJERO
Qu es la
Captulo
CONTEMPORNEA
equivalentes precisos (como los tr-
propia, no por necesidad. Podemos
SOBRE LA RENDICIN DE CUENTAS SE
minos ingleses de fairness, empo-wer-
precisar entonces que accountability
ORIGINA EN INGLS, LA LINGUA FRANCA
ment y governance). Y hay muchas
es la rendicin obligatoria de cuen-
DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL,
traducciones costosas, en las que
tas.
PERO TAMBIN DE LA CIENCIA POLTICA
se pierden distinciones finas, cam-
COMPARADA. La palabra mgica, el
bian las connotaciones de valor, o se
rendicin
concepto
llama
aaden significados indeseados.
obligacin), el concepto de accounta-
accountability. Como otros conceptos
An en los casos aparentemente
bility tambin incluye la exigencia
polticos en ingls, se trata de un
fciles en los que la traduccin
de cuentas (por derecho). Como en
trmino que no tiene un equivalente
puede ser literal, los trminos, cuan-
los controles al poder, las obliga-
preciso en castellano, ni una traduc-
do se pasan de un lenguaje a otro,
ciones de unos son los derechos de
cin estable. A veces se traduce
pueden
equipaje
otros, la idea de accountability con-
como control, a veces como fisca-
semntico cambiado. Para nada
templa de antemano a las dos
lizacin, otras como responsabili-
ms sealar dos ejemplos: Actitud
dad. Sin embargo, la traduccin ms
en castellano no es exactamente lo
comn y la ms cercana es la rendi-
mismo que attitude en ingls y dis-
cin de cuentas.
curso no es exactamente lo mismo
LA
DISCUSIN
clave,
se
En ciencia poltica comparada, al

igual que en la poltica internacional,
hay
una
aparecer
con
que discourse.3
Ahora bien, la rendicin de
preocupacin
cuentas s es un familiar muy cer-
perenne por los cambios semnti-
cano de accountability. Hay matices
cos, por los accidentes, las prdidas,
que separan los dos conceptos. Para
las desviaciones semnticas, que
empezar, mientras
ocurren cuando mandamos a con-
conlleva
ceptos polticos de viaje. Los concep-
obligacin, la nocin de rendicin de
tos, cuando viajan, cuando cambian
cuentas parece sugerir que se trata
de contexto, de lenguaje, de cultura,
de un acto voluntario, de una conce-
muchas veces cambian sus signifi-
sin generosa del soberano que
cados. Hay muchos trminos sin
rinde cuentas por virtud y voluntad
un
accountability
sentido
11
claro
de
Adicionalmente, junto con la

de
cuentas
(por
ACCOUNTABILITY
COMO OTROS CONCEPTOS POLTICOS EN
INGLS, SE TRATA DE
UN TRMINO QUE NO
TIENE UN EQUIVALENTE PRECISO EN
CASTELLANO, NI UNA
TRADUCCIN ESTABLE.
partes involucradas a los que
tivos. Por ejemplo, captamos de
Resulta irnico que estas dos
rinden cuentas al igual que a los
manera inmediata qu quiere decir
dimensiones de un concepto de dif-
que exigen cuentas. Obviamente,
political accountability o public
cil traduccin (accountability) nueva-
hablar siempre de la exigencia y
accountability, mientras es ms dif-
mente nos presenten problemas
rendicin de cuentas complicara el
cil descifrar chorizos idiomticos
formidables de traduccin, los que
lenguaje, por lo que en el presente
como la rendicin de cuentas poltica
abordaremos en seguida.
texto, emplearemos la frmula
o la rendicin de cuentas pblica.
abreviada de la rendicin de cuentas como equivalente de accountability.
Sin ms, hablaremos entonces

de la rendicin de cuentas. Nuestro
Al margen de las pequeas dife-
ensayo no piensa relacionar el con-
rencias semnticas, cuando traduci-
cepto a la historia del pensamiento.
mos accountability como rendicin
Su
de cuentas pagamos un costo
Pretende reconstruir el significado
objetivo
es
ms
limitado.
esttico inevitable. Muchas veces, la
del concepto tal y como se usa
nocin de la rendicin de cuentas
actualmente en el debate pblico y
nos impone un lenguaje ms tor-
acadmico. Adelantemos su argu-
tuoso, menos elegante. La rendicin
mento central: en esencia, en el
de cuentas no tiene adjetivos. Un
mbito poltico, afirmamos que la
poltico puede ser accountable al
nocion de rendicin de cuentas
norte del Ro Bravo, pero se vuelve,
tiene dos dimensiones bsicas.
de manera ms sinuosa, obligado a
Incluye, por un lado, la obligacin
rendir cuentas cuando cruza la fron-
de polticos y funcionarios de infor-
tera hacia el sur. Tambin, la
mar sobre sus decisiones y de justi-
creacin de subtipos de rendicin de
ficarlas en pblico (answerability).
cuentas es ms engorrosa en caste-
Por otro, incluye la capacidad de
llano. Es mucho ms sencillo pensar
sancionar a polticos y funcionarios
en accountability with adjectives que
en caso de que hayan violado sus
en la rendicin de cuentas con adje-
deberes pblicos (enforcement).

12
LA NOCION DE RENDICIN DE CUENTAS

INCLUYE, POR UN
LADO, LA OBLIGACIN
DE POLTICOS Y FUNCIONARIOS DE INFORMAR SOBRE SUS DECISIONES Y DE JUSTIFICARLAS EN PBLICO
(ANSWERABILITY). POR
OTRO, INCLUYE LA
CAPACIDAD DE SANCIONAR A POLTICOS Y
FUNCIONARIOS.
Qu es la
Captulo
II
LOS TRES PILARES

DE LA RENDICIN DE CUENTAS
EL ATRACTIVO DE LA RENDICIN DE
Informacin y justificacin:
definicin enciclopdica, es la
capacidad de asegurar que los fun-
CUENTAS DERIVA DE SU AMPLITUD. EL

CONCEPTO ES COMPRENSIVO. Lejos de
Comnmente, al igual que en la
cionarios pblicos respondan por
denotar una tcnica puntual para
mayora de los conceptos que uti-
sus acciones (Hickok 1995: 9). De-
domesticar al poder, la rendicin de
lizamos en el da a da, asumimos
plorablemente, se trata de un trmi-
cuentas abarca de manera genrica
que entendemos lo que decimos
no sin traduccin. En el mundo his-
tres maneras diferentes para pre-
cuando hablamos de rendicin de
panoparlante, algunos han tratado
venir y corregir abusos de poder:
cuentas (y tambin aceptamos que
de cubrir el hueco introduciendo el
obliga al poder a abrirse a la inspec-
los dems lo entienden). Las discu-
neologismo
cin pblica; lo fuerza a explicar y
siones sobre el tema, por lo tanto,
Quizs por su disonancia con el
justificar sus actos, y lo supedita a la
muchas veces no ofrecen defini-
sentido de esttica de muchos
amenaza de sanciones (ver Figura 1).
ciones explcitas del trmino. Ms
usuarios lingsticos, el trmino no
Los tres aspectos en su conjunto
bien, se desarrollan en base a un
ha encontrado mucha resonancia,
informacin, justificacin y casti-
entendimiento implcito, supuesta-
go convierten a la rendicin de
mente compartido del concepto. En
cuentas en una empresa multi-
el caso de accountability, algunos
factica. La convierten en una casa
autores que han llegado a definir el
conceptual amplia que hospeda una
concepto de manera formal, lo han
muchedumbre de trminos afines,
vinculado
como la vigilancia, la auditora, la
answerability.
fiscalizacin o la penalizacin, y
Segn
con
la
estos
nocin
de
autores,
todos comparten la pretensin de
answerability representa el sinni-
domesticar el ejercicio del poder.
mo ms cercano a la rendicin de
cuentas. En este sentido, la rendicin de cuentas, como postula una
Figura 1
13
de
respondabilidad.4
ni en la comunidad poltica ni en la
de divulgar todos los datos necesa-
slo al ejercicio mudo del poder
acadmica. Sin embargo, podemos
rios. Pero tambin implica el dere-
sino tambin a controles mudos y
fcilmente adoptarlo como equiva-
cho a recibir una explicacin y el
unilaterales del poder.
lente de answerability (aunque su uso
deber correspondiente de justificar
a veces sea ms laxo).5
el ejercicio de poder.6
Aceptemos
respondabilidad
entonces
como
la
Por un lado, la exigencia de
nuestro
cuentas tiene que ver entonces con
punto de partida. Como sugiere esta
tareas de monitoreo y vigilancia. Su
nocin, rendir cuentas implica la
misin incluye la bsqueda de
obligacin de responder a preguntas
hechos y la generacin de eviden-
incmodas; y al revs, exigir cuentas
cias. Por otra parte, la rendicin de
implica la oportunidad de hacer pre-
cuentas contina el proyecto de la
guntas incmodas. Pero qu clase
Ilustracin europea de supeditar el
de preguntas? En principio, las agen-
poder no slo al imperio de la ley
cias de rendicin de cuentas pueden
sino tambin al imperio de la razn.
averiguar dos tipos de cosas. Pueden
El poder debe estar atado a restric-
pedirles a los funcionarios pblicos
ciones legales, pero tambin debe
que informen sobre sus decisiones o
estar domesticado por la lgica del
les pueden pedir que expliquen sus
razonamiento pblico. En este sen-
decisiones. Pueden preguntar por
tido, la rendicin de cuentas es la
hechos (la dimensin informativa de
anttesis
la rendicin de cuentas) o por
Establece una relacin de dilogo
del
poder
monoltico.
razones (la dimensin argumentati-
entre los actores que exigen y los
va de la rendicin de cuentas). La
que rinden cuentas. Los hace hablar
rendicin de cuentas involucra por
a ambos, involucrndolos en un
tanto el derecho a recibir informa-
debate pblico. La rendicin de
cin y la obligacin correspondiente
cuentas, por tanto, es opuesta no

