Conflicto Armado

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El conflicto, callejn con salida

Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003
EQUIPO COORDINADOR DEL INDH 2003

Hernando Gmez Buenda
Director
Carlos Vicente de Roux

Asesor especial
Marc-Andr Franche
Especialista en desarrollo humano del Programa
de las Naciones Unidas para el DesarrolloPNUD

Informe Nacional
de Desarrollo Humano
para Colombia 2003
Copyright
ISBN 958-97196-7-8
http://www.pnud.org.co/indh2003
Bogot, Colombia,
septiembre de 2003
Roco Rubio Serrano

Mauricio Uribe Lpez
Investigadores asociados
Investigadores invitados
Andrea del Pilar Arboleda

Andretti Snchez
Fernando Bernal
Jorge Ivn Gonzlez
Carlos Eduardo Jaramillo
Carlos Alberto Chica Arias
Contribuciones especiales
Coordinador de comunicaciones
Editora general
Alfonso Lpez Michelsen
Helda Martnez
Ex presidente de la Repblica
Colaboracin editorial
Augusto Ramrez Ocampo
Mauricio Hernndez
Ex ministro de Relaciones Exteriores
Apoyo editorial
Monseor Pedro Rubiano
Editorial El Malpensante
Mario Jursich Durn
Camilo Jimnez
John Naranjo
Claudia P. Bedoya
Presidente de la Conferencia
Episcopal Colombiana
Preparacin editorial, diseo de pginas interiores,

armada electrnica y bsqueda fotogrfica
Embajador de Suecia
Ricardo Alonso
MIEMBROS DEL COMIT ACADMICO

Fernando Bernal
Armando Borrero
lvaro Camacho
Marc W. Chernick
Daro Fajardo
Daniel Garca-Pea
Francisco Gutirrez
Camilo Gonzlez Posso
Adam Isacson
Carlos Eduardo Jaramillo
Catherine Le Grand
Absaln Machado
Alfredo Molano
Marco Palacios
Rafael Pardo
Alfredo Rangel
Impresin
Impreso en Colombia / Printed in Colombia
COMIT CONSULTIVO NACIONAL

Gustavo Bell Lemus
Ex vicepresidente de la Repblica
Parmenio Cullar Bastidas

Gobernador del Departamento de Nario
Luis Eduardo Garzn

Ex candidato presidencial del Polo Democrtico
Ana Mercedes Gmez

Directora de El Colombiano
Luis Alfonso Hoyos

Director de la Red de Solidaridad Social
Jorge Eduardo Camelo

Asistente
Eugenio Marulanda
Panamericana Formas e Impresos S. A.
Gerente
Luz Amparo Medina

Alejandro Reyes
PRODUCCIN EDITORIAL
Marcela Giraldo
Diseo de cartula y material promocional
Mara Victoria Duque Lpez
Presidente de Confecmaras
Rafael Santos
Codirector de El Tiempo
Olof Skoog
Pgina internet
Nazih Richani
Mauricio Romero
Manuel Salazar
Len Valencia
RED NACIONAL DE CORRESPONSALES
Gonzalo Agudelo (Villavicencio)
Benhur Cern (Pasto)
Omar Camargo (Villavicencio)
Fidel Garca (Cartagena)
Miguel Garzn (Pasto)
Jorge Giraldo Ramrez (Medelln)
Eduardo Gmez (Popayn)
Carlos Monje (Neiva)
Mara Teresa Muoz (Cali)
Mauricio Perfetti (Manizales)
Carlos Ariel Ruiz (Popayn)
Adriana Santacruz (Cali)
Rubiela Tapazco Arenas (Armenia)
Melquicedec Torres (Neiva)
William Navarro (Barranquilla)
Instituciones que prestaron su concurso
Agencias del Sistema de las Naciones
Unidas en Colombia
Asociacin de Familiares de Detenidos y Desaparecidos (Asfaddes)
Asociacin de Municipios del Alto Ariari
Justicia y Paz
Caracol Televisin
Casa de la Mujer
Centro de Solidaridad con los Periodistas

Central Unitaria de Trabajadores (CUT)
Centro de Investigacin y Educacin Popular
(Cinep)
Checchi & Co. Consulting Colombia
Coalicin contra la Vinculacin de Nios,
Nias y Jvenes al Conflicto Armado
Comit Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos
Comisin Colombiana de Juristas
Comit Andino de Servicios
Confederacin de Cmaras de Comercio
(Confecmaras)
Corporacin Excelencia en la Justicia
Corporacin Nuevo Arco Iris
Defensa Internacional de los Nios
Defensora del Pueblo delegada para la Niez
Defensora del Pueblo
Departamento Nacional de Planeacin (DNP)
Direccin de Negritudes del Ministerio del Interior
Diario del Otn
Diario del Sur
Ecopetrol
El Colombiano
El Espectador
El Liberal
El Pas
El Tiempo
El Universal
Escuela Nacional Sindical
Fundacin Cedavida
Federacin Colombiana de Municipios
Foro Nacional por Colombia
Fundacin Dos Mundos
Fundacin Germinal
Fundacin Restrepo Barco
Fundacin Pas Libre
Fundacin Hemera
Fundacin Ideas para la Paz
Fundacin Planeta Paz
Humanizar- Corporacin para el Desarrollo Humano
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDRC)
La Patria
La Tarde
Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado
Minercol
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Educacin Nacional
Ministerio de Proteccin Social
Ministerio de Hacienda (Uiaf)
Museo Nacional de Colombia
Polica Nacional Dijin
Procuradura General de la Nacin Programa de
Atencin Humanitaria al Desmovilizado (Pahd)
Programa Presidencial de los Derechos Humanos y

Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la Repblica
Programa Nacional de Desarrollo Humano
Proyecto regional Feria Virtual para fortalecer la
gobernabilidad local en Amrica Latina del PNUD
RCN Radio
RCN Televisin
Red Colombiana de Mujeres Ex Combatientes
Red de Solidaridad Social
Revista Semana
Secretara de Agricultura del Departamento de
Nario
Universidad Nacional de Colombia
Vallenpaz
COMITS CONSULTIVOS
DEPARTAMENTALES
Antioquia
Eugenio Prieto. Gobernador
Luis Prez Gutirrez. Alcalde de Medelln
Monseor Alberto Giraldo. Arzobispo de Medelln
Alberto Uribe. Rector de la Universidad de
Antioquia
Mara Ins Restrepo. Directora de Comfama
Atlntico
Ventura Daz Meja. Gobernador
Humberto Caiafa Rivas. Alcalde de Barranquilla
Monseor Rubn Salazar Gmez. Arzobispo de
Barranquilla
Juan Romero Mendoza. Rector de la Universidad
del Atlntico
Arnold Gmez Mendoza. Presidente del Comit
Intergremial
Bolvar
Luis Daniel Vargas. Gobernador
Carlos Daz Redondo. Alcalde de Cartagena
Monseor Carlos Jos Ruiseco. Arzobispo de
Cartagena
Contraalmirante Guillermo Barrera. Comandante
de la Fuerza Naval
Sergio Hernndez Gamarra. Rector de la Universidad de Cartagena
Rolando Bechara. Rector de la Universidad del
Sin
Patricia Martnez. Rectora de la Universidad Tecnolgica
Dionisio Vlez. Rector del Instituto Antonio
Arvalo
Luis Manuel Avendao Feria. Presidente del Comit Intergremial
Marina Mosquera. Directora ejecutiva Convergencia
Cauca
Floro Tunubal. Gobernador
Diego Fernando Duque. Alcalde de Popayn
Monseor Ivn Antonio Marn. Arzobispo de
Popayn
Danilo Reinaldo Vivas. Rector de la Universidad
del Cauca
Miguel Fernndez. Director del Cima
Anatolio Quir. Consejero Mayor del Cric
Luis Elbert Vergara. Presidente de Agropenca
Manuel Jos Bravo. Presidente del Comit
Intergremial y Empresarial del Cauca
Eje Cafetero (Quindo, Risaralda y Caldas)

Luis Alfonso Arias. Gobernador de Caldas
Luis Fernando Velsquez. Gobernador del Quindo
Elsa Gladys Cifuentes. Gobernadora de Risaralda
Nstor Eugenio Ramrez. Alcalde de Manizales
Mario Londoo Arcila. Alcalde de Armenia
Martha Elena Bedoya. Alcaldesa de Pereira
Monseor Fabio Betancourt. Arzobispo de
Manizales
Monseor Roberto Lpez. Obispo de Armenia
Monseor Tulio Duque Gutirrez. Obispo de
Pereira
Csar Vallejo. Rector de la Universidad Autnoma
de Manizales
Rafael Fernando Parra. Rector de la Universidad
del Quindo
Luis Enrique Arango. Rector de la Universidad
Tecnolgica de Pereira
Nicols Restrepo Escobar. Director de La Patria
Evelio Henao Ospina. Director de La Crnica
Sonia Daz Mantilla. Directora de La Tarde
Javier Ignacio Ramrez. Director del Diario del Otn
Luis Alfonso ngel Uribe. Director del Comit de
Cafeteros de Caldas
Oscar Jaramillo Garca. Director Comit de Cafeteros del Quindo
Alberto Restrepo Gonzlez. Director Comit de
Cafeteros de Risaralda
Gildardo Armel. Presidente Cmara de Comercio
de Manizales
Rodrigo Estrada Reveiz. Presidente Ejecutivo de la
Cmara de Comercio de Armenia
Mauricio Vega. Presidente de la Cmara de Comercio de Pereira
Ligia Meja de Restrepo. Presidenta de la Confederacin de ONG de Caldas
Oscar Gonzlez. Director CIR
Patricia Castao. Directora Monitoreo de la Universidad del Quindo
Huila
Juan de Jess Crdenas. Gobernador
Hctor Javier Osorio. Alcalde de Neiva
Monseor Ramn Daro Molina. Obispo de la

Dicesis de Neiva
Eduardo Beltrn. Rector de la Universidad
Surcolombiana
Armando Ariza. Presidente del Comit
Intergremial
Meta
Luis Carlos Torres. Gobernador
Omar Lpez. Alcalde de Villavicencio
Monseor Octavio Ruiz Arenas. Obispo de
Villavicencio
Padre Crisanto Ramos. Director Pastoral Social
Islena Prez de Parrado. Rectora de la Universidad
de los Llanos
scar Castaeda. Presidente de la junta directiva
de la Cmara de Comercio de Villavicencio
Nario
Parmenio Cullar Bastidas. Gobernador
Eduardo Alvarado. Alcalde de Pasto
Monseor Enrique A. Prado. Obispo de la Dicesis de Pasto
Pedro Vicente Obando. Rector de la Universidad
de Nario
Ruth Leonor Crdoba. Rectora de la Esap

Victor William Pantoja. Presidente Ejecutivo de la
Cmara de Comercio
Norte de Santander
Juan Alcides Santaella. Gobernador
Manuel Guillermo Mora. Alcalde de Ccuta
Monseor Oscar Urbina Ortega. Obispo de Ccuta
Luis Emiro Bueno. Rector de la Universidad Libre
Carlos Garca Herreros. Rector de la Escuela de
Administracin Pblica
Hctor Miguel Parra Lpez. Rector Universidad
Francisco de Paula Santander
Martha Haydee Pea. Rectora de la Universidad
Antonio Nario
Andrs Entrena Parra. Rector de la Universidad de
Santander
Jos Eustogio Colmenares. Director de La Opinin
Raquel Galvis. Fundacin Progresar
Ciro Ramrez. Presidente del Comit Intergremial
Santander
Jos Gmez Villamizar. Gobernador
Ivn Moreno. Alcalde de Bucaramanga
Monseor Vctor Manuel Lpez. Arzobispo de
Santander
Padre Carlos Arturo Daz. Rector de la Universidad Santo Toms

lvaro Beltrn Pinzn. Rector de la Universidad
Industrial de Santander
Monseor Nstor Navarro Barrera. Rector de la
Universidad Pontificia Bolivariana
Gabriel Burgos Mantilla. Rector de la Universidad
Autnoma de Bucaramanga
Juan Jos Reyes Pea. Director Ejecutivo de la
Cmara de Comercio
Jorge Castellanos. Director Ejecutivo Corporacin
Compromiso
Mario Flrez Flrez. Director de Asomijalco
Valle del Cauca

Germn Villegas Villegas. Gobernador
Jhon Maro Rodrguez. Alcalde de Cali
Monseor dgar de Jess Garca. Obispo de Cali
scar Rojas Rentera. Rector de la Universidad del
Valle
Ramiro Tafur Reyes. Presidente del Comit
Intergremial
Seamos realistas, pidamos lo imposible!*

Debo darles fe de una constatacin personal: Colombia es un pas que no se resigna. Muchos quiz no lo
perciban. Pero cranme: aqu hay ms solidaridad que barbarie; ms imaginacin que rabia, y ms resistencia a la guerra que desconanza en la paz. Tambin hay mucha tenacidad, conanza y, sobre todo,
esperanza, a pesar del sufrimiento, las evidencias de la violencia y los desencantos que nos afectan da tras
da. Lo expresan por igual empresarios, polticos, gobernantes, lderes sociales, defensores de derechos
humanos, periodistas, investigadores, religiosos, diplomticos, y hasta los que siguen combatiendo. Y
aunque haya divergencias o matices en las interpretaciones, prioridades, procedimientos, percepciones
de sus roles y de sus sueos a largo plazo, el objetivo es el mismo: vivir en paz, con todo lo que supone.
Si la construccin de la paz es un sueo compartido, no hay obstculos insalvables. La paz sera imposible si nadie trabajara por ella. Pero en Colombia son muchos: la prueba reina es este Informe Nacional
de Desarrollo Humano. Este instrumento es como una carta de navegacin indita para ser ms padres y
madres de nuestro porvenir que hijos e hijas de nuestro pasado, habra dicho Unamuno. Hablo en plural: la construccin de la paz la hemos asumido como propia desde el pnud y todo el Sistema de Naciones
Unidas en Colombia, con el concurso decidido de la comunidad internacional y, muy especialmente, de la
Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (Asdi).
Como toda buena carta de navegacin, el Informe no tiene una sola ruta. Hay opciones simples y complejas; trazados cortos y de largo aliento, y zonas de alta seguridad y mucho riesgo. En todo caso, nadie
puede leerlo acertadamente sin renunciar a supuestos, prejuicios, intereses, emociones o ideologas. Se
trata de un esfuerzo razonado por entender, llamar las cosas por su nombre y tomar la decisin de cambiarlas, con opciones distintas a la confrontacin blica y complementarias a las negociaciones de paz.
Es mucho lo que recogi este Informe de las experiencias, el pragmatismo, la necesidad de sobrevivir
y la imaginacin creadora de cerca de cuatro mil personas consultadas durante poco ms de un ao. Entre
ellos se destacan lderes campesinos e indgenas, expertos nacionales e internacionales, alcaldes, gobernadores, funcionarios de gobierno, acadmicos, desmovilizados, empresarios e, incluso, las propias vctimas.
Se ha dicho que la esperanza no es la conviccin de que las cosas saldrn bien, sino la certidumbre de
que algo tiene sentido. Esa conviccin nos asiste frente al Informe Nacional de Desarrollo Humano que
presenta opciones para superar el conicto armado. Desde ahora, no habr excusas para verlo a colores
por televisin sin tener el sentimiento de que, a pesar del dolor cotidiano, los colombianos sabrn construir la paz con ahnco, determinacin y esperanza porque, como lo expresa la cartula del texto, El conicto
colombiano es un callejn con salida.
Alfredo Witschi-Cestari
Representante Residente del pnud en Colombia Coordinador Residente
y Coordinador Humanitario del Sistema de las Naciones Unidas en Colombia
* Grafito en Pars. Mayo de 1968.
El anlisis y las recomendaciones de este Informe no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, su junta
directiva ni la de sus Estados miembros. El informe es una publicacin independiente preparada por encargo del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un
equipo de prestigiosos consultores y asesores y el equipo coordinador del Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003 dirigido por Hernando
Gmez Buenda.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia - 2003
Una sola mano no aplaude

Una cooperacin internacional democrtica y transparente representa para Suecia la mejor garanta para evitar las
amenazas contra la paz. En el plano global, la mxima expresin de ese convencimiento es nuestro apoyo a las Naciones Unidas para contribuir a la prevencin y solucin de conflictos. La seguridad como un balance entre poderes militares es un concepto que pertenece a la historia. Hoy en da la seguridad se construye con el enfoque puesto en el
inters del ser humano.
Nuestro compromiso con Colombia es apoyar la construccin de un pas en paz y con posibilidades de desarrollo
y dignidad para todos. Bien utilizado, este Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003 para Colombia puede servir
como punto de partida de un esfuerzo comn para lograr precisamente esto.
Al apoyar la financiacin del Informe asumimos nuestra participacin como una oportunidad concreta para abrirle
espacio a la esperanza, a la tenacidad y a la creatividad de miles de colombianos y colombianas que, especialmente en
las regiones ms abandonadas y ms afectadas por el conflicto armado, no se resignan a convivir eternamente con l.
El Informe es un plato cocinado con ingredientes de sabios y liderazgos locales y regionales, mezclado con la
experiencia del Sistema de Naciones Unidas, y condimentado con el potencial de cooperacin internacional de mi
pas. Junto con las polticas pblicas y las buenas prcticas, el Informe representa una receta que a largo plazo puede
neutralizar los obstculos principales para el desarrollo en Colombia, incluyendo las races de la violencia.
Si el conflicto armado es un callejn con salida como sentencia la portada de este Informe, tenemos varias
llaves para abrir otras compuertas. Las salidas del conflicto no dependen de la fatalidad. Mientras persista, se requiere urgentemente mejorar el respeto, la proteccin y acceso a la poblacin civil en zonas de conflicto. Mas all, se requiere fortalecer la democracia, combatir la corrupcin y la impunidad, lograr pleno respecto a los derechos humanos y establecer una cultura de igualdad y resolucin cvica de conflictos. Hay que construir una sociedad donde los
intereses, derechos y oportunidades de cada ser humano se encuentren en el centro. Eso s es desarrollo humano.
Es una responsabilidad de todos no defraudar la esperanza de los colombianos en un futuro con pleno desarrollo
humano. La paz s cuesta. Pero la guerra cuesta mucho ms. Los colombianos ponen su cuota y la comunidad internacional la que corresponda. Se trata, en ltimas, de que los colombianos sientan que si tienden la mano hay quien les
corresponda. Como dice el refrn: una sola mano no aplaude.
Olof Skoog
Embajador de Suecia en Colombia
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El desarrollo humano, una opcin inaplazable

La poltica exterior de un pas est determinada por la conjuncin entre la realidad internacional y su coyuntura
interna. En Colombia, el desarrollo se ha visto comprometido por agelos de carcter global como el problema mundial de las drogas y el terrorismo, que alimentan y contribuyen a la degradacin de un conicto interno que, por sus
caractersticas, no puede ser asimilado a situaciones existentes en otras latitudes. Por ello, la bsqueda de un mejor
entendimiento de la compleja situacin colombiana por parte de la comunidad internacional ha sido una constante
del gobierno del presidente lvaro Uribe.
El aporte del Informe Nacional de Desarrollo Humano dedicado en esta oportunidad al anlisis profundo del
conicto y los esfuerzos necesarios para la construccin de la paz constituye una herramienta invaluable en este
propsito. Todo esfuerzo destinado a abordar la apremiante realidad colombiana y la bsqueda de soluciones debe
tomar en consideracin las causas internas del conicto, as como el impacto que sobre el mismo ejercen los factores
globales arriba mencionados.
Los conceptos de desarrollo humano y equidad social se han visto ampliamente reejados en el Plan Nacional de
Desarrollo y en todas las agendas gubernamentales. El contenido del Informe ofrece una valiosa oportunidad para el
debate y la construccin conjunta de alternativas que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de los
colombianos.
Colombia ha venido haciendo un formidable esfuerzo para mantener una dinmica de desarrollo con justicia social, aun en medio de las circunstancias ms desfavorables. En efecto, entre y se present una rpida reduccin de la pobreza, el crecimiento econmico alcanz tasas del % anual, el ingreso promedio per cpita prcticamente
se dobl, y el desempleo estuvo por debajo del %. Sin embargo, a partir de la actividad econmica se derrumb hasta el punto de alcanzar cifras negativas en . No hay duda de que la violencia desatada por el conicto
armado nanciado por la industria criminal de las drogas, por el secuestro y la extorsin, en una coyuntura
internacional especialmente desfavorable, ha frenado el desarrollo colombiano, vulnerado el Estado de derecho,
debilitado la institucionalidad democrtica y afectado indiscriminadamente a la poblacin civil.
Por fortuna, los datos estadsticos para el primer trimestre del ao arrojan un crecimiento del ,%. En lo que
va corrido del ao, la tasa de alfabetismo se situ en ,%, la cobertura educativa total aument en puntos porcentuales, se duplic el nmero de nios vacunados con respecto al mismo perodo del ao anterior, un milln doscientos
cincuenta mil nuevos usuarios accedieron al rgimen subsidiado de salud, se garantiz la atencin en salud para toda
la poblacin desplazada y la tasa de desempleo se redujo en ms del %. Son logros que el gobierno ha recibido con
satisfaccin pero tambin con cautela.
Para mantener esta tendencia es indispensable que a los esfuerzos y sacricios del gobierno y el pueblo colombianos se una el compromiso rme, decidido y coherente de la comunidad internacional.
Este Informe es parte de un proceso en el que continuamos comprometidos y en el que contamos con el apoyo y
acompaamiento de las Naciones Unidas. En ese sentido, trabajaremos en el seguimiento y complementacin de este
estudio, y en el anlisis y aplicacin de las estrategias planteadas en materia de desarrollo humano, con miras a abrir o
encontrar nuevas salidas al callejn del conicto colombiano.
No puedo dejar de expresar los sinceros agradecimientos del gobierno colombiano a la Organizacin de las Naciones Unidas, a sus representaciones en Colombia, y muy especialmente al Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo pnud, as como a la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, por esta contribucin al conocimiento de la
realidad nacional y a la bsqueda de un futuro ms prspero y venturoso para Colombia.
Carolina Barco
Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia
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Agradecimientos
La preparacin de este Informe cont con la colaboracin y
participacin de numerosas entidades pblicas y privadas,
as como de especialistas, acadmicos, gobernadores, alcaldes, empresarios, dirigentes laborales, lderes regionales y
pblico en general. Todos, de diversas formas, han aportado con sus ideas y experiencias a su realizacin. En tal sentido el Equipo coordinador del Informe en nombre del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud)
agradece su participacin, entusiasmo, apoyo y colaboracin.
Ofrece su reconocimiento a los colegas del pnud y a todas las personas de las Agencias del Sistema de las Naciones Unidas que apoyaron el proceso. En especial, expresa
su gratitud al liderazgo y conanza de Csar Miquel, Alfredo
Witschi-Cestari y Ren Mauricio Valds.
Especial agradecimiento merece la colaboracin brindada por la Direccin para Amrica Latina y el Caribe del pnud,
en particular de su directora, Elena Martnez, y la Divisin
de Organizaciones de la Sociedad Civil de la Direccin para
Recursos y Alianzas Estratgicas. Se subraya el apoyo de la
Unidad de Informes Nacionales de Desarrollo Humano de
la Ocina del Informe Mundial de Desarrollo Humano, en
particular de Sarah Burd-Sharps.
Sin el apoyo sostenido de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional, en particular de Elisabet Hellsten, no
hubiera sido posible realizar este proceso. De igual forma
se reconoce el aporte de la Embajada Real de Suecia en Colombia, en especial al embajador Olof Skoog e Ingemar Cederberg.
Tambin hace extensivo el reconocimiento a los miembros de los comits Consultivo Nacional y Acadmico, sin
cuyo concurso no hubiera salido a la luz este Informe. Su
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respaldo y compromiso en las discusiones durante todo el

proceso fueron de mxima importancia en su elaboracin.
Especial mrito tiene la dedicacin de los miembros de
la red nacional de corresponsales para el indh en diferentes
ciudades del pas.
El equipo coordinador ofrece asimismo un especial reconocimiento a los miembros de los comits consultivos regionales, as como a todos los alcaldes consultados durante el
proceso, quienes con total desinters y compromiso en los
esfuerzos para construir paz y desarrollo humano en Colombia no dudaron en brindar su tiempo, experiencia y conocimientos para fortalecer esta iniciativa.
Cinco importantes convenios con instituciones fueron
suscritos durante el proceso de elaboracin del Informe. Con
Associated Rural Development (ard) que contribuy con
la realizacin de una serie de conversatorios regionales para
la identicacin de polticas pblicas; el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane) con la elaboracin de los mapas sobre el conicto; el Observatorio para
los Derechos Humanos de la Presidencia de la Repblica
con la actualizacin de las bases de datos de acciones armadas para la posterior elaboracin de los mapas; la Fundacin Social y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) que prestaron su concurso
para la realizacin de un conversatorio nacional sobre polticas pblicas y conicto armado con alcaldes de todo el
pas. Un agradecimiento al personal y directivos de estas
instituciones sin los cuales estos convenios no hubieran sido
posibles.
A las numerosas instituciones que colaboraron con informacin, anlisis y comentarios y a sus tcnicos y funcionarios, un profundo reconocimiento. En general, especial
gratitud para todos aquellos que de una u otra manera hicieron posible este Informe.
Introduccin
Por qu este Informe?
La tarea esencial de la onu es velar por la seguridad humana. Estas palabras del Secretario General Ko Annan bastaran para entender por qu el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (pnud) decidi dedicar su Informe
de Desarrollo Humano para Colombia (indh) al problema
acuciante del conicto armado.
En efecto. El desarrollo humano se dene como el aumento de las opciones para que los habitantes de un pas
puedan mejorar su vida, y el conicto armado, infortunadamente, se ha convertido en el mayor obstculo para que los
colombianos puedan mejorar sus vidas.
Pero lo inverso tambin es cierto: aumentar las opciones
es la mejor manera de resolver el conicto armado. A partir
de una comprensin adecuada de sus races y expresiones
diversas, las polticas pblicas deben desincentivar la opcin de la violencia y proveer opciones alternativas a las comunidades, a las vctimas y a los combatientes. Este Informe es un esfuerzo por aclarar cules son y cmo pueden
concretarse tales opciones en el caso de Colombia y sus regiones.
Qu es desarrollo humano?
Hablando con propiedad, el desarrollo humano es una teora
y una metodologa del desarrollo econmico, poltico y social que pretende integrar y superar los principales enfoques
convencionales. En particular, el desarrollo no se reduce al
aumento de la riqueza o del ingreso per cpita sino que abarca otros valores la equidad, la democracia, el equilibrio
ecolgico, la justicia de gnero,etc. que tambin son esenciales para que los seres humanos podamos vivir mejor.
Desde esta perspectiva pluralista se entiende bien que

el verdadero objeto de las polticas pblicas es proveer ms
opciones para que el ciudadano lleve su propia vida de manera ms y ms satisfactoria, o sea, en una frase, que desarrollo es libertad. Y la libertad, adems de ser el n, es el
mejor medio para lograr el desarrollo: la ciudadana o ciudadano no slo debe ser el beneciario o receptor ltimo de
las opciones, sino adems su actor por excelencia.
Parafraseando pues una expresin famosa, podemos denir el desarrollo humano como el desarrollo de la gente,
por la gente y para la gente: de la gente, porque se trata de
llevar una vida ms humana; por la gente, ya que el desarrollo depende del esfuerzo creativo de hombres y mujeres, no
de la naturaleza ni de la suerte; para la gente, porque el n
no es aadirle ceros a las cuentas nacionales sino mejorar la
vida de las personas.
El desarrollo humano no es una simple abstraccin ni
una mera exhortacin. Tambin en el terreno prctico de
las polticas o estrategias para lograr el desarrollo, el nuevo
paradigma busca integrar y superar los enfoques convencionales. En vez pues de acuar otra receta universal, dogmtica y simplista (abra la economa, que el Estado
planique...) el desarrollo humano empieza por revisar la
amplsima experiencia acumulada en el mundo para identicar los mtodos y programas que mejor han servido para
alcanzar objetivos especcos de desarrollo econmico
(equilibrio scal, aumento de exportaciones...), desarrollo
social (reduccin de la pobreza, alfabetizacin...) o desarrollo poltico (proteccin de minoras, participacin ciudadana...). Entre este acervo de mtodos probados, el desarrollo humano escoge, combina y si es preciso redisea polticas, medidas y proyectos de modo tal que se acenten
los crculos virtuosos entre diversos objetivos o valores (la
ruta de crecimiento econmico que ms empleo genera, la
participacin comunitaria que ms aumenta el producto,
1. Discurso en la presentacin del Informe final de la Comisin Carnegie sobre Prevencin de Conflictos Letales, Nueva York, febrero 5, 1998.
2. Esta definicin, hoy clsica, se propuso por primera vez en el Informe de Desarrollo Humano de 1990 (PNUD, 1990: 33).
3. Tal es el ttulo del celebrado libro de Amartya Sen, Premio Nobel de Economa y, al lado de Mahbub ul Haq, inspirador del paradigma de desarrollo humano
(Sen, 1999).
4. Por razones de espacio y de fluidez, en adelante no usaremos la doble expresin de gnero; pero si algo distingue al paradigma de desarrollo humano es su
especial inters en los desaventajados a cualquier ttulo empezando, por supuesto, por su gnero.
13

etc.). Dicho de modo breve, la metodologa propia del desarrollo humano consiste en buscar integracin y sinergias
entre programas o estrategias con capacidad probada para
lograr objetivos parciales de desarrollo econmico, poltico
o social.
Qu es un informe de desarrollo humano?
14
A partir de la presentacin del nuevo paradigma en ,

el pnud ha auspiciado Informes de desarrollo humano en
unos pases. La experiencia muestra que un buen informe debe reunir cinco condiciones, que por supuesto quisiera estar logrando el equipo de Colombia. Las condiciones (pnud, ) son:
Amplia consulta social. El informe no es la voz de unos
tcnicos, sino el fruto del dilogo ordenado con las diversas
fuerzas y sectores. Por eso los autores de este texto en realidad son los alcaldes, dirigentes y pobladores de aproximadamente municipios con los cuales pudimos conversar,
las autoridades y dirigentes de catorce departamentos que
ofrecieron sus luces, los constructores de paz que en todas
las regiones nos educaron con su ejemplo, los congresistas,
jueces, militares y funcionarios del nivel central, los acadmicos, dirigentes cvicos, polticos, gremiales, sociales y religiosos, los periodistas y dems ciudadanos que nos acompaaron en tertulias, talleres o seminarios, los amigos de la
comunidad internacional, los expertos temticos que inspiraron muchos argumentos, los colegas que revisaron cada
borrador y no menos los violentlogos e irenlogos
cuyos escritos inspiran tantos pasajes. Sea sta ocasin para
reiterar nuestra gratitud a todos ellos, y en especial a los
seores miembros del Comit Consultivo Nacional, de los
comits consultivos regionales, del Comit Acadmico y de
la red de corresponsales.
Independencia intelectual. El Informe se construye en
dilogo pero no necesariamente sigue la opinin particular
de algn sector o persona consultada. Salvo pues cuando
se advierta en contrario, las ideas aqu expresadas no comprometen al sistema de Naciones Unidas, al pnud, al gobierno nacional, a los gobiernos regionales o a cualquier
otra persona o entidad distinta del equipo coordinador del
Informe.
Calidad acadmica. Como prenda de objetividad y de
profundidad, el buen informe debe ceirse a los mejores
cnones de la ciencia social. Por eso aqu hemos tratado de

ir al fondo de las cosas, de argumentar con rigor, de indicar
la evidencia, de conversar con la literatura especializada y
de apelar al juicio de los colegas, que son los ritos distintivos de la ciencia.
Encontrar soluciones. Ms all de la descripcin y de
la crtica, el Informe debe proponer modos concretos de
acelerar el desarrollo humano. Por eso, sobre la base de un
diagnstico integral acerca del conicto armado, este Informe sobre todo se ocupa de identicar, evaluar y divulgar
polticas, medidas y prcticas que en efecto contribuyan a
aminorar sus daos o a acercar su resolucin.
El informe es parte del Informe. O sea que el Informe
no se reduce a publicar un libro, sino que el libro este libro es apenas un momento en el proceso de
Dilogo pblico
Anlisis riguroso
Construccin de consensos
Formulacin de polticas
Pedagoga ciudadana
que iniciamos hace un ao, que sigue en este momento y
que esperamos seguir mientras siga siendo til. Por eso nos
interesan tanto sus comentarios, aportes y preguntas, que
rogamos dirigir al apartado areo o a nuestra pgina
http://www.pnud.org.co/indh. Tambin all encontrarn textos ms detallados, monografas de inters regional,
estadsticas y referencias que podran interesarle.
Qu contiene este libro?
Lo dicho: aqu hallar un resumen y un primer balance de
lo que hemos avanzado en el proceso (sus crticas y observaciones nos servirn para las versiones venideras). El libro
est dividido en cuatro partes:
La Primera Parte presenta una interpretacin comprensiva sobre el carcter, dinmica y expresiones esenciales del
conicto armado en Colombia. Esta interpretacin necesita mirar a la historia y al contexto poltico (Captulo ) como
tambin a la geografa y las diferencias regionales (Captulo
) para mejor apreciar la creciente degradacin del conicto (Captulo ).
La Segunda Parte analiza la relacin entre conicto armado y desarrollo humano, precisando los daos que el
primero hace al segundo (Captulo ), mirando su impacto
sobre las vctimas (Captulo ) y explicando cmo el desarrollo humano dara solucin al conicto (Captulo ).
La Tercera Parte describe con algn detalle las polticas, programas o medidas concretas que, a la luz de lo anterior, seran ms tiles para atenuar o corregir los daos y
facilitar la solucin del conicto armado. Coherente con el
enfoque integral o sistmico del desarrollo humano, esta
parte contiene propuestas tocantes a la seguridad ciudadana y la justicia (Captulo ), a la ampliacin del campo humanitario (Captulo ), a la atencin de vctimas del conicto (Captulo ), a la desvinculacin de combatientes (Captulo ), a prevenir el reclutamiento (Captulo ), a secar
las nanzas de la guerra (Captulo ), a combatir el narcotrco (Captulo ), a fortalecer la gobernabilidad local (Captulo ), a resolver las tensiones sociales que nutren el conicto de modo ms directo (Captulo ), a repolitizar las
luchas populares (Captulo ) y a las negociaciones de paz
(Captulo ).
La Cuarta Parte se concentra en el papel que podran
desempear el sistema cultural sistema educativo y medios de comunicacin y los actores distintos del Estado
colombiano sociedad civil y comunidad internacional
de los cuales se ocupan, respectivamente, los Captulos

y .
A lo largo del texto (y en nuestra pgina electrnica) el
lector hallar ilustraciones especcas, opiniones rmadas
y ejemplos de buenas prcticas que nuestros corresponsales nos han ido contando. Es ms, quiz ninguna de las
hiptesis o recomendaciones del libro son originales o
pretendan ser originales; se trata, ya dijimos, de recoger
y subrayar con nimo constructivo.
Una aclaracin nal. Sabemos bien que hay lecturas y
actitudes distintas sobre la naturaleza del conicto colombiano y sobre las vas para resolverlo. Con el respeto debido a cada quien, traeremos aqu la reexin de un muy sabio estudioso de las religiones: He descubierto que cada
secta tiene razn en lo que arma pero no tanto en lo que
niega (Eliade, ); quiz tambin en torno del conicto
colombiano hemos creado sectas que miran, cada una, una
verdad, pero ocultan las otras. Modestamente, y desde el
pluralismo del desarrollo humano, quisiramos invitar al
lector a mantener la vista en el conjunto.
Equipo coordinador del Informe Nacional
de Desarrollo Humano para Colombia 2003
Bibliografa y referencias
Sen, Amartya (), Development as Freedom, Nueva York, Alfred A. Knopf.
Eliade, Mircea (), Historia de las creencias y de las ideas religiosas desde la poca de los descubrimientos hasta nuestros das, Madrid, Editorial Herder.
pnud (), Informe de Desarrollo Humano, Bogot, Tercer Mundo.
pnud (), Poltica corporativa sobre los Informes Nacionales de Desarrollo Humano, Nueva York, pnud/oidh.
15

Gua del lector

Este es un Informe de Desarrollo Humano sobre el conicto
armado colombiano. Lo primero signica que el enfoque es
integral y constructivo, no parcial ni descriptivo. Lo segundo, que se ocupa del conicto armado, no de otros modos
de violencia (delincuencia, maltrato familiar) ni de otros
males (o bienes) que pueda tener Colombia.
Las explicaciones cotidianas acerca del conicto armado
colombiano suelen caer en uno de dos extremos: son demasiado simplistas (es el narcotrco) o son demasiado vagas
(es la injusticia social). Tambin las actitudes respecto del
conicto se reparten entre un exceso de resignacin y un
exceso de optimismo: esto no tiene arreglo, o bastara con
que... (Diagrama 1).
Diagrama 1
El Informe hace el esfuerzo de evitar tales extremos. Al explicar el conicto tratamos de incluir todos los factores y slo
los factores que tienen una relacin directa, especca y bien
establecida con las acciones armadas. Al proponer soluciones que es nuestro inters mayor tratamos de ser realistas
sin ser fatalistas y de ser optimistas sin pecar de ingenuos. El
enfoque balanceado nos plantea un problema que honestamente debemos compartir con el lector: el mensaje del
libro no se capta si no se lee entero. Dicho de otro modo: a
un conflicto enredado no se le pueden dar explicaciones
simples ni, sobre todo, soluciones simples. Por eso la invitacin a mantener la vista en el conjunto, a no dejar que el
rbol una hiptesis dudosa, una frase infortunada tape
el bosque que interesaba explorar. Tambin por eso esta gua
del lector, este mapa inicial de los captulos y el argumento
que intentaremos desarrollar.
16
Comenzamos por vericar el hecho bsico: la guerra

ha sido un fracaso; fracaso para la insurgencia, que en cuarenta aos no se ha tomado el poder, y fracaso para el Estado
que no ha podido poner n al desangre (Captulo ). El conicto, al contrario, se fue regando por las regiones (Captulo
) y al mismo tiempo se fue degradando (Captulo ). El resultado fue el de aumentar el nmero de vctimas, bajar los ndices de desarrollo humano y al nal (por cuenta sobre todo
de la mezcla con el trco de drogas) producir una crisis en
las relaciones exteriores de Colombia, en su crecimiento econmico y en su sistema poltico (Captulos y ).
Al contar esa historia (ver Diagrama , pgina siguiente)
se pone de presente que el conicto colombiano son muchos
conictos. El Captulo identica sus principales capas o
facetas, y los once captulos siguientes se dedican a mirar
qu se est haciendo y qu podra hacerse en cada aspecto.
Puesto del modo ms sencillo: un grupo armado necesita
gente (Captulos y ) y recursos econmicos (Captulos
y ) para emprender acciones militares que afectan a la
sociedad (Captulos , y ), lograr el control de territorios
(Captulo ) y capitalizar las luchas sociales (Captulo ) o
polticas (Captulo ) hasta llegar al poder o, en su defecto,
negociar la paz (Captulo ).
En cada uno de esos planos el conicto obedece a unas
lgicas que es preciso entender (aunque no cohonestar). Esas
lgicas tienen sus puntos fuertes, y por eso funcionan en la
prctica. Pero tambin tienen sus puntos dbiles, y es aqu
donde deben actuar las soluciones. Captulo por captulo,
el Informe pregunta dnde tiene el conicto su lado aco y
qu podemos hacer con optimismo, sin ingenuidad
para atenuar sus daos y salir de l. En esta tarea ambiciosa
pero necesaria hay un lugar para la educacin y para los
medios (Captulo ), para la sociedad civil y para la comunidad internacional (Captulo ). El conicto armado, que no es el nico, pero s el ms acuciante problema de
Colombia, s tiene solucin: la solucin del desarrollo humano.
Diagrama 2
Fuente: INDH, 2003
17
Primera parte:
El conflicto
Captulo 1
Orgenes:
guerra en la periferia
Agradecimientos
La preparacin de los tres primeros captulos cont con la
colaboracin del Comit Acadmico del Informe, con el
cual se dise la estructura de esta primera parte. Un especial reconocimiento a sus integrantes, as como a Fernn Gonzlez y Marco Palacios por la elaboracin de los
recuadros respectivos.
Pgina anterior: Foto 1.1 Guadalupe Salcedo, comandante guerrillero de los llanos (circa 1955) Archivo El Tiempo.
ste captulo examina los orgenes del conicto armado, no por erudicin histrica sino para entender su
naturaleza. La idea bsica podra parecer polmica y en realidad es sencilla: con todo su horror y su dolor, el conicto
se ha ensaado sobre todo en la periferia campesina y ha
sido marginal al sistema poltico colombiano. Esta marginalidad que sin duda ha disminuido de manera dramtica
en los ltimos aos fue sin embargo decisiva para formar
el carcter y los modos de actuar de los armados, de suerte
que el remedio del conicto pasa por apreciar aquella marginalidad.
El captulo empieza por resumir y entrelazar tres hiptesis histricas ya bastante bien establecidas. Primera: en las
zonas de colonizacin hay espacio para ejrcitos no estatales. Segunda: el Frente Nacional puso n a La Violencia
pero dej remanentes de guerrilla social en el campo. Tercera: Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
Ejrcito del Pueblo (Farc-ep, o simplemente Farc) nacieron de tales remanentes, como un proyecto revolucionario
pero marginal en trminos geogrcos y polticos; otras guerrillas, pese a ser ms urbanas en su origen, tambin acabaron en la periferia; y lo propio sucede con los paramilitares.
Ms importante: aunque las revoluciones suelen tener
origen campesino, en Colombia no se daban las condiciones para el triunfo de la insurgencia, as que sta se desvi o
en todo caso no pudo llegar al centro de la poltica. Pero
tambin el Estado fracas en no haber podido prevenir ni
resolver el conicto; y es porque, en virtud de su fragmentacin, la clase dirigente no articul una estrategia proporcionada a la gravedad, complejidad, profundidad y persistencia del problema, vale decir, no lo ubic en el centro
de la poltica.
Se advierte que las palabras centro y periferia, igual
que otras expresiones similares, se utilizan aqu como un
recurso descriptivo y sin las implicaciones dualistas que les

dan ciertos tericos. Como referente geogrco, poltico y
cultural, la periferia alude a regiones menos pobladas, ms
campesinas, menos integradas al mercado, con menos poder poltico y a menudo discriminadas o explotadas por el
centro. Pero esta alusin debe matizarse en cuando menos cuatro sentidos: primero, periferia y centro no son
categoras rgidas, sino atributos relativos y de grado; segundo, su extensin e intensidad varan con el paso del tiempo;
tercero, no son internamente homogneos sino que admiten diversas modalidades; cuarto, y en especial, no son universos aislados sino que interactan de maneras muy complejas.
Sobre este entendido, en la seccin E se dice cmo y por
qu la marginalidad del conicto no lo excluye del centro: las races, el motor, el objetivo y cada vez ms el
escenario de la lucha armada estn principalmente en ese
centro. Los captulos siguientes, en especial el , detallarn mejor este ltimo proceso.
A. El escenario
Por razones climticas, la poblacin precolombina se haba
concentrado en la regin andina. Los espaoles fundaron
ciudades-puerto en el Caribe y centros poblados en el eje
andino, alrededor de los cuales establecieron encomiendas
y resguardos. Con esto se origina una estructura bimodal
de tenencia de la tierra: o latifundios (encomiendas no divididas) o minifundios (encomiendas o resguardos divididos).
En el minifundio trabaja toda la familia campesina, o sea
que aqu hay un excedente de mano de obra relativo a los
dems factores de produccin; pero el latifundio absorbe
poca mano de obra, porque su uso de la tierra es extensivo.
As se produce un excedente de poblacin rural, que tpica-
21

mente migra hacia las ciudades, pero tambin constituye un

ejrcito de reserva para colonizar nuevas zonas de frontera.
La migracin a esas zonas es un proceso complejo que
puede ser directo o por etapas y donde pesan factores de
atraccin y de expulsin. Pero, dadas la falta de reforma
agraria y la abundancia de tierras sin ocupar, la colonizacin
ha sido una vlvula de escape para la presin demogrca (y para aplazar las reformas sociales en el centro).
Histricamente, el proceso de colonizacin tuvo lugar
en dos grandes mrgenes geogrcos por fuera del heartland
colombiano o eje andino (Gousset, ):
En los mrgenes cercanos, correspondientes a las llanuras del Caribe y a las vertientes externas de los Andes (y
sus respectivos pie de montes). Esta fase dur hasta bien
entrado el siglo xx y sus grandes oleadas fueron la colonizacin antioquea, la de las llanuras costeas y la del Magdalena medio. Su lgica podra describirse como de conexin
(del Caribe con los Andes) y densicacin (incorporacin plena de las llanuras y pie de montes). Con excepcin
del caf, esa colonizacin abri nuevas reas para el latifundio; as se mantuvo la dualidad (minifundio en los Andes y
22
Expulsado por la pobreza o la violencia y atrado por la ilusin de prosperidad e independencia, el colono tpico tumba monte y se endeuda con un socio capitalista o con proveedores locales para explotar su parcela. Pero el colono
tiene pocas probabilidades de xito: la inexistencia o escasez de ahorros iniciales, la caresta de los suministros, las
dicultades de comercializacin, la inestabilidad en el precio de los productos que ofrece, la falta de servicios y subsidios estatales, y los monopolios que enfrenta al comprar o
vender, corren todos en su contra. As, una mala cosecha
signica que el socio capitalista o terrateniente en potencia
se queda con la tierra y sus mejoras, lo cual reinicia el
ciclo de latifundio y trabajadores desposedos que buscan
otra oportunidad.
Cada territorio de colonizacin es pues un cementerio
de ilusiones. Campesinos que soaron con su nca o
citadinos que creyeron en toda suerte de empresas descabelladas y medio oscuras: poner un bar, alquilar lanchas
(johnsons), exportar pjaros tropicales, enguacarse con oro
o esmeraldas, robar bonitamente a los indgenas, sembrar
cacao, marihuana o palmitos segn est el negocio, vender
sexo a sobreprecio, construir casas o piscinas cuando hay
boom, jornalear en banano o en palma por un
La colonizacin ha sido un proceso espontneo y no
salario bueno, reclutar incautos para una nuedirigido por el Estado. Expulsado por la pobreza o la
va religin, entrar de raspachn para acabar
violencia y atrado por la ilusin de prosperidad e intal vez de qumico, llegar de polica, de insdependencia, el colono tpico tumba monte y se
pector o de juez y hacerse rico, olvidar, olvidar
endeuda con un socio capitalista o con proveedores
en todo caso, y volver a empezar otro proyeclocales para explotar su parcela.
to que esta vez s me sacar de pobre. Algunos, en efecto, salen de pobres. Otros muchos
la zona cafetera; latifundio dentro y, sobre todo, fuera de los salen a ratos de la pobreza, porque casi siempre resulta alAndes).
guien ms vivo que estafa al empresario medio oscuro. La
En los mrgenes lejanos, o llanuras y bosques de la historia se repite con variantes en cada vida y cada territoCosta Pacca, la Orinoquia y la Amazonia. Esta fase se ace- rio, aunque el paso del tiempo va decantando quines son
lera durante las ltimas dcadas como resultado del ya di- los dueos y de qu son dueos.
cho excedente demogrco, del desplazamiento forzado por
Dicho de otro modo: en esas zonas de frontera interla violencia y de bonanzas locales lcitas (petrleo, banano, na, los derechos de propiedad estn en curso de deniesmeraldas, oro, caucho, etc.) o ilcitas (contrabando, coca, cin o tienden a ser precarios. Los derechos de propiedad
amapola, etc.). Sobre esta especie de U que desde el sur deciden quin se apropia del producto del trabajo, del capienvuelve al centro del pas se encuentran las zonas de colo- tal, de la naturaleza, del esfuerzo colectivo, del gasto pblinizacin reciente, donde el conicto ha encontrado nuevas co y de todos los bienes o servicios que existan en el momeny poderosas fuentes de alimentacin (Mapa .).
to (North, : ). Estos derechos son pues la base del
Salvo excepciones menores o parciales, la colonizacin orden social y su precariedad o denicin imprecisa es una
ha sido un proceso espontneo y no dirigido por el Estado. fuente de incertidumbre, inestabilidad y conictos, as esa
Mapa 1.1. Mapa de la U
Fuente: Dane
23

misma indenicin permita que cada individuo crea que

tiene un chance, que compita con todas sus energas y, en
n, que algunos prosperen.
Aunque las zonas de colonizacin varan con su edad, su
base econmica y su cercana al mercado (entre otras variables importantes), tienden pues a compartir cierta cultura
de frontera, que por un lado incluye el esfuerzo, la creatividad, la apertura y la movilidad social, pero por otro sufre la
incertidumbre, la vulnerabilidad, el engao y la indefensin
frente al ms rico, el ms astuto, el ms poderoso o el mejor
armado.
En este sentido es cierto, como se dice a menudo, que el
problema central de esas tierras de colonizacin es la ausencia de Estado. No tanto (o en todo caso, no slo) porque
diendo ms y ms al centro incluidos los barrios marginados. Y otra, que aqu se trata de una cuestin de grado;
en palabras de Jorge Orlando Melo, [la frontera] es una
prolongacin entre corrupta y entusiasta de lo que es el resto de Colombia (: ).
La peculiaridad de las economas de frontera explica ciertas instituciones o prcticas diseadas para asegurar claridad y cumplimiento de los contratos en ausencia del Estado. Por ejemplo: el endeude o anticipo de fondos al
colono se garantiza con ttulos sobre su tierra; los mineros
se turnan para cocinar, pero el cocinero no participa en los
hallazgos del da porque no los vio y as se evitan peleas; los
vecinos se ayudan en tareas que exigen mucha mano de obra,
pero el gorrn se queda sin ayuda; las autoridades decomisan droga al por menor porque pacEl asesinato de Gaitn (1948) produce un estallido en Botar sobornos con tracantes dispersos
got y otras ciudades, que no derroca al gobierno pero
es ms difcil que hacerlo con los grandesencadena la violencia campesina en dos mrgenes
des; a los raspachines se les paga en
cercanos: en los llanos orientales, donde la guerrilla es
basuco para atarlos al proveedor; la
ms disciplinadamente liberal, y en zonas de minifundio
dama o compaera marital va mitiandino y, en particular, cafetero.
miti, pero la guisa o cocinera va a
sueldo jo.
A pesar del ingenio y la exibilidad que muestran stos y
falten presencia u obras pblicas, maestros y policas, sino
por dos circunstancias que se suman: una, que el orden ju- similares arreglos, en las zonas de frontera existe un dcit
rdico tiende a ser difuso (no son claros los derechos y obli- de coercin o autoridad que asegure la interpretacin impargaciones surgidos de cada trato o contrato), y otra, que el cial y el cumplimiento efectivo de los contratos. De lo primeEstado no garantiza el respeto imparcial y efectivo de esos ro resultan la conictividad y la arbitrariedad; de lo segundo
tratos o contratos.
nace la tentacin de hacer justicia por mano propia, o por
Dicha ausencia de Estado no estara reducida a las zo- mano de obra contratada. Por eso, las zonas de colonizanas de frontera: para algunos analistas, en nuestro pas pre- cin son vulnerables a las prcticas de justicia privada o
dominara un modo de vida altamente incierto, donde cada privatizacin de la justicia y al surgimiento de ejrcitos
quien debe negociar el orden para cada situacin (Uribe, irregulares. Estos ejrcitos son asociaciones privadas de
; Gmez, ; Garay, ); y sin duda en buena parte proteccin en el sentido de Nozick, o sea cuerpos que slo
del centro comenzando por los barrios marginados de protegen a quienes pagan por ello, porque carecen del polas grandes ciudades parecera imperar la ley de la selva. der monoplico para anunciar que castigarn a quien haga
Hagamos entonces tres breves precisiones. Una, que en la uso de la fuerza sin autorizacin expresa, lo cual es condifrontera existe un orden peculiar y distinto del orden (o el cin necesaria para la existencia del Estado (: ).
desorden) del centro: tiene que ser as porque las realidaPor parte de los de arriba, esta privatizacin de la fuerza
des econmicas y sociales que se trata de ordenar son pecu- puede consistir en el uso de jueces e inspectores de polica
liares de la frontera. Otra, que el conicto armado est inva- para despojar de sus tierras al colono que incumpli un
1. Ilustraciones o ampliaciones de estos ejemplos se encuentran en Alfredo Molano, en su orden: 1998, p. 67; 1996, p. 262; 1999, pp. 53-54; 1999, pp. 68-
24
69 y 103; 1998, p. 66, vase referencias bibliogrficas al final del captulo.
Archivo Juan de la Cruz Varela
Foto 1.2 Guerrilleros formados en la plaza de Cabrera, Cundinamarca, momentos antes de deponer las armas (30 de octubre de 1953).
contrato de endeude leonino; puede consistir en mtodos como la ley del llano o la ley de la chagra cuando
ganaderos y esmeralderos, respectivamente, se apoderaron
del Departamento Administrativo Seguridad (das) y la polica rural en su regiones (Barbosa, ); o puede consistir
en la formacin o importacin de grupos paramilitares.
Por parte de los de abajo, la privatizacin de la fuerza se
produce de maneras ms o menos inequvocas o representativas a travs del bandidaje poltico (Snchez y
Meertens, ), de las autodefensas campesinas y de las
guerrillas revolucionarias, para citar tres expresiones colectivas.
B. Aparecen los actores
Despus de las muchas guerras civiles que protagonizaron
durante el siglo xix, los dos partidos tradicionales tuvieron
su ltima confrontacin armada durante los aos de La
Violencia ( a , aunque los autores dieren sobre
ambas fechas), que ocasion cerca de mil muertes en
un pas de trece millones de habitantes. An hoy, La Violen-
cia es objeto de mltiples controversias (vase, por ejemplo,

Snchez y Pearanda, ); pero a los efectos presentes
bastar un resumen de los hechos mejor establecidos.
Las reformas polticas y sociales del liberalismo en los
aos (intervencionismo, Estado laico, sindicatos, ley de
tierras, etc.) intentaron modernizar el pas e incorporar sectores de clase media, obreros y campesinos hasta entonces
excluidos. Pero el cambio fue objeto de dura resistencia y
de una pausa a partir del gobierno Santos (-). El
Partido Liberal se divide en un ala moderada (Santos) y un
ala populista radical (Gaitn), lo cual desemboca en la renuncia del presidente Lpez () y la eleccin del conservador Ospina en .
El asesinato de Gaitn () produce un estallido en
Bogot y otras ciudades, que no derroca al gobierno pero
desencadena la violencia campesina en dos mrgenes cercanos: i) En los llanos orientales, donde la guerrilla es ms
disciplinadamente liberal, y ii) en zonas de minifundio andino y, en particular, cafetero (Tolima grande, viejo Caldas).
La polarizacin se agrava bajo Gmez, elegido con la abstencin del liberalismo () (Recuadro 1.1).
25

RECUADRO 1.1
Voces de emancipacin
Alfredo Molano y Constanza Ramrez*
Mi abuelo materno se fue a vivir a Pasca despus de la Guerra

de los Mil Das. Era un hombre liberal, oriundo de Chipaque,
al oriente de Cundinamarca, que nos contaba las hazaas de
los ejrcitos liberales. Se sentaba con nosotros, los que ramos nios, a contarnos lo que se saba de esos tiempos. Haba sido alfrez de Uribe Uribe, era muy rme. El viejo repeta
que los godos no haban ganado la guerra, sino que los liberales se haban entregado.
l fue de los que tuvo que ver con el
levantamiento de los peones y jornaleros de la hacienda El
Retiro en el Sumapaz; fue una de las personas que ayud a
que la gente levantara cabeza y se enfrentara a los propietarios, o sea a los presuntos dueos de esas tierras. De ah surgi mi mam como dirigente de La Colonia. Yo nac en el
en una parcela que nos dejaban trabajar los dueos de la Hacienda.
ramos diez hermanos, ocho hombres y dos mujeres.
Vivamos en una casa de dos piezas y una cocina.
Mis hermanos y yo empezamos a acompaar a mi mam a
las reuniones. Al principio se me hacan largas y no entenda
bien lo que decan, aunque me gustaba mirar tanta gente junta. Eran reuniones grandes de , personas, un da lleg
a La Colonia el peridico de Erasmo Valencia, que se llamaba
Claridad. Mi mam nos lo haca leer en alta voz por las noches y al otro da se iba a hablar con sus compaeros, a contarles las orientaciones que daba Erasmo Valencia. A resultas
de las peleas que salan de esas reuniones, nuestra suerte mejor un poco. Ya por lo menos tenamos tierras donde traba-
26
El n de la violencia interpartidista se produce en tres

fases. Primero, la amnista de Rojas Pinilla () que desmoviliz la guerrilla del llano. Luego, el Frente Nacional
(pactado en ) que establece la paridad y la alternacin
entre los partidos, con lo cual se desmovilizan las restantes
guerrillas liberales y las bandas conservadoras (pjaros).
Despus vienen unos aos de transicin hacia una violencia social y de descomposicin hacia el bandolerismo,
jar lo nuestro. La prueba fue que la gente comenz a construir

casa. Mi primer jornal se lo gan a un to llamado Luis, hermano de mi mam, por acejarle la yunta de bueyes. Despus, ms
grande, empec a trabajar con mi pap en la parcela que habamos ganado peleando.
Juan de la Cruz lleg a Sumapaz, a Cabrera con su padre,
don Dionisio, por all en los aos veinte. Llegaron por la falta
de tierras en su tierra, Rquira. Fue una migracin por pobreza, la gente llegaba al Sumapaz a buscar como colonos otra
vida. Eran tierras baldas y enmontadas. Don Dionisio estuvo
tambin en la guerra de los Mil Das, fue corneta. Los Varela
llegaron a la vereda de Pueblo Viejo, donde haba una pelea
con la familia Pardo Roche que pretenda ser duea de todo
aquello. Dicen que a raz de una trifulca Juan de la Cruz se
ech para los lados de Villarrica, y se anc en una vereda
llamada Mundo Nuevo. Juan de la Cruz, que era entendido y
llevaba la semilla de la pelea por la tierra. All tambin se viva
muy miserablemente. Hizo un acta muy bien redactada y la
gente se ama mucho con l. Le dieron trabajo y parcela.
All se volvi dirigente campesino, y hasta poltico, cuando la
muerte de Gaitn nosotros estbamos trabajando en una arveja que tenamos en lo alto de la nca. A eso de las pm son el
cacho. Era un viernes. Nos pareci raro, pero recogimos la
herramienta y paramos en la casa de la Junta Campesina. All
supimos: haban matado a Gaitn. Nadie saba qu hacer. Todos sabamos, s, que era grave, muy grave y que la tormenta
que se prolonga hasta mediados del gobierno Valencia ().

Eso en trminos histricos. En trminos analticos, el hecho esencial es ste: La Violencia i) estalla y procede del centro geogrco y poltico, pero ii) se expresa y se perpeta en
la periferia campesina. En efecto:
a. La Violencia fue una disputa burocrtica y tambin ideolgica por el control del Estado entre los dos partidos ma-
se vena encima. Algunos colonos sacaron las escopetas que

tenan guardadas desde la guerra, y todo mundo se puso a esperar la orden de Bogot. Todo mundo estaba listo, pero como
se trataba de volver a la guerra, todos necesitaban un general,
una cabeza. Y esa cabeza se regal, se vendi. Se llamaba Daro
Echanda. Ospina la compr barato. De todos modos la cosa
comenz. Don Pablo Bello y don Pedro Acosta, que eran dirigentes venidos de Chaparral, de or pelear al indio Quintn
Lame, se echaron al monte a abrir camino por ah con los recolectores de caf. Erasmo Valencia haba muerto a los pocos
das de ser asesinado Gaitn, y los colonos haban nombrado
a Juan de la Cruz en su reemplazo.
l tena su gente por los
lados de La Concepcin en lo mas fro del pramo; se mantena por all y desde all diriga el movimiento que a su lucha
por la tierra haba sumado otra causa despus del de abril, la
de la lucha por la vida. As fue que un da el ejrcito nos atac
en La Concepcin, que era la puerta de entrada al Sumapaz.
Supimos defendernos porque tenamos buena informacin.
Los soldaditos salieron mal librados. De La Concepcin salimos con Juan de la Cruz para el Duda. La idea era luchar para
derrocar a los conservadores, para tomarnos el poder. No alcanzamos a terminar nuestra tarea porque vino el acuerdo con
Rojas Pinilla en Cabrera. Ese convenio de paz fue una pausa
importante para reorganizarnos y coger ms alientos, porque,
a pesar de la paz, los problemas no se haban resuelto. Se organizaron varias marchas de huida para salvar a las familias. Des-
yoritarios cuyo clmax sigui al asesinato del lder de la

oposicin, su escenario principal fue la capital de la Repblica y su eventual solucin sera un pacto entre los dos partidos.
b. Pero esa violencia poltica se nutri, se superpuso y
exacerb la violencia social que bulla en el mundo campesino. Los conictos agrarios alimentaron el estallido de
, los aparatos polticos luego se usaron para llevar la
pus de los bombardeos y de la invasin militar a Villarrica y a

Cunday, la gente que haba peleado en el Sur del Tolima organiz las autodefensas en las regiones de Marquetalia y Riochiquito. Los comunistas eran muy activos, organizaban grupos
de hombres, de mujeres y de nios, juntas veredales, comits
de colonos y fundaban clulas de partido. Eran trabajos que se
hacan al mismo tiempo que otros y que consistan en organizar la autodefensa campesina. Se saba ya para dnde iban las
cosas. Y no nos equivocamos. Salamos a trabajar y a organizar a muchas regiones del Meta, del Huila, del Tolima, de
Cundinamarca. Crebamos grupos como herramientas de
nuestra lucha. La autodefensa era, de verdad, una defensa propia de la gente, de las comunidades; eran grupos que se movan dentro del campesinado sin identicarse.
La organizacin campesina de los aos fue, a la hora de
la verdad, una escuela de comandantes guerrilleros. Muchos
de los mandos de Marquetalia, Riochiquito, El Pato y Guayabero salieron de esos primeros conictos. Los golpes, las frustraciones, los engaos ensean ms que los libros y que las
conferencias. Lo que se luch en los aos , vino a nacer en los
, a volverse problema en los , y sangre desde para ac.
*
Testimonio recogido por los autores. Tomado de Gerardo Gonzlez.
Voces de emancipacin. Editado por Boaventura Souza dos Santos. Gerardo

Gonzlez es dirigente agrario, fundador de la Anuc y de Fensuagro. Hoy vive asilado en Europa.
guerra a las reas rurales, y la mezcla entre lealtad partidista y conicto agrario sirvi para escalar la violencia y al
mismo tiempo alejarla de las grandes ciudades.
Y as, mientras las luchas sociales tomaban el camino de
la violencia, la poltica se estaba retirando del conicto. El
levantamiento o, mejor, el desorden urbano fue contenido
pocos das despus del Bogotazo, las primeras guerrillas
rurales fueron ms defensivas que ofensivas, y la dirigencia
27

liberal rpidamente se distanci de sus tropas. Esta temprana bifurcacin del conicto el partidista y el social
explica porqu el Frente Nacional, que fue su solucin poltica, no fue bastante para extinguir la lucha armada en el campo. Y es en la periferia campesina donde la lucha armada va
a reinventarse como el vehculo de la revolucin socialista.
1. Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
Ejrcito del Pueblo, Farc-EP (o Farc)
28
La reinvencin se dio sobre todo en el caso de las Farc,

fruto del encuentro entre la guerrilla campesina que no logr desmovilizar el Frente Nacional y el Partido Comunista
(pc) que no encontraba espacio en el centro del sistema
poltico. El proceso, en resumen, recorri cinco momentos:
a. El de luchas agrarias. Los sindicatos y ligas campesinas que desde los aos venan actuando en regiones de
Cundinamarca y Tolima se acercan al pc (creado en ) y
se radicalizan en algunos sitios.
b. El de autodefensas. Al estallar La Violencia, aquellos
movimientos campesinos crearon grupos armados que oscilan entre liberalismo y comunismo, y entre la defensa territorial estricta y ciertas incursiones de guerrilla mvil. Viot
(Cundinamarca) fue el ejemplo de ciudad roja o comunidad agraria organizada bajo inspiracin comunista y con
defensa territorial armada. En cambio, la inestabilidad prevaleca en el sur del Tolima: de all parti la Columna de
marcha () que lleg al ro Davis y cre el modelo de
colonizacin armada. Los limpios, o ala liberal de esta
guerrilla, aceptaron la amnista de Rojas, pero el ala comunista (los comunes, bajo el mando de Charro Negro y
Manuel Marulanda) persisti como autodefensa campesina.
c. El de guerrilla. En el ataque masivo del Ejrcito
en Villarica (Tolima) causa el desplazamiento de colonos
armados hacia Marquetalia, Riochiquito, El Pato, Guayabero, el Duda y el Ariari, donde crean las llamadas repblicas independientes bajo inuencia del pc. Aunque su
comunismo fue ms una forma de organizar la vida diaria, esta palabra, en pleno auge de la Guerra Fra, dispar
las alarmas y escal la respuesta militar. Durante varios aos,
sin embargo, el pc continu viendo a las guerrillas como
formas de resistencia campesina y no como un instrumento
para la toma del poder (Recuadro 1.1).
d. El de radicalizacin de la guerrilla. Ya para el ao

el pc haba declarado que la va revolucionaria en
Colombia puede llegar a ser una combinacin de todas las
formas de lucha (Vieira, : ). Con la violenta ocupacin militar de Marquetalia () y otras repblicas independientes, la autodefensa acab de convertirse en un
ejrcito revolucionario: ese mismo ao se constituye el
Bloque sur, que en ser rebautizado como Farc, bajo
el anuncio de iniciar una guerra prolongada por el poder (Farc, ).
e. El de radicalizacin de la izquierda. Mientras las Farc
se iban gestando en la periferia, el pc iba siendo excluido
del sistema poltico. Tras apoyar la Revolucin en Marcha y
participar en los movimientos campesino y sindical de los
y los , el pc fue reprimido bajo La Violencia e ilegalizado a partir de . El Frente Nacional prohibi la participacin electoral y el acceso a cargos pblicos de terceros
partidos, de suerte que muchos cuadros urbanos del pc ingresaron a las Farc. La nueva visin poltica cuaj en la vii
Conferencia (), cuando las Farc se declaran Ejrcito
Popular al servicio de la revolucin socialista: un proyecto
de conquistar el centro del poder poltico que sin embargo
acta desde la periferia.
2. Otras guerrillas
Aunque las guerrillas distintas de las Farc son de origen ms
urbano, slo han logrado mantenerse o prosperar en zonas
rurales. Ms an, el origen urbano no signica que provengan del centro del sistema poltico sino, tpicamente, de
fracciones de izquierda sin mayor arraigo electoral o social.
El grado y modos de campesinizacin varan de una a
otra organizacin guerrillera, de suerte que aqu nos limitaremos a una relacin muy abreviada.
El Ejrcito de Liberacin Nacional (eln) no nace como autodefensa campesina sino como una guerrilla decididamente revolucionaria. En , inspirados en Cuba y en
las teoras del Che, un grupo de activistas procedente del
pc, de la izquierda liberal, de la teologa de liberacin y del
sindicalismo, crea un foco guerrillero en zona rural de
Santander. Pese a pugnas internas y ejecuciones sumarias,
el foco logra asentarse, penetrar la lucha obrera (en petrleo sobre todo) y tener un momento de brillo con el sonado
ingreso del padre Camilo Torres ().
El proyecto militar
del M-19 no cuaja,
primero por los
Pero el eln no prosper en las ciudades. En parte por

doctrina, en parte por caudillismo y rencillas internas, en
parte porque el Estado desbarata sus redes, en parte por
reveses militares (como el de Anor, en , cuando qued
prcticamente eliminada), esta guerrilla sigui siendo campesina. Y la tendencia se acenta desde la segunda mitad de
los , cuando la presin militar y las necesidades de nanciacin concentran al eln en las zonas de bonanza (petrleo del Magdalena medio, Norte de Santander, Arauca y
Casanare; banano de Urab; oro del oriente antioqueo y el
sur de Bolvar).
El Ejrcito Popular de Liberacin (epl) que fue importante en su tiempo, naci cuando el Pleno del partido comunista marxista-leninista orden el traslado de los cuadros directivos al campo. Creado en y desmovilizado
en , el epl de lnea china logr penetrar el movimiento
campesino y tuvo presencia signicativa en regiones de Crdoba y Urab.
Tampoco, por supuesto, han logrado acceder al centro
los pequeos grupos foquistas o voluntaristas que an
operan en Colombia: el Ejrcito Revolucionario del Pueblo
(erp), el Ejrcito Revolucionario Guevarista (erg) y el remanente del epl.
El contraejemplo de guerrilla no marginal fue por supuesto el Movimiento de abril, (M-). Tanto as que,
mientras las Farc o el eln jams han registrado ms de o
puntos, el M- lleg a tener % de favorabilidad en las encuestas. En su origen, fue ms urbano que el eln. En a
raz de la dudosa derrota electoral del general Rojas, cuadros de la izquierda tradicional se sumaron a activistas de la
Anapo el movimiento populista/nacionalista del general
para recuperar el poder por las armas. Ms que en acciones militares, el M- se especializ en golpes de opinin,
que le fueron ganando cierta imagen de Robin Hood.
Pero la guerrilla urbana difcilmente poda prosperar en
Colombia, dado el control policial sobre las ciudades. El
M- opta entonces por la guerra rural, e inicia operaciones
en el sur. El proyecto militar del M- no cuaja, primero por
los golpes del ejrcito; segundo, porque choca con el poderoso cartel de Medelln y, tercero, porque los dirigentes perciben que tienen apoyo de la opinin y una excelente oportunidad poltica, siempre que renuncien a la violencia. Y
as, el M- se desmoviliza en . En las elecciones siguientes, para Asamblea Constituyente, su lista obtuvo el
primer lugar, con % de los

votos; pero para entonces el
movimiento ya haba desaparecido como guerrilla.
golpes del ejrcito;

segundo, porque
choca con el poderoso cartel de
Medelln y, tercero,
3. Los paramilitares
porque los dirigentes perciben que
Los irregulares en lucha tienen apoyo de la

contra la guerrilla preeren opinin y una excellamarse autodefensas, lente oportunidad
mientras en el lenguaje or- poltica, siempre
dinario es ms comn lla- que renuncien a la
marlos paramilitares. Es- violencia.
tos dos trminos dieren en
que el primero apunta a un fenmeno espontneo de autoproteccin ciudadana ante la ausencia de Estado, mientras
el segundo sugiere un cuerpo de combate paralelo a la Fuerzas Militares y en algn grado de connivencia con agentes
del Estado. En la realidad colombiana se han dado mezclas
de ambos fenmenos por lo cual salvo donde el contexto
indique lo contrario en este Informe se usarn ambos apelativos indistintamente.
Los antecedentes del paramilitarismo se remontan al siglo xix y, en tiempos ms recientes, a la ya mencionada ley
del llano, a los chulavitas y pjaros de mediados del
siglo xx, o a las autodefensas que, en la estrategia contrainsurgente de la Guerra Fra, tuvieron existencia legal y debatida a partir de . Pero a comienzos de los surge un
paramilitarismo diferente, pues no es autodefensa ni tampoco estatal, sino extensin de los ejrcitos privados que
necesariamente tienen las industrias ilegales (narcotrco y
comercio de esmeraldas). Tras comprar grandes extensiones de tierra, aquellos empresarios de la coaccin se empean en limpiar de guerrilleros el Magdalena medio, y
su ejemplo es seguido por propietarios de Crdoba, Urab
y la Orinoquia. A partir de sus orgenes locales, algunos de
estos grupos conuyeron y as lo indica el nombre en
las Autodefensas Unidas de Colombia (auc). Pero se trata,
en el mejor de los casos, de un proyecto nacional en construccin, de abajo hacia arriba, y sujeto a intensas tensiones
internas. En otras palabras, aunque hayan adoptado un discurso poltico de alcance nacional, las autodefensas son
respuestas locales a la guerrilla y, al igual que ella, pertenecen al mundo rural.
29

C. El fracaso de la insurgencia
30
gentes antilites no logren una alianza con sectores

signicativos de la lite en conicto de vida o muerte con
otros sectores (; ).
c. Jeff Goodwin () compara cuatro casos de Asia y
otros cuatro de Amrica Central, para concluir que los
insurrectos triunfaron: i) cuando la metrpoli administraba directamente el pas (Vietnam) en vez de cooptar a las
lites nativas (Malasia, Indonesia y Filipinas), o ii) cuando
exista un gobierno sultanista, una dictadura personal y
caprichosa (Nicaragua), no una democracia o una dictadura impersonal y burocrtica (Guatemala, El Salvador, Honduras).
d. En un trabajo posterior, Goodwin aclara por qu la
dictadura excluyente es condicin necesaria para el triunfo
de los rebeldes; en breve, porque agrava el malestar popular, bloquea el cambio pacco, lleva a que los opositores se
armen en defensa propia, hace crebles las ideas radicales,
impulsa la organizacin clandestina y debilita las fuerzas
contrarrevolucionarias, incluyendo los mandos militares
(: -).
e. En Guerrillas y revolucin en Amrica Latina ()
Timothy Wickham-Crowley encuentra que el xito insurgente depende de que exista una maocracia que haya
perdido el apoyo militar de Estados Unidos, a la cual se enfrentan cuadros revolucionarios educados que consiguen
apoyo campesino si entre stos preexiste una cultura de
rebelin.
f. Un poco a manera de resumen, John Foran () compara casos de xito o fracaso revolucionario en el Tercer
Mundo, a partir de cinco claves que encuentra en la literatura. Las tres primeras claves son estructurales, a saber: i)
La marginalidad poltica y geogrca de la guerrilla se debe

a una razn ms importante que las ya sugeridas (control
policial de las ciudades, canibalismo de la izquierda, falta
de olfato poltico,etc.). La explicacin fundamental es otra:
en Colombia no existan ni existen las condiciones para que
tenga xito la insurgencia armada.
A partir, sobre todo, del trabajo pionero de Theda Skocpol, States And Social Revolutions (), puede decirse que
hoy existe un ncleo duro de conocimiento acerca de por
qu triunfan y cuando fracasan los intentos insurgentes.
Aunque la intencin nal de los alzados en armas es hacer
la revolucin transformacin rpida de las estructuras
bsicas del Estado y de las clases sociales (Skocpol, :
), aqu entendemos por triunfo la condicin previa y
ms modesta de derrocar las autoridades existentes y tomar
control del aparato estatal.
Cundo, entonces, llegan los insurgentes a tomarse el
poder? Los estudios de historia comparada apuntan a un
foco bsico comn, aunque dieren en matices o en nfasis
que vale resumir porque hacen luz sobre el caso de Colombia:
a. La propia Skocpol acu la expresin revolutions are
not made; they come (las revoluciones no se hacen sino que
ocurren), para signicar que no es la actuacin de los rebeldes sino el contexto social y poltico quien decide la suerte
del movimiento. Tras un cuidadoso examen de las revoluciones en Francia (), Rusia () y China (),
Skocpol concluye que la clave del triunfo insurgente fue el
colapso del Estado seguido por masivos levantamientos campesinos. El colapso se dio bajo regmenes absolutistas, cuando la amena- La marginalidad poltica de la insurgencia se resume en el
za militar del extranjero impuso una hecho de que sus candidatos o el de organizaciones polpresin scal que acab por enfren- ticas de algn modo cercanas hayan obtenido muy pocos
tar a las clases altas con las lites po- votos en cuantas ocasiones optaron por someterse al verelticas. El alzamiento popular tom dicto popular.
fuerza solo a raz del colapso del Estado, y no se debi tanto al liderazgo revolucionario como a las que se trate de un pas dependiente o subdesarrollado; ii)
condiciones previas de solidaridad y autonoma campesina. que su gobierno sea represivo, excluyente, personalista, y
b. Tras comparar experiencias que van desde la revolu- iii) que exista una slida y ecaz cultura de resistencia polcin inglesa de a la cada del comunismo en Europa tica. Las otras dos claves son ms coyunturales: iv) una sevedel Este (), Richard Lachman subraya el hecho de que ra recesin econmica, y v) un relajamiento (let-up) del
la movilizacin popular no tiene ecacia mientras sus diri- apoyo de Estados Unidos al gobierno.
Andrs Wissinger Archivo Sumapaz de Roco Londoo
Foto 1.3 Juan de la Cruz Varela, en una de las ltimas fotos que le hicieron en vida.
31

Los cinco factores se encuentran en las revoluciones clsicas (Mxico, Cuba, China, Nicaragua, Irn), en las anticoloniales (Argelia, Vietnam, Angola, Mozambique, Zimbawe)
y en las revoluciones polticas que no resultaron en revolucin social (China en , Bolivia, Filipinas y Hait). En
El Salvador, Per y Guatemala hubo alguna apertura poltica y apoyo rme de Estados Unidos al gobierno. En Chile
(-) y en Jamaica (-) no haba dictadura pero
la izquierda triunf en las urnas, no con las armas.
As, si hubiera que expresarlo en una frase, se dira que
la insurgencia en Colombia es perifrica porque existe democracia. Una democracia formal si se quiere, pero una
democracia arraigada y estable. Desde la creacin de las Farc,
se han producido diez elecciones presidenciales abiertas,
han sesionado doce Congresos pluripartidistas y una Constituyente de origen popular, las autoridades locales pasaron
a ser elegidas por la ciudadana, se han sucedido cuatro elecciones de gobernadores y seis de alcaldes en todo el territorio, se adoptaron los mecanismos de la democracia directa
32
tente. De un lado el centro, urbano y tan moderno como las

otras urbes de Amrica Latina, con un Congreso que delibera y unos jueces que juzgan. Del otro, la periferia de nuevas y
no tan nuevas zonas de colonizacin, donde cohabitan los
representantes elegidos del Estado y los actores armados contra l, las elecciones con los fusiles, la legalidad con la aventura y el slvese quien pueda, el apremio y sin embargo la
marginalidad de un proyecto revolucionario.
Y este contraste es esencial para entender el conicto
colombiano.
D. El fracaso del Estado
Pero si la insurgencia fracas como proyecto revolucionario, el Estado fracas porque fue incapaz de prevenir los
alzamientos y ha sido incapaz de resolverlos en casi cuarenta aos. Este fracaso se debe a que el conicto tambin fue
marginal o perifrico para el Estado y para las lites, a
que no lo abordaron del modo prioritario, integral, concertado y sostenido que exigan la graEs el contraste de Colombia. Una democracia electoral estavedad, complejidad, profundidad y
ble y pluralista al lado de un conflicto violento y persistente.
persistencia del problema. E igual
que en el caso de la guerrilla, el fray se ha respetado incluso ha aumentado la separacin caso del Estado obedece a razones estructurales ms que a
de los poderes pblicos.
acciones u omisiones individuales de gobernantes o persoLa marginalidad poltica de la insurgencia se resume en el nas inuyentes (Recuadro .).
hecho de que sus candidatos o el de organizaciones poltiColombia, en efecto, es una sociedad intensamente fragcas de algn modo cercanas hayan obtenido muy pocos mentada. Por obra, en primer lugar, de una geografa que
votos en cuantas ocasiones optaron por someterse al veredic- invita a la formacin de provincias y que por mucho tiempo
to popular. El pc tuvo un mximo de siete congresistas (dos las mantuvo aisladas. Por obra, en segundo lugar, de un Essenadores y cinco representantes) dentro de la coalicin tado histricamente dbil, en trminos scales, de capacidenominada Unin Nacional de Oposicin (uno), en las elec- dad reguladora y an de monopolio de la fuerza. Por obra,
ciones de . La Unin Patritica (up) el movimiento en tercer lugar, de una tarda, lenta e insuciente extensin
poltico auspiciado por las Farc en tiempos del gobierno Be- de la ciudadana social o incorporacin de las mayoras potancur tuvo un mximo de nueve congresistas (tres senado- pulares. Y por obra, en cuarto lugar, de unas lites sin sures y seis representantes) en las elecciones de , cuando ciente base social, fragmentadas y por ende sin concienalcanz menos del % de los votos. Los movimientos que cia de que su papel es dirigir una nacin. Estos cuatro facactan como brazo poltico del eln no concurren a electores geografa, Estado dbil, no inclusin, no clase diriciones o tienen poqusima votacin. Es ms: segn las en- gente se conectan y alimentan entre s para producir una
cuestas de opinin a lo largo de los aos, apenas dos o tres de sociedad diversicada, heterognea, vital y pluralista, pero
cada cien colombianos sienten simpata por la insurgencia tambin propensa al conicto, al bloqueo y a la incapaciy la inmensa mayora la percibe como puramente criminal. dad de resolver problemas colectivos.
Es el contraste de Colombia. Una democracia electoral
Cada uno a su manera, otros pases de Amrica Latina
estable y pluralista al lado de un conicto violento y persis- comparten los rasgos anteriores; pero su intensidad y su
RECUADRO 1.2
Un pas sin clase gobernante

Marco Palacios*
Cruzados apenas los umbrales del siglo xxi conviene insistir
en cierta excepcionalidad colombiana en el mbito latinoamericano. A saber, que las clases gobernantes y dirigentes de la
repblica oligrquica nunca sufrieron derrota y, por tanto,
su experiencia y sensibilidad polticas son bastante limitadas
en eso de ponerse en plan de iguales. Esto les ha impedido
dialogar y conciliar abiertamente con las clases populares y
con sus diversas organizaciones. Deenden en principio y a
ultranza un Estado scalmente dbil.
Ni revoluciones como las de Mxico, Bolivia o Cuba; ni
dictaduras tradicionales al estilo de las del Caribe o Venezuela o burocrtico-modernizadoras como las del Cono sur; ni
populismos blandos como los de Velasco Ibarra en Ecuador;
ni duros como los de Vargas y Pern en Brasil y Argentina; ni
golpes militares reformistas como los de Per o Panam en la
dcada de ; ni guerras civiles como la costarricense de
, con nal liberal y de potencial democrtico; nada de
eso ha roto con la continuidad de dominio y gobernacin de
unas clases que, colocadas al borde del abismo por sus propias pugnas, como ocurri en el segundo semestre de ,
optaron por el compromiso, dejando al pueblo campesino sumido en el sectarismo y lo que venimos llamando La Violencia. Este cerramiento oligrquico resta legitimidad democrtica al Estado colombiano. Pero tambin le resta ecacia en
cuanto instituciones clave para el orden, como son un poder
judicial independiente y su soporte, una polica moderna, quedaron desbordados por la urbanizacin catica, la acelerada
mundializacin del crimen organizado con sus mltiples expresiones y secuelas domsticas, de las cuales el narcotrco
ha sido la ms gravosa.
Detengmonos un momento en esta trayectoria del siglo
xx colombiano. De a se apunta hacia la construccin de un modelo de civilidad mediante la representacin
poltica de todos los intereses sociales (los intereses popula* Historiador. Rector de la Universidad Nacional.
res urbanos y rurales fueron asumidos por dirigentes y corrientes del Partido Liberal, de los cuales la izquierda, encarnada principalmente por Gaitn y el gaitanismo, fue quizs su
expresin ms poderosa), sobre una base scal fuerte, como
empez a plantearse y ejecutarse en la reforma tributaria de
. En - empez a desarmarse este modelo. Las clases capitalistas y rentistas, as como la poltica que controlaba
los dos partidos histricos, quedaron sobrerrepresentados en
el Estado y en un comienzo se acomodaron a la dictadura militar (-).
Importndoles fundamentalmente que el Estado tuviese
baja capacidad scal extractiva, independientemente de si
haba o no dcit en las cuentas de la hacienda pblica, se
pas a las clases populares la caja de galletas.
En efecto, a partir del Frente Nacional (-) la poltica social empez a funcionar como una caja de galletas administrada por los polticos profesionales, cada vez ms incontrolables, quienes dispensaban la provisin de educacin,
casa-lote, electricidad, acueductos, vacunas. Paliativos a la
pobreza urbana y rural que sirvieron al sistema poltico para
crear y mantener clientelas en barrios y veredas que daran
uidez a un mercado electoral competitivo en apariencia, pero
de hecho circunscrito a los partidos Liberal y Conservador y
a sus mltiples facciones, movimientos y grupos que jugaban
en la arena electoral de lado del gobierno de turno.
As registramos modestos programas asistenciales que comenzaron a surgir en los comienzos del Frente Nacional como
las juntas de accin comunal y las brigadas cvico-militares.
Terminaron entretejindose a las redes remozadas de clientelismo electoral sobre las que pudieron montarse organizaciones y burocracias como las del Plan Nacional de Rehabilitacin
a mediados de la dcada de . En este sentido, los pactos
entre los gobiernos y las guerrillas en - y tambin estuvieron orientados por una concepcin instrumental
de la vida poltica. La caja de galletas fue el medio expedito de cooptar guerrilleros y ganar tiempo en cier33

tas regiones o micro-regiones del pas. Para los jefes guerrilleros que negociaron la desmovilizacin de sus fuerzas fue un
medio de legitimacin y control internos.
El continuismo colombiano genera en las clases dirigentes
y en las medias prsperas una mentalidad excluyente, de neoapartheid, que encuentra su razn de ser en la exclusin y
segregacin implcitas en el modelo de economa poltica. Se
supone entonces que la exclusin de los sectores populares,
rurales y urbanos de los bienes de la modernidad econmica
y de la ciudadana puede paliarse administrando a cuenta gotas y desde arriba. Sobre todo despus del de abril de
cualquier manifestacin de protesta desde abajo ha sido vista
con desconanza, llegando a inspirar miedo en las clases gobernantes y la respuesta inicial suele ser de tipo policivo, penal, militar.
En el proceso de modernizacin colombiano se rompieron los lazos premodernos de solidaridad entre clases, pero
aqu no fueron reemplazados por los vnculos igualitarios de
la ciudadana poltica. La alternativa ofrecida por nuestra repblica oligrquica ha sido de partida doble: de un lado, el
clientelismo electoral modernizado y, del otro, el funcionamiento de lo que el socilogo y economista Wilfredo Pareto
denomin la circulacin de lites. El funcionamiento del proceso electoral exige reconocer, valorar y emplear el talento
poltico individual, ese bien escaso en las sociedades, sin tener en cuenta el origen social de sus portadores.
La geografa de guerrillas, paramilitares, cultivos ilcitos,
rutas del contrabando, es la geografa de la colonizacin de la
segunda mitad del siglo xx. La extraordinaria historia de las
colonizaciones de este pas, colonizador por excelencia, es la
historia de millones de vidas que han buscado rehacerse en
condiciones econmicas y sociales adversas, quizs menos
opresivas aunque menos solidarias que las de sus comunidades campesinas de origen. Por eso no debiera sorprender que
guerrilleros, paramilitares, narcotracantes y contrabandistas
hayan encontrado respaldo en las poblaciones de colonos
individualistas cuya atomizacin es ms acusada si consideramos que en la frontera agraria la gente proviene de todos los
rincones del pas; sin olvidar, adems, el aspecto que se reere
a la baja institucionalidad que caracteriza la adjudicacin de
34
los derechos de propiedad en las zonas de colonizacin, a la

violencia cotidiana y a la ausencia de autoridad.
Por ltimo, enfrentamos la peculiar dinmica social que
desencadena el conicto armado. Los que parecan meros residuos del viejo patriarcalismo y de la cultura poltica binaria
dicotmica, omnipresente en La Violencia, vuelven a ganar
centralidad. La guerra irregular termina imponiendo una lgica del terror sobre la poblacin civil, que tiene una salida
espeluznante en las corrientes de desplazados. Aqu se corroen
los precarios tejidos sociales y los tenues lazos entre autoridad y poblacin. Al punto que los campesinos no siempre consiguen distinguir por el uniforme quin es soldado, guerrillero o paramilitar. Uno no los ve, dice un campesino, porque
uno desde que oye decir que viene un grupo de paramilitares,
o que viene una tropa de ejrcito o lo que sea, uno no espera
para mirar. Porque uno no tiene la seguridad de si vienen a
conversar con uno o si vienen es a matarlo**.
En suma, y volviendo al inicio, lo que diferencia a nuestro
pas de otros latinoamericanos no es la exclusin como tal, o
la inseguridad ciudadana en las grandes ciudades y en los campos, o la desigualdad social creciente, sino la ausencia de una
clase dirigente capaz de gobernar el Estado, de tramitar los
procesos complejos de construccin de ciudadana y de dar
curso al sentimiento de que todos somos colombianos.
** Mara Victoria Uribe, 1998, Entre la parodia y el simulacro. Interacciones entre ejrcito, guerrilla y paramilitares en Colombia, ponencia presentada en el Seminario internacional Violencia Poltica, Desplazamiento Forzado y Alternativas de Paz en Colombia, ICAN, Bogot, agosto 10 al 13.
presencia simultnea en mucho explicaran la singularidad

del caso colombiano con sus grandes defectos y sus virtudes histricas. La virtud de ser una democracia estable en
medio de frecuentes dictaduras (porque el poder en Colombia est muy fragmentado), la virtud de un crecimiento econmico modesto pero sostenido (porque el pas cuenta con
muchos motores alternativos) y la virtud de una rica diversidad regional y cultural. El defecto de una exclusin y una
desigualdad social muy intensas, el del fcil recurso a la ilegalidad (incluyendo de qu modo! el narcotr co) y,
claro est, el de la propensin a la violencia poltica y social.
Este Informe no es lugar para presentar la prolija sustentacin emprica que piden los asertos anteriores. Pero vale
ahondar un poco sobre la idea central: la fragmentacin y
recortada visin de las lites colombianas. Como en el caso
de la revolucin, hay un cierto ncleo duro de saber acerca
del asunto, ncleo que est bien expresado en un texto clsico de Charles Tilly: La formacin de los estados nacionales no fue una experiencia de lites modernizantes que
articularan las demandas de las masas y se enfrentaran a los
titulares tradicionales del poder para satisfacer esas demandas. Lejos de ello. Nuestro estudio (que reuni a ocho gures
de la sociologa histrica) descubri un mundo donde pequeos grupos de hombres hambrientos de poder lucharon contra muchos rivales en la bsqueda de sus propios
nes, e inadvertidamente promovieron la formacin del
Estado nacional y la inclusin gradual de los sectores populares (: ). En efecto: los derechos polticos, econmicos y sociales no se extienden de manera gratuita; son
contraprestaciones que ofrecen sectores emergentes de la
lite a cambio de apoyo para derrotar el poder establecido;
y este proceso de ampliacin de la ciudadana avanza hasta
tener una sociedad incluyente y unas lites que por propio
inters, piensan en todos.
A la inversa, en el caso colombiano, la fractura regional y
el Estado dbil (o sea sin mucho que ofrecer) se sumaron a
la fragmentacin del movimiento popular y a los mecanismos verticales, segmentarios o personalistas de control social (la encomienda, la hacienda, el clientelismo, la palanca, etc.) para frenar en un nivel comparativamente bajo el
proceso colectivo de inclusin o extensin de la ciudadana.

En cambio habra movilidad o ascenso individual, de suerte que personas de distinto origen ingresan a las lites econmicas o polticas por mtodos legales o cmo no ilegales; y as, ms que una clase dirigente, tenemos una serie
de lites inconexas, personas que slo tienen en comn el
club (Deas, ).
Hagamos aqu una pausa para atar algunos cabos. Igual,
digamos, que Brasil, Per, Bolivia o Venezuela aunque quiz ms que ellos Colombia tiene una historia de colonos
y fronteras donde pueden anidar ejrcitos no estatales; pero
en el pas no hubo o fue ms dbil el momento populista
(digamos, el de Getulio Vargas en Brasil, el de Velasco Alvarado en Per, el de la revolucin boliviana de o el del
boom petrolero en Venezuela). De hecho, valdra decir que
el momento Lpez Pumarejo-Gaitn fue el ltimo intento
de inclusin masiva; la violencia social, que de uno u otro
modo vena crujiendo desde los aos , revent al detenerse la Revolucin en Marcha y rpidamente se desvi a
La Violencia. Y en este punto entronca la guerrilla actual
con su fracaso como proyecto revolucionario, como entronca la continuada incapacidad del Estado y de las lites colombianas para encontrar la salida del conicto. En trminos analticos, diramos que la geografa fue una condicin
necesaria, el frenazo al proceso de inclusin social fue el precipitante, La Violencia fue el inicio y la desarticulacin de
las lites el sostn de un conicto tan excepcionalmente complejo y prolongado.
En trminos ms especcos, aunque breves por necesidad, se podran enunciar ocho vnculos negativos entre la
conformacin-orientacin de las lites y la evolucin del
conicto armado en Colombia:
a. Falta de perspectiva. Unas lites que comprensiblemente
invierten la energa en avanzar su carrera personal puesto
que los proyectos colectivos son tan dbiles tienden por
eso mismo a no ver el conjunto y a ser cortoplacistas. De
hecho, durante mucho aos la clase dirigente no vio el
conicto armado sino una matazn lejana de campesinos
embrutecidos por el sectarismo; y cuando, como se dir en
el Captulo , el conicto golpe al centro del sistema polti-
2. Las ideas anteriores, igual que los comentarios sobre el sistema poltico colombiano a lo largo del captulo, se desarrollan en un trabajo de Hernando Gmez
Buenda, Colombia y su encrucijada, Colciencias/ Universidad del Rosario (en preparacin).
35

36
co, la dirigencia empez a ensayar frmulas simplistas, improvisadas y ciclotmicas, un gobierno le apuesta a la paz
negociada pronta y fcil, y el que sigue a un triunfo militar
fcil y pronto, o viceversa. Por no apreciar las distintas facetas
del problema, se usan remedios parciales o sesgados; por
no poder mirar ms all del cuatrienio, falta poltica de Estado y sobran activismos de gobierno.
La falta de perspectiva fue especialmente daosa en los
momentos que marcaron puntos de inexin en el conicto.
As ocurri en el trnsito de la autodefensa campesina a la
guerrilla comunista: antes que pedir la revolucin, los colonos de la poca reclamaban ms presencia del Estado (acceso al mercado, titularizacin, etc.); y as, lo que hubiera podido resolverse con una buena gestin agraria, acab siendo
una insurgencia comunista en pleno auge de la Guerra Fra
(Recuadro .). O as ocurri con la escalada del conicto
durante los , que ante todo obedece al narcotrco: pues
los dos males ya eran obvios y graves durante los pero no
se hizo nada para evitar el contagio claramente previsible.
b. Dbil sentido de lo pblico. Mucho se ha escrito sobre
el predominio de intereses particulares en la poltica y en la
esfera pblica, pero quiz un grafti logr sintetizarlo: el
sector pblico es el sector privado de los polticos. Para
aadir otra exageracin: quiz porque la democracia electoral en un pas con pobreza extendida implica clientelismo,
el sistema poltico colombiano es altamente clientelista. Esto
a su vez implica que los polticos no se dediquen en realidad a la poltica es decir, a representar fuerzas sociales
alternativas y a darle rumbos alternativos al pas; se dedican ms bien a administrar empresas electorales. Tales empresas consisten en otra caricatura en repartir favores
entre los votantes (clientelismo), repartir puestos entre
los activistas (patrimonialismo) y repartir contratos o licitaciones entre los nancistas (mercantilismo).
Semejante manera de hacer poltica incide sobre el
conicto al menos en tres vas. Por la de la exclusin: dado
su alto costo unitario, el clientelismo deja por fuera del sistema poltico a mucha gente, tal vez tambin a muchos rebeldes potenciales. Por la de no convocar: al trivializar la
poltica y sus discursos, el clientelismo cierra el paso a
idelogos y fuerzas sociales cohesionadas. Y por la va de la
corrupcin; la mezcla de mercantilismo para los de arriba,
patrimonialismo para los del medio y clientelismo para los
de abajo masica la cultura de apropiacin privada de lo
pblico, que por un lado distrae recursos muy cuantiosos

del gasto social, por otro deslegitima el sistema poltico y
an, por otro, da un pretexto a la accin de los violentos.
c. Desentendimiento. La fragmentacin de las lites crea
la idea en cada subsector de que otro est haciendo las cosas o debera estarlo; y esto refuerza la tendencia natural a
evadir los costos de los llamados bienes pblicos, que uno
puede disfrutar aunque no pague. El prototipo de tales bienes es la seguridad ciudadana, y la muestra ms clara del
desentendimiento de las lites es la escasez de jvenes de
clase alta en las Fuerzas Armadas: el problema no es de ellos
sino de alguien annimo que deber morir por defenderlos.
Es ms: aunque achaquen todos sus males al conicto y aunque exigen que el Estado lo cure de raz, las lites colombianas son bastante remisas a apechar con el costo: la evasin
del impuesto a la renta llega a % del recaudo (Misin del
Ingreso Pblico, : ) y la carga tributaria vale apenas
,% del pib. En promedio la carga tributaria en pases de
alto desarrollo humano es del ,% (pnud, ), y la de
algunos pases en conicto, actual o reciente, es como sigue: Israel (,%), Sri Lanka (,%), Sierra Leona (,%),
Per (%), Albania (,%), Croacia (,%), Azerbaiyn
(,%), Malasia (,%), Filipinas (%), Indonesia (,%).
(Banco Mundial, ; undp, ).
d. Inclusin limitada. La relacin entre violencia y desigualdad social es bastante compleja y controvertida. Por un
lado, son muchas las sociedades con altos ndices de iniquidad, exclusin o pobreza donde no se da conicto armado;
pero por otro lado en los pases prsperos e igualitarios no
suelen darse guerras civiles y en este sentido se dira que
la desigualdad es una condicin necesaria pero no suciente
de la guerra interna (Gutirrez, ). No es exacto pues
decir que la violencia en Colombia se debe a la pobreza o
a la injusticia social; pero tampoco es exacto decir que la
guerrilla no tiene que ver con la miseria. En los captulos
y se ahondar en esta relacin; en este punto, sin embargo, ha de notarse que aquella falta de incorporacin de los
sectores populares conecta el tema de las lites con el conicto armado. Y adems de la exclusin o la pobreza que
Colombia comparte con pases vecinos donde no hay guerra, stas tendran aqu dos caracteres que ayudan a la violencia; uno es la falta de los referentes simblicos originados
en procesos de movilizacin e incorporacin popular masiva (la ideologa de la revolucin en Mxico, Bolivia o Cuba,
RECUADRO 1.3
Queremos una paz sin hambre y sin represin

Manuel Marulanda Vlez*
Huyendo de la represin ocial nos radicamos como colonos
en la regin de Marquetalia (Tolima), donde el Estado nos
expropi ncas, ganado, cerdos y aves de corral, extendiendo
esta medida a los miles de compatriotas que no compartan la
poltica bipartidista del Frente Nacional.
El Congreso facult al presidente y a los altos mandos militares para que nos pasaran la cuenta de cobro por haber enfrentado las dictaduras de Laureano Gmez y del general Rojas Pinilla, a pesar de haber sido nosotros amnistiados e indultados por una ley del Parlamento.
Esperamos ocho aos para conocer los resultados, incluida la indemnizacin de quienes perdieron todo en los departamentos de Tolima, Huila, Cauca, Valle y Caldas. Los tres
poderes nunca hicieron nada para materializar los acuerdos y
menos an para aclimatar la paz.
En , a raz del triunfo de la revolucin cubana, el presidente Kennedy dise un plan contrainsurgente para Amrica Latina, con el n de evitar el surgimiento de otras revoluciones en el continente; a estas medidas diseadas por el Pentgono se les dio el nombre del Plan Lasso, y es dentro de este
marco cuando el presidente Guillermo Len Valencia le declara la guerra a campesinos de la regin de Marquetalia,
dirigidos por Manuel Marulanda Vlez.
Ante la inminencia de la agresin gubernamental, estos
hombres se dirigieron al propio presidente, al Congreso, a los
gobernadores, a la Cruz Roja Nacional e Internacional, a la
Iglesia, a las Naciones Unidas, a los intelectuales franceses y
dems organizaciones democrticas, para que impidieran el
comienzo de una nueva confrontacin armada en Colombia
con imprevisibles consecuencias. Desdichadamente nadie nos
escuch, salvo la Iglesia, ya que comision al sacerdote Cami-
por ejemplo); otro sera el gradualismo de los avances sociales en Colombia, con la creencia asociada de que uno
avanz por mrito individual y no por apertura del sistema.
e. Maltrato de la otra Colombia. La dispersin y falta
de sentido nacional de las lites conlleva un tratamiento
lo Torres Restrepo para que se entrevistara con nosotros, pero

los altos mandos militares se lo impidieron. A los pocos das
empez el gigantesco operativo con mil hombres del ejrcito que utilizaron toda clase de armas, incluso bombas bacteriolgicas lanzadas por aviones piloteados por expertos militares gringos, y slo ahora, despus de aos de permanente
conformacin armada, los poderes y la sociedad comienzan a
darse cuenta de las graves consecuencias del ataque a Marquetalia.
En aquel entonces, esos campesinos solamente exigan
la construccin de vas de penetracin para sacar sus productos agrcolas, un centro de mercadeo y unas escuelas para educar a sus hijos, lo que implicaba del Estado una inversin no
superior a cinco millones de pesos.
En diciembre de , con el ataque a Casa Verde, mediante bombardeos y ametrallamientos... el seor Csar Gaviria aniquila toda posibilidad de dilogos encaminados a montar la paz. Con esta nueva agresin el Ejrcito ocial se apodera de mulas, caballos de silla, . cabezas de ganado,
cerdos, aves de corral, toneladas de comida, destruye puentes de la comunidad, arrasa con las sementeras y quema casas para demostrar el podero del Estado a travs de la
fuerza pblica. De la misma manera procedieron en en
las regiones de El Pato (Caquet), Guayabero (Meta), y Riochiquito (Cauca).
Extractos del mensaje de Manuel Marulanda Vlez, mximo coman-
dante de las Farc-EP, ledo por Joaqun Gmez, durante la instalacin de las
mesas de dilogo, en San Vicente del Cagun, 7 de enero de 1999.
an ms inadecuado del pas perifrico. Por una parte, las

lites perciben a esa otra Colombia (las zonas de colonizacin, las minoras tnicas, etc.) como un mundo raro, primitivo, inferior y amenazante que nos llen de problemas y
que debe someterse a disciplina (Garca, ). Por otra la
37

38
someten a un rgimen de colonia interna, sujeta a la vora- Estado. Pero esto para nada niega que ciertos funcionacidad de terratenientes, comerciantes y funcionarios vena- rios, algunos mandos militares, determinados polticos e inles que extraen el excedente y lo trasladan a la metrpoli cluso grandes empresarios lo admite Carlos Castao (:
(Bogot, la capital del departamento, la ciudad-boom de la -) patrocinen o cohonesten con la actuacin de gruzona). Este mixto de desprecio y rebatia inspira por su- pos paramilitares. Los apoyos de arriba ayudan a explicar
puesto estrategias erradas y acciones contraindicadas en los porqu las autodefensas regionales logran cierto grado de
territorios ms sensibles al conicto.
articulacin y visibilidad nacional, o por qu el paramilif. Degradacin de poderes regionales. La privatizacin del tarismo creci en respuesta a los dilogos de paz con la gueEstado tiende a ser mayor en la regin que en la nacin y es rrilla y a los intentos de reforma o apertura del sistema de
especialmente intensa en ciertas zonas. Bajo el rgimen de los ltimos veinte aos (Romero, ).
hacienda que a su tiempo predomin en los Andes, en el
h. Militar y no poltico. Al interior del aparato estatal, la
Caribe y en la Orinoquia surgi un capitalismo de familia democracia por empate se plasma en el pacto de reparto
con inuencia o control simultneo sobre la tierra, el apara- o rgimen de compartimentos estancos, que consiste en
to electoral, la administracin local, la justicia y los cuerpos entregar cada esfera de gestin (la poltica econmica, la adde seguridad. Este arreglo tradicional que adems fue co- ministracin de justicia, la poltica social, las relaciones extemn a varios pases latinoamericanos perdi sus tintes, riores, etc.) al sector interesado de la lite para que la admidigamos, paternalistas, a medida
que las tierras pasaban a manos de Aunque achaquen todos sus males al conflicto y aunque
narcotracantes y jefes guerrilleros o exigen que el Estado lo cure de raz, las lites colombiaparamilitares. Las lites nacionales, nas son bastante remisas a apechar con el costo: la evadispersas, distradas o cmplices, no sin del impuesto a la renta llega a 33% del recaudo.
le pusieron coto a este proceso que habra de entregar varias regiones de Colombia al maridaje nistre en forma autnoma. Este mecanismo oper tambin
entre seores de la guerra y autoridades locales, con el uso respecto del conicto, cuyo manejo fue entregado a las Fuercreciente de la fuerza para nes privados y la penetracin zas Armadas y su crculo con una implicacin importantmaosa del sistema poltico (partidos y Congreso) de abajo sima: el conicto entendido como problema militar, y no
para arriba o de la periferia al centro.
como el asunto esencial de la poltica.
g. lites y paramilitares. Ms que por una ciudadana uniSe dijo, en efecto, que inicialmente La Violencia fue un
versal y vigorosa, podra decirse que la democracia colom- conicto entre los dos partidos tradicionales. Es pues combiana existe por empate: ningn sector de la lite logra prensible que, tras pactar la rotacin y el reparto pacco
imponerse sobre el resto. Esto corresponde al carcter tran- del poder entre liberales y conservadores, los dirigentes del
saccional y gradualista que a menudo se aplaude a nuestra Frente Nacional pensaran que el problema poltico detrs
vida poltica (Posada, ), pero igual corresponde a la he- de la violencia ya estaba resuelto, y que sus remanentes eran
terogeneidad del bloque de poder y de las coaliciones de el bandidaje y la delincuencia rural que suelen darse tras
gobierno. En estas circunstancias la extrema derecha, igual una guerra civil en cualquier lugar del mundo. A partir
que otros segmentos de la lite, tiene unos espacios y unos pues de , y de manera casi invariable, el Estado ha enmodos de inuir sobre determinadas instancias del gobier- tendido la insurgencia como un problema de orden pblino central, las corporaciones pblicas, el aparato judicial, las co ms propiamente, de desorden pblico. Esta lectuadministraciones locales, los gremios, los medios de comu- ra era altamente compatible con otro pacto implcito del
nicacin y la opinin pblica nacional e internacional.
Frente Nacional: los militares devolvan el poder (que ejerComoquiera que sea, los halcones dispuestos a nan- can desde el golpe de Rojas en ) y se retiraban de la
ciar o promover la guerra sucia son una minora dentro de poltica a cambio de no ser sometidos a juicio por sus acla lite y por eso no es vlido armar, como lo hace la guerri- tuaciones bajo la dictadura y de mantener jurisdiccin exlla, que el paramilitarismo en Colombia sea una poltica de clusiva sobre las cuestiones de orden pblico.
La guerra como un problema puramente militar, sin conduccin poltica. Medio pas el centro en relativa paz,
haciendo business y, ms notable, politics as usual. El
otro medio pas la periferia conado a las Fuerzas Armadas para que impusieran el orden.
Pero este arreglo cmodo para la clase dirigente tena
el doble defecto de ignorar las dimensiones extramilitares
del conicto y de quitar ecacia a la accin militar. La exclusividad a las Fuerzas Armadas para atender el conicto
reforz su tendencia a ser un ghetto, debilit el control civil,
agrav las suspicacias recprocas, las aisl del medio donde
deban triunfar, las hizo sentir abandonadas por la opinin
y el establecimiento, las acerc de rebote a la derecha poltica, las hizo ms sensibles al inujo directo de Estados Unidos y sus prioridades, redujo su motivacin de lucha, toler su burocratizacin y le dio cabida a la corrupcin.
Esta visin del conicto como un asunto criminal y perifrico se mantuvo intacta durante mucho tiempo y an predomina en la actitud del Estado y las lites. En efecto, durante aos no se ensay sino la accin armada para eliminar a los bandoleros (no se hablaba de guerrilleros) y
apenas en el presidente Betancur admiti que la guerra no se deba slo a causas subjetivas sino que haba
causas objetivas. El gobierno siguiente impuls el Plan
Nacional de Rehabilitacin (pnr) para atender los municipios en zonas de violencia; y Andrs Pastrana llam a su
Plan de Desarrollo Cambio para Construir la Paz en reconocimiento de que la guerra debera ser tema central de las
polticas pblicas.
Pero, adems de tardo, el reconocimiento ha sido parcial y ms bien retrico. Y esta no politicidad del conicto
se conrma, a los ojos del Estado y las lites, en tanto la insurgencia carece de simpata o apoyo masivo, en tanto no plantea la amenaza de un alzamiento popular, en tanto para
insistir la guerrilla es marginal al sistema poltico.
La guerrilla entonces se fue quedando al margen de la
poltica y los polticos se fueron desentendiendo de la guerrilla. El resultado ha sido agrandar la distancia entre dos
mundos y dos modos de pensar, de modo tal que el dilogo
eventual entre uno y otro parecer un encuentro cuando es

un desencuentro. Por eso en El Cagun bajo Pastrana, y antes
en Caracas-Tlaxcala bajo Gaviria, y antes en La Uribe bajo
Betancur, se sucedieron largas conversaciones de sordos.
El conicto no ha sido tratado siempre o exclusivamente
como asunto de orden pblico. En los nueve procesos de
desmovilizacin exitosos del perodo Barco-Gaviria se acordaron garantas polticas y ayudas de reinsercin. Despus
de se han expedido tres leyes de amnista, se ha extendido el indulto en cinco oportunidades y se han concedido
rebajas de penas. Entre y , cada presidente
inici dilogos con la Farc o el eln, y su consiguiente estatus
poltico fue formalizado por cuatro de ellos (Betancur, Gaviria, Samper, Pastrana).
Pero ninguna guerrilla desmovilizada o existente ha
logrado imponer o negociar reformas substantivas; y ningn presidente, candidato o directorio poltico ha planteado claramente las reformas objetivas que estara dispuesto a convenir con la insurgencia. Pese a que est destruyendo el pas, la guerra no ha entrado an a la poltica.
E. Y sin embargo
La interpretacin del conicto aqu propuesta podra prestarse a tres malentendidos que conviene despejar desde un
principio. Primero: ni su carcter esencialmente campesino
en un pas predominantemente urbano, ni su falta de apoyo
masivo signican que los grupos armados carezcan de proyectos polticos. Segundo: el hecho de que el Estado no haya
podido resolver el conicto no signica que hayan faltado
los esfuerzos y los logros. Tercero: que el conicto se asiente en la periferia geogrca y poltica, no signica que el
centro deje de ser la fuente, el objetivo y, cada da ms, el
escenario, del mismo. Veamos.
1. Proyectos polticos
Las guerrillas colombianas, sin excepcin, han adoptado un
programa poltico, se han aliado y dividido por creencias
3. Aunque la situacin ha comenzado a cambiar bajo el Presidente Uribe, en las Fuerzas Armadas colombianas hay seis funcionarios administrativos por cada
operativo, cuando en Estados Unidos la proporcin es de uno a tres (Richani, 2002: 46).
4. Aunque no existen datos agregados sobre el particular, son frecuentes los episodios de corrupcin entre oficiales, tropa o civiles adscritos que denuncia la
prensa; el efecto de estas prcticas sobre las filas y sobre la moral de combate es por supuesto desastroso.
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40
Foto 1.4 Columna de Villarrica. Pacto de Paz en Cabrera, Cundinamarca, 1953.
Archivo Juan de la Cruz Varela
polticas, han hecho proselitismo y trabajo de base, han lumna de marcha...), hroes (Bolvar, Jacobo Arenas...), ricreado o contado con un movimiento poltico desarmado, tos (sesiones de autocrtica, juicios revolucionarios), tradihan participado en dilogos y acuerdos con autoridades nacin de padres a hijos guerrilleros, escuelas de formacin e
cionales o locales y con organizaciones polticas diversas. indoctrinamiento continuado (Ferro y Uribe, ).
Es ms: sus militantes o, en todo caso, sus dirigentes se
Lo dicho para las Farc bsicamente vale para otras organiautodenen como revolucionarios, y este slo hecho impor- zaciones guerrilleras, con una salvedad signicativa. Aunque
ta porque la idea que cada quien tiene de s mismo verda- todos los grupos se inspiran en el marxismo, cada guerrilla
dera o falsa, justa o injusta inuye en forma decisiva sobre es una secta nacida de las divisiones en el campo socialissus actuaciones.
ta: la lnea china (epl), la cubana (eln), la sovitica (Farc).
De manera por dems esquemtica, se podra hablar de Separadas por tesis substantivas y concepciones estratgitres momentos en la ideologa de las Farc, advirtiendo que cas, no menos que por odios cultivados al calor de una histocada uno deja ecos en el siguiente y que se trata de acen- ria compartida, estas sectas llegan a veces a choques militatos dentro de un discurso bastante monoltico:
res, a veces coexisten y otras veces cooperan sobre el terreno
a. El agrarismo radical, que se mantuvo hasta los y que o constituyen alianzas frente al Estado (la Coordinadora
peda garantas polticas, indemnizacin para los campesinos guerrillera Simn Bolvar fue el intento ms reciente).
desplazados, reforma agraria e inverPero ninguna guerrilla desmovilizada o existente ha losin pblica en el campo
b. El marxismo-leninismo lnea grado imponer o negociar reformas substantivas; y ningn
urss, que domin hasta comienzos presidente, candidato o directorio poltico ha planteado clade los , en una versin acartonada ramente las reformas objetivas que estara dispuesto a
y militarista para la cual el poder convenir con la insurgencia. Pese a que est destruyendo el
pas, la guerra no ha entrado an a la poltica.
nace del fusil.
c. El bolivarianismo, que se acenta tras la cada de la urss, donde reviven y se actualizan
El eln, en particular, naci en contrapunto a la idea, por
ciertas ideas gruesas del Libertador (latinoamericanismo, entonces ortodoxa, de la guerrilla como simple autodefensa
antiimperialismo, militarismo, intervencionismo econmi- campesina: la revolucin socialista no vendr si no es jaloco, etc.).
nada por una vanguardia poltico-militar y por eso el priNo menos, a su propia manera, el discurso de las Farc ha mer punto de su primer maniesto era la toma del poder
ido recogiendo ciertos temas con fuerza en la opinin p- para las clases populares (: ). De aqu se siguen diblica, como decir el anticlientelismo, la denuncia de prcti- ferencias con las Farc, que pueden resumirse en que stas
cas y funcionarios corruptos, la resistencia a la globalizacin son ms un ejrcito revolucionario mientras aquel es ms
y al neoliberalismo, la defensa de la descentralizacin y de un partido en armas; las Farc estn cerca de los colonos y
la democracia participativa.
el eln de los sindicatos; las unas son agraristas y el otro es
Con matices, tensiones e incluso enfrentamientos el petrolero; el uno, si se quiere, es ms poltico, las otras ms
ideario poltico de las Farc ha sido compartido por sus so- militares. Pero en ambos hay un proyecto revolucionario,
cios desarmados: el pc, en una relacin ambigua, cambiante unas creencias que unican y en algn grado contribuyen a
y prolongada; la up, fruto de la apertura electoral de los y moldear la vida interna de la organizacin, sus relaciones
atrozmente diezmada; y el Movimiento Bolivariano, parti- con la comunidad, sus prioridades y sus mtodos.
do clandestino de los ltimos aos.
Sin que aprueben los mtodos de la guerrilla, simpatiSin una ideologa compartida no podra explicarse la cen con ella o haya siquiera odo sus discursos, tambin es
sostenida unidad interna de las Farc, pese a su crecimiento indudable que muchos colombianos profesan una ideolonumrico y a la creciente degradacin de la guerra. Esa ideo- ga justiciera o cultura de reivindicacin ms o menos exloga se encarna y se refuerza en prcticas institucionales y plcita o borrosa. La realidad social justica por supuesto el
en una cultura organizacional que incluye mitos (la Co- descontento, da pie al resentimiento y alimenta la actitud
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contestataria. En este sentido, pues, la guerrilla forma parte pblica no pueda ingresar, o que la guerrilla gane simpata
de una matriz que abarca mucho ms que sus combatien- interna o internacional; el gasto militar ha aumentado de modo
tes, sus redes de apoyo y sus simpatizantes lo cual, como sustantivo, las Fuerzas Armadas se han modernizado, la indir el Captulo , es fuente de confusiones trgicas.
versin publica y la presencia del Estado en regiones de conOtra muestra de la confusin es el hecho de que los para- icto se han multiplicado, la descentralizacin ha progremilitares apelen a esa misma cultura de reivindicacin para sado ms que en el resto de Amrica Latina, la Constitucin
validarse como proyecto poltico; la plataforma de las auc, del abri horizontes y espacios para democratizar la depor ejemplo, demanda reforma agraria, reforma urbana y mocracia, se han dado varios procesos de dilogo y varias
otras medidas redistributivas. Ms precisamente, esta orga- desmovilizaciones exitosas, se han salvado miles de vidas
nizacin se autodene como un movimiento polticomiligracias al herosmo callado de soldados, policas, gestores
tar de carcter antisubversivo en el
ejercicio del uso al derecho de la le- Las guerrillas colombianas, sin excepcin, han adoptado un
gtima defensa que reclama las trans- programa poltico, se han aliado y dividido por creencias
formaciones del Estado, pero no polticas, han hecho proselitismo y trabajo de base, han
atenta contra l (auc, ). As, aun- creado o contado con un movimiento poltico desarmado,
que los paramilitares surgen como han participado en dilogos y acuerdos con autoridades narespuesta puramente local y militar a cionales o locales y con organizaciones polticas diversas.
las guerrillas, luego buscan cierta unidad nacional, adoptan un discurso ideolgico, ganan apoyo de paz y gente mucha gente del comn. Es otra vez, la
de opinin e incursionan en la poltica mediante sus pro- paradoja de Colombia: un pas lleno de creatividad y de
pios aparatos desarmados (como lo fue el Movimiento de pujanza, un pas que no se rinde pero que no ha podido deRenovacin Nacional, Morena) o el patrocinio discreto de jar atrs el llanto.
ciertos candidatos. En este sentido ms limitado vale pues
decir que las autodefensas son una fuerza poltica, cuyas 3. El conflicto y el centro
ideas de algn modo se reejan en sus estrategias y sus actuaciones.
Si algn lector recibi la impresin de que hay dos Colombias separadas, de que el centro puede entenderse sin pe2. Esfuerzos y logros
riferia o viceversa, nos afanamos a corregir el malentendido: esta Colombia y la otra son arte y parte de un slo
Sera muy injusto y adems muy errneo dejar en este conicto que se alimenta de ambas, se expresa en ambas y
punto la impresin de que el Estado no haya hecho nada para necesita resolverse en ambas. De entrada, la distincin enresolver el conicto, de que no se haya logrado nada, o de tre centro y periferia es apenas un recurso conceptual y
que todas las lites sean igualmente culpables del fracaso. En el lmite geogrco entre los dos es lo habr sentido el
este Informe, el lector hallar referencias incontables a lo que lector cada da ms borroso. Es ms: aunque el conicto
se ha intentado y lo que se ha logrado por accin de los go- exista principalmente en la periferia, su raz, su motor y
biernos, las lites y tambin, de la gente del comn por su objetivo estn principalmente en el centro. Se enunatender cada faceta del conicto. Para dar apenas un primer cian, por ahora, dos conexiones importantes:
brochazo, subrayemos que, a pesar de todo, Colombia ha
Con ndices de pobreza rural que han ido desde %
logrado mantener su democracia y su respeto bsico al Esta- hasta % en los ltimos treinta aos, con desempleo urbado de derecho, o que hubo crecimiento econmico y mejora no entre % y %, con un sector informal o de rebusque
social durante casi cada ao de estas cuatro dcadas. Espec- que ocupa dos de cada tres trabajadores, las puertas estn
camente respecto del conicto, subrayemos que el Estado abiertas para que campesinos y marginales de la ciudad
ha evitado que la insurgencia avance a la guerra de posicio- migren en busca de una vida mejor o menos peor en esa
nes, que haya un centmetro del territorio donde la fuerza tierra nueva que ofrece ser la frontera. Y as, la dureza del
conicto no ha sido bice para sostener el proceso de colonizacin reseado al comienzo del captulo. De hecho, la
poblacin en los departamentos eje de la otra Colombia
(Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Amazonas, Putumayo,
Guainia, Vichada) aument de . en a ..
en el de acuerdo con las proyecciones del Dane.
El lmite supuesto entre las dos Colombias se ha borrado ante todo porque ninguna persona que resida en el
territorio nacional est hoy exenta de sufrir el conicto en
carne propia: cilindros de gas, bombas, asesinatos, secuestros o extorsiones se dan en cualquier vereda, pueblo o ciudad. Pero la omnipresencia fsica del conicto no es incompatible con su marginalidad poltica. Primero, porque la gran
mayora de la gente vive la guerra como inseguridad o amenaza criminal, no como confrontacin o como esperanza.
Segundo, porque no hacen falta muchos sino pocos individuos armados para causar dao, alarma y conmocin de
gran escala; en un pas con la extensin y poblacin de Colombia, mil guerrilleros y paramilitares (. de las Farc,
. del eln y . de las auc, segn los estimativos ms
autorizados), son ms que sucientes para llevar la guerra
a todos los rincones, aunque no sean sino siete de cada diez
mil habitantes en nuestros campos y ciudades.
Comoquiera se lo dena, el centro est pues siendo
cada vez ms afectado por el conicto. No slo porque los
hechos de violencia se extiendan ms y ms a las ciudades o

golpeen ms y ms a las clases altas, sino por tres mecanismos que sern examinados con algn detalle en prximos
captulos:
En la mente y en el discurso de muchos insurgentes
sigue estando el sueo de la revolucin, que necesariamente
pasa por la derrota y control del Estado central: la guerra,
para ellos, es esencialmente poltica.
Ms all o ms ac del querer de sus actores, la guerra
pas a tener gran incidencia sobre las relaciones exteriores
del pas. Esto se debe ms que todo al nexo entre los armados y el trco de drogas, lo que hace del conicto un inters vital para Estados Unidos. Tambin cuenta la globalizacin, que hace ms sensitivo el ujo de inversiones a los problemas de seguridad local. Y as, para las lites colombianas, la guerra se volvi poltica aunque sus enemigos no
sean polticos sino apenas criminales.
Sea o no sea poltica su guerra, las necesidades nancieras del grupo armado bastaran para encaminar sus actos
hacia el centro, donde se encuentra por supuesto la gran
riqueza.
Como meta ideal para los unos, como problema principal para los otros, como sustento econmico para todos, el
centro est pues en el centro del conicto.
5. Ministerio de Defensa, consolidado en Presidencia de la Repblica-DNP (2003:17).
43

44
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45
Captulo 2
Expansin:
la guerra en las regiones
48
Pgina anterior: Foto 2.1 Guerrilleros de las Farc en la antigua zona de distensin (2000) Archivo El Tiempo.
a marginalidad inicial del conicto armado

tuvo dos consecuencias duraderas y encadenadas. Una que,
hurfana o coja de sentido y de futuro poltico, la guerrilla
fue sufriendo una creciente hipertroa militar; como bien
dice un analista, las guerrillas jugaron a ser ejrcitos y no
partidos (Zuluaga, : ). Otra que, incapaz de derrocar a las autoridades del Estado central, los insurgentes optaron por ir creando otro Estado, el Estado embrionario
que consiste en ejercer poderes de facto sobre la poblacin
de las regiones donde operan.
De su lado los paramilitares, como se dijo, son ante todo
una respuesta armada regional a la guerrilla: ellos son an
ms locales que su adversario, en tanto buscan la autodefensa de los pobladores o el limpiar de guerrillas a su
regin.
Pero, dadas la cobertura incompleta de la fuerza pblica
y la escasa presencia del Estado, las organizaciones armadas fueron llegando a ms regiones de la periferia e incluso
a penetrar el centro geogrco a tal punto que hoy lo
tienen prcticamente rodeado.
Puesto que el peso de la guerra se vive sobre todo en las
regiones, que sus modalidades cambian tanto de uno a otro
rincn de Colombia, y que muchas de las vas concretas
para construir paz deben adaptarse a las peculiaridades y
posibilidades locales, el Informe Nacional de Desarrollo
Humano (indh, ) ha hecho especial nfasis sobre el trabajo con y desde las regiones. La labor de los comits con-
sultivos, los equipos de investigacin local y la red de corresponsales se han consignado en una serie de monografas
y documentos que el lector interesado podr consultar en
nuestra pgina http: www.pnud.org.co/indh2003.
Por ahora y de manera resumida, este captulo describe
la expansin geogrca del conicto, examina sus determinantes y caracteriza las principales regiones donde se asienta. Tras registrar la creciente cobertura territorial de las acciones armadas y la desigual expansin de las Farc, el eln y
el paramilitarismo, se propone una interpretacin de la dinmica regional en funcin de tres variables: la estrategia
global de cada actor, la permeabilidad de las regiones y la
bsqueda de riquezas por parte de los combatientes. El captulo concluye con un intento de caracterizar comparativamente algunas de las regiones ms golpeadas.
A. Expansin del conflicto
Aunque parece obvio que el conicto ha tendido a expandirse con el paso del tiempo, no es fcil precisar dnde se
ubica o cundo lleg a determinada zona: las mediciones
de incidencia o intensidad de la guerra son discutibles, los
lmites entre regiones son borrosos y la movilidad geogrca es connatural a los actores armados. Por eso, si bien
los mapas elaborados para este Informe se basan en los
mejores indicadores disponibles, la intencin del ejercicio
es ms ilustrativa que estadstica.
1. El registro ms detallado es el nmero y tipo de acciones armadas por municipios y aos que desde 1985 lleva el Observatorio de Derechos Humanos, hoy
adscrito al programa presidencial de los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la Repblica. Este registro incluye
combates, emboscadas, ataques a poblaciones, ataque a instalaciones militares, atentados contra la infraestructura y actos de piratera terrestre. Con esos datos el
Informe elabor un conjunto de mapas que permite ilustrar la distribucin geogrfica y la frecuencia de las acciones armadas. En convenio con el programa y el
Dane, los mapas fueron actualizados hasta el ao 2002.
49
Mapa 2.1 Presencia territorial de las Farc en los 70
50
Fuente: Dane
En efecto, se trata de mostrar a grandes rasgos la secuencia de regiones donde la accin armada ha ido ganando o
perdiendo intensidad. Ms exactamente, dado que las acciones armadas tienden a concentrarse en zonas en disputa, los mapas describirn el desplazamiento geogrco del
conicto ms que las zonas bajo rme control de alguno de
los bandos.
1. Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(Farc)
Los . Desde su nicho inicial (Pato, Guayabero, Ariari...),
las Farc se extendieron hacia el oriente, por los frentes de
colonizacin del Meta, Caquet, Guaviare y Putumayo, y
desplegaron fuerzas a lo largo del ro Magdalena, desde sus
nacederos en el Huila y sur del Tolima, hasta el Magdalena
medio, especialmente Puerto Boyac (Boyac), Yond
(Antioquia) y la regin del Chucur (Santander). Tambin
crearon muy temprano un frente en Urab, aprovechando
la concentracin de trabajadores del eje bananero y el
conicto causado por la distribucin de la nueva riqueza
(Mapa .).
Durante la primera mitad de la dcada, la Asociacin
Nacional de Usuarios Campesinos (Anuc) moviliz cerca
de un milln de aliados para presionar la reforma agraria
prometida por el Frente Nacional. El movimiento actu en
todo el pas, pero especialmente en la Costa Atlntica, Magdalena medio, Valle, Tolima, Cauca, Meta, Caquet y Arauca.
De manera por dems signicativa, las Farc no encontraron
acogida en aquellos municipios donde la organizacin gremial tuvo ms fuerza. Sin embargo, con la crisis de la Anuc
en la segunda mitad de los , no slo las Farc, sino especialmente el epl y el eln sustituyeron el liderazgo rural,
radicalizaron al campesinado y expandieron su inuencia
en las regiones donde aquel haba sido politizado en pos de
la reforma agraria.
El salto de las guerrillas desde las regiones de colonizacin a las de latifundio tradicional fue pues una consecuencia no intencional de haber frustrado la reforma agraria desde y haber desorganizado y reprimido el movimiento
campesino desde , hechos que abrieron una oportuni-
dad a la insurgencia para capitalizar la frustracin popular.

El Mapa . ilustra la frecuencia de los conictos por la tierra entre y , que tuvieron lugar en las regiones dominadas por el latifundio ganadero.
Los . Bajo la tregua pactada con el gobierno Betancur,
las Farc siguieron profundizando su inuencia en las regiones de dominio tradicional y abrieron nuevos frentes en la
regin central del pas, para cumplir con la decisin de la
vii Conferencia de Comandantes () de acercarse a las
ciudades, especialmente a Bogot, Medelln y Cali. El activismo poltico de las Farc fue ms abierto y muchos simpatizantes salieron de la clandestinidad para apoyar a la Unin
Patritica creada para buscar representacin electoral en las
reas de inuencia guerrillera.
El Bloque Oriental (Meta, Guaviare, Guaina y Caquet)
se encarg de regular el mercado de coca a cambio de un
impuesto a los cultivadores y compradores. Durante la segunda mitad de la dcada, el Bloque libr una guerra contra
el grupo paramilitar con epicentro en San Martn, Meta; este
grupo elimin a muchos integrantes de la up en los municipios de la cuenca del ro Ariari.
En el Magdalena medio, parte de las guerrillas liberales
de los aos se haban inclinado hacia las Farc; as, ya en
stas fundaron su iv Frente, con bases en Puerto Boyac, Cimitarra, Landzuri, San Vicente del Chucur, Yond
y otros municipios. A partir de estos inicios, la bsqueda de
ms recursos o impuestos de guerra sobre la ganadera y
la minera aurfera llev a las Farc a expandirse hacia el bajo
Cauca antioqueo, para crear un corredor de paso hacia el
sur de Crdoba y Urab. Igualmente extendieron su inuencia en un corredor hacia el norte, que uni la ruta del sur del
Cesar, pasando por Ocaa hacia la regin del Catatumbo
(Norte de Santander) y el norte del Cesar, hasta terminar en
Magdalena, entre la cinaga grande y la Sierra Nevada de
Santa Marta.
El Bloque Sur oper en las cordilleras del Tolima, en la
mayora de municipios del Huila, en unos pocos del Valle,
en el Cauca y en el norte de Putumayo y Nario. En aos
ms recientes su objetivo ha sido el de asegurar el corredor
que va del Amazonas a la regin pacca, el cual es una ruta
crtica del narcotrco.
2. El lector interesado encontrar una secuencia ms completa de mapas en la direccin http://www.pnud.org.co/indh2003
51
Mapa 2.2 Frecuencia de conflictos por la tierra 1980-1995
52
Desde , cuando se hallaron yacimientos petrolferos

en Cusiana y Cao Limn, las Farc comienzan a fortalecer
su presencia en Arauca y Casanare, junto con el eln.
Cundinamarca y Boyac, en la regin andina central, tuvieron accin armada de las Farc en sus fronteras con el Magdalena medio y con los llanos orientales. En el pramo de
Sumapaz, parte del distrito capital de Bogot, las Farc han
conservado una zona de refugio y corredor de paso desde
los frentes del sur hacia la ciudad (Mapa .).
Los . En diciembre de el ejrcito ocup el campamento central de las Farc en Casa Verde, municipio de La
Uribe (Meta), en la frontera sur del pramo de Sumapaz.
Este ataque dispers al mando central de las guerrillas, las
cuales respondieron con un aumento excepcional de los
ataques en todas las regiones: mientras en las Farc
haban realizado ataques en municipios, en
realizaron ataques en municipios (Cuadro .).
La escalada ofensiva se concentr en tres regiones: el Mag-
dalena medio, en la conuencia entre Santander, Antioquia,

sur de Bolvar y sur del Cesar; en la regin de Crdoba,
Urab y noroccidente antioqueo; y en la regin donde conuyen Meta, Guaviare y Caquet, al oriente de la Cordillera
Oriental.
A partir de ao de mayor frecuencia de acciones
armadas en el Magdalena medio, las Farc comenzaron a disminuir su presencia en la regin, sin desaparecer de ella. En
Urab y norte del Choc sus acciones se incrementaron lentamente entre y , y se intensicaron desde
hasta un grado mximo en ; a partir de entonces, aunque se mantienen, han tendido a disminuir. En el norte del
Cesar y Magdalena hubo acciones armadas de mediana intensidad hasta , cuando se intensicaron hasta su mayor frecuencia en . La misma pauta sigui la regin del
nororiente, en Norte de Santander y Arauca, pues la presencia armada de las Farc aument notablemente a partir
de hasta llegar al mximo en .
Cuadro 2.1 Acciones de los grupos armados 1985-2002

FARC - FUERZAS ARMADAS REVOLUCIONARIAS DE COLOMBIA
1985
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2001 2002
Departamentos afectados
16
21
23
23
22
22
26
23
26
26
28
28
30
27
29
29
28
30
Municipios afectados
61
100
130
129
85
120
243
216
196
216
217
233
265
259
299
326
336 444
Total acciones realizadas
95
152
237
209
150
280
668
423
350
389
521
609
706
597
684
888
1032 1873
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2001 2002
ELN - EJRCITO DE LIBERACIN NACIONAL

1985
10
17
19
16
20
19
19
18
22
18
20
22
21
21
18
21
34
60
75
127
137
161
140
135
115
113
136
145
153
135
146
190
184 156
19
18
56
162
197
357
314
385
316
426
327
310
425
462
460
347
369
579
540 420
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2001 2002
AUTODEFENSAS
1985
18
23
20
23
20
18
18
nd
nd
nd
nd
nd
11
17
20
25
23
74
96
72
120
96
89
63
nd
nd
nd
nd
nd
12
42
42
97
150 104
153
260
141
242
196
151
109
nd
nd
nd
nd
nd
15
55
55
158
240 139
Fuente: Observatorio de Derechos HumanosVicepresidencia de la Repblica.
53
Mapa 2.3 Distribucin espacial de acciones violentas

realizadas por las Farc, durante el perodo 1985-1994
54
Fuente: Dane, Marco Geoestadstico Nacional, 2001. Observatorio de ViolenciaPresidencia de la Repblica.

realizadas por las Farc, durante el perodo 1995-2002
55

En la regin amaznica, esta guerrilla disminuy la frecuencia de acciones en y , para aumentar desde
hasta su nivel mximo en . Los cinco municipios
de la zona de distensin no tuvieron hechos de armas entre
y , aunque toda la periferia del Meta, Caquet,
Guaviare y Putumayo vivi un aumento de las acciones hasta
su nivel mximo en .
La regin central de Cundinamarca, Boyac, norte del
Tolima y el eje cafetero tuvo una frecuencia irregular y de
baja intensidad a lo largo de la dcada. La regin suroccidental integrada por el sur del Tolima, Huila, Valle, Cauca y
Nario presenci una frecuencia mediana hasta , cuando aument hasta su mximo en el .
En la mayor frecuencia de acciones de las Farc se
dio en Arauca, seguido por Caquet, Ariari (Meta), Guaviare,
norte del Cesar, Magdalena, oriente del Cauca y sur de Nario (Mapa .).
En breve, la secuencia de mapas muestra cmo las Farc
fueron llegando con sus acciones a casi todo el territorio
nacional y cmo, con altibajos, han pretendido armar su
control de manera ms o menos sucesiva sobre: i) otras zonas de colonizacin, a partir de sus nichos de origen (Amazonia, Orinoquia, Magdalena medio); ii) partes altas de las
cordilleras (sobre todo la Oriental) que forman corredores
desde su retaguardia hacia los centros urbanos, agrcolas o
56
del ro Magdalena, pasa por el sur de Bolvar y se sita en el

nordeste y el bajo Cauca antioqueo. La serrana de San
Lucas va a convertirse en su epicentro; es la llamada Sierra
Maestra colombiana, que entre el Magdalena medio y el
bajo Cauca es el eje del control sobre el noroccidente colombiano.
Al eje horizontal formado entre Santander y Antioquia,
que se apoya en la serrana de San Lucas, se aade el eje
vertical de la frontera con Venezuela, que une a Norte de
Santander con el Cesar y Arauca. Estas regiones coinciden
con la geografa del petrleo y el carbn, de los cuales el eln
ha obtenido sus principales rentas. Ambos ejes conguran
el territorio histrico donde este grupo tiene ms arraigo
entre la poblacin campesina, formada en su mayora por
colonos y trabajadores migrantes.
La accin armada en la Costa Atlntica se extiende por
un corredor que une el sur de Bolvar con los montes de
Mara, y otro con direccin hacia Urab desde el bajo Cauca
antioqueo. Hacia el sur del pas, el eln cre otro corredor
que pasa por el Valle, Cauca y Nario. Sus acciones armadas en estas reas de expansin han sido irregulares y en
muchos municipios su presencia es espordica.
Los . El eln no acord la tregua con el gobierno Betancur y dedic esos aos a consolidar su inuencia entre el
campesinado del nororiente y la Costa Atlntica. Con la consigna de la construccin del poder
El salto de las guerrillas desde las regiones de colonizacin popular en lo local, promovi la creaa las de latifundio tradicional fue pues una consecuencia no cin de cabildos que deban asumir
intencional de haber frustrado la reforma agraria desde 1972 el control de las administraciones y los
y haber desorganizado y reprimido el movimiento campesi- scos municipales. En y orno desde 1975, hechos que abrieron una oportunidad a la ganiz dos paros campesinos que bloinsurgencia para capitalizar la frustracin popular.
quearon el transporte vial y obligaron
al gobierno a negociar reivindicaciomineros que van cobrando importancia; iii) zonas de bo- nes locales con sus representantes. Durante estos aos el
nanza agrcola o minera (en especial banano, coca, amapola pnr, que coordin la inversin rural con participacin de
y petrleo); iv) zonas de campesinado en crisis (Cauca, las comunidades y sin la mediacin del clientelismo, sirvi
Boyac, viejo Caldas...); y v) centros urbanos, mediante para contrarrestar la inuencia del eln entre los campesimilicianos y acciones de comandos.
nos (Mapa .).
Los . Desde comienzos de la ltima dcada, la activi2. El Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN)
dad militar de esta guerrilla se ha sostenido con regularidad
en slo seis departamentos: Norte de Santander, Cesar y
Los . El eln naci en San Vicente del Chucur (Santan- Arauca, fronterizos con Venezuela; Casanare, Santander
der) como un pequeo foco insurreccional en . A nales (Magdalena medio) y Antioquia (Magdalena medio). En
de los esta guerrilla se extiende hacia el lado occidental otros departamentos su accin ha sido irregular, lo cual ree-

realizadas por el ELN, durante el perodo 1985-1994
57

realizadas por el ELN, durante el perodo 1995-2002
58
ja poca insercin en la poblacin y expresa su debilidad frenEn efecto, cuando las guerrillas quisieron extorsionar a
te a fuerzas adversarias.
los primeros grupos de tracantes enriquecidos con las droEn especial, el eln fracas en su proyecto de asentarse gas, se encontraron con una respuesta igualmente organizaen medio del latifundio ganadero de la Costa Atlntica. En da y virulenta. En el cartel de Medelln cre Muerte a
Crdoba realiz acciones hasta , luego actu muy poco Secuestradores (mas) que actuaba como un escuadrn de
en y a partir de ese ao dej de operar hasta , para la muerte contra los guerrilleros y sus familiares, y luego
volver a la inactividad. En Guajira no actu entre y como guardin de las tierras compradas por narcotracantes,
y slo espordicamente atac la infraestructura carbo- especialmente en el Magdalena medio antioqueo y santannfera de El Cerrejn. En Sucre ha tenido una presencia ines- dereano.
table que ucta entre las tres subregiones del departamenDurante los aos el movimiento paramilitar se despleto: el golfo de Morrosquillo, donde termina el oleoducto g primeramente hacia otras regiones donde narcotraCao Limn-Coveas, los montes de Mara (Ovejas, San cantes haban comprado grandes haciendas y luego hacia
Juan Nepomuceno) y La Mojana. Una pauta similar sigui regiones de bonanza agrcola o minera para disputarles la rien Bolvar, oscilando entre la regin de
los montes de Mara (San Jacinto, El Distintas teoras subrayan diferentes factores como
Carmen), la Depresin Momposina y causantes de la elevada criminalidad urbana: la rpida
el sur, colindante de la serrana de San modernizacin, la desigualdad social, la cultura autoritaria,
Lucas. Despus de , el eln casi la influencia de la droga, la impunidad, entre otros.
desapareci de la regin Caribe, pues
la disidencia llamada Corriente de Renovacin Socialis- queza a las guerrillas. Hacia nes del decenio se haba extenta, que agrupaba a muchos veteranos de las luchas agra- dido a Crdoba y Urab, donde form las Autodefensas Unirias, acord su desmovilizacin.
das de Crdoba y Urab (Accu); al nororiente antioqueo,
La regin del litoral pacco reeja con mayor claridad donde cre el movimiento Muerte a Revolucionarios del norla precaria insercin territorial del eln. En el Choc ha te- deste; al Magdalena, alrededor de la Sierra Nevada de Santa
nido una accin moderada en el alto Atrato y alto San Juan. Marta; y hacia el sur, en Meta, Caquet, Guaviare y PutuEn el Valle actu con baja frecuencia en el sur y en ocasio- mayo. Abarcaba pues el eje Urab-Crdoba-bajo Caucanes en Buenaventura, sobre la Costa Pacca. En Cauca su Magdalena medio-Meta y era perceptible el propsito de
accin ha cambiado de municipios a lo largo del macizo expansin adicional, con la fundacin de escuelas de entrecolombiano, sin lograr articularse con los movimientos ind- namiento en Puerto Lpez (Meta), en Cimitarra y en Puergenas. En Nario ha tenido una mnima actividad que salta to Boyac (Mapa . ).
de un lugar a otro y slo en los ltimos aos ha armado
Aunque al principio fue nanciado bsicamente por trauna presencia regular a lo largo de los ros Pata y Mira (Mapa cantes asociados con el cartel de Medelln, el paramilitarismo
.).
recibi apoyo de distintos sectores: otros grupos de narcotracantes; empresarios mineros, en especial esmeralderos;
3. Los grupos de autodefensa
grandes o medianos terratenientes y comerciantes de distintas regiones; dirigentes polticos y algunos integrantes de la
Podra decirse que el paramilitarismo nace principalmente fuerza pblica. Esta variedad de orgenes, motivaciones y
de la codicia o de la desesperacin. De la codicia, cuando la alianzas se reeja en la diversidad de dinmicas locales:
guerrilla entra a disputar la riqueza de industrias protegidas
En el Magdalena medio se dieron grupos, como el de
por ejrcitos privados (narcotrco, esmeraldas); de la deses- Puerto Boyac, inicialmente concebidos como autodefensa
peracin, cuando los propietarios de la zona no encuentran de los ganaderos ante la extorsin de las Farc; otros surgieotro modo de enfrentar a la guerrilla o cuando el militar con- ron con el propsito de extirpar la guerrilla y sus presuntos
cluye que dentro de la ley no es posible derrotar a la insur- colaboradores, a veces en coordinacin con mandos locagencia.
les de la fuerza pblica, y otros ms defendan tierras com-
59

pradas por los narcotracantes ante eventuales invasiones

campesinas. Hacia mediados de los , los grupos creados
en Yacop, Puerto Boyac, Puerto Berro y Cimitarra adquirieron un carcter realmente ofensivo con el apoyo de narcotracantes y esmeralderos que haban comprado enormes
extensiones de tierra. Entre la segunda mitad de los y la
primera de los , las autodefensas golpearon en buena parte
del centro y norte de la regin, sobre todo en municipios de
Antioquia y Santander, y especialmente en San Vicente y El
Carmen. Desde entonces se han concentrado en el sur del
Cesar, sur de Bolvar, Puerto Wilches, Sabana de Torres
(Santander) y Yond (Antioquia).
En Crdoba las autodefensas se articularon con terratenientes, narcotracantes y algunos elementos de la fuerza
pblica. Sus orgenes se remontan al decenio de los , como
grupos de reaccin ante ataques del epl o ante invasiones
campesinas. La compra de tierras por parte de narcotracantes y la consolidacin del latifundio ganadero condujeron a la expansin de estos grupos, que pronto pasaron de
la defensiva a la ofensiva.
Otros grupos fueron creados por empresarios de las
esmeraldas, usualmente propietarios de grandes haciendas
ganaderas, que operaron en el sur del Magdalena medio,
Boyac, Casanare, Meta, Vichada y Cesar. Los paramilitares
de origen esmeraldero fueron una fuerza de proteccin de
las haciendas e intereses mineros y de exterminio de las bases de apoyo de las guerrillas, y en forma creciente sus dominios coincidieron con las rutas uviales y terrestres del
negocio de la coca en los llanos orientales.
En siete de los principales grupos de origen terrateniente se federaron bajo las auc que desplegaron gran iniciativa y expandieron su fuerza a importantes regiones con
presencia guerrillera. Las auc lograron cortar los corredores que comunicaban el Magdalena medio con Urab y en
expulsaron al eln de Barrancabermeja, mermando su
inuencia en toda la regin (Mapa .).
En existan grupos paramilitares repartidos en
departamentos, que disputaban el dominio territorial con
las guerrillas (Mapa .).
4. Balance actual
60
La compleja dinmica descrita en secciones anteriores se traduce en un cierto reparto del territorio nacional entre zonas
de inuencia relativa de cada uno de los grupos armados.

