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Aproximación de Las Teóricas de La Política Social A Partir Del Caso Argentino
Aproximación de Las Teóricas de La Política Social A Partir Del Caso Argentino
argentino1
Daniela Soldano y Luciano Andrenacci2
If you forget my name
you will go astray
like a killer whale
drowned in a bay
Bjrk, en Bachelorette
Introduccin
Durante los ltimos veinte aos del siglo XX se registraron importantes cambios
en el funcionamiento de tramas y estructuras sociales de los pases capitalistas, as como
en los modos que en ellos adquieren las intervenciones sociales del Estado. Se puede
encontrar coincidencias en la literatura alrededor de dos conjuntos de cuestiones. En
primer lugar, que los cambios en el funcionamiento de la economa capitalista han
producido transformaciones en los modos de integracin y en los problemas que se
suelen entender como cuestin social. En segundo lugar, que de una poltica social
cuyo centro de gravedad se situaba en la extensin de proteccin pblica a travs del
empleo formal y de grandes instituciones universalistas, se tiende a pasar a otra cuyo
centro de gravedad es la lucha contra la pobreza y el refuerzo de una red de seguridad
mnima por detrs y por debajo del mercado de trabajo.
La literatura suele englobar esos procesos como de crisis y transformacin de un
modelo de dinmica socioeconmica, de produccin y reproduccin de modos de vida,
de regulacin pblica del mercado de trabajo y de la proteccin social, de formas
especficas de gobernabilidad y legitimidad: los aos del Estado Social. El Estado
Social, de manera muy general, supuso un tipo de intervencin estatal en la economa
capitalista tendiente a garantizar un piso homogneo y relativamente alto en las
condiciones de vida de la poblacin a travs de la socializacin o
desmercantilizacin de una parte importante de los costos de reproduccin de
individuos, familias y grupos; as como de un conjunto de condiciones estrictas para el
funcionamiento del mercado de trabajo. Estas lgicas constituyeron en gran medida, y
de diferentes modos, objetivos de poltica social en los pases capitalistas desde la
dcada de 1930 hasta la dcada de 1980, desde los Estados de Bienestar de los pases
centrales hasta los Estados Desarrollistas perifricos.
1
Este trabajo fue publicado en ANDRENACCI, Luciano (compilador): Problemas de poltica social en la
Argentina contempornea; Buenos Aires, UNGS-Editorial Prometeo, 2006.
2
Muchas de las ideas que aqu presentamos se deben a cuatro intensos aos de trabajo conjunto (19992002) en la asignatura Teoras de la Poltica Social de la Licenciatura en Poltica Social de la Universidad
Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); as como a innumerables discusiones con estudiantes que pasaron
por esa materia en 2000, 2001 y 2002; y con estudiantes de posgrado de la Maestra en Polticas Sociales
de la Universidad de Buenos Aires (UBA) 2000 y 2002. Agradecemos tambin a Alberto Barbeito, del
Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas (CIEPP); a Jos Luis Coraggio (UNGS); a
Rosala Corts, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); a Claudia Danani
(UNGS); a Fernando Falappa (UNGS); a Silvio Feldman (UNGS); a Marisa Fournier (UNGS); a Estela
Grassi (UBA); a Daniel Lvovich (UNGS) y a Adriana Rofman (UNGS), entre muchos ms, por el
comentario y la discusin de muchas de estas ideas en versiones anteriores de este trabajo o en foros
formales o informales.
Presentamos aqu una sntesis de los abordajes ms difundidos, sin pretensin de exhaustividad.
Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin; Buenos Aires,
CEAL, 1989; ISUANI, Ernesto: Bismarck o Keynes: quin es el culpable?; en ISUANI, Ernesto; LO
VUOLO, Rubn y TENTI FANFANI, Emilio: El Estado Benefactor. Un paradigma en crisis; Buenos
Aires, Mio y Dvila/CIEPP, 1991.
5
ISUANI (op. cit.), p. 11.
6
Idem, p. 24.
4
7
Ver CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Growth Model, State Social Intervention and Labour
Regulation - Argentina, 1890-1990; Ginebra, International Institute for Labor Studies, 1991; aparecido en
Argentina como CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Estrategias econmicas, intervencin
social de Estado y regulacin de la fuerza de trabajo. Argentina 1890-1990; en Estudios del Trabajo n
1; Buenos Aires, primer semestre de 1991; y CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Poltica social
y regulacin de la fuerza de trabajo; en Cuadernos Mdico-Sociales n 65-66; Rosario, 1993.
8
Ver MARSHALL, Adriana: El mercado de trabajo en el capitalismo perifrico. El caso de Argentina;
Santiago de Chile, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), 1978; MARSHALL,
Adriana : El salario social en la Argentina; en Desarrollo Econmico; vol. 24, no. 93; Buenos Aires,
abril-junio de 1984; MARSHALL, Adriana: Polticas pblicas y transferencia de ingresos: el salario
indirecto antes y despus de 1976; Documento de Investigacin n 34; Buenos Aires, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), noviembre 1985; y MARSHALL, Adriana:
Distribution du revenu, march intrieur et croissance en Argentine ; en Travail et Socit vol. 13, n 1;
Ginebra, enero de 1988.
9
Ver la segunda versin de LO VUOLO, Rubn y BARBEITO, Alberto: La nueva oscuridad de la
poltica social. Del Estado populista al neoconservador; Buenos Aires-Madrid, CIEPP-Mio y Dvila,
1998 (la primera versin es de 1995); y luego LO VUOLO, Rubn; BARBEITO, Alberto; PAUTASSI,
Laura y RODRGUEZ, Corina: La pobreza de la poltica contra la pobreza; Buenos Aires - Madrid,
Mio y Dvila-CIEPP, 1999.