14
LA RENDICIN DE
CUENTAS INVOLUCRA
POR TANTO EL DERECHO A RECIBIR INFORMACIN Y LA
OBLIGACIN CORRESPONDIENTE DE DIVULGAR TODOS LOS
DATOS NECESARIOS.
PERO TAMBIN IMPLICA EL DERECHO A
RECIBIR UNA EXPLICACIN Y EL DEBER
CORRESPONDIENTE DE
JUSTIFICAR EL EJERCICIO DE PODER.
La rendicin de cuentas com-
toque ldico) invoca temores de
tan convincentes como quisira-
parte con la nocin de accountability
decepcin, de maniobras teatrales,
mos. Por lo mismo, seguiremos
(aunque de manera algo oblicua)
de
polticos
insistiendo, preguntando, cuestio-
una raz etimolgica de simptica
cuenteros que echan rollo en
nando, exigiendo. La rendicin de
ambigedad. Los dos conceptos
lugar de justificar sus actos y omi-
cuentas no es un derecho de peti-
estn anclados en las cuentas, las
siones con seriedad. Sin embargo, la
cin. Es un derecho a la crtica y al
que etimolgicamente han sido
mala fe y las faltas a la verdad for-
dilogo.
muy
cuentos.
man una parte, digamos, normal
Contamos nmeros y contamos his-
de la rendicin de cuentas que no
torias. Esta ambigedad etimolgica
tiene porqu espantarnos. Recor-
sostiene ambas dimensiones de la
demos que la rendicin de cuentas
rendicin de cuentas, la informativa
no es un acto unilateral del sobera-
y la argumentativa, la transparencia
no que los sbditos tuvieran que
de hechos y la transparencia de
aceptar
razones. Rendimos cuentas (dando
agradecidos.
cercanas
los
funcionarios
contentos,
callados
informacin) y rendimos cuentos
En el corazn de la rendicin de
(dando razones). Y bajo la perspecti-
cuentas est el dilogo crtico. No se
va
cuentas
trata de un juego de un solo tiro
(claras) y exigimos cuentos (convin-
sino de un juego iterativo, un ir y
centes). En este sentido, la rendicin
venir de preguntas y respuestas, de
de cuentas (accountability) evoca
argumentos y contra-argumentos.
tanto al contador pblico y sus
Cuando exigimos cuentas, con fre-
libros contables como al contador
cuencia la informacin que recibi-
de historias y sus relatos narra-
mos no es tan precisa y confiable
tivos.7
como quisiramos. Cuando exigi-
inversa:
exigimos
Naturalmente, la referencia a los
mos cuentas, con frecuencia las jus-
cuentos (que ciertamente tiene un
tificaciones que recibimos no son

15
EN EL CORAZN DE LA
RENDICIN DE CUENTAS EST EL DILOGO
CRTICO. NO SE TRATA
DE UN JUEGO DE UN
SOLO TIRO SINO DE UN
JUEGO ITERATIVO, UN IR
Y VENIR DE PREGUNTAS
Y RESPUESTAS, DE
ARGUMENTOS Y
CONTRA-ARGUMENTOS.
Sanciones:
En ingls, la nocin correspon-
Ejercicios de rendicin de cuentas
diente es enforcement, otro trmino
que nada ms exponen una con-
Hasta ahora, hemos descrito el ejer-
que carece de equivalente preciso
ducta inapropiada, sin imponer los
cicio de la rendicin de cuentas
en castellano y que describe un
castigos
esencialmente como una actividad
conjunto de actividades orientadas
cuentemente se ven como ejercicios
discursiva, como una suerte de
hacia la observancia de la ley.
dbiles de rendicin de cuentas,
investigacin benevolente, un dilo-
Quiere decir, en esencia: hacer valer
como ejercicios inocuos, sin garra,
go amistoso entre quienes exigen y
la ley, si es necesario por la fuerza.
que se quedan a la mitad. Si camina
quienes rinden cuentas. Sin embar-
Lo que nos importa aqu es su
de la mano con la impunidad, la
go, la respondabilidad, con la doble
aspecto impositivo, el esfuerzo por
rendicin de cuentas aparece ms
exigencia de informacin y justifi-
asegurar el cumplimiento con las
como un acto de simulacin que
cacin que conlleva, no es la histo-
normas por medio de la imposicin
una restriccin real al poder.
ria completa de la rendicin de
de sanciones. Ello implica que los
cuentas. En poltica, la rendicin de
actores que exigen cuentas no sola-
cuentas involucra ms que la ge-
mente cuestionan, eventualmen-
neracin de datos y el intercambio
te tambin castigan el compor-
de argumentos, guiado por la coac-
tamiento impropio de servidores
cin sin coacciones que ejerce el
pblicos (ODonnelll 1994: 61).
mejor argumento (Habermas 1987:
Del otro lado de la ecuacin, la
45).8 Adicionalmente a su dimen-
faceta impositiva de la rendicin de
sin informativa (preguntando por
cuentas implica que quienes rinden
hechos) y su dimensin argumenta-
cuentas no solamente nos cuenten
tiva (dando razones y formando
qu es lo que han hecho y por qu,
juicios), la rendicin de cuentas
sino que tambin asuman las con-
tambin contiene elementos de
secuencias de sus actos, incluyendo
coaccin y castigo.
eventuales sanciones negativas.
16
correspondientes,
fre-
LOS ACTORES QUE EXIGEN CUENTAS NO

SOLAMENTE CUESTIONAN,EVENTUALMENTETAMBIN CASTIGAN EL COMPORTAMIENTO IMPROPIO
DE SERVIDORES PBLICOS.
se castiguen de manera adecuada
una herramienta disciplinaria con-
dicin de cuentas y la disponibilidad
La relacin estrecha entre la ren-
cumplen
tra los disidentes, los incmodos, los
de sanciones concuerda con lo que
importantes.
funciones
disuasorias
que se movan en la foto familiar. El
nos dice la literatura neo-institu-
Muchos autores acadmicos son
castigo tocaba a los enemigos, no a
cionalista sobre las fuentes de insti-
enfticos en afirmar que la capaci-
los criminales. Todo funcionario era,
tuciones efectivas.9 Como nos dice
dad para castigar forma una parte
en ltima instancia, responsable
una buena parte de la nueva litera-
integral de la rendicin de cuen-
solamente ante el Presidente de la
tura institucionalista, para que sean
tas.10 Pero tambin los protago-
Repblica, quien a su vez era
efectivas las reglas formales deben
nistas mismos de la poltica, desde
responsable solamente ante los fan-
estar acompaadas de mecanismos
los ciudadanos hasta los funciona-
de monitoreo, para que no pase por
rios de alto nivel, saben muy bien
desapercibido cuando alguien viola
que la disponibilidad de sanciones
una norma (la funcin informativa
efectivas es vital para que las agen-
de la rendicin de cuentas). Pero las
cias de rendicin de cuentas puedan
reglas tambin deben contar con
actuar de manera firme y efectiva.
mecanismos de sancin, para que
En Mxico, para no irnos muy lejos,
no quede sin el castigo debido quien
el fin de la impunidad se ha conver-
viole la norma (la dimensin puniti-
tido en un reclamo universal.
va de la rendicin de cuentas).
Durante dcadas, el sistema poltico
Ambos mecanismos, la supervisin
post-revolucionario efectivamente
efectiva y la sancin efectiva, son
haba
esenciales para contar con una
impunidad. Operando como una
estructura de incentivos compati-
coalicin de camarillas unidas por
ble con el mantenimiento de la
la
norma. Tanto la probabilidad de que
mutua, el Estado de la revolucin
se detecten las violaciones a la
institucional fue un estado de la
norma como la probabilidad de que
impunidad institucional. La ley era
institucionalizado
ambicin
la
17
la
complicidad
TODO FUNCIONARIO
ERA, EN LTIMA
INSTANCIA, RESPONSABLE SOLAMENTE
ANTE EL PRESIDENTE
DE LA REPBLICA,
QUIEN A SU VEZ ERA
RESPONSABLE SOLAMENTE ANTE LOS FANTASMAS HISTRICOS
DE LA REVOLUCIN
MEXICANA.
tasmas histricos de la revolucin
vas, el Code of Conduct Tribunal, ni
muy amplio. En principio, la norma
mexicana. En este contexto, muchas
siquiera lleg a formarse porque la
de la proporcionalidad exige que
veces el clamor por una rendicin
legislatura nacional nunca promul-
la severidad de la sancin dependa
de cuentas efectiva es un clamor
g la legislacin secundaria nece-
de la severidad de la ofensa. En el
por castigos efectivos.
saria. Esta doble falla de supervisin
mundo de la poltica, la imposicin
Otro ejemplo dramtico que
y sancin abri la puerta a la
de
ilustra la dependencia de la rendi-
impunidad ms absoluta. Como los
civiles o penales es ms bien excep-
cin de cuentas de sanciones efecti-
polticos no tenan porqu temer ni
cional. En poltica, las herramientas
vas, nos lleva a cambiar de conti-
las mnimas consecuencias de su
ms comunes de castigo a malas
nente.
comportamiento
se
conductas son la exposicin pblica
Repblica de Nigeria (19791983),
rompieron todos los diques al
y la remocin del cargo. Aunque no
un elaborado cdigo de conducta
despilfarro y el auto-enriquecimien-
lleven a los acusados a pagar mul-
requera que los funcionarios pbli-
to. Formas severas de abuso del
tas o pisar la crcel, tanto la publi-
cos realizaran de manera regular su
poder, como el soborno, la malver-
cidad como el despido pueden cons-
declaracin patrimonial. Se estable-
sacin de fondos, la extorsin y la
tituir castigos terribles que lleven a
ci una agencia especializada, el
compra
rpidamente
destruir la reputacin pblica y la
Code of Conduct Bureau, para compro-
alcanzaron
de
carrera poltica de un poltico.
bar la autenticidad de estas declara-
gravedad, fuera de cualquier con-
Durante
la
Segunda
de
votos,
niveles
corrupto,
extrema
ciones y para investigar acusaciones
trol. El desvanecimiento radical de
de corrupcin y malversacin de
la integridad pblica gener un pro-
fondos. Sin embargo, el organismo
fundo desencanto popular con la
nunca cont con la plantilla ni con
democracia, lo que contribuy a
los recursos necesarios para investi-
provocar el golpe militar de 1983
gar adecuadamente las eventuales
(ver Diamond 1991).
violaciones al cdigo de conducta.
El espectro de las posibles san-
Adems, el rgano judicial encarga-
ciones que acompaan ejercicios
do de sancionar las faltas respecti-
efectivos de rendicin de cuentas es