Aunque dicho reparto suele cambiar con bastante rapidez,
el Recuadro . presenta una excelente sntesis de la actual
geografa del conicto, donde las zonas no mencionadas en
esencia permanecen bajo control de la fuerza pblica.
5. La guerra en las ciudades
Como se ver en el Captulo , los homicidios causados por
el conicto representan apenas un pequeo porcentaje de las
muertes violentas en Colombia. Esta observacin es compatible con el hecho de que la mortalidad sea preponderantemente urbana; por ejemplo, Bogot, Cali y Medelln, con
menos del % de la poblacin, usualmente registran ms
del % de los homicidios. Distintas teoras subrayan diferentes factores como causantes de la elevada criminalidad
urbana: la rpida modernizacin, la desigualdad social, la
cultura autoritaria, la inuencia de la droga, la impunidad,
entre otros (Gmez, ).
Pero aunque tales factores tambin inciden sobre la dinmica del conicto armado en las ciudades, sta obedece
a mecanismos bastante ms especcos. As, en orden ms
o menos sucesivo, se podran distinguir seis fases o estadios en la urbanizacin del conicto colombiano:
Primero, las necesarias redes de apoyo que proveen
servicios de propaganda, reclutamiento, informacin, asistencia mdica, compras, manejo nanciero y similares.
Segundo, las operaciones puntuales de carcter tctico
o logstico (asaltos, secuestros, extorsin, robo de armas...).
Tercero, la guerra sucia que se traslada del campo o
que se ejerce sobre personalidades que habitan en la ciudad.
Cuarto (y ms peculiar al caso colombiano), la fragmentacin de algunas ciudades en zonas, comunas, barrios o hasta cuadras bajo control de una fuerza guerrillera o paramilitar,
donde incluso practican la limpieza social, expulsan o
absorben bandas locales y establecen un cierto orden.
Quinto, y asociado con lo anterior, combates abiertos
aunque ocasionales entre guerrillas, paramilitares y fuerza
pblica.
Sexto, el terrorismo y otras acciones sicolgicas del
grupo armado, cuyo objetivo es ganar visibilidad o forzar
cambios de actitud entre la poblacin o las autoridades.
Ya a partir de los y los , las Farc y el eln tenan
redes de apoyo urbano integradas por cuadros y simpatizan-

realizadas por las Autodefensas, durante el perodo 1985-1994
61

realizadas por las Autodefensas, durante el perodo 1995-2002
62
Mapa 2.9 Presencia paramilitar 2002
63

RECUADRO 2.1
Los escenarios de la violencia

Fernn Gonzlez, SJ*
La violencia no cubre de manera homognea ni con igual intensidad el territorio de Colombia. La confrontacin armada es
altamente diferenciada siguiendo la dinmica interna de las
regiones, tanto en su poblamiento y formas de cohesin social
como en su organizacin econmica, su vinculacin a la economa nacional y global, su relacin con el Estado y el rgimen
poltico y, por consiguiente, con la presencia diferenciada y
desigual de las instituciones y aparatos del Estado. Podemos
distinguir tres tipos de dinmicas:
La dinmica macrorregional. La lucha por corredores
geogrcos que permiten el acceso a recursos econmicos o
armamento, lo mismo que el fcil desplazamiento desde las
zonas de refugio a las zonas en conicto. Se diferencian tres
macrorregiones:
a) En el norte, las autodefensas han logrado cierto control
sobre el eje Crdoba-Urab antioqueo y chocoano-Nudo del
Paramillo-nordeste antioqueo, bajo Cauca antioqueo y Magdalena medio (sur de Bolvar, sur del Csar, Barrancabermeja),
aunque las Farc hacen esfuerzos por recuperar el control de
algunas reas y el eln trata de defender su presencia en el sur
de Bolvar mientras propone una negociacin poltica.
b) En el suroriente, las Farc tradicionalmente han concen-
64
tes de extraccin universitaria, sindical o poltica, que prestaban los servicios y ejecutaban las acciones propias de los
dos primeros estadios. La fase de guerra sucia se fue agravando con el auge del paramilitarismo desde los aos , y
ha incluido batallas por el control de capitales regionales
como Apartad, Montera, Buenaventura, Ccuta o Barrancabermeja. Con la irrupcin del narcotrco en esa misma
poca, se aade un creciente nexo criminal al viejo nexo poltico entre conicto y ciudad: se agudizan la guerra por los
barrios, la cooptacin de pandillas juveniles, los subcontratos para secuestrar o para ejecutar acciones terroristas. Este
fenmeno es ms intenso en Medelln, donde se dan combates de todos contra todos (milicias bolivarianas de las
Farc, milicias del eln, Comandos Armados del Pueblo,
trado su mayor podero blico. Pero desde los aos , los

paramilitares han venido consolidando un bastin en el Meta
(eje Puerto Lpez-Puerto Gaitn-San Martn) y desde 1996
(especialmente en y ) han fortalecido su presencia
en el Putumayo, sur del Caquet y la zona contigua al rea del
despeje. Adems, a partir de -, el ejrcito ha recuperado cierta capacidad ofensiva en reas estratgicas como la
zona del Sumapaz, bastin tradicional de las Farc, donde podan desplazarse entre el Meta, Cundinamarca, Tolima, Huila y el sur (Caquet, Putumayo, Guaviare).
c) En el suroccidente se consolida un nuevo corredor de
las Farc. Este eje se proyecta desde los municipios vecinos a la
zona de despeje hacia el sur del Huila, norte del Tolima, los
lmites entre Tolima y Valle (pramo de Las Hermosas), los
lmites entre el sur del Valle y el norte del Cauca, buscando la
salida al Pacco y aprovechando la colonizacin campesina
de las regiones del can del ro Naya y la Costa Pacca. A
partir de la zona de despeje, las Farc abrieron corredores de
salida al sur por la va Pasto-Mocoa y al norte por la va MocoaPitalito. Sin embargo, con la fumigacin en Putumayo y la dispersin de cultivos hacia el Pacco, la guerra con los paramilitares se ha extendido a Nario y Cauca.
Frente Revolucionario de Accin Popular, autodefensas del

Bloque Metro y el Frente Cacique Nutibara, y unas sesenta bandas criminales del tipo La Terraza). Por ltimo,
tras masivos secuestros urbanos (Cali, Neiva) y ya bajo el
actual gobierno, las Farc y el eln han hecho graves atentados
terroristas en ciudades mayores (Bogot, Ccuta, Neiva). Pero
vale advertir que, pese a lo anterior, no es verdad que la guerra se haya trasladado a las ciudades; la insurgencia, como
en el Captulo , sigue siendo esencialmente campesina.
B. Tres factores de expansin
La presencia de distintos actores armados en diferentes regiones, la intensidad del conicto, sus diferentes modos de
Dinmica mesorregional o lucha por el control entre

las reas ms ricas e integradas y las zonas marginales de colonizacin campesina. La poca presencia directa del Estado central deja bastante autonoma a los poderes locales o regionales
de corte tradicional en estas zonas, consolidados o en proceso
de consolidarse como un modo de dominio indirecto del Estado. Este poder poltico y econmico de las zonas en expansin se siente amenazado por el avance militar de la guerrilla,
que encuentra bases de apoyo en el mundo campesino perifrico y recurre a la extorsin sobre particulares y administraciones locales tuteladas por ella. Pero tambin se siente amenazado por las polticas modernizantes o reformistas del Estado
central, que signican el intento de expandir el dominio directo de Estado, socavando las bases tradicionales de su
poder. Los enfrentamientos en el Catatumbo, Arauca y Casanare, en la frontera con Venezuela, pueden leerse en esta perspectiva: la lucha por el control de los recursos provenientes
de las regalas petroleras o de los sembrados de coca, la tutela
armada sobre las respectivas administraciones locales y el
manejo clientelista de sus dineros. All, las Farc quieren desplazar al eln de su acceso indirecto a las regalas, por lo cual
boicotean continuamente el oleoducto. A su vez, algunos en-
expresin y sus variados efectos se deben por supuesto a

muchos factores. Tres de ellos sin embargo se destacan como
ms importantes para explicar la cambiante incidencia geogrca del conicto: i) la estrategia o el plan poltico-militar
de largo alcance que formula cada uno de los actores; ii) la
distinta permeabilidad de las regiones a diferentes expresiones del conicto armado, y iii) la bsqueda de ingresos
por parte de los aparatos enfrentados.
1. La estrategia
Los mtodos para llegar al poder han sido tema de intensa
discusin en la literatura revolucionaria (Laqueuer, ).
A riesgo de simplicar, cabe decir que son cuatro los ejes de
frentamientos por el control de recursos regionales terminan

afectando la dinmica nacional: en buena medida, la lucha por
la coca en San Pablo, Simit y Cantagallo y por el oro en la serrana de San Lucas explican la confrontacin entre guerrillas
y paramilitares en el sur de Bolvar, el incremento de la violencia en el Magdalena medio y los obstculos para decretar una
zona de encuentro con el eln.
Dinmica microrregional. Reeja la lucha dentro de las
subregiones, localidades y sublocalidades (veredas campesinas). Generalmente, se producen pugnas entre la cabecera urbana (ms fcilmente controlable por los paramilitares o el ejrcito) y la periferia rural de las veredas campesinas, donde la
guerrilla puede actuar con mayor libertad. Tambin se desarrollan enfrentamientos entre veredas de distinto signo ideolgico, diferente origen poblacional, diversa dinmica econmica, intereses econmicos contrapuestos.
* Este escrito se ampla en el libro Violencia poltica en Colombia. De la

nacin fragmentada a la construccin del Estado de Fernn E. Gonzlez, Ingrid
J. Bolvar y Tefilo Vsquez, Editorial Cinep, Bogot, mayo 2003.
ese debate:
nfasis sobre lo militar o sobre lo poltico?
Guerrilla o ejrcito revolucionario? Lucha en el campo o
en la ciudad? Guerra prolongada o golpe de Estado? Las
recetas de Engels, Lenin, Mao, Tito, Guevara para no
hablar de Malaparte o Marighela combinan y matizan estos y otros elementos de maneras muy distintas. Pero entre
los movimientos guerrilleros del Tercer Mundo han predominado tres grandes modelos:
a. El de guerra campesina prolongada, que nace como
guerrilla, establece zonas rojas o territorios liberados
donde crece un ejrcito que cerca las ciudades y eventualmente derrota al ejrcito ocial. Es el modelo que inspira a las Farc y que triunf en China y Vietnam, con dos precisiones bien importantes: que all el enemigo era un ejrci-
65

66
to extranjero, y que tanto Mao como Ho Chi Minh le dieron siempre prelacin a lo poltico (propaganda y organizacin) sobre lo militar.
b. El de focos o vanguardia de activistas cuyos golpes
militares son la propaganda que permite ir convirtiendo la
guerrilla rural en un ejrcito capaz de batir al gobierno. Fue
la estrategia propuesta por El Che Guevara y Regis Debray
a los insurgentes de Amrica Latina, incluido el eln; pero
debe decirse que el xito de la estrategia depende de si haba o no apoyo popular, como prueban el triunfo de Castro
en Cuba y el fracaso de Guevara en Bolivia.
c. El de guerrilla urbana, que en efecto se reduce al terrorismo, o viene a ser la fuerza de choque para deshacerse de
las facciones rivales dentro de un frente amplio o popular que derroque al gobierno por la va poltica. Fue el enfoque de tupamaros y montoneros en el Cono Sur, con algn eco en el M- y tambin en el minsculo Autodefensa
Obrera (ado), movimiento radical inspirado en las ligas europeas.
Estas concepciones estratgicas inuyen de varios modos sobre la forma de expansin geogrca de la guerrilla.
Primero y esquemticamente hay cierta correspondencia entre el enfoque escogido y la ubicacin original del grupo: las Farc nacen en el campo; el eln, de la migracin de
activistas urbanos al sur de Santander; el M- permanece
ms tiempo en las ciudades. Segundo, el grupo hace ms
nfasis sobre la consolidacin del control territorial (Farc),
sobre la movilizacin poltica del campesino (eln) o sobre
los golpes de opinin urbanos (M-). Tercero, a cada modelo corresponde un distinto perl del activista tpico:
campesinos en el de territorios liberados, intelectuales en el
modelo foquista, agitadores en la guerrilla urbana.
Por su parte, el carcter esencialmente reactivo de los paramilitares explica su estrategia de expansin territorial: las
autodefensas nacen cuando la guerrilla ataca zonas donde
existe riqueza y donde los dueos cuentan con ejrcitos privados (narcotracantes, esmeralderos); liberan zonas de latifundio y de all se expanden hacia otras regiones de inuencia guerrillera, en especial aquellas de mayor riqueza o de
ms intensa actividad econmica, hasta llegar a las grandes
ciudades.
Pero la estrategia de cada grupo armado por supuesto
depende de cmo respondan los dems grupos; este sencillo hecho implica que la geografa del conicto no reeje el
plan de un grupo dado sino su muy compleja interaccin.

En particular, la escena no sera comprensible sin la presencia de la fuerza pblica, sin duda el principal actor armado.
Hablando con rigor, nadie distinto de la fuerza pblica
tiene dominio permanente sobre porcin alguna del territorio nacional: ni las Farc, ni el eln, ni los paramilitares estn
en condiciones de impedir la toma de algn cuartel o el
ingreso de las Fuerzas Armadas a alguna ciudad, pueblo,
aldea o rea despoblada. En Colombia sencillamente no existe una guerra de posiciones.
Lo cual no signica, claro est, que los armados al margen
de la ley carezcan de retaguardias y refugios poco accesibles
para la fuerza pblica, que no ejerzan un control eminente sobre los pobladores de zonas ms o menos extensas, o
que el Estado pueda derrotarlos con facilidad. Al revs, casi
cuarenta aos de lucha sin triunfos decisivos apuntan hacia
obstculos o debilidades de fondo en la actuacin militar
del Estado, entre los cuales merecen destacarse:
a. La geografa montaosa y selvtica, que favorece operaciones tipo guerrilla pero diculta operativos convencionales por va terrestre e incluso area.
b. El apoyo activo o al menos pasivo de pobladores que
por conviccin o coaccin asisten al grupo o grupos fuera
de la ley, segn se detallar adelante.
c. La existencia de un gran ejrcito de reserva, o jvenes
campesinos en condiciones de extrema pobreza que pueden ser reclutados por cualquier grupo en armas.
d. La ingente cantidad de recursos econmicos a disposicin de los actores armados, por las distintas fuentes que
tambin se enumeran adelante.
e. El enfoque de compartimentos estancos mencionado
en el Captulo y que quita ecacia a la accin militar de
mltiples maneras (falta de compromiso civil, desmoralizacin, burocratizacin, suspicacias, falta de direccin poltica).
f. Los dilemas y limitaciones estratgicos que debe afrontar la fuerza pblica, dadas las condiciones peculiares del
conicto.
Los dilemas principales aluden a: i) si adems de defender las fronteras, el Estado se dedica a perseguir a los armados o a proteger todos los puntos vulnerables (incluyendo
infraestructura, corregimientos apartados y personas en alto
riesgo); ii) si subraya el componente militar (choque entre
uniformados) o el componente policial (deteccin y captura
de los no uniformados); iii) si opta por perseguir a los altos

mandos o mantiene la guerra de desgaste; iv) si persigue
simultneamente a todos los grupos, lo hace de manera sucesiva o acepta coaliciones tcitas o activas con alguno de ellos.
Las limitaciones estratgicas incluyen por supuesto la
penuria scal, la necesidad tica y polticamente insoslayable de respetar los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario (dih), y la dicultad de acompaar el
esfuerzo militar con un repertorio adecuado de medidas polticas y sociales (dada, otra vez, la fragmentacin del poder
del Estado).
g. La ausencia de un big push o empujn decisivo por parte de las Fuerzas Armadas Pese en efecto a expresiones como
guerra integral, el pie de fuerza y el gasto militar de Colombia en general han sido ms bien bajos para los patrones internacionales; el soldado bachiller est exento del combate
y existe cierta tradicin antimilitarista entre las lites (Ocam-
donde la guerrilla tiende a dominar las cordilleras y los

paramilitares a dominar los valles, donde el eln se contrae,
las Farc se expanden y los paramilitares se multiplican, donde la fuerza pblica aumenta pero no inclina del todo el balance de la guerra, y donde uno tras uno los oasis regionales
que ayer fueron hoy no son.
2. La permeabilidad de la regin
La permeabilidad de una regin al conicto puede entenderse como el grado de ajuste entre dos conjuntos de variables. Por un lado, la utilidad que cada grupo armado pueda
tener para algunos pobladores de la zona (oferta); por otro,
la estructura social de la regin y los conictos asociados
con ella (demanda).
Comencemos por el lado de la oferta. Aunque no se admita pblicamente, la presencia de un grupo armado suele
beneciar a muchos o a algunos
Nadie distinto de la fuerza pblica tiene dominio permanente
habitantes de la zona; si bien se
sobre porcin alguna del territorio nacional: ni las Farc, ni el
dan casos de predacin pura y
ELN, ni los paramilitares estn en condiciones de impedir la
simple, es comn que la guerrilla
toma de algn cuartel o el ingreso de las Fuerzas Armadas
o los paramilitares ofrezcan ciera alguna ciudad, pueblo, aldea o rea despoblada. En Colomtos servicios a los lugareos. Tabia sencillamente no existe una guerra de posiciones.
les servicios, tcnicamente llamados bienes colectivos locales, se
po, ). Dados este trasfondo y la percepcin del conicto asemejan a los bienes pblicos que compete proveer al
como no poltico, se entiende que la respuesta armada del Estado aunque, a diferencia de stos, no pretenden coberEstado en cuarenta aos haya sido ms bien incremental.
tura universal ni se brindan sobre bases impersonales.
Un resultado ha sido dejar campo para que crezca el paraLa clave de una insercin poltica exitosa sera el suminismilitarismo. El otro resultado ha sido una especie de empa- tro de bienes colectivos a la poblacin campesina, vale decir,
te militar a niveles de fuerza e intensidad crecientes. A cada suplantar al Estado. O en todo caso, la provisin de bienes
innovacin o avance tcnico, nanciero, estratgico o terri- colectivos locales es la base de la legitimidad que puedan
torial de la guerrilla, el Estado ha respondido con medidas tener las organizaciones armadas; en particular, es sabido
de contencin que, en esencia, se limitan exactamente a eso. que proveer estos bienes es condicin para que los campeEl entrecruce de aquellas varias estrategias ha produci- sinos o terratenientes acepten nanciar o ser reclutados para
do un tipo de guerra excepcionalmente prolongada, sin ba- llevar la guerra fuera de su terruo (Skocpol, : ).
tallas decisivas, con fronteras cambiantes y porosas, donde
En el caso colombiano, el tipo y ms an, la cantidad y
unas zonas se calientan y otras (pocas) se pacican, calidad de los bienes ofrecidos han variado con el actor
3. De acuerdo con el Informe sobre Desarrollo Humano 2003, Colombia est por debajo de Israel, Grecia, Singapur, Arabia Saudita, Turqua, Jordania, Sri
Lanka, Macedonia, Paquistn y Siria entre otros (PNUD, 2003, Indicadores de desarrollo humano, Cuadro 17).
4. La insercin poltica de los actores armados ilegales parece ser muy insuficiente para la eficaz movilizacin revolucionaria del campesino. Pese al vaco de
Estado, el poco Estado alcanza a impedir la insurreccin popular de alguna escala, o sea que es ms legtimo, o en todo caso, menos ilegtimo que los otros actores.
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armado, con la regin y con el tiempo; pero en principio

cabe aludir a seis clases de servicios:
a. Seguridad. El argumento inicial para alzarse en armas
o para incursionar en una nueva regin es casi siempre la
defensa de ciertos pobladores contra los abusos del otro
actor armado: las primeras Farc como autodefensas campesinas, los paramilitares como defensas contra la guerrilla, la
guerrilla como asilo de activistas polticos amenazados de
muerte, etc. As se trate de un crculo infernal que agrava la
inseguridad de todos y as quienes estn en el medio queden expuestos a la amenaza de ambos bandos desde la
perspectiva inmediata del individuo es verdad que el grupo
armado lo deende del enemigo.
b. Resonancia cultural, que importa sobre todo al reclutar combatientes. Aunque no es fcil entenderlas, existen
en Colombia diversas subculturas que se alimentan de creencias explcitas o borrosas similares a las de cada grupo armado. En tanto el grupo sirve como referente de identidad
a quienes portan la subcultura respectiva, en efecto provee
un servicio o bien colectivo local.
Las principales subculturas del caso son variedades de
cultura poltica conocidas como culturas de resistencia y
oposicin, que se derivan de una mezcla de creencias populares, recuerdos de luchas compartidas, estructuras de
sentidoforjadas a travs de experiencias comunes y quiz,
eventualmente, de maniestos revolucionarios explcitos e
ideologas bien formuladas (Foran, : ).
En el caso de las Farc, aquella subcultura es ms que todo
la de los colonos, especialmente en sus zonas histricas
(Marquetalia, Sumapaz...) o donde el ejrcito nacional alguna vez acto con especial dureza. Dicen algunos que el descontento latente del colono se debe a que la expansin del mercado amenaza su cultura localista (Walton, ); y en todo caso
existe una larga memoria de rebelda e insurreccin entre
los campesinos de distintas regiones, que exalta ciertos antihroes (Guadalupe Salcedo en la Orinoquia, Efran Gonzlez
en Santander...) o ciertos eventos blicos (la Columna de
marcha, los bombardeos de El Pato...). A la inversa, la cultura del colono sigue pesando bastante al interior de las Farc,
como atestigua, por ejemplo, el principal discurso de Manuel Marulanda ante la prensa mundial (Recuadro . ).
El eln se nutre en parte de la subcultura cristiana conocida como teologa de la liberacin encarnada en sacerdotes tan prominentes como Camilo Torres o Manuel P-
rez; en parte de la vieja tradicin de rebelda obrera de

Barrancabermeja; en parte, del movimiento estudiantil en
su poca dorada y en parte del agrarismo de los aos .
No menos, el movimiento paramilitar tiene resonancias
en varias subculturas: en el ideario de la extrema derecha, en el latifundismo como complejo social, en la narcocultura del capo y en la del sicario, en la frustracin del ocial de la fuerza pblica que ve caer impunemente a sus muchachos, en la rabia crecida de muchos ciudadanos ante los
abusos de la guerrilla.
c. La administracin de justicia es una funcin importante de los actores armados en sus zonas de inuencia porque,
a diferencia del servicio ocial, es expedita y es ecaz (Recuadro .). Esta justicia recae principalmente sobre tres tipos
de asuntos: i) delitos y contravenciones, como el abigeato
y las rias; ii) conictos familiares y civiles, como la bigamia,
el maltrato de la mujer, las deudas insolutas o el abuso de
precios, y iii) conductas desviantes, como la embriaguez,
la minifalda en las jvenes o el pelo largo en los varones.
Para granjear simpata entre los pobladores, una de las
primeras acciones de la guerrilla o de los paramilitares al
llegar a una regin es la muerte o expulsin de delincuentes
comunes y dems indeseables (limpieza social). Ms
adelante expiden o divulgan su cdigo de convivencia,
similar pero ms intrusivo y a veces ms prolijo que el cdigo de polica. La justicia litigiosa o penal es impartida por el
jefe militar o comandante de frente. El proceso tiene una
fase de instruccin, con testigos y pruebas sumarias, fallo
inapelable, y penas sucesivas que incluyen preavisos, castigo corporal, expulsin o muerte. Ocasionalmente se da el
caso de que el comandante sirva como segunda instancia
en asuntos sometidos al alcalde o a las juntas locales.
d. Movilizacin ciudadana organizada o promovida por el
grupo armado o por sus cuadros polticos para reclamar y
con frecuencia obtener atencin de las autoridades.
sta
puede tomar la forma de marchas, protestas, tomas o an
paros armados con ocasin o pretexto de alzas en las tarifas de servicios pblicos, peajes, impuestos locales, conictos de tierra, disputas laborales e incumplimiento de pactos
anteriores por parte del gobierno nacional o regional. Aunque sta podra ser una fuente de legitimidad considerable,
su carcter casi siempre clandestino limita sus alcances.
e. Pero la funcin posiblemente ms importante de los
grupos armados es el amparo de la ilegalidad, dado el gran
RECUADRO 2.2
Guerrilla y administracin de justicia

Comandante Jairo Martnez*
Comisin Temtica de las Farc
Cuando llegamos en enero a la zona de despeje, en San Vicente del Cagun, fue tan impresionante la multitud de gente que
se agolp solicitando nuestra intermediacin en problemas tan
variados como abigeato, vencimiento de letras, cheques, lesiones personales, violaciones, desapariciones, violencia intra
familiar, paternidad irresponsable, inasistencia alimentaria,
embarazos, embargos, separaciones, determinacin de linderos, herencias, cuentas de trabajo, violacin del espacio pblico, robo en pesas y medidas, como tampoco falt la trabajadora sexual buscando ayuda para que se le recuperara la plata de
sus horas de trabajo, que a la Comisin poltica local le toc
asumir funciones no previstas.
Despus se nombr otra comisin aparte que se llam de
quejas y reclamos, que an hoy, despus de diez meses, permanece saturada de trabajo. Es una realidad que el pueblo estaba
y est vido de justicia imparcial y efectiva. Esto evidencia la
nmero de colombianos cuya subsistencia o prosperidad

depende de actividades informales, grises o francamente ilegales. Las organizaciones armadas tienen aqu su principal
ventaja competitiva frente al Estado, pues se trata de un
bien esencial para muchos que simplemente no puede ser
ofrecido por aquel (aunque las autoridades a menudo lo
hagan de manera corrupta). Entre dichas actividades ilegales se destacan: i) contrabando en regiones de frontera como
Guajira y Urab; ii) esmeraldas en el occidente de Boyac,
explotadas bajo licencia ocial pero efectivamente reguladas por la organizacin armada de los empresarios; iii) talas
ilegales, pesca prohibida, pieles de animales protegidos y
explotacin ilegal de la biodiversidad en zonas de colonizacin, y iv) sobre todo, siembras de marihuana, coca o amapola, procesamiento y comercializacin de sus derivados
ilcitos.
Como se ver en prximos captulos, el amparo de la ilegalidad se ejerce de maneras diversas y en, especial, de tres.
Primera, en brindar proteccin militar y una suerte de se-
necesidad de que las comisiones de organizacin incluyan guerrilleros con una visin clara del tratamiento de los diferentes
problemas que se presentan a diario en las distintas comunidades. Esta experiencia nos ensea lo necesario de proyectar el
trabajo de masas en esa direccin, para que sean ellas mismas
las que avoquen el conocimiento y la resolucin de sus problemas particulares, sorteando as no slo la dispersin de nuestros cuadros en ese tipo de labores, sino tambin evitando arrebatar el manejo de las organizaciones comunitarias para que
tengan la posibilidad de ser ellas mismas las que hagan sus
propias experiencias en la administracin de justicia, elemento
esencial dentro de los componentes del nuevo poder popular.
* Aparecido en la pgina internet de las Farc. Noviembre de 1999 (Novoa,

2000).
guridad jurdica a los ilegales, de donde surge una alianza

y un apoyo al grupo armado por aquello de tener al Estado
como enemigo comn. Segunda, en regular las transacciones ilegales y velar para que se cumplan los contratos. Tercera, en intervenir activamente en el mercado (compra de
pasta, siembra obligatoria, distribucin de semilla, asistencia tcnica, etc.). Pero a rengln seguido hay que aadir que
dicho amparo no es gratuito ni inocente: el grupo armado cobra impuestos, a veces excesivos, que lo distancian del
productor ilegal; y la organizacin armada misma queda expuesta a las prcticas corruptas del negocio.
En este punto conviene subrayar cmo la extensin de la
economa ilegal es clave para entender muchas peculiaridades del conicto colombiano. Dicho en forma simplista: los
armados no necesitan apelar a la pobreza o la desigualdad
como es de suponer en una insurreccin porque tienen
en los ilegales un gigantesco ejrcito de reserva. Pero tambin en forma simplista la ilegalidad econmica criminaliza inexorablemente a los alzados en armas.
69
Jaime Garca / Archivo El Tiempo

70
Foto 2.2 Reunin de las Autodefensas Unidas de Colombia en el nudo de Paramillo, departamento de Crdoba, el 4 de septiembre de 2002.
f. Infraestructura y servicios sociales. Este rengln incluye

construccin o mantenimiento de vas, escuelas, puestos de
salud e incluso programas de tierras, crdito, suministro de
insumos o hasta programas de desarrollo. Aqu se dan distintas modalidades. En pocos casos, el grupo armado construye directamente (por ejemplo, vas tiles para su propia movilidad); en otros casos, administra programas sociales por
medio de alguna organizacin de fachada; en otros, se obliga a la comunidad a trabajar en mingas; con frecuencia se
trata de clientelismo armado, de presionar a las autoridades para que ejecuten o subcontraten determinada obra.
Un complemento importante y ms poltico de esta
funcin es la veedura sobre la gestin de las autoridades,
parte visible de la cual son los juicios por corrupcin a funcionarios de distintos niveles.
Pasando al lado de la demanda, digamos que una regin es ms o menos propensa a utilizar los servicios de
las organizaciones armadas segn sean, sobre todo: i) su forma de organizacin econmica, donde se dene cules son
las fuerzas sociales principales, y ii) el tipo, extensin e intensidad de los conictos sociales asociados con esa estructura.
a. Forma de organizacin econmica. A partir de la literatura, tan abundante como dispareja, sobre conicto y regin, as como de las visitas y estudios preparados para este
Informe, se propone una tipologa de siete formas de organizacin econmica donde tienden a hacer presencia los
grupos armados. De modo por dems esquemtico, dichos
tipos seran:
Latifundio tradicional consolidado: Bolvar, Sucre, Crdoba, Cesar, Magdalena, con presencia dominante de paramilitares y en menor escala del eln;
Colonizacin histrica del pie de monte de la Cordillera Oriental y el Magdalena medio, que constituyeron zonas de origen de las Farc;
Colonizacin reciente (los , los , los ) en disputa entre guerrillas y paramilitares, localizada i) en casi todos
los pie de monte de las cordilleras (Urab en el sur de Crdoba, serrana de San Lucas en el sur de Bolvar, Catatumbo
en Norte de Santander, Sarare en Arauca, medio y bajo Putumayo, bajo Caquet, y regin del Pata en Nario); ii) en
la Sierra Nevada de Santa Marta, y (iii) en las regiones de
expansin de la frontera agraria hacia el oriente, como Guaviare, Guaina y Vichada.
Minifundio campesino en descomposicin (Boyac,

Cundinamarca, Nario, eje cafetero), con presencia tarda
de las Farc, seguida luego por los paramilitares.
Minifundio indgena tpico del Cauca, regido por cabildos de autoridad tradicional en resguardos de propiedad comunitaria, con presencia de guerrillas de las Farc y el
eln y una ms reciente incursin de paramilitares.
Agricultura moderna de plantacin (Valle, Tolima) con
incursiones irregulares de las Farc y el eln y respuestas de
los paramilitares.
Centro urbano mayor particularmente en comunas o
barrios perifricos donde existen pandillas como en los
casos de Medelln, Ccuta, Bucaramanga, Cali o Bogot,
donde las Farc o el eln tienen milicias y donde los paramilitares penetran rpidamente.
b. Conicto social predominante. Tanto las guerrillas como
los paramilitares dicen luchar en inters de ciertos estamentos o pobladores de la regin. Y aunque cabe discutir si en
efecto lo hacen o hasta dnde lo hacen, de si representan
o cmo representan al campesino o al hacendado, parece
claro que los grupos armados se instalan y actan con ms
intensidad en zonas o en momentos de aguda polarizacin
social. As, al revisar la historia y estudiar las regiones, se
encuentran ciertas variedades del conicto social local donde tpicamente tienden a incidir los grupos armados. Estos
conictos-tipo giran alrededor de:
Disponibilidad y costo del capital de trabajo (como
decir los anticipos al colono o al minero en la primera fase
de la colonizacin).
Propiedad de la tierra (latifundio consolidado versus
campesinos sin tierra; terratenientes en expansin versus
colonos, etc.).
Derechos de las comunidades nativas (indgenas o afrodescendientes) frente a los inmigrantes (tierra, identidad
cultural, equilibrio ambiental, etc.).
Rgimen laboral en zonas rurales (contratos de plante, de aparcera, etc.) o en industrias de enclave (petrleo,
palma de aceite, etc.).
Acceso al aparato y los recursos del Estado en regiones
perifricas (puestos de trabajo, regalas y transferencias, casi
siempre mediadas por clientelismos y gamonalismos).
Ubicacin y radio de benecios de grandes obras de infraestructura (por ejemplo, hidroelctricas en el oriente antioqueo).
71

Servicios pblicos en ciudades-bonanza de la otra Colombia (Apartad, Yopal, Saravena, entre otros).
Distribucin de rentas extraordinarias derivadas de
recursos mineros (petrleo, carbn, oro, esmeraldas) o de bonanzas agrcolas (coca-amapola, banano, palma de aceite).
La mayor parte de los conictos locales son expresiones
o combinaciones particulares y diferentes de ciertos temas
comunes. En efecto, los conictos de los cuatro ltimos tipos en esencia son disputas sobre el monto y reparto de dineros pblicos o dineros de bonanza, mientras los tres primeros bsicamente giran en torno a la propiedad y formas
de tenencia de la tierra, y tocan a la esfera laboral. En el Captulo volveremos sobre el punto.
3. La bsqueda de rentas
72
te antioqueo, por la energa hidroelctrica y los cultivos

ilcitos.
C. Caracterizacin de las principales regiones
Al conjugar las variables de demanda con las variables de
oferta y de manera por supuesto tentativa tendramos
una regionalizacin ordenada del conicto colombiano, que
quizs motive y gue al lector en su continuado dilogo con
los equipos, documentos y estudios regionales que hacen
parte del presente Informe.
a. En el caso de las guerrillas se podra hablar de:
Regiones endgenas, donde ellas tienen presencia y dominio ms bien consolidado, donde proveen bienes colectivos importantes y por tanto cuentan con apoyo de la gente. Dentro de este tipo cabe distinguir:
Regiones de origen, donde la guerrilla es parte establecida del engranaje social y donde provee diversos bienes
colectivos, principiando por ordenar la convivencia ciudadana y administrar justicia. La subcultura local valora la tradicin guerrillera. Su legitimidad depende del monopolio
de la fuerza y disminuye cuando penetran antagonistas como
los paramilitares. Para las Farc se trata de reas de antigua
colonizacin armada y del piedemonte de la Cordillera Oriental; para el eln se trata de Catatumbo y el Sarare.
Regiones de ilegalidad, donde las guerrillas amparan las
economas ilegales hasta convertirlas en distritos de captacin de rentas. Adems del amparo a la ilegalidad, la guerri-
En lnea con lo anterior y haciendo una gruesa simplicacin histrica se dira que la guerra en Colombia comenz con las luchas por la tierra y acab en una lucha por las
bonanzas. Durante los fueron los colonos de las Farc y
durante los fue la frustracin campesina de la Anuc; durante los fueron los boom de recursos naturales y desde
los ha sido sobre todo el narcotrco.
La expansin geogrca del conicto ha reejado aquel
cambio en sus bases econmicas. Y es porque el enriquecimiento sbito o ilegal de una regin tiende tanto a agravar
las tensiones sociales como a atraer los aparatos armados.
Por eso en el mundo es sabido que las bonanzas elevan el
riesgo de las guerras civiles y que el
conicto se alarga en funcin de las Para granjear simpata entre los pobladores, una de las
riquezas disponibles (Collier, Hoe- primeras acciones de la guerrilla o de los paramilitares al
fer, Sderbom, ). Tambin por llegar a una regin es la muerte o expulsin de delincuentes
eso las acciones armadas en Colom- comunes y dems indeseables (limpieza social).
bia han tendido a expandirse hacia
regiones donde va apareciendo la riqueza: zonas abiertas a lla provee bienes de seguridad y convivencia ciudadanas. Es
la tala, la pesca y la apropiacin extensiva de la tierra duran- el caso de las zonas cocaleras del suroriente bajo control de
te los , riqueza ganadera desde los , riqueza petrolera, las Farc y el del sur de Bolvar, antes controlado por el eln.
carbonera, esmeraldera, bananera o palmera desde los ,
Regiones exgenas, donde las guerrillas no estn intenarco-riqueza desde los .
gradas a la estructura social pero s obtienen recursos imEl resultado neto del proceso es hacer que las reas ca- portantes, por lo cual buscan el apoyo mnimo necesario
lientes del momento ms que todo sean zonas donde hay para operar contra la fuerza pblica y otros actores armariqueza emergente y en disputa. A lo largo de este ao, por dos. Estas regiones pueden ser:
ejemplo, la lucha armada se ha recrudecido en Arauca, donRegiones de campesinado en descomposicin, donde los
de abundan el petrleo y las siembras de coca y en el orien- armados no controlan el orden pero aprovechan la crisis
econmica para reclutar combatientes y apoyos. En estas

zonas la guerrilla ofrece empleo y sentido de pertenencia a
los jvenes que estn siendo excluidos. Para ambas organizaciones guerrilleras, es el caso de la zona cafetera, Boyac y
los departamentos del suroccidente (Cauca, Nario).
Regiones de captacin de rentas, donde existe riqueza
y una capa social susceptible de ser extorsionada para hacerse a recursos provenientes de ganadera, palma de aceite, banano, oro o petrleo. Aqu la guerrilla establece impuestos de guerra sancionables con pena de secuestro o
sabotaje, e intenta ejercer la representacin de intereses sociales para justicar su presencia. stas son las regiones ms
propensas para generar apoyos al paramilitarismo como respuesta a la extorsin guerrillera. Son los casos de las sabanas del sur occidente de la Costa Atlntica, Urab, Magdalena medio, Arauca y Casanare, tambin ocupadas por las
dos organizaciones guerrilleras. Una situacin similar se
presenta en municipios cercanos a las grandes ciudades
donde se concentran las ncas de recreo ms costosas.
Centros urbanos mayores, donde las guerrillas han

incursionado en las siete fases o estadios indicados arriba.
b. En el caso de los paramilitares podra hablarse de:
Regiones de origen, donde se dio un desarrollo temprano de estos grupos para proteger a los propietarios tradicionales y a los nuevos inversionistas del narcotrco contra la
extorsin de las guerrillas. Estas regiones son Crdoba, Urab, Magdalena medio y llanos de Casanare y Meta. All las
autodefensas ejercen un clientelismo autoritario sobre la poblacin y ofrecen seguridad como bien colectivo a cambio
de apoyos econmicos.
Regiones de expansin secundaria, sobre territorios donde existen recursos estratgicos para nanciar el conicto
armado, como tierra, oro, petrleo, coca o amapola, y a donde llegan para disputarle el control a la guerrilla. En estas
zonas (rurales o urbanas) operan ms como fuerzas de limpieza contra los habitantes que consideran afectos a los subversivos. Por ltimo, y a modo de ilustracin resumida, el
Cuadro . enuncia las caractersticas bsicas del conicto
y sus correlatos en algunas de las regiones ms afectadas.
Cuadro 2.2 Caracterizacin inicial de las regiones

ms afectadas por el conflicto
NORTE DE SANTANDER
Actor armado
ELN
Bien colectivo y a quin sirve

Seguridad
Administracin de justicia
Resonancia cultural
Infraestructura
Colonos y campesinos
Farc
Amparo de la ilegalidad
AUC
Seguridad
Administracin de justicia para
consolidar su entrada a la regin
Narcotraficantes y terratenientes
Organizacin econmica
Minifundio
Dinmica territorial
Presencia desde 1973
Hegemona hasta finales de los 90
Presencia reciente
Disputa territorial con AUC
Latifundio consolidado y agricultura
moderna
Fuerte asociacin con cultivos ilcitos
Incursiones desde finales de los 90 a

propsito de los cultivos ilcitos en la
zona del Zulia-Catatumbo
Disputa territorial en Zulia
Catatumbo y en barrios marginales
de Ccuta.
73

Cuadro 2.2 (Continuacin)

MAGDALENA MEDIO
Actor armado
Dinmica territorial
Farc
Seguridad, justicia, y amparo

de ilegalidad
Colonos y campesinos (dcadas
del 60 y 70)
Colonizacin histrica
Nicho inicial del IV Frente. Fue perdiendo su hegemona por excesiva presin
sobre ganaderos y comerciantes
ELN
Trmite de reinvidaciones sociales

(de los 60 a los 80)
Generacin de empleo por reparaciones del oleoducto para gente de la
regin
Nicho inicial. Naci a mediados de los

60 en el centro norte de la regin
Latifundio tradicional y agricultura

moderna
Subregiones de oro y petrleo
Nicho inicial en Puerto Boyac

A fines de los 90 logran el control
territorial (incluyendo
Barrancabermeja)
Contratos de seguridad con multinacionales

Paramilitares
Seguridad
Terratenientes, narcotraficantes y
esmeralderos.
Defensa del latifundio
ARAUCA
Actor armado
Farc
Frentes 10-45
Bloque Oriental

Amparo de ilegalidad
Dinmica territorial
Colonizacin histrica vs enclaves

econmicos
Presencia precaria en los 80

Sensible crecimiento en los 90
Disputa por las bonanzas lcitas e ilcitas
ELN Frente Domingo Lan Resonancia cultural entre colonos

Compaas
Simacota-Pomares
Infraestructura
Campesinos y colonos
Enclave petrolero
Presencia desde 1973

Despliegue desde los 80 por el petrleo
Declive de sus acciones desde 1998
AUC
Enclave de cultivos ilcitos
Incursiones desde el 2000

Expansin de las autodefensas del
Casanare
Seguridad
Administracin de justicia va limpieza
de supuestos colaboradores y simpatizantes de las guerrillas
Narcoterratenientes
ORINOQUIA - AMAZONIA
Actor armado
74
Dinmica territorial
Farc
Regulacin y solidaridad en la frontera

de colonizacin
Nicho inicial con control poltico y

territorial
Paramilitares
Seguridad
Latifundistas y narcotraficantes
Latifundio consolidado y cultivos ilcitos
Expansin y disputa territorial por rentas.

ANTIOQUIA
Actor armado
Dinmica territorial
Farc
Regulacin y solidaridad en la frontera

de colonizacin del departamento
Nicho inicial con control poltico, pero

difcil control territorial
ELN
Regulacin de la oferta laboral asociada

con la minera
Regulacin de las relaciones laborales
Colonizacin reciente
Expansin por rentas
Paramilitares
Seguridad
Latifundistas
Latifundio consolidado y agricultura

moderna
Nicho inicial, presencia a travs de las

Convivir y control territorial
EJE CAFETERO
Actor armado
Dinmica territorial
Farc
Minifundio campesino en descomposicin (crisis cafetera)

Cultivos ilcitos
Presencia precaria en los 80

Desde los 90, presencia intensiva con
acciones de secuestro y extorsin a
pequeos y medianos propietarios
ELN
Frentes Cacique Calarc,
Ernesto Ch Guevara
y ncleo urbano Mara
Elena Barn a
Igual a las Farc
Presencia precaria desde los 80
Frente scar
William Calvo b
Igual al ELN
AUC
Grupos de justicia
privada
Seguridad
Medianos y grandes propietarios
(narcotraficantes y terratenientes)
Cafetales
Latifundio ganadero
Desde 1994 presencia a travs de las

Convivir
URAB
Actor armado
Farc
Amparo de la ilegalidad y justicia

Colonos, sindicatos, sectores populares
alrededor del banano
Autodefensas Campesinas Seguridad

de Crdoba y Urab
Agroindustriales, latifundistas y
narcotraficantes
Latifundio tradicional consolidado

Agricultura moderna
Dinmica territorial
Espacio en disputa por ser un corredor
estratgico para armas y narcotrfico
Nicho inicial
Consolidacin territorial en el eje del
banano y tierras de narcotraficantes
a. Cuyo radio de accin est en Pereira.

b. Opera en los lmites del Viejo Caldas y el Sur de Antioquia. Disidencia del EPL.
75


CAUCA c
Actor armado
Dinmica territorial
Farc
Bloque Occidental
Frentes 6, 8 y 29
Seguridad.
Ambigua: en ocasiones se brinda a
indgenas y campesinos, en otras a
terratenientes
Minifundio en descomposicin
Minifundio (resguardos) indgenas
Presencia tras el vaco que dej el

Quintn Lame
AUC
Administracin de justicia como consolidacin de su territorio

Seguridad
Latifundistas
Latifundio consolidaddo
Agricultura moderna (zona lmtrofe
con el Valle del Cauca)
Hegemona (muro de contencin

contra incursiones guerrilleras en el
departamento del Cauca)
Bota caucana presencia en virtud de
cultivos ilcitos.
NARIO c
Actor armado
Farc
Bloque Occidental
Frentes 29 y 8

Amparo de la ilegalidad
Minufundio en descomposicin
ELN
Frentes Manuel Vsquez
y Comuneros del Sur
Dinmica territorial
Consolidacin desde finales de los 80
Presencia precaria, atentados al Oleoducto Transandino
BOLVAR
Actor armado
76
Dinmica territorial
Farc
Frentes 27, 37 y 35
Seguridad, administracin de justicia y

amparo de ilegalidad
Campesinos y colonos
Disputa territorial y por el control de

los cultivos ilcitos
ELN
Igual a las Farc
Igual a las Farc
Igual a las Farc, y adems zona de

refugio
ERP
Igual al ELN
Igual al ELN
Igual al ELN
AUC
Seguridad
Latifundistas y narcotraficantes
En disputa
c. nfasis en el macizo.

BOYAC
Actor armado
Dinmica territorial
Farc
Seguridad y administracin de justicia
Minifundio
Expansin desde 1990
ELN
Seguridad y administracin de justicia
Minifundio
Desde 1995 Fuerza Militar del rea

Arauca, Boyac y Casanare (ABC)
AUC
Ejrcitos privados
Seguridad
Terratenientes
Zonas con latifundio consolidado

Zona esmeraldfera
Desde los 80
CRDOBA
Actor armado
EPL y Farc
en menor grado

Administracin de justicia y solidaridad
cultural
Autodefensas Campesinas Seguridad

de Crdoba y Urab
Agroindustriales, latifundistas y
narcotraficantes
Dinmica territorial
Latifundio improductivo y presin

histrica para redistribuir tierras
Expansin durante los 70 y los 80 va

vacuna ganadera

Agricultura moderna
Nicho inicial
Consolidacin territorial y proteccin
latifundio
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77
Captulo 3
Degradacin:
una guerra de perdedores
Pgina anterior: Foto 3.1 Campesinos desplazados por la violencia en Antioquia, en 2003 dgar Domnguez/ El Tiempo.
on todo y su expansin territorial, la guerra

ha sido un fracaso. Fracaso para las Farc y para el eln que,
tras cuatro dcadas de lucha armada, estn an lejos de llegar al poder. Fracaso para los paramilitares, que en veinte
aos de barbarie no han logrado acabar con la guerrilla.
Fracaso para el Estado colombiano, que ni ha sido capaz de
derrotar a los insurgentes, ni de contener el paramilitarismo,
ni de remover las causas del conicto armado.
Y a lo largo de este fracaso, la guerra fue perdiendo el sentido que quiz una vez tuvo. A su propia y monstruosa manera, el conicto se ha vuelto una rutina. La violencia no sirve
tanto ni slo a un real o presunto propsito poltico esto
es, a un cierto modo de entender el bienestar colectivo
cuanto a satisfacer las pretensiones propias del grupo o el
individuo armado.
La intensa degradacin del conicto colombiano es fruto sobre todo de aquella prdida de norte, de aquella suerte
de privatizacin de la guerra. A medida, en efecto, que las
acciones del grupo armado dejan de ceirse a una visin y
una lgica poltica, otras lgicas o inercias comienzan a
orientarlas.
Ms especcamente, la dinmica de degradacin propia de este conicto resultara de seis lgicas o inercias
no polticas, que se superponen y alimentan entre s. Llamaremos a tales inercias las lgicas de militarizacin, rentismo, territorializacin, terror, criminalizacin y vinculacin
apoltica, respectivamente. Pero antes de examinar estas lgicas, importa precisar en qu consiste la degradacin del
conicto colombiano.
A. La guerra degradada
Se dice degradado del objeto que ha perdido las cualidades propias de su especie, que se ha deteriorado o ya no
tiene lo mejor de s mismo o de su clase. As que hablar de

guerra degradada presupone que hay un tipo de no degradada, una guerra justa en sus nes y en sus medios. Es
ms: bien puede ser que todas las guerras hayan sido sucias, es decir, degradadas; pero aun as cabra decir que una
determinada es ms degradada que otras.
Quede pues claro que la degradacin de un conicto se
reere al patrn ideal de la guerra justa y es cuestin de
grados. Los lsofos morales y los juristas proponen tres
criterios para evaluar tal justicia: i) que ir a la guerra est
justicado (jus ad bellum); ii) que exista proporcin entre
el bien esperado de la guerra y los daos que ella implica, y
iii) que los combatientes respeten el derecho humanitario, las leyes de la guerra o jus in bello.
Pues bien: el conicto armado colombiano es injusto a
la luz del primer criterio, ms claramente a la luz del segundo y todava ms a la luz del tercero. O sea, es una guerra
degradada en su origen, en desbordar su objetivo y en violar el derecho humanitario. Veamos brevemente los tres puntos:
a. Hay quienes opinan que ninguna guerra es justa; pero
este pacismo a ultranza impedira resistirse incluso al atropello de una invasin extranjera. Por eso la mayora de los
tericos admite que en ocasiones es justo ir a la guerra; slo
que, dada la suprema gravedad del hecho, hay que evaluar
de modo muy estricto los motivos del Estado o, en nuestro
caso, de los alzados en armas.
Con este rasero restrictivo parece claro que en Colombia
no se justica la guerra insurgente, pues faltan las dos condiciones que para ello suelen exigirse: i) no existe el tirano
insoportable, el dictador represivo y sanguinario; ii) ni existe la imposibilidad de apelar a medios no violentos para realizar reformas polticas y sociales, como la competencia electoral, el argumento racional o la mediacin internacional.
81

82
En gracia del argumento cabra quiz decir que a la luz

del jus ad bellum, la autodefensa campesina pudo ser justa en algn momento y en algunas regiones de Colombia.
Pero el salto a la guerra revolucionaria, a la toma del poder por las armas y no por los votos, slo pudo justicarse
desde ciertas versiones del marxismo. Dentro de estas lecturas (maosta, foquista, etc.) el marxismo se asume como
una tica de conviccin, donde la violencia es lcita mientras busque acabar con la injusticia. Pero, en ltimo trmino, este fundamentalismo excluyente vendra a legitimar
el uso masivo de la violencia en todas las sociedades del
mundo.
El paramilitarismo ni siquiera tiene en su haber un fundamentalismo o una moralidad, porque depende de una burda trampa al lenguaje, de llamar legtima defensa al aterrorizar o asesinar a mansalva a personas no combatientes. Aunque otra vez, en gracia del argumento, uno podra explicar el
paramilitarismo como respuesta desesperada a los abusos
de la guerrilla, jams podra justicar una prctica consistente en violentar las garantas que pretende defender.
b. El principio de proporcionalidad implica que la guerra no sea demasiado larga y que exista una esperanza razonable de victoria. Pero en Colombia tanto la paz negociada
como el triunfo militar son sumamente improbables, y esto
explica la excesiva prolongacin del conicto.
La primera parte del impasse se desprende de lo dicho
en el Captulo . Puesto que no se dan las condiciones para
el triunfo eventual de la insurgencia ni la guerrilla cuenta
con suciente apoyo popular, la amenaza de revolucin no
ha sido ni es inminente. Pero sin amenaza creble o percibida
el establecimiento no tiene por qu ceder poder o negociar reformas sustantivas con la insurgencia. Tanto as que
en ninguno de los nueve procesos recientes de desmovilizacin exitosa se pactaron reformas, que en ningn intento
de negociacin con las actuales guerrillas se ha llegado siquiera a precisar el contenido de alguna reforma, y que ningn gobierno ha planteado los cambios concretos que estara dispuesto a negociar con la guerrilla.
Cosa distinta del desafo revolucionario es la amenaza a
la vida, la libertad o el patrimonio que con razn perciben
muchas personas del establecimiento. Pero, en vez de acercar la salida poltica, esta amenaza viene a reforzar la ya dicha percepcin del conicto como un problema puramente
delictivo o de orden pblico.
Y sin embargo, como se dijo en el captulo anterior, hay

varios factores que tienden a impedir la derrota militar de la
guerrilla: la geografa montaosa y selvtica; la enorme riqueza de los insurgentes; el apoyo de quienes usufructan
los servicios provistos por ellos (bienes colectivos locales);
la fragmentacin de las lites y el Estado; los dilemas que
afectan la accin de las Fuerzas Armadas; las limitaciones
que enmarcan su estrategia, y la actitud de contencin que
caracteriza la poltica militar del Estado colombiano.
Y as, entre aos perdidos tras un triunfo lejano y otros
aos perdidos tras una paz esquiva, el luto y el dolor golpean ms y ms a los hogares colombianos.
c. La base del dih o, mejor, del derecho humanitario,
es entender que hay medios absolutamente inaceptables de
hacer la guerra, no importa cul sea su causa ni qu cosas
haga el enemigo.
As que el n no justica los medios. En primer y principal lugar, este criterio prohbe las violaciones del derecho
humanitario por parte de la fuerza pblica. Es simple: la diferencia entre un soldado y un delincuente solamente consiste en que el soldado respeta la ley. En segundo lugar, an si
admitiramos que es justa su causa, la insurgencia tiene que
respetar los lmites de la guerra, la inmunidad de los no combatientes y el trato humano de los prisioneros. En tercer lugar,
aunque la autodefensa es legtima mientras se cia a los trminos estrictos del Estado de derecho, el paramilitarismo siempre es inmoral porque, por denicin, existe para hacer aquello que los militares no pueden: para violar el jus in bello.
Y sin embargo nuestro pan de cada da son las masacres,
asesinatos, ejecuciones sumarias, secuestros, extorsiones,
desapariciones, torturas, abusos sexuales, reclutamiento de
nios, desplazamientos, ataques terroristas y uso de armas
prohibidas, por parte de guerrilleros, paramilitares, agentes
del Estado y otros grupos con ellos vinculados.
B. La lgica de militarizacin
Desde el marxismo o la teologa de liberacin tal vez valga
armar que la revolucin debe imponerse por la va armada. Para estas ticas de conviccin, la insurgencia sera justa
(jus ad bellum) y la guerrilla sera la vanguardia del movimiento revolucionario. Pero precisamente en su calidad de
vanguardia, la guerrilla no debe crecer en forma indenida
o desproporcionada, ni debe desplazar al trabajo de masas.
Este no ha sido el caso de Colombia. Desde que el Partido Comunista se pronunci a favor de combinar todas las
formas de lucha, la opcin armada tendi a pesar ms, cuando no a desplazar, la opcin poltica. En los primeros tiempos hubo cierto equilibrio; Jacobo Arenas, comisario poltico enviado por el Partido, tuvo gran ascendiente sobre
las Farc, y el pc mediaba las relaciones con los pases socialistas. Pero el n de la urss y la muerte de Arenas debilitaron aquella inuencia, al punto que la guerrilla opt por
crear sus propios aparatos polticos (la Unin Patritica y,
en especial, el Movimiento Bolivariano).
Es ms: el asesinato de dos candidatos a la Presidencia,
cinco congresistas y ms de un millar de dirigentes de la up
fue para la izquierda colombiana un argumento contundente
en contra de la accin poltica y a favor de la va armada. La
muerte o los atentados contra ex dirigentes de otras guerrillas desde los jefes liberales del llano hasta la plana mayor
te local, y slo algunos se han agrupado en uniones ms

o menos incluyentes y cohesionadas, a partir de las cuales
se formula un programa ideolgico o se estimula la creacin de un frente poltico. Aun en este caso, sin embargo,
lo poltico resulta ser un aadido de lo militar, y el mando
real est en manos del comandante, no del idelogo o el
lder desarmado.
La percepcin del conicto como un problema de orden
pblico hizo que la respuesta del Estado se sesgara tambin
hacia lo militar. Si bien el presidente es jefe de la fuerza pblica, los civiles se han ocupado poco de estudiar al ejrcito, las
polticas de seguridad o el arte de la guerra. Cierto que con el
correr de los aos las Fuerzas Armadas aprendieron a valorar
el elemento cvico o las acciones cvico-militares para ganarse al campesino. Cierto tambin que desde hace aos es
comn la opinin de que el Estado debe hacer presencia,
llevando ms y mejores servicios a las zonas afectadas. Pero
la etiologa social de la violencia no ha
Nuestro pan de cada da son las masacres, asesinatos,
sido materia del gran debate electoral.
ejecuciones sumarias, secuestros, extorsiones, desapariLas movilizaciones y protestas populaciones, torturas, abusos sexuales, reclutamiento de nios,
res, en especial las campesinas e inddesplazamientos, ataques terroristas y uso de armas
genas, tienden a ser tratadas con mano
prohibidas, por parte de guerrilleros, paramilitares,
dura. Lo cvico-militar es en efecto
agentes del Estado y otros grupos con ellos vinculados.
parte de una estrategia militar. Y, ms
de fondo, la poltica no se reduce a que
del M-, pasando por los ex combatientes del epl as el Estado lleve servicios, sino que antes consiste en captucomo la de algunos paramilitares desmovilizados (el caso rar la imaginacin y llenar de sentido la vida colectiva: este
de Ariel Otero y sus hombres) son otras tantas razones es el gran vaco en la respuesta del Estado a la insurgencia.
para que los irregulares desconfen de las garantas al trabaLa militarizacin del conicto se reeja ms que todo en
jo poltico y se empeen con ms veras en la va militar.
la ostensible falta de avances polticos a lo largo de casi meAunque, segn los mentores del eln, la accin no arma- dio siglo. Ni reformas conquistadas por la insurgencia, ni
da sindicalismo y movimientos sociales debera pesar creciente legitimidad del Estado, ni variacin importante
proporcionalmente ms que para las Farc, tambin aqu en el grado de apoyo ciudadano a cada actor, ni acercamienpredomina la accin armada. De hecho, y a diferencia del tos o transacciones programticas que son la esencia del
pc y la up, A Luchar no participa abiertamente en eleccio- quehacer poltico.
nes y es de carcter semi clandestino. Ms an, la amenaza
Pero el sobrepeso de lo militar tiene adems otros alcande exterminio por parte de las auc ha sido el obstculo qui- ces:
zs principal en recientes intentos de negociacin con el eln.
Primero, el crecimiento excesivo de los ejrcitos. Los
El aparato poltico ha sido, pues, un apndice de la guerri- miembros iniciales de las Farc se haban convertido en
lla, cuando la teora de la revolucin predica exactamente mil a nales de los y hoy se cuentan unos . combalo contrario. Y esta inversin de los trminos es todava ms tientes efectivos, distribuidos en frentes y siete bloques
visible en el caso de los paramilitares. Unos son integrantes que cubren casi todo el territorio nacional. El eln duplic
de la fuerza pblica que actan sin uniforme; otros son su pie de fuerza entre y , cuando alcanz .
mercenarios; otros son autodefensas de alcance puramen- combatientes, distribuidos en frentes y cinco bloques.
83

Las autodefensas pasaron de . en a cerca de .

en , organizadas en diez bloques. Dicho de otra manera, en los ltimos diez aos, el crecimiento de los principales actores ilegales del conicto ha sido de % (Presidencia de la Repblica, dnp, : ) mientras la poblacin ha crecido al ritmo del ,% anual.
As que hoy tenemos unas mil personas bien armadas
y equipadas como tropa permanente de los ejrcitos irregulares, esto es, un potencial de destruccin y muerte de
veras muy temible. Si se suman los mil integrantes de
la fuerza pblica, los mil vigilantes privados y los quiz
tres mil gatilleros al servicio del narcotrco, el crimen
organizado y las pandillas urbanas, tendramos que la violencia organizada emplea al ,% de los trabajadores colombianos (y, en especial, a casi % de la poblacin ocupada en el rea rural).
Segundo, el inevitable desvo del esfuerzo hacia las exigencias puramente logsticas del aparato militar. Una cosa
era mantener el puado de colonos que hacan de guerrilleros, otra es la intendencia y manejo de un ejrcito profesional ms grande y mejor armado que el de muchos Estados en
el mundo. Por eso Arenas recelaba del crecimiento exagerado de las Farc, por eso la guerrilla habra excedido su tamao ptimo (hoy un tercio de sus efectivos son nios y %
son mujeres) y por eso, en todo caso, lo nanciero se fue
convirtiendo en el taln de Aquiles de cada grupo armado.
Tercero, la militarizacin de la cultura organizacional.
Hacia adentro: se recluta gente con destreza militar (incluyendo mercenarios), ascienden los guerreros pero no los
polticos, la disciplina prima sobre la deliberacin... Hacia
afuera: el civil es colaborador o enemigo, no un ciudadano a quien deba convencerse; la comunidad se trata con
mano dura; las leyes o cdigos de conducta son simplones
y expeditos... Hacia la salida del conicto: cada actor cree
que est en camino de derrotar y aun de aniquilar al adversario; o, en las mesas de dilogo, de hecho hay ms nfasis
sobre lo militar (canje de prisioneros, garantas de seguridad...) que sobre las reformas sociales sustantivas.
C. La lgica del rentismo
84
El crecimiento del aparato militar desencadena su propio

crculo vicioso: un aparato ms grande demanda ms recursos y a la vez puede usarse para obtener ms recursos.
Esta lgica perversa no parara sino con el agotamiento de

la riqueza nacional, y en todo caso acarrea dos tipos de distorsin: tiende a cambiar la guerra poltica por la guerra econmica, y tiende a que las convicciones sean desplazadas
por el afn de lucro.
Algunos incluso opinan que la guerrilla, acaso tambin
los paramilitares, slo buscan riqueza o en todo caso que
actan con ms codicia que fe (Collier, Hoefer, Soderbom,
). En su versin extrema, sin embargo, esta hiptesis
no dara cuenta de las conductas de los actores amados que
no aumentan su riqueza: un secuestro poltico, volar un oleoducto o escalar la guerra; y es porque, paradjicamente, la
guerra consume tantos recursos que el actor movido slo
por la codicia tratara de limitarla, como hacen, por ejemplo, los carteles de la droga.
Una cosa es, pues, tomar las armas para hacer pillaje y
otra es hacer pillaje para seguir en armas. Lo cual no niega
que la bsqueda de ingresos sea una forma y una fuente de
degradacin por varios conceptos. Primero, por la tendencia de las burocracias burocracias armadas en este
caso a convertir los medios en un n. Segundo, porque
esa tendencia se agrava con el tiempo y con la propia degradacin del conicto. Tercero, porque la abundancia de
recursos ha permitido prolongar demasiado las hostilidades. Cuarto, porque para muchos individuos o hasta comandantes la guerra es apenas un pretexto para el pillaje.
Y quinto, porque hay formas de nanciacin contrarias al
jus in bello o degradadas en s mismas.
El Captulo mostr cmo la bsqueda de ingresos en
buena parte explica la expansin territorial del conicto.
Aqu veremos cmo los mtodos de nanciamiento han conducido a la degradacin del proceso, para lo cual conviene
distinguir cuatro tipos o fuentes de recursos que utilizan
los distintos actores armados. A falta de mejores apelativos,
se hara referencia a fuentes clsicas, cuasivoluntarias,
extorsivas y empresariales.
a. Las fuentes clsicas corresponden al momento inicial
y al patrn convencional de las guerrillas. Bsicamente consisten en decomisos al enemigo y en donativos del extranjero. En los primeros aos de las Farc, se trataba de recuperar fusiles del ejrcito, asaltar bancos de pueblos o expropiarle unas reses al terrateniente; el eln haca lo propio,
aunque siempre ha preferido la industria petrolera. La urss
y dems pases socialistas suministraban armas, entrena-
miento y otros apoyos de modo por supuesto clandestino.

Si bien estas rentas clsicas son obviamente ilegales la
subversin ya de por s es delito parecen connaturales a la
guerra revolucionaria y en todo caso palidecen en comparacin con lo que habra de venir.
b. Las rentas cuasivoluntarias se obtienen a cambio de
algn servicio o bien colectivo local que ofrezca el actor
armado. La seguridad de las personas y la administracin
de justicia son ejemplos de tales bienes, ya mencionados en
el Captulo 2. Se llaman cuasi voluntarias porque as el
servicio benecie a un conjunto de individuos (por ejemplo, a todos los propietarios de la zona), cada uno de ellos
trata de evadir su pago.
El prototipo de renta cuasivoluntaria es el tributo que
cobran los Estados para poder sufragar sus gastos. Y los
impuestos a su vez son la fuente bsica de nanciacin para
la fuerza pblica. En tanto el gasto militar y policial es obviamente necesario para garantizar la seguridad humana de
los colombianos, su legitimidad est fuera de duda. Con
todo, varios informes mundiales de desarrollo humano con
razn deploran el armamentismo y el sacricio de inversin
en prioridades humanas que aquel conlleva (pnud, :
Captulo ; : Captulo ; : Captulo ; y , :
Captulo ; : Captulo ; : Captulo ).
El gasto militar del Estado colombiano pas de ,% del
pib en a ,% en (pnud, : ; Garay, :
); entre tanto el gasto social, que se haba duplicado entre y , disminuy de ,% a % del pib entre este
ltimo ao y el (Presidencia de la Repblica, dnp,:
). Por otra parte, si el conicto contina agudizndose,
el gasto militar llegara a superar % del pib a nes de la
dcada (Garay, : ), lo cual signicara un ms grave
sacricio de inversin en prioridades humanas.
Adems de los impuestos, la fuerza pblica se nancia con
ayuda externa, proveniente ante todo de Estados Unidos.
De hecho, despus de Israel y Egipto, Colombia es el principal receptor de ayuda norteamericana. Esta ayuda representa cerca del % del gasto militar de Colombia. En ,
los recursos donados ascendieron a millones de dlares;
el promedio para - fue millones de dlares;
para el la ayuda militar y policial, incluyendo los fon-
dos de la Iniciativa Regional Andina, suman millones de dlares (http://www.ciponline.org/colombia/).

Buena parte de esta ayuda est orientada a la lucha antinarcticos y tiene otra serie de condicionalidades que reejan las
prioridades de aquel pas en el conicto colombiano.
La tercera y mucho ms pequea fuente de nanciacin
para la fuerza pblica son las donaciones de personas o
empresas privadas, a veces a ttulo de solidaridad ciudadana, a veces como contrapartida de una especial proteccin.
Mientras lo primero es una expresin plausible del apoyo a
las autoridades legtimas, lo segundo tiende a privatizar un
bien pblico por excelencia, y en esa medida resulta cuestionable.
Pero mientras los impuestos del Estado son legtimos, los
impuestos o las donaciones voluntarias que nancian a otros
actores armados son ilegtimos en tanto, como dijimos, les
falta el jus ad bellum. En trminos subjetivos, sin embargo,
el aportante o el recaudante pueden justicar la donacin o
el tributo como una forma de nanciar cierto bien pblico
o colectivo.
En el caso de la guerrilla se tratara de la seguridad o autodefensa de los campesinos, los colonos u otro estamento
social en sus zonas de inuencia; tambin puede tratarse de
los servicios de justicia y polica, de resolver disputas y mantener el orden local; o aun, en algunos sitios, de proveer vas,
educacin, salud y similares. En el caso de las autodefensas,
el bien tpicamente ofrecido es seguridad para los hacendados, comerciantes u otros inversionistas de la regin (incluyendo a los narcotracantes que, en otras circunstancias,
tambin pueden ser protegidos por la guerrilla); pero adems, a su propia manera, los paramilitares administran justicia y hacen de polica, abren vas e incluso reparten tierra
entre los campesinos.
A cambio de aquellos servicios, el campesino o el hacendado podran pagar pequeas o grandes sumas, en dinero o
en especie, y de modo voluntario (donacin) o cuasivoluntario (impuesto): el actor armado sera una suerte de Estado local y sus servicios le daran cierta legitimidad a esos
ingresos. Pero entonces al actor se le presenta el mismo dilema que a cualquier Estado: para crecer necesita ms impuestos y los impuestos socavan su legitimidad. En trminos ms
1. Clculos del equipo del Informe a partir de informacin de la Contralora General de la Repblica.
85
Archivo El Tiempo

86
Foto 3.2 Manifestacin en Bogot en contra del conflicto colombiano, ao 2000.
simples: puede que el colono est dispuesto a pagar para que

lo deendan, pero no para que Marulanda llegue al poder.
Y aqu empata la lgica de militarizacin. A medida que
el pie de fuerza aumenta y que la tropa se profesionaliza (es
decir, que necesita un salario para vivir) crece tambin la
presin tributaria sobre las comunidades de origen. Es lo
que parece haber ocurrido con algunas zonas histricas
de las Farc, en el sur de Bolvar con el eln, en parte del Magdalena medio con las auc, o en Crdoba donde el epl acab
por diezmar el hato que le daba su propio sustento.
c. Las rentas extorsivas son impuestos ilegtimos sobre ingresos lcitos o ilcitos del extorsionado, que habitualmente se cobran bajo amenaza de muerte. Entre ellas y las
rentas cuasivoluntarias la diferencia es de grado. Para justicarlas suele hablarse de contribuciones forzosas, impuestos revolucionarios o conscacin de bienes del enemigo o su colaborador. Las principales variedades del
cobro coactivo son:
bre al pequeo minero, a la empresa mediana, a la estatal y a

la multinacional, as como a los receptores de regalas o
transferencias. Una variante de la vacuna son los contratos
de seguridad que amparan a una gran empresa nacional o
extranjera y a su personal de campo. Otra gura comn es
el gramaje, o impuesto del % o % que paga el chichipato
sobre la base de coca comprada.
Adems de su carcter intrnsecamente degradado y de
ser degradadas por la barbarie del mtodo de cobro (pena
de muerte), estas rentas envilecen el conicto porque recaen
sobre no combatientes, porque despiertan el rechazo ciudadano y porque contaminan a los actores armados con los
valores, los mtodos y hasta las bandas del crimen ordinario (en la industria del secuestro, por ejemplo, se produce un maridaje inadmisible entre el idealismo presunto de
la guerrilla y los hampones de peor calaa).
d. Las rentas empresariales son ganancias que obtiene el
grupo armado por explotar sus propias empresas lcitas o
ilcitas. Los rendimientos nancieHoy tenemos unas 32 mil personas bien armadas y equipadas ros, el producido de toda suerte de
como tropa permanente de los ejrcitos irregulares, esto es,
establecimientos productivos o faun potencial de destruccin y muerte de veras muy temible.
chadas (desde una nca o una fbrica hasta una galera de arte o un
La vacuna o pago peridico a cambio de dejar traba- motel) y la gestin directa de negocios ilcitos son los tres
jar. Es un seguro, a veces poco conable, contra secuestro, grandes rubros que integran esta categora.
decomiso, incendio u otro siniestro causado por el propio
Tanto en trminos de recursos como, en especial, de deasegurador. Se cancela en efectivo, en especie o mediante gradacin del conicto, el principal negocio ilcito por sutriangulaciones.
puesto ha sido la produccin y comercializacin de sustan El boleteo o noticacin de pago ocasional que recibe cias sicotrpicas. De hecho, sin la droga no se entienden las
una persona o empresa, y que puede o no convertirse en va- ltimas tres dcadas de Colombia y su guerra:
cuna. El boleteo es frecuente en zonas de disputa o bajo con Durante los , cuando el negocio estaba comenzando
trol imperfecto del actor armado, incluyendo las ciudades.
y el principal producto era la marihuana, hubo algn entre El secuestro con n de lucro de una persona o un gru- cruce por los mercados negros de armas y de drogas.
po, incluyendo las llamadas pescas milagrosas.
Entrando los empezaron los cultivos de coca en cier El peaje o cobro forzado de una suma ja por permitir tas zonas de colonizacin dominadas por las Farc; pero los
el trnsito de vehculos o el paso de mercancas como gana- cultivos nacionales no signicaban mucho para la industria.
do, cemento o cerveza.
En cambio los procesadores colombianos, que dominaban el
Las vctimas de estas prcticas son diversas. Funciona- mercado mundial, se dedicaron a comprar tierras y as entrarios del orden municipal, regional o nacional son presiona- ron en conicto con la guerrilla (Farc y M- en particular);
dos para entregar dineros pblicos o, ms a menudo, para las incipientes autodefensas crecieron en nmero y en agresidesviar fondos hacia determinadas obras, zonas o contratis- vidad. Hacia el n de la dcada, la presencia de todos los actas, lo cual suele llamarse clientelismo armado. La minera, tores armados en los mercados negros ya era notable.
especialmente en petrleo y derivados, carbn, oro y esme Estas tendencias se mantienen durante los , con
raldas, est sujeta a un complejo sistema tributario que cu- varios cambios que importa destacar: los cultivos de coca
87

se desplazan de Per y Bolivia al sur de Colombia; el mercado de amapola y herona cobra peso en el pas; los carteles
colombianos pierden quiz importancia o al menos, visibilidad, al bajar su perl o al integrarse en redes internacionales; pero las Farc y por lo menos un sector de las autodefensas asumen un papel ms directo y activo en todas las
etapas del proceso (el eln lo ha hecho en grado bastante menor).
Las relaciones entre droga y conicto sern examinadas
ms en detalle en el Captulo ; por ahora se enuncian los
principales modos como el trco ilcito ha degradado la
guerra en Colombia:
Primero y ms obvio, al proveer recursos ingentes para
intensicar y prolongar las hostilidades.
Segundo, al inducir un crculo vicioso, en tanto a los
armados ilegales les interesa que aumenten las rentas ilcitas.
Tercero, al reforzar la ilegalidad de quienes participan
del negocio de la droga bajo la proteccin del actor armado.
Cuarto, en otro crculo vicioso, al hacer que los armados fuercen al campesino a sembrar coca para ilegalizarlo y
enfrentarlo al Estado.
Quinto, al hacer que la organizacin revolucionaria
o contrainsurgente adopte los mtodos y prcticas connaturales a la industria de la droga (por aquello de zapatero a tus zapatos).
Sexto, al sugerir o proveer innovaciones criminales
para seguir la lucha armada (digamos la amenaza de jueces,
el uso de las rutas para adquirir armas, la conexin con
bandas de sicarios, entre otros aspectos).
Sptimo, al mercenarizar la guerra porque permite
reclutar ms por la paga que por la conviccin.
Octavo, al corromper la organizacin (comandantes con
lujos orientales, tesoreros que huyen del pas, rencillas y vendettas internas por cuenta de la droga).
Noveno, al internacionalizar el conicto de modo patolgico, esto es, por la va del crimen y no de la poltica.
D. La lgica de territorializacin
88
En el mundo moderno el propsito de las guerras internas

ha sido apoderarse del aparato de Estado y reorientarlo segn la ideologa del ganador. Pero los actores armados de
Colombia, incapaces de tomarse el Estado, acabaron por
inventarse otro que lo reemplace, una legalidad y una burocracia paralelas y precarias, no una revolucin sino una bifurcacin del orden y la legitimidad.
En este sentido casi vale decir que el nuestro no es un
conicto propio de la modernidad sino del feudalismo, una
disputa entre seores de la guerra o hasta, segn algunos,
una suerte de balcanizacin (Recuadro .): aunque su
referente poltico y simblico sigue siendo nacional, guerrillas, paramilitares y fuerza pblica empean el grueso de
sus energas en establecer, mantener o ahondar su control
sobre determinadas porciones del territorio.
Segn se dijo en el Captulo , la escogencia de regiones
es funcin del plan global, la bsqueda de ingresos y la permeabilidad a cada actor armado. Las regiones pueden tener
distinto signicado para el grupo en cuestin: unas sern zonas de retaguardia, protegidas por la geografa o por la lealtad de la poblacin; otras sern corredores estratgicos que
permiten el ujo de armas y drogas o dan salida a una regin rica, una ciudad mayor o una zona en disputa; otras
son las reas calientes donde se libra la batalla del momento; las de all sern barriadas donde habitan milicianos o ciudades teatro de incursiones eventuales, y las de
ms all son territorios simplemente inaccesibles para el grupo en cuestin.
La intensidad y las modalidades del control territorial
varan con el tipo de regin, con el actor armado e inclusive
con la personalidad desptica o poltica del comandante
del frente respectivo. Sin embargo, en escala de mayor a
menor consolidacin del dominio por parte de un grupo,
diramos que su control se ejerce mediante tres clases de
mecanismos:
Estado de facto. Salvo incursiones temporales de la fuerza pblica, el grupo irregular ejerce soberana dentro de
la zona. Controla el ingreso de personas o vehculos, cobra
impuestos, mantiene el orden y administra justicia segn
sus propias leyes; a veces expropia y adjudica predios, da
ganado o cosechas al partir, abre o mantiene vas, e invierte
o manda que la comunidad construya escuelas, puestos de
salud o canchas deportivas.
Pero debe notarse que en estas zonas (que llamaramos
de retaguardia consolidada) an siguen actuando funcionarios y dineros del Estado, y que los bienes o servicios provistos por la guerrilla o la autodefensa local son bastante
limitados.
RECUADRO 3.1
Las nuevas guerras

Mary Kaldor*
Un nuevo tipo de violencia se ha gestado en los y los .
De las llamadas guerras de baja intensidad durante la Guerra
Fra, se ha pasado a un nuevo tipo de conictos que involucran
elementos de la premodernidad y de la modernidad. Las guerras degenerativas o nuevas guerras se dan en contextos de
erosin de la autonoma del Estado, y en particular del resquebrajamiento del monopolio de ste sobre la violencia legtima y organizada. Este monopolio se ha roto desde arriba por
la integracin militar global, y desde abajo por la privatizacin
de la violencia asociada con el auge del crimen organizado y
del paramilitarismo, y al deterioro de la legitimidad poltica
de los Estados en un contexto de crisis econmica, scal y
corrupcin.
La dispersin del uso de la violencia conlleva que los combatientes busquen capturar territorios a travs del control poltico de la poblacin ms que de la avanzada militar, de modo
que las batallas son evitadas tanto como sea posible. Sembrar
el miedo y el odio como estrategia de control poltico es hoy
ms importante que capturar corazones y mentes. El viejo principio militar de la concentracin de la mayor cantidad de fuerza en el sitio y en el momento oportuno ha sido sustituido por
una actividad militar descentralizada y dispersa con gran nfasis en la sorpresa, la movilidad y el terror. No se trata de un
Estado tutelado. Ms comn es la prctica de cooptar

los funcionarios pblicos por la razn o la fuerza, para una
especie de cogobierno o gobierno indirecto del actor armado. La injerencia puede ser ms o menos continua y detallada, obligatoria o consultiva, tomar la forma de vetos o de
instrucciones concretas, producirse cara a cara o por persona interpuesta, ser puramente parasitaria o atender las necesidades de la comunidad.
En efecto, las prcticas del cogobierno son una verdadera
enciclopedia de arreglos informales, callados, complejos y sutiles entre unos funcionarios bsicamente indefensos que sin
embargo encarnan la majestad del Estado y se deben a la ley,
retroceso a las guerras primitivas porque aquellas eran ritualistas. Las nuevas son racionalistas en el sentido de que aplican
un pensamiento racional a los objetivos de la guerra y no aceptan restricciones normativas.
Por ello, el drama humanitario de las nuevas guerras es
intenso: en las convencionales de principios de siglo, la proporcin de militares a civiles muertos era de ocho a uno. Ahora esto ha sido casi exactamente invertido: uno a ocho. Todo
lo que haba sido proscrito como la destruccin de monumentos e infraestructura, los cercos a la poblacin civil, las atrocidades contra los no combatientes, es lo que se usa hoy y se expresa
en trminos de ms refugiados y desplazados. Debido a que
estos conictos tienen ramicaciones sociales y econmicas
tan grandes, las soluciones que pretenden abarcar de una vez
todo el universo, generalmente no funcionan. Los esfuerzos
nancieros de las nuevas guerras estn asociados con el aumento de la depredacin local, por lo que las batallas son escasas y
la guerra es dirigida principalmente contra los civiles. El nuevo tipo de guerra es en gran medida, una condicin social predatoria.
* Tomado de: Mary Kaldor (2001), New and Old WarsOrganized Violence
in a Global Era, Stanford, Stanford University Press.
y un ejrcito ilegal, brutal e impredecible o apenas vagamente

predecible que adems est en guerra contra otros ejrcitos.
Red social. Por tradicin familiar o por resentimiento,
por conviccin o por clculo, por dinero, por miedo, por
lealtad o por parentescos, cada grupo armado cuenta con la
simpata, la cooperacin, el apoyo, la complicidad o el silencio de algunos o de muchos pobladores. Los nexos de
conanza (o vigilancia) son ms estrechos en regiones o en
actividades especialmente importantes para los armados: corredores calientes o rutas de secuestros, hospitales o ventas
de gasolina, sindicatos o emisoras de radio locales, concejales o cajeros de banco.
89

Estas redes, clandestinas o sabidas pero no nombradas,

son el agua del pez de que hablan los manuales. Pero tambin son el pretexto para ensuciar la guerra: cada actor armado, mejor dicho, cada matn local, decide quin es colaborador del enemigo, quin sapi o est prximo a sapiar, quien
llev alimentos, medicinas, razones, aguardiente o prostitutas al campamento rival, cul castigo o cul medida preventiva se merece. Y aqu pasamos al siguiente eslabn en la
cadena de degradacin, es decir, a la lgica del terror.
Primero se llevaron a los negros

pero a m no me import porque yo no lo era.
Enseguida se llevaron a los judos
pero a m no me import porque yo no lo era.
Despus detuvieron a los curas
pero como yo no soy religioso tampoco me import.
Luego apresaron a los comunistas
pero como yo no era comunista, tampoco me import.
Ahora me llevan a m, pero ya es tarde.
E. La lgica del terror

Bertolt Brecht
90
La lucha por controlar territorios desemboca muy pronto en

el terror; pero el terror a su vez desencadena una espiral que,
bajo ciertas condiciones, puede no tener ms lmite que el
exterminio de la poblacin local. En trminos analticos, cabra decir que esta espiral pasa por varios momentos y se
alimenta de impulsos distintos, as:
Limpieza inicial. Cuando empieza a ocupar un territorio, el grupo armado acostumbra eliminar, expulsar o por lo
menos aquietar a los indeseables: abigeos, atracadores,
ladronzuelos, basuqueros, pandilleros y otros delincuentes
menores desaparecen como por ensalmo de la vereda, del
valle, del barrio o de la comuna. En premio por estos actos de
limpieza social, como la llaman, los vecinos aplauden o
cuando menos agradecen en silencio. Pero la duda se asoma
a medida que el ensalmo se va haciendo extensivo a borrachitos, homosexuales, prostitutas, jvenes de pelo largo, gente
con ideas raras y otros sujetos desviantes; como en el texto de Brecht, cada vecino ir descubriendo tarde que ella o
l era la prxima vctima.
Soberana jurdica. En sus comienzos como autodefensa, el grupo armado tiende a expresar y defender las normas o acuerdos informales de la comunidad que le dio origen: las de los colonos en el caso de las Farc, las de los hacendados en el de algunos grupos paramilitares. De hecho, el
recurso a las armas se produce en respuesta a la violacin o
amenaza inminente a aquellas normas por parte de un intruso poderoso (el ejrcito en un caso, la guerrilla en el otro).
Pero a medida que la organizacin armada cobra vida propia, esto es, a medida que se militariza y se nacionaliza, empieza a generar sus propias normas formales e informales. Se
ha convertido en una fuente autnoma del derecho, en un
legislador que dispone de su propio aparato coercitivo. De
ah en adelante se tratar de hacer cumplir esas leyes, no porque sean populares o siquiera porque sean ms justas que
las del enemigo, sino porque el poder de la organizacin slo
llega a donde llegue la vigencia de sus leyes. Y entonces la
poblacin queda atrapada entre dos, quiz tres, soberanas,
es decir, entre dos legalidades opuestas que no pueden
violarse sin castigo.
Dilema de seguridad. Si el campesino escoge obedecer
las leyes de uno cualquiera de los dos soberanos, automticamente queda expuesto al castigo del otro cuerpo armado;
de aqu nace el llamado dilema de seguridad que cada quien
resuelve segn confe en la proteccin del uno y no le asuste
la amenaza del otro.
As, el apoyo de la comunidad al Estado, a la guerrilla o a
los paramilitares depende cada vez menos de la conviccin
y cada vez ms del instinto de supervivencia. Segn resuelva
el dilema basada en la experiencia propia o la de pueblos
vecinos la poblacin opta por mantenerse dentro de una
rbita o desplazarse a la del rival cuando perciba que su
amenaza es ms creble que la proteccin del grupo preexistente. De aqu, entre otras, nace la inestabilidad de las adhesiones populares a los grupos en conicto (Axelrod, ).
Guerra contra los civiles. Existen opiniones opuestas
sobre si la guerra colombiana puede, en rigor, calicarse de
civil (Posada Carb, ; Giraldo, ); pero hay acuerdo en que la gran mayora de los ciudadanos desaprueba el
conicto y no se siente parte sino vctima de l. En este sentido, pues, antes que guerra civil tenemos una guerra contra
los civiles o una guerra contra la sociedad, segn la llama
Pcaut ().
El hecho puede entenderse como otra forma de desviacin del conicto. Puesto que la batalla nal siempre ha
estado muy lejos, y como ninguno de los contendores de
veras cree en la toma del poder a corto plazo, ninguno ve
razn ni siente fuerza para buscar an el choque militar
denitivo. En vez de destruir al ejrcito enemigo, se trata
por ahora de irlo haciendo salir de las zonas que ocupa; y
el mtodo mejor para lograrlo es quitarle el agua al pez,
cortar sus nexos locales, dar muerte a sus amigos reales o
presuntos, atemorizar tanto a los vecinos que el enemigo no
pueda retornar. Vistas as las cosas, se descubre que la crisis
humanitaria no resulta de la confrontacin militar sino, paradjicamente, de la falta de confrontacin militar.
Modulacin del terror. La palabra terrorismo tiene
distintas acepciones, pero en principio signica ejercer violencia sobre unas personas para inuir sobre el comportamiento de otras. Sin perjuicio de la denicin ms tcnica
que se usar en el captulo , por ahora nos estamos reriendo a la prctica de amedrentar o infundir pnico entre los
colaboradores presuntos o potenciales del enemigo mediante el castigo ejemplarizante de algunos de ellos. La amenaza, entonces, tiene que ser lo bastante grave y creble para
superar la conviccin o el miedo al castigo del otro grupo, o
sea que el terrorismo tiene que ser brutal:
Debe golpear donde ms duele (pena de muerte, amenazas a la familia, incendios, prdida de la parcela o del negocio, entre otros).
Debe transmitir lecciones macabras (masacres, nios y
ancianos muertos, huellas de tortura, cuerpos aserrados, etc.).
Debe evitar las excepciones y el perdn para ser creble; debe adems basarse en un juicio sumario, inapelable y de inmediato cumplimiento.
Debe incluir castigos individuales y tambin colectivos (matanzas indiscriminadas, paros armados o voladuras de puentes que impiden la salida y entrada de productos al pueblo o a la zona).
Debe ser tan despiadado al menos como el del otro
bando. Y ac podemos asistir a una degradacin ad nauseam
del conicto, a medida que un lado aprende del otro, que
incluso le brinda una prueba de campo sobre la ecacia y
los costos de cada innovacin (Recuadro 3.2).
Y es que en Colombia el terrorismo ha sido ecaz porque minimiza los costos militares y maximiza el control de
territorios, bien porque la poblacin cambie de lealtad, bien
por la ganancia de tierra resultante del desplazamiento forzoso.

Pero la prctica del terror tiene tambin sus costos. Primero, porque la red social que acompaa a cada grupo va
siendo ms y ms golpeada por el otro. Segundo y sobre
todo, porque la gente desesperada acaba en brazos del enemigo, o sea que el terror se autoderrota.
Dicho de otra manera: el terrorismo pierde en la poltica
lo que gana en el plano militar. As que su escalada continua
en el caso colombiano viene a probar y a agravar el punto
de que lo militar pesa ms que lo poltico, de que tener ms
territorio importa ms que tener ms amigos.
Terror a distancia. No todas las acciones terroristas tienen por blanco a las personas o poblados que colaboran
con el enemigo. En el caso de las Farc y el eln se dan tambin acciones de alcance nacional, ataques a la infraestructura energtica y de comunicaciones, petardos y bombas en las grandes ciudades.
Estas acciones recuerdan que el enemigo es el centro,
que la guerrilla aspira al poder nacional, que en efecto es
una fuerza revolucionaria. Pero la guerra econmica contra oleoductos, torres de conduccin elctrica y centrales
telefnicas ha empobrecido ms al pueblo que al ejrcito, y
las bombas callejeras o amagos contra acueductos no causan sino ira contra su autor, que adems suele permanecer
annimo. Lejos pues de avanzar en el frente poltico, de conquistar la gran opinin urbana, esta ltima forma de terror
no ha hecho sino aadir a la degradacin del conicto.
F. La lgica de criminalizacin
Prcticamente todas las conductas mencionadas hasta aqu
constituyen delitos cuando menos polticos (rebelin,
sedicin, asonada). Pero la frontera entre stos y el delito
ordinario es de por s borrosa (los juristas dudan sobre el
alcance de la conexidad); y en todo caso en Colombia
abundan los crmenes corrientes cometidos por miembros
de los cuerpos armados.
La calicacin del delito no puede hacerse sin mirar la
subjetividad y circunstancias concretas de cada caso. Hecha la salvedad, incluso diramos que es muy frecuente abusar de las armas, o sea usarlas para efectos que no se pueden llamar polticos: venganza personal, enriquecimiento
de los mandos, abuso sexual y por supuesto infraccin
91

RECUADRO 3.2
Dos casos de terror

Testimonio 1. Nunca vimos enterrar a mi pap*
Nunca supe qu fue lo que en realidad pas con mi mam. Es
que yo tena apenas un ao cuando mi pap nos llev con l y
nosotras crecimos sin verla ms. Fuimos de una a otra parte,
no parbamos en ningn lado. Al n, l puso un restaurante
all en Puerto Lpez y levant el negocio por nosotras. Mi
pap era una belleza, daba la vida por cada una.
El da que mataron a mi pap nos bamos a ir a Medelln.
Ahora veo que l lo presenta. Tenamos todo listo. Llegbamos del centro y a l lo estaban esperando, en el restaurante,
dos hombres: un seor canosito que se llamaba Anbal, y otro,
al que le decan Pia. Ellos iban todos los das a que mi pap
les diera comida. Tena que hacerlo por obligacin. Ese da
nosotras entramos con l, muy tranquilas.
Ellos dijeron: Don Manolo, nos podra hacer el favor y
nos acompaa hasta all y nos alumbra porque el camino est
muy oscuro?
Y l les contest: No se preocupen. Yo les presto la linterna y despus me la traen.
No, gracias, de pronto usted la necesita respondieron. Es mejor que nos acompae.
Entonces, nosotras comenzamos a decirle que no nos dejara solas, que queramos ir con l. Mi hermana Milena se puso
a llorar para que la llevara.
lnos mir y, antes de salir, nos bes y nos dijo:
No, nias. ste ser el nico lugar al que no las puedo llevar conmigo.
Se fue con ellos y como a la cuadra haba un montecito. Y,
p
a! Sonaron cuatro tiros. A mi pap en el restaurante le ayuda
un nio mayor que nosotras, que no tena familia, ni nada.
Lo haba levantado y l lo quera mucho. El nio fue a ver y
se dio cuenta que lo haban matado. Lo que pasaba era que
ellos eran guerrilleros y decan que mi pap era colaborador
del ejrcito y que tena comunicacin con los soldados por el
hecho de que tambin les venda comida. Ese fue el motivo
por el que lo mataron. A m me parece que el nio alcanz a

llamar a unos amigos de mi pap. No s muy bien qu pas
porque nunca lo volvimos a ver. En tal caso, ellos lo alzaron y
lo trajeron al restaurante. Fue cuando lo pusieron encima de
una mesa y nosotras nos tiramos a abrazarlo, pero no nos dejaron quedarnos con l. Nosotras nunca vimos enterrar a mi
pap. Milena y yo slo lo miramos cuando lo trajeron. Lo pusieron sobre una mesa y lo abrazbamos, llorando. Nos pareca que estaba vivo. Yo tena seis aos y ella ocho. Vivamos en
Puerto Lpez, y habamos estado solas con l desde antes de
que yo empezara a tener recuerdos.
Testimonio 2. A mi abuelo lo mataron a machete**
Juan tena aos cuando fue desplazado, sin elaborar el duelo
por la muerte de su abuelo. Presenta estrs postraumtico, con
intensos deseos de venganza.
La muerte de mi abuelo fue a machete... Le cogieron las
manos. Eso s, pero el no se dej que lo mataran as solo. l
dijo que antes de que lo mataran, l tena que llevarse a alguien para que le hiciera compaa. Andaba con un revlver y
cuando lo cogieron sac y mat a dos de ellos... Estbamos
todos ah, pero no podamos hacer nada. La gente lo mat y lo
dejaron ah... Nos fuimos. Mi pap ya no cosechaba y las cosas empeoraron. Ya no coma. Mi mam tampoco. Tampoco
nos daban nada a nosotros... Todo era distinto porque ya mi
pap no conaba casi en las personas. Mi mam era otra. Yo
tena aos. Yo ya perd la esperanza de ver las tierras donde
nosotros vivamos. Perd hasta el nimo de comer. En la casa,
mi mam no dorma sino que pasaba la noche pensando. Se
enaqueci mucho. Mi hermanita tambin pues nos afect
mucho el desplazamiento...
Yo me quera ir (a donde estaban los paramilitares) porque
ese era como un sueo que yo tena: estar all y vengar la muerte
del abuelo, matando a los que lo mataron... Yo ya saba quin
era.
** Tomado de: Constanza Ardila Galvis y Roco Castro Snchez (2003),
* Tomado de: Adriana Herrera (2003), Sembrando vida: jvenes a contrapelo del conflicto en Colombia, Benposta.
92
La palabra de los inocentes, en Children of the Andes-UK. The Work

Continues, Cedavida.
a las normas del derecho humanitario a cualquier ttulo y

en cualquier circunstancia (homicidio fuera de combate,
tortura, desaparicin forzada, destruccin de bienes culturales, represalias, reclutamiento ilcito, etc.).
De hecho, entonces, la guerra colombiana es en esencia
una guerra criminal. Bajo la interpretacin ms benvola,
apenas algunos actos tpicos de la guerrilla seran conexos
con el delito poltico (porte de armas, uso de prendas militares, tal vez ataques al ejrcito y, ms dudoso, a la estacin
de polica). Los paramilitares, cuyo estatus poltico es por
naturaleza debatible, incurren todava menos en conductas
conexas. Slo los miembros de la fuerza pblica asistida
por el jus belli y siempre que respeten el jus in bello estn
disculpados por el deber profesional.
El tipo de crimen habitual guarda cierta relacin con el
perl poltico u objetivo nal de cada grupo armado. Como se dir en el Captulo , la guerrilla secuestra, vuela oleoductos, lanza cilindros contra el cuartel de polica, asesina
informantes del ejrcito, siembra minas antipersonales, dispara contra el Palacio Presidencial; los paramilitares masacran o encadenan muertes selectivas, desplazan cientos
o miles de campesinos, mandan matar al candidato comunista; y cuando quien delinque es un agente del Estado,
suele tratarse de alteracin de pruebas, tortura, desaparicin
forzada. Mas tal anidad entre proyecto y clase de delito no
signica que ste sea poltico o quiz conexo y por ende
atenuado: el n no justica los medios.
Ni siquiera, en muchas ocasiones, se justica el n. El
comandante o el tropero raso que sencillamente se vale del
fusil para sacar ventaja personal. Es la creciente lumpenizacin de la guerra, la descomposicin de veteranos y novatos
por obra del narcotrco, del exceso de recursos, de las ganas desnudas de mandar, del sicariato o arriendo de la fuerza para saldar cuentas ajenas, de subsumir la pandilla juvenil de la comuna, del entrecruce con hampones ordinarios
que se inicia en la crcel y se estrecha en el secuestro, la compra de armas o el asalto al banco. Dnde est la frontera
entre violencia poltica y violencia ordinaria?
G. La lgica de vinculacin apoltica
Aunque nadie conoce el corazn del hombre, parece razonable suponer que quien voluntariamente empua las armas o colabora con un proyecto poltico-militar lo har
movido por la conviccin, por ideales, por un modo de altruismo.

No hay duda de que algunos guerrilleros, igual que algunos paramilitares, estn en el monte haciendo sacricios y
arriesgando la vida por una idea. Pero tampoco hay duda
de que la idea pesa menos para muchos y de que muchos no
estn por ella: una guerra degradada por las cinco inercias
antedichas tiende a atraer la gente equivocada y a reclutar
por razones equivocadas.
No hay manera conable de estimar cuntos son o no
son en las distintas organizaciones armadas: ni el asunto se
presta para hacer encuestas ni est escrito que deba haber
un nico motivo, ni el ser humano los conoce siempre ni estn ellos exentos de cambiar con el tiempo. Digamos entonces que, en promedio, los motivos para estar en la guerra
son tan poco o son tan degradados como es la guerra.
Sobre la base de testimonios dispersos, podra hablarse
de una veintena de motivaciones distintas pero no excluyentes que, en orden aproximado de menor a mayor degradacin y de modo esquemtico, seran:
Conviccin poltica profunda, ms propia de los tiempos hericos, de los fundadores, de los religiosos, de los
estudiantes y de los jvenes.
Asilo obligado, o casi, de un activista poltico o social
expuesto a amenazas de muerte (comunistas, dirigentes locales de derecha, sindicalistas, defensores de derechos humanos).
Autodefensa organizada por la comunidad, como en
las Farc temprana y ocasionalmente, de vecinos que se deenden de la guerrilla.
Socializacin. No son pocos los hijos y aun nietos de
guerrilleros que han pasado la vida correteando al ejrcito,
como tambin hay partes donde el paramilitarismo es cuestin de familia.
Pertenencia. Nios y jvenes con dcit emocional hallan identidad en el esprit de corps y la intensa camaradera
que puede brindar un grupo armado.
Gusto por las armas y el poder que irradian, el lucimiento, el llamar la atencin, el inspirar respeto.
Amor, el ms antiguo motivo del mundo, sobre todo
de las nias que de buena o mala fe conquistan a los muchachos y sus armas.
Espritu de aventura, la tentacin gratuita de ensayar
una vida que parece distinta y quiz entretenida.
93

Seguridad personal, toda vez que los combates son escasos y en el pas que vivimos es de todas maneras mejor
andar armado.
Poder o autoridad sobre el recluta raso, sobre la poblacin quiz, poder poltico tal vez el da de maana.
Movilidad social, como la que ha permitido a Marulanda, a Gabino o a Castao pasar de la cuna campesina a la
cumbre del poder y la fama.
Carrera profesional, prospecto para el joven desempleado que sale del servicio militar, tambin a veces para el
subocial o el ocial que fue expulsado de la fuerza pblica. Distinciones, ascensos y medallas son prcticas comunes a los varios ejrcitos irregulares.
Escape, huida de un padre que maltrata o un padrastro
que abusa sexualmente de la joven.
Falta de opciones, que se asemejan mucho al desempleo y al aburrimiento de ver pasar los das sin cosecha ni
escuela, ni modo de alcanzarlas.
Reclutamiento forzado. Jvenes que ingresan bajo coaccin o amenaza de la guerrilla o las autodefensas, a ellos o
a sus familias. Y como el supremo atributo del soberano es
imponer el servicio militar, aqu encontramos reducida al
94
absurdo aquella idea de construir otro Estado en vez de apoderarse del que existe.
Rutina. Como a tantas otras cosas en la vida, la gente se
hace a la gimnasia, la montaa y las prcticas de tiro, y sigue
en ellas mientras no aparezca una razn fuerte para no seguirla.
Miedo comn y silvestre, porque el intento de desercin se castiga con la muerte.
Venganza, una motivacin muy clsica y muy bsica en
un conicto largo y donde tantos hijos han presenciado la
ejecucin de sus padres.
Dinero, con mayor degradacin entre ms dinero sea,
desde la paga ocasional al joven guerrillero o el salario mensual de los paracos, hasta la cuenta personal en Suiza, el
emporio ganadero y la nca de recreo.
Asesinos comunes que se enmontan tan slo para evitar la crcel.
Guerrilleros desmovilizados o sin desmovilizar que cambian de camiseta y trabajan con los paras, o viceversa.
Mercenarios profesionales, colombianos o extranjeros,
contratados y bien pagados para asesorar, entrenar o ejecutar operativos especiales o especialmente turbios. La degradacin nal.
Axelrod, Robert (), The Complexity of Cooperation: Agent Based Models of Competition and Collaboration, Princeton, Princeton
University Press.
Collier, Paul, Anke Hoefer y Mans Soderbom (), On the Duration of Civil War, Washington, D.C., The World Bank/ Centre
for the Study of African Economies, University of Oxford.
Garay, Luis Jorge (), Colombia, entre la exclusin y el desarrollo, Bogot, Contralora General de la Repblica.
Giraldo Ramrez, Jorge (), Colombia, guerra civil, en Unaula, n , septiembre, pp. -.
Pcaut, Daniel (), Guerra contra la sociedad, Bogot, Planeta.
pnud (), Informe sobre desarrollo humano, Bogot, Tercer Mundo Editores.
(), Informe sobre desarrollo humano, Bogot, Tercer Mundo Editores.
Posada Carb, Eduardo (), Guerra civil? El lenguaje del conicto en Colombia, Bogot, Alfaomega.
Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin (), Bases del Plan Nacional de Desarrollo -,
Bogot, .
undp (), Human Development Report, Nueva York, Oxford University Press.
(), Human Development Report, Nueva York, Oxford University Press.
95
Segunda parte:
conflicto y
desarrollo
humano
Captulo 4
Daos al desarrollo:
las opciones truncadas1
Agradecimientos
Este captulo ha sido elaborado en alianza con el Programa Nacional de Desarrollo Humano, proyecto conjunto
dnppnud. Contribuyeron tambin la Fundacin Social,
Carlos Alonso, Jorge Ivn Gonzlez, Alfredo Sarmiento
Gmez y
scar Snchez.
Recuadros: Sal Franco y Gustavo Wilches.
98
Pgina anterior: Foto 4.1 Estacin de polica de Silvia, Cauca, luego de un ataque del sexto frente de las Farc Foto: Oswaldo Pez/ El Tiempo.
as lgicas de degradacin inciden sobre el

desarrollo humano de dos modos principales: truncando
directamente las opciones de las personas que padecen el
conicto, o afectando el contexto econmico, social, poltico e internacional para el desarrollo (Recuadro .). Este
captulo trata de precisar hasta dnde y de qu modo se
han producido estos daos en el caso colombiano.
Tras explicar la relacin conceptual entre conicto armado y desarrollo humano, la primera seccin explora sus
principales conexiones empricas a la luz de la experiencia
mundial. La segunda examina el impacto del conicto colombiano sobre las tres dimensiones del n dice de Desarrollo Humano, idh (esperanza de vida, educacin e ingreso).
La seccin C mira el impacto del conicto sobre el idh de
las distintas regiones del pas. La seccin D retoma el hilo
del Captulo y explica cmo el conicto dej de ser marginal para asxiar el crecimiento econmico, la democracia
poltica y las relaciones exteriores del pas, vale decir, para
frustrar el desarrollo humano de Colombia. El Captulo se
ocupa de medir y evaluar el dao a las varias clases de vctimas directas de la violencia poltica.
A. La teora y la experiencia internacional
1. Desarrollo humano, conflicto y seguridad humana
Dijimos que desarrollo no es el aumento de la riqueza,
sino que la riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena. As que el verdadero desarrollo desarrollo humano es el aumento en la cantidad y
calidad de las opciones que tienen los habitantes de un pas.

Si el desarrollo se entiende de este modo, el conicto no
siempre le es nocivo. Al contrario: abundan las situaciones
de tensin o rivalidad que no disminuyen e incluso aumentan las opciones disponibles para la gente; es el caso de un
mercado competitivo, que de hecho asegura el mximo de
producto; el caso de unas elecciones democrticas, que buscan escoger la mejor alternativa para los gobernados; o el
caso general de los llamados juegos de suma positiva donde todas las partes pueden salir ganando.
Pero las opciones que cuentan como desarrollo humano
no pueden ser aquellas cuyo ejercicio implique negar las
opciones bsicas de otra persona: nadie dir que asesinar o
esclavizar sean opciones valederas, o sea que la violencia no
logra sino que impide el desarrollo humano. Dicho de otra
manera: el ser humano necesita de opciones o libertades positivas para lograr realizaciones tales como educarse, estar
bien nutrido, disfrutar del paisaje, ser admirado... pero
tambin necesita de libertades negativas, de que nadie le
impida ejercer sus legtimas opciones. Y el uso de las armas
es el modo ms burdo de impedir que la gente ejerza sus
derechos o libertades positivas.
El argumento amerita cierta elaboracin tcnica. Ya el
segundo Informe Mundial de Desarrollo Humano recogi
la distincin clsica entre libertades positivas y negativas
(pnud, : -). Y el Informe de se dedic al concepto paralelo de seguridad humana, esto es, a las condiciones y medios para proteger dicho desarrollo: Desarrollo
humano es un proceso de ampliacin de la gama de opciones de que dispone la gente. La seguridad humana signica
1. El lector interesado en ahondar sobre el concepto, medicin y aplicaciones prcticas del desarrollo humano podra considerar el curso a distancia que se ofrece
en el PNUD (http://mdu.uniandes.edu.co/dh)
2. Un mayor desarrollo de estos conceptos se encuentra en UNDP, 1990.
99

100
que la gente puede ejercer esas opciones en forma segura y

libre (pnud, : -). Partiendo de esta idea, la Comisin de Seguridad Humana convocada por la Organizacin
de Naciones Unidad (onu) precis que la seguridad humana consiste en proteger el ncleo central de todas las vidas
humanas contra riesgos graves y previsibles, de una forma
congruente con la realizacin humana de largo plazo (Sabine, : ).
En trminos especcos, podemos pues concluir que la
seguridad humana es una condicin para ejercer las opciones bsicas del desarrollo humano. La relacin entre estos dos conceptos es muy estrecha, pero el de seguridad
subraya la proteccin y el de desarrollo la realizacin; la
una mira al riesgo, el otro a las opciones; la primera se ja
en el ncleo central o los derechos bsicos, el segundo se
extiende a la gama entera de realizaciones humanas; ste
piensa ms en las libertades positivas, aquella en las negativas, la seguridad si se quiere es ms apremiante pero el
desarrollo no ser genuino si no es seguro.
Ahora bien: la fuente ms obvia de riesgos graves y previsibles contra el ncleo central de las opciones, derechos
o libertades humanas es un conicto armado, sobre todo
cuando alcanza la intensa degradacin del conicto colombiano. Un conicto as es la primera amenaza a la seguridad
humana y por ende es el principal obstculo al desarrollo
humano.
En efecto. Aunque se trata de un concepto deliberadamente abierto al horizonte inmenso de las opciones humanas, vale decir que el ncleo central del desarrollo est integrado por cuatro realizaciones que hacen la vida digna de
ser vivida: ser longevo y saludable, acceder al conocimiento,
tener ingresos para el buen pasar y ser parte activa de la comunidad una vida que rena estas cuatro condiciones es
una vida humana satisfactoria. Pues bien, el conicto armado es una negacin tajante de este ncleo central o bsico del desarrollo humano puesto que la violencia.
Mata. Trunca la opcin por una vida prolongada y saludable.
Usa la fuerza en vez de la razn. Excluye la opcin del
conocimiento.
Destruye la riqueza. Contradice la opcin por un buen
pasar.
Impide el dilogo. Niega la opcin de participar en los
asuntos colectivos.
2. Conflicto y desarrollo:
una mirada a la evidencia internacional
Si bien desde el punto de vista conceptual es indudable que
el conicto armado obstaculiza gravemente el desarrollo humano, la relacin emprica entre estos dos fenmenos es
bastante compleja. La complejidad se debe sobre todo a dos
hechos: primero, a que las vctimas directas de la violencia,
aun en casos de conicto intenso, son relativamente pocas
y no alcanzan a afectar las estadsticas agregadas; segundo,
a que el conicto puede tener efectos indirectos favorables a
alguna dimensin de este propsito del desarrollo.
Comenzando brevemente por el segundo punto, recordemos cuatro variantes del argumento segn el cual el
conicto armado ayuda al desarrollo. Se dice, con razn,
que la industria militar es una fuente importante de innovacin tecnolgica y crecimiento econmico (Gold, ).
Tambin se dice, con algo de razn, que la rivalidad internacional fue la clave para impulsar el desarrollo de los pases hoy industrializados (Hayami, : ss). Se dice, con
mucha controversia, que el progreso humano se debe a la
lucha de clases o, como dijera Marx, que la violencia es
partera de la historia. Y se dice, otra vez con controversias,
que determinada guerra civil fue decisiva para modernizar
el pas: la de Secesin en Estados Unidos (Grob y Billias,
) o la espaola de (Tun de Lara, ).
Este no es el lugar para adentrarse en debates semejantes. Pero s para notar que ninguno de los cuatro argumentos
tendra validez para el caso colombiano. El de la innovacin
tecnolgica, porque las armas vienen del extranjero (aunque deba decirse que el conicto es una fuente de empleo y
que adems enriquece a ciertos actores locales). El de la
amenaza externa, porque el conicto es domstico (aunque
afecta y depende de relaciones exteriores). El de la lucha de
clases, porque es marginal a la poltica (aunque se entronque con varios conictos sociales). Y el de la guerra
modernizante, porque al menos hasta hoy ha destruido sin
construir (aunque la violencia suele modernizar a ciertos
grupos campesinos: Torres, ).
Pasando al tema estadstico, dijimos que el conicto puede no reejarse en los datos agregados, y especcamente
en el llamado ndice de desarrollo humano ( idh). Dada la
falta de cifras conables acerca de la participacin en la vida
colectiva, el idh slo incluye datos referentes a tres de las
RECUADRO 4.1
Radiografa de un pas
lvaro Uribe Vlez*
En el fatdico de septiembre, murieron . ciudadanos
del mundo. En Colombia, la violencia cobra cada mes igual
nmero de vctimas.
Cuarenta y tres millones de colombianos son amantes de
la paz y sin embargo soportan una de las ms graves crisis
humanitarias del mundo:
Colombia tiene que enterrar cada ao a mil hijos suyos, vctimas de la violencia. Hemos perdido al % de nuestros jvenes.
El pas registr (en ) la tasa ms alta de homicidios
en el mundo: por cada cien mil habitantes.
Durante los ltimos cinco aos (-) sufrimos
ocho mil actos de destruccin colectiva, cifra superior a la registrada en los dems casos de violencia del mundo; poblaciones sufrieron ataques de guerrillas y paramilitares con
graves consecuencias para la poblacin civil y la fuerza pblica.
El acto terrorista perpetrado durante mi posesin ( de
agosto de ), mat a personas humildes.
Dos millones de personas, % nios, sufren el desplazamiento forzado, bajo la presin de grupos violentos. Equivale a desplazar a las comunidades de Washington y Manhattan al mismo tiempo.
En el ltimo lustro . personas han sido vctimas
del secuestro.
opciones bsicas mencionadas: la longevidad de los habitantes, medida por la esperanza de vida del pas; el acceso al
saber, medido por las tasas de alfabetismo y escolaridad; el
bienestar material, expresado como el logaritmo del ingreso per cpita descontado por diferencias en el costo de vida
de uno a otro pas.
Ayer ( de septiembre de ) seis nios fueron secuestrados y todava uno permanece cautivo.
Cerca de alcaldes ms de la cuarta parte del total
de municipios del pas, nueve gobernadores y diputados estn bajo amenaza de muerte por los mismos grupos.
Los ataques terroristas del de septiembre conmovieron
al mundo y provocaron la justa condena universal. La humanidad debe estremecerse ante atentados como el cometido por
guerrilleros el de mayo de en Bojay, un poblado de
mil habitantes. All fueron asesinadas personas refugiadas
en la iglesia.
Esta violencia empobrece cada vez ms a la poblacin, ahuyenta la inversin, estanca el crecimiento econmico, distrae
recursos valiosos y nos impide superar la condicin de pas
rezagado en lo econmico y social.
La violencia compromete puntos del pib del pas.
A diario ocurren asaltos, secuestros y robos en las principales carreteras, como en las que unen a dos de nuestras principales ciudades. Qu tal que ello sucediera entre Bruselas y
Pars, o entre Nueva York y Boston?
Intervencin del presidente de Colombia en la 57 sesin de la Asam-
blea General de la ONU, Nueva York, septiembre 13 de 2002.
El idh se reere, pues, a tres opciones o libertades positivas esenciales en la existencia humana: vivir, saber y tener
para los gastos bsicos. Comparado con el convencional
ingreso per cpita como medicin del desarrollo, el idh
ha demostrado muchas cosas importantes: que un pas no
tiene que ser rico para que su gente viva bien, que las socieda-
3. Esto quiere decir, en palabras simples, que ms all de un punto la riqueza no ayuda realmente al desarrollo humano.
4. Para una explicacin detallada del IDH vase UNDP, 2003: nota tcnica 1, pp. 340-347.
101

des ms ricas son aquellas que primero invirtieron en su

gente, que educar a las nias es la estrategia ms ecaz para el
desarrollo, o que por ejemplo Harlem es un pas del Tercer Mundo en pleno corazn de Nueva York.
Pero el idh no mide facetas importantes del desarrollo humano y por eso distintos analistas han propuesto ajustes o
adiciones para captar el impacto de la desigualdad de clase,
la discriminacin de gnero o el deterioro ambiental, entre
otras variables relevantes. En el contexto de este Informe se
quiso ensayar una variante del idh, que llamaremos idh corregido por violencia y cuya justicacin terica se desprende de lo dicho: adems de libertades positivas, el desarro-
llo humano incluye libertades negativas, la primera de las

cuales es no sufrir muerte violenta. O tambin: la seguridad
humana (que comienza por preservar la vida) es la ms obvia
condicin para que haya desarrollo humano.
El idh corregido por violencia () simplemente incluye una cuarta variable la tasa de homicidios en el clculo del ndice para cada pas. El Cuadro . y el Grco .
presentan los resultados de comparar los dos ndices.
Entre los pases de los cuales se dispone de datos, la
inclusin de esta medida de seguridad humana produce
cambios considerables. Colombia, por ejemplo, retrocede
del puesto al ( escalones) en el ranking mundial de
Cuadro 4.1 ndice de desarrollo humano e ndice de desarrollo humano

corregido por violencia en distintos pases
Pas
IDH IDH corregido Rango

por violencia IDH
Rango IDH
corregido
por violencia
Diferencia
en rango
Noruega
Suecia
Canad
Australia
Estados Unidos
Islandia
Pases Bajos
Japn
Finlandia
Reino Unido
Francia
Suiza
Dinamarca
Alemania
Irlanda
Nueva Zelanda
Italia
Espaa
Israel
Hong Kong
Grecia
0,942
0,941
0,940
0,939
0,939
0,936
0,935
0,933
0,930
0,928
0,928
0,928
0,926
0,925
0,925
0,917
0,913
0,913
0,896
0,888
0,885
0,952
0,950
0,950
0,950
0,914
0,947
0,949
0,946
0,939
0,940
0,940
0,942
0,939
0,939
0,940
0,934
0,931
0,931
0,917
0,913
0,913
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
1
4
3
2
19
6
5
7
13
9
10
8
12
14
11
15
17
16
18
20
21
0
-2
0
2
-14
0
2
1
-4
1
1
4
1
0
4
1
0
2
1
0
0
R. D. Corea
0,882
0,904
22
23
-1
Pas
Portugal
Eslovenia
Repblica Checa
Hungra
Eslovaquia
Polonia
Chile
Uruguay
Bahamas
Estonia
Costa Rica
Seychelles
Lituania
Qatar
Mxico
Bielorrusia
Malasia
Federacin
Rusa
Dominica
Bulgaria
Rumania
Macedonia

por violencia IDH
Rango IDH
corregido
por violencia
Diferencia
en rango
0,880
0,879
0,849
0,835
0,835
0,833
0,831
0,831
0,826
0,826
0,820
0,811
0,808
0,803
0,796
0,788
0,782
0,903
0,905
0,880
0,869
0,867
0,859
0,870
0,859
0,823
0,839
0,846
0,838
0,826
0,850
0,804
0,813
0,828
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
24
22
25
27
28
30
26
29
40
33
32
34
38
31
46
44
36
-1
2
0
-1
-1
-2
3
1
-9
-1
1
0
-3
5
-9
-6
3
0,781
0,779
0,779
0,775
0,772
0,777
0,827
0,831
0,823
0,823
40
41
42
43
44
52
37
35
41
39
-12
4
7
2
5
Nota: La mayor parte de las tasas de homicidios corresponden al ao 2000.
102
5. El lector interesado disfrutar de los sucesivos Informes de desarrollo humano, y en especial de: UNDP (1990, 1992, 1995, 1997, 2000, 2002, 2003).
desarrollo humano, igual que caen Estados Unidos y la Federacin Rusa dos sociedades industriales con alta criminalidad mientras Araubia Saudita, Azerbaiyn o Bulgaria
ascienden a posiciones mejores, como hacen Suiza o Irlanda entre los pases con alto grado de desarrollo humano.
Evitar las muertes por violencia es pues un aspecto primario e importante del desarrollo humano. Pero esto no
esclarece la relacin causal que pueda existir entre conicto armado y desarrollo humano. Para decirlo de modo resumido: i) son muchos los pases que no han tenido o que
pusieron n a la guerra interna y sin embargo no han despegado hacia el desarrollo (Ecuador u Honduras son ejemplos de lo uno, Nicaragua o Angola son ejemplos de lo otro);
ii) hay pases desarrollados con altos ndices de violencia
Pas
Mauricio
Colombia
Venezuela
Tailandia
Arabia Saudita
Armenia
Ucrania
Georgia
Jamaica
Azerbaiyn
Albania
Tnez
Kirguistn
Moldova, Rep.
Democrtica
Sudfrica
Indonesia
Zimbabwe
Papua Nueva
Guinea
Yemen
Zambia
Cte dlvoire

por violencia IDH
Rango IDH
corregido
por violencia
Diferencia
en rango
0,772
0,772
0,770
0,762
0,759
0,754
0,748
0,748
0,742
0,741
0,733
0,722
0,712
0,821
0,643
0,730
0,795
0,819
0,805
0,786
0,796
0,708
0,797
0,662
0,787
0,758
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
42
60
56
49
43
45
51
48
57
47
58
50
54
3
-14
-9
-1
6
5
0
4
-4
7
-3
6
3
0,701
0,695
0,684
0,551
0,751
0,621
0,759
0,644
58
59
60
61
55
62
53
59
3
-3
7
2
0,535
0,479
0,433
0,428
0,623
0,598
0,549
0,561
62
63
64
65
61
63
65
64
1
0
-1
1
Fuentes: (1) IDH: Informe de desarrollo humano 2002; (2) tasas de homicidios:
United Nations Centre for International Crime Prevention
y clculos del equipo del Informe; la nota tcnica del anexo 2 explica el mtodo de clculo de stos y otros ndices del presente captulo.
(como Estados Unidos) y los hay donde el conicto armado no impidi avanzar hacia el desarrollo humano.
Colombia misma fue un ejemplo de esto ltimo hasta
hace pocos aos. Pese a la violencia sostenida desde mediados de siglo, el pib creci a un promedio anual de ,% entre y , el ingreso per cpita mejor en ,% anual,
la esperanza de vida aument en diecinueve aos, la tasa de
escolaridad primaria se duplic y la incidencia de la pobreza disminuy del al %.
Tenemos pues que el efecto del conicto sobre el desarrollo humano no es simple ni invariable sino que cambia con el
pas, con el momento y con el nivel de anlisis escogido. Para apreciar ese impacto en la Colombia de hoy, conviene
mirar por separado los efectos del conicto i) sobre las tres
Grafico 4.1 Los que ms caen y los que ms suben

en ranking del idh por violencia
Fuente: Clculos del equipo del INDH, basado en el Cuadro 4.1.
dimensiones del idh, ii) sobre el idh de las regiones afectadas,

y iii) sobre el contexto global de nuestro desarrollo.
B. Las opciones truncadas
Causar muertes es el modo ms obvio e inequvoco como
un conicto armado afecta al idh; por eso se aclarar primero cunto pesa la guerra en la, segn se dijo, excepcionalmente alta tasa de homicidios de Colombia. Hecha esta
precisin, se resean los efectos del conicto sobre la es-
103

RECUADRO 4.2
Las cifras sobre violencia deben mirarse con cautela*
La fuente de datos sobre homicidios que tiene mayor cobertura es la polica nacional. Sin embargo, hay que tener en cuenta
que hasta hace poco la polica no tena presencia en cerca de
doscientas cabeceras municipales, ni en vastas zonas rurales,
estaba ausente en ms del % de los corregimientos y veredas del territorio nacional. Los registros del Instituto Nacional de Medicina Legal tienen limitaciones mucho ms grandes. En algunos departamentos esa entidad slo dispone de
un punto de atencin, situado en la capital. Aunque los mdicos rurales deben noticar los decesos por causa violenta a la
ocina de medicina legal ms cercana, no siempre cumplen
con esa obligacin. La propia situacin de violencia que se
vive en numerosas regiones, diculta el desplazamiento de
funcionarios del Instituto e impide realizar actividades forenses
en sitios diferentes de la sede departamental. Los registros de
las ong de derechos humanos provienen en buena medida de
la prensa, la cual no le hace un seguimiento riguroso y sistemtico a los actos de violencia. Las redes de informacin de
las ong, por otra parte, son muy vulnerables a la accin de los
peranza de vida, el logro educativo y el ingreso per cpita,

las tres variables que integran el mencionado idh.
1. Mortalidad
104
No es fcil distinguir entre muertes debidas al conicto y

aquellas por violencia ordinaria. Algunas fuentes lo hacen as, aplicando criterios como la declaracin expresa del
homicida, su pertenencia a un grupo armado, su modus operandi, el lugar de los hechos o el perl de la vctima. Pero
las cifras no son del todo conables (Recuadro .) y en
todo caso existen muchos hbridos y nexos entre ambos
tipos de muertes: asesinatos ordinarios perpetrados por el
grupo armado o por sus integrantes; delincuentes comunes
(secuestradores, por ejemplo) al servicio del grupo armado;
actores armados. De all que esas redes tiendan a debilitarse

en las zonas donde ms falta haran para registrar la evolucin
del conicto y de los efectos de ste sobre la poblacin. A lo
anterior se debe aadir que los actores armados muchas veces
procuran que sus actos permanezcan ocultos. Es frecuente,
en consecuencia, que amenacen a las vctimas o a sus familiares, para que no informen a nadie sobre los respectivos hechos. Por tales motivos, es conveniente hacer una lectura cautelosa de las cifras sobre el panorama de violencia que vive el
pas. Esa cautela debe conducir, cuando menos, a adoptar dos
previsiones prcticas: a examinar datos provenientes de distintas fuentes, y a observar y estudiar siempre cifras correspondientes a lapsos amplios, limitndose a identicar slo las
tendencias ms generales y persistentes de los respectivos fenmenos.
Viga del Fuerte, Boletn sobre la situacin humanitaria, n 2, Bogot,
Fundacin Social y Unicef Colombia, noviembre de 2001, pp. 9 y 10.
actor armado al servicio del crimen ordinario (narcotrco, sicariato, etc.); delincuentes, como decir los carteles, que
aprenden a usar un discurso poltico, y quiz ms importantes, el aprendizaje social de la violencia, mezcla de
impunidad y de venganza, donde cada quien descubre que
matar s paga, o el hecho de que el conicto armado reduzca la capacidad represiva del Estado.
Hecha la salvedad, el Cuadro . presenta los estimativos ms cuidadosos que pudo hallar o efectuar el equipo
del Informe. El punto bsico es claro: apenas %, cuando ms %, de las muertes violentas en Colombia se deben al conicto o sea que la violencia comn causa entre
y veces ms muertos que la guerra. Este hecho tiene
dos implicaciones importantes. Una es metodolgica: salvo, como dijimos, en situaciones catastrcas, las estadsti-
Cuadro 4.2 Homicidios totales y homicidios

por razn del conflicto, 1997-2002
Total
homicidios (1)
Homicidios
por cien mil
habitantes (1)
Homicidios
polticos (2)
Homicidios polticos /
Total homicidios
x 100 (3)
1997
25.379
63
3.730
14.7
1998
23.096
56
3.633
15.7
1999
24.358
59
4.003
16.4
2000
26.540
63
6.987
26.3
2001
27.841
65
7.637
27.4
2002
28.780
66
4.625*
21.4
* Hasta septiembre; aqu puede haber subestimacin debido

al rezago en registrar y clasificar el hecho.
Fuentes: (1) Polica nacional, direccin de Polica Judicial, Centro de Investigaciones Criminolgicas; (2) Cuadros 5.1 (muertos en acciones blicas) y 5.2
(homicidios polticos por fuera de combate y desapariciones forzadas) de este
Informe; (3) Clculos de la Fundacin Social.
cas globales no son muy sensibles al conicto armado. La

otra es sustantiva: truncar vidas es uno de los efectos nocivos de la guerra y uno de los motivos, no siempre el principal, que convierte un conicto violento en eje de la vida nacional.
Pero al lado del anterior, hay otros dos puntos bsicos
que muestra el mismo Cuadro. Entre y mil colombianos
mueren cada ao por efecto directo de esta guerra injusta,
lo cual es un horror moral sin atenuantes. Y peor: mientras
el total de homicidios se mantiene ms o menos constante,
el nmero de muertes debidas al conicto tiende a aumentar con el paso del tiempo.
A falta de informacin discriminada sobre la edad y sexo
de los muertos por motivo del conicto, no es en realidad
posible determinar su impacto sobre la esperanza de vida
de la poblacin. Con todo, sobre la base de los datos para el
total de homicidios el Informe de Desarrollo Humano para
Colombia pudo concluir que durante la dcada de los
, los colombianos perdimos entre uno y medio y dos aos
de esperanza de vida por causa de la violencia (Misin Social, dnp, pnud : ); as, si suponemos que la composicin edad-sexo de las vctimas de uno y otro tipo de violencia
bsicamente es la misma, diramos que perdimos entre tres
y seis meses de esperanza de vida por razn especca del
conicto.
Ese es un costo humano muy alto, superior al que implican los accidentes de trnsito u otro tipo de accidentes. De
hecho, la prdida de vida por personas entre y aos
como resultado del conicto equivalen a . aos, mientras que la prdida debida a accidentes de trnsito por personas en el mismo rango etreo equivale a . aos.
El Informe trae otra pista diciente: la esperanza de
vida de las mujeres es . aos mayor que la de los hombres, cuando lo normal seran cuatro aos de diferencia; la
sobremortalidad masculina puede atribuirse a la tasa excepcionalmente alta de homicidios y de muertes en conicto cuyas vctimas, como se sabe, son ante todo los hombres (pnud, : ). Con el supuesto de antes, podramos
inferir que los varones ganaran entre cuatro meses y un ao
y medio ms de vida promedio si le pusiramos n al conicto.
Y aunque los clculos mencionados son por supuesto
muy crudos, a tal ganancia directa en la esperanza de vida
habra que sumarle las mejoras sustanciales que traera la
paz para la salud del pueblo colombiano, segn podr
colegirse del Recuadro ..
2. Educacin
Pasando a la segunda dimensin del idh, repitamos que el
conicto es profundamente nocivo para la educacin: hace
valer la fuerza sobre la razn, la coaccin sobre la conviccin,
el fusil sobre el argumento; y nos ensea a todos que en la
vida pblica y en la vida diaria no cuenta de qu lado est la
justicia sino de qu lado estn las balas. Comparado con ese
dao social, los efectos inmediatos del conicto sobre los dos
indicadores que recoge el idh alfabetismo y cobertura escolar parecen ser secundarios. Y sin embargo son muchos
los nios y jvenes que no van a la escuela porque fue destruida, porque estn dedicados a la guerra, porque el maestro
6. Clculos del equipo del Informe con base en informacin del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses: http://www.medicinalegal.gov.co/
105

RECUADRO 4.3
Un conflicto con mucho impacto

Sal Franco, MD, Ph.D*
El conicto viene afectando seriamente la salud fsica y mental de los colombianos. Las heridas y lesiones de las vctimas,
algunas de enorme gravedad y consecuencias denitivas, constituyen una manifestacin clara y permanente del impacto de
la guerra. Son cada vez ms frecuentes las amputaciones de
miembros y la prdida de rganos vitales como consecuencia
de disparos de armas de fuego, explosiones y minas antipersona. Las secuelas de incapacidad laboral, minusvalidez y
mltiples limitaciones funcionales, agravan la situacin y le
dan carcter permanente a las consecuencias del conicto.
Igual acontece con la salud mental, gravemente deteriorada por el conicto y por todas las formas de violencia. Desde
cuadros depresivos y progresiva incapacidad para tramitar serenamente las dicultades cotidianas, pasando por la disminucin de la tranquilidad y la alegra y culminando en situaciones cada vez ms frecuentes de dao mental severo entre
los combatientes y entre la poblacin civil, conforman uno de
los ms graves saldos rojos de la situacin de violencia que
vive el pas.
Los hospitales, clnicas y dems instituciones que prestan
servicios de salud se han visto sobrecargadas por la demanda
asociada con el conicto. Con el agravante de los altos costos
que implica la atencin en condiciones de urgencia de heri-
106
muri o huy, porque ellos y sus padres fueron desplazados,

porque ya no pueden costearse el estudio o porque el presupuesto del sector educativo se desvi hacia el gasto militar.
A falta de estadsticas directas, el Cuadro . ilustra el
punto. La tasa de desercin escolar entre jvenes de a
aos resulta ser ms baja en los municipios donde los
actores armados no tienen presencia que en los donde
s la tienen. La mayor desercin se da en zonas calientes,
es decir, en los municipios donde actan simultneamente los paramilitares y la guerrilla; en aquellos donde
slo estn presentes los paramilitares la desercin es menor que en donde hay slo guerrilla. Esta comparacin es
das y lesiones de alta complejidad. Muchos centros se han

convertido en la prctica en hospitales de guerra, desplazando la atencin de otras patologas.
En la dinmica incontenible de agravamiento y degradacin del conicto, el propio sector salud ha llegado a convertirse en vctima. Cada da son ms frecuentes las violaciones a
la Misin Mdica, registrndose ms de quinientas slo en los
dos ltimos aos. Entre ellas merecen destacarse: el asesinato
de enfermeras, mdicos, auxiliares y dems trabajadores del
sector; la imposibilidad de atender a la poblacin en condiciones normales y segn criterios mdicos; el asesinato o secuestro de personas en ambulancias y la utilizacin de estos
vehculos con nalidades distintas a las de salud; el robo de
medicamentos y materiales mdicos; y la imposibilidad de traslado de personal de salud a sus sitios de trabajo. Colombia se
est convirtiendo en uno de los pases donde con mayor frecuencia y gravedad se violan el dih y la Misin Mdica.
Profesor e investigador. Universidad Nacional de Colombia.
elocuente, pero no implica que la mayor desercin se deba

slo a la violencia, pues los municipios con actores armados podran tener tambin un mayor grado de desigualdad
o una menor calidad de vida, variables que tambin inciden sobre la desercin escolar.
3. Ingreso
Todo conicto armado destruye riqueza y desva recursos
que serviran para atender opciones legtimas de desarrollo
humano. Los estudiosos distinguen hasta siete clases de costos asociados con el conicto armado: el gasto militar direc-
Cuadro 4.3 Tasa de desercin escolar

de municipios segn presencia y tipo de actor armado
Grupo armado ilegal
Cuadro 4. 4 Costos brutos del conflicto armado

como porcentaje del pib
(1)
Promedio 1991-1998
(2)
2002
Exceso gasto militar
0.91
0.48
Salud
0.007
0.003
Vidas conflicto
0.07
0.04
Ataques infraestructura
0.05
0.27
Desplazados
0.04
0.63
Secuestro, robo, extorsin
0.48
0.50
Total
1.56
1.92
Nmero de municipios Tasa (promedio anual)
Ninguno
438
7.72
Paramilitares
62
7.84
Guerrilla
353
8.72
Ambos
211
9.84
Total
1064
8.47
Nota: La tasa de desercin es el nmero de desertores

durante el ao como porcentaje de los que ingresaron.
Fuente: Clculos del Programa Nacional de
Desarrollo Humano (PNDH) del DNP-PNUD.
Fuentes: (1) Badel (1999: 27), (2) Garay (2002: 333).
to; la infraestructura y activos materiales destruidos; el valor

econmico de las vidas perdidas; el costo de los daos sociales (salud, desplazamientos de poblacin); las transferencias
ilcitas (a ttulo, por ejemplo, de secuestros); el desperdicio
debido al miedo o la incertidumbre (tierras abandonadas,
fuga de capitales) y la destruccin de intangibles (y en particular, de conanza y capital social).
La medicin de cada rubro plantea serios problemas metodolgicos y conceptuales, pero en Colombia contamos
con una buena gama de estimativos (en especial: Granada y
Rojas, ; Rubio, y ; Trujillo y Badel, ;
Clavijo, ; Badel, ; Lpez y Garca, ; Castro,
Arabia y Celis, ; Garay, ; dnp, ). Los resultados
varan entre , y ,% del pib segn los renglones incluidos y los supuestos del clculo respectivo; en promedio,
estaramos hablando de un costo total cercano a dos puntos
anuales sobre el pib. A modo de ilustracin, el Cuadro .
presenta dos desagregaciones comparables las cuales, de
paso, conrman que la guerra tiende a degradarse con ms
desplazamientos y ms ataques a la infraestructura.
Aun si se toma el estimado ms bajo (,% del pib anual)
tendramos que por causa del conicto Colombia ha perdido % de su ingreso per cpita durante los ltimos diez aos,
o que el dinero desperdiciado cada ao corresponde a unas
, veces lo que cuestan los programas de hogares comunitarios de bienestar, los hogares infantiles y los restaurantes
escolares de la red de apoyo social. Y sin embargo, en rigor,
tambin debe decirse que el conicto es una fuente de ingresos para muchos, de suerte que su costo neto bien puede
ser inferior a los guarismos que suelen divulgarse.
C. El dao en las regiones
Aunque en Colombia escasean las estadsticas por regiones, el acento peculiar de este Informe nos llev a dos ejercicios de estimacin indirecta sobre el nexo entre conicto
armado y desarrollo humano en las regiones.
El primer ejercicio consiste en comparar el idh de cada
unidad territorial con su idhh o ndice corregido por violencia, esto es, el idh que incluye la tasa de homicidios como
una cuarta variable. El Cuadro . presenta los resultados
para departamentos (ms el bloque nuevos departamentos, que infortunadamente no se pudo descomponer).
Para el conjunto del pas, cuando se incluye la tasa de
homicidios, el ndice de desarrollo humano disminuye de
. (idh) a . (idhh). Los departamentos que ms
puestos pierden son Antioquia y Valle, con lugares; en
cambio mejoran Boyac ( puestos), Crdoba y Sucre (
107

Cuadro 4.6. Impacto de la violencia en la esperanza

de vida (ev) y en el ndice de desarrollo Humano (idh)
por departamentos (ao 2000)
Cuadro 4.5 idh departamental

corregido por violencia
Departamento
th
IDH
IDHH
ord
Antioquia
Atlntico
Bogot
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Nuevos departamentos
Quindo
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle Cauca
Colombia
120.9
22.6
35.2
28.1
18.0
95.9
82.3
45.5
70.3
38.8
33.3
37.9
53.2
67.7
57.9
47.8
31.1
102.5
44.9
73.1
96.5
54.6
37.0
58.7
102.0
62.6
0.758
0.773
0.813
0.752
0.732
0.745
0.730
0.693
0.724
0.669
0.738
0.765
0.740
0.773
0.726
0.746
0.695
0.720
0.749
0.733
0.745
0.768
0.725
0.751
0.781
0.764
0.678
0.802
0.817
0.784
0.778
0.691
0.706
0.715
0.716
0.707
0.764
0.779
0.741
0.754
0.729
0.756
0.734
0.668
0.759
0.709
0.689
0.761
0.754
0.743
0.712
0.749
-17
1
0
6
13
-10
-3
7
5
5
10
2
1
-6
4
3
9
-3
3
-3
-10
-2
10
-3
-17
-5
th es la tasa de homicidios por 100 mil habitantes.

IDH es el ndice de desarrollo humano.
IDHH es el Indice de desarrollo humano corregido por violencia.
ord es la diferencia entre los puestos que ocupan los departamentos con el
IDH y el IDHH. Es decir, ord = IDHo - IDHHo, siendo IDHo el orden de
los departamentos en funcin del IDH, e IDHHo el orden segn el IDHH.
Antioquia
Atlntico
Bogot
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de
Santander
Nuevos Departamentos
Quindo
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Colombia
EV
EV*
4
6
1
12
20
9
18
24
21
26
17
8
15
3
22
14
25
69.51
72.83
72.65
73.54
70.53
70.81
68.28
69.41
70.46
66.49
73.28
71.33
71.17
72.70
72.49
67.25
69.98
72.90
73.50
73.60
74.30
71.00
73.50
70.60
70.70
72.40
67.60
74.20
72.40
72.70
74.60
74.10
68.60
70.90
3.39
0.67
0.95
0.76
0.47
2.69
2.32
1.29
1.94
1.11
0.92
1.07
1.53
1.90
1.61
1.35
0.92
23
19
70.54
73.40
2.86
11
17
14
5
21
10
2
7
13
16
10
5
23
11
2
7
67.80
69.91
71.15
71.35
74.01
70.34
70.96
71.57
69.10
72.00
73.80
72.90
75.00
72.00
73.80
73.30
1.30
2.09
2.65
1.55
0.99
1.66
2.84
1.75
IDH
IDH*
IDHo IDH*o
0.758
0.773
0.813
0.752
0.732
0.745
0.730
0.693
0.724
0.669
0.738
0.765
0.740
0.773
0.726
0.746
0.695
0.777
0.776
0.818
0.757
0.735
0.760
0.742
0.700
0.735
0.675
0.743
0.771
0.748
0.784
0.735
0.753
0.700
8
3
1
9
18
13
19
25
22
26
16
6
15
4
20
12
24
0.720
0.736
0.749
0.733
0.745
0.768
0.725
0.751
0.781
0.764
0.756
0.744
0.760
0.777
0.731
0.760
0.797
0.774
IDH es el ndice de desarrollo humano. IDH* corresponde al ndice de desarrollo

humano en caso de que no hubiera violencia. IDHo es el orden de los departamentos en
funcin del IDH. IDH*o es el orden de los departamentos de acuerdo con el IDH*. EV
es la esperanza de vida. EV* es la esperanza de vida en caso de que no hubiera violencia.
es la diferencia entre las esperanzas de vida ( = EV* - EV)
108
Fuente: Clculos del PNDH.