10
La literatura que eligen es ESPING-ANDERSEN, Gsta: Los tres mundos del Estado de Bienestar;
Valencia, Alfons el Magnnim, 1993; Habermas (op. cit.); LUHMANN, Niklas: Political Theory in the
Welfare State; Berlin Nueva York, Walter De Gruyter, 1990; OCONNOR, James: The Fiscal Crisis of
the State; Nueva York, St. Martins Press, 1973; y OFFE (op. cit.).
11
LO VUOLO, Rubn: Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integracin social y
democracia; en BARBEITO y LO VUOLO (1998, op. cit.).
Ver GRASSI, Estela; HINTZE, Susana y NEUFELD, Mara Rosa: Polticas Sociales, crisis y ajuste
estructural; Buenos Aires, Espacio Editorial, 1994.
13
Ver DANANI, Claudia: Algunas precisiones sobre la poltica social como campo de estudio y la
nocin de poblacin-objeto; en HINTZE, Susana (organizadora): Polticas sociales: contribucin al
debate terico-metodolgico; Buenos Aires, CEA/UBA, 1996.
14
Al cierre de esta edicin se publicaba LINDENBOIM, J. y DANANI, C.: Entre el trabajo y la poltica.
Las reformas de las polticas sociales argentinas en perspectiva comparada; Buenos Aires, Editorial
Biblos, 2003, que presumimos avanza en estos sentidos.
15
ROZAS PAGAZA, Margarita: La intervencin profesional en relacin con la cuestin social. El caso
del trabajo social; Buenos Aires, Espacio, 2001. Es la publicacin de su tesis de Doctorado en Servicio
Social, defendida en 2001 en la Pontificia Universidad Catlica de So Paulo, Brasil. Junto con el trabajo
de PARRA, Gustavo: Antimodernismo y Trabajo Social; Buenos Aires, Espacio, 2001; constituyen a mi
entender los dos esfuerzos ms importantes de abordaje terico de los problemas del campo del trabajo
social en la Argentina.
16
ROZAS PAGAZA (op. cit.), p. 14.
17
Ver LO VUOLO, Rubn, BARBEITO, Alberto, PAUTASSI, Laura, RODRGUEZ, Corina: La
pobreza ... de la poltica contra la pobreza; Buenos Aires, Mio y Dvila- Ciepp, 1999
10
Ibidem.
Un excelente resumen en castellano de estas formas dominantes en PIC, Josep: Teoras del estado de
bienestar; Mxico, Siglo XXI, 1990; y ALONSO, Luis Enrique: Trabajo y ciudadana. Estudios sobre la
crisis de la sociedad salarial; Madrid, 1 de mayo Trotta, 1999. Fue en realidad la crisis del Estado
Social, desde fines de los aos 1970, la que desencaden una creciente curiosidad por sus caractersticas y
su gnesis. Ms de veinte aos despus, la literatura tiende a ver en la crisis ms bien un largo y lento
proceso de reformas ms o menos importantes, tan largo y lento como haba sido la propia gnesis. Ver
26
11
Rgimen socialdemcrata
Tendencia a una
homogeneidad relativa;
derechos sociales amplios
de base ciudadana
Grado de
Alto
desmercantilizacin
Sujeto de la
proteccin social
Ciudadano
Rgimen corporativo
Tendencia a una
heterogeneidad regulada.
Derechos sociales
diferenciados segn tipo de
insercin en el mercado de
trabajo
Medio (fragmentado segn
tipo de insercin en el
mercado de trabajo)
Trabajador (en general,
asalariado formal)
Rgimen residual
Tendencia a una
segmentacin relativa.
Derechos sociales limitados
de base ciudadana
Bajo
Individuos o grupos de
riesgo (en general, de
ingresos bajos, irregulares o
insuficientes)
12
Para un resumen, ver BOYER, Robert: La Thorie de la Rgulation. Une analyse critique; Paris, La
Dcouverte, 1986.
31
Podramos decir, de modo general, que un enfoque relacional subraya la importancia de los fenmenos
que se producen en el acto mismo de la interaccin social, independientemente de las trayectorias y
antecedentes previos de los sujetos en cuestin. Ver, por ejemplo, TILLY, Charles: La desigualdad
persistente; Buenos Aires, Manantial, 2000.
13
14
15
Poltica asistencial
Programas de
transferencia de bienes,
servicios o ingresos
monetarios; y de
reinsercin tutelada en
el mercado de trabajo
16
Como ocurre con todos los procesos histricos, una vez identificados los
elementos fuertes que caracterizan a un perodo, la perspectiva de larga duracin
permite observar una etapa constitutiva, una etapa plena y una etapa de crisis y/o
metamorfosis. Aunque hay consenso entre los cientistas sociales acerca de la existencia
de un perodo Estado Social o Estado de Bienestar hay tambin, como para
cualquier otra etapa histrica, debates acerca de su gnesis y su genealoga; acerca de la
naturaleza y el alcance de sus elementos constitutivos; acerca, en fin, del estado de su
crisis y su propia metamorfosis. Lo que nos interesa es observarlo desde una perspectiva
que permita aislar su significacin en una historia de la poltica social. En lo que sigue
se tratar de identificar, pues, ms all de las coordenadas espacio-temporales del
Estado Social, lo que hay de poltica social antes, durante y despus del Estado Social.
17
18
Resulta convente recordar que en este libro Habermas complejiza el legado parsonsiano con un aparato
categorial procedente de la teora sistmica que ha trabajado con N. Luhmann. Y que, adems, la
explicacin integra la matriz fenomenolgica y la teora de la accin comunicativa.
39
Ver OFFE, Claus (ver Contradicciones en el Estado de Bienestar; Madrid, Alianza Editorial, 1990; y
una versin menos lineal en Disorganized Capitalism. Contemporary Transformations of Work and
Politics; Cambridge, John Keane / Polity Press; 1985)
40
Ver, por ejemplo, ROSANVALLON, Pierre: La crise de lEtat-providence; Paris, Seuil, 1981; y
ROSANVALLON, Pierre: La nouvelle question sociale. Repenser lEtat-providence; Paris, Seuil, 1995.