18
sanciones
administrativas,
LA NORMA DE LA PROPORCIONALIDAD
EXIGE QUE LA SEVERIDAD DE LA SANCIN
DEPENDA DE LA SEVERIDAD DE LA OFENSA.
Sin embargo, tan pronto como
secuencias reales ms all de la
los funcionarios incurran en actos
discusin pblica. Sin la amenaza
ilcitos de cierta gravedad, ni la crti-
de sanciones, la denuncia de ilcitos
ca pblica ni la prdida del empleo
deja de ser un acto de rendicin de
parecen ser castigos suficientes. El
cuentas y se convierte en un mero
comportamiento ilegal, tal como la
acto publicitario. Si un polica
corrupcin o la violacin de los
asesina a un preso desarmado bajo
derechos humanos, exige la apli-
su custodia y an as queda libre, no
cacin de sanciones legales apropia-
se da por satisfecho el principio de
das. Por ejemplo, cuando agentes de
rendicin de cuentas si un perio-
rendicin de cuentas que operan en
dista publica un reportaje sobre el
el mbito judicial, tal como las
crimen, o si el ombudsman de los
comisiones de derechos humanos
derechos humanos recomienda
en Mxico, tienen que limitarse a
que el polica sea arrestado y se le
investigar y emitir recomendaciones
presente un juicio. A menos que
no vinculantes, sin tener la autori-
exista cierto castigo para abusos
dad para enjuiciar a los acusados,
demostrados de autoridad, no hay
hay buenas razones para pensar
Estado de derecho ni rendicin de
que no estamos ante un ejercicio
cuentas.
pleno de rendicin de cuentas.

Parece ms bien una instancia de
accountability light, una variante
blanda, sin dientes, de rendicin de
cuentas. Carente de capacidad de
castigo, la rendicin de cuentas se
convierte en una empresa sin con-
SIN LA AMENAZA DE
SANCIONES, LA DENUNCIA DE ILCITOS DEJA DE
SER UN ACTO DE RENDICIN DE CUENTAS Y SE
CONVIERTE EN UN
MERO ACTO PUBLICITARIO.
19
Qu es la
Captulo
III
UN CONCEPTO
RADIAL
PODEMOS RESUMIR LAS REFLEXIONES
todos modos podemos hablar de
parte de gobiernos y agencias pbli-
PRECEDENTES EN LA SIGUIENTE DEFINI-
ejercicios efectivos de rendicin de
cas en Mxico, se centra en trans-
CIN DE RENDICIN DE CUENTAS: A
cuentas.
parentar la gestin pblica. En
rinde cuentas a B cuando est
Para comenzar, muchos autores
nombre de la rendicin de cuentas,
obligado a informarle sobre sus
consideran que las sanciones con-
se exponen metas y programas,
acciones y decisiones (sean pasadas
forman un aspecto de la rendicin
estadsticas
o futuras), a justificarlas y a sufrir el
de cuentas que es estrictamente
trmites y regulaciones, gastos y
castigo correspondiente en caso de
indispensable. Ante todo, quienes
organigramas, direcciones postales
mala conducta. La rendicin de
piensan que la exigencia de cuentas
y correos electrnicos, y un no muy
cuentas en poltica usualmente
es un asunto que compete nica-
largo etctera. Muchas veces, la ren-
abarca las tres dimensiones infor-
mente
(princi-
dicin de cuentas se agota en eso:
macin, justificacin y sancin. Sin
pales) frente a sus subordinados
en la produccin de montones de
empleadores
declaraciones,
embargo, las tres no forman un
(agentes) insisten en la centrali-
papel en forma de informes regu-
ncleo de atributos necesarios que
dad de las sanciones. Bajo su pers-
lares,
de manera binaria estn o presentes
pectiva, la herramienta fundamen-
vacuos y tediosos; y en la colocacin
o ausentes y que deban estar pre-
tal que tiene el principal para con-
de montones de informacin, no
sentes en todos los casos que
trolar a su agente es su capacidad de
siempre relevante, ni comprensible,
reconocemos como instancias de
despedirlo cuando deje de trabajar
ni bien estructurada, en el espacio
rendicin de cuentas. Por un lado, se
satisfactoriamente.11
Sin embargo,
pblico. En la burocracia mexicana,
trata de variables continuas que no
s existen experiencias de rendicin
la pasin por la rendicin de cuen-
son una cuestin del todo o nada,
de cuentas que prescinden casi
tas se vierte, con profundo espritu
sino de grados. Las tres pueden pre-
enteramente de los castigos.
burocrtico, hacia los informes y las
muchas
veces
barrocos,
sentarse con intensidades y nfasis
Algunas de ellas se limitan bsi-
variadas. Por otro lado, hay muchos
camente a la dimensin informativa
Experiencias ms controvertidas
casos en los cuales una o dos de las
de respondabilidad. Por ejemplo,
de una rendicin de cuentas que se
tres dimensiones estn ausentes, o
una buena parte de los esfuerzos
limita a la transparencia informati-
slo dbilmente presentes, y de
por la rendicin de cuentas de
va seran las comisiones de verdad
20
estadsticas.
que se encargan de investigar las
angosta en la dimensin argumenta-
tienen que limitar a la mera venti-
violaciones a los derechos humanos
tiva de respondabilidad. Por ejem-
lacin pblica de sus acusaciones.
ocurridos durantes los regmenes
plo,
contem-
Si la rendicin de cuentas puede
predecesores.
comisiones,
porneas sobre la tensin entre
estar divorciada de castigos, tam-
como las que han operado en el
autonoma y rendicin de cuentas
bin puede, en el otro extremo, vol-
Chile post-autoritario y en Sudfrica
que enfrentan los bancos centrales,
despus del apartheid, tpicamente
se apoyan en nociones de rendicin
cuentan slo con una forma suave
de cuentas que estn enteramente
de castigo la exposicin pblica de
separadas de la demanda por san-
los crmenes cometidos. Dentro de
ciones. Los banqueros centrales que
sus lmites, han contribuido de
aceptan la idea de la rendicin de
manera muy valiosa al esclare-
cuentas, la equiparan con la mera
Estas
las
discusiones
cimiento del pasado. Sin embargo,
necesidad de explicar pblicamente
considerando la severidad de las
sus decisiones, despus de haberlas
ofensas, es muy discutible hasta
tomado de manera secreta y aislada
dnde esas comisiones representen
de las presiones pblicas. De ma-
un buen ejemplo de rendicin de
nera
cuentas que pueda prescindir de
societales de cuentas (societal
semejante,
las
exigencias
elementos de sancin. La verdad
accountability), en la que los medios
nos hace libres, reza el dicho popu-
de comunicacin, las asociaciones
lar, pero no nos hace justos. Es dif-
civiles y los movimientos sociales
cil que la verdad, revelada bajo la
actan como agencias de rendicin
sombra de la impunidad, pueda
de cuentas, generalmente cuentan
silenciar los reclamos por la justi-
con formas puramente discursivas
cia.12
de contestacin. Carentes de recur-
En otros casos, la rendicin de
sos para aplicar sanciones materia-
cuentas est anclada de manera
les efectivas, muchas veces se

21
LOS BANQUEROS CENTRALES QUE ACEPTAN

LA IDEA DE LA RENDICIN DE CUENTAS, LA
EQUIPARAN CON LA
MERA NECESIDAD DE
EXPLICAR PBLICAMENTE SUS DECISIONES, DESPUS DE
HABERLAS TOMADO DE
MANERA SECRETA Y
AISLADA DE LAS PRESIONES PBLICAS.
verse un asunto exclusivamente de
Entre eleccin y eleccin, los polti-
cin de cuentas se vuelvan imprc-
castigos. El reclamo por sanciones
cos pueden continuamente estar
ticos.
puede darse sin que le acompae
revelando los hechos y las razones
Los ejemplos mencionados su-
un reclamo correspondiente por
de su gestin. Pero en el momento
gieren que es posible, en principio,
respondabilidad. Por ejemplo, los
de las elecciones, cuando los ciu-
que la rendicin de cuentas pueda
estudiantes
que
dadanos llaman a cuentas a los
estar disociada de una de sus
reclamaban la dimisin del General
polticos por medio del voto, su
dimensiones constitutivas. La rendi-
Suharto a principios del ao 1998,
amenaza fundamental es el despido
cin de cuentas puede estar despro-
no solicitaban mayor informacin,
la amenaza de separar a los co-
vista, sea de elementos informa-
ni deseaban escuchar ninguna
rruptos e ineptos de sus cargos.
tivos, argumentativos o punitivos,
defensa retrica del presidente
Los votantes controlan a sus repre-
sin que necesariamente hablemos
longevo. Queran verle en la calle, o
sentantes con el garrote, o como lo
de expresiones deficientes de rendi-
an mejor, en la crcel, y punto. De
reza con bella capacidad de sntesis
cin de cuentas. Sern ejercicios
manera semejante, los manifes-
el dicho popular en ingles: por la va
estrechos, limitados, enfocados,
tantes en Buenos Aires a finales del
rpida de throwing the rascals out.
pero por eso no necesariamente
ao 2000 ya no queran escuchar
En el caso de los manifestantes
constituyen como lo llamara la
nada. Solamente queran ver que se
enfurecidos, las trasgresiones de
jerga politolgica subtipos dis-
hiciera realidad el fallo de su juicio
normas se perciben como tan seve-
minuidos de rendicin de cuen-
sumatorio contra los profesionales
ras y tan evidentes que cualquier
tas.13
de la poltica del pas: Qu se
informacin adicional se vea como
En este sentido, siguiendo una
vayan todos!
superflua y cualquier justificacin
distincin analtica introducida por
adicional como intil. En el caso de
David Collier y James Mahon (1993),
de
Indonesia
Tambin, aunque de manera