La tasa de homicidios fue tomada de CIC-Dijin.
Fuente: Clculos del PNDH.
posiciones cada uno). Recordemos, no obstante, que la tasa

de homicidios no incluye slo las muertes polticas sino
todo gnero de homicidios; y a la inversa, que el idhh no
tiene en cuenta formas de violencia como el desplazamiento forzado o el secuestro.
El segundo ejercicio mira el impacto de los homicidios

(otra vez: no slo los polticos) sobre la esperanza de vida
y luego se pregunta cunto tendra que crecer el idh para
compensar la prdida en esta variable (la nota tcnica en el
Anexo C describe el mtodo respectivo. Cuadro .).
En el Cuadro ., los departamentos que ms esperanza

de vida pierden son, en orden decreciente, Antioquia (,
aos), Norte de Santander (,), Valle del Cauca (,),
Caldas (,) y Caquet (,). En trminos de idh, Antioquia pasara del puesto al , Norte de Santander del
al , y Caldas del al si sus muertes por violencia no
fueran tantas.
No hay duda pues de que, con todo y lo dicho sobre la
relativa insensibilidad del idh y sobre la precariedad de
la informacin disponible, la violencia mayor o menor de
las regiones se traduce en menos o en ms opciones para
sus habitantes.
D. El enredo nacional
Adems del dao directo sobre las opciones que mide el
idh, el conicto ha tenido un grave impacto indirecto sobre
el crecimiento econmico, la democracia poltica y las relaciones exteriores de Colombia. Este impacto, imperceptible al comienzo, fue creciendo durante los ltimos aos hasta
alcanzar las proporciones dramticas de hoy.
El dao es indirecto porque surgi principalmente del
cruce entre el conicto y otros procesos sociales, en especial
el trco de drogas. Y si el conicto haba convivido por
cerca de tres dcadas con una economa ms dinmica, una
democracia ms abierta y una insercin ms positiva de Colombia en el orden mundial, ello en gran parte se debe a que
aquel cruce con la droga se produjo despus de muchos
aos de violencia.
Para apreciar el origen y alcance del problema, recapitulemos. Las guerras internas suelen resolverse por un triunfo
militar o por un acuerdo negociado; pero en Colombia se
presenta un impasse donde la negociacin no prospera porque la insurgencia no amenaza con tomarse el poder, pero
no se la derrota por un conjunto de razones geogrcas, sociales, nancieras y polticas. A falta de salida por los cauces
normales acuerdo o derrota desde el Estado central,
el conicto acab por desviarse hacia dos escenarios distintos de esa arena nacional: se desvi hacia el mbito regional (como argumenta el Captulo ) y se desvi hacia la esfera internacional.
Digamos, en una frase corta, que el conicto no ingres
a la poltica sino a la geopoltica. Claro est que desde muy
temprano nuestra guerra qued inscrita en el marco de la
Guerra Fra y por ende fue entendida a la luz de la doctrina de seguridad nacional; pero precisamente porque no
haba riesgo de un triunfo guerrillero Estados Unidos no
le dio prioridad al conicto colombiano.
Con el andar del tiempo, sin embargo, se presentaron
dos cambios convergentes. De una parte, en Estados Unidos el problema de la droga se hizo ms grave y ms visible,
a tiempo que el n de la Guerra Fra permita que el asunto
ganara preeminencia en su agenda de poltica exterior. De
otra parte, la inercia del conicto lo fue llevando a interferir
con cada uno de los intereses norteamericanos en suelo colombiano.
En efecto, adems de la amenaza comunista (ya bastante
residual) y, por supuesto, del trco de drogas, las acciones
armadas afectaron ms y ms otros intereses de la comunidad internacional y especialmente de Estados Unidos, a
saber: i) los recursos energticos petrleo, carbn y gas
pues su exploracin, explotacin y transporte ms que todo
se da en zonas calientes; ii) la seguridad y tranquilidad de
las fronteras con Venezuela, Brasil, Per, Ecuador y Panam, en cada una de las cuales actan o combaten nuestros
grupos armados; iii) la extraordinaria biodiversidad de
Colombia, situada sobre todo en la Amazonia y la Orinoquia,
tierras ambas marcadas por el conicto; iv) la vigencia de
los derechos humanos y el dih que por supuesto es capital
para la comunidad internacional y es por supuesto negada
por este brutal conicto; v) el especial inters del mundo
civilizado en proteger a la mujer, las minoras tnicas y los
ocios sensitivos (periodistas, sindicalistas, defensores de
derechos humanos) que, como veremos en el Captulo ,
son duramente golpeados por el conicto; vi) el ujo creciente de refugiados que de manera legal o ilegal ingresan a Estados Unidos y otros muchos pases, y vii) despus del de
septiembre, el terrorismo que, as no tenga el alcance global del que amenaza directamente al norte, es imputado a
las Farc, el eln y las auc por Estados Unidos y otros Estados
del mundo.
Aunque cada uno de esos temas tiene implicaciones e
introduce matices, hablemos, por brevedad, del narcotrco,
que sin duda ha sido clave de la internacionalizacin del
conicto. Como se dijo en el Captulo , ya en los aos la
marihuana se haba cruzado con el conicto, y los carteles
exacerbaron el paramilitarismo durante los . Desde comienzos de los , sin embargo, las Farc (y a su paso el eln) van
109

entrando ms de lleno en las siembras de coca (por entonces expulsadas de Per y Bolivia), seguido por la produccin
de cocana, su mercadeo internacional y la cadena amapolaherona; los paramilitares, unos ms que otros, continan al
servicio de los capos o ingresan directamente al negocio de
la droga.
Alimentados y atrados por la nueva riqueza, los grupos armados aceleran su expansin territorial, de suerte que
hay, por una parte, una cercana asociacin entre el aumento
de los cultivos ilcitos, del pie de fuerza y del nmero de
municipios afectados por los violentos (Grco .).
Grfico 4.2 Intensidad del conflicto
y cultivos ilcitos
cin y el tratamiento del conicto desde los centros de poder

mundial. Aunque estos varios efectos se condicionan mutuamente, los dos primeros agravan sobre todo los daos directos del conicto sobre el desarrollo humano, mientras los
ltimos lo hacen indirectamente, al socavar el crecimiento
econmico (efecto iii) la democracia (efectos iv-v) y las relaciones internacionales de Colombia (efecto vi).
El conicto acab por llegar al centro del pas saliendo del pas, lleg a Bogot por la va de Washington. Esta
paradoja cierra el ciclo de un conicto que naci brevemente
de la poltica, se prolong por dcadas al margen de ella,
entr en la geopoltica y regres convertido en la ms grave
crisis nacional que haya sufrido Colombia. La crisis, paradjicamente, no consiste en que la revolucin comunista se
est acercando, sino en que el pas est dejando de ser viable, en gran medida porque el conicto se enred con otros
males y exacerb dolencias viejas hasta enredar la economa, la poltica y la insercin internacional de Colombia.
1. Conflicto y crecimiento
Fuente: Presidencia de la Repblica, DNP, 2003.
110
La relacin entre conicto y droga es ms compleja de lo

que algunos piensan y por eso ser mirada en el Captulo
. A estas alturas digamos que la droga ha sido gasolina en
el incendio y que recrudece el impacto del conicto sobre el
desarrollo humano de seis modos principales: i) porque aumenta la fuerza militar de los actores; ii) porque degrada
sus actuaciones; iii) porque as aumentan el miedo y la incertidumbre de todos los colombianos; iv) porque arroja
pobladores a la ilegalidad y por tanto a la complicidad
con los armados; v) porque corrompe a las autoridades y
deslegitima al Estado, y vi) porque narcotiza la percep-
Los costos directos del conicto rondan dos puntos del pib
anual. La pregunta siguiente es si el dao es duradero, si el
conicto afecta la senda de crecimiento econmico futuro.
La respuesta es armativa: al destruir infraestructura fsica,
al sacricar capital humano y al espantar la inversin nacional y extranjera, un conicto armado deteriora el potencial
de crecimiento del pas. En trminos ms formales, se dira
que la guerra disminuye tanto la disponibilidad como la
productividad de los factores, variables de las cuales depende el ritmo de crecimiento del pib (Grco .).
La evidencia internacional conrma el punto: Collier halla
que mientras est en guerra civil un pas pierde , puntos porcentuales de crecimiento anual (: ); Stewart,
Huang y Wang () concluyen que el conicto interno
hace caer el ingreso per cpita e implica crecimiento negativo del pib en casi cualquier pas del Tercer Mundo. Tambin
para el caso de Colombia, Crdenas () razona que la prdida de productividad registrada desde los se relaciona
directamente con el aumento del crimen por razn del
conicto y de la droga, mientras Vargas encuentra que el
choque armado resta , puntos porcentuales del ingreso
promedio de los colombianos, y que a partir de la cifra
puede haber saltado a , puntos porcentuales (: ).
Grfico 4.3 Posibles efectos directos e indirectos

del conflicto armado sobre el crecimiento econmico
Destruccin
(stock)
Destruccin
Incertidumbre cada de la inversin

Fuga de capitales
Aumento de gasto improductivo
Capital humano
Muerte
Fuga de capital humano

Desercin escolar
Productividad total
de los factores
Destruccin de la cohesin social

Aumento de los costos de transaccin (Ej. costos de transporte)
Desviacin de gasto productivo (aumento del gasto militar
Deterioro institucional
Adopcin de malas polticas macroeconmicas (corto plazo prevalece sobre largo plazo)
Corrupcin y congestin judicial
Transferencia de tecnologa depredadoras
Retroalimentacin
Capital fsico
Factores de
produccin
Crecimiento
econmico
Acumulacin
(flujo)
Fuente: Vargas (2003:15).
Si bien cada uno de los guarismos anteriores resulta de

supuestos ms o menos debatibles y de datos ms o menos
dudosos, es claro que la violencia frena el crecimiento y que
el dao se habra agravado durante los : primero, por la
mayor intensidad del conicto y, segundo, porque la globalizacin implica una mayor sensibilidad de los inversionistas
locales y extranjeros al riesgo del pas.
Pero de all no puede inferirse que el conicto armado
sea la nica o aun la principal causa de la desaceleracin
colombiana de los ltimos aos. De un lado est el hecho
de que la economa de tantos vecinos sin guerra interna haya
corrido igual o peor suerte que la nuestra. De otro estn los
argumentos y estadsticas de quienes achacan la desaceleracin a la apertura, a la Carta del o al dcit scal. O estn, en trminos ms tcnicos, el problema de la baja capacidad explicativa de todos los modelos, o el de la asociacin
no siempre controlada entre variables rivales.
Uno podra seguir complicando la pintura. Al descontar, por ejemplo, el provecho econmico que tantos individuos derivan del conicto armado, o al reconocer, como
hace el Recuadro ., que la guerra tiene serios impactos
sobre el medio ambiente. Pero estos apuntes bastarn para
llamar la atencin sobre la necesidad de tomar ciertos lugares comunes, y a veces interesados, con la debida distancia.
2. Conflicto y democracia
La insurgencia en Colombia es perifrica porque existe democracia. Esta hiptesis del Informe por supuesto no implica que la democracia colombiana sea perfecta o que no
haya sido tocada por el conicto. Al contrario, si la democracia se mide por la extensin efectiva de la ciudadana,
por la calidad de los derechos universales que garantiza,
resulta obvio que una sociedad con los niveles de exclusin
econmica y social de Colombia est muy lejos de ser una
democracia. Y an en el sentido ms estrecho de rgimen
poltico elecciones abiertas, separacin de poderes, Estado de derecho la democracia colombiana que sin duda
existe, tambin tiene serias deciencias. Algunas de stas
de un modo u otro se deben al conicto armado y algunas
otras se han venido acentuando por causa de ese conicto.
Est el recorte debatido y recurrente de derechos civiles y garantas procesales con el n o el pretexto de combatir la insurgencia. Si bien en esta materia las generaliza-
111

RECUADRO 4.4
Pistas para construir un pas

Gustavo Wilches-Chaux*
Cuando dos elefantes se pelean, es la hierba la que sufre
Proverbio africano
El peor efecto ambiental de la guerra que padece Colombia es

el total irrespeto por la vida, empezando por la vida humana.
Una de las formas de ese irrespeto hacia la vida es la destruccin de la integridad y la biodiversidad de los ecosistemas,
lo cual constituye un crimen que no slo afecta a las generaciones actuales, sino que viola por adelantado el derecho a la
vida de las generaciones venideras.
Entre las mltiples acciones a travs de las cuales se expresa la guerra, quizs las ms evidentes desde el punto de vista
ambiental son las voladuras de oleoductos, la destruccin de
ecosistemas frgiles para dedicar los suelos a cultivos ilcitos
(que contribuyen en gran medida a la nanciacin de los actores por fuera de la ley) y las fumigaciones como estrategia para
combatir esos cultivos; al igual que el impacto ambiental del
procesamiento de la droga, debido al tipo de insumos que utiliza esa actividad.
Menos evidentes para el pblico son los efectos derivados del hecho de que la gran mayora de las reas naturales
protegidas (parques nacionales, reservas y otras) sean escenarios de guerra, lo cual afecta de manera grave la gestin ambiental, la capacidad de los ecosistemas para prestar servicios
ambientales, la investigacin cientca en los mismos, las posibilidades del ecoturismo como alternativa econmica, y la supervivencia de las culturas ntimamente ligadas a esas reas
del pas.
En esa lista podemos incluir tambin los efectos intergeneracionales de la proliferacin de minas antipersona, y los atentados contra los acueductos, un fenmeno que hasta hace pocos aos era excepcional. Al igual que los efectos producidos
por el desplazamiento masivo sobre el ambiente urbano y el
medio rural.
As como la guerra colombiana es narcodependiente, el
modelo de desarrollo predominante, especialmente en el me112
dio rural, depende de sustancias qumicas no menos nocivas

para los ecosistemas (lo cual tiende a agravarse con el ingreso
de transgnicos al pas).
Una paz sostenible entre los seres humanos solamente
es posible en un escenario de paz con la naturaleza.
Esa paz sostenible a la que aspira el pas requiere de la
reinsercin de la produccin agrcola a los ciclos de la naturaleza.
En Colombia existen cientos de organizaciones no gubernamentales y de comunidades tnicas y campesinas, muchas
veces en asocio con instituciones del Estado y con centros
educativos y de investigacin, demostrando que s es posible
producir y competir con calidad y cantidad, a travs de una
aproximacin orgnica al desarrollo. Ello no se limita al cambio de unas tecnologas por otras, sino que comprende toda
una nueva forma de apropiacin simblica y material del
territorio y de la produccin.
Hoy, cuando la barbarie se ejerce con toda tranquilidad en
nombre de la democracia, es necesario recuperar el signicado y el valor de esa palabra fundacional. Esas experiencias
que nos ensean maneras verdaderamente democrticas de
relacionarnos entre los seres humanos y con los ecosistemas
que producen el aire para respirar, el agua para beber y los
alimentos para consumir, constituyen verdaderas pistas para
construir pas.
No es sino mirar y all estn.
Analista en temas ambientales.
ciones son todas mentirosas, es evidente que la tensin entre garantismo y ecacia existe y es intensa, que por ende en
medio siglo han sido muchas las medidas legales, administrativas y judiciales que conculcan indebidamente los derechos ciudadanos, y que las transgresiones a menudo obedecen a mezquindad o intencin criminal del funcionario.
El uso y el abuso del Estado de sitio bajo la Carta del y
aun de los estados de excepcin bajo la Carta del , el
estatuto de seguridad, el estatuto antiterrorista y sus
variantes, la justicia sin rostro, las Convivir (cooperativas de convivencia y seguridad ciudadanas), las zonas especiales, las facultades judiciales de la fuerza pblica, la relacin de autoridades civiles o militares con hechos o grupos
paramilitares, los obstculos al trabajo de scales, personeros
y defensores de los derechos humanos, son algunos terrenos donde suelen sufrir las garantas procesales y civiles.
En el plano ms propio de la poltica, estn la ilegalizacin prolongada del Partido Comunista, la impunidad de
magnicidas y autores del exterminio de minoras polticas,
telismo y el autoritarismo social para dominar o para disputarse en guerra abierta o guerra sucia el municipio, la
provincia, el departamento o aun el pedazo del poder central; en n, lo que en el Captulo se denomina degradacin de poderes regionales.
3. Conflicto e insercin
La narcotizacin de nuestras relaciones exteriores comenz por all en los , con los primeros embarques de marihuana y las primeras actuaciones de la Drug Enforcement
Agency (dea) en suelo colombiano. Pero fue entre mayo de
(asesinato de Rodrigo Lara) y agosto de (n del
gobierno Samper) cuando el narcotrco domin del modo
ms visible la poltica interior y exterior de Colombia: ascenso y cada de Pablo Escobar, ms altibajos de la extradicin,
hasta ; Cartel de Cali y proceso ocho mil, ms choques entre Bogot y Washington, hasta .
Y en ese ltimo ao se produce una inexin: con los
carteles fuera de la vida pblica,
La coincidencia de un gobierno de derecha en Estados Unidos con las siembras de coca en auy por supuesto, el 11 de septiembre, estrecharon la alianza
mento muy rpido (Grco .),
entre los dos pases, acentuaron el componente garrote
con la guerrilla y los paramilitares
del Plan Colombia y le aadieron el tinte antiterrorista.
entrando a fondo en el negocio, el
nfasis de Estados Unidos se deslas restricciones al sindicalismo y a los movimientos socia- plaza de los narcos a la narcoguerrilla, de los capos a
les adoptadas so pena de cuidar el orden pblico.
los comandantes, de los carteles urbanos a los actores ar Del otro lado, y sin contar las dems atrocidades de su mados.
guerra degradada, estn los hechos de guerrillas y paramiliEl nuevo nfasis se refleja en el Plan Colombia, cuya
tares contra la democracia como rgimen poltico: sabotaje lgica implcita podra resumirse as: Washington, por interde elecciones locales o nacionales; clientelismo armado y medio de Bogot, combina la zanahoria y el garrote respecto
cogobierno en algunos municipios; asesinato, secuestro o de las Farc; el garrote consiste en un apoyo decisivo a las
expulsin de alcaldes, congresistas, gobernadores, candida- Fuerzas Armadas para vencer la guerrilla; la zanahoria contos, activistas y funcionarios; imposicin de aspirantes a la sista en que el gobierno nacional se sentara a negociar sin
administracin o a los cuerpos colegiados, en un proceso que condiciones, lo cual, como hemos dicho, no era dable por
tiende a cubrir cada vez ms regiones y a penetrar ms hon- las solas circunstancias internas de esta guerra. La ganando en el sistema poltico.
cia para Estados Unidos vendra de la derrota militar de la
Los anteriores efectos del conicto sobre la poltica, ms guerrilla, ya que un acuerdo de paz forzosamente tendra
o menos directos, se han venido mezclando con el narcotr- que pasar por el tema de la droga y por sus otros intereses
co y el gamonalismo tradicional de muchas regiones para mencionados.
originar lo que debe llamarse el cncer de nuestra democraParadjicamente, la inspiracin geopoltica ms que
cia: la apropiacin del Estado por parte de maas que com- poltica del proceso de paz adelantado bajo el gobierno
binan el uso de la fuerza, la escogencia de funcionarios, los Pastrana en buena parte explica su fracaso. Para lograr que la
recursos del sco, la riqueza criminal, el soborno, el clien- guerrilla accediera al dilogo lo cual, valga la claridad, era
113

un anhelo arraigado de los propios colombianos se empez por desmilitarizar cinco municipios, una cuota inicial
que tena el doble defecto de ser demasiado alta y de no haber sido acordada con el establecimiento o ambientada en
la opinin. De aqu result que, en vez de una negociacin
sustantiva, el proceso de paz se redujera a tres aos de
controversia sobre los actos criminales de la guerrilla dentro de la zona de distensin.
Las consecuencias fueron el desprestigio creciente de las
Farc ante la opinin nacional y mundial, la (paradjica)
adopcin de un umbral prohibitivamente alto para dilogos futuros, la mayor polarizacin y el completo descrdito
de la va negociada. Con el razonamiento, tan entendible
como simplista, de que si no se pudo a las buenas habr
que hacerlo a las malas, la opinin vir marcadamente hacia la lnea dura y eligi, por ventaja contundente, al candidato que sin duda la encarnaba.
La coincidencia de un gobierno de derecha en Estados
Unidos y, por supuesto, el de septiembre, estrecharon la
alianza entre los dos pases, acentuaron el componente garrote del Plan Colombia y le aadieron el tinte antiterrorista. La alianza implica ms apoyo y mayor injerencia de
Washington en el conicto, ms convergencia en la deni-
114
cin del enemigo narcoterroristas pero tambin ms

atencin a las prioridades de Estados Unidos: la droga y el
petrleo, por un lado, el respeto a los derechos humanos,
por el otro.
Sobre esa trama de concordancias y tensiones entre Bogot y Washington, tambin cambian las relaciones entre
Colombia y los pases vecinos. De entrada, el conicto creciente y degradado en cada una de las cinco fronteras terrestres, junto con el papel crucial aunque cambiante de
Colombia en las redes de la droga, son motivos poderosos
de atencin, cuidado y discrepancias entre cancilleras. Segn sean la evaluacin de riesgo y la coyuntura sociopoltica,
cada gobierno del rea hace su balance entre factores tan
dismiles como acatar anidades ideolgicas, prevenir desmanes en su territorio, impedir el ingreso (o el regreso) de
cultivos, obtener divisas, combatir el narcotrco, no llenarse
de refugiados, evitar que un rival potencial se fortalezca,
guardar su cercana o su distancia con Estados Unidos, y
por supuesto mantener sintona con el gobierno de turno
en Bogot. Ambivalencia, confusin y altibajos frente a sus
vecinos son pues otros obstculos que opone el conicto al
desarrollo humano de los colombianos.
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Vargas, Juan Fernando (2003), Conflicto interno y crecimiento econmico en Colombia, Bogot, Universidad de los Andes (mimeo).
115
Captulo 5
Las vctimas:
una guerra injusta
Agradecimientos
Colaboracin: Fundacin Social y Luis Alberto Bonilla,
Ana Mara Daz, Catalina Daz, Carmen Elisa Echeverra,
Rodolfo Escobedo, Sandra Milena Gaviln, Astrid Gmez Hilarin, Beatriz Helena Gutirrez, Luis Manuel
Lasso, Patricia Luna, Marlene Mesa Seplveda, Mariany
Monroy, Ruth Yanira Nieto, Tatiana Olarte Fernndez,
Luis Carlos Osorio, Mara Eugenia Querubn, Edith
Puerto, Carlos Ra, Paola Ximena Silva, Carmen Elisa
Soto y Mara Eugenia Vsquez.
Foto 5.1 Desplazado de El Aro, 27 de noviembre de 1997 Foto: dgar Domnguez/ El Tiempo.
l costo humano del conicto no se agota en su

impacto numrico sobre los ndices de desarrollo o sobre el
crecimiento econmico, la democracia poltica y la insercin internacional de Colombia. Hay un impacto ms directo,
ms obvio y ms dramtico sobre las personas que sufren el
efecto inmediato de la guerra: la violacin de sus derechos
bsicos por parte de los actores armados. Este captulo se
ocupa pues de las vctimas y ofrece una mirada de conjunto
a informacin que suele ser dispersa; en la seccin A miraremos con cierto detalle a las vctimas segn el tipo de agresin que padecieron, y en la seccin B segn su pertenencia
a determinadas profesiones o minoras especialmente vulnerables; a manera de cierre, la seccin C responder si el
conicto se ha degradado o no en la actual coyuntura.
A. Vctimas segn tipo de agresin
Los actores armados realizan seis tipos de agresiones contra la vida o la integridad de las personas, a saber: i) contra
enemigos armados en el curso de un combate; ii) contra la
poblacin civil que real o supuestamente conforma las bases sociales del adversario (guerra sucia), y en especial
iii) contra civiles forzados a abandonar su lugar de residencia
(desplazados); iv) contra civiles que sufren los llamados
daos colaterales de los ataques; v) contra poblaciones
civiles con objeto de aterrorizarlas, y vi) contra personas objeto de secuestro o retencin para obtener provecho econmico o poltico.
1. Violencia en combate
Los homicidios o heridas en enfrentamientos armados no
violan los derechos humanos ni el dih, mientras no se produzcan por medios que causen males o sufrimientos innecesarios. Dichos homicidios son el principal indicador de la
intensidad del conicto. Como muestra el Cuadro ., los
homicidios en combate aumentaron % en , segn la
fuente () y % segn la fuente (); en , el aumento fue
del % de acuerdo con la fuente () y del % segn la (). Si
se toma el promedio mensual de los homicidios en combate
Cuadro 5.1 Homicidios en combate, segn tres fuentes 1997-2002

Tipos de vctimas
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
(1) Militares y guerrilleros
1.222
1.031
1.686
1.572
1.539
*1.563
8.613
(2) Miembros de las FF AA y guerrilleros
1.527
1.333
1.954
2.191
2.681
(3) Muertos en acciones blicas
1.295
1.495
1.437
1.677
2.094
**2.178
10.176
*Enero-agosto de 2002.
** Enero-septiembre de 2002.
Fuentes (1): Comando General de las Fuerzas Militares procesado por el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH
Vicepresidencia de la Repblica. (2): Sala de Estrategia Nacional de la Presidencia de la Repblica con base en boletines diarios del DAS.
(3): Revista Noche y Niebla, nmeros 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 / Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz, y clculos del INDH 2003.
119

Cuadro 5.2 Actos de violencia poltica contra las bases de apoyo

de los grupos armados irregulares 1997-2002
1997
1998
1999
2000
2001
2002*
Total
2.098
1.668
2.238
4.632
4.925
2.215
17.776
Desapariciones forzadas
337
470
328
678
618
249
2.680
Torturas
119
79
129
396
439
163
1.325
1.666
485
835
811
679
956
5.432
Homicidios polticos fuera de combate
Amenazas
* Enero-septiembre de 2002.
Fuente: Revista Noche y Niebla, nmeros 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 / Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz, y clculos del INDH 2003.
cometidos en y se lo compara con el promedio mensual de los cometidos en los primeros ocho meses de ,
el incremento resulta ser de %.
2. Guerra sucia
La peor parte en el conicto la llevan quienes conforman,
supuesta o efectivamente, las periferias de apoyo de los actores armados. Son las vctimas de ejecuciones extrajudiciales,
homicidios fuera de combate, desapariciones forzadas y torturas. En ocasiones son objeto de ataques indiscriminados,
como bombardeos, explosiones, ametrallamientos, incendios y masacres; con ms frecuencia, son amenazados para
que abandonen sus asentamientos habituales.
Hay civiles que simpatizan con los actores armados o los
apoyan de manera prctica; el dih prohbe atacar su vida,
su integridad o sus bienes pero permite sancionarlos conforme a la ley penal del Estado. La poblacin civil slo
pierde la proteccin del dih cuando y slo mientras participa directamente en las hostilidades. En cambio, los civiles
que apoyen el esfuerzo de guerra de manera indirecta trabajando en fbricas de armas, o distribuyendo pertrechos en
la retaguardia no pueden ser tratados como combatientes.
Con todo, los actos de apoyo prctico al enemigo permanecen sujetos a la ley penal (Goldman, : -). Las
partes del conicto colombiano y, en particular, los grupos
armados irregulares, no respetan esta distincin.
120
Los cuadros . y . muestran el nmero y variacin

anual de los incidentes de guerra sucia. De entrada hay que
notar que el alivio reportado para el (Cuadro .) es
apenas aparente, pues estos datos siempre presentan rezago de entre tres y cuatro trimestres a la fecha del corte; adems, la intensicacin del conicto en pudo haber hecho ms difcil recaudar informacin (Recuadro .).
El homicidio fuera de combate es la expresin ms clara
de la violencia contra las periferias reales o supuestas del
adversario. Constituye violacin de los derechos humanos
y del dih cuando sus autores son agentes del Estado o acCuadro 5.3 Variacin anual del nmero de actos
de violencia poltica contra las bases de apoyo
(porcentajes)
2000
2001
2002*
Homicidios polticos fuera de combate
107.0
6.3
- 40.0
106.7
- 8.8
- 46.2
Torturas
207.0
10.8
- 50.5
Amenazas
- 2.9
- 16.3
87.7
Fuente: Cuadro 5.2 y clculos del INDH 2003.
tan con apoyo o aquiescencia de stos. Cometido por la

guerrilla o los paramilitares, es una infraccin al dih. Muchos de esos homicidios tienen lugar en forma de masacres.
Como indica el Cuadro ., las masacres aumentaron en
% en , pero se redujeron en % en y en %
adicional en . Con la cantidad de vctimas ocurri lo
mismo: creci % en pero decreci % en el ao
siguiente y otro % en . Segn reportes de la polica

nacional, durante el primer trimestre de se cometieron masacres mientras que en el mismo lapso de
se realizaron .
Las desapariciones forzadas con mviles polticos son
asimilables a los homicidios polticos: es muy excepcional
que la vctima aparezca con vida. La desaparicin forzada
Cuadro 5.4 Masacres 1997-2002
Cuadro 5.5 Desapariciones forzadas 1997-2002
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Casos
114
115
168
236
186
111
930
Nmero
183
de casos
349
457
743
1.565
1.358
4.655
Vctimas
563
685
929
1.403
1.044
661
5.285
Fuente: Asociacin de Familiares de Detenidos - Desaparecidos, Asfaddes.
Fuente: Polica Nacional, Direccin de Polica Judicial, Centro de Investigaciones Criminolgicas datos procesados por el Observatorio de Derechos
Humanos y DIH, Vicepresidencia de la Repblica, y clculos del INDH 2003.
La fuente considera como masacre todo evento donde se da muerte a cuatro
o ms personas en el mismo lugar y con mucha proximidad en el tiempo.
Cuadro 5.6 Nmero de personas desplazadas, por departamento

de donde fueron expulsadas 2000-2002
Departamento
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlntico
Bogot
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Casanare
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Guaina
Guaviare
Huila
2000
2001
2002
TOTAL
Departamento
2000
2001
2002
TOTAL
9
62.575
1.095
90
19
43.061
391
437
7.369
1.540
2.471
12.971
20.693
9.661
1.517
30
1.291
632
20
70.832
1.114
368
34
44.642
844
3.329
8.655
4.847
13.099
17.381
15.671
12.755
3.856
73
2.044
1.732
33
46.117
5.045
296
118
30.352
1.450
14.535
21.684
2.968
15.274
23.398
18.067
16.959
9.007
217
6.404
5.015
62
179.524
7.254
754
171
118.055
2.685
18.301
37.708
9.355
30.844
53.750
54.431
39.375
14.380
320
9.739
7.379
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Putumayo
Quindo
Risaralda
San Andrs
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Vaups
Vichada
Sin informacin
1.743
17.195
6.347
646
6.324
7.419
83
1.054
0
4.535
14.416
6.418
13.950
249
382
20.273
2.064
22.101
5.241
4.344
7.572
17.729
238
1.567
0
11.562
21.243
11.240
16.604
13
555
1.629
6.362
35.822
11.083
10.916
17.471
20.024
661
1.559
0
8.985
18.797
16.307
7.378
80
636
0
10.169
75.118
22.671
15.906
31.367
45.172
982
4.180
0
25.082
54.456
33.965
37.932
342
1.573
21.902
266.886
324.998
373.020
964.904
TOTAL
Fuente: Sistema nico de Registro - Red de Solidaridad Social.

1. El Tiempo, 1 de abril de 2003.
121

crea una duda insuperable acerca de la situacin de la vctima. Sus mviles son complejos: eliminar pruebas para garantizar la impunidad, quebrar la resistencia de la vctima
ante la tortura, llevar la agresin ms all de la muerte, aterrorizar a la comunidad. Segn la Asociacin de Familiares
de Detenidos-Desaparecidos, Asfaddes (Cuadro .), en
se habra producido un salto del % en el nmero de
desapariciones no la reduccin de ,% que propone el
Cuadro .. Y Asfaddes advierte que su reporte sobre el
(que implicara una disminucin del ,%) es provisional, pues no se ha recaudado toda la informacin pertinente. Segn esta nueva fuente, en los aos comprendidos entre y se produjeron . desapariciones
con mviles polticos.
Cuadro 5.8 Nmero y porcentaje de personas desplazadas, segn modalidad de desplazamiento 2000-2002
3. Desplazamiento forzado
Los desplazados constituyen, de lejos, el grupo ms numeroso de vctimas del conicto. Por razones que explicaremos en el Captulo , para los efectos de este Informe tomamos como nmero de desplazados el de los inscritos en el
Sistema
nico de Registro ( sur) de la Red de Solidaridad
Social (rss) que huyeron de sus asentamientos durante los
tres aos previos (cuadros 5.6 a 5.9).
Puede obtenerse un dato ms ajustado restando a los
desplazados registrados de los tres ltimos aos, % de
quienes han participado en desplazamientos masivos. De
acuerdo con eso, a nales de los desplazados ascenderan a unas mil personas de cerca de mil hogares
(clculos a partir del Cuadro .). De este Cuadro . tambin se desprende que el nmero de desplazados registrados creci en % en y en % en .
La magnitud relativa del fenmeno puede expresarse en
dos ndices: el de intensidad y el de presin del desplazamiento de los diferentes departamentos del pas. El primero
resulta de dividir el nmero de personas que han abandoCuadro 5.7 Nmero de hogares desplazados,
2000-2002
Nmero de hogares
122
nado sus asentamientos habituales en determinado departamento, por la poblacin del mismo; el segundo de dividir el
nmero de desplazados que hay en el departamento (sea
ste o no su lugar de origen) por el total de su poblacin
(Ibez y Vlez, : ). Como muestra el Cuadro ., algunos de los ms pobres presentan los ndices ms elevados
de intensidad y de presin. Crdoba se encuentra en la peor
situacin: casi % de sus habitantes ha huido de sus asentamientos y los desplazados localizados all equivalen a un
poco ms de ese porcentaje de su poblacin. En intensidad
del desplazamiento Putumayo supera a Crdoba, con un
ndice cercano al %, y en presin del desplazamiento Sucre
sigue muy de cerca al segundo de dichos departamentos.
2000
2001
2002
Total
57.212
68.660
81.965
207.837
INDIVIDUAL
MASIVO
TOTAL
Nmero
de personas
Nmero
de personas
Nmero
%
de personas
2000
202.297
75.8
64.589
24.2
266.886
100
2001
259.854
80.0
65.144
20.0
324.998
100
2002
307.664
82.5
65.356
17.5
373.020
100
TOTAL
769.815
79.8
195.089
20.2
964.904
100
Si la situacin de algunos departamentos llega a ser grave, la de ciertos municipios se vuelve a veces dramtica. Ms
del % de la poblacin de Colos (Sucre) ha llegado a encontrarse desplazada. En Peque (Antioquia), ms del %.
En Chmeza (Casanare), el %. En Bojay (Choc), algo
ms del %, y en Murind (Antioquia), algo menos de esa
cifra (Ibez y Vlez, : ). Estos picos del fenmeno
suelen ser transitorios.
El panorama de las ciudades capitales tambin es revelador. Segn una fuente, los desplazados recibidos en Quibd
equivalieron, en el momento de la medicin, y en nmeros
redondos, al % de su poblacin. En Florencia casi al %,
en Santa Marta a ms del % y en Valledupar a algo menos
de eso. La situacin fue distinta en las cuatro principales
Cuadro 5.9 ndice de intensidad del desplazamiento (iid)

e ndice de presin del desplazamiento (ipd) por departamento
Departamento
IID(%)
IPD(%)
Departamento
IID(%)
IPD(%)
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlntico
Bogot
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Casanare
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Guaina
Guaviare
0.082
3.223
2.782
0.034
0.002
5.585
0.193
1.605
8.541
3.063
2.354
5.340
4.003
9.581
0.640
0.796
7.780
0.110
2.789
1.671
1.922
0.648
3.913
0.296
1.299
5.027
2.280
1.904
4.400
2.706
10.475
0.810
0.465
5.189
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Putumayo
Quindo
Risaralda
San Andrs
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Vaups
Vichada
0.768
2.016
5.587
3.079
0.933
2.209
12.712
0.167
0.424
0.000
1.237
6.543
2.599
0.871
1.084
1.745
1.542
3.075
4.395
2.881
1.493
1.911
6.143
0.977
1.293
0.020
1.896
10.294
1.283
1.322
0.000
0.920
Fuente: Sistema nico de Registro Red de Solidaridad Social y clculos del INDH 2003. Para obtener los IID se tom el nmero de personas que abandonaron sus asentamientos habituales, en el respectivo departamento, en los aos 2000, 2001 y 2002, y se lo dividi por la poblacin estimada de dicho departamento en diciembre del ltimo de esos aos. Para obtener los IPD se tom el nmero de personas desplazadas recibidas en esos mismos tres aos en el departamento (ya provinieran de este ltimo o de otra seccin geogrfica) y se lo dividi por la poblacin estimada en diciembre de 2002.
ciudades: la presin del desplazamiento borde ,% en

Medelln, ,% en Barranquilla y no alcanz a llegar al ,%
en Cali. La de Bogot estuvo por debajo de la de Cali (Ibez
y Vlez, : ). Con todo, en nmeros absolutos, estas
grandes ciudades son receptoras de importantes corrientes
de desplazados.
Los desplazados son, por denicin, personas que huyen pero sin salir del pas (de lo contrario seran refugiados). Para toda Colombia, en consecuencia, los dos ndices
pueden jarse en ,% y un % en nmeros redondos respectivamente.
La rss reporta que mientras municipios fueron afectados por el desplazamiento en el ao , en el lo
fueron y en el primer semestre de el nmero ascendi a ; tambin reporta que durante el perodo en su
conjunto fue afectado % del territorio nacional (rss, :
).
Esta expansin no ha sido uniforme. La rss encuentra
que en municipios se concentra la dinmica de expul-
sin y recepcin del % de la poblacin desplazada. E

identica veinte microrregiones crticas de donde huye casi
% de esa poblacin. Las principales son la Sierra Nevada
de Santa Marta (expuls ,% de las vctimas del fenmeno), el oriente antioqueo (,%), Montes de Mara (%), el
Urab ampliado (,%) y el centro del Choc (,%) (rss,
: ).
Segn esa misma entidad, % de la poblacin se desplaz por amenaza generalizada, % por enfrentamiento
entre grupos armados y slo % por amenazas especcas
(rss, : ).
4. Daos colaterales y terrorismo
Estos dos tipos de violencia son muy dismiles, pero sus
registros estadsticos se entremezclan y por eso los examinamos en conjunto.
Los ataques con consecuencias nocivas sobre poblacin
civil no infringen las normas humanitarias cuando se cum-
123

RECUADRO 5.1
Cerca de 130 mil minas antipersonal en Colombia*
Cristina lo nico que recuerda es el estruendoso ruido que

caus la explosin. Despus sali despedida por los aires. Segundos ms tarde mir alrededor y un intenso dolor hizo que
dirigiera la vista hacia sus pies: uno de ellos, el derecho, estaba mutilado y yaca a un lado de su cuerpo. En ese momento,
la vida de Cristina, una joven de aos, cambi para siempre
por causa de las minas antipersonal sembradas en el pas.
Cristina al igual que muchos colombianos est marcada por
ser discapacitada. Aunque se siente afortunada por poder contarlo pues muchas vctimas de las minas antipersonal, sobre
todo nios y jvenes, mueren por falta de cuidados durante
las horas que siguen a la explosin, sabe que nunca volver
a llevar una vida normal. Su familia no puede pagar los costos
para el tratamiento, la ayuda humanitaria del gobierno no lo
cubre todo y debe desplazarse hasta las ciudades principales,
donde se encuentran los centros de rehabilitacin.
Segn la campaa internacional para la prohibicin de las
minas antipersonal, an quedan catorce pases productores
de estos artefactos: Estados Unidos, Rusia, China, India y
Paquistn, entre otros. Si bien se estima que la cifra de vctimas en el mundo ha disminuido desde la entrada en vigencia
del Tratado de Ottawa sobre prohibicin, uso, almacenaje, produccin y comercializacin de minas, entre mil y mil
personas resultan an afectadas cada ao.
Afganistn, Camboya y Angola estn considerados como
los pases con mayor nmero de minas. Segn el cicr, en el
mundo existen aproximadamente millones de minas, de
las cuales estn plantadas en el territorio de pases. El
resto se encuentran almacenadas en espera de ser vendidas o
124
plen cuatro condiciones: i) el ataque se dirige contra objetivos militares concretos y no contra la poblacin civil; ii) se
realiza por mtodos y medios que pueden controlarse y dirigirse contra objetivos militares; iii) se adoptan las precauciones factibles para evitar o reducir al mximo los daos a
civiles y a sus bienes, y iv) los daos incidentales inevitables
no son excesivos en relacin con la ventaja militar concreta
que se busca.
utilizadas. Se cree que cada ao se desactivan mil minas,

mientras que se plantan entre dos y cinco millones que ocasionan dos mil accidentes al mes, es decir, uno cada minutos.
Radiografa en Colombia
La explosin de las minas mata a dos colombianos por da. Se
habla hipotticamente de mil minas sembradas. Un informe del Departamento de Estado de Estados Unidos (marzo
de ), calculaba que hasta el existan en Colombia
mil minas en ms de municipios, en de los departamentos. Lo que s se sabe es que Colombia y Nicaragua
son las dos naciones de Amrica Latina en donde an existen
minas antipersonal, llevando Nicaragua la delantera en el proceso de desminado. Pero Colombia se la juega al ser el primer
pas del mundo que le apuesta a desminar el territorio an en
medio del conicto.
El drama ha sido silencioso pues el Estado apenas abord
esta realidad a nales de , cuando ( de diciembre) suscribi el Tratado. Con base en ello, se cre (junio de ) el
Observatorio de Minas Antipersonal. Posteriormente, el Congreso aprob la ley ( de julio de ) para dar cumplimiento al tratado.
Es un proceso difcil pues se desconoce la ubicacin precisa de las minas, los procesos de prevencin y rehabilitacin
son costosos, y el Estado no puede garantizar el respeto por
parte de la guerrilla o el paramilitarismo a los procesos de
desminado desarrollados por el ejrcito y por la indiferencia
social.
Para prevenir los daos colaterales las normas humanitarias i) prohben utilizar a la poblacin civil como escudo
de objetivos militares; ii) ordenan alejar la poblacin de tales objetivos y abstenerse de situarlos en zonas densamente
pobladas, y iii) mandan tomar las dems precauciones necesarias para proteger a los civiles. Lamentablemente, las
organizaciones armadas colombianas no suelen tomar las
precauciones ordenadas por el dih.
La radiografa de las minas establecida por el Observatorio da cuenta de:

Durante los dos ltimos aos, el ndice de vctimas ha superado el de cualquier otro momento de la dcada de los .
El % de los accidentes tienen lugar en reas rurales.
El % de las vctimas civiles son nios. La falta de conocimiento sobre lo que son las minas antipersonal ha cobrado
muchas vidas, sobre todo de nios que las encuentran en el
campo y las convierten en un juguete, en un adorno, o para
trancar las puertas, como sucedi en San Vicente de Chucur,
donde cinco granadas mataron a cinco nios.
As los nios representan % del total nacional de afectados.
El % de las vctimas totales del pas son miembros de las
Fuerzas Armadas. Segn datos del Ministerio de Defensa hasta octubre de haban muerto policas y soldados, lo
cual representaba cinco veces ms que en el . Esto sin
tener en cuenta las vctimas de la guerrilla, los paramilitares y
la poblacin civil cuyas muertes por esta causa no son denunciadas.
Poner una mina antipersonal cuesta centavos de dlar;
quitarla, entre y dlares. Segn la cri, el tratamiento
para cada vctima oscila entre mil y mil dlares. Al Estado
colombiano, la rehabilitacin de las vctimas militares le supone alrededor de mil dlares. Si la guerra en Colombia
terminara hoy, se necesitaran veinte aos y cerca de millones de dlares para desminar el pas.
*
Fuente: Observatorio de Minas, Vicepresidencia de la Repblica.
Los ataques deliberados contra la poblacin civil para

obligarla, causndole pnico, a hacer o dejar de hacer algo
constituyen actos terroristas.
stos asumen dos modalidades. Se ejercen contra las bases sociales, reales o presuntas, del enemigo (como cuando la guerrilla o, ms a menudo, los paramilitares, cometen masacres para forzar un desplazamiento). O se realizan contra la poblacin civil en general buscando un efecto de rebote sobre las autoridades
para que adopten o supriman determinadas medidas esta

modalidad ha sido muy propia de maas del narcotrco
pero los grupos armados irregulares (ms la guerrilla que
los paramilitares) tambin han incurrido en ella.
Los actos con efectos colaterales ms comunes son los
ataques de la guerrilla a estaciones de polica de pequeos
pueblos (las llamadas tomas guerrilleras). Los insurgentes usan medios que no pueden dirigirse con precisin contra objetivos militares especcos (cilindros de gas con explosivos y metralla). Segn el Cuadro ., entre y se
dieron tomas anuales en promedio. Las oscilaciones
fueron bastante marcadas, pero en la cantidad se acerc mucho al promedio (aunque la situacin ha mejorado
sustancialmente desde nes de ese ao). Estos ataques acarrean muertes, heridas, incapacidades fsicas, destruccin
de viviendas y de infraestructura institucional y comunitaria. Sus efectos son similares al de los atentados con explosivos; sin embargo, tcnicamente, las tomas no son actos
terroristas porque no pretenden golpear a la poblacin civil
para doblegarla mediante el pnico aunque la guerrilla es
por supuesto responsable de los daos colaterales.
Cuadro 5.10 Ataques a poblaciones 1997-2002
Nmero de ataques
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
24
40
56
37
22
32
211
Fuente: Sala de Estrategia Nacional de la Presidencia de la Repblica con base

en boletines diarios del DAS procesado por el Observatorio
del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH,
Vicepresidencia de la Repblica, y clculos del INDH 2003.
Otros actos con efectos colaterales son el sembrado de

minas antipersonal y la explosin de artefactos explosivos
abandonados (uxos, por su sigla en ingls). Las minas se
usan para proteger instalaciones y rutas; no es usual emplearlas como medio de agresin deliberada contra la poblacin civil. Como se desprende del Cuadro ., el total
de vctimas de minas entre y fue de .. En el
el incremento fue del %. El % de las vctimas murieron. Se estima que todos los sobrevivientes presentan algn tipo de discapacidad permanente (Recuadro .).
La cobertura del programa de atencin integral a municipios afectados por la violencia poltica en Colombia, de la
125

Cuadro 5.11 Nmero de vctimas de minas

antipersonal y uxos 1990-2002
90
Vctimas 29
91 92
93 94 95 96
97 98
78 147 79 97 155 119 87 37
99 00
Cuadro 5.13 Secuestros 1997-2002

1997
1998
1999
2000
2001
2002*
Total
Nmero
1.693
de vctimas
2.216
2.945
3.706
3.041
2.942
16.543
01 02
39 116 147 384
* Enero-octubre de 2002.
Fuente: Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y

DIH Vicepresidencia de la Repblica.
Fuente: Fondo por la Libertad Personal (Fondelibertad) del Ministerio de

Defensa Nacional y clculos del INDH 2003.
Cuadro 5.12 Nmero de familias beneficiarias

del componente de ayuda humanitaria del programa
de atencin integral a municipios afectados por
la violencia poltica, de la rss 1999-2002
1999
2000
2001
2002
Ayuda humanitaria por

afectacin de bienes
n.d.
n.d.
n.d.
6.949
Ayuda humanitaria por

muerte o incapacidad
n.d.
n.d.
n.d.
565
1.865
1.043
6.000
7.514
Total
Fuente: Programa de atencin integral a municipios afectados por la violencia

poltica en Colombia, de la Red de Solidaridad Social.
rss, es un indicador indirecto de la evolucin combinada

de las tomas guerrilleras y atentados terroristas. La cobertura no depende slo de la cantidad de eventos por encarar pero es notable que, segn se desprende del Cuadro
., haya dado un salto del % en , y haya sido ampliada en otro % en .
5. Secuestros
Hay dicultades para clasicar los secuestros perpetrados
por los actores del conicto toma de rehenes para el
dih que, obviamente, los prohbe (Cuadro .). Se asemejan al terrorismo contra la poblacin en general, porque
sus vctimas pertenecen a muy diversos estratos y porque

fuerzan el pago de un rescate atemorizando a las familias.
Pero la guerrilla los considera ataques contra los sectores
que apoyan aunque no sea ms que como contribuyentes al enemigo.
El nmero de secuestros creci en % en el ao y
disminuy en % en el . Durante los diez primeros
meses de se mantuvo constante. De una determinada
proporcin de las vctimas del secuestro extorsivo (que puede estimarse en alrededor del %) no vuelve a saberse nada;
en la prctica, estas personas se convierten en desaparecidos forzosos.
6. Quines son los responsables?
El Cuadro . clasica los crmenes anteriores segn su
autor, para los casos en los cuales fue posible determinarlo.
En cuanto a los responsables de la induccin del desplazamiento, tres fuentes presentan los datos del Cuadro ..
Los grupos paramilitares se destacan, de lejos, como autores de las violaciones graves de los derechos humanos y el
dih, incluyendo las masacres. Sin embargo, la guerrilla los
supera en secuestros e incidentes con minas y uxos y en
ataques terroristas o con efectos colaterales contra la poblacin en general. La fuerza pblica tiene una participacin
signicativa en algunos agelos.
Es tan asimtrico el comportamiento de guerrilleros y
paramilitares respecto a cada tipo de agresin que parece
2. Se dejan por fuera las siguientes proporciones del total de dichos actos, que corresponden a la categora de tipo de autor desconocido: homicidios por fuera
de combate 54,5%; desapariciones 44,7%; torturas 34,3%; amenazas 15,3%. Es previsible que las responsabilidades de estos actos se distribuyen en la realidad de
126
manera similar a la de los hechos con autor conocido.
Homicidios fuera
de combate * (1)
Desapariciones
(1)
Torturas (1)
Amenazas (1)
Explosiones minas
y UXOs ** (2)
Secuestros *** (3)
Cuadro 5.14 Presuntos responsables de diversos actos de violencia poltica 2000-2002 (porcentajes)
22.0
9.9
28.6
95.6
76.1
61.5
Grupos paramilitares 71.8
84.0
62.7
65.8
2.7
9.6
Fuerza pblica
16.0
27.4
5.6
1.7
Guerrilla
Delincuencia comn
3.6
Cuadro 5. 15 Responsables del desplazamiento

forzado de personas. Diversos perodos,
alrededor de 2000-2002 (porcentajes)
Fuente (1)
Fuente (2)
Fuente (3)
Autodefensas
30.0
56.5
50.0
Guerrillas
14.0
24.1
20.0
0.8
1.1
52.5
22.0
Fuerza pblica
Dos o ms de los anteriores
14.3
* Enero de 2000-septiembre de 2002.
** Enero-octubre de 2001.
*** Enero de 2000-octubre de 2002.
Actores armados desconocidos
9.9
Otros
0.2
No sabe / no responde
8.2
Fuentes: (1) Revista Noche y Niebla, nmeros 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 23,
24 y 25 / Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz, y clculos del INDH 2003.
(2) Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos
y DIH Vicepresidencia de la Repblica y clculos del INDH 2003.
(3) Fondelibertad (Ministerio de Defensa Nacional) y clculos del INDH 2003.
Fuentes (1): Red de Solidaridad Social. (2): Seccin de Movilidad Humana

de la Pastoral Social de la Conferencia Episcopal de Colombia.
(3): Fedesarrollo y Banco Mundial. Los datos de esta fuente se basan en
una muestra de 200 hogares desplazados y 176 residentes
en reas de violencia de Antioquia y Crdoba.
como si cada bando se negara a incurrir en las conductas

que consideran tpicas del otro: las autodefensas, por ejemplo, no atacan con explosivos a la poblacin en general y
secuestran poco; la guerrilla tortura poco y no comete desapariciones forzadas. Pero tambin hay razones pragmticas detrs de esto: los insurgentes secuestran para nanciarse; las autodefensas han hecho de las agresiones contra las
periferias reales o supuestas de la guerrilla el mtodo preferido.
Los porcentajes de participacin expuestos no revelan
los cambios del comportamiento de los actores. Durante los
ltimos aos puede hablarse de los siguientes:
centuales en relacin con los homicidios fuera de combate;

en ms de trece puntos en relacin con las desapariciones;
en ms de cinco en las torturas, en ms de en las amenazas y en , en los secuestros.
Paramilitares. Entre y los primeros nueve meses

de , su participacin cay ms de quince puntos por-
Guerrilla. Durante el mismo lapso, su responsabilidad

creci en ms de catorce puntos porcentuales respecto al
homicidio fuera de combate; cay en ms de cinco puntos
en las torturas; se increment en ms de veinte en las amenazas y disminuy en casi , en secuestros.
Fuerza pblica. Presenta . puntos porcentuales de
incremento en homicidios fuera de combate (de ,% a
,%); ms de trece en desapariciones; casi once en torturas
y ms de cinco en amenazas.
3. Las fuentes para los tres prrafos que siguen son: revista Noche y Niebla, nmeros 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 / Banco de datos de Cinep & Justicia
y Paz, Fondelibertad (Ministerio de Defensa Nacional) y clculos del INDH 2003. Para establecer las variaciones a que se refieren esos tres prrafos siguientes se
excluyeron los casos en que la fuente ignora a cul sector perteneca el autor.
127

B. Profesiones4 y minoras vulnerables

El peso del conicto armado recae de modo desproporcionado sobre ciertas profesiones o actividades, sobre las minoras tnicas y sobre las mujeres. Veamos.
1. Dirigentes polticos y funcionarios pblicos
Entre enero de y agosto de las guerrillas y
autodefensas asesinaron a . dirigentes polticos y funcionarios pblicos un promedio mensual de ocho vctimas. El promedio mensual de y se situ entre
doce y trece vctimas pero en los primeros ocho meses de
ascendi a quince, el ms elevado desde . Entre
los asesinados en hubo concejales, dirigentes
locales, ocho alcaldes, siete inspectores de polica y una senadora. Desde mediados de , ms de la mitad de los
alcaldes y concejales han sido amenazados por las Farc.
2. Dirigentes y activistas sindicales
La progresin de los homicidios es muy marcada. Segn la
fuente en el crecieron en % y en el en %,
pero en el se produjo una reduccin del %. Segn la
Cuadro 5.16 Homicidios polticos
de sindicalistas 1999-2002
1999
2000
2001
2002*
59
115
164
114
Fuente 2
119
185
Fuente 3
182
142
Fuente 1
Fuente (1): Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Fuente (2): Comit Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos.
Fuente (3): Central Unitaria de Trabajadores (CUT).
fuente , en cambio, durante ese ltimo ao se dio un incremento del %. La distribucin de los casos en fue
desigual: en el primer semestre perdieron la vida sindicalistas y en el segundo (fuente ) (Cuadro 5.16).
Segn el Ministerio de Trabajo, de los sindicalistas
asesinados entre y , % fue vctima de los paramilitares, % de la guerrilla, y ,%, de agentes del Estado. Se
ignora a cul sector armado pertenecen los autores del %
de los homicidios. Segn la cut, de los casos que registr en , % es atribuible a los paramilitares, % a la
guerrilla y % a miembros de grupos armados sin determinar. El % restante corresponde a casos en que el mvil es
confuso.
3. Periodistas y comunicadores
De acuerdo con reportes de la Fundacin para la Libertad de
Prensa, entre comienzos de y mediados de fueron
asesinados periodistas y comunicadores. En fueron y entre enero y agosto de ascendieron a 9.
4. Defensores de derechos humanos
Segn el Cuadro ., las autoras de los eventos examinados se distribuyen as: los paramilitares fueron responsables de %, la guerrilla de %, los agentes del Estado de
% y los grupos armados sin identicar de %.
Cuadro 5.17 Homicidios y desapariciones forzadas de

defensores de derechos humanos 1996-2002
1996
Homicidios
Desapariciones
forzadas
8*
1997 1998 1999 2000

14
1
2001 2002 Total
10
17
73
13
* Julio-diciembre de 1996.
Fuente: Comisin Colombiana de Juristas.
4. Los datos sobre dirigentes polticos y funcionarios pblicos, sindicalistas y periodistas proceden de la Vicepresidencia de la Repblica. Las otras fuentes que se
mencionan corresponden a referencias efectuadas por la Vicepresidencia.
128
5. Segn datos ms recientes de la Federacin Nacional de Concejales (Fenacon), el nmero de concejales asesinados en 2002 ascendi a 62.
RECUADRO 5.2
Conflicto en el Choc. Talanquera nada pacfica*

Luis Carlos Osorioa
A partir de , la expansin y degradacin del conicto en
los . km del Choc fue concomitante con la titulacin
colectiva de la propiedad a comunidades afrodescendientes
en de territorios del Pacco colombiano. La expansin
y degradacin ha afectado a todo el departamento a pesar de
que ,% de sus mil habitantesb se concentra en tres ciudades (Quibd, Istmina y Riosucio) y no ha distinguido entre
los afrocolombianos (%), los mestizos (%) y los indgenas
(%).
La dicesis de Quibd lo dijo sin rodeos: en el Choc hay
una disputa territorial entre grupos insurgentes y grandes capitales. Legales e ilegales, se subraya en este Informe. Unos y
otros quieren obligar a la poblacin a tomar partido en la confrontacin armada, niegan la vida de quienes les contradicen,
y destruyen la cultura y la convivencia tradicional de las comunidades. Es una disputa por negocios como un posible
puerto de aguas profundas en el Golfo de Tribug y cultivos
ilcitos, o por corredores geoestratgicos para megaproyectos
transnacionales y el comercio clandestino de narcticos y de
armas.
El Choc seduce a los grupos armados como cazadores de
rentas. Segn la Defensora del Pueblo, el departamento aporta
al pas % de la pesca martima, % de la materia prima para
la industria pulpera, ,% de la madera aserrada, ,% del
platino, % del oro y ,% de la plata. En el Choc se localizan yacimientos estratgicos para las industrias siderrgica,
electrometalrgica y aeroespacial y para la produccin de ener-
* Para una visin integral del impacto del conflicto en las comunidades
afrocolombianas se recomiendan las memorias del Foro El Choc tambin
es Colombia, marzo de 2003, de la Fundacin Hemera, con el apoyo de la
Embajada de Suecia y la OIM.
a. Director ejecutivo de la Fundacin Hemera.
b. Cifra ajustada segn censo 1993.
ga nuclear como bauxita, manganeso, cobalto radiactivo, estao, cromo y nquel. Son negocios que se suman a la extraccin intensiva para exportacin de tagua, quina, pieles y raicilla del siglo xix; a la explotacin minera de la estadounidense
Choc Pacco en la regin del San Juan durante el siglo xx; a
la pesca artesanal de especies de aguas someras como el camarn, o a los bosques intervenidos con agricultura migratoria
al despuntar el tercer milenio, segn Fenalco.
La del Choc es una disputa armada que ha enseado geografa a punta de titulares de prensa. Ayer, desde Carmen de
Atrato, Llor y Bagad (en el alto Atrato y el Andgueda); hoy
desde Condoto, Istmina, Novita, Sip, San Jos del Palmar,
Litoral de Llor y Litoral de San Juan (en el alto, medio y bajo
San Juan). Maana desde el litoral pacco, a partir del bajo
Baud hasta Baha Solano, pasando por Nuqu y alto Baud.
La otra semana desde Jurad, en lmites con Panam, donde
las Farc tienen su punto de llegada en el corredor que comunica a Antioquia con el mar, utilizando los ros Jiguamiand y
Salaqu. Quiz, en quince das, desde los lmites de Riosucio
y Mutat en donde hacen presencia las auc, segn el Observatorio para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional
Humanitario de la Vicepresidencia de la Repblica. O en un
mes, desde los lmites del Choc, Risaralda y Valle donde se
mueven los frentes Hernn Jaramillo y Benkos Bioh del eln,
o desde la ensenada de Utra que, segn las autoridades, es territorio de la llamada Resistencia Cimarrn. O tal vez, desde
los alrededores de San Jos del Palmar por donde opera el
erg, o desde el valle del ro San Juan, inuenciado por el Bloque Calima de las auc.
Los ros han sido el eje del poblamiento, la explotacin del
suelo, la vida productiva y la identidad social colectiva, pero
hoy los navegantes desconfan o sienten miedo porque en las
lanchas y canoas no se transportan slo los pregoneros de saberes, bienes y servicios tradicionales sino tambin estafetas
de secuestradores, sobrevivientes de masacres, pirmanos de camiones y de bosques, y los enemigos de quie129

nes los fuerzan a ser sus amigos. Las masacres, asesinatos selectivos, amenazas de muerte, ocupacin de sus territorios y la
destruccin de sus bienes y enseres por parte de grupos armados, o bombardeos, atropellos e inacciones de la fuerza
pblica, provocan desplazamientos o rupturas de densas redes familiares y formas asociativas que caracterizan a las comunidades afrodescendientes.
Hay retenes que se erigen como el Muro de Berln sobre
suelos aluviales ricos en yacimientos minerales metlicos y no
metlicos franqueando el paso a mineros artesanales que no
conocen fusiles sino bateas, almocafres, barretones, mates y
canaletes. Hay bloqueos uviales que echan a perder el comercio de pltano, arroz, caa, maz, banano, boroj y chontaduro. Hay hostigamientos y enfrentamientos que expulsan
a los nativos y, por tanto, agravan la tala intensiva e indiscriminada de los bosques causada por empresas que por sobreexplotar especies maderables, desincentivan el aprovechamiento
sostenible de la diversidad existente y no aportan conocimiento
y tecnologa para mejorar los usos domsticos tradicionales.
La inseguridad disminuye la ventaja comparativa de ser la
regin costera colombiana a la que ms se acerca la corriente
de Humboldt proveniente del sur, cargada de nutrientes, alimentos y recursos transzonales de alto inters comercial. La
inseguridad vulnera el potencial socioeconmico del ecoturismo en Nuqu, Baha Solano, Acand y Unga, en donde los
nativos y mltiples actores regionales han encontrado opciones de desarrollo en el Parque Katos, Capurgan y Sapzurro.
Y con inseguridad se ponen tambin en riesgo los cuatro corredores ambientales denidos en el plan de desarrollo departamental como reas de manejo especial por sus caractersticas econmicas, ambientales y sociales: Darin-Katos,
Farallones del Citar, Serrana de los Paraguas y Parque Natural de Utra, segn el Ministerio del Medio Ambiente.
El conicto armado enrarece el ambiente poltico y social
requerido para los consejos comunitarios que, por mandato
constitucional y legal, son hoy nuevos actores poltico-administrativos con territorio, poblacin y recursos.
stos estn
investidos como mxima autoridad en % del territorio chocoano. Las urgencias de la confrontacin blica no han deja130
do espacio para crearles mediante la ley orgnica de ordenamiento territorial un rgimen especial que, a juicio del
Ministerio del Interior, es necesario para su fortaleza institucional, el cumplimiento pleno de sus atribuciones, la participacin en los ingresos corrientes de la nacin y la capacidad de interlocucin con el Estado central, bajo la gura de
un Estado unitario.
Mencin especial ameritan las comunidades de paz que,
con el apoyo de organizaciones nacionales e internacionales,
retornaron a sus territorios con un claro compromiso de neutralidad y transparencia en sus relaciones con los actores armados y la fuerza pblica. El retorno y permanencia de algunas de estas comunidades no ha estado exento de traumas y
tensiones desde su conformacin en (San Jos de Apartad y San Francisco de Ass), en (Natividad de Mara) y
en (Nuestra Seora del Carmen). Entre -, no
menos de de sus integrantes fueron asesinados y desaparecidos, muchas viviendas quemadas, varias escuelas
cerradas y bloqueadas las vas de comunicacin para vulnerar
su seguridad alimentaria. Un ejemplo de presin son las bases
paramilitares instaladas en San Jos de la Balsa, la cuenca del
Cacarica, Tumarad y otros puntos del Atrato (resolucin defensorial n ).
Con excepcin del desplazamiento, no existen registros sistemticos sobre actos de violencia poltica contra los afrocolombianos. De acuerdo con la rss, % de los desplazados
entre enero de y junio de eran afrocolombianos.
Otra fuente, el Sistema de Informacin sobre Poblacin Desplazada por la Violencia (rut), de la Conferencia Episcopal
de Colombia, considera que en el perodo -, % de
los desplazados pertenecan a esa etnia, pero el rut tiene una
cobertura menor que la rss.
La poblacin afrocolombiana ha sido tradicionalmente
pacca y es refractaria al encuadramiento que pretenden imponerle los armados. Se resiste al sectarismo poltico en mayor medida que los blancos y mestizos. Es explicable, en consecuencia, que preera abandonar sus asentamientos, antes de
someterse a las presiones y exacciones de tales grupos.
Cuadro 5.18 Homicidios polticos

de indgenas 1998-2002
Fuente (1)
1998
1999
2000
2001
11
77
34
Fuente (2)
70
Cuadro 5.19 Desapariciones forzadas

de indgenas 1998-2002
2002
42*
107
1998
Fuente (1)
Fuente (2)
1999
2000
33
2001
2002
8*
17
20
Fuente (1): Revista Noche y Niebla, nmeros 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 /
Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz, y clculos del Informe. Fuente (2):
Fundacin Hemera. Esta fuente no utiliza la expresin homicidios polticos.
Prefiere hablar de homicidios cometidos en el marco del conflicto armado o
de homicidios cometidos por los grupos armados.
Fuente (1): Revista Noche y Niebla, nmeros 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 /
Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz. Fuente (2): Fundacin Hemera.
5. Afrocolombianos
Aunque en el censo de slo ,% de los habitantes
(. personas) se autodenieron como afrocolombianos, diversos acadmicos estiman que una cuarta parte de los
colombianos pertenece a esta etnia. La mayora de afrodescendientes con bajo mestizaje vive en las zonas marginales
y ha sido vctima de la expansin del conicto en aos recientes, toda vez que sus reas de asentamiento son muy
atractivas para los grupos armados: fuentes de riqueza minera, cercana a los ocanos y barreras naturales que los protegen de las autoridades (Recuadro .).
6. Indgenas
El nmero de indgenas se acerca a mil personas, agrupadas en pueblos y con lenguas diferentes. Los grupos armados penetran en territorios ancestrales de los pueblos indgenas que cubren algo as como la cuarta parte
del territorio nacional, desconocen sus autoridades autctonas y pretenden imponerles su ley. Adems, se convierten
en la punta de lanza de sectores interesados en apropiarse o
usufructuar sus tierras o los recursos naturales situados en
ellas. Los indgenas asesinados o desaparecidos segn los
cuadros . y . eran, en su gran mayora, lderes de sus
comunidades.
Los datos precedentes se reeren a actos contra individuos especcos. Respecto a las agresiones contra las co-
lectividades indgenas en cuanto tales, la Fundacin Hemera

seala que las cometidas en afectaron a las siguientes
cantidades de personas: los desplazamientos forzados a
mil, las incursiones de grupos armados en territorios ancestrales a mil, los daos a la infraestructura de servicios colectivos a mil, los controles a la circulacin de alimentos a
mil, y la contaminacin de suelos y aguas a personas. A
diario se producen actos violatorios de los derechos humanos y el dih de alcance colectivo, como los bloqueos, hostigamientos y cercos, que no son denunciados por los indgenas y cuyo registro resulta, en consecuencia, imposible.
De acuerdo con la rss, % de la poblacin desplazada
por la violencia entre enero de y junio de perteneca a las etnias indgenas. Segn el rut, esa proporcin
fue del % en el perodo -. Es probable que exista
un alto subregistro de desplazamientos de indgenas, porque cuando stos huyen suelen refugiarse en otras zonas
del territorio ancestral.
La Fundacin Hemera registr un total de casos de
violaciones de los derechos humanos y el dih, de muy diversa naturaleza y gravedad, cometidas contra los indgenas
en y . De esos casos, corresponden al ao
y al , lo cual revela un incremento interanual
del %. Esas violaciones estn muy concentradas. Casi %
fueron cometidas contra los miembros de cinco etnias: pez
(% de los casos), ember (%), ember kato (%),
kankuamo (%) y ember cham (%). El % de tales violaciones se produjeron en siete departamentos: Cauca (%),
131

Choc (%), Crdoba (%), Cesar (%), Putumayo (%),

Antioquia (%) y Valle del Cauca (%).
La responsabilidad por los casos se distribuye as:
% fueron cometidos por paramilitares, % por las Farc
y % por el eln. Los miembros de los cuerpos armados
del Estado fueron los autores del % de los casos. Se ignora quines son los responsables de algo ms del % de
los eventos.
Si se compara la situacin de los indgenas con la de los
afrocolombianos se comprueba que los primeros son ms
gregarios, estn ms atados a sus tradiciones y a sus autoridades. Ms que como individuos, se perciben como partes
de un organismo colectivo cuya existencia est vinculada al
territorio ancestral (Recuadro .). Adems, la dispersin
de las comunidades indgenas por todo el territorio nacional las expone ms que los afrocolombianos a la rapacidad
de diversos intereses. Todo esto explica que la cuota de sangre puesta por los indgenas haya sido tan alta.
7. Mujeres
132
La mujer es vctima de cuatro clases de violencia poltica: i)

como blanco directo de las acciones violentas; ii) como vctima incidental de formas de agresin sexual previas o simultneas a tales acciones; iii) como miembro (en tanto
madre, compaera, hija, hermana, amiga) de una red de relaciones familiares y afectivas que resulta desmembrada por
esos actos, y iv) como objeto de actos de violencia sexual o
de menoscabo de su libertad (acceso carnal violento, acoso
sexual, prohibicin de relaciones afectivas o sexuales o del
embarazo, aborto impuesto), dentro de los propios grupos
armados (Recuadro .).
El Cuadro . resume las cifras sobre el primer tipo
de violencia. Aunque no existen estadsticas sobre las otras
tres modalidades, hay un amplio registro testimonial al respecto.
Entre - y - aument en % el nmero de mujeres muertas en combate y en % el de vctimas
de homicidio fuera de combate (descontando el efecto de la
diferencia de extensin de ambos perodos). Las mujeres
fueron vctimas del % de los homicidios en combate, fuera
de combate y desapariciones forzadas; del % de las torturas; del % de las muertes y lesiones por explosin de minas y uxos, y del % de los secuestros. Adems % de los
RECUADRO 5.3
La cultura ms all de la guerra

Abadio Green*
Hablamos aqu en nombre de los pueblos indgenas de Antioquia que somos embera eyabida, embera shmai, embera dubida, los senes y los tules y cada uno de estos cinco grupos
tiene su propia lengua.
Los tules quedamos en el Golfo de Urab (Antioquia), entre Necocl y Turbo. Somos el mismo pueblo que vive en Unga (Choc), y es el mismo de Panam, que se conoce como
los cunas. Nosotros no somos cunas, esa es una gran equivocacin de la historia, porque cuna quiere decir supercie de
la tierra, o sea en ese sentido todos los hombres del planeta
somos cunas, nosotros somos tule cuna, los tules que habitamos la supercie de la tierra.
Nuestro tema es cmo la guerra penetr nuestra cultura,
pero como estaba fortalecida pudo sobrevivir. Nosotros fuimos el nico grupo en Urab que pudo resistir, que no nos
toc desplazarnos y fue al que la guerrilla y los paramilitares
nos respetaron, tal vez porque nuestra cultura, costumbres,
religin y lengua son diferentes. No lo sabemos.
La guerra comenz en el Golfo de Urab hace quinientos
aos, porque no es de ayer ni de hace veinte o treinta aos,
desde cuando Juan de la Cosa y Rodrigo de Bastidas hicieron
su primera masacre en tierra rme contra nosotros los tules.
*
Presidente de la Organizacin Indgena de Antioquia (OIA). Adaptado
de: Banco Mundial y Gobernacin de Antioquia, Educar en medio del conflicto.

Experiencias y testimonios. Retos de esperanza, memorias del segundo seminario de Educacin para la Paz y la Convivencia, Medelln, junio de 2002.
defensores de derechos humanos asesinados o desaparecidos, as como % de los sindicalistas y % de los indgenas privados de la vida, eran mujeres.
Si se toman los casos de homicidios fuera de combate y desapariciones forzadas del Cuadro . cuyo carcter poltico no ofrece duda, se obtiene la siguiente distribucin de responsabilidades: % le corresponde a los parami-
Cuando las guerras se agudizaron y las autodefensas entraron a masacrar gente, fuimos testigos de cadveres en nuestro
resguardo y muchas poblaciones enteras tuvieron que irse y el
pueblo tule se qued solo.
Entonces hubo dos posiciones en la comunidad: unos decan que no podramos resistir a este impacto tan grande y
entonces decidieron que debamos irnos a otros lugares. Otra
posicin fue de que no podamos dejar nuestras tierras ancestrales, que son ocho mil hectreas. Entonces el pueblo se
dividi.
Rituales de paz
La solucin la planteamos dentro del ritual y de la cosmovisin
tule. Por tres das nos dedicamos a escuchar los cantos tradicionales de los abuelos, ya que en ellos podramos encontrar
la respuesta a lo que nos suceda. Aprendimos de los viejos
que todas las cosas que suceden hoy ya pasaron y el pueblo en
su historia las vuelve a repetir. Y entonces cuando los caciques cantan lo hacen en un lenguaje sencillo para la comunidad, porque su canto es teraputico y es potico.
Y en ese ritual cada uno deca lo que senta frente a irnos o
a quedarnos. Llegamos a la conclusin de que la guerra cambia la cultura, el horario y nuestros rituales y costumbres. Las
mujeres comenzaron a sentirse muy temerosas y con miedo a
ser violadas y entonces los hombres no podan ya ir a trabajar
al campo por cuidar a sus mujeres y a sus nios.
litares, % a la guerrilla y % a los agentes del Estado. Los

grupos armados sin identicar cometieron el restante %
de los homicidios y desapariciones contra mujeres.
El impacto que reciben las mujeres como miembros de
redes familiares tocadas por la violencia poltica no es mensurable, pero a buen seguro es muy intenso. El papel que
ellas cumplen en medio de las calamidades que trae la violen-
Sin embargo decidimos que nos quedaramos a resistir frente a la guerra y conformamos un comit de paz. En nuestra
comunidad de ochocientas personas slo cuatro o cinco estaban autorizadas para hablar con los actores de la guerra. El
cacique es el que tiene la palabra!
Nos propusimos hablar con los actores armados. En esa
comisin una de nuestras ventajas era que los ancianos, los
interlocutores, no hablan el espaol. Cuando comenzamos a
tener los dilogos para plantear que somos distintos, que tenemos nuestra cultura y nuestra historia, los viejos se sentaban a discutir en lengua, lo que causaba un gran impacto. Lo
nico que hacamos los dems era traducir. El impacto de la
lengua es fundamental porque calla al otro, no puede discutir
porque no entiende.
Creo que ese es un factor que nos ha salvado pese a que en
Antioquia han muerto ms de cien indgenas asesinados por
las autodefensas, la guerrilla y el ejrcito. Hemos dicho a otros
indgenas que nuestra metodologa fue la lengua como factor
importante en la discusin.
Entonces comenzamos a fortalecer nuestros rituales, cultura y tradicin, a cuidar el territorio, los lugares sagrados, la
naturaleza, el agua y los ros. Tenemos un cacique que se dedic a cuidar a la comunidad. Aprendimos que no nos podamos asilar de nuestra forma de aplicar la autoridad, la autonoma, el gobierno propio. Hoy el pueblo tule est todava vivo y
sabemos que s es posible cuando se tiene conciencia de la
dignidad y del respeto a la madre naturaleza.
cia, con todo y su importancia, tampoco es materia de registro estadstico. El nico recurso para calibrar ese papel es el
de los datos sobre hogares desplazados con jefatura femenina
en una sociedad machista, cuando las estadsticas registran que la familia se encuentra dirigida por una mujer es
porque el hombre ya no est presente (Cuadro .). Estos datos revelan que miles de mujeres tienen que enfrentar
133
Milton Daz / Archivo El Tiempo

134
Foto 5.2 Guerra en las ciudades. El 7 de febrero de 2003 estall una bomba en el club El Nogal, que dej ms de 33 personas muertas e hiri a cerca de 150.
RECUADRO 5.4
Mujeres que sufren el conflicto*
Una de las recomendaciones de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre Violencia contra la Mujer, Radhika Koomaraswamya al gobierno de Colombia es garantizar el acceso
real a las medidas especiales previstas en la legislacin nacional para proteger la integridad mental y fsica de las mujeres
amenazadas por la violencia.
En efecto, en su afn de lograr el control sobre territorios
en litigio, los grupos armados tratan de dominar o de destruir
las organizaciones femeninas porque estn profundamente
arraigadas en las comunidades y pueden serles un obstculo
maysculo. Sin embargo, segn el texto de las recomendacionesb: Las graves violaciones a los derechos humanos y al dih
no estn siendo atendidas adecuadamente por el Estado, la
impunidad persiste y la poltica del gobierno no incluye acciones especcas para evitarlas.
Las campesinas, las indgenas, las afrocolombianas y las
desplazadas, as como sus organizaciones y sus dirigentes, son
quienes llevan la peor parte en el conicto. Ellas han sido objeto de intimidacin sistemtica y se han visto perseguidas por
* Adaptado del informe sobre violencia sociopoltica contra mujeres,
jvenes y nias en Colombia. Tercer informe, 2002. Mesa de trabajo Mujer
y conflicto armado, Bogot, febrero de 2003.
a. En noviembre de 2001 la relatora visit Colombia y present su
respectivo informe de recomendaciones ante la Comisin de Derechos
Humanos de la ONU.
b. Naciones Unidas, Comisin de Derechos Humanos, 58 perodo de
sesiones. Integracin de los derechos humanos de la mujer y la perspectiva
de gnero, violencia contra la mujer.
su labor en defensa de la mujer y el bienestar de sus comunidades. Tal es el caso de la Organizacin Femenina Popular
(ofp), la Asociacin Nacional de Mujeres Campesinas e Indgenas de Colombia (Anmucic) o la Fundacin Santa Rita para
la Educacin y Promocin (Funsarep), entre otras asociaciones.
Empezaron las amenazas, el secuestro de mi hija junto con
mi nieto, el asesinato de un sobrino, la desaparicin de dos de
mis sobrinas, el asesinato de dos de mis hermanos, uno de los
cuales dej seis hijos y la viuda que se encuentra aqu en Bogot, es el testimonio de una lder de Anmucic desplazada.
Me encuentro desplazada desde hace cuatro meses ya que
fui vctima de la violencia por el asesinato de mi hija de 17
aos de edad, por presuntos paramilitares el de mayo de
, en un departamento al norte del pas, es el relato de
otra.
Histricamente el ejercicio de los derechos humanos de
las mujeres ha estado limitado porque se las somete a muy
diversas formas de exclusin, discriminacin, racismo, invisibilizacin, violencia domstica y pobreza extrema: pues todas
estas prcticas violatorias de sus derechos se recrudecen bajo
el conicto armado.
Violencia contra la mujer es obligarla a abandonar su hogar y su terruo, es atentar contra su autonoma, su cultura, su
familia, su bienestar y sus sueos. Es la discriminacin por ser
mujer y por ser adems negra, indgena, desplazada, campesina. Es el maltrato fsico o sicolgico en el hogar, en el trabajo o
en la sociedad. Es la viudez, la orfandad y la desesperanza que
para nosotras signica esta guerra.
135

Cuadro 5.20 Mujeres vctimas de muertes en combate, homicidios polticos

por fuera de combate y desapariciones forzadas, segn presuntos autores
Presuntos autores
Agentes del Estado

Paramilitares
Guerrillas
Grupos armados sin identificar
Sin identificar
Totales
Muertes en combate
Homicidios polticos
por fuera de combate
Periodo 1 *
Periodo 2 **
Periodo 1*
Periodo 2**
14
6
70
13
17
47
153
10
97
115
49
96
367
3
13
30
Periodo 1*
Total
Periodo 2**
1
9
1
4
11
26
6
2
10
18
35
182
132
88
164
601
* Octubre de 2000-marzo de 2001.

** Julio de 2001-junio de 2002.
Fuente: Comisin Colombiana de Juristas y clculos del INDH 2003. La fuente emplea la categora grupos armados sin identificar para referirse a los responsables
de los casos en que no existe duda sobre el carcter poltico de los hechos ni de que fueron cometidos por los actores del conflicto, aunque no ha sido posible
establecer de cul de los actores se trata. La categora sin identificar se refiere, en cambio, a eventos en estudio, respecto a los cuales hay que adelantar indagaciones ulteriores para confirmar la naturaleza poltica de la violacin.
la carga de sacar adelante a su familia, en medio del trauma

del desplazamiento y sin el apoyo de un compaero.
C. Cmo est evolucionando el conflicto
desde la perspectiva de las vctimas?
136
Para medir esa evolucin, el Cuadro . presenta un ndice de no degradacin de la guerra, denido como el peso
relativo de los homicidios no proscritos por el dih (Cuadro
., homicidios en combate, indh 2003) dentro del conjunto de los homicidios polticamente motivados (homicidios
en combate + homicidios polticos por fuera de combate +
desapariciones forzadas).
Al mirar las cifras de los Cuadros ., ., . y . de
este Informe concluimos que durante el ao la confrontacin se agrav y al mismo tiempo se envileci (disminuy la proporcin de los homicidios no prohibidos por el
dih). En la contienda tambin se intensic, pero se
apart menos de las prescripciones del dih. En (nueve meses) se habra reducido y habra sido menos degradada, pero esto debe tomarse con reservas por el rezago de la
informacin acerca de la guerra sucia.
Como quiera que sea, parece ocurrir lo siguiente: se estn intensicando los enfrentamientos armados no prohi-
Cuadro 5.21 Nmero de hogares desplazados

por gnero de la jefatura de hogar 2001-2003
2001
No.
2002
2003*
No.
No.
Con jefatura
32.334
femenina
47.3
37.537
49.6
1.034
43.4
Con jefatura
35.980
masculina
52.7
38.193
50.4
1.346
56.6
*Enero 2003.
bidos por el dih, las expresiones ms envilecidas del conicto masacres, asesinatos de sindicalistas, otros homicidios fuera de combate? disminuyen, pero aumentan las amenazas, la presin sobre los pueblos indgenas y afrocolombianos y el desplazamiento forzado. Esto corresponde a las
vicisitudes de la relacin entre los grupos armados y el Estado. Las autodefensas dialogan con el gobierno y han de-
Cuadro 5.22 ndice de no degradacin

de la guerra 1997-2002
1997
34.7
2000
24.0
1998
41.1
2001
27.4
1999
35.9
2002*
47.0
Fuente: Cuadros 5.1 y 5.2, y clculos del INDH 2003.
clarado un cese de hostilidades, pero no estn inactivos. Los

insurgentes estn eludiendo la confrontacin con una fuerza pblica fortalecida y acudiendo a otras formas de accin
contra el Estado (como las amenazas a alcaldes y concejales). Pero todo esto puede ser transitorio, un breve reujo
en la creciente degradacin del conicto colombiano.
Bibiografa y referencias
Fundacin Hemera: http/:www.etniasdecolombia.org.
Goldman, Robert K. (), Derecho internacional humanitario y actores no gubernamentales, en Pensamiento Jurdico, n ,
Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot, agosto.
Ibez, Ana Mara y Carlos Eduardo Vlez (2002 ), Desplazamiento forzoso en Colombia: Causalidad y prdidas de bienestar (mimeo),
Fedesarrollo/ Banco Mundial, Bogot.
Ministerio de Defensa Nacional, Fondo para la Libertad Personal, Fondelibertad: http/:www.antisecuestro.gov.co.
Red de Solidaridad Social (), documento sin ttulo preparado como respuesta al cuestionario remitido por el senador Manuel
Ramiro Velsquez (mimeo), Bogot, p. .
Red de Solidaridad Social, Sistema
nico de Registro: www.red.gov.co.
Vicepresidencia de la Repblica, Programa Presidencial de Derechos Humanos y el dih, Observatorio de Derechos Humanos y
dih: www.derechoshumanos.gov.co.
Vicepresidencia de la Repblica, Programa Presidencial de Derechos Humanos y dih, Observatorio de Derechos Humanos y dih
(), Colombia: Indicadores sobre la situacin de los derechos humanos con nfasis en los ltimos seis meses (mimeo), Bogot, marzo.
137
Captulo 6
El desarrollo humano:
salida del callejn
Pgina anterior: Foto 6.1 Educacin en un saln de clase Archivo El Tiempo.
a Primera Parte de este Informe mostr la gran

complejidad del conicto armado en Colombia. Por eso
mismo su atencin requiere de un conjunto balanceado de
polticas, no de medidas puntuales o simplistas. Y ste, precisamente, es el toque distintivo del desarrollo humano: a
diferencia de los enfoques convencionales, aqu se trata, recordemos, de lograr sinergias entre distintas estrategias y
programas.
Sobre la base del diagnstico ya hecho, este captulo identica los tipos de polticas que pueden aplicarse para evitar
la ampliacin del conicto armado, restarle intensidad, minimizar sus daos, acabarlo ms pronto y con menor traumatismo. La seccin A precisa cules son las facetas principales del conicto, o sobre cules variables habran de incidir
las polticas pblicas. La seccin B muestra las limitaciones
del enfoque convencional y sugiere las bases de un enfoque
alternativo para salir del conicto. La seccin C enumera
los varios instrumentos de poltica que habran de emplearse ante el conicto, desde la perspectiva del desarrollo humano. Los captulos de la Tercera Parte entrarn en algn
detalle sobre cada uno de tales instrumentos o lneas de poltica.
A. Un desafo con ocho caras
Cualquier armacin breve es falsa, salvo, tal vez, sta. La
clebre observacin de Robinson a propsito de la teora
econmica vale tambin para el conicto colombiano: todas las guerras internas son complejas, pero la colombiana lo es especialmente, y por eso yerra quien la reduce a una
cualquiera de sus facetas. En efecto, segn quin mire y cmo
mire, el caso de Colombia puede ser tomado como un
ejemplo de insurgencia comunista, o de balcanizacin entre ejrcitos privados, o de guerra econmica, o de alzamien-
to del campo contra la ciudad, o de narcoguerra, o de las

llamadas nuevas guerras, o de otros varios tipos de conicto interno. Y esta complejidad peculiar de este caso
viene de al menos tres circunstancias singulares:
Una, la duracin excepcional de los enfrentamientos:
aos de guerra sostenida (o aos, o hasta ms, segn
se haga la cuenta) son un rcord mundial o, en todo caso,
son sucientes para que el conicto se haya contaminado
de los ms diversos factores y procesos.
Otra, la variedad de regiones donde transcurre la guerra: en selvas, llanuras y montaas; en ciudades, pueblos y
aldeas; en minifundios, haciendas, resguardos y baldos; en
zonas de vocacin minera, agrcola, comercial e industrial;
en reas despobladas o habitadas, caribes, andinas y llaneras,
fronterizas, perifricas y centrales; regiones sin Estado o con
Estado, viejas y nuevas, con distintas historias, culturas distintas y distinto perl tnico.
Y otra, la multiplicidad de los actores armados: guerrillas que profesan todas los matices del marxismo, autodefensas y paramilitares de todos los orgenes, narcotracantes
de todos los tamaos, delincuentes comunes metidos de por
medio y los diferentes cuerpos de la fuerza pblica.
Para ordenar sin negar aquella complejidad, el Grco .
propone una representacin esquemtica del conicto colombiano. Sobre la base de los captulos anteriores, podra
decirse que el conicto surge cuando ciertos grupos acogen
un proyecto poltico que desborda el marco de la lucha electoral (punto del Grco .) e intentan imponerlo por la
va militar (punto ). La falta de condiciones contextuales
para el triunfo insurgente y la presencia de factores que dicultan su derrota en el campo de batalla, tienen como primer efecto la hipertroa del aparato militar (destacado en el
Grco .). Incapaz de tomarse el poder poltico pero dotado de poder blico, el grupo inicia un proceso de expan-
141

sin hacia regiones donde puede encontrar alguna base social () o puede hacerse con nuevas riquezas (). Con este
giro de lo nacional hacia lo local, el grupo tiende a actuar como un poder territorial en competencia con otros grupos
() y se acentan las motivaciones privadas o no polticas de sus miembros (). El resultado es la creciente
degradacin del conicto () que, en lugar de traer los cambios polticos deseados, produce el deterioro del desarrollo
humano ().
Grfico 6.1 Un esquema del conflicto colombiano
(1) - Militar (2)
Proyecto poltico
(Regionalizacin)
Base social (3)

Recursos econmicos (4)
Poder territorial (5)
Opcin privada (6)
===============================
Degradacin (7)
Deterioro del desarrollo humano (8)

Fuente: INDH 2003.
142
El esquema anterior puede entenderse como una historia abreviada y como una estratigrafa o caracterizacin
sinttica de cada uno de los actores armados:
En tanto historia, se dira que el conicto en su conjunto y, ms an, que cada grupo armado recorri, con variantes, la ruta indicada arriba. De lo poltico a lo militar (o
viceversa en el caso de las auc), a la regionalizacin en bsqueda de apoyos sociales y riquezas, a la guerra territorial y
su privatizacin, hasta parar en acciones degradadas.
En tanto estratigrafa, sealara que el conicto y sus
actores son un revuelto de los varios elementos del Grco
.. En efecto, el diagnstico de la Primera y la Segunda Parte
permite armar en este punto que cada grupo armado es
simultneamente y en un distinto grado:
Un proyecto poltico
()
Un aparato militar
()
Un actor en los conictos sociales de la regin ()
Un cazador de rentas
()
Un modo de vida
()
Un poder territorial
()
Un autor de violencia degradada
()
y por ende
Un freno al desarrollo humano
()
Brevemente aclaremos que proyecto poltico signica que
el grupo acta en funcin del poder, no necesariamente que
tenga una ideologa coherente, convincente, popular o factible. El aparato militar es una burocracia armada, con implicaciones de tipo logstico, cultural y organizativo. Que el
grupo sea actor en conictos sociales quiere decir que representa / pretende representar los intereses de un sector de
poblacin, o en todo caso que altera con sus armas la evolucin de las luchas sociales. Cazar rentas signica valerse de
la fuerza para obtener recursos econmicos. Bajo modo de
vida denota el universo de motivos privados o no polticos para ingresar o permanecer en el grupo armado. poder
territorial es el control paraestatal que se ejerce sobre los
pobladores de una zona. Violencia degradada son los crmenes atroces o infracciones al dih. Y desarrollo humano es
el aumento de las opciones disponibles para la gente.
Para la buena comprensin y tratamiento del esquema
es necesario hacer algunas precisiones:
Incidencia variable de los factores. En tanto historia,
recordemos que la velocidad y caracteres del proceso cambian con el actor armado y con la zona. En tanto estratigrafa, notemos que el peso relativo de los ocho factores cambia de grupo a grupo y de regin a regin.
Complejidad de todos los actores. La complejidad es
cuestin de grados, pero se extiende a todas las partes en
conicto (Farc, eln, auc...). Incluso de la fuerza pblica cabe
decir que a su propia manera: (i) encarna un proyecto poltico
(mantener el orden vigente); (ii) es una burocracia o aparato militar; (iii) incide sobre los conictos sociales (en particular aquellos que la ley ha criminalizado); (iv) presiona
por salarios y recursos scales (cazador de rentas); (v) es
una profesin u ocio que se adopta por toda suerte de motivos privados (modo de vida); (vi) a menudo acta como poder territorial enfrentado a otros actores armados, y (vii) algunos de sus miembros practican la violencia degradada,
con lo cual (viii) daan el desarrollo humano.
Interaccin de los factores. Los ocho estratos no son
impermeables, sino que se condicionan e imbrican mutuamente. Y las interacciones tienen sentidos muy distintos:
de refuerzo (las rentas, por ejemplo, tienden a fortalecer el
aparato militar), de contradiccin (las infracciones al dih B. Nueve fuentes de fracaso y sus lecciones
tienden a daar el proyecto poltico), de limitacin (el militarismo a limitar la representatividad en conictos sociales) Para ver las implicaciones prcticas del esquema anterior,
y as sucesivamente. Estas interacciones cambian, por lo de- tomemos como referencia el enfoque o actitud convencioms, con la situacin especca del actor y la regin, su- nal que ha predominado en Colombia respecto del conicmando complejidad al conicto colombiano.
to. Obviamente, se trata de una simplicacin deliberada,
Individuo y grupo. Los varios factores o motivaciones que en modo alguno pretende ignorar la gran diversidad de
conviven y se mezclan en el interior de cada organizacin polticas, acentos, episodios y aun, de resultados, que en
armada, y en este sentido vale decir que el grupo como tal efecto se han dado en medio siglo de esfuerzos por la paz.
busca, digamos, poder poltico o riqueza fcil. Pero los indi- Nuestra simplicacin, sin embargo, no es caprichosa sino
viduos que forman la organizacin pueden no ser concientes que escoge y acenta aquellos rasgos que muestran ms clade todos esos motivos, pueden no compartirlos, pueden ramente el contraste entre dos estilos o formas de abordarles distintos nfasis y por supuesto, pueden aadir otros dar un problema, un recurso de mtodo conocido como de
motivos personales (modo de vida). Esta anotacin impor- tipos ideales (Weber, : ss).
ta por varias razones: para entender que en cada organizaLa primera columna del Cuadro . enuncia nueve cacin hay matices o lneas (poltica, militar...); para ractersticas sobresalientes del estilo o actitud convenciodistinguir grados de responsabilidad o culpabilidad indivi- nal hacia el conicto armado colombiano y las contrasta con
dual; para hacerse cargo de que distintas polticas o medidas tendrn ms Podra decirse que el conflicto surge cuando ciertos grupos
o menos ecacia sobre distintos in- acogen un proyecto poltico que desborda el marco de la
lucha electoral e intentan imponerlo por la va militar.
tegrantes del grupo armado.
Con base en estas precisiones, se
puede concluir que es la mezcla cambiante de factores o otras tantas caractersticas de una estrategia fundada en el
caras la que le da al conicto colombiano su especial com- desarrollo humano. Las caractersticas en cada lado se asoplejidad, su singular persistencia, su diversidad de arenas, cian y refuerzan entre s, de suerte que resultan dos persu multitud de expresiones. Tambin, en mucho, esto ex- les bien distintos. Y todo esto repitamos sin ignorar
plica el poco xito que hasta la fecha han mostrado los in- que en el mundo real se dan grados, matices o combinaciotentos de alcanzar la paz y en todo caso sustenta el llamado nes de ambos tipos ideales. Comentemos un poco cada
a emplear una terapia comprensiva o integral.
pareja de rasgos:
Y ac volvemos sobre el mensaje central de este Informe.
Al fracaso de los actores armados, insistamos, corresponde
Cuadro 6.1 Dos estrategias frente
el fracaso del Estado y las lites colombianas: no haber podial conflicto colombiano
do prevenir el conicto ni haber podido resolverlo en tantos
Convencional
Desarrollo humano
aos. Como argumenta el Captulo , slo con una perspectiva integral, con un fuerte sentido de lo pblico, con un haMonofactica
Polifactica
cerse cargo del asunto, con una clara voluntad de inclusin,
Grupo
Grupo e individuos
con un tratamiento justo de la otra Colombia, con una
Indignacin
Indignacin y anlisis
limpieza de los poderes regionales, con un pleno respeto al
Derrota o acuerdo
Varias lneas de accin
Estado de derecho y con una respuesta desde el ncleo del
Sucesivas/pendulares
Simultneas/complementarias
Enemigo
prioritario
Enemigos simultneos
sistema poltico ser posible construir una paz rme y duraAcabar
Paliar,
acabar y prevenir
dera. Las lites de Colombia necesitan adoptar una actitud
Solucin definitiva
Solucin gradual
grande, una mirada integral y trabajar de modo concertado
Nivel nacional
Niveles nacional y local
hasta librarnos del monstruo de ocho caras.
Fuente: INDH 2003.
143

1. Cuntos rostros?
El colombiano del comn ve apenas una cara de cada grupo
armado; segn cules sean su experiencia personal, su ideologa, sus fuentes de informacin, su origen social o su impresin ms reciente, tilda a la organizacin respectiva de
terrorista, revolucionaria, criminal, mal necesario
o fruto de la injusticia reinante. Distintos estudiosos, por
ejemplo, de las Farc, la ven bsicamente como un hecho
campesino, o un ejrcito, o un cartel, o un movimiento poltico. Y esta visin parcial se extiende al plano estratgico,
cuando se arma, digamos, que acabar con el narcotrco
acabar con la guerra, o que la salida es negociar.
Repitamos que esas y otras ms son verdades parciales y que el error est en creerlas excluyentes, porque al
hacer caso omiso de alguno de los rostros del conicto estamos renunciando a los correspondientes instrumentos de
poltica que pueden ayudar a corregirlo.
2. Cuntos actores?
La actitud anterior corre pareja con la tendencia a percibir
al actor armado como una unidad compacta, e incluso a personalizar sus actuaciones (por ejemplo: preguntarse si la guerrilla es sincera o el Estado es sincero, cuando la sinceridad es una virtud de individuos pero no de organizaciones).
Por supuesto que cada actor armado tiene cierta unidad
y ciertos caracteres distintivos que las polticas pblicas han
de tener muy en cuenta. Pero dentro de cada actor coexisten adems varios actores, cuya naturaleza, motivaciones
y hasta debilidades deben ser objeto de estudio y actuacin
deliberada por parte del Estado. Nos referimos, en especial,
a las lneas que dividen cada grupo y, ms an, a los individuos que a distinto ttulo forman parte o apoyan las acciones de los grupos armados.
3. Censurar o entender?
144
La guerra, en efecto, no es una abstraccin, sino una realidad brutalmente humana. Sus actores son personas concretas, campesinos casi todos, nios en muchos casos, arrastrados por las mil circunstancias de la vida a matar y morir
por causas que con los aos se fueron confundiendo y que
no siempre comprenden o valoran. Eso no los perdona:
cualquiera sea el pesar personal del combatiente, lo supera

con creces el dolor de la vctima porque esta guerra es injusta y degradada.
Lo cual evoca otra diferencia entre ambos tipos ideales. El ciudadano corriente, los medios masivos y el discurso poltico expresan ante todo la indignacin merecida por
las atrocidades abismales del conicto. Con razn: ninguna
poltica pblica podra edicarse sin repudiar de entrada
las infamias de cualquier actor armado. Pero el repudio tico no basta para fundar una estrategia ecaz y productiva:
es preciso entender y entender framente los motivos,
las conductas y (por ende) las estrategias de los involucrados.
Para entender que no es justicar las conductas asociadas con la violencia es preciso ponerse en los zapatos
de cada actor, mirar las cosas desde su punto de vista. Por
eso en este Informe adoptamos el supuesto de racionalidad
del actor, segn se le conoce en la academia. Y en este punto
estamos obligados a unos ciertos rigores conceptuales:
Por racionalidad se entiende que el actor adapta los
medios de los cuales dispone a los nes que persigue. Dichos nes no necesariamente son aceptables desde la tica,
no necesariamente son compartidos por el analista y no son
siempre los que objetivamente le convienen al actor. Tampoco es necesario que los medios sean objetivamente aptos para lograr el n, o sea que el actor puede pecar por
ignorancia o error sobre la relacin tcnica o verdadera
entre los medios que emplea y el n que pretende.
El postulado de racionalidad se extiende a todos los
afectados por el conicto: no slo a las organizaciones armadas y sus miembros, sino tambin a las vctimas actuales o
potenciales de los hechos violentos, a las comunidades locales y a las autoridades. Por ejemplo: es racional que el grupo armado practique el terror (como se dijo en el Captulo
); es racional que el campesino desempleado ingrese a la
guerrilla o a las autodefensas; es racional que el secuestrado
pague rescate; es racional que el nquero expoliado nancie a los paramilitares; es racional que la comunidad intente
dialogar con el comandante; es racional que el alcalde se
haga querer de todos los vecinos; es racional que la polica
del pueblo se encierre en su cuartel, y es racional que el presidente pida ayuda extranjera.
En trminos formales, deniramos las conductas objeto de este Informe como el conjunto de interacciones sociales
cuyo marco institucional est avalado por la amenaza de per-
der la vida a manos de una organizacin armada. Por marco institucional se entienden las reglas de juego que gobiernan la interaccin (por ejemplo: no sapear). No importa
el contenido y ni siquiera la justicia de esas reglas; importa que estn avaladas por la amenaza de perder la vida. Tal
amenaza puede ser real o percibida (lo que cuenta es cmo
la persona ve las cosas) y puede ser inminente o de ltima
instancia (el castigo inicial puede ser menor pero detrs ota siempre la amenaza de muerte). Como la ley colombiana
no contempla la pena capital, esta amenaza es ilegtima aun
si proviene de agentes del Estado.
Notemos tambin que la amenaza de muerte como argumento de ltima instancia es la diferencia especca que
introducen los grupos armados en la vida normal de la
el resultado de agregar las racionalidades individuales es una

enorme irracionalidad colectiva, es la degradacin y el sacricio de desarrollo humano que encontramos en captulos previos.
4. Cuntas herramientas?
En la sabidura popular (y en el discurso pblico) es obvio

que la paz se logra a las buenas o a las malas, con un triunfo
militar aplastante o con un acuerdo acerca de las reformas.
La tambin obvia implicacin de esta creencia es acentuar
slo dos tipos de polticas: la mano dura y el dilogo, mejor
dicho, la mano dura o el dilogo.
Es cierto, por denicin, que un conicto armado se resuelve con armas; y es cierto, por
Se tiende a percibir al actor armado como una unidad com- experiencia, que las guerras internas
concluyen en acuerdos. Pero no es
pacta, e incluso a personalizar sus actuaciones (por ejemcierto que el espectro de polticas
plo: preguntarse si la guerrilla es sincera o el Estado es
tiles se agote en la bala y el dilosincero, cuando la sinceridad es una virtud de
go, no es cierto que en Colombia la
individuos pero no de organizaciones).
una o el otro haya tenido grandes regente (vida normal que incluye el delito ordinario, incluso sultados, ni en todo caso es cierto que la guerra se gane slo
el delito violento). El Informe no se ocupa pues de todos los con mano dura o que la paz se logre slo con dialogar. Como
tipos de violencia, sino slo del conicto armado.
mnimo, pues, digamos que las dems herramientas ayudan,
Visto de otra manera, el modelo de accin racional su- y bastante, a librar bien la guerra o a pactar bien la paz.
pone que el actor responde de la mejor manera que puede a
los estmulos o seales que recibe de su entorno. El pro- 5. Alternativas o complementos?
psito de las polticas pblicas, entonces, es incidir sobre
aquellos estmulos, esto es, modicar las seales percibidas Como no funcion a las buenas, hagmoslo a las malas,
por el actor; en nuestro caso, por los combatientes, las comu- sigue opinando el saber popular; y unos aos despus connidades y las vctimas. En un sentido, pues, los captulos cluye que como no funcion a las malas hay que hacerlo a
que siguen son un conjunto integrado de seales que lleva- las buenas. Es la ciclotimia colectiva, el ir y venir de la opiran a romper el ciclo de conductas racionales asociadas con nin y los gobiernos entre el empeo de reconciliacin
el conicto armado.
nacional y el de guerra total, el pndulo que claramente
Algunas de las seales que inciden sobre el conicto ha marcado la historia colombiana de los ltimos tiempos.
son abstractas las ideologas, por ejemplo pero la mayoDos mecanismos sicolgicos ayudan a explicar la rotara son muy concretas y conciernen a la sobrevivencia perso- cin. Uno, que ambas actitudes tienen ms de emocin que
nal, a los afectos, a los recursos materiales, a la identidad, a de razn: la ira nos lleva a pedir mano dura y el cansancio
la sumisin o al poder sobre los otros. Es en este contexto nos lleva a negociar. Otro, la fe en que esta vez s ganarelocal y cotidiano donde se tejen las realidades sociales, inclui- mos (o rmaremos) hace que cada vez se olvide el fracaso
da la guerra, por supuesto; y aqu tambin deben llegar las de los ensayos pasados.
polticas.
Y as, el dilema simplista guerra o paz acaba siendo el
Hay otro punto crucial: la racionalidad de los actores eje de debates ciudadanos y campaas polticas, con el mal
no siempre implica racionalidad social. Al revs, en este caso, resultado de que la estrategia nacional ante el conicto no
145

146
sea asunto de Estado sino apenas de gobierno. Este corto- nen implicaciones complejas y delicadas sobre las estrateplacismo, como dijera el Captulo , impide que fructiquen gias, los instrumentos, las secuencias y las alianzas (o al
las medidas de la administracin pasada o de , adems menos los silencios) permisibles al resolver el conicto. Pero
de ensearle a los actores armados que les basta con espe- de un modo u otro esas lecturas justican una injusticia por
rar a que cambie el gobierno o cambie el clima de opinin. otra o acentan un valor distinto de proteger la vida de los
Y sin embargo, en la experiencia tanto nacional como colombianos.
internacional, resulta ser que la mano dura y la negociacin
no necesariamente se excluyen sino que pueden complemen- 7. Cul es el objetivo?
tarse. Fuerza y dilogo son dos instrumentos, entre otros
varios que pueden aplicarse, para lograr que cesen las ac- Parece obvio que el propsito de las polticas pblicas no
ciones armadas o para atemperar los daos del conicto. ha de ser otro que acabar con el conicto, ponerle punto
Las dosis apropiadas de una y otro, sus condiciones y rit- nal a las acciones armadas. Y por supuesto esto es deseamos, dependern por supuesto de elementos como la rela- ble, aunque no sea lo nico deseable: una estrategia integral
cin de fuerzas, la conanza recproca o la presin mundial. debe admitir y alcanzar otros varios objetivos, tanto antes
Pero en este captulo nos bastarn dos
observaciones generales. Una, que ni la Ni la fuerza ni el dilogo deben ser excluidos a priori del
fuerza ni el dilogo deben ser excluidos repertorio de medidas a emplear. Siguiendo el principio de
a priori del repertorio de medidas a Malebranche, hay que negociar tanto cuanto sea posible y
emplear. Otra que, siguiendo el princi- aplicar tanta fuerza cuanto sea necesario.
pio de Malebranche, hay que negociar
tanto cuanto sea posible y aplicar tanta fuerza cuanto sea como despus del esperado tratado de paz o batalla decisinecesario.
va. Concretamente, se trata de:
Evitar que el conicto se extienda a nuevas vctimas,
6. Quin es el enemigo?
comunidades o regiones del pas.
Disminuir el nmero de combatientes ilegales, de vcUna estrategia de desarrollo humano en Colombia debe timas y de personas afectadas.
buscar que tanto los grupos guerrilleros como las fuerzas
Impedir la degradacin ulterior de las acciones.
paramilitares pongan punto nal a sus actuaciones, que no
Lograr que se respete el dih mientras dure el conicto.
haya violacin a los derechos humanos por parte de agen Resarcir a las vctimas inocentes.
tes del Estado y que la delincuencia ordinaria, particular Castigar a los responsables de conductas criminales.
mente la del narcotrco, no siga alimentando la violencia
Reducir los efectos dainos del conicto sobre el desapoltica. Esta denicin de la victoria se basa en dos prin- rrollo humano en sus distintas dimensiones y determinantes.
cipios ticos muy claros: primero, que una injusticia no
Acortar la duracin del conicto.
justica otra injusticia, y segundo, que la vida humana es un
Poner, s, punto nal a las acciones armadas.
valor prioritario.
Asegurar que la solucin nal se cia a los cnones
En el enfoque convencional, sin embargo, cabe discernir de la justicia y que la salida militar negociada cause el meun cierto ordenamiento implcito entre aquellos actores y nor dao / tenga el mejor impacto posible sobre el futuro de
factores del conicto. Para muchos, quiz para la mayora Colombia.
de los ciudadanos, la prioridad es derrotar o desmovilizar a
Lograr que la paz sea rme y duradera, esto es, que
las guerrillas; para Estados Unidos, la prioridad sera elimi- los armados se desmovilicen y en su lugar no surjan otros
nar el narcotrco; para algunos analistas y voceros de iz- grupos similares.
quierda, desactivar el paramilitarismo y acabar con los abuAlgunas de las metas anteriores tienen su justicacin
sos de agentes del Estado son condiciones previas para aca- tica en el simple hecho de que sabemos que el conicto no
bar con la guerrilla. Estas varias lecturas por supuesto tie- acabar inmediatamente y por lo mismo estamos en el deber
Carolina Rey Gallego
Foto 6.2 Nios en la escuela de Cazuc, municipio de Soacha.
147

de adoptar cuantos atenuantes o paliativos sean posibles.

Otras metas corresponden a imperativos atemporales de la
justicia. Y otras, al legtimo inters de quienes vivan o vivirn en Colombia despus de haberle puesto punto nal al
conicto.
8. Cundo?
Tambin parece obvio sostener que el conicto terminar
el da en que la paz se rme o en que se libre la batalla
nal. Y claro est que en cualquier proceso histrico hay
eventos o momentos decisivos; pero tambin es cierto que
toda guerra deja un residuo de violencias y que un conicto
multicausal como el nuestro puede prolongarse hasta tanto
y en tanto est viva e importe alguna de sus races. O, en
todo caso, si aceptamos que adems de acabar la guerra,
una estrategia de paz busca otras metas valiosas, convendremos en que la solucin necesita ser gradual, en que no
hay un momento milagroso, sino una continuidad de esfuerzos sostenidos y al mismo tiempo exibles.
9. Cuntos niveles?
148
Si cada grupo armado es una unidad compacta y si el n del

conicto consiste en derrotarlo o aplacarlo, es natural creer
que todo gira en torno de medidas o actuaciones de alcance
nacional; y sin duda los pasos decisivos han de darse en
este plano macro o general.
Pero dijimos ya que las seales detrs de las conductas
violentas son ms que todo de carcter local y cotidiano.
No es sino que salga usted de la ocina, del clich o de la
academia, recorra un par de pueblos en conicto y charle
con los muchachos o el primer parroquiano que se atreva, para que viva la revelacin de que la guerra no es como
la pintan: es ms sencilla y mucho ms enredada, ms parecida y mucho ms diversa entre un pueblo y el pueblo vecino, ms trivial y mucho ms brutal de lo que cuentan los
libros y los medios. Y esta diversidad de carne y hueso tiene
cuando menos dos implicaciones serias para la poltica:
Primera, que as las medidas sean de alcance nacional,
es ingenuo o errado pretender que tengan una misma ecacia o siquiera una misma aplicacin en todo el territorio. Las estrategias, las normas o los programas deben ser
estudiados a la luz de distintas situaciones locales y en cuanto
sea posible, deben ser exibles o adaptables a esas situaciones.

Segunda, que existe un campo amplsimo para las iniciativas de alcance local o regional, segn sean las peculiaridades del conicto en los niveles municipal, provincial, departamental e interdepartamental. De aqu se siguen varios
corolarios. Las autoridades y dirigentes cvicos locales necesitan la autonoma suciente para proceder en los distintos
casos y respectos. Esto supone esclarecer o readecuar el
pacto de colaboracin armnica y asignacin de funciones
entre las instancias de cada nivel. Y, todava ms, los planes
y programas de desarrollo econmico y social que hoy nancian o ejecutan las instancias locales deben ser sistemticamente repensados en funcin del conicto, puesto que
su atencin no es exclusiva responsabilidad de Bogot.
C. Construir paz es desarrollo humano
En este punto podemos atar cabos. Dijimos que entender el
conicto pide meterse en el pellejo de la gente o asumir la
racionalidad de cada actor. Dijimos que la racionalidad
consiste en responder de manera inteligible a estmulos o
seales del entorno. Dijimos que el objetivo de las polticas
pblicas es modicar esos estmulos de suerte que se rompan los ciclos de interaccin social avalados por la amenaza
de muerte. Las polticas pueden estimular o disuadir determinadas conductas, segn que mejoren o empeoren la relacin benecio costo para el actor. Dijimos que los sujetos
activos y pasivos del conicto responden a varios estratos
o tipos de seales. Y dijimos que una estrategia adecuada debe
actuar sobre toda la gama de seales o variables, no quedarse en dilemas y simplismos. El paso siguiente es denir las
herramientas concretas que pueden incidir con ms ecacia sobre cada uno de aquellos estratos o tipos de seales.
El Cuadro . anticipa un esquema del tipo de polticas
que tienen conexin ms directa con cada una de las ocho
seales que inducen las conductas de las partes envueltas
o afectadas por el conicto armado. La primera columna
reproduce los estratos del Grco . , la columna del centro
menciona el rubro o categora de polticas pblicas que ms
directamente acta sobre el estrato, y la ltima columna indica el captulo donde se profundiza sobre el particular.
El esquema es un mapa o una gua de lectura, cuyos detalles se irn aclarando en las pginas que siguen. Aqu im-
Cuadro 6.2 Polticas pblicas con incidencia

directa sobre el conflicto armado
Estrato
Poltica
Captulo
Proyecto poltico
- negociacin
17
Aparato militar
- seguridad ciudadana
Actor en conflictos sociales
- solucin de conflictos locales

- politizacin de luchas sociales
15
16
Cazador de rentas
- blindaje de rentas legtimas

- control del narcotrfico
12
13
Modo de vida
- desvinculacin de combatientes
- opciones para poblacin reclutable
10
11
Poder territorial
- fortalecer gobiernos locales
14
Autor de violencia degradada - justicia penal

- ampliacin del campo humanitario
Dao al desarrollo humano
- todas, y en particular atencin a

las vctimas
7
8
Fuente: INDH 2003.
porta notar que el repertorio de polticas para ser examinadas se deriva estrictamente del diagnstico acerca del conicto, en forma tal que incluye todas y slo las polticas que
pueden incidir sobre l de manera directa y especca.
Dicho de otra manera: las polticas pblicas deben actuar sobre las seales concretas que inducen las conductas
de los varios actores para disuadirlos o estimularlos en funcin de los objetivos arriba mencionados. Porque son racionales, los actores responden al tipo de seal que incide
sobre el logro de sus nes esto es, en forma resumida:
A cuotas de poder, negociacin y garantas, en tanto se
trate de un proyecto poltico (captulos y ).
A la ecacia militar, policial y judicial del Estado, en

tanto se trate de un aparato militar (captulos y ).
A la disminucin de sus ingresos de todo orden, en
especial de aquellos derivados del narcotrco, en tanto se
trate de un cazador de rentas (captulos y ).
Al atractivo que tenga desvincularse del grupo armado
o abstenerse de ingresar, en tanto se trate de un modo de
vida (captulos y ).
A la legitimidad y utilidad de los gobiernos locales, en
tanto se trate de un poder territorial (Captulo ).
A la proteccin y atencin de las vctimas, en tanto se
trate de recuperar el desarrollo humano de las personas
ms duramente afectadas (Captulo ).
Por supuesto que aqu simplicamos una trama bastante
ms compleja, como se ir poniendo de presente en la Tercera Parte del Informe. Igual que entre los estratos o motivaciones, entre las polticas se dan cruces, efectos indirectos
y tensiones de distinta ndole. Existen, adems, herramientas
importantes para construir paz que no son del resorte principal del Estado colombiano sino de la comunidad educadora, los medios de comunicacin, la sociedad civil y la comunidad internacional, cuyo examen apenas si alcanzamos
a iniciar en la Cuarta Parte de este libro (captulos y ).
Visto con ms sencillez, el Cuadro . est diciendo que
para atenuar los daos y salir de su conicto armado, Colombia necesita combinar una serie de medidas de carcter
poltico, militar, judicial, econmico, social, cultural e internacional. Est diciendo que el propsito de las medidas debe
ser el de disuadir las opciones ilegtimas y aumentar las opciones legtimas para que los combatientes, las vctimas y
las comunidades rompan el ciclo de conductas individualmente racionales pero colectivamente nefastas que constituyen el conicto armado. O sea, est diciendo que el desarrollo humano es la salida inteligente a esta guerra.
Referencias y bibliografa
Weber, Max (), Economa y sociedad, vol. 1, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
149
Tercera parte:
Una estrategia
integral
Captulo 7
Cuidar a la gente:
seguridad ciudadana
y justicia
Agradecimientos
Colaboracin: Ana Daza, Andrs Dvila Ladrn de Guevara, Mariana Escobar, Alexandra Guqueta, Janeth Giha,
Carmen Elena Lenis, Graciela de Lozano, Mara Victoria
Llorente, Germn Nova, Gloria Ospina (coronel), Juan
Jos Pez, Otty Patio, Julie Ester Plata, Mara Eugenia
Pinto, Alfredo Rangel, Adalgisa Reyes, Jairo Hernando
Ricaurte Rozo (coronel), Mauricio Rubio, Andrs Soto,
Gilberto Toro y Andrs Vergara.
Recuadros: Antanas Mockus, Enrique Pealosa y Martha
Luca Ramrez.
Pgina anterior: Foto 7.1 Policas carabineros, Bogot, 2001 Archivo El Tiempo.
ijimos que el primer escaln del desarrollo

humano es la seguridad humana. Por eso, el primer deber
del Estado es proteger la vida e integridad fsica de sus asociados y en esto consiste el pacto mnimo de ciudadana.
En el evento de una agresin injusta desde el exterior,
esa obligacin recae sobre las Fuerzas Militares, que, dentro de las normas del dih, han de repeler el ataque. En el
caso de un conicto interior, sin embargo, es preciso distinguir entre personal uniformado en situacin de combate y
personal no uniformado o fuera de combate. El primero puede y debe ser objeto de accin militar estricta, esto es, de
acciones encaminadas a lograr su derrota o su captura. El
segundo, no combatiente, requiere de una previa identicacin y conrmacin de su carcter de delincuente. Y as,
mientras la primera tarea es propia de las Fuerzas Armadas,
la segunda inicialmente recae sobre el sistema de justicia
penal. Por tanto, en un conicto interno, los conceptos seguridad y justicia penal estn indisolublemente unidos.
Este captulo lo reconoce as y en consecuencia trata de ambos asuntos o sectores como un todo integrado.
En trminos normativos, el Informe sostiene que, mientras se cian al derecho, los actos de combate de la fuerza
pblica son justos: como argumenta el Captulo , tanto la
guerrilla como el paramilitarismo carecen de jus ad bellum
y son injustos; la respuesta armada del Estado est entonces bien justicada. Ante no combatientes, sin embargo, la
carga de la prueba recae sobre el Estado: l debe demostrar
que el sospechoso en efecto incurri en un delito o cadena
de delitos que a los efectos presentes incluira delitos
polticos (rebelin, sedicin, asonada); para ser justas, estas
otras actuaciones del Estado necesitan del debido proceso
y de la plena prueba judicial.
La seguridad-justicia es un bien pblico es decir: tanto la seguridad como la justicia son servicios que el Estado
debe proveer para todos los asociados. Si slo diese seguridad a un sector de la poblacin, el sector excluido saldra
del pacto mnimo de ciudadana, vale decir, no formara parte
de tal Estado; ste sera, recordemos a Nozick, otra asociacin privada de proteccin, un ente que slo protege a
quienes pagan por ello, porque carece del poder monoplico
para anunciar que castigar a quien haga uso de la fuerza
sin autorizacin expresa, lo cual es condicin necesaria para la existencia del Estado (Nozick, : ). Y en cuanto
a la justicia, el punto es an ms obvio: si slo existe justicia
para unos, para los otros slo habr injusticia.
Es ms: una justicia a medias no es justicia y una seguridad a medias no es segura. La seguridad-justicia es un bien
pblico en cuya prestacin el Estado est obligado a hacer
el mximo esfuerzo de calidad y cobertura. No es posible,
por supuesto, que estos servicios funcionen sin falla alguna; pero en medio de sus restricciones (por ejemplo, scales) y sus dicultades (por ejemplo, la degradacin del conicto) el Estado colombiano debe sin duda avanzar hacia la
cobertura universal y la prestacin integral de este servicio.
Tal enfoque integral de la seguridad-justicia como un bien
indivisible tiene a su vez tres grandes implicaciones:
Que las varias entidades que conforman el sistema de
seguridad y justicia penal (en adelante, ssjp o simplemente
el Sistema) cubran todas las funciones requeridas y de modo
balanceado.
Que haya coordinacin o concertacin entre las entidades del Sistema y, en especial, que las reformas institucionales de cada una se acoplen al inters del conjunto.
Que los diversos benecios y costos asociados con el ssjp
se distribuyan de manera equitativa entre los ciudadanos.
Este captulo se propone mirar nuestro ssjp desde esas
tres perspectivas. Tras aclarar algunos referentes bsicos en
la seccin A, las secciones siguientes se ocupan de evaluar
153

el desempeo del Sistema y de sus varios componentes en

relacin con aquellos tres criterios, para concluir con una
sntesis de las recomendaciones. El primero de los criterios
balance funcional es el que tiene implicaciones ms diversas para el Sistema; por eso se distinguirn tres tipos de
desbalance y a cada uno se dedicar una seccin separada;
anticipemos, para gua del lector, que los tres tipos de desbalance se maniestan respectivamente en:
Confusin misional. En algunos casos, la presin del
conicto armado hace que la entidad asuma funciones que
no le corresponden, lo cual acaba por desvirtuar su naturaleza.
Funcin desatendida. En otros casos, la entidad o entidades no logran cumplir con una o ms de las funciones para las cuales fueron creadas.
Funcin sobreatendida. En otros casos, la entidad o entidades dedican un exceso de esfuerzos o recursos para cumplir con determinadas funciones.
Aunque a veces los tipos no se dan puros, el Cuadro .
presenta un listado inicial de las situaciones que ms se acercan a cada categora y que sern miradas en las secciones B,
C y D.
154
1. El Sistema de Seguridad y Justicia Penal
Proteccin de infraestructura
Conflictos sencillos
Polica judicial a militares
Criminalizacin
Fuente: INDH, 2003
2. Informacin: disponibilidad y acceso
Tipo de desbalance
En seguridad
En justicia
Confusin misional
Polica
(Seccion B)
Fuerzas Militares
Funcin desatendida
Coordinacin de inteligencia
(Seccin C)
Vigilancia rural
Ministerio Pblico
Relacin con la comunidad
Investigacin criminal
(Seccin D)
A. Algunas referencias bsicas
El Grco . es un organigrama del que aqu hemos llamado

ssjp, que incluye el ms convencional sistema de justicia
criminal y la denominada fuerza pblica por la Constitucin colombiana (artculo ). As entendido, el ssjp
involucra a las varias ramas del poder pblico:
La Rama Ejecutiva, en cabeza del Ministerio del Interior y Justicia, es responsable de formular la poltica criminal
y penitenciaria, as como de administrar el sistema carcelario. El Ministerio de Defensa traza la poltica de seguridad;
las ff mm, la polica nacional y el das ejecutan sus directrices en las reas de incumbencia respectivas.
La Rama Legislativa, que adopta las leyes y puede ejercer control poltico sobre el Gobierno.
La Rama Judicial, que en asuntos penales est integrada por la Fiscala General de la Nacin (fgn), el Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (inmlcf)
y los jueces penales de distinta jurisdiccin o competencia;
su papel es investigar y juzgar los delitos.
El Ministerio Pblico encargado de vigilar la gestin
publica a travs de la Procuradura General de la Nacin
(pgn) y la Defensora del Pueblo (dp).
Cuadro 7.1 Manifestaciones de la falta

de balance funcional en el ssjp
Funcin sobreatendida
de vista, sin pretenderlo, resulta ser ms bien novedoso: la

estrecha interdependencia entre las funciones y las entidades del Sistema no ha sido reconocida en el diseo ni en la
ejecucin de las polticas de seguridad y justicia para atender al conicto armado; las responsabilidades tienden a
segmentarse de manera difusa, lo cual afecta seriamente la
ecacia, cobertura y calidad del servicio, desperdicia recursos escasos y diculta la necesaria direccin coherente del
Sistema (clave sta de la salida al conicto, como dijeran los
captulos y ).
Fiscala
Justicia especializada
Cooperacin internacional
Sin entrar por ahora en los detalles, digamos que el mensaje central del captulo cabalmente consiste en la visin de
sistema; esta idea-gua del desarrollo humano nos servir
tanto para evaluar la cobertura y calidad actuales del ssjp
como para sustentar las propuestas de accin. Y este punto
Al elaborar este captulo se encontr una especial dicultad

metodolgica, que por s misma amerita una reexin y una
recomendacin sustantivas: la notable escasez de informacin y estudios rigurosos sobre un asunto de altsimo inters pblico.
Grfico 7. 1 Mapa institucional del sistema
Fuente: INDH, 2003.
En efecto: las estadsticas y anlisis sobre justicia y seguridad tienden a ser fragmentarios, a estar dispersos entre entidades, ocinas e instancias, a ser de uso reservado o condencial sin merecerlo, y a no inspirarse en una visin
sistmica. Una cultura formalista, que privilegia las normas
sobre los resultados, diculta la evaluacin, la planeacin y
la propia comprensin del Sistema. Brillan por ausencia las
referencias al nexo entre seguridad y justicia penal, tanto
como faltan las mediciones tocantes a insumos, costos, calidad y eciencia del servicio, vale decir, las necesarias para
una gestin bien fundada o para una rendicin de cuentas
adecuada.
Tal estado de cosas no es accidental sino un reejo del mal
diseo institucional. Como apunt el Captulo , nuestro
sistema poltico reparte en compartimentos estancos las
distintas esferas de la gestin pblica, y en este caso deleg
a la fuerza pblica el manejo del orden pblico y a los
juristas el manejo de la Rama Judicial. Estos dos compartimentos hablan idiomas distintos entre s, e igualmente her-
mticos para el administrador, el planicador, el analista de

procesos y en especial para el ciudadano medio u opinin pblica. Con esto, los problemas y dilemas propios
de la seguridad y la justicia quedan por fuera del escrutinio
y el debate pblicos, es decir, quedan por fuera de la poltica. La falta de informacin comprensiva y comprensible es
a la vez una consecuencia y un refuerzo del mecanismo que
despolitiz, en el mal sentido de la palabra, el manejo del
conicto.
Mejorar la cobertura, oportunidad, calidad y valor analtico de la informacin sobre el ssjp y sus resultados es la
primera y nada trivial recomendacin del Informe en
esta materia. Dijo Clemenceau que la guerra es demasiado
seria para dejarla en manos de los generales; aadamos aqu
que la justicia es demasiado seria para dejarla en manos de
los abogados. Los generales (y los abogados) sern los primeros en agradecer que la sociedad colombiana se haga
cargo, por n, de sus inquietudes y sus necesidades.
155

3. Lecciones de la experiencia internacional

Anlisis comparados de campaas contrainsurgentes adelantados en pases tan distintos como Malasia, Kenya, Italia, Filipinas e Irlanda del Norte, han hecho evidente la validez del
enfoque integral o sistmico. Cada uno de los componentes
del que aqu hemos llamado ssjp y su articulacin cuidadosa resultaron ser fundamentales para el triunfo de aquellas estrategias. En todos los casos de xito fue la poltica la
que condujo el proceso e integr el Sistema; en todos los casos, lo militar actu con sujecin a lo poltico y en todos los
casos, el triunfo dependi de que el Estado ganara la conanza de la poblacin. En trminos ms especcos, cabe decir
que la experiencia mundial ensea dos grandes lecciones:
a. Una respuesta integral
156
El modelo contrainsurgente que demostr mejores resultados durante la segunda mitad del siglo xx fue el de los britnicos, desarrollado a partir de Malasia y otras experiencias.
El rasgo distintivo de este modelo es anteponer lo poltico a
lo militar, en contraste con el enfoque adoptado por Estados Unidos en Vietnam y Afganistn, donde prevaleci el
segundo componente.
La respuesta del Estado ante el conicto debe partir pues
de una estrategia que valore y atienda cada componente del
ssjp y establezca entre ellos buenos mecanismos de coordinacin. La estrategia debe jar tanto los objetivos globales
como las responsabilidades de cada institucin. Segn
Thompson (), una estrategia as economiza esfuerzos y
establece un adecuado equilibrio entre medidas civiles y
operaciones militares.
Tambin es importante denir un liderazgo que convoque y oriente los esfuerzos de las instituciones del Sistema,
capaz de comprender y de incidir sobre las variables polticas, econmicas, militares y sicolgicas que marcan rumbo
al conicto. Las lites deben ponerse a la tarea de encontrar
una denicin clara y rigurosa de qu signica la victoria, para a partir de ella deducir un orden de prioridades,
unos recursos y un plan de juego que enmarque las acciones de cada entidad o instancia dentro del Sistema.
Con el n de evitar un impacto limitado o desequilibrado de la asistencia internacional, el gobierno debe establecer las reas donde requiere de cooperacin en funcin de
sus necesidades y, por supuesto, de los intereses de la contraparte externa.

El rea de coordinacin quiz ms difcil pero tambin
ms importante es la de levantar, analizar, diseminar y utilizar informacin de inteligencia. En particular, el subsistema
de inteligencia debe ser capaz de prevenir el avance poltico
de la insurgencia o el paramilitarismo, pues una guerra irregular depende en ltimo trmino de la fuerza poltica.
b. Apoyo de la poblacin
Adems de neutralizar la accin militar de los rebeldes, un
objetivo esencial en la campaa es ganar el apoyo de la poblacin, a partir de la presencia institucional y simblica del
Estado. La batalla por los corazones y las mentes empieza
por persuadir a la comunidad de que su inters est del lado
del Estado. Y ste a su vez debe privar a los insurgentes de
todas aquellas formas de apoyo que necesitan de la poblacin, es decir, suministros, movilidad, informacin y voluntad de triunfo (Dixon, : ).
Un movimiento insurgente o paramilitar slo puede ser
derrotado a partir de buenas prcticas de gobierno que atraigan el apoyo popular. En tal sentido arma Thompson ()
que es preciso mostrar diferencias entre las zonas controladas por el Estado y aquellas bajo dominio enemigo, gracias
a una administracin eciente y transparente.
En la doctrina britnica el papel del ejrcito en el esfuerzo contrainsurgente es limitado porque a la polica, por ser
una fuerza localizada, le es ms fcil establecer relaciones
con la comunidad, es ms efectiva en recolectar inteligencia, se muestra ms sensible a la opinin local, ayuda a crear
una imagen de normalidad, puede ser ms econmica que
el ejrcito y est mejor entrenada para el futuro papel de
mantener la paz (Dixon, : ).
Quienes estudian la experiencia internacional coinciden
en la importancia de contar con una legislacin adecuada
para hacer frente a la insurreccin o el paramilitarismo, lo
cual supone limitar algunos derechos ciudadanos. Sin embargo, tambin llaman la atencin sobre la necesidad de
balancear tales medidas con la ya dicha prioridad de construir conanza y ganar apoyo de la poblacin; si las normas
de excepcin desbordan el Estado de derecho, el resultado
puede ser ahondar la desconanza en el gobierno y sus agentes (Hoffman y Morrison, ).
Carlos Julio Martnez / El Tiempo Digital
Foto 7.2 Las caravanas Vive Colombia han sido parte importante de la estrategia del gobierno Uribe para recuperar la industria del turismo interno.
157

RECUADRO 7.1
Tendencias actuales de polica*

La actividad de la polica en el mundo presenta grandes variaciones porque su labor responde a las necesidades de cada
contexto y, por tanto, se ha adaptado a distintas concepciones
de seguridad, ley y orden.
En los pases anglosajones y en Europa Occidental la polica tiene un claro tenor civil, que es evidente en sus funciones,
estructura, doctrina y organizacin. Por el contrario, las policas latinoamericanas tradicionalmente han tenido un carcter
militar donde predomina la funcin de mantener el orden y hacer
cumplir la ley mediante el uso de la fuerza. Sin embargo, el auge
de los principios democrticos y la inuencia de ideas como los
derechos humanos, la transparencia y la justicia, han forzado
cambios en la forma como se desarrolla la actividad policial.
Los cuerpos de polica europeos y anglosajones pueden
considerarse policas modernas porque renen tres caractersticas (Frhling, ): i) son entidades de carcter pblico,
es decir dedicadas a la proteccin igualitaria de la ciudadana;
ii) su personal es civil y profesionalizado vale decir, sujeto a
procesos rigurosos de seleccin, formacin y promocin, y
iii) pueden hacer uso de la fuerza pero de modo claramente
* Hugo Frhling (2001).
B. La confusin de misiones
1. Polica Nacional
158
Una de las primeras vctimas del conicto armado fue la polica, que en efecto descuid enormemente su funcin preventiva para dedicarse a las tareas reactivas. Segn el artculo
de la Constitucin, la polica debe mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
pblicas y asegurar que los habitantes vivan en paz. Su misin fundamental es contribuir a satisfacer las necesidades
de seguridad y tranquilidad pblicas, mediante un efectivo
servicio, fundamentado en la prevencin, investigacin y
control de delitos y contravenciones (Polica Nacional, ).
Por ende, sus responsabilidades bsicas son:
limitado; por ejemplo en Inglaterra los policas no pueden

portar armas de fuego.
Los cuerpos de polica latinoamericanos a menudo no renen aquellas condiciones. Primero, porque aunque se los
dene como entes pblicos, de hecho dan mejor proteccin a
los estratos altos que al grueso de los ciudadanos. Segundo,
porque no estn bien profesionalizados, dado que usan criterios particulares y subjetivos para la escogencia y manejo del
personal. Tercero, porque no son cuerpos realmente civiles
sino semimilitares, lo que da pie al uso excesivo de la fuerza y
en ocasiones a la inobservancia de los derechos ciudadanos.
Por estas debilidades, sumadas a las frecuentes denuncias
de corrupcin, en casi todos los pases de Amrica Latina se
han puesto en marcha procesos de modernizacin de la polica. Los resultados parecen haber sido ms exitosos en los
pases centroamericanos donde la reforma fue enmarcada en
el contexto de posconicto y fortalecimiento de la democracia. Sin embargo, las reformas han sido ms difciles en Colombia, Brasil o Argentina, por la rigidez de las estructuras
polticas y la situacin de orden pblico.
Los procesos de modernizacin y reforma de la polica en
general se proponen cinco grandes objetivos. El primero es
Preventiva: vigilancia urbana y rural.

Reactiva: control de la criminalidad en calidad de polica judicial; llevar a cabo la fase preliminar de la investigacin de los delitos y actuar como auxiliar de la justicia y
apoyo a la Fiscala. Posee grupos especializados contra delitos prioritarios tales como narcotrco y secuestro. El avance en el rea de inteligencia fue decisivo para desmantelar
los carteles del narcotrco durante los , y a partir de entonces la institucin asumi una actitud ms proactiva (Recuadro .).
Un segundo impacto del conicto interno sobre la polica fue militarizarla en cuanto a su estructura de mando y la
formacin de sus cuadros. En tiempos de La Violencia, la
entidad estaba adscrita al Ministerio de Gobierno y los cuerpos locales dependan de gobernadores y alcaldes. Para ais-
mejorar su respeto por la ley y la vigencia de los derechos

humanos. El segundo es hacer que responda mejor al control
de la ciudadana y del poder judicial. El tercero es asegurar la
calidad y formacin adecuada del personal. El cuarto es convertirla en un cuerpo ms representativo y ms conable, cuyo
personal reeje la heterogeneidad social y cultural del pas. El
quinto es cambiar la actitud reactiva, donde la polica atiende
emergencias y solicitudes, por una actitud proactiva donde
planea estrategias, previene el crimen, autoevala sus resultados y se ajusta para ser ms eciente.
Entre las tendencias hoy ms generalizadas se destaca la
polica comunitaria, entendida como una losofa que incluye tanto la aplicacin de la ley como la prevencin del delito, la solucin de problemas, el compromiso y las asociaciones con la comunidad; por tanto este modelo requiere que la
polica y los ciudadanos trabajen juntos **.
En Estados Unidos, el modelo fue adoptado mediante The
Violent Crime Control and Law Enforcement Act de . Esta
ley destin fondos federales para transformar las policas lo** What is community policing?, en Office of Community Oriented Policing
Services: Cops. <www.cops.usdoj.gov> (abril 2 de 2003).
larla de nefastas inuencias partidistas; durante el gobierno

Rojas (-) la direccin de la polica pas al Comando General de las Fuerzas Armadas, al lado del Ejrcito, la
Armada y la Fuerza Area.
A principios de los , la institucin volvi al mando de
sus propios ociales superiores, recobr el nombre de Polica Nacional y qued adscrita al Ministerio de Guerra, a tiempo que los cuerpos municipales y departamentales pasaron
a depender directamente de la Direccin Nacional (Llorente,
).
2. Fuerzas Militares
En las democracias liberales avanzadas, las Fuerzas Militares tienen como funcin principal y casi nica la defensa de
cales en polica comunitaria y cre la Ocina de Servicios

Policiales (cops, por su sigla en ingls) dentro del Departamento de Justicia para administrar y supervisar estas ayudas.
En Canad y otros pases, el modelo de polica comunitaria se ha apoyado sobre una teora o smil. Igual que la ventana rota de un edicio denota descuido de los residentes que
va abriendo paso al deterioro gradual del vecindario, cuando
una comunidad ignora comportamientos vandlicos como
pandillas, grafti y manifestaciones pblicas de violencia, transmite el mensaje de que nadie se preocupa por la comunidad,
incluyendo a la polica. Como consecuencia, el crimen aumenta. As, hacen a la comunidad responsable por su seguridad y
la llevan a comprometerse y participar con la polica.
En la misma lnea, la lucha contra el crimen en el Reino
Unido ha sido enmarcada dentro de The Crime and Disorder
Act de . Esta norma precisa los compromisos de las autoridades locales, la polica y otras autoridades pblicas, en el
desarrollo conjunto de estrategias y planes contra el crimen
local. Adicionalmente fortalece el papel de la polica como
articuladora de las estrategias y alianzas, dada su relacin directa con la comunidad, la cual participa activamente en el
diagnstico de los problemas y el diseo de soluciones.
la soberana nacional contra enemigos extranjeros. En el caso

colombiano, sin embargo, dice la Constitucin que Las
Fuerzas Militares tendrn como nalidad primordial la defensa de la soberana, la independencia, la integridad del
territorio nacional y del orden constitucional. En desarrollo de esta ltima expresin, las ff mm dedican casi la totalidad de sus esfuerzos a combatir al enemigo interno. Este
estado de cosas tiene races e implicaciones muy complejas:
La temprana inscripcin del conicto colombiano dentro del marco de la Guerra Fra y la adopcin consiguiente
de la llamada doctrina de seguridad nacional implicaba
tomar el alzamiento campesino del sur del pas como un
ataque extranjero a la soberana nacional. Si bien la guerrilla era efectivamente comunista y si bien contaba con algn
apoyo logstico de los pases socialistas, este enfoque tena
159

los defectos de confundir ideologa con patria, reducir un

problema complejo a una sola de sus dimensiones (no necesariamente la principal), no precisar si se trataba de la seguridad nacional de Colombia o la de Estados Unidos, no
incluir una declaracin de guerra de Colombia a la urss o,
en su hiptesis, a Cuba o China (como tendra que ser ante
un ataque extranjero) y a la postre, hacer que las ff mm tomaran partido en un conicto ideolgico.
Como anot el Captulo , las lites colombianas delegaron a la fuerza pblica el manejo del orden pblico y
este arreglo tuvo incidencias decisivas sobre la evolucin
del conicto. Aunque esas incidencias se mantienen an hoy,
vale advertir que durante la ltima dcada se han producido cambios signicativos. A la designacin de un civil como
Ministro de Defensa a partir del gobierno Gaviria, y al continuado aumento de controles sobre el presupuesto y las
contrataciones de las ff mm y la polica, se aade ahora la
actitud del presidente Uribe como primer soldado de la
nacin, su activa solidaridad con la fuerza pblica y su asumir personalmente la conduccin de la guerra.
En la lucha contra un enemigo interno, las ff mm
acaban por asumir tareas de carcter policial o cuasi-policial ajenas al resorte puramente militar y para las cuales no
siempre son adecuadas: vigilancia de elecciones, patrullaje
vial en poca de vacaciones, prevencin o control de marchas campesinas, paros cvicos y similares. Este tipo de actividades implica una relacin cercana y uida con la poblacin, lo cual no est en la naturaleza de las ff mm (Dvila,
: ).
3. Polica o Fuerzas Militares?
160
Dadas las distorsiones mencionadas, la respuesta del Estado

a travs de la fuerza pblica se debate entre varias tensiones:
Entre la estrategia de ocupacin y control territorial
defender territorios y la estrategia de perseguir y combatir al enemigo actuar a la ofensiva. La primera estrategia es de tipo ms policial en tanto la segunda es ms
militar. La polica es una fuerza estacionaria o permanente en muchas zonas, particularmente en los cascos urbanos;
las Fuerzas Armadas son esencialmente mviles.
Al pretender el logro de ambos objetivos, el Estado tiende a borrar la frontera entre aquellas dos fuerzas, pues de una
parte asigna funciones ofensivas a cuerpos de polica como
los carabineros, y de otra parte otorga a las ff mm el control

territorial, con los soldados campesinos por ejemplo. De
hecho, para extender su presencia a otros municipios,
el gobierno se propone incorporar mil efectivos a la Polica de Carabineros, y para mejorar el control territorial de las
ff mm se propone incorporar mil soldados campesinos e
infantes de marina.
Entre la seguridad militar y la seguridad ciudadana. El
esquema ofensivo planteado por el gobierno corresponde a
una guerra en la periferia, mientras la dudosa, como dijo
el Captulo urbanizacin del conicto supondra acercarse al enfoque de seguridad ciudadana. Sobre esta tensin volveremos ms adelante.
Entre dos modos de interactuar con la comunidad. La
funcin policiva supone un uso limitado de la fuerza, decisiones discrecionales in situ e interaccin cara a cara con
los vecinos, todo lo cual requiere de personal especializado
y bien calicado. El entrenamiento militar se orienta, por el
contrario, al manejo de armas y tcticas de combate, mientras la relacin ff mm-comunidad se basa en programas de
accin cvico-militar brigadas de salud, construccin de
vas, etc. que buscan granjear simpata entre los habitantes.
4. Ms polica o ms Fuerzas Militares?
Pasando a las polticas actuales, cabe decir que adems de
asumir un papel ms activo, visible y solidario con la fuerza
pblica, el gobierno nacional ha sostenido e incluso ha aumentado el esfuerzo scal para el sector defensa, con nfasis
especial en la ampliacin del pie de fuerza y en la colaboracin ciudadana con los agentes del orden. Sin embargo, a juzgar por los niveles de gasto, su estrategia acenta la prioridad
de lo militar sobre lo policial (Cuadro .); y la premura en
elevar el pie de fuerza se est traduciendo en perodos de formacin ms cortos, lo cual es por supuesto preocupante en
un conicto tan enrevesado como el que vivimos.
En el caso de la polica, se trata de incorporar .
efectivos adicionales antes de , de los cuales .
sern del nivel ejecutivo (comisarios, subcomisarios, intendentes, subintendentes, patrulleros y carabineros) y .
sern auxiliares. El principal esfuerzo se har en carabineros, con . efectivos que vendrn a reemplazar los bachilleres. Para cumplir con estas metas, se opt por reducir
la duracin de los cursos para ociales, subociales y pa-
Cuadro 7.2 Presupuesto de entidades del sistema de seguridad y justicia penal

(miles de millones de pesos corrientes)
ENTIDAD
1999
2000
2001
2002
Aumento 1999/2002
Fuerzas Militares
2.547,9
2.864,2
3.577,6
3.392,9
57%
Polica Nacional
1.879,3
2.060,9
2.347,3
2.443,3
30%
Fiscala General de la Nacin
566,8
602,4
626,2
657,6
16%
Rama Judicial*
734,9
681,6
698.7*
764.9*
4%
Procuradura General de la Nacin
130,5
146,2
158,9
172,6
32%
Defensora del Pueblo
35,2
35,4
37,5
45,7
31%
* Con excepcin de la Fiscala General de la Nacin.

Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, leyes de presupuesto general de la nacin 2001 y 2001, y clculos del INDH 2003.
trulleros. En materia de obras, se planea construir o reconstruir estaciones en de los municipios que hoy no cuentan con servicio permanente de polica.
La creciente atencin del Estado a sus ff mm se reeja
primeramente en el esfuerzo scal, pues, como dijo el Captulo , el gasto militar pas de ,% del pib en a ,%
en , y de absorber ,% del presupuesto nacional en
promedio durante los (Giha, Riveros, Soto, : ), a
, % en . En trminos operacionales, se est buscando aumentar la movilidad de las tropas y hacer presencia en
puntos estratgicos del territorio nacional, mediante tres
acciones principales:
Batallones de alta montaa y brigadas mviles. Se han
conformado en Chisga, Sierra Nevada, Cauca, Farallones de
Cali y Sumapaz, que constituyen corredores estratgicos
para los grupos armados. En el pas contar con once
Brigadas Mviles, que constituirn unidades lite, con mil
hombres cada una.
Ampliacin del pie de fuerza. El programa se adelanta
en el marco del Plan . y el Plan Fortaleza. El primero
se dise para el periodo - y supona la incorporacin anual de mil soldados profesionales para reemplazar a igual nmero de conscriptos. El Plan Fortaleza contempla la incorporacin anual, desde hasta , de
mil nuevos conscriptos regulares para robustecer la ca-
pacidad defensiva. Con esto se habra pasado de un total de

mil soldados en a mil en el , y se habra
profesionalizado ms la tropa.
Soldados campesinos. La intencin de este programa
es tener soldados con races en la regin y conocimiento
personal de sus habitantes, para mejorar la inteligencia y
acercar la comunidad a las ff mm. Aunque an es temprano
para hablar de resultados y aunque algunos de los aspectos
ms debatibles del diseo inicial por ejemplo, que el soldado durmiera en su casa no se llevaron a la prctica, quedan preguntas como el riesgo que pueda correr la familia
del soldado, o como la inltracin de personas con conexiones o intenciones criminales.
5. Fiscala General de la Nacin
La Fiscala a un mismo tiempo tiene funciones de investigacin y de juzgamiento. Este sistema mixto (an vigente
aunque hoy en transicin hacia un modelo acusatorio puro)
contribuy en distinto grado a causar varios problemas crticos al Sistema:
Congestin de investigaciones. De acuerdo con la Corporacin Excelencia en la Justicia (), el nmero de casos que entran en etapa de investigacin previa es bastante
alto, mientras el que pasa a la etapa de instruccin y juzga-
161

quiere de un manejo ms independiente; sin aadir que un

cuerpo de investigacin integrado al ente acusador rompe el
equilibrio probatorio que ha de existir entre las partes del
proceso. La experiencia internacional Espaa, Estados
Unidos, El Salvador y muchos otros indica que las funciones de polica judicial pueden ser asignadas a la propia polica (Palmieri, ), atendiendo a razones como que: i) los
policas patrulleros son la primera autoridad que interviene
en el caso y este momento es deEl campo constituye el principal escenario de la confrontacin cisivo para el proceso; ii) el polica
y sin embargo ni la polica ni las Fuerzas Armadas cuentan
tiene vnculos con la comunidad y
con los recursos suficientes para lograr a partir de su manesto le da ventaja para obtener y
dato funcional suficiente control sobre las reas rurales.
evaluar informacin, y iii) con esta
reubicacin se corrigen las diculrio puro, donde las etapas de la investigacin y el juicio es- tades de coordinacin que hoy existen entre el Cuerpo Tctn bien separadas. En el rgimen actual, sin embargo, el nico de Investigacin (cti), la polica nacional y el das. Esto
scal puede decretar medidas de aseguramiento y tomar por supuesto implica un reforzamiento previo del carcter
otras decisiones sustantivas. La reforma dispone que las civil de la polica y un diseo cuidadoso de los controles
medidas de aseguramiento sean autorizadas por el juez, que jurdicos internos en el proceso de produccin de pruebas.
sea l quien abra el juicio a peticin del scal y que ste
deba requerir la preclusin cuando no encuentre pruebas C. Las funciones subatendidas
sucientes contra el reo. As se quiere preservar el carcter
pblico, contradictorio y oral del proceso, lo cual constitu- 1. Dbil coordinacin en la inteligencia
ye un elemento esencial de la naturaleza democrtica y
La buena o mala inteligencia es decisiva para el triunfo o el
garantista del sistema acusatorio (Uprimny, : ).
Deciente sistema probatorio. Hoy por hoy, el sistema fracaso de cualquier operativo militar. Tal inteligencia coprobatorio depende bsicamente de las declaraciones de testi- mienza por conocer muy bien el modo de pensar y actuar
gos, mientras la prueba tcnica juega un papel bastante margi- del enemigo, por dejar a un lado los clichs y los juicios de
nal. Este hecho muy de cerca asociado con la impunidad valor para apreciar en su fra realidad las fortalezas y debilidano se corrige a fondo con la reforma, cuya lgica apunta ms des del contrario. Y como la informacin conable y oportua las garantas procesales que a elevar la ecacia y eciencia na es tan difcil de obtener, los expertos insisten al unsono
del sistema. Mientras no tengamos un nmero suciente y en que los cuerpos del Estado deben aunar esfuerzos para
bien clasicado de especialistas en investigacin tcnica cri- recolectar, intercambiar, contrastar, ltrar y analizar datos
minal, as como los equipos e instrumentos requeridos, este obtenidos por medios tecnolgicos o humanos los cuales
son an ms importantes en conictos de baja intensigrave problema seguir con nosotros.
En cambio, la oportunidad de la reforma puede servir dad (Dixon, ; Hoffman, ; Thompson, ).
En Colombia, las Fuerzas Armadas, la polica nacional y
para hacer claridad sobre la polica judicial, como elemento
esencial que es de la investigacin criminal. Segn Queralt el das cuentan con sistemas de inteligencia propios y acor(), se trata de una funcin especca, de ndole cient- des con sus respectivas agendas; con todo, los observadoca, cuyo objetivo es investigar los hechos punibles, perse- res perciben ms rivalidad que espritu de colaboracin entre
los operativos de esas agencias, lo cual resulta en desperdiguir y asegurar a los delincuentes.
En Colombia la polica judicial depende del Fiscal Gene- cio, mal uso, contradicciones y por supuesto errores que
ral. Pero si bien existe cierta justicacin para esta situa- podran haber sido evitados. Con el nimo de corregir esta
cin, la naturaleza tcnica de la moderna polica judicial re- situacin, el gobierno ha propuesto crear una junta de intemiento es muy bajo. Cerca de un milln cien mil procesos
permanecen anualmente dentro del Sistema, creciendo a
tasas del % anual. En el mismo sentido, Uprimny ()
sostiene que nueve de cada diez casos que llegan a la Fiscala no superan la etapa de investigacin.
Falta de garantas procesales para los sindicados. La
reforma a la institucin aprobada por el acto legislativo
de se orienta, como dijimos, hacia un sistema acusato-
162
ligencia conjunta con varios objetivos: i) que el Presidente

de la Repblica y el Ministro de Defensa cuenten con anlisis consolidados de inteligencia estratgica para la toma de
decisiones; ii) que las polticas de seguridad del gobierno
se traduzcan en requerimientos especcos de inteligencia,
y iii) que no se desperdicien esfuerzos en la investigacin
(Ministerio de Defensa Nacional, : ).
2. Vigilancia rural
El campo constituye el principal escenario de la confrontacin y sin embargo ni la Polica ni las ff mm cuentan con los
recursos sucientes para lograr a partir de su mandato
funcional suciente control sobre las reas rurales. Para
esto hara falta una Guardia Nacional o fuerza auxiliar
adaptada a condiciones de poblacin dispersa, zonas muy
extensas e inuencia de grupos guerrilleros o paramilitares
(Leal et al., ). En Colombia no existe una guardia nacional, y aunque la Polica de Carabineros est entrenada
para la vigilancia rural, de hecho se concentra en las cabeceras municipales. El ejrcito a su vez se especializa en operaciones mviles, lo cual tampoco garantiza el control permanente de las reas rurales.
3. Relacin con la comunidad
El apoyo de la poblacin es esencial para el xito del esfuerzo blico en cualquier conicto interno. La legitimidad del
Estado no puede reducirse a que la guerrilla sea impopular,
sino que pide un sentido real de identicacin con las autoridades. En ltimo trmino, esto depende de que el Estado
tenga presencia en todo el territorio y de que cumpla de veras con sus funciones. De ah la importancia de fortalecer la
capacidad de gestin de las instituciones que conforman el
ssjp; en ltimas, en su conjunto, ellas son responsables de
proteger la integridad y los derechos de la gente.
En el caso colombiano, el respaldo de la poblacin a la
institucionalidad tiende a confundirse con el apoyo a la fuerza pblica, debido justamente al predominio del componente coercitivo en el manejo del conicto. Y si bien es cierto que
la opinin de los grandes centros urbanos ha manifestado
un respaldo creciente a la fuerza pblica para enfrentar el
problema, en los municipios pequeos y ms afectados por
las acciones armadas la percepcin podra ser diferente.
No existen mediciones conables ni comprensivas al respecto. Pero las entrevistas para este Informe sugieren que
aunque la situacin vara bastante entre regiones, no faltan
las muestras de desconanza campesina en la fuerza pblica. Ellas a veces se deben a la falta de acciones efectivas contra la guerrilla o contra los paramilitares que rondan por la
zona; a veces a incidentes de corrupcin, maltrato, vulneracin de derechos, muerte de civiles inocentes, complicidad
con el narcotrco o con el paramilitarismo; el silencio o
debilidad de las instancias responsables de prevenir o castigar hechos de esta ndole aumentan el escepticismo y la
desconanza de la comunidad hacia el Estado.
4. Justicia especializada
Ante la amenaza dramtica que representa el crimen organizado para la administracin de justicia colombiana, las
autoridades fueron adoptando una serie de herramientas
procesales de carcter particularmente expedito. La ley
de estableci mecanismos para investigar y sancionar comportamientos graves por las implicaciones para el
orden social; como su vigencia estaba programada a seis
aos, el decreto de prorrog la ley por el tiempo que dure el Estado de sitio. Tres aos antes se haba
establecido la jurisdiccin especial, conformada por el Tribunal de Orden Pblico y noventa jueces especializados
(decreto de ). Un ao despus, el decreto ampli los tipos penales de competencia de esta jurisdiccin
hacia delitos contra la seguridad y tranquilidad pblicas,
incluido el terrorismo; delitos contra las libertades individuales, contra el patrimonio econmico y contra funcionarios pblicos. El decreto de determin la estructura de la jurisdiccin. Despus de , la anterior legislacin,
de carcter excepcional y temporal, se volvi permanente y
sirvi de base para la llamada justicia regional.
La caracterstica ms importante de este sistema, tambin conocido como justicia sin rostro, era la admisin
de procedimientos como ocultar la identidad de jueces y
testigos. La gura, sin embargo, fue declarada inexequible
por la Corte Constitucional que, en sentencia c- de ,
concluy que si bien facultades extraordinarias del ejecutivo pueden limitar o restringir ciertos derechos y garantas,
en ningn momento podrn suspender derechos fundamentales como el debido proceso, que hacen parte del or-
163
Archivo El Tiempo

164
Foto 7.3 El Ministerio Pblico adolece de una cultura organizacional eficiente, entre otros problemas.
denamiento supremo (artculo de la Constitucin). Adicionalmente, la Corte argument que el artculo de la

Carta, que seala quines pueden administrar justicia no
incluye los juzgados en cuestin.
De acuerdo con Nemog (), la justicia regional origin ambigedades y vaguedades en la tipi cacin de los
delitos violando el principio de legalidad, a cuyo tenor
no hay delito ni pena sin norma previa que los establezca.
Este abuso se debi al amplio margen de interpretacin que
tenan los jueces y que usaban para ordenar la detencin
preventiva del sindicado sin imputarle un delito preciso;
tambin se presentaban diferencias entre el delito de llamamiento a juicio y el de sentencia, por lo cual eran comunes
las declaraciones de nulidad subsiguientes. No menos, ciertos delitos que no representaran peligro real para la seguridad colectiva acabaron siendo asignados a estos jueces.
Con el n de corregir las principales fallas de la justicia
regional, mediante ley de se adopt la justicia especializada. Los delitos sujetos a su conocimiento estn
ahora ms precisamente denidos: secuestro, tortura, homicidio agravado, terrorismo, fabricacin y trco de armas
de uso privativo de las ff mm, lavado de activos, enriquecimiento ilcito de particulares, concierto para cometer esta
clase de delitos y los con ellos conexos. Para no apartarse
del mencionado artculo de la Constitucin, en vez de
hablar de una nueva jurisdiccin, se crearon los jueces penales de circuito especializados y sus scales delegados.
La ley prev la reserva de identidad para scales y jueces,
durante la fase de instruccin y siempre que as lo decida la
Fiscala previo concepto favorable del Ministerio Pblico,
en procesos por secuestro, terrorismo, narcotrco, lavado
de activos o enriquecimiento ilcito. En la etapa de juzgamiento, donde prevalece el principio de publicidad, no cabe
reservar la identidad de estos funcionarios.
La legislacin tambin estipula la reserva de identidad
de los testigos, aunque en el acta de declaracin, en lugar de
la rma, debe estamparse la huella dactilar de los involucrados, previa vericacin y certicacin por parte del Ministerio Pblico. Para respetar el principio de confrontacin
de testimonios, el mecanismo no implica que la identidad
del declarante sea desconocida, ni que el testimonio sea in-
1. Documento Conpes 3211, enero de 2003.
controvertible. Adems, los testimonios no pueden servir

como base nica para resoluciones de acusacin ni para
sentencias condenatorias. Finalmente, prohbe la ley que los
miembros de organismos con funciones de polica judicial
declaren con reserva de identidad.
As pues, en la justicia penal especializada el pas tiene
hoy un instrumento que permitira anar sus prioridades y
concentrar todo el esfuerzo en reprimir los delitos derivados de la degradacin del conicto armado.
5. Debilidad del Ministerio Pblico
El Ministerio Pblico vela por la observancia del Estado de
derecho. La Procuradura General de la Nacin, las personeras y la Defensora del Pueblo tienen el mandato de proteger y promover los derechos humanos y el de ejercer control
disciplinario sobre los agentes del Estado, incluidos los integrantes del ssjp. En el proceso de legitimacin creciente del
Estado parte esencial de la lucha contra los grupos armados la Procuradura y la Defensora habran de jugar un
papel fundamental. Sin embargo y aunque las exigencias
nancieras de sus funciones respectivas no sean realmente
comparables las cifras del Cuadro . diran que el Ministerio Pblico es la cenicienta del ssjp (pues el presupuesto
que se le asigna no llega a % del total del sector).
Un estudio adelantado por la Procuradura y el Banco
Interamericano de Desarrollo destaca las siguientes como
principales cortapisas al buen desempeo de la entidad: i)
falta de claridad sobre las funciones y alcances del Ministerio Pblico; ii) falta de instrumentos y herramientas para
cumplir sus funciones; iii) concentracin de funciones y
procesos en el nivel central; iv) escaso peso de la planeacin
y el control; v) atraso tecnolgico; vi) falta de cultura organizacional reejada en el manejo del talento humano, y vii)
imagen desdibujada ante la poblacin.
Entre los factores que reclaman un fortalecimiento del
Ministerio Pblico, debe destacarse la urgencia de combatir la corrupcin. Aunque el mal permea a muchos estamentos privados y ociales, su efecto en las esferas de seguridad
y justicia sin duda es particularmente nocivo. Por el carcter reservado de algunos procedimientos y el volumen de
165

RECUADRO 7.2
Corrupcin y compras militares en otras partes del mundo*
Segn estimativos del Departamento de Comercio de Estados Unidos, los contratos del sector defensa dan origen al %
del valor total de los sobornos que se transan en el mundoa.
Transparencia Internacional cataloga la industria militar como
la segunda ms propensa a la corrupcin, pese a que representa menos del % del total del comercio mundialb. En su
Informe de , esta organizacin destaca seis factores como
causantes principales de la situacin:
La condencialidad propia de las transacciones del sector defensa.
Los gobiernos importadores suelen argumentar razones
de seguridad nacional para justicar compras de cualquier tipo
o a cualquier precio; de la misma manera, los gobiernos exportadores sostienen que su seguridad nacional implica promover su industria militar.
Los contratos de armamento son poco numerosos pero
muy costosos, lo cual hace que el pago de comisiones se constituya en un medio de competencia denitivo.
La complejidad y heterogeneidad de los contratos hacen
que las comisiones sean difciles de detectar, ms an cuando
el precio mismo de las armas vara de acuerdo con la relacin
poltica entre comprador y vendedor.
La utilizacin de intermediarios o representantes por parte de las empresas productoras de armas para ocultar sobornos y evitar incriminaciones directas contra la industria en lo
que denominan el efecto avestruz.
La existencia de compensaciones o acuerdos de participacin industrial, donde el vendedor o su gobierno se com-
prometen a invertir en un determinado sector de la economa

del comprador, como parte del contrato de compraventa de
armas. Estos acuerdos complican el negocio y pueden servir
como cortina de humo para cubrir los sobornos.
Por ejemplo, en noviembre de el Reino Unido se vio
involucrado en un escndalo al apoyar la transaccin entre
British Aerospace (BAe Systems) y el gobierno de Tailandiac.
En la operacin, la compaa britnica vendi armas, aviones
Hawk, fragatas y equipos antimotines por valor de billn de
libras esterlinas. El gobierno britnico se comprometi a ayudar al gobierno tailands para su industria agrcola y a importar ms productos alimenticios de ese pas. La controversia
surgi porque con este acuerdo el Reino Unido viol la norma de la Unin Europea que prohiba importar pollo tailands
por contener elementos cancergenos.
Estados Unidos es el mayor proveedor ocial de armas y
controla % de su comercio internacional. Aunque en ese
pas existe una ley contra la corrupcin la US Foreign Corrupt Practices Act (fcpa) de el Pentgono ofrece subsidios masivos a los productores norteamericanos bajo la forma
de recursos para investigacin y desarrollo, crditos para exportacin y promocin de las ventas en el extranjero. Estos
subsidios han dado pie a un crculo vicioso de corrupcin en
el mercado mundial: los vendedores de otros pases justican
el pago de sobornos como nico medio de poder competir y
sus legislaciones domsticas toleran estas prcticas, lo cual es
causa de que las empresas americanas exijan ms y ms rigor
en las normas internacionalesd.
* Transparency International e INDH 2003.

a. Catherine Courtney, Corruption in the Official Arms Trade. Policy Research
Paper 001, Transparency International, abril de 2002.
166
c. Anthony Barnett, UK forges 1bn secret arms deal with Thailand,

The Observer, noviembre 10 de 2002. www.guardian.co.uk, abril 8 de 2003.
b. Armaments, Disarmament and International Security. Stockholm
d. Frank Vogl, Bribery and Corruption Still Rampant in Global Arms
International Peace Research Institute (SIPRI) Yearbook, Oxford OUP, 2001,
Trade, en Earth Times, marzo de 2001. www.globalpolicy.org/security/
p. 334. Citado en: Catherine Courtney, Ibid., p. 8.
index.htm.
recursos que manejan las entidades del Sistema en especial las de la fuerza pblica (Cuadro .) la corrupcin no
es fcil de desterrar (Recuadro .). Por eso, uno de los principios de la poltica de defensa y seguridad democrtica es
la transparencia en el gasto (Presidencia de la Repblica,
Ministerio de Defensa Nacional, :).
D. Las funciones sobredimensionadas

1. En la cooperacin internacional
Colombia ha contado con la solidaridad y el apoyo generoso

de distintos pases y organismos internacionales en los intentos diversos de poner n a su conicto armado. Parte esen6. Investigacin criminal
cial de este apoyo ha sido la asistencia militar y de justicia, en
su gran mayora proveniente de Estados Unidos. En el marco
Existen distintos modos de denir y medir la impunidad. de una alianza estratgica y duradera, tal ayuda ha sido deciCuando los ciudadanos ni siquiera se toman el trabajo de siva para contener la insurgencia y avanzar hacia objetivos
denunciar los delitos, estamos probablemente ante una comunes tan valiosos como mantener la democracia, combamuestra de desconanza en la justicia penal; con este crite- tir la delincuencia transnacional, velar por los derechos hurio, y a partir de la Encuesta Nacional de Hogares de , manos o preservar la tranquilidad y la seguridad hemisfricas.
la impunidad estara por encima de %; segn Garay la
Con todo, e igual que en cualquier alianza, cada socio
cifra se ubicara en un % (: xvi) y Rubio, por su par- tiene su orden de prioridades y esto acarrea tensiones de
distinta ndole. En el evento de una
La ley prev la reserva de identidad para fiscales y jueces,
alianza asimtrica y desde el punto
durante la fase de instruccin y siempre que as lo decida
de vista del socio minoritario, el riesla Fiscala previo concepto favorable del Ministerio Pbligo bsico consiste en que las priorico, en procesos por secuestro, terrorismo, narcotrfico,
dades del socio mayoritario resulten
lavado de activos o enriquecimiento ilcito.
sobredimensionadas y en que una
cuota excesiva de sus propios y limite, concluye que de cada delitos cometidos en Colom- tados recursos acabe por dedicarse a las metas estipuladas
bia, slo son denunciados, son investigados, llegan a por el otro.
juicio y slo hay condena en uno o dos casos (: ). Peor
La vinculacin inicial de Estados Unidos al conicto
an, la impunidad en materia grave est aumentando en vez colombiano se dio en el marco de la Guerra Fra y gir en
de disminuir: si en haba capturas en tres de cada cin- torno a la ya dicha doctrina de seguridad nacional. Con
co casos de homicidio, en la proporcin haba bajado el n de la bipolaridad y la consolidacin de Estados Unia uno de cada cinco; y si en % de los procesos por dos como hegemona mundial, se produjeron tanto un camhomicidio concluan en condena, en el porcentaje ha- bio de sus prioridades en Colombia como un creciente niba cado a cuatro (Rubio, ).
vel de atencin e injerencia en el conicto. Las nuevas o
Entre impunidad y conicto armado hay un crculo vi- acentuadas prioridades son sobre todo el narcotrco, los
cioso. En un sentido, la improbabilidad del castigo es un hidrocarburos y el terrorismo, hacia las cuales se ha reorienincentivo para seguir violando la ley; en el otro sentido, la tado la ayuda y hacia las cuales tambin se han venido
altsima criminalidad resultante del conicto desborda la sesgando los esfuerzos del Estado colombiano.
capacidad del Sistema.
El fenmeno de la impunidad tiene muchas aristas y cau- a. Narcotrco
sas muy diversas; pero entre aquellas atribuibles al ssjp, la
principal sin duda alguna radica en la incapacidad que el Segn dir el Captulo , entre droga y conicto armado
Sistema ha demostrado para allegar las pruebas que permi- existe una relacin muy estrecha pero muy compleja. Por
tan condenar al culpable. De aqu nuestra anterior insisten- ahora recordemos cmo la droga ha sido un poderoso mocia en robustecer el sistema probatorio.
tor de expansin y degradacin de la lucha armada, y cmo
la solucin del conicto pasa por la poltica antidrogas. Pero
167

con igual claridad hay que advertir cmo, en la jerarqua de

urgencias del Estado colombiano, la primera no es velar por
que los jvenes norteamericanos se abstengan de ingerir
sustancias sicotrpicas, sino por que sus propios jvenes
no sean asesinados en vano.
Como parte de su guerra contra las drogas, Estados
Unidos ha participado decisivamente en la lucha contra los
carteles colombianos a partir de los . Esta presencia ha
sido decisiva para librarnos de grandes criminales, modernizar los aparatos de investigacin y justicia penal, y reducir la incidencia de la corrupcin en el Estado. Pero tambin se dio la paradoja de que a lo largo de las dos ltimas
dcadas, mientras Colombia se anotaba xitos en la guerra
de la droga, las guerrillas y las autodefensas crecieron a una
velocidad sin precedentes. El esfuerzo nanciero e institucional del pas, con la ayuda de Estados Unidos, sin duda fue
ms intenso en trminos de droga que de actores armados.
En fecha ms reciente se ha estimado que de los mil
soldados capacitados para operaciones de combate, mil
estn asignados a operaciones antinarcticos (International Crisis Group, :). Y aunque no existen cifras sobre
el nmero y dedicacin de policas, personal del cti, scales y jueces dedicados a perseguir la droga, la situacin quiz no sea muy distinta.
La ayuda de Estados Unidos se inici en y estuvo
orientada a la asistencia jurdica y al fortalecimiento de la
polica nacional. En el sector justicia los recursos de cooperacin hasta se dedicaron a apoyar la creacin y el fortalecimiento de la scala en sus tareas de investigacin. As
mismo se dio asistencia a los jueces de orden pblico o jueces sin rostro. Entre y en el sector justicia se invirtieron millones de dlares.
El otro gran componente de la cooperacin norteamericana se orient a la polica nacional, institucin que lider la
lucha contra el narcotrco durante los . Entre y
el monto de la asistencia a la entidad ascendi, en promedio,
a mil millones de pesos anuales (en pesos de ). Lo
anterior represent % promedio del presupuesto ejecutado
por la polica durante el mismo perodo (Garay, : ).
La atencin prioritaria al narcotrco se mantuvo bajo el
Plan Colombia, aunque la asistencia de Estados Unidos se
reorient hacia el fortalecimiento de la capacidad combativa
168
2. Vanse ms detalles en http://www.ciponline.org
de la fuerza pblica; cerca del % de los aportes se invirtieron en el componente militar y de polica (Cuadro .). Sobresale la creacin del Batalln Antinarcticos dentro del
ejrcito, cuando hasta entonces la ayuda se haba concentrado en la polica nacional.
Cuadro 7.3 Destinacin del aporte de estados unidos
al plan colombia (millones de dlares de 2001)
Lucha antinarcticos
Batalln Antinarcticos
Interdiccin
Polica
Fortalecimiento institucional y desarrollo social
Desarrollo alternativo
Desplazados
Derechos humanos
Reforma a la justicia
Fortalecimiento del Estado de derecho
Paz
Total ayuda a Colombia*
634.5
416.9
101.8
115.6
224.0
64.5
37.5
51.0
13.0
55.0
3.0
858.5
* No incluye recursos de los programas corrientes de cooperacin.

Fuente:
Departamento Nacional de Planeacin, 2001.
El nuevo paquete de ayuda contra las drogas, denominado Iniciativa Regional Andina (ira), incluye recursos para
Colombia del orden de millones de dlares. Tres cuartos
de stos cuya ejecucin se concretar durante se
orientan a fortalecer la fuerza pblica. Para , el presidente Bush solicit al Congreso , millones de dlares de
asistencia a Colombia; el componente antinarcticos seguir
siendo parte de la ira, por un valor de millones para Colombia; los millones de dlares restantes irn al ejrcito
para operaciones antiterroristas y la proteccin de infraestructura crtica.
b. Petrleo
Para controlar la voladura de oleoductos y el robo de hidrocarburos, en el Congreso de Estados Unidos destin
millones de dlares al batalln del ejrcito que protege
el oleoducto Cao Limn-Coveas en el departamento de

Arauca. Aunque los recursos son signicativos, el Estado
colombiano debe cumplir con un plan de inversin acordado con el donante, lo cual implica sustraer esfuerzos de otros
programas. Tambin al escoger dos territorios estratgicos
para la industria petrolera las de Arauca y sur de Bolvar como primeras zonas de rehabilitacin y consolidacin, el gobierno actual est raticando la prioridad de este
objetivo.
c. Terrorismo
Las Farc, el eln y las auc guraban ya entre las organizaciones que el Departamento de Estado consideraba terroristas, cuando los sucesos del de septiembre hicieron de
sta la gran prioridad de la poltica norteamericana. Y aunque Colombia por supuesto tiene un inters genuino en esta
rea, su ngulo no coincide del todo con el de Washington.
En efecto, la expresin terrorismo se ha aplicado a una
amplia gama de violencias polticas, que van desde la jihad
internacional de extremistas islmicos hasta campaas de
resistencia adelantadas por grupos armados ilegales, tanto
dentro como fuera de las fronteras estatales (Cope, ).
Para Estados Unidos, la amenaza terrorista proviene bsicamente de la primera categora, en tanto las Farc, el eln y
las auc se aproximaran ms a la segunda. Sin perjuicio de
esta distincin, los gobiernos Pastrana y Uribe lograron persuadir a Washington de que su asistencia militar pueda emplearse en acciones directas contra la guerrilla y las autodefensas, dada su condicin ocial de terroristas.
2. Cuidado de la infraestructura
Las guerrillas dirigen parte de su esfuerzo blico contra la
infraestructura de puentes, torres de energa, acueductos y
oleoductos. Tambin atentan contra la seguridad vial con
las llamadas pescas milagrosas y los peajes que, al igual
que las autodefensas, erigen en distintas carreteras. La respuesta del Estado ha sido destinar buena parte del limitado
recurso humano a proteger la infraestructura y a patrullar
las vas troncales con cierto grado de xito sin duda, pero
distrayendo personal que podra ser usado en tareas de combate.
3. Funciones de polica judicial a las Fuerzas Militares

Como sealan Hoffman y Morrison (), en el marco del
esfuerzo contrainsurgente es preciso contar con normas que
permitan la actuacin contundente de la fuerza pblica. En
un Estado de derecho, por supuesto, tales disposiciones
deben estar en concordancia con la Carta poltica y los tratados internacionales vigentes (Recuadro .).
De acuerdo con el ejemplo de varios predecesores, los
gobiernos de Andrs Pastrana y lvaro Uribe han insistido
en la necesidad de proporcionar facultades de polica judicial a las ff mm. Por iniciativa gubernamental, el Congreso
aprob la ley de referente al sistema de seguridad
y defensa nacional; sin embargo la Corte la declar inexequible en sentencia C- de . Bajo el estado de conmocin interior al principio de su gobierno, el presidente
Uribe emiti el decreto de que le otorgaba facultades de polica judicial a las Fuerzas Militares. Sin embargo
la Corte Constitucional lo declar inexequible en lo atinente a las detenciones preventivas, la conscacin de medios
de comunicacin, el registro de bienes y la captura administrativa bajo la frmula de retencin transitoria por parte de
la autoridad militar.
Al momento de escribirse este Informe, el Congreso da
trmite a un proyecto de reforma constitucional que modica los artculos , , y de la Constitucin. La reforma
concede a las ff mm las facultades de polica judicial de manera explcita para que, bajo la coordinacin de la Fiscala, cumplan funciones operativas de apoyo, de proteccin y auxiliares en lugares donde no sea posible el acceso de funcionarios
de polica judicial. La reforma tambin permite interceptar o
registrar la correspondencia y otras formas de comunicacin
privada, llevar a cabo detenciones y registros domiciliarios
sin previa orden judicial, y ordenar que los habitantes de ciertas regiones registren su lugar de residencia.
Pese a la insistencia de los gobernantes, hay quienes piensan que la ecacia de la accin militar no mejorara mucho
con instrumentos de carcter legal:
Evocan al efecto la experiencia del Estado de sitio que
en incontables veces acudi a drsticas medidas legales sin
que en nada inclinara la balanza militar a favor del Estado
entre los aos y el nal de los .
Tambin hacen notar que al Ejecutivo no le faltan facultades legales ya de por s severas y que la Corte ha declara-
169

RECUADRO 7.3
Legislacin antiterrorista*
Despus de los atentados del de septiembre, varios pases

han expedido leyes antiterroristas que en general comparten
unos mismos lineamientos. Entre los principales temas contemplados estn: extradicin, rgimen de asilo, nanciacin
de los grupos terroristas, lavado de dinero y activos, y control
de las comunicaciones por parte de agencias de inteligencia.
Este tipo de legislaciones ha despertado gran controversia
porque tienden a vulnerar derechos civiles tan importantes
como la privacidad, la libre circulacin o la presuncin de inocencia, con el argumento de que el inters colectivo o nacional deba prevalecer sobre derechos individuales.
Entre los regmenes especiales ms destacados se encuentra el de Estados Unidos, donde la llamada Patriot Act facult
a las agencias de inteligencia, de investigacin y de polica para
interceptar comunicaciones, acceder a informacin condencial e incluso arrestar a ciudadanos extranjeros sin una orden
judicial.
Siguiendo el tono de la ley americana, el Reino Unido da
ms poderes a los cuerpos de seguridad para obtener informacin dentro de procesos o indagaciones en curso, o para
iniciar operaciones de vigilancia sin motivo aparente. Uno de
los puntos ms controvertidos es la facultad para arrestar a
cualquier extranjero sospechoso de actividades terroristas sin
la orden judicial pertinente. Para armonizar esta disposicin
con la Convencin europea de derechos humanos, fue necesario declarar el estado de emergencia y dejar esta facultad
extraordinaria bajo la supervisin de la siac.
Los estatutos antiterroristas de Estados Unidos, Alemania y
el Reino Unido han recibido fuertes crticas por cuanto no determinan un organismo que controle a las entidades facultadas para
adelantar las acciones previstas. Tampoco proveen ningn mecanismo para proteger la informacin personal y la privacidad.
Por su parte, la ley francesa sobre seguridad cotidiana
(estatuto antiterrorista), tambin refuerza el control de las
comunicaciones y de la informacin, restringe los derechos
de reunin, hace ms fuertes los controles migratorios y otor170
ga facultades de polica judicial a los guardianes de paz (policas auxiliares de la polica nacional). Es notable el poder otorgado al scal en la lucha contra el terrorismo, especialmente
en su facultad para expedir rdenes de registro y arresto extraordinario. Una situacin similar se encuentra en la legislacin canadiense, donde el scal general es quien conoce y autoriza todos los procesos relacionados con terrorismo. Esta
ley, a pesar de permitir arrestos sin orden judicial, establece
claros lmites por los cuales el arresto debe descansar sobre
una rme sospecha y la situacin del detenido debe ser esclarecida en un plazo de veinticuatro horas.
Espaa, a travs de la Constitucin y leyes orgnicas, ha
estructurado un sistema normativo contra el terrorismo que
permite restringir los derechos civiles del ciudadano. La ley
contempla la detencin preventiva de un sospechoso, que puede quedar incomunicado por horas prorrogables por
horas ms, hasta que el juez calique su situacin. As mismo
permite que, adems del juez, el Ministerio del Interior y el
director de Seguridad del Estado puedan ordenar la detencin y revisin de la correspondencia y comunicaciones de
los sospechosos de terrorismo.
En el mbito latinoamericano se destaca la ley argentina.
All, la Procuradura General juega un papel muy importante,
pues es el ente encargado de ejecutar el grueso de sus disposiciones, que se reeren sobre todo al tratamiento de informantes, arrepentidos y agentes encubiertos; como personajes claves
en la lucha antiterrorista.
Las leyes antiterroristas hacen poca o ninguna referencia a
los mecanismos de control y de defensa de los derechos de los
ciudadanos. No obstante, en algunos de estos pases existe la
gura del defensor del pueblo, cuyo rol y competencia en todo
caso no es claro frente a las disposiciones extraordinarias de
estas leyes.
En Francia existe el Mdiateur de la Rpublique, rgano
externo al Estado, encargado de solucionar los conictos entre los organismos pblicos y los ciudadanos, sean nacionales
o extranjeros. En la misma lnea, en Gran Bretaa el Ombudsman parlamentario realiza investigaciones independientes
sobre las quejas presentadas contra el Estado. En Espaa, las
funciones de defensa de los derechos fundamentales recaen
sobre el defensor del pueblo, quien supervisa la actividad de
la administracin pblica y sus agentes. Es una autoridad totalmente autnoma, que goza de inviolabilidad e inmunidad.
La misma institucin existe en Estados Unidos, donde el
Ombudsman opera en los niveles local, estatal y federal. Finalmente, en la Unin Europea existe esta gura, para atender
los reclamos contra las instituciones y rganos de la Unin.
* INDH 2003.
do exequibles: restringir los derechos de circulacin y residencia; exigir que determinadas personas comuniquen
con antelacin su voluntad de cambiar de residencia; utilizar temporalmente bienes de propiedad privada e imponer
la prestacin de servicios tcnicos y profesionales; establecer restricciones a la radio y la televisin; someter a permiso previo o restringir las reuniones y manifestaciones; disponer, con orden judicial verbal o escrita, la interceptacin
de comunicaciones; ordenar, incluso sin autorizacin judicial, la aprehensin preventiva de personas de quien se tenga
indicio de que cometieron o cometern un delito; suspender alcaldes o gobernadores cuando contribuyan a perturbar el orden pblico; efectuar inspecciones o registros domiciliarios para buscar pruebas o prevenir delitos; ordenar
al comandante militar que restablezca el orden en cualquier
lugar del territorio y an por encima de las autoridades civiles respectivas, y crear teatros de operaciones.
Y sealan, en n, que dedicar una fuerza militar a las
tareas de polica judicial tendera a chocar con su cultura,
quebrantara la unidad de mando y podra relegar la labor
de polica judicial a un plano muy secundario.
Sea cualquiera la verdad respecto de la ecacia, hay buenas razones jurdicas para abstenerse de trasladar funciones de polica judicial a las ff mm. La Corte concepta que
la asignacin de funciones de polica judicial a los militares est prohibida por nuestro ordenamiento jurdico y
propone dos argumentos al efecto:
El traslado en cuestin comprometera la necesaria imparcialidad de la investigacin. La polica judicial averigua,
indaga y esclarece los hechos que constituyen el sustrato
material de la sentencia proferida por el juez. Segn la sentencia, el traslado equivaldra a conar a un aparato institucional cuya razn se orienta al uso tctico de la fuerza que
enderece esa misma razn a la libre interpretacin de los
hechos y de las normas con un sentido de justicia. Las ff
mm, por su rgimen propio y el contexto histrico en el que
actan, no se concilian con la independencia e imparcialidad inherentes a la polica judicial, atributos caractersticos
de la funcin jurisdiccional a la cual sirve.
3. Corte Constitucional, sentencia C-134 de 1993.

171

Aun si cursa el mencionado proyecto de reforma constitucional, quedara en pie la violacin de tratados raticados por Colombia, como la Convencin Interamericana de
Derechos Humanos o el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos.
4. nfasis en conflictos sencillos
En Colombia se tiende a judicializar los casos ms sencillos, de naturaleza privada, que podran ser atendidos por
instancias alternativas de resolucin de conictos; y en cambio se desatienden o quedan impunes los asuntos ms complejos y de mayor impacto social. En materia penal, Rubio
(: ) calica el fenmeno como banalizacin de la justicia y lo describe como un ocuparse de los delitos inocuos
y fciles de resolver en detrimento de los ms graves, los difciles de investigar y aclarar.
La distorsin es todava ms clara en el rea de la justicia
civil. Un estudio reciente concluye que los procesos ejecu-
172
E. Desarticulacin y autismo institucional

Recordemos que una segunda condicin para que el bien
pblico seguridad-justicia se suministre de manera cabal es
la coordinacin o concertacin entre las entidades del ssjp
y, en especial, que las reformas en cada institucin se piensen en funcin del conjunto. Pues bien, e infortunadamente,
esta segunda condicin tambin falta en Colombia.
1. Falta coordinacin
Son varias las razones que explican la notoria falta de concertacin entre las entidades que integran o mejor, que habran
de integrar los subsistemas de seguridad y de justicia, para
no mencionar la coordinacin entre ambos subsectores.
Figuran entre dichas razones la autonoma de las ramas del
poder pblico, el sistema de compartimentos estancos, la
descentralizacin en curso desde los aos , la diferente
cultura de cada organizacin, la puja presupuestal, las rivalidades y dems patologas burocrSea cualquiera la verdad respecto de la eficacia, hay buenas ticas. Sea cual sea su raz, el problerazones jurdicas para abstenerse de trasladar funciones
ma se maniesta tanto en el plano
de polica judicial a las FF MM.
horizontal como en el vertical, entre
entidades de un mismo orden territivos, singulares, hipotecarios o prendarios constituyen % torial o entre entidades de distinto nivel territorial.
del total sometido a esta jurisdiccin; que en % de los
casos el demandante es una entidad nanciera y % de a. Descoordinacin horizontal
ellos se falla a su favor. La justicia est virtualmente al servicio del sector nanciero, y esta atencin le cuesta al pas La democracia implica separacin entre las ramas del pomil millones de pesos (del ), cerca de % del gasto to- der pblico, pero la separacin no implica falta de concertatal en el ramo de justicia (Garay, : xvii)
cin. Como reza el artculo de la Carta, Los diferentes
rganos del Estado tienen funciones separadas pero colabo5. Criminalizacin
ran armnicamente para la realizacin de sus nes. Y el
artculo hace mencin explcita de la seguridad y la justiEl pas enfrenta serios problemas de congestin en los dife- cia: son nes esenciales del Estado... proteger a todas las
rentes eslabones del subsistema de justicia penal, producto personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
de: i) una legislacin que tipica como delitos un rango exce- creencias y dems derechos y libertades; defender la indesivamente amplio de conductas y que acude demasiado a las pendencia nacional, mantener la integridad territorial y asepenas privativas de libertad, como tambin de ii) los altos ndi- gurar la convivencia pacca y la vigencia de un orden jusces de criminalidad severa o de los tcnicamente llamados to; garantizar la efectividad de los principios, derechos y
mala in se. Precisamente porque no damos abasto con este deberes consagrados en la Constitucin.
tipo de delitos y ni siquiera con los crmenes atroces que
Tenemos en Colombia el Consejo Superior de Justicia
dene el derecho internacional, es necesario abordar de ve- Criminal y Penitenciaria, pensado como una instancia de
ras los temas de descriminalizacin y alternatividad penal. concertacin entre las entidades del subsector. El Consejo
est integrado por el Ministro de Interior y Justicia, el Presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, el
Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, el Fiscal
General de la Nacin, el Procurador General de la Nacin,
el Defensor del Pueblo, el Director de la Polica Nacional, el
Director del das y el Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Como invitado permanente asiste el Director de Justicia y Seguridad del dnp y como invitado ocasional puede concurrir cualquier funcionario o ciudadano.
El nico problema del Consejo es que casi nunca se rene y cuando lo hace no decide casi nada.
En la poltica de defensa y seguridad democrtica el gobierno reconoce que el fortalecimiento del sistema judicial
est en la base de la poltica de seguridad democrtica y es
fundamental para la recuperacin del imperio de la ley. Sin
embargo, no contempla mecanismos precisos para la concertacin entre la rama judicial y el ejecutivo. En cambio, establece el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional como la
instancia donde el Presidente coordinar con los ministros
y la fuerza pblica la ejecucin de la poltica (Ministerio de
Defensa Nacional, : ). As, los representantes de los
componentes institucionales de la administracin de justicia, del Congreso y de los rganos de control no son efectivamente incluidos en el Consejo para efectos de la coordinacin de la respuesta del Estado en su conjunto.
b. Descoordinacin vertical
Como apunt el Captulo y conrmar el Captulo , lo
local se ha convertido en escenario decisivo del conicto
armado; y sin embargo entre los niveles de gobierno central, departamental y municipal se dan cortocircuitos que
afectan la prestacin del servicio justicia-seguridad.
La Polica Nacional cumplir... las rdenes que imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante, dice
el artculo de la Constitucin; y el gobernador es el
agente del Presidente de la Repblica para el mantenimiento del orden pblico (artculo ). Pero el presidente sigue siendo responsable de conservar en todo el territorio
el orden pblico y restablecerlo donde fuere perturbado
(artculo , numeral ).
En la vida real los comandantes de polica, ms que seguir las directrices del alcalde, obedecen a la direccin nacional de la institucin pues se trata, como dijimos, de un
cuerpo militarizado en su estructura y en su concepcin de

las lneas de mando. Esta instancia central suele tomar decisiones sin consultar con las autoridades locales y en algunos casos, en contrava de sus polticas. En consecuencia y
en palabras del actual Alcalde de Bogot, pareciera que las
posibilidades de los alcaldes y gobernadores en esta materia se redujeran a solicitar y no a ordenar como aparentemente lo establece la Constitucin (Mockus, : ).
El punto de roce entre autoridades nacionales y locales
de algn modo est en que las primeras tienden a ver el problema en trminos de seguridad militar y las segundas de
seguridad ciudadana. Aunque no se trata de conceptos acabados y enteramente excluyentes, el Recuadro . ayuda a
apreciar las diferencias entre los dos enfoques.
El primer enfoque se concentra en el conicto armado y
subraya el uso de la fuerza pblica para hacer frente a los
grupos ilegales, con menor nfasis sobre los instrumentos
de carcter poltico, econmico y social. El segundo enfoque mira a la criminalidad en su conjunto y subraya dos
clases de medidas: las preventivas (control al porte de armas, limitacin al expendio de bebidas alcohlicas...) y las
de cultura ciudadana (aprendizajes para la convivencia, la
conciliacin y el respeto de las normas).
Si bien se ocupan de asuntos diferentes, hay zonas de
interseccin entre aquellos dos enfoques. Una primera interseccin resulta de la compleja y debatida relacin que
existe entre delincuencia ordinaria y conicto armado; hasta donde ambas patologas se crucen, las dos terapias tienden a excluirse. Una segunda viene de la llamada urbanizacin de la guerra; si sta se diera (y si no se redujera al
terrorismo urbano) la competencia entre terapias sera ms
intensa. La tercera tensin vendra de que en el marco de la
seguridad ciudadana se ha hecho hincapi sobre la resistencia civil organizada, pero voluntaria, pacca y desarmada, mientras en el enfoque de seguridad democrtica se
acentan el apoyo a las autoridades militares, la vinculacin
ms directa al combate (soldados campesinos) y la informacin motivada por recompensas.
La propia complejidad del conicto armado; su distinta
expresin en las varias regiones, ciudades y pueblos; el tinte ideolgico que se insina bajo cada enfoque, han dado
pie al aumento de los roces entre autoridades de distinto
orden territorial. Y bajo estas circunstancias se ha vuelto
ms obvia la precariedad de las instancias de concertacin
173

RECUADRO 7.4
Visiones alternativas de la seguridad.

Hablan tres lderes
A. Poltica de defensa y seguridad democrtica
Martha Luca Ramrez a
La seguridad democrtica es una poltica integral de Estado a
largo plazo para la proteccin de la poblacin. Por esta razn,
se ha jado como objetivo principal el fortalecimiento del Estado de derecho en todo el territorio, que es la garanta de los
derechos y libertades del ciudadano.
La vigencia del Estado de derecho a su vez depende del
fortalecimiento de la autoridad democrtica. De que las instituciones y los gobernantes puedan ejercer libremente su autoridad sin temor a amenazas, de que impere la ley en todo el
territorio, y de que los ciudadanos participen activamente en
los asuntos de inters comn.
Este propsito no entiende la seguridad en primera instancia como la seguridad del Estado, como ocurra en las viejas
concepciones de seguridad nacional, ni tampoco como la
seguridad del ciudadano sin el concurso del Estado, que es el
nico llamado a proteger a la poblacin, sino como la proteccin del ciudadano y de la democracia por parte del Estado,
con la cooperacin solidaria y el compromiso de toda la sociedad. La seguridad democrtica se funda as en tres pilares:
La proteccin de los derechos de todos los ciudadanos,
independientemente de su sexo, raza, origen, lengua, religin
o ideologa poltica.
La proteccin de los valores, la pluralidad y las instituciones democrticas.
La solidaridad y la cooperacin de toda la ciudadana en
defensa de los valores democrticos.
Proteccin a todos por igual
De esta manera, la seguridad democrtica apela a los valores
fundamentales de la democracia. Si todas las personas son iguales ante la ley, todas merecen la misma proteccin por parte
a. Ministra de Defensa de Colombia.
174
del Estado, trtese de quien se trate. Cuando el Estado protege sin distincin a un campesino, a un empresario, a un sindicalista o a un defensor de derechos humanos, no est haciendo otra cosa que cumplir con su funcin ms elemental, como
lo seala la Constitucin: Las autoridades de la repblica
estn instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia. La igualdad ante la ley como principio organizador de la democracia no slo impone obligaciones al Estado, sino tambin crea oportunidades de rearmacin democrtica para el ciudadano.
La obligacin de proteger a la poblacin trasciende la coyuntura actual o incluso cualquier eventual negociacin con
las organizaciones armadas ilegales. Mientras no se fortalezca
la autoridad de las instituciones democrticas en todo el territorio, habr organizaciones, grupos o personas que aduciendo o no motivos polticos continuarn sirvindose de los
vacos de autoridad para ejercer su dominio arbitrario sobre
la poblacin, extorsionar a cambio de proteccin y lucrarse del
narcotrco.
La autoridad y los derechos
Existe una relacin directa entre los vacos de autoridad democrtica y la proteccin de los derechos humanos. A diferencia de lo ocurrido en otras partes del continente, donde la
poblacin sufri los abusos de un excesivo poder coercitivo
del Estado, los derechos de los colombianos se ven amenazados fundamentalmente por la incapacidad de la democracia
colombiana de armar la autoridad de sus instituciones sobre
la totalidad del territorio. En la ltima dcada, a pesar de la
profundizacin y extensin en el alcance de la democracia que
logr la Constitucin poltica de , se erosion de manera
acelerada la autoridad de las instituciones, por causa del impacto de las organizaciones armadas ilegales. De la mano del
narcotrco, estas organizaciones destruyen el orden legal,
abriendo espacios de impunidad no slo a sus actividades
delictivas, sino a todo tipo de criminalidad.
El fortalecimiento de la autoridad democrtica es, por esta

razn, la condicin necesaria para garantizar el respeto a los
derechos humanos. Ms que mximas de comportamiento,
stos son fundamento del ordenamiento constitucional. Su
vigencia requiere ante todo de la plena soberana democrtica
y de la capacidad del Estado de hacer prevalecer el orden jurdico en todo el territorio.
El pleno respeto a los derechos humanos y su efectiva materializacin, a la vez condicin fundamental y objetivo de la
democracia, depende tambin de la eciencia del proceso
poltico, de la efectividad de las leyes y las instituciones y la
participacin activa de los ciudadanos en la democracia.
Fortalecimiento del Estado y participacin ciudadana
Por ello, la participacin ciudadana y su apoyo a las instituciones democrticas es un elemento esencial del fortalecimiento del Estado de derecho. La cooperacin de los ciudadanos
reposa, ms que en un deber de obligatorio cumplimiento, en
el principio de solidaridad sobre el que se funda el Estado
social de derecho. Si la seguridad individual depende del fortalecimiento del Estado de derecho y el fortalecimiento de ste
depende de la participacin ciudadana, es evidente que la seguridad no es slo responsabilidad del Estado, sino de toda la
ciudadana. Es producto del esfuerzo colectivo de toda la sociedad.
El fortalecimiento del Estado de derecho requiere no slo
de unas instituciones efectivas, una activa participacin ciudadana y un orden jurdico fuerte que respalde el ejercicio de
los derechos y libertades. Supone, igualmente, que todas las
acciones del Estado estarn sujetas a ese orden. La seguridad
de los colombianos se restablecer de acuerdo con la ley y
dentro del mayor respeto a los derechos humanos y al marco
democrtico, que a su vez se fortalecer en la medida en que
haya mayor seguridad.
Para cumplir con el objetivo de fortalecer el Estado de derecho, es entonces necesario consolidar el control estatal so-
bre la totalidad del territorio. Sin este control por parte del
Estado no es posible garantizar el buen funcionamiento de la
justicia, entorpecida en muchas regiones del pas por la intimidacin de la que son vctimas scales, jueces y dems autoridades; y sin la plena vigencia de la ley, la poblacin, expuesta a las amenazas y al dominio arbitrario de las organizaciones
armadas ilegales, pierde el ejercicio de sus derechos y su libertad.
Para consolidar el control territorial de manera efectiva, es
necesaria una estrecha coordinacin entre todas las entidades
del Estado. La verdadera seguridad depende no slo de la capacidad de la fuerza pblica de ejercer el poder coercitivo del
Estado.
sta actuar contra las organizaciones terroristas con
absoluta determinacin, llmense como se llamen, observando los principios de eciencia, transparencia, austeridad y
juridicidad que guan todas las actuaciones del Estado. Pero
la responsabilidad por la seguridad de los ciudadanos no slo
depende de la fuerza pblica, sino tambin de la capacidad de
todas las entidades del gobierno y de las otras ramas del poder, en particular de la administracin de justicia, de contribuir dentro de sus competencias a la consolidacin del control territorial.
Por otra parte, la diversidad de factores que afectan la seguridad, la descomposicin de las mismas organizaciones
armadas ilegales y su frecuente fusin con la delincuencia organizada, as como la variedad de fuentes de riqueza que alimentan estas organizaciones, impiden que se trasladen soluciones de un lugar a otro del territorio nacional, sin adecuarlas
a las particularidades locales. Por ello, las autoridades locales
compartirn con el gobierno nacional la responsabilidad de
disear y poner en marcha planes de accin que se ajusten
con sus necesidades especcas.
Soberana democrtica contra el terrorismo
En el escenario internacional, como en el local, la seguridad democrtica busca aplicar el principio de corres175

ponsabilidad para enfrentar las principales amenazas de hoy:

el terrorismo y el negocio mundial de las drogas. Para derrotar el terrorismo no hay soberana de naciones, sino soberana
democrtica. Las organizaciones armadas ilegales colombianas han hecho de los civiles su principal blanco, mediante el
uso de armas no convencionales y de atentados premeditados. Pero la lucha contra el terrorismo rebasa el territorio de
Colombia, como de todos los Estados, y requiere de un esfuerzo multilateral. En concordancia con la resolucin del
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, se deben cerrar
todos los espacios que permitan la nanciacin, el movimiento y la actuacin de los grupos terroristas, a travs de una cooperacin internacional sin demoras y sin obstculos.
Al igual que el terrorismo, el problema de las drogas ilcitas
es transnacional: su solucin no se puede limitar al territorio
de un solo pas. Por ello desde hace ms de una dcada Colombia exige en foros internacionales un compromiso ms ecaz por parte de la comunidad internacional para resolver el
problema mundial de este negocio en todas y cada una de sus
manifestaciones.
El terrorismo y el negocio de las drogas ilcitas son parte
de una serie de graves amenazas para la seguridad de los ciudadanos, de la democracia y de los intereses vitales de la nacin, ligadas entre s y con frecuencia de carcter transnacional.
Las siguientes no son los nicos peligros que enfrenta la democracia colombiana (la corrupcin, por ejemplo, es una intimidacin grave y ser combatida con toda rmeza), pero constituyen un riesgo inmediato:
El terrorismo
El negocio de las drogas ilcitas
Las nanzas ilcitas
El trco de armas, municiones y explosivos
El secuestro y la extorsin
El homicidio
Para contrarrestar estas amenazas y cumplir con el objetivo de reforzar el Estado de derecho en todo el territorio, la seguridad democrtica establece unos objetivos estratgicos para
alcanzar:
Consolidacin del control estatal del territorio
Proteccin de la poblacin
176
Eliminacin del negocio de drogas ilcitas en Colombia

Mantenimiento de una capacidad disuasiva
Eciencia, transparencia y rendicin de cuentas
Para cada uno de estos objetivos corresponden unos especcos (recuperacin de la presencia de la fuerza pblica en
todos los municipios, incremento de la judicializacin de delitos de alto impacto social, reduccin del nmero de secuestros y de homicidios, prevencin del desplazamiento forzoso,
interdiccin del trco de drogas e insumos, y proteccin de
las fronteras terrestres, entre otros), que sirven a su vez de base
para elaborar unos indicadores de impacto y de gestin que
evaluarn el cumplimiento de los objetivos estratgicos, hacer
los ajustes necesarios a las polticas y crear mecanismos de
rendicin de cuentas y delimitacin de responsabilidades.
Lneas de accin de la seguridad democrtica
La seguridad democrtica desarrollar seis lneas de accin
para cumplir con los objetivos estratgicos:
i) Coordinar la accin del Estado. Un Consejo de Seguridad y Defensa Nacional coordinar las polticas nacionales;
consejos locales de seguridad, con la asesora del sector acadmico y privado, lo harn en sus reas de jurisdiccin. En el
campo operativo, estructuras de apoyo interinstitucionales,
compuestas por la fuerza pblica, los organismos de investigacin y control del Estado y las autoridades judiciales, garantizarn la coordinacin sobre el terreno entre las entidades
del Estado y la proteccin de la justicia, para asegurar la
judicializacin de los delincuentes. El Ministerio de Defensa
asegurar la coordinacin entre la fuerza pblica y las dems
entidades. La junta de inteligencia conjunta, por su parte, coordinar la inteligencia estratgica.
Fortalecer las instituciones. El fortalecimiento institucional es la condicin necesaria para la consolidacin del
control territorial y la proteccin de la poblacin. No slo las
Fuerzas Militares y la polica nacional, sino en particular el
sistema judicial, la capacidad del Estado de recolectar inteligencia e informacin y las nanzas pblicas que sostendrn la
poltica de seguridad, sern fortalecidas.
Consolidar el control del territorio nacional. Un ciclo gradual de recuperacin y consolidacin restablecer paulatinamente un clima de seguridad sobre todo el territorio. El ciclo
comprende tres fases: la recuperacin, el mantenimiento y la
consolidacin del control estatal del territorio. La fuerza pblica iniciar el proceso, donde sea necesario, asegurando su
presencia permanente y denitiva en las cabeceras municipales. Unidades compuestas por soldados regulares, soldados campesinos (soldados que prestan su servicio militar en sus lugares
de residencia) y carabineros de la polica nacional asegurarn
posteriormente el mantenimiento del control territorial, de manera que los proyectos de consolidacin integral de la tercera
fase, en los que participarn todas las entidades del Estado, sean
ejecutados cuando exista el suciente control. As se evitar que
stos sean objeto de amenazas y extorsin por parte de las organizaciones armadas ilegales, como ha ocurrido en el pasado. La
seguridad democrtica sienta igualmente unas lneas de accin
para el mantenimiento de la seguridad en las ciudades.
La eliminacin del negocio de las drogas ilcitas depende,
asimismo, de la consolidacin del control territorial. Para desarticular las organizaciones terroristas y de narcotrco tambin es necesario desarticular sus nanzas. La ley de extincin de dominio y los controles impuestos a las regalas, entre
otras medidas, reducirn los recursos de que disponen estas
organizaciones para delinquir.
Proteger los derechos de los colombianos y la infraestructura de la nacin. El fortalecimiento del Estado de derecho en todo el territorio nacional es el mecanismo fundamental para proteger las vidas y derechos de los ciudadanos. Puesto
que muchos colombianos requieren de atencin especial, por
ser vctimas inmediatas de las organizaciones armadas ilegales, la seguridad democrtica comprende una serie de polticas especiales, diseadas en conjunto por diferentes entidades del gobierno, para proteger: i) a las personas en situacin
de riesgo; ii) a las vctimas del desplazamiento forzoso; iii)
contra el terrorismo; iv) contra el secuestro y la extorsin; v) a
los nios combatientes y desmovilizados; vi) contra el reclutamiento de nios y jvenes; as como polticas para vii) la
infraestructura econmica, y viii) a la red vial.
Cooperar para la seguridad de todos. La seguridad democrtica promueve la cooperacin voluntaria y patritica de los
ciudadanos, en aplicacin del principio de solidaridad, para que
cada ciudadano contribuya a la prevencin del terrorismo y la
delincuencia. Para ello se han constituido redes de cooperantes
que voluntaria y desinteresadamente cooperan con las autoridades, participando en programas de cultura para la seguridad y
brindando informacin para prevenir el delito. De manera complementaria, se ofrecern recompensas a aquellas personas que,
como informantes de los organismos de seguridad del Estado,
den a conocer informacin que conduzca a la captura de terroristas. Dado el carcter transnacional de las principales amenazas, la seguridad democrtica busca tambin la cooperacin internacional, de acuerdo con el principio de corresponsabilidad.
Comunicar las polticas y acciones del gobierno. Puesto
que el terrorismo es un mtodo de violencia poltica que explota la comunicacin para sembrar el terror y el desconcierto, la
divulgacin permanente de informacin sobre los propsitos
y resultados de la seguridad democrtica es una prioridad. De
igual modo, se promover la reexin por parte de los medios
de comunicacin acerca de cul debe ser su papel en una democracia amenazada por el terrorismo. Por otra parte, la seguridad
democrtica comprende tambin un esfuerzo de diplomacia pblica en el exterior, para explicar el carcter particular de la problemtica colombiana dentro del contexto latinoamericano y
fortalecer el apoyo de la comunidad internacional, imprescindible para lograr la proteccin de todos los ciudadanos.
Seguridad e iniquidad
La seguridad no ser la nica preocupacin del gobierno nacional, pero s la primera. No hay mayor iniquidad en Colombia que en el acceso a la seguridad: son los ms pobres quienes estn menos protegidos, son desplazados de sus tierras y
sufren en carne propia el terror de las organizaciones armadas
ilegales. De la seguridad depende no slo la proteccin de sus
derechos y libertades. El desarrollo econmico y las posibilidades de empleo estn igualmente sujetos a que reine un clima de seguridad que permita la inversin, el comercio
y el gasto de los recursos municipales en benecio de
177

la comunidad, que son todos objeto de la depredacin permanente de las organizaciones armadas ilegales.
Adems de fomentar las oportunidades econmicas, la seguridad fortalece la integracin de la sociedad y las posibilidades de que los ciudadanos, en especial los menos favorecidos,
asuman la responsabilidad de los asuntos de la comunidad,
en la medida en que puedan participar sin temor en la toma de
decisiones polticas, en la scalizacin de sus gobernantes y
en la promocin de proyectos productivos propios. La seguridad favorece as el empoderamiento de los ciudadanos, que
es la concrecin de la autonoma y la responsabilidad implcita
en sus derechos y en su igualdad ante la ley; y el empoderamiento de los ciudadanos a su vez contribuye a la seguridad,
en la medida en que fomenta el sentimiento de pertenencia y
de participacin en el desarrollo de un proyecto comn.
El gobierno tiene tanta generosidad para albergar a los que
desistan la violencia, como rmeza para derrotar el terrorismo. Quienes quieran hacer la paz con el Estado colombiano
tienen la oportunidad de hacerla rpidamente, acogindose a
la poltica de desmovilizacin. Hay toda la disposicin por
parte del Estado de acoger a todos aquellos que renuncien a la
violencia, de darles todas las garantas de seguridad y las oportunidades de educacin para que se reintegren a la sociedad.
El gobierno nacional mantiene a la vez abierta la puerta a
una negociacin con aquellos grupos que se decidan a participar en la vida democrtica, con la condicin de que cumplan un estricto cese de hostilidades. La consigna del gobierno es: urgencia para el cese de hostilidades, paciencia para la
negociacin y el desarme. Quienes se reintegren a la sociedad
y la vida democrtica tendrn todas las garantas para ejercer
la poltica que merece el disidente dentro de la democracia.
B. Resistencia civil, fortalecimiento
del Estado y construccin de ciudadana
Antanas Mockusb
La seguridad y la justicia son bienes pblicos cuya consolidacin depende tanto de la accin estatal como del comportab. Alcalde de Bogot.
178
miento ciudadano. Una poltica de seguridad basada tan slo

en instrumentos coercitivos podra carecer de efectividad en
el control de las actividades delictivas y de fenmenos tan inciertos como el terrorismo. Con lo anterior no se est subestimando la necesidad de fortalecer al Estado y de desarrollar el
sistema judicial colombiano, sino que se hace hincapi en la
importancia de acompaar estos procesos con una transformacin del comportamiento ciudadano. Sin la cooperacin
ciudadana desde la denuncia oportuna hasta el apoyo a la
autoridad estatal resulta imposible que el Estado garantice
la seguridad.
Para que la seguridad sea un bien pblico es fundamental
aanzar la delegacin del monopolio del uso de la fuerza en un
Estado legtimo. Esto implica una accin colectiva dentro de
la propia sociedad civil orientada por la cooperacin voluntaria con las autoridades estatales, la adhesin a la ley y a los
mecanismos democrticos, y la renuncia a la utilizacin de violencia. En la situacin que atraviesa Colombia en la cual vivimos las consecuencias del conicto armado y de altos ndices de criminalidad e impunidad es necesario evitar soluciones de corto plazo y respuestas ilegales a la violencia que,
adems de coartar los derechos y libertades democrticos,
generan inestabilidad y mayores costos para la sociedad. Frente
al conicto armado es preciso superar las tentaciones del autoritarismo y de la justicia privada para avanzar en la construccin de un Estado social de derecho.
La resistencia civil promovida en Bogot adems de constituir un camino pacco y legtimo a travs del cual los civiles
pueden expresar sus sentimientos de indignacin y de solidaridad es una iniciativa encaminada a responder a la destruccin y a la violencia mediante la construccin. Puede convertirse en el ncleo de una estrategia integral de seguridad que
busca acabar preferiblemente por la va de la pedagoga y
del control social con todas las formas de violencia, chantaje y corrupcin. La resistencia civil es un proceso de construccin de ciudadana que fomenta la resolucin pacca de
conictos, la formacin de una cultura de la legalidad y la adopcin de procedimientos democrticos.
La crisis que vive hoy Colombia puede ser en parte entendida como resultado de la propagacin de una cultura del atajo
en nuestra sociedad. En el caso de los grupos armados ilegales esto ha sido formulado como la combinacin de todas las
formas de lucha, estrategia que encontr su sustento en ideologas leninistas y que ha sido apropiada por todos los actores
del conicto. La utilizacin de la violencia es un atajo frente a
la persuasin, frente al logro econmico por medio del trabajo y frente al cambio social o poltico con mecanismos democrticos. Asimismo, la corrupcin, el narcotrco y en general
los comportamientos en donde se viola la ley como un medio
para alcanzar cierto resultado, son todos atajos que pueden
favorecer la utilizacin de violencia y que perjudican a la sociedad y al Estado. En estos trminos, el principal objetivo de
la resistencia civil es fomentar una cultura de la legalidad en
donde el respeto a los medios legtimos prevalezca sobre el
resultado inmediato y en donde las tensiones entre la ley y la
moral o entre la ley y la cultura sean resueltas a travs procedimientos democrticos.
Los puntos cardinales de nuestra propuesta de resistencia
civil son cuatro. En primer lugar, se promueve la idea de que
el n no justica los medios. En Colombia existe una gran
motivacin al logro pero no se ha inculcado suciente respeto
por las restricciones y las reglas que deben ser observadas para
alcanzar dichos nes. La resistencia civil, en tanto construccin de ciudadana, deende la consecucin de resultados
siempre y cuando se empleen los medios adecuados, esto es,
se cumplan los deberes ciudadanos y se respeten los derechos
de los dems.
Un segundo principio fundamental es el fortalecimiento
de la administracin de justicia y la consecuente renuncia a
ejercer justicia por mano propia. Uno de los pilares del Estado moderno es la consolidacin de un monopolio del uso de
la fuerza fundado en un marco institucional y regulado mediante la separacin de los poderes pblicos y las dems provisiones hechas en la ley y en la Constitucin. Cuando se ejerce
justicia por mano propia las garantas desaparecen y slo quien
tiene suciente fuerza o poder econmico puede acceder ella.
As, uno de los elementos cruciales para hacer frente a la utilizacin indiscriminada de violencia es el de fortalecer la administracin legtima de la justicia, lo cual implica la adhesin y
el apoyo de la sociedad civil al Estado. Por lo dems, la histo-
ria de Colombia conrma el hecho de que las respuestas violentas irregulares a los grupos armados slo propician un ciclo de violencia de difcil superacin.
Un tercer elemento esencial es el reconocimiento de que
los derechos individuales se alcanzan mediante el cumplimiento de los propios deberes. Con esto se plantea la interrelacin
bsica entre derechos y deberes: adems de las garantas que
debe proporcionar el Estado, el cumplimiento de los deberes
ciudadanos fortalece la validez de los derechos individuales.
Una sociedad no puede pretender alcanzar la plenitud de sus
derechos sin formar una ciudadana que cumpla con sus deberes. El derecho a la vida y el derecho a la seguridad, por
ejemplo, estn estrechamente relacionados con el cumplimiento del deber en cuanto al colaborar con el funcionamiento de
la administracin de justicia.
Finalmente, la resistencia civil debe estar orientada por una
pacca voluntad ciudadana. La ciudadana no debe permanecer pasiva en la construccin de la sociedad ni mantenerse
indiferente ante la violencia, pero es fundamental que sta acte y responda de manera pacca. En una democracia existen mecanismos para resolver los conictos paccamente, sin
ejercer presiones indebidas y menos an atentar contra la vida
de los dems. En suma, con la pacca voluntad ciudadana se
promueve el rechazo a la utilizacin de la violencia a travs de
la denuncia, la protesta y el control social, y se busca la adhesin a la ley y a los procedimientos democrticos para avanzar
en la construccin de una sociedad ms justa y pacca.
Los logros de Bogot en los ltimos aos son ejemplo de
una adopcin de polticas pblicas fundada en la promocin
del cumplimiento voluntario de deberes y en una accin estatal eciente, transparente y responsable. El ndice que relaciona longevidad, educacin e ingreso econmico ha aumentado de , a ,. Las tasas de mortalidad infantil y materna
tambin han descendido sensiblemente en la ltima dcada.
El fortalecimiento institucional y la formacin de cultura ciudadana han permitido una reduccin contundente de muertes violentas en Bogot. Se ha sostenido una tendencia a la
disminucin desde , cuando se presentaron homicidios por cada mil habitantes, a cuando se registr una tasa de . Las muertes en accidentes de trn179

sito tambin se redujeron en % durante los ltimos ocho

aos. En cuanto a la prevencin de lesiones por plvora, se dio
una disminucin de lesionados en a en las temporadas -. El desarrollo de estas iniciativas ha ayudado a
legitimar el papel de Estado como garanta del derecho a la vida
y ha mostrado la importancia de la construccin de ciudadana
por la va de la cultura ciudadana y de los mecanismos de
descentralizacin y participacin para la el xito de las polticas pblicas.
C. Cero tolerancia con la impunidad
Enrique Pealosac
La calidad de vida, la seguridad, la justicia y el progreso de los
colombianos dependen fundamentalmente de la capacidad de
su Estado para proverselos. Es indispensable tener un Estado legtimo y un compromiso rme con la construccin de
una sociedad ms igualitaria. Ese Estado debe cumplir de manera eciente con sus tareas y permitir que los colombianos
inviertan, ganen y generen empleo.
El mayor obstculo para nuestro progreso es nuestra tolerancia con la impunidad. Y nuestro mayor desafo consiste en
fortalecer nuestros compromisos individuales y colectivos con
una sociedad ms igualitaria. Para vencer ese obstculo y superar con xito ese desafo, necesitamos de mayor legitimidad
tanto del Estado como de las instituciones privadas. Slo un
Estado ms legtimo, fuertemente apoyado por sus ciudadanos, es capaz de vencer la tolerancia con la impunidad y construir una sociedad mejor. Slo una sociedad que se siente realmente unida por lazos de conanza y solidaridad, y no slo
por razones de subsistencia y conveniencia, es capaz de consolidarse democrtica y econmicamente.
Disminuir la desconanza ciudadana y la falta de legitimidad institucional requiere reconocer nuestros logros y tener
una actitud ms proactiva frente a nuestros desafos. No es
cierto que vivamos en el pas ms corrupto del mundo. Tenemos menos corrupcin que pases ms pobres y ms ricos que
el nuestro. Somos los campeones mundiales en captura y casc. Alcalde de Bogot periodo 1997-1999.
180
tigo de peces gordos en materia de corrupcin. No es cierto

que seamos los ms pobres. Tenemos logros sociales sostenidos en educacin, salud, calidad de vida y bienestar social,
superiores a la mayora de pases con nuestro mismo nivel de
desarrollo econmico. Lo que s tenemos es peores ndices de
inseguridad, delincuencia e impunidad.
Economa de mercado: beneficios y riesgos
Tenemos que entender mejor los benecios y riesgos de la
economa de mercado. Nuestro problema no es que haya ricos sino que hay muy pocos; tampoco que quienes invierten
en un negocio ganen, sino que no ganen suciente y no puedan reinvertir para generar ms empleo; no es cierto que tengamos una clase rica mayoritaria que vive a expensas de los
ms pobres. Los impuestos en Colombia los pagan los ms
ricos, que son una minora, y el Estado los invierte casi en su
totalidad en los ms necesitados, que son la mayora. Tenemos un sistema de subsidios cruzados donde los ms pudientes pagan aportes por encima del costo de los servicios pblicos para que los menos pudientes paguen menos del costo y
sean subsidiados. Es por esa ecaz redistribucin de recursos
y bienestar que hace el Estado que tenemos mejores logros e
indicadores sociales.
Tambin es importante entender que las mejoras signicativas en la distribucin del ingreso llegarn jalonadas por
inversiones que incrementen la demanda de empleados, adems cada vez ms calicados, y no a travs de medidas administrativas del gobierno. En los pases desarrollados hay ms
empleo y mayor bienestar material porque hay ms inversin
acumulada y los trabajadores son ms productivos, y no porque se haya expedido alguna ley.
La democracia: cumplir con las normas
Somos exibles y tolerantes, muy pragmticos. Eso es bueno
porque somos capaces de reconocer nuestras equivocaciones,
corregir y enfrentar nuestros desafos. Pero es malo porque
somos tolerantes tambin con el tramposo, con el evasor, con
el matn, con el que viola las normas. Tenemos que vencer esa
concepcin equivocada de que la rmeza en el cumplimiento
de las normas es algo autoritaria y antidemocrtica. Todo lo
contrario: una sociedad realmente democrtica es la que es

capaz de asegurar el cumplimiento de las normas. De ah se
deriva el resto: que haya inversin social, inversin privada,
empleo, justicia y seguridad. Tenemos que convencernos de
que las normas son el principal instrumento del Estado para
proteger a los ms dbiles. Los poderosos suelen ser capaces
de protegerse a s mismos. Eso tambin es muy malo, incluso
peor. O hay un Estado fuerte o cada cual impone justicia por
su propia mano. Ese es el comienzo de la destruccin de una
sociedad democrtica.
Tenemos un sistema y unas instituciones democrticas pero
no contamos con instrumentos sucientes y ecaces para gobernar. El problema principal de nuestro rgimen es que quien
ocupa la Presidencia est lejos de ser el gerente que pudiera
ser, porque aunque tenga el respaldo ampliamente mayoritario de la poblacin, el Congreso puede ignorar esta realidad y
bloquear sus iniciativas. No entiendo por qu le seguimos temiendo a un sistema que verdaderamente garantice que quien
llegue a la Presidencia cuente con las mayoras organizadas en
el Congreso que le permitan gobernar con eciencia. Tambin desconamos de la reeleccin, cuando varios estudios demuestran que sta lleva a un manejo scal ms responsabled, a
que se adelanten programas de trascendencia de largo plazo, a
que pueda haber continuidad. La verdad es que el gobierno
tiene ms palos en las ruedas que instrumentos y respaldo para
cumplirle a los colombianos.
Las batallas para restablecer el inters general y vencer a
las minoras organizadas slo se pueden ganar con un rotundo respaldo y compromiso mutuo entre los ciudadanos y su
Estado. No podemos mantener vigentes normas an a sabiendas de que llevan a la impunidad. Muchas de ellas son extraordinariamente permisivas. Sin embargo, en muchas ocasiones
la poblacin respalda el que las instituciones y las normas para
combatir la delincuencia sean dbiles y poco efectivas. Es algo
d. Vese: Alberto Alesina y Guido Tabellini, Theory of Fiscal Deficits and

Government Debt, en Review of Economic Studies, vol. 57, 1990. De los
mismos autores, vase Voting on the Budget Deficit, en American Economic
Review, vol 80, 1991.
que nalmente nos parece democrtico. De algn modo sentimos que no tenemos la autoridad moral para sancionar; que
nuestro sistema no es lo sucientemente tico, o justo, para
tenerla. Esa actitud es producto, en mi opinin, de la falta de
legitimidad.
Sobre la legitimidad de la organizacin social
Una sociedad no es legtima cuando alcanza cierto nivel de
desarrollo material, o cierto umbral de desarrollo social. Lo
es, cuando sus habitantes sienten que su organizacin social
es legtima. Si el sistema no es legtimo, no sentimos que debamos obedecer las normas que lo rigen; y no sentimos que el
Estado deba tener mucho poder, as esto implique que no sea
posible entonces impedir ecazmente la accin de los delincuentes. Tampoco creemos, por supuesto, que deba sancionar muy estrictamente a quienes violan las normas. Si logramos construir legitimidad, conanza en la organizacin social
y en el Estado, tendremos ciudadanos ms cumplidores de las
normas, que deendan las instituciones y exijan efectividad y
mano drstica en la sancin a los delincuentes de toda ndole.
Mientras esto no se logre, persistir una cultura en que las lealtades son para con la familia mas no para con la sociedad como
un todo, y en lugar de apoyar el fortalecimiento del Estado
para que cumpla con su tarea, desconamos de l.
No hay legitimidad porque hay demasiada desigualdad y
no percibimos que para el Estado o la dirigencia del pas la
igualdad sea prioritaria, o siquiera una meta. No sentimos que
todos pertenecemos a la misma familia. Nos sentimos excluidos. Nuestros soldados mueren sin foto en la prensa. La desigualdad carcome los cimientos de un Estado legtimo. Por
eso, aunque la tarea educativa con relacin al sistema econmico y a los logros del Estado en la construccin de justicia
social es fundamental, no es por supuesto suciente. Tambin
es necesario avanzar decididamente en la construccin de
mayor igualdad.
Tenemos que entender que en la construccin de una sociedad ms igualitaria el tema de la distribucin del ingreso es
menos importante que el de la distribucin de la calidad de
vida. Se trata de lograr que todos los nios tengan las
mismas oportunidades para el desarrollo en pleno de
181

su potencial humano y su felicidad. La construccin de esa

sociedad exige imaginacin y darle importancia a temas tradicionalmente ignorados o desdeados. Mayor igualdad sigue
implicando conictos de inters, pero ya no son aquellos del
pasado, entre la sociedad y el gran capitalista, sino ms bien
entre las clases medias altas y el resto de la poblacin. La nueva igualdad incluye temas como garantizar a todos los nios
una nutricin adecuada, jardines infantiles, escuelas y bibliotecas de calidad, sin importar los esfuerzos que haya que hacer;
o una reforma urbana radical para evitar que los ciudadanos
de menores ingresos tengan que recurrir a la urbanizacin pirata, y para garantizar que los nios tengan acceso a grandes
parques y centros deportivos; transporte pblico de calidad,
as implique restricciones al uso del automvil particular.
La nueva igualdad exige darle importancia a temas como
los andenes amplios sin bahas de estacionamiento; a la lucha
por evitar la privatizacin de las playas y otros frentes de agua;
a darle a la bicicleta una importancia similar a la del automvil
particular, con redes de ciclorutas a lo largo y ancho de los
pueblos y ciudades, y paralelas a las carreteras, de modo que
las inversiones estatales tambin favorezcan a los campesinos
y trabajadores rurales, entre otros. Debemos ser imaginativos
con proyectos como senderos a campo travieso en la sabana de
Bogot o el valle de Rionegro, para que no slo los propietarios de ncas sino todos los millones de ciudadanos de menores recursos puedan disfrutar del campo en un n de semana.
Nuestras concepciones tradicionales algo clasistas nos llevan
a pensar que estos son temas sin importancia; y la izquierda
con concepciones del siglo pasado contina creyendo que es
ms importante, por ejemplo, mantener la propiedad estatal
de alguna empresa. Pero estoy convencido de que para los ciudadanos, y especialmente para los nios, estos temas son mucho ms signicativos.
Con la eleccin del presidente Uribe hemos decidido enfrentar ms decididamente a la guerrilla. Pero la guerrilla es
slo una de las numerosas formas de delincuencia en nuestro
pas. Y todas estn encadenadas, reforzndose mutuamente.
No seremos efectivos hasta que decidamos enfrentar drsticamente el problema del desorden y el incumplimiento de las
182
normas en todas sus manifestacionese. Para evitar este proceso de deterioro progresivo, hay que hacer un esfuerzo masivo
y hacer efectivo el cumplimiento de todas las normas, aun las
aparentemente insignicantes. Se requiere sin embargo de un
gran consenso nacional, que en mi opinin todava no existe.
Cmo lograr ese consenso de cero tolerancia con la impunidad y total compromiso con la igualdad, debe ser el centro del
debate poltico colombiano. No hay duda que de ese consenso y nuestra capacidad de ejecutarlo en la prctica depende
nuestro progreso.
e. Hace unos aos el alcalde Giuliani hizo famosa la teora de los acadmicos George Kellig y James Q. Wilson denominada de la ventana rota,
que en su aplicacin prctica se denomin el programa de tolerancia cero.
En resumen, si se rompe una ventana y sta no se arregla rpidamente, se
romper otra en el lugar, y luego otras ms; la gente comenzar a arrojar
basura y finalmente el lugar se volver un foco de delincuencia de todo tipo.
entre municipio, departamento y nacin para administrar

el servicio seguridad-justicia.
2. Reformas institucionales autistas
Las entidades que forman el ssjp suelen adoptar procesos
de reforma y modernizacin ms o menos bien fundamentados y ms o menos exitosos en el cumplimiento de
sus respectivas funciones. Pero nunca o casi nunca estos
procesos se inscriben en una visin de conjunto o perspectiva sistmica. Adems de crear nuevos desequilibrios y de
desperdiciar recursos, este mtodo tiene la desventaja de
no elevar la ecacia neta del Sistema, pues los buenos efectos de una reforma puntual o aislada tienden a ser absorbidos o hasta descontados por las dems agencias o niveles
del sistema (Palmieri, : ).
F. Iniquidad
Es evidente que los servicios de seguridad y justicia no llegan por igual a todos los colombianos, como habra de ocurrir en una democracia. El acceso y la ecacia del servicio
cambian con la ubicacin geogrca y con la condicin social de los usuarios, de suerte que el ssjp en general tiende a
privilegiar lo urbano sobre lo rural y al rico sobre el pobre.
Pero la desigualdad no alude slo al acceso y calidad del
servicio. Tambin hay asimetra en cuanto a los costos, pues
las clases altas y medias hasta donde el sistema tributario
sea de veras progresivo aportaran el grueso de los recursos nancieros, mientras los sectores populares aportaran
sobre todo el costo de la leva militar y el de vidas perdidas
en el frente de batalla. Veamos cada lado de la ecuacin.
1. Proteccin selectiva
El acceso a la administracin de justicia no es igual para
todos los colombianos. Segn un estudio del Consejo Superior de la Judicatura (: ), son tres las barreras principales para acceder a este servicio: i) la cantidad y complejidad de los trmites, junto con los limitados horarios de
atencin (obstculo citado por % de los encuestados); ii)
los costos del proceso por concepto de peritos, asistencia
legal y costas (% de los casos), y iii) las distancias, desplazamientos e ignorancia sobre la ubicacin de los despachos
judiciales (con otro %). Pues bien, los tres obstculos afectan ms a las personas de origen humilde que a las de estratos altos.
Tampoco hay igualdad en la proteccin que brinda la
fuerza pblica a la ciudadana, y esto es ms preocupante
todava. Un excesivo nmero de soldados, policas y agentes del das est asignado a la custodia de dignatarios, despachos ociales, infraestructura de uso semiprivado y grandes ncleos urbanos, a tiempo que en el campo son raras
las patrullas, que en muchos pueblos la polica vive encerrada en un bnker, o que en municipios no exista servicio permanente de polica (aunque esto ltimo est en va
de pronta solucin).
Segn la teora econmica, hay tres fuentes capaces de
proveer los servicios requeridos por una sociedad: el Estado, el mercado y la comunidad, que actan respectivamente sobre las bases de la coercin, la de los precios y la de la
cooperacin. Ante la falla del Estado en materia de seguridad y de justicia, amplios sectores de la poblacin optaron
por las otras dos vas.
Los estratos altos (e incluso medios) se inclinan hacia
el mercado y buscan mecanismos privados de justicia (el
auge del arbitramento es una buena muestra) o mecanismos privados de seguridad (el auge de la vigilancia privada
dentro de la ley, el auge de las autodefensas fuera de la ley, el
porte de armas o el pago preventivo de vacunas al lo de
la ley).
Algunos sectores populares (en especial, indgenas) acuden en cambio a la comunidad: a mecanismos alternativos
de resolucin de conictos para lograr justicia, o a la resistencia pacca para lograr seguridad.
Puesto que el tema del arbitramento escapa a nuestro
estudio y puesto que las prcticas comunitarias de seguridad y justicia son materia del Captulo , ac slo nos concierne la privatizacin de la seguridad. Segn apunta Rosa
Del Olmo (), mientras la fuerza pblica funciona como
servidora de la poblacin, la seguridad privada funciona claramente segn el inters del individuo y de organismos particulares. Dentro de un esquema que podra decirse tripartito, donde la clase baja paga en sacricios personales, la
clase media paga en impuestos y la clase alta paga en salarios, son los estratos altos y medio-altos quienes mejor pueden sufragar el costo de cuasi-soldados y cuasi-policas privados.
183

184
Paramilitarismo. Como explicamos en la Primera Parte, el paramilitarismo nace de la codicia o de la impotencia,

y para ciertos sectores sociales narcotracantes, comerciantes de esmeraldas, ganaderos en regiones muy golpeadas, agentes del Estado sin escrpulos constituye una opcin de seguridad entre expedita y desesperada que desemboca en crmenes atroces.
Por lo que hace al Estado, es evidente que su nica actitud legtima ante el paramilitarismo es combatirlo por los
medios a su alcance. Urge, en particular, que se rompa todo
vnculo entre sus funcionarios o integrantes de la fuerza
pblica y grupos de autodefensa o paramilitares. Segn
observa el Informe del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, el control
paramilitar es ms fuerte en los cascos urbanos, donde es
mayor la presencia de la fuerza pblica y de las autoridades,
lo que no deja de ser un elemento signicativo en las denuncias de connivencia de servidores pblicos con el paramilitarismo (Comisin de Derechos Humanos, : ).
Las situaciones de aparente impunidad, el traslado de casos dudosos a la justicia militar son, entre otros, factores
que debilitan el proceso de mantenimiento y construccin
de la institucionalidad democrtica y respetuosa del Estado de derecho, y fortalecen la percepcin de tolerancia, y
hasta aceptacin, que el fenmeno paramilitar tiene entre
sectores de la poblacin (: ).
Vigilancia privada. Sin ignorar que atiende una sentida necesidad social, que crea empleo y que por regla general acta con profesionalismo y abnegacin, en el presente
contexto hay que aludir a dos rasgos problemticos en la
llamada industria de seguridad privada: su sobredimensionamiento y su precario control.
Hay ms vigilantes particulares que agentes de polica:
en , las empresas del sector empleaban a mil personas, de las cuales mil ejercan como celadores o vigilantes, mientras el pie de fuerza total de la polica nacional llegaba a . personas. Los ingresos de la industria en ese
mismo ao ascendieron a , billones de pesos, equivalente
al ,% del pib (Cuadro .), cerca de la mitad del presupuesto militar de Colombia. Segn otro estimativo estaramos hablando de un negocio que mueve alrededor de .
billones cada ao, mientras el presupuesto conjunto de la
polica y el das ronda los , billones (Ramrez, et al., :
-).
Cuadro 7.4 Crecimiento de la industria

de vigilancia privada
Ao
Personal vigilancia
%PIB
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
48.777
53.655
59.020
64.922
71.414
78.556
86.411
95.052
104.558
115.013
126.515
0.56
0.64
0.69
0.74
0.80
0.82
0.85
0.91
1.04
1.09
1.14
Fuente: Revista Economa Colombiana y Coyuntura Poltica,

agosto de 2002, p. 89.
La industria de vigilancia no est bien vigilada. El estatuto de vigilancia y seguridad privada (Decreto de
) encomienda la respectiva supervisin a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, adscrita al Ministerio de
Defensa. Aunque a ella corresponde expedir licencias y mantener control sobre las rmas privadas, a la fecha no cuenta
siquiera con un listado de sus presuntos vigilados, del tipo
de actividades que adelantan, de sus plantas de personal,
sus armamentos o sus equipos. As, pese a los requisitos
formales de la ley, las licencias se expiden con una facilidad
desconcertante: entre y , el nmero de empresas
dedicadas a esta actividad creci %.
Porte y trco de armas. La proliferacin de armas mortales en manos de particulares facilita la violencia defensiva
u ofensiva. Este es sobre todo el caso de las armas ligeras,
que pueden ser empleadas por personas poco diestras o aun
por nios y nias (Kaldor, ). Y sin embargo los requisitos para expedir salvoconductos y portar armas de fuego
son demasiado exibles. La ley de , que trata de la
tenencia y porte de armas, municin, explosivos y sus accesorios, no exige educacin alguna en el manejo de las mismas. El control sobre terreno es limitado, espordico y alejado de toda proporcin con la magnitud del fenmeno en
Colombia.
La mayora de las armas que ingresan a Colombia se producen y exportan de manera legal, pero encuentran su ca-
Julio Csar Herrera / El Tiempo
Foto 7.4 Audencia pblica en el caso Jess Mara Ovalle. Medelln, 15 de junio de 2000.
185

mino hacia grupos al margen de la ley gracias a funcionarios de distintos pases que tracan y tramitan certicados
falsos (ipa, ). Aunque se admite la corresponsabilidad
entre pases productores y destinatarios, y aunque Colombia es parte de la Convencin interamericana contra el trco ilcito de armas, en la prctica son casi nulos el control
de destino, el seguimiento y el intercambio de informacin
sobre embarques. De hecho, la atencin internacional se
concentra en el tema de las armas de destruccin masiva,
cuando el trco de armas pequeas y ligeras tiene un impacto mayor en trminos de vidas sacricadas.
la poblacin de su lado; y sta, como mostr la experiencia

internacional arriba reseada, es a su vez la condicin necesaria para su xito en un conicto interno. Dicha base de
apoyo ciudadano es otro nombre para la legitimidad del Estado en su conjunto. Por eso los captulos siguientes se ocuparn de otros tantos instrumentos para que la gente el pas
confe ms en su Estado: ampliacin del campo humanitario,
atencin a las vctimas, desvinculacin de combatientes, opciones distintas de la guerra para los reclutables, menos ingresos para los grupos armados, mejor administracin local, atencin a los conictos sociales, redescubrimiento de
la poltica y dilogos de paz en serio.
2. Costos: servicio militar

G. Las recomendaciones, en sintesis
186
Aun cuando el conicto armado afecta cada vez ms a los

estratos medios y altos, la carga del servicio militar sigue
recayendo ms que todo sobre los estratos bajos y sobre los
campesinos. En ausencia de cifras consolidadas que conrmen o desmientan esta hiptesis, existe el hecho de que
los bachilleres, cuya extraccin social est sesgada hacia arriba, reciben un tratamiento ms benigno, y existe la impresin generalizada de que los jvenes de clase alta no suelen
enlistarse. El punto es relevante por tres grandes razones:
Una es de equidad. Si bien algunos de los costos humanos del conicto afectan de manera especial a los estratos
altos (el caso del secuestro), se trata de hechos ajenos y contrarios al querer del Estado. En ejercicio de su soberana y
respecto del conicto, hay apenas dos costos que el Estado
impone a sus ciudadanos: los impuestos con destinacin
especca y el servicio militar obligatorio, donde la progresividad que tendra el primero no compensa la regresividad
que traera el segundo.
Otra es de ecacia. Al privar a las ff mm del talento educado que aportaran los jvenes bachilleres y por qu no,
profesionales de clase alta, se pierde la ocasin de mejorar su calidad operativa, su inteligencia estratgica y su manejo en reas como el lavado de activos o las acciones cvico-militares.
La otra es de naturaleza. De Gaulle dijo para siempre
que el ejrcito es la nacin en armas; unas ff mm de donde estn ausentes las lites son la nacin a medias, son incluso un ejrcito de pobres para defensa de los ricos.
Que las ff mm sean, se sientan a s mismas y sean vistas
como la nacin en armas es la primera condicin para tener
De los anlisis de este captulo se deriva un conjunto de

propuestas de poltica que, otra vez, para referencia del lector, podran resumirse como sigue:
. Adoptar una estrategia integral o sistmica donde se
asignen responsabilidades, se sealen metas vericables y
en consecuencia de ello se repartan los recursos humanos y
nancieros entre las varias entidades del Sistema.
. Mejorar la cantidad, calidad y disponibilidad de informacin pertinente a los efectos de anlisis, seguimiento,
evaluacin, coordinacin horizontal y vertical, planeacin
y rendicin de cuentas.
.Construir y educar una opinin pblica deliberante en
torno a las opciones de seguridad y justicia que tiene el pas.
Los medios de comunicacin, los partidos polticos y las
universidades tienen aqu papeles decisivos que cumplir;
Colombia est en mora de tener uno o varios think tanks de
excelencia mundial en este campo.
. Que el conicto armado se convierta en el centro de
atencin de todas y cada una de las entidades que conforman el sistema de seguridad y justicia penal. Colombia tiene otros problemas de seguridad y de justicia, pero sin duda
ste es el ms apremiante.
. As como el liderazgo presidencial logr generar un
consenso de apoyo a las Fuerzas Armadas, debe surgir un
consenso para robustecer el Sistema en su conjunto.
. Los programas de aumento del pie de fuerza deben
hacer un nfasis proporcionalmente mayor en la polica que
en las ff mm, dentro de la polica en los carabineros, y en
ningn caso deben implicar una desmejora en los niveles
de entrenamiento y calicacin para atender un conicto

tan complejo.
. Destinar ms recursos humanos y tcnicos al rea de
seguridad ciudadana de la polica, para atender el aumento
en las acciones urbanas de los irregulares.
. En relacin con los soldados campesinos, es preciso aumentar las precauciones para que no se inltren miembros de los grupos armados ilegales y para cuidar la seguridad de sus familiares o allegados en la regin. Por sus mejores races locales, y siempre que el entrenamiento sea adecuado, la polica podra beneciarse ms de este programa
(policas campesinos).
. Mejorar sustancialmente la capacidad de investigacin
del Sistema mediante: i) la calicacin de recursos humanos y dotacin de medios cientcos para que la prueba tcnica ayude a superar las limitaciones de la prueba testimonial, y ii) el traslado del Cuerpo Tcnico de Investigacin
de la Fiscala General de la Nacin a la polica nacional.
. Avanzar hacia un sistema integrado de inteligencia
que articule su recoleccin, evaluacin y uso efectivo en el
campo operacional. La junta de inteligencia conjunta propuesta por el gobierno apunta en esta direccin, que preferentemente habra de estar bajo control civil.
. Apelar al espritu cvico ms que a prebendas o recompensas materiales para lograr el concurso de los pobladores.
. Asegurar pleno respeto y promocin de los derechos
humanos, en particular extirpando todo vnculo entre funcionarios del Estado o miembros de la fuerza pblica y el
paramilitarismo; el Estado colombiano debe adoptar las
directrices que resume el Recuadro . .
. Mantener la justicia especializada y enfocarla ms precisamente hacia los delitos atroces u horrores morales que
padecen nuestros ciudadanos.
. Aumentar los recursos humanos, tcnicos y legales
para que la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo hagan presencia en todo el territorio y den
cabal cumplimiento a la funcin del Ministerio Publico dentro del ssjp.
. La comisin multilateral que se menciona en el Captulo deber reexaminar el nfasis relativo de la asistencia militar y judicial de Estados Unidos as como el de los recursos
que destina Colombia al control del narcotrco, la proteccin del petrleo y el antiterrorismo. Colombia, en todo caso,
debe repensar la asignacin de sus recursos y la naturaleza de
sus programas en la clara perspectiva de resolver el conicto interno y detener el dao a su propio desarrollo humano.
. Encomendar la proteccin de infraestructura y vas,
as como las actividades de vigilancia rutinaria, a personal
menos especializado en actividades de combate.
. Adoptar los medios jurdicos necesarios para que el
Sistema pueda hacer frente a los violentos. La escalada de
delitos atroces que nos agobia no ser detenida y castigada
si el Estado no puede actuar con rmeza. Sobre la base de un
estudio sereno de los hechos, quizs a cargo de una comisin
de altos quilates, habra claridad sobre las trabas legales indebidas que en efecto amarran a las ff mm. En contrapeso al
recorte de libertades o derechos que en esa hiptesis fuesen
necesarios, habran de adoptarse las precauciones y controles especiales que eviten o castiguen los abusos.
. No trasladar funciones de polica judicial a las ff mm,
pero s entrenar, ubicar y movilizar scales, ociales de polica y agentes del das para que cumplan esas funciones doquiera las demande el desarrollo del conicto.
. Eximir al sistema judicial de los procesos ejecutivos,
singulares, hipotecarios y prendarios, a travs de sistemas
de conciliacin u otros mecanismos alternativos costeados
por los usuarios.
. Tomar en serio el tema de descriminalizacin, para que
la justicia pueda concentrarse en los horrores morales. A partir de los varios estudios que ya existen y aceptando que elegir prioridades implica sacricar valores secundarios, es preciso liberar el Sistema de su actual sobrecarga de negocios.
. Por la misma razn y con igual criterio habrn de reducirse los delitos que acarrean penas privativas de la libertad y
la duracin de las mismas. Por su elevado costo scal, porque
la prisin ayuda poco a resocializar al delincuente y porque
las penitenciaras son un punto de enlace entre guerrilleros
o paramilitares, narcotrco y delincuencia ordinaria, hay
que descongestionar y reclasicar de veras el subsistema carcelario. La criminologa de hoy favorece tratamientos alternativos para delitos de menor gravedad, como la semirreclusin, el trabajo comunitario o las penas pecuniarias.
6. La ONU y los derechos humanos: 27 recomendaciones para Colombia por Michael Frhling. Vase recuadro 8.1 de este Informe.
187

. Poner a funcionar el Consejo Superior de Justicia

Criminal y Penitenciaria, ampliado a Consejo superior de
seguridad y justicia penal. El Consejo sera encabezado por
el Presidente de la Repblica y se ampliara para incluir al
Ministro de Defensa y a los presidentes de las respectivas
comisiones del Congreso.
. Establecer un espacio formal y permanente para la
coordinacin vertical o entre los niveles nacional, departamental y municipal en materia de seguridad-justicia.
. Someter los proyectos de modernizacin o reforma
institucional de todas las agencias del ssjp a previa consideracin del arriba mencionado Consejo superior.
. Asegurar que las iniciativas de carcter duradero cuenten con recursos igualmente estables, sin incurrir ms en la
prctica de lanzar programas de largo plazo con cargo a impuestos ocasionales o fondos de la cooperacin internacional.
. Establecer un impuesto de solidaridad sobre el servicio de vigilancia privada, con destino a que la polica pueda
tener presencia permanente en todo el territorio y con la
intensidad de patrullaje requerida.
. Dotar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
de los medios y recursos para que pueda vigilar la industria.
. Controlar el trco ilegal de armas pequeas y ligeras mediante convenios internacionales vinculantes. Los
convenios deben incluir sistemas de registro y marcaje de
armas y sus partes en los pases productores, comenzando
por el grupo de los ocho (g ); publicacin de informes peridicos y pblicos del pas productor, y un mtodo de seguimiento que permita rastrear las armas hasta el destinatario nal.
. Hacer consistente la legislacin y los procesos administrativos nacionales con la Convencin Interamericana
contra el trco ilcito de armas y con las recomendaciones
emanadas del programa de accin de la conferencia de las
Naciones Unidas sobre el trco ilcito de armas pequeas
y ligeras en todos sus aspectos.
. Hacer ms exigentes los requisitos para el porte de
armas, en especial pequeas y livianas, mediante la reforma
de la ley de que regula la tenencia y porte de armas, municiones, explosivos y sus accesorios.
. Adoptar un mtodo de reclutamiento que garantice
la universalidad efectiva del servicio militar obligatorio y, en
especial, que reduzca los mrgenes de discrecionalidad y
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7. Este compromiso no qued explcitamente enunciado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el trfico ilcito de armas pequeas y ligeras en todos
188
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189
Captulo 8
Humanizar la guerra
mientras dure
Agradecimientos
Colaboracin: Fundacin Social, Carmen Elisa Echeverra, Astrid Gmez Hilarin, Tatiana Olarte Fernndez,
Mara Eugenia Querubn y Paola Ximena Silva.
Recuadros: Fabio Ariel Cardozo y Michael Frhling.
Pgina anterior: Foto 8.1 Protesta de las madres de policas y soldados secuestrados. Bogot, 13 de mayo de 2001 Foto: Felipe Caicedo/ El Tiempo.
n aquellos pases donde el Estado logra proveer plenos servicios de seguridad y justicia para todos, se
da por sentada la vigencia de los derechos humanos bsicos
o de primera generacin (derechos civiles y polticos). ste
no es por supuesto el caso de Colombia, donde un conicto
armado envilecido resulta en mltiples amenazas y violaciones de los derechos humanos por parte de los varios actores.
As, cualesquiera sean los altibajos de la guerra y de los dilogos de paz, es urgente avanzar en la defensa de aquellos derechos bsicos, por lo dems plenamente establecidos en el
derecho internacional.
Lo ms perentorio en medio del conicto armado es garantizar que el Estado respete y promueva los derechos humanos, y que todas las organizaciones armadas (estatales e
irregulares) apliquen el dih.
Las recomendaciones del ltimo informe de la Ocina
en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos son una gua muy autorizada para efectos de la primera de esas tareas. El Recuadro
. resume dichas recomendaciones.
La aplicacin del dih presenta ms problemas que la del
respeto a los derechos humanos, porque involucra a ms
actores: al Estado, pero tambin a la guerrilla y a las autodefensas o grupos paramilitares. Este captulo se dedica por
eso a la cuestin del dih. Tras mencionar las dicultades
para su observancia (seccin A), la seccin B destaca las
aperturas de los varios actores hacia el dih y la seccin C
precisa el concepto de campo humanitario y sus mecanismos. Luego se esbozan algunas rutas compuestas de diez
mdulos posibles para humanizar el conicto colombiano (secciones D y E) y en la seccin F se presenta un conjunto de sugerencias dirigidas a los distintos actores.
A. Obstculos para la aplicacin del DIH

Tanto el Estado como los grupos irregulares encuentran
problemas para cumplir el dih aplicable a los conictos armados no internacionales el plasmado en el artculo comn a los cuatro Convenios de Ginebra de y en el Protocolo ii adicional a dichos convenios.
Ambos sectores comparten las siguientes dicultades:
Entre los hombres de armas existe poca sensibilidad
hacia los sufrimientos ocasionados por el conicto a la poblacin civil y mucha ignorancia sobre el dih.
La moral de combate de todas esas organizaciones ha
sido construida sobre la base de deshumanizar al adversario y a sus colaboradores.
Respetar el dih (no torturar aunque se pierda una informacin valiosa, no usar un medio de ataque barato pero
de graves efectos colaterales sobre la poblacin) puede reportar desventajas en terreno, que los guerreros no quieran
asumir, a pesar de los costos de todo tipo (ticos, jurdicos,
militares incluso) de infringir el dih.
En las organizaciones armadas prevalece el espritu de
cuerpo, que protege a sus miembros de toda investigacin
o sancin por abusos cometidos en el conicto.
Pero hay tambin dicultades especcas de cada sector.
1. Obstculos que afectan a
los grupos armados irregulares
a. Dicultades operativas
Tanto los grupos guerrilleros como los paramilitares han
incorporado estructuralmente a su quehacer militar determinadas infracciones al dih:

RECUADRO 8.1
La ONU y los derechos humanos: 27 recomendaciones para Colombia

Michael Frhling*
Con base en su anlisis pormenorizado, el Alto Comisionado
formula una serie de recomendaciones concretas y prioritarias para el , que se agrupan en seis aspectos: la prevencin y proteccin; el conicto armado interno; el Estado de
derecho y la impunidad; las polticas econmicas y sociales;
la promocin de una cultura de derechos humanos; el asesoramiento y la cooperacin tcnica de la Ocina.
Las recomendaciones se dirigen a las autoridades nacionales de las tres ramas del poder pblico y de los rganos
de control encargados de la proteccin y promocin de los
derechos humanos, a todas las partes del conicto armado
interno, a las organizaciones armadas al margen de la ley y a
los sectores representativos de la sociedad civil.
El Alto Comisionado tiene la rme conviccin que la situacin de los derechos humanos y del dih podra experimentar
una sensible mejora si stas fueran tomadas en consideracin
y aplicadas durante el transcurso de por aquellos a quienes van dirigidas.
i) Prevencin y proteccin
El Alto Comisionado exhorta:
. Al gobierno colombiano a hacer efectivo el sistema de
alerta temprana (sat) de la Defensora del Pueblo, en colaboracin con la Vicepresidencia de la Repblica y los ministerios del Interior y de Justicia y de Defensa.
. A la direccin de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior para asegurar que el programa de proteccin de defensores de derechos humanos funcione con efectividad, dotndolo de los fondos sucientes y de parmetros claros y uniformes
de medicin del riesgo. El gobierno deber actuar de manera
preventiva sobre los factores de riesgo.
* Director en Colombia de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos.
194
. Al Fiscal General de la Nacin a introducir en el programa de proteccin de testigos y vctimas los cambios hacia una
rpida identicacin de los riesgos y una pronta adopcin de
las medidas para afrontarlos.
. Al gobierno a identicar en conjunto con la Defensora
y la onu comunidades en riesgo por el conicto armado interno, y poner en prctica cuanto antes acciones de atencin,
prevencin y proteccin. Para las poblaciones desplazadas aplicar estrictamente los principios rectores de los desplazamientos internos.
. Al gobierno y al Congreso a dotar a la Procuradura General y a la Defensora de los recursos necesarios para establecerse
en aquellos municipios donde an no tienen presencia, especialmente en las zonas de rehabilitacin y consolidacin, y en regiones de poblaciones indgenas, afrocolombianas y desplazadas.
. Al Ministerio Pblico a sancionar disciplinariamente a
aquellos agentes del Estado que con sus acciones u omisiones
pongan en riesgo la labor de los defensores de derechos humanos.
. Al Procurador a vericar cada trimestre la exactitud y
objetividad de la informacin contenida en los archivos de inteligencia militar sobre defensores de derechos humanos y
hacer pblico su resultado.
. A la Ministra de Defensa a incorporar en los cursos de
formacin de los miembros de la fuerza pblica el estudio sistemtico del derecho internacional de los derechos humanos
y del dih. Para ello, recomienda celebrar un acuerdo de capacitacin continua con la Defensora.
ii) Conflicto armado interno
El Alto Comisionado insta
. A las Farc-ep, al eln, a las auc y a los dems grupos guerrilleros y paramilitares a respetar el derecho a la vida de todos los civiles. Los insta, en especial, a abstenerse en todo mo-
mento de ataques contra la poblacin civil, ataques indiscriminados, reclutamiento de menores y actos de terrorismo.
. A liberar de inmediato y sin condiciones a todas las
personas tomadas como rehenes, y a abstenerse de la prctica
inaceptable del secuestro.
. A abstenerse de emprender acciones que afecten el goce
de los derechos humanos de la poblacin civil y disminuyan
la capacidad del Estado para cumplir con su obligacin de
protegerlos y garantizarlos.
. A la fuerza pblica a observar irrestrictamente los deberes impuestos por el dih, en especial los relacionados con el
cumplimiento de los principios de limitacin, distincin, proporcionalidad y proteccin general de la poblacin civil.
. A todas las partes en el conicto armado a cumplir con
las obligaciones a ellas impuestas por las normas internacionales que prohben el empleo, el almacenamiento, la produccin y la transferencia de minas antipersona.
. Recomienda al gobierno, a los grupos armados ilegales y
a los sectores representativos de la sociedad civil a no escatimar
esfuerzos para establecer, cuanto antes, acercamientos dirigidos
al dilogo y a la negociacin hacia la superacin del conicto armado interno y el logro de una paz duradera. Los dilogos y la
negociacin debern tomar en cuenta, desde un principio, los
derechos humanos y el dih, as como incorporar en su agenda
el tema de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin.
iii) Estado de derecho y la impunidad
El Alto Comisionado solicita
. Al gobierno y al Congreso que en la adopcin de polticas y elaboracin de normas presten la debida atencin a las
obligaciones asumidas por Colombia como Estado parte en
los instrumentos internacionales de derechos humanos y dih.
Los urge a tener en cuenta los principios internacionales de
legalidad, necesidad, proporcionalidad, temporalidad y no
discriminacin cuando adopten y apliquen polticas y medidas relacionadas con la seguridad y el orden pblico. En especial, los insta a no introducir en el ordenamiento jurdico
colombiano normas que faculten a los miembros de las fuerzas militares para ejercer funciones de polica judicial, ni otras
que sean incompatibles con la independencia de la justicia.
. Al Fiscal a presentar ante el Congreso un proyecto de
ley sobre la carrera para los funcionarios y empleados de esa
entidad, con el n de fortalecer la independencia e imparcialidad de la institucin.
. Al Fiscal a asegurar y fortalecer la independencia de su
unidad de Derechos Humanos y dih, garantizar la proteccin
de sus integrantes y a dotarla de los recursos necesarios para
desarrollar las investigaciones a su cargo.
. Al Fiscal a establecer dentro de esa Unidad un grupo
especializado en la investigacin de los posibles vnculos de
miembros de la fuerza pblica con grupos paramilitares. Exhorta, asimismo, a los organismos de cooperacin internacional a respaldar esta iniciativa.
. A la Ministra de Defensa a suspender de inmediato del
servicio a los miembros de la fuerza pblica involucrados en
graves violaciones de los derechos humanos y crmenes de
guerra, poniendo en conocimiento de las autoridades judiciales y de control la informacin pertinente.
. Al comit especial de impulso de investigaciones de
violaciones de derechos humanos e infracciones al dih, presidido por el Vicepresidente, a que trabaje proactivamente sobre una seleccin de casos representativos de dichas violaciones, y a que cada trimestre elabore un informe al Presidente,
Fiscal, Procurador y Defensor del Pueblo sobre el avance en
las investigaciones de los mismos.
. Al Presidente a adoptar, en su condicin de Jefe de Estado y de comandante supremo de la fuerza pblica, todas las medidas necesarias para que, independientemente
195

de posibles dilogos entre el gobierno y los grupos paramilitares, cese todo vnculo entre servidores pblicos y miembros
de dichos grupos. Tambin lo exhorta a informar al Procurador y al Defensor del Pueblo, por medio de reportes semestrales, sobre la ejecucin de dichas medidas y los resultados de
las mismas.
iv) Polticas econmicas y sociales
El Alto Comisionado exhorta
. Al gobierno a desarrollar una poltica consistente para
disminuir la brecha de iniquidad en el pas y asegurar que se
adopten todas las medidas necesarias para lograr una disminucin de los ndices de analfabetismo y desocupacin, y un
aumento en el acceso a la salud, la educacin y a la vivienda.
v) Promocin de una cultura de derechos humanos
El Alto Comisionado recomienda
. Al gobierno, a travs de la Comisin intersectorial permanente para los derechos humanos y el dih, a elaborar un
plan de accin en derechos humanos que incorpore una poltica integral de gnero, y a presentar en el transcurso del primer
semestre de un cronograma para su puesta en marcha.
. A la Ministra de Educacin incorporar, a partir del inicio de los prximos calendarios escolares, la enseanza de los
derechos humanos en los programas de educacin primaria y
secundaria, mediante un acuerdo de capacitacin continua con
la Defensora.
. Exhorta al Consejo Superior de la Judicatura, a la Fiscala y a la Procuradura a establecer con la Defensora convenios anlogos para la formacin permanente de sus funcionarios y empleados en derechos humanos y dih.
vi) Asesoramiento y cooperacin tcnica de la Oficina
El Alto Comisionado
. Urge al Estado a dar seguimiento a las recomendaciones internacionales, incluidas las del presente informe, y ex196
horta al Vicepresidente para que coordine, con la cooperacin y el asesoramiento de la Ocina, la elaboracin de un
cronograma de aplicacin de las distintas recomendaciones
emitidas por los rganos internacionales competentes.
. Invita al gobierno, al Congreso, a la Fiscala, a la Procuradura y a la Defensora a profundizar la interlocucin con la
Ocina, benecindose plenamente con su mandato de asesora y cooperacin tcnica.
La Oficina de la ONU
La Ocina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos se encuentra en el
pas desde , y se estableci con base en un acuerdo rmado entre el gobierno colombiano y el Alto Comisionado.
En agosto de , el presidente lvaro Uribe Vlez solicit al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos extender su periodo por cuatro aos ms,
hasta octubre de , peticin que fue aceptada.
Segn el acuerdo, la Ocina en Colombia tiene como mandato cuatro tareas principales. La primera de ellas es observar,
sistemtica y analticamente, la situacin de los derechos humanos y del dih en todo el pas. La segunda es ofrecer asesora en estos temas tanto al gobierno como a las autoridades del
Estado y a la sociedad civil. La tercera es ofrecer cooperacin
tcnica al gobierno, a las autoridades del Estado, a las instituciones que manejan el tema y a la sociedad civil interesada. La
cuarta es informar, difundir y promocionar los derechos humanos y el derecho internacional humanitario entre los colombianos.
Ambos atacan a muerte a las supuestas o reales perife- cia de los grupos irregulares, conoce lo que est en juego en
rias de apoyo del adversario (homicidios por fuera de com- el respeto a las leyes humanitarias. No obstante, el Estado
bate, con el aditamento, en el caso de los paramilitares, de carece de determinacin para:
las masacres y las desapariciones forzadas), o las fuerzan al
Garantizar que todos sus agentes armados se sometern
desplazamiento (ms las autodefensas que las guerrillas).
a los lmites que impone el dih en la lucha contra la subver La guerrilla utiliza medios de combate (cilindros de sin.
gas, voladuras de oleoductos...) con graves efectos colateraRealizar los esfuerzos de presin, pedagoga y negociales sobre la poblacin civil, o ataca a sta con explosivos pa- cin requeridos para que los grupos irregulares se sujeten
ra generar pnico y presionar al gobierno.
al dih.
Ambos extorsionan a la poblacin civil para nanciar
Lamentablemente muchos funcionarios son insensibles
su guerra (la guerrilla amenaza y secuestra a los hacenda- a los padecimientos de la poblacin atrapada en el conicdos; los paramilitares ejercen sobre stos una extorsin suave y negociada; Algunos sectores de la guerrilla estiman que el DIH ha
ocasionalmente tambin los secuestran). sido creado y es utilizado por los Estados segn su propia
Es muy difcil que los grupos irre- conveniencia, y les parece ilusorio que el gobierno se sogulares abandonen las prcticas men- meta a las normas humanitarias.
cionadas porque son mecanismos baratos y ecientes de agresin contra el enemigo y sus pre- to. Quieren evitar a toda costa que la guerrilla se benecie
suntas bases de apoyo, y nanciacin de la actividad bli- polticamente de las negociaciones humanitarias. Y ven al
ca. Consideran que suprimirlas restringira su capacidad dih, exclusivamente, como un instrumento de denuncia conde accin.
tra la subversin. Pero es vlido el temor que existe en el
Estado y la sociedad a ser tolerantes con las atrocidades de
b. Problemas polticos
los grupos irregulares, so pretexto de la dicultad de humanizar el conicto. Y a desconocer que el dih consagra un
El enfoque de los grupos irregulares sobre el dih es pragm- mnimo de proteccin de la persona humana que las partes
tico. El alivio de los sufrimientos de la poblacin civil no est no pueden reducir mediante acuerdo alguno.
en el centro de sus preocupaciones. Sus aperturas hacia lo
humanitario obedecen a clculos de mejora de imagen, equi- B. Aperturas hacia la humanizacin del conflicto
paracin con el Estado o construccin de puentes para la
negociacin poltica. Todo ello politiza, en un sentido no de- A pesar de los obstculos para la humanizacin, diferentes
seable, la relacin de esos grupos con la humanizacin del sectores han asumido aperturas hacia sta, as:
conicto.
Algunos sectores de la guerrilla estiman que el dih ha sido 1. Los grupos armados irregulares
creado y es utilizado por los Estados segn su propia conveniencia, y les parece ilusorio que el gobierno se someta a las a. La guerrilla
normas humanitarias. Esto es especialmente cierto respecto
a las Farc; el eln, por la inuencia del cristianismo de izquier- En septiembre de , la Coordinadora Guerrillera Simn
da en sus las, es ms receptivo al dih.
Bolvar expidi unas normas de comportamiento con las
masas que sealan que el derecho a la vida es nuestro prin2. Obstculos que afectan al Estado
cipio fundamental, mandan respetar las actitudes polticas
de la poblacin y la autonoma de las minoras tnicas, prosA pesar de las falencias de la democracia colombiana, el Esta- criben el asesinato, prohben los ajusticiamientos (excepto
do se somete a la legalidad internacional y a la Constitucin por los delitos ms graves y previa confrontacin de pruey las leyes internas, y deriva de all su legitimidad. Y a diferen- bas y autorizacin de la mxima direccin) y ordenan estu-
197

diar y practicar el dih de acuerdo con las condiciones de

nuestra guerra revolucionaria.
En las Farc emitieron unas recomendaciones a la
poblacin civil, donde pretenden darle pautas para no ser
utilizada como escudo por la fuerza pblica: le aconsejan
no acercarse a los cuarteles ni a los vehculos militares y sealan que los vehculos de prensa y de organismos humanitarios deben transitar con distintivos perfectamente visibles y a mnima velocidad.
Casi todas las dems aproximaciones de las Farc a la
humanizacin se han producido dentro de las negociaciones de paz. El tema fue incluido en el punto de la agenda
de negociacin con el Gobierno Pastrana, as: . Acuerdos
sobre [dih]. . Desvinculacin de los nios del conicto
armado. . Minas antipersona. . Respeto de la poblacin civil. . Vigencia de las normas internacionales. En
el Acuerdo de Los Pozos (febrero de ) esa organizacin
se comprometi a discutir un cese al fuego y de hostilidades. En desarrollo de un acuerdo de canje, pusieron en li-
198
Segn el cdigo en mencin, slo excepcionalmente se

reclutarn menores de aos, los cuales no sern llevados
a la lnea de combate. Las operaciones militares nicamente
se adelantarn contra objetivos enemigos, evitando efectos
indiscriminados o daos a la poblacin civil. Esta ser informada sobre las reas minadas. No se atacarn obras que contengan fuerzas incontrolables (como represas) ni se envenenarn las aguas. Los prisioneros de guerra sern tratados
con humanidad y liberados rpidamente. Se respetarn los
vehculos e instalaciones que tengan el distintivo de la Cruz
Roja y se facilitar la actividad de sta en las zonas de inuencia del eln.
En julio de , en Mainz, el eln se comprometi a apoyar la identicacin de los bienes protegidos por el dih
(acueductos, escuelas, centros de salud, entre otros), tratar
con humanidad a los heridos y a los prisioneros, abstenerse
de cometer homicidios arbitrarios de no combatientes, no
usar minas para matar o mutilar deliberadamente a civiles y
no reclutar menores de aos.
En relacin con el secuestro, la
A pesar de las falencias de la democracia colombiana, el
organizacin mencionada declar en
Estado se somete a la legalidad internacional y a la ConstiMainz que se compromete a sustucin y las leyes internas, y deriva de all su legitimidad.
pender la retencin [...] de personas
con propsitos nancieros, en la
bertad a casi cuatrocientos soldados y policas (a cambio de medida en que se resuelva por otros medios la suciente
catorce guerrilleros enfermos). Tambin realizaron algunas disponibilidad de recursos del eln [...] tambin, a partir de
treguas unilaterales. Rotas ya las negociaciones, propusie- hoy, cesa la retencin de menores de edad y de mayores de
ron realizar un nuevo intercambio humanitario entre todos aos y en ningn caso se privar de la libertad a mujeres
los guerrilleros presos y los militares y dirigentes polticos embarazadas.
retenidos por la guerrilla.
Segn un proyecto de reglamento para la zona de encuenEn el eln emiti un cdigo de guerra, donde se tro donde tendra lugar la Convencin Nacional propuesseala que est prohibido tomar rehenes. No obstante, se ta por el eln, ste se comprometa a respetar los derechos
agrega que la organizacin cobrar tributos de guerra y de los habitantes del rea, a no intimidarlos, secuestrarlos o
retendr temporalmente a quienes se resistan a pagarlos, imponerles gravmenes y a no mantener secuestrados en la
pero no se retendrn embarazadas, nios, ancianos ni enfer- zona. Se prevea, adems, crear una comisin de vericacin.
mos. Se prohbe, asimismo, matar a los adversarios que esEn los ltimos aos, el eln ha realizado otros gestos hatn por fuera de combate, se garantiza el debido proceso a cia lo humanitario: comprometerse a no atacar las cabecelos sindicados de crmenes de guerra, pero se autoriza a los ras municipales del oriente antioqueo mientras los alcaldes
frentes producir bajas al enemigo o a civiles [...] en com- intentaban trasladar los cuarteles de polica a las afueras de
bate o fuera de l y por razones de la confrontacin o por los pueblos; liberar secuestrados sin contraprestaciones a
causas de la delincuencia comn. Y se proscriben tambin instancias de las comunidades locales, y realizar treguas
las acciones con el nico n de atemorizar a la poblacin, unilaterales. Y ha reiterado su disposicin a celebrar acuerel desplazamiento forzado y acampar en casas o transportar- dos de humanizacin, desescalamiento o suspensin del
se en vehculos de los civiles.
conicto, previos a un proceso de paz.
b. Las autodefensas
En el llamado Acuerdo del Nudo de Paramillo (julio de
), las auc se comprometieron a no involucrar a la poblacin civil en la confrontacin armada, no reclutar menores de aos, respetar la vida de quienes quedan fuera de
combate y prestarles asistencia mdica, no interrumpir el
suministro de alimentos a la poblacin civil, abstenerse de
atentar contra los centros y servicios mdicos, los bienes
protegidos por el dih y los depsitos de agua o fuentes de
abastecimiento de energa elctrica utilizados por los civiles y respetar la neutralidad de las comunidades indgenas y
afrocolombianas. En los aos subsiguientes los paramilitares
se comprometieron a respetar las misiones mdicas y a tomar medidas para evitar la desaparicin forzada de personas.
En septiembre de las auc rearmaron varios de los
anteriores compromisos, y agregaron los de abstenerse de
recurrir al terrorismo, cometer masacres y someter a los retenidos a tratos crueles, as como el de evitar toda ejecucin
fuera de combate que sea innecesaria. En las conversaciones
en marcha con el gobierno Uribe, un sector de organizaciones paramilitares ha pactado un cese al fuego y de hostilidades.
El Captulo present alguna evidencia en el sentido de
que recientemente la contienda armada ha tendido a intensicarse pero no a degradarse todava ms. Como quiera
que sea, hay que tener en cuenta que:
Los grupos armados irregulares no son del todo insensibles a la presin en pro de la humanizacin del conicto.
Las atrocidades tienen un costo poltico.
Ese costo se incrementa si aumentan las apuestas polticas del respectivo grupo (como ocurre cuando la organizacin quiere involucrarse en un proceso de paz).
Las atrocidades pueden llegar a tener, asimismo, un
alto costo jurdico-penal (extradicin, Corte Penal Internacional, entre otros).
Tambin tienen un costo militar a mediano plazo, porque generan enemigos a granel.
Esto explica el historial de aperturas humanitarias de las
Farc, el eln y las autodefensas. Pero estas aperturas tienen
dos caractersticas. En primer lugar, son muy insucientes:
mientras las hacen, los grupos irregulares siguen cometiendo atrocidades contra la poblacin. En segundo lugar, no
son gratuitas. Las Farc, con el canje, buscan quitarse la carga de tener demasiados secuestrados, recuperar efectivos
militares y equipararse con el Estado. El eln, con sus acuerdos humanitarios, obtener de la poblacin civil un apoyo
que equilibre su debilidad militar. Las autodefensas, ser admitidas a las negociaciones, lo que les fue negado hasta hace
poco.
Pero por equvocas que sean esas motivaciones, deben
ser aprovechadas para humanizar el conicto.
2. El Estado
a. Las fuerzas militares y de polica
A pesar de un historial de resistencia y de vacilacin ante
el dih, en los ltimos aos la fuerza pblica ha mejorado
radicalmente su comportamiento en la materia. Un indicador: a mediados de los aos se les atribua ms del
% de los homicidios por fuera de combate; hoy en da,
esa proporcin se sita por debajo del % (Captulo ).
Esto se debe:
A la presin internacional (Ocina en Colombia del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, informes de visita de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, resoluciones del Parlamento Europeo, condicionamiento de la ayuda militar de los
Estados Unidos...).
A la presin interna (Carta de Derechos de la Constitucin Poltica, reforma del Cdigo Penal Militar, la Ley
de -Unidad de Derechos Humanos de la Fiscala General de la Nacin...).
A las instrucciones y las actividades pedaggicas sobre
el respeto al dih dentro de las Fuerzas Militares y de Polica.
A la expansin de un actor civil que adelanta la guerra
contrainsurgente sin sujecin al derecho humanitario (las
autodefensas).
b. El alto gobierno
Frente a la cuestin humanitaria ha oscilado entre el desdn y el maximalismo. El primero se revela en expresiones
como todas las guerras son crueles o lo importante no
es humanizar la confrontacin sino acabarla (el lder de las
Farc comparte esta actitud). El maximalismo rechaza toda
199

aproximacin al asunto que no consista en la aplicacin inmediata de todo el dih o y sta es su expresin extrema
en la suspensin del propio conicto (en el cese al fuego y
el cese de hostilidades, dos frmulas muy deseables pero
que no pueden convertirse en las nicas cartas sobre la humanizacin). La primera actitud prevaleci durante el gobierno Pastrana, aunque ste hizo una apertura tarda y
pobre en iniciativas hacia el tema, cuando se hizo evidente que la degradacin del conicto hundira el proceso de
paz. El maximalismo se puede volver predominante bajo la
actual administracin.
c. La sociedad civil y las autoridades y comunidades locales
Esas autoridades y comunidades han tratado de hacer habitables y gobernables las regiones con propuestas que, entre otras cosas, tienden a reducir las agresiones de los grupos armados. Entre las ms amplias se cuentan el Mandato
Ciudadano por la Paz y la Campaa del No Ms, y las de algunos gobernadores y alcaldes, como la de resistencia civil
promovida por el Alcalde de Bogot, las Constituyentes de
varios departamentos, el modelo de la surcolombianidad y
el Plan Congruente de Paz de Antioquia. Entre aqullas cuyo
mbito es ms localizado, se pueden mencionar las de los
campesinos del Carare y Cimitarra, las experiencias de neutralidad de las comunidades de paz en el Urab antioqueo
y en el Choc, la Constituyente de Mogotes (Santander), la
experiencia de Micoahumado (Bolvar), las de los alcaldes
del oriente antioqueo, el Programa de Desarrollo y Paz del
Magdalena medio, los esfuerzos de las comunidades indgenas para aislarse del conicto (sobre todo en el Cauca y la
sierra nevada de Santa Marta) y los de los consejeros departamentales de paz para garantizar el retorno de desplazados. Las experiencias locales de resistencia civil se analizan
a espacio en el Captulo .
Estas iniciativas no estn engarzadas a una poltica de
humanizacin del conicto de dimensin nacional. Por eso
slo tienen efectos transitorios y en espacios limitados.
C. El campo humanitario:
concepto y mecanismos
200
Ante la cuestin humanitaria debe adoptarse un enfoque

que: tenga en cuenta las actitudes de los actores relevantes
frente al tema (obstculos, aperturas...); conciba la humanizacin del conicto no como un acto sino como un proceso
basado en la modicacin (voluntaria, presionada, negociada o forzada) de esas actitudes; y combine el realismo de la
gradualidad con la permanente exigencia de que los actores
armados cumplan con la totalidad del dih.
En concordancia con ello, es conveniente concebir lo humanitario como un conjunto de propsitos, iniciativas, gestiones, logros y experiencias de proteccin de la poblacin
civil y de los combatientes que por cualquier causa herida, captura, enfermedad, rendicin han dejado de participar en las hostilidades (e incluso, de quienes siguen participando en ellas, porque no deben ser atacados con medios
de combate que les causen sufrimientos innecesarios). A ese
conjunto de iniciativas y logros se le puede dar el nombre
de campo humanitario. De una u otra manera ste ya existe,
aunque gana a veces, y otras pierde, coherencia y perspectiva, y sus dimensiones crecen y decrecen. En todo caso, mientras mayores sean la extensin y la intensidad del conicto,
mayores tienen que ser los esfuerzos para ampliar y consolidar ese campo humanitario.
1. Dos tipos de gestiones humanitarias:
actos y compromisos
La ampliacin del campo humanitario puede efectuarse mediante actos y compromisos. Los primeros son acciones de
respeto a la vida, la integridad, la libertad o los bienes de personas especcas en una situacin concreta (por ejemplo, liberar un secuestrado sin contraprestacin o permitir el retorno de unos desplazados). Los compromisos dan lugar a
asumir una regla de comportamiento para regular una sucesin de situaciones futuras, y pueden surgir de manifestaciones unilaterales o de acuerdos bilaterales o multilaterales.
No hay que despreciar los actos humanitarios. Alcanzan
de manera inmediata (aunque en asuntos muy delimitados)
los nes de todo esquema de proteccin: reducir los sufrimientos de seres humanos concretos (Recuadro .). Permiten ensayar frmulas que pueden ser convertidas en reglas de comportamiento. Generan conanza. Con todo, los
compromisos, y en particular los que surgen de avenimientos entre las partes, son la va regia para construir campo
humanitario, por su proyeccin hacia la regulacin de mltiples situaciones futuras.
RECUADRO 8.2
Un secuestrado que el ro no se llev

Camilo Gmez*
Ninguno podr olvidar por ejemplo aquel doloroso episodio
en el ro Naya, hace varios meses ya, en el cual se salvaron las
vidas de varios colombianos que haban sido secuestrados por
la guerrilla. Nunca podr borrar de mi memoria el rostro adolorido y desesperanzado de aquellos que despus de uno de
los ms dramticos episodios que se conozcan en Colombia,
retornaron a la libertad.
Viene a mi memoria en especial la historia de uno de esos
secuestrados que despus de cerca de cuarenta das de cautiverio, resbal por un risco y cay en una quebrada; el golpe le
fractur un par de vrtebras y qued all, prcticamente inmovilizado, empezando una larga noche, abandonado por la guerrilla. En esta zona la lluviosidad es enorme y la quebrada empez a aumentar su cause y este hombre, sin dejar un solo momento de luchar por su vida y su libertad, y de pensar en los
suyos, movi sus manos y con el cinturn de sus pantalones
se amarr a una piedra para evitar que la quebrada se lo llevara y lo ahogara.
As paso una noche entera, luchando para no morir secuestrado. Al da siguiente, un guerrillero decidi volver por l. Lo
sac de la quebrada y avanzaron hasta el punto donde la guerrilla lo iba a devolver. All, con el triunfo de haber sobrevivido y con la esperanza de la libertad lo encontramos esa maa-
2. Posible estructura de
los avenimientos humanitarios
Los acuerdos en que se reejan esos compromisos presentan, sin embargo, un problema: pueden dar a entender que
convalidan las conductas no expresamente prohibidas por
ellos mismos (por ejemplo: un pacto que prohba secuestrar hombres mayores de aos o mujeres embarazadas
parece autorizar el plagio de hombres menores de edad o
mujeres no embarazadas). Para sortear este problema, puede darse a los avenimientos una estructura que comprenda
dos tipos de manifestaciones, as:
na, en la selva. Avanz hacia el helicptero, medio caminando

y tan pronto toc mi mano, dej de caminar por ms de un
mes.
Hoy son muchos los colombianos que da tras da padecen una tragedia por causa de la violencia. De este episodio
tuvimos conocimiento, pero de cuntos otros nadie se ha enterado y cada episodio de muerte y de tristeza lleva a muchos
a perder la esperanza, la fe en la paz, a desfallecer. Cada uno de
estos episodios de dolor para mi patria tambin nos muestran
el motivo por el que debemos seguir trabajando.
Tan slo un par de das despus al regresar con los dems
secuestrados a Cali, al terminar la jornada, estaba sentado solo,
en un corredor del hospital al que llegamos. All apareci un
nio de 8 aos, quien se acerc y sin decirme nada, con la
sonrisa ms dulce que haba visto en mucho tiempo, me abraz y slo musit: Gracias, mi pap volvi. Ese simple hecho
muestra que siempre hay que hacerlo todo por la paz, sin desfallecer.
* Ex comisionado de paz durante el gobierno Andrs Pastrana. Este

testimonio tuvo lugar en Ginebra (Suiza) el 30 de abril de 2001.
Manifestaciones bi o multilaterales en el sentido de que

tanto el gobierno como el grupo irregular comparten el propsito de someter el conicto al dih y estn dispuestos a
dar pasos en esa direccin; y,
Manifestaciones unilaterales mediante las cuales, i) el
grupo armado irregular seale con qu pautas humanitarias se compromete; ii) la contraparte indique: (a) que las
pautas de humanizacin asumidas por el grupo armado son
un paso en la direccin correcta; (b) que son, no obstante,
un paso insuciente, porque esa organizacin armada debe
someterse a la totalidad del dih aplicable a los conictos
armados no internacionales, y (c) que, en consecuencia, se-
201
Felipe Caicedo / El Tiempo

202
Foto 8.2 Historia de secuestro y liberacin, Bogot, 21 de diciembre de 2000.
guir exigindole el pleno cumplimiento del dih y denunciando (y sancionando, en el caso del gobierno) la totalidad
de las infracciones de las normas humanitarias que se cometan.
El ideal es que la posicin de contraparte de las organizaciones irregulares sea ocupada por el gobierno, pero puede tambin serlo por otros actores: instancias de la comunidad internacional, la Iglesia Catlica u otras iglesias, otras
entidades de la sociedad civil. Sera, de todas maneras, pertinente que sectores sociales representativos acompaaran
los acuerdos donde intervenga el gobierno, formulando sus
propias manifestaciones unilaterales. Aunque similares a las
de las autoridades, en ellas se debera sealar que la sociedad tambin exigir el cumplimiento del dih a los agentes
estatales y se mantendr vigilante al respecto.
El Estado atentara contra su legitimidad si su sometimiento al dih dependiera del de los grupos irregulares. Por
tal razn, no puede hacer de ese sometimiento una contrapartida de los compromisos adquiridos por esos grupos en
los avenimientos humanitarios. Sin embargo, nada obsta
para que el gobierno asuma compromisos sobre modalidades especcas de cumplimiento de las obligaciones que le
imponen las leyes y los tratados. Por ejemplo: dar impulso a
las investigaciones de determinados casos de violacin de
los derechos humanos o proteger de manera especial a ciertas comunidades en riesgo.
Seran inadmisibles, de todas maneras, los pactos en que
el Estado y los irregulares se autorizaran mutuamente para
cometer infracciones del dih. Esta suerte de arreglos entre
bandidos no tiene nada que ver con el esquema propuesto.
3. Verificacin de acuerdos1
La vericacin de los acuerdos es indispensable para que
no queden en letra muerta. Puede basarse en: i) las gestiones de buenos ocios de mediadores nacionales o interna-
cionales; ii) rbitros que diriman diferendos sobre presuntas violaciones de los compromisos de las partes; iii) reuniones de representantes de los contendientes, a solicitud de
alguno de ellos, de los mediadores o de los rbitros; iv) sometimiento de los diferendos a la Comisin Internacional
de Encuesta creada por el Protocolo I, adicional a los Convenios de Ginebra de .
Pero la cabal aplicacin de los avenimientos humanitarios requerir que cada parte desarrolle instrumentos para:
i) realizar investigaciones internas sobre las presuntas violaciones de sus compromisos; ii) imponer sanciones adecuadas a las personas que hayan incurrido en los actos u
omisiones que constituyen la violacin; iii) reconocer pblicamente dichas violaciones y pedir perdn por ellas; iv)
reparar a las vctimas; v) tomar las dems medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de sus compromisos.
Los acuerdos humanitarios propuestos deben incluir
declaraciones, preferentemente bi o multilaterales, sobre vericacin y garanta de los compromisos.
4. Costos de las gestiones humanitarias
Es previsible que las aproximaciones sobre el tema humanitario con los grupos irregulares impliquen para el Estado
y la sociedad costos de cuatro clases. En primer lugar ticos, relacionados con la convalidacin implcita de las conductas no proscritas en los acuerdos humanitarios. Esos
costos pueden neutralizarse, como ya se dijo, recurriendo a
esquemas de manifestaciones unilaterales cruzadas. Y se
puede tomar una precaucin adicional: conseguir que los
compromisos proscriban por completo la respectiva prctica
ilcita (todas las desapariciones forzadas, por ejemplo, o los
secuestros) y no una parte o aspecto de la misma (las desapariciones o los secuestros de mujeres y nios).
Las tratativas humanitarias acarrean, en segundo lugar,
problemas polticos, al convertir a los grupos irregulares en
1. Los dos prrafos que siguen estn inspirados en previsiones de los Convenios de Ginebra de 1949 y sus protocolos adicionales.
2. La mencionada comisin est compuesta por quince expertos de alta reputacin y de reconocida imparcialidad. Tiene competencia para adelantar una
investigacin sobre cualquier hecho que haya sido alegado como infraccin grave de los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo I, y para facilitar,
mediante sus buenos oficios, el retorno a una actitud de respeto a esos instrumentos internacionales.
203

negociaciones humanitarias o de paz con las organizaciones armadas (incluso sin previo reconocimiento de su carcter poltico).
Por ltimo, es factible que las gestiones humanitarias impliquen costos militares, como cuando se pretende desescalar la contienda y mejorar el panorama humanitario sacando la fuerza pblica de determinadas zonas. El Estado no
puede asumir costos tan elevados. Pero por fuera de casos
extremos como ese, casi siempre ser
El Estado refuerza su legitimidad realizando gestiones
posible conciliar las demandas de lo
humanitarias. stas amplan, adems, la dimensin poltica
militar y lo humanitario. Ms an,
de la mentalidad guerrillera y paramilitar y pueden acercar
hacer que el respeto a las normas hula hora de las negociaciones de paz.
manitarias refuerce la legitimidad y
la ecacia de la fuerza pblica. En
haciendo caso omiso de la Constitucin o de la ley. De esas cuanto a la moral de combate, puede ancarse en doctrinas
gestiones debe prescindirse, porque lesionan el Estado de que reconozcan la dignidad humana del adversario y la necederecho. Sin embargo, la mayora de las contradicciones sidad de construir campo humanitario en medio del conentre las iniciativas humanitarias y el orden jurdico son solo icto.
aparentes, dado que, i) entre los nes esenciales del Estado
se encuentra el de garantizar los derechos consagrados en D. Rutas de humanizacin gradual del conflicto
el texto constitucional (vida, integridad personal, libertad,
propiedad...) y asegurar la convivencia pacca; ii) segn el Las gestiones humanitarias y, en particular, los compromisos
artculo comn de tres de los Convenios de Ginebra de surgidos de avenimientos entre las partes, pueden alinearse
, las partes podrn concertar [...] acuerdos especia- en una o varias rutas de humanizacin gradual de la contienles sobre cualquier cuestin que les parezca oportuno zan- da, que vayan superando los obstculos y aprovechando las
jar particularmente; iii) dicho artculo , relativo, como casi aperturas a las que se hizo referencia. Esos compromisos puetodo el articulado de los Convenios de Ginebra, a las con- den versar sobre pequeos bloques de pautas aqu se los
tiendas internacionales, puede ser puesto en vigencia en el llamar mdulos que demarquen la ruta de que se trata.
conicto colombiano por obra del artculo . comn a esos
En el Captulo distinguimos tres grupos de poblacin
mismos convenios, al tenor del cual las Partes [de los] contra quienes se cometen infracciones al dih: i) las personas
conicto[s armados no internacionales] harn lo posible por que conforman, real o supuestamente, las periferias de apoyo
poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o de los sectores armados y contra quienes se ejerce la guerra
parte de las otras disposiciones del presente Convenio; sucia; ii) la poblacin civil considerada en general con presiv) los tratados de derechos humanos y dih tienen rango cindencia de sus vnculos polticos en tanto vctima de los
constitucional (forman parte del bloque de constitucionali- efectos colaterales de las operaciones militares, y en cuanto
dad), y v) la ley de permite al gobierno adelantar vctima de actos que buscan aterrorizarla y obligarla a ella o al
interlocutores del Estado y mejorar su imagen. Pero estas
desventajas son neutralizables por ventajas de la misma naturaleza. El Estado refuerza su legitimidad realizando gestiones humanitarias.
stas amplan, adems, la dimensin
poltica de la mentalidad guerrillera y paramilitar y pueden
acercar la hora de las negociaciones de paz.
Hay, en tercer lugar, potenciales costos jurdicos: los de
las gestiones humanitarias que slo puedan llevarse a efecto
3. Comn a los convenios I, II y III, y equivalente al artculo 7 del Convenio IV.