19
Como se sabe, la separacin, profesionalizacin y burocratizacin del poder poltico en Estado fue un
proceso caractersticamente lento y singular en Occidente moderno. La visin que separa sociedad civil y
Estado fue un til expediente poltico-ideolgico, primero en la limitacin del poder poltico soberano (y
entonces compartido por todos los republicanos), luego en la limitacin del poder poltico sobre el mundo
econmico (y entonces ms definidamente republicano-liberal). El claro predominio de este ltimo
pensamiento en las ltimas dcadas del siglo XX termin de consolidar una visin dual Estado-sociedad,
una vez ms, como en el siglo XVIII, teida de polarizacin de valor. Ver HALL, John: In Search of
Civil Society; en HALL, John (editor): Civil Society. Theory, History, Comparison; Cambridge, Polity
Press, 1995. En poltica social, este dualismo simplificante se plasma por ejemplo en los anlisis que
perciben al Estado como un agente que recibe demandas de la sociedad, identifica en ella cuestiones clave
y luego interviene sobre ella en forma de polticas. Tambin se suele plasmar en enfoques celebratorios de
una desestatizacin de la poltica social a favor de iniciativas asociativas, que en los ltimos aos ha
habilitado una suerte neo o refilantropizacin de la proteccin social.
42
Ver fundamentalmente De la divisin del trabajo social (1893); Las reglas del mtodo sociolgico
(1895); El suicidio (1897); y La formas elementales de la vida religiosa (1912). Gracias a Florencia Luci
(UBA) por el excelente punteo de problemas que prefiguran en Durkheim los debates de la poltica social
moderna; realizado para el seminario Teora de la Poltica Social, de la Maestra en Poltica Social de la
Universidad de Buenos Aires (primer semestre de 2002).
20
CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado; Buenos Aires,
Paids, 1997.
44
La extensin del calificativo social a todo problema de integracin es claramente la universalizacin
del uso moderno del concepto, como propusiera Jacques Donzelot. Ver DONZELOT, Jacques:
Linvention du social. Essai sur le dclin des passions politiques; Paris, Fayard, 1984. En ese aspecto
social no es ms ilcito que el uso de conceptos como feudalismo o Estado de Bienestar, es decir de
conceptos ex post con un poder explicativo que proviene de convenciones acadmicas.
21
idea que avanzamos aqu es que esos dilemas, aunque son importantes en la medida en
que muestran la poltica del Estado Social, no resultan centrales en trminos de qu es y
qu no es poltica social; incluso podran ocluir determinadas dimensiones analticas. La
poltica de empleo es indudablemente parte de un conjunto de polticas
macroeconmicas, pero enfocada como poltica social es una intervencin sobre un
mecanismo de integracin social.
Volviendo a nuestro esquema, este conjunto de formas de intervencin de la
sociedad sobre s misma que denominamos poltica social parece haber seguido,
adems, un doble patrn, a saber: una intervencin en el centro, que define los
mecanismos axiales o principales del proceso de integracin social; y una intervencin
en los mrgenes, sobre los mecanismos que fallan, o sobre los sujetos que no pueden
acceder a la integracin a travs de esos mecanismos principales. La intervencin en el
centro aparece creando y reforzando los principales mecanismos y vectores de
integracin. La intervencin en los mrgenes es, por su parte, un patrn de
intervencin sobre aquello que queda afuera de los vectores centrales de la integracin
social. Suele cumplir dos tipos de tareas: la compensacin para aquellos grupos que no
acceden a los mecanismos de integracin por razones involuntarias; y la represin para
aquellos sujetos que rechazan esos mecanismos (o que no pueden demostrar
fehacientemente lo involuntario del no acceso)45.
Una interesante lnea de investigacin implicara rastrear este doble patrn en las
sociedades precapitalistas o preindustriales46. De hecho Castel esboza esto, sobre
fuentes secundarias, para la Europa de los siglos XIV al XVIII. El doble patrn de la
poltica social ha tomado caractersticas particulares en los Estados capitalistas, por las
diferentes problemticas inherentes a la extensin ms o menos universal de las formas
capitalistas de produccin, y por las instancias de constitucin ms o menos forzadas de
la homogeneidad sociocultural del propio Estado-nacin. En la Argentina la
consolidacin de un cuerpo de ciudadanos letrado, saludable, econmicamente
productivo y culturalmente homogneo constituy el leitmotiv de la poltica social desde
las ltimas dcadas del siglo XIX. La educacin bsica (laicizante y productivista) y la
higiene pblica (englobando salud de los sujetos y salubridad del ambiente urbano) se
consolidaron as como las herramientas pblicas centrales de la poltica social.
En el complejo de polticas sociales que se ha denominado Estado de Bienestar,
Estado Social o Estado Protector, es la relacin salarial la que se transforma en vector
central de la integracin social. La poltica regulatoria del empleo adquiere primaca en
la medida en que el empleo debe garantizar una condicin social47. La estandarizacin y
solidificacin de los tipos de contrato de trabajo no slo reflejan, as, las necesidades del
modelo de organizacin del trabajo taylorista-fordista o la reproduccin fisiolgica de la
mano de obra. Tambin proveen y regularizan formas de integracin social, pautas de
movilidad individual, patrones de organizacin familiar, solidaridades gremiales y
modos de intervencin del Estado. Los seguros sociales no slo estabilizan el consumo
interno y la demanda agregada. Tambin socializan los riesgos de la vida activa,
expresando pautas de solidaridad grupales e intergrupales.
45
Como nos muestra Castel, una tecnologa sofisticada permite, en diferentes etapas de la historia de
Occidente, discriminar entre los no integrados merecedores de asistencia y los no integrados susceptibles
de represin. El dispositivo diferenciador ha tendido a desdibujarse bajo el Estado de Bienestar pero
nunca a desaparecer; y parece resurgir contemporneamente en los criterios de focalizacin de los
programas asistenciales y en los debates sobre criminalidad y seguridad ciudadana.