menos dramtica, la rendicin de
los
las
habramos que concebir la rendi-
cuentas en lo electoral (electoral
asimetras de comunicacin entre
cin de cuentas no como un con-
accountability) se basa eminente-
polticos y ciudadanos hacen que
cepto clsico, sino como un con-
mente en la posibilidad de castigo.
los aspectos dialogantes de la rendi-
cepto radial. Los conceptos clsi-
controles
electorales,
22
cos se definen por un ncleo duro e

invariable de caractersticas bsicas. Los conceptos radiales, en cambio, ms que compartir una esencia
comn, comparten una cierta semblanza de familia (Wittgenstein). A
sus instancias empricas les puede
faltar uno o ms de los elementos
que caracterizan la expresin plena
AL IGUAL QUE EL PASTEL

DE CUMPLEAOS QUE
RECONOCEMOS COMO
PASTEL AUNQUE LE
FALTE UNA REBANADA,
o prototpica del concepto. En el

caso que nos interesa aqu, la categora prototpica de la rendicin de
cuentas hospeda las tres dimensiones de la informacin, justificacin y sancin. En sus expresiones empricas, empero, una de
estas tres puede estar ausente. Al
RECONOCEMOS PRCTICAS DE RENDICIN

DE CUENTAS COMO
igual que el pastel de cumpleaos

que
reconocemos
como
pastel
aunque le falte una rebanada,

reconocemos prcticas de rendicin
TALES AUNQUE LES

FALTE UNA DE SUS TRES
REBANADAS CONSTITUTIVAS.
de cuentas como tales aunque les

falte una de sus tres rebanadas
constitutivas.
23
Qu es la
Captulo
IV
UN CONCEPTO
MODESTO
LA RENDICIN DE CUENTAS ES UN CON-
incertidumbres del poder, limitar
CEPTO AMPLIO Y COMPRENSIVO. Pero
sus
tambin es un concepto modesto.
remediar sus abusos, volver predeci-
Su modestia deriva de su realismo.
ble su ejercicio, mantenerlo dentro
Asume, en principio, la realidad del
de ciertas normas y procedimientos
poder al igual que la opacidad del
preestablecidos. Sin el poder y los
poder.
poderosos, sin la capacidad de
arbitrariedades,
prevenir
tomar decisiones y la correspon-
Las incertidumbres del poder:
diente capacidad de atribuir responsabilidades, no tiene sentido hablar
La idea rectora de la rendicin de
de la rendicin de cuentas. Nadie
cuentas es controlar el poder polti-
puede pedir cuentas a alguien por
co, no eliminarlo. En este sentido, la
asuntos que estn fuera de su con-
rendicin de cuentas presupone el
trol. Para ilustrar el argumento con
ejercicio de poder. Lejos de abrigar
un absurdo: No podemos exigir
utopas que sueen con la desapari-
cuentas
cin del poder, la rendicin de cuen-
Repblica por el mal tiempo (a
tas poltica entra de lleno al mundo
menos que compartamos teoras
del poder. Las agencias de rendicin
meteorolgicas pre-cientficas), ni
de cuentas tratan de impedir que el
podemos hacerle responsable por
poder se vaya por la libre. Tratan
una
de
disciplinarlo,
errnea (a menos que pensemos
restringirlo pero no eliminarlo,
que el Jefe del Ejecutivo est mani-
suprimirlo, abolirlo.
pulando el Servicio Meteorolgico
circunscribirlo,
A la rendicin de cuentas, las
al
Presidente
prediccin
de
la
meteorolgica
para fines personales o polticos).
realidades del poder le dan su razn
Podemos constatar entonces que la
de ser. Su misin est en reducir las
rendicin de cuentas presupone

24
A LA RENDICIN DE
CUENTAS, LAS REALIDADES DEL PODER LE
DAN SU RAZN DE SER.
SU MISIN EST EN
REDUCIR LAS INCERTIDUMBRES DEL
PODER, LIMITAR SUS
ARBITRARIEDADES, PREVENIR Y REMEDIAR SUS
ABUSOS, VOLVER PREDECIBLE SU EJERCICIO,
MANTENERLO DENTRO
DE CIERTAS NORMAS Y
PROCEDIMIENTOS
PREESTABLECIDOS.
responsabilidad
Sin
nadie. El monarca premoderno
Mientras que la rendicin de cuen-
embargo, aunque los dos conceptos
personal.
poda ser y hacerse responsable por
tas obliga al poder a entrar en un
de rendicin de cuentas y de
muchas cosas, al mismo tiempo que
dilogo, la nocin de responsabili-
responsabilidad lucen muy simi-
rechazaba la presuncin de tener
dad le permite permanecer en silen-
lares, su traslape no es perfecto. La
que responder a alguien (excepto a
cio. Mientras que la rendicin de
rendicin de cuentas implica la
Dios y a la historia). En los tiempos
cuentas se fundamenta en la idea
responsabilidad ante alguien; y al
modernos, la invocacin de la
moderna de que el poder y el
revs, ser responsable ante alguien
responsabilidad poltica se ha con-
conocimiento son bienes separados,
conlleva la obligacin de rendirle
vertido en una frmula fcil para
la nocin de la responsabilidad per-
cuentas. Los agentes son respon-
legitimar el poder poltico (equiva-
mite a los poderosos reclamar por s
sables ante sus principales; por
lente a la idea del riesgo que legiti-
mismos monopolios de racionali-
tanto, estn obligados a rendirles
ma las ganancias empresariales en
dad. Les permite defender la idea de
cuentas. Los portadores de poder
el mbito econmico). Tambin se
que ellos saben lo que estn hacien-
son responsables ante quienes se
ha convertido en una frmula
do. Les permite rechazar las pre-
vean afectados por sus decisiones;
retrica
contra
guntas irritantes que nada ms
por
reclamos por la rendicin de cuen-
generan ruidos innecesarios para el
tas: Yo soy el responsable, por lo
solemne y responsable ejercicio del
que tengo que hacer, lo que pienso
poder.15
tanto,
rendirles
estn
obligados
cuentas.14
En cambio, los nexos entre ren-
para
blindarse
dicin de cuentas y responsabilidad
que tengo que hacer. Puede ser que
Como la rendicin de cuentas
por algo son menos estrechos.
consulte mis decisiones con mis
presupone responsabilidad, como
Mientras quien rinde cuentas debe
asesores, pero en verdad no tengo
se dirige a portadores de poder que
ser responsable por sus actos, lo
que informarle a nadie antes de
gozan de ciertos mrgenes de dis-
inverso no necesariamente es el
tomarlas.
que
crecin, no hay que confundirla con
caso. Alguien puede ser entera-
responderle a nadie despus, excep-
empresas ms estrechas, como la
mente responsable por sus actos sin
to a mi conciencia. Y mi conciencia,
regulacin y el control, que pre-
tener que responder por ellos ante
les aseguro, est tranquila.
tenden eliminar o minimizar los
Tampoco
25
tengo
mrgenes de decisin de funciona-
decisiones pblicas. Si asumiera el
ejercen el poder, con un mnimo de
rios y polticos. Por un lado, exigir
control absoluto sobre ellos, su mi-
libertad y autonoma, no a aquellos
cuentas al poder no es lo mismo que
sin ya no tendra sentido. Si yo con-
que estn subordinados al poder.
encerrarlo en una jaula de regu-
trolo a una persona, no hay por qu
lacin burocrtica. La rendicin de
exigirle cuentas a ella. Qu le
cuentas
podramos
es
un
proyecto
ms
reclamar?
La opacidad del poder:
Le
modesto que admite, de entrada,
podramos criticar por las cosas que
La rendicin de cuentas, en su
que la poltica es una empresa
yo
dimensin
humana y como tal se caracteriza
Naturalmente, sera ms bien a m a
apunta a la creacin de transparen-
ineludiblemente por elementos de
quien tendran que exigir cuentas.
cia (aunque siempre relativa, nunca
libertad e indeterminacin. La ren-
induzco
ella
hace?
De manera anloga, a los fun-
dicin de cuentas debe apoyarse en
cionarios
un
andamiaje
que
que
laboran
en
cuidadosamente
escalones bajos de la jerarqua

administrativa, les exigimos cuen-
tende sofocar el ejercicio de poder
tas slo en la medida que tengan
en una camisa de fuerza regulato-
mrgenes propios de decisin. No
ria. Ms bien, la rendicin de cuen-
tienen porqu rendir cuentas por las
tas entra a los espacios de libertad
instrucciones y las regulaciones que
las
reglas
inevitablemente
dejan abiertos.
aplican. Tienen que responder, valga