4. Cada uno de los cuatro convenios de Ginebra contiene un detallado cuerpo de normas para proteger a una de las siguientes categoras de personas: 1)
heridos y enfermos de las fuerzas armadas en campaa; 2) heridos, enfermos y nufragos de las fuerzas armadas en el mar; 3) prisioneros de guerra, y 4) personas
civiles en tiempos de guerra. Dichos convenios regulan los conflictos armados entre Estados. En relacin con los conflictos que no tienen carcter internacional se
limitan a lo dispuesto por su artculo 3 comn. ste establece que las personas que no participan directamente en las hostilidades deben ser tratadas con humanidad
204
y prohbe que se atente contra su vida, su integridad corporal y su dignidad, o que se las tome como rehenes.
Estado a hacer u omitir algo, y iii) los miembros de las organizaciones armadas, legales e ilegales, que son atacados con
mtodos que causan sufrimientos innecesarios o son agredidos cuando ya han dejado de participar, por cualquier causa,
en las hostilidades. A continuacin se esbozan los aludidos
mdulos, agrupndolos segn la clasicacin anterior:
1. Mdulos referentes a la proteccin de la poblacin
civil que conforma, real o supuestamente, las
periferias de apoyo de las organizaciones armadas
Mdulo . Se reere a la prohibicin de los comportamientos
ms atroces contra dicha poblacin, a saber: i) ataques deliberados de efectos amplios, graves e incontrolables, tales como
los bombardeos, los ataques con explosivos, los ametrallamientos masivos y los incendios; ii) masacres; iii) actos que
revelan una particular crueldad y producen padecimientos
atroces a sus vctimas como las mutilaciones, las desguraciones y las desapariciones; iv) homicidios de nios y ancianos; v) secuestro de nios, mujeres, ancianos, enfermos de
gravedad o personas que slo pueden sobrevivir si son sometidas a tratamiento especial; vi) homicidio de secuestrados, y
vii) violaciones carnales.
Mdulo . Este mdulo profundiza el rgimen de prohibiciones planteado en el anterior, proscribiendo los siguientes comportamientos: i) la tortura; ii) el pillaje; iii) los castigos colectivos y las represalias contra la poblacin civil; iv)
el desplazamiento forzado de poblacin, a menos que sea
exigido por la seguridad de los civiles o por razones militares imperiosas (en cuyo caso se tomarn medidas para que la
poblacin sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, seguridad y manutencin), y v) la toma
de rehenes en todas sus formas, incluyendo el secuestro.
Mdulo . Este bloque lleva hasta su culminacin la proscripcin de prcticas que atentan contra las supuestas o reales periferias de las organizaciones armadas y a tal efecto
prohbe: el homicidio (por fuera de combate) en todas sus

formas.
2. Mdulos referentes a la proteccin de la poblacin
civil considerada en general, con prescindencia
de sus presuntos vnculos o simpatas polticas
o ideolgicas
Mdulo . Prohbe los siguientes comportamientos: i) reclutar menores de aos; ii) efectuar ataques indiscriminados; iii) amenazar a la poblacin civil o ejecutar actos para
aterrorizarla; iv) utilizar la presencia de la poblacin civil
para poner determinados lugares o zonas a cubierto de las
operaciones militares; v) realizar ataques contra obras o
instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, como represas y oleoductos, cuando dichos ataques pueden producir
la liberacin de aquellas fuerzas y causar lesiones, daos o
prdidas importantes a la poblacin civil; vi) usar mtodos
o medios de hacer la guerra que causen daos extensos y
graves al medio ambiente; vii) destruir bienes muebles o
inmuebles pertenecientes a particulares o a entidades pblicas o sociales, excepto en los casos en que sea absolutamente necesario para las operaciones blicas, y viii) efectuar ataques contra los lugares de culto, los monumentos
histricos y las obras de arte, y emplearlos en apoyo del esfuerzo militar.
Mdulo . Profundiza en una de las proscripciones planteadas en el mdulo anterior y a tal n prohbe reclutar menores de aos.
Mdulo . Prev las siguientes medidas positivas de proteccin de la poblacin civil ubicada en las zonas de combate:
Dirigir las operaciones nica y exclusivamente contra
objetivos militares7.
Desplegar un cuidado constante por preservar las personas y los bienes civiles, en la planeacin y ejecucin de
5. Esta es la edad mnima de reclutamiento a la que se refiere el artculo 4.3.c del Protocolo II.
6. El Protocolo I (artculo 51) define los ataques indiscriminados como aquellos que no estn dirigidos contra un objetivo militar concreto o emplean mtodos
que no pueden dirigirse contra un objetivo militar concreto o cuyos efectos no puedan limitarse, como consecuencia de lo cual pueden alcanzar indistintamente a
objetivos militares y a personas civiles o a bienes de carcter civil.
7. El Protocolo I establece (artculo 52) que en lo que respecta a los bienes, los objetivos militares se limitan a aquellos objetos que por su naturaleza, ubicacin,
finalidad o utilizacin contribuyan eficazmente a la accin militar o cuya destruccin total o parcial, captura o neutralizacin ofrezca en las circunstancias del caso una
ventaja militar definida.
205
John W. Vizcano / El Tiempo

206
Foto 8.3 Estatua de la paz en el centro de Bogot, 2 de abril de 2001.
las operaciones militares, y en particular, vericar que los

objetivos que se proyecta atacar no sean personas ni bienes
civiles; elegir mtodos y medios de ataque que no causen
muertes ni heridas incidentales entre la poblacin civil ni a
los bienes civiles.
Abstenerse de situar objetivos militares en el interior o
en las proximidades de zonas densamente pobladas, y alejar a las personas y los bienes civiles de la proximidad de
objetivos militares
Proporcionar una especial proteccin a los nios en
las zonas de conicto, y, en particular:
tomar medidas oportunas para que los menores de
aos que hayan quedado hurfanos o estn separados de
sus familias por causa de la guerra no queden abandonados, para que se registre su identidad y su liacin y para
que reciban manutencin, educacin y los dems cuidados
y ayuda que necesiten;
trasladar temporalmente a los nios, con el consentimiento de sus padres o de las personas responsables de ellos,
de la zona donde tengan lugar las hostilidades a otra ms
segura;
promover y facilitar la reunicacin de familias dispersas por causa del conicto y alentar la labor de las organizaciones humanitarias que cumplen esa tarea.
Permitir y apoyar las acciones de socorro humanitario
e imparcial dirigidas a atender las necesidades esenciales
de la poblacin afectada por la confrontacin (vveres, productos mdicos, provisin de ropa de vestir y de cama, alojamiento de urgencia y otros suministros esenciales para la
supervivencia) y facilitar, en particular, el paso rpido y sin
trabas de los envos, el material y el personal de socorro.
Mdulo . Establece modalidades positivas de amparo a la
poblacin no combatiente ms avanzadas que las del mdulo
anterior, imponiendo las siguientes obligaciones: i) denir,
de comn acuerdo entre las partes, zonas y localidades sanitarias y de seguridad donde se proteja de los efectos de la
guerra a los heridos, los enfermos, los invlidos, los ancianos,
los menores de aos, las mujeres embarazadas y las madres de menores de aos; ii) estudiar con responsabilidad
las propuestas del adversario, o presentarle iniciativas, so-
bre: (a) acuerdos para constituir zonas neutralizadas donde

se proteja contra los peligros de los combates a los heridos,
enfermos y personas civiles que no participen en las hostilidades; (b) acuerdos locales para evacuar, desde una zona
sitiada o cercada, a los heridos, enfermos, invlidos, ancianos, nios y parturientas, as como para el paso de personal
y del material sanitarios dirigidos a esa zona, y (c) acuerdos
locales que permitan recoger y evacuar los heridos abandonados en el campo de combate; de ser celebrados, dichos
acuerdos debern ser cabalmente aplicados por las partes.
3. Mdulos referentes a la proteccin de
los miembros de las organizaciones armadas
Mdulo . Est compuesto por las siguientes prohibiciones:
i) ordenar que no haya sobrevivientes en las operaciones
(no dar cuartel); ii) emplear armas, proyectiles, materias
o mtodos de hacer la guerra que causen males superuos o
sufrimientos innecesarios a los combatientes; iii) matar, herir o torturar a los adversarios que se rindan o que por cualquier otra causa queden fuera de combate.
Mdulo . Impone las siguientes obligaciones positivas:
i) recoger a los combatientes heridos, enfermos o nufragos, protegerlos, tratarlos humanamente y proporcionarles,
en la medida de lo posible, cuidados mdicos; ii) buscar a los
muertos despus de los combates, impedir que sus cadveres sean despojados y dar un destino decoroso a sus restos,
y iii) respetar al personal sanitario y religioso, sus instalaciones y sus medios de transporte; facilitar su labor y proporcionarle toda la ayuda disponible esta previsin debe
hacerse valer especialmente respecto a los miembros del Comit Internacional de la Cruz Roja y de la Cruz Roja Colombiana.
Mdulo . Se ocupa con mayor detalle que el anterior
de regular lo atinente al trato humano que deben recibir los
adversarios capturados o retenidos, ordenando al efecto: i)
evacuarlos hacia lugares lo sucientemente alejados de la zona
de combate como para que no corran peligro; ii) proporcionarles condiciones favorables de alojamiento, alimentacin,
vestimenta e higiene y salubridad, suministrarles asistencia
8. Examinar con responsabilidad una propuesta o iniciativa de ese tipo consistira en tener en cuenta los derechos y conveniencias de las personas protegidas
por el DIH tanto como las necesidades de las operaciones militares.
207

mdica y permitirles realizar o beneciarse de actividades humanitario. Pero ms importantes que ellas son los actoeducativas o recreativas; iii) permitirles recibir y enviar co- res de esa construccin. Qu pueden hacer ellos o qu
rrespondencia y recibir envos de socorro humanitario; iv) puede hacerse frente a ellos?
investigar y rendir un informe pblico sobre la muerte por
homicidio o por causas que se ignoren de todo adversario 1. El gobierno nacional
que fallezca mientras se encuentre capturado o retenido.
Sobre lo recin expuesto debe observarse lo siguiente:
Le corresponde modular el campo humanitario: aprovechar
Los mdulos de cada categora se ubican en una esca- las energas e iniciativas que vienen de otros sectores, sula de ascenso humanitario, pero es factible que las partes marle las suyas y conducir el proceso hacia la humanizacin
tengan razones para saltarse ese orden, o preeran combi- gradual del conicto.
nar de una manera diferente las reglas agrupadas en los mLos gobiernos han tenido resistencias frente a las inidulos propuestos. Si eso sirve para avanzar en la humani- ciativas de humanizacin que vienen de las autoridades
zacin del conicto, no puede objetarse.
locales y las comunidades, por temor a que: i) las tratativas
Con todo, sera pertinente que el Mdulo quedara humanitarias generen vnculos entre los grupos irregulaincluido en los primeros avenimientos. Ataca el ncleo ms duro de la Es factible que las gestiones humanitarias impliquen cosatrocidad. Una ruta humanitaria que tos militares, como cuando se pretende desescalar la
lo hiciera de lado por mucho tiempo contienda y mejorar el panorama humanitario sacando la
fuerza pblica de determinadas zonas.
perdera razn de ser.
Tambin sera conveniente incluir en los primeros acuerdos normas como las previstas res y esas autoridades y comunidades (o las empujen hacia
en los Mdulos y . Contribuiran a que los adversarios se la neutralidad); ii) se les hagan, a cambio de los actos o comreconocieran mutuamente su dignidad humana, reconoci- promisos que asuman, concesiones locales excesivas a las
miento cuya ausencia envilece la conducta de los actores no organizaciones armadas; iii) stas logren una visibilidad naslo ante sus adversarios armados, sino frente a la poblacional favorable por cuenta de modestos compromisos hucin que real o presuntamente apoya a stos.
manitarios en las regiones, y iv) se produzca malestar den Como quiera que sea, no hay que menospreciar el va- tro de la fuerza pblica. Estos temores son razonables pero
lor de cada uno de los mdulos tomados por separado, o de no son lo nico por tener en cuenta. Tambin hay que pencada uno de sus componentes. Los compromisos sobre cual- sar en las vctimas actuales y potenciales del conicto, mienquiera de ellos reducen los sufrimientos de un segmento de tras ste dure. Y en que es viable encontrar frmulas para
poblacin y, como logros intermedios, estimulan a los acto- neutralizar los problemas sobre los que versan dichos teres armados a celebrar nuevos acuerdos.
mores sin desatender la proteccin de las vctimas. E incluso en que es ms bien el abandono del papel que coE. Volver a los actores
rresponde al gobierno lo que puede hacer que se agudicen
algunos de esos problemas (como los vnculos no deseaLos tipos de gestiones, los mdulos y las rutas humanita- bles con los actores armados y la tendencia a la neutralizarias esbozados son herramientas para construir el campo cin).
9. Las prescripciones que conforman los mdulos planteados estn tomadas de los cuatro convenios de Ginebra de 1949 y de sus dos protocolos adicionales
de 1977. Los mencionados instrumentos proporcionan un acervo muy rico de previsiones, la mayor parte de las cuales se refieren a los conflictos armados
internacionales pero pueden ser aplicadas, con las adaptaciones pertinentes, a los conflictos sin carcter internacional. Lamentablemente, la discusin sobre la
humanizacin del conflicto en Colombia se ha concentrado excesivamente en los elementos que proporcionan el artculo 3 comn a los cuatro convenios de 1949
208
y el Protocolo II, dejando de lado los que podran aportar las dems disposiciones de dichos convenios y el Protocolo I.
RECUADRO 8.3
Con la fe del carbonero y el valor de la palabra

Fabio Ariel Cardozo Montealegre*
Con sentido prctico, conanza en las comunidades, respeto
al valor de la palabra, imaginacin, fe de carbonero y con la
brjula de la Constitucin y del dih, en el Valle del Cauca hemos logrado veinte retornos seguros de poblacin desplazada, treguas, rescate de treinta cuerpos sin vida y liberacin de
varias personas retenidas o secuestradas.
Como el conicto armado persiste es necesario atenuar sus
efectos sobre los civiles y sobre sus estructuras sociales. La
conanza, la interlocucin y el respeto al valor de la palabra
permiten conocer directamente las intenciones militares de
los grupos armados irregulares, de sus perles polticos y de
la sicologa de las tropas y de los mandos.
Se trata de una poltica humanitaria posible, que responde
a la dimensin de nuestra tragedia y a las limitaciones establecidas por la rgida jerarqua de los grupos armados irregulares.
Es una poltica enraizada en la rme conviccin de que el
conicto armado o sus manifestaciones deben resolverse mediante mecanismos paccos y desde sus particularidades. Esto
ha permitido que la temperatura de la guerra no alcance en el
Valle del Cauca los grados de otras regiones del pas. En pequeos acuerdos hemos descifrado las claves para rescatar el
dilogo y la poltica desde el abismo al que han sido connados por la contienda blica. Por ejemplo: persuadiendo a un
actor armado para que devuelva una gallina o un cerdo conscados a un campesino.
Son mltiples las acciones humanitarias que han nacido
en la cotidianidad de las comunidades, muchas de ellas ajenas
al control del Estado. Los combatientes han partido de cdigos ticos basados en el respeto y el reconocimiento de la condicin de los civiles en medio del cruce de disparos. Hemos
salvado vidas sencillas pero muy importantes para sus comunidades y familias. Hemos contribuido a generar condiciones
de gobernabilidad en municipios cuyos alcaldes son presiona-
* Gestor de Paz y Convivencia de la Gobernacin del Valle
dos por los grupos armados. Hemos conseguido treguas en

Navidad y Semana Santa con mecanismos de vericacin, preservando vidas humanas y bajando la curva de los desplazamientos. Se han rescatado los cadveres de las vctimas para
ser enterrados por sus familias.
Veinte procesos de retorno de poblacin desplazada, liderados por nuestra ocina, son el fruto de una poltica concertada
entre las instituciones de la red regional de atencin y asistencia a la poblacin desplazada, cada una con responsabilidades
puntuales. El trabajo conjunto ha permitido que los grupos
armados irregulares respeten la vida y bienes y las condiciones del retorno. Y como nos han sido entregadas personas
retenidas o secuestradas, somos partidarios obstinados de un
intercambio humanitario.
El modelo de paz nacional fracas, pero en las regiones se
construye una senda humanitaria que, de ampliarse, cobrar
inadvertida connotacin poltica y propiciar una nueva oportunidad para el discurso de la paz. Y que no haya dudas: De
ninguna manera auspiciamos la inobservancia del dih, que es
una conquista irrenunciable de la humanidad! Es nuestra
apuesta humanitaria. No obstante, los principios normativos
no deben impedir que en las circunstancias atpicas de Colombia atenuemos ciertas consecuencias del degradado conicto
armado.
Nos preocupa de manera sustantiva que los imperativos
ticos y legales del dih se utilicen tan slo para descalicar las
actuaciones de unos u otros, segn convenga, es decir, que
sirvan como arma poltica, cuando deberan ser el blasn humanitario que contenga la progresin del abuso y nos devuelva el honor perdido en esta guerra vergonzosa. Aspiramos a que
este esfuerzo no languidezca en el minado camino de las incomprensiones. Al contrario: esperamos que pueda ser articulado con empeos nacionales liderados por el gobierno central!
Trabajamos con la fe del carbonero para ganar espacios para
la vida, escamotear la sombra de la guerra de los feroces campos
del Valle del Cauca y ampliar nuestra experiencia humanitaria.
209

El Comit
Internacional de
la Cruz Roja le hace
Adems de desempearse frente a los actores armados y

las comunidades en la construccin de campo humanitario, el Estado debe ocuparse de las llamadas medidas nacionales de aplicacin del dih. Se trata de medidas por adoptar incluso antes de que se desencadenen los conictos, y
que garantizan el cumplimiento de las normas humanitarias. Entre esas medidas se encuentran las preventivas (difundir el dih entre la poblacin e instruir a la fuerza pblica
en las normas que lo componen, disponer de asesores jurdicos en dih para asistir a los comandantes militares...) y
las represivas (tipicar penalmente los crmenes de guerra,
investigarlos y sancionarlos). El Comit Internacional de la
Cruz Roja le hace un permanente seguimiento al proceso
de vinculacin de los Estados a los tratados humanitarios, y
a las medidas nacionales de aplicacin de los mismos. Esa
aplicacin es un aspecto muy importante de la construccin de campo humanitario.
2. Los grupos armados irregulares
Hay varias cosas por hacer frente a esos grupos, aprovechando las particularidades regionales y locales (la historia de
los frentes, los liderazgos, la presencia de personas o entidades capaces de hacer una buena intermediacin humanitaria):
Obtener que capaciten a sus efectivos en dih.
Conseguir que multipliquen sus actos humanitarios.
Implantar mecanismos de vericacin sobre los compromisos humanitarios que ya han adquirido en declaraciones unilaterales o en pactos con la sociedad civil.
Superar en una direccin positiva los puntos equvocos de esas declaraciones y pactos. As, aunque el eln y las
autodefensas sean cnicos al declarar que no cometern homicidios arbitrarios o innecesarios por fuera de combate, y
los paramilitares lo sean al sealar que tomarn medidas para
evitar la desaparicin forzada de personas, estn manifestando a la par su disposicin a encarar unos problemas humanitarios que merecen ser objeto de discusiones con el
Estado y las comunidades afectadas.
Introducir en sus cdi- un permanente

gos internos (explcitos o no) seguimiento al
y convertir en compromisos proceso de vinculacon el Estado y la sociedad cin de los Estados
civil nuevas prescripciones a los tratados
que acerquen cada vez ms humanitarios, y a
esos cdigos a la integralidad las medidas
nacionales de
del dih.
La ejecucin de estas ta- aplicacin de
reas es especialmente difcil los mismos.
en relacin con las Farc. La
perspectiva ms concreta de avanzar con ellas en lo humanitario surge del propuesto canje de ociales de la fuerza pblica y dirigentes polticos en manos de esa organizacin por
guerrilleros presos. No es imposible encontrar una frmula
que reduzca los costos de las propuestas de las Farc sobre el
tema, y le abra camino a aproximaciones ms slidas entre
las partes sobre la cuestin humanitaria.
El eln parece mantener una disposicin abierta hacia los
acuerdos de humanizacin, desescalamiento o suspensin
del conicto, que no ha sido aprovechada con el vigor que
merece.
Las negociaciones que se adelantan con las autodefensas
son una buena oportunidad para comprometerlas a fondo
con la ampliacin del campo humanitario (pero esto implica
superar las dicultades en el cese de hostilidades asumido).
3. Las autoridades y las comunidades locales
Las comunidades locales se juegan la vida en la aplicacin
o falta de aplicacin del dih por parte de las organizaciones
armadas. Por eso las autoridades territoriales, las comunidades locales e instancias de la sociedad civil realizan gestiones que casi todos los das arrancan, literalmente, personas y bienes civiles de la guerra y construyen campo humanitario en las regiones. Como no es dable cumplir con el
deber de proteger a la poblacin exclusivamente por la va
militar, el Estado debe apoyar e impulsar esos procesos.
Estas experiencias podran alcanzar ms cobertura si se
articularan alrededor de dilogos humanitarios regionales.
10. A la cuestin de los dilogos humanitarios regionales se vuelve a aludir en el Captulo 14, aunque en un contexto ligeramente diferente, el de las acciones
210
colectivas contra la violencia en el marco de la vida municipal.
stos podran ser conducidos por las autoridades territoriales, bajo la orientacin del gobierno nacional. Para denir
con acierto los alcances y lmites de los dilogos, se podra
adoptar un enfoque casustico, que recogiera la experiencia
de las gestiones humanitarias locales, identicara problemas, costos y oportunidades y deniera pautas de accin.
Debemos adelantar que no hay razn para prohibir acuerdos que, sin concederles contraprestaciones a los grupos
armados, obtengan de stos garantas de respeto a la poblacin civil.
Correspondera al gobierno armonizar las gestiones realizadas en lo regional con los avenimientos humanitarios de
cobertura nacional.
Hay una modalidad de ampliacin del campo humanitario desde las regiones que merece comentario especial.
Dentro de los procesos de accin colectiva contra la violencia que examinar el Captulo , diversas comunidades han
encontrado un espacio de supervivencia digno adoptando
una actitud expresa de compromiso con el estado de derecho, y de ruptura de relaciones con todo tipo de grupo armado irregular. Esta frmula no entusiasma a los grupos armados irregulares, pero estn dispuestos a tolerarla, cuando se
renen determinadas circunstancias. La principal es que los
costos militares o polticos de persistir en una lnea de agresin contra la comunidad sean elevados como ya se dijo,
esos costos se incrementan cuando el actor armado quiere
entrar a un proceso de negociacin con el gobierno.
Otro requisito importante consiste en que intervenga un
mediador que ofrezca credibilidad a las comunidades y al
grupo irregular. Con frecuencia, ese papel ha sido cumplido
por personal de la Iglesia catlica. Tambin lo han desempeado funcionarios regionales o locales (como los consejeros
de paz), o personajes de iniciativa y liderazgo reconocidos en
la zona. El mediador debe reunir, entre otras, las siguientes
condiciones: i) conocer bien toda su rea de actividad, y a
las comunidades y los actores armados que se mueven en ella;
ii) ceirse a un idntico cdigo de conducta frente a todos los
grupos armados irregulares y demandar de todos ellos respeto por la vida, la integridad, la libertad y los bienes de todos
los miembros de la poblacin; iii) hacer saber a todos los
grupos irregulares que desarrolla frente a sus adversarios
armados la misma clase de gestiones, iv) no actuar a espaldas de las autoridades civiles ni de las de la fuerza pblica.
Por la integralidad de sus efectos, esta modalidad de
ampliacin del campo humanitario merece especial apoyo
de las autoridades nacionales.
Fundacin Social/ Unicef Colombia (-), Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmeros ,
y , Bogot, Fundacin Social/ Unicef Colombia.
Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (), Acuerdos humanitarios. Colombia en la aldea global: agenda
ciudadana para la paz, Bogot, Indepaz, Documento n .
Presidencia de la Repblica, Conversaciones de Paz (), Frente al horror: Acuerdos humanitarios. Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y la Libertad, Bogot.
Programa por la Paz de la Compaa de Jess (), Programa Posibles Vas de Humanizacin del Conicto Armado
Interno en el marco de un proceso de dilogos de paz (mimeo), Bogot, Programa por la Paz de la Compaa de Jess.
211
Captulo 9
Atender a las vctimas:

retorno, reparacin
y reconciliacin
Agradecimientos
Colaboracin: Fundacin Social, Luis Alberto Bonilla,
Catalina Daz, Carmen Elisa Echeverra, Sandra Milena
Gaviln, Astrid Gmez Hilarin, Tatiana Olarte Fernndez, Luis Manuel Lasso, Patricia Luna, Juan Francisco
Mesa, Marlene Mesa Seplveda, Ruth Yanira Nieto, Mara Eugenia Querubn, Jaime Prieto Mndez, Edith Puerto, Paola Ximena Silva, Carmen Elisa Soto y Carlos Julio
Vargas.
Recuadros: Harriet Hidalgo, Luis Alfonso Hoyos y Mara Teresa Muoz.
Pgina anterior: Foto 9.1 Atencin a desplazados Archivo El Tiempo.
a seguridad y la justicia penal (Captulo ) salvan vidas y otras opciones humanas al proteger a la gente y
evitar que el crimen pague. Los actos y compromisos humanitarios (Captulo ) hacen lo mismo al impedir que los
armados violen el dih. Podramos decir ahora que si el Estado no logra prevenir el dao, est en la obligacin de compensar a la vctima: de ah el tema de este captulo.
Pero la distincin entre aquellas situaciones no es tajante, pues en materia de vctimas la poltica no debe reducirse
al dao causado, sino prevenir su ocurrencia entre personas que se saben expuestas a un especial peligro. De esta
manera, los programas de atencin a vctimas incluyen dos
componentes: uno de compensacin propiamente dicho y
otro de seguridad-justicia, vale decir, de proteccin de la
persona en riesgo (seguridad) y castigo al causante (justicia).
Este captulo describe y evala las polticas y programas
de atencin a los no combatientes, que han sido vctimas o
estn en alto riesgo de ser vctimas del conicto armado.
Usando un mtodo inductivo, la seccin A resea el estado
actual de los cinco programas principales desaparicin
forzada, secuestro, amenazas, atentados terroristas, desplazamiento para pasar en la seccin B a una propuesta de
accin integral o sistmica consecuente con nuestro enfoque de desarrollo humano.
A. Los programas actuales

Dos de los programas en examen desapariciones y secuestros no tienen su centro de gravedad en atender a las vctimas o a su familia sino en sancionar al delincuente. Los
otros tres son ms asistenciales, por as decirlo. Esto representa, de entrada, una debilidad: los secuestrados y parientes del desaparecido deberan ser objeto de la asistencia del
Estado (lo que no sucede) y los delitos de amenaza e induccin al desplazamiento deberan ser investigados (lo que no
ocurre tampoco)2.
1. Desaparicin forzada de personas
La ley de cre varios mecanismos contra la desaparicin forzada, comenzando por una comisin de bsqueda de personas desaparecidas, que disear [...] y
apoyar la ejecucin de los planes de bsqueda de [...] desaparecid[os] y conformar grupos de trabajo para casos especcos. Se trata de un organismo interinstitucional presidido por el Defensor del Pueblo, que incluye dos ong de
derechos humanos.
La ley crea tambin el registro nacional de desaparecidos para reunir y cruzar informacin sobre stos y sobre los
cadveres nn. Ordena llevar registros comunicados por red
1. Este Captulo no incluye los programas para miembros de la fuerza pblica, cuya atencin corresponde al respectivo sistema de previsin social. Tampoco
incluye dos programas cuya relacin con el conflicto es apenas parcial: el de proteccin y asistencia a testigos, vctimas e intervinientes en el proceso [penal], que
maneja la Fiscala, y el de proteccin a congresistas amenazados, a cargo del DAS.
2. Los cinco programas protegen frente a delitos. Los de desaparicin forzada e induccin al desplazamiento fueron tardamente tipificados, mediante la ley 589
de 2000. Hoy, segn el Cdigo Penal (ley 599 de 2000) las desapariciones estn castigadas con penas que van de 20 a 40 aos de prisin y multas que pueden llegar
a 5 mil salarios mnimos mensuales (unos 1.800 millones de pesos), y el desplazamiento con penas de 6 a 16 aos y multas hasta de 1.500 salarios mnimos. El
secuestro est castigado con prisin de 20 a 40 aos y multas hasta de 50 mil salarios mnimos (ms de 16 mil millones de pesos). Las amenazas, con prisin hasta
de 64 meses. Los ataques terroristas, con prisin de 10 a 20 aos y multas hasta 30 mil salarios mnimos.
215

a nivel nacional de las personas capturadas o detenidas. Y

establece un mecanismo de bsqueda urgente que permite
acudir ante cualquier autoridad judicial para que realice todas las diligencias conducentes a localizar el desaparecido.
El juez puede encargar la administracin de los bienes a un
pariente cercano; si el desaparecido fuere funcionario pblico, su salario le ser pagado durante dos aos.
El cumplimiento de esas previsiones deja mucho que
desear, pues la Comisin de Bsqueda dispone de muy pocos recursos y no cuenta con un equipo permanente para
consolidar los datos del registro. Las solicitudes de bsqueda urgente tienen que ser sometidas a reparto, lo cual retarda su operacin, y su trmite no est sometido a un plazo
perentorio. La comisin ha impulsado el esclarecimiento
de algunos casos especcos, pero los autores de la desaparicin no han sido hallados.
Las investigaciones sobre desapariciones se ven entorpecidas por: i) la falta de formularios estandarizados para
las denuncias, la informacin sobre cadveres sin identicar, etc.; ii) la falta de personal calicado para disear planes de investigacin y bsqueda urgente; iii) la inexistencia
de una unidad de la Fiscala dedicada exclusivamente a este
asunto; iv) las dicultades de comunicacin con la Registradura Nacional para confrontar sus tarjetas decadactilares
con los registros de las huellas de cadveres nn; v) el descontrol sobre las inhumaciones de estos cadveres (sobre
todo de las hechas en fosas comunes); vi) la reserva del sumario, por ser oponible a casi todas las entidades de la Comisin de Bsqueda, y vii) las resistencias de los funcionarios
judiciales a trabajar hombro a hombro con los familiares de
las vctimas y la falta de conanza de stos en aqullos.
2. Lucha contra el secuestro3
La poltica antisecuestro se propone reducir la probabilidad de estos eventos (precaucin ciudadana, proteccin,
cultura de denuncia y no pago de rescates...) y desarticular
y judicializar las bandas de secuestradores (entre otras vas,

golpeando sus nanzas mediante la extincin de dominio).
La orientacin de la poltica corresponde al Consejo nacional de lucha contra el secuestro y dems atentados contra la libertad personal (Conase), que encabeza el Ministro
de Defensa. Otros instrumentos de la poltica son el Fondo
para la defensa de la libertad personal (Fondelibertad) y los
Grupos de accin unicada por la libertad personal (Gaula).
Fondelibertad es una cuenta especial del Ministerio de
Defensa que contribuye al pago de recompensas y a nanciar los Gaulas. Adems, contrata un seguro colectivo para
el pago de salarios y prestaciones sociales del secuestrado.
Sus recursos proceden del erario nacional y aumentaron de
. millones de pesos en a . millones en
y a . millones en .
Los Gaula estn compuestos por personal de la fuerza
pblica. Son . Cada grupo, dirigido por un scal y un comandante militar o policial, est conformado por tres unidades: la operativa (rescates), la de inteligencia (recoleccin
de informacin) y la investigativa (acopio y judicializacin
de pruebas).
Una comisin de tres senadores y tres representantes
debe supervisar las polticas contra el secuestro, y denunciar nacional e internacionalmente las violaciones de los
derechos humanos de los secuestrados.
Desde la perspectiva de la atencin a las vctimas, la poltica antisecuestro presenta varios problemas (Fundacin
Pas libre, ): i) se hace nfasis en el rescate, que pone en
riesgo la vida de los secuestrados y no en la investigacin,
que permite desarticular las bandas; ii) ni siquiera se ventilan la reparacin de daos al secuestrado y su derecho a la
verdad y la justicia; iii) no hay poltica de apoyo a su
reinsercin social y sicolgica; iv) pese a que la ley lo prev,
delegados de entidades privadas no han sido invitados a
formar parte del Conase, y v) no se ha puesto a funcionar la
comisin supervisora de congresistas.
3. Las normas sobre el tema son las leyes 40 de 1993, 282 de 1996, 589 de 2000, 733 de 2002, y los decretos 1.465 de 1995, 1.461de 1996, 1.182 de 1999
y 1.512 de 2000.
4. Segn la ley, los salarios del servidor pblico secuestrado se le seguirn pagando a su familia. Recientemente la Corte Constitucional estableci que en
aplicacin del principio de solidaridad, los patronos particulares deben hacer lo propio, por el trmino del contrato. Un proyecto de ley pretende que se suspenda
216
el pago de impuestos del secuestrado, se congelen sus deudas, se le concedan crditos blandos sin garantas y se cree un auxilio de incapacidad por secuestro.
3. Proteccin a personas amenazadas

Bajo la Direccin General de Derechos Humanos (dgdh)
del Ministerio del Interior se desarrollan cuatro programas
de proteccin: i) a dirigentes y activistas polticos (especialmente de oposicin) de organizaciones sociales y de derechos humanos, y a testigos de violaciones de los derechos
humanos y el dih; ii) a dirigentes y miembros de la Unin
Patritica y el Partido Comunista; iii) a periodistas y comunicadores sociales, y iv) a alcaldes, concejales y personeros.
Estos programas comprenden dos tipos de proteccin,
uno blando (blindaje de sedes, chalecos antibalas, equipos de comunicacin y vehculos y conductores no armados)
y uno duro (lo anterior ms guardaespaldas armados y, a
veces, vehculos blindados). Los programas incluyen ayudas
humanitarias (atencin mdica, tiquetes areos, trasteos...)
y prevn atencin para casos urgentes.
Cada programa dispone de un Comit de Reglamentacin y Evaluacin de Riesgos (crer), que estudia los informes del das y de la polica sobre el riesgo del amenazado y
Cuadro 9.1 Amenazados cubiertos por los programas
de proteccin del ministerio del interior 2000-2002
Sector al que pertenece el amenazado
2000
Sindicatos
ONG (de DDHH)
2.142
Lderes y testigos (de violaciones de DDHH)
2001
2002
1.033
1.174
537
1.116
327
471
Partido Comunista y Unin Patritica
616
378
715
Periodistas y comunicadores
41
69
250
Alcaldes, concejales y personeros

Total
399
2.799
2.344
4.125
Fuente: Programa de proteccin a testigos y personas amenazadas de la

Direccin General de Derechos Humanos del Ministerio del Interior.
dene los niveles de proteccin. Los crer incluyen a representantes de los sectores protegidos.
Segn el Cuadro ., despus de caer un tanto en ,
la cobertura de los programas dio un salto del % en ,
cuando casi todos los tems aumentaron y comenz a ejecutarse un programa para alcaldes y otros funcionarios municipales. Entre y fueron blindadas sedes de organizaciones y residencias. A julio de se estaban aplicando esquemas de seguridad dura, de los cuales unos cuarenta cubran a varias personas (Iparaguirre et al., ).
Cuadro 9. 2 Ejecucin de recursos de los programas
de proteccin del ministerio del interior 2000-2002
(millones de pesos corrientes)
Ao
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Ejecucin 1.000.00 500.00 4.520.66 3.608.41 17.828.46 *5.453.00

Total 32.910.53
* Enero-junio de 2002.
Fuente: Cristina Iparaguirre et al., Informe de evaluacin del Programa de proteccin a testigos y personas amenazadas del Ministerio del Interior (mimeo),
Bogot, 2002, p. 125.
Los programas de proteccin a personas amenazadas presentan varios problemas: i) oscilaciones bruscas en el monto de los recursos asignados anualmente, como muestra el
Cuadro . ; ii) presentar la solicitud de proteccin es engorroso, su aceptacin no est sujeta a criterios claros, la
evaluacin de riesgo no siempre es hecha por personal idneo, los amenazados suelen reservarse informacin necesaria para el evaluador; iii) muchos tipos de amenazados no
tiene representacin en los crer, lo que los pone en desventaja; iv) los guardaespaldas de conanza (escogidos por
el propio beneciario) suelen carecer de capacitacin y dotacin adecuadas; v) no se han creado los entes complementarios de los crer previstos por la ley, como el grupo de
apoyo legal (que asistir jurdicamente a las vctimas) y el
grupo de apoyo a la gestin (que evaluar las medidas de
proteccin); vi) las amenazas no son objeto de investigacin penal ni de estudios de sus dinmicas; vii) la dgdh tie-
5. Estos programas tienen soporte en las leyes 199 de 1995 y 418 de 1997 (prorrogada por la ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la ley 782 de
2002), y en los decretos 372 de 1996, 978 y 1.592 de 2000, 262 de 2001 y 1.386 de 2002.
217

ne poca capacidad para presupuestar y ejecutar recursos, y

viii) los gobernadores y alcaldes (jefes territoriales de polica segn los trminos del Captulo ) no se han vinculado
a los programas.
4. Apoyo a vctimas de atentados terroristas y eventos similares
La Red de Solidaridad Social (rss) y el Fondo de Solidaridad y Garantas (Fosyga) prestan apoyo a las vctimas
de atentados terroristas (incluyendo explosiones de minas
antipersonal y uxos), combates, ataques y masacres .
La RSS presta asistencia mediante dos programas: el de
atencin a vctimas de la violencia (asistencia humanitaria)
y el de reconstruccin de municipios. La asistencia humanitaria comprende ayudas por fallecimiento de familiares
, salarios mnimos mensuales (smm) por cada muerto, incapacidad permanente (con un tope mximo de
, smm) y heridas y prdida de bienes (2 smm). La reconstruccin de municipios comprende la reparacin y
construccin de infraestructura social y comunitaria, y la
de viviendas. La ayuda puede ser hasta de millones de
pesos por vivienda (si la reparacin es ms costosa, puede
solicitarse un subsidio del Instituto Nacional de Vivienda
de Inters Social y Reforma Urbana (Inurbe). Se procura
generar empleo local.
El Fosyga, por su parte, cubre los costos de la asistencia
mdica, quirrgica, hospitalaria y de rehabilitacin fsica y
sicolgica a las vctimas no aliadas a entidades de previsin o seguridad social. En eventos de incapacidad permanente les reconoce hasta salarios mnimos diarios (smd).
Tambin les reconoce smd a los familiares de cada fallecido, ms smd por gastos funerarios.
El Cuadro . resume la ejecucin conjunta de los tres
anteriores programas de asistencia humanitaria. El principal problema que presentan es la insuciente disponibilidad presupuestal. En marzo de , el dcit para cubrir
las ayudas por fallecimiento de familiares e incapacidades

permanentes, ascenda a . miles de millones de pesos.
En el otro tem de la atencin humanitaria (heridas leves y
afectacin de bienes) la rss se encontraba al da.
Cuadro 9. 3 Nmero de familias atendidas
y recursos ejecutados en la atencin humanitaria a
vctimas de actos terroristas y tomas guerrilleras
1997-2002 (millones de pesos corrientes)
Ao
Familias atendidas
Recursos ejecutados
1997
1.231
2.045.84
1998
355
3.286.33
1999
1.865
7.433.00
2000
1.043
4.000.00
2001
6.000
16.000.00
2002
7.514
10.202.00
Total
18.008
42.967.17
Fuente: Programa de atencin integral a municipios

afectados por la violencia poltica, de la Red de Solidaridad Social.
Al programa de reconstruccin de municipios le fueron

asignados recursos por . millones de pesos en ,
por . en , . en y . en .
5. Programas para personas en situacin de desplazamiento8
a. Componentes
De acuerdo con la ley de , estos programas tienen
tres componentes bsicos: prevencin del desplazamiento,
6. Esta asistencia tiene soporte legal en la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la ley 782 de 2002.
7. Hasta 1998 la Red procur atender a las vctimas de los atentados terroristas y tomas contratando plizas con compaas de seguros pero stas se negaron,
alegando diversas razones (como que las vctimas eran auxiliadoras de guerrillas o autodefensas) a hacer pagos por sumas superiores al valor de las primas.
8. Las polticas referentes al desplazamiento estn plasmadas en la ley 387 de 1997 y el decreto 2.569 de 2000, que la reglamenta; en los documentos Conpes
3057 (Plan de accin para la prevencin y atencin del desplazamiento forzado, 10 de noviembre de 1999) y 3115 (25 de mayo de 2001); en la directiva
218
presidencial n 06, del 28 de noviembre de 2001 y en el Plan estratgico para el manejo del desplazamiento interno forzado por el conflicto armado (plan a tres
atencin humanitaria de emergencia y estabilizacin socioeconmica. La promocin de los retornos voluntarios y la

proteccin de los desplazados, complementan esos componentes.
Para prevenir el desplazamiento (y promover los retornos), las comunidades en riesgo sern protegidas por la fuerza pblica (con la ayuda de un sistema de alertas tempranas coordinado por la Defensora del Pueblo) y se buscar
instaurar en ellas condiciones de convivencia.
El artculo del decreto de dene la atencin humanitaria de emergencia como la ayuda temporaria
e inmediata [que tiene por n] mitigar las necesidades bsicas en alimentacin, salud, atencin sicolgica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hbitat interno
y salubridad pblicas; el Recuadro . da una idea de lo
que esta ayuda signica para los desplazados. Se tiene derecho a ella, a razn de , smm por mes, durante tres meses,
prorrogables excepcionalmente por otros tres. Por una sola
vez se podr proporcionar otro smm para transporte y utensilios de cocina y alojamiento.
La estabilizacin socioeconmica es la situacin donde los desplazados accede[n] a programas que garanticen
la satisfaccin de sus necesidades bsicas en vivienda, salud, alimentacin y educacin a travs de sus propios medios o de los programas [del] gobierno nacional y autoridades territoriales (decreto de , artculo ).
b. Benecios socioeconmicos
Segn las leyes vigentes:
Los desplazados accedern a servicios gratuitos de asistencia mdica integral, quirrgica, odontolgica, sicolgica,
hospitalaria y de rehabilitacin a travs del sistema general
de seguridad social. En la adjudicacin de cupos, los establecimientos ociales de enseanza bsica y media vocacional darn prioridad a las vctimas de la violencia, y no les
cobrarn matrculas ni pensiones. Las entidades territoriales garantizarn a los desplazados todas las etapas del servicio pblico de educacin.
Se realizar un programa de adquisicin subsidiada de
unidades agrcolas familiares (uaf) para desplazados que
carezcan de propiedad o la hayan perdido al huir. Se recibirn los inmuebles abandonados como parte de pago. Se
prestar colaboracin para recuperar sus predios a quienes
retornen. Se adelantarn programas de vivienda subsidiada.
Se vincular a los desplazados a programas de empleo
de emergencia y de alimentos por trabajo, como estrategia
de transicin entre la ayuda de emergencia y la estabilizacin. Para efectos de esta ltima, se desarrollarn proyectos
productivos viables en el mercado, con capacitacin y asistencia tcnica, apoyados en alianzas con el sector privado.
Tambin se otorgarn incentivos tributarios a las empresas
que den empleo a personas desplazadas.
c. Benecios jurdicos
Los desplazados no sufrirn las consecuencias de no
presentarse oportunamente a resolver su situacin militar,
de abandonar un predio sobre el cual vienen ejerciendo una
posesin adquisitiva, ni de desatender procesos judiciales o administrativos en que sean partes.
Podrn registrar nacimientos de nios en municipios
distintos a aqullos donde se produjeron.
En las zonas en riesgo de desplazamiento se congelar
la propiedad rural (solo se podr vender con autorizacin
del comit municipal o departamental de atencin a la poblacin desplazada).
aos expedido por la RSS), Conpes. Hay polticas sectoriales en el decreto 2.231 de 1989 (educacin), el acuerdo n 18 de 1995 de la junta directiva del Incora y
el decreto 2.007 de 2001 (propiedad de la tierra), el acuerdo n 185 de 2000 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el decreto 951 de 2001 (vivienda)
y el decreto 290 de 1997 (registro civil).
9. Al efecto tambin deben tenerse en cuenta otros elementos de la oferta social del Estado como el acceso al empleo, a proyectos productivos y la tierra, y a
la atencin a la niez, la mujer y la tercera edad (ley 387 de 1997).
10. La norma (ley 387 de 1997) evita interrumpir la prescripcin adquisitiva de dominio que est corriendo a favor del desplazado. Est complementada por la
ley 791 de 2002, que impide que la prescripcin transcurra en favor de quien entra a ocupar un predio ajeno, cuando el propietario o poseedor est en la
imposibilidad absoluta (como es el caso del desplazado) de hacer valer sus derechos frente al ocupante. Esta ltima norma no protege slo a las vctimas del
desplazamiento.
219

RECUADRO 9.1
Lo que detiene la guerra

Harriet Hidalgo*
Squenme, quiero salir de la ocina, me repeta todos

los das.
Cubrir el conicto desde el escritorio atada al boletn de
las instituciones, escuchar los comunicados ociales, anotar
cifras interminables de heridos, desplazados y muertos, es una
situacin que puede hacer perder la sensibilidad.
Pero una oportunidad hizo que mirara el conicto con otros
ojos. Sal al oriente de Antioquia. La cara que ponan muchos
cuando vean en sus televisores lo que estaba sucediendo en
Irak, no era comparable a mi primera impresin al llegar a esta
regin del pas.
Es cierto, en Colombia, presenci las secuelas de la guerra.
Camiones del cicr, con unos cuatro mil mercados y kits de
supervivencia en la plaza de la cabecera municipal en San Francisco (Antioquia). El ensordecedor ruido de los megfonos
llamando a miles de desplazados, avisando que la ayuda humanitaria haba llegado, me toc.
Campesinos descalzos, mujeres jvenes con una tristeza
profunda acompaadas por tres y cuatro hijos, algunos en brazos, esperaban revestidas de paciencia las indicaciones para
recibir temporalmente lo que la violencia les haba arrebatado
la semana anterior: un caf, unos granos de frjol o lenteja, un
cepillo de dientes, una cobija, una colchoneta, un peine y una
toalla higinica.
La gente reciba la ayuda. La solidaridad de San Francisco
era evidente. En una semana ya no vivan dos mil personas en
la comodidad austera de sus hogares. Ahora eran unas cuatro
mil que pernoctaban en la casa de un familiar o un desconocido de corazn.
Me acerqu a la primera la. All estaba doa Mara quien
empez a contarme cmo un actor armado le haba arrebatado los pocos vveres de una pequea tienda. Ellos quedaron
con el estmago lleno. Yo ahora tendr que buscar como llenar el mo.
Delante de ella estaba doa Flor, una mujer de 25 aos que
pareca de 40. Iba acompaada de dos nios que no eran sus
220
hijos, pero los cuidaba como si fueran propios. Su madre desapareci de la zona rural en medio de la confusin provocada
por los enfrentamientos.
Huy para salvar su vida, no sabemos si volver cont
Flor, mientras esperaba la cha con la que poda recibir la asistencia humanitaria para sus nuevos hijos.
En la la estaba tambin Jos, un hombre campesino, casado y con dos hijos.
Esper a que reclamara su cha y lo acompa a recibir las
provisiones. No saba qu hacer primero: rer, hablarme con
su mirada puesta en el lente de la cmara o cargar en su costal
las ocho libras de arroz, lenteja, frjol, chocolate, caf, las dos
botellas de aceite, el azcar y la sal que le alcanzaran para dos
semanas.
Mientras caminaba con su costal en la espalda, me fui con
l hacia la casa que tena que abandonar esa misma noche. Su
cuada, quien le haba dado posada, le dijo que l y su familia
tenan que irse porque ah tambin funcionaba una guardera
para diecisis nios desplazados. El espacio era muy reducido: una alcoba, un bao y una cocina. No era suciente para
albergar a tantas personas.
Con una sonrisa y una mano en el aire se despidi de m,
desde la angosta escalera que soporta decenas de casas. En mi
corta e inesperada visita escuch cmo haba tenido que salir
corriendo, dejando en el olvido los pollos de engorde que le
daban para comer.
Regres a la plaza central. La noche se aproximaba y la la
de gente esperando ayuda era cada vez ms larga. No importaba la lluvia.
Me ubiqu detrs del cordn y observ a dos ancianas que,
aunque no eran desplazadas, esperaban en silencio que tambin les dieran algn mercado, si sobraba algo.
El ritmo de la entrega de mercados no se interrumpa. Recorra las manos de los voluntarios desde el camin hacia el
centro del cordn humano, luego a los civiles que cooperaban.
d. El Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin

Desplazada por la Violencia (snaipd)
All estaba Ruth, una joven profesora que ayudaba a distribuir los kits de supervivencia y los mercados. Ella no era profesora de San Francisco, dictaba clases en la zona rural, pero
la guerra tambin la desterr junto con sus alumnos.
Cada vez que puede cuando en el colegio de San Francisco terminan las clases, ella comienza a dictar las suyas para no
perder de vista a sus alumnos.
Tuvimos que irnos. No s cmo qued la escuela. Lo ltimo que escuchamos fueron disparos y ruidos de helicpteros. Yo me refugi con los nios en la plancha. Luego como
pudimos salimos, algunos nos internamos en la montaa y
despus terminamos en San Francisco.
Ruth tiene aos, pero su madurez y sabidura la hacen
ver mayor. Ella quiere ayudar a los suyos y por eso se uni al
cordn humanitario para repartirle el mercado a sus paisanos.
Toca estar pendiente de quin viene por ayuda, porque
nunca falta el avin que se lleva lo de los desplazados
En Cocorn, a unas tres horas de San Francisco, me encontr con la cajita viajera. Descubr en su interior una enorme cantidad de libros. Novelas, cuentos, fbulas y recetarios,
que encerraban un tesoro de conocimiento.
Eran siete cajitas. Slo queda la que conoc en la biblioteca
de Cocorn. Las otras seis estn perdidas en la zona rural.
Nadie quiere recuperarlas, pero no porque no tengan la voluntad para rescatarlas. La violencia no deja. Los actores armados no permiten salir fcilmente de la cabecera municipal.
La guerra detuvo la ruta de la caja viajera que recorra cada
quince das las veredas cercanas. Los maestros antes podan
distribuir en cada escuela los libros para alumnos y padres de
familia.
Ahora este preciado tesoro de conocimiento tendr que
esperar. Las cajitas viajeras naufragan en medio del temor, los
disparos y la incertidumbre que deja la guerra cuando sta
detiene el derecho de aprender.
* Periodista. Jefe de redaccin, programa La Noche de RCN.
El Sistema est formado por todas las entidades pblicas,

privadas y comunitarias que realizan actividades en favor
de personas desplazadas. Lo dirige un consejo nacional compuesto por cuatro ministros, el director del Departamento
Nacional de Planeacin, el de la rss y el Defensor del Pueblo.
Dentro del Sistema se distinguen tres segmentos:
El primero es la rss, coordinadora del mismo y con
responsabilidades de ejecucin tocantes a todos los componentes de la poltica.
El segundo est conformado por las entidades del orden nacional que participan en la oferta de servicios sociales del Estado unas veinte entidades de diferente naturaleza y jerarqua, de las cuales tres son fondos nancieros,
seis trabajan en asuntos agropecuarios, cuatro en el fomento de actividades econmicas y microempresas, y dos en
cada una de las siguientes reas: familia, salud, educacin y
vivienda.
El tercero est constituido por las entidades territoriales, que deben actuar a travs de los comits departamentales y municipales presididos por gobernadores y alcaldes.
Les corresponde prevenir el desplazamiento y, con sus propios recursos, participar en la ayuda humanitaria y encargarse de la educacin del desplazado. Un esquema de incentivos (puntos adicionales de calicacin para la distribucin
de regalas y otros apoyos nancieros) procura impulsarlas
a desarrollar proyectos de inversin para los desplazados
(servicios domiciliarios, saneamiento bsico) y a inscribir
los desplazados en el Sistema de Seleccin de Beneciarios
para Programas Sociales (Sisbn).
e. Financiamiento
Entre y la asignacin presupuestal para programas de entidades pblicas del orden nacional con destino a
los desplazados ascendi a . millones de pesos (Conpes, , anexo ). Entre enero de y junio de , fue
de . millones; ,% de esta suma se destin a prevencin; ,% a atencin humanitaria de emergencia; % a
estabilizacin socioeconmica, y ,% a fortalecimiento
institucional (Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Acnur, : ).
221

Cuadro 9.4 Recursos con que contaba la red de solidaridad social a finales de 2002 para atender sus
responsabilidades* (miles de millones de pesos corrientes)
Fuente de recursos
Recursos totales
Recursos destinados a atender a la poblacin desplazada
Presupuesto nacional /RSS vigencias 1998-2002, en ejecucin
229.4
106.7
Presupuesto nacional / entidades nacionales que celebran

convenios con RSS, vigencia 2000-2002
62.2
40.8
Cooperacin internacional
95.0
47.5
Totales
386.6
195.0
* Los recursos de la RSS distintos a los de los desplazados se destinan a las vctimas de los actos terroristas y tomas guerrilleras, y a atender a adultos mayores,
indgenas, discapacitados, recicladores y poblacin afectada por la erradicacin forzosa de cultivos ilcitos.
Fuente: Red de Solidaridad Social (2002: 12-43). Documento Conpes 3115 y clculos del INDH 2003.
La rss ha manejado la mayor parte de los recursos para

desplazados. A nales de contaba al efecto con mil
millones de pesos (Cuadro .). Casi todos estos dineros se
ejecutan mediante convenios duciarios de objeto muy
abierto, con otras entidades. A nales de haba convenios vigentes con seis entidades, donde los aportes de la
Red ascendan a , mil millones de pesos y cuyos perodos de ejecucin iban de diciembre de hasta diciembre de o a la terminacin de los recursos (rss, :
-).
f. Observaciones sobre el snaipd en su conjunto
El Sistema presenta serios problemas de coordinacin.
No ha sido fcil generar compromiso con los desplazados
entre las entidades que lo componen, y especialmente entre
las autoridades departamentales y municipales. La rss se
ha visto obligada a suplantar, en parte, al resto del snaipd.
Como su prioridad es la ayuda humanitaria de emergencia
(para lo cual conviene mantener reservas lquidas en convenios duciarios) los otros componentes de la atencin han
ocupado un lugar secundario.
El Sistema no cuenta con una carta de navegacin. No

hay un plan nacional para la atencin integral a la poblacin desplazada que, conforme a la ley de , i) se
elabore en consulta con las entidades pblicas y comunitarias que conforman el snaipd; ii) sea aprobado por el mximo rgano de direccin; iii) tenga fuerza obligatoria para
todo el Sistema, y iv) sea supervisado, en su ejecucin, por
el Ministerio Pblico. En consecuencia no son claras las
polticas que orientan las varias lneas de accin (prevencin, asistencia humanitaria, etc.), prevalece un enfoque de
asistencia social sobre uno de derechos humanos (como
cartas de exigibilidad en manos de los desplazados) y estn
ausentes perspectivas transversales indispensables: etnia,
edad, condicin geogrca (rural o urbana) y, sobre todo,
gnero.
A pesar del aumento de recursos para los desplazados
en los ltimos aos, los porcentajes de atencin siguen siendo bajos: la rss calcula que entre enero de y junio de
slo se cubri % de la demanda en atencin humanitaria de emergencia y ,% en estabilizacin socioeconmica (Acnur, : ). Y estima que durante los
prximos dos aos se requiere invertir , billones de pe-
11. El nico que ha sido expedido hasta ahora (decreto 173 de 1998) ya es obsoleto. Hasta julio de 2002 se cont con un Plan estratgico para el manejo del
desplazamiento interno, expedido por la RSS, que no tena para las dems entidades el carcter vinculante de un plan nacional (tambin se ha acudido a documentos
Conpes y a directivas presidenciales, que no son comprehensivos y cuya obligatoriedad es discutible).
12. El grupo temtico de desplazamiento del Sistema de Naciones Unidas resalta la importancia de ese enfoque diferenciado (2003: 28) .
222
13. Aumento jalonado por la sentencia SU-1150/2000 de la Corte Constitucional y el Documento Conpes 3115 de mayo de 2001.
sos para el restablecimiento de la [poblacin desplazada],

sin incluir el costo de seguridad fsica, adquisicin de tierras ni recursos para crdito (Acnur, : ); no obstante,
la cobertura de la asistencia de emergencia ha estado creciendo (es casi plena en los desplazamientos masivos).
Las fronteras de la responsabilidad del snaipd son difusas. Esta termina, segn la ley, cuando se produce la estabilizacin socioeconmica del desplazado, o sea, cuando
se garantiza la satisfaccin de sus necesidades bsicas en
vivienda, salud, alimentacin, educacin, etc. En otras palabras, cuando aqul sale de la pobreza. Esto implica que la
lucha contra los efectos del desplazamiento se difumine en
algo ms amplio, la lucha contra la pobreza. Con ello se
descentra el foco de las polticas pblicas para los desplazados. Y el desplazamiento parece inmanejable, lo cual conduce al inmovilismo.
g. Observaciones sobre componentes especcos de la atencin
a desplazados14
Las normas sobre asistencia humanitaria han sido criticadas por restringirla a tres meses y por condicionar su
monto a la disponibilidad presupuestal (decreto , artculo ). La asistencia se ha concentrado en los elementos
materiales (alimentos, alojamiento), descuidando la salud,
la educacin y la atencin sicosocial. La respuesta a las necesidades en terreno es lenta.
La estabilizacin se atiende individual y fragmentadamente, por instituciones no bien coordinadas entre s y de
baja cobertura. Las reubicaciones de amplia escala, con el
concurso de varias instituciones, no lograron tomar fuerza.
Ha prevalecido la reubicacin urbana espontnea (Recuadro .).
La consagracin legal del acceso universal y gratuito
de los desplazados a la atencin en salud ha sido un paso
importante. Ese acceso cuenta con respaldo nanciero (del
Sistema nacional de salud). Pero no hay control efectivo de
las instituciones prestadoras de servicios de salud (ips) por
las direcciones territoriales del ramo. Hay problemas en el
trmite de la facturacin y el pago de los servicios de las ips.
Los desplazados desconocen el procedimiento para reclamar su derecho a la salud. La atencin sicosocial no se viene prestando. La educacin ha recibido un trato residual.
El acceso universal a la educacin bsica y media carece de
respaldo nanciero. Se ha descargado sobre los municipios
La prevencin del desplazamiento y la proteccin de

sus vctimas han sido descuidadas. La prevencin basada
en la actividad militar y policial falla porque la fuerza pblica no puede estar en todas partes y la lgica de combatir al
enemigo prevalece sobre la de proteger a la gente. No se ha
acudido en grande a los acuerdos humanitarios con los grupos irregulares. El hecho de que el Estado, apoyado por la sociedad, atienEl comit operativo nacional de pre- da a todo tipo de vctimas del conflicto armado, tiene un
vencin creado por el Consejo del alcance muy hondo: hermana a todos los damnificados de
snaipd no ha sido convocado nunca. una guerra absurda como beneficiarios de la solidaridad.
El sistema de alertas tempranas no tiene suciente despliegue geogrco aunque ha venido me- receptores. La gran limitacin es la falta de cupos y de elejorando ni instrumentos para garantizar respuestas ecien- mentos mnimos (kits educativos).
tes de las autoridades. Hay desconanza entre las organiza La cobertura de los programas de vivienda ha sido
ciones que dan las alertas y las autoridades militares que muy baja (igual al ,% de la demanda potencial entre
deben responder a ellas.
y ) y lo han sido ms las de dotacin de tierras y de
14. Acnur (2002), Andas, Comisin Colombiana de Juristas, Codhes, Fundacin Menonita para el Desarrollo (Mencoldes) y Secretariado Nacional de Pastoral
Social (2002).
15. Esto contraviene los principios rectores de los desplazamientos internos elaborados por el Representante del Secretario General de las Naciones Unidas
sobre la Cuestin de los Desplazados Internos (... las autoridades nacionales tienen la obligacin y la responsabilidad primarias de proporcionar proteccin y asistencia
humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el mbito de su jurisdiccin), principios que segn la Corte Constitucional colombiana (sentencia SU1150/2000) forman parte del bloque de constitucionalidad.
223

Recuadro 9.2
Los desplazados: otras voces, otros destinos

Mara Teresa Muoz Losada*
Este es el testimonio de un grupo de mujeres y hombres desplazados por la violencia en el Valle del Cauca y asentados en
la capital, Cali, quienes manifestaron su descontento por el
trato recibido por parte de los funcionarios de la Red de Solidaridad Social y del tipo de programas impuestos sin tenerlos
a ellos en cuenta.
Su poca capacidad de creer en los planes de retorno se
debe a la cercana con los terribles sucesos que marcaron su
destierro, pero tambin a la seguridad de que muchos otros,
conocidos de ahora o amigos de antes, han quedado desamparados de vuelta a su lugar de origen y sin que las razones
que motivaron su desplazamiento hayan sido resueltas. Peor
an, cuando regresan encuentran que ya lo han perdido todo.
Se perdi en las manos de avivatos, usurpadores, actores
armados, terratenientes y oportunistas. Incluso a algunos la
muerte se los lleva durante el viaje de regreso.
Los que han optado por quedarse en Cali sienten que la
ayuda humanitaria ha sido insignicante frente a sus necesidades, y ms cuando se han visto obligados a dejar atrs sus
recuerdos, su pasado, su vida, sus afectos, sus posesiones, su
propia familia, su tierra, su origen, sus races. As han ingresado a ser pobres entre los pobres en una ciudad que los mira
con recelo, y donde hay la disputa por los escasos recursos
destinados para ellos.
Los desplazamientos puntuales e individuales pasan casi desapercibidos, son ignorados y ni siquiera son registrados. Para
* Directora de Foro Nacional por Colombia en el Valle
224
aseguramiento de la tenencia. Los incentivos para que los

municipios extiendan los servicios domiciliarios y el saneamiento bsico a los desplazados, no han sido exitosos.
Los programas de empleo de corto plazo han tenido
un alcance exiguo. En cuanto a la estabilizacin va proyectos productivos, no se ha garantizado el acceso de los desplazados al crdito ni a los canales de fomento de la pequea empresa, ni se han promocionado los encadenamientos
recibir la ayuda de la Red deben someterse a unos engorrosos

trmites que vulneran su dignidad. Antes al menos eran los nicos propietarios de su existencia y ahora en la gran urbe son
limosneros de la ayuda ocial o, peor an, de las vas pblicas.
La situacin es tan compleja que ni la nacin ni los municipios han podido darles esa ayuda. No existen recursos ni
medios. Ellos piden al menos que se les trate como a seres
humanos, con respeto y consideracin por parte del gobierno. Que se escuchen sus propuestas. Su voz ha quedado condenada al silencio.
Se les ha impuesto un modelo de sustento econmico,
como las tiendas de abastos, que no ha dado resultado. Son
mano de obra muy barata por su desesperada situacin. Esas
alternativas mejoran las estadsticas pero no sus condiciones.
Ningn alcalde est dispuesto a convertir su ciudad en un
hotel de cinco estrellas para albergar a la poblacin desplazada, y ms cuando la pobreza asciende de manera galopante.
La Red sucumbe al facilismo de soluciones cortoplacistas. Los
programas de retorno no ofrecen seguridad y se limitan a entregar menos del mnimo necesario para regresar al lugar de
origen.
Cuntos son los recursos para la ayuda humanitaria?
Cules son los criterios de asignacin de los mismos? Ante
quines se pueden elevar denuncias por el maltrato que infringen los funcionarios y funcionarias de la Red?
Ellos, sin duda, estn dispuestos a tomar en sus manos la
conduccin y la construccin de su propio destino, para tejer
sus sueos por espacios de vida ms soportables y humanos.
con el sector privado. El monto de los subsidios no asegura la sostenibilidad de las unidades productivas y el mantenimiento de las familias simultneamente.
B. Hacia un modelo de atencin integral
La revisin anterior permite concluir que se ha avanzado
bastante en la creacin de regmenes jurdicos e institucio-
nes, la asignacin de recursos y la acumulacin de experiencias para atender a las vctimas del conicto armado. Se
han identicado los alcances de la atencin: prevenir, proteger, asistir, promover el acceso a condiciones de vida digna
y, en ciertos casos, reparar los daos sufridos. En algunas
reas (como la ayuda humanitaria a desplazados masivos)
la atencin ha alcanzado altos niveles de cubrimiento. Todo
eso es una base de partida para logros mayores.
1. Lo que existe: una atencin fragmentada
Sin embargo, la actividad del Estado no surge de una mirada integral a las vctimas, ni de la idea de que se deba prestar atencin a todas ellas. En consecuencia, esa atencin ha
sido asumida de manera parcelada, y ha dejado los siguientes vacos: i) hay agelos cuyas vctimas no son objeto de
poltica ni programa alguno, como los familiares de los
muertos fuera de combate o los torturados, las comunidades sitiadas o encajonadas entre dos actores armados (Sistema de Naciones Unidas. Grupo temtico de desplazamiento,
: , , -), o los afectados difusos por fenmenos
como el desabastecimiento de bienes, la suspensin de vacunas de salud o los apagones debidos al conicto; ii) hay
programas cuyo componente de asistencia es demasiado
dbil (como los de desaparecidos y secuestrados); iii) los
hay tan carentes de respaldo econmico que sus resultados
son irrisorios (como los de desaparicin forzada), y iv) los
hay que presentan niveles de cobertura altos en unos componentes y muy bajos en otros (como los de desplazados).
Del conjunto de los programas puede decirse que su nanciacin se queda muy corta en relacin con el nmero de
vctimas por atender.
En el hecho de que el Estado asuma un rea de atencin
o deje de hacerlo, han inuido factores como stos: i) la resistencia a ocuparse de agelos en los que existe alta responsabilidad de agentes estatales, por accin u omisin
(como en la desaparicin forzada o la tortura) y la mayor
propensin a atender a las vctimas de la guerrilla (secuestros, tomas, etc.); ii) la capacidad de presin de las vctimas (alta en relacin con las amenazas y con el desplazamiento, porque estn vivas, baja en las desapariciones y los
homicidios fuera de combate); iii) las dicultades operativas
(establecer qu homicidios tienen mviles polticos, etc.);
iv) el impacto scal, que lleva a trazar lmites difciles de
entender para las vctimas (al prestarse, por ejemplo, ayuda

humanitaria en casos de masacres y no de homicidios individuales, mucho ms numerosos) o a hacer asignaciones presupuestales meramente simblicas a ciertos programas; v)
el temor a sentar precedentes sobre la obligacin de reparar
violaciones de los derechos humanos y el dih en casos no
denidos por el poder judicial.
La atencin fragmentada a las vctimas viola el principio
de igualdad (artculo de la Constitucin) y trae consigo
muchas irracionalidades: i) no ayuda a adoptar lneas de
accin que tendran impacto sobre la situacin de todas las
vctimas (impulso a los acuerdos humanitarios, etc.); ii) debilita la bsqueda de recursos nacionales e internacionales;
iii) duplica, en general, esfuerzos y costos; iv) genera inequidades en la distribucin de recursos entre distintos tipos de damnicados; v) segmenta y limita los alcances de
las perspectivas transversales (gnero, etnia, edad, etc.); vi)
impide aprovechar los mecanismos y las experiencias acumuladas en la lucha contra un agelo (por ejemplo, el secuestro) para combatir otros (como la desaparicin forzada), y
vii) confunde a las vctimas sobre dnde y cmo tramitar
solicitudes.
2. Parmetros para una atencin integral
La atencin del Estado a las vctimas del conicto debe someterse a los siguientes parmetros, que surgen de la Constitucin poltica y del derecho internacional sobre los derechos humanos:
Adoptar un enfoque de derechos las vctimas tienen
derecho a la atencin no de mera ejecucin de polticas
optativas.
Aplicar los principios de igualdad y de solidaridad.
Cumplir en benecio de las vctimas (efectivas o potenciales) y teniendo muy en cuenta su condicin de tales, los
deberes de: a) respetar sus derechos humanos (que todos los
agentes estatales se abstengan de atentar contra stos), y b)
protegerlos de las agresiones de actores no estatales.
Adoptar las medidas necesarias para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos econmicos,
sociales y culturales (desc), empleando hasta el mximo los
recursos disponibles.
Reparar a las vctimas los daos antijurdicos causados por accin u omisin de los agentes estatales.
225

A continuacin se hacen propuestas sobre el alcance que

se debera dar a los principios y deberes mencionados.
a. Igualdad y solidaridad. A la luz del principio de igualdad, el Estado debera prestar atencin a todos los damnicados directos de la contienda armada, y hacerlo sin discriminacin poltica, ideolgica ni de ningn otro carcter. En
virtud del principio de solidaridad, deben movilizarse cuantos recursos sean necesarios para atender a las vctimas del
conicto, por lo precaria y vulnerable que es su situacin.
El principio de solidaridad es, en todo caso, el principal
cimiento de la atencin a las vctimas del conicto. Se expresara, bsicamente, en el aporte de los contribuyentes a
mitigar los efectos que la contienda tiene sobre sus damnicados directos sorprende, al respecto, que el Estado acuda a sobretasas e impuestos especcos para nanciar su
actividad militar, pero no para atender a esas vctimas.
El hecho de que el Estado, apoyado por la sociedad, atienda a todo tipo de vctimas del conicto armado, tiene un
alcance muy hondo: hermana a todos los damnicados de
una guerra absurda como beneciarios de la solidaridad de
sus conciudadanos, y deslegitima a quienes han hecho de la
guerra la forma de alcanzar sus objetivos.
b. Prevencin y proteccin. Para prevenir las agresiones contra las vctimas potenciales del conicto se debe apelar a:
El reconocimiento reiterado, y desde las ms altas autoridades de: a) la legitimidad del disenso poltico, el ejercicio de la oposicin y la protesta social no violenta, as
como del trabajo por los derechos humanos; b) la obligacin de respeto a los derechos humanos y el dih por parte
de todos los agentes estatales, y c) la obligacin de los miembros de la fuerza pblica de perseguir a todo tipo de actor
armado irregular.
La ampliacin del campo humanitario, mediante la promocin y vericacin de actos y acuerdos humanitarios (Captulo ).
La aplicacin de las propuestas de este Informe sobre
la construccin de condiciones de gobernabilidad y convi-
vencia en las regiones (Captulo ), la promocin del desarrollo humano, particularmente en las zonas ms afectadas
por la contienda (Captulo ), la seguridad interna, la aplicacin de la ley penal y la lucha contra la impunidad (Captulo ) y la lucha contra la corrupcin y el desmantelamiento
de las rentas ilcitas (Captulo ).
Redenir la misin de la fuerza pblica, para que su
responsabilidad bsica sea proteger a la poblacin. Esto
implica que las autoridades militares y de polica se ocupen
a fondo de neutralizar los riesgos de los habitantes de su
zona ante los grupos armados irregulares y la delincuencia,
e implica que la evaluacin de cada comandante militar o
policial tenga en cuenta la disminucin o el aumento de los
homicidios, desapariciones, secuestros y otras agresiones
y no slo los golpes al enemigo.
Fortalecer el sistema de alertas tempranas que coordina la Defensora del Pueblo.
Aumentar de manera sustancial los recursos destinados al programa de proteccin a personas amenazadas (o
en riesgo) del Ministerio del Interior, y su articulacin a los
dems programas de atencin a vctimas.
Concentracin itinerante de la accin institucional (entidades estatales, ong y entidades internacionales con responsabilidades en derechos humanos y dih) en las zonas
donde el conicto cobre los alcances ms devastadores, para
obtener resultados a corto plazo.
c. Asistencia humanitaria y programas de choque para
generar ingresos. La satisfaccin de los desc de las vctimas
del conicto debe someterse a estas pautas:
El Estado debe tomar medidas tendientes a lograr progresivamente la plena efectividad de dichos derechos, hasta
el mximo de los recursos disponibles.
Entre esas medidas se encuentran, en primer lugar, la
de proporcionar los medios necesarios para satisfacer las
necesidades vitales mnimas (alimentacin, vestido, albergue, control de enfermedades infectocontagiosas, etc.), a
quienes estn en la imposibilidad de procurrselos por s
16. Lo que sigue est inspirado, entre otros instrumentos y disposiciones, en la Constitucin poltica (artculos 1, 2, 13, 90 y 95); el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos (artculo 2); el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (artculo 2); la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos (artculos 1, 2 y 63); el Protocolo de San Salvador, adicional a la Convencin Americana (artculos 1 y 2); la observacin general n 3 del
Comit del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (que habla de niveles esenciales de cada uno de los derechos), y la sentencia SU-225/
1998, de la Corte Constitucional (que se refiere al mnimo vital).
226
17. El principio de solidaridad, segn la Corte Constitucional, vincula y condiciona el actuar tanto del Estado como de la sociedad (sentencia T-34/2002).
James Arias / El Tiempo
Foto 9.2 Desplazados del Naya regresan a su parcela. Luis Adelmo Elejalde extiende la bandera en seal de paz.
227

mismos, sean o no vctimas del conicto. Esta asistencia humanitaria debe prestarse mientras se prolongue aquella imposibilidad.
Las medidas deben incluir programas de choque (como los de empleo de emergencia) para superar los obstculos asociados con la situacin especialmente precaria en
que se encuentran las vctimas, y que les impiden desarrollar una actividad productiva.
Sin perjuicio de lo que diremos sobre el derecho a la
reparacin, no parece que las vctimas del conicto en si-
lticas de reparacin aplicables durante el conicto, con

ocasin de negociaciones de paz o en el posconicto.
Por otra parte, cuando sea clara la responsabilidad estatal, las autoridades no deben esperar que se produzcan sentencias contra el Estado, sino que deben realizar conciliaciones para reconocer dicha responsabilidad y efectuar las
reparaciones del caso.
e. Esquema institucional. Sera ideal concentrar la coordinacin de los programas de atencin a las vctimas del
conicto en una sola entidad, que contine los que estn en
curso, ample su cobertura e intente superar sus dems falencias,
Los agentes expulsores renuncian, en el marco de ciertas
identique vctimas e inventare los
condiciones, a agredir a las comunidades si stas rompen sus
vnculos con ellos y con sus enemigos (si se aslan de ambos). daos sufridos. La institucin podra crearse reuniendo personal de
Esto puede formalizarse mediante pactos humanitarios.
los programas actuales, lo que atuacin de pobreza tengan derecho a ser sacados de sta mortiguara el impacto scal. Es crucial que esa entidad incon prioridad sobre los dems pobres; pero debe garanti- corpore la participacin de los diversos tipos de damnicazarse que accedan sin ninguna discriminacin a los progra- dos del conicto.
mas contra la pobreza.
Adems de los impuestos, existen al menos otras dos vas
d. Reparacin de los daos sufridos. Las vctimas tienen para acopiar los recursos que demanda la atencin de las
derecho a que se les reparen los daos materiales e inmate- vctimas del conicto. Una es la cooperacin internacional,
riales sufridos. Pero en los conictos donde intervienen ac- que sera tanto ms sensible al tema, cuanto ms universales
tores estatales y no estatales, esta obligacin no siempre recae e integrales fueran los esquemas de atencin propuestos por
sobre el Estado el Estado slo da una respuesta si agentes el Estado. La otra consiste en destinar los bienes objeto de
estatales han incurrido en un comportamiento antijurdico, extincin de dominio (expropiados a narcotracantes y otros
por accin u omisin. Y en circunstancias confusas la cul- delincuentes) a este propsito.
pa debe ser establecida por los jueces (nacionales o internaLa unicacin anterior es difcil de alcanzar. Los distintos
cionales).
tipos de vctimas confan en unas instituciones y tienen reserEso no signica que el Estado pueda desentenderse de vas frente a otras. Las entidades involucradas preeren que
los daos. Por el contrario, debe identicar al mayor nme- no se reduzcan sus mandatos. Pero si la concentracin resulro posible de vctimas del conicto e inventariar los perjui- ta imposible, hay que ajustar el esquema de atencin para que
cios que han sufrido, hayan o no recibido atencin estatal, y se parezca tanto como sea posible al propuesto. Para ello se
sea cual fuere el grupo armado responsable. Esto no reem- lo podra colocar bajo la direccin de un rgano compuesto
plazara a las instancias encargadas de denir responsabili- por los directores de los programas en curso y de los que se
dades (los tribunales nacionales o internacionales o una creen para llenar los vacos existentes. Ese rgano debera ser
eventual comisin de la verdad). Pero permitira: i) pre- presidido por un funcionario de alto nivel como el Viceservar informacin valiosa para esos rganos; ii) determi- presidente de la Repblica, el director del programa presidennar la magnitud y las modalidades de las reparaciones por cial para los derechos humanos o el director de la rss, y conreconocer, segn presuntos responsables, y iii) perlar po- tar con un equipo estable de funcionarios ejecutivos.
18. El deber de atender a las vctimas tiene ms fuentes y ms alcances que el de reparar los daos. Por ende, atenderlas no implica necesariamente reconocer
la responsabilidad sobre los respectivos hechos ni la obligacin de reparar los daos causados por stos (as lo estableci expresamente, en relacin con la ayuda
228
humanitaria a las vctimas de actos terroristas, la ley 418 de 1997).
3. Cambios en la poltica sobre desplazamiento

Ya se incorporen o no a un esquema integral como el
propuesto, las polticas sobre el desplazamiento deben ser
objeto de cuatro tipos de modicaciones:
a. Poner orden al snaipd
Para superar la anomia interna, es preciso elaborar y expedir por decreto el Plan Nacional del Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada por la Violencia. El proceso debe impulsarse desde la Presidencia y ser muy participativo.
La magnitud, modalidades (individual o masiva) y distribucin territorial del desplazamiento son inciertas, lo que
diculta elaborar el plan. Pero puede acudirse a mecanismos de planeacin para manejo de contingencias, como ya
lo hace la rss a travs de sus deicomisos.
Las obligaciones del Estado no pueden quedar del todo
sujetas a la eventual disponibilidad de recursos. En el plan
nacional deben plasmarse unos compromisos ineludibles,
y otros que dependan de la evolucin del desplazamiento y
de las disponibilidades presupuestales. Sobre la matriz del
plan podran hacerse los ajustes que demande esa evolucin, mediante documentos Conpes.
El Ministerio Pblico (que supervisar el cumplimiento
del plan) debe participar en su elaboracin. Y puede convenir con la administracin unos protocolos de control, que
denan tanto los resultados ineludibles, como aquellos que
dependern del comportamiento de determinadas variables.
b. Concentrar las responsabilidades del Sistema
Deben eliminarse los propsitos difusos que mezclan los
objetivos del snaipd con los de lucha contra la pobreza y
concentrar sus responsabilidades en:
La atencin humanitaria de emergencia, que incluya
un componente mnimo de atencin sicosocial, hasta que
el desplazado pueda acceder a un programa de choque de
generacin de ingresos y, en todo caso, por un lapso de cuatro meses, prorrogables por otros cuatro en circunstancias
especiales (como mnimo, la atencin se ampliara, pues, en
un mes).
El acceso pleno e inmediato a los servicios de salud
efectiva incorporacin al Sisbn y educacin bsica,
sin importar el lapso transcurrido desde el desplazamiento (se haran realidad, para los desplazados, compromisos
que el Estado ya tiene con todos los pobres).
Incorporacin de los despojados de vivienda o tierra
propias, a programas de readquisicin acelerada.
Vinculacin a programas de empleo de emergencia por
doce meses (adicionales a los de la ayuda humanitaria).
c. Empleo de emergencia
Con el paso del tiempo, los desplazados comienzan a producir ingresos, dejando de depender de la asistencia pblica y de la solidaridad social. Pero el proceso es muy traumtico, y el Estado debe procurar que no lo sea tanto. La
mejor manera de hacerlo son los planes de empleo de emergencia porque son estandarizables y pueden lograr muy
amplia cobertura.
Un plan bien diseado debe lograr que: i) los empleos
sean productivos (as los salarios no sern un mero subsidio al desempleo); ii) los rubros distintos al pago de mano
de obra (equipos, insumos, etc.) absorban una porcin mnima de los fondos; iii) las actividades contribuyan a capacitar a los trabajadores; iv) se genere el mayor nmero posible de empleos directos e indirectos (actividades como un
proyecto de riego o construir caminos aventajan al respecto
a la construccin de viviendas o de obras de acueducto y
alcantarillado) (Gmez et al., : -).
Los planes por desarrollar deberan: i) ser dirigidos por
una entidad de cobertura nacional; ii) ponerse la meta de
vincular a tiempo parcial, durante un perodo de ao y medio, a un miembro de la mitad de los hogares desplazados;
iii) involucrar a los municipios en la administracin del pro-
19. Segn uno de los principios rectores de los desplazamientos internos (el 29), las autoridades tienen la obligacin de prestar asistencia a los desplazados para
recuperar las posesiones de las que fueron desposedos, y si esa recuperacin es imposible [...] concedern a esas personas una indemnizacin adecuada [...] o les
prestarn asistencia para que la obtengan.
229

Recuadro 9.3
Urgencia de resolver crisis humanitaria

Luis Alfonso Hoyos Aristizbal *
Cerca de dos millones de colombianos desplazados en los ltimos ocho aos como consecuencia de las acciones de los
actores armados, la inmensa mayora de ellos provenientes de
zonas rurales y semirurales, cerca de novecientos municipios
afectados, ms del 40% menores de 18 aos, una tercera parte
arrancados de tierras de su propiedad, son apenas algunas cifras que dan idea del drama humano que afecta a la sociedad
colombiana.
Los esfuerzos de las polticas de los prximos aos deben
enfocarse para lograr la atencin a las vctimas y generar oportunidades para restablecerles o proveerles las capacidades que
la violencia les ha vulnerado. Las buenas prcticas que se han
encontrado en medio de la diversidad y heterogeneidad coinciden en mostrar los efectos positivos de programas masivos
grama y el aporte de contrapartidas (equipo de transporte y

construccin, gastos de administracin, etc.), y iv) comprometer a los departamentos en el apoyo a los municipios.
Un plan as proporcionara ingresos complementarios a
los desplazados (mientras se va produciendo su insercin
en procesos productivos) sin prolongar su dependencia de
la asistencia pblica, ayudara a reactivar las economas de
las zonas receptoras y dejara un stock de obras fsicas para
las comunidades. Los costos de un programa como el propuesto pueden estimarse entre unos mil y unos mil
millones de pesos.
En un orden de ideas parecido, pero pensando en arraigar al campesino, podra lanzarse un plan de seguridad
alimentaria que aliviara su deseo de emigrar o le facilitara el
retorno. As, la rss est iniciando un programa piloto diri-
de seguridad alimentaria, integracin a cadenas productivas

regionales, saneamiento bsico y mejoramiento de viviendas
rurales as como esfuerzos imaginativos para posibilitar el acceso a una formacin pertinente para la generacin de ingresos y ampliacin de la cobertura en salud. La directa participacin de los afectados en la formulacin y ejecucin de los
programas siempre muestra resultados reveladores.
Ello implica un inmenso reto poltico y tico. El Estado, la
sociedad colombiana, los actores armados y la comunidad internacional deben responder sin dilaciones, con ecacia y eciencia, para lograr una pronta y adecuada atencin y resolucin de la mayor crisis humanitaria de nuestra historia.
* Director de la Red de Solidaridad Social. Presidencia de la Repblica.
gido a personas que disponen de tierra y estn en riesgo de

desplazamiento; a cada familia se le proporcionan insumos
y materiales por valor de mil pesos, adems de capacitacin y asistencia tcnica. Como explica el Recuadro .,
iniciativas de este tipo pueden ser una fuente importante de
empleo para los desplazados o potenciales desplazados.
d. Prevencin del desplazamiento y proteccin del retorno
El Estado no puede suponer que los desplazados provengan de comunidades ideolgicamente marcadas. Pero los
responsables del desplazamiento trabajan con otras claves:
expulsan (o impiden retornar) a determinadas personas o
grupos por razones ideolgicas. Ahora bien, si la poltica
est detrs de los desplazamientos, sta podra convertirse
20. Difcilmente podra el programa cubrir a ms del 50% de los desplazados (slo puede llegar a sitios en que el nmero de desplazados lo justifique; muchos
desplazados preferirn no participar en l).
21. Segn se ofrezcan puestos de media jornada o de dos tercios de jornada la cifra en el texto resulta de los supuestos siguientes: 185 mil hogares desplazados
en tres aos (5.138 por mes, en promedio, de los cuales 50% se vinculan al programa por 18 meses); salario mnimo de 330 mil pesos; no se incluyen costos
230
administrativos.
en una va de solucin. Como se seal en el Captulo , los

agentes expulsores renuncian, en el marco de ciertas condiciones (elevacin de los costos de la induccin al desplazamiento por la apertura de conversaciones de paz, intervencin de
mediadores ecaces, etc.) a agredir a las comunidades si stas
rompen sus vnculos con ellos y con sus enemigos (si se aslan
de ambos). Esto puede formalizarse mediante pactos humanitarios.
En todo caso sera deseable que avanzramos en un esquema de acuerdos de alcance nacional para frenar los desplazamientos y permitir el retorno de poblaciones. Dos circunstancias pueden facilitarlo: que las autodefensas principales responsables del desplazamiento estn dialogando con
el gobierno; y que % de las expulsiones ocurran en veinte
microrregiones crticas, lo cual multiplicara el rendimiento
de pactos humanitarios que se hicieran para esas regiones.
Referencias bibliogrficas
Asociacin Nacional de Ayuda Solidaria (Andas), Comisin Colombiana de Juristas, Consultora para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (Codhes), Fundacin Menonita para el Desarrollo (Mencoldes) y Secretariado Nacional de Pastoral Social (2002),
Aspectos crticos de la poltica pblica de atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento, 1998-2002 (mimeo), Bogot.
Documento Conpes 3057.
Documento Conpes 3115.
Fundacin Pas Libre (2002), Estrategia nacional contra el secuestro y la extorsin (mimeo), Bogot, diciembre.
Gmez B., Hernando, Ariel Cifuentes y Alfredo Rangel (1989), La mayora silenciosa; cmo se hace la poltica laboral en Colombia,
Bogot, Canal Ramrez.
Iparaguirre, Cristina, Martha Roco Mendoza y Luis Alfonso Novoa (2002), Informe de evaluacin del Programa de Proteccin a
Testigos y Personas Amenazadas del Ministerio del Interior (mimeo), Bogot, julio.
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) (2002), Balance de la poltica de atencin al
desplazamiento interno forzado en Colombia, 1999-2002 (mimeo), Bogot, agosto.
Red de Solidaridad Social (2002), Documento sin ttulo preparado para dar respuesta a un cuestionario del senador Manuel Ramiro
Velsquez (mimeo), Bogot, pp. 12-43.
Sistema de Naciones Unidas, Grupo Temtico de Desplazamiento (2003), Plan de accin humanitaria Colombia 2003, Bogot,
febrero.
231
Captulo 10
Deshacer los ejrcitos:

la desvinculacin
de combatientes

Agradecimientos
Colaboracin: Miguel Abdala, Julin Aguirre, Miguel lvarez, Amalia Erazo, Manuel Forero (teniente coronel),
Mabel Gonzlez, Vera Grave, Beatriz Linares, Antonio
Maldonado, Erika Pez, Mara Eugenia Pinto, Mara Eugenia Ramrez, d
gar Ruiz, Sandra Ruiz, Andrs Vergara,
Mara Eugenia Vzquez, Daro Villamizar.
234
Pgina anterior: Foto 10.1 Entrega de armas durante el proceso de desmovilizacin de la Corriente de Renovacin Socialista,
disidencia del ELN. Flor de Monte, Sucre, abril de 1994 Foto: Jess Abad Colorado.
espus de proteger a la ciudadana (Captulo ), reducir la barbarie del conicto (Captulo ) y resarcir
a sus vctimas directas (Captulo ), el paso natural para desactivar una guerra parecera ser ir reduciendo el tamao de
los ejrcitos. Por eso este captulo se ocupa de la desmovilizacin de los combatientes irregulares y de su reinsercin a la
vida civil.
Y sin embargo la desmovilizacin y reinsercin masiva
de los combatientes es el ltimo paso de un proceso de paz.
En la mayora de los pases donde ha habido xito, el cumplimiento de los acuerdos lleva a la desmovilizacin de los insurgentes, seguida por la de los paramilitares. N
o es prematuro entonces hablar de tales cosas en Colombia, donde hoy
es baja la probabilidad de un acuerdo de paz con la guerrilla?
Pues hay dos tipos de desmovilizacin bastante peculiares del caso colombiano, que justican referirse al tema en
este punto del Informe: i) la desmovilizacin individual de
un nmero elevado y creciente de personas que militaban
en los distintos grupos armados ilegales, y ii) la posible desmovilizacin colectiva de contingentes ms o menos amplios
de las auc y otras fuerzas paramilitares, en desarrollo de las
negociaciones que comienzan.
No es mucho lo que aqu puede anticiparse sobre la
desmovilizacin y reinsercin de las auc. De las declaraciones y documentos conocidos al momento se inere que la
negociacin no versar sobre reformas econmicas y sociales (el Captulo vuelve sobre este asunto) sino sobre condiciones y garantas para la desmovilizacin gradual de las
autodefensas. Esta negociacin bien podra implicar cambios ms o menos drsticos en las reglas jurdicas y en el
sistema operativo de los programas actuales.
Mientras tanto, este captulo tendr que concentrarse en
examinar esos programas actuales que ya de por s se encuentran en pleno revolcn con apenas algunas referen-
cias al desafo que implicara aadir la desmovilizacin colectiva de las autodefensas al ujo intenso de desvinculados a
ttulo individual.
El ujo es intenso de veras: durante los tres ltimos aos,
ms de tres mil individuos algo como % del total de
combatientes se han desvinculado de las organizaciones
armadas ilegales. Esta cifra subestima la realidad pues muchos de quienes dejan las armas no lo reportan a las autoridades; ms an, el fenmeno ser mayor si el gobierno logra
cumplir su meta de desvincular otros seis mil combatientes
individuales, sin mencionar el proceso con las auc.
Pese a la magnitud del fenmeno, Colombia no cuenta con
una poltica slida de desmovilizacin y reinsercin. El diseo institucional, legado de los acuerdos de paz de comienzos de los , se encuentra en transicin. Existen vacos jurdicos y administrativos a pesar de las recientes reformas.
Las competencias estn asignadas de manera poco funcional. El pas an vacila entre entender la desvinculacin como
una estrategia antiinsurgente, como una carga econmica o
como un problema humanitario, y esta indecisin se traduce en rivalidades e inconsistencias entre instituciones.
El captulo consta de dos secciones: la seccin A se relaciona con la poblacin mayor de aos y la B se reere a
nias, nios y adolescentes desvinculados del conicto armado. Cada seccin incluye un perl de la poblacin, la
descripcin de normas y programas preexistentes, el anlisis de los cambios en curso y las recomendaciones que sugiere el Informe.
Desde el punto de vista del desarrollo humano, el desafo de una poltica de reincorporacin es transformar a miles
de individuos aislados o ex delincuentes en una fuerza ciudadana de paz. Ello implica disear un esquema sostenible
de reinsercin, garantizar la vida de quienes dejan las armas, evitar su rotacin entre actores armados o su ingreso a
235

RECUADRO 10.1
Cuando el corazn late al ritmo de un reinsertado*
Escena uno
En un barrio marginal de Bogot, tres hombres ingresan a
una panadera exhibiendo la cdula de Pedro, un
desmovilizado inscrito en el programa de reinsercin. Le preguntan al panadero si lo conoce. Le aseguran que son cuados y lo buscan porque supuestamente ha desaparecido. El
panadero entra en sospechas porque Pedro, su vecino, no anda
escondindosele a nadie. Por casualidad, la compaera de
Pedro entra a la panadera y los hombres le exhiben la misma
cdula y le preguntan por l. Con disimulo, pero con prisa, la
mujer se retira, entra a la casa vecina y le narra a Pedro lo que
acontece a pocos metros de ellos. Por qu e xhiben su cdula
si todava l mismo no ha podido conseguir un duplicado en
la Registradura? Alarmados contactan telefnicamente a la
Defensora del Pueblo que coordina con otras entidades un
operativo de proteccin para que abandonen el barrio y luego la ciudad en condiciones de seguridad.
Escena dos
Desde una zona rural en Boyac tres desertores envan un
mensaje al personero municipal en el que describen el sitio
de su escondite y piden una comisin humanitaria que los
saque sin poner en riesgos sus vidas. En la operacin participan el ejrcito, la Personera y la Defensora del Pueblo. La
gestin tiene xito.
pasar la noche. No conoce a nadie. No ha almorzado. Pide

un cigarrillo, se calla y medita. Cuando le piden contestar por
escrito un sencillo formulario, lo devuelve sin decir nada: es
analfabeta!
Escena cuatro
En la entrada de una sede gubernamental, diez desmovilizados
se impacientan, vociferan y tratan de entrar por la fuerza. Cada
uno trae un reclamo y siente que sus demandas son urgentes e
inaplazables. Un funcionario habla con ellos, toma nota, ingresa
a la ocina y una hora despus regresa a la calle, explica, informa, aclara dudas, resuelve unos casos y deja otros en remojo.
Escena cinco
Vecinos del sector interponen una accin de tutela porque
temen que una casa habitada por ex guerrilleros sea blanco de
un atentado terrorista que podran poner en riesgo sus vidas
y sus bienes.
Escena seis
Un grupo de nias desmovilizadas es llevado a una visita recreativa a un centro comercial. Las tutoras pierden su rastro y
comienzan la bsqueda. Cuando la encuentran, la jovencita
est ensimismada mirando una exhibicin de muecas. Es la
primera vez que ha tomado una en sus manos!
Escena tres
Escena siete
Al caer la noche llega a Bogot un menor desertor, remitido
desde Antioquia por una unidad militar. El muchacho tiene
fro. Viste an ropa de tierra caliente. Desde una ocina estatal, en un tercer piso, observa la capital. Cuando una secretaria le conversa, pregunta qu tan grande es la ciudad y dnde
236
Un ex paramilitar que se acogi al programa de reinsercin

pero est detenido en una celda de mxima seguridad mientras paga por un delito no susceptible de benecios jurdicos es trasladado en una ambulancia hasta un centro espe-
cializado de diagnstico porque tiene lesionada la columna

vertebral y, por perodos, no puede caminar. Los mdicos han
considerado necesaria una intervencin quirrgica.
Escena ocho
Un noticiero de televisin reporta la detencin de alias El Diablo. Un ocial, que lo sindica de haber participado en una masacre paramilitar, asegura que es un ex guerrillero reclutado
por sus antiguos enemigos.
Escena nueve
Una funcionaria rene en Bogot a un desmovilizado con sus
padres y ocho hermanos para aclarar quien cobr un cheque
sin el consentimiento del beneciario. Los nimos se alteran.
El beneciario acusa a su pap y le recuerda, a gritos, que siendo un nio le deca: Te quiero ver muerto!.
Escena diez
Despus de permanecer seis meses en Medelln, debidamente protegido, un desmovilizado ha coordinado con la madre
de sus dos pequeos hijos su traslado a Cali para reiniciar una
nueva vida en familia. En el momento de empacar maletas,
ella le comunica que esos planes ya no sern posibles porque
est esperando un hijo de un nuevo compaero sexual. La pareja no se haba encontrado en los ltimos cuatro aos.
Estas diez escenas son sucientes para ilustrar las complejidades del proceso de reinsercin que ni termina con la desvinculacin de los combatientes ni se reduce a la atencin humanitaria y a los benecios econmicos y jurdicos concedidos
por el Estado.
En muy poco tiempo

Un reinsertado debe desaprender que el Estado es un enemigo y aprender a conar en l, a no confundir el proyecto productivo con su plan de vida, a distinguir lo posible de lo ideal,
y a diferenciar entre el corto, el mediano y el largo plazos. De
entrada, apenas comienza el proceso formal, la persona queda
en interinidad jurdica y a la espera de que las autoridades
competentes esclarezcan su pasado.
Un desmovilizado debe pasar de la obediencia al ejercicio
de la libertad responsable. En la milicia, de abajo para arriba
se solicita permiso y de arriba para abajo se dan rdenes, y
adems no hay muchos espacios para la autonoma personal,
la familia y los afectos.
Sin solucin de continuidad y, al mismo tiempo, debe buscar ingresos, reconstruir su ncleo familiar, adaptarse a un
nuevo estilo y modo de vida, tratar con decenas de personas e
instituciones, elaborar duelos emocionales, resolver problemas que otros le administraban, reconocer su condicin de
ciudadano y ejercer como sujeto de derechos y deberes. Sin
embargo, en determinado momento, ms que la denicin de
su situacin jurdica, necesita ser escuchado con los cdigos
de su extraccin campesina, lacustre y de espacios amplios.
La desconanza del desmovilizado, que en la guerrilla es
garanta de seguridad, en la vida civil es para l un obstculo
cuando la sociedad lo somete a perodo de prueba. Durante
una especie de interinidad civil, se le observa con sospecha
desconociendo que, por lo general, tiene bien arraigados el
sentido del honor, la lealtad, la honradez, la disciplina, el respeto por las normas, la austeridad personal y la solidaridad
con su grupo de referencia.
Se trata, en n, de sintonizar el proceso de reinsercin con
el ritmo cardaco del corazn de un reinsertado.
*
Diferentes situaciones que viven los reinsertados en Bogot. INDH 2003.
237

las redes del crimen organizado, brindarles una asistencia

adecuada, restaurar todos sus derechos, darles espacio en
la vida poltica, evitar los incentivos perversos, e inducir
un cambio cultural con miras a la aceptacin del desmovilizado por parte de la sociedad en general (Recuadro .).
A. Desmovilizacin y reincorporacin
de mayores de 18 aos
orden de usar su cuerpo como arma de guerra y a la exigencia de practicar un aborto, como suelen disponer las normas del grupo.
En estas circunstancias, la decisin de abandonar las armas debe ser entendida como expresin de una voluntad de
paz, como una apuesta por la civilidad y el ejercicio del derecho a la no violencia por parte de los desmovilizados (Recuadro .). A lo cual hay que aadirle la ganancia que implica
restarle gente a la guerra y vuelo a la espiral de la violencia.
1. Perfil de los desmovilizados

2. Normas y programas anteriores
238
Si es difcil saber el nmero de muertes causadas por el

conicto (Recuadro .), ms difcil an es calcular el nmero de personas que entran o salen de una organizacin
clandestina. El desertor puede volver calladamente a su
casa o tratar de esconderse en la ciudad. No faltarn los vivos que logren pasar por ex combatientes para hacerse a las
ayudas econmicas. El propio grupo armado puede inltrar espas dentro de los programas, o aprovecharse de ellos
para jubilar a ciertos individuos. Las cifras de desercin
pueden inarse como un medio de guerra sicolgica. Algunos reinsertados quiz volvieron al monte. Otros que no
tienen (o no presentan) cdula pueden ser duplicados. Y
as sucesivamente.
Con todo eso, a partir de registros ociales y de dispersos testimonios periodsticos o sicoanalticos, es posible esbozar una primera caracterizacin de los adultos desmovilizados, as:
Entre enero de y mayo del se desmovilizaron
. mayores de edad. El % son hombres y un (notable)
% son mujeres. Su nivel educativo es bajo: de una muestra de personas atendidas por el Estado, apenas % tena
dos o ms grados de secundaria, % no haba completado
la primaria y % restante no haba asistido a la escuela.
Por lo general, los desmovilizados eran combatientes rasos de las organizaciones y sus edades oscilan entre y
aos. Ingresaron al grupo armado entre los y los aos
de edad, por los motivos descritos en el Captulo ; el tiempo de permanencia en las armas vara entre y aos.
Entre las diferentes razones para abandonar al grupo armado se cuentan: las promesas econmicas incumplidas,
las dicultades de la vida militar, los maltratos fsicos y
sicolgicos, y la privacin de la libertad. Entre las mujeres,
la desvinculacin se debe adems a los abusos sexuales, a la
Hasta diciembre de , los procesos de desmovilizacin

e insercin a la vida civil se realizaron al amparo de la ley
de y el decreto de .
La ley consagraba las causales de extincin de la accin
y de la pena en casos de delitos polticos. Estableca benecios jurdicos para quienes pertenecieran a organizaciones
con reconocimiento poltico, abandonaran las armas de
manera individual, manifestaran su voluntad de paz, y no
hubieran cometido delitos atroces o de lesa humanidad. Por
su parte, el decreto cre el Comit Operativo para la Dejacin de las Armas (coda) que certicaba la condicin del
desmovilizado, requisito para el trmite de los benecios
jurdicos y socioeconmicos.
En el proceso de desmovilizacin y reinsercin, las instancias involucradas eran el Coda, la Direccin General para
la Reinsercin (dgr) adscrita al Ministerio del Interior y con
diecisiete delegaciones regionales, la Fiscala General de la
Nacin y la fuerza pblica. En se sum el Programa de
Atencin Humanitaria al Desmovilizado (pahd) del Ministerio de Defensa.
Este modelo presentaba serios problemas. No responda a una poltica con norte claro; sus programas se adecuaban ms a los procesos de desmovilizacin colectiva que
al hecho creciente de la desvinculacin individual; la planeacin no parta de diagnsticos mnimos acerca de quines fueran los ex combatientes, y la asignacin de recursos
no siempre corresponda a criterios tcnicos. Las agencias
estatales no contaban con sistemas de informacin, control
y seguimiento de los desmovilizados o reincorporados a la
vida civil. La respuesta institucional en muchos casos
no era inmediata, ni articulada. Existan competencias y celos institucionales que la entorpecan.
RECUADRO 10.2
En el carrusel de la vida*
Como la ciudad amaneci soleada este domingo, Carlos Andrs y Marcela se encuentran con los dems en el parque del
barrio.
l juega ftbol y ella monta en bicicleta. lestrena la
camiseta de Rivaldo y ella luce un piercing en el labio. Sobre
el csped, John Freddy est triste porque hace dos meses no
habla telefnicamente con su mam y Maritza comenta que
no ha terminado an la tarea de matemticas.
Por la tarde, Too acompaa a Sebastin a un concierto de
rap en la Media Torta y Miguel va con doa Rosa hasta la casa
vecina a pagar el vidrio que rompi de un balonazo. La mujer
lo reconviene: es su tutora, su condente y la gura de autoridad en Bogot, mientras es posible el reencuentro con su madre en una vereda de cerca de Lejanas (Meta).
Varios aprenden a leer y escribir, y todos, sin excepcin, se
entrenan ahora en el carrusel de la vida, sin rdenes del comandante, sin formacin de orden cerrado, sin centinelas, sin
camuados, sin brazaletes, sin botas pantaneras, sin fusil ni
granadas, sin anillos de seguridad, sin zozobra de emboscada
o con disciplina impuesta. Estn ahora en el carrusel de la vida
apartados de sus familias, veredas y pueblos, en paisajes nuevos, con otros compases de tiempo, cdigos de conducta y
parmetros de xito o de fracaso.
El suyo es un carrusel para exorcizar el pasado, gritar a los
cuatro vientos los miedos y los sueos, despojarse de los estigmas de la guerra, desnudar los afectos y ser llamado por el
nombre de pila. Juan aora los cerdos y las vacas que arriaba
de pequeo y suea con ser el veterinario de todo el Catatumbo. Jair pinta la carnicera que abrir cuando reciba apoyo nanciero del Estado. Nelsy busca voluntarias que le permitan
practicar el corte de cabello que est aprendiendo en el curso
de belleza. Marlon se entusiasma con el relato que ha escrito
para la clase de espaol contando cmo se conoci con Iris en
el campamento guerrillero. En cambio, Cristian vocifera contra la directora del colegio y amenaza con no volver. Magnolia
camina hasta la cafetera de la esquina para encontrarse con el
novio que la trastorna desde hace tres semanas, a tal punto
que se tatu un corazn junto al ombligo y nadie tuvo noticias

de ella durante el pasado n de semana. Camilo refunfua contra el profesor de matemticas a quien la ltima clase le contest
que no le daba la gana de copiar el ejercicio.
Reinsertados? S, pero ante todo adolescentes en ebullicin, hoscos, huraos, silenciosos, agresivos, prepotentes, temerarios, sabelotodos, incorregibles, imprevisibles, impacientes, inestables, embusteros o indiferentes, pero tambin tiernos,
conados, bulliciosos, calmados, sencillos, prudentes, aprendices, volubles, predecibles, rutinarios, adaptados, conformes,
sinceros o sensibles. Nios y nias que retan a toda la sociedad
y al Estado a mantener coherencia entre la palabra y el ejemplo, equilibrio entre el afecto y la exigencia, y proporcionalidad entre los derechos y los deberes, segn Olga Luca Bueno, sicloga que ha asistido profesionalmente a menores ex
combatientes.
Ms que nadie, un menor reinsertado espera respeto, cumplimiento de la palabra empeada y resultados en el trabajo,
pero tambin un abrazo o una sonrisa en el momento oportuno, para obrar milagros que cicatricen las heridas del alma.
Csar, por ejemplo, se enrol en la guerrilla porque los
paramilitares mataron a su pap y prometi que vengara su
muerte; tres aos despus, la misma guerrilla le asesin a un
to porque supuestamente ltraba informacin a los paras.
Zenaida, de , desert porque el comandante le orden abortar; con ella huy el padre de la nia, de aos. Despus de
dos aos de haber ingresado, Hildebrando fue comisionado
para un patrullaje en la vereda donde viva su mam y, aunque
permaneci cuatro das en el lugar, en varias ocasiones pas
encapuchado frente a su casa sin poderle decir un h ola, mam!
Sigifredo fue obligado a recolectar lea durante ocho das
porque una madrugada se escabull hasta el cambuche de
Mara e hizo el amor con ella, sin la autorizacin del comandante. Jons no ha podido olvidar la mirada agonizante de
Raquel, su compaera sentimental de 15 aos, herida
por un disparo de fusil durante un combate con los
239

paras en la serrana de San Lucas. Marcos se siente tranquilo

por haberle evitado el sufrimiento a un soldado muy herido,
propinndole un tiro de gracia. Si Joaqun se emborracha, recuerda con amargura que su hermano mayor fue detenido por
un capitn del ejrcito y poco despus apareci el cadver en
un bosque cercano. Carmen se arrepiente de haberse burlado
de un secuestrado que llor al or un mensaje radial de su hija
de 14 aos. A Mario le duele an no haber ledo, porque era
analfabeta, la nica carta que recibi de su hermana mientras
estuvo tres aos en el monte.
Todo esos duelos emocionales no terminan siempre con la
desvinculacin. A veces, la organizacin armada toma retaliaciones asesinando a un ser querido o forzando el desplazamiento del grupo familiar, y muy pocos pueden regresar a sus
lugares de origen sin arriesgar la vida para reconstruir los primeros afectos.
Todos, en cambio, elaboran duelos por los afectos dejados
en la guerrilla y muchos se resisten a crear nuevos porque experimentan una especie de interinidad emocional. Como en
la guerra los comandantes son hombres, muchos menores
reinsertados no aceptan a una mujer como referente de auto-
240
ridad, aunque todos evocan a sus madres como smbolos de

proteccin y de afecto; y como los mandos deciden la separacin de una pareja de un momento a otro envindoles, por
ejemplo, a frentes distintos, el patrn de estabilidad de la
relacin de pareja es muy frgil en los adolescentes desmovilizados. Un reto es el intercambio de afectos por fuera del
grupo de reinsertados con patrones de seduccin e intimidad
sin las restricciones del campamento y sin la mediacin de los
comandantes.
La relacin a distancia con el ncleo familiar, generalmente por telfono, no siempre es fcil. Hay lugares y circunstancias que les impiden los contactos, o les restringen el tiempo,
la frecuencia y la condencialidad necesaria. En algunas reas
de conicto la madre o el padre de un menor desmovilizado
no pueden llegar hasta el puesto de Telecom porque seran
objeto de seguimiento. No es una situacin generalizada, pero
ocurre, y muchos nios viven con la incertidumbre sobre la
seguridad personal y la de sus familias.
* INDH
El coda no tena capacidad operativa, y as se retrasaba

el acceso a los benecios jurdicos y socioeconmicos. Obtener los primeros era difcil, adems, porque los jueces no
conocan bien las normas pertinentes, porque prevaleca la
lgica de sometimiento a la justicia o por la complejidad
propia de la gura del delito conexo con delitos polticos. Como dijo un guerrillero desmovilizado: Llevo un ao
esperando que me precluyan, as que espero dos meses ms
y si no me voy a los paras. En cuanto a los benecios socioeconmicos, no existan sucientes cupos educativos ni
empleos para ofrecer. Los programas productivos partan
del supuesto equivocado de que detrs de cada reinsertado
hay un empresario en ciernes. El seguro otorgado no cubra
los problemas de salud mental ni brindaba asistencia sicosocial. Tampoco se otorgaba suciente atencin a proteger
la vida del desmovilizado, no obstante el riesgo obvio que
ella corra.
3. Los cambios en curso
La ley de fue sancionada el de diciembre. El
Ministerio de Defensa la reglament en el aspecto de reincorporacin a la sociedad civil mediante decreto de
enero de .
La ley establece la facultad de adelantar dilogos y llegar
a acuerdos de desmovilizacin con grupos armados organizados al margen de la ley, extendiendo a sus miembros la
posibilidad de desmovilizarse e incorporarse a la vida civil,
siempre y cuando no hayan cometido delitos atroces. Esta
ltima condicin se exibilizara de ser aprobada la iniciativa
presidencial segn la cual ... (a) las personas condenadas
por delitos atroces se les va a ofrecer una alternativa en cuanto a la pena: en vez de que sea cumplida en una crcel, que
haya penas alternativas y puedan hacer reparacin social.
La ley dene al desmovilizado como a quien abandona voluntariamente sus actividades como miembro de la organizacin armada, y al reincorporado como al desmovilizado que ha sido certicado por el coda. Este certicado
deber expedirse en un plazo no mayor de veinte das a partir de la entrega de la documentacin. Al Comit se integran
un delegado del icbf y uno de la Defensora del Pueblo. La

secretara tcnica pasa del Ministerio del Interior al Ministerio de Defensa.
El decreto, por su parte, establece que la poltica de reincorporacin ser jada por el Ministerio del Interior en coordinacin con el de Defensa. Dene como benecios preliminares la expedicin de documentos de identicacin, libreta
militar y antecedentes judiciales, as como la atencin en
salud, benecios por entregar armas, proteccin y seguridad.
Es de anotar que dentro de los benecios preliminares incluye los llamados benecios por colaboracin; el artculo
los reglamenta como sigue: el desmovilizado que voluntariamente desee hacer un aporte ecaz a la justicia entregando informacin conducente a evitar atentados terroristas,
secuestro, o que suministre informacin que permita liberar
secuestrados, encontrar caletas de armamento, equipos de
comunicacin, dinero producto del narcotrco o de cualquier otra actividad ilcita realizada por las organizaciones
armadas al margen de la ley, de conformidad con las disposiciones legales vigentes o la captura de cabecillas, recibir
del Ministerio de Defensa Nacional una bonicacin econmica conforme al reglamento que expida este Ministerio.
A los benecios jurdicos y econmicos se accede por una
sola vez y dentro de un plazo no mayor de dos aos. Segn
cul sea el estado del proceso, el decreto reconoce como
benecios jurdicos el indulto, la suspensin condicional
de la pena, la cesacin de procedimiento, la preclusin de la
instruccin o la resolucin inhibitoria. Segn interpreta la
Comisin Colombiana de Juristas (), el decreto establece como nico requisito para obtener el indulto la certicacin del coda.
Entre los benecios socioeconmicos se cuentan aportes para iniciar proyectos productivos; acceso a los incentivos del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo
Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas
(Fomipyme), y posible ubicacin laboral a travs de una
bolsa de empleo creada por el Ministerio del Interior y Justicia en coordinacin con el Sena.
El decreto establece la posibilidad de iniciar o continuar
el ciclo de educacin bsica, media, tcnica o tecnolgica, o
1. Revista Semana, 19 de mayo de 2003.

2. Explicacin del Comisionado de Paz Luis Carlos Restrepo, en entrevista para el diario El Tiempo, 17 de julio de 2003, pp. 1-2.
241

Cuadro 10.1 Flujograma de desmovilizacin y reinsercin mayores de edad
Fuente: INDH 2003
242
de capacitarse en ocios semi-calicados. As mismo, educacin en valores humanos y sociales compatibles con los
deberes y derechos ciudadanos.
Con los cambios legales mencionados, la subsiguiente
reestructuracin del Estado y la poltica de seguridad democrtica:
Fueron eliminadas la dgr y sus regionales y se cre el
Programa para la Reincorporacin a la Vida Civil de las Personas y grupos alzados en armas, adscrito al despacho del
Ministro del Interior y Justicia.
El pahd fue fortalecido nanciera y polticamente. Depende directamente del Viceministro de Defensa. Es la entidad encargada de divulgar la poltica de desmovilizacin,
de recibir a los ex combatientes, de prestarles ayuda humanitaria y de regular los benecios por colaboracin.
El Programa del Ministerio del Interior implica borrn y cuenta nueva respecto de la antigua dgr; y aunque
sta tena las serias deciencias mencionadas, falt una evaluacin cuidadosa de la experiencia acumulada y no se examinaron alternativas serias, como la sugerida por la Direccin de Seguridad y Justicia del dnp (Pinto, ).
Inspirado en el principio de coresponsabilidad entre
el Estado y el reincorporado, el nuevo programa consta de
seis lneas de accin: ayuda humanitaria y salud, educacin
y menores, proyectos productivos, jurdica, seguridad; administrativa y nanciera.
El proceso de reinsercin propiamente dicho se inicia
durante los tres meses siguientes al momento de independizarse. El desmovilizado recibe cerca de dos millones de pesos para su sostenimiento y es asesorado para formular un
proyecto productivo. De aprobarse el proyecto, recibe un

capital semilla de entre tres y cinco millones para ejecutarlo, pero deja de percibir la ayuda de mantenimiento. Este
capital tambin puede invertirse en educacin, si el interesado as lo preere (Cuadro .).
El programa pretende establecer criterios unicados para la atencin humanitaria en los albergues y hogares de acompaamiento, en donde permanecen los desmovilizados, hasta cuando son certicados, denen su situacin jurdica y se
independizan.
Tomadas en su conjunto, las nuevas disposiciones marcan cambios de rumbo, corrigen deciencias y dan pie a dudas o problemas adicionales. Las innovaciones principales
son:
Eliminar la condicin de reconocerle estatus o carcter poltico al grupo armado para dar curso a la reinsercin
lo cual, aunque debatible, facilita el proceso (especialmente
respecto de las autodefensas).
Realzar el papel del Ministerio de Defensa en la formulacin y conduccin de la poltica, en desmedro del Ministerio del Interior y Justicia.
Centralizar el proceso de reinsercin en Bogot, lo cual
parece poco atinado y en especial cuando se trata de campesinos con un bajo nivel educativo.
Dividir el proceso en dos etapas, la de desmovilizacin
y la de reincorporacin a la vida civil. Pero no se han hecho
los arreglos sucientes para atender en la segunda etapa al
nmero creciente de personas presentes o previstas en la
primera etapa, menos an si prosperasen las negociaciones
con las autodefensas.
Modicar los mecanismos y procesos operativos sin
aclarar los propsitos del sistema. Se trata de avanzar en el
camino de la reconciliacin nacional? De rescatar a campesinos descarriados? O de lograr una ventaja militar a
partir de los mal llamados desertores?
Es ms: si bien algunos de los cambios administrativos y
operativos implican avances (por ejemplo, fortalecer el pahd)
no se aprovech la oportunidad para corregir varios defectos protuberantes y bien conocidos del sistema anterior, y
en especial:
Sigue faltando que el Ministerio de Defensa informe al
del Interior sobre la situacin jurdica del desmovilizado y
sobre sus riesgos de seguridad personal y familiar en el momento de la transferencia.
Las agencias estatales an carecen de sistemas de informacin y seguimiento de la poblacin que atienden. Ello
sin contar con la ausencia de prediagnsticos sobre su situacin sicolgica, de salud fsica y sociocultural, insumos
bsicos para disear y ejecutar los programas de reinsercin.
El coda sigue privado de capacidad operativa y esto
dilata el plazo para certicar la calidad de reincorporado.
La transferencia del Ministerio de Defensa al del Interior
puede tomar meses, con riesgos adicionales y perjuicios para
el desvinculado.
No se corrige la desarticulacin entre agencias estatales
y, menos an, se asegura armona con la rama judicial para
lograr agilidad en el trmite de los benecios jurdicos; tampoco se intenta cambiar la lgica de sometimiento a la justicia por un enfoque poltico y de reconciliacin nacional.
Las agencias estatales siguen sin un plan de atencin
para el mientras tanto, es decir, para el lapso que viven
los desmovilizados antes de su certicacin y acceso a los
benecios, de suerte que stos pueden pasar meses en albergues sin hacer literalmente nada.
La proteccin de la vida se da durante las primeras
etapas del proceso pero cesa a partir del momento cuando
el desvinculado se independiza. Tampoco se adoptaron mecanismos de alerta temprana y reaccin inmediata que pudiesen prevenir las inltraciones y ejecuciones sumarias de
los desmovilizados.
Se mantiene la idea de que la atencin sicosocial es algo secundario o de que basta con olvidar el pasado, siendo
as que una reinsercin exitosa supone trabajar el pasado
en las armas, resignicarlo, tramitar duelos y sanar heridas.
Del balance anterior, y mirando al conjunto, se seguiran cinco interrogantes grandes acerca del sistema despus
de las reformas:
En primer lugar, no es claro quin dirige la poltica de
desmovilizacin y reincorporacin. La responsabilidad es
compartida, o recae sobre la instancia militar?
En segundo lugar qu tan sano, en trminos de reconciliacin nacional y apuesta por la paz, es el ofrecimiento de benecios por colaboracin? Si la desvinculacin se
concibe slo como una estrategia de contrainsurgencia se
llev a cabo una previa y cuidadosa evaluacin de costo-benecio en el corto, mediano y largo plazos?
En tercer lugar q
u tan pertinente es la conceptualizacin y tratamiento de benecios como incentivos?
243
Jaime Garca / Archivo El Tiempo

244
Foto 10.2 Los programas de desmovilizacin de combatientes deben contemplar beneficios polticos, jurdicos, socioeconmicos y de seguridad.
Cuarto q u t an ajustados estn los mecanismos y el tiempo de reincorporacin a las caractersticas de la poblacin?
B
ajo qu criterios o estudios tcnicos fueron diseados?
Y quinto qu tanta continuidad hay en el proceso de
dejar las armas, abandonar las acciones como miembro de
la organizacin armada, desmovilizarse y reincorporarse?
No hay fracturas en la atencin? Cul es la lgica comn
que gua la accin de las agencias estatales?
Este ltimo interrogante remite la mirada a los programas
ministeriales y, a su vez, genera preguntas adicionales. La
oferta institucional responde a la expectativa de desmovilizar
a seis mil personas, sin contar, otra vez, a las autodefensas?
Est en capacidad de brindar atencin integral y pertinente? El ritmo de la desmovilizacin est ajustado al de la
reinsercin? S
e est cumpliendo con los ambiciosos planes
anunciados para aumentar la desvinculacin? C
uentan los
programas con los recursos humanos, tcnicos, logsticos y
nancieros adecuados? E
xisten mecanismos que prevengan
fraudes, es decir, avivatos que se hacen pasar por ex combatientes para acceder a los benecios que ofrece el gobierno?
Las repuestas a las preguntas anteriores distan mucho
de ser satisfactorias. La capacidad de atencin es francamente exigua ante a la magnitud esperada de los ujos. No existen informacin sistematizada, diagnsticos ni anlisis de
impacto de los distintos programas. Los inconvenientes operativos y administrativos son serios. No hay coordinacin
uida entre el Ministerio de Defensa y el del Interior. El servicio de seguridad no se ofrece de modo duradero. La atencin
sicosocial est abandonada. La divulgacin de la poltica se
entiende como la produccin y difusin de piezas sueltas,
que no constituyen una estrategia de comunicaciones con
resultados de aceptacin social del reincorporado.
4. Recomendaciones
Del diagnstico anterior se desprende un conjunto de iniciativas tocantes a los varios niveles y componentes de la
poltica de desmovilizacin y reincorporacin a la vida civil
que quizs ayudaran a mejorar sus resultados.
a. Perspectiva de la poltica
El Estado y la sociedad colombiana no deben mirar a los ex
combatientes como desertores. Son las organizaciones ar-
madas quienes as los denen, pues temen que ellos ingresen a las las contrarias para actuar como informantes.
La mayora de los desmovilizados no han dejado las armas para recibir unas modestas prebendas. En muchos de
ellos existe una genuina voluntad de paz. El reto del Estado
es capitalizarla para la reconciliacin nacional. Se debe exaltar el valor del acto, ms an, cuando en Colombia las armas le han ganado terreno a la palabra.
La poltica debe ser diseada desde una perspectiva de
construccin de paz y no desde una de lucha contrainsurgente, con frutos en el corto plazo, pero estril en el mediano
y largo. Debe cuidarse del asistencialismo, pues el desmovilizado no es un sujeto de ddivas sino de derechos. Su reto es
garantizar la vida de los desvinculados, evitar su trnsito a
otro actor armado, o su captura por redes de crimen organizado, y allanar el camino de la reconciliacin nacional. Debe
evitar los incentivos perversos y su instrumentalizacin por
los armados. En sntesis, la poltica de reinsercin debe estar anclada en una perspectiva de paz, humanitaria, civilista,
ciudadana, democrtica y polticamente incluyente.
b. Agencias estatales
Agencia civil del Estado rectora de la poltica
No es posible trazar un lmite exacto entre la desmovilizacin
y la reincorporacin. La reinsercin a la vida civil es un proceso que comienza desde que se dejan las armas. Una agencia civil de alto nivel debe hacerse cargo del proceso y conducir la poltica. Se recomienda que est adscrita al Ministerio
del Interior y Justicia, encargado de los asuntos polticos.
La fuerza pblica podr participar del proceso, pero en calidad de garante de la seguridad de quienes se desmovilizan.
Dicha agencia deber disear un sistema unicado de
informacin, seguimiento, control y evaluacin, en ausencia del cual sera un despropsito seguir ejecutando los programas. El pas debe evaluar y aprender de la experiencia
nacional e internacional. La agencia estar encargada de
coordinar la ejecucin de la poltica y estimular acciones de
la sociedad civil, as como de canalizar la cooperacin internacional. Para ello debe contar con capacidad tcnica,
operativa, administrativa y nanciera. Los programas a su
cargo deben ser planicados, estratgicos, anticipados, participativos y por supuesto nanciados.
245

De otra parte, el pas podra ensayar esquemas un tanto

ms audaces en materia de desmovilizacin y reinsercin de
ex combatientes. Una posibilidad sera crear una gran agencia de reinsercin de carcter supraestatal, es decir, con la
participacin de un alto comisionado del Estado pero tambin y sobre todo con el concurso decidido de la sociedad
civil y la comunidad internacional. Un esquema de este corte fue auspiciado por el pnud en el Congo (Recuadro .).
El coda
El coda requiere ajustes para agilizar la certicacin del desmovilizado. Se debe fortalecer tcnica y nancieramente. Su
secretara tcnica y su coordinacin deben estar en cabeza
de la agencia civil rectora de la poltica.
El Comit debe contar con un reglamento vinculante para
que la dinmica de trabajo no dependa de la discrecin del
funcionario encargado momentneamente de coordinarlo.
Sus funciones deben ser de certicacin y trmite de los
benecios jurdicos. Para ello tiene que contar con una planta
de personal mnima y especializada a cargo del sistema de
informacin, seguimiento y control de los procesos.
El coda debe articularse mejor con los organismos de
seguridad del Estado para comprobar la antigua pertenencia del desmovilizado a las organizaciones armadas. As
mismo, debe disear y aplicar los ltros necesarios para
evitar las suplantaciones de diversa ndole.
Fiscala Delegada para los Desmovilizados
La Unidad de Delitos contra el Rgimen Constitucional hoy
tiene a su cargo el trmite de los benecios jurdicos para el
desvinculado. Los scales adscritos a la Unidad tienen sin
embargo otras muchas responsabilidades, por lo cual es
preciso que el gobierno apoye la formacin de una Fiscala
Delegada, facilitando los necesarios recursos humanos, administrativos y nancieros.
c. Estrategia de comunicaciones
246
El Estado debe disear una estrategia de comunicaciones

transversal a la poltica de desmovilizacin y reinsercin que
vaya ms all de unas cuantas cuas o unos volantes. La
estrategia no debe confundirse con una campaa publicitaria, sino que debe emplear contenidos veraces, pertinentes
y atractivos para lograr los propsitos de: i) divulgar la po-
RECUADRO 10.3
Congo: desmovilizacin y desarme informales

Ral Rosende y Max Halty*
Durante la dcada del , la Repblica del Congo, con capital Brazzaville, sufri tres guerras civiles consecutivas, alimentadas, directa o indirectamente, por asegurar el control de las
rentas del petrleo. Los grupos armados en conicto eran:
Los Cobras (aliados a una parte mayoritaria del ejrcito
nacional) que respaldaban al ex presidente Sassou Nguesso,
quien haba dirigido el pas durante dos dcadas bajo un rgimen seudocomunista, hasta dejar la presidencia al perder las
elecciones organizadas por su gobierno en .
Los Cocoyes, milicia privada de quien sucedi a Sassou:
el presidente Lissouba.
Los Ninjas, creados por el primer ministro Kolelas, inicialmente aliado de Sassou, pero quien luego se uni a Lissouba, razn por la cual los Cocoyes y los Ninjas nalmente
se unieron en la segunda y tercera guerra bajo un frente comn, aunque respondiendo a cuatro comandancias diferentes (bajo el llamado Consejo Nacional de la Resistencia).
La tercera guerra desemboc en los llamados acuerdos de
paz de Brazzaville y Pointe Noire (diciembre de ). Se cre
un comit de seguimiento de los acuerdos encargado de desmovilizar y desarmar a los combatientes.
En el marco del trabajo del comit, se le pidi apoyo al
pnud para montar un programa de desarme y reinsercin de
los ex combatientes, para el cual el pnud recurri a la oim como
agencia ejecutora.
Sin embargo, los acuerdos de paz resultaron ser de cese al
fuego, con el propsito de permitir las negociaciones polticas
sobre la reparticin del poder entre los grupos enfrentados.
No hubo, por tanto, desmovilizacin formal alguna las listas
del comit de seguimiento eran meros listados de nombres de
civiles de algunos poblados y, por cierto, apenas hubo un
desarme simblico, aunque elementos del ejrcito que volvieron a integrarse al mismo trajeron de regreso sus armas.
Es en este marco, que el programa de desarme y reinsercin
de ex combatientes del pnud-oim arranca (septiembre de )
con el apoyo nanciero de Noruega, Suecia, Estados Unidos
y la Comisin Europea.
Dado que no slo haba habido un proceso formal de desmovilizacin, sino que los jefes militares de los diversos grupos
pretendan permanecer armados y prestos para retomar el
conicto si las negociaciones fallaban y, que por otra parte, no
haba fuerza de interposicin externa alguna, el programa desarroll una estrategia novedosa para cumplir con sus objetivos.
Se dirigi directamente a cada combatiente de manera individual, a travs de una red de facilitadores (ex combatientes
con ascendencia personal en cada grupo, y que estaban dispuestos no slo a desmovilizarse, desarmarse e iniciar el proceso de reinsercin, pero que adems aceptaron trabajar con el
programa para convencer a los dems). stos informaban a sus
camaradas de armas sobre sus benecios y las reglas de juego
establecidas:
El trato individual del programa con cada ex combatiente
(no en grupo, para descabezar la inuencia de los jefes militares).
El apoyo nanciero ofrecido a cada ex combatiente que
aceptaba participar del programa e intentaba reinsertarse a la
vida civil.
La prioridad en el acceso a los benecios de reinsercin para
aquellos ex combatientes que voluntariamente entregaban sus
armas (las cuales eran destruidas en su totalidad por parte del
programa en ceremonias pblicas, con el apoyo de las autoridades militares y policiales).
De esta manera, el programa lograba tener un criterio claro
para aceptar ex combatientes (dada la confusin creada por la
falta de listas de desmovilizacin), dirigindose directamente
a quienes estaban ms interesados en recibir ese apoyo: los
combatientes de a pie. De hecho hubo que negociar con los
jefes militares de cada grupo, puesto que stos se opusieron
en un inicio con dureza al programa, que amenazaba con quitarles su carne de can.
El acuerdo nal dio a cada uno de los jefes de grupo un
tiempo prudencial para terminar sus acuerdos con el gobierno, y dar entonces su visto bueno para que sus respectivos
combatientes entraran al programa. De esta manera, ste re-
sult un elemento dinamizador del proceso de negociacin

poltica para un acuerdo real de paz.
La situacin en cifras
Por otra parte, y gracias a un trabajo cuidadoso con respecto
al seguimiento personal en el proceso de formacin, asistencia
tcnica y apoyo al arranque de microproyectos de reinsercin,
el programa pudo reintegrar a ms de mil ex combatientes
en un periodo de meses, mediante la creacin de ms de
. microempresas en todo el pas, al tiempo que se recolectaron y destruyeron ms de mil armas y explosivos.
Segn la ms reciente evaluacin, ms del % de las microempresas creadas continan funcionando, con un porcentaje
importante de ellas en proceso de expansin y creacin de
nuevos puestos de empleo.
Mientras tanto, a nes de , el Banco Mundial ofreci
al gobierno brindarle un prstamo para terminar el proceso de
desmovilizacin y reinsercin de los ex combatientes (el programa del pnud/oim careca de fondos sucientes para atender a los mil ex combatientes que faltaban por reintegrar), y
promovi la creacin de un Alto Comisionado para la Reinsercin, dependiente de la Presidencia de la Repblica.
La prdida de neutralidad del trabajo de desarme y reinsercin subsiguiente por parte de este Alto Comisionado del gobierno tuvo un efecto negativo muy claro: no hubo ms armas
recolectadas por parte del nuevo organismo, y no slo se paraliz el proceso de desmovilizacin y desarme del principal grupo Ninja que faltaba, sino que recomenz el conicto entre
ellos y el ejrcito (sin que participaran, empero, ninguno de
los Ninjas ya reintegrados por parte del programa pnud/oim).
Con un nuevo alto al fuego acordado (marzo ) entre
este grupo de Ninjas y el gobierno, la Comisin Europea acord al pnud/oim un monto de mil euros para la desmovilizacin, el desarme y la reinsercin de este grupo clave de combatientes.
*
Expertos en conflictos del PNUD.
247

ltica entre los combatientes al margen de la ley, transmitiendo informacin dedigna y completa sobre los derechos
de quienes se desmovilicen; ii) transformar los imaginarios
sociales en pro de la aceptacin e inclusin plena a la vida
civil de los desmovilizados, y iii) propiciar un clima de
conanza y credibilidad entre los afectados, as como de legitimidad para el Estado.
La estrategia debe producir mensajes claros y dignicantes de la condicin humana. Es imperioso abandonar los
contenidos dicotmicos, mesinicos, moralistas, machistas,
entre otros, que degradan a sus receptores. Su emisin debe
ser neutral y producir la mxima credibilidad. No se deben
crear falsas expectativas.
Los mensajes son nicos pero los pblicos no. Por tanto
la estrategia debe contemplar tcticas especiales y especializadas atendiendo a la pluralidad de audiencias, teniendo en
cuenta sus grados de literalidad u oralidad, los medios que
consumen, las matrices culturales y la variabilidad regional.
La infraestructura meditica del Ministerio de Defensa
es un activo pero no el nico. Debe lograrse el compromiso
de los medios masivos estatales y privados, acudir a medios
comunitarios y a formas alternativas de comunicacin. Hacer presencia en eventos regionales y estas patronales, puesto que estos escenarios son aprovechados para el reclutamiento por los grupos armados.
El diseo de la estrategia debe estar bajo la tutela de la
agencia rectora de la poltica. Es posible pensar en una instancia de coordinacin donde se sumen distintos esfuerzos y
mecanismos para que el sector privado aporte al proceso.
La estrategia de comunicaciones es pieza clave de la poltica.
El componente simblico-afectivo debe estar presente con
el n de desencadenar procesos de identicacin con un
propsito comn: alcanzar la paz y reconciliacin nacional.
d. Atencin humanitaria
248
La atencin humanitaria debe estar sujeta a criterios uniformes.

sta puede brindarse directamente por la agencia rectora de la poltica u ofrecerse a travs de ong especializadas
u organismos de cooperacin internacional. No obstante,
los criterios de seleccin, evaluacin, control y seguimiento
descansan en la agencia rectora.
Es indispensable que a la atencin humanitaria se incorporen las dimensiones sicosocial y de seguridad, incluyen-
do sistemas de alerta temprana, reaccin inmediata y manejo de situaciones de crisis.

Conviene, tambin, establecer desde la atencin humanitaria un marco de referencia que permita adelantar un proceso
continuo para quien deja las armas, que evite las actuales rupturas entre la etapa de desmovilizacin y reincorporacin.
Finalmente, la poltica de desmovilizacin y reinsercin
debe evitar que el tiempo de la atencin humanitaria se prolongue demasiado en virtud de trabas en los proceso jurdicos.
e. Los benecios
Polticos y jurdicos
La dimensin poltica no debe perderse en el horizonte. La
estrategia de desmovilizacin y reincorporacin debe propiciar la inclusin de los ex combatientes como sujetos de
derechos, al igual que sus intereses y aspiraciones en la construccin de pas.
Con el n de agilizar los engorrosos trmites para acceder a los benecios jurdicos sera necesario que el coda, la
Fiscala y los organismos de seguridad formen una unidad
interinstitucional para centralizar la informacin, radicar los
procesos en un mismo sitio y acelerar la calicacin del caso.
Socioeconmicos
Programas educativos
Los programas educativos deben atender las caractersticas de la poblacin desmovilizada. En particular, esto supone sistemas exibles de nivelacin que subsanen las deciencias preexistentes, mediante pedagogas innovadoras y
readecuacin de los contenidos.
La capacitacin tecnolgica o laboral debe articularse con
los procesos de reinsercin productiva. En este escenario,
el Sena deber desempear un papel especialmente activo.
En las instituciones pblicas debern ser reservados cupos sucientes para los desmovilizados, sin perjuicio del
estmulo y la presencia de la educacin privada y el mundo
empresarial, como expresin de un real sentido de solidaridad alrededor de la paz.
Programas laborales y productivos
No se puede seguir suponiendo que cada desmovilizado
es un empresario en potencia; sin desconocer algunos xi-
tos (como el descrito en el Recuadro .), la mayora de los pequea para el proyecto productivo. Tales proyectos, por
proyectos productivos han acabado en fracasos. De ah el lo dems, deben contar con asistencia tcnica y acompaaimperativo de disear y ejecutar un paquete de programas miento ms all de la etapa inicial. En algunos casos se debe
y proyectos que amplen las opciones y estn de acuerdo con convocar la ayuda del sector privado o de la comunidad inlas caractersticas, aspiraciones e intereses de la poblacin ternacional.
desmovilizada.
El dnp ha diseado una propuesta en este sentido. Se
Asistencia mdica y sicosocial
trata de trece alternativas para la reinsercin, que incluyen
La poblacin desmovilizada ha padecido traumas que
componentes educativos y productivos. La inversin p- dejan huella fsica y sicolgica. La prestacin de servicios
blica por desmovilizado uctuara entre millones mil mdicos debe tener en cuenta esta realidad. Se necesitan
pesos y millones mil (pesos de ).
programas especializados que, entre otros aspectos, atienUna modalidad de reinsercin consistira en capacitar al dan temticas de salud sexual y reproductiva, y brinden apoex combatiente como microempresario, jando plazos para yo sicosocial sistemtico a quienes dejan las armas. As mispresentar el proyecto productivo y
aprobarlo y para los desembolsos La capacidad de atencin es exigua ante la magnitud espeque corresponda hacer al Estado. rada de los flujos. No existen informacin sistematizada,
diagnsticos ni anlisis de impacto de los distintos progra
stos cubriran el mantenimiento
del reinsertado y su familia duran- mas. Los inconvenientes operativos y administrativos son
te un ao, tiempo en el cual debe- serios. La atencin sicosocial est abandonada.
ra consolidarse el proyecto productivo. El mantenimiento se calcula entre uno y dos salarios mo, propiciar espacios permanentes para la resignicacin
mnimos, y a la ayuda para el proyecto productivo se le esta- de las experiencias, construccin de autonomas y rutas de
blece un techo de millones mil pesos (pesos constan- vida.
tes del ).
Otra modalidad de reinsercin consistira en otorgar un f. Seguridad
crdito tributario a las empresas privadas que creen puestos de trabajo para desmovilizados.
Este factor es pieza fundamental de cualquier sistema de
Una tercera posibilidad sera repartir el subsidio entre una desmovilizacin y reinsercin. En l deben estar comprobeca para completar estudios y un depsito duciario que metidos todos los organismos de seguridad del Estado, y
servira como capital semilla. Una vez terminados satisfac- necesita incluir sistemas de inteligencia, alerta y reaccin
toriamente los estudios, se le hace entrega al desmovilizado que garanticen la vida de los tutelados.
del capital inicial ajustado por la inacin, para que inicie el
La comunidad internacional podra desempear un paproyecto productivo. Si el desmovilizado decide no escoger pel de especial signicado al ofrecer ms numerosos y ms
la opcin del proyecto, sino entrar en el programa de empleo, expeditos cupos de seguridad para ex combatientes, en cael capital inicial se devuelve al Estado (Pinto, : ).
sos donde el riesgo es inminente y la posibilidad de protecEstos esquemas y sus variantes, iran acompaadas de cin local es limitada. Los gobiernos de pases amigos poplazos para la reinsercin socioeconmica, mecanismos de dran tomar nota de ciertos datos relevantes para adoptar o
control al desempeo de las entidades involucradas, y lmi- extender dichos programas: i) los actores armados mantietes al tiempo de permanencia en los programas.
nen control sobre muchas de las zonas de origen de los
En cuanto a la administracin nanciera, los desembol- desmovilizados, lo cual hace imposible su retorno; ii) la
sos deben ser regulados y graduales. No conviene adelantar desvinculacin individual de una organizacin armada se
sumas elevadas sino girar por etapas. Tampoco tiene senti- castiga con la pena de muerte; iii) quienes se desmovilizan
do la prctica actual de entregar una cifra relativamente eleva- individual y voluntariamente han manifestado su comproda para el mantenimiento y una suma proporcionalmente miso con la paz, y iv) garantizar la vida de los ex combatien-
249

RECUADRO 10.4
Flor Viva: una iniciativa de vida*
En noviembre de un grupo de ex combatientes desmovilizados de manera individual, decidi conformar la ong Germinar. Su nalidad era brindar una segunda oportunidad a
quienes renunciaran a la guerra, dejaran atrs el camuado y
no empuaran ms armas de fuego. De la ong surgi la iniciativa de Flor Viva, quizs el proyecto ms exitoso de los adelantados en el proceso de reinsercin socioeconmica por
miles de ex combatientes.
Flor Viva es una empresa de alimentos especializada en procesar las frutas tropicales para producir jugos y pulpa de fruta.
Fue constituida por siete ex guerrilleros, seis de ellos pertenecan a las Farc y uno al eln, seis son hombres y una mujer.
La primera piedra de esta empresa fue la decisin de asociarse por parte de los ex guerrilleros. Con ello los recursos
aportados para adelantar proyectos productivos fueron sumados para lograr una suma inicial cercana a millones de pesos, por la entonces Direccin General para la Reinsercin.
Paralelo a esa decisin, los socios de Flor Viva optaron por
inscribirse en los programas de capacitacin para reinsertados
acorde con la iniciativa empresarial en mente y, sobre todo,
con las destrezas que haban adquirido en las las de las organizaciones guerrilleras. De esta forma la capacitacin estuvo
articulada al proyecto productivo y a los activos existentes en
sus socios. As, los que haban trabajado en las nanzas de la
guerrilla hicieron cursos de contabilidad, mercadeo y ventas
en Fenalco. Los que haban pasado por las cocinas y conocan
de frutas, le apostaron a cursos de procesamiento de frutas,
manipulacin y conservacin de alimentos en el Sena.
El capital semilla reunido y el proceso de capacitacin eran
condiciones necesarias mas no sucientes para conformar una
empresa y asegurar su viabilidad. Se necesitaban ms recursos, maquinaria, instalaciones, circuitos de mercado, entre
otros aspectos, para que Flor Viva tuviera una produccin cercana a 4 mil jugos y toneladas de concentrado de pulpa por
mes.
De ah que los socios de esta empresa iniciaron un proceso
fuerte de mercadeo de su idea. Gracias a su tenacidad logra250
ron un prstamo del sector nanciero a travs del cual reunieron cerca de millones de pesos para echar a andar su empresa. Gracias a su tenacidad obtuvieron las instalaciones para
que funcionara en un lugar del centro de Bogot. Gracias a su
tenacidad convocaron a la cooperacin internacional y recibieron ayuda del gobierno de Blgica que les don la maquinaria
necesaria para iniciar su empresa. Gracias tambin a su tenacidad visionaron a sus antiguos enemigos, el ejrcito, como potenciales consumidores.
Fue la tenacidad de los ex combatientes y su deseo de una
vida en la civilidad factor de xito de Flor Viva? Sin duda ste
fue uno de los aspectos de xito, pero no el nico. Vale la pena
recapitular sobre algunos de los factores del xito descrito con
el n de asegurar que estn presentes en futuras iniciativas.
El primero es la autogestin y autoorganizacin de los ex
combatientes que imprimi un sentido de corresponsabilidad;
es decir, la reinsercin a la vida civil no era slo un asunto de
la agencia estatal sino tambin y sobre todo de ellos mismos.
El segundo, el nivel de formacin de los socios, sus antiguas
destrezas y las adquiridas que se sumaron a las existentes para
generar sinergias. La conanza del sector nanciero y la ayuda
del privado constituyen el tercer factor. El cuarto la cooperacin internacional y el aporte del gobierno de Blgica como
una contribucin a la construccin de la paz en el pas. El quinto un mercado asegurado en las tropas de la fuerza pblica nacional y en los negocios conformados por reinsertados de los
procesos de paz a principios de los 90.
Una mirada a fondo de esta experiencia y su socializacin
permitira prevenir muchos de los fracasos que se presentan
en los proyectos productivos adelantados por quienes se
desmovilizan de manera individual. Para que otros sueos y
empresas de ciudadanos y ciudadanas que le apuestan a la paz
logren germinar.
*
Adaptado de The Wall Street Journal. Going Straight: Colombian Guerri-
llas Now in the Juice Biz. Junio 21 de 2002. En revista Cambio, La paz
pulpa, Seccin Colombia en Paz, enero 28 de 2002, edicin 449, pp. 36-38.
tes es condicin necesaria para que otros opten por imitar

su ejemplo.
g. Funcionarios
Los funcionarios del rea deben ser objeto de un riguroso
proceso de seleccin, de manera que los programas sean
administrados por personal verdaderamente especializado.
Cada agencia, con el respectivo respaldo presupuestal, deber responsabilizarse de capacitar a sus agentes, sin detrimento de la necesaria coordinacin con las dems agencias.
B. Desmovilizacin y reinsercin
de menores de 18 aos
En el eln entreg a cinco menores combatientes a una
comisin encabezada por la Defensora del Pueblo. En
un operativo militar contra las Farc, la Operacin Berln,
dej un saldo de menores capturados. En las auc
anunciaron su disposicin de entregar a los menores combatientes que recuperaron de la guerrilla. A raz de hechos
como estos, los nios, nias y adolescentes vinculados al
conicto se han hecho visibles, tanto como las insuciencias
en la capacidad de prevencin y respuesta por parte del Estado a este fenmeno.
El reclutamiento de menores es una forma de degradacin
del conicto, un delito a la luz de la ley colombiana y un
crimen de guerra sancionado por el derecho internacional.
Como establece el Protocolo II adicional a los Convenios
de Ginebra de , en su artculo , numeral b, los nios
menores de aos no sern reclutados en las fuerzas o grupos armados y no se permitir que participen en las hostilidades. Tambin es una violacin de la Convencin sobre
los Derechos del Nio y su protocolo facultativo referente a
la participacin de los nios en los conictos armados.
La vinculacin de los menores al conicto se produce de
manera voluntaria o forzada y se traduce tanto en labores
de logstica, inteligencia y similares, como en actos de combate y otros hechos violentos.
1. Perfil de los menores desvinculados
Las estadsticas sobre vinculacin de menores al conicto
varan segn la fuente. El Informe de Unicef para Co-
lombia calcula en seis mil el nmero de nias y nios vinculados a grupos alzados en armas. Esta cifra es aceptada por
la Defensora del Pueblo y el icbf.
La vinculacin se produce entre los y los aos de
edad, con un promedio de , aos. El promedio de escolaridad es apenas de grado de primaria (Defensora, ).
Como se dijo en el Captulo , las razones de vinculacin
son mltiples y varan entre el campo y la ciudad.
En las zonas rurales inciden factores como el control territorial de los armados, la vinculacin de uno o varios familiares y la ausencia de oportunidades. La participacin en
la guerra se convierte en una opcin de vida como cualquier
otra que ofrece el mercado laboral. Muchos consideran su
estada en el grupo armado como un trabajo o como un servicio obligatorio que han de prestar (Aguirre, : ).
En la ciudad el fenmeno de vinculacin tiene otras caractersticas. Si bien existe el reclutamiento de milicianos, tambin se dan mezclas, cruces y ambig
edades entre grupos de
delincuencia comn y organizada. En algunos casos, las pandillas ofrecen sus servicios al actor armado. La conviccin
poltica parece incidir muy poco.
Las razones de salida son similares a las enunciadas para
los desmovilizados mayores de edad. No obstante, tienen un
peso mayor el miedo a perder la vida y la imposibilidad de
ver a los familiares.
Entre enero de y abril de , el icbf atendi a
nios y adolescentes desvinculados del conicto armado.
El % son de origen urbano y % rural. Cerca de % estn entre los y los aos de edad. Unos son hombres y mujeres. El % se entreg voluntariamente y el
resto fue capturado. El % perteneca a las organizaciones
guerrilleras, % a grupos de autodefensa y el saldo no pudo
ser determinado.
Antioquia, Meta, Santander, Tolima y Bogot son las regionales del icbf que en su orden han atendido al mayor
nmero de desvinculados. Su procedencia se concentra en
cinco departamentos: Antioquia, Santander, Cundinamarca,
Meta y Tolima (Cuadro .).
En el trasfondo se aprecia la ausencia de oportunidades
para el nio, la nia o el adolescente. La familia no los retiene y a menudo los expulsa, la escuela no llena sus aspiraciones, y el grupo armado aparece como una opcin atractiva.
Los imaginarios juveniles giran en torno al camuado y el
poder de las armas, mientras su vida transcurre entre la
251

Cuadro 10.2 Zonas de desvinculacin

de nios, nias y jvenes
Departamentos de
mayor desvinculacin
Localidades de procedencia
Antioquia
Dabeiba, Granada, Yond, Puerto Berro,

Remedios, Ituango, Caucasia, Apartad,
Chigorod, Guatap, Segovia.
Santander
Barrancabermeja, Cimitarra, Soata, Lebrija.
Cundinamarca
Medina, Gachet, Viot, Cabrera, Gachal.
Meta
La Uribe, Vista Hermosa, Castillo,

Villavicencio.
Tolima
Dolores, Anzotegui, Planadas, Villarrica,

Lbano, Venadillo, Ortega, Prado.
Fuente: Mapa de zonas de la Defensora del PuebloUnicef, 2002.
cotidianidad de la guerra, su degradacin y una realidad

dominada por la violencia.
De ah el llamado a un tratamiento especializado tendiente a restaurar los derechos del menor y a insertar a los nios,
nias y jvenes que se desvinculan a la vida social, civil,
afectiva, cultural y educativa, independientemente del carcter o motivos de su decisin.
2. Normas y programas anteriores
252
La entrega de menores por parte del eln mostr la ausencia

de un cuerpo normativo que sealara la ruta jurdica y garantizara la oferta institucional. Las autoridades apelaron indiscriminadamente a la antigua ley y al cdigo del menor.
La consecuencia fue un tratamiento diferenciado y a menudo violatorio de los derechos del menor. Coexistan tres maneras de entender la situacin del menor desvinculado:
La primera, basada en el artculo de la ley de
, dena al menor como vctima de la violencia y atribua al Estado, en cabeza del icbf, la responsabilidad de
ofrecerle programas preventivos y de proteccin.
La segunda se jaba en el carcter de la desvinculacin voluntaria, por captura, o por entrega del grupo armado y en la organizacin de procedencia. Si la entrega
era voluntaria y la organizacin tena reconocimiento poltico, el menor poda acceder a los benecios establecidos
para la poblacin desmovilizada y reinsertada. Por el contrario, si era capturado o si su organizacin no tena reconocimiento, el acceso a los benecios se truncaba.
La tercera forma de abordar el punto se basaba en la
llamada doctrina de situacin irregular que contempla el
cdigo del menor. Sin embargo, la participacin en el conicto armado y la desvinculacin de un grupo combatiente
no guran entre las circunstancias que menciona el cdigo,
y as los jueces interpretarn los casos de manera dismil:
como menor infractor, en situacin de peligro o de abandono. En el primer caso el desvinculado era recluido en centros de reeducacin con menores infractores. En los otros
dos casos, se le iniciaba un proceso de proteccin administrativa y la responsabilidad recaa sobe el icbf o la dgr.
En sntesis, la denicin jurdica de la poblacin desvinculada se debata entre la ley de orden pblico y el cdigo
del menor. Ello tena consecuencias serias sobre su atencin y su proteccin. La ms notoria, la competencia interinstitucional entre la dgr y el icbf, que no favoreca a los
menores desvinculados.
La dgr atendi a setenta menores desvinculados a travs
de dos modalidades. La primera consista en ubicarlo en
una familia sustituta. La segunda, en casas juveniles donde
permanecan bajo supervisin de tutores. Cuando alcanzaban su mayora de edad podan acceder a los benecios del
decreto , siempre y cuando su desvinculacin hubiese
sido voluntaria y procedieran de un grupo con reconocimiento poltico. Tal mandato no fue cumplido a cabalidad.
Exista una fractura entre las necesidades de los menores y
los programas que se les ofrecan.
Desde el icbf atiende a menores desvinculados. En
la Operacin Berln puso al descubierto la precariedad de la oferta institucional y la necesidad de desarrollar
un programa especializado de atencin y proteccin.
En abril de se cre el Grupo Interno de Trabajo para la atencin a vctimas del conicto armado y se inici el
programa especializado con el n de apoyar el proceso de
consolidacin de la ruta de vida de los jvenes por fuera del
conicto armado (icbf: ). El nfasis del programa ha
sido la integracin en la vida familiar, social, cultural y productiva, a partir de tres componentes: el teraputico, el jurdico y el pedaggico.
3. Los cambios en curso

a. Las nuevas normas
La mencionada ley de estableci que toda persona menor de edad que tome parte de las hostilidades se considera vctima de la violencia poltica. As mismo j en cabeza del icbf la responsabilidad de disear y ejecutar un
programa especial de proteccin y asistencia para el menor
desvinculado.
La ley consagr benecios jurdicos y socioeconmicos
para quienes por decisin voluntaria abandonen sus actividades como miembros de grupos armados al margen de la
ley, y hayan demostrado su voluntad de reincorporarse a la
vida civil. Cuando se trate de menores de edad... las autoridades judiciales enviarn la documentacin al coda, el cual
decidir sobre la certicacin a que hace referencia el decreto de , en los trminos que consagra la ley (artculo . Pargrafo).
El decreto de reglamenta la proteccin y atencin de los desvinculados desde la perspectiva del inters
superior del nio y con un enfoque personalizado. Consagra que los menores sern entregados al icbf, en un plazo
mximo de horas despus de producirse la desvinculacin o en el trmino de la distancia; esta institucin lleva a
cabo los trmites necesarios para incluir al menor dentro del
programa especial de proteccin, y coordina con el Ministerio del Interior su acceso a los benecios socioeconmicos.
La entrega al icbf debe estar acompaada de noticacin
a las autoridades judiciales y al Ministerio de la Defensa,
que vericar la vinculacin del menor al actor armado para
la respectiva certicacin del Coda. Finalmente, el decreto
prohbe utilizar menores en actividades de inteligencia.
El nuevo marco normativo subsana algunas de las deciencias que existan. La responsabilidad en cabeza del icbf
elimina nocivas competencias interinstitucionales. La nueva doctrina del inters superior del nio supera a la doctrina de situacin irregular y ajusta las normas nacionales a
los instrumentos internacionales.
La denicin de los menores como vctimas de la violencia poltica es un avance importante, aclarando de paso
que no se trata de menores infractores o en situacin de
abandono. Otros avances son la condicin de igualdad que
se establece entre menores desvinculados de las organizaciones guerrilleras y de los grupos de autodefensa, y la prohibicin de involucrarlos en labores de inteligencia. Sin
embargo, las normas tienen zonas grises, a saber:
El carcter de vctima de la violencia poltica que se
atribuye al guerrillero o al paramilitar menor de edad (y que
consagra la ley de ), parecera dejar sin proteccin
a quien padezca los actos incluso actos atroces del menor en cuestin. Esta lectura da pie a contramedidas como
la de reducir la edad de responsabilidad penal ya formulada por el gobierno actual en contrava de los tratados
internacionales (en especial, el de la Corte Penal Internacional y Protocolo facultativo de la convencin de los nios) y en contrava de la ciencia jurdica.
Ms exacto habra sido establecer que el menor vinculado a un grupo armado es en efecto vctima pero no de la
vaga violencia poltica, sino de un delito precisamente denido por derecho penal: el delito de reclutamiento ilcito o
forzado. Este ilcito est prohibido por el Convenio de
la oit, la Convencin de los Nios (ley de ) y su Protocolo facultativo (proyecto de ley de ); el artculo
del Estatuto de la Corte Penal Internacional lo tipica como
delito.
En sentido contrario, la nueva norma viene a ser demasiado restrictiva, pues slo quienes participen en hostilidades son considerados vctimas. Entonces, cul sera la
ruta jurdica de un menor que ha participado en la vigilancia de secuestrados, o bien, cuya vinculacin al actor armado ha consistido en tareas de apoyo, logstica o ranchera?
La tercera zona gris se relaciona con los menores vinculados en calidad de milicianos: cul es su condicin jurdica y qu tratamiento han de recibir?
La cuarta se reere a las diferencias establecidas entre
las modalidades de salida y sus implicaciones para acceder
a los benecios. No es para nada claro cul ha de ser la ruta
3. Programa de Gobierno, lvaro Uribe Vlez, Presidente 2002-2006, 6 de mayo de 2002.