46
Dos trabajos capitales en este sentido son, por ejemplo, el de VEYNE, Paul: Le pain et le cirque.
Sociologie historique dun pluralisme politique (1976); Pars, Seuil, 1995; y el de GEREMEK,
Bronislaw: La piedad y la horca. Historia de la miseria y de la caridad en Europa; Madrid, 1989.
47
Ver CASTEL (op. cit) pp. 365-375.
22
Por supuesto que la regulacin del empleo preexiste y coexiste con otras
estrategias de poltica social, pero en el Estado Social tiende a ordenar en torno de s a
las otras modalidades. El sistema educativo se orienta a disear el ingreso y el egreso de
los sujetos al mercado de trabajo; y el complejo de la seguridad social, tambin llamado
salario indirecto, constituye una red de proteccin capaz de conjurar las prdidas de
ingreso debidas a accidentes de la vida activa, tales como enfermedad, vejez o muerte.
Es as que los patrones de intervencin centrales de la poltica social se han
manifestado como instancias de consolidacin de los efectos integrativos de las
relaciones salariales.
Y los patrones de intervencin marginales tendieron a ser compensatorios del
no acceso al mercado de trabajo, creando integraciones alternativas parcial o totalmente
tuteladas. En el Estado Social, la intervencin en las mrgenes opera sosteniendo
mecanismos de integracin que fallan; y tambin opera sobre el conjunto de la
poblacin que por alguna razn no tiene acceso a las relaciones salariales formales, o
cuyo acceso es demasiado tenue para permitir la proteccin del sistema. Esta ltima
intervencin, que por definicin es asistencial, crea formas de integracin
complementarias o alternativas a las relaciones salariales. Aunque no podra ser
confundida con la otra, muchas veces sus efectos prcticos buscan asimilar las
condiciones bsicas de vida de los asistidos a las de aquellos integrados por la va de las
relaciones salariales.
Desde siempre, esta intervencin se ha especializado en la deteccin y captacin
de grupos de riesgo. Lo que ha cambiado histricamente es lo que, precisamente, se
considera grupos de riesgo. En la etapa preindustrial estos grupos eran los vagos
(individuos fsicamente aptos para trabajar pero sin trabajo), invlidos y hurfanos. Para
los primeros distintas formas de represin, incluido el encierro, el trabajo forzado o la
leva, los encaminaban hacia una opcin por la ocupacin en el mercado de trabajo. Los
invlidos y hurfanos eran objeto de la asistencia pblica o privada, aunque en el caso
de estos ltimos la intervencin se diferenciaba para nios y nias, procurando el
aprendizaje de oficios para los primeros y subsidiando la dote o abriendo la opcin
conventual para las segundas.
En el Estado Social, que tiene que gestionar el pleno empleo y asumir estrategias
de legitimacin frente a un electorado universalizado, aparecen tematizadas las formas y
los grupos objetos de discriminacin: discapacitados, inmigrantes, indgenas, mujeres.
All se ha tratado, con desigual xito, de suprimir las barreras que obstaculizan el acceso
pleno a los mecanismos universales de integracin o de proveer, en ltima instancia con
formas de integracin tuteladas. La tragedia del Estado Social estuvo, probablemente,
en la dureza de ciertos nichos de riesgo, y en la reaparicin de los intiles en el
mundo. Los cambios en las formas de acumulacin y en el funcionamiento del
mercado de trabajo han arrojado hacia una zona de peligro de desintegracin (de
vulnerabilidad en la terminologa de Castel) a crecientes sectores de asalariados
precarios y desempleados, al mismo tiempo que se vuelven a endurecer los nichos de
riesgo. Los grupos y trayectorias de peligro, cuadriculados hasta la saturacin por las
grillas posclasistas de la sociologa contempornea (desempleados, desalentados, jefes
de familia, jefes de hogar monoparental, jvenes no calificados, adultos con
calificaciones obsoletas, etc.), constituyen el objeto de intervencin de una poltica
asistencial progresivamente sofisticada que no consigue ocultar, sin embargo, su
carcter de alternativa no deseada, al lmite de la estigmatizacin represiva, sustituto
inconfundible con una integracin social plena.
23
24
25
26
27
Ver ARMUS, Diego: El descubrimiento de la enfermedad como problema social; en LOBATO (dir.;
op. cit.); y Consenso, conflicto y liderazgo en la lucha contra la tuberculosis. Buenos Aires 1870-1950;
en SURIANO (comp. , op. cit.).
54
Ver ARMUS, Diego: Los Mdicos. Profesiones, poder y prestigio; Buenos Aires, CEAL, 1981;
GONZLEZ LEANDRI, Ricardo: Notas acerca de la profesionalizacin mdica en Buenos Aires; en
SURIANO (comp., op. cit.); y RECALDE, Hctor: Higiene Pblica y secularizacin; Buenos Aires,
CEAL, 1989.
55
Ver ARMUS, Diego y BELMARTINO, Susana: Enfermedades, mdicos y cultura higinica; en
CATARUZZA, Alejandro (director): Crisis econmica, avance del Estado e incertidumbre poltica
(1930-1943); Buenos Aires, Sudamericana, 2001; y BELMARTINO, Susana; BLOCH, Carlos;
CARNINO, Mara Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia: Fundamentos histricos de la construccin de
relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960; Organizacin Panamericana de la Salud,
Publicacin n 27, 1991.