la redundancia, nicamente por los
Por otra parte, la rendicin de
actos y omisiones por los que son
cuentas acepta que el poder no
responsables. Vemos, nuevamente,
puede estar nunca sujeto a un con-
que la rendicin de cuentas se dirige
trol absoluto en el sentido estricto,
a quienes cargan con responsabili-
tcnico, de la palabra. Pretende
dad. Sus destinatarios son los
alcanzar solamente un control par-
actores decisorios, no los sbditos
cial sobre aquellos que toman las
pasivos.
Concierne
26
respondabilidad,
absoluta). Su exigencia de informa-
los
construido de reglas. Pero no pre-
que
de
quienes
LA RENDICIN DE
CUENTAS DEBE APOYARSE EN UN ANDAMIAJE CUIDADOSAMENTE CONSTRUIDO
DE REGLAS. PERO NO
PRETENDE SOFOCAR EL
EJERCICIO DE PODER EN
UNA CAMISA DE
FUERZA REGULATORIA.
cin y justificacin aspira a ilumi-
Si la informacin fuera perfecta
No tiene que preguntar absoluta-
nar la caja negra de la poltica. En
y el ejercicio del poder transparente,
mente nada. Slo mira y castiga en
esto resulta afn a nociones como
no habra necesidad de exigir cuen-
silencio.16
vigilancia, supervisin y monitoreo.
tas a nadie. La demanda por la ren-
En contraste, en el mundo real
Pero nuevamente se trata de un
dicin de cuentas, la demanda por
de la poltica, la mayora de las
proyecto menos ambicioso. Los
hacer
cosas no estn accesibles a la obser-
agentes de la rendicin de cuentas
razones, surge por la opacidad del
vacin
no pretenden saber y vigilar todo.
poder. En un mundo de completa
existieran las barreras informativas
Aceptan que no se puede realizar
transparencia, no tendra sentido
que protegen el proceso poltico de
nada que se parezca a una super-
molestar a los polticos con pregun-
la inspeccin directa, no podramos
transparentes
hechos
directa.
Incluso
si
no
visin comprensiva y cercana de la
tas sobre qu han estado haciendo o
conocer el futuro (lo que crea la
gestin pblica. Aceptan que la
planeando
lo
necesidad de exigir cuentas de
por
qu.
Ya
transparencia, por ms que se haga
sabramos. En el Panptico, la crcel
manera prospectiva), ni podramos
realidad, es una aspiracin que
ideal diseada por Jeremy Bentham,
leer las mentes de los polticos y
siempre encontrar obstculos que
la idea misma de la rendicin de
funcionarios (lo que crea la necesi-
no se puedan franquear y lmites
cuentas carece de sentido. Esa torre
dad de exigirles justificaciones).
que no se quieran traspasar. Es ms,
carcelaria en forma de crculo puede
podemos pensar en la rendicin de
ser controlada por un solo supervi-
cuentas como una manera para
sor. Desde la oscuridad del puesto
convivir con nuestra inevitable igno-
de guardia en el centro de la torre, el
rancia. La podemos pensar como
vigilante invisible puede ver a todos
una manera para convivir con nues-
los reclusos que se encuentran
tra ignorancia. Las exigencias de
encerrados en celdas aisladas entre
cuentas se ocupan y preocupan pre-
s, pero transparentes hacia el cen-
cisamente por todo lo que no obser-
tro. El vigilante puede ver todo e
vamos ni podemos observar en
intervenir en cualquier momento.
poltica.
27
SI LA INFORMACIN
FUERA PERFECTA Y EL
EJERCICIO DEL PODER
TRANSPARENTE, NO
HABRA NECESIDAD DE
EXIGIR CUENTAS A
NADIE.
Cuando agentes de rendicin de
ca cambiaria o en un jurado de un
expliquen sus decisiones ex post, a
cuentas se meten en los mundos
proceso penal que discute sobre la
que revelen y defiendan sus bases
ntimos del poder, en sus stanos y
culpabilidad
de decisin en pblico.
sus clsets, pretenden abrir espacios
embargo, la frontera entre secretos
cerrados que deberan estar alum-
legtimos e ilegtimos puede ser bo-
brados por luz pblica. Pretenden
rrosa y controvertida. Pueden darse
abrir al escrutinio pblico las arenas
desacuerdos fuertes acerca de las
La exigencia de publicidad no slo
y los corredores del poder que estn
razones y los criterios que justifican
se dirige a los actores que rinden
cerrados por la simple predileccin
mantener clasificada alguna infor-
cuentas sino tambin a quienes exi-
del poder por esconder sus cartas y
macin oficial. De manera recu-
sus jugadas.17 La rendicin de cuen-
rrente, la lucha por la rendicin de
tas pretende echar luz en los clsi-
cuentas es una lucha por redefinir y
cos arcana imperii, los secretos del
reducir las zonas legtimas de la
Estado imperial, en donde ya no
informacin confidencial.
del
acusado.
Sin
tienen legitimacin. La ltima parte
Sin embargo, aun si aceptamos
de la frase es importante: queremos
que no conviene (aunque fuera posi-
sacar las entraas del Estado a la
ble) convertir al Estado en un pala-
luz pblica en donde no se justifica
cio de cristal, desnudo y transpa-
mantenerlas debajo de la mesa.
rente,
no
queremos
extender
Existen, efectivamente, esferas
cheques en blanco. No queremos
legtimas de confidencialidad den-
eximir las esferas legtimas de con-
tro de las cuales los polticos y fun-
fidencialidad de toda exigencia de
cionarios pueden (y en parte deben)
cuentas. Sujetarlas a la rendicin de
deliberar y decidir a puertas ce-
cuentas no implica abrirlas a los
rradas. Podemos pensar, por ejem-
ojos del pblico de principio a fin.
plo, en los gobernadores de un
Pero s implica la obligacin mnima
banco central que definen la polti-
de parte de las autoridades a que

28
El principio de publicidad:
CUANDO AGENTES DE
RENDICIN DE CUENTAS SE METEN EN LOS
MUNDOS NTIMOS DEL
PODER, EN SUS
STANOS Y SUS
CLSETS, PRETENDEN
ABRIR ESPACIOS CERRADOS QUE DEBERAN
ESTAR ALUMBRADOS
POR LUZ PBLICA.
gen cuentas. En democracia, la ren-
rendicin de cuentas tiene que salir
dicin de cuentas no solamente
al escenario y exponerse a la obser-
aspira a sacar al ejercicio del poder
vacin crtica de los dems. Se abre,
a la luz pblica. Ella misma, si
para decirlo en el lenguaje de la
quiere ser efectiva y vista como
teora de los sistemas, a observa-
efectiva, tiene que ser pblica. Los
ciones de segundo orden: el obser-
ejercicios confidenciales de rendi-
vador es observado. En este sentido,
cin de cuentas, realizados a puer-
las agencias de rendicin de cuen-
tas cerradas, generalmente carecen
tas son vampiros en reversa. Viven y
de credibilidad. La falta de publici-
sobreviven nicamente mientras se
dad los convierte en farsas, en cari-
mantengan bajo el sol quemante de
caturas de rendicin de cuentas. Por
la esfera pblica. Se desmoronan y
ejemplo, hay pases, como Mxico,
mueren en cuanto se refugien en los
que exigen a sus funcionarios pbli-
stanos de la poltica subterrnea,
cos que realicen declaraciones pa-
de las puertas cerradas, de los
trimoniales, al mismo tiempo que
secretos de familia.18
les permiten no hacerlas pblicas.

Es poco probable que una rendicin
EL AGENTE DE RENDICIN DE CUENTAS

TIENE QUE SALIR AL
ESCENARIO Y EXPONERSE A LA OBSERVACIN CRTICA DE LOS
DEMS.
de cuentas a escondidas funcione