4. En efecto: eximir de responsabilidad penal a un menor de edad sencillamente reconoce que el nio o la nia an no es capaz de decisiones lcidas y libres
(como es el caso, digamos, de un demente), pero no implica que el acto sea bueno, que su vctima no deba resarcirse, ni que dejen de tomarse las medidas
preventivas pertinentes, incluso en contra del querer del menor.
253

para el menor capturado por los organismos de seguridad;

la interpretacin de las normas puede llevar a que se le trate como menor infractor, lo que sera un error, o a negarle
los benecios jurdicos y socioeconmicos, lo que sera otro
error.
La quinta, eco de la primera, ms que una zona gris es
una contradiccin: si el menor es vctima de la violencia
poltica (o en su defecto, del delito de reclutamiento ilcito) por qu someterlo a cali cacin judicial?
La sexta consiste en que, si el menor est exceptuado
de participar en labores de inteligencia, entonces en la prctica, cmo se allegar la prueba de que perteneca a un
grupo armado para que el coda pueda certicarlo?
La respuesta a los anteriores interrogantes depende de
la interpretacin de los jueces de menores y el quehacer de
los defensores de familia. De ah la actualizacin de la ruta
jurdica que viene realizando la Defensora del Pueblo y la
capacitacin de las autoridades judiciales con apoyo de la
oim. No obstante, que exista la capacitacin no garantiza
que las autoridades judiciales se apropien y apliquen una
interpretacin coherente con el inters superior del nio
desvinculado.
b. El icbf, responsable de atender
a los menores desvinculados
254
En virtud de un mandato legal, de la experiencia del grupo

de trabajo y de las polticas del nuevo gobierno, a principios de el icbf puso en marcha un proceso de reorganizacin tcnica, administrativa y nanciera para atender a
los menores desvinculados del conicto.
El primer cambio consiste en que el Grupo de trabajo
entr a formar parte del rea de intervenciones especiales
del Instituto, para que pueda hacer mejor uso de los canales
regulares de la entidad.
El segundo cambio ha sido elaborar los lineamientos tcnico-administrativos para las entidades que atienden a los
nios, nias y jvenes desvinculados. Estos lineamientos
introducen nueve principios para la accin entre los cuales estn el inters superior del nio, la igualdad en la diferencia y el fortalecimiento del vnculo familiar, as como
diecisite prohibiciones. Establecen criterios comunes y avanzan en la integracin de las diferentes etapas del proceso de
recepcin y proteccin.
Los lineamientos cobijan al conjunto de hogares transitorios, centros de atencin especializada y casas juveniles,
entidades que integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Las nuevas normas abarcan las tres etapas del proceso ingreso, permanencia y egreso y se reeren a cuatro
reas: vida y supervivencia, desarrollo, participacin y proteccin.
El sistema atiende a los menores desvinculados a ttulo
temporal y sustitutivo. Por otra parte, el Instituto desarrolla
estrategias necesarias para que la red propia y adoptiva de
soporte familiar y social pueda reasumir las funciones de
garanta de derechos que les corresponden ().
A grandes rasgos, el proceso de reinsercin del menor
desvinculado consta de dos etapas (Cuadro .):
La recepcin por parte del icbf y su ubicacin en uno
de dos hogares transitorios, entre los cuales disponen de
cupos. El Instituto aporta un monto cercano a los mil
pesos por cada nio. El tiempo mximo de permanencia es
de das en modalidad de internado. Los hogares deben
brindar atencin integral y realizar un prediagnstico sobre
el menor, como insumo bsico para el plan de intervencin.
La ubicacin en un Centro de Atencin Especializada
(cae). En la actualidad operan nueve centros con un promedio de veinte cupos cada uno. El icbf les transere cerca de
mil pesos por menor atendido. El tiempo de permanencia en este Centro no puede superar los ocho meses. Los
casos excepcionales deben ser argumentados por el cae ante
el icbf. Los cae brindan atencin integral y apoyan la construccin de rutas de vida para el menor desvinculado, vale
decir, para su reingreso a la sociedad con perspectiva de
futuro.
La reinsercin ubica a la poblacin desvinculada en el
medio social y comunitario. Se trabaja a partir de dos modalidades: reintegro familiar, y casas juveniles para quienes no
cuentan con soporte familiar. En la actualidad existen cinco
casas que ofrecen cupos para quienes se desvinculan y en
el proceso alcanzan la mayora de edad. El icbf aporta unos
mil pesos por cada joven. Las casas son responsables
de adelantar procesos de insercin en las reas educativa,
cultural, deportiva, recreativa, productiva, laboral y familiar.
Adicionalmente, el icbf lleva a cabo acciones dentro de
las unidades primarias de vinculacin social como la familia, los grupos de pares y las redes comunitarias e institucionales. Tales acciones estn encaminadas a proteger la pobla-
Cuadro 10.3 Flujograma de desvinculacin y reinsercin - menores de edad
Fuente: INDH 2003
cin desvinculada y a garantizar su desarrollo personal y su

bienestar en materia educativa, cultural, recreativa y de salud.
4. Recomendaciones
No obstante los avances sealados, hay que empezar por
dos acotaciones bastante obvias. Una es el trecho que separa los nuevos lineamientos conceptuales de las prcticas que
traan los hogares, centros y casas del Sistema, las cuales
tomarn tiempo en cambiarse. Otra es el nmero de cupos
con que cuentan aquellas entidades, dramticamente cortos para la avalancha de menores que esperemos se avecina. Pero cabe adems un conjunto de sugerencias referentes al sentido de la poltica y ejecucin de los programas
para el menor desvinculado, que podran agruparse bajo
los rubros siguientes:
a. Agenda normativa
Aunque los cambios recientes son un progreso, la complejidad del fenmeno exige una legislacin separada de la aplicable a los mayores de edad. Dicha legislacin deber inspirarse en la doctrina del inters superior del nio, debe
ajustarse a los instrumentos internacionales, y debe tener

en cuenta las caractersticas de gnero, edad, procedencia,
etnia y cultura de los desvinculados.
La legislacin deber adoptar procedimientos giles, claros y alternativos (evitando, en particular, el trmite de certicacin por parte del coda); debe cobijar a los menores
que hayan participado a cualquier ttulo y en cualquier tipo
de actividades para benecio de un actor armado. Tambin
debe consagrar que estos menores sin excepcin son vctimas del delito de reclutamiento ilcito, en los trminos arriba comentados, e incrementar la pena para este delito.
b. Interpretacin adecuada de las normas
En asocio con la oim, la Defensora del Pueblo viene elaborando una ruta jurdica que actualiza su trabajo anterior e
interpreta las normas recientes en el sentido ms favorable
a los menores desvinculados. El esfuerzo de estas entidades
por educar a las autoridades administrativas y funcionarios
judiciales en la ruta jurdica debe ser apoyado, generalizado
e introducido al currculo de las facultades de derecho.
La asistencia judicial del menor esta hoy a cargo de un
Defensor de Familia del icbf. Los defensores, sin embargo,
255

atienden otros varios frentes de trabajo, por los cual sera

bueno dotarlos de equipos y mecanismos de apoyo mediante
convenios de pasanta y similares con universidades, que
podran ser nanciados por el Estado, las ong o la comunidad internacional.
con organizaciones de la sociedad civil, el Instituto debera

desarrollar sistemas de veedura y seguimiento de la poblacin desvinculada y de la atencin brindada por el Estado.
c. Identicacin
Es necesario evaluar el modelo de atencin de manera integral y en cada una de sus etapas. El tema del internado merece consideracin especial: Para cules tipos de menores es
adecuado? Conviene en algunas etapas del proceso y en
otras no?
El modelo no debe reproducir pautas autoritarias, sino
promover la participacin del desvinculado en decisiones
que le afectan, ayudarle a desaprender la violencia y a construir su autonoma. Es preciso cambiar de paradigma: los
menores desvinculados no son slo objeto de atencin, sino
tambin y sobretodo sujetos de derechos. La atencin debe
empezar de manera individualizada y, luego s, avanzar en el
trabajo grupal. El componente sicosocial necesita ms nfasis y personal mejor calicado.
El modelo debe favorecer los encuentros familiares y la
reunicacin. Se debe contactar a las familias, considerar
sus condiciones e ir forjando un retorno que retenga y no
que expulse. Tambin debe contemplar estrategias de aceptacin del menor desmovilizado y su familia en sus entornos
comunitario, social y econmico (Recuadro .).
No menos, hay que integrar mejor las orientaciones y las
prcticas que utilizan hogares transitorios, centros de atencin especializada y casas juveniles para lograr la continuidad del proceso.
Segn la Defensora del Pueblo, nueve de cada diez desvinculados carecen de registro civil y tarjeta de identidad, o de
cdula de ciudadana y libreta militar. La falta de tales documentos afecta el goce de derechos bsicos, como decir el
nombre, la nacionalidad o el acceso a salud y educacin. En
consecuencia, el icbf y la Registradura deben trabajar juntos para la rpida expedicin de tales documentos.
d. Desmilitarizacin denitiva del desvinculado
En Colombia no existe la objecin de conciencia al servicio
militar, y slo se admiten como excepciones la pertenencia
a ciertos grupos tnicos o las incapacidades fsicas o mentales. Pues bien: tambin los jvenes desvinculados del conicto deberan quedar exentos del servicio militar obligatorio, que en su caso podra sustituirse por un servicio social.
De otra parte, la fuerza pblica habra de abstenerse de
involucrar a menores de edad en las llamadas acciones cvico-militares: el reclutamiento de nios, nias y jvenes, as
sea en funciones de carcter administrativo, cvico o recreacional, pone en peligro su vida e integridad fsica, en la medida en que los convierte en blancos militares (Coalicin
contra la Vinculacin de Nios, Nias y Jvenes al Conicto Armado en Colombia, b).
e. Fortalecer el programa del icbf
256
Adems de multiplicar los recursos humanos y nancieros

en la escala necesaria para que el Instituto atienda a las nuevas cohortes de desvinculados, hay que aumentar el subsidio per cpita para que el servicio tenga la calidad requerida, agilizar el rgimen de contratacin y regularizar los desembolsos a los hogares, casas y centros del Sistema.
El programa deber prestar atencin personalizada y especializada de acuerdo con el gnero, el origen tnico, regional, cultural y la edad de los menores. Tambin, en asocio
f. El modelo de atencin
g. Coordinacin con otras agencias

La proteccin, asistencia y restitucin de derechos de los
menores desvinculados no dependen nicamente del icbf.
Los gobiernos locales y los entes del orden nacional dedicados a la educacin, la salud y la recreacin, entre otros,
tienen deberes y papeles fundamentales que cumplir.
El Ministerio de Proteccin Social y las secretaras de
salud deberan entonces dar prioridad a los menores desvinculados y extenderles sin demora la proteccin del rgimen
subsidiado de salud. Un porcentaje signicativo de los desvinculados son sexualmente activos; de ah la importancia
de la atencin en salud sexual y reproductiva.
RECUADRO 10.5
Ruanda: experiencias de atencin y reintegracin*
Los proyectos en ese pas aumentan la capacidad de las

familias y las comunidades para la reintegracin de menores
ex combatientes. El programa tiene cuatro ejes:
A. Asegurar que el inters superior del nio sea considerado en todos los pasos, lo cual implica:
Separar a los nios, nias y jvenes ex combatientes de
la poblacin mayor de edad.
Reunicar a las familias y reintegrarlas a la vida en comunidad.
Fortalecer la disposicin familiar y comunitaria para hacerse cargo de los menores reinsertados.
Brindar atencin sicosocial y gestin del trauma.
Reeducar y reintegrar en una perspectiva de largo plazo.
B. Evitar la estigmatizacin y enfocarse en procesos comunitarios duraderos de reeducacin y reintegracin, o sea:
Evitar la estigmatizacin desde el principio del proceso.
Asegurar el acceso a servicios bsicos.
Apoyar a familias vulnerables.
Fomentar el dilogo comunitario, establecer redes de
proteccin y sensibilizar a la comunidad.
C. Realizar acuerdos humanitarios para proteger los derechos del nio y prevenir el reclutamiento.
D. Propiciar la colaboracin entre las partes involucradas
y hacer el seguimiento del proceso.
En Ruanda el proceso de reinsercin se desarrolla en tres

fases:
De rehabilitacin (durante tres meses). Aloja a los menores en un centro de acogida. Brinda atencin mdica y nutricional de emergencia, as como apoyo sicosocial y prevencin
de enfermedades sexuales. Integra a la familia y ofrece actividades educativas y de recreacin.
De reeducacin, entrenamiento y reintegracin (durante
seis meses). Provee cuidado, asistencia, educacin y capacitacin ocupacional. Prepara a las familias y comunidades para
la recepcin de los menores. Atiende segn las necesidades
individuales del menor.
De apoyo para la reintegracin duradera. Fortalece la capacidad de las comunidades, familias y autoridades para asegurar la proteccin y plena reinsercin de los menores una
vez que completan el programa.
El proyecto evita cualquier forma innecesaria de institucionalizacin. Y la investigacin es otro aspecto esencial. Se
hizo en tres reas: integracin econmica, proteccin social y
desarrollo de capacidades.
*
Programas de reintegracin de menores ex combatientes en Ruan-
da, adelantados por Unicef (www.unicef.org) y Save the Children UK

(www.savethechildren.org).
De otra parte, el Ministerio de Educacin y las entidades

territoriales deben garantizar este derecho al menor desvinculado. Para ello habra que disear y ejecutar un programa
exible e innovador, que permita la nivelacin y el ingreso
subsiguiente al ciclo regular. El Sena y dems instancias de
capacitacin tcnica y tecnolgica tambin tendran que
ofrecer facilidades especiales.
deben graduarse en funcin del objetivo principal, vale decir, de su insercin a una vida pacca, responsable, productiva y feliz. Experiencias como la de Expoferia en Medelln
o la de la oim con menores indgenas (Recuadro .) son
ejemplos alentadores de cmo lograrlo.
h. Reinsercin sostenible
En medio de la intensa polarizacin que vive el pas, el reto

bsico de una poltica de desmovilizacin es lograr que la
sociedad comprenda que los menores armados han sido
vctimas del delito de reclutamiento ilcito, y que ese hecho
El menor desvinculado permanece en el programa entre seis

a doce meses; el tiempo y los contenidos de sus actividades
i. Una sociedad receptiva
257

RECUADRO 10.6
En comunidades indgenas del Cauca

Espacio de reencuentro*
Con cultivos de moras, cra de gallinas, de lechones y vacas,
de la mano de un proyecto cultural del cual nace un grupo
musical que le canta a la vida, naci un nuevo escenario donde los nios, nias y jvenes indgenas y afrocolombianos le
apuestan a la paz.
La cultura ancestral de las comunidades indgenas en el
departamento del Cauca y la labor de sus cabildos se han convertido en soportes del proceso de retorno de los jvenes desvinculados del conicto armado, dentro del programa de reinsercin que adelanta la Ocina Internacional para las Migraciones (oim).
El programa ha beneciado a menores en los resguardos indgenas pez (Caldono y Hueyas), guambiano (la Mara), yanacona (ro Blanco) y en el corregimiento Guachen.
Los esfuerzos del programa se orientan a:
Brindar a los menores desvinculados del conicto los

medios necesarios para llevar a cabo sus iniciativas productivas.
Ofrecer asistencia jurdica a los dirigentes indgenas para
facilitar la reinsercin de miembros de sus comunidades
Construir con los docentes de la regin un currculo para
la paz.
Los nios y jvenes beneciarios gozan ahora de aceptacin en sus comunidades y han escogido opciones de vida
productivas y sustentables. Y hay un espritu de solidaridad
entre ellos, que poco a poco va calando en las las de los grupos armados y robndole ms nios a la guerra.
Programa de reinsercin para nios, nias y jvenes de la OIM con
recursos de la AID en Cauca (Colombia).
es otra muestra de la degradacin del conicto. Hay que

empezar por poner en tela de juicio el carcter voluntario
de la participacin de un menor de edad en un conicto tan
enmaraado como el colombiano. En ciertas regiones del
pas, la vida diaria est hecha de violencia, los hroes o
modelos valorados son el guerrillero o el paramilitar, no
hay oportunidades de educacin o trabajo, y el grupo armado aparece como una opcin de seguridad fsica, emocional y econmica. Y en todo caso, aceptar los costos y los
riesgos de abandonar a escondidas una organizacin clandestina y asesina sera prueba contundente de que la vinculacin dej de ser voluntaria.
El concurso de los acadmicos, el compromiso a fondo
de los medios, el uso de las redes informales o alternativas
de comunicacin, y sobre todo la conciencia de que no se
trata de campaas publicitarias sino de un profundo sacudn
cultural, vienen a ser as las piezas claves de la poltica.
258
j. Una agenda de cooperacin

El icbf deber trabajar en coordinacin con otras agencias
del Estado y en asocio con ong nacionales e internacionales
en el diseo, cabildeo y ejecucin de una agenda de cooperacin internacional a favor de los nios, nias y adolescentes
desvinculados del conicto. Tal agenda buscara convocar
la ayuda externa y encauzarla a los propsitos nacionales,
as como armonizar los intereses propios con las tendencias y dinmicas de la cooperacin internacional. Conviene
que la agenda incluya una lnea tendiente a fortalecer del
plan de contingencia en el caso de eventuales desmovilizaciones colectivas o masivas de menores de edad.
Aguirre B., Julin. et al. (), Guerreros sin sombra: nios, nias y jvenes vinculados al conicto armado, Bogot, Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar/ Procuradura General de la Nacin.
Coalicin Contra la Vinculacin de Nios, Nias y Jvenes al Conicto Armado en Colombia (a), Nios, nias y jvenes en el
conicto armado en el : una aproximacin documental, Bogot, Grupo Editorial La Liebre.
(b), Nios, nias, jvenes y conicto armado: anlisis jurdico de la legislacin internacional y colombiana, Bogot,
Grupo Editorial La Liebre.
Comisin Colombiana de Juristas (), Informe de derechos humanos, Bogot, mimeo.
Defensora del Pueblo (), Informe del Defensor del Pueblo al Congreso.
Defensora del Pueblo y Unicef (), La niez en el conicto armado colombiano, en La niez y sus derechos, Boletn n ,
Bogot.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, icbf (), Nios, nias y jvenes desvinculados del conicto armado interno,
Bogot, Grupo Interno de TrabajoPrograma de Atencin a Vctimas de la Violencia, icbf.
Ministerio de Defensa (), Informe anual de derechos humanos y dih , Bogot.
Pinto, Mara Eugenia et al. (), Diagnstico del Programa de reinsercin en Colombia: mecanismos para incentivar la movilizacin voluntaria individual, Bogot, Grupo de Estudios y Asuntos InternosDireccin de Justicia y Seguridad, Departamento Nacional de Planeacin.
Programa de Atencin Humanitaria al Desmovilizado, pahd (), Atencin humanitaria al desvinculado del conicto armado,
Bogot, Comando General de las Fuerzas MilitaresMinisterio de Defensa.
259

Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia 2003
260
Captulo 11
Para no ir a la guerra:
prevencin del
reclutamiento
261

Agradecimientos
Colaboracin: Gonzalo Agudelo, Amalia Erazo, Mauricio
Perfetti y Mara Eugenia Ramrez.
262
Pgina anterior: Foto 11.1 Menor en las filas de la guerrilla Foto: dgar Domnguez.
dems de desmovilizar combatientes, que fue

el tema del captulo anterior, hay otro modo de quitarle gente
a la guerra, y es evitar que las organizaciones armadas sigan
reclutando jvenes en los campos y ciudades de Colombia.
La mejor manera de hacer esto es ofrecerle opciones atractivas a las personas reclutables, vale decir, garantizar el
desarrollo humano de los grupos en riesgo.
En este captulo se desarrolla la idea anterior en cuatro
secciones concatenadas. La seccin A se refiere a los factores de riesgo, o circunstancias que aumentan la probabilidad de que un individuo se vincule a un grupo armado; una
estrategia racional, como se describi en el Captulo 6,
debera concentrarse sobre esos factores. La seccin B se
ocupa de una subpoblacin especialmente vulnerable al reclutamiento, que es la de las vctimas de la violencia domstica o de la violencia poltica. La seccin C se reere a las
alternativas u opciones educativas, productivas y recreativas que hoy ofrece el Estado colombiano a los jvenes en
riesgo, y a sus mejoras posibles. En la seccin D se ampla
el horizonte, para aludir a la poltica de niez y juventud en
su conjunto.
A. Las poblaciones en riesgo
Aunque cualquiera puede ingresar a una organizacin guerrillera o a un grupo de autodefensas, cualquiera sabe que
no todas las personas tienen la misma probabilidad de hacerlo. Una poltica seria de prevencin o de limitacin del
dao comenzara pues por indagar cules son las variables
o factores que aumentan la propensin a tomar las armas.
Y sin embargo, despus de 39 aos de desangre, es sorprendentemente poco lo que en rigor se sabe acerca de quines tienden a ingresar en las guerrillas o en las autodefensas.
Esta ignorancia quiz se deba a que es ms fcil condenar al
delincuente que entender porqu delinque, o en parte tal

vez se deba a la invisibilidad del campesinado para la prensa
y para la academia. Como quiera que sea, apenas si tenemos
pistas dispersas y ms o menos conables, sobre las cuales
dibujar un retrato de los individuos ms expuestos al riesgo
de ser reclutados por una fuerza armada al margen de la ley.
A partir de las fuentes disponibles en especial, de la
Coalicin contra la Vinculacin de Nios, Nias y Jvenes
al Conicto Armado en Colombia podramos hablar entonces de unos once vectores de riesgo, a saber:
1. Trayectoria personal. En primer lugar pareceran destacarse las historias de vida marcadas por maltrato intrafamiliar, abuso sexual, adiccin al alcohol o sustancias sicoactivas
y retardos mentales leves (Aguirre, 2002; Defensora, 2002).
Otros factores de carcter sicosocial son el vnculo amoroso establecido con un guerrillero o un paramilitar, el miedo
que paradjicamente lleva a buscar refugio en el grupo armado, la ilusin de poder o estatus, el no futuro o ausencia
percibida de oportunidades, y la necesidad de reconocimiento personal.
2. Edad. La poblacin de ms alto riesgo es menor de 25
aos. El rango de ms probable reclutamiento est entre los
7 y los 14 aos para la guerrilla, y entre los 14 y los 17 aos
para las autodefensas.
3. Entorno familiar. Las familias numerosas, disfuncionales, con ausencia de alguno de los padres y carencias afectivas
tienden a expulsar hijos hacia el conicto. Los nios con no
infancia a quienes se les niega la opcin de vivir como
nios son ms proclives al reclutamiento, al igual que los
nios hurfanos. Como dijera algn observador, el nio
hace toda la carrera; en la casa es el fuete, en la escuela es la
regla y, de ah, al fusil con los armados
4. Hijos de la guerra. Nios y adolescentes cuyas familias estn vinculadas de diversas maneras a los armados. Esta
263

264
situacin es frecuente en las llamadas zonas histricas, ocupadas y controladas por organizaciones guerrilleras.
5. Zonas de resonancia cultural. Los reclutas con frecuencia provienen de zonas de colonizacin o expansin de la
frontera agrcola. Regiones con escasa presencia estatal y
control prolongado por parte de los alzados en armas, quienes han adoptado culturas de resistencia y oposicin (recurdese del Captulo 2) que sirven de referente a los adolescentes y los jvenes.
6. Zonas de cultivos ilcitos. Aunque el estimativo es muy
crudo, podra haber unos 200 mil jvenes y nios vinculados a la siembra, procesamiento y mercadeo de narcticos.
El amparo que los grupos armados le brindan a esta industria la sombrilla de ilegalidad, como dir el Captulo 13
permite pasar fcilmente de raspachn a militante de la
organizacin armada.
7. Origen geogrco. Cerca del 90% de los reclutamientos tiene lugar en zonas rurales. Los municipios cercados o
aislados por el conicto reportan mayores ndices de reclutamiento; ms especcamente, el reclutamiento de nios,
nias y jvenes se efecta en cerca de sesenta municipios y
veredas ubicadas en su mayora en la zona rural, pertenecientes a veinte departamentos del pas, en especial Meta,
Putumayo y Tolima (Defensora del PuebloUnicef, 2002).
8. Marginalidad social. Existen coincidencias signicativas entre las zonas de mayor ndice de reclutamiento y situaciones socioeconmicas precarias. Necesidades bsicas
insatisfechas, condiciones de pobreza, desempleo y acceso
restringido al sistema educativo son tpicas de los municipios con ms alto riesgo (Cuadro 11.1).
9. Servicio militar. Los hombres recin egresados del servicio militar presentan muy alto riesgo porque no hay que
invertir en su entrenamiento, suelen carecer de empleo u
oportunidades, y a veces conservan odios hacia un bando.
Esto facilita su ingreso a los grupos armados (principalmente
a las autodefensas) donde esperan hallar seguridad, ingresos o reconocimiento.
10. Especicidad de lo urbano. Todo lo anterior se presenta tanto en el medio rural como en ambientes urbanos.
Sin embargo, en las ciudades se agrega la mezcla del conicto armado con la violencia ordinaria. Adolescentes o nios agrupados en pandillas, bandas y milicias que operan
en territorios denidos se conectan con los alzados en armas y les ofrecen servicios criminales.
11. Ideologa. Otro tipo de vinculacin se da entre los jvenes universitarios con aspiraciones de cambio social y con
tendencias polticas de izquierda. En el caso de las Farc, el
joven podra ingresar a las milicias populares o a las bolivarianas; la principal diferencia entre ambas reside en el
grado de compromiso que asumen. Las milicias bolivarianas
tienen una mayor formacin poltica y militar y por tiempos
comparten la vida guerrillera, en tanto las milicias populares tienen un carcter ms temporal (Ferro, 2002: 55).
Cuadro 11.1 Zonas de reclutamiento
procedencia de los nios(as) por departamentos
Departamentos
Nmero de nios/as
desvinculados (muestra)
No contestan
2,33
Caquet
3,49
Tolima
10,47
Arauca
4,65
Putumayo
11
12,76
Antioquia
2,33
Meta
19
22,09
Santander
1,16
Guaviare
5,81
Cauca
8,14
Cesar
3,49
Cundinamarca
3,49
Guaina
1,16
Norte de Santander
5,81
Nario
5,81
Vichada
1,16
Quindo
1,16
Magdalena
1,16
Bolvar
1,16
Huila
1,16
Valle
1,16
Total
86
100
Fuente: Defensora del PuebloUnicef, 2002.
El anterior mapa de riesgo es, como se dijo, bastante

tentativo. Hace falta identicar otros muchos factores que quiz resultaran relevantes, desarrollar los instrumentos de medicin correspondientes, recolectar las cifras, sistematizarlas
y estimar modelos probabilsticos que permitan adoptar una
estrategia de prevencin mucho ms renada y ejecutar programas mejor focalizados. As, la primera recomendacin que
debe formular este captulo es tan sencilla como ponerse a
estudiar de veras el problema: diagnsticos exactos e intervencin precisa ya nos habran ahorrado muchos de los
horrendos costos de la guerra.
B. Vctimas de la violencia y polticas
de prevencin
1. Perfil de las vctimas
La investigacin cientca y la experiencia internacional
coinciden en mostrar que haber sido vctima de la violencia
es uno de los mejores predictores de conductas violentas
(Castro, 1997, 2002). Este patrn de vctima convertida en
victimario puede afectar tanto a quienes padecieron la violencia domstica como a quienes sufren la violencia poltica.
Tocante al primer grupo de vctimas, el Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses report 9.500 casos de
violencia fsica y 9.300 casos de abuso sexual contra menores de edad en el 2001. La violencia intrafamiliar registr un
aumento del 33% entre 1996 y 2000. Las cifras son alarmantes y sin embargo muestran slo la punta del iceberg, pues
se trata de un crimen silenciado (y quiz ms silenciado an
en las zonas rurales).
A juzgar por el testimonio de los nios y jvenes desvinculados del conicto, tambin aqu la violencia engendra ms violencia: los antecedentes de violencia intrafamiliar,
incluido el abuso sexual, son comunes a muchos de quienes optaron por las armas (Gonzlez, 2002; Pez, 2001; Herrera, 2002). Para el menor victimizado o abusado, unirse a
la guerrilla o a las autodefensas es una forma de escape y,
eventualmente, de regresar armado para tomar venganza (Recuadro 11.1).
Entre las vctimas del conicto armado se cuentan aquellas que han sufrido o incluso han presenciado la muerte de
seres queridos, aquellas que han padecido amenazas o atentados, aquellas que han sido sometidas a la barbarie de los
Recuadro 11.1.
Testimonio de una nia desvinculada del

conflicto
Guillermo Gonzlez Uribe*
Tenamos dicultades porque mi pap era un borrachn.
l se iba a donde una amante que tena, pero volva a la

casa. Un da trat de abusar de m, y yo me estuve callada
porque no poda decir nada. Llega a tocar la puerta y todos
tenamos que irnos de la casa; un da yo me fui y casi me
mata, me dio patadas y arranc los cables de la luz para
darme con ellos.
Otro hermano me dijo que me fuera para su casa, que l
me ayudaba. Yo me convenc y me fui.
l meta perica. Un
da, drogado, se meti a mi cuarto; l era enseado, porque
ya haba estado con mis hermanas, y deca que prefera estar con las hermanas antes que con cualquier otro. Ese da
entr a mi cuarto y quiso abusar de m, pero sal corriendo
y al otro da me fui del todo. Le cont a mi mam, porque a
quin ms le iba a contar, pero mi mam no me crey; me
dijo que yo era una mentirosa, que estaba inventando chismes que eso era imposible, y me ech de la casa.
Por esos das un primo y unos amigos me invitaron a
una presentacin de Las Diosas del Vallenato. Yo fui, y ellos
me dieron alguna bebida, me llevaron a su residencia y abusaron de m. Terminaron mis sueos de casarme nia, de
blanco. Daaron mis ilusiones, me quitaron el tesoro ms
grande porque era como decir: es la mujer intocable, que no
haba sido tocada por nadie. Ya despus de sentir todo eso
fue horrible. Llegu a la disco y no pude trabajar me puse
enfermsima. Luego me dio rabia, entonces le dije a otro primo: sabe qu? Yo ando buscando a los guerrilleros.
* Testimonio de nia desvinculada de las Farc, en Los nios de la
guerra, Bogot, Editorial Planeta, 2002.
llamados cdigos de convivencia impuestos por el ocupante, aquellas que fueron despojadas o abandonaron sus
bienes por obra de la fuerza o del temor. Este hervidero de
odios es el caldo donde por dcadas se ha estado y se sigue
cocinando la mal llamada guerra de Colombia.
265

2. Poltica y programas existentes
3. Recomendaciones
La ley 294 de 1996 tipica la violencia intrafamiliar como

delito, y la ley 360 de 1997 ampla el espectro de posibilidades de intervencin en casos de abuso sexual. Estas normas
son herramientas idneas aunque poco utilizadas en la prctica para proteger y restaurar los derechos de las vctimas.
El gobierno Pastrana formul la Poltica Nacional para
la Construccin de Paz y Convivencia Familiar Haz Paz
(Conpes 3077, junio de 2002) con un enfoque novedoso en
la materia. Segn indican los cuadros 11.2 y 11.3, se trata de
cambiar la actitud de agentes y agencias del Estado y de la
sociedad frente al fenmeno de la violencia intrafamiliar, mediante varias lneas de accin y varios mecanismos.
En cuanto a vctimas de la violencia domstica, lo primero es romper el silencio. Las mujeres, los nios y la comunidad necesitan entender que el maltrato fsico o sicolgico
y el abuso sexual son violaciones de derechos bsicos que
deben ser denunciadas, y que las autoridades tienen el deber
de castigarlas o evitarlas. El sistema educativo, las guarderas,
los centros comunales, las asociaciones cvicas y los medios
de comunicacin masiva o comunitaria deben usarse para
ensear los derechos y las normas, estimular el necesario cambio de actitudes y valores, y ayudar a replicar experiencias
como aquella que describe el Recuadro 11.2.
Los colegios y escuelas, en particular, deben incluir en
su currculo el tema de la violencia domstica y cmo prevenirla; los docentes y directivos deben aprender a identicar
las vctimas e iniciar los correctivos necesarios; los estudiantes deben conocer sus derechos y aprender a defenderlos,
con instrucciones claras sobre cundo, cmo y dnde interponer las denuncias pertinentes.
Haz Paz debe retomar su enfoque genuinamente multisectorial, con el icbf, los ministerios de educacin y de proteccin social, los consejos territoriales de poltica social y
los subcomits de infancia en un papel mucho ms activo.
Y aunque el programa qued incluido en el Plan de Desarrollo 2002-2006, necesita ser destacado como una verdadera prioridad y asignarle recursos ms cuantiosos.
En cuanto a vctimas de la violencia poltica, en realidad tendramos que repetir aqu las recomendaciones todas del presente Informe: para acabar con aquel semillero de odios habra que extinguir el virus que lo alimenta.
Pero as y todo es til destacar el punto de que las personas desplazadas por una organizacin armada son especialmente vulnerables a los intentos de reclutamiento por
parte del grupo opuesto; por tanto los programas para esta
poblacin deben incluir capacitacin de los funcionarios
y sistemas de alerta temprana que permitan frustrar esos
intentos.
Cuadro 11.2 Haz paz: un nuevo enfoque de poltica

De
Enunciados ticos
Necesidades bsicas
Verticalismo
Polticas gubernamentales
Sociedad civil como opcin
Asistencialismo
Centralismo
Enfoque sectorial
Individuos
Representacin
Programas desde la oferta
A
Compromisos vinculantes
Derechos
Horizontalidad
Polticas pblicas
Sociedad civil y esfera privada como instancias constitutivas de las relaciones sociales
Inversin en instituciones y prcticas
culturales para el desarrollo
Descentralizacin
Intersectorial
Familias
Participacin
Programas desde la demanda
Fuente: Unicef, Evaluacin democrtica. Documento de trabajo

n 3, mayo de 1998. Manual de operaciones de la Poltica Nacional de Construccin de Paz y Convivencia Familiar Haz Paz.
266
Haz Paz empez a operar en 2002 y a travs de ms de

quince agencias estatales de orden nacional, con el concurso de las entidades territoriales. Su intencin multisectorial
se debe a que las metas no dependen de acciones sectoriales sino de esfuerzos intersectoriales en pos de resultados
integrales y comunes (Consejera Presidencial para la Poltica Social, 2002: 7) En la prctica, sin embargo, la gestin
se ha concentrado en el icbf, con eco insuciente entre los
entes sectoriales y las autoridades regionales.
C. Ms oportunidades para los reclutas en potencia
En una frase simple podra decirse que para no ir a la guerra

hay que tener escuela, ocio y entretenimiento. O, en palabras menos simples, que las opciones de desarrollo huma-
Cuadro 11. 3 Lneas y mecanismos de la poltica Haz paz

Lneas
Prevenir los factores que originan y mantienen la respuesta
violenta en la familia y espacios cotidianos
Mecanismos
Desencadenar procesos de cambio cultural e institucional
en pro de la resolucin pacfica de conflictos
Afianzar y reforzar patrones no sustentados en la fuerza
y supremaca, sino en el afecto y la responsabilidad
Prevenir la presencia de factores conexos a la violencia intrafamiliar
como el consumo de alcohol y sustancias sicotrpicas
Realizar un proceso de difusin de la poltica
Propiciar a travs del arte y la cultura espacios de reflexin frente a los
efectos del uso de la violencia como forma de resolucin de los conflictos
familiares
Vigilar y realizar deteccin temprana del uso de la violencia como forma

de relacin y de resolucin de conflictos en el hogar
Identificar casos de violencia intrafamiliar en las instituciones estatales que

prestan servicios con el fin de estudiarlos y orientar la accin estatal en trminos de prevencin, deteccin temprana y atencin
Definir, disear, reglamentar, desarrollar y administrar un modelo de vigilancia de la violencia intrafamiliar
Construir un modelo de identificacin temprana de esta situacin en asocio
con el Ministerio de Educacin
Fortalecer las redes locales de buen trato y los sistemas de informacin
territorial
Atender a las personas y familias con episodios de violencia y maltrato

infantil, as como a los agresores en violencia domstica, maltrato
y abuso sexual infantil
Desarrollar protocolos de atencin clnica, sicosocial y legal para vctimas

Evitar los efectos sociales del trauma
Adecuar, cualificar y articular la oferta de servicios para la atencin de vctimas
Atender a agresores como imperativo tico y mecanismo de control a la
reincidencia
Fuente: Unicef. Evaluacin Democrtica Documento de Trabajo n 3 de mayo de 1998.

Manual de Operaciones de la Poltica Nacional de Construccin de Paz y Convivencia Familiar Haz Paz.
no ms aptas para impedir que personas en edad militar

sean reclutadas por los grupos en armas son las oportunidades educativas, econmicas y recreativas. En lo que sigue se
har un balance de los programas y un conjunto de sugerencias tocantes a cada una de estas tres opciones.
1. Oportunidades educativas
a. Situacin actual
Es indudable que quien va a la escuela tiene menos tentacin de ir a la guerra. Sin embargo, la educacin colombiana, especialmente la rural, tiene deciencias que afectan
aquel cometido y que pueden agruparse bajo cinco rubros:

i) cobertura y permanencia; ii) calidad y pertinencia; iii) la
escuela como productora de violencia; iv) la escuela como
teatro de guerra, y v) la situacin del maestro rural.
Cobertura y permanencia
Existen grandes asimetras entre la educacin urbana y la
rural. En 2002, 1,8 millones de nios entre 5 y 17 aos (16%
del total) estaban por fuera del sistema escolar; de estos,
970 mil eran de zonas urbanas (12%) y 889 mil de zonas
rurales (25%) (Presidencia de la RepblicaDepartamento Nacional de Planeacin, 2002: 122). La tasa de inasistencia
es entonces casi tres veces mayor en el campo que en la ciu-
267

Recuadro 11.2
Vctimas de abuso sexual: espacios de silencio*
La urgencia de atender aquellas historias ocultas de violencia

condujo al Proyecto de atencin integral para vctimas de abuso
sexual. Buscaba hacer visible un fenmeno del que nadie habla y donde 95 de cada cien vctimas no denuncian la vulneracin de sus derechos sexuales y reproductivos.
El proyecto articula el conocimiento y las motivaciones de
las personas, la cultura, las normas y el ser sujetos de derechos. Varias instituciones participan en este empeo**. Su
enfoque es de gnero, de deteccin temprana, de atencin y
de seguimiento. Sus ejes fundamentales son:
Concepcin sistemtica de la cultura.
Visin armativa de la sexualidad y de la salud sexual y
reproductiva.
tica fundada en los derechos humanos sexuales y reproductivos.
Evaluacin y ajuste de la calidad de la atencin.
Esfuerzo conjunto orientado al fortalecimiento institucional.
* Se trata del Proyecto diseo y aplicacin de modelos de atencin

integral a vctimas de delitos sexuales, adelantado por el UNFPA y la
Consejera Presidencial para la Poltica Social. La informacin fue adaptada
de la entrevista a Mercedes Borrero y Esmeralda Ruiz y del informe de
Sistematizacin, proceso para desarrollar propuestas de atencin integral a
vctimas de violencia sexual.
**
En el proyecto participaron: ICBF, Instituto de Medicina Legal y Cien-
cias Forenses, Fiscala General de la Nacin, Defensora del Pueblo,

Procuradura Delegada para la Defensa del Menor y la Familia, defensores
de familia, comisaras de familia, personeras municipales, polica nacional y
secretaras de salud, amn de organizaciones comunitarias, de la sociedad
civil y la configuracin de una red de voluntarios.
268
El proyecto se adelant en los municipios de Santander de

Quilichao y Popayn (Cauca), Montera (Crdoba), Sincelejo
(Sucre) y en la localidad de Kennedy (Bogot). Estas zonas
fueron seleccionadas por el alto ndice de delitos sexuales,
acompaados de prcticas incestuosas como la que con frecuencia se presentan en Montera, donde el padre inaugura a
su primera hija.
El proceso se desarroll en seis fases interactivas: diagnstico, diseo, validacin, evaluacin y ajuste del modelo, y desarrollo de normas y estndares para las entidades vinculadas.
Se destacan los siguientes componentes:
Conceptualizacin de la violencia y el delito sexual.
Instrumentos jurdicos nacionales e internacionales raticados por Colombia.
Protocolos institucionales como descripcin de proceso
y procedimiento, guas de atencin, ujogramas y registros;
pautas de intervencin, y lneas de coordinacin entre instituciones y sectores para el manejo de casos.
Perles de los proveedores de servicio por institucin y
sector.
Sistema regionalizado de informacin epidemiolgica
Protocolos de valoracin de riesgos de la vctima y de
estudios de caso.
Guas y cdigos de prctica profesional.
Sistemas de seguimiento y evaluacin.
Actividades de formacin, informacin, educacin y comunicacin dirigidas a los proveedores de los servicios y a los
usuarios.
La propuesta se ha convertido en una poderosa herramienta
de freno a la trgica conversin de la vctima en victimario: es
una ruta para prevenir la vinculacin al conicto armado de
los menores abusados.
dad1. Segn la Encuesta Nacional de Hogares (2001), 57% padres no le ven utilidad a lo aprendido; ii) la distancia a la
de los jvenes campesinos entre 16 y 17 aos no asisten a la escuela, la jornada escolar y la metodologa de enseanza
escuela; un porcentaje y rango de edad que preocupan, pues hacen difcil que el joven o la joven realicen sus tareas tradicombinan dos factores crticos para el reclutamiento.
cionales dentro del hogar, y iii) los valores que transmite la
Para el conjunto del sistema escolar, la tasa de desercin escuela no concuerdan muy bien con la cultura campesina.
en primer grado es 18%, pero el guarismo es mayor en los
planteles pblicos y en las zonas rurales; en estas ltimas, la La escuela, productora de violencia
desercin antes de tercer grado llega a 35%. Ahora bien: los La escuela no escapa a la espiral de violencia. En ciertas zodepartamentos con ms alto ndice de abandono escolar son nas acta como productora y reproductora del conicto.
tambin aquellos con ms altos ndices de reclutamiento; Maestros y alumnos practican e internalizan patrones de
ms an: 62% de los menores desvinculados del conicto conducta como negar al otro, hacer justicia por mano prohaban desertado del sistema educativo2.
pia o usar la fuerza para dirimir conictos. En muchos caPese a que 28% de nuestros jvenes viven en el campo, 95% de las La escuela no escapa de la espiral de violencia. En ciertas
escuelas secundarias se encuentran zonas acta como productora y reproductora del conflicto.
en la ciudad. De acuerdo con el Sis- Maestros y alumnos practican patrones de conducta como
tema de indicadores sociodemogr- negar al otro, hacer justicia por mano propia o usar la fuercos (Sisd) para Colombia, la po- za para dirimir conflictos.
blacin rural entre 14 y 17 aos que
no hace nada es decir, que no est en el sistema educativo sos se mantiene la idea de que la letra con sangre entra; se
ni en el mercado laboral aument en 19% entre 1996 y perpetan las relaciones autoritarias, se maltrata al alumno
1999 (Sisd, 19993).
y se le castra el anhelo de ser diferente.
El atraso rural en la secundaria es grave. Obedece a la
escasez de cupos y a factores como el aislamiento, la falta de La escuela, teatro de la guerra
vas y medios de transporte, la pobreza de las familias, la En muchas zonas rurales, tanto como en ciertas comunas o
necesidad de generar ingresos por parte de los jvenes y la barrios urbanos, la escuela no est blindada contra los ardinmica del conicto.
mados. Las aulas sirven de retaguardia, zona de descanso, o
de almacenamiento de municiones; los intervalos entre cla Calidad y pertinencia
se y clase se usan para entrenar o para reclutar; maestros y
La calidad de los planteles pblicos deja mucho que de- estudiantes son vigilados de continuo, y se promueve el
sear: en 1999, 56% de ellos fue calicado por el Icfes como enfrentamiento entre compaeros enlistados por distintos
de bajo rendimiento (Galiano, 2000). El currculo no se bandos. La escuela es un escenario ms dentro de aquella
adecua bien a las necesidades o expectativas del usuario: lgica de territorializacin por el terror que describi el
36% de los estudiantes rurales que abandonan la escuela Captulo 3.
atribuyen su decisin a la falta de inters en el estudio y a la
necesidad de trabajar (Galiano, 2000: 22). Existe una rup- Situacin del maestro rural
tura entre la escuela y su entorno campesino, que Perfetti Los docentes participan en el conicto de cuatro modos
(2001) explica en funcin de tres factores: i) el currculo no principales. El primero, cuando reproducen patrones de
se adapta a las necesidades del campo, y as el nio y sus conducta violenta o autoritaria. El segundo, cuando reclutan
1. Dane, Encuesta Nacional de Calidad de Vida, 2001.

2. Clculo del Informe sobre la base de datos de la Defensora del Pueblo-Unicef (2002) y PNUD (2003).
3. www.dnp.gov.co/01cont/indicado/sisd.htm
269

alumnos para las organizaciones armadas. El tercero cuando son apticos, porque la docencia no era su opcin profesional, o porque la plaza rural no fue una escogencia sino
una orden y a veces un castigo. El cuarto y el nico encomiable cuando intenta impedir la injerencia de los armados en el aula, pero entonces se ve abocado a amenazas, a la
huida o a la muerte.
Despus de tantas dcadas en conicto, la maestra o
maestro rural no recibe informacin ni adiestramiento alguno que le ayude a vivir y ayudar a sus alumnos a vivir en
medio de esta guerra. El sistema educativo lo abandona a
sus propios medios y ni siquiera le brinda compensaciones
o estmulos para cumplir mejor una tarea ingrata.
b. Alternativas
La educacin por supuesto necesita mejorar en todo el pas,
pero por razn del conicto debe darse prioridad a las zonas con mayor riesgo de reclutamiento por parte de los actores armados. Los siguientes son programas y recomendaciones en relacin con los cinco problemas mencionados.
270
Cobertura y permanencia
El Plan de Desarrollo 2002-2006 aspira a crear 1,5 millones
de cupos en educacin bsica, de los cuales 60 mil seran rurales. Esta cifra representa apenas 4,5% de la meta y no disminuye sino que ahonda la brecha entre la educacin urbana
y la rural. Se requiere pues de un esfuerzo adicional y un aumento signicativo en el nmero de cupos, quizs con cargo
al Fondo Nacional de Regalas (fnr) y quiz apelando a la
reasignacin prevista en el proyecto de referendo en curso,
para atender primeramente el dcit de secundaria rural en
las zonas que reportan altos ndices de reclutamiento.
De otro lado, el Proyecto de educacin para el sector rural
Plan estratgico del Ministerio de Educacin Nacional
(men) tiene como meta ampliar la cobertura en 176 mil
cupos de preescolar y bsica en 94 municipios de diez departamentos. Se recomienda cruzar tales zonas con las de
mayor reclutamiento para asignar los fondos prioritarios.
El gobierno nacional debe apoyar el proyecto, particularmente en el departamento de Putumayo y la regin del macizo colombiano, por ser reas de alto reclutamiento.
Deben continuar los esfuerzos departamentales de reorganizacin del sector educativo que buscan aumentar la
cobertura, elevar la calidad y ganar eciencia, con nfasis

sobre la formacin de redes y circuitos que mejoren la oferta y va los Proyectos institucionales de educacin rural
(Peir). Donde no sea posible lograr la integracin, habra
que reforzar aquellos subprogramas que ms portan a cobertura y calidad, tales como Escuela Nueva, Posprimaria Rural y el Sistema de atencin tutorial (sat).
En regiones homogneas pero repartidas entre dos o ms
departamentos adyacentes, habra que adoptar y poner en
marcha programas de integracin ad hoc; la nacin debera
estimular, acompaar y supervisar estos programas.
El reto no se reduce a sumar cupos sino a lograr que las
cohortes de estudiantes se graden a tiempo y con pocas
deserciones. Para las reas rurales esto implica repensar el
modelo pedaggico, la jornada escolar y el monto de los
subsidios para transporte y alimentacin; implica currculos
adaptados al universo rural, e implica tecnologas de enseanza ms funcionales, aprovechando el repertorio de experiencias creativas que en este campo abundan en Colombia y en otras latitudes (Gmez, 1998).
Calidad y pertinencia
El sat, Escuela Nueva, Posprimaria Rural y Aceleracin del
Aprendizaje son modelos que avanzan en la calidad de la
educacin y en su pertinencia para el mundo campesino
(Recuadro 11.3). Existen evaluaciones positivas que sin
embargo necesitan completarse (Perfetti, 2001); dicha evaluacin debe comprometer a los planteles, las entidades territoriales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
el Sena, las Umata, el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, el programa presidencial Colombia Joven, Coeducar
y Fundaec, entre otras.
Urge actualizar los materiales educativos sobre desarrollo rural y prevencin del conicto. Se debe convocar a las
Umatas, asociaciones campesinas, secretaras de educacin
y agricultura, casas de la cultura y sectores interesados de la
sociedad para desarrollar currculos especiales que atiendan las condiciones de cada regin. La nacin y las entidades territoriales debern apoyar la actualizacin, garantizando los recursos necesarios.
Al programa mejorar la calidad de la educacin preescolar, bsica y media del Plan de Desarrollo debera otorgarse
ms alta prioridad.
ste incluye tres lneas de accin. Respecto de la primera, sugerimos aadir la evaluacin del sat
Recuadro 11.3
Escuela nueva: nios en pos del caf

Mauricio Perfetti y Pablo Jaramillo*
Adems de los teoremas de Pitgoras, las hazaas de Bolvar

y la majestuosidad de las pirmides de Egipto, cerca de ocho
mil nios y nias del campo caldense aprenden sobre la conversin del precio del caf de dlares y de libras esterlinas a
pesos colombianos, cmo hacer buenos almcigos, medir el
nivel de infestacin de la broca, las bondades de las diferentes
variedades y llevar los ingresos y egresos de sus negocios puesto que sern los herederos de los predios cafeteros que por
generaciones han pertenecido a sus familias.
La tentacin de sucumbir a los atractivos que ofrecen las
urbes ha quedado atrs ante la posibilidad de un futuro promisorio en sus cafetales. Son los portadores del cambio. Sern los futuros productores rurales modernos.
Gracias al Programa de educacin rural del Comit de
Cafeteros de Caldas en alianza con la gobernacin y los alcaldes municipales desde hace aos se han hecho ingentes
esfuerzos para mejorar la educacin rural, iniciativa que ha
sobrevivido a las crisis externas e internas del grano.
Con el programa se ha logrado mejorar la calidad de la
educacin primaria rural comparada con la urbana tradicional, gracias a la metodologa de Escuela nueva; aumento de la
cobertura en secundaria rural en zonas cafeteras, al pasar del
al % de al ; mejor educacin en bsica secundaria, en los grados y ; y, nalmente, resultados favorables
en trminos de gnero y comportamientos democrticos.
Ese esfuerzo se ha actualizado desde hace cinco aos con

el Proyecto escuela y caf del Crece para que los nios y nias de las parcelas cafeteras conozcan como parte del currculo escolar sobre las actividades relacionadas con la base de
su sustento y el de sus familias: el cultivo del caf. Se trata de
que analicen su realidad econmica, conozcan la informacin
sobre su negocio, precisen las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de su cultivo, adquieran el manejo de la
tecnologa para aumentar la productividad, disminuir los costos, proteger el suelo y combatir las plagas y enfermedades.
El estudio de impacto realizado por Crece en concluye que:
Los padres y alumnos comparten el programa por lo
til, benco y de fcil aplicacin para adecuar y mejorar sus
ncas.
Los padres consideran que sus hijos estn mejor preparados para enfrentar el futuro.
Cerca del % de los alumnos son nias, las que ahora
se involucran, conocen y toman decisiones en el negocio familiar.
Los nios y nias apoyan ms a sus padres con labores
intelectuales como clculos, rma de contratos, compra de materiales, ayudas tecnolgicas y cuentas.
Se ha generado conanza en los estudiantes para desempearse en el futuro. El % de ellos considera que hoy estn
ms preparados que antes para manejar sus ncas. Saben
que tienen futuro!
* Del Centro de Estudios Regionales Cafeteros y Empresariales (Crece).
en funcin de las competencias que adquiera el estudiante.

Dentro de la segunda, convendra propiciar el intercambio
de prcticas educativas exitosas en medio del conicto, y conformar una red de apoyo para maestros de las zonas afectadas
por el mismo. Dentro de la tercera, habra que actualizar los
modelos de educacin rural y difundir materiales pedaggicos, lo cual incluira: i) estudios de campo para conectar los
contenidos universales del saber con las peculiaridades del

entorno rural; ii) proyectos productivos de carcter demostrativo; iii) produccin de guas y materiales didcticos, y iv)
actualizacin continua de los agentes educativos.
Para todos los modelos de educacin rural es conveniente
introducir nuevas reas formativas y reforzar las productivas. Sera preciso incorporar temas referentes a prestacin de
271
Fernando Cuevas Ulitzsch

272
Foto 11.2 La participacin de nios en el conflicto puede disminuir ampliando la cobertura y la calidad educativa en zonas con alto ndice de reclutamiento.
servicios verdes, ecoturismo, agricultura orgnica, actividades forestales y similares, tanto como integrar la enseanza
con la prctica laboral mediante proyectos demostrativos.
No menos importante, los modelos pedaggicos deberan ocuparse de estrategias y herramientas de resistencia
civil ante los grupos armados, opciones para resguardar las
aulas del conicto, y formacin de competencias cvicas,
democrticas y ciudadanas.
La escuela, productora de violencia
Transformar pedagogas no es cosa fcil, menos an cuando estn ancladas en relaciones autoritarias; se trata de hacer democracia en el aula y desde el aula, para lo cual hay
que cambiar actitudes y ensear los derechos, los deberes y
los medios que tiene cada cual en el proceso de construir
nacin y Estado. La escuela debe ensear a convivir siendo
distintos (Recuadro 18.2) y la educacin para la paz debe
entenderse como una estrategia de prevencin y reconciliacin (el Captulo 18 ahondar sobre este asunto).
El Ministerio de Educacin, la Defensora del Pueblo y
las personeras deben establecer un sistema de alertas tempranas para detectar prcticas pedaggicas basadas en aquello de que la letra con sangre entra. Las evaluaciones del
docente que prev la ley 715 deberan incluir competencias
democrticas y ciudadanas. Cuando existan indicios de que
el maestro vulnera los derechos de sus alumnos, hay que
adelantar la investigacin e imponer sanciones ejemplarizantes.
La ley general de educacin contempla dos guras de
participacin democrtica: el gobierno escolar y el manual
de convivencia. Ambas tendran que ser estimuladas. El gobierno escolar, como un espacio de deliberacin y desarrollo de autonomas. Los manuales de convivencia deben ser
elaborados entre alumnos, docentes y comunidad; este proceso, para zonas en conicto, puede hacer que la escuela se
convierta en constructora de paz, y su papel por eso debe
reforzarse dentro de la estrategia fortalecimiento de la convivencia y los valores del Plan de Desarrollo.
La escuela, teatro del conicto
Proteger las escuelas urbanas y rurales de la intromisin de
los grupos armados es parte de la ampliacin del campo
humanitario examinada en el Captulo 8. Precisemos ahora
que los actos o acuerdos deberan cobijar al plantel educa-
tivo, a los docentes y alumnos, a los accesos y a los suministros.

El Ministerio y las secretaras de educacin deberan contar con equipos altamente calicados de educadores,
siclogos y administradores escolares para intervenir en municipios rurales o en comunas urbanas donde tuviera que
declararse la emergencia educativa por razones asociadas
con el conicto armado. La gura de emergencia permitira
reubicar maestros, hacer traslados presupuestales, modicar
las exigencias acadmicas, alterar las jornadas, cambiar los
mtodos de enseanza y otras medidas idneas para atenuar el impacto del conicto sobre la prestacin del servicio educativo.
Situacin del maestro rural
La mayora de los maestros del campo son egresados de
una escuela normal. Por eso merece ampliarse la labor que
hoy adelanta el Peir del Ministerio con cuarenta normales.
Las experiencias del Centro Universitario de Bienestar Rural y de la Universidad de Pamplona deben ser evaluadas,
ajustadas y replicadas en diferentes regiones para la formacin continuada de los docentes en zonas de conicto.
De otra parte, es necesario promover el reconocimiento
social y econmico del trabajo docente. Debera estudiarse
la posibilidad de adoptar un sistema de incentivos para quienes impartan educacin en reas de conicto. Estos incentivos estaran articulados con el rgimen especial de municipios al cual alude el Captulo 14 y a un plan maestro
de construccin de zonas de paz.
2. Oportunidades productivas
a. Situacin actual
El empleo rural permanece prcticamente estancado: 5 millones 886 mil ocupados en 1991 y 5 millones 888 mil en
1999 (Galiano, 2000). La poblacin desempleada en edades
de 12 a 24 aos salt de 9,7% en 1996 a 29,6% en el 2000.
En 2002, el desempleo rural se situ en 11,5% cifra casi tres
veces superior a la registrada en 1991. Sin duda, la prdida
de actividad econmica, reejada en una disminucin de
800 mil hectreas sembradas en la ltima dcada, redujo las
oportunidades de empleo y provoc la migracin de mano
de obra no calicada hacia zonas de cultivos ilcitos, cen-
273

tros urbanos, e incluso hacia las las de los grupos armados

ilegales... (Presidencia de la RepblicaDepartamento
Nacional de Planeacin, 2002: 155).
En efecto, los adolescentes y jvenes campesinos que
logran conseguir trabajo reciben menos de la mitad del salario mnimo legal; en estas circunstancias, los grupos armados que ofrecen entre 300 mil y 500 mil pesos mensuales
son para muchos una alternativa casi irresistible.
Y mientras tanto, las polticas de los ltimos gobiernos
han hecho caso omiso del desempleo rural, puesto que se
concentran en el frente urbano. La industria de la construccin ha sido y vuelve a ser el centro de inters, siendo as
que apenas 2% de los jvenes campesinos se desempean
en esta actividad (Sisd, 1999).
274
cursos para que lleguen a los ms necesitados. Pues bien:

si la seguridad democrtica es el primer objetivo del Plan,
los reclutas potenciales habran de gurar cerca de la cabeza en la lista de los ms necesitados.
La estrategia de desarrollo a zonas deprimidas propone alternativas econmicas y ambientalmente sostenibles
para las zonas en conicto, con una perspectiva regional que
supere el enfoque asistencial y de emergencia. En la denicin de zonas deprimidas se recomienda incluir aquellas
que presentan altos ndices de reclutamiento de nios y de
jvenes.
Tambin convendra establecer una cuota mnima para
atender a jvenes en riesgo dentro de los proyectos integrales de la estrategia. Tales cupos seran nanciados con
cargo al incentivo de capitalizacin rural (icr), al certicab. Alternativas para el sector rural
do de incentivo forestal (cif) y a los aportes voluntarios que
el sector privado hiciera para este propsito. La iniciativa
Conviene fortalecer y coordinar las varias iniciativas existen- podra quedar a cargo del programa Por un Campo Joven.
tes y en especial: i) la estrategia de manejo social del campo
Por otra parte sera preciso cruzar las zonas deprimidas
del Plan de Desarrollo, ii) el programa Jvenes en Accin del con el mapa de municipios que adelantan los programas sat,
Plan Colombia, y iii) los programas del Ministerio de Escuela Nueva y Posprimaria Rural, de manera tal que los
proyectos integrales sean sombrilla que ampare y, a la vez, se aliUrge actualizar los materiales educativos sobre desarrollo
mente de los proyectos demostrarural y prevencin del conflicto. Se debe convocar a las asotivos de estos modelos educativos.
ciaciones campesinas, secretaras de educacin y dems secFinalmente, en la estrategia de
tores interesados para desarrollar currculos de acuerdo con
poltica de relaciones exteriores y
las condiciones de cada regin.
cooperacin internacional debe
Agricultura, comenzando por el programa Por un Campo aadirse una lnea de accin, con componentes de investiJoven.
gacin, prevencin e intervencin, para atender la situacin
Estos programas deben tener en cuenta la diversidad de de los nios y jvenes en alto riesgo de reclutamiento.
situaciones en trminos de acceso al mercado, modo de proEl segundo objetivo del Plan es impulsar el crecimiento
duccin, tradicin cultural, gnero y edad de los usuarios econmico sostenible y la generacin de empleo. Uno de
potenciales; tambin deben actuar sobre la base de propo- sus programas es la generacin de ingresos y empleo verde,
ner soluciones duraderas y autosostenidas, y no de paliati- con proyectos que promuevan y consoliden las cadenas provos ocasionales. Ms especcamente, hay mritos que su- ductivas de guadua, plantas medicinales y agricultura ecobrayar y correcciones que efectuar en cada una de las tres lgica. De nuevo habra que darle prioridad a las regiones
iniciativas mencionadas, as:
con altos ndices de reclutamiento, siempre que lo permitan sus condiciones agroecolgicas.
Plan Nacional de Desarrollo
La poblacin en riesgo debe ser incluida en los programas
El Plan est organizado en torno a cuatro objetivos, con de ecoturismo y turismo rural. La capacitacin del caso posus estrategias y programas respectivos.
dra ofrecerse mediante Jvenes en Accin y las cajas de comEn materia de poltica social el Plan admite tres desafos, pensacin familiar. Colombia Joven y el dnp deben ser espael primero de los cuales es mejorar la focalizacin de re- cios de encuentro y coordinacin para estos programas.
Cuadro 11.4 Focalizacin de Jvenes en Accin

Departamento
Antioquia
Atlntico
Municipio
Medelln, Caldas, La Estrella, Sabaneta, Itagui, Envigado, Bello, Giradota, Capacabana y Barbosa
Barranquilla, Soledad y Malambo
Bolvar
Cartagena
Caldas
Manizales y Villamara
Cundinamarca
Santander
Valle del Cauca
Bogot y Soacha
Bucaramanga, Floridablanca, Girn y Piedecuesta
Cali y Yumbo
Fuente: Programa Presidencial Colombia Joven, Jvenes en Accin.
El tercer objetivo del Plan contiene la estrategia de manejo social del campo. Tambin aqu los jvenes en riesgo
deberan tener prelacin en los programas de: i) minicadenas
productivas con nichos especializados, ii) acceso a los factores productivos y nancieros, y iii) microempresas rurales.
El cuarto objetivo del Plan contiene el programa consolidacin de un sistema de informacin territorial sobre
temas econmicos, sociales, nancieros, ambientales y geogrcos. Se recomienda incorporar a este Sistema un componente sobre los territorios en conicto, su dinmica y, en
especial, los factores de riesgo de reclutamiento y estimativo
de esta prctica, diferenciada por rangos de edad.
Plan Colombia Jvenes en Accin
La poblacin objetivo del programa Jvenes en Accin son
aquellos entre 18 y 25 aos de los estratos 1 y 2. El programa
se adelanta en 24 municipios de siete departamentos (Cuadro 11.4). Jvenes en Accin brinda formacin vocacional
en ocios semicalicados. Promueve la diversicacin y mejora de la oferta de capacitacin, y el acercamiento al entorno empresarial. Realiza alianzas con empresas e indaga sus
tendencias ocupacionales, disponibilidad de cupos para
prcticas laborales y ofertas de empleo.
Se recomienda incluir las zonas de alto riesgo de reclutamiento dentro de la cobertura del programa. Revisar las reas
de formacin ocupacional y ampliar la oferta de capacitacin en actividades rurales. As mismo, aunar los esfuerzos
de Jvenes en Accin con los programas de capacitacin
del Ministerio de Agricultura, en particular con el de por

un Campo Joven.
Los programas del Ministerio de Agricultura,
en particular el de Por un Campo Joven
El programa Por un Campo Joven contiene los lineamientos
de poltica para los jvenes rurales. Desarroll acciones entre
el 2000 y el 2002. Se recomienda mantenerlo, fortalecerlo y
dirigirlo de manera prioritaria hacia nuestra poblacin objetivo.
El programa busca consolidar proyectos socio empresariales para jvenes, que aumenten la productividad y competitividad del sector rural. Para lograrlo propone un fondo
rotatorio para capital semilla y para el fortalecimiento de
empresas individuales y asociativas de jvenes rurales, dada
su poca capacidad de endeudamiento e imposibilidad de
garantas para acceder al crdito (2000: 42). Los recursos
saldran del Plan Colombia y de la reglamentacin de las
lneas de crdito previstas en la ley de juventud (375 de 1997).
Este programa tambin proyecta acciones econmicas
para la juventud vinculada a los cultivos ilcitos. Por tanto,
debera armonizarse con la iniciativa sobre guardabosques
que contempla el Plan Colombia y se examina algo ms en
el Captulo 13 de este Informe.
Los jvenes campesinos deben ser parte de los proyectos de cadenas, mini cadenas productivas y empresas asociativas que patrocine el Ministerio, con atencin redoblada a
los aspectos de capacitacin y transferencia tecnolgica, y a
subsectores como la acuicultura y la pesca artesanal.
275

c. Cinco alternativas para la ciudad

Recuadro 11.4
En Medelln
Empresarios comprometidos con oportunidades
para jvenes desvinculados*
La pobreza y los bajos niveles de escolaridad en algunas
comunas de Medelln son caldo de cultivo para el reclutamiento de jvenes por parte de los grupos armados ilegales. Es por ello que un grupo de empresarios se empe en
ofrecer a varios de esos jvenes alternativas diferentes de
vida, que rompan con la frustracin cotidiana y con la desesperanza.
En el marco del Programa de jvenes desvinculados del
conicto armado de la oim, icbf y con recursos de la aid,
estos lderes han abierto la puerta de sus empresas a 25 jvenes considerados como poblacin en alto riesgo de ser
reclutada por las organizaciones armadas.
Los empresarios proveen capacitacin y desarrollo de
competencias generales y especcas para atender los requerimientos del sector de ferias y eventos. Ellos mismos
seleccionaron a los jvenes, los estn formando y han empezado a emplearlos en prcticas laborales. Se basan en el
principio de cooperar con la competencia en la bsqueda
de un objetivo comn: en este caso la construccin de futuro para la juventud antioquea.
* Empresarios antioqueos y el programa de jvenes desvinculados
del conflicto armado de la OIM, ICBF, AID.
En el marco del programa de agricultura orgnica o

ecolgica, debe jarse un cupo para los jvenes en alto riesgo de ser reclutados. Tras garantizar este espacio es preciso
emprender esfuerzos con el Ministerio de Desarrollo y Comercio Exterior y con Proexport para asegurar mercados,
como un compromiso de la comunidad internacional con
la paz en Colombia. Se debe agenciar la idea de que tras el
producto existe un joven productor que siembra alimentos
y no minas antipersonales, que ara el campo en vez de empuar el fusil. Una suerte de sello de paz.
276
En primer lugar, las administraciones municipales deben y pueden prestar ms atencin al riesgo de reclutamiento, fortaleciendo en consecuencia los programas productivos para jvenes de sectores marginales. Se recomienda
adecuar y replicar experiencias como la de Misin Bogot,
una de cuyas acciones es formar como guardianes cvicos
a habitantes de la calle y en la calle.
Los municipios tambin pueden crear fondos de capital
semilla y de capital riesgo, con ventanillas que atiendan las
microempresas constituidas por jvenes en riesgo; las cmaras de comercio y el Fomipyme podran aportar recursos y asistencia tcnica.
No menos, podra explorarse la viabilidad jurdica de
acuerdos municipales, mediante los cuales las empresas de
prestacin de servicios conformadas por jvenes en alto riesgo tengan un trato preferencial en la contratacin pblica
distrital, municipal o local por un determinado tiempo.
En segundo lugar es posible enfocar los programas de
orden nacional hacia las localidades o comunas que reportan un mayor reclutamiento. La capacitacin que brinda
Jvenes en Accin, las pasantas de trabajo en empresas privadas y el apoyo a microempresas podran entonces dirigirse ms especcamente hacia esos barrios o comunas.
En tercer lugar se recomienda que Colombia Joven propicie un espacio de encuentro e intercambio de experiencias productivas y exitosas entre jvenes en alto riesgo de
reclutamiento. Escenarios como Expocamello deben transformarse en ferias laborales policlasistas y multimodales.
En cuarto lugar habra que sensibilizar al mundo empresarial respecto del problema y del papel que le cabe en
darle solucin, al hacer del empleo de jvenes en riesgo una
cuestin prioritaria (Recuadro 11.4).
Por ltimo, podra integrarse una mesa de trabajo permanente entre el Estado y la empresa privada para abrir fuentes de empleo e ingreso a los jvenes en riesgo; la vinculacin de supertiendas, cadenas de mercado e industrias que
demandan gran cantidad de insumos es un tipo de experiencia ya probado en diversos pases y contextos.
Recuadro 11.5
La msica: semillero de paz*
Cerca de dos mil jvenes de veinte barrios populares** de las

comunas de Medelln son protagonistas de una propuesta de
educacin musical que ha revolucionado sus vidas y que da
seales a la capital antioquea de cmo superar tantos dolores y espantos que la azotan. Quiz por lo esperanzador de su
presencia y por la calidad de lo que interpretan han sido aplaudidos hasta el cansancio como hroes en sus numerosas presentaciones nacionales e internacionales.
La Red de escuelas y bandas de msica de Medelln, fundada en y por iniciativa de Amadeus Real Musical de
Colombia, busca una formacin seria y generar un movimiento en torno a ella, desde el pblico y desde el estudiante, en su
propio entorno y con proyeccin a la comunidad. Se trata de
* Experiencia de la Red de escuelas y bandas de Medelln. Adaptado

de: Banco Mundial y Gobernacin de Antioquia, Educar en medio del conflicto. Experiencias y testimonios. Retos de esperanza, memorias del Segundo
seminario de educacin para la paz y la convivencia, Medelln, junio de
2002.
** Las escuelas estn situadas en: Aranjuez, Alfonso Lpez, Beln, El
Poblado, El Limonar, Manrique, Las Nieves, La Milagrosa, Las Playas, San
Javier, Santa Fe, Villa Hermosa. Y las bandas en: Beln Rincn, Doce de
Octubre, Estadio, Manrique, Miraflores, las Granjas, La Independencia, San
Antonio de Prado, San Cristbal, Santa Helena y Trinidad.
3. Oportunidades ldicas, deportivas

y para la expresin artstica
Existen municipios sin deportistas pero con grandes escenarios deportivos. Son escasos los centros de formacin
deportiva para nios y jvenes en situacin de marginalidad,
y ms escasos an son los tiempos y espacios reservados a
la ldica. Los esfuerzos territoriales o nacionales para el fo-
cultivar desde adentro la semilla del respeto y la templanza

del carcter a travs de la sensibilizacin del espritu.
De igual modo aspira a contribuir con el proceso de reconstruccin del tejido social y a generar un ambiente de convivencia entre las diferentes zonas de la ciudad, a travs de la
msica, con base en una metodologa social y una pedagoga
especializada.
El programa mantiene una relacin de intercambio y asesora con la Fundacin del Estado para Orquestas Infantiles y
Juveniles de Venezuela, que funciona desde hace ms de veinte aos.
En Colombia existen otras experiencias de educacin musical como la de Ginebra (Valle), donde 425 nios de siete colegios reciben clases de gramtica, expresin corporal y folclor.
All el nfasis es la msica colombiana.
Los muchachos de Medelln asisten en promedio ocho
horas semanales a los cursos de lenguaje musical, prctica coral y ejecucin de instrumentos. De ah conforman su propia
orquesta de cuerdas o banda de vientos en cada escuela y as
empieza la primera experiencia orquestal.
Y es as como los nios y jvenes de las barriadas de Medelln, considerados hasta como potenciales ladrones y sicarios, han pasado a ser reconocidos como seres humanos. Ni
los milicianos ni los muchachos de las bandas malucas se meten con uno, porque saben que lo de nosotros es la msica,
comenta con orgullo Edison Castao, uno de los alumnos de
las orquestas.
mento de la expresin artstica de los nios, adolescentes y

jvenes podran contarse con los dedos de las manos.
La falta de oportunidades para el buen uso del tiempo
libre, las horas que los nios y jvenes dedican a recorrer el
pueblo o a deambular por el barrio sin vigilancia ninguna,
son ocasin propicia para que los seduzcan los actores armados. En ciertos ambientes acadmicos y polticos, el tema
se considera de muy poca monta, y sin embargo la recrea-
277

cin, el deporte y el arte son opciones esenciales para el

genuino desarrollo humano. Al ofrecer ms y mejores oportunidades para el esparcimiento, la competencia limpia y el
goce esttico, el juego, el deporte y el arte alejan a la gente
de las armas, robustecen el tejido social y ensean que la
vida puede ser ms bella.
Las entidades territoriales, de la mano de la nacin, por
eso deben dedicar ms atencin y ms recursos a la construccin, dotacin, mantenimiento y operacin de escenarios y
eventos ldicos, deportivos y artsticos donde los nios y
jvenes ocupen su tiempo libre, empezando por aquellos
en ms riesgo de unirse a los armados. Tales proyectos deben tener en cuenta las preferencias y aptitudes, las posibilidades socioeconmicas, la disponibilidad de tiempo, los
rangos de edad, la composicin por sexos y los recursos complementarios para garantizar una cobertura adecuada subsidios de transporte, por ejemplo.
El Plan de Desarrollo contempla un sistema nacional de
convivencia. Se recomienda que sus componentes de uso y
disfrute del tiempo libre se hagan extensivos a la poblacin
de alto riesgo, en forma paralela al fortalecimiento de la cultura de convivencia. As mismo se sugiere que el Plan Nacional de Msica para la Convivencia d prioridad a los mu-
278
Finalmente, se recomienda reforzar experiencias como

Opcin Colombia e iniciativas como Agroamigos. En ambos casos se trata de intercambiar saberes y experiencias, y
ambas tienen un componente de voluntariado para los jvenes que han disfrutado de ms oportunidades. En este
contexto y dentro del programa nacional que describir el
Captulo 19, los estudiantes universitarios podran acompaar eventos y proyectos de carcter ldico, deportivo o
artstico para nios y jvenes en riesgo.
El subprograma de recreacin, deporte y arte debera
aprovechar el activo existente en Agroamigos.
ste, no obstante, debe avanzar en la formacin de grupos y la ampliacin a ms zonas geogrcas. Deben participar los ministerios de Cultura, de Educacin y de Agricultura, en asocio
con el programa presidencial Colombia Joven y las administraciones locales. Habra que denir la gerencia del programa y su marketing entre las instituciones de educacin
superior, pactar convenios e iniciar las prcticas.
D. Poltica de niez y juventud
Esta seccin se ocupa de la presencia de nios, adolescentes y jvenes en la formulacin de polticas y los espacios de
participacin. En los primeros prrafos se argumenta que existe una
Las entidades territoriales, de la mano de la nacin, deben defalla de reconocimiento de la podicar ms atencin y recursos a la construccin, dotacin,
blacin joven y en especial del
mantenimiento y operacin de escenarios y eventos ldicos,
deportivos y artsticos donde los nios ocupen su tiempo libre. joven campesino al formular las
polticas del pas. En los prrafos
nicipios con altos ndices de reclutamiento (Recuadro 11.5). subsiguientes se esbozan algunas ideas que ayudaran a coLa inversin del Estado en recreacin y deporte debe rregir esta ceguera.
aumentar en cuanta sustancial. Sera til efectuar conveLa Constitucin de 1991 consagr los derechos de los
nios con la empresa privada para que patrocine semilleros menores de manera bien explcita. El artculo 44 establece
deportivos, o bien un programa de adopcin de jvenes que tales derechos prevalecen sobre los de otros sectores,
en riesgo por parte de sectores privilegiados de la sociedad. y el artculo 45 garantiza la participacin de los jvenes en
Los clubes juveniles del icbf deben ser fortalecidos. Hay aquellos organismos que tengan a su cargo la proteccin, eduque aclarar sus objetivos y sus condiciones de operacin, cacin y progreso de la juventud. El artculo 103 aade que
ampliar su cobertura hacia las reas rurales e incluir estrate- las asociaciones juveniles pueden hacer presencia en las insgias ldicas y pedaggicas para la prevencin del recluta- tancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de
miento. Los recursos para los clubes deben garantizarse a la gestin pblica.
travs del Sistema Nacional de Convivencia. El Instituto y
A la fecha, sin embargo, no se ha expedido una ley genelas entidades territoriales deben coordinar mejor sus accio- ral de infancia que recoja los postulados de la Carta y se
nes en esta materia, siguiendo patrones como el descrito ponga a tono con los ms recientes acuerdos internacionapor el Recuadro 11.6.
les. En cuanto a la juventud, la ley 375 de 1997 se ocup de
Recuadro 11.6
Reconstruccin del tejido social*
La Coalicin contra la Vinculacin de Nios, Nias y Jvenes

al Conicto Armado en Colombia ha estado en constante contacto con menores en situacin de riesgo en regiones donde el
conicto y el reclutamiento son de alta intensidad, como en
Cundinamarca, Putumayo, Cauca y Barrancabermeja. Estos
contactos han contado con la participacin de jvenes urbanos y rurales, mestizos, indgenas y afrocolombianos, lo cual
ha permitido mirar el conicto desde la diversidad tnica y
cultural y abrir caminos a la comprensin diferenciada del
mismo.
El conicto armado ha producido, entre otras, la prdida de
los espacios de socializacin tradicionales en las comunidades,
su desintegracin y la prdida de la identidad cultural, elementos que anteriormente permitan proteger a los nios y fomentar la cohesin de individuos y familias.
Frente a ello la coalicin busca, a travs de talleres con jvenes y lderes, potenciar las herramientas de proteccin existentes en las regiones. Las actividades se basan en un anlisis
de la situacin de la niez en su contexto especco, lo cual no
slo permite comprender los problemas y necesidades de la
comunidad, sino tambin de sus recursos, enfoques y habilidades para hacer frente a esas dicultades.
* Experiencia de la Coalicin contra la Vinculacin de Nios, Nias y

Jvenes al Conflicto Armado en Colombia.
establecer el marco institucional y de sealar algunas directrices de poltica para la poblacin entre 14 y 25 aos de
edad. La ley declara que el Estado garantizar el derecho de
los jvenes a aprovechar creativamente el tiempo libre, a la
educacin, a la cultura y al desarrollo autnomo de su personalidad. Establece garantas para su participacin y representacin, ja responsabilidades institucionales y seala fuentes de nanciamiento.
Los jvenes que participan en los talleres tienen un espacio de reexin para reconocer las prcticas tradicionales de
sus races y valorar nuevamente la riqueza de sus culturas. Este
espacio les ha permitido fortalecer su sentido de pertenencia
y su adhesin a los valores tradicionales, con lo cual se alejan
cada vez ms de las presiones o invitaciones de los grupos armados en conicto:
Soamos con la paz y no sabamos cmo trabajar por ella.
Ahora somos gestores de paz y sabemos que para lograr ese
sueo es necesario rescatar nuestra riqueza e identidad como
cultura afro, por que si t conoces tu historia y cuidas tu cultura, tu territorio, vas a encontrar tu identidad, tu forma de
pensar y no te vas a dejar inuenciar por los grupos armados
que quieren sacarte de tu cultura para meterte en el conicto, segn el testimonio de una joven afrocolombiana.
Nuestra percepcin es que con todo este proceso que se
ha venido construyendo con la Coalicin, los jvenes hemos
ido fortaleciendo las luchas que nuestros mayores han ido hilando. Nosotros venimos de la madre tierra, y ahora tenemos
claro que si no seguimos en lo que estamos haciendo con nuestro pueblo, pues esto se nos va abajo, ya que los actores externos nos estn haciendo mucho dao, sin escuchar el llamado
que nuestros mayores hacen hacia la reconciliacin. Nosotros
los jvenes nos comprometemos a escuchar el llamado de nuestros mayores, para mantenernos fuera del inujo de los actores externos que nos presionan y para lograr el equilibrio que
necesita nuestra madre tierra, de acuerdo con el testimonio
de un joven indgena.
El hecho de que buena parte de las responsabilidades

recayera sobre el Viceministerio de la Juventud, y que ste
desapareciera a poco andar, dej en el aire la aplicacin de
la ley. Otro inconveniente es la completa ausencia de obligatoriedad que tiene la opinin de los jvenes en el momento
de adoptar las decisiones.
En sntesis, podra decirse que a la poltica de juventud
se la trata como a un menor de edad: subordinada, sin po-
279

der de transformacin sobre su vida, limitada a eventos efmeros y de poca consecuencia en el mundo de lo pblico,
integrada al gobierno pero incapaz de gobernar, a la espera
de que llegue la edad adulta.
Colombia est pues en mora de adoptar una poltica slida sobre niez y juventud. Se tratara de una ley que desarrolle los artculos 44, 45 y 103 de la Constitucin, as como
los instrumentos internacionales referentes a los nios y los
jvenes. Tambin conviene crear la jurisdiccin de infancia
y un ente rector de la poltica de niez y juventud.
La Comisin Intersectorial de Poltica, integrada por el
icbf, la Consejera Presidencial de Poltica Social, la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo,
con el concurso de la academia, la sociedad civil organizada
y el programa presidencial Colombia Joven, deberan elaborar el proyecto del texto legislativo.
Al suscribir la declaracin de Naciones Unidas titulada
Un mundo apropiado para los nios, de mayo de 2002, el
Estado colombiano de hecho qued comprometido a adoptar dicha poltica. La declaracin subraya el carcter prioritario de la atencin a la infancia, dispone de un aumento de
la inversin pblica en su benecio, manda aumentar las
oportunidades educativas y defender a los nios de la violencia, la guerra y la explotacin.
Los municipios que destinen recursos a la proteccin
efectiva de los grupos en riesgo deberan ser premiados con
fondos adicionales por parte de la nacin. El elaborara
los indicadores y hara el seguimiento de logros. Las acciones dirigidas a la franja de entre 7 y 14 aos quiz podran
280
recibir un puntaje especial, por tratarse de un rango crtico

de reclutamiento y de una poblacin que suele ser olvidada
por otros programas.
En cuanto hace a las ciudades mayores, las ocinas de
paz y convivencia deberan coordinar programas concertados de atencin a los jvenes en riesgo. Tambin habra que
insistir en los programas de desarme, reincorporacin de
milicianos y promocin de mecanismos alternativos para la
resolucin de conictos.
De otra parte, conviene revivir y actualizar la segunda
estrategia del documento Conpes 2794 de 1995, que busca
democratizar los espacios donde transcurre la vida de los
jvenes y abrirles escenarios de participacin social y poltica. Otro aspecto para revivir es la iniciativa del servicio
ambiental obligatorio como alternativa al servicio militar
obligatorio.
Finalmente, es necesario fortalecer el sistema nacional
de juventud, que deber disear los mecanismos de participacin y representacin de los jvenes en diferentes instancias. Conviene avanzar en la creacin y funcionamiento de
los consejos juveniles locales y municipales. Para ello se
deben superar las barreras informativas, incentivar a las agrupaciones juveniles y propiciar su reconocimiento.
Las administraciones territoriales deben garantizar la representacin proporcional de los jvenes en los consejos y
la toma de decisiones que les competen, particularmente de
quienes estn en alto riesgo. Para ello los consejos juveniles
deben articularse con otras instancias de participacin municipales.
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281
Captulo 12
Desfinanciar la guerra:
blindaje de rentas
Agradecimientos
Colaboracin: capitn Esteban Arias, d
gar Catao, Jorge Gaviria, Csar Gonzlez Muoz, Alexandra Guqueta,
Juan Felipe Laverde, Astrid Martnez, Carlos Miguel Ortiz, Juan Camilo Restrepo, Andrs Soto y Rodolfo Uribe.
Pgina anterior: Foto 12.1 Decomiso de una tonelada de cocana en La Dorada, Caldas Foto: John W. Vizcano/ El Tiempo.
os dos captulos anteriores se ocuparon de

cmo sacar gente de la guerra. Este captulo y el prximo se
reeren a cmo cerrar sus grifos nancieros. En el Captulo
clasicamos los ingresos de los grupos armados en funcin de su papel como factor de degradacin del conicto;
para efectos de interrumpir ese ujo de recursos, en este
captulo usaremos una tipologa diferente y donde se distinguen tres modalidades: las rentas extorsivas, los intercambios ilegales en los mercados negros paralelos y la simbiosis
o inltracin en la economa legal.
Las rentas extorsivas comprenden secuestro, extorsin
y clientelismo armado. Frente al primero propondremos fortalecer la prevencin, desmontar las bandas y redes criminales que interactan con los grupos armados, y ciertas reformas de orden legal para reducir el pago de rescates. Ante
la extorsin se formulan medidas para inhibir los desembolsos, y sanciones de la comunidad internacional a las empresas involucradas en el pago de extorsiones en Colombia.
Respecto del clientelismo armado, sugerimos establecer algunos seguros para proteger los recursos pblicos, en particular las nanzas municipales y las regalas.
Los mercados negros paralelos abarcan intercambios ilegales de diversos bienes legales como el oro, las esmeraldas
y los hidrocarburos. Sobre estos mercados se plantea eliminar las fallas de regulacin estatal a cuyo amparo ocurren
los intercambios ilegales.
La inltracin o simbiosis con la economa legal resulta
de invertir recursos de origen ilcito en actividades legales.
Esta inltracin permite que el grupo armado acceda al sistema nanciero y se aduee mediante testaferros de un sinnmero de negocios como estaciones de gasolina, tiendas
de vveres, joyeras y nca raz. El captulo propone bloquear estas prcticas mediante el refuerzo de los controles
al lavado de activos.
A. Composicin de los ingresos

No es fcil establecer cul es el volumen de ingresos que
perciben los grupos armados ilegales. Aunque las cifras dieren bastante entre una y otra fuente, el Cuadro . intenta
consolidar los estimativos parciales ms conables para el
caso de las Farc y el eln. El gobierno nacional estima que
los ingresos anuales de las autodefensas alcanzan los
millones de dlares, de los cuales % corresponden al trco de drogas (Presidencia de la Repblica, dnp, : ).
Cuadro 12.1 Ingresos estimados de la guerrilla
(millones de dlares anuales)
FARC
Narcotrfico
ELN
Total aproximado
204
(**)
204
41,9
Extorsin
96
59
155
31,8
Secuestro
32
74
106
21,8
Otros (*)
10
11
21
4,3
342
144
486
Total
100
* Otros incluye captura de fondos pblicos, asaltos a entidades, abigeato.

** Algunas estimaciones plantean que el narcotrfico puede llegar a representar 8% de los ingresos del ELN. Sin embargo, se sabe que este grupo es
bastante reacio a participar en el negocio de las drogas (Thoumi, 2002).
Fuentes: Uiaf, 2002; Echanda, 1999; Rocha, 2000;
Thoumi, 2002 y clculos del INDH 2003.
En todo caso, es probable que muchas de las cifras estn

subestimadas dada la inltracin de estos grupos en la eco-
285

Grfico 12.1 Secuestros en Colombia
Fuente: Polica nacional Fondelibertad.
noma legal. Tanto las autodefensas como las guerrillas parecen manejar un portafolio diversicado y sujeto a muy poca
gestin de costos. Esto se ve en el hecho de que las ganancias de una nueva actividad, ms que sustituir otras fuentes
de ingreso, constituyen rentas adicionales, como corresponde a organizaciones militares en expansin.
B. Rentas extorsivas
1. Secuestro extorsivo de carcter econmico
a. Diagnstico
El secuestro es un horror moral y al mismo tiempo una prspera industria. Las estimaciones ms conservadoras sealan que unas diez mil personas son secuestradas cada ao
en el mundo. Sin embargo, algunos sostienen que los secuestros pueden llegar a los veinte o treinta mil anuales si se
consideran todos los raptos no reportados y los que duran
slo unas horas, conocidos como secuestros express.
De acuerdo con la teora econmica del crimen, el secuestro es un delito muy rentable: el valor obtenido suele ser exhorbitante, los costos del acto son bajos y el rendimiento es
mayor que el de otras actividades ilegales. De otra parte,
pese al aumento legal de las penas, la probabilidad de conde-
Grfico 12.2 Modalidades de secuestro 2002
Fuente: Fondelibertad.
na de quienes ms lo cometen es decir, las guerrillas es

muy baja.
Un informe de Hiscox Group subsidiaria de la compaa britnica de seguros Lloyds seala que entre y
los secuestros con nes econmicos crecieron % en
todo el mundo. Colombia ocupa el primer lugar en el ranking mundial, seguida de Mxico, Brasil, Filipinas y algunos pases de la antigua urss. La tasa colombiana de secuestros por cada cien mil habitantes pas de , en a ,
en , para saltar a , en .
A pesar de la disminucin en el total de secuestros entre
y (Grco .), el peso relativo de los cometidos
con nes econmicos ha seguido en aumento. Mientras en
el se presentaron casos de esta ndole (correspondientes al % del total), en aumentaron a . casos
(% del total). Se estima que en los ltimos aos se han
transado cerca de . millones de dlares producto del
secuestro realizado tanto por los actores ilegales del conicto
como por bandas de delincuencia comn (Presidencia de
la Repblica, dnp, : ).
Es probable que la presin tributaria ejercida sobre los
habitantes de las zonas de mayor inuencia de un grupo
armado le est signicando a ste unos costos de recaudacin muy altos, asociados con gastos administrativos y con
la provisin de justicia y otros bienes colectivos en esas re-
1. Segn informes periodsticos citados por Rubio (2001), todos los ingresos obtenidos por las Farc por cuenta del gramaje en las zonas de cultivos ilcitos
286
equivalen a unos cuantos secuestros.
giones. Los actores armados y en especial la guerrilla valoraran as la eciencia tributaria que resulta de un impuesto
aleatorio que como el secuestro no est sujeto a contraprestacin distinta de los gastos asociados con la alimentacin y
cuidado del secuestrado.
El Cuadro . muestra cmo dos terceras partes de los
secuestros se deben a la guerrilla. Este delito ha sido ms
importante dentro de las nanzas del eln; sin embargo, los
casos perpetrados por este grupo disminuyeron % en
, mientras las Farc cuya participacin en secuestros
polticos y de miembros de la fuerza pblica es mayor y la
delincuencia comn aumentaron sus acciones en % y %
respectivamente Las autodefensas, de su lado, disminuyeron los secuestros en % durante el ao (Grco .).
Cuadro 12.2 Autores de secuestro 2002
AUTORES
CASOS
Farc
943
31,58
ELN
777
26,02
Sin establecer
526
17,62
Delincuencia comn
441
14,77
Autodefensas
183
6,13
ERP
64
2,14
EPL
35
1,17
ERG
17
0,57
Fuente: Fondelibertad.
La ley de , conocida como ley antisecuestro y primera ley surgida de la iniciativa popular, se inspir en la experiencia italiana y quiso quitarle rentabilidad al secuestro:
endurecimiento de penas (mayor costo) y menor probabilidad de cobrar el rescate (menor benecio). Para el segundo
efecto, la ley ordenaba:
Vigilancia administrativa por parte del Fiscal General
de la Nacin, o su delegado, de los bienes del secuestrado,
as como los de su cnyuge, compaera o compaero permanente, y parientes dentro del tercer grado de consanguini-
dad, segundo de anidad y primero civil (artculo ). Esta

vigilancia se extenda a las sociedades de las que el secuestrado formara parte e impeda cualquier operacin ajena al giro
ordinario de los negocios, sin autorizacin previa del Fiscal.
Prdida del derecho a alegar cualquier accin o excepcin legal de quien entregue a cualquier ttulo dineros destinados al pago de rescates (artculo ).
Multas de la Superintendencia Bancaria a aquellas entidades nancieras que otorguen crditos a los familiares de
secuestrados o a las sociedades donde ellos sean parte (artculo ).
Obligacin de las entidades nancieras de informar inmediatamente sobre cualquier solicitud excepcional de retiro de fondos o sobre cheques girados contra cuentas de los
familiares o de las sociedades vinculadas al caso (artculo ).
Multas a las entidades nancieras que otorguen crditos o avales para facilitar el pago del rescate, y nulidad de
dichas operaciones (artculo ).
Mientras estuvieron vigentes esos artculos (entre el
de enero y el de noviembre de ) se dio una reduccin cercana al % en el nmero de secuestros. Sin embargo, es posible que la cada tambin estuviera asociada con el
aumento de casos no reportados que induca la propia ley.
Aunque no hay consenso sobre el efecto predominante durante este corto perodo, la experiencia italiana sugiere que,
en efecto, estas normas reducen el benecio esperado del
secuestro y son, por ende, desincentivos claros a ese delito
(Meja, : ).
Con todo, la Corte Constitucional, en sentencia C-/
, declar inexequibles los cinco artculos anteriores. Los
argumentos principales de la Corte aluden al estado de necesidad y al principio de solidaridad.
El estado de necesidad. La indefensin de la vctima
de un secuestro, de sus parientes y amigos, hace que stos
cedan fcilmente ante las exigencias del secuestrador. A diferencia de las autoridades, la vctima, sus parientes y amigos no estn en el deber de actuar con herosmo; y adems,
cuando el Estado no puede garantizar los derechos fundamentales a la vida y a la libertad, es legtimo que el particular acte en procura de ellos.
2. Informes periodsticos citados por Rubio (2001) sealan que durante la vigencia de la zona de despeje las Farc debieron montar una oficina de quejas y
reclamos para tramitar entre cuarenta y sesenta asuntos diarios relacionados con pagos de deudas, problemas familiares, y segundas instancias de casos que ya
haban sido fallados por los jueces ordinarios (Recuadro 2.2)
287

288
Sin embargo, el argumento anterior pasa por alto que

pagar el rescate tiene dos efectos distintos: uno nocivo y
cierto que consiste en hacer del delito una actividad rentable,
y otro deseable e incierto que consiste en la liberacin del secuestrado. En el estado de necesidad del secuestrado, de sus
parientes y amigos, se da precisamente la tendencia a subestimar el efecto nocivo y a sobrestimar la probabilidad del
efecto deseable. Apenas % de las vctimas de secuestro
en han sido liberadas (http://www.mindefensa.gov.co).
Por esa razn es claro que el dilema entre pagar y no pagar
debe ser resuelto por la sociedad en su conjunto, y no por
quienes tienen todas las desventajas para decidir sobre el
inters colectivo. La seguridad del n nocivo y la incertidumbre sobre el n deseado hacen an menos justicable el pago
de rescates: En mltiples oportunidades se ha observado
que an pagando el rescate, la vctima del secuestro no recupera su libertad, y an llega a ser asesinada por sus captores.
Y no slo eso: muchas veces, tras pagar el rescate, la vctima
no es liberada y los delincuentes siguen exigiendo sucesivos
rescates, an despus de que la han asesinado, o ha fallecido
por otras causas (Naranjo, ). Porque las personas son
nes en s mismos y no medios, la sociedad no puede aceptar el costo seguro de convertir a las vctimas en mercancas,
en aras de una potencial e incierta liberacin.
El principio de solidaridad. Estima la Corte que la vctima de un delito de secuestro enfrenta, adems de la prdida
de su libertad, el riesgo inminente de perder la vida. Puesto
que el Estado y los particulares estn obligados por el principio de solidaridad, nadie podr negar que emplear los bienes propios para proteger la vida y la libertad de un semejante es accin humanitaria (sentencia C-/).
La interpretacin que hace la Corte da por sentado que
el pago de un secuestro protege la vida y la libertad de un
semejante, cuando lo cierto es que ambos bienes quedan
supeditados al capricho del secuestrador. Esa interpretacin
tampoco toma en cuenta la correspondencia que debe existir entre el ejercicio de la solidaridad y el inters de todos: la
solidaridad con una persona el secuestrado implica faltar a la solidaridad con las dems personas, pues el hecho
del pago aumenta el riesgo objetivo en que se encuentran.
En ste como en otros asuntos, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional se ha enfocado sobre casos particulares, sin valorar sucientemente las consecuencias de ciertas
decisiones para el conjunto de la sociedad. En palabras tc-
nicas se dira que la jurisprudencia no suele tener en cuenta

las externalidades, y esto conlleva serios perjuicios para el
conjunto de los asociados.
En el marco de la teora de juegos y de la teora econmica
del crimen, Meja () muestra cmo el pago de un secuestro individual acarrea enormes costos sociales y cmo
stos se derivan del efecto reputacin: los secuestradores perciben con cada pago que la sociedad est dispuesta a
ceder de nuevo, de modo que aumentan los benecios netos esperados del delito.
b. Recomendaciones
De lo dicho hasta aqu se desprenden tres recomendaciones bsicas tocantes al secuestro extorsivo con nes econmicos:
Desarticulacin de bandas y redes criminales. Conforme a lo dicho en el Captulo sobre la prioridad relativa de
la accin policial, deben fortalecerse las tareas de inteligencia
para desarticular las redes criminales que participan del mercado del secuestro, muchas veces en conexin con los grupos armados. Para esto es preciso que las entidades del Conase y las instituciones encargadas de luchar contra el lavado
de activos compartan informacin sobre movimientos nancieros sospechosos de estar relacionados con este delito.
Tal informacin debe ser la base para elaborar planes operativos conjuntos. Como dijera el Captulo , se trata de dar
prioridad a la labor preventiva de desmontar las bandas sobre las operaciones de rescate, ya que aqulla es mucho ms
ecaz y mucho menos riesgosa. A este propsito deben aplicarse tambin los millones de dlares aportados por los
Estados Unidos para la creacin de un sistema de informacin que actuara como una suerte de central antisecuestro.
Medidas que impidan el pago de secuestros. El intento
de propiciar una cultura del no pago se enfrenta al hecho perfectamente comprensible de que casi cualquier persona colocada en la situacin de la vctima o de sus familiares estado
de necesidad optara por pagar el rescate. Pero por eso
mismo se requiere de una toma de conciencia colectiva que
permita frustrar las intenciones aviesas de quienes practican el secuestro extorsivo. Por tanto sera bueno que las entidades del Conase, juntamente con la Comisin de Seguimiento a las Polticas contra el Secuestro creada por la ley
de , promuevan el debate pblico, el anlisis de cons-
Archivo El Tiempo
Foto 12.2 El secuestro extorsivo con fines econmicos y el narcotrfico se han convertido en las principales fuentes de financiacin de los grupos armados ilegales.
289

titucionalidad ms detenido y la bsqueda de medidas alternativas para impedir el pago de nuevos secuestros.
Sanciones a empresas multinacionales. Otra fuente de
pagos son las compaas extranjeras que operan en Colombia, incluso de aseguradoras que amparan el riesgo de secuestros y aun de rmas especializadas en negociar secuestros
(Recuadro .). De acuerdo con Pax Christi, slo catorce
de las doscientas compaas europeas que trabajan en Colombia respondieron una encuesta sobre las condiciones
reales de su trabajo en el pas. Ninguna de las catorce quiso
hablar sobre el pago de extorsiones. Como dijera un alto
ejecutivo: Para una empresa, el secuestro de uno de sus
empleados es una tragedia enorme y aunque ocialmente
no pagar ser siempre la primera opcin, la mayora de las
veces cedemos pues no queremos correr con la responsabilidad de jams volver a ver a nuestros trabajadores (http://
www.mindefensa.gov.co).
Dado que la Corte declar parcialmente exequibles las normas que sancionan a las empresas que pagan secuestros y a
las aseguradoras que amparan este riesgo (artculos y
de la ley de , y artculo de la ley de ) y dada tambin la indiferencia con que algunas empresas asumen
estas normas, urge que la comunidad internacional ahora
tan sensible al desafo del terrorismo tome medidas frente a
un drama que aunque ms silencioso que el macabro asesinato masivo de civiles, constituye un poderoso factor de deterioro de la seguridad humana y de paso una fuente de nanciacin para seguir perpetrando aquellos otros horrores.
El Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas
podra adoptar una resolucin, complementaria de la Convencin contra la Delincuencia Organizada Transnacional
aprobada en el , que inste a los estados miembros y especialmente a los pases sede de grandes multinacionales a
imponer sanciones drsticas sobre aquellas involucradas en
el pago, aseguramiento de pagos y negociacin de secuestros en Colombia.
A travs de los acuerdos binacionales o multilaterales de
cooperacin judicial, el gobierno colombiano debe adems
buscar que sus socios comerciales adopten medidas en igual
sentido y, en particular, que la Unin Europea adopte un
cdigo de conducta ms severo.
290
No menos, la Secretara del Grupo de Accin Financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales (gafi), debera incorporar al listado de recomendaciones para sus
pases miembros (incluidos los de la ocde), la adopcin de
sanciones contra las empresas que paguen, aseguren pagos
o negocien secuestros.
2. Extorsin
a. Diagnstico
Mientras el secuestro suele ocurrir en ciudades y zonas donde el grupo armado tiene poca capacidad de control, la extorsin es caracterstica de regiones donde su presencia est ms
consolidada, aunque por supuesto las dos actividades no se
excluyen.
Las modalidades de extorsin varan segn el tipo de
actividad econmica. Cuando se aplica al sector ganadero y
agrcola es denominada vacuna y su monto se ja en funcin del tamao y productividad del predio segn resulte
de un censo que efecta el grupo armado.
Cuando la extorsin recae sobre compaas petroleras u
otras grandes empresas, adquiere el carcter de un contrato
de seguridad.
sta es una fuente de jugosas ganancias para
los armados y en especial para el eln, que no se inhibe de
secuestrar aunque invoque cierto moralismo y aun cierta religiosidad para no participar tanto como otros en el comercio de drogas ilcitas.
Existen contratos de seguridad sobre otras actividades
extractivas (oro y carbn), y de servicios (transporte de mercancas y pasajeros). La actividad aurfera paga una tarifa
mensual en funcin del tipo de maquinaria y equipo utilizados, de modo que quien usa retroexcavadoras paga ms que
quien usa dragas o motobombas, y ste a su vez paga ms
que el artesano o barequero. Pero a todos se les cobra, incluso a los tenderos y cantineros de las reas prximas a las explotaciones (Rangel, : ).
En el caso del carbn, los vehculos que lo transportan
cancelan una tarifa de libre circulacin que depende del tamao de la tolva y del nmero de ejes. Incluso hay bases
para pensar que la disminucin del secuestro en departa-
3. Aunque el uso generalizado del trmino aplica tambin para la extorsin sobre la industria y el comercio.
RECUADRO 12.1
Firmas internacionales que aseguran secuestros*
La rma Lloyds de Londres empez a vender plizas de seguro

contra el secuestro despus de la desaparicin del hijo de
Lindbergh en . En el presente, el Grupo Hiscox perteneciente a Lloyds emite alrededor de cinco mil plizas al
ao, que representan aproximadamente % del mercado
mundial. Adems, controla % del mercado de seguros antisecuestro en Amrica Latina. Se cree que Hiscox (Lloyds)
cubre cerca de treinta secuestros anuales, pero el grupo se niega
a suministrar nombres de sus clientes o detalles sobre el monto
de los rescates pagados hasta ahora. La aseguradora norteamericana aig ocupa el segundo lugar en el mercado mundial, seguida por Chubb, con sede en Nueva Jersey. Algunas de las
plizas que ofrecen cubren tambin los casos de extorsin.
La pliza siempre se paga en dlares. Al principio este negocio se realizaba en Panam, luego en otros pases centroamericanos o en Miami y, nalmente, en Europa misma. Por ejem-
mentos carbonferos como La Guajira (Vergara, : )

pudo deberse al aumento de pagos por este tipo de extorsin (Rangel, : ).
b. Recomendaciones
El pago de vacunas y de contratos de seguridad es una fuente
de externalidades negativas: cada pago aumenta los benecios netos esperados de la siguiente extorsin. Por ende, las
polticas deben basarse en un principio similar al que invocamos respecto del secuestro.
La prioridad, por supuesto, es mejorar el servicio de seguridad y justicia penal para evitar y castigar esas prcticas.
Pero entretanto habr que concentrase en la cultura del no
pago.
Aunque al interior de cada gremio deberan suscribirse
acuerdos de no pago, es difcil como ocurre con el secuestro lograr que estos convenios se cumplan cuando llega el
plo, la empresa Seitlin & Company con sede en Miami

utiliza esta va alterna y se ha convertido en una de las vendedoras ms importantes de plizas antisecuestro en Colombia, a las
que denominan seguro especial de indemnizacin. La ya mencionada empresa Lloyds de Londres opera de la misma manera en Colombia, bajo el nombre de Nicholson Leslie Group
Special Risks.
Muchas empresas extranjeras que envan a sus empleados
a Colombia, evaden la ley colombiana mediante la compra de
la pliza en el pas donde se encuentra radicado el asegurador.
En otras palabras, el empleado llega a Colombia asegurado.
Pax Christi Holanda, 2002. La industria del secuestro en Colombia:
un negocio que nos concierne? Bogot, Pax Christi Holanda.
momento. Es necesario entonces apelar a herramientas legales paralelas a las del acpite anterior, slo que ac el control est an mejor justicado porque no estamos ante un
estado de necesidad tan claro. El Conase y el Congreso de la
Republica habran pues de evaluar la forma jurdica ms
apropiada para ejercer vigilancia sobre los activos de aquellas personas o empresas donde haya pistas serias de haber
sido sometidas a vacuna o seguro. Esos indicios podran
derivarse de inspecciones que la Superintendencia de Sociedades realice sobre los negocios y empresas asentados
en zonas de muy alto riesgo. La entidad remitira los ms
graves a la Fiscala General de la Nacin, en un mecanismo
comparable al reporte de operaciones sospechosas (ros) que
hoy envan las entidades nancieras a la Superintendencia
Bancaria. Ms an, los ros podran cobijar no slo los ingresos sospechosos de provenir del enriquecimiento ilcito
sino los egresos aparentemente destinados al enriquecimiento ilcito de un tercero.
291

3. Clientelismo armado sobre regalas

a. Diagnstico
Son fuente de regalas los recursos naturales no renovables:
hidrocarburos, carbn, nquel, oro, plata, esmeraldas, sal y
materiales de construccin, entre otros. Los dineros no se
asignan a las entidades territoriales productoras y transportadoras, se incorporan al Fondo Nacional de Regalas para
la promocin de la minera, la preservacin del medio ambiente y la conanciacin de proyectos de inversin regionales considerados prioritarios por los planes de desarrollo
respectivos. Hay unas asignadas directamente a los municipios y departamentos productores, y otras a distribuir entre
todas las entidades territoriales segn criterios establecidos
en las leyes de y de .
Las regalas han servido a muchos propsitos tiles de
desarrollo humano en las regiones. Pero una parte de ellas
ha sido desperdiciada por cuenta de la ineciencia y de la
corrupcin, mientras otra porcin la que aqu nos ocupa ha ido a engrosar el presupuesto de los irregulares. Es
el denominado clientelismo armado, que opera de modo
comparable al clientelismo a secas. La guerrilla o la autodefensa entrega cartas de recomendacin a contratistas con
quienes han arreglado el pago de comisiones que oscilan
entre y % del valor de la obra; y como buen gamonal, el
grupo armado acta adems como orientador del gasto pblico, como agencia de empleo y como gestor de inversiones locales.
b. Recomendaciones
Es necesario entonces poner algunos seguros a los recursos
de regalas. Mientras la ley de dena el Fondo Nacional de Regalas como un sistema separado de cuentas,
la ley de le otorga el carcter de entidad con personera jurdica, adscrita al dnp. Como veremos a continuacin, este cambio facilita establecer uno de tales seguros.
El artculo de la ley dispone que la Comisin Nacional de Regalas puede practicar, directamente o a travs de
delegados, visitas de inspeccin a las entidades territoriales
beneciarias de las regalas y compensaciones y suspender

el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la
entidad territorial est haciendo uso de las mismas en forma ineciente o inadecuada, hasta tanto quede superada la
situacin. Evidentemente, la contratacin de empresas o
personas sugeridas por los grupos armados, as como las
inversiones realizadas bajo su presin, constituyen formas
inecientes e inadecuadas de invertir los recursos.
Para dar plena, amplia y sistemtica aplicacin a esta
norma debe mejorar la coordinacin entre la Comisin Nacional de Regalas y la Contralora General de la Repblica,
a la que le corresponde el control scal sobre las regalas.
La Contralora debe disponer del personal y los medios necesarios para examinar la adjudicacin y ejecucin de contratos suscritos por las administraciones locales. Mtodos de
muestreo e investigacin de operaciones deberan ser usados
a la hora de escoger cules contratos revisar con detenimiento. Una vez detectada la ltracin, las regalas deberan ser
congeladas en la Direccin General del Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda, encargada de recaudar y administrar estos dineros.
Lo anterior no signica que el departamento o municipio en cuestin pierdan los recursos, pues esto equivaldra
a castigar poblaciones ya de por s golpeadas por el conicto armado. As, los dineros continuaran bajo exclusiva propiedad de la entidad territorial, pero el proceso de contratacin pasara al Fondo Nacional de Regalas, que actuara
como una suerte de duciaria. Los contratos adjudicados
guardaran correspondencia con las prioridades de los planes de desarrollo local. De hecho, ya en enero de la
Comisin Nacional de Regalas aplic un seguro de este tipo
al suspender los giros a la gobernacin de Arauca y disponer el nombramiento de un ejecutor ad hoc.
4. Clientelismo armado sobre transferencias
a. Diagnstico
El clientelismo armado es funcin de dos variables: el aislamiento geogrco y la corrupcin. La precariedad del margen de accin de las administraciones deriva, o bien del ais-
4. De hecho la aprobacin del referendo (ley 796 de 2003) modificado por la sentencia C-551 del 9 de julio de 2003, trasladara el control municipal a la
292
Contralora General.
lamiento geogrco y la mera cercana fsica al actor armado, o de las fallas de gestin y de transparencia que facilitan
la penetracin poltica de aqullos. La guerrilla ha llegado a
presionar a las asambleas departamentales para que erijan
en municipios ciertos poblados bajo su inuencia. Se calcula
que la captura de dineros pblicos locales representa % de
los ingresos de la guerrilla (Echanda, ).
Para evitar que guerrillas y paramilitares capturen los erarios locales mediante contratistas de bolsillo, es necesario establecer una suerte de seguros sobre aquellos dineros. La ley
de haba previsto algunos de estos seguros. La Unidad de Auditora Especial de Orden Pblico del Ministerio
del Interior poda intervenir las entidades territoriales para
evitar la ltracin de fondos pblicos hacia organizaciones
armadas ilegales (artculos y ). Autorizaba tambin la
ley a esa cartera para suspender la ejecucin de los gastos
del ente territorial o el instituto descentralizado sobre el cual
tuviera indicios de desviacin de recursos, luego de una
De nuevo, no se trata de privar de recursos a los habitantes de pequeos poblados por el hecho de ser vctimas de la
violencia; al contrario, se trata de asegurar que estos dineros
se destinen a su desarrollo humano, y no a la nanciacin
de quienes con sus actos niegan ese desarrollo.
Los seguros descritos para las regalas y las transferencias, aunque necesarios, no garantizan que la inversin sea
ptima; slo la participacin organizada de la comunidad
en identicar y seguir las prioridades de gasto puede hacerlo, como diremos en el Captulo .
C. Mercados negros paralelos
Los intercambios ilegales de bienes lcitos tienen lugar en los

mercados negros paralelos, de los cuales existen dos tipos:
Los que surgen como respuesta a regulaciones que intentan contradecir las leyes econmicas o cuyo acatamiento
resulta demasiado costoso (un ejemplo son los mercados negros de divisas que acompaan al control de cambios).
El clientelismo armado es funcin de dos variables: el
Los que aparecen por causa de
aislamiento geogrfico y la corrupcin. La precariedad del
la falta, y no del exceso, de regulacin.
margen de accin de las administraciones deriva, o bien
Es este segundo tipo de mercado el
del aislamiento geogrfico y la mera cercana fsica al
actor armado, o de las fallas de gestin y de transparencia que resulta pertinente aqu, dada su
estrecha relacin con las estrategias que facilitan la penetracin poltica de aqullos.
nancieras de los grupos armados. Bevaluacin razonada y de or al alcalde, gobernador o direc- sicamente se trata de economas de enclave o bonanza en
tor de la entidad segn el caso (artculo ).
regiones lejanas, donde hay vaco de Estado, o sea donde
Una vez suspendidas las partidas, stas entraran a estu- ste no logra regular los intercambios comerciales y la vida
dio del Concejo o de la Asamblea, para que evaluaran la social. Donde el monopolio estatal sobre la violencia est
urgencia del gasto, de modo que si se decida proseguir, su en entredicho, tambin lo estn las garantas sobre la proejecucin fuera vigilada por la Unidad de Auditora.
piedad y los contratos; esas condiciones son el ambiente
propicio para que surjan mercados negros paralelos. Conb. Recomendaciones
cretamente, en el caso colombiano, hablamos de dos mercados negros: el de la compraventa de combustibles robados,
La ley de derog los anteriores artculos de la ley y el mercado ilegal de esmeraldas y de oro.
. Eso signica un paso atrs en el propsito de blindar
los fondos pblicos contra el clientelismo armado. El Con- 1. Hurto y trfico de combustibles
greso y el gobierno nacional deben restablecer las disposiciones sealadas, y aadir que ante indicios serios de desvia- a. Diagnstico
cin de recursos, el Ministerio del Interior, en su calidad de
rector y veedor de la descentralizacin, ordene la suspen- Pueden distinguirse tres fases en la evolucin del robo de
sin de giros y encargue al dnp de ejecutar directamente los combustibles. La primera se remonta a los aos y los
proyectos locales respectivos.
atracos a vehculos que los transportaban por el Magdalena
293

medio. La segunda consisti en la substraccin continuada

de gasolina mediante rsticas perforaciones del poliducto;
esta etapa corresponde a los y comienzos de los , cuando las prdidas causadas a Ecopetrol no eran muy signicativas. La tercera comienza a mediados de los y se intensica
entre y ; ahora el robo se sostica con el empleo de
vlvulas clandestinas y mangueras que van a dar a grandes
tanques ubicados en zonas selvticas. La instalacin de cada
vlvula puede llegar a costar unos mil pesos, lo que demuestra un mayor desarrollo y una mayor escala del negocio.
Es ahora cuando los grupos armados montan guardia
para proteger la infraestructura petrolera (como se ve en la
disputa que las Farc y el eln mantienen en Arauca a este respecto); y es ahora cuando se extraen volmenes enormes con
muy poco riesgo (Crdenas, : ). El Grco . ilustra este crecimiento vertiginoso.
Estimaciones periodsticas sealan que los grupos paramilitares percibieron unos mil millones de pesos entre
comienzos de y mediados de , lo que justica el
mote de vampiros del poliducto. De hecho, los principales
focos de hurto de combustible estn en zonas de fuerte presencia de las autodefensas, como son el sur de Bolvar y los
kilmetros del poliducto entre Barrancabermeja y Puerto Salgar.
Entre y el Estado perdi unos millones de
dlares por cuenta del robo de combustibles, adems de
los sobrecostos derivados del dao a los ductos, y del contrabando que representa una cifra similar a la anterior.
Unas doscientas mil personas derivaran todo o parte de
su sustento del mercado de combustibles robados, de las
cuales unas ochenta mil se encuentran en el sur de Bolvar
(Crdenas, : ). As, los grupos de autodefensa no slo
obtienen un benecio econmico sino tambin poltico en
cuanto extienden el paraguas de la ilegalidad (como dijera
el Captulo ); y el combustible hurtado los conecta adems con otra industria ilegal: segn el Grupo Hidrocarbu-
Grfico 12.3. Hurto de combustibles 1996-2000
La cifra sobre cada barra corresponde al porcentaje de prdidas para Ecopetrol.

El umbral a partir del cual las prdidas se consideran significativas es del 0,5%.
Fuentes: Ecopetrol-Gerencia control prdida de combustible;
Dijin-Polica Nacional.
ros de la Dijin, entre y % de la gasolina robada se usa

como insumo para procesar coca.
Tambin paralelo al caso del narcotrco, el hurto de
combustibles se ve alentado por una alta demanda, asociada sobre todo con subdistribuidores ilegales. El mercado de
hidrocarburos, en efecto, se caracteriza por ser un monopolio en la renacin (Ecopetrol), un oligopolio en el mayoreo
y una distribucin minorista con precios administrados y
miles de estaciones de servicio que funcionan mediante franquicia del mayorista o que son su propiedad directa (Barrios, : ).
Entre la alta concentracin del mercado mayorista y la multiplicidad de minoristas se halla un nivel meso ilegal que sirve
como punto de entrada al combustible robado; se trata de establecimientos ubicados en barrios residenciales que hacen
competencia desleal a las estaciones de servicio autorizadas.
El Estado ha puesto en marcha iniciativas orientadas a
ponerle coto al robo de combustibles. A mediados de ,
5. Revista Semana, n 1064, septiembre 23-30, 2002.

6. El combustible usado para procesar la coca se denomina nafta, una materia prima para la produccin de gasolina. Para obtener un kilo de cocana se
requieren por lo menos veinte galones de nafta, as que los ladrones de combustible emplean unos 420 mil barriles (20 millones de galones) para el procesamiento
de coca. Alzas en combustibles favorecen el contrabando y el hurto, El Tiempo, octubre 30 de 2002.
7. Diez empresas concentran la distribucin mayorista de combustibles en Colombia. Siete de ellas conforman el holding de Terpel y las otras son Chevron/
294
Texaco, Exxon/Mobil y Shell.
operaciones conjuntas de la Fiscala y las Fuerzas Militares

lograron judicializar ms de setenta personas vinculadas a
estas actividades, incluyendo voladuras del oleoducto. Esto
representa un gran avance, si se tiene en cuenta que en quince
aos slo se haban judicializado tres personas por delitos
relacionados con ataques a la infraestructura petrolera y ninguna por hurto o contrabando de combustibles, exceptuando unas . investigaciones aduaneras.
Otra medida del gobierno nacional fue el decreto
de agosto de , promulgado al amparo del estado de
conmocin, que adems de tipicar adecuadamente los
delitos de hurto y contrabando de hidrocarburos o sus derivados e imponer penas severas a los mismos, no incluy la
posesin de cantidades mnimas como requisito para judicializar a los portadores de combustibles robados. La medida, infortunadamente, fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional. Durante su vigencia, sin embargo, el volumen
de combustible robado disminuy de mil a mil barriles
diarios. Adems, entre agosto y octubre de ese ao fueron
capturadas personas, se inmovilizaron vehculos y se
sellaron estaciones de servicio.
b. Recomendaciones
Adems de eliminar el requisito de portar cantidades mnimas de combustible robado para ser procesado por este
delito, habra que simplicar el proceso para imponer sanciones y adoptar algunas medidas complementarias.
El decreto de reglamenta el almacenamiento,
manejo, transporte y distribucin de combustibles lquidos
para estaciones de servicio. Establece que aquellas que obtengan combustibles de personas o empresas no autorizadas sern objeto de suspensin de funcionamiento y cierre
temporal hasta por das (artculo ). El cierre denitivo
slo puede ser llevado a cabo por las alcaldas y necesita permiso previo del Ministerio de Minas y Energa, excepto cuando el cierre obedezca a una decisin judicial (artculo ). El
afectado debe ser informado por escrito y cuenta con un plazo de entre diez y veinte das para los descargos. Para quienes transportan combustibles ilegales se prev una multa, y
slo en caso de reincidencia se cancela el registro de operacin del vehculo (artculo ).
Los requisitos para aplicar sanciones son pues demasiado exigentes. Hasta la fecha segn reportes de la Dijin
slo se han cerrado quince estaciones de servicio en forma

denitiva. Por esa razn sera conveniente modicar el decreto , introducir trminos ms drsticos y simplicar
los procedimientos. Suprimir el cierre temporal y disponer
el denitivo de las estaciones que compren o vendan combustibles robados, y facultar a las alcaldas para tomar esta
determinacin sin consulta previa al Ministerio.
Otra medida til sera que la gua nica de transporte de
hidrocarburos estuviera acompaada por el uso obligatorio
de un dispositivo especial que slo tengan los vehculos y
tanques de almacenamiento autorizados.
Por ltimo, es necesario que el Ministerio invierta ms
recursos en el desarrollo de nuevas frmulas de marcacin
qumica de la gasolina para hacer ms contundentes las pruebas, ya que todava hay mucho margen para que los tracantes obtengan los colores hoy requeridos.
2. Trfico de oro y esmeraldas
a. Diagnstico
El comercio de metales y piedras preciosas ha adquirido
gran importancia en la nanciacin de las llamadas nuevas
guerras. El comercio ilegal de diamantes en Angola y Sierra
Leona, la explotacin del plomo en Camboya, el cobalto en
Congo, el cobre en Liberia y el lapislzuli en Afganistn,
son ejemplos del papel que esos recursos han llegado a jugar en los conictos internos (Kaldor, ; ipa, ).
La produccin de oro en Colombia tiene lugar en de
los departamentos. Las zonas aurferas tradicionales son
Antioquia (bajo Cauca, nordeste, occidente y suroeste), el
sur de Bolvar y la Costa Pacca.
El auge de los precios internacionales en los aos alent la migracin procedente de Choc y Cauca hacia zonas
mineras de Antioquia. Ese crecimiento desordenado deterior el tejido social e hizo permeables las comunidades a la
penetracin de los grupos armados. El eln y el epl llegaron
al bajo Cauca y al nordeste antioqueos en los y los .
En el sur de Bolvar tambin tuvo lugar un intenso proceso migratorio que se concentr en municipios aledaos a
la serrana de San Lucas. Las operaciones paramilitares en
el bajo Cauca antioqueo y el sur de Bolvar han dado lugar
a nuevas oleadas de violencia alentadas por la ebre del oro.
En Ayapel y Puerto Libertador (Crdoba), las numerosas
295
AP Photo/Scott Dalton)

Foto 12.3 La guerrilla y los paramilitares han entrado fuerte en el negocio de la herona. En la foto, un indgena guambiano muestra un botn de amapola.
296
explotaciones aurferas de pequea escala estn bajo control de las autodefensas.