56
Al igual que en el fin del Antiguo Rgimen europeo, el fin de la sociedad colonial puso en tensin los
moldes locales de la caridad y promovi formas laicas y filantrpicas de tratamiento de los problemas
sociales que la poca denomin beneficencia. La Sociedad de Beneficencia de la Capital, fundada en
1823, monopoliz la asistencia social pblica en Buenos Aires (y sucedneas hicieron lo propio en el
Interior). Sus estrategias de intervencin no se apartaron sin embargo demasiado de aqullas de la caridad
eclesistica, en la medida en que siguieron caracterizndose por la sancin ejemplarizadora (los premios a
la virtud) o por una internacin en instituciones disciplinarias cerradas que las constituy en formas de
segregacin. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin;
Buenos Aires, CEAL, 1989; MORENO, Jos Luis (compilador): La poltica social antes de la poltica
28
29
30
otras mejoras, una nueva pauta en las relaciones laborales, cuya tendencia central
habra sido la negociacin. El conjunto de esquemas de seguro social efectivamente
disponibles regulados por la ley pero no obligatorios continu estando formado por
las cajas previsionales de algunos sectores de actividad y las de accidentes de trabajo. El
debate entre Estado, partidos polticos, organizaciones de asalariados y organizaciones
patronales mostraba, sin embargo, un creciente consenso respecto de la extensin y la
obligatoriedad del sistema de seguros sociales60. El cambio hacia un patrn
intervencionista del Estado en el nuevo dominio de lo social cruzaba instituciones e
ideologas, constituyendo una suerte de espritu de poca, cuya complejidad no se
agotaba en las nuevas necesidades econmicas de un modelo en crisis.
Para todo esto, que se hallaba en ciernes, el perodo 1943-55 fue una etapa
histrica clave. En esa etapa cambi la intensidad y la relacin entre las dos lgicas de
la intervencin social, aqullas que llamsemos lgicas de intervencin en el centro y
en las mrgenes. Se consolid, en primer lugar, un nuevo tipo de intervencin en el
centro, basada en la expansin de una condicin de los asalariados protegida y regulada
por el Estado. Esta condicin salarial se realiz fundamentalmente a travs de una
mayor intensidad en la regulacin pblica de los contratos de trabajo; del crecimiento de
los salarios reales; de la extensin cualitativa y cuantitativa del salario indirecto en
forma de seguros sociales. Las transformaciones se pusieron en marcha por la va de
una relacin menos conflictiva y ms protectiva del Estado en los conflictos capitaltrabajo, culminando en una alianza estratgica entre Estado y sindicatos que fue el
sostn esencial del gobierno peronista; y que imbuy de sus especificidades al Estado
Social en la Argentina61. Se recicl, en segundo lugar, la intervencin en las mrgenes,
adoptando modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue efectivizada
por primera vez en trminos de derecho ciudadano y de deuda pblica, poniendo en
crisis la lgica de legitimacin del dispositivo filantrpico-caritativo y paraestatal, que
se basaba en una correcta distincin entre pobres, la mxima profesionalizacin en la
atencin al pobre incapaz o no vergonzante y una divisin del trabajo con el Estado
respecto del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubri el valor poltico
de una asistencia social eficaz; y el grueso de la asistencia pblica continu siendo
paraestatal, canalizndose a travs del partido gobernante, con el Estado como refuerzo
financiero y legal.
El aumento del salario real se convirti en el elemento de transferencia de
ingresos de ndole redistributiva de mayor intensidad de la poltica social del peronismo
clsico. La expansin salarial fue posibilitada directamente por aumentos reales, a
travs de negociaciones colectivas en donde los asalariados fueron apoyados
fuertemente por el Estado; mientras que el sector privado fue presionado para otorgar
60
Ver LVOVICH, Daniel; FALAPPA, Fernando y ANDRENACCI, Luciano: Beveridge en las Pampas:
el debate sobre el establecimiento del seguro social en Argentina en la dcada de 1940; en X Encuentro
de Ctedras de Ciencias Sociales y Humansticas para las Ciencias Econmicas; Facultad de Ciencias
Econmicas de la Universidad Nacional de Entre Ros; Paran, 4 y 5 de junio de 2003.
61
Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine Working
Class 1946-1976; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricardo:
Consideraciones sociolgicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera en la Argentina,
1943-1955; en Boletn de Estudios Latinoamricanos y del Caribe n 31; Amsterdam, diciembre de
1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formacin del sindicalismo peronista; Buenos Aires,
Legasa, 1988. Para la continuidad de esta pauta Estado-sindicatos despus de 1955 ver BUNEL, Jean:
Pactes et agressions. Syndicalisme et relations professionnelles en Argentine; Lyon, ditions du Centre
National de la Recherche Scientifique (CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y
Democracia (1955-1983); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1983;
FERNNDEZ, Arturo: Las prcticas sociales del sindicalismo (1976-1982); Buenos Aires, Centro Editor
de Amrica Latina (CEAL), 1985.
31
62
Estos aumentos se pueden medir directa o indirectamente. De manera directa, en 1955 los salarios
reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945. Como porcentaje del PBI, los
salarios haban pasado de un 44% en 1943, a un pico en 1950 de 56%, quedando en 1955 en el 55%. Los
cambios relativos al interior de los sectores asalariados, por ltimo, parecen haber beneficiado a los
sectores no calificados, y haber disminuido la brecha entre asalariados. Ver GERCHUNOFF, Pablo y
LLACH, Lucas: El ciclo de la ilusin y el desencanto. Un siglo de polticas econmicas argentinas;
Buenos Aires, Ariel, 1998. De manera indirecta, se pueden medir como cambio en las formas de vida de
la poblacin, notablemente como masificacin del ocio. Ver TORRE, Juan Carlos y PASTORIZA, Elisa:
La democratizacin del bienestar; en TORRE, Juan Carlos: Los aos peronistas (1943-1955); Tomo
VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2002.
63
El rgimen de capitalizacin se transforma en rgimen de reparto cuando los fondos que entran por
cotizaciones de activos slo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de los pasivos. Entre las
causas principales que propiciaron la descapitalizacin de las cajas y su tendencia al dficit se suele
sealar a la inflacin, la baja rentabilidad de la parte invertida de los fondos, el incremento de los haberes
jubilatorios sin correlacin en los ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver
32
de los seguros de salud, se profundiza un proceso que slo adquirira forma definitiva en
el posperonismo. Los seguros de salud argentinos se consolidarn en forma de
organizaciones mutuales cogestionadas por empleadores y gremios, sin integracin
formal alguna con el sistema de hospitales pblicos, con un conjunto de normas que
otorgaran cierta homogeneidad mnima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte
fragmentacin entre ramas de actividad y regiones.