y se perciba como una prctica eficaz de control.
Operando bajo el principio de
publicidad (Kant), la rendicin de
cuentas se distingue de ciertas
prcticas de supervisin. El supervisor puede permanecer en la oscuridad; el ojo que no se ve. El agente de
29
Qu es la
Captulo
QUIN RINDE
CUENTAS POR QU?
EN TODOS LOS MBITOS DE LA VIDA
asumamos el papel de agentes pri-
estn
alejados
de
la
poltica.
COTIDIANA, ENCONTRAMOS A GENTE
vados de rendicin de cuentas,
Tambin incluye a los funcionarios
EXIGIENDO Y RINDIENDO CUENTAS POR
quienes exigen informacin, justifi-
de los partidos polticos, al igual que
TODO TIPO DE COSAS. En nuestra vida
caciones y sanciones para quienes
las personas que operan las organi-
privada, enfrentamos una corriente
parecen apartarse de nuestras nor-
zaciones de la llamada sociedad
interminable de iniciativas de exi-
mas sociales.
civil, tales como sindicatos, asocia-
gencia y rendicin de cuentas. La
Claramente, el campo inmenso
ciones empresariales u organiza-
gente llama a rendir cuentas a sus
de la rendicin de cuentas en la vida
ciones de defensa de los derechos
hijos y padres, a sus esposos y sue-
privada cae fuera de la jurisdiccin
humanos.
gros, a sus amigos y compaeros, a
del presente texto. Lo que nos preo-
En un sentido ms angosto, que
sus maestros y jardineros, a sus
cupa aqu es la rendicin de cuentas
adoptamos aqu, la rendicin de
vecinos y vendedores y a muchos
en el mbito pblico, en el mbito
cuentas en poltica se dirige a un
otros conciudadanos, por un sin-
de la poltica. En un sentido amplio,
grupo ms reducido: a los altos fun-
nmero de razones por un lengua-
political accountability, la rendicin de
cionarios pblicos. An dentro de
je inapropiado, falta de respeto,
cuentas en poltica, comprende
una nocin tan delimitada, la rendi-
descortesa, impuntualidad, vesti-
todas las demandas por rendicin
cin de cuentas no es un fenmeno
menta
de cuentas que se dirigen hacia los
unicolor, sino una prctica multi-
mala memoria, comportamiento
profesionales de la poltica
hacia
factica que se presenta de muchas
pecaminoso, excesos de alcohol,
los integrantes de lo que tcnica-
formas. Si queremos poner orden
acoso sexual, errores de clculo, y
mente,
polmico,
conceptual en la gran diversidad de
un largo, largsimo, autnticamente
podemos describir como clase
prcticas polticas de rendicin de
interminable etctera. Como hay
poltica. Esta categora ancha de
cuentas, podemos guiarnos por tres
una red muy extensa de principios,
actores incluye al personal emplea-
preguntas simples: Quines rinden
estndares y reglas que guan nues-
do por el Estado moderno con
cuentas? Por qu rinden cuentas?
tra vida privada, se presentan opor-
excepcin de los funcionarios bajos
A quin rinden cuentas?
tunidades muy extensas para que
y los jueces, quienes se supone que
antiesttica,
ignorancia,
sin
espritu
30
Si miramos a los destinatarios
Cmo definimos la mala y la
gunta si los actos burocrticos se
cuentas,
buena conducta, las malas y las
apegan
podemos construir toda una serie
buenas decisiones, en el mbito del
establecidos, si llevan a los resulta-
de subtipos de rendicin de cuentas
Estado? Cules son los usos y abu-
dos esperados y si lo hacen con efi-
dependiendo del subsistema polti-
sos de poder que la rendicin de
ciencia razonable. Bajo criterios pro-
co que est sujeto a la rendicin de
cuentas pretende prevenir, reme-
fesionales, la rendicin de cuentas
cuentas. Naturalmente, las distin-
diar y castigar?
vigila por la aplicacin de normas
de
las
exigencias
de
ciones que tracemos al igual que las
Sobra decir que nuestras exigen-
etiquetas que escojamos dependen
cias de cuentas se pueden inspirar
de las ideas previas que tengamos
en un sinnmero de criterios y prin-
del sistema poltico. Una manera
cipios normativos (que adems,
convencional de rebanar analtica-
dicho sea de paso, pueden entrar en
mente la esfera del Estado moderno
conflicto entre s). Para captar la
producira al menos las siguientes
amplitud de estndares normativos
categoras de rendicin de cuentas:
que se invocan en la prctica polti-
gubernamental, legislativa, admi-
ca, habra que distinguir por lo
nistrativa, militar y judicial.19
menos las siguientes variantes de
Si giramos la mirada hacia la
rendicin de cuentas: bajo criterios
parte sustantiva de la rendicin de
polticos, la rendicin de cuentas
cuentas, se abre nuevamente una
evala los procesos de toma de
gama amplia de criterios y con-
decisin y los resultados sustan-
tenidos posibles. Por qu tipo de
tivos de las polticas pblicas; tam-
conductas y bajo qu tipo de crite-
bin valora las calidades y capaci-
rios llamamos a rendir cuentas a
dades personales de polticos y fun-
los servidores pblicos? Cules son
cionarios. Bajo criterios administra-
nuestras escalas de medicin?
tivos, la rendicin de cuentas pre-
los
procedimientos
de profesionalismo, en mbitos
UNA MANERA CONVENCIONAL DE REBANAR ANALTICAMENTE

LA ESFERA DEL ESTADO
MODERNO PRODUCIRA AL MENOS LAS
SIGUIENTES CATEGORAS DE RENDICIN
DE CUENTAS: GUBERNAMENTAL, LEGISLATIVA, ADMINISTRATIVA,
MILITAR Y JUDICIAL.
31
como el mdico, acadmico y judicial. Bajo criterios financieros, la rendicin de cuentas sujeta el uso del
dinero pblico a las disposiciones
legales vigentes, pero tambin a
estndares de transparencia, austeridad y eficiencia. Bajo criterios
legales, la rendicin de cuentas
monitorea el cumplimiento de la
ley. Bajo criterios constitucionales,
evala si los actos legislativos estn
acordes con disposiciones constitucionales. Finalmente, bajo criterios
LA RENDICIN DE
CUENTAS SUJETA EL
morales, se preocupa por si los polticos y funcionarios actan de manera apropiada en trminos de nor-
USO DEL DINERO
mas sociales prevalecientes, inde-
PBLICO A LAS DISPOSI-
pendientemente de las normas

legales vigentes.
CIONES LEGALES
VIGENTES, PERO TAMBIN A ESTNDARES DE
TRANSPARENCIA, AUSTERIDAD Y EFICIENCIA.
32
Qu es la
Captulo
VI
QUIN EXIGE
CUENTAS?
QUINES SON LOS AGENTES DE LA REN-
de cuentas por excelencia, los que
de cuentas se refiere a relaciones de
DICIN DE CUENTAS EN POLTICA? NO
deben tener la ltima palabra, son
control de la sociedad hacia el
HAY UNA RESPUESTA UNIFORME. Los
las cortes judiciales.
Estado.22
protagonistas de la rendicin de
Se aprecia a primera vista que el
cuentas varan de acuerdo al tipo de
elenco de la rendicin de cuentas es
rendicin de cuentas. La respon-
tan amplio y variado que nos
sabilidad por juzgar a la poltica
podramos perder fcilmente en
El contraste entre ejercicios hori-
bajo criterios polticos y morales
una muchedumbre desordenada de
zontales y verticales de rendicin
recae en los ciudadanos, las asocia-
protagonistas. Para frenar la posible
ciones civiles, los medios de comu-
proliferacin de tipos de rendicin
nicacin y los partidos polticos. En
de cuentas, de acuerdo a los actores
los
y agencias que la promueven, vale
financiero, las tareas de rendicin
mbitos
la pena echar un ancla conceptual
de
cuentas
administrativo
se
que ayude a crear algo de orden
encomienda a agencias pblicas
muchas
veces
conceptual.21 La distincin original
especializadas, tales como defen-
entre rendicin de cuentas horizon-
sores del pueblo, cortes administra-
tal y vertical, que introdujo el
tivas, oficinas de auditora y agen-
politlogo
cias anticorrupcin.20 Para vigilar
ODonnell hace una dcada, aproxi-
sobre el cumplimiento de normas de
madamente, puede servir como el
profesionalismo, es comn que las
ancla conceptual, simplificador y
instituciones
comi-
ordenador, que requerimos. En
siones de tica o cortes disciplina-
esencia, la rendicin horizontal de
rias. Finalmente, con respecto a
cuentas se refiere a relaciones de
cuestiones de legalidad y constitu-
control entre agencias de Estado,
cionalidad, los agentes de rendicin
mientras que la rendicin vertical
establezcan
argentino
33
Guillermo
Controles verticales:
LA RENDICIN HORIZONTAL DE CUENTAS

SE REFIERE A RELACIONES DE CONTROL
ENTRE AGENCIAS DE
ESTADO, MIENTRAS
QUE LA RENDICIN
VERTICAL DE CUENTAS SE REFIERE A RELACIONES DE CONTROL DE
LA SOCIEDAD HACIA EL
ESTADO.
de cuentas se basa en la metfora
Ntese, sin embargo, que el con-
Utilizan la idea de los mecanismos
espacial con la que convencional-
cepto de controles verticales no
verticales nicamente para analizar
mente describimos relaciones de
define, de antemano, la direccin de
los controles electorales y so-
poder. Segn la clsica imagen de la
control. Puede fluir de abajo para
cietales que ejerce la sociedad civil
jerarqua
una
arriba, como en los controles so-
hacia el Estado (lo que tambin
relacin directa ente la altura y la
cietales y electorales, o al revs, de
excluye, dicho sea de paso, las exi-
posesin de recursos: arriba est el
arriba para abajo. Lo ltimo forma
gencias de cuentas que formula el
poder, abajo la impotencia. En este
una parte indispensable de todo
Estado
sentido, la rendicin de cuentas ver-
ejercicio de poder. Los regmenes
sociedad civil). Delimitar la verti-
tical describe una relacin entre
autoritarios
los
calidad en la rendicin de cuentas
desiguales, entre superiores y subor-
democrticos, tienden a preocu-
de manera tan estrecha, no es una
dinados, entre principales y agentes.
parse por la rendicin de cuentas
decisin lgica, dictada por la
En las democracias representativas,
burocrtica. Todas las cpulas buro-
semntica, sino simplemente una
encuentra sus dos expresiones car-
crticas, cuenten o no con legiti-
cuestin de convenciones lingsti-
dinales en los controles electorales y
macin democrtica, batallan por
cas.24
piramidal,
hay
igual
que
hacia
miembros
de
la
societales. La rendicin de cuentas
asegurar el control de sus aparatos
electoral descansa en la capacidad
administrativos por medio de cade-
de los votantes para premiar o casti-
nas de rendicin de cuentas que
gar el desempeo de sus represen-
corren desde los niveles inferiores
Por su parte, la rendicin horizontal
tantes a travs de elecciones pe-
hacia los superiores.
de cuentas, si la tomamos de ma-
Controles horizontales:
ridicas. La rendicin de cuentas
Por lo regular, los estudios com-
nera literal, describe una relacin
societal se basa en la capacidad de
parados de democracia y democrati-
entre iguales. Sugiere que el actor
los ciudadanos, asociaciones cvicas
zacin, cuando se refieren a la ren-
que exige cuentas est a la altura
y medios de comunicacin para vi-
dicin
cuentas,
de los ojos de quien rinde cuentas,
gilar, interpelar y sancionar a polti-
excluyen de su campo de visin este
que los dos estn en posiciones de
tipo de controles administrativos
poder equiparables. En la teora
que operan dentro del Estado.
democrtica, la expresin paradig-
cos y
funcionarios.23
vertical
34
de
mtica de una relacin horizontal
asuntos
Sin
do de que los protagonistas de la
de este tipo es la clsica divisin de
embargo, dentro de sus mbitos de
rendicin de cuentas se encuentren
poderes. En teora, los poderes eje-
competencia, deben contar con la
en condiciones de equivalencia de
cutivo, legislativo y judicial se limi-
autonoma y autoridad suficientes
poder. Sin embargo, la precisin que
tan y controlan mutuamente en un
para investigar sospechas, exigir
ganamos con ellas es elusiva. Como
sistema balanceado de pesos y con-
justificaciones e imponer sanciones,
los actores polticos en un sistema
trapesos. Sin embargo, sera dema-
en donde sea necesario. De esta
democrtico, trtese de individuos o
siado exigente y poco realista pedir
manera, si cuenta con la auto-
de
una
de
rizacin legal, la proteccin institu-
enfrentan ni en perfecta igualdad ni
poderes para hablar de relaciones
cional y los recursos materiales
en absoluta desigualdad de poder,
horizontales de rendicin de cuen-
adecuados, un David institucional
terminaramos con que a todas las
tas. El poder es un fenmeno rela-
investido de poderes muy delimita-
relaciones de rendicin de cuentas
cional difcil de medir, e identificar
dos puede enfrentarse con xito a
habra que entenderlas como dia-
instancias de igualdad de poder en
un
gonales u oblicuas.
el mundo complejo de la poltica
poderes muy amplios.
(aproximada)
igualdad
democrtica, muy probablemente