La economa de enclave minero en la Costa Pacca tambin ha generado violencia no organizada y pugnas entre
guerrilla y paramilitares asociadas con el vaco de Estado.
En suma, las regiones aurferas presentan un conjunto
de caractersticas compartidas (Vergara, ): i) avalanchas
de migrantes y una distribucin desigual de los benecios;
ii) inversiones anrquicas del Estado frente a bonanzas espordicas que no estn asociadas con un aumento de su
presencia como instancia reguladora; iii) escasa provisin
de servicios sociales bsicos; iv) alta incidencia de la pobreza y bajos logros educativos; v) dcit organizativo de la
poblacin e inltracin de las organizaciones ciudadanas
por parte de los actores armados.
Tanto la ilegalidad como las fallas de regulacin pblica
estn tambin presentes en la explotacin y comercializacin
de las esmeraldas. A diferencia de las zonas aurferas, la regin esmeraldfera ha visto surgir ejrcitos privados locales,
ms que atraer guerrillas o paramilitares de fuera (lo cual no

signica que stos estn totalmente ausentes). Tales ejrcitos privados crecieron en cuanto protectores de las maas
ligadas al comercio de esmeraldas, o como paramilitares al
servicio del narcotrco, habida cuenta de la transferencia
de capitales entre las dos industrias.
La regin esmeraldfera comprende los llamados cinturones oriental y occidental, situados sobre la Cordillera
Oriental (Boyac y Cundinamarca). El cinturn oriental incluye los municipios de Gachal y Ubal (Cundinamarca),
y Chivor, Macanal y Somondoco (Boyac). El cinturn occidental abarca los municipios de Muzo, Otanche, San Pablo de Borbur, Coscuez, Marip y Pauna (Boyac), y Yacop,
Pacho y La Palma (Cundinamarca).
Colombia participa con % de la produccin mundial,
seguida de Zambia (%) y de Brasil (%). Estas cifras no
registran la enorme cantidad de gemas que son exportadas
por fuera de los canales ociales (Viana, Vlez, ). Estos
autores estiman que la participacin colombiana en la ofer-
ta mundial de esmeraldas, incluyendo los canales no ociales, alcanza %, lo que en habra representado
millones mil kilates. Al tomar un precio promedio de
dlares por kilate, se tendra que el valor de la produccin esmeraldfera en ese slo ao alcanz la enorme cantidad de millones de dlares.
Al contrastar esa suma con el hecho de que los municipios esmeraldferos de Boyac y Cundinamarca tienen niveles de pobreza superiores a los promedios de sus respectivos departamentos, se deduce que, como en el caso del oro,
esta riqueza ha servido para que unos pocos se la apropien
y se conviertan en seores de la guerra con ejrcitos privados que subordinan a la poblacin y sustituyen al Estado.
La violencia en la zona esmeraldera estuvo asociada primero con la accin y luego con la omisin del Estado. El Banco
de la Repblica asumi la administracin de las minas de
Muzo y Coscuez en ; esto alent el desarrollo de la minera clandestina, especialmente durante los aos , pues entre y el Banco logr un manejo adecuado de las
relaciones laborales (Uribe, ; Vergara, ). Cuando,
en , el Banco entrega las minas a particulares, se desata
una oleada de violencia: La retirada del Banco de la zona
esmeraldfera deja a la comunidad librada a sus propias fuerzas, con un botn por repartir y cedindole, de paso, el uso
de la fuerza a particulares (Uribe, : -).
b. Recomendaciones
Tanto la economa del oro como la de las esmeraldas requieren de una mayor presencia reguladora del Estado. La
experiencia internacional seala que medidas como la aplicacin de estrictos regmenes de certicacin sobre el origen de las piedras y metales preciosos reducen la probabilidad de ltracin hacia los grupos armados; tal fue el caso
del rgimen de certicados de origen establecido para Sierra Leona mediante resolucin de del Consejo
de Seguridad de la onu.
El objetivo de dicho rgimen es cerrarle el paso a la venta
de diamantes ensangrentados, lo cual se facilita porque las
caractersticas de cada diamante dependen de la mina de
origen. En el caso de las esmeraldas, las provenientes de
Muzo (conocidas como gota de aceite), Chivor, Coscuez y
Gachal tienen ciertas peculiaridades que podran ser objeto de certicacin.
Pero mejor que estudiar la viabilidad fsico-tcnica de

un rgimen de certicados para las esmeraldas, sera que el
Estado recupere la administracin de las minas, revirtiendo
la dislocacin sealada por Uribe (), es decir, pasando
de lo privado local a lo pblico nacional. Esta vez, sera el
Ministerio de Minas y Energa y no el Banco de la Repblica el encargado de recuperar la administracin de un sector
donde la competencia ha atizado la guerra en lugar de contribuir a la eciencia.
La administracin estatal de la actividad esmeraldfera
requiere de un gran esfuerzo por recuperar el monopolio
efectivo de la fuerza en la regin, lo que signica someter a
las autodefensas que operan en los cinturones esmeraldferos. Adems habra que fortalecer la legitimidad del Estado
mediante seguros similares a los propuestos, de modo que
las regalas esmeraldferas contribuyan en forma efectiva a
mejorar las condiciones de vida de los habitantes y no a nutrir a los seores locales de la guerra.
Dadas las caractersticas fsico-tcnicas del oro, parece
ms difcil aplicar un rgimen de certicados de origen. En
cambio, sera apropiado declarar zonas de seguridad nacional a los municipios donde la explotacin del oro se desarrolle en medio de alta violencia, segn dispone la ley
de o cdigo de minas. La declaratoria de una zona de
seguridad nacional implica la imposibilidad de presentar
propuestas o celebrar contratos de concesin durante el
tiempo que subsistan las circunstancias que motivaron dicha declaratoria.
D. Infiltracin en la economa legal
1. El lavado de activos
a. Diagnstico
Las rentas ilegales de los grupos armados se multiplican al
ser invertidas en la economa legal. Esto es ms cierto en
tiempos de globalizacin, cuando el lavado de dinero se facilita con la desregulacin de los movimientos de capital y
con los avances informticos (el E-Cash o dinero usado para
ciberpagos o transacciones por internet mantiene el anonimato gracias a sosticados mecanismos de encriptacin de
datos). As pues, las medidas individuales que tome cada
pas, sern intiles si no se logra un acuerdo global sobre
297

legislacin nanciera tendiente a rastrear y extinguir el dominio de los bienes del crimen. No se puede aceptar que
algunos pases mantengan leyes severas, y otros posean legislaciones dbiles (Uiaf, ).
Pero el lavado de activos no se limita al sector nanciero.
Entendido como el proceso a travs del cual los bienes y
dineros obtenidos en actividades ilegales se parapetan como
legales, el lavado tiene dos objetivos contradictorios: busca
proteger el anonimato de los criminales, pero tambin pretende preservar sus derechos de propiedad (Thoumi, :
). Esta dualidad hace que el lavado de activos y el testaferrato estn estrechamente relacionados.
Son muchas las modalidades y las intenciones del testaferrato. Hay ocasiones en que el grupo armado exige que un
rescate o extorsin le sea pagado en acciones de la empresa
a nombre de un testaferro. Se da tambin el caso de que la
guerrilla se tome el banco donde un testaferro suyo acaba de
consignar una suma cuantiosa y el banco por supuesto
sigue debindole al depositante. O aun se da el caso del
empresario quebrado que traslada sus bienes a un secuestrador testaferro para burlar a sus acreedores.
El lavado de activos se da en tres fases sucesivas y complejas: la colocacin de los recursos (placement), el encubrimiento por capas (layering) y la integracin (integration).
La colocacin inicia el proceso con la insercin en los
circuitos econmicos legales preferiblemente el nanciero de los recursos obtenidos ilegalmente. Por lo general
esto tiene lugar en un sitio o mercado lejano o diferente al
sitio del crimen.
El encubrimiento es la operacin de borrar las huellas
del lavado. Esto se hace mediante la multiplicidad: de transacciones (pitufeo o gran nmero de operaciones de monto
reducido), de pases, de personas y de empresas. Se preeren los pases desarrollados porque all es ms fcil que
pasen desapercibidas an las grandes operaciones.
La integracin consiste en unicar los recursos en un
mercado donde puedan ser disfrutados: es ahora cuando el
delito inicial paga. Buena parte de las investigaciones comienzan en esta etapa (Jaramillo, ).
Colombia ha sido lder en adoptar una legislacin ceida a las directrices del Grupo de Accin Financiera Internacional Contra el Lavado de Activos (gafi), a la Declaracin de Principios de Basilea en y a la Convencin
Contra el Trco Ilcito de Estupefacientes o Convencin
de Viena. Pero el lavado es muy difcil de rastrear y de comprobar, ms an en un pas donde muchas transacciones se
hacen por fuera del sistema nanciero.
La poltica de Colombia en esta materia ha recorrido tres
etapas (Asobancaria, ). La primera, entre y ,
consisti en ajustar la legislacin a los lineamientos de la
Convencin de Viena. La segunda, entre y , correspondi al diseo integral de instrumentos contra el lavado de activos. De esta etapa provienen las leyes de
sobre extincin del dominio, de sobre delincuencia organizada y de sobre contrabando. La
tercera etapa incluye la tipicacin ms precisa del delito
en el nuevo cdigo penal y la ley de , que cre la
Unidad Administrativa Especial de Informacin y Anlisis
Financiero (uiaf); esta Unidad, adscrita al Ministerio de Hacienda, centraliza y sistematiza los ros que constituyen la
materia prima de la inteligencia nanciera.
b. Recomendaciones
Para mejorar el desempeo de las autoridades en relacin
con el lavado de activos de propiedad de los grupos armados ilegales sera preciso avanzar en la coordinacin, capacitacin y extensin de la vigilancia a sectores distintos del
nanciero.
Coordinacin interinstitucional
Existen varias entidades responsables de combatir este delito: la uiaf y la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacio-
8. La ley 599 de 2000, o cdigo penal, identifica once formas ilegales de generar ingresos que dan lugar al lavado de activos: extorsin, enriquecimiento ilcito,
secuestro extorsivo, rebelin, trfico de armas, delitos contra el sistema financiero, delitos contra la administracin pblica, concierto para delinquir, trfico de
drogas, trfico de migrantes y trata de personas (artculos 323 a 327).
9. El cdigo penal colombiano tipifica once conductas alternativas de lavado de activos: adquirir, resguardar, invertir, encubrir el delito, transportar, transformar,
298
custodiar, administrar, dar apariencia de legalidad, ocultar, legalizar.
nales del Ministerio de Hacienda, la Unidad Nacional para

la Extincin del Dominio y Contra el Lavado de Activos de
la Fiscala General de la Nacin, la Superintendencia Bancaria, la Direccin Nacional de Estupefacientes y la Comisin de Coordinacin Interinstitucional Contra el Lavado
de Activos del Ministerio de Justicia, la polica nacional y el
das. Falta sin embargo coordinar la informacin y la investigacin entre estas entidades, como muestra el hecho de que
slo , millones de dlares hayan sido conscados mientras unos . millones ingresan al ao para el conjunto de
grupos delincuentes en Colombia (Asobancaria, ).
En particular, hay un corto circuito entre la Superintendencia Bancaria que recoge los ros de las entidades nancieras, la uiaf que sistematiza esta informacin y selecciona
los casos para investigar, y la Fiscala General que debe conducir la investigacin y judicializar a los involucrados; apenas % de los ros son objeto de investigacin, en parte porque muchas sospechas se reeren a casos de evasin de impuestos mas no al lavado de activos, que debera ser seguido en forma independiente.
Capacitacin
Dado el continuo invento de frmulas ms y ms sosticadas
para el lavado de activos, los jueces, scales e investigadores deben ser entrenados y actualizados constantemente en
materia nanciera, contable y de sistemas. La cooperacin
internacional tendra un papel fundamental a este respecto.
Ampliacin de los ros a sectores no nancieros
Como ya se anot, el lavado de activos no se hace slo a
travs del sector nanciero formal. Tambin tiene lugar en
el no formal y en el no nanciero formal e informal. Por ende
y hasta donde sea posible, la vigilancia estatal habra de extenderse a una gama ms amplia de actividades, incluyendo
las duciarias, aseguradoras, cooperativas e inmobiliarias,
la compra y venta de tierras, el comercio de joyas, las casas
de cambio, casinos y negocios de juegos de azar, y los servicios profesionales de abogados, auditores y contadores pblicos (Asobancaria, ). La Superintendencia Bancaria,
la de Sociedades, la de Industria y Comercio, y dems organismos de vigilancia deben ser facultados y capacitados para
poner en marcha los sistemas pertinentes.
As mismo sera deseable que el gafi, el Grupo de Accin Financiera de Sudamrica (Gasud) y el Grupo de Accin Financiera del Caribe (Gac) establezcan controles y
exigencias de informacin ms severas para la apertura de
cuentas en cada pas, con el n de combatir el lavado de
activos ilegales (Recuadro .).
2. Veedura a la aplicacin de la extincin de dominio
La ley de sobre extincin del dominio seala que
esta accin de origen constitucional (artculos y ) puede declararse mediante sentencia judicial, es real (no persigue a las personas sino a las cosas) y es autnoma (no depende de la valoracin sobre la responsabilidad penal del
titular del bien); con esto se dio un paso importante sobre
la legislacin anterior, pues el proceso de extincin del dominio se independiz del proceso penal. La ley de
constituye otro avance, pues la incautacin se produce de
manera inmediata, lo cual reduce los gastos de mantenimiento de los bienes.
En la prctica, sin embargo, la extincin del dominio slo
ha tocado una porcin mnima de los bienes habidos en forma criminal y, en particular, ha afectado a muy pocos de los
predios rurales que adquirieron los narcotracantes en cerca de cuatrocientos municipios lo cual, como dir el Captulo , juega un papel central en el conicto armado. La
lentitud de los procesos sigue siendo exasperante y la administracin de los bienes incautados sigue siendo muy poco
eciente. De acuerdo con un informe de la Contralora General presentado en junio de , mil de los mil bienes incautados no han sido asignados por la Direccin Nacional de Estupefacientes y se encuentran abandonados. Los
funcionarios encargados de administrar estos bienes deben
contar con la capacitacin adecuada. As mismo es necesario ejecutar cuanto antes los , millones de dlares aportados por Estados Unidos para la modernizacin institucional
y operativa del sistema.
Por eso es necesario que el gobierno y el Congreso reglamenten un sistema de evaluaciones peridicas y pblicas
sobre el cabal cumplimiento de las leyes y . Esta
veedura institucional, encabezada por la Procuradura y la
Defensora del Pueblo, debe velar por la plena aplicacin
de la accin de extincin, ya que sta constituye una punta
de lanza contra el lavado de activos.
299

RECUADRO 12.2
Organismos internacionales contra el lavado de activos*
Gafi
En junio de , durante la Cumbre del G- en Pars, se cre
el Grupo de Accin Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (gafi, y fatf por su sigla en ingls, Financial Action Task
Force on Money Laundering). Este organismo integrado por
pases entre los que se encuentran los principales centros
nancieros de Europa, Amrica y Asia, realiza rondas anuales
de donde surgen recomendaciones para atacar el lavado de
activos en todos los pases. En el gafi redact un marco
bsico de propuestas que fue revisado en 1996 y que se conoce
como Las cuarenta recomendaciones.
stas abordan el papel
de los sistemas jurdicos y nancieros nacionales, y la cooperacin internacional frente al lavado. Los pases del gafi suscribieron el compromiso de sujetarse a la disciplina de la vigilancia multilateral y a evaluaciones mutuas.
Gafisud
En diciembre de se constituy en Cartagena de Indias el
Grupo de Accin Financiera de Sudamrica contra el Lavado
de Activos (Gasud). All los estados miembros y la Comisin
Interamericana para el Control de Abuso de Drogas (Cicad)
que tambin hace parte del Gasud, se comprometieron principalmente a:
Tipicar como delito las operaciones de lavado de activos
realizadas por medio del comercio exterior y extender los esfuerzos de control al blanqueo de activos a toda modalidad de
atesoramiento o movilizacin o registro de la riqueza, ms all
del sector nanciero bancario.
Impulsar la formacin y capacitacin de las autoridades
y agentes econmicos en tcnicas de deteccin y represin de
la delincuencia econmica.
*
300
Fuentes: OCDE (www.oecd.org), CICAD-OEA.
Incorporar en sus respectivos ordenamientos jurdicos

los mecanismos apropiados que permitan el intercambio de
informacin y de pruebas judiciales y policivas.
Estimular el uso de herramientas sistematizadas para el
monitoreo electrnico de las operaciones comerciales, nancieras y dems formas de transferencia y registro de la riqueza
Fortalecer las unidades de inteligencia nanciera (uif).
Adoptar controles al lavado de activos mediante la inversin extranjera.
Adoptar medidas que frenen el crimen ciberntico y el
uso indebido de la tecnologa que aprovechan el anonimato
para realizar fraudes y operaciones de lavado.
Gafic
Luego de varias reuniones en Aruba () y en Jamaica ()
se constituy el Grupo de Accin Financiera del Caribe (Gac),
organizacin integrada por 25 estados de la Cuenca del Caribe, que acordaron poner en prctica varias medidas contra el
delito de lavado de dinero. El Gac redact diecinueve recomendaciones que complementan las cuarenta del gafi.
Asobancaria (), Una fortaleza nacional: La lucha contra el lavado de activos, en La Semana Econmica, n , de
octubre de . http:/www.asobancaria.com
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301
Captulo 13
Desnarcotizar el conflicto:
la lucha contra la droga

Agradecimientos
Colaboracin: Hugo Acero, Gonzalo Agudelo, Cristina
Barrera, Armando Borrero, Andrs Dvila, Gloria Cuartas, Liliana Escobar, Rodolfo Escudero, Csar Gonzlez
Muoz, Blanca Guzmn, Diana Medrano, Elides Pechen, Ricardo Rocha y Sergio Uribe.
Recuadros: Fabio Trujillo.
304
Pgina anterior: Foto 13.1 Primera fumigacion de cultivos ilcitos en el Cagun despus de terminado el despeje Foto: Miguel Menndez/ El Tiempo.
as drogas ilegales se han convertido en centro

de gravedad del conicto colombiano. Con el narcotrco
se catapult la capacidad militar de los grupos armados, se
acentu su lgica rentista, se criminalizaron sus acciones, se
erosion la legitimidad del sistema poltico y se internacionaliz la confrontacin.
De lo anterior se desprende que debilitar el narcotrco
es condicin necesaria para superar el conicto armado. Sin
embargo, no es condicin suciente, ya que la relacin entre los dos problemas es bastante compleja. La percepcin
dominante sobre el asunto no capta las interacciones y confunde la asociacin con la causacin de un fenmeno por el
otro. De hecho esa percepcin, que gua a las polticas actuales, incurre en las falacias de suponer que: i) los grupos
armados slo buscan rentas, ii) acabar con la droga pondra
n al conicto, iii) acabar con el conicto eliminara el narcotrco, iv) mientras exista la industria ilegal de las drogas
habr conicto, y v) la droga debe derrotarse de cualquier
modo y a cualquier precio.
Este captulo comienza por revisar tales falacias, pues,
infortunadamente, se han traducido en enfoques de poltica
y en acciones errneas o contraproducentes. Para aclarar
mejor la relacin entre droga y conicto, la seccin B recuerda las principales razones por las cuales Colombia lleg a
ser un pas lder en esa industria ilegal, y que no se reducen al
hecho del conicto. Estas razones seran: i) la fuerza con que
la lgica del inters privado ahoga el inters pblico; ii) la debilidad de las restricciones sociales frente a comportamientos ilegales; iii) las ventajas competitivas del pas, y iv) la huella de las primeras incursiones en el negocio del narcotrco.
La seccin C examina cuatro vas a travs de las cuales el
narcotrco alimenta el conicto a saber, la droga: i) como
fuente directa de violencia, iii) como factor de legitimacin
local de los grupos armados, iii) como fuente de ingreso para
estos grupos, y iv) como elemento corruptor del sistema

poltico.
Puesto que la prioridad para Colombia es atender al
conicto armado, la evaluacin de la lucha contra el narcotrco no puede hacerse slo en trminos de su impacto
sobre esta industria, sino sobre la dinmica de la confrontacin armada. Sobre la base de esta consideracin, el captulo concluye con cuatro sugerencias para que la lucha contra
la droga contribuya mejor a la desactivacin del conicto
colombiano, a saber:
Un nuevo dilogo internacional sobre el narcotrco.
No criminalizar al campesinado cocalero y desmilitarizar la lucha contra las drogas.
Concentrar la represin sobre el tramo intermedio de
la cadena del narcotrco.
Una alianza internacional para reconstituir el tejido social entre el campesinado vinculado o susceptible de vincularse a la economa de los cultivos ilcitos.
A. Las drogas ilegales, factor esencial pero
no nico del conflicto
Si bien existe una relacin estrecha entre el conicto armado y el trco de drogas en Colombia, esta relacin ha dado
pie a cinco exageraciones o inferencias errneas, que afectan
gravemente el diseo de las polticas para hacer frente al fenmeno del conicto y tambin al fenmeno del narcotrco.
1. Primera falacia: los grupos armados
slo buscan rentas
Para la teora econmica del conicto, en especial la corriente emprica que representa Collier (), la droga es un
ejemplo exacto de cmo los actores armados se mueven por
305

codicia ms que por conviccin. Y sin embargo los grupos

armados no son slo cazadores de rentas. Son tambin, entre otras cosas, proyectos polticos, ejrcitos y actores que
se disputan la regulacin de conictos locales (Captulo ).
2. Segunda falacia: acabar la droga
pondra fin al conflicto
de polticas represivas que atacan de igual forma a todos los

eslabones de esta industria, subestimando los efectos indeseables que sobre el propio control de drogas y sobre el conicto armado tienen tanto la represin qumica y militar de
la oferta, como la criminalizacin del campesinado que participa en los cultivos.
B. Por qu la droga en Colombia?
Hay quienes suponen que al erradicar los cultivos o al desbaratar las cadenas de comercializacin, los grupos armados
ilegales despareceran como por ensalmo. Pero esta visin
no advierte ni suciente ni adecuadamente la importancia
de otros motores de la confrontacin armada en Colombia.
Que existen otros motores queda claro al observar, por ejemplo: i) que las races y la dinmica del conicto varan bastante de una a otra regin, o ii) que los actores armados obtienen
buena parte de sus ingresos quiz la mayor parte de ellos
de actividades distintas del narcotrco (Captulo ).
As como es inexacto suponer que la causa o el principal

determinante del conicto armado ha sido el narcotrco,
tambin es inexacto suponer que el trco de drogas se debe
a la existencia de un conicto armado. Si bien es cierto que
la presencia de guerrillas y de paramilitares facilita much-
RECUADRO 13.1
Guerra civil y drogas*
3. Tercera falacia: acabar con el conflicto

pondra fin al narcotrfico
Es evidente que la industria de las drogas ilegales se ha desarrollado en gran medida por fuera del conicto armado.
Prueba de esto es la organizacin del narcotrco por empresas independientes de los grupos armados los llamados
carteles, grandes o pequeos, de la droga. Adems, la
evidencia internacional demuestra que la produccin de
droga perdura en situaciones posconicto (Recuadro .).
4. Cuarta falacia: mientras haya droga
habr conflicto armado
El hecho de que la droga sea gasolina del conicto no implica
que sea su causa. As lo prueba el hecho de que pases que
son grandes productores o comercializadores de droga (Bolivia o Mxico, sin ir lejos) no tengan un conicto interno
comparable al de Colombia.
5. Quinta falacia: Se trata de acabar la droga
de cualquier forma
306
La lucha contra las drogas no escapa a la idea inapropiada de

que en la guerra todo se vale. Esa idea respalda al conjunto
Cuando un gobierno reconocido ejerce dominio sobre todo

el pas, la efectividad de la legislacin contra cultivos ilcitos
es muy alta. En cambio, cuando este dominio no es pleno,
aumenta la probabilidad de cultivos ya que stos requieren
de un territorio fuera del control de las autoridades reconocidas. Prueba de ello es que % de la produccin de opio
tiene lugar en pases que padecen o han padecido guerras
civiles. En esos territorios sin ley, al amparo de las guerras
civiles, la produccin y la distribucin de drogas adquiere
cada vez ms fuerza. La produccin de drogas perdura incluso despus de la nalizacin de los conictos porque la
guerra civil ya ha creado un territorio por fuera del control
del gobierno, y porque durante y despus de una guerra
civil las oportunidades econmicas convencionales quedan
muy reducidas. Las polticas antidrogas generan permanentemente una demanda por territorios por fuera del control
de los gobiernos, demanda que se satisface en pases que
padecen o han padecido una guerra civil.
*
Basado en Paul Collier, 2003, Civil War and Development Policy, Policy
Research Report, World bank Group, borrador de discusin, febrero 7.
simo las siembras, la produccin o la comercializacin de

La hiptesis de que en Colombia violar la ley es buen
sustancias ilcitas, tambin es cierto que la industria de dro- negocio. Segn la teora econmica del crimen, la tendengas lleg a Colombia sin mediacin de aquellos grupos ar- cia a violar la ley es una funcin directa del benecio espemados y que por aos funcion con bastante independen- rado y una funcin inversa de la probabilidad del castigo;
cia de ellos. Para despejar este otro malentendido, conviene pero adems en cada cultura o sociedad existe un parmetro
pues recordar las hiptesis mejor establecidas acerca de por de honestidad ms o menos exigente para valorar aquella requ existe el narcotrco en Colombia.
lacin de benecio a costo; pues en Colombia ese parmetro
Ni la pobreza, ni la desigualdad, ni la crisis rural, ni la es muy bajo (Bourguignon, : ).
geografa apta para esta industria son razones convincen Una explicacin ms especca podra hallarse en las
tes: muchos otros pases tienen lo mismo y sin embargo no llamadas ventajas competitivas. Segn la conocida versin
producen droga.
del diamante (Porter, ), son cuatro los tipos de atribuTampoco el que Estados Unidos y otros pases deman- tos que explican por qu un pas logra tener ventaja en una
den gran cantidad de droga explica porqu Colombia, en industria o actividad econmica determinada: i) condicioparticular, la produce: otras naciones podran proveerla. En nes de los factores de produccin; ii) condiciones de la decambio s es de inters notar cmo el
consumo de droga en Estados Unidos As como es inexacto suponer que la causa o el principal
de algn modo reeja tensiones socia- determinante del conflicto armado ha sido el narcotrfico,
les subyacentes (ndices altos de des- tambin es inexacto suponer que el trfico de drogas se
organizacin familiar, desempleo urba- debe a la existencia de un conflicto armado.
no, discriminacin racial, confusin
cultural, etc.). Dicho de otra manera: tanto en el pas consu- manda; iii) sectores anes y de apoyo y iv) estrategia, estrucmidor como en el productor, el narcotrco es ms una con- tura y rivalidad de las empresas. Pues Colombia tiene vensecuencia o un resultado de la situacin que un fenmeno tajas competitivas para la droga en cada uno de esos cuatro
autnomo, un sntoma de la enfermedad ms que la enfer- respectos (Diagrama .):
medad misma.
Condiciones de los factores. En el caso de la industria
La enfermedad que padece Colombia y de la cual nace- ilegal de las drogas hay tres factores cruciales: la geograra su vocacin por el narcotrco ha sido objeto de distin- fa, la informacin, y la violencia. Colombia posee las contos diagnsticos, entre los cuales cabe destacar cuatro que diciones climticas y topogrcas, las playas desiertas y, en
por dems no se excluyen sino que se complementan. Par- especial, los extensos territorios donde hay poco Estado.
tiendo de lo ms general a lo ms especco y brevemente: Posee la tica de lealtades que inspira el almendrn y que
La hiptesis llamada de el almendrn, segn la cual el ayuda a guardar secretos como las rutas, los contactos
principio organizador de la sociedad colombiana es la prima- y otras informaciones de las cuales depende la industria de
ca de las racionalidades individuales sobre la racionalidad la droga. Tambin posee la violencia, que es decisiva en una
colectiva, de las lealtades sobre la ley, de la destreza en bus- industria criminal donde los contratos slo pueden garanticar la ventaja personal sobre la accin colectiva, de lo privado zarse a travs de la fuerza.
sobre lo pblico (Gmez, ). Ante la ausencia de reglas
Condiciones de la demanda. La demanda domstica
estables, previsibles y universalmente acatadas, surge una colombiana por drogas actu desde los aos como una
pluralidad de reglas usadas, interpretadas o reivindicadas suerte de plataforma de despegue para el negocio del narsegn la particular conveniencia de cada grupo o individuo, cotrco. No obstante el elemento decisivo ha sido la exislo cual aumenta el grado de incertidumbre y la desconanza tencia de carteles que impulsan la demanda por materias
hacia los dems. La propensin a la ilegalidad es un corola- primas e insumos.
rio lgico de este principio y por tanto una primera explicaSectores conexos y de apoyo. En el caso de la induscin, todava abstracta, de la alta incidencia del narcotr- tria ilegal de las drogas, resulta crucial la existencia de venco.
tajas competitivas en sectores auxiliares y conexos como:
307

Diagrama 13.1 Diamante en la industria ilegal de las drogas
Fuente: Elaborado sobre la base de Porter (1991)
308
siembra de coca, amapola y marihuana, contrabando, comercio de esmeraldas, trco de armas, compra de jueces,
lavado de activos, redes leales de distribucin en el exterior,
comercio ilegal de insumos, transporte de grandes sumas de
dinero, cuidado de plantos y cosechas, redes de mercadeo
en el exterior y cuidado de laboratorios (Thoumi, : ).
Estrategia, estructura y rivalidad de las empresas. La
rivalidad entre los carteles colombianos ha servido como un
poderoso catalizador de innovacin tecnolgica en materia
de variedades sembradas, procesos, productos, mercadeo y
lavado.
La hiptesis de que la historia cuenta (tcnicamente
llamada path dependency). Simplicando podra uno decir que la marihuana nos lleg por accidente (quiz trada
por los Cuerpos de Paz), que la fumigacin en Mxico y
Jamaica la concentr en Colombia (Thoumi, : , ),
que otro tanto ocurri con los cultivos de coca de Per y Bolivia, y que los empresarios colombianos fueron aprendiendo de un mercado a otro, o usando insumos de una fase (rutas, ejrcitos privados, etc.) para avanzar a la fase siguiente.
C. Droga y conflicto
La poderosa e intrincada inuencia del narcotrco sobre
el conicto, tiene lugar a travs de cuatro vas principales,
como ya se dijo.
1. La droga como fuente directa de violencia
El carcter ilegal de la industria impide acudir a los jueces
para exigir que se cumplan los convenios. Esta incertidumbre jurdica no puede resolverse sino a travs de aparatos
RECUADRO 13.2
La violencia: tribunal de la ilegalidad

Ibn de Rementera*
Los conictos de intereses entre los diversos agentes que participan en la produccin y comercio ilcito no pueden ser resueltos por las instituciones formales que la sociedad ha creado
para su manejo, sea por la va administrativa o judicial derecho comercial o laboral. El Estado no puede resolver el
conicto de precios de la base de cocana entre los acopiadores
locales los chichipatos en Colombia y los traqueteros en Per y los campesinos por medio de una resolucin administrativa del Ministerio de Agricultura, ni jar los salarios de los
raspachines mediante una resolucin del Ministerio del Trabajo. Tampoco las partes pueden recurrir a un tribunal de derecho civil para exigir el cumplimiento de un contrato de com-
de violencia privada (matones, sicarios, toma de rehenes,

amenazas). Y como las ganancias del narcotrco son enormes, enormes son los ejrcitos privados y la brutalidad de
la violencia que ejercitan (Recuadro .).
2. La droga como fuente de legitimidad local
Como apunt el Captulo , los grupos armados suelen asumir el doble papel de protectores de las plantaciones y de
reguladores de la ilegalidad (normas sobre cantidades sembradas en cada nca, permisos de compraventa de hoja de
coca o ltex de amapola, salarios y dems condiciones laborales, etctera). Eso los convierte en un cuasi Estado que goza
y ejerce cierta legitimidad, fenmeno que por supuesto aumenta a medida que se extienden los cultivos ilcitos. La crisis pronunciada del sector agrcola (incluyendo el caf) y el
desplazamiento de las siembras hacia Colombia desde Per
y Bolivia han sido dos impulsos decisivos en este proceso.
3. La droga como fuente de ingresos
Colombia no es el nico pas donde las drogas son fuente
de nanciacin de la guerra. En Tayikistn % de los ingresos de la oposicin armada provienen de las drogas ilega-
praventa o denunciar un despido injusticado. La nica norma

pblica que rige las relaciones entre los participantes en estas
actividades ilcitas es la del derecho penal, que los considera
lderes, autores, cmplices, encubridores, etctera, del delito
de narcotrco. As las cosas, las partes slo pueden imponer
o defender sus intereses por medio de la acumulacin de fuerzas y el uso de la violencia.
* Adaptado de De Rementera, 2001, La guerra de las drogas: cultivos

ilcitos y desarrollo alternativo, Bogot, Editorial Planeta.
les, y otro tanto ha ocurrido en Afganistn y Per. El narcotrco provee de ingresos a cualquiera que pueda protegerlo (Kaldor, ); pero en Colombia no slo se trata de proteccin, sino de regulacin, comercializacin in situ y an
adopcin del rol de narcotracante.
La principal regulacin que genera ingresos para el grupo armado es el tributo conocido como gramaje. Aunque
no es fcil determinar su cuanta, se sabe que en , las
Farc cobraban entre mil y mil pesos (entre y
dlares) por cada hectrea de coca, por cosecha a
das, dependiendo de la cantidad de hectreas posedas
por el campesino. Por encima de cinco hectreas cobraban
por kilo de hoja de coca recogido o por kilo de pasta de coca producida. Por ejemplo, por veintids hectreas, el impuesto era de tres kilos de pasta de coca por cosecha (Ramrez, : ).
El valor del impuesto es multiplicado por la propia guerrilla cuando lo recauda en forma fsica ya que as luego lo
comercializa de manera directa. En ese caso, la guerrilla toma
el lugar de los intermediarios locales, conocidos como chichipatos. A los mismos chichipatos se les cobra gramaje sobre cada transaccin de hoja de coca, de pasta de coca o de
cocana, e incluso, los grupos armados deciden quines pueden ejercer esta actividad y quines no. De igual modo, el
309

control territorial les permite cobrar derechos por el uso de

las pistas clandestinas.
La guerrilla ha incursionado tambin en los eslabones
medios del negocio, adoptando el rol de narcotracante.
Sustituye a los intermediarios locales en algunas regiones,
impone cultivos a los campesinos y compra a precios de
sustentacin. Asimismo vende a renadores y exportadores
mayoristas e incluso emprende sus propias exportaciones.
Hay indicios de que algunos grupos guerrilleros han intentado desarrollar redes de narcotrco utilizando como conducto lo que resta de los movimientos de izquierda latinoamericanos. Ms an, tambin se cree que esta fuerza slo ha
logrado exportar cantidades limitadas por este medio y que
los precios que ha obtenido son signicativamente inferiores a los de la venta internacional al por mayor, los cuales,
sin embargo, son muy superiores a los locales (Thoumi,
: ).
As la guerrilla entra a participar del crimen global: desarrolla contactos internacionales para operaciones de trco
de armas, ingresa al contrabando de insumos qumicos y
practica del lavado de activos a gran escala a travs del sistema nanciero internacional, la banca virtual y la inltracin
de empresas legales.
En cuanto a los paramilitares, sus vnculos con el narcotrco son igualmente estrechos y complejos. Se remontan
a los orgenes mismos de sus expresiones locales como la
que tuvo lugar con la conversin de narcotracantes en terratenientes durante la contrarreforma agraria del Magdalena medio en los (Captulo ).
4. La droga como elemento corruptor
del sistema poltico
El auge del narcotrco particularmente en los y
penetr la sociedad y las instituciones polticas y escal los
ya elevados niveles de corrupcin. De esta manera el narcotrco alent el conicto por la va de acentuar una de las
condiciones bajo las cuales prosperan los grupos armados:
la erosin parcial del Estado (Bejarano, Pizarro, ).
D. Las polticas actuales
310
Las polticas contra las drogas adolecen de serias fallas de

concepcin y ejecucin. En particular, las centradas en la
represin qumica y militar de la oferta no toman en cuenta

dos graves efectos perversos de su aplicacin, y los programas de desarrollo alternativo conjugados con las fumigaciones enfrentan tres grandes dicultades no bien consideradas, adems de plantear inquietantes paradojas jurdicas.
1. Un enfoque equivocado
Las polticas antidrogas son muy poco sensibles a los resultados de las evaluaciones. Prueba de ello es su insistencia
en ignorar las consecuencias indeseables conocidas como
efecto globo y efecto ampliacin del paraguas de ilegalidad.
El efecto globo. Igual que al inar un baln la presin
del aire empuja en todas las direcciones, las polticas antidrogas basadas en reprimir la oferta la desplazan de un lugar a
otro pero no la erradican. As sucedi con la fumigacin de
marihuana en Mxico, que la hizo migrar hacia Colombia.
As ocurri con el desplazamiento de la marihuana de la
Sierra Nevada hacia el Cauca. Ms tarde a nes de los
se reprimi el cultivo de coca en Bolivia y Per, y los
narcotracantes colombianos sustituyeron las importaciones por siembras en Colombia. En los ltimos aos, con la
intensicacin de las fumigaciones en el Putumayo, los cultivos se han desplazado a otros departamentos como Nario,
Guaviare, Arauca, Cauca, Caquet, Huila, Meta y Norte de
Santander. An as, el rea sembrada en Putumayo representa % del total de los cultivos del pas (Presidencia de
la Repblica, dnp, :).
El mecanismo econmico que subyace al efecto globo es
simple: el xito de la erradicacin en un rea reduce temporalmente la oferta y esto se traduce en un alza de precios.
Luego, dado que la demanda por drogas es bastante inelstica, los mayores precios estimulan la siembra en otros lugares. Ese traslado de las siembras se facilita en la medida en
que los costos de hacerlo son bajos, puesto que la mayora
de los derechos de propiedad sobre las tierras de cultivos
ilcitos no estn denidos.
La disminucin del rea cultivada con coca desde
particularmente la cada de ,% entre y es
interpretada como un xito contundente de la poltica de
fumigacin, cuando no es otra cosa que el necesario rezago
en el efecto globo mientras se completa la recomposicin regional de los cultivos (Grco .). El informe de United
Nations Ofce on Drugs and Crime (unodc) basado en
Grfico 13.1 Evolucin del rea de cultivos de coca

en Colombia
Cuadro 13.1 Evolucin del rea de cultivos de coca en

Colombia, Per y Bolivia Hectreas
2000
2001
2002
14,600
19,900
24,400
163,300
144,800
102,000
Per
43,400
46,200
46,700
Total
221,300
210,900
173,100
Bolivia
Colombia
Fuente: UNODC, 2003a.
Fuente: UNODC. 2003b.
imgenes satelitales complementadas con vericacin area revela que en Guaviare el nmero de hectreas pas de
. en agosto de a . en diciembre de .
Durante el mismo perodo, en Nario aument de . a
. hectreas, y en Arauca, de a . hectreas. El
informe seala adems que nuevos cultivos pequeos se han
detectado en reas que estn fuera de la frontera agrcola de
Guaina, Vaups, Guajira, Choc y Amazonas, y en zonas
de economa campesina de la Costa Atlntica y del eje cafetero. Puesto que el programa de monitoreo no ha hecho la
vericacin de campo en esas reas no tradicionales de cultivo de coca, stas no fueron incluidas en los resultados
(unodc, a: ).
Una prueba ms de la recomposicin geogrca de los
cultivos es que la reduccin de las siembras en Colombia
ha sido acompaada por el inicio de lo que se perla como
un nuevo auge en Bolivia y Per (Cuadro .). Como la
mtica serpiente marina contra la que Hrcules luch, la
guerra contra las drogas tiene un enemigo elusivo: cada vez
que una cabeza de la hidra se corta, nacen otras dos (Bertram, Blachman, et. al. : ).
A lo anterior hay que aadir que menos rea no signica
automticamente menos produccin, puesto que las mejoras en el control de pestes y el reemplazo de variedades que
arrojan ms cosechas al ao, aumentan el rendimiento por

hectrea. En un plazo mayor, la evidencia del efecto globo es
contundente: Desde mediados de la dcada de los noventa se han batido todos los rcord histricos de fumigacin
en Colombia... y en slo tres aos, entre y , la
supercie de tierra cultivada con coca creci casi %: las
hectreas totales pasaron de . a mil. Ms fumigacin de cultivos ilcitos no ha sido equivalente a menor fabricacin de drogas ilegales (Tokatlin, : ).
As las cosas, si entre y se intensic la fumigacin hasta un total de . hectreas (Presidencia de
la Repblica, dnp, : ), es de suponer que el descenso
registrado en los cultivos se debe ms a un aumento en el
rezago propio del efecto globo que a la efectividad real de la
poltica.
La ampliacin del paraguas de la ilegalidad. El Consejo Nacional de Estupefacientes diferencia entre grandes (ms
de diez hectreas), medianos (tres a diez hectreas) y pequeos cultivadores (menos de tres hectreas), pero la accin del
Estado criminaliza al pequeo cultivador puesto que la ley
( de ) no prev un tratamiento diferencial, y puesto
que la fumigacin area difcilmente puede ser selectiva. Pese
pues a que el programa de desarrollo alternativo establecido
en ha intentado distinguir entre cultivos de distinto ta-
1. Informes periodsticos sealan que en Arauca existen unas ocho mil hectreas de coca. El Tiempo, marzo 31 de 2003.
2. La variedad peruana tingo Mara produce seis cosechas al ao y la variedad boliviana alcanza ocho en el mismo perodo.
311

mao, la poltica ha borrado los lmites entre pequeos y grandes productores, de manera que el campesinado cocalero
encuentra un protector en la guerrilla o autodefensa de la zona.
2. Zanahoria y garrote
a. La zanahoria
No todas las polticas antidrogas se orientan a reprimir la
oferta. El men incluye la bsqueda de alternativas econmicas legales para la poblacin vinculada a los cultivos ilcitos. Con ese propsito se iniciaron primero programas de
sustitucin de cultivos y ms tarde unos ms integrales de
desarrollo alternativo. Pero existen al menos tres dicultades para que tales programas tengan xito: i) es muy difcil
hallar productos sustitutos que generen ingresos similares;
ii) las reas de cultivos ilcitos son en su mayora de difcil
acceso, lo cual diculta la ya difcil comercializacin que
enfrentan los productos de la economa campesina; iii) an
si se encontraran productos de alto valor, el extraordinario
margen de ganancias del narcotrco le permite aumentar
el precio pagado por las cosechas sin afectar seriamente las
utilidades; esto es evidente si se considera que la coca representa menos del % del precio callejero de la cocana
en los Estados Unidos y Europa (Thoumi, : ).
No obstante, los programas de desarrollo alternativo cumplen un importante papel en recuperar la legitimidad del
Estado, ya que buena parte del campesinado est dispuesta
a abandonar los cultivos siempre que se le abran opciones
diferentes: cultivar la droga trae violencia, desorganizacin
familiar y mltiples dolores de cabeza que las comunidades
campesinas conocen y preferiran ahorrarse.
312
manual, dado el carcter inevitablemente indiscriminado de

la aspersin area.
Pero, adems, el carcter indiscriminado de las fumigaciones acarrea problemas jurdicos complejos. Por una parte, el cdigo penal prev penas de entre seis y doce aos
para quien tenga ms de cien plantas sembradas; determinar si alguien posee esa cantidad supondra un peritazgo
individualizado sobre cada parcela lo cual, por supuesto,
no se cumple. Por otra parte, la fumigacin no afecta slo los
bienes ilcitos, sino tambin algunos bienes lcitos del campesino, en contrava del precepto que limita la accin punitiva
del Estado a decomisar o destruir los elementos relacionados con el delito.
E. Recomendaciones
Es necesario replantear las polticas antidrogas en funcin
de su incidencia sobre el conicto armado y lograr, adems,
mejores resultados en cuanto a la reduccin del narcotrco.
Esto signica: i) que la prioridad de Colombia es poner n
al derramamiento de sangre; ii) que las polticas antidrogas
deben enfocar su atencin hacia las causas y no hacia los
sntomas del problema; iii) que la comunidad internacional
y en particular Estados Unidos deben enfrentarlo evitando
el bumern de los efectos perversos.
Por esas tres razones este Informe propone una gran alianza
internacional, un New Deal en materia de drogas, que oriente
los esfuerzos represivos contra los eslabones intermedios
donde se genera la mayor parte del valor agregado y
que promueva la reconstruccin del tejido social entre los
campesinos vinculados o susceptibles de vincularse a la economa de los cultivos ilcitos.
b. El garrote
1. Razn en lugar de prejuicios
Los programas de fumigacin masiva de los cultivos ilcitos

tienen al menos tres aspectos debatibles:
No es responsable continuar con la fumigacin mientras persista duda acerca de los daos que causa en la salud
humana, animal o ambiental.
En todo caso, la falta de coordinacin entre los planes
de desarrollo alternativo y las acciones de fumigacin alimenta el sentimiento de engao entre los campesinos, y por
tanto refuerza los argumentos a favor de la erradicacin
El primer paso de ese New Deal sera mejorar sustancialmente las condiciones internacionales del dilogo, de modo que
las polticas respondan mejor a las evaluaciones cientcas
sobre sus resultados. A pesar de los avances en el anlisis
del problema, sorprende ver lo poco que las ciencias sociales han inuido en las polticas contra las drogas en Estados
Unidos (Thoumi, : ).
Parecer haber tres prejuicios que obstaculizan una comprensin adecuada del fenmeno e impiden formular pol-
Archivo El Tiempo
Foto 13.2 Erradicacin voluntaria y manual de cultivos. La realizan indgenas guambianos para evitar las fumigaciones areas.
313

ticas ecaces. El primero surge del enfoque puritano de tolerancia cero en Estados Unidos; el segundo, de cierto cinismo en Colombia y otros pases productores; y el tercero,
de la subestimacin de los costos sociales de la droga.
a. El prejuicio prohibicionista
El enfoque de tolerancia cero frente a las sustancias sicotrpicas tan arraigado en Estados Unidos surgi de intensas batallas ideolgicas entre diferentes corrientes de la cultura poltica norteamericana. Las dos grandes tradiciones
enfrentadas eran i) el realismo pragmtico, cuya lgica es
prubalo y si no funciona cmbialo, y ii) el perfeccionismo
moral de raz religiosa, que inspir numerosas cruzadas contra el vicio, mucho antes de declararse una guerra contra
las drogas.
El triunfo de la tradicin pragmtica seguramente habra
conducido a un abordaje ms cientco, quizs ms mdico de la adiccin, en lnea con el profundo arraigo de valores que muchos americanos comparten sobre la importancia de la libre eleccin y su antipata a la autoridad estatal (Bertram, Blachman, et al., : ).
La otra corriente, el perfeccionismo moral, se basa en la
tradicin puritana y alerta sobre la amenaza de que el consumo de narcticos por parte principalmente de los inmigrantes y las minoras tnicas pueda debilitar los valores
morales del pueblo americano. El tratamiento poco cientco del tema de las drogas se debe a que, a diferencia de otras
preocupaciones como el cigarrillo, los juegos de azar o la
epidemia de sida, en la agenda estadounidense sobre narcticos acab prevaleciendo la tradicin puritana. Dicho
predominio result de juegos de poder y pugnas burocrticas durante la primera mitad del siglo xx, cuyo resultado
fue crear un aparato represivo que a su vez se encarga de
reforzar el prohibicionismo (Bertram, Blachman, et al., :
).
b. El cinismo en el sur
314
En Amrica Latina y en Colombia existen posiciones antagnicas al prohibicionismo estadounidense que resultan no
ser menos dogmticas ni menos prejuiciadas. No han faltado quienes estn orgullosos del xito que Colombia ha
tenido en la exportacin de drogas ilegales, y concluyen que
la poltica estadounidense simplemente pretende desplazar

a los pases del Tercer Mundo de una de las pocas actividades econmicas en las cuales han tenido xito, para quedarse con todas las ganancias de ese trco ilcito (Lpez,
: ).
Esta falacia cae por su propio peso. En primer lugar, porque la rentabilidad del negocio de las drogas se debe precisamente al hecho de que son prohibidas: es la poltica de
Estados Unidos lo que crea enormes ganancias para el Tercer Mundo y no lo que reduce esas ganancias. Y en segundo lugar, porque Estados Unidos no slo demanda drogas
sino muchas otras cosas que Colombia, sin embargo, no le
suministra porque no tiene las condiciones para hacerlo.
c. La subestimacin del costo social de la droga
Entre muchos de los partidarios de legalizar la droga no
parece haber conciencia suciente sobre los daos sociales
que acarrea su consumo. Dado en particular su carcter
adictivo, el consumo de drogas duras aumenta el riesgo
de conductas criminales, el de contaminacin por va intravenosa y el de episodios como abuso, suicidio, desintegracin familiar, bajo rendimiento escolar y prdida de productividad laboral (Collier, : ).
De all que las propuestas de legalizacin a secas sean
tambin un obstculo para el tratamiento inteligente del
problema. De hecho, la mayora de las veces, estas propuestas se limitan a denunciar los daos del prohibicionismo,
sin precisar qu tipo de restricciones se jaran (edades mnimas, cantidad vendida, etc.) o cmo controlar los mercados paralelos al que administre el Estado.
Otra gran dicultad est en el orden de la accin colectiva. Aun si muchas personas en Estados Unidos fuesen partidarias de legalizar, los costos de participar en un movimiento organizado superan los costos del prohibicionismo,
pues estos ltimos se distribuyen entre muchas ms personas. Por otra parte, la fuerza poltica de los partidarios de la
represin es tal que muchos congresistas se niegan incluso a contrapelo de sus convicciones a apoyar otras alternativas por miedo a ser estigmatizados. Es una dicultad
similar a la que afronta el control al porte de armas en ese
pas, que sin duda es la opcin racional y sin embargo no se
lleva a la prctica.
d. La opcin racional
RECUADRO 13.3
Reduccin de daos
en la demanda y en la oferta
El Plan de Accin anexo a la Declaracin sobre principios
rectores de la reduccin de la demanda de drogas, aprobada
por la Asamblea General de Naciones Unidas el de febrero de , establece que los Estados miembros se comprometen a ofrecer todo el espectro de servicios, incluida
la reduccin de las consecuencias perjudiciales para la sociedad y la salud del uso indebido de drogas.
Esto reeja la conciencia generalizada de que atender el
lado de la demanda es ms que encarcelar a los consumidores, y ha dado pie a ciertas medidas de alivio, como despenalizar el uso de algunas sustancias, adoptar el principio
de proporcionalidad en la aplicacin de la ley o suministrar jeringas de forma gratuita.
Ese mismo avance, sin embargo, no se registra en lo que
hace a la otra cara de la moneda. El aumento de las fumigaciones y la militarizacin del control sobre la oferta reejan
una tendencia represiva que no toma en cuenta un rasgo
importante de la realidad: los productores tambin son vctimas de un problema cuyos costos recaen de manera
desproporcionada sobre los consumidores, pero tambin
sobre pequeos campesinos y comunidades indgenas.
Por razones de justicia y de ecacia, el lado de la oferta
debera ser tratado con tanta exibilidad como la demanda. Mientras el pequeo cultivador sea denido como un
delincuente, no hay razn ni hay espacio para que el Estado dialogue con l, mucho menos para que le preste servicios o le ofrezca subsidios. Urge pues revisar las disposiciones internacionales, comenzando por la Convencin de
. Lograr un consenso sobre este tema no ser fcil. Sin
embargo, como dice el Primer Informe Mundial de Drogas
de la onu de , las leyes incluso las convenciones internacionales no han sido escritas en piedra. Se pueden cambiar si la voluntad democrtica de las naciones as lo desea.
Fuente: Transnational Institute, 2003, Agenda para Viena: cambio de

rumbo.Viena, Transnational Institute.
En suma, el prejuicio prohibicionista, el cinismo en el sur y

las falencias de las propuestas de legalizacin, son escollos
en la bsqueda de alternativas orientadas a reducir el dao
causado por la produccin, por el consumo y por las polticas vigentes.
El primer paso de un nuevo enfoque es aceptar el principio de realidad: no tiene sentido tratar de erradicar completamente un vicio que cultivan tantos individuos. Naciones Unidas estima que en el mundo hay cerca de millones de
personas que consumen drogas, de los cuales marihuana y est en Estados Unidos, pas que abastece % de
su propia demanda. La cocana es consumida por millones de personas, y , de ellas viven en ese pas. El consumo de herona va en aumento, especialmente entre los pases de la antigua cortina de hierro. En el , ,% de la
poblacin mundial mayor de aos consuma drogas. En
, esta proporcin ascendi a ,% (unodc, b).
La erradicacin total de los cultivos parece tambin una
quimera. El prohibicionismo, el efecto globo, las fracturas
de la legalidad, las crisis rurales y la persistencia del consumo son factores que actuarn en distinta proporcin e intensidad como causas estructurales en unos casos, y como
detonantes en otros, de la decisin de plantar cultivos.
Ahora bien: si ni el consumo ni la produccin pueden
eliminarse, la opcin racional y realista es reducir al mximo
los daos derivados de uno y otra. Esto supone concentrar
la atencin en los eslabones medios de la cadena provisin de insumos y precursores, manejo de rutas, distribucin mayorista, lavado de activos donde la ecacia es
mayor porque se trata de actividades bajo control de unas
pocas personas, mientras en los extremos de la cadena (siembras, consumo nal) hay una gran dispersin de pequeos
agentes cuya represin poco signica.
En el lado de la demanda, la reduccin de daos signica morigerar las acciones punitivas sobre el consumo, acentuar los programas preventivos y ver al consumidor ms como un enfermo que como un criminal (Recuadro .). En
el lado de la oferta, la reduccin del dao signica ms erradicacin manual y menos fumigacin area, ms alternativas rentables para el colono o el campesino, ms nfasis en
la prevencin y en el fortalecimiento del tejido social, ms
diferenciacin entre el grande y el pequeo.
315

e. La comisin binacional
Para que las polticas se asienten sobre bases ms realistas y
ms racionales, sera necesario un dilogo genuinamente
renovado entre los pases productores y los pases consumidores. En el caso de Colombia, podra formarse una comisin binacional con Estados Unidos, integrada por los gobiernos, los organismos multilaterales, autoridades de las
regiones productoras, dirigentes polticos y representantes
de la sociedad civil. Esta Comisin tendra el mandato de
disear una nueva alianza binacional, un New Deal sobre el
problema de la droga que interesa sobre todo a Estados
Unidos y tambin sobre el problema del conicto que
interesa sobre todo a Colombia.
2. Fortalecer el control policial de la demanda in situ
El tramo intermedio de la cadena del narcotrco comienza
por las redes de comercializacin local. Este hecho implicara que la accin punitiva se enfoque sobre los capos y traquetos, quienes adelantan el capital necesario para la siembra, y
sobre los chichipatos o intermediarios locales. Disminuir la
demanda local es condicin necesaria para que el alza de
los precios resultante del xito en los programas de sustitucin no conduzca al aumento de siembras en otras parcelas
de la zona. La estrategia supone ms coordinacin entre la
polica, el das y la Fiscala, sobre todo en las labores de inteligencia; tambin supone escoger y entrenar ms cuidadosamente al personal destinado a las zonas productoras, y
controles ms rigurosos para impedir la corrupcin.
3. Fortalecer la interdiccin area
La interdiccin area tiene un impacto ms fuerte sobre la
oferta de droga que las fumigaciones, porque se trata de un
producto procesado y porque no extiende el paraguas de la
ilegalidad. As lo prueba la experiencia exitosa del Per,
aunque ella tambin subraya la necesidad de mejorar los
controles tecnolgicos y los registros de trnsito legal.
4. Ms accin internacional contra las mafias y sus redes
316
El intercambio de informacin y la cooperacin judicial y

policial tienen todava mucho camino por recorrer, con mi-
ras a detectar y desmontar las rutas y las redes de aprovisionamiento de insumos, de armas y de lavado de activos (Captulo ).
5. Desmilitarizar la poltica contra las drogas
Por otra parte, en la perspectiva de reduccin de daos en
la esfera de la oferta, es recomendable desmilitarizar las polticas antidrogas. Esto porque la militarizacin, al hacer del
campesino cocalero una suerte de enemigo interno, contribuye a ampliar el paraguas de la ilegalidad ya que mina la
legitimidad del Estado. En este orden de idea, la comisin
binacional podra estudiar la conveniencia de desmontar el
Batalln Antinarcticos adscrito a las Fuerzas Militares y
trasladar los recursos a tareas de erradicacin a cargo de la
Polica Nacional.
6. Swaps de deuda por erradicacin
Parte de la estrategia de cerrar la brecha de ilegalidad es
avanzar hacia el reconocimiento pleno de la ciudadana de
los campesinos cocaleros.
ste pasa por concertar con ellos
la erradicacin manual de los cultivos y por pagarles los
costos del proceso. A tal efecto la comunidad internacional
y los organismos nancieros abriran cupos de sustitucin
de pago de servicio de deuda por erradicacin manual de
cultivos.
Para disminuir el riesgo de asignar mal los anteriores subsidios, habra que tener un censo previo de cultivos que
adelantaran conjuntamente la nacin, las secretaras de agricultura departamentales y las autoridades municipales. Los
campesinos deberan comprometerse a reducir tanto el nmero de parcelas menores de tres hectreas como el total
del rea sembrada. Lo primero para evitar que la siembra se
traslade a una parcela vecina y lo segundo para que a cada
campesino le interese que la regin entera se libre de cultivos. El seguimiento de los acuerdos podra estar en cabeza
de las secretaras de agricultura. El Estado no podra darse
el lujo de incumplir puesto que minara su legitimidad y
dara ms espacio a los grupos armados. En el caso de cultivos de tres hectreas y ms, la erradicacin manual y mecnica no estara supeditada a acuerdos, pero en cualquier caso
no debera ser qumica.
RECUADRO 13.4
Recuperar la competitividad para el campo

Fabio Trujillo Benavides*
La agricultura tradicional perdi la competencia frente a los
cultivos de coca y amapola. Pero no porque su cultivo sea tan
buen negocio para el campesino como la gente cree. No. Es
bueno para el intermediario, para el dueo del cristalizadero,
para el transportador, para quien la comercia, para todos, menos para el campesino. Por eso estamos convencidos de que
al encontrar un mercado para los productos agrcolas de nuestras montaas, se lograra una agricultura competitiva contra
la coca y la amapola.
Miremos por ejemplo que una pia en Puerto Ass (Putumayo) vale entre y . pesos. Una pia importada de
menor calidad vale 5 dlares en Washington. Una libra de tomate
larga vida que producen los campesinos en los invernaderos
de las altas montaas de Nario o Cauca, cuesta en un supermercado de Washington 4 dlares. Las diferencias son abismales. De modo que si se le reconociera al campesino un precio
7. Campaa de reubicacin voluntaria y biodesarrollo

alternativo
La erradicacin tiene que ir acompaada por acciones directas de desarrollo humano y de consolidacin de la legitimidad del Estado. Estas acciones deben diferenciarse segn la vocacin o aptitud de los suelos. Muchas de las zonas hoy bajo cultivo no soportaran desarrollos agrcolas o
ganaderos. Para estas regiones ambientalmente frgiles valdra explorar dos tipos de medidas complementarias:
reubicacin voluntaria de poblacin y regalas ambientales.
La primera alternativa ser examinada con cierto detalle
en el Captulo . La segunda consiste en un estmulo econmico a las comunidades asentadas en ecosistemas frgiles para que preserven el balance ambiental. Estas regalas podran nanciarse con cargo a la revisin del US Aid
Package, de recursos nacionales hoy dedicados a la aspersin area, y de fondos previstos dentro de la estrategia de
desarrollo en zonas de conicto (Presidencia de la Repbli-
justo por su cosecha, como consecuencia de las buenas posibilidades de comercializacin, se lograra devolver competitividad a la agricultura tradicional, lo que dara como resultado
que ningn campesino volvera a cultivar ni coca ni amapola.
Necesitamos oportunidades de mercado y facilidades arancelarias. Con mnimas porciones de mercado se lograra satisfacer un alto porcentaje de poblacin campesina. Colombia
podra entrar a ser competitiva con otros mercados. Adems,
hay muchas ms posibilidades de comercializacin entre los
dos pases, posibilidades sin desarrollar y cuyo n sera acabar los cultivos ilcitos por sustitucin rentable. Se tratara de
ventanas de mercado que podran llamarse ventanas de profundidad para los campesinos cultivadores de esos cultivos.
Secretario de Agricultura de Nario.
ca, dnp, : ). Estos dineros seran administrados por

la agencia gubernamental de desarrollo alternativo, con participacin de las comunidades en la eleccin de prioridades y el seguimiento del gasto.
8. Sistema de informacin sobre ventanas de mercado
Los proyectos productivos que vengan a sustituir cultivos
ilcitos deberan basarse sobre la capacidad organizada de
los propios campesinos. Las cooperativas y otras formas del
trabajo asociativo deberan pues hacerse cargo de tareas tocantes a la produccin, la difusin de nuevas tecnologas, la
adquisicin de insumos y el mercadeo especialmente en
nichos especializados (productos orgnicos, productos con
sello de paz y otros similares, ver Captulo ).
Pero la falta de acceso a los mercados dinmicos es el
gran limitante a los esfuerzos de sustitucin masiva (Fidamrica, ).Por eso es necesario encauzar los proyectos hacia ventanas de mercado que se vayan abriendo en los pa-
317

ses del norte o en las grandes ciudades. Apostarle a productos de ciclo largo (como decir palma africana), no slo plantea el problema de generar ingresos en el entretanto sino
que implica muy altos niveles de incertidumbre.
Para poder aprovechar las oportunidades cambiantes de
los mercados dinmicos, sera preciso contar con un sistema
de informacin que identique rpidamente los lugares y perodos donde y cuando escasee determinado producto, de
suerte que el campesino logre vender a los mejores precios
(Recuadro .). Este sistema debe informar a los productores y a los programas de apoyo tcnico para ajustar los volmenes, calidades, infraestructura y sistemas de almacenamiento,
refrigeracin o transporte. Debe tambin llevar la lista de productos en experimentacin o mercadeo incipiente en los centros dinmicos, y hacer los correspondientes sondeos de factibilidad entre los productores colombianos.
Este sistema debera estar coordinado por el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo y en particular por Proexport como entidad responsable de identicar e informar a
los exportadores sobre nichos de mercado (inteligencia de
mercados). Adems de Proexport, el sistema debe contar con
el Plan de Desarrollo Alternativo, el Ministerio de Agricultura y las secretaras de agricultura de los departamentos involucrados. Existen rmas especializadas en ofrecer este tipo
de informacin. La cooperacin internacional tendra un
papel estelar en este punto, principiando por la fao, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos y su Servicio
de Agricultura Extranjera.
9. Adecuacin de las preferencias arancelarias
andinas en Estados Unidos
La ley de preferencia comercial andina para la erradicacin
de narcticos (atpdea), aprobada por el Congreso de Estados Unidos en , podra incluir una exencin arancelaria para productos certicados como provenientes de un
programa de sustitucin de cultivos. Si bien es cierto que
las ventajas arancelarias sobre prendas de vestir, calzado,
relojes, ores, cueros, polmeros, cermicas, entre otros,
contribuyen a fortalecer la economa legal de Colombia, no
es menos cierto que su impacto directo sobre las zonas de
cultivos ilcitos y sobre las oportunidades econmicas para
los campesinos de dichas zonas es prcticamente nulo.
318
10. Provisin no focalizada de los servicios sociales

del desarrollo alternativo
Uno de los efectos perversos de la poltica antidrogas es el
incentivo a las siembras que resulta de llevar auxilios del
Estado hacia las zonas productoras pero no hacia aquellas
que se encuentran libres de cultivos. Por eso y por obvias
razones de equidad los programas sociales del gobierno
tendran que tener un radio de inuencia ms extenso.
En primer lugar se tratara de que iniciativas referentes a
la droga misma, como seran aquellas cubiertas por los swaps
o por las regalas ambientales, benecien no slo a las regiones productoras, sino a las zonas de riesgo o altamente
vulnerables a la expansin de cultivos (por ejemplo, reas
de economa campesina en descomposicin o reas bajo
intensa disputa armada).
En segundo lugar se tratara de que los servicios sociales
bsicos que provee el Estado no discriminen en contra del
campesino que est cumpliendo la ley. Esto en parte se lograr al amarrar los subsidios al descenso total del rea sembrada ms que al productor individual, y en parte se lograra
al reubicar poblacin hacia los polos de desarrollo alternativo que examinaremos en el Captulo .
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319
Captulo 14
Gobiernos para la paz:

el papel de lo local

Agradecimientos
Colaboracin: Fernando Bernal, Norma Glvez y Alberto
Maldonado. Aportes de: Gonzalo Agudelo, Alejandro
Angulo (sj), Mauricio Archila, Daro Aristizbal, Henry
Beltrn, Jos Luis Bociga, Freddy Daz, Oswaldo Espinosa, Miyerlandi Fajardo, Juan Carlos Gonzlez (sj), Hernando Hernndez, Ana Luca Hincapi, Alfredo Manrique, padre Joaqun Mayorga, Carlos Miguel Ortiz, Anette
Pearson, Oswaldo Porras, Gloria Ins Ramrez, Juan Camilo Restrepo, Euser Rondn, Laura Rugeles, Nancy Tirado, Brian Traecy, Gilberto Toro y Fabio Velsquez.
Recuadros: Francisco de Roux (sj) y Floro Tunubal.
Pgina anterior: Foto 14.1 Acto de resistencia civil en el Cementerio Central de Bogot,
en el cual se pidi por los nios muertos en actos terroristas, 16 de agosto de 2002 Foto: Mauricio Moreno/ El Tiempo.
322
icen que aqu el Estado no hace presencia pero

en mi pueblo nosotros somos la presencia del Estado, declar al equipo del Informe el alcalde de un municipio nariense. Su testimonio describe los avatares de la presencia y
legitimidad del Estado en lo local, donde el conicto armado tiene sus races.
La descentralizacin busc aumentar la legitimidad del
Estado en los niveles locales, mejorando la gobernabilidad
local y aumentando el poder de las comunidades. Entre sus
logros se destacan: i) descentralizacin de presupuestos; en
ser descentralizado % de los ingresos corrientes de
la nacin; en el porcentaje era de ; ii) asignacin de
competencias a los municipios, en particular sobre salud,
educacin, saneamiento bsico y equipamiento urbano; se
increment el gasto social como proporcin del pib y la cobertura de los servicios pblicos bsicos; iii) adopcin de
numerosos instrumentos formales de participacin ciudadana; iv) mayor capacidad y nivel de preparacin de los alcaldes y concejales, y v) ampliacin de opciones polticas con
el surgimiento de partidos y coaliciones independientes.
Sin embargo la descentralizacin como estrategia de paz
no ha dado los resultados esperados. Los avances son ms
bien normativos y formales, y la gobernabilidad enfrenta
obstculos como: i) poca capacidad, legitimidad y transparencia institucional; ii) autonoma local restringida; iii) escaso
apoyo y falta de coordinacin entre los niveles de gobierno;
iv) bajo sentido de lo pblico y comportamientos oportunistas; v) espordica y poco efectiva participacin ciudadana,
y vi) casi inexistente rendicin de cuentas.
Las polticas de la descentralizacin suelen formularse
sin tener en cuenta el conicto armado. Sin embargo la literatura internacional sobre desarrollo humano subraya la im-
portancia de la gobernabilidad local para manejar y resolver conictos violentos. Tambin destaca el papel de la descentralizacin efectiva en el aumento de poder ciudadano y
en la construccin de alianzas para enfrentar la violencia.
Este captulo se ocupa del rol de los municipios en la
solucin del conicto armado. Se divide en tres secciones:
La seccin A delimita el objeto de las propuestas y presenta
la evidencia que sustenta la necesidad de fortalecer la gobernabilidad local. La seccin B contiene recomendaciones en
relacin con las instituciones municipales. La seccin C
explora las acciones colectivas y su aporte a la disminucin
de la violencia.
A. Gobernabilidad local y violencia
1. Gobernabilidad
La gobernabilidad trasciende la capacidad administrativa.
Es una manera de gobernar caracterizada por la cooperacin y la interaccin entre lo pblico y lo privado, dentro de
redes de decisin mixta. Desde esta perspectiva, el Estado,
ms que un administrador, es un coordinador de la cooperacin interinstitucional.
La gobernabilidad depende de dos factores: las caractersticas institucionales del Estado y los grados y formas de
capital social o solidaridad ciudadana (Keefer, Snack, ).
Las propuestas para fortalecer estos dos elementos son diferentes aunque estn estrechamente interrelacionadas; las
secciones B y C las analizan en detalle.
Este captulo aborda la relacin entre gobernabilidad y
violencia en municipios pequeos. En las grandes ciudades
la violencia no proviene tanto del conicto armado cuanto
1. Vase UNDP (1999, 2001 y 2003), World Bank (1998) y Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict (1997).
323

del delito ordinario; adems, estas urbes disponen de una

variedad de instituciones y mecanismos propios para abordar el problema. Un ejemplo es la exitosa experiencia de
Bogot, basada en fortalecer y organizar las fuerzas de seguridad y justicia, en programas de cultura ciudadana y en atencin a grupos vulnerables (Recuadro .). En los municipios
pequeos, los actores armados amenazan la gobernabilidad
de tres maneras:
Atacan directamente al Estado y sus funcionarios. Segn
la Federacin Colombiana de Municipios, entre y
fueron amenazados funcionarios. Desde mediados de
, ms de la mitad de los alcaldes y concejales han sido
amenazados por las Farc. En van concejales asesinados. Como tambin se recordar del Captulo , entre y
se produjeron tomas de municipios, aunque el fenmeno ha disminuido notablemente en los ltimos meses.
La presencia de actores armados inhibe la cooperacin
entre Estado y sociedad civil. Estos grupos actan como
principales mediadores a travs del clientelismo armado, lo
que deslegitima al Estado.
El miedo y la desconanza debilitan a la sociedad civil.
Las amenazas y el asesinato de lderes comunitarios desmotivan la organizacin y la participacin ciudadana en la vida
pblica.
Frente a las amenazas de los armados los funcionarios
locales y en particular los alcaldes, tienen tres opciones bsicas, como sugieren los episodios del Recuadro .:
Cooperar. Esta estrategia puede disminuir los asesinatos y proteger la vida del alcalde pero entrega a los grupos
armados parte del presupuesto y les permite proveer algunos bienes pblicos como carreteras e infraestructura social. Esta opcin se vuelve ms difcil a medida que aumenta el nmero de territorios en disputa (Captulo ).
Enfrentarse. Generalmente la estrategia de enfrentarse
slo es viable en centros urbanos que gozan de suciente
proteccin. Si el alcalde de un municipio pequeo se enfrenta suele verse forzado a despachar desde la capital del
departamento.
Negociar. Para cada acto administrativo se negocia con

uno y otro grupo. Si el territorio est en disputa cabe la posibilidad de adoptar las mismas reglas de juego ante ambos
bandos y de esta curiosa forma preservar una cierta autonoma.
La posibilidad de negociar o aun de enfrentarse aumenta cuando se dan uno o ms de tres factores: i) el apoyo
externo, es decir el soporte del gobierno nacional y departamental, municipios vecinos, el ejrcito o la polica; ii)
solidaridad ciudadana expresada en la organizacin y la
capacidad para la accin colectiva, y iii) presencia de terceros que puedan dar legitimidad y poder al alcalde frente a
los actores armados (una ong con reconocimiento nacional
o internacional como Brigadas de Paz en Barrancabermeja la Iglesia u organismos internacionales).
La literatura sugiere que la buena gobernabilidad disminuye la violencia intertnica y las masacres (Easterly, ),
y que la capacidad de resolver paccamente los conictos
depende de la calidad y conabilidad de las instituciones
pblicas (World Bank, ). Por otra parte las fallas de gobernabilidad municipal pueden acentuar la permeabilidad
local al conicto armado (Captulo ).
2. Fallas institucionales y violencia
El municipio es la principal y a menudo la nica presencia
del Estado en las regiones en conicto. Mientras no haya
otra estrategia de apropiacin sostenida del territorio por
parte del Estado, los municipios son el Estado. Sin embargo entre los municipios ms asediados por el conicto, un
nmero signicativo presenta serias fallas de gobernabilidad.
stos corresponden al conjunto de municipios vulnerables, para los cuales se propone ms adelante un rgimen especial. Para su identicacin se usaron dos ndices:
de gobernabilidad y de violencia.
El ndice de gobernabilidad incluye variables de gestin
scal, presencia estatal y calidad de vida. Su valor es penalizado si el alcalde es vctima de amenazas o asesinato. El n-
2. La Gobernacin de Antioquia acompaa procesos de gobernabilidad local, como la Asamblea Constituyente de Tarso, a travs del Plan Congruente de Paz
(Recuadro 14.4.)
3. Segn alcaldes consultados, la polica afecta poco su decisin de negociar, enfrentarse o cooperar. Esto en parte se debe a que en muchos casos la polica
324
tiene un papel ms bien simblico pues sus pocos efectivos resultan insuficientes para evitar un ataque.
RECUADRO14.1
Alcaldes en medio del conflicto*

De aqu no me voy!
Veinte millones de pesos pedan los secuestradores por la liberacin de su esposa. Y aunque dos meses despus del plagio
no haba indicios sobre los captores, era casi imposible que no
se tratase de guerrilleros encampamentados en la cordillera.
C
mo probarlo?
Las nicas pistas eran dos llamadas telefnicas realizadas
por un mismo hombre y el repicar inconfundible del campanario del pueblo vecino que escuch mientras lo conminaba a
pagar el rescate. Guiado por el sentido comn, supuso que las
llamadas se originaron en la cabina de Telecom de aquel pueblo cercano.
Una decisin afortunada fue encargar a un nio vendedor
de dulces que recolectara los recibos de pago que los usuarios
abandonaban en las cabinas, el piso o en la cesta de la basura.
Para su imaginacin, resultaba muy fcil identicar llamadas
atpicas, como las dirigidas a telfonos celulares, por ejemplo.
El destino estaba de su lado porque comprob que durante
dos nes de semana consecutivos alguien llam trece veces a un
mismo telfono celular. En su anlisis, un simple campesino o
habitante de un pueblo pobre y apartado no tena con qu
pagar esas llamadas. D
ebera ser alguien con recursos y podra
tratarse de un guerrillero que renda cuentas a su jefe! Sera
aquel el celular del comandante del frente guerrillero? Una
breve respuesta de quien contestara lo sacara de dudas porque
conoca la voz del comandante que, en dos oportunidades, lo
haba citado a una rendicin de cuentas scales. Vericada la
sospecha, se intern solo en la montaa, busc el campamento y contact al comandante.
S que usted tiene aqu a mi mujer y vengo a que me la
devuelva. No me lo niegue, porque yo, de aqu, no me voy le
Fuente: Equipo del INDH 2003, en entrevistas con alcaldes entre
octubre de 2002 y mayo de 2003. Por razones de seguridad se cambian los

nombres, no se identifican los municipios y se omiten circunstancias.
advirti. A regaadientes, el sorprendido comandante reconoci el plagio y horas despus se la entreg.

No lo hemos vuelto a ver por all
Qu hubo alcalde? le dijo el hombre que se cruz con l,
en la Plaza de Bolvar de la capital del departamento. No lo
hemos vuelto a ver por su pueblo agreg. Entre perplejo y
atemorizado, el funcionario apur el paso, sigui de largo y
atin a responder:
Bien, bien, gracias.
En ese momento ignoraba que, a partir de entonces, el hombre le saludara sin falta cada semana, bajo la ceiba del parque
principal de la ciudad, en donde busc refugio para esquivar
las extorsiones y amenazas de la guerrilla. En lo sucesivo, a cambio de su integridad personal y la de su familia, no tuvo ms
remedio que negociar el pago de comisiones y la asignacin
de los contratos a empresas protegidas por el comandante
paramilitar de la regin.
Y ustedes, qu haran?
Qu haran ustedes si los policas extorsionan a los cocaleros? nos pregunt un alcalde dispuesto a denunciar los atropellos de un grupo de uniformados recin llegados a su municipio.
Estoy desesperado. Los raspachines dicen que soy cmplice o cobarde porque han venido a contarme la verdad de
las cosas, no he actuado y los abusos siguen.
Y por qu no ha llamado al general de la polica en la
capital del departamento?
Me da pena decir esto, pero es la verdad: siento miedo
de que los policas me la cobren.
Hay alternativas?
Pues vea. La semana pasada la secretaria de Gobierno y
yo nos fuimos a pedirles ayuda a los guerrilleros porque con
ellos la cosa es en serio, pero a mitad de camino nos arrepentimos porque camos en cuenta de que meternos en ese
cuento podra enredarnos ms la pita.
325

Que mande uno solo!

A m no me importa quin mande o que ganen los paramilitares, la guerrilla o el ejrcito. Lo que a m me importa es
que, por Dios, mande uno solo!
Yo, peculo
Investigadores de este Informe conversaban desprevenidamente con algunos alcaldes sobre cmo se las arreglaban, en medio
de las restricciones scales, para proveer seguridad en pequeos municipios afectados por el conicto armado. Como la
mayor parte de su presupuesto debe dedicarse a educacin y
salud, un alcalde relat que para defender al municipio de la
guerrilla cobraba, por debajo de la mesa, una sobretasa del
% a todos los contratos en estos sectores. Con esos recursos
ha nanciado durante dos aos el sistema de sirenas veredales,
personal de seguridad, telfonos celulares y radios mviles.
Todos peculamos, no hay de otra. La diferencia es que
no peculo para m sino para la comunidad coment. Usted me dir que el peculado es un delito. Lo s. Reconozco
que yo peculo. Q
u ms puedo hacer?
Squenlo en la volqueta del municipio!
Mientras charlo con ellos, squenlo en la volqueta del municipio! alcanz a ordenar la alcaldesa.
dice de violencia toma en cuenta homicidios, masacres, desplazamiento forzado, presencia de grupos armados, presencia policial y acciones terroristas (anexos C y D).
Los municipios, y en particular los vulnerables, deben
corregir siete grandes fallas institucionales que los hacen
ms permeables al conicto:
Dicho eso, camin con altivez hacia el centro del parque, ante la vista de todo el pueblo y mirando jamente a tres paramiliares que vestidos de civil y con desfachatez haban llegado
mancados (armados) a preguntar por un empleado de la Alcalda, a quien haca poco haban sindicado de ser colaborador de
la guerrilla. Eran los mismos matones que de vereda en vereda
haban eliminado a otros supuestos cmplices.
Yo no s de dnde saqu tanto valor. Slo recuerdo que
mientras llegaba al centro del parque le ped ayuda a mi Dios y
que cuando los tuve cara a cara, les dije: Cmo se les ocurre
matar a ese muchacho tan sano! Ellos me miraban, me miraban y me miraban... en silencio. Al darme cuenta de que estaban sorprendidos por mi actitud, me les envalenton y me les
fui acercando, sin quitarles la mirada. Y de pronto se me ocurri preguntarles:
Qu tal que a ustedes los fueran a masacrar aqu los guerrilleros y que yo como madre les rogara que les perdonaran sus
vidas? A ustedes les gustara, cierto? les insist. No dijeron, ni po. Al rato, el que pareca mandar a los otros dos abri
la boca:
Dgale a ese man que si no quiere problemas, se abra de
aqu.
Pero en ese momento, ya el muchacho haba salido oculto
en la volqueta del municipio.
En trminos de recursos perdidos, la corrupcin a nivel

municipal no es la ms grave; pero en muchos sectores existe
la percepcin de que ese es el caso (Presidencia, Banco Mundial, ). A comienzos de , entidades territoriales
estaban bajo investigacin por mal manejo de regalas petroleras. Estos comportamientos son fuente de legitimacin para los grupos armados.
a. Corrupcin
b. Deslegitimacin
En todos los niveles territoriales la corrupcin tiene un impacto devastador sobre la gobernabilidad porque desacredita al Estado y disminuye los recursos pblicos para la provisin de servicios sociales.
326
La legitimidad de las instituciones municipales es condicin necesaria de la gobernabilidad. Sin embargo las actuaciones de otros niveles de gobierno, en particular de la na-
4. Adems de los Anexos, encontrar detalles en http://www.pnud.org.co/indh2003
Cuadro 14.1 Distribucin, segn categora, del gasto total en justicia, seguridad
y orden pblico del nivel municipal para 1998
Categora
Especial
Sexta
Municipios
Poblacin
% del gasto total
Promedio por persona
11.230.000
84%
41,21 pesos
559
8.931.800
1%
0,66 pesos
Fuente: DNP, 2001.
cin, tienden a deslegitimar al municipio. Bajo pretexto, precisamente, de que son corruptos o de que son incapaces,
muchos programas nacionales o departamentales no toman
en cuenta las opiniones y prioridades ni los esfuerzos de
planeacin y de ejecucin de los municipios. Ms an, la
ley de , columna vertebral del rgimen territorial,
deslegitima al pequeo municipio porque:
Le permite anunciar inversiones por encima de sus posibilidades reales. En la mayora de los casos, el municipio
no puede disponer sino de un % del valor de las transferencias, ms los escasos recursos propios, pues el resto est
sujeto a destinacin especca.
La llamada certicacin, que aumenta la autonoma
nanciera del municipio, depende de burocracias departamentales que en general procuran retener el control sobre
los fondos.
Reduce la capacidad del municipio para ofrecer incentivos, reubicar personal mdico y docente, u ofrecerle proteccin frente a los armados.
c. Escasa injerencia y poca inversin en seguridad
En una encuesta a los alcaldes revel que para la mayora el objetivo prioritario de su gestin era disminuir los ndices de violencia y de delincuencia comn (dnp, ). En
las cumbres de alcaldes suele orse que la seguridad es el
mayor problema de los municipios. Sin embargo el manejo
del orden pblico est altamente centralizado, como explic
el Captulo . La actual poltica de defensa y seguridad demo-
crtica mantiene esta tendencia, aunque promueve la creacin de consejos locales de seguridad para la coordinacin
de la poltica (nacional) en sus reas de jurisdiccin (Presidencia, Ministerio de Defensa, : ).
Segn la ley de , del % de las transferencias
que no se destinan a educacin y salud, la municipalidad
puede usar una parte para cubrir necesidades de orden pblico y seguridad ciudadana. En la prctica los municipios
invierten en promedio ,% de sus ingresos en justicia, seguridad ciudadana y orden pblico. Este gasto se concentra
en las ciudades. Como se aprecia en el Cuadro ., hay un
abismo entre los municipios de categora especial (Bogot,
Medelln, Cali, Cartagena y Barranquilla) y los municipios
de categora. Adems, % de tales gastos se nancia con
recursos propios y no por transferencias.
Por otra parte los fondos de seguridad (municipales y departamentales) nanciados con un impuesto de % sobre
los contratos de construccin y mantenimiento de vas han
tenido poco desarrollo. En centenares de municipios pequeos y lejanos no se han creado y no es viable hacerlo, si se
considera que all se invierte muy poco en construccin o
mantenimiento de vas.
El Cuadro . muestra que los municipios vulnerables
tienden a invertir menos en justicia y seguridad ciudadana.
Esto se explica en parte porque las leyes de y de
restringen el gasto permitido a la conanciacin de la
polica, pero la polica ni siquiera hace presencia en muchos municipios.
5. La ley 60 describe el gasto en proteccin al ciudadano como aquel dirigido a cofinanciar los servicios adicionales de polica en previo acuerdo con la nacin.
327

Cuadro 14.2 Gastos en seguridad ciudadana

y justicia en los municipios vulnerables* (2001)
Municipios
vulnerables
Grandes
ciudades
Municipios
Gasto total anual
209
$3.480.453.798
$703
$41.649.835.000
$ 3.015
Grfico 14.1 Poblacin en los municipios

vulnerables
Por habitante
Fuentes: DNP, 2002; INDH 2003.

* Municipios que combinan poca gobernabilidad y altos niveles de violencia.
Vese la lista en el Anexo D.
d. Participacin ciudadana fragmentada

Es conveniente contar con instancias o canales de participacin ciudadana en un municipio de . habitantes?
Cada ley sectorial o territorial ha creado su propio consejo,
comit, junta o asociacin. Esta dispersin normativa acenta la fragmentacin de la sociedad civil.
Las condiciones para participar en la vida pblica local
desalientan a los ciudadanos porque dependen en gran medida de la voluntad del alcalde de turno, porque son, en su
mayora, de carcter consultivo, porque estn sujetas a normas rgidas y porque piden demasiados requisitos. El poco
xito de la revocatoria del mandato, el voto programtico,
los cabildos abiertos y otros mecanismos de democracia
directa ilustran bien este punto (Velsquez, ).
e. Suministro de bienes pblicos por parte de
los grupos armados
Los grupos armados suministran bienes colectivos, particularmente seguridad y justicia (Captulo ). En respuesta, el
Estado ha promovido los llamados mecanismos alternativos
de solucin de conictos (masc), buena parte de los cuales
depende de los gobiernos locales.
stos han logrado resolver
328
6. Anexo D.
Fuente: Base de Datos INDH 2003 (Anexos C y D).
conictos y desencadenar dinmicas sociales constructivas

(Medina, ). Sin embargo, la multiplicacin de guras
ha creado un laberinto normativo que diculta la gestin de
los municipios, sobre todo de los ms pequeos.
f. Fragmentacin territorial
Muchos municipios pequeos estn poco integrados a los
ejes de la economa nacional o departamental. Sin embargo, ser pequeo no implica carecer de gobernabilidad, toda
vez que i) muchos municipios nacieron a partir de identidades culturales y del querer popular, as que en trminos
de gobernabilidad su historia les da una ventaja indudable,
y ii) en el municipio pequeo es ms fcil crear conanza y
ejercer la accin colectiva.
Pero ser pequeo tambin quiere decir que la violencia
se siente ms. En Bogot diez muertes pueden ser pocas pero
en un pueblo de mil habitantes son muchsimas. Adems
el municipio pequeo no genera economas de escala en la
gestin. Del total de los municipios vulnerables % tiene menos de mil habitantes (quinta y sexta categora) y
% tiene menos de mil habitantes, mnimo exigido por
la ley de para poder constituirse como tal (Grco
.). Para el total del pas esta cifra corresponde al % (Cua-
Cuadro 14.3 Municipios muy pequeos en algunos departamentos (2002)

Departamento
Antioquia
Municipios
Municipios con % de municipios

menos de 14.000 con menos de
habitantes
14.000 habitantes
125
48
38,40
Bolvar
45
19
42,22
Boyac
123
103
83,74
Cundinamarca
117
73
62,39
Choc
31
20
64,52
Nario
64
28
43,75
Valle
42
16,67
1098
561
51,09
B. Mejorar la gobernabilidad: el lado institucional

De conformidad con el diagnstico anterior, para fortalecer
las instituciones estatales en el nivel municipal habra que
actuar en cuatro frentes principales: i) lucha contra la corrupcin, ii) adopcin de un rgimen especial para municipios
vulnerables, iii) provisin del servicio pblico de justicia, y
iv) acciones mancomunadas entre entidades territoriales.
1. Lucha contra la corrupcin
Pas
Fuente: DNP/UDT.
dro .). Otro aspecto de la fragmentacin es la falta de

incentivos para inducir las asociaciones entre municipios, y
aun entre departamentos.
g. Debilidad de la instancia intermedia
El nivel intermedio entre las entidades territoriales y el Estado central debera coordinar, prestar asistencia tcnica y
desarrollar economas de escala. Pero el departamento est
debilitado. El clientelismo, la corrupcin, la limitada capacidad administrativa y tcnica, y la falta de coordinacin con
los municipios y con el propio gobierno central, obstaculizan la gobernabilidad local (Recuadro . ).
Si bien este agelo no depende slo de fallas institucionales

y desborda la esfera de lo municipal, cabra pensar en por
lo menos tres acciones especcas desde las instituciones
locales:
Primera, atencin especial a municipios vulnerables. Los
programas anticorrupcin deberan concentrarse en regiones donde una maa se ha adueado del aparato del estado (Captulo ), donde es alta la incidencia del clientelismo
armado (Captulo ) o donde la gobernabilidad en general es baja. Dichos programas deberan ampliarse para incluir al menos cinco tipos de actividades: i) educacin y
sensibilizacin ciudadana; ii) educacin y sensibilizacin de
candidatos y dirigentes de partidos polticos; iii) fortalecimiento de las organizaciones sociales para el control de los
recursos pblicos; iv) promocin de mecanismos de veedura y rendicin de cuentas, y v) sistemas de informacin pblica sobre ingresos y gastos municipales.
Segunda, reforzar al departamento como instancia de
articulacin con la nacin, para lo que se requiere mejorar su
capacidad para ofrecer asistencia tcnica y de control a los
municipios. El departamento podra recopilar informacin
y emitir alertas tempranas a los organismos centrales.
Tercera, revisar el funcionamiento de las personeras
municipales y, eventualmente, el de los entes que vengan a
reemplazar las contraloras municipales, con el n de evitar
su burocratizacin y corrupcin.
7. La aprobacin del referendo (ley 796 de enero 21 de 2003), modificado por la sentencia C-551 del 9 de julio de 2003, suprimira las contraloras departamentales, distritales y municipales pero no las personeras. Si las personeras no son eliminadas, deberan centrarse en promocin y defensa de los derechos
humanos y en el uso masivo de los MASC. Frente a la administracin de justicia deberan limitarse a denunciar los actos contrarios al orden jurdico dejando a la
Procuradura las funciones de Ministerio Pblico en determinados procesos judiciales, y la facultad de sancionar disciplinariamente a funcionarios. Caso de aprobarse
el referendo, la Contralora General de la Repblica debera vigilar los fiscos municipales a travs de empresas colombianas escogidas mediante concursos de
mritos. Tambin convendra establecer que los juicios de responsabilidad fiscal se tramiten por la jurisdiccin contencioso administrativa a solicitud de la Contralora.
329

RECUADRO14.2
Cauca: minga de gobernabilidad por un real Estado social de derecho

Taita Floro Alberto Tunubal*
Las organizaciones sociales y la mayora de los sectores polticos representados en la minga por el Cauca no sienten que
existe en nuestro pas un Estado democrtico ni una nacin
colombiana multitnica y pluricultural.
Su participacin en los niveles municipal, departamental y
en el legislativo nacional est dentro de la decisin de construirlos, apelando a la gobernabilidad local y regional como una de
las herramientas principales. Pero los sectores dominantes en
el pas, en cambio de ver esto como una coincidencia y un
lugar de encuentro y de construccin conjunta, han puesto
un gran empeo para que nuestro esfuerzo no fructique.
La relacin entre gobierno nacional y gobierno del Cauca
ha mostrado la contradiccin entre dos alternativas de Estado
y de nacin diferentes, sealando claramente que no hay voluntad de cambio en quienes ostentan el poder en Colombia.
A continuacin esbozaremos tres ejemplos de esta relacin
erradicacin de cultivos ilcitos, concertacin de programas
de desarrollo y tratamiento de la propuesta y movilizacin social, que no pretenden dar cuenta de la situacin pero s
dejar abierta la discusin de la problemtica.
Erradicacin de cultivos ilcitos
Despus de procesos e iniciativas comunitarias de erradicacin
y sustitucin de cultivos, de las comunidades paeces y guambianas durante toda la dcada del , las cuales fueron constantemente ignoradas por el Estado, el gobierno departamental
present la propuesta de erradicacin voluntaria, manual, concertada y articulada dentro de la puesta en marcha de planes
de vida local y del plan alterno regional. Sabamos que con
nuestra capacidad comunitaria podamos realizar una movilizacin social de grandes proporciones que nos permitiera dar
solucin a la problemtica de estos cultivos, a la vez que construir una vida digna y un modelo propio en lo econmico,
social y cultural.
* Gobernador del Cauca.
330
Para esta iniciativa no encontramos interlocucin en el gobierno nacional del presidente Pastrana. Las diferentes instancias como dnp, fip y cne, estn diseadas, en el mejor de los
casos, para realizar interlocucin con las entidades territoriales sobre los programas denidos desde la estructura central y
no sobre los que puedan surgir en las regiones. De ah que la
nica interlocucin posible era con el mismo presidente. Misin casi imposible, que llev a enfocar la mayor parte de nuestros esfuerzos de gestin en la comunidad internacional. Mientras tanto el gobierno nacional ejerca su poltica de fumigar
en las zonas de cultivo.
Cuando en el segundo semestre de , luego de iniciado
el proceso de la surcolombianidad, los gobernadores del sur
de Colombia lograron entrevistarse con el presidente Pastrana
sobre el tema, l sostuvo lo siguiente:
Su poltica de fumigacin no es contra los cultivos de minifundio, los cuales excluye explcitamente, sino contra los de
grandes reas.
De manera inmediata se conformara una comisin para
mirar la categorizacin de los cultivos y la propuesta de los
departamentos. Esa instancia estaba integrada por: vicepresidente de la repblica; Consejero de Seguridad, Gonzalo de
Francisco; polica antinarcticos y los seis gobernadores.
Como resultado del trabajo en la comisin los gobernadores presentaran una propuesta sustitutiva a la fumigacin.
En esas reuniones, la decisin poltica del presidente qued
reducida a un mero enunciado, por la categorizacin tcnica
del director antinarcticos avalada por el Consejero de Seguridad, en el sentido de que uno y otro minifundio, y ms minifundios, conforman un rea grande, y que por tanto la polica
no poda ponerse a mirar si all haban uno o varios propietarios. Con base en esa situacin los gobernadores le propusieron al presidente: i) denir una metodologa para, de manera
inmediata, determinar sobre el terreno de los cultivos ilcitos
de subsistencia o minifundio en Cauca y Nario suspender la
fumigacin mientras se evaluaba acertadamente esta temtica,
e ii) iniciar, con las comunidades, acuerdos de erradicacin

voluntaria que contemplaran compromisos por parte de los
gobiernos departamentales y municipales, de las comunidades y del gobierno nacional, para establecer desde el comienzo un cronograma de acciones y metas, as como un fondo de
inversin para la sustitucin dentro del marco del Plan Sur. El
cronograma plante un trmino de nueve semanas para reunirse con comunidades, organizaciones e instituciones, construyendo pactos de erradicacin manual. La respuesta no se
dio por parte del presidente y la comisin no fue convocada
de nuevo. La Procuradura abri investigacin disciplinaria al
gobernador del Cauca por exigir la no fumigacin sobre los
cultivos y proponer, en cambio, su erradicacin manual.
Concertacin de programas de desarrollo
El Consejero de Seguridad retom los dilogos con el Cauca
por designacin del presidente, para buscar un proceso de
desarrollo socioeconmico que no estuviera ligado a sustitucin o erradicacin, aunque dentro del contexto de dar salida
a esa problemtica. Se decidi actuar en el piso trmico fro,
por tanto, la gobernacin cit a representantes de las comunidades ubicadas en la parte alta de la Cordillera Central.
Durante ms de tres meses se trabaj una propuesta de seguridad alimentaria con el gobierno. La propuesta inicial de
inversin tuvo cambios desde 100 mil millones de pesos hasta
45 mil millones, para terminar en 17 mil millones, implicando
en cada ocasin desencuentros y concertaciones con las comunidades. La propuesta fue presentada al fip con el aval y
decisin poltica de la Presidencia. All, despus de varias sesiones y discusiones, se aprob una inversin de 7 mil millones de pesos para el Cauca.
Cuando el gobierno departamental haba realizado el proceso de reformulacin de la propuesta de seguridad alimentaria, ajustndola al presupuesto aprobado, el fip le solicit
citar a los alcaldes. En la reunin, el fip aclar que los recursos
aprobados se seguan sosteniendo pero que no iban a ser para
seguridad alimentaria sino para infraestructura social, para lo

cual cada municipio tendra una inversin promedio de 400
millones de pesos, los cuales seran contratados directamente
desde Bogot. Los alcaldes manifestaron su inconformidad y
exigieron que los recursos llegaran a travs de la gobernacin.
El funcionario encargado dej escapar la indencia de que
algunos de los congresistas del Cauca haban presionado para
que no se realizara el programa de seguridad alimentaria sino
que se repartieran los recursos de manera que se le pudiera
dar un manejo como cupos regionales (auxilios parlamentarios).
Finalmente, en el gobierno del presidente Pastrana al n
no se hizo la inversin. En el consejo comunal de gobierno
del presidente Uribe, en Popayn, se mostr al Cauca como
uno de los departamentos que ms se haban beneciado de
las infraestructuras fip en el primer ao de mandato. El proyecto de seguridad alimentaria sigue radicado en el fip y en el
dnp como constancia histrica del dilogo institucional de
sordos y dems gajes de nuestra democracia.
Tratamiento de la protesta y movilizacin social
Para el gobierno departamental del Cauca la preservacin de
este derecho constitucional es bsico para avanzar en la construccin del Estado social de derecho. En una situacin de
agudizacin del conicto armado, la no criminalizacin de la
lucha social, el respeto a las organizaciones y dinmicas sociales, son la nica garanta de que la solucin del mismo avance
hacia la democracia y no hacia el autoritarismo de derecha o
de izquierda.
Para el paro agrario del de septiembre de se realizaron previamente reuniones con el gobierno nacional (viceministro del Interior), del gobierno departamental, de la fuerza pblica y de las organizaciones sociales. En estas reuniones
se presentaron indicios de que el paro estaba apoyado o promovido en algunas zonas por la guerrilla; para el gobierno departamental era claro que si bien esta situa331

cin se poda estar presentando, ello no desautorizaba a las

organizaciones y comunidades que planteaban movilizarse en
torno a las polticas agrarias.
Durante el desarrollo de la movilizacin la fuerza pblica
impidi el paso de las comunidades que se dirigan a los sitios
denidos de concentracin, en varios puntos del Cauca; a la
vez que no permiti el paso a estos sitios de comida y de atencin en salud. La comisin internacional que haca veedura
de la situacin fue acusada de intervenir en asuntos internos.
Cronologa de un conflicto
Septiembre a . Permanentes consejos de seguridad. El
gobierno departamental, junto con la Procuradura y la Defensora del Pueblo, insistan en que no estaban de acuerdo con
las medidas adoptadas, requiriendo a la fuerza pblica coordinarse con la gobernacin del Cauca como jefatura de orden
pblico en la entidad territorial. Por n despus de muchas
vueltas, qued claro que la fuerza pblica estaba recibiendo
rdenes directas del gobierno nacional a travs del ministro
del Interior y que la gobernacin ya no tenia decisin sobre
esta situacin.
Septiembre a . En varias ocasiones, en lapsos de ms
de una hora hubo intercambio entre el ministro del Interior y
el gobernador del Cauca, va telefnica. El ministro dej claro
que no iba a cambiar las medidas. Como el consejo de seguridad haba avalado la ida del gobernador a dialogar con los
movilizados, el ministro no la desautoriz aunque mostr su
desacuerdo. El gobernador del Cauca claric la actuacin de
la comisin de veedura internacional ante la Fiscala, el ministerio del Interior y el das, lo cual permiti que no fuera
expulsada del pas como ocurri con comisiones similares en
otros departamentos.
Septiembre . Dilogo del gobernador con movilizados
en el resguardo de La Mara. Explicaron que no estaban tomando la va ni lo tenan previsto, sino que haba sido impedido su avance por la fuerza pblica y por ello se haban ubicado en el resguardo con permiso del cabildo.
Igualmente en otras partes del Cauca la movilizacin haba
sido impedida. Presentaron las peticiones del pliego agrario y
pidieron que el ministro del Interior recibiera a la comisin
332
nacional en su despacho. Hubo dilogo telefnico gobernador-ministro; este ltimo seal que ya haba expresado a una
comisin que recibi en su despacho, su disposicin a resolver sus inquietudes por medio de mecanismos previstos por
la Constitucin como derechos de peticin, para lo cual no se
necesitaban movilizaciones; que en todo caso poda dialogar
con una comisin del Cauca en la siguiente semana, cuando
no existiera la presin de una movilizacin o de una posible
toma de va o accin de hecho.
Los movilizados regresaron a sus comunidades el da sbado , expresando que ya saban que con este gobierno no
se poda dialogar y que nadie garantizaba el derecho a la movilizacin. A la siguiente semana solicitaron cita con el ministro, pero no fue posible concretarla.
A las pocas semanas el presidente Uribe program un consejo de seguridad en Popayn, al cual fueron convocados, adems de sus integrantes gobernador, fuerza pblica y organismos de seguridad, Procuradura y Fiscala), el alcalde de
Popayn, representantes de los gremios econmicos, algunos
parlamentarios caucanos, alcaldes y personeros.
En dicha reunin la ministra de Defensa sostuvo que el
gobernador del Cauca, durante el paro agrario, haba dejado
solo al gobierno nacional. En opinin del gobernador, fueron
l y los organismos de control quines se quedaron solos en la
defensa de las garantas constitucionales y adems desconocidos en sus funciones y mandatos.
En sentencia posterior sobre las zonas de rehabilitacin y
consolidacin, pero aplicable tambin a este caso, la Corte
Constitucional declara inexequible la disposicin por medio
de la cual el ministro del Interior puede asumir el control del
orden pblico en un departamento, pues la Constitucin seala claramente que ello es funcin del gobernador, raticada
por el mandato que le han dado los ciudadanos con el voto.
El presidente Uribe sabe de la difcil relacin. Por ello ha
establecido una gerencia de apoyo para el Cauca. An es temprano para saber si ella va a asegurar una interlocucin real
con la regin y un trabajo mancomunado en procura de construir pas desde el Cauca; en todo caso el suscrito como gobernador del Cauca, aboga por que as sea.
Cuadro 14.4 Resumen de las competencias en el rgimen especial para municipios vulnerables
Competencias
Planeacin
Ejecucin
Nacin
Poltica nacional, asesora, distribucin de los recursos, dictar

normas cientficas, tcnicas y administrativas, monitoreo nacional incluyendo recoleccin, sistematizacin y anlisis de datos
Certificar los municipios.
Departamento
Monitoreo, coordinacin, asistencia tcnica, mecanismos de

ejecucin, centros de reclusin
Salud, educacin y todas las dems competencias, incluyendo

los MASC que no estn a cargo del municipio
Municipio
Seguridad ciudadana, MASC, empleo, servicios pblicos, vivienda, sector agropecuario, transporte, materia ambiental, deporte y recreacin, cultura, prevencin y atencin de desastres,
desarrollo empresarial e industrial, atencin a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional y restaurantes escolares.
Seguridad ciudadana, MASC y atencin a poblacin vulnerable

y victimas de la violencia.
Salud y educacin (si se encuentra certificado)
Fuente: INDH, 2003.
2. Rgimen especial para municipios vulnerables
a. Competencias, nanciacin y gastos
Este rgimen vendra a ser el reconocimiento de que los municipios pequeos, con escaso desarrollo institucional y duramente golpeados por el conicto armado no pueden seguir
funcionando como si en Colombia reinara la paz. El rgimen es de excepcin porque suspendera la vigencia de algunas leyes en esos municipios. Sera temporal, mientras lo
exijan las circunstancias concretas de cada localidad y exible segn cambien esas circunstancias.
Un punto sensible sera por supuesto la escogencia de
los municipios sujetos a este rgimen. Desde el punto de
vista tcnico, sin embargo, se tratara de precisar los criterios de clasicacin y de aplicarlos a una base de datos conable y actualizada, como el dnp lo hace ya en otras varias
materias sensitivas. El Dane suministrara los datos y la lista
debera ser revisada a intervalos regulares.
A ttulo de ilustracin, y como atrs se indic, se identican municipios vulnerables, vale decir, con los ms altos ndices de violencia y los indicadores ms pobres de
gobernabilidad. Tambin se identicaron los diez municipios
en condicin de extrema vulnerabilidad: Arauquita (Arauca),
Fundacin (Magdalena), El Playn (Santander), Teorama
(Norte de Santander), Morales, La Vega, La Sierra y Cajibo
(Cauca), Cartagena del Chair (Caquet) y Socot (Boyac).
El rgimen especial incluira cuatro tipos de medidas de
excepcin:
La idea central es simple: que el municipio tenga real capacidad de accin frente a los problemas que le plantea el conicto armado (formacin de frentes de seguridad local, sistemas
de comunicacin y alerta temprana, prevencin de reclutamiento y atencin a desplazados). Que, en este contexto, el
departamento se encargue con seriedad de la asistencia tcnica, el seguimiento y el desarrollo de actividades e inversiones
conjuntas, acordes con el plan de desarrollo municipal. Que
la nacin facilite, estimule y ayude a nanciar este esfuerzo.
As, los planes de desarrollo municipal seran ejecutados
entre los varios niveles de gobierno. Sin disminuir sino antes aumentando el presupuesto para cada municipio, el departamento se encargara del monitoreo, la coordinacin, la
asistencia tcnica y buena parte de los mecanismos de ejecucin. El municipio se dedicara a ejecutar acciones en
materia de seguridad ciudadana, atencin a grupos vulnerables y vctimas de la violencia, y al uso de los siguientes
masc: conciliadores en equidad, jueces de paz y comisarios de
familia. La certicacin de un municipio segn los actuales criterios dependera exclusivamente del dnp, independientemente del tamao del municipio (Cuadro ..).
La nanciacin del rgimen especial se garantizara de
dos maneras:
Con un incremento del % en las transferencias del
Sistema General de Participaciones. Para el y sobre
333

la base de nuestros municipios esto signicara una

inversin promedio adicional de unos millones de pesos por municipio.
Los fondos de seguridad podran nanciar algunas de
las actividades a ser ejecutadas por el municipio. Los fondos deberan ser manejados por los consejos locales de seguridad que propone la Poltica de Defensa y Seguridad
Democrtica. El impuesto del % sobre la construccin y el
mantenimiento de vas podra ser recaudado por la Dian; el
monto recaudado sera distribuido entre los municipios del
rgimen segn el nivel de violencia, calculada por tasa de
homicidios.
b. Participacin
En un municipio vulnerable es primordial fortalecer los
mecanismos de participacin ciudadana.
sta debe ser relevante y efectiva. En los municipios del rgimen especial
podra establecerse un comit ciudadano coordinador inspirado en la idea del comit municipal de integracin y desarrollo de la comunidad (decreto de ), como nico espacio formal de decisin ciudadana.
El comit estara integrado por un representante de cada
junta de accin comunal y un representante de cada uno de
los consejos sectoriales municipales de participacin existentes, y tendra las siguientes funciones: i) promover debates pblicos sobre los planes de gobierno de los candidatos
y entregar a stos el resultado de dichos debates; ii) promover debates pblicos sobre los proyectos de planes de desarrollo y presentar los resultados al concejo municipal; iii)
nombrar al personero municipal; iv) proponer los candidatos para conciliadores en equidad y jueces de paz; v) solicitar
informes peridicos al ejecutivo (municipal y departamental); vi) formular observaciones sobre el avance del plan de
desarrollo, y vii) proponer, mediante votacin calicada, la
revocatoria popular del mandato del alcalde o de los concejales. El municipio debe nanciar las reuniones del comit
y la difusin de sus puntos de vista.
c. Supervisin y acompaamiento
Los departamentos deben proveer asistencia tcnica, efectuar el seguimiento e informar continuamente al dnp sobre
el avance en la ejecucin de los proyectos. En caso de no
cumplir con estas tareas, cabra pensar en sanciones nancieras al departamento y en encomendar tales funciones al
Ministerio del Interior y Justicia.
d. Coordinacin de la accin estatal
Los departamentos lideraran una instancia de coordinacin
especial para los municipios incluidos en el rgimen. Esta
instancia concertara esfuerzos entre los gobiernos nacional, departamental y municipal, con apoyo y participacin
activa de la cooperacin internacional, las asociaciones de
municipios, las cmaras de comercio y otras instituciones
de la sociedad civil.
3. Servicios alternativos de justicia
Dada la especial importancia que de cara al conicto armado tiene la prestacin de los servicios de justicia, y para reducir la dispersin de competencias, urge denir los masc a
cargo de los municipios y asegurar su adecuada nanciacin.
Los municipios deberan limitarse a los conciliadores en
equidad, los jueces de paz y los comisarios de familia. Los
dems mecanismos deberan quedar a cargo de la nacin.
Adems habra de reformarse la ley de para que
hasta % de los recursos de libre destinacin del municipio puedan ser destinados a estos tres mecanismos, segn
conste en los respectivos planes locales de desarrollo. El
gobierno creara un fondo nacional de justicia para apoyar
estas actividades, quiz con apoyo del bid y de la aid, que
ya vienen trabajando en el sector.
Los municipios tendran que hacer el esfuerzo de educar a la poblacin sobre la existencia, usos y ventajas de los
8. El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 propone simplificar y reducir el nmero de comits y consejos en el nivel local, aunque no alude a un rgimen
334
especial (Presidencia de la Repblica, 2003: 190).
Carlos Lozano / El Tiempo, Cali
Foto 14.2 Habitantes de Jambal, Cauca, expidieron una resolucin para controlar el ingreso y salida de personas en el municipio.
335

RECUADRO14.3
No a la eutanasia de los municipios*
Segn el senador Rodrigo Rivera, para liberar a los municipios

ms pequeos o a los afectados por el conicto del peaje que
les imponen el gobierno nacional y los actores armados, existen
opciones distintas a la eutanasia municipal propuesta por la
administracin Pastrana. Por ejemplo: i) establecer normas diferenciadas para departamentos y municipios; ii) exibilizar las
condiciones para la creacin de municipios, pero con carga administrativa ligera; iii) fortalecer la autonoma poltica, administrativa y electoral; iv) permitirles a las comunidades autogestionar
sus propios asuntos, sin amarrarse a las leyes centralistas y sin
pagar los costos impuestos indefectiblemente por ellas.
Las instituciones polticas del Estado tienen la responsabilidad de dominar el territorio, de explotar los recursos naturales y de abarcar a toda la poblacin. Sin embargo, en un pas
grande como el nuestro y con regiones claramente diferenciadas, se ha adoptado un esquema centralista, a nuestro juicio,
equivocado. Hoy tenemos ms territorio que poblacin y ms
poblacin que gobierno.
La solucin est en darles mayor autonoma y conar en
que los liderazgos regionales desaten acciones creativas. Esto
exige renunciar al prejuicio de que el liderazgo es corrupto en
masc. Tambin se haran cargo de canalizar o remitir las

demandas de justicia a la instancia ms adecuada; donde
no existan Casas de Justicia, este servicio dependera de
que el Ministerio adelante un programa especial de capacitacin de funcionarios municipales. Por lo dems, la nacin
deber hacerse cargo de la formacin de jueces de paz y conciliadores en equidad.
4. Acciones mancomunadas entre
entidades territoriales
336
De los dilogos y talleres con autoridades y expertos del

orden nacional, departamental y municipal, el equipo coor-
las regiones e impoluto en la capital de la Repblica. El prejuicio supone que la corrupcin se lava con las aguas del centralismo y que, de la noche a la maana, los lderes regionales
trados a Bogot se vuelven aptos, ecientes y honrados.
La solucin tambin est en estimular la competencia regional y la autonoma de los departamentos. Es un paso necesario para la explotacin adecuada de los recursos naturales y
el uso del suelo sin desconocer la frontera agrcola. Con este
tipo de decisiones se puede lograr un equilibrio entre territorio, nacin e instituciones polticas. El logro de la paz y de una
mejor gobernabilidad dependen de la capacidad de superar el
estado de minusvala del esquema poltico y del reconocimiento pleno de los esfuerzos de la provincia para lograr mayores
niveles de autonoma territorial.
* El senador Rivera profundiz en este asunto durante el Seminario

internacional de la descentralizacin en Colombia, mayo 6 y 7 de 2002.
Consultar memorias en el tomo IV, publicado por PNUD, ACC, GTZ, Fonade, pp. 147-150.
dinador del Informe concluy que habra tres lneas de actuacin ms promisorias a este respecto:
Los fondos nacionales como el Fondo Nacional de
Regalas y la cooperacin internacional deberan dar prioridad y asignar un porcentaje adicional a proyectos presentados por asociaciones de municipios. El criterio debe ser
la ejecucin conjunta entre los varios entes territoriales, no
apenas la presentacin conjunta de la solicitud para ser ejecutada por separado.
La nacin, y ms an el departamento, deben apoyar a
las asociaciones de municipios. Experiencias recientes en
Meta, Caldas o Tolima muestran cmo puede concretarse
este apoyo y cmo en efecto ayuda al xito de los progra-
mas. La gobernacin debera nanciar al menos un funcionario escogido por cada asociacin de municipios dentro
del departamento para que sirva de enlace y provea asistencia tcnica.
Suspender la creacin de nuevos municipios para contener la fragmentacin territorial. Esto incluye congelar la
excepcin de la ley que permite a las asambleas departamentales elevar a municipios los corregimientos creados
antes de y ubicados en zonas de frontera. Tales zonas
de frontera en realidad no se protegen ni se consolidan con
la creacin de un municipio.
En seguimiento de la Comisin de Ordenamiento Territorial, el gobierno nacional podra formar un grupo especial de negociacin para explorar y sugerir frmulas que ayuden a adecuar la geografa de los municipios a las realidades
del conicto armado. En cada departamento habra un espacio de conversacin que permita encontrar la estructura
ms adecuada para cada territorio. Son varias las opciones
que podran considerarse, y ellas podran aplicarse en forma diferencial u homognea:
Fusin voluntaria de municipios. Para facilitar estas
uniones podra ofrecerse un incentivo nanciero (aumento
del monto de las transferencias o mayores facilidades para
certicarse). El esfuerzo estara dirigido a los municipios
con menos de mil habitantes y debera iniciarse con un
anlisis sobre los casi cien municipios creados entre y
. La comisin mencionada establecera las normas para
estas fusiones, pues hasta ahora no han sido reglamentadas.
Algunos municipios pueden convertirse en centros de
planeacin o ejecucin de proyectos, con el propsito de
generar y aprovechar economas a escala o bien cada municipio puede encargarse de las obras o actividades referentes
a un sector determinado (salud, vas, etctera). La entidad
ejecutora deber seguir las prioridades de los planes de desarrollo y rendir cuentas a la ciudadana. El municipio funcionara entonces con una estructura administrativa reducida.
Otra opcin paradjicamente distinta de las anteriores sera multiplicar el nmero de municipios pero simplicar drsticamente su estructura: alcaldes, concejales e
incluso funcionarios ad honorem o de dedicacin parcial y
donde el nfasis se haga en fortalecer los espacios democrticos locales (Recuadro .).
C. Mejorar la gobernabilidad: el lado comunitario

Como se dijo al comienzo del captulo, la gobernabilidad
no depende slo del gobierno sino tambin del tejido comunitario. En el caso especco de la violencia, hay gentes
en Colombia que se organizan para responder y prevenir
los horrores de la guerra. Cmo se dan e impulsan esas
acciones colectivas? Experiencias como aquellas reseadas
en el Recuadro . permiten ensayar una respuesta: la de
las comunidades indgenas del Cauca, la del movimiento
cvico de Mogotes (Santander), el de Pensilvania (Caldas) y
el de la Asociacin de Municipios del Alto Ariari (Meta).
Estos procesos han sido cruciales para fortalecer la gobernabilidad, salvar vidas y humanizar el conicto. Lo lograron a
travs de mecanismos como negociaciones regionales para
propiciar retornos, acuerdos humanitarios o apertura de
vas, organizar la resistencia civil, evitar tomas o sensibilizar
y organizar la poblacin para su seguridad. Estas experiencias tienen similitudes y diferencias:
Son similares porque surgieron como movimientos de
defensa contra la violencia y lograron reducirla y prevenirla, transformando la tradicin y la historia reciente de sus
regiones, y promoviendo movimientos sociales, instituciones novedosas, y la unin de la sociedad civil.
Son diferentes porque estn en regiones diversas y tuvieron dinmicas, tipos de liderazgos, grados de desarrollo
y resultados variados.
1. Cinco claves para el xito
a. Identidad y cohesin social
La cultura, la historia, la religin, son claves de la identidad,
la conanza y la cooperacin dentro de los movimientos de
accin colectiva. As, el territorio es un todo con signicado
poltico. Por eso, las disputas territoriales entre los grupos
armados amenazan el futuro de las poblaciones, en tanto su
vida social, cultural y poltica est ntimamente ligada a su
territorio.
b. Liderazgos innovadores
Los movimientos suelen contar con el liderazgo de una o
varias instituciones que han convocado a la ciudadana, y
337

RECUADRO14.4
Cinco experiencias de accin colectiva local y regional frente a la violencia*
Proyecto Nasa: creatividad, autonoma y coraje

En lengua indgena pez, Nasa quiere decir ser viviente. Tal
es el nombre del proyecto comunitario impulsado desde hace
veinte aos por los mil pobladores de los cabildos de Toribo, Caldono y Jambal, en el norte del Cauca.
Convencidos de que sin autonoma no hay paz rme y duradera, estos pueblos ejercitan la democracia participativa,
recrean sus tradiciones y valores, consolidan sus organizaciones, luchan por la autonoma en las mil hectreas de su
territorio y no admiten la neutralidad ante los grupos armados. Consideran que ser neutral es un acto de cobarda. Sin
autonoma y siendo neutrales estaran condenados a perder
su cosmovisin del mundo, su cultura y su patrimonio.
En grupos de veinte, cincuenta, cien o ms personas, la
comunidad Nasa se ha parado frente a los comandantes de
grupos armados para repudiar los asesinatos de miembros de
la comunidad o para explicarles el valor de su autonoma. Aunque los grupos armados los consideran voceros de intereses
minoritarios locales, son ellos quienes, por lo general, solucionan todas las necesidades bsicas de las comunidades.
No por capricho o ambicin personal se postulan los nombres de los gobernantes. Slo una asamblea de hombres y mujeres Nasa escoge los candidatos a las alcaldas de Toribo,
Tacuey, Jambal, Miranda, Corinto, Caldoso, San Francisco
o Santander de Quilichao. Slo las asambleas comuneras proclaman a quienes han de guiar la vida en catorce resguardos y
deciden cmo distribuir los recursos del presupuesto.
En defensa de la autonoma y por cuenta de la resistencia a
los grupos armados, varios paeces han sido asesinados. Pero
ante esos crmenes y presiones armadas que generan mucho
dolor y sufrimiento, las comunidades Nasa perseveran, segu-
* Fuentes: Entrevistas y grupos focal INDH 2003, Fescol, Premio nacional de paz, Redepaz, Asociacin de Municipios del Alto Ariari, Gobernacin de Antioquia.
338
ras de que el rumbo de su proyecto es, ha sido y ser el adecuado para superar el conicto, consolidar la paz y garantizar
la autonoma en sus territorios.
El pueblo soberano de Mogotes
El asalto del eln a Mogotes durante el cual murieron dos
funcionarios y el alcalde fue secuestrado por la guerrilla para
ser juzgado por presunta corrupcin antes que intimidar
a los pobladores, consolid un proceso de organizacin comunitaria que estaba en gestacin.
Primero, participaron en marchas y vigilias de oracin, lideradas por la Iglesia, exigiendo la liberacin del alcalde y su
juzgamiento conforme a derecho. Logrado el retorno del funcionario, impulsaron la revocatoria de su mandato y el llamado a elecciones, al tiempo que se declararon en Asamblea Municipal Constituyente y redactaron, participativamente, un plan
de desarrollo que se convirti en carta de navegacin para las
nuevas autoridades y para el Concejo municipal.
En la Asamblea dirigida por una presidencia tripartita
participan mensualmente delegados sectoriales de la cabecera municipal y de las veredas, la mayora de estos ltimos en
representacin de dos mil grupos eclesiales de base. Existe
un comit operativo integrado por los presidentes colegiados,
los responsables de comisiones temticas y un grupo asesor
externo. La Asamblea no suplanta a la administracin, pero s
es su control poltico y su socia natural.
La Asamblea trabaja con base en una propuesta metodolgica de accin no violenta, mediante desobediencia civil organizada, orientada por la propia comunidad hacia su desarrollo
integral crecimiento econmico y mejoramiento de la calidad de vida, con ejercicio pleno de su soberana popular y
con la construccin de la paz como objetivo ltimo de todo el
proceso.
Los logros no son despreciables: i) permanente movilizacin de la comunidad a travs de marchas, vigilias de oracin,
celebraciones cvicas y religiosas que fortalecen el proceso y
alimenten el espritu comunero para la construccin de la

paz; ii) establecimiento de un espacio poltico creado por ciudadanos y ciudadanas; iii) evaluaciones permanentes del proceso, con informacin y consultas ciudadanas permanentes;
iv) identicacin de mecanismos de dilogo regionales y ecaces con grupos armados y fuerzas ociales para garantizar el
proceso y la tranquilidad de las personas; v) difusin de la
experiencia regional y nacional; vi) vinculacin al proceso de,
por lo menos, % de la poblacin, y vi) capacitacin y entrenamiento de lderes en procesos de participacin, organizacin
y toma de decisiones atinentes al bien comn.
Pensilvania, comunidad viva
En comenz a gestarse en este municipio caldense un
movimiento de resistencia civil, particularmente ante las Farc,
que incursionaba en las veredas y secuestraba a lderes sociales y a personalidades de la regin.
Con el liderazgo de organizaciones como la Fundacin
Daro Maya Botero y de la Iglesia catlica, hubo marchas, peregrinaciones, caravanas, encuentros, jornadas eucarsticas, reuniones de intercambio de experiencias, talleres de liderazgo y
consultas comunitarias. Las iniciativas fueron acompaadas
de amplia difusin en los niveles local, regional y nacional.
Despus de una serie de jornadas de sensibilizacin sobre
las consecuencias crecientes de las acciones armadas, mediante
una consulta popular, . electores proclamaron al municipio como Comunidad viva y nombraron un Comit de diez
personas (agosto/). Desde entonces, el Comit dialoga
con maestros, comerciantes, juntas de accin comunal, funcionarios de la administracin, polticos, comunidades religiosas, organizaciones no gubernamentales, grupos de voluntarios y asociaciones deportivas.
El objetivo ha sido fortalecerse como sociedad civil, estimular la bsqueda de soluciones, tomar las riendas de la vida municipal y contribuir al bienestar social y al progreso material
de la regin.
Se pusieron en marcha acciones defensivas, reactivas y polticas contra las Farc. Defensivas como obstaculizar las vas
de acceso a Pensilvania y organizar un sistema de alertas tempranas. Reactivas como exigirles a las Farc respetar los bienes
del municipio y la rmeza de la poblacin civil. Polticas como
reunir a los campesinos en las reas de inuencia guerrillera
para convocarles a construir, entre todos y sin armas, el Estado social de derecho.
Los animadores del proceso entienden que la resistencia
civil es un valor cvico que va ms all del rechazo a los armados puesto que ha permitido tender puentes hacia la regin y
al pas y, al mismo tiempo, dotar de autonoma al movimiento
ciudadano frente a la poltica tradicional. Hoy, el mayor desa es incluir a la poblacin rural y de manera ms activa a la
administracin municipal.
La Asociacin de Municipios del alto Ariari
Esta es la historia de la reconciliacin entre habitantes, lderes
y autoridades de municipios que, por cuenta de la guerra, se
volvieron enemigos.
Todo comenz porque entre los bandos de supuestos
amigos de la guerrilla o de los paras, emergieron voces convencidas de que si prosegua la espiral de matanzas, todos seran
vctimas. Haba llegado el tiempo para que las comunidades
fueran no slo respetuosas sino tambin respetables. Pero necesitbamos desterrar el miedo mutuo entre comunidades y
autoridades, de pueblos vecinos, recuerda un lder.
Ante la inminencia del exterminio recproco se pas pronto a la accin. Con el acompaamiento de la Consejera departamental de paz de la Gobernacin del Meta, ciudadanos y
lderes de El Castillo y El Dorado organizaron la primeras reuniones entre lderes, alcaldes y funcionarios del departamento.
Pronto participaron tambin habitantes de Cubaral, Guamal,
Lejanas y San Martn. Ante la perspectiva del proceso, el Ministerio del Interior aport algunos recursos para impulsarlo.
339

El primer encuentro de doscientas personas fue en Cubaral, el pueblo menos estigmatizado de la regin, despus de
quince reuniones preparatorias, por separado, con las comunidades de El Dorado y El Castillo. Al pasar por El Dorado,
acompaadas por delegados del Comit Internacional de la
Cruz Roja, los pobladores aplaudan las caravanas cuyo desplazamiento era registrado por reporteros grcos y camargrafos.
Ese da se conocieron los alcaldes: el uno estigmatizado por
paraco y el otro por guerrillo. El segundo encuentro fue
en Pueblo Snchez, inspeccin de El Dorado. En un ambiente ms relajado, la gente termin en esta. Luego ocurri en
Medelln del Ariari, inspeccin de El Castillo, adonde mucha
gente no iba desde haca doce o trece aos. Aquel da se fueron hasta el casco urbano, reconocieron a muchos amigos y se
tomaron fotografas. Como un acto humanitario, acompaaron el sepelio de un comandante.
Construido un mnimo de conanza, surgieron ideas pragmticas como crear un banco de maquinaria y construir obras
pblicas en forma conjunta. Es importante sealar que, a pesar de frecuentes parlisis y retrasos, el proceso siempre logr
avanzar.
Hasta mediados de , las muertes violentas disminuyeron en %. Hoy existe un buen clima de conanza y amistad
entre los habitantes; se gestionan y realizan conjuntamente
obras de infraestructura claves para el desarrollo regional; se
reconoce la experiencia como un factor de cambio; se abren
compuertas para una mayor inclusin de nios y nias al sistema educativo, y se mantiene activo el internado escolar, autntico vivero de reconciliacin, por cuanto en l estudian jvenes de todos los municipios del alto Ariari.
Adems, se reactivan las minas de cal y se recupera el empleo, los alcaldes y concejales se capacitan y se gestiona ante
el fnr la conanciacin de siete proyectos, presentados como
propuesta de una asociacin de municipios. Hoy es un hecho
el mejoramiento de la carretera El Dorado-El Castillo, la construccin del puente sobre el ro Guape en la va El CastilloLejanas, la capacitacin de productores y la celebracin de
estas populares y de torneos de ftbol.
340
La Asamblea Constituyente de Antioquia

Estamos ante una propuesta de movilizacin de actores sociales y estatales bajo el liderazgo de una gobernacin que, desde
, impulsa el Plan Congruente de Paz. ste echa races en
procesos de convivencia y desarrollo, y es concebido como
revolucin pacca y transformacin cultural mediante la pedagoga de la no violencia.
El Plan Congruente construye sobre activos como el Plan
de Desarrollo con mirada estratgica, los pactos sociales de
Urab y Medelln, Antioquia Toda Conversando, Visin Antioquia Siglo xxi, Plan Estratgico de Antioquia y Plan de Desarrollo Una Antioquia Nueva.
Una de las propuestas es la Asamblea Constituyente de
Antioquia. Se la imagina como espacio y plataforma de polticas de Estado sobre temas neurlgicos de paz y desarrollo.
La Asamblea servira para un acuerdo social, que se exprese en polticas pblicas de desarrollo integral y convivencia, y
que respete los derechos humanos y el dih. Estara integrada
por delegados, elegidos en asambleas de carcter municipal, subregional o sectorial, respetando la equidad de gnero.
Por cupos, habra 466 para los municipios, para las corporaciones pblicas, para otras entidades territoriales, para
los movimientos y partidos polticos con personera jurdica y
para los sectores sociales. Operara de manera permanente y descentralizada, con agenda y comisiones de trabajo en
cada subregin. La toma de decisiones se efectuara en plenarias subregionales con mayora calicada, y en plenarias generales por mayora simple.
Los resultados del proceso seran considerados un mandato ciudadano que cobrara vida en acuerdos municipales,
ordenanzas departamentales, leyes y actos legislativos. El mandato debera propiciar acuerdos programticos con los candidatos a alcaldas y a la gobernacin y ser refrendados popularmente.
que han ayudado a encontrar nuevas formas de organizacin acordes con los problemas derivados del conicto.
Tambin suelen contar con lderes (religiosos, alcaldes, consejeros de paz, indgenas) que asumen riesgos en aras de la
paz, y que comparten su visin de futuro con la comunidad. De hecho, los liderazgos superaron lo individual y toman forma como organizaciones e instituciones. Estos
liderazgos por lo general renen las siguientes condiciones:
i) conocimiento del territorio, de sus gentes y de los actores
armados en disputa; ii) una misma lnea de conducta y franqueza frente a todos los actores armados, y iii) transparencia frente a las autoridades civiles y la fuerza pblica.
c. Oportunidades polticas
Los espacios y mecanismos de participacin ciudadana,
organizacin poltica y rendicin de cuentas surgidos sobre todo de la Constitucin del , fueron una plataforma
valiossima para organizar los movimientos de paz.
d. Visibilidad
Los movimientos exitosos crearon una organizacin que les
da identidad y permite sostener las acciones colectivas. Dicha organizacin permite difundir los objetivos, actividades y resultados de los procesos, incluso entre los actores
armados.
e. Autonoma
Un ltimo factor de xito ha sido la autonoma del movimiento ciudadano respecto de las organizaciones armadas
y del propio Estado, as en l participen funcionarios y entidades ociales.
Autonoma y no neutralidad les ha permitido mantenerse al margen de la confrontacin armada. Han evitado tomar posiciones a favor de uno u otro bando, ponindose, eso
s, del lado de la poblacin. Como los actores los involucran
en el conicto, han reclamado el derecho de sobrevivir. Es as
como cualquier iniciativa de un grupo es replicada en otro y
cualquier posicin es comunicada a todos por igual.
Tambin han ganado autonoma frente al Estado central.
Como dijo un activista, es nuestra vida la que est en juego, no la del gobierno. Por esto buscan formas alternas de
manejar el conicto, ms all de las voluntades y prescripciones del gobierno nacional. Ellos saben que no pueden
esperar las grandes negociaciones del gobierno con los
grupos armados para actuar.
2. Los obstculos
Est claro que la falta de uno cualquiera de aquellos cinco
factores debilita la legitimidad, representatividad y capacidad de interlocucin del movimiento con los grupos armados y con el Estado. No es sorprendente entonces que estos
movimientos sean frgiles y enfrenten cada da la tensin
entre benecios colectivos e intereses individuales. En particular, las acciones colectivas contra la violencia tienen desafos considerables desde dos perspectivas: primero desde
los grupos armados y segundo desde la poltica tradicional.
Desde los actores armados, la lgica del terror (Captulo ) es un obstculo al surgimiento y persistencia de estos movimientos. La estigmatizacin de personas civiles, las
amenazas, el asesinato de lderes, las masacres y el desplazamiento minan rpidamente la credibilidad del proceso y
cada tragedia diculta su continuidad.
Tpicamente, la llamada clase poltica acta de talanquera a los nuevos movimientos ciudadanos, pues ella
depende de las lealtades partidistas tradicionales del pas
rural. Las estructuras de poder local an se resisten a aceptar los procesos democrticos y a incluir a las nuevas organizaciones cvicas en la toma de decisiones. Tambin en
otros niveles de gobierno estos movimientos han carecido
de real apoyo, como se ve en la falta de aportes para nanciar sus actividades y proyectos.
3. Los apoyos posibles
Dadas la particularidad de cada situacin y la complejidad
de los procesos, es poco lo que podra hacerse desde afuera para que surjan movimientos ciudadanos en otros municipios o regiones. El apoyo entonces debe orientarse a
acompaar estos procesos para que puedan sostenerse en
el tiempo, sin limitar su autonoma en modo alguno. El apoyo puede provenir del gobierno nacional o departamental,
de instancias como los programas de desarrollo y paz de
organismos regionales, ong o de redes ciudadanas, entre
otros varios.
341

a. Acompaar las acciones

El acompaamiento puede tomar varias formas. En primer
lugar el gobierno nacional no debera censurar los dilogos
humanitarios regionales que estas experiencias propician.
Al contrario, puede contribuir en la denicin de los alcances y lmites de los dilogos y recoger la experiencia de las
gestiones humanitarias locales, identicando sus fallas y
oportunidades y deniendo nuevas pautas de accin. Como
seal el Captulo , no hay razn para prohibir acuerdos
que se limitan a buscar garantas de respeto a la poblacin
civil, sin contraprestaciones a favor de los grupos armados.
Segundo, es necesario crear una unidad especial de apoyo a acciones colectivas para la paz. Estas unidades deberan estar a cargo de las gobernaciones y en particular de los
consejeros de paz, y se encargaran de la coordinacin y el
seguimiento de los programas regionales de desarrollo y paz.
Los equipos departamentales seran asesorados y acompaados por el dnp y la Red de Programas de Desarrollo y Paz.
El dnp tambin conformara una unidad especializada. Los
costos asociados con esta propuesta son relativamente bajos
porque se trata ms de la denicin taxativa de funciones que
de la apertura de ocinas con nueva infraestructura.
La seleccin de las experiencias por parte de estas unidades debera tomar en cuenta los siguientes criterios: i)
existencia de liderazgos innovadores, ii) identidades compartidas y cohesin social, iii) institucionalidad (embrionaria
o establecida), y iv) autonoma frente a los grupos armados.
342
Se sugiere que, durante un mnimo de unos dos aos, las

unidades apoyen y promuevan las siguientes lneas de accin: i) sistematizacin de experiencias; ii) estrategias de
comunicacin social; iii) formacin de moderadores y mediadores; iv) formacin de lderes locales, a partir de experiencias como las de Viva la Ciudadana o Redepaz, y v)
ejecucin de convenios con organizaciones que acrediten
experiencia en las lneas anteriores.
b. Concretar las acciones
El mayor desafo de las acciones colectivas es mantenerse
en el tiempo. Por eso el Estado y la cooperacin internacional deben apoyar proyectos que generen conanza y fortalezcan la institucionalidad de los movimientos. La experiencia
ensea que la nanciacin por parte del municipio diculta
sus relaciones con el movimiento y coarta su necesaria independencia.
Inicialmente, los proyectos deben ser pequeos y de corta
duracin para avanzar en crear conanza y para comprobar
que los mecanismos de transparencia y difusin estn funcionando como es debido. Entre las actividades que podran
ser objeto de apoyo cabe mencionar aquellas de i) recuperacin y difusin de la historia del municipios; ii) integracin
comunitaria mediante programas culturales, deportivos o
ldicos; iii) capacitacin e intercambio de experiencias con
otros municipios; iv) renovacin de la infraestructura pblica para el encuentro ciudadano (plaza, parques, esquinas), y
v) formacin de grupos de apoyo al trabajo comunitario.
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343
Captulo 15
Gestin de conflictos locales:

un Estado activo e imparcial
Agradecimientos
Colaboracin: Olga Luca Acosta, Jaime Forero, Jos
Leibovich,
dgar Reveiz, Laura Rugeles y Juan Gonzalo
Zapata.
Recuadros: Hernn Echavarra Olzaga y Francisco de
Roux.
Pgina anterior: Foto 15.1 Estudiantes y profesores marchan en Tunja contra el decreto 2912, el 14 de marzo de 2002 Foto: Jos Miguel Palencia/ El Tiempo.
ada conicto social es para usar las palabras de Marcel Gauchet un factor esencial de socializacin y un productor eminentemente efectivo de integracin y cohesin. Por ejemplo, el xito de las sociedades comunistas en la represin del conicto se convirti a la larga
en su mayor fracaso, al causar una dramtica prdida de vitalidad social que precipit su deterioro (Hirschman, ).
Sin embargo, como es obvio, los conictos sociales son
susceptibles de polarizacin, ms todava en medio de la
guerra. Algunos son especialmente permeables a la lgica
de expansin del conicto armado que se muestra en el
Captulo . De nuestro anlisis regional concluimos que tres
tipos de conictos son los ms vulnerables al entronque de
los actores armados: i) los agrarios, ii) los laborales, y iii) los
relacionados con excedentes derivados de economas de enclave, regalas, inversiones estatales y megaproyectos. Las
secciones A, B y C de este captulo se ocupan de describir
brevemente tales conictos, y las secciones D, E y F proponen algunas estrategias y medidas para resolverlos. En la
seccin G se resea la experiencia de los programas de desarrollo y paz, dado su valor como forma de accin colectiva frente a la violencia.
conicto armado restringe, reprime y distorsiona la dinmica y la expresin de los movimientos campesinos.
El ltimo cuarto del siglo xx fue testigo de . acciones
de movilizacin de sectores campesinos e indgenas, de las
cuales . correspondieron a invasiones de tierras. As,
% del total de las acciones estuvo motivada por conictos
de tierras, % por reclamos sobre las polticas agrarias (incluyendo la poltica cafetera), % por violacin de derechos humanos y % por exigencias sobre servicios pblicos, principalmente agua potable, electricacin rural y vas
de penetracin. De las acciones motivadas por reclamos
sobre polticas, % estaba relacionado con problemas de
crdito, % de comercializacin agropecuaria y % de sustitucin de cultivos ilcitos (Prada, ).
Las interaccin entre conictos sociales agrarios y confrontacin armada se da por tres conductos : i) las disputas
por la tierra asociadas con los conictos de uso del suelo y
con la concentracin improductiva de la propiedad; ii) la
pobreza y el desempleo rural, y iii) la existencia de reas
donde los actores armados se erigen como proveedores de
justicia y seguridad.
1. Los conflictos de tierras
A. Conflictos agrarios
La relacin entre conicto social rural y conicto armado
se expresa histricamente en tres momentos: i) en su origen, la confrontacin armada estuvo estrechamente vinculada con los conictos agrarios derivados de la estructura
bimodal de tenencia de la tierra y a la frustracin de las reformas en el centro (Captulo ); ii) la lucha armada ha tenido al campo como su principal escenario y por eso los
conictos agrarios corren un riesgo permanente de ser capitalizados por los actores armados; iii) la degradacin del
En las disputas directas por la tierra pueden distinguirse

cinco motivaciones preponderantes muchas veces superpuestas sobre las cuales se insertan los grupos armados:
La acumulacin de la tierra como fuente de poder, intensicada por las compras de los narcotracantes. Tal es el
caso de la regin caribe (Crdoba, Sucre, Bolvar, Magdalena, Cesar) el Magdalena medio y la Orinoquia. All el paramilitarismo acta para proteger los privilegios del latifundio.
La tierra como factor de supervivencia sobre el cual se
asientan minoras tnicas (Cauca, Choc, Sierra Nevada de
347

Santa Marta). All la guerrilla presiona por cambios en la

estructura de la propiedad, no siempre a favor del indgena
o del afrocolombiano.
La tierra como escenario de extraccin de rentas en
zonas de agroindustria (Valle del Cauca, valles interandinos,
Caribe y Magdalena medio) por parte tanto de guerrillas
como de autodefensas.
La tierra como factor de produccin para sembrar cultivos ilcitos en zonas de colonizacin (Putumayo, Caquet,
Guaviare, Meta, Arauca), de economa campesina deprimida (Cauca, Nario, Norte de Santander), de regiones cafeteras marginales y de reas fuera de la frontera agrcola (Guaina, Vaups, Guajira, Choc, y Amazonas).
La tierra como base del control territorial y de seguridad militar de los grupos armados que causan desplazamiento de los pobladores y reapropiacin de la misma tierra. Esto
sucede en reas de frontera como Urab, Norte de Santander
y Putumayo, y en regiones como el Magdalena medio y el
pie de monte de la Cordillera Oriental.
El panorama de las disputas anteriores puede resumirse
as: i) el latifundio ganadero costeo que expuls campesinado durante los ahora est asediado por las guerrillas y protegido por las autodefensas. Lo mismo vale a su
modo para zonas de colonizacin como la Orinoquia y partes de la Amazonia, donde por cuenta del mecanismo del
endeude, entre otros, se ha reproducido el latifundio; ii) la
colonizacin de campesinos que huyeron de La Violencia de mediados del siglo xx siembra ahora cultivos ilcitos
y su economa est regulada por maas locales y actores armados; iii) las reservas naturales y las tierras de indgenas y
comunidades negras estn ocupadas de hecho por grupos
armados y colonos; iv) guerrillas y paramilitares se disputan las regiones de campesinado medio de las vertientes
andinas; v) las regiones de agricultura comercial y plantacin tributan a los dos adversarios y sus empresarios son
vctimas endmicas del secuestro y la extorsin, y vi) las regiones de minifundio deprimido andino son escenario de
confrontacin, corredores de paso de los grupos armados o
reas de refugio y reclutamiento de combatientes.
Como se vio en los primeros captulos, la expansin del
conicto armado tras la oleada colonizadora abarca hoy
348
prcticamente todo el territorio. El conicto armado, y no

el mercado o el Estado, dene hoy la propiedad y los precios de la tierra, la rentabilidad de la inversin rural y la localizacin territorial de la poblacin campesina, afrocolombiana e indgena. En consecuencia, la solucin de problemas
estructurales del campo, como la irracional distribucin de
los usos del suelo vinculada a la inadecuada distribucin
de la propiedad es necesaria para contener la expansin
del conicto armado.
2. Los conflictos de usos del suelo
El desequilibrio fundamental del agro, que resume tambin
el conicto social, es la subutilizacin de tierras aptas para
agricultura actualmente ocupadas en ganadera extensiva, y
la sobreutilizacin de tierras de conservacin en ganadera
extensiva y agricultura marginal (Grco .).
Los pastos ocupan actualmente , millones de hectreas, que equivalen a % de la supercie total del pas.
Su expansin ha desbordado las reas cuya vocacin natural es la ganadera, estimadas en millones de hectreas, a
expensas de los suelos para agricultura y conservacin.
La agricultura ocupa , millones de hectreas (incluyendo tierras en descanso) que representan % de la supercie, mientras la aptitud de los suelos permitira ocupar
millones. No todas las tierras dedicadas actualmente a la
agricultura deberan estarlo. Una parte de la agricultura campesina en tierras marginales debera estar en conservacin
de la cobertura vegetal.
Los bosques, con , millones de hectreas, ocupan
% del pas y estn concentrados en las regiones amaznica
y pacca. La regin andina, con menos de millones de
hectreas en bosques, ha perdido % de su cobertura
reguladora del agua.
Del total de tierras ocupadas, slo % no presenta conictos de uso porque su aprovechamiento corresponde a su
vocacin productiva. La mayora de ellas son sabanas naturales de la Orinoquia, bosques poco intervenidos y matorrales que sirven de proteccin al suelo, con uso muy poco
intensivo. Slo % de las tierras bien usadas est en agricultura, principalmente en caf, caa de azcar, palma africa-
1. Todos los datos sobre conflictos de uso del suelo provienen del IGAC (2002).
Grfico 15.1 Agricultura y pastos: usos y vocacin

(millones de hectreas)
Fuente: IGAC, 2002.
na, banano, frutales y cultivos transitorios como caa, maz,

arroz y algodn. El % de las tierras con uso adecuado tiene vocacin pecuaria y est bien usada en ganadera.
El % de las tierras ocupadas, con una extensin de ,
millones de hectreas, est subutilizada. De ese total, %
est en la regin andina y corresponde a la ganadera extensiva de los valles del Cauca y Magdalena; % en la regin
caribe tambin en ganadera extensiva, y % en la Orinoquia. La subutilizacin de tierras reduce la productividad
global del sector agrario y de la economa nacional en su
conjunto.
El problema inverso es la sobreutilizacin de los suelos,
que afecta a , millones de hectreas o a % del total
ocupado en el pas. En la regin andina est % de las tierras sobreutilizadas con procesos de erosin, prdida de los
caudales de agua en verano e inundaciones y deslizamientos
en invierno. En la Amazonia est % y en la regin caribe
%. Esta condicin agota aceleradamente la base de recursos naturales, reduce la productividad del trabajo campesino y aumenta la vulnerabilidad del ecosistema frente a las
catstrofes naturales.
En sntesis, como resultado histrico de no tener una
poltica de tierras, la expansin de los pastos duplic el rea
potencialmente apta para esa actividad, arrincon la agricultura campesina a regiones poco propicias para el cultivo
y destruy gran parte de la cobertura boscosa.
3. Distribucin de la propiedad
El monopolio de tierras buenas y bien dotadas de infraestructura impide que el mercado las asigne a medianos y
pequeos propietarios, quienes las usaran de modo ms
racional (Fajardo, : ). La reforma agraria no logr un
cambio perceptible en la tendencia general hacia la concentracin de la propiedad. El latifundio, como fuente de poder poltico que es, coopta los benecios de la inversin
pblica sin devolver en impuestos o en productividad la
valorizacin obtenida por el esfuerzo colectivo.
La distribucin actual de la propiedad favorece los dos
extremos de mal uso de las tierras: la subutilizacin de buenos suelos en ganadera extensiva y la sobreutilizacin de
los suelos pobres en agricultura campesina de minifundio.
Segn la encuesta agropecuaria del Dane de (Grco
.), las ncas mayores de hectreas dedicaron slo
,% de su extensin a la agricultura, mientras % de la
extensin de las ncas menores de hectreas fue dedicado
al mismo n.
Grfico 15.2. Porcentaje del rea sembrada
segn tamao de finca
Fuente: Dane, Encuesta Nacional Agropecuaria, 1996.
La concentracin de la propiedad es notoria. En ,

los . propietarios (,% del total) de ncas mayores de
hectreas, con un promedio cercano a mil hectreas,
controlaban una extensin de , millones de hectreas
(% del total bajo explotacin). En el otro extremo estaban los , millones de pequeos propietarios (%), con
parcelas inferiores a hectreas, que posean en conjunto
349

, millones de hectreas (,%), para un promedio de una

hectrea por familia.
As, en parte por la ausencia de proteccin militar o policial para el campesinado, las parcelas menores de hectreas perdieron, entre y , cerca de un milln de hectreas por el desplazamiento de sus ocupantes, al reducir su
rea de , a , millones de hectreas, mientras las ncas
superiores a hectreas duplicaron su extensin entre
y , al aumentar de a , millones de hectreas.
Esto pone en evidencia el avance de la gran propiedad, el
%. El desempleo afecta especialmente al decil de menores ingresos en el campo, donde supera al %.

El deterioro de la situacin rural se expresa de tres formas, con sus respectivas consecuencias para el conicto armado: aumento de la permeabilidad social, deterioro de las
opciones legales y condiciones ms favorables para el reclutamiento: i) el aumento de la pobreza y el desempleo en regiones de minifundio deprimido en especial en las reas
marginales del caf y en partes de la zona andina agrava la
permeabilidad social a los actores armados (Captulo ); ii)
la depresin del minifundio conduce a su mayor fragmentacin, vale
El desequilibrio fundamental del agro, que resume tambin
decir al microfundio, que carece de
el conflicto social, es la subutilizacin de tierras aptas para
toda viabilidad econmica, y iii) el
agricultura actualmente ocupadas en ganadera extensiva, y
minifundio y el microfundio a su
la sobreutilizacin de tierras de conservacin en ganadera
vez originan, como seal el Capextensiva y agricultura marginal.
tulo , un excedente de mano de
deterioro de la mediana y la continua fragmentacin de la obra que aumenta el ejrcito de reserva para los grupos
pequea, tres fenmenos acompaados de violencia, despla- armados.
zamiento de poblaciones rurales y masacres continuas en
En general, los ms pobres rurales son ms pobres que
las que las fuerzas paraestatales han ido conformando, a san- los ms pobres urbanos (Machado, : ).
gre y fuego, dominios territoriales en un proceso de acumulacin de rentas institucionales al estilo de una acumulacin 5. Territorios con dominio de los grupos armados
originaria (Machado, : -).
Como resultado del vaco de Estado y de sus fallas de
4. La pobreza rural
regulacin sobre la propiedad de la tierra, existen grandes
reas donde los actores armados tienen la posibilidad de
La situacin social en el campo se ha visto afectada por dos ofrecer bienes colectivos (como seguridad y justicia) para
procesos adversos: i) un pobre desempeo del pib agrope- lograr apoyo de la poblacin. Se trata de zonas con: i) una
cuario (entre y el crecimiento promedio anual excesiva dispersin poblacional como aquellas donde se
fue apenas del ,%), y ii) una disminucin del gasto pbli- expande la frontera agraria donde la guerrilla tiende a disco en el sector del orden del % durante la dcada de los frutar de ms dominio, o ii) con un alto grado de apropia. El gasto gubernamental por trabajador agrcola en Co- cin del aparato estatal local por parte de familias latifunlombia dlares es bajo en comparacin aun con pa- distas que tienden a resolver sus problemas de seguridad
ses como El Salvador ( dlares) Per (), Nicaragua () mediante la privatizacin del uso de la fuerza.
Chile () o Mxico () (Gmez, : ).
Las zonas de latifundio donde la conguracin y defenComo resultado de lo anterior, la pobreza rural alcanza sa de los derechos de propiedad va de la mano con la privatiuna incidencia de %, y la miseria, de % (Presidencia, zacin de la seguridad y el consecuente dominio paramilitar,
dnp, : ). Por su parte, en el desempleo rural fue actan como expulsoras de poblacin. Al contrario, las zodel ,% (tres veces ms que en ), y el subempleo del nas de expansin de la frontera agraria son receptoras de
2. Fuente: Dane, Cuentas nacionales.
3. En las regiones cafeteras el tamao promedio de unidad de produccin pas de 3,5 hectreas en 1970 a 1,5 hectreas para la dcada de los 90 (Balczar,
350
Vargas, Orozco, 1998).
poblacin bajo la sombra de la guerrilla. Esto signica que

la recuperacin del papel del Estado en la defensa de los
derechos de propiedad y las polticas de reubicacin de
poblacin, juegan un papel crucial en el propsito de restarle
base poblacional y territorial a los actores armados.
B. Conflictos laborales
La inltracin de los actores armados en las disputas obrero-patronales parece obedecer a tres factores principales: i)
la debilidad en la accin del Estado, ii) la debilidad del propio movimiento sindical, y iii) la dinmica interna de las
disputas.
1. Debilidad del Estado
Esta debilidad se expresa de distintas maneras, como decir
la incapacidad para hacer respetar los derechos y cumplir
con las garantas (digamos el pago del salario mnimo o los
aportes para seguridad social); la falta de autonoma frente
a las lites locales, o la desidia de las autoridades: Hasta
, por ejemplo, exista slo una pequea ocina de inspeccin del trabajo, localizada en Turbo, mal dotada para
atender en un rea aproximada de mil kilmetros cuadrados con muy pocas carreteras, los conictos laborales de
los once municipios del Urab antioqueo, no slo los del
corredor bananero que de por s presentaban una problemtica muy compleja y una poblacin de obreros muy numerosa, cercana al nmero de mil, sino los conictos de las
zonas ganaderas y de economa campesina, y los de los cascos urbanos en desordenada expansin (Ortiz, : ).
2. Debilidad del movimiento sindical
Apenas uno de cada doce trabajadores colombianos est
aliado a un sindicato. Est debilidad obedece a distintas
razones, entre las cuales hay que destacar dos: i) el predominio adems, creciente del trabajo informal, que pas de
% a principios de los a % en , y ii) la concentracin del sindicalismo en el sector ocial y en las grandes
empresas. Adems el sindicalismo, como otros movimientos sociales, sufre de la dispersin atribuible al predominio de una lgica privada por encima de lo pblico (Archila,
b: ).
La debilidad del sindicalismo se traduce tanto en el riesgo de que los actores armados inltren la organizacin, como
en el riesgo de que las masas no sindicalizadas en regiones
lejanas caigan bajo la inuencia directa de esos actores.
Un ejemplo de lo primero se dio en Urab entre y
. Los sindicatos bananeros de la poca, vistos como
puntales para el control de la poblacin por parte de las
guerrillas, fueron penetrados hasta tal punto por el epl en el
caso de Sintagro, y por las Farc en el de Sintrabanano, que
los dos sindicatos se trenzaron en una guerra sin cuartel.
Luego de perder sus personeras jurdicas, los miembros de
ambos sindicatos se aliaron a Sintrainagro, en un proceso
favorecido por el clima de convergencia resultante de la reciente creacin de la cut (Ortiz, ).
3. Dinmica de los conflictos laborales
Entre y se registraron . acciones de protesta social, de las cuales % fueron protagonizadas por obreros y asalariados. As mismo, las reivindicaciones estrictamente laborales representaron % del total de los motivos
de las luchas sociales en este perodo (Archila, b: ).
De las . acciones de protesta laboral entre y
, . correspondieron a huelgas, de las cuales %
fueron de carcter regional. Antioquia, donde se identican
cuatro focos de conicto laboral (Urab, Magdalena medio,
nordeste, Valle de Aburr) encabeza la lista con poco menos de quinientas huelgas. La sigue el Valle del Cauca con
poco ms de trescientos, y vienen luego Santander, Bogot,
Atlntico, Bolvar, Magdalena, La Guajira, Cauca y Crdoba (Delgado, ).
El ranking huelgustico de los departamentos en general
coincide con la existencia de bonanzas agrcolas y rentas
mineras, particularmente en regiones o subregiones donde
es evidente la debilidad del Estado. ste ha demostrado incapacidad para cumplir o hacer cumplir las convenciones y
4. La tasa de sindicalizacin ha oscilado en un rango que va del 9% al 6% de los ocupados en la dcada de los 80 y principios de los 90 (Delgado, 1997).
351

para proteger los derechos humanos de los trabajadores.