Los cambios del perodo 1943-1955 fueron clave tambin en el conjunto de
polticas universalistas. En la ms asentada de estas polticas, el sistema de educacin
pblica, la etapa implic la extensin y masificacin de la enseanza media y
secundaria; y la aparicin de la preocupacin por estrategias de instruccin vinculadas
al desarrollo econmico: las necesidades productivas y las lgicas del mercado de
trabajo. En salud pblica el balance es ambiguo, en la medida en que los proyectos
originales de centralizacin y semiestatizacin quedan relativamente truncos; y al
mismo tiempo el crecimiento del sector pblico en salud es intenso. La expansin de la
red de hospitales pblicos y de su capacidad de atencin sern resultado del esfuerzo
presupuestario de los gobiernos provinciales y de la Fundacin Eva Pern. El Estado
nacional se mantuvo en estrategias de coordinacin suprajurisdiccional y en el
desarrollo de instituciones especializadas en atencin especfica; o en el desarrollo de
medicamentos clave. El cambio ms dramtico en polticas universales provino de la
estatizacin de los servicios pblicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones pblicas
de servicios en las comunicaciones, una parte importante del sistema de transportes
urbanos e interurbanos, la infraestructura sanitaria y los servicios de energa. Adems
del impacto en el peso real del sector pblico sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo
un importante impacto redistributivo en forma de universalizacin del acceso y
reduccin relativa de costos de vida.
El fuerte cambio de modelo de poltica social se reflej tambin en la poltica
asistencial. En los aos 30 era perceptible el avance de una visin que sintetizaba los
problemas sociales en una trama nica y los ligaba a un criterio de derecho ciudadano.
Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder
Ejecutivo somete al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsin Social, en cuyo
artculo primero se lee que todo argentino () tiene derecho () a ser reconocido
gratuitamente por las autoridades pblicas en los actos de desamparo ocasionados por
abandono en la menor edad, desocupacin, enfermedad, invalidez y vejez64. El
proyecto inicial del Estado peronista fue de crear un sistema pblico de asistencia a la
pobreza que integrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que
absorbiese directamente a la estructura filantrpico-caritativa. Muy pronto, sin embargo,
el grueso de la poltica asistencial pblica se canaliz a travs de la Fundacin de
Ayuda Social Doa Mara Eva Duarte de Pern (ms tarde Fundacin Eva Pern, en
adelante FEP)65.
La FEP realiz un doble tipo de accin: la ayuda social directa distribuciones
de bienes (muebles, ropa, juguetes, mquinas de coser, medicamentos y equipamiento
mdico) y de dinero (efectivo y becas) y el mantenimiento de una infraestructura de
FELDMAN, Jorge; GOLBERT, Laura e ISUANI, Ernesto: Maduracin y crisis del sistema previsional
argentino; Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1988.
64
Citado por TENTI FANFANI (op. cit.), p. 75.
65
Adems de las visiones impresionistas de las biografas de Eva Duarte de Pern (en especial ver
DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Pern. La madone des sans-chemise; Paris, Grasset, 1995) vase
GRASSI (1989, op. cit.); TENTI FANFANI (op. cit.); PLOTKIN, Mariano: Maana es San Pern.
Propaganda, rituales polticos y educacin en el rgimen peronista (1946-1955); Buenos Aires, Ariel,
1993; VALLINA, Marcelo: O Peronismo e a Fundao Eva Peron. O Longo Brao Do Regime;
Dissertao de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro, 1995; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).
33
Los Fondos Previsionales fueron unificados en tres cajas pblicas: autnomos, comercio e industria; y
sus sistemas actuariales, cotizaciones y regmenes de prestaciones homogeneizados. Las condiciones de
retiro (edad y cantidad de aportes) y de percepcin de jubilacin (clculo de los montos segn niveles de
ingreso promediados en el tiempo) fueron reguladas por la ley 18.037 de 1969.
67
La ley 18.610 determin la integracin obligatoria al sistema de Obras Sociales de la totalidad de la
poblacin trabajadora con relacin de dependencia, junto con sus familiares directos; y coloc la
administracin de los fondos en la rbita de las organizaciones sindicales.
34
Las convenciones colectivas de trabajo, por ejemplo, podan ser convocadas o suspendidas, el balance
pblico inclinado hacia el capital o el trabajo, de acuerdo a la coyuntura macroeconmica, claro; pero
tambin a la coyuntura poltica o a la relacin particularmente buena o mala de esa rama sindical con ese
personal pblico. El sistema de convenciones, por lo tanto, fue perdiendo centralidad como lugar de
procesamiento de conflictos laborales.
69
Ver FERNNDEZ (op. cit.).
70
Para el surgimiento del paradigma de desarrollo comunitario en el trabajo social ver TENTI FANFANI
(op. cit.). Para esto ltimo combinado con el impacto de la dictadura ver ROZAS PAGAZA (op. cit.).
71
El sistema enfrent por primera vez la posibilidad de cambios en la dcada de 1980, cuando empez a
ser evidente el crecimiento de poblacin sin cobertura formal y la situacin financiera delicada de los
hospitales pblicos y de las Obras Sociales (OOSS). El decreto 2.367/86 puso en vigencia las leyes
35
19.337 de 1971 y 20.222 de 1973 que tenan como objetivo procesos de descentralizacin hospitalaria con
criterios de organizacin regional. La ley del Seguro Nacional de Salud de 1988 (ley 23.661), por su
parte, tena como objetivo integrar a las OOSS y al sistema pblico creando un seguro universal,
pblicamente regulado, que abarcase a los trabajadores autnomos y a los indigentes asistenciales. Pero
la mayor parte del proyecto fue abandonada, resultando en un reforzamiento del sistema de OOSS
existente. El impacto real de la ley fue slo la creacin de una Administracin Nacional del Seguro de
Salud (ANSSAL) con el objetivo de administrar un fondo de compensacin tendiente a disminuir las
inequidades entre OOSS. Por ltimo, la ley de Obras Sociales (23.660 de 1988) devolvi el control de las
OOSS a las federaciones sindicales.