es una asignatura imposible.
muy
Goliat
especficos.
estatal
dotado
de
Si concebimos la idea de los controles horizontales de manera lite-
Adems, una agencia pblica
ral, las relaciones inevitablemente
que exige cuentas en serio no puede
asimtricas entre agentes y sujetos
estar literalmente en igualdad de
de control aparecen como anoma-
condiciones con la agencia que
las empricas. Para corregir esta
rinde cuentas. Por lo menos en su
imprecisin, algunos autores han
esfera de jurisdiccin, que puede ser
introducido la nocin de controles
estrechamente circunscrita, el con-
diagonales u oblicuos (Schmitter
trolador debe ser ms poderoso que
1999 y Sklar 1999). Estas categoras
el controlado. Las agencias de rendi-
intermedias entre lo horizontal y lo
cin de cuentas pueden ocuparse de
vertical evitan crear el malentendi35
organizaciones,
nunca
se
EN TEORA, LOS
PODERES EJECUTIVO,
LEGISLATIVO Y JUDICIAL
SE LIMITAN Y CONTROLAN MUTUAMENTE
EN UN SISTEMA BALANCEADO DE PESOS Y
CONTRAPESOS.
En suma, en aras de claridad
surgido una gama amplsima de
conceptual, abogamos (en conso-
agentes de rendicin de cuentas que
nancia con la literatura especializa-
actan a travs de las fronteras de
Cuando los agentes de rendicin de
da) porque la idea de controles ver-
los estados nacionales. La lista es
cuentas se muestran eficaces y
ticales y horizontales no
se
tan larga como variada. Incluye
poderosos, cuando sus fallos se
aplique ni de manera tan literal ni
desde Amnista Internacional hasta
vuelven controversiales o cuando
de manera tan amplia como la
la Corte Penal Internacional, desde
sus operaciones se tornan poco
semntica lo permitira. De acuerdo
el Fondo Monetario Internacional
transparentes, surge el antiguo
a las convenciones de uso que se
hasta el Foro Mundial Social, desde
problema de quin guarda a los
han establecido en la academia, lo
el
hasta
guardianes. Quis custodiet ipos cus-
horizontal se refiere a relaciones de
Greenpeace, desde el Centro Carter
todes? Hablando en el lenguaje de la
control entre agencias de Estado, lo
hasta la Asociacin de Estados
teora de sistemas, se presenta el
vertical a exigencias de rendicin de
Americanos,
etctera.
problema de la meta-rendicin de
cuenta de la sociedad civil hacia el
Estos actores transnacionales no
cuentas, de una rendicin de cuen-
Estado. Sin embargo, hay que llamar
encajan fcilmente en la dicotoma
tas de segundo orden: Cmo
la atencin a una limitante obvia de
entre controles verticales y hori-
esta distincin. Concibe la rendicin
zontales que se construye a partir
de cuentas dentro de los confines
de la distincin entre Estado y
estrechos de sistemas polticos
sociedad civil. Para sealar el esta-
nacionales.
tus extraterritorial que ocupa la
Protocolo
de
Kioto
etctera,
rendicin de cuentas transnacional
Controles transnacionales:
con respecto a la distincin entre lo

vertical y lo horizontal, se puede
Sabemos todos que en los tiempos
designar como la tercera dimen-
de globalizacin que vivimos, tam-
sin de la rendicin de cuentas.25
bin las prcticas de rendicin de

cuentas se han globalizado. Ha
36
Controles recursivos:
HA SURGIDO UNA
GAMA AMPLSIMA DE
AGENTES DE RENDICIN DE CUENTAS QUE
ACTAN A TRAVS DE
LAS FRONTERAS DE LOS
ESTADOS NACIONALES.
podemos garantizar que los agentes
El problema de controlar a los
Posiblemente, su arquitectura ideal
de rendicin de cuentas rindan
controladores tambin pareciera no
sera una red recursiva de agencias
cuentas ellos mismos?
tener solucin si adoptamos la idea
de control que mantengan rela-
inversa
infranqueable
ciones intransitivas de rendicin de
controladores parece insoluble si
divisin de poderes. Si pensamos en
cuentas. A rinde cuentas a B,
concebimos el sistema poltico
el sistema poltico como un sistema
quien rinde cuentas a C, quien a
como un sistema piramidal que
fragmentado entre agencias plena-
su vez rinde cuentas a A nueva-
cuenta con un centro de comando
mente autnomas, sin obligacin de
mente. Recordemos el juego de
por encima de todos. La cspide de
rendirle cuentas a nadie, no habr
nios: piedra, papel o tijera. Nadie
una pirmide siempre est fuera de
ni dilogo ni rendicin de cuentas.
tiene la supremaca absoluta, nada
control, fuera del alcance de los
Tendramos
de
est siempre del lado de los perde-
dems integrantes del sistema
mnadas especializadas, con cada
dores. Por fin, los controladores son
jerrquico. Podramos
la
una pastoreando en su pequea
controlados por todos.
pirmide ms alta, amontonando
parcela de poder. A veces, las insti-
capas sobre capas de control. Pero
tuciones pblicas que gozan de
como toda cspide est susceptible
independencia
El problema de controlar a los
hacer
de
una
una
sin
manada
contrapesos
al mismo tipo de fallas que los
pueden dar sorpresas gratas de vir-
nodos
inferiores,
tud e integridad. Pero como las
entraramos en una regresin infini-
excepciones confirman la regla, lo
ta. Afortunadamente, los sistemas
que necesitamos no son islas de
democrticos modernos son sis-
integridad sino sistemas de inte-
temas descentrados, que carecen de
gridad.26
de
decisin
una cspide, de un centro alto de
El truco consiste entonces, en
poder. En democracia, nadie est en
establecer un sistema de rendicin
control al igual que, se supone,
de cuentas que no se parezca ni a
nadie esta fuera de control.
una pirmide ni a un archipilago.
37
A VECES, LAS INSTITUCIONES PBLICAS QUE

GOZAN DE INDEPENDENCIA SIN CONTRAPESOS PUEDEN DAR SORPRESAS GRATAS DE VIRTUD E INTEGRIDAD.
Qu es la
CONCLUSIONES
NUESTROS CONCEPTOS, NOS DICE
es ms difcil que los polticos nos
las institucionales de nuestra exi-
GIOVANNI SARTORI, SON NUESTRAS
vendan guisos ligeros de informa-
gencia de cuentas.
UNIDADES DE PENSAMIENTO (1984:
cin desordenada como el men
Infancia, dicen los psicoanalis-
17). Si los tenemos revueltos y en
completo de la rendicin de cuen-
tas, es destino. Muy probablemente,
desorden, nuestros modos de pen-
tas. Si insistimos en la modestia re-
nuestros conceptos polticos no
sar estarn revueltos y en desorden
lativa de la rendicin de cuentas, es
determinan nuestro destino polti-
tambin. Y muy probablemente,
ms difcil que la confundamos con
co. Pero s circunscriben nuestros
nuestros modos de hablar y actuar
tcnicas ms rgidas y costosas de
puntos de partida y nos dibujan
estarn afectados por el mismo sn-
control poltico. Si insistimos en el
mapas cognitivos y normativos que
drome, la misa falta de claridad.
carcter pblico de la rendicin de
dan sentido y orientacin a nues-
Cmo exigir cuentas claras si no
cuentas, es ms difcil que nos con-
tros pasos al igual que a nuestros
contamos con conceptos claros? En
tentemos con simulacros de control
tropiezos.
este sentido, es posible que nuestro
detrs de las bambalinas. Si insisti-
esfuerzo por la transparencia con-
mos en la naturaleza multifactica
ceptual, por trazar las coordenadas
de la rendicin de cuentas, es ms
conceptuales de la rendicin de
difcil que nos resignemos ante el
cuentas, tendr no solamente cier-
fracaso de una u otra forma espec-
tas implicaciones lingsticas, sino
fica de rendicin de cuentas. Si
tambin prcticas.
insistimos
en
la
complemen-
Por ejemplo, si insistimos en la
tariedad de controles verticales y
naturaleza obligatoria de la rendi-
horizontales, es ms difcil que
cin de cuentas, es ms difcil que
ignoremos o devaluemos alguna de
los profesionales de la poltica la
las dos columnas fundamentales de
presenten
de
la rendicin de cuentas democrti-
otorgamiento de la autoridad gene-
ca. O tambin, si insistimos en la
rosa e ilustrada hacia el pblico
recursividad intransitiva de la ren-
ignorante. Si insistimos en los tres
dicin de cuentas, es ms difcil que
pilares de la rendicin de cuentas,
exceptuemos a ciertas islas y cpu-
como
un
acto
39
SI INSISTIMOS EN EL
CARCTER PBLICO DE
LA RENDICIN DE
CUENTAS, ES MS DIFCIL QUE NOS CONTENTEMOS CON SIMULACROS DE CONTROL
DETRS DE LAS BAMBALINAS.
Qu es la
NOTAS
El Federalista No. 51. El prrafo completo, famoso y multicitado, reza: Si los hombres fuesen ngeles, el gobierno no sera necesario. Si los ngeles gobernaran a los hombres, saldran sobrando lo mismo las contraloras
externas que las internas del gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para
los hombres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente hay que capacitar al gobierno para mandar sobre
los gobernados; y luego a obligarlo a que se regule a s mismo. El hecho de depender del pueblo es, sin duda
alguna, el freno primordial indispensable sobre el gobierno; pero la experiencia ha demostrado a la humanidad
que se necesitan precauciones auxiliares (Madison et al. 1994, pp. 22021).
Richard Sklar incluso asevera que la norma de la rendicin de cuentas parece ser la ms ampliamente practicada de todos los principios democrticos (1987: 714).
Ver Les Intraduisibles, el diccionario de trminos polticos intraducibles del Committee on Concepts and Methods
de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica (IPSA), en www.concepts-methods.org.
4
5
Ver el Proyecto Respondabilidad Anticorrupcin en las Amricas (www.respondanet.com).