36
37
1991 y las subsiguientes neutralizaron el efecto del salario mnimo, al sujetarlo a una
negociacin colectiva macro que culmin en la prctica en un congelamiento de los
mnimos para toda la dcada. La tutela contractual homogeneizante de una relacin
salarial estable dej lugar a un paraguas jurdico laxo, bajo el cual conviven contratos
enormemente heterogneos. La flexibilizacin contractual, pensada para adaptar la
estructura del empleo a nuevos procesos productivos, redund en la Argentina en
procesos de precarizacin laboral72.
La aparicin de las curiosamente denominadas polticas activas de empleo por
parte del Estado nacional y algunos Estados provinciales y municipales completa esta
transformacin. El achicamiento del mercado de trabajo es tal, que se trata de crear
instancias alternativas de obtencin de ingreso monetario73. Esas instancias revisten
para sus receptores el carcter de relaciones salariales, a pesar de que formalmente sean
presentadas como programas asistenciales de tipo workfare, es decir subsidios a
desempleados con contraprestacin en forma de trabajo. La creciente extensin e
importancia poltica de estos programas da cuenta de las profundas modificaciones de la
estructura del empleo en la Argentina.
Completando la mutacin de la poltica social, a los cambios en el
funcionamiento del mercado de trabajo y en la poltica laboral se sum la
transformacin sustancial del sistema de seguros sociales. El sistema previsional74 y el
72
La Ley Nacional de Empleo de 1991 (24.013) fue la primera reforma importante a la Ley 20.744 de
Contrato de Trabajo, habilitando la creacin de nuevas modalidades de contratacin temporaria que
flexibilizaron el modelo nico de contrato de tiempo completo y duracin indeterminada. Esto tuvo como
consecuencia que una gran parte del nuevo empleo de la coyuntura de crecimiento del Producto Bruto
Interno que se registr desde 1991 se realizara en modalidades temporarias de contratacin. Al mismo
tiempo se transformaron los mdulos de clculo de la jornada laboral permitiendo una mayor flexibilidad
en la asignacin horaria de tareas a los asalariados. Esto redund en una reduccin del costo salarial total,
en la medida en que se redujo la cantidad de horas extra trabajadas (horas adicionales a los mximos
establecidos por la ley). Por ltimo, la ley cre el primer sistema de seguro de desempleo, administrado
por un Fondo Nacional de Empleo, pero limitando su extensin a los asalariados formales del sector
privado, lo cual determin que su impacto sobre el porcentaje de desempleados fuese bastante bajo. La
ley 24.028, aprobada simultneamente, modific adems el rgimen de indemnizaciones por despido
limitando el concepto de causa injustificada y estableciendo topes a las indemnizaciones por accidentes
de trabajo. Las modificaciones de 1991 se extendieron a partir de 1995 con las leyes 24.465 y 24.467 de
Empleo de Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs), que flexibilizaron an ms las condiciones de
contratacin y de despido, regularon un perodo de prueba, y habilitaron negociaciones colectivas por
empresas. Todo esto se hizo fijando un umbral de empleados alto (50) para la adjudicacin de la categora
de PYME, y por ende alcanzando estimativamente a cerca del 65% del total de asalariados.
Inmediatamente despus la ley 24.522 o Ley de Quiebras cre la figura de un convenio colectivo de
crisis, autorizando a suspender las normas pblicas y a renegociar las condiciones de trabajo en caso de
concurso preventivo de las empresas.
73
La ms importante de las cuales ha sido el Plan Trabajar, complementado a partir de 2000 con el
Programa de Emergencia Laboral, masificado desde 2002 con el Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados (todos cofinanciados por el Estado argentino y el Banco Mundial), y con sucedneos
provinciales de los cuales el ms importante, cuantitativamente, es el Plan Barrios Bonaerenses de la
provincia de Buenos Aires. Estos programas prevn la financiacin de la mano de obra para trabajos de
relevancia comunitaria (infraestructura vial, sanitaria y cultural de barrios vulnerables, as como
emprendimientos de asociaciones comunitarias locales), fijando criterios de seleccin de beneficiarios
(desempleados, jefes de familia o con personas dependientes a cargo). Funcionan como contrataciones
temporarias de muy baja remuneracin, sin protecciones sociales adicionales, administradas por el Estado
nacional e implementadas por provincias, municipios y organizaciones no gubernamentales.
74
En 1994 la Ley de Reforma Previsional dividi al sistema en dos partes independientes: una privada
funcionando segn criterios de capitalizacin y una pblica para administrar el sistema tradicional. La
parte privada se conform con un conjunto de empresas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (AFJP) que recaudan las cotizaciones previsionales capitalizndolas en fondos de inversin y
compitiendo entre s por la rentabilidad de operaciones financieras que se realizan dentro de unos marcos
fijados por la ley. El ANSeS (Administracin Nacional del Seguro Social) por su parte, contina
38
39
Regiones
Poltica de servicios universales
Secularizacin de la educacin
bsica con imperativos de
homogeneizacin sociocultural y
adecuacin a las necesidades
productivas.
Profesionalizacin y
desasistencializacin de la salud
pblica.
Surgimiento de intervenciones
tendientes a generar infraestructura
social bsica.
Expansin universalizante del
Polticas de pleno empleo y de
sistema de educacin pblica,
generalizacin de las relaciones
incluyendo instruccin media y
salariales formales.
superior.
Regulacin del contrato de empleo
Creacin de una red de salud pblica
tendiente a consolidar modalidades
fordistas de organizacin del trabajo. subsidiada y/o provista directamente
por el Estado. Servicios de
Generalizacin del sistema de
infraestructura social bsica
seguros sociales colectivizando o
regulados, subsidiados o gestionados
estatizando la cobertura de los
directamente por el Estado.
riesgos de la vida activa.
Poltica asistencial
Secularizacin parcial
de los dispositivos
asistenciales y
adecuacin a las
demandas de la
expansin del trabajo
asalariado.
Estado
social
Programas sociales
(transferencia de
bienes, servicios o
ingresos monetarios)
coyunturales a
individuos y sujetos en
situaciones de pobreza
hasta su absorcin o
reabsorcin en el
mercado de trabajo.
40
Multiplicacin de los
programas sociales,
intensificacin de la
focalizacin y
predominio de
modalidades de
reinsercin tutelada en
el mercado de trabajo.
Estado
social
(19431991)
Regiones
Poltica de servicios universales
Secularizacin de la educacin
bsica con imperativos de
homogeneizacin sociocultural y
expansin de la cobertura pblica en
educacin media y superior.
Profesionalizacin y
desasistencializacin de la salud
pblica.
Surgimiento de intervenciones
tendientes a resolver problemas de
infraestructura social bsica en el
marco del rpido proceso de
crecimiento urbano.
Expansin universalizante del
sistema de educacin pblica e
inclusin de polticas adaptativas a
las necesidades productivas.
Creacin de una red de salud pblica
subsidiada y/o provista directamente
por el Estado, predominantemente
provincial.
Servicios de infraestructura social
bsica gestionados directamente por
el Estado, predominantemente
nacional.
Poltica asistencial
Secularizacin parcial
de los dispositivos
asistenciales y
convivencia de los
enfoque de la caridad
y la beneficencia.
Estatizacin de la
asistencia social en
transferencias de
bienes, servicios
coyunturales a
individuos y sujetos en
situaciones de
pobreza.
41
Estado
capitalista
neoclsico
(1991-)
Multiplicacin y
masificacin de
programas sociales
focalizados; con
objetivos que
combinan el sostn de
la subsistencia fsica
bsica con
dispositivos de
neutralizacin de
potenciales estallidos
sociales.
Recapitulando
Hemos ofrecido aqu una breve sistematizacin de una parte de la produccin
bibliogrfica histrico-conceptual de la poltica social moderna y la poltica social
argentina. Adems del inters de contribuir a la discusin en el campo de las teoras de
la poltica social, el espritu que anima estas notas es subrayar la importancia de un
enfoque que reconozca los clivajes de las intervenciones del Estado en la organizacin
de las sociedades contemporneas. Este reconocimiento es tanto ms importante en el
caso de intervenciones que revisten la dimensin socialmente estructurante de la poltica
social.
La poltica social es demasiado frecuentemente entendida a travs de dos
visiones polares que vacan la complejidad de sus clivajes. Una de ellas parte del
aislamiento siempre caro a economistas y politlogos, ahora novedosamente tambin a
socilogos y antroplogos entre Estado y Sociedad Civil, presentado como estrategia
conceptual a veces, como visin del mundo otras. Ese aislamiento escinde al Estado de
las configuraciones que producen su sentido. Conduce a pensar a la poltica social como
un conjunto de unidades aislables de las tramas que las cogeneran y explican sus
efectos. Reduce la poltica social a un conjunto de herramientas tcnicas de gestin
compensatoria o reparatoria de las consecuencias del funcionamiento macroeconmico.
Limita la discusin de la poltica social a cuestiones de eficacia y eficiencia en el diseo
y el financiamiento de las intervenciones pblicas.
La otra visin simplifica a la poltica social desde el otro extremo. La concibe
(como concibe al propio Estado) como mecnicamente dependiente de las estrategias de
legitimacin socioeconmica del modo de produccin capitalista. La reduce a un
conjunto de herramientas de funcionalizacin econmica de sujetos, disciplinamiento de
grupos de riesgo y neutralizacin de conflictos sociales. Limita la discusin de poltica
social a la identificacin del modo en que sta responde (de manera inmediata o a travs
de la coartada conceptual de la ltima instancia) a los imperativos de reproduccin
sistmica.
Reconocida la complejidad de sus clivajes, la poltica social ofrece un
espectculo bien diferente. Sus formas adquieren los trazos de los modos de integracin
social en cuya trama la propia alocucin social adquiere sentido. Como ha demostrado
convincentemente la sociologa moderna, esta trama est fuertemente determinada por
los modos que adquiere la divisin social del trabajo: en las sociedades contemporneas,
42
por las formas de empleo y salarizacin. Alrededor de estas se tejieron los regmenes
modernos de poltica social, tanto para bien (en sus modalidades integrativas) como
para mal (en sus modalidades represivas).
En el mundo contemporneo, la prdida de fuerza socialmente estructurante del
vector de salarizacin y las formas que adquiere la poltica social muestran otros
patrones de integracin social. Asistimos a un proceso centrfugo cuyo resultado es la
fragmentacin de esferas de integracin social progresivamente segmentadas, cuyos
lmite ilustran las ideas impresionistas de autosegregacin de las lites y la
exclusin de los grupos sociales con problemas socioeconmicos.
El enfoque sugerido permite, por ltimo, abordar el estudio de polticas sociales
desde una ptica ms abarcativa que, lejos de invalidar al anlisis clsico de polticas
pblicas, apunta a criticar sus versiones ms empiristas y esquemticas. Las relaciones
entre integracin social, cuestin social y poltica social, reconstruidas histricamente,
ayudan a distinguir analticamente cmo se constituyen centros y mrgenes de una
formacin social, as como entrever aspectos esenciales de la dinmica sistmica.
En lo que respecta al caso argentino, lo que se ha intentado aqu es contribuir al
debate que los cambios polticos recientes han abierto, resaltando la importancia de un
enfoque global para comprender desde una mejor perspectiva las caractersticas, los
problemas y los potenciales caminos futuros de la poltica social argentina.
Buenos Aires y Lima, enero de 2005
43