Ver, por ejemplo, Lupe Andrade Salmn, Respondabilidad y democracia, La Prensa (La Paz, Bolivia), 7 de mayo
de 1999.
Los dos aspectos de la respondabilidad se refieren tanto a decisiones pasadas como futuras. Los actores polticos que rinden cuentas tienen que responder no solamente por lo que han hecho (rendicin de cuentas retrospectiva) sino tambin por lo que piensan hacer (rendicin de cuentas prospectiva). Ver tambin Maravall (1999).
David Stark y Lszl Bruszt enfatizan los nexos entre cuentos y cuentas. De manera metafrica, hablan de los
polticos democrticos que abren cuentas, piden crdito a los votantes, y les rinden cuentas, ofrecindoles cuentos, para mantener su credibilidad y poder refinanciar su crdito (1998: 19296).
En ingls, la famosa formulacin Habermasiana mantiene su elegancia original: the forceless force of the
El llamado neo-institucionalismo en la ciencia poltica se asocia primeramente al redescubrimiento de la rele-
better argument.
vancia de las instituciones formales (legales). Para una sntesis, vase Schedler (2000).
10
Ver, por ejemplo, Collier (1999), ODonnell (1999) y Maravall (1999).
11
Ver, por ejemplo, Fearon (1999), Ferejohn (1999) y Moreno, Crisp y Shugart (2003).
12
Sobre el nexo entre rendicin de cuentas y sanciones, ver tambin Mainwaring (2003: 1214) y Kenney (2003:
6266).
13
Acerca de subtipos disminuidos que no representan instancias plenas, sino deficientes, de un determinado
concepto, ver Collier y Levitsky (1997).
14
El derecho de exigir cuentas y la obligacin correspondiente de rendir cuentas pueden originarse en actos de
autorizacin de un principal hacia un agente. Pero tambin puede originarse en circunstancias de
afectacin. Por ejemplo, los ciudadanos afectados por las emisiones txicas de una empresa contaminante
pueden exigir cuentas a esta empresa, por el simple hecho de verse afectados negativamente por sus decisiones empresariales, sin que medie ninguna relacin de delegacin de poder entre ambos (ver tambin
Keohane 2002).
15
Acerca de diferentes nociones de responsabilidad, vase Bovens (1998: 2242).
16
En su historia de la crcel moderna, Michel Foucault analiza el Panptico como expresin paradigmtica del
poder moderno (1976: 199230).
17
Tendemos a pensar a la transparencia como una exigencia que se dirige a un poder siempre renuente a cumplir
con ella. Sin embargo, habra que pensar tambin bajo qu condiciones la transparencia se convierte en un
arma del poder, en un instrumento estratgico para neutralizar adversarios y movilizar apoyos (Merino 2004).
18
Por supuesto, existen excepciones a la regla general de publicidad. En general, la rendicin de cuentas burocrtica de subordinados a superiores, se trata como asunto interno dentro de la organizacin en cuestin. Y en
algunos lugares tradicionales de secreca estatal, como en los servicios de inteligencia, la rendicin de cuentas,
de tener lugar, muchas veces se hace de forma confidencial, cerrada a los ojos del pblico en general.
19
Sobre las complejidades de la rendicin de cuentas en el mbito judicial, vase Schedler (2004).
20 Sobre el funcionamiento de agencias autnomas de rendicin de cuentas en Amrica Latina, vase Moreno,
Crisp y Shugart (2003), Payne et al. (2002) y Sadek y Batista (2003).
21
El panorama conceptual se complicara an ms si furamos a incluir prcticas de rendicin de cuentas que no

se dirigen hacia actores concretos sino hacia actores ideales: hacia la historia (la rendicin de cuentas histrica), hacia Dios (la rendicin de cuentas celestial), o hacia generaciones pasadas (la rendicin de cuentas ancestral).
22
La primera formulacin se encuentra en ODonnell (1994). Para refinaciones posteriores, vase, por ejemplo,
ODonnell (1999). Tempranamente, Richard Sklar (1987) desarroll una idea similar bajo la etiqueta de rendicin
de cuentas lateral.
23
Sobre la rendicin de cuentas electoral, vase Przeworski, Stokes y Manin (1999), Schedler (1998) y Stokes (2001).
Sobre la rendicin de cuentas societal, vase Smulovitz y Peruzzotti (2000).
24
Algunos autores, hay que notar, comprenden las exigencias de cuentas que actores poderosos de la sociedad
civil dirijan hacia el Estado como parte de las relaciones horizontales de control (ver, por ejemplo, Sklar 1987;
Stark y Bruszt 1998).
25
Pastor (1999). Ver tambin Clark, Fox y Treakle (2003), Diamond (1995), Keohane (2002).
26 Las dos nociones son de Peter Eigen (1996), fundador de Transparencia Internacional.
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Qu es la rendicin de cuentas?,
se termin de imprimir en el mes de octubre de 2008
Tiraje: 3,000 ejemplares
edicin a cargo de:
Direccin General de Atencin a la Sociedad y Relaciones Institucionales,
Direccin General de Comunicacin Social
C Instituto Federal de Acceso
a la Informacin Pblica (IFAI)

Av. Mxico 151,
Col. Del Carmen Coyoacn, C.P. 04100,
Delegacin Coyoacn, Mxico, D.F.
Sexta edicin, Octubre 2008
ISBN: 968-5954-03-8
Impreso en Mxico / Printed in Mexico

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ANDREAS SCHEDLER

Alonso Lujambio Irazbal

Alonso Gmez-Robledo Verduzco

Juan Pablo Guerrero Amparn

Mara Marvn Laborde

Jacqueline Peschard Mariscal

Francisco Ciscomani Freaner

Manuel Salvador Matus Velasco

Ciro Murayama Rendn

ngel Trinidad Zaldvar

Rigoberto Ocampo Alcntar

Sylvia Salazar Ugarte

Manuel Monroy Garca

Secretaria Tcnica del Comit Editorial

CUALQUIER EXPLORACIN CUIDADOSA

Schedler y de su ensayo clarificador,

A TRAVS DE LA LITERATURA DE TRANS-

de esta explicacin detallada y gil

PARENCIA EN AMRICA DEL NORTE, NOS

de un concepto tan fundamental

LLEVA CONSTANTEMENTE -UNA Y OTRA

como elusivo: la rendicin de cuen-

VEZ- A UN TEXTO APARECIDO EN EL YA

Hallamos este texto de referencia obligada: un cuidadoso ensayo

carlo como una de las ideas indispensables de la democracia.

canos, fue en busca de los mate-

Al principio el IFAI solicit sim-

riales, encontr los textos y los

plemente poder publicar la traduc-

autores que con mayor frecuencia

** Se trata de un ensayo que forma parte del

transiciones, el control del poder, el

libro The Self-Restraining State: Power and

buen gobierno y la reforma de los

Accountability in New Democracies, compi-

Estados. Sistemtica y recurrentemente, aparecan el nombre de

lado por el propio Schedler, Larry Diamond y

cin del texto editado originalmente

explicar los problemas de traduc-

permite cambiar de gobernantes sin

en Estados Unidos, pero Andreas

cin; formular y estructurar el texto

violencia, y que ofrece adems esa

de manera ms amena, entendible

posibilidad en plazos razonables y

reelabor y actualiz el ensayo para

y didctica; incluir nueva biblio-

regulares. Pero no es tan evidente,

convertirlo en algo nuevo, no una

grafa posterior a la publicacin

en cambio, que la democracia per-

simple trascripcin al espaol. De

original; desarrollar de manera ms

mita que los electores impongan

hecho, el lector tiene en sus manos

concisa algunos argumentos clave;

sus necesidades y sus exigencias a

un trabajo indito, que si bien con-

introducir algunas reflexiones adi-

los gobernantes, es decir, que stos

serv todas las lneas argumentati-

cionales que aclaren el argumento

acten como agentes represen-

vas esenciales del original, fue