Entre y la violacin de compromisos contractuales por parte de los empleadores en muchos casos el propio Estado represent % de los motivos de huelga; las
reivindicaciones estrictamente laborales (salarios, prestaciones) abarcaron % de las huelgas, y los reclamos en defensa de los derechos humanos motivaron %.
En conclusin, pueden identicarse al menos seis factores de riesgo cuya combinacin aumenta notoriamente las
posibilidades de que el conicto armado contagie y distorsione los conictos laborales: i) alta conictividad laboral
en zonas de bonanza o de rentas extraordinarias que atraen
a los grupos armados en busca de rentas y con nimo de
comprarse los pleitos sociales; ii) fuerte aversin patronal hacia la organizaciones de trabajadores; iii) debilidad
estatal para proteger a los inversionistas, lo cual, unido al
punto anterior, puede incentivar a algunos patronos a contratar servicios de seguridad eventualmente a cargo de autodefensas; iv) casos de criminalizacin de la actividad sindical y negligencia en la proteccin de los derechos humanos
de los trabajadores en algunas zonas. Esto puede dar lugar
a que algunos de ellos acudan a los servicios de seguridad que provean organizaciones guerrilleras, o en algunos
casos incluso a los paramilitares; v) baja representatividad
de los sindicatos regionales y dbiles vnculos tanto con las
federaciones y las confederaciones sindicales, como con otras
organizaciones sociales regionales y nacionales, y vi) poca
autonoma y capacidad del aparato estatal en las regiones
de mayor conicto laboral, e incluso desidia o falta de voluntad poltica para intervenir adecuadamente.
C. Conflictos por excedentes
Buena parte de los conictos en una sociedad democrtica
y de mercado tienen que ver con la distribucin del producto
social. La naturaleza poltica de conictos de este tipo se
desprende de su carcter negociable: son conictos en tor-
no al tamao de las porciones y por tanto siempre cabe la

posibilidad de agrandar la porcin propia (Hirschman,
).
Estos conictos distributivos, sin embargo, son ms vulnerables a la inltracin de los armados cuando hay un mayor grado de exclusin social; por eso no sorprende que un
municipio con altos niveles de desigualdad tenga hasta %
ms probabilidades de sufrir altos niveles de violencia (Sarmiento G., ). El riesgo de injerencia de los armados aumenta tambin en funcin del vaco de Estado y de la debilidad del tejido social, como se seala en el Captulo .
Pueden identicarse cuatro fuentes de excedentes locales que conllevan fuertes cambios distributivos, alientan fenmenos migratorios y atizan las tensiones sociales: i) las
economas de enclave; ii) las regalas petroleras; iii) las inversiones estatales, y iv) los megaproyectos.
1. Economas de enclave
Las economas de enclave se caracterizan por una fuerte tensin entre acumulacin de capital y exclusin social, y por
el hecho de que la mayora de los inversionistas no tiene
mayores vnculos en las zonas y, por tanto, tienden a no reinvertir all los excedentes.
Estas economas se dan en un sinnmero de actividades
y regiones, entre las cuales vale mencionar la ganadera antioquea en Crdoba; las explotaciones aurferas en Choc,
sur de Bolvar, bajo Cauca, occidente y nordeste antioqueos; la explotacin carbonfera de La Guajira; la actividad
esmeraldfera en Boyac; los cultivos de palma de aceite en
el pacco, en Santander y Cesar; la actividad bananera en
Urab que no alcanza a irradiar sus benecios mucho ms
all de los trabajadores sindicalizados; los frentes de explotacin petrolera principalmente en Arauca y Casanare, y los
cultivos de coca y amapola.
Estas regiones han sido afectadas por grandes cambios
demogrcos en perodos muy cortos. Una encuesta de la
5. De acuerdo con la Escuela Nacional Sindical, entre los casos denunciados de homicidio, secuestro o amenaza contra sindicalistas durante 2002, a los
paramilitares se les atribuye 32 homicidios (58% de las denuncias), 89 amenazas de muerte (98%) y 4 secuestros (33%); mientras que a las organizaciones
guerrilleras se les atribuye 22 homicidios (40%), una amenaza y 8 secuestros (66%). A pesar de que los grupos paramilitares llevan la delantera en los ataques contra
352
sindicalistas, la guerrilla representa una amenaza creciente para los derechos humanos de los trabajadores. Vase: http://www.ens.org.co.
Jhon W. Vizcano / El Tiempo
Foto 15.2 Disturbios de vendedores ambulantes en el centro de Bogot, 7 de octubre de 2002.
353

Universidad de los Andes mostr que entre enero y agosto

de llegaron mil personas a Yopal, . a Aguazul y
. a Tauramena, es decir ms de mil personas en ocho
meses (Gaviria, Zapata, Gonzlez, : ). Se estima que
la poblacin total de Casanare en era de mil habitantes, mientras que slo cinco aos atrs era de mil.
Procesos similares han tenido lugar en Arauca; en La Guajira; en las zonas aurferas de Antioquia durante el boom de
los , particularmente en Caucasia, El Bagre y Zaragoza;
en San Alberto alrededor del auge palmero en los y principios de los ; en las zonas de cultivos ilcitos y, en general,
en todas las reas de bonanza. A estos altibajos econmicos
se suma por supuesto el efecto de los desplazamientos forzados por el conicto armado.
354
hasta diez veces ms que los no petroleros de similar tamao. Aunque la inversin per cpita es tambin mucho ms
alta en aquellos municipios, a menudo se trata de proyectos
que ayudan poco al desarrollo humano; as, aunque la cobertura de servicios como acueducto y alcantarillado es prcticamente universal en varios municipios de Casanare, persisten tasas muy altas de desercin escolar y trabajo infantil
(superior al % en algunos corregimientos), y bajos niveles de escolaridad entre los jefes de hogar.
3. Inversiones estatales
En muchas ocasiones la inversin del Estado se convierte

en otra renta en disputa y no en atenuante de los conictos
locales. En la regin de Urab, cuando
a mediados de los despeg la inLas economas de enclave se caracterizan por una fuerte
versin pblica departamental y naciotensin entre acumulacin de capital y exclusin social, y
nal, la espiral de violencia escal drapor el hecho de que la mayora de los inversionistas no
mticamente: las tasas de homicidio patiene mayores vnculos en las zonas y, por tanto, tienden
saron a ms de cien por cada cien mil
a no reinvertir all los excedentes.
habitantes desde , y en alcanLa debilidad del tejido social es un obstculo para trami- zaron la cifra de doscientos por cada cien mil habitantes.
tar los conictos distributivos. As mismo, cuando el creciLo anterior no implica que la inversin haya desatado la
miento de los recursos desborda la capacidad reguladora ola de violencia, pero al menos seala que no la detuvo. De
del Estado, los actores sociales ms poderosos buscan impo- hecho de acuerdo con el ejemplo de Urab, cuando la
ner sus reglas y se producen enfrentamientos que los grupos inversin pblica empez a crecer en se produjo una
armados pueden capitalizar rpidamente (Garca, Sarmien- serie de paros y manifestaciones en reclamo de ms recurto, : ).
sos gubernamentales, como si el movimiento social hubiera
despertado; quiz los grupos armados estimularon e inl2. Regalas petroleras
traron ese despertar. Esta interpretacin coincide con otros
anlisis para el conjunto del pas (Sarmiento G., ), lo
Las regalas equivalen al % de las transferencias del sistema cual invita a revisar la idea de que el esfuerzo estatal para las
general de participaciones. Casanare percibe alrededor de % regiones de mayor violencia deba centrarse en aumentar las
de ellas, seguido por Arauca con % y por Meta y Huila con inversiones sociales, antes que en mejorar las condiciones
un % cada uno (Gaviria et al., : ).
de regulacin de los conictos en torno a la acumulacin de
Las regalas pueden reducir la exclusin social que carac- riqueza.
teriza a las economas de enclave. El problema, independientemente de los debates acerca de las condiciones desventa- 4. Megaproyectos
josas o no de los contratos de asociacin (Galindo, ),
radica en las enormes deciencias en el manejo de estos re- Entre los grandes proyectos de inversin que han sido fuente
cursos.
de recursos y de cambios distributivos locales sensibles a la
A diferencia de otros rubros, las regalas no tienen que presin armada, cabe mencionar la hidroelctrica El Pendestinarse a salud y educacin, y en cambio han ido a engor- Guatap, el parque industrial y las obras viales en el oriente
dar la nmina ordinaria: los municipios petroleros gastan de Antioquia; el megaproyecto hidroelctrico Urr I en el
valle del ro Sin (Crdoba); los proyectos energticos del

Magdalena medio; los corredores viales de Urab, Crdoba y Choc; los proyectos carbonferos de El Cerrejn en
La Guajira y de La Jagua (Cesar) el proyecto de la carretera
marginal de la selva, y las exploraciones petroleras.
Esos cambios distributivos se expresan en diversos tipos
de conictos: por tierras, reasentamiento de comunidades,
tarifas de servicios pblicos, afectacin de las fuentes de ingreso de las poblaciones del entorno y por la identidad, cultura y territorio de comunidades indgenas y afrocolombianas.
La experiencia del oriente antioqueo puede ilustrar
cmo un manejo inadecuado del proyecto permite la penetracin de las organizaciones armadas y cmo puede au-
De sta y otras experiencias puede inferirse que son tres

los principales factores de riesgo de cooptacin por parte
de los grupos armados de los conictos sociales derivados
de megaproyectos: i) el incumplimiento de los acuerdos por
parte del inversionista; ii) la inaccin del Estado para hacer
cumplir esos acuerdos, y iii) la criminalizacin de las protestas o reclamos de la comunidad (sobre lo cual volveremos en el Captulo ).
D. Atencin a los conflictos agrarios
La poltica agraria debe atender dos tipos de problemas.

Por una parte, los de uso y distribucin de la tierra. Por otra,
la situacin de ncleos campesinos
(desplazados, indgenas, negritudes y
La debilidad del tejido social es un obstculo para tramitar
minifundistas empobrecidos) afectalos conflictos distributivos. Cuando el crecimiento de los
dos por el conicto. Respecto de lo
recursos desborda la capacidad reguladora del Estado, los
primero propondremos la reforma del
actores sociales ms poderosos buscan imponer sus reglas
impuesto predial, la expropiacin exy se producen enfrentamientos que los grupos armados
pedita de predios adquiridos en
pueden capitalizar rpidamente.
virtud de enriquecimiento ilcito, el
mentar los niveles de violencia. A mediados de los , Em- cierre de la frontera agraria y la creacin de un Instituto Napresas Pblicas de Medelln suscribi con las comunidades cional de Tierras.
el contrato maestro donde se establecan las reglas de juego, entre ellas y el proyecto hidroelctrico El Pen-Gua- 1. Reforma del impuesto predial rural
tap. El contrato contemplaba obras sociales, nuevas viviendas e indemnizaciones; sin embargo en se dio inicio a La poltica agraria debe reducir el atesoramiento de tierras
la construccin de la hidroelctrica, sin que los compromi- subutilizadas y aumentar la oferta de suelos aptos para agrisos hubieran comenzado a cumplirse (Garca, : ).
cultura a medianos y pequeos productores. El atesoramienLo anterior hizo que el movimiento cvico del oriente an- to es econmicamente posible porque el Estado no castiga
tioqueo adelantara unas nueve acciones de protesta. Ante la tenencia improductiva, como lo prueba el hecho de que
la indiferencia del Estado, el movimiento promovi tres el impuesto efectivo llegue apenas al , por mil del valor
paros cvicos entre y , cuando en la regin se ve- catastral de la propiedad, ya muy subestimado respecto de
nan registrando acciones armadas del eln y de las Farc. La su precio comercial (Recuadro . ).
reaccin estatal consisti en apelar al estatuto de seguriAumentar el costo de retener tierras subutilizadas es una
dad de comienzos de los , lo cual, sumado al asesinato poltica aconsejable por varias razones. Primero, induce a
selectivo de los lderes cvicos, termin de abrirles las puer- sus propietarios a mejorar la productividad, o a arrendar o
tas a las organizaciones guerrilleras que progresivamente vender la tierra a quien pueda utilizarla. Segundo, estimula
fueron tomando el control del conicto (Garca, Sarmien- la baja de los precios y tiende a hacerlos proporcionales a la
to, ).
productividad, determinada por la vocacin natural del sue-
6. Como es el caso de las inundaciones producidas por el dragado del ro Nech por cuenta de la explotacin aurfera de Mineros de Colombia en 1985, o ms
recientemente, el deterioro de la actividad pesquera en el bajo Sin por cuenta de la desviacin del ro por parte del proyecto Urr I.
355

RECUADRO 15.1
Significado del impuesto patrimonial a la tierra

Hernn Echavarra Olzaga*
Sin lugar a duda Keynes fue el economista que tuvo ms inuencia entre los hombres de Estado colombianos en el siglo
pasado. En las dos dcadas que siguieron a la terminacin de la
Segunda Guerra Mundial, en , la inuencia de la teora keynesiana sobre la insuciencia de la demanda efectiva, llev al
pas a la inacin y a la prdida del valor de la moneda. Desgraciadamente los economistas pro keynesianos colombianos no
leyeron con cuidado el captulo de su gran obra Teora general del empleo, el inters y el dinero. En ese captulo Keynes
analiza cules son las caractersticas del dinero, que hacen que
su tasa de inters sea el factor decisivo de todo inversionista
en el momento de invertir. A este respecto dice Keynes en su
famosa obra: Aparentemente la tasa de inters del dinero juega
un papel peculiar en jar el nivel de empleo, puesto que posee
un standard que la eciencia de los activos de capital tiene
que lograr, si queremos que nuevos activos se produzcan.
Aade Keynes que en ciertos ambientes histricos (el feudalismo) es la tierra la que juega ese papel de villano y la que impide la acumulacin de activos de produccin.
Al escribir este captulo Keynes analizaba la crisis nanciera de los aos . Se recordar que en esos aos el mundo
capitalista sufri una gran crisis, que los economistas no lograron explicar. Gran parte del equipo de produccin, agrcola e industrial, estaba parado, sin funcionar. Pero, a la vez, gran
cantidad de gente permaneca sin trabajo. Todos los sabios
economistas se preguntaban: Qu impide que la economa
funcione normalmente, que todo marche normalmente, que
los empresarios den trabajo a los desempleados y que los capitalistas vuelvan a invertir?
Keynes trat de explicar este dilema con su teora de la demanda insuciente. La economa de empresa privada no funcionaba porque los ahorradores ahorraban ms dinero del que
los inversionistas estaban dispuestos a invertir. Este desgano
de los inversionistas produca una diferencia en la demanda
del consumidor y, por tanto, la economa del mundo capitalista no funcionaba. Eventualmente el dilema no se solucion
con emisiones. Ocurri que, sin haberse solucionado la crisis,
356
Inglaterra y Francia tuvieron que armarse para defenderse de

la amenaza hitleriana y el mundo capitalista principi a funcionar a pleno sin necesidad de aplicar esas teoras.
Terminada la guerra, en , el mundo latinoamericano
se encontr con la teora de Keynes, creyendo que todo lo que
tena que hacer era emitir moneda para salir del subdesarrollo. Si hubieran ledo y entendido el Captulo de la obra de
Keynes, se habran dado cuenta de que su problema era el
sistema feudal en que segua viviendo, que ste era el ambiente histrico que impeda que se produjera la inversin en activos de produccin, que se segua invirtiendo todo en tierra, y
de ah el subdesarrollo. La constante valorizacin de la tierra,
debido al crecimiento de la poblacin y al consiguiente desarrollo urbano, hacan que la clase empresarial colombiana
hubiera encontrado la manera de apoderarse del curubito del
producto nacional, acaparando la tierra mejor situada, que la
poblacin ms necesitaba debido a su localizacin.
Terminada la Segunda Guerra la situacin del subdesarrollo colombiano se pudo haber corregido con un impuesto
territorial. Dejando el impuesto actual para pagar los gastos
en educacin y salud locales, a cargo de los dueos de la tierra, como se hace en todos los pases que han logrado su desarrollo. Y adicionando un impuesto territorial, basado en el valor
comercial, sobre su valor como activo de inversin patrimonial, de tan siquiera % anual, calculado en su valor transaccional. Mientras esto no se haga, el rendimiento de la tierra continuar compitiendo con otros activos de inversin, como las
actividades empresariales de todo gnero, que son las que traen
el desarrollo. Como lo seala Keynes en el Captulo de su
obra citada, la tierra continuar siendo preferida como inversin, ya que compara ventajosamente con los atributos que
histricamente le hemos atribuido al dinero. Seguir siendo
el mejor activo de inversin disponible, dada su rentabilidad
(en valorizacin), seguridad y liquidez (fcil disposicin).
Ex ministro de Estado.
lo. Tercero, obliga a liberar capitales que pueden invertirse

en otras actividades productivas.
En consecuencia, es preciso: primero, reajustar el avalo
catastral para que se acerque al comercial, segn aptitud de
uso de los suelos. Segundo, establecer tarifas y liquidar el
impuesto sin la injerencia de presiones de los afectados.
La cuanta del tributo debe jarse en funcin directa del
tamao del predio y su avalo catastral ajustado por vocacin del suelo, y en funcin inversa al uso productivo que se
le est dando. Ello para castigar a la improductividad.
Las tarifas no deben ser jadas por los concejos, rganos
dbiles en la mayora de los municipios frente al poder relativo de los grandes propietarios. Las tarifas y el recaudo deben ser efectuados por la Dian, manteniendo la propiedad
para los municipios.
La principal dicultad es el costo de completar y actualizar el catastro rural, tarea asignada al Instituto Geogrco
Agustn Codazzi (igac) que subcontrata con rmas particulares. Sin embargo, el costo de contar con un catastro que
se acerque al % del valor comercial es mucho menor al
recaudo tributario y a los benecios que en trminos de reduccin de la permeabilidad del conicto generara el desarrollo territorial respaldado en scos municipales sanos y economas locales dinmicas.
2. Extincin del dominio sobre tierras adquiridas
con recursos de origen ilcito
Entre y los narcotracantes adquirieron tierras
en ms de cuatrocientos municipios, y con ello contribuyeron a duplicar la extensin de las ncas superiores a
hectreas y a reducir en un milln el nmero de propiedades menores de cinco hectreas. Esta verdadera contrarreforma agraria agrav los problemas de distribucin y no
signic un aumento de la productividad rural, pues los nuevos propietarios no son empresarios rurales sino terratenientes a menudo ausentistas.
Desde existe legislacin tendiente a extinguir el
dominio sobre estas tierras, pero su aplicacin ha sido neutralizada en los despachos judiciales y la administracin de
los bienes intervenidos ha sido costosa e ineciente. El teln
de fondo de esta situacin radica en que la poltica de extincin del dominio no ha sido legitimada polticamente con
una estrategia clara de distribucin social de las tierras recu-
peradas, que obedezca a un propsito que exprese el inters

colectivo, por encima de los muchos intereses individuales
que cazan privilegios y rentas estatales. Urge pues destinar
las tierras as recuperadas a corregir los problemas asociados con el conicto armado que describe este captulo, y
prioritariamente los del desplazamiento, la territorialidad
de grupos tnicos, la relocalizacin de cultivadores de ilcitos
y la asignacin a campesinos sin tierra.
3. Cierre de la frontera agraria
Como indica el Recuadro ., Colombia tiene actualmente
quince frentes activos de colonizacin campesina, que afectan la selva amaznica, los bosques de galera del Orinoco,
las reservas boscosas andinas, los pie de montes de la llanura Caribe y la selva del Pacco.
La colonizacin no es, por lo general, una empresa rentable para los campesinos. A medida que la frontera se aleja
de la red de transporte y los servicios estatales, los costos de
acceso al mercado superan los ingresos por venta de los
productos agrcolas. Este es el impuesto a la distancia, que
elimina la rentabilidad de la agricultura convencional y explica el xito de los cultivos ilcitos, cuyo precio compensa la
distancia y los convierte en la nica opcin rentable para el
colono. Adems de ello y por supuesto, grandes empresarios del narcotrco localizan sus cultivos en lugares distantes, incluso ms all de la frontera de colonizacin, a los cuales acceden por va area.
Esos son precisamente los ecosistemas ms frgiles y
menos productivos si pierden su cobertura vegetal y por
tanto donde menos se justica estimular la ocupacin humana. La propuesta consiste en cerrar la frontera agraria que
no haya sido intervenida y consolidar los frentes colonizadores mediante la creacin de reservas campesinas (ley
de ). Segn este sistema, en regiones de colonizacin
de frontera y en reas frgiles al interior de la frontera agropecuaria se denirn zonas de reserva campesina en las cuales se impulsarn procesos de consolidacin y estabilizacin de las comunidades de campesinos y colonos, con base
en el fortalecimiento de sus actuales actividades productivas
lcitas y el desarrollo de sistemas productivos adecuados al
medio agroecolgico. En ecosistemas frgiles dentro de la
frontera agrcola se promovern sistemas agropecuarios de
produccin-proteccin. En este sentido, el concepto de zo-
357

RECUADRO 15.2
En la selva amaznica: tierras de colonizacin y de reserva*
La selva amaznica tiene cinco grandes frentes de colonizacin

que la penetran a lo largo de los ros.
En Caquet un frente de colonizacin avanza hacia la
conuencia entre los ros Cagun y Caquet y debera estabilizarse antes de llegar a ese punto. Otro ocupa toda la franja
de piedemonte y asciende por la Cordillera Oriental. En Putumayo debe crearse una zona de reserva campesina en el valle
del Guamuez, entre Orito, La Hormiga, Puerto Ass y San Miguel, donde la propiedad est mejor distribuida. De igual modo
deben protegerse las reservas indgenas, actualmente ocupadas en parte por colonos. En Guaviare deben estabilizarse las
colonizaciones que avanzan por las cabeceras del ro Vaups,
entre San Jos y Calamar, y a lo largo del ro Guaviare. La primera ha penetrado ya en territorio de la reserva natural, dentro de la cual est Miraores, y la segunda entr al territorio de
la reserva de los indgenas nukak, que debe ser bien demarcada y protegida. La colonizacin de Miraores debera ser desestimulada y su poblacin invitada a reubicarse fuera de la re-
358
INDH, 2003.
nas de reserva campesina ser un instrumento para coordinar las polticas de desarrollo rural y del medio ambiente en
reas crticas, desde el punto de vista de la superacin de la
pobreza y la conservacin de los recursos naturales
(dnp,uda, Minagricultura, ).
La decisin de cerrar la frontera se justica an ms si se
considera que el pas ha excedido en ms de millones de
hectreas el territorio que debera estar ocupado con pastos.
La utilidad marginal de cada hectrea nueva en pastos es muy
inferior al costo ambiental de perder las reservas de bosques
y biodiversidad. Para lograrlo, la ley debera suspender las
concesiones de nuevos ttulos de propiedad sobre baldos y
eliminar esta condicin jurdica de las tierras no ocupadas,
para convertirlas en reservas naturales. Esta decisin debe a-
serva natural, dentro de la zona de reserva campesina que se

sugiere crear en el ro Guaviare o la que puede crearse en la
regin de Calamar-San Jos del Guaviare.
En los llanos del Orinoco la colonizacin activa ha ocupado toda la ribera del Meta en el departamento del Vichada,
hasta Puerto Carreo, y ocupa el centro de Arauca, sobre el
ro Ele. Es una colonizacin campesina muy frgil sobre las
vegas de los ros, en disputa con hatos y haciendas de ganadera extensiva sobre sabanas naturales de muy baja productividad. En el Orinoco la ocupacin del territorio debe respetar
las reservas indgenas y debe ir acompasada con la introduccin de paquetes tecnolgicos que aseguren la productividad
y sostenibilidad del ecosistema. Por lo regular se trata de suelos muy susceptibles a la erosin irreversible, y el desmonte
de los bosques de galera conduce a la deserticacin.
En Norte de Santander hay dos frentes colonizadores. Al
sur, colindando con Arauca, el frente de Toledo, al norte de la
reserva indgena uwa. Al norte, toda la regin del Catatumbo,
que comprende a Tib, San Calixto, Teorama y El Carmen,
que conuyen a Ocaa. La regin del Catatumbo debera ser
incluida en una zona de reserva campesina.
compaarse de una poltica que concentre las inversiones

pblicas en las regiones donde quiera atraerse poblacin rural y las reduzca donde deba desestimular la ocupacin humana.
4. Instituto Nacional de Tierras
La institucionalidad actual es el resultado de las polticas de
las ltimas dcadas. La funcin de llevar el registro catastral
corresponde a la Direccin Nacional de Catastro, durante
muchos aos dependiente del igac. Antioquia tiene un catastro independiente del sistema nacional. Determinar los montos del impuesto predial es una atribucin de los concejos
municipales, dentro de mrgenes jados por la ley. La clari-
En Cesar hay colonizacin en la serrana de Perij, al norte

de la reserva indgena de los motilones y en la cara sur de la
Sierra Nevada de Santa Marta, igual que en la cara occidental
de la misma sierra en Magdalena. Estabilizar la ocupacin campesina de Perij, con una clara demarcacin fronteriza, es inters nacional en las buenas relaciones con Venezuela.
En el sur de Bolvar hay colonizacin en la serrana de San
Lucas, en los municipios de San Pablo, Simit, Morales y Ach.
En la regin es necesario ordenar las relaciones de propiedad
y preservar el ambiente, amenazado por la deforestacin y la
extraccin de oro. Una zona de reserva campesina permitira
fortalecer una economa agraria que combina agricultura, ganadera, pesca y silvicultura.
Un frente colonizador de importancia estratgica es el del
Darin chocoano, que sube desde Riosucio hasta Ungua y
Acand, en la frontera con Panam. A l han conuido familias
desplazadas de Urab y el resto del Choc, y amenaza con
desbordar la frontera, al haberse extendido hasta all la ofensiva paramilitar. Una zona de reserva campesina podra estabilizar esa frontera, para salvar lo que queda de la selva ms lluviosa del pas y por tanto la del suelo ms degradable cuando
cacin del dominio, la titulacin de baldos y la distribucin

de la propiedad corresponden al Incora, (hoy parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder) adscrito al
Ministerio de Agricultura. La regulacin de los usos del suelo
y del agua corresponde a las corporaciones regionales y la
conservacin de reservas y parques naturales a la Direccin
de Parques del Ministerio del Medio Ambiente. No existe un
sistema de coordinacin ecaz entre estas instancias y cada
una ja sus polticas con independencia de los criterios de
las otras entidades.
Nuestra sugerencia en materia institucional es crear un
Instituto Nacional de Tierras, que rena las funciones de
registro catastral, distribucin de la propiedad, regulacin
de los usos del suelo y del agua y conservacin de reservas y
pierde su cobertura vegetal. La poltica debera orientarse a

estabilizar una baja densidad de colonos con mnimo impacto
sobre el ambiente, proteger la reserva natural y desplazar la
corriente colonizadora a la otra zona de reserva campesina que
se puede crear entre Riosucio y Mutat, en el bajo Atrato.
Desde Mistrat y Pueblo Rico, en Risaralda, se desplaza
actualmente una corriente colonizadora que avanza en direccin a Quibd, pasando por Tad, Llor y Bagad. Tambin
all puede estabilizarse la colonizacin con una zona de reserva campesina que cubra los municipios vecinos de los dos
departamentos.
En Cauca la colonizacin se extiende por los ros que bajan de la cordillera occidental al Pacco, y cubre todo el litoral, en Guapi, Timbiqu y Lpez de Micay. All es urgente la
proteccin territorial de las comunidades negras y el ordenamiento de la propiedad. La otra regin de colonizacin es la
bota caucana, municipio de Santa Rosa, que tiene mejor comunicacin con Putumayo y Caquet que con Popayn. Se
puede integrar la colonizacin de la bota caucana con la del
piedemonte del Caquet para congurar una gran zona de reserva campesina.
parques naturales. Es necesario coordinar estas cuatro dimensiones en un proyecto nacional de ocupacin y uso del
territorio, para aprovechar el potencial productivo de la tierra e impedir la destruccin irracional de los recursos naturales.
5. Retorno de desplazados
Una de las consecuencias de la guerra es la expropiacin
del campesinado, que no puede dejarse como un hecho
cumplido, porque es injusto y porque los damnicados en
algn momento podran intentar la restitucin por mtodos violentos. Cerca del % de los desplazados tenan propiedad o al menos tenencia antes de serlo y por tanto hay
359

un fondo de tierras perdidas para la poblacin campesina.

El gobierno tiene que inventariar esas tierras, quitrselas a
usurpadores, y ejecutar programas de retorno donde sea
posible, dando pleno cumplimiento a lo dispuesto en la ley
de .
En ese orden de ideas, y como parte de la nueva poltica
integral sobre desplazamiento que describi el Captulo ,
habran de adoptarse dos tipos de medidas: i) que sea el
Incora (parte del actual Incoder) que, de manera sumaria y
con efecto retroactivo, formalice la presuncin de nulidad
sobre cualquier transaccin inscrita en las ocinas de catastro de aquellas zonas con evidencia de desplazamiento, y ii)
destinar las tierras adquiridas mediante extincin de dominio por enriquecimiento ilcito a la reubicacin de poblaciones desplazadas, de manera realmente prioritaria.
6. Proteccin de territorios indgenas
Desde los aos con la recuperacin de territorios indgenas en poder de terratenientes, y ms an despus de la
Constitucin del , se avanz en ampliar los resguardos y
reservas indgenas, hasta completar millones de hectreas, la mayora localizadas en la regin amaznica y orinoquense. Al mismo tiempo, sin embargo, las comunidades
han sido afectadas por el conicto armado, la compra de
tierras por narcotracantes, los megaproyectos petroleros o
mineros, la colonizacin y los cultivos ilcitos.
El Estado debe proteger esos territorios y sanear las reservas, mediante la reubicacin de colonos que ejerzan posesin indebida sobre tierras reservadas. Debe adems ser ms
exigente con las empresas a las que extiende licencias de
exploracin o explotacin maderera, minera o de hidrocarburos en territorios indgenas, pues sus excesos producen
dao a las comunidades y al medio ambiente, justican la
protesta indgena y facilitan la expansin del conicto armado.
7. Rgimen territorial para comunidades
afrocolombianas
360
La Constitucin del orden proteger la territorialidad

tradicional de las comunidades afrocolombianas, y en especial las concentradas en el litoral Pacco. La ley de
y decretos posteriores reglamentaron los procedimientos
que deba seguir el Incora. Pero en la prctica slo se ha

protegido una pequea parte del territorio, porque antes de
hacerse la delimitacin, compradores individuales se apresuraron a adquirir los mejores predios en la costa chocoana y
el litoral del Valle del Cauca, Cauca y Nario. Por ello el
Estado debe hacer grandes delimitaciones colectivas y no
reconocer otros ttulos de propiedad individual que aquellos que provengan del reparto ordenado por las mismas
comunidades.
8. Reubicacin de cultivadores de productos ilcitos
La colonizacin con cultivos ilcitos es la expresin nal del
proceso de expulsin demogrca que resulta de los desequilibrios descritos en el Captulo . As como la coca, en lo
econmico, ha llenado el vaco de reforma agraria, podra
decirse que en lo poltico, las guerrillas y autodefensas llenaron el vaco de regulacin del mercado (Captulo ).
Ahora bien: slo en tierras frtiles como las del valle del
Guamuez (Putumayo) sera viable el desarrollo alternativo;
en las dems regiones que son la mayora erradicar los
cultivos ilcitos de hecho implicara la emigracin del grueso de los cultivadores hacia tierras productivas. Esto a su
vez implica readecuar la estructura de usos del suelo: por
una parte habra que cerrar la frontera agraria y reservar parques naturales donde la produccin lcita no sea viable; por
otra parte habra que darle trabajo o tierra a los campesinos
cocaleros en regiones aptas para la produccin lcita.
En principio habra que pensar en zonas de destino comn para los ex cultivadores, de manera que se conserven
los vnculos sociales. La reubicacin individual de las familias se efectuara mediante un contrato donde el cultivador
se comprometa a erradicar y devolver las mejoras a la reserva natural correspondiente; a cambio de ello el Estado le
asignara una parcela en una reserva campesina. Un mecanismo complementario es el de las regalas ambientales y el
biodesarrollo alternativo propuestos en el Captulo .
Las reservas seran constituidas en parte sobre aquellos
fundos que sean expropiados por enriquecimiento ilcito y
en parte sobre predios adquiridos por ventas voluntarias y
expropiaciones contempladas en la ley de reforma agraria.
Los fondos provendran del presupuesto nacional, de la
cooperacin internacional (y en especial de aquella destinada contra el narcotrco), de mecanismos como el swap
Archivo El Tiempo
Foto 15.3 Grupo de sindicalistas protesta en Barrancabermeja, 2002.
de deuda por erradicacin (Captulo ), de crditos blandos

de organismos multilaterales, y de recursos generados por
la extincin del dominio de bienes adquiridos con dineros
ilcitos. Podra disearse un sistema especial de transferencias a los municipios receptores del campesinado migrante,
para que asuman el mayor costo de los servicios sociales.
El programa de reubicacin exige disponer de un sistema de registro de cultivadores de productos ilcitos por municipios, que permita determinar si la localizacin est fuera de la frontera econmica. El nmero de familias de cada
asentamiento determina las reas necesarias. Para ello se
requiere de un inventario de infraestructura de comunicaciones, energa, riego, servicios sociales y de inversin adicional requeridas por el nuevo asentamiento.
En orden de importancia, las regiones de salida a considerar seran el piedemonte de la Cordillera Oriental (Meta,
Guaviare, Caquet y Putumayo), el Magdalena medio, Urab, el sur de Crdoba y de Bolvar, la sierra de Perij (Cesar)
y el Catatumbo (Norte de Santander), los alrededores de la
Sierra Nevada de Santa Marta (Magdalena, Cesar, Guajira)
y la zona de inuencia del macizo colombiano (Nario,

Cauca, Valle, Huila y Tolima).
Frente a las zonas amapoleras de montaa, es necesario
establecer que en Colombia no debera haber ninguna explotacin agropecuaria por encima de los . metros de altura, a n de mantener caudales adecuados de los ros durante todo el ao.
9. Programas selectivos de superacin de
la pobreza y modernizacin rural
De los , millones de ciudadanos que viven en el campo,
, millones (,%) tienen ingresos inferiores a la lnea de
pobreza; por eso un programa de gasto social focalizado
sera tan insuciente como la gota en el ocano. Tambin
por eso es necesaria una reforma rural estructural, en vez de
una reforma agraria que se limite a fragmentar la tierra.
Esta reforma debe centrarse en identicar ncleos de
creacin de riqueza en actividades agroindustriales, donde
el Estado vele por la equidad y por la estabilidad de precios
361

para el producto (Machado, : ). Mecanismos como

las ventanas de mercado previstos en el Captulo , deben
ser aprovechados como parte de la estrategia de modernizacin rural.
La creacin de ventajas competitivas rurales debe basarse, ms que en los limitados instrumentos de poltica comercial y cambiaria, en la innovacin tecnolgica, la modernizacin empresarial y la articulacin equitativa entre poltica
industrial y poltica agropecuaria para formar cadenas y sistemas de valor. Para ello serviran los acuerdos regionales de
competitividad previstos en el actual Plan de Desarrollo
(dnp, : ), donde se da una alianza entre comercializadores y productores bajo supervisin estatal que evite la
explotacin del ms pequeo.
Los programas selectivos para superar la pobreza mediante innovaciones en el sistema productivo tienen ms potencial que aquellos consistentes en aumentar el gasto social.
En relacin especca con el conicto armado, la escogencia
de tales programas debera ceirse a tres propsitos bsicos: i) aumentar las opciones de vida dentro de la legalidad,
ii) reducir el riesgo de cooptacin del conicto social por
los actores armados, y iii) prevenir el reclutamiento ilcito
de combatientes entre la poblacin campesina. Un primer
paso en esta direccin consistira en que el proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer), cuyo
fortalecimiento se contempla en el Plan de Desarrollo (dnp,
: ), se oriente especcamente hacia los focos de pobreza rural ms vulnerables al conicto armado.
E. Gestin de los conflictos laborales
Cuatro lneas de accin podran ayudar a blindar los
conictos laborales de la indebida intromisin de los actores armados.
1. Jornadas permanentes de informacin
y reconocimiento
362
Un conicto es una situacin de incompatibilidad de pretensiones entre varios actores. Esta situacin no slo surge de
condiciones objetivas de escasez, sino tambin de percepciones equivocadas acerca de las pretensiones ajenas. As,
la visin de un conicto forma parte del mismo, de suerte
que su evolucin depende en parte de las percepciones de
sus actores. Tambin en los conictos laborales es comn la

falta de conocimiento acerca de las intenciones, restricciones y posibilidades objetivas del otro. Y en zonas de bonanza acechadas por los grupos armados, la incidencia probable de estas distorsiones parecera ser mayor a lo normal.
De ah la necesidad de crear espacios de reconocimiento
mutuo entre trabajadores y empresarios en las zonas o actividades expuestas a la intromisin de los armados. Por ejemplo, un punto de inexin en las difciles relaciones entre
directivos y trabajadores de Indupalma en San Alberto (Cesar), se dio en cuando un comit conformado por la
empresa, el sindicato y el Ministerio de Trabajo acord que
la gerencia cambiara su poltica de secreto por otra de informacin uida y transparente acerca de la situacin, perspectivas y planes de la empresa (Recuadro .).
El Ministerio de Proteccin Social, con el apoyo de la
oit, debe disear y ejecutar un programa permanente e
itinerante de jornadas de informacin y reconocimiento
entre empresarios y trabajadores en las zonas fustigadas por
la confrontacin armada.
ste debe trabajar en la elaboracin cuidadosa de agendas para cada encuentro y estar
acompaado por acciones complementarias de preparacin
de los actores con el propsito de lograr la mayor receptividad posible hacia esta iniciativa.
2. Oficinas de trabajos especiales
Es necesario poner en marcha una agresiva estrategia de fortalecimiento regional de la presencia del Estado como regulador legtimo de las disputas laborales. Para ello, adems de
las reformas en materia de justicia y seguridad (Captulo )
sera til que el Ministerio de Proteccin Social creara ocinas regionales especializadas en aplicar mecanismos alternativos de resolucin de conictos, con facultades de inspeccin y con la potestad de resolver querellas laborales.
Estas ocinas ubicadas en zonas de economas de enclave, de ejecucin de grandes proyectos de inversin y similares deben contar con profesionales bien calicados,
y sujetos a un rgimen de rotacin e incentivos que reduzca
los riesgos de negligencia, clientelizacin o parcializacin.
La puesta en funcionamiento de estas ocinas podra contar con el apoyo de agencias que como la aid y el bid, tienen
experiencia en programas referentes a otros mecanismos de
justicia local y de convivencia.
RECUADRO 15.3
De enemigos a socios*
En el gerente de Indupalma, empresa dedicada a la explotacin de la palma aceitera en San Alberto (Cesar), fue secuestrado por la guerrilla. Este hecho no slo reejaba las psimas
relaciones del momento entre trabajadores y empresa, sino que
representa una de las mltiples formas usadas por los grupos
armados para extender al conicto social, la lgica de una confrontacin armada que ya empezaba a dar claras muestras de
degradacin.
El deterioro de las relaciones laborales, la apertura de la
economa y la cada de los precios del aceite de palma, precipitaron una grave crisis que puso a la empresa ante un dilema:
cerrar o buscar un acuerdo con el sindicato. En la empresa
opt por replantear su relacin con los trabajadores. Pero lo
que comenz como una estrategia de gestin de los costos, se
convirti rpidamente tanto en un ejemplo de transformacin
creativa del conicto social, en una oportunidad provechosa
para las partes, como en una forma de bloquear la injerencia
de los grupos armados.
La clave de la transformacin fue eliminar la poltica del
secreto que haba sido adoptada por la empresa como mecanismo de defensa ante la intimidacin armada. La publicidad y la
3. Cooperacin para fortalecer el sindicalismo

en actividades o regiones vulnerables
El sindicalismo en zonas de conicto debe ser fortalecido
en trminos de representatividad, democracia interna, participacin activa en las federaciones y confederaciones, y
relaciones con otras organizaciones sociales. Con tal n se
recomienda a las confederaciones sindicales, al Ministerio
de Proteccin y a la oit, elaborar un plan de accin conjunto que incluya el diseo de mecanismos de aliacin sindical para los trabajadores informales y los de cuenta propia,
as como la puesta en marcha de programas de democratizacin interna y de plataformas conjuntas de accin con
otras organizaciones sociales.
transparencia en el manejo de la informacin crearon un ambiente de conanza que se concret en un nuevo esquema cooperativo: los trabajadores pasaron a ser socios de la empresa
tras obtener su apoyo en dos fases: capacitacin y capitalizacin.
El control indirecto de la contabilidad de las cooperativas
por parte de la empresa, impide a las autodefensas obtener
recursos para formar cooperativas de seguridad en la zona, ya
que cualquiera de estos pagos conduce a la terminacin del
contrato. En consecuencia, aun cuando la disminucin de la
presencia guerrillera en la regin a partir de pudo inuir
en la posicin del sindicato, la alianza entre empresa y trabajadores ha permitido rechazar a las autodefensas que llegaron a
la zona, y mantener el dilogo social sobre la base del respeto,
la corresponsabilidad, la transparencia, la publicidad de las
acciones y la transformacin del contradictor en socio.
*
Ms informacin sobre esta experiencia en: Miguel Fadul, 2001, Alianzas
por la paz: el modelo Indupalma, Bogot, Programa Nacional de Alianzas

para la Convivencia y la Superacin de la Pobreza, Banco Mundial/ Fundacin Corona.
4. Negociacin fuera de las zonas de conflicto

Los ministerios de Proteccin Social y de Interior y Justicia, con el apoyo de las agencias de seguridad de la fuerza
pblica y a travs de las ocinas de trabajo, concertaran el
traslado de los negociadores por parte del sindicato y de las
empresas a zonas fuera de inuencia del conicto.
En otras latitudes, las convenciones pactadas por rama
industrial y no por empresa individual han demostrado ventajas importantes en trminos de capacitacin de mano de
obra especializada, transferencia tecnolgica, jacin de
estndares, estabilidad del trabajador, control de la inacin
y tranquilidad laboral. En el contexto del conicto colombiano esta forma de negociacin tendra las ventajas de pro-
363

teger mejor a ambas partes de la interferencia y de no tener

que negociar in situ.
F. Gestin de excedentes
1. Economas de enclave
Para prevenir el conicto armado en estas economas habra que buscar la reinversin de los excedentes y el uso de
activos especcos.
a. Reinversin local de excedentes
El Estado a travs de los ministerios de Comercio, Industria
y Turismo, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
debe propiciar el establecimiento de actividades conexas y
de apoyo a la actividad principal de los inversionistas, de modo
que parte de la generacin de valor agregado de dicha actividad se invierta localmente.
Los inversionistas pueden as contar con un entorno ms
hospitalario y productivo. Entre tanto, las poblaciones podran obtener benecios de las polticas de apoyo al desarrollo empresarial comunitario o cooperativo, y de la participacin, como proveedores de servicios de apoyo o de ciertos
insumos, en las cadenas locales de valor de las empresas
que operan en la zona.
Los gobiernos de los pases de origen de las empresas que
explotan recursos naturales en Colombia, como parte de su
364
especcas o de difcil liquidacin. En cambio, el ganado

vacuno es una inversin poco especca, puesto que ante
condiciones adversas el hato se liquida y el dinero se traslada hacia otras inversiones. En esta segunda situacin es ms
fcil que los propietarios amenazados opten por una frmula de seguridad privada o cortoplacista, segn conrma
un estudio comparado entre regiones con una u otra actividad econmica (Rugeles, Delgado, ). Por esa razn,
sera muy deseable que la nacin y los gobiernos locales
gestionen en forma compartida el desarrollo local, a partir
de actividades productivas ms integradas, basadas en una
mayor especicidad de los activos.
2. Regalas petroleras
Para reducir el impacto sobre el conicto armado del mal
manejo de estas regalas se debera adoptar un enfoque de
ms largo plazo y orientarlas hacia actividades ms productivas.
a. Manejo intertemporal de las transferencias
a travs del Faep
Durante la fase de construccin o puesta en marcha del proyecto petrolero, el ujo de migrantes y las expectativas generadas aumentan las demandas sociales en municipios que
no disponen de los recursos para atenderlas. Cuando el proyecto entra en operacin, los giros por este concepto desbordan la capacidad institucional de los
El sindicalismo en zonas de conflicto debe ser fortalecido
municipios y dan pie a la depredaen trminos de representatividad, democracia interna,
cin. El Fondo Nacional de Regalas
participacin activa en las federaciones y confederaciones,
(fnr) debera apropiar recursos para
y relaciones con otras organizaciones sociales.
ser invertidos en las entidades territoriales durante la fase de construccin
estrategia de cooperacin, podran adoptar incentivos especia- e inicio de los proyectos. Esto puede hacerse con cargo a las
les para aquellas empresas que participen de las alianzas es- futuras regalas, y con la nanciacin y la cobertura del riesgo
tratgicas y que con sus operaciones generen cadenas locales por parte del Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera.
de valor.
b. Fondo de inversiones productivas
b. Uso de activos especcos
Una parte de las regalas de propiedad de las regiones debeEste concepto alude al hecho de que ciertos activos tienen ra alimentar un fondo de inversiones productivas adminisms dicultad para trasladarse hacia usos alternativos. Por trado en forma conjunta por el fnr, Finagro, dnp y la autoriejemplo, las inversiones en palma de aceite son relativamente dad regional respectiva. Este fondo se encargara de dosicar
Mauricio Moreno / El Tiempo
Foto 15.4 Protestas por medidas de la Secretara de Educacin; alumnos y profesores del colegio distrital Estanislao Zuleta, Bogot, 14 de junio de 2002.
365

RECUADRO 15.4
La vida con dignidad

Francisco de Roux SJ*
El desarrollo es la gente, es la vida respetada en todos y todas.
La vida de todas las maneras. El desarrollo es el proceso de
hombres y mujeres que transforman sus posibilidades humanas y naturales en plenitud, tranquilidad y sostenibilidad colectivas a travs de un esfuerzo de creacin, produccin y distribucin justo e incluyente.
El desarrollo es el universo colectivo de valores ganados en
el dilogo, convertido en hbitos, transmitido de padres a hijos,
pactado en leyes; universo donde se expresa lo que la gente anhela, en igualdad de derechos y deberes bsicos con los dems.
Cuando esto se da en un territorio, ese territorio es una Nacin
en desarrollo humano, de hombres y mujeres que todos los das
embellecen, mantienen, disfrutan y amplan un hogar comn.
La nacin se construye desde los procesos locales, desde
regiones de comunidades que comparten espontneamente tradiciones, cultura, naturaleza y recursos. En esa construccin
se logra la armona frgil y laboriosa, amable y apasionante, que
permite la paz en medio de las incertidumbres, y los acuerdos
y los actos de conanza en medio de las contradicciones.
El desarrollo integral es la vida con dignidad de todos y de
todas. Hay desarrollo integral cuando se reconoce la misma dignidad a los hijos de los campesinos sin tierra y a los hijos del Pre* Director del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio.
el ujo de giros a las entidades territoriales (Captulo ). El

escalonamiento de los giros no signica que ya no sean propiedad de las entidades territoriales, sino que se orientaran
a ampliar las opciones de sus habitantes en concordancia
con sus propios planes de desarrollo.
3. Inversin pblica
Al respecto sera preciso ceirse en las regiones a los siguientes criterios:
366
sidente; la misma dignidad a chircaleros, pescadores y cocineras

que a senadores, empresarios de multinacionales y a obispos.
La dignidad conlleva una exigencia de totalidad: es de todos y de todas, por igual, o no la tiene nadie. Por eso, quin
puede tener dignidad en un lugar donde hay miles de secuestrados, millones de desplazados, impunidad ante la injusticia y
corrupcin pblica? Quin puede tener dignidad donde hay
gerentes que ganan cien veces ms que las aseadoras porque se
creen ms gente? Dignidad donde hay seguridad del Estado
para empresarios y ricos y terratenientes, y represalia a las formas precarias de seguridad de los pobres? D
ignidad donde
los campesinos tienen que humillarse a diario ante paramilitares
y guerrilleros para seguir vivos? Cmo reclamar dignidad en
un lugar as, cuando la dignidad es igual para todos o no existe?
El Estado se hace para generalizar la dignidad, para asegurar a todos y a todas las condiciones de la dignidad, en una nacin de ciudadanos y ciudadanas iguales en su grandeza humana, en un pueblo soberano. Por eso, al Estado se le cuida como
un tesoro colectivo. Y cuando el Estado no puede asegurar la
dignidad de todos y de todas, la gobernabilidad entra en crisis y
las instituciones pueden tornarse contraproducentes e intiles.
La conciencia de la propia dignidad se origina en el entorno
emocional y afectivo de la familia; se consolida en comunidades unidas en un paisaje natural y entrelazadas con las comu-
a. Provisin preventiva y no reactiva

El Estado debe atender los conictos ms vulnerables al
contagio por la lgica poltico-militar de los actores armados, lo que no signica enfocarse exclusivamente hacia las
expresiones ms violentas. Se trata de gestionar el riesgo y
no de tener una presencia meramente reactiva.
b. Diligencia
La respuesta estatal a las demandas sociales debe ser pronta.
Para ello, las entidades y agencias del Estado deben contar
nidades de regiones vecinas. La propia dignidad se origina

tambin en acuerdos formales entre diferentes, para construir
naciones libres que respetan a las dems, y para participar con
los dems en la obra inmensa de un mundo diferente: el de hombres y mujeres creadores, donde nadie sea excluido, donde
nadie reclama otra cosa que vivir el acontecer extraordinario
de la existencia humana, natural, cultural y espiritual, entre
seres que celebran la misma maravilla.
Por eso, en Colombia se han puesto en marcha procesos
regionales de desarrollo y paz, basados en la creacin de un
hogar comn para todos y todas, y en la garanta de bienes
fundamentales sin los cuales es imposible la existencia humana: la salud, la educacin, la seguridad, el techo para la intimidad del hogar. Son procesos basados en la armona con la naturaleza protegida todos los das como un don recibido para
ser entregado a las generaciones futuras; en los acuerdos entre
todos para que nadie se quede por fuera, nadie sea desplazado, ni extorsionado, ni secuestrado. Procesos arraigados en la
ocupacin productiva del territorio por los propios pobladores, capacitados, organizados, pegados de la tierra y del agua y
de los animales; en una economa puesta al servicio de la vida
con calidad, creatividad y autonoma.
La calidad de vida con dignidad es una propuesta de la
gente y no se consigue porque las naciones ricas ayuden a los
con un sistema coordinado de alertas con el n de priorizar

y dar respuestas oportunas a las reivindicaciones. La inmediatez de la respuesta no signica necesariamente la de recursos, sino la gestin compartida de las demandas y el apoyo en la bsqueda de opciones.
pases subdesarrollados; no la pueden dar el Banco Mundial

ni la Unin Europea; no es un regalo de las ong de solidaridad internacional. La calidad de la vida ntegra surge cuando
la gente se propone alcanzarla porque si no su dignidad se
desbarata. De una u otra manera, todos y todas dicen un da:
Nos proponemos poner todas las condiciones para existir
como seres humanos porque de lo contrario no nos interesa
vivir. Si lo conseguimos es nuestro logro, si fallamos es nuestra responsabilidad. Si nos apoyan lo vamos a hacer, y si nadie
nos ayuda igual lo haremos, porque no aceptamos existir de
otra manera. Y vamos a construirlo respetando todas las vidas
y todas las libertades.
La calidad de vida, que se mide en la sencillez de un ndice, es el resultado de la entrega a una causa grande y mayor
que nuestras instituciones polticas, econmicas, religiosas y
culturales: la dignidad de todos y de todas sin exclusiones, en
nuestras regiones, en Colombia y en el mundo.
La lucha por la vida se confunde con la lucha por el medio
ambiente y es una sola cosa con la lucha por la dignidad. Tal
es la tarea de los Estados de derecho. Entregarse a esta causa
es entregarse a la causa de la paz que nos es posible como
seres humanos; por la que vale la pena soar, empearse, conseguir logros, correr riesgos, orar, amar y esperar.
d. Presencia multimodal
La inversin de recursos por s sola no le cierra las puertas a
los grupos armados. Por ello es necesario que las inversiones
formen parte de una presencia multimodal del Estado orientada a recuperar su legitimidad.
c. Selectividad
4. Megaproyectos
Las inversiones estatales deben orientarse directamente hacia la apertura de opciones en la legalidad. En ese sentido, no
se trata de la magnitud sino de dirigir las inversiones hacia
nudos crticos de riesgo.
Se sugiere que la gestin de stos consulte los siguientes criterios: i) diligencia: la voz de las poblaciones afectadas por
los grandes proyectos debe ser considerada desde la fase
367

misma del diseo; ii) cumplimiento de compromisos: el Estado y sus agentes no pueden incumplir los pactos con la
comunidad; iii) abstenerse de criminalizar las movilizaciones:
otro error a evitar es el de criminalizar y reprimir las protestas legtimas y paccas de la comunidad, menos an tolerar la guerra sucia contra sus lderes.
G. Programas de desarrollo y paz
Este Captulo ha planteado que el riesgo de contagio de los
conictos distributivos locales por la confrontacin armada
aumenta en proporcin con el grado de desigualdad en la
distribucin del ingreso, las fallas de la accin estatal y la
debilidad del tejido social. Iniciativas de la sociedad civil
como los programas regionales de desarrollo y paz (prdp)
son una respuesta al desbordamiento de la capacidad institucional por la presencia de economas de enclave o megaproyectos, y un esfuerzo de accin colectiva orientado a superar las fracturas en el tejido social y a construir una vida
digna (Recuadro .).
Estos programas son un proceso regional de apoyo y
acompaamiento a las comunidades, organizaciones e iniciativas regionales para la proteccin y la dignicacin de la
vida, mediante la construccin de la democracia participativa
y la economa sin pobreza controlada por sus propios pobladores (De Roux, : ).
Adems de los prdp existen otras iniciativas orientadas a
abrir espacios de civilidad en medio de la polarizacin, como
los laboratorios de paz en el oriente de Antioquia, y las comu-
nidades de paz principalmente en Urab. Los prdp han extendido su presencia: integrados en la Red Prodepaz, abarcan
ms de municipios en departamentos.
La iniciativa de mayor trayectoria y reconocimiento es el
Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (pdpmm).
ste y los otros programas apuestan principalmente a la

participacin como proceso constructor de lo pblico para
reducir la vulnerabilidad de la poblacin frente al conicto
armado. De igual modo se ocupan de crear y sostener procesos productivos autnomos y redes de asociaciones en
torno a una economa propia.
Los signicativos impactos de los prdp en materia de apertura de opciones de civilidad y de autogestin productiva,
no se compadecen con los limitados resultados en trminos
de contencin del conicto armado y disminucin de la violencia. Esto demuestra la necesidad de extender activamente la alianza hacia el Estado local:
Un primer reto de los prdp es avanzar con las administraciones en un esquema de gestin pblica compartida y sobre
la base de alianzas puntuales. Tales esquemas podran desencadenar o estimular tres procesos bencos: i) densicacin
del tejido o capital social; ii) democratizacin de las administraciones territoriales, y iii) mayor dicultad para los actores
armados de actuar desde la trastienda del poder pblico.
Un segundo reto de los prdp es encontrar mecanismos
econmicos e institucionales que refuercen las cadenas de
valor y transformen las economas de enclave en actividades
de desarrollo econmico local, en alianza con el gobierno
nacional, los organismos multilaterales y otros gobiernos.
7. Otros programas destacados son: Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueo, Plan de desarrollo sostenible para la Sierra Nevada de Santa
Marta (Fundacin Prosierra) y Corporacin para el Desarrollo y Paz del Valle (Vallenpaz), as como los programas de las provincias de Guanent y Vlez (Santander),
368
del Darin, del piedemonte llanero y Arauca, de los montes de Mara y del eje cafetero. Para mayores informaciones, consultar www.prodepaz.org
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369
Captulo 16
Redescubrir la poltica:
votos en vez de balas

Agradecimientos
Colaboracin: Mauricio Archila, lvaro Delgado, Ximena Holgun, Carlos Rodrguez y Carlos Salgado.
Recuadros: Jaime Castro, Comisin Colombiana de Juristas y Fernando Londoo Hoyos.
372
Pgina anterior: Foto 16.1 Plaza de Bolvar de Bogot Foto: Archivo El Tiempo.
os Captulos a se ocuparon de las polticas o polticas pblicas, en el sentido del ingls policies,
esto es, el del conjunto de objetivos, normas y programas
del Estado en un campo determinado. En ste y en el prximo captulo se hablar de poltica en el sentido de reglas
y medios para decidir el acceso al poder (politics).
A la clebre frase de Clausewitz, La guerra es la continuacin de la poltica por otros medios, respondi Schmitt
con la idea de que la poltica es la continuacin de la guerra por otros medios. Esta segunda tesis tiene dos signicados diferentes e igualmente valederos: que la poltica es
otra manera de expresin del conicto, y que la poltica es
el mejor modo de concluir una guerra. Entendida pues como
controversia intensa pero no violenta o como proceso de
negociacin y acuerdo, la poltica es esencial para resolver
cualquier conicto armado; y el conicto colombiano no es
la excepcin aunque, como apunt el Captulo , la poltica
es apenas una de sus varias dimensiones.
Si bien las dos caras de la poltica estn estrechamente
relacionadas, este captulo se ocupa bsicamente de la primera de la poltica como substituto de la guerra, o sea de
cmo sera posible derrotar la violencia desde la poltica
(Recuadro .). El Captulo se dedica sobre todo a la
segunda cara, a la poltica como trmino de la guerra, o sea,
a los posibles acuerdos entre el Estado y los grupos armados.
Pensando en cmo sustituir la violencia por la poltica,
la seccin A examina los impedimentos que hoy existen
sobre la expresin pacca del descontento popular: la amenaza a la vida de los lderes sociales, la inltracin de los
movimientos por parte de los grupos armados, la suspicacia con que suelen verse las protestas populares, la represin de las luchas sociales, la falta de actitud proactiva del
Estado y la cooptacin de los dirigentes populares. Frente a
cada una de estas restricciones se sugieren medidas que llevaran a un trmite ms uido de los conictos sociales, quitndole pretextos a la violencia y a los violentos.
La seccin B va ms all de los movimientos sociales para
mirar a la ampliacin de la democracia, donde todas las ideologas y las organizaciones polticas tengan una opcin limpia de acceder al poder. Aqu se apela en primera instancia
sobre la necesidad de que los partidos no sean simples aparatos electorales sino que asuman la vocera de las fuerzas
sociales, y para ello se proponen algunos cambios en su organizacin y rgimen legal. Luego se aboga por un estatuto
de la oposicin que en efecto asegure la alternatividad, el
contrapeso y la transparencia en el ejercicio del poder. Y
despus se revisan algunas opciones para hacer frente a la
apropiacin maosa del sistema poltico en algunas regiones especialmente afectadas por el conicto armado.
La seccin C se arriesga un paso ms y explora dos reformas de fondo al sistema poltico que fortaleceran la democracia colombiana y al mismo tiempo le daran un espacio generoso a los insurgentes que algn da optaran por la
va poltica tanto as que quizs estas reformas podran
ser el eje de los dilogos y los acuerdos de paz. Se tratara
de avanzar por una parte hacia el federalismo y por otra hacia
el parlamentarismo, pues bajo ambos regmenes polticos
ganara la democracia colombiana y bajo ambos las minoras polticas tienen un espacio signicativo de poder.
A. Legitimar la protesta social
Lejos de ser indebida o peligrosa, la movilizacin de los afectados por acciones u omisiones de las autoridades es un
derecho fundamental y una vigorosa muestra de salud de la
democracia. Es ms, los derechos civiles, polticos y sociales en ningn pas han sido concesiones graciosas de los de
373

Recuadro 16.1
Reforma poltica y paz

Fernando Londoo Hoyos*
De la manera como los pases estructuran sus sistemas polticos, en especial su democracia, surgen resultados polticos que
en ocasiones son altamente favorables para las naciones. A
stos, sin duda alguna, se les puede imputar la responsabilidad de algunas desventuras sufridas por las democracias modernas en varios pases. Una reforma poltica tiene como esencia la transformacin de los elementos del sistema poltico, o
lo que se denomina en lenguaje tcnico reingeniera poltica,
para lograr un mejor desempeo del conjunto de las instituciones. Esta rea de la ciencia poltica es extensa y se dedica a
examinar cmo las variaciones a los diferentes elementos del
sistema poltico, por ejemplo el sistema electoral, pueden desarrollar mayor eciencia en la democracia. La premisa principal de cualquier reforma poltica es que una buena o sana
poltica es elemento esencial para el desarrollo econmico y
social de una nacin. Las reformas polticas tambin son utilizadas como medio para lograr acuerdos comunes en la bsqueda de la solucin de conictos armados internos, al desarrollar sistemas realmente democrticos.
Convencidos entonces, como estamos los colombianos, de
la necesidad de poner en marcha una reforma poltica que consulte el inters general de la nacin, se propuso un referendo
constitucional como mecanismo idneo para resolver algunos
dilemas de nuestro sistema poltico y sentar las bases para lograr acuerdos encaminados a encontrar soluciones al conicto armado, que ciertamente arroja resultados desastrosos para
el desarrollo humano de nuestro pas.
El referendo tiene como n derrotar la politiquera que
segn la Real Academia de la Lengua signica el tratamiento
de la poltica con supercialidad o ligereza y hacerla con intrigas y bajezas. Politiquera que dej a nuestra nacin padeciendo una de las ms grandes crisis de su historia. Las cifras
ilustran claramente lo que el desorden del Estado, en gran
medida por la corrupcin y la politiquera, le han dejado a los
colombianos. Nuestra deuda pblica externa alcanza la suma
374
exorbitante de . millones de dlares, cuando en

vala . millones de dlares; esta cifra, unida a unos ndices de crecimiento poco alentadores (ao , ,; ao ,
,; ao , ,), dan cuenta de la crisis econmica en que se
encontraba postrada nuestra nacin. Todo este desorden econmico se muestra ms desolador en el ndice de desempleo
que por ejemplo en el ao lleg a tener un pico de ,%,
ndice que constituye el positivo o negativo desarrollo humano de una nacin. Para desgracia an mayor de nuestro pas,
el endeudamiento no se reej en mejor infraestructura vial,
ni mayor cobertura en la educacin o expansin del saneamiento bsico. Desdichadamente, el endeudamiento no elev
los ndices de desarrollo humano de nuestro pas.
Esta reforma poltica, debe corregir varias de las desventuras de reformas pasadas, que en su afn quizs democratizador
y bien intencionado generaron la fcil entrada de movimientos
polticos muchas veces sin responsabilidad o ideologa alguna y crearon un sistema democrtico pero con pocos ndices
de gobernabilidad. El dilema no es slo de cuntos partidos
existen en un pas, sino de la representatividad y eciencia
para agregar los intereses sociales que tienen los partidos.
Paralelo a esto un mal mayor iba acumulando poder: el
narcotrco, y todos los grupos armados que de l se derivan,
aumentaban su podero precisamente aprovechando la inecacia de un Estado corrupto, gobernado por la politiquera y
desatento de las necesidades nacionales. En esos momentos,
cuando el pas necesitaba una democracia activa, de partidos
polticos serios, dispuestos a pensar sobre los grandes problemas nacionales y resolverlos con altura y ecacia, se enred el
camino de nuestra democracia en las trampas de la corrupcin. Por esto se le ha propuesto a la nacin una reforma poltica aprobada a travs de un referendo constitucional, instrumento poltico, democrtico, participativo, mecanismo idneo para aprobar la construccin de las bases necesarias para
fortalecer el desarrollo humano en el pas y que necesariamente
incluye la consecucin de la seguridad para todos los ciudadanos.

Una reforma poltica no excluyente que convoque a la nacin para que a travs de un mecanismo de participacin directa decida sobre los cambios que requiere nuestra poltica
para tener una nacin viable a largo plazo, sin corrupcin ni
politiquera, con unas nanzas pblicas sanas que recuperen
los dineros para invertir en lo prioritario que es lo social.
En este sentido la respuesta del por qu necesita el pas
una reforma poltica que fortalezca el camino hacia la paz es
sencilla: es necesaria para corregir dos de los ms grandes males
que aquejan a nuestra nacin, la corrupcin y la politiquera,
fenmenos que amenazan acabar con la democracia que tenemos hoy da. Sin embargo, la reforma poltica va unida al desarrollo de la seguridad democrtica, factor esencial para mantener el orden, brindarle seguridad a los ciudadanos y consolidar
un pas en paz.
No se promete que las reformas polticas sean la panacea
para todos los problemas de una nacin, problemas que se
han gestado a travs de generaciones. Sin embargo, sin las reformas planteadas en el referendo, estos problemas no tienen
solucin. Mientras los partidos no congreguen a la ciudadana alrededor de ideas de Estado; mientras las corporaciones
pblicas no se ocupen del bien comn sino de intereses individuales; mientras el Estado sea gigante en lo burocrtico y
enano en lo social; mientras no haya transparencia y democracia en la inversin pblica; mientras la transparencia poltica no se convierta en un estilo de entender la vida en comn,
no se habrn dado los pasos decisivos para ahondar y profundizar el desarrollo humano de Colombia.
stos son los cambios que emprende una reforma poltica, y los que pondrn
los cimientos para una nueva patria en paz.
* Ministro del Interior y de Justicia de Colombia
arriba sino producto de las luchas denodadas e intensas de

los de abajo.
La movilizacin social es el conjunto de acciones colectivas que expresan demandas o presionan soluciones ante
el Estado, entidades privadas o individuos (Archila, :
). En trminos esquemticos podra decirse que la primera ola de movilizacin en la Colombia moderna fue la del
sindicalismo de los aos y en pos de los derechos de
asociacin y huelga, para seguir hasta hoy en procura de
mejores condiciones laborales. Tambin desde los aos
y al vaivn de los esquemas de reforma agraria, los campesinos lucharon primero por el acceso a tierras y luego por
cambios en la poltica sectorial o macroeconmica. Los indgenas han defendido por dcadas y con vigor creciente su
identidad y sus territorios, como en menor grado lo han
hecho las negritudes. A medio camino entre lo corporativo
y la poltica, el movimiento estudiantil tuvo su auge durante
los y los . Los trabajadores informales suelen movilizarse por el derecho al trabajo y el uso del espacio pblico.
Desde los aos aoraron los movimientos cvicos, tpicamente en torno a la provisin de servicios pblicos urbanos y con incursiones en materia de vivienda o en elecciones locales. Los movimientos regionales suelen aunar
varias fuerzas para exigir o detener inversiones u operaciones masivas de las autoridades. Las organizaciones de mujeres son protagonistas en las luchas de gnero y son parte
de muchas movilizaciones sociales y contra la violencia
(Salgado, ; Prada, ; Garca, ).
Ora por reivindicaciones materiales, ora para exigir el
cumplimiento de un acuerdo previo, ora por defender sus
creencias, son pues millones los colombianos que quieren
hacerse or, que tienen derecho a ello y que se movilizan
para lograrlo. Y sin embargo, en comparacin con los pases vecinos, Colombia tiene un nivel modesto de organizacin y movilizacin popular; a falta de evidencia numrica,
para ilustrar el punto basta pensar en los movimientos indgenas de Ecuador y Bolivia o en las movilizaciones cvicas
masivas y prolongadas de Venezuela o Argentina.
La explicacin posiblemente principal de esa diferencia
se encuentra en el hecho mismo del conicto armado y sus
ramicaciones ms o menos directas sobre la percepcin y
el tratamiento de la protesta social en Colombia; pero otras
trabas al movimiento popular tienen que ver ms con el funcionamiento del sistema poltico. En los acpites siguientes
375

se distinguen seis obstculos a la movilizacin social los

cuatro primeros derivados del conicto, los dos ltimos del
sistema poltico y en cada caso se sugieren pasos que ayudaran a eliminarlos.
1. Lderes en peligro
376
alerta temprana, con el concurso y acompaamiento de las

veeduras ciudadanas. El servicio de escoltas habra de ampliarse con personal conable para los usuarios pero mejor
entrenados por el Estado.
La reaccin inmediata necesita de una coordinacin
mucho ms gil entre las agencias de seguridad, las autoridades nacionales y locales, el Ministerio del Interior y el
respectivo comit de reglamentacin y proteccin de riesgos. La cooperacin internacional hara bien en aumentar
sus cupos y agilizar los trmites para el asilo de dirigentes o
activistas sociales en riesgo inminente.
El Captulo mostr cmo los dirigentes y activistas sindicales, indgenas y afrocolombianos son presa frecuente de
ejecuciones extrajudiciales, homicidios fuera de combate,
desapariciones forzadas y torturas. Tambin mostr cmo
en los casos donde es posible determinar autoras, las autodefensas son el primer responsable de este tipo de deli- 2. Movimientos infiltrados
tos, seguidos de lejos por las guerrillas y ms de lejos an
por agentes del Estado. Esta diferencia no es de extraar Aunque no hay cifras ni informacin conable al respecto,
pues los paramilitares suelen suponer que quienes luchan es indudable que entre las organizaciones armadas y algupor la justicia social son cmplices abiertos o encubiertos nas organizaciones o movimientos sociales existen nexos
de la insurgencia. Y en todo caso, quienquiera sea el autor, ms o menos estrechos, duraderos y complejos. Por ejemen el clima de zozobra que vivimos basta una amenaza, aun plo, la radicalizacin de la Asociacin Nacional de Usuavelada, para infundir pnico al activista o activista poten- rios Campesinos (Anuc) durante los aos coincide con
cial, e inhibir del modo ms brutal la
movilizacin en defensa de cualquier Urge pues que los movimientos sociales se blinden cada
idea o de cualquier derecho.
vez mejor contra la injerencia de los armados y hagan oComo se recordar del Captulo dos sordos a sus cantos de sirena. La democracia interna y
, el Ministerio del Interior tiene un la constante rendicin de cuentas son, como podra espeprograma de proteccin a personas rarse, los mejores medios para lograrlo.
amenazadas, cuya cobertura se ha
venido ampliando. Con todo, el programa est subnan- el auge del epl y el eln en la regin caribe (Zamosc, ); o
ciado, tiene trmites engorrosos y problemas operativos, tambin, y hasta fecha reciente, los conictos sindicales de
amn de no incluir representacin ni cobertura suciente Urab obedecieron ms a disputas entre guerrillas y autode lderes tnicos, campesinos o cvicos, que desempean defensas que a cuestiones estrictamente laborales (Garca,
un papel importante en la movilizacin social.
). Y en todo caso, como not el Captulo , parte de la
Adems pues de un aumento sustantivo en los recursos, estrategia de expansin de cada grupo armado es promover
en el nmero y en la extraccin de las personas protegidas, la organizacin y movilizacin de los vecinos para obtener
el programa necesita de varios reajustes. Ms descentraliza- concesiones de las autoridades.
cin, ms exibilidad y ms presencia en las zonas de alto
Combinar todas las formas de lucha es pues una esriesgo. Ms compromiso y mejores nexos con los organis- trategia entendible, aunque ilegtima, de la guerrilla o los
mos de seguridad del Estado. Y un mtodo que atienda tanto paramilitares. Pero la complicidad por parte de algunos la la prevencin como a la accin inmediata:
deres sociales es algo ms complejo de explicar. Sin duda
La prevencin podra incluir un observatorio de la si- y sobre todo respecto de la guerrilla existe alguna anituacin poltica y social, un seguimiento de la dinmica re- dad ideolgica entre actor armado y movimiento social, un
gional de los homicidios y amenazas, y un permanente an- comn fondo de insatisfaccin y rebelda frente a la injustilisis de riesgo de activistas visibles o vulnerables, de sus fa- cia. Esta coincidencia ms o menos especca y ms o memilias y sus colaboradores. Tambin incluira un sistema de nos explcita en cuanto a los nes no debera hacerse exten-
siva a los medios y de hecho la inmensa mayora de los

activistas sociales repudian inequvocamente la va de la violencia.
Pero no siempre o no todos profesan la distincin, y entonces se da el caso de la doble militancia, el dirigente o el
activista inltrado que obedece directamente al grupo armado. Y esto no siempre o no slo por conviccin, sino a menudo por miedo (nos ayuda o se muere) por corrupcin
(activistas comprados) por pragmatismo (tener proteccin
frente al otro bando, amedrentar a la contraparte, etc.) o por
otras circunstancias.
Sin importar cul sea su motivo, la inltracin, la doble
militancia y la complicidad con un actor armado son prcticas sumamente nocivas para los movimientos sociales.
Primero, porque acudir a la violencia diculta ms de lo
que facilita el logro de las reivindicaciones; quien puede
apelar al fusil adopta una posicin radical o maximalista que
frustra la transaccin o acaba por matar la gallina de los
huevos de oro. Segundo y sobre todo, porque esa dualidad es el pretexto exacto que busca el otro bando para
satanizar y reprimir al movimiento social.
Urge pues que lo movimientos sociales se blinden cada
vez mejor contra la injerencia de los armados y hagan odos
sordos a sus cantos de sirena. La democracia interna y la
constante rendicin de cuentas son, como podra esperarse,
los mejores medios para lograrlo. Y en este contexto sera
especialmente til adoptar frmulas de direccin colegiada, direccin rotativa, mando escalonado y relevos que obstaculizan la cooptacin de los dirigentes, a tiempo que reducen su visibilidad y, por ende, el riesgo de ser asesinados.
3. Cultura de suspicacia
Con ocasin y con el pretexto de que las luchas populares
estn inltradas por los armados, se fue extendiendo la
idea de que la protesta es subversiva, de que los activistas y
lderes sociales de alguna forma conspiran contra el rgimen, de que en realidad no andan tras el pliego de peticiones
sino tras la revolucin. En vez de ciudadanos que ejercen un
derecho y cuyas protestas suelen ser fundadas, entre la opinin pblica existe ms bien la imagen de agitadores profesionales, agendas ocultas y conexiones non sanctas.
El prejuicio se reeja y se refuerza a travs de los medios
de comunicacin, cuya cobertura de las luchas sindicales,
campesinas, tnicas y similares es en general escasa, espordica y desprovista de los referentes necesarios para interpretarlas. Tambin entre los mandos de la fuerza pblica
podra hablarse de cierta propensin a interpretar las movilizaciones populares en clave de orden pblico. Las autoridades nacionales o locales contra quienes se dirigen las
protestas no estn precisamente inclinadas a subrayar su legitimidad o a saludarlas como prenda de democracia. Y los
propios gestores de la protesta suelen alimentar esos estereotipos con retricas o tcticas inconducentes.
No ser fcil cambiar esa cultura de suspicacia. Pero la
opinin pblica ha de ser reeducada para aceptar la validez,
la legitimidad, la utilidad y la necesidad de que los ciudadanos se organicen, se movilicen y acten en defensa pacca
de sus intereses y sus derechos. En otras palabras, se trata
de entender que el derecho a tener derechos es la condicin
irremplazable del progreso social, vale decir que los derechos sociales i) no son un regalo sino una conquista, ii) suponen la presencia e identidad del grupo en la arena poltica, y iii) son una extensin de la ciudadana simplemente
electoral a la ciudadana integral (Ramrez, ).
De manera especial en el caso colombiano, aquel cambio
en la cultura pasa por aprender a evaluar cada reivindicacin
de un grupo de ciudadanos en sus mritos o demritos sustantivos, con prescindencia de si coinciden o no coinciden
con planteamientos de las guerrillas o las autodefensas, y
condenando sin excepcin ni ambages cualquier acto que
desve o confunda el conicto social con el conicto armado. Y este cambio debera comenzar por los cuatro estamentos mencionados:
a. Medios de comunicacin. En la democracia de audiencia que caracteriza a la moderna sociedad de masas (Manin,
), los medios son el principal transmisor de la cultura
poltica. Su papel de mediacin por eso se llaman medios consiste en hacer verosmiles las percepciones de
quienes producen o viven el hecho noticioso entre quienes
reciben la informacin acerca de ese hecho (Martn Barbero, ). De la manera como una movilizacin o una protesta social sea registrada por los medios dependen pues el
peso que se le conceda en la agenda pblica y la validez que
se le reconozca al reclamo.
En cumplimiento de la responsabilidad social que el
artculo de la Constitucin impone a los medios, stos
deben cuidarse de dar voz a todos los estamentos y sectores
377

378
se dir ms a espacio en el Captulo , lo cual en este

caso implica dar cuenta de que existen las organizaciones
populares, el descontento y la protesta pacca; implica que
la protesta no sea estigmatizada, e implica que su cobertura
sea balanceada entre movimientos urbanos y rurales, de clase
media y de clase baja, de alcance nacional y de alcance local.
Lo anterior a su vez implica un cambio en la organizacin y rutinas de los medios, para dedicar ms reporteros y
ms espacio al movimiento social, dar mejor formacin poltica al periodista, ahondar en las causas de la protesta, no
limitarse a los episodios conictivos (por ejemplo, la huelga),
seguir los eventuales acuerdos y su cumplimiento, transmitir los puntos de vista de las dos partes, los de observadores
independientes y los del pblico afectado por los sucesos o
los acuerdos.
b. Fuerza pblica. Mientras los halcones pretenden que
la fuerza pblica reprima los movimientos y protestas populares, las palomas exigen que ella se abstenga de toda
intervencin; pero ambas actitudes son simplistas en tanto
reducen el asunto a una cuestin de orden pblico.
Una cultura ms democrtica no invocara o no temera
el antagonismo entre la fuerza armada y el pueblo, porque
el Ejrcito, como dijo el Captulo , debe ser la nacin en
armas: la fuerza pblica no debe ser percibida como una
aliada de la derecha sino como un garante de seguridad para
todos los ciudadanos. Por ende, la polica y las ff mm deben
proteger la expresin libre de las protestas sociales, ya que
el derecho a la protesta es parte esencial del orden constitucional que ellas estn en el deber de defender (artculo
de la Constitucin). As, en vez de verse como enemigos
en potencia, la dirigencia del movimiento social y los mandos policiales o militares deben aprender a trabajar juntos
para que la protesta uya con vigor y sin violencia, o sea
que ambos deben velar porque no se haga el juego a los actores armados y ambos deben velar porque no se reprima la
protesta.
Como un aporte a este cambio de cultura, sera bueno
ampliar el contenido de la capacitacin en derechos humanos que reciben los miembros de la fuerza pblica, desde
los llamados derechos de primera generacin (derechos
civiles y polticos ms cercanos al dih) hacia los derechos
de segunda y an de tercera generacin (derechos econmicos, sociales y culturales, derechos colectivos); esto ayudara a que la imagen de revoltosos fuera cambiada por la
de compatriotas que demandan la ampliacin de su ciudadana.

c. Autoridades. Es natural y legtimo que los gobernantes
deendan sus ejecutorias, e incluso que lo hagan con vehemencia. Pero no es legtimo que las autoridades descaliquen un
reclamo ciudadano con el pretexto de que est siendo capitalizado por algn actor armado: si el reclamo tiene alguna base es decir, si es en verdad capitalizable, su obligacin es capitalizarlo a favor del Estado.
As pues, las autoridades del orden nacional o local tienen un doble deber respecto de los movimientos sociales.
El deber mnimo de lealtad, vale decir, de no estigmatizar ni
argumentar ad hominem (oponerse a una idea por su autor,
no por sus mritos). Y el deber poltico de atender sus demandas e incorporar sus visiones, como parte del proceso de
construccin de legitimidad y ampliacin de ciudadana.
d. Gestores y lderes de la protesta. Pero quizs es el propio movimiento social que ms puede ayudar a que la suspicacia sea desterrada de la cultura poltica. El discurso (y
la lgica) de enemigos y amigos deben virar hacia un
lenguaje de interlocutores y aliados. El juego limpio y el respeto a las reglas del juego deben ser principios intocables.
La actitud contestataria debera dar paso a posiciones constructivas. Debera ser obvio que ambas partes pueden ganar a veces y que no siempre lo que una gana es prdida
para la otra. El realismo y el gradualismo deberan prevalecer sobre las utopas y los maximalismos por no llamarlos
simple demagogia. Y por supuesto los lderes tienen que
estar al servicio de la causa, no al del lucro, al del padrino
poltico o al del actor armado.
4. Represin de las luchas sociales
En un clima de percepcin borrosa de las fronteras entre protesta, orden pblico y conicto armado, fueron surgiendo
varios mecanismos de represin indebida de los movimientos populares. Bsicamente se trata de excesos o distorsiones en el uso de instrumentos legales que no son exclusivos
de Colombia sino que, formalmente al menos, existen y
deben existir en toda democracia.
a. Los estados de excepcin y, por ende, las restricciones a
las libertades, se han utilizado a menudo para coartar la organizacin o actividad del movimiento popular. Primero el
estado de sitio, que tuvo vigencia durante ms de la mitad
Recuadro 16.2
Estados de excepcin (conmocin interior)

y lmites a la protesta social*
De acuerdo con la Comisin Colombiana de Juristas, en el

2002, durante el estado de conmocin interior, se estn presentando, de manera ms frecuente, violaciones a los derechos
a la libertad, a la intimidad y al debido proceso de lderes sociales y defensores de los derechos humanos. Dichas violaciones han consistido principalmente en detenciones arbitrarias por parte de la fuerza pblica; apertura de investigaciones
penales sin pruebas que lo fundamenten; allanamientos domiciliarios y a sedes de organizaciones no gubernamentales y
sociales.
La Comisin seala algunos casos:
Detencin arbitraria de tres ciudadanas integrantes de la
Asociacin de Mujeres de las Independencias, barrios de la
comuna 13 de Medelln, sin orden de captura y como resultado del sealamiento por parte de personas encapuchadas que
acompaaban a la fuerza pblica en el momento de la detencin.... La captura se realiz tras la denuncia de las ciudadanas por violaciones a los derechos humanos en el marco de la
Operacin Orin del ejrcito a nales de 2002.
El 12 de noviembre de 2000, Saravena fue acordonado
por patrullas militares y de polica, que procedieron a ence-
del tiempo transcurrido entre y y se prest a medidas especialmente drsticas bajo los gobiernos de Gmez,
Rojas y Turbay; luego el estado de conmocin interior adoptado por la Carta del y sujeto a ms controles que su antecesor, que sin embargo sigui dando pie a denuncias de
los activistas de derechos humanos (Recuadro .).
b. El uso amaado del derecho penal es otro modo de
reprimir la movilizacin ciudadana, o sea propiamente
de criminalizar la protesta. Ora mediante la tipicacin
del delito en forma tal que describa una accin ms o menos inocente del movimiento social (por ejemplo impedir
la libre circulacin del trco), ora mediante falsos testimonios, se levantan cargos por asonada, sabotaje, constreimiento ilegal, dao a bien ajeno, injuria, calumnia u otro
ilcito y se apela al juez para que interrumpa la protesta.
rrar en las instalaciones del coliseo municipal a por lo menos

quinientas personas. La cut denunci que la mayora de
personas que permanecieron detenidas eran sindicalistas, dirigentes de sindicatos agrarios, miembros de sindicatos de trabajadores del rea de la salud y estudiantes que hacan parte
del departamento de juventud de la cut.
Apertura de investigaciones penales sin fundamento de
prueba en los casos del ex presidente de la Unin Sindical
Obrera (uso), y los miembros de la organizacin no gubernamental Asociacin Nacional de Ayuda Solidaria (Andas) por
el delito de rebelin.
Allanamientos domiciliarios a la casa del director del departamento de derechos humanos de la cut en el Valle del
Cauca, al hogar del lder campesino Pedro Jaime Mosquera
de la Asociacin Campesina de Arauca y a las sedes de la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, de la ong
Terre des Hommes Italia, de la cut en Cali y Bucaramanga.
* Informe de derechos humanos 2003, Comisin Colombiana de Juristas.
c. La declaracin de ilegalidad de la protesta y la autorizacin de despidos en el caso de los trabajadores son otros
mtodos bastante socorridos. Igual que los estados de excepcin y el cdigo penal, estos dos instrumentos tienen
razn de ser en una democracia (para evitar la huelga en un
servicio pblico o el ausentismo indebido, por ejemplo);
pero tambin se prestan a mal manejo, ms an a la vista de
autoridades sobornables.
d. Las marchas y manifestaciones son el medio proverbial de la protesta ciudadana y sin embargo son objeto de
restricciones no siempre justicadas. Las secretaras de gobierno niegan permisos por un excesivo celo en la defensa
del espacio pblico o por no efectuar los sencillos arreglos
alternativos. En otros casos son demasiado visibles los robocops (polica antimotines) y las mscaras antigs. O an
379
Carolina Rey Gallego

380
Foto 16.2 Protestas de grupos indgenas en el centro de Bogot, 2000.
en otros casos se inducen o toleran actos de provocacin u

hostilidad contra los marchantes.
e. Por ltimo y en el extremo, se encarga a la fuerza pblica de poner n a la protesta. En el intento de desbloquear
las carreteras que han sido ocupadas por campesinos, por
indgenas o por vecinos airados con el gobierno local o nacional, en el control de las llamadas marchas cocaleras
que amenazan con entrar a las ciudades, en el manejo policial de paros cvicos o el manejo militar de paros armados, siempre hay el riesgo de convertir la vigilancia en represin indebida de un derecho ciudadano.
Como las cinco anteriores formas de represin son abusos de otros tantos instrumentos legtimos del Estado, la
recomendacin que cabe en este punto en realidad es muy
simple: evitar los abusos. Y no slo evitarlos, sino cuidarse
de ellos mediante ciertas medidas preventivas, en especial
la negacin en segunda vuelta del acto legislativo que modica los artculos , y de la Constitucin. A lo ya
dicho al respecto en el Captulo , hay que agregar aqu que
la falta de una denicin precisa y restrictiva de terrorismo en el texto mencionado podra derivar hacia la represin descarnada de la protesta social.
Adems de evitar la parcialidad indebida y la palabra incumplida, el paso de una cultura reactiva a una actitud proactiva implicara adoptar una gama de prcticas que aseguren
la atencin y resolucin temprana de los conictos sociales.
Como establece el artculo de la Constitucin, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de inters general o particular y a
obtener una pronta resolucin. Este derecho debe ser divulgado ms ampliamente y mejor reglamentado en el caso
de las organizaciones sociales. La rendicin de cuentas por
parte de los gobiernos y agencias pblicas del orden nacional o territorial debera ser ms frecuente, ms comprensible y ms extensamente difundida. Deberan estimularse la
planeacin y el seguimiento participativos, segn las lneas
del Captulo . Los cabildos abiertos y las audiencias pblicas deben ser promovidos y dotados de ecacia. No menos, podra generalizarse la idea del silencio administrativo
positivo, de suerte que cuando la autoridad no se pronuncie dentro del plazo, quede en rme la pretensin del reclamante.
5. Falta de prevencin
En la literatura poltica es comn distinguir entre partidos

de masas y partidos de cuadros. Los primeros tienden
a incorporar colectivamente a las organizaciones sociales
(sindicatos, ligas campesinas, gremios patronales, etc.) mientras los segundos tienen una relacin ms personal y uida
con los dirigentes cvicos y sociales. Partidos como el pri
mexicano, el Comunista cubano o los socialdemcratas europeos se acercan al tipo de masas, mientras los partidos
estadounidenses o los dos partidos tradicionales de Colombia corresponden al modelo de cuadros.
La tentacin de cooptar los lderes del movimiento social para el partido poltico es ms intensa an en una sociedad desigual, donde escasean los canales de ascenso y donde predominan las relaciones personalistas. Por eso puede
hablarse de la historia de las luchas sociales en Colombia
como de un largo proceso de cooptacin de antilites (Fals
Borda, ) y por eso es comn que el clientelismo invada
las organizaciones populares. Caso bien documentado es el
de juntas de accin comunal que terminaron en manos del
bipartidismo (Gutirrez, ) o el de la Anuc, cuya lnea
Armenia se aline con el gobierno de la poca mientras la
Con un Estado asediado por tantas urgencias, no es de extraar que las autoridades se agoten por atender los problemas
emergentes y descuiden las tareas preventivas. Este problema se agrava en el contexto de la movilizacin ciudadana,
donde una especie de ley perversa hace que quienes opten
por la confrontacin o por las vas de hecho reciban ms atencin que quienes intenten el dilogo o las vas jurdicas.
La imprevisin llega al punto de que el Estado mismo es
el que a veces provoca la protesta ciudadana. As ocurre
cuando las autoridades toman partido injusto por el lado
ms pudiente en un conicto social, cuando dejan que la
empresa de servicios eleve sus tarifas abusivamente, que la
multinacional destruya la cultura indgena o el medio ambiente, que el terrateniente expropie al campesino. Tambin
hay imprevisin mejor dicho, provocacin cuando la
administracin local o nacional suscribe acuerdos que no
puede cumplir o no tiene intenciones de cumplir, como ha
pasado con movimientos indgenas, paros cvicos, marchas
cocaleras y otras protestas organizadas.
6. Cooptacin de los lderes populares
381

lnea Sincelejo se radicalizaba por injerencia de las guerrillas (Zamosc, ).

La cooptacin individual de los dirigentes populares tiene
varios efectos nocivos sobre la movilizacin ciudadana. Para
empezar y de manera obvia, implica traicionar a los presuntos representados en aras de un provecho personal. En segundo lugar, agrava la dispersin del movimiento social, ya
de por s marcada por las diferencias objetivas de inters y
dems factores propios de nuestra sociedad fragmentada.
Despus, despolitiza el movimiento social en el mejor sentido de la palabra para politizarlo en el peor sentido: no lucha por valores pblicos sino por intereses privados. Y le
da aliento a un estilo indebido de atender las demandas ciudadanas: no por la va universalista de los derechos conquistados sino por la va particularista de los favores repartidos.
Para buscar remedio a este estado de cosas habra que
ahondar en el papel de los partidos polticos, y as lo har la
seccin B de este captulo. Entre tanto y del lado del movimiento social lo indicado es reforzar su autonoma mediante dos tipos de acciones: las que consolidan su democracia interna y que fueron sugeridas unas pginas atrs, y
las que aseguran su presencia no mediada en toda suerte de
instancias decisorias. Un buen comienzo y ejemplo de esto
ltimo sera hacer realidad lo dispuesto por la ley de
: En todas las entidades y rganos de decisin del
orden nacional, departamental y municipal, que realicen
polticas, planes, programas o proyectos o creen medidas
encaminadas a favorecer el sector rural, debern estar representadas de manera equitativa las mujeres rurales, las
cuales sern escogidas en forma democrtica por sus propias organizaciones (artculo ).
B. Redescubrir la poltica
Las organizaciones sociales representan al ciudadano en uno
slo de sus papeles especializados (obrero, usuario de un
servicio pblico, habitante de un barrio, etc.) y dejan por
fuera a gran parte de la poblacin; por eso no basta con que
esas organizaciones se expresen libremente para que la po-
ltica reemplace a la violencia. Adems hace falta que los

valores e ideologas, los proyectos de sociedad que nos
afectan a todos y en todas las esferas de la vida se expresen,
se controviertan y se adopten como gua general del poder.
Este libre uir de las ideas y propuestas propiamente polticas es la esencia de la democracia y por ende vale decir que
el remedio poltico a la violencia es la ampliacin de ella.
La pieza central de esa ampliacin son los partidos, pues
slo ellos podran reemplazar a las organizaciones armadas
en cuanto proyectos polticos. Dados los partidos, el papel
protagnico corresponde a los de oposicin, pues ellos captaran el descontento social que hoy subyace a la violencia.
Pero el ejercicio de la poltica y en particular el de la oposicin est entrabado por la apropiacin maosa del poder en las regiones ms afectadas por el conicto armado.
El rgimen de partidos, el papel de la oposicin y la limpieza de la poltica local son por eso los tres temas prioritarios
que ha de abordar un anlisis de la democracia como alternativa a la violencia poltica en Colombia.
1. El sistema de partidos
Todo partido poltico pretende que sus representantes
sean elegidos para cargos pblicos; pero adems de esta
funcin electoral, los partidos pueden desempear y en algunos casos desempean otras varias funciones importantes (Cuadro .). Como partidos de cuadros que son, las
dos colectividades histricas de Colombia se dedican de
modo casi exclusivo a la tarea electoral; y este sencillo hecho tiene races e implicaciones profundas sobre la relacin
entre el conicto armado y el sistema poltico del pas. Para
abreviar un argumento ms extenso, digamos aqu que:
La temprana opcin de Colombia por una democracia
presidencialista favoreci el modelo de partidos de cuadros;
los partidos de masas son ms propios del rgimen parlamentario como en Europa o de las dictaduras como
en Cuba.
Los partidos de cuadros tienen la ventaja de facilitar el
consenso entre los dirigentes, porque son menos ideolgicos
y porque no se conciben como la expresin poltica de una
1 Este argumento se esboz en Gmez (1989a) y ser ampliado en un trabajo del mismo autor, Colombia y su encrucijada, Colciencias/ Universidad del
382
Rosario (en preparacin).
Cuadro 16. 1 Funciones de los partidos

Partidos racionaleficientes o de cuadros
Partidos democracia o de masas
1. Funciones manifiestas
Pocas. nfasis en funcin electoral. Las dems estn subordinadas.
Amplias. Funciones ideolgicas, electorales

y de gobierno. Predominio de la funcin ideolgica.
2. Funcin aglutinadora
Partido es slo uno de los muchos mecanismos

de unin en la sociedad.
Partido es la institucin aglutinadora por excelencia.
3. Funcin representativa
Rol del partido es la negociacin. Hay divisin de trabajo:

grupos de presin representan intereses, el partido los agrega.
Rol del partido es la representacin. Partido cumple

las dos funciones de articular intereses y agregarlos.
4. Funcin de resolucin
de conflictos
Conflictos son vistos como algo que desencaja.

Partido tiene rol integrador: construir consenso.
Dentro de ciertos lmites, los conflictos son creativos.

El rol del partido consiste en expresarlos.
Visin instrumentalista. Partido no es principal definidor de

metas estatales. Hace programas para ganar elecciones.
Visin finalstica. Partido principal definidor de metas del

Estado. Gana elecciones para ejecutar programas.
Democratizacin es externa del partido.

Se da por competencia con los dems partidos.
Democratizacin interna del partido juega un rol fundamental en la democratizacin del sistema poltico.
Rol del partido es centrista. Se considera soporte

del statuquo y del cambio moderado y consensual.
Rol del partido es reformista. Se considera promotor

del ms extenso cambio posible.
Visin utilitaria. Depende de los requerimientos electorales.
Necesaria para obtener estructura integrada

y abarcar masas.
Autonoma del gobierno. Partido cumple slo funciones

de servicio.
Interdependencia en la elaboracin de las polticas.

Rol dominante del partido sobre el gobierno.
5. Funcin de definir metas

de gobierno
6. Funcin de democratizacin del sistema
7. Funcin frente al cambio
8. Funcin organizativa
9. Funcin como gobierno
Fuente: Facundo Daz (1989: 37-38).
sola clase o estamento social (a diferencia, digamos, del comunismo proletario o de la socialdemocracia obrera).
La posibilidad de conciliacin y de consenso ha sido
decisiva para el progreso de Colombia, donde la gran fragmentacin de la lites (como apunt el Captulo ) exiga
unos pactos o acuerdos mnimos de gobernabilidad.
Por eso a lo largo de la historia han sido muchos los gobiernos de coalicin, uniones nacionales, movimientos
bipartidistas o similares acuerdos en la cumbre; y por eso
los estudiosos destacan la capacidad de compromiso entre la
dirigencia, el republicanismo, la estabilidad y el gradualismo
como virtudes del sistema poltico colombiano.
Sin embargo, los partidos de cuadros no impidieron
que las lites chocaran en varias guerras civiles de base regional o religiosa (y cada vez seguidas por una unin nacional), hasta adquirir un tinte claramente social bajo La
Violencia (no por azar el gaitanismo y el laureanismo asumieron rasgos del partidos de masas).
De La Violencia surgi el Frente Nacional, que despoj
a los partidos de contenido ideolgico y de base social diferenciada, para connarlos denitivamente a la sola funcin
electoral. En efecto: con los cargos repartidos por mitad y
la Presidencia alternada por perodos, la vida de ambos partidos se redujo a decidir el nombre o nombres de sus candidatos.
Al no poder competir con base de programas, los partidos ahondaron en la prctica vieja de competir a base de
prebendas. Fue el aporte del Frente Nacional al clientelismo,
ya de por s comn en una sociedad desigual y acostumbrada a las lealtades verticales (tipo pen-patrn) en vez de las
solidaridades horizontales (tipo conciencia de clase).
Con la reapertura de la competencia electoral a partir
de , se desemboc en partidos que en efecto tienen que
luchar para obtener sus votos pero no tienen ideologa ni
base social diferenciadas ntidamente. Es una democracia
competitiva entre opciones opacas, donde por eso la distincin depende de qu gabelas ofrezca cada candidato. La
atomizacin de los partidos y el clientelismo como motor
principal de la poltica son los frutos visibles del proceso, la
punta del iceberg de todo un modo de organizar la relacin
entre Estado y sociedad.
Al hacer el balance del anterior sistema de partidos desde
el punto de vista del conicto armado y sus posibles soluciones polticas se destacan tres puntos principales:
383

384
La conciliacin entre lites que propician los partidos fra repartidora corregiran su fragmentacin interna, y el
de cuadros puede bastar para una sociedad auyente e in- rgimen de bancadas les pondra disciplina. Pero el voto
cluyente (tipo Estados Unidos), pero no para un pas con preferente (y adems opcional) contradice estas medidas que
niveles elevados de pobreza y exclusin. Entonces el con- ya de por s eran plidas: poco se hace con unidad y discisenso cobija, compromete y benecia slo a la minora pre- plina interna si el umbral es tan bajo que permite formar
sente dentro del sistema, pero deja por puertas a muy am- hasta cincuenta partidos distintos.
plios sectores de la poblacin. Es la paradoja del sistema
En este punto, entonces, la solucin pasara por suprimir
poltico colombiano, con su notable capacidad para zanjar el voto preferente y por un umbral bastante ms elevado o,
disputas entre quienes estn adentro, con la extendida apa- mejor, por exigir que cada partido tenga varios cientos de
ta de quienes no se sienten incluidos, y con su dramtica miles de militantes (no apenas de votantes).
incapacidad para negociar con aquellos que se sienten ex Partidos con un grado ms alto de militancia y de decluidos.
mocracia interna, no los actuales clubes de parlamentarios.
Los partidos colombianos representan al elector pero La lista nica no hara mucho si resulta de simples compono al ciudadano, permiten que la gente escoja el nombre del nendas entre candidatos que se unen por puro clculo; se
funcionario pero no ofrecen proyectos alternativos de sociedad, hacen En Colombia la oposicin desarmada ha sido vctima de la
elecciones pero niegan la poltica. Y oposicin armada. La marginalidad, ceguera y criminalidad
esta denegacin de la poltica est en de la guerrilla han pesado quiz ms que cualquier otro facla base de la democracia recortada, tor para impedir una izquierda democrtica robusta.
de la administracin por inercia, de
la ausencia de futuro y, al nal, del recurso a la violencia trata de que esas listas y luego las bancadas encarnen
como un remedo enfermo de la poltica.
una idea comn, algn proyecto poltico. Esto implica que
A raz, sobre todo, del Frente Nacional, los partidos se el partido tenga identidad y vida independientes y anteriodistanciaron de las organizaciones y movimientos sociales res a los candidatos, que sus representantes (no sus dueos)
para ensayar la cooptacin clientelista de sus lderes. Esto sean escogidos por el grupo de ciudadanos que comparten
dej al garete las luchas sociales, las priv de su marco in- aquel proyecto, vale decir, por militantes que ejercen una
tegrador, dej al conicto social sin salida poltica y adems, real democracia interna.
como atrs qued dicho, hizo daos severos al movimiento
Partidos con nexos ms estrechos y orgnicos con las
social.
organizaciones sociales y los movimientos populares, no con
Hasta aqu hemos hablado como si aquellos dos tipos nexos tan episdicos ni tan clientelizados. Los cientos de
de partidos fueran rgidos y excluyentes; en realidad existe miles de ciudadanos que militen en un mismo partido han
toda una gama de combinaciones aunque, tambin en rea- de tener cierta homogeneidad en sus ideas y en sus interelidad, el liberalismo y el conservatismo colombianos son casi ses, vale decir que cada partido ha de acentuar la vocera de
el tipo puro del partido de cuadros. Esto quiere decir que un determinado sector social. Esto no implica partidos mola reforma bsicamente debe consistir en adoptar algunos noclasistas, pero s implica que las organizaciones sociales
elementos del modelo de masas, en ir pasando de la colum- (de obreros, consumidores, empresarios, indgenas, mujena A a la columna B en el Cuadro . y ms especcamente, res, etc.) tengan voz decisiva y autnoma en la direccin y
de avanzar hacia:
en la vida interna del partido.
Partidos con ms cobertura, ms cohesin y ms disci Partidos polifuncionales y no slo electorales. En el
plina, no las microempresas unipersonales de hoy. La re- partido liberal o en el conservador slo trabajan las persoforma poltica recientemente aprobada por el Congreso es nas que aspiran a ser candidatos o a ocupar algn cargo en
un avance en esta direccin. El umbral de % (o el medio el gobierno, de modo que su esfuerzo se reduce a ganar eleccociente en otros casos) y la prohibicin de doble militancia ciones. En cambio los miles de militantes de los partidos rebuscan reducir el nmero de partidos; la lista nica y la ci- formados no podran aspirar a puestos pblicos, de suerte
Cuadro 16.2 Dos tipos de partido

CARACTERSTICAS
PARTIDO DE CUADROS
PARTIDO DE MASAS
Casi exclusivamente electorales
Ideolgicas, electorales y de gobierno
Limitadas e intermitentes giran en torno

al ciclo electoral
Extensivas y permanentes
Los elegidos
Los miembros
4. Incentivos
Burocracia
Ideolgicos
5. Estilo operacional
Pragmtico
Ideolgico
Dependen de la coyuntura
Altamente integrada
Informal. Las necesidades electorales

determinan el tamao de la organizacin
Criterios formales de afiliacin y fuertes

organizaciones en base a que se requieren
para darle legitimidad democrtica
Comits cliqus de lderes
Secciones o cdulas
9. Distribucin de la autoridad
Autonoma de las subunidades. Centralizacin

dentro de la descentralizacin
Descentralizacin dentro de la centralizacin
10. Reclutamiento de lderes
Autorreclutados
Patrones de carrera poltica institucionalizados
Profesional
Amateur
1. Funciones manifiestas
2. Actividades
3. Principales beneficiarios
6. Requisitos de organizacin
7. Miembros
8. Unidad de organizacin
11. Estilo organizacional
Fuente Gmez, H. (1989a: 189).
que muchos se dedicaran a tareas ideolgicas, de organizacin social y otras ms propias de un partido de masas.
2. El papel de la oposicin
Dicho de manera simple, la paz poltica consiste en cambiar la oposicin armada por la oposicin desarmada. No
se trata entonces de negar el conicto social, del conformismo o el unanimismo; al revs, se trata de que las diferencias
de inters y de visin del mundo uyan con entera libertad,
de que se expresen todos los proyectos de sociedad posibles para que el ciudadano pueda escoger entre ellos.
Pero resulta que en Colombia la oposicin desarmada
ha sido vctima de la oposicin armada. La marginalidad,
ceguera y criminalidad de la guerrilla han pesado quiz ms
que cualquier otro factor para impedir la gestacin de una
izquierda democrtica robusta. Parte del dao se debe a la
cooptacin y confusin de algunos dirigentes y activistas;
parte a las purgas sectarias y sangrientas; parte al destierro
o muerte de lderes paccos que le estorben al frente respectivo; parte al refuerzo que da la guerrilla a la cultura de
intolerancia; y parte, la principal, a que da pie y pbulo a la
extrema derecha para que asesine o aterrorice a directivos y

activistas de la izquierda no armada.
En vista del bloqueo de la izquierda, la oposicin pas
a ser un asunto de los parlamentarios descontentos con el
gobierno de turno. Este era un resultado previsible de partidos simplemente electorales, sin fuerte base social ni disciplina interna. Pero de aqu sigui el desdibujamiento casi
total del concepto y la prctica de la oposicin en una
democracia. Por fuera de Colombia no se estila que el partido derrotado, ni una fraccin de l, ni destacados militantes
suyos sean llamados a ministerios y secretaras; cada torero
trae su cuadrilla lo cual no implica cambiar funcionarios
de carrera y el partido perdedor, sea de cuadros o de masas, se dedica a denunciar los errores del gobierno, a presentar proyectos alternativos en el Congreso y a prepararse
para volver al poder.
Con excepcin del perodo Barco, hace aos que en
Colombia no puede hablarse de un (o unos) partidos de
gobierno y otro (u otros) partidos de oposicin. Hay grupos uctuantes de congresistas (diputados, concejales) que
se oponen al gobierno de turno y que de tarde en tarde logran frenarle alguna iniciativa o hacerle un debate de con-
385

386
trol poltico sin consecuencia alguna. Es ms: la oposicin

no logra ser mayora o dura muy poco como mayora porque el gobierno nacional o local deshace fcilmente la bancada. Su secreto no es otro que nmina y presupuesto, repartir puestos o auxilios parlamentarios que bajo nombres distintos sirven para contentar al poltico rebelde y a
sus hambrientas clientelas.
Este sistema tiene la ventaja de la gobernabilidad y de
algn modo reeja la ya citada capacidad de compromiso.
Pero sin duda es inepto para tramitar los grandes desacuerdos, para incorporar las tensiones subyacentes al conicto
armado, para reemplazar, en n, la guerra por la poltica.
Los remedios en esta direccin competen tanto a la izquierda civilista como al diseo del rgimen poltico.
a. El aporte de la izquierda. Lejos de acercar los ideales
que de algn modo comparte con la izquierda, la guerrilla
en sus hechos ha servido para bloquear, posponer y deslegitimar las reformas sociales. Por eso la izquierda democrtica no habra de dudar en el repudio a unos mtodos degradados en su origen, en desbordar su objetivo y en violar el
derecho humanitario. Por eso habra de ser la primera interesada en una pronta desmovilizacin de la insurgencia. Por
eso, igual que las organizaCon excepcin del ciones populares, los moviperodo Barco, hace mientos polticos de izquier46 aos que en Co- da deberan ahondar su delombia no puede ha- mocracia interna (incluyenblarse de un (o do la pluralidad o rotacin de
unos) partidos de directivos) por conviccin y
gobierno y otro (u como medio de defensa.
otros) partidos de
b. El aporte del sistema.
oposicin. Hay gru- Para que los partidos de la
pos fluctuantes de oposicin sean fuertes debe
congresistas (dipu- haber partidos fuertes; esto
tados, concejales) quiere decir que lo primero
que se oponen al sera avanzar hacia partidos
gobierno de turno y con las caractersticas que
que de tarde en tar- fueron apuntadas ms arride logran frenarle ba. Tales partidos con base
alguna iniciativa o social amplia y diferenciada,
hacerle un debate con democracia interna y
de control polti- disciplina parlamentaria no
co sin consecuen- caeran en la tentacin de
cia alguna. aceptar unos cuantos minis-
terios o secretaras, ni sus bancadas se contentaran con unos

puestos o unos auxilios. Las coaliciones de gobierno, si las
hubiera, seran ms programticas, orgnicas y estables,
como han de ser en una democracia.
A falta de ese cambio en la sonoma de los partidos, no
servirn de mucho las medidas que directamente pretenden acabar la gobernabilidad tarifada (puestos y auxilios
parlamentarios). La Constitucin de se propuso desterrar el clientelismo (que a su vez est en la base del soborno del Congreso) sin resultados muy satisfactorios; los auxilios quedaron prohibidos pero cada gobierno los revive
bajo una denominacin y un reglamento distintos; incluso
el referendo que votaremos prximamente trae una frmula
que en opinin de muchos no ser suciente. Y ello quizs
se deba a que, en el fondo, ninguna democracia puede impedir que el Congreso participe en la discusin del presupuesto. El mal, entonces, no est en que participe, sino en
que congresistas inescrupulosos desven los recursos hacia
el lucro personal o el inters mezquino; y en este caso el remedio no es cambiar el reglamento, sino probar el hecho y
castigar al congresista torcido y a sus cmplices comenzando, como no, por el ministro o alcalde que concedi el
auxilio.
En cambio y suponiendo que los partidos se hayan
transformado sera preciso ampliar el llamado estatuto
de la oposicin, vale decir, el conjunto de garantas que
protegen su ejercicio en las complejas circunstancias de Colombia. El fundamento del estatuto est en la frmula de
Thoreau: freedom is how free your opponent is (libertad es
cunta libertad tenga tu oponente). Adems de proteger la
vida e integridad de los opositores, segn insiste el Captulo , este poner en pie de igual a partidarios y adversarios
del gobierno pasa por varios temas:
El acceso a la informacin y a los medios de comunicacin, el derecho de rplica y la participacin en organismos
internacionales (todos consagrados en la Constitucin y en
la reforma poltica reciente).
La nanciacin suciente de las campaas, los topes al
gasto electoral, la presencia de la oposicin en la rama electoral y en la direccin de los cuerpos colegiados (temas donde cabran nuevos avances).
El refuerzo de un rgimen de bancadas y el de la vigilancia rigurosa de las nanzas o elecciones internas de los
partidos (donde tambin podra haber mejoras).
Archivo El Tiempo
Foto16.3 Protesta sindical en la plaza de Bolvar de Bogot, 2002.
La categora automtica de senador o jefe de bancada

para los candidatos presidenciales perdedores, la titularidad sobre los organismos del ministerio pblico y control
scal, e incluso la prohibicin de nombrar ministro o secretario a un militante de la oposicin que acepte a ttulo personal (reformas eventuales).
3. Limpiar la poltica local
El Captulo observ que en distintos municipios, provincias o departamentos, la mezcla entre latifundismo autoritario, clientelismo electoral, narcotrco y conicto armado hizo que el poder econmico y poltico cayera en manos
de una especie de maa una mezcla de seores de la
guerra, criminales de cuello blanco y delincuentes que posan de seores. Este cncer de la democracia colombiana
viene a ser el polo opuesto de lo que ac proponemos: es la
captura plena de la poltica por la violencia en vez de ser el
destierro de la violencia por la poltica. Para corregir esta
situacin alarmante, haran falta por lo menos tres tipos de
medidas especcas, que llamaremos represivas, electorales

y de contrapeso.
a. Medidas represivas. Ms que ante un hecho poltico,
debe entenderse que estamos ante un hecho criminal con
graves consecuencias polticas. El que un puado de propietarios y polticos corruptos, tracantes de drogas y comandantes de las autodefensas o, en su caso, de mandos
guerrilleros, se hayan apropiado de la riqueza, del aparato
gubernamental y del uso de la fuerza para oprimir y explotar a ciudadanos indefensos o an para trepar a niveles
ms altos de la poltica no deja ms camino que el de la
represin por parte del Estado.
Concretamente, y en consonancia con la invitacin que
formula el Captulo a escoger prioridades rigurosas en
materia de seguridad-justicia, habra que enfocar la estrategia de recuperacin del control estatal del territorio a liberar primeramente las regiones que hoy estn en manos
de una maa. Dicha estrategia, como explica el Ministerio
de Defensa, comenzara por operaciones de la fuerza pblica y seguira con unidades de soldados regulares, carabine-
387

388
ros y soldados campesinos que junto con la Fiscala, la

Procuradura, la polica nacional y el das, compondr una
estructura de apoyo que identicar y judicializar a... quienes cometan delitos de alto impacto social... (Presidencia
de la Repblica-Ministerio de Defensa Nacional, : ).
Pues cul impacto social mayor que aduearse del Estado
para expoliar y aterrorizar a la ciudadana?
b. Medidas electorales. El dao que le hacen esas maas
regionales a la democracia colombiana se agrava en virtud
de la sobrerrepresentacin que hoy tienen los departamentos menos densamente poblados en el Congreso y otras esferas del orden nacional. Para reducir esta inuencia daosa y en todo caso por razones de justicia y de modernizacin del sistema poltico habra que pensar en reajustes al
sistema electoral:
El ms obvio sera actualizar el censo, pues la asignacin
de escaos en la Cmara de Representantes se sigue haciendo sobre la base de cifras de ; con un censo actualizado a
, Bogot contara con otras cinco curules, el Valle de
Cauca con otras cuatro y Antioquia con otras tres.
Lo segundo sera conceder un nmero menor de representantes jos por unidad territorial y aumentar el peso
del factor poblacional; en este punto, sin embargo, habra
un retroceso si se aprueba la pregunta seis del referendo,
que le dara, de hecho, ms peso a las regiones menos pobladas.
Una opcin ms compleja, aunque tericamente ms
adecuada, sera el rediseo peridico de los distritos o circunscripciones electorales, de manera que se ajusten a los
cambios en la distribucin espacial de la poblacin (como
se hace en muchos pases).
El giro de los partidos hacia un modelo de masas tendra efectos saludables tambin en este campo, pues bajara
el inujo del parlamentario y aumentara el de los militantes. El benecio sera mayor an si los partidos, adems de
cobertura amplia y unidad interna, tuvieran que tener bases
regionales diversicadas (por ejemplo, que no ms de %
de sus militantes pudieran residir en un departamento); as
tendramos partidos interregionales, con representacin adecuada de las grandes ciudades y aptos para ayudar a la precaria unidad nacional.
c. Medidas de contrapeso. Adems de quitarles inuencia
nacional, habra que achicar las esferas de poder local que
hoy ocupan las maas, para lo cual existen dos mtodos
complementarios. El primero y el menos discutible es fortalecer la democracia municipal y ampliar la participacin

de las comunidades; el segundo, que puede despertar cierto recelo, es repensar el papel de aquellas entidades territoriales cuya escasa poblacin y an ms escaso desarrollo
institucional las hace presa fcil de las maas.
Ya el Captulo habl de cmo fortalecer la institucionalidad y la democracia locales, de un rgimen especial para
los municipios vulnerables y de acciones para reducir la atomizacin territorial. De su parte, el Captulo sugiri una
serie de controles sobre las regalas petroleras y sobre las
transferencias regionales para evitar su apropiacin indebida. Quedara el tema de la organizacin y funciones de los
departamentos ms vulnerables a las que, por falta de mejor
apelativo, llamamos maas locales.
La Constitucin vigente hasta distingua tres tipos
de entes territoriales intermedios entre la Nacin y el municipio departamentos, intendencias y comisaras reservando la primera gura para las regiones de mayor desarrollo
relativo; las intendencias y comisaras (territorios nacionales) quedaban bajo inmediata administracin del gobierno, aunque el legislador poda dotarlas de estatutos
especiales que les dieran alguna autonoma (artculo en
la codicacin de ). Esta ltima opcin no se llev a la
prctica, de modo que los territorios nacionales fueron tratados como menores de edad hasta que los constituyentes
del eliminaron esta gura y convirtieron a todos en departamentos. Pero quiz la transicin fue demasiado brusca, ms todava cuando a principios de los los antiguos
territorios nacionales estaban siendo invadidos por el narcotrco y el conicto armado se estaba escalando.
Para encontrar un punto de sano equilibrio, habra que
adoptar alguna forma de categorizacin de los departamentos que reconozca la diferencia entre Guaina y Antioquia o
entre Vaups y Atlntico. No todas las intendencias o las
comisaras de tendran que perder autonoma y en cambio algunos departamentos viejos quiz necesiten del rgimen tutelado; la tutela podra ser temporal y el esquema
debera ser exible en cuanto a facultades y controles polticos, scales o administrativos; algunas entidades podran
ser adscritas a las regiones que se mencionan ms adelante;
en n, lo importante es abrir la discusin sobre este tema
sensitivo pero no aplazable.
C. Poder de las minoras
nos aoran los estados soberanos del siglo xix, la mayora de los federalistas piensan hoy en profundizar la descentralizacin sobre la base de regiones ms extensas y
ms vitales que los departamentos.
Adems de impulsar la descentralizacin, la propia Carta del hizo eco de aquel sentimiento federalista cuando
en su artculo deni a Colombia como un Estado social
de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, con
autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista.... Pero en lugar de dar desarrollo a
este enunciado, los constituyentes se limitaron a ordenar
una ley orgnica de ordenamiento territorial (que) establecer la distribucin de competencias entre la nacin y las
entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles sern ejercidas conforme a los principios de
coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trmi-
Sobre todo a partir de Rafael Nez, Colombia adopt las

frmulas de centralismo y presidencialismo como bases de
su sistema poltico y garantas de unidad nacional. Ambos
principios tienen mritos slidos especialmente para una
sociedad fragmentada y ambos se han arraigado hondamente en el pas, tanto que los dos sobrevivieron a cinco grandes reformas constitucionales, incluyendo la Carta del 91.
Con todo, el centralismo y el presidencialismo tienen las
desventajas de concentrar el poder y ser un rgimen de
mayoras, especialmente cuando se dan juntos (Estados
Unidos, para un contraejemplo, es presidencialista pero federal). Pensando pues en que la poltica sustituya a la guerra, en que el reparto del poder se ample y en que las minoras tengan ms espacio, esta seccin explora los terrenos
del federalismo y el parlamentarismo. La exploracin es ms bien hi- Una cultura ms democrtica no invocara o no temera el
pottica, porque ambos principios antagonismo entre la fuerza armada y el pueblo, porque el
son extraos a nuestra tradicin y ejrcito debe ser la nacin en armas: la fuerza pblica no
porque ambos tienen desventajas (en debe ser percibida como una aliada de la derecha sino
breve: perder las ventajas del siste- como un garante de seguridad para todos los ciudadanos.
ma actual). Pero la exploracin se
justica porque los cambios sera cuestin de grado, por- nos que establezca la ley (artculo ). Y as la norma,
que regiones ms autnomas y un Congreso ms robusto encima de ser tmida, dej el asunto en manos de un Consirven a la democracia, porque tanto el centralismo como el greso elegido en funcin de los departamentos actuales, que
presidencialismo ya se han venido atenuando en Colombia por lo mismo lleva doce aos dndole largas al asunto.
y en todo caso porque este bien podra ser el centro de
Sin embargo, los proyectos de ley ms avanzados hablan
una negociacin poltica con la insurgencia.
de reemplazar los departamentos por regiones como unidades intermedias entre la nacin y el municipio. Sin afec1. Un estatuto nuevo para las regiones
tar la unidad nacional ni las fronteras exteriores del Estado,
las regiones seran unidades polticas, autogobernadas, con
En un Estado confederado (extremo del federalismo) la sobe- funciones autnomas y no apenas delegadas, con capacirana es compartida por los entes territoriales y el gobierno dad de gestin, con liderazgo y con ingresos scales abuncentral es rotativo o escogido por un consejo interregional; dantes (Recuadro .).
en un estado centralizado, las regiones carecen de autonoLa transferencia de funciones y recursos debera hacerse
ma y ejercen sus funciones por simple delegacin. Casi to- de manera gradual e incluso diferenciada, pero con plazos
dos los pases se encuentran en algn punto medio y se des- claros y criterios precisos de madurez institucional por parplazan en uno u otro sentido.
te de la regin receptora.
Colombia uctu entre ambos modelos, con un viraje
La nacin mantendra sus funciones de manejo de la
radical hacia el federalismo en , un contraviraje no me- poltica exterior, defensa nacional, control constitucional,
nos radical al centralismo en , una serie de oscilaciones emisin de moneda y expedicin de leyes orgnicas y estadurante los cien aos siguientes y un proceso de descentra- tutarias. Tambin se reservara el derecho de decidir sobre
lizacin gradual a partir de los aos . Y as, aunque algu- aquellas materias donde los actos de una regin puedan le-
389

Recuadro 16.3
Por qu un Estado regional *

Jaime Castro
Las regiones son realidades geogrcas, sociales, histricas,
culturales y econmicas, a veces tnicas, que tienen derecho a
un espacio en la organizacin poltico-institucional del Estado. Bsicamente son dos los elementos que conguran la regin as concebida:
Identidad social y cultural que crea y desarrolla lazos de
pertenencia y solidaridad tan fuertes que la comunidad que
los posee se siente y es distinta de las dems comunidades
con las que convive en la misma nacin o Estado. Estos hechos sociales y culturales se acompaan de sentimientos individuales y colectivos que constituyen elementos de la personalidad del pueblo que habita la regin. Adems, permiten
construir aspiraciones comunes y tener una visin compartida de futuro. En ese elemento sociolgico tambin se expresa
la geografa poltica del respectivo pas.
A ese hecho social debe agregarse uno de carcter geogrco: la comunidad de que se trata tiene su asiento en un rea
territorial determinada o determinable que tambin rene caractersticas que la hacen particular y distinta y le dan cierto
grado de unidad. A veces, se trata tambin de una ecorregin.
Para algunos autores, pueblo y territorio son los dos elementos que conforman la regin susceptible de ser convertida en centro de poder estatal y escenario democrtico para la
efectiva participacin de la sociedad civil y la ciudadana en la
vida pblica. Las relaciones entre ese pueblo y ese territorio
son estrechas y complejas. Se estimulan y condicionan mutuamente. Terminan generando un modo y una forma de vida
en los que predominan sentimientos y actitudes que conguran una identidad y un patrimonio cultural. Tambin producen sentido de pertenencia y diferenciacin con otros pue-
390
sionar los intereses de otra, donde las regiones no puedan

emitir regulaciones ecientes, o donde se comprometa la
unidad nacional (Rodrguez, ).
Las regiones asumiran limitadas funciones legislativas,
y ms extensas funciones reglamentarias, administrativas,
de planeacin, promocin del desarrollo econmico, regu-
blos. Dicho en otras palabras, la regin la conforma el pueblo

que vive en un territorio; en un paisaje, dicen algunos poticamente.
La suma de esos dos grandes elementos, uno sociolgico
y otro geogrco, con todo lo que cada uno de ellos representa y signica, permite organizar las regiones como colectividades territoriales, es decir, como entidades o unidades polticas encargadas de ejercer parte de las funciones del Estado.
Lo anterior no quiere decir que los dos hechos citados el
natural o geogrco y el sociolgico o cultural coincidan o
se superpongan de manera exacta y con elaborada precisin
cartogrca. Pero son hechos que concurren o conviven de tal
manera que conforman espacio y escenario vlidos para el cumplimiento de dos grandes propsitos:
Repartir territorialmente el poder del Estado y crear los
centros de poder que exige un sistema democrtico verdaderamente pluralista.
Planicar el crecimiento econmico y el desarrollo social en reas o zonas que se acomodan bien a las necesidades
del siglo xxi y a los retos de la globalizacin.
Reemplazar los departamentos

Las entidades territoriales de carcter regional que se proponen deben ser el nivel intermedio de la nueva estructura territorial del Estado. Deben sustituir los departamentos que se
encuentren desahuciados y en una situacin de interinidad.
Dos gobiernos, los de los presidentes Samper y Pastrana, propusieron al Congreso que autorizara la supresin de varios de
los actuales departamentos.
lacin de polticas sectoriales y ejecucin. En cambio, la llamada clusula general de competencia se invertira de
suerte que las funciones no asignadas explcitamente a la
nacin se entiendan como propias de la regin.
Para la identicacin, demarcacin y reglamentacin de
las regiones deberan tenerse en cuenta tres criterios: que cada
Crear regiones autnomas es la decisin ms importante y

de mayor envergadura que se debe tomar para construir el
dinmico modelo de ordenamiento territorial que el pas reclama. Para poder organizar la entidad intermedia que interprete y exprese nuestra realidad. Para salir del marco departamental y pasar a la supradepartamentalidad.
Las regiones autnomas que se proponen no deben ser simple suma aritmtica y mecnica de dos o ms departamentos.
Mera superposicin de sus funciones, recursos y burocracias.
No pueden ser departamentos grandes, ms extensos geogrcamente y ms poblados. No pueden organizarse a imagen y
semejanza de las entidades territoriales existentes, con sus vicios y falencias. Si las regiones fueran simples megadepartamentos por su tamao fsico, slo estaran reproduciendo
y multiplicando problemas que todava no hemos podido superar.
Tienen que ser entidades de naturaleza diferente. Para lograrlo es necesario asignarles funciones que reejen verdadera distribucin territorial del poder del Estado. Tiene razn
Vidal Perdomo cuando sostiene que los modelos de organizacin territorial se denen por las funciones que se otorguen
a las entidades intermedias entre los municipios y el Estado
general. Adems, hay que nanciarlas con recursos que no
las contaminen y corrompan. Y es forzoso cambiar sustancialmente las formas de organizacin y funcionamiento de muchas otras entidades pblicas.
* Ex alcalde de Bogot. Analista en temas municipales y regionales.
regin reeje y cultive una especicidad cultural e histrica; que se estimule la participacin democrtica en el manejo y control de los asuntos pblicos, y que la regin no se
encierre sino que se abra hacia el mundo (Fals Borda, ).
Las regiones, entonces, no seran meras asociaciones de
departamentos (como se entienden hoy) ni grandes depar-
tamentos, ni agregacin de departamentos o provincias colindantes; seran s ms extensas que un departamento, pero
ante todo tendran ms poderes y funciones que el departamento. Corolario de lo anterior, deberan desaparecer las
asambleas departamentales y los concejos municipales deberan ser readecuados.
Esta redistribucin del poder poltico multiplicara los
espacios donde las minoras pueden competir y, en particular, dara a los ex combatientes unos escenarios dnde poner a prueba su vocacin poltica y sus ideas sobre el Estado, el servicio pblico y la manera de lograr el bienestar
colectivo, despus de haber conseguido para ellas el favor
popular en franca lid democrtica (Castro, : ).
Un posible derrotero hacia el reordenamiento territorial,
quiz articulado con las negociaciones de paz, constara de
tres pasos. En primer lugar, el texto constitucional debe
hacer explcito el derecho de autogobierno para dar curso a
las regiones autnomas. En segundo lugar y este es un
punto espinoso habra que llegar a un acuerdo inicial sobre el nmero, composicin y lmites de las regiones. La ley
estatutaria deber prever el mtodo de conrmacin y podra incluir mecanismos de transicin, de consulta ciudadana y de reconversin gradual o diferenciada para distintas
reas geogrcas. En tercer lugar, los territorios postulados
para ser una regin adoptaran una decisin interna en cuerpos elegidos al efecto o mediante consulta popular.
2. Un Congreso con ms poder
Durante casi toda su historia, Colombia ha tenido un rgimen presidencialista con claros componentes plebiscitarios.
Quien gana las elecciones es a la vez jefe de Estado y jefe de
gobierno. El triunfo implica ganar todo y la derrota perder todo. El derrotado no tiene incentivos para continuar
en el juego democrtico; cuando ms, se apela a su paciencia para que vuelva a postularse al cabo de cuatro aos.
El poder se personaliza y se concentra en la gura presidencial; parafraseando a Linz (), el presidencialismo
crea temor a hacer la oposicin. En Colombia ha conducido al uso excesivo de los estados de excepcin, a asxiar la
protesta social y a legislar desde el ejecutivo (Hartlyn, ).
La debilidad de los partidos es funcional al presidencialismo, pues implica la posibilidad de convencer a legisladores individuales, de producir un cisma dentro de los par-
391

tidos, de distribuir prebendas y formar alianzas clientelistas,

lo que permite a un presidente gobernar y llevar a cabo su
programa sin una mayora (Linz, : ).
El rgimen parlamentario propiamente dicho consiste en
que el partido o coalicin con mayora en el Congreso elige y
puede cambiar al jefe de gobierno o primer ministro. Este
sistema puede aumentar la inestabilidad, pero asegura la coordinacin entre el Legislativo y el Ejecutivo, obliga a la rendicin de cuentas y facilita las reformas o el cambio de lderes
desgastados. Sobre todo, el rgimen parlamentario implica
una distribucin ms amplia del poder. La permanencia del
primer ministro y su gabinete dependen de bancadas relativamente numerosas, que suelen pertenecer a distintas vertientes o partidos. Las minoras tienen ms capacidad de
negociacin, son a menudo el el de la balanza e incluso
llegan a convertir el gobierno en su rehn (cuando tienen
los votos justos para decidir cul de dos bloques toma el
gobierno). Los perdedores no salen de la escena poltica,
sino que ejercen la oposicin desde el parlamento y pueden
forzar la convocatoria a elecciones generales para pasar a
ser el partido de gobierno.
No es fcil imaginar a Colombia bajo un rgimen parlamentario. Manteniendo la eleccin popular o directa del
presidente, es sin embargo posible acercarse a un rgimen
semiparlamentario, donde el Congreso aumenta sus fa-
392
cultades de cara al Ejecutivo. Algo de esto ya cobr vida con

la Constitucin de , que limit la delegacin de funciones legislativas a la rama ejecutiva y en cambio le dio al Congreso el poder de destituir ministros (mocin de censura).
La ecacia de esas medidas ha sido bien dudosa: ni la
mocin de censura se ha estrenado, ni es claro que el Congreso ahora legisle de modo ms autnomo que antes. Ambos hechos se deben a que el gobierno mantiene los dos
resortes de gobernabilidad tarifada puestos y presupuesto que mejor funcionan entre congresistas indisciplinados y dependientes de sus clientelas.
Es sobre todo el desprestigio de un Congreso as, lo que
en Colombia hace difcil imaginar el parlamentarismo o el
semiparlamentarismo. Y con esto volvemos al tema de los
partidos: si no remedian su dcit de representatividad social, su dispersin y sus personalismos, el Congreso donde
toman asiento no merece recibir ms poderes ni los ejercera en el caso de recibirlos. El parlamentarismo supone partidos fuertes; y viceversa: los partidos fuertes son el mejor
modo de que el Congreso sea fuerte. Porque despus de
todo el Congreso es el recinto ms alto de la democracia y el
lugar que invent la humanidad para zanjar sus diferencias
de visin sin usar la violencia.
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393
Captulo 17
Pactar la paz:
implicaciones para
una negociacin

396
Pgina anterior: Foto 17.1.Pactos de paz y convivencia entre bandas, Medelln Archivo El Tiempo.
espus de todo lo dicho en este Informe, la

salida negociada del conicto seguira siendo la mejor para
Colombia. Sera ponerle punto nal a un desangre intil,
injusto y envilecido y sera hacerlo de modo voluntario.
Sera ahorrarnos sus mltiples daos al desarrollo humano
y ahorrarnos tambin el costo de las salidas alternativas.
Sera avanzar hacia un futuro mejor para las mayoras si es
verdad que el Estado y las organizaciones armadas sinceramente luchan por esas mayoras. Y en todo caso sera anticipar un paso inevitable, porque las guerras internas tarde
o temprano pasan por la mesa de dilogo: aun si fuera factible, la aniquilacin del enemigo interno no garantiza que
la paz sea rme y duradera.
La salida negociada es, adems, posible. Para no recordar la sucesin de tratados y armisticios que entre y
remediaron las guerras civiles y La Violencia, recordemos que los siete ltimos gobiernos han hecho intentos y
avances en el camino de la negociacin. El gobierno Turbay
logr el desalojo de la Embajada de Repblica Dominicana
y cre la Comisin de Paz encabezada por el ex presidente
Lleras Restrepo; el gobierno Betancur rm acuerdos de
cese al fuego, humanizacin e incluso (fallida) desmovilizacin con las Farc, el M-, el epl y otros grupos insurgentes;
el gobierno Barco pact la paz con el M- y dej avanzado
el proceso que el gobierno Gaviria culminara sucesivamente
con el Partido Revolucionario de los Trabajadores (prt), el
epl, el Movimiento Quintn Lame, los Comandos Ernesto
Rojas del epl, la Corriente de Renovacin Socialista (crsdisidencia del eln), el Frente Francisco Garnica del epl y el
Movimiento Independiente Revolucionario, para un total
de organizaciones y . guerrilleros desmovilizados; la
mayora de stos, hay que aadir, cumplieron lealmente su
compromiso y aunque muchos sufrieron la guerra sucia
se incorporaron a la poltica con cierto xito. El gobierno
Samper suscribi un preacuerdo con el eln y pact la liberacin de algunos retenidos por las Farc. El gobierno Pastrana
dio prioridad a la va negociada y alcanz varios acuerdos
con el eln y en especial, con las Farc, referentes a la apertura
y repetida reanudacin de los dilogos, a la vericacin, a la
agenda de negociacin, a la liberacin de retenidos, a la integracin de comisiones para facilitar el proceso o proponer
salidas, al apoyo interpartidista y al acompaamiento internacional. El gobierno Uribe adelanta negociaciones con un
sector de las autodefensas, se ha reunido con el eln, ha dialogado con miembros de las Farc a efectos de un acuerdo humanitario, y por supuesto mantiene la invitacin a Naciones Unidas para ejercer buenos ocios ante esta guerrilla.
Pero esa misma relacin de los esfuerzos muestra cun
difcil y complejo puede ser el camino del acuerdo. Por tanto este captulo no intenta cubrir a espacio la materia, sino
esbozar algunas implicaciones del enfoque de desarrollo
humano para el proceso de negociacin. La seccin A apela,
en consecuencia, a la libertad de los actores piedra angular del desarrollo humano para invitarles a escoger la opcin ms racional, que es negociar. La seccin B sugiere
algunas pautas para avanzar en el proceso, derivadas de la
propia experiencia de Colombia. La seccin C se ocupa de
una posible agenda sustantiva y de algunos acuerdos complementarios, y en la seccin nal se adelantan algunas
ideas sobre el caso especco de la negociacin entre el Estado y las autodefensas.
A. La decisin de dialogar
Parece una verdad de Perogrullo y sin embargo necesita
explicacin: la condicin sine qua non de un proceso de
paz es la voluntad de negociar, o cuando menos de dialogar
para saber si es posible negociar. Hay quienes creen que
397

Grfico 17.1. Pato-conejo
398
llegar a eso supone derrotar al enemigo, vale decir, que haya

capitulacin en vez de acuerdo; pero aqu hablamos de acortar la guerra y de disminuir el dao, o sea de acuerdos en
alguna medida ojal en gran medida voluntarios.
As entendida, la voluntad de dilogo no nace de la inercia o del azar sino que debe ser construida deliberadamente y
ojal con el concurso de todas las partes y todos los afectados. En el caso colombiano, donde el triunfo total de la guerrilla es tan poco probable como razona el Captulo , el Estado
tiene un papel decisivo en ayudar a moldear la voluntad de
dilogo por parte de la insurgencia. Pero no slo el Estado:
el ala poltica, los mandos ms lcidos de cada organizacin armada, tienen que apostarle a la va negociada de manera leal y persistente. La sociedad civil, los partidos polticos y la comunidad internacional tienen tambin aportes
sustanciales que efectuar.
No hay ninguna receta invariable para crear la voluntad
de dilogo (si la hubiera, no sera voluntad): sta surge
desde dentro de cada grupo y de cada historia; pero se trata
siempre de una voluntad construida y ste es el punto
capital.
Cierto que, en el momento de divulgar el presente Informe, hay muy poca conanza o esperanza en reintentar el dilogo entre gobierno y guerrilla. Es un momento de polarizacin donde los duros hablan y los blandos callan, de
modo que se acenta el fenmeno de la doble visin, de observadores que ven los mismos hechos y sin embargo ven
cosas opuestas, como en el clebre ejemplo del pato y el
conejo o el conejo y el pato (Grco .: cul ve usted?).

A modo de caricatura, como es obvio, podra decirse que la
guerrilla vive una realidad opuesta a la que viven el gobierno y el grueso de la opinin:
La guerrilla, en resumen, ve un Estado corrupto, inepto e inconstante; ve que en aos no ha sido derrotada; ve
que ha crecido en fuerza y en riqueza; ve una burguesa
en desbandada; ve un gobierno fascista e impopular por
obra de la pobreza y del ajuste; ve una guerra de liberacin en ciernes por la injerencia creciente de los gringos:
ve el bolivarismo al alza en los pases andinos; ve una
izquierda emergente en Venezuela y otros pases; se ve a s
misma como la vanguardia del verdadero pueblo colombiano, una vanguardia siempre dispuesta a negociar pero
siempre engaada o abofeteada.
El gobierno y la opinin mayoritaria ven todo lo contrario. Ven, en resumen, unos grupos de bandidos y narcoterroristas; ven un fsil autista del viejo estalinismo; ven unas
Fuerzas Armadas que comienzan por n a inclinar la balanza; ven que Estados Unidos est jugando a fondo contra
esos grupos; ven que el Norte les cierra sus puertas cada
da; ven que carecen de todo apoyo popular; ven que sus
reclutas son forzados y sus apoyos son coaccionados; se ven
a s mismos como defensores de la civilizacin, del Estado
de derecho, como una clase dirigente y un pas que siempre
han querido negociar pero siempre han sido engaados o
abofeteados.
Igual que en ciertos insectos, que ven un mundo distinto
por cada lado de su ojo, aquellas dos visiones necesitan converger en algn punto, y para eso es el dilogo. Este dilogo
no se reduce a la conversacin directa entre las partes sino
que incluye una amplia deliberacin pblica, el ujo de informacin veraz, el cambio de las percepciones simplistas, el desmonte gradual de los prejuicios, la exploracin
abierta de escenarios y frmulas tentativas, que van creando un entorno propicio para que las partes puedan sentarse
a conversar.
Se trata, en pocas palabras, de ir cambiando el mapa mental de unos y otros, de que cada quien descubra la realidad
que ve el otro, un poco en el sentido aquel de que la gente
suele tener razn en lo que arma pero no tanto en lo que
niega. Y no se trata de renunciar a la verdad propia ni de
ser generoso con el adversario: se trata de apreciar las aquezas de uno mismo, de valorar los obstculos que se interpo-
nen en el camino propio. Cada una de las verdades de la sus ocinas en el exterior y la amenaza de congelar sus actiinsurgencia es un obstculo real para que el Estado gane la vos son otras tantas muestras de esta tendencia.
guerra, y cada una de las verdades del gobierno es un obstQueda por supuesto el espacio bolivariano que evenculo real para que la insurgencia se tome el poder.
tualmente se abriera en Venezuela y en otros pases andinos.
Dada la actual correlacin de fuerzas y sus desarrollos Pero esta relacin, en el mejor (o el peor) de los casos, sera
previsibles, es bien claro que las guerrillas no derrotarn al ambivalente (simpata ideolgica versus criminalidad en la
Estado; pero tambin es claro que su capacidad de dao es frontera y repudio mundial) o, en todo caso, sera abortada
sencillamente gigantesca. Estas dos realidades descarnadas en cuando proyecto revolucionario, pues en este hemisfehabran de bastar para que tirios y troyanos comprendan rio no hay lugar para otra Cuba.
que se impone una salida negociada y que negociar antes es
En el plano militar vale decir que la insurgencia nada a
negociar mejor.
contracorriente. El gasto pblico en seguridad pas de , %
En efecto, adems de la inviabilidad estructural de la a , % del pib en los ltimos siete aos, el pie de fuerza en
revolucin en Colombia (Captulo ), los recursos materia- soldados aument en %, y la opinin pblica parece esles y polticos que sustentan la lucha guerrillera tienden en tar decidida a mantener esta tendencia. Estados Unidos cada
el mediano plazo a decrecer o cuando menos a estancarse en da aporta ms equipo y asistencia ms crtica a la fuerza
grados y con intensidades distintos:
pblica de Colombia. Tecnologas de veras vanguardistas,
Los dineros de la droga (adems de deslegitimar y co- como las empleadas en la invasin a Irak, en su momento
rromper) disminuiran a medida que se intensique la erradi- podran propinar golpes letales a la guerrilla. Pequeas fuercacin o que el cultivo se desplace a otros pases; los ingresos zas norteamericanas ya realizan operaciones especiales en
por secuestro y extorsin bajaran con el
ciclo recesivo y la emigracin de los pu- La condicin sine qua non de un proceso de paz es la
dientes; el petrleo y otros bienes transa- voluntad de negociar, o cuando menos de dialogar para
dos en mercados ilegales no tienen pers- saber si es posible negociar.
pectivas halageas en Colombia, y la
simbiosis o ltracin de los negocios normales se resenti- nuestro territorio, con ecacia y sin despertar el fantasma de
ra por la recesin y por un mejor control al lavado de activos. Vietnam. Sin suministros de la urss u otros Estados, los in Ms evidente an, la debacle de la Unin Sovitica y la surgentes dependen del mercado negro, donde escasean las
crisis del campo socialista golpearon duramente a la insur- armas de ltima generacin y el necesario soporte tcnico.
gencia. Sin este apoyo internacional y sin la brjula que a su No menos, el crecimiento ms rpido de las autodefensas cammanera pudo ser el Partido Comunista, las Farc pierden piso bia la relacin de fuerzas en la guerra sucia.
poltico; el Partido Bolivariano no logra gran avance y el acTambin aqu quedaran las opciones de la guerra urbativismo poltico del eln disminuye cada da, a tiempo que la na, la del sabotaje o la del terrorismo. Las Farc, en efecto, han
imagen interna e internacional de la guerrilla se deteriora reorganizado sus frentes para cubrir mejor las ciudades, han
agudamente gracias a sus crmenes atroces, sus nexos con fortalecido las milicias y han aumentado los operativos citala droga y el fracaso del ltimo proceso de paz.
dinos; pero con su ignorancia de la cultura urbana y su falta
El orden mundial que emerge despus del de sep- de apoyo local, no les ser fcil avanzar en las ciudades. El
tiembre es an ms hostil a la insurgencia. El endurecimiento sabotaje del eln y las Farc cae principalmente sobre oleoy el unilateralismo de Estados Unidos, su creciente atencin ductos, redes elctricas, puentes y telecomunicaciones, lo
a Colombia y sus vecinos, los nexos de las Farc con terroris- cual por supuesto daa, pero daa ms a la gente que al
tas de otras latitudes y el mismo motete de narcoterro- erario pblico. Y aunque terrorismo es hoy una palabra
ristas, apuntan a asxiar la guerrilla desde afuera. El Plan poltica que se usa para tener eco en los pases del Norte,
Colombia, la Iniciativa Regional Andina, la calicacin de vale aclarar que las Farc y el eln tradicionalmente han reproterroristas por parte de Estados Unidos, la Unin Euro- bado el terrorismo y que si ahora lo emplean l se vuelve
pea, Canad y varios pases latinoamericanos, el cierre de contra ellos.
399

400
Cabe pues concluir que el momento para una paz honrosa se est agotando muy rpidamente para la insurgencia.
Un proyecto revolucionario tan poco viable en su inicio,
una degradacin que rompe todos los lmites y ahora el prospecto de retroceso o derrota poltica y militar, habran de
persuadir a los insurgentes de que lleg la hora de negociar.
Claro est que existe la enfermedad de la victoria la
creencia de que cualquier revs es pasajero (Andel, );
y claro que el llamado momento ptimo no es una fecha
exacta sino un periodo ms o menos prolongado de discusin interna que eventualmente lleva a concluir que la guerra no tiene futuro. A la luz de los hechos, sin embargo, parece claro que las Farc (y todava ms, el eln) no habran de
posponer su momento ptimo por mucho tiempo ms.
El momento ptimo para el Estado y la ciudadana en
general es, si cabe, ms inmediato. Lo es, ante todo, porque
la relacin costo-benecio de una salida puramente militar
sera harto menos favorable para el Estado que para la insurgencia. En trminos sencillos aunque burdos, diramos
que la guerrilla tiene ms que ganar y menos que perder en
esta guerra que an entonces sigue siendo absurda para
todos:
Los costos del Estado son ms altos, porque se necesitan ms soldados que guerrilleros y porque la guerra irregular recae principalmente sobre personas y bienes de este
lado (poblacin civil, torres elctricas...).
En cambio el benecio de aniquilar la guerrilla sera
menor que el benecio de la guerrilla si derrota al Estado.
Mientras el triunfo para la insurgencia sera total, el Estado
habra resuelto uno de sus problemas el de la violencia
y esto, de manera parcial (pues quedaran, en la hiptesis, la
violencia ordinaria, el narcotrco, las bandas de paramilitares y las de ex guerrilleros).
Pero adems, aniquilar la guerrilla no sera cosa fcil.
Ya el Captulo mencion los factores geogrcos, nancieros, polticos y sociales que dan fuerza militar a la insurgencia. A ellos se aaden varias circunstancias y tendencias
que hoy frenaran o restaran ecacia a la opcin militarista,
entre las cuales sobresalen seis: () la situacin y perspectiva dramtica de las nanzas pblicas; () el empobrecimiento sostenido de las mayoras, en especial campesinas; () el
efecto boomerang que producira extender la represin; ()
la vigilancia y la accin domstica y mundial en defensa de
los derechos civiles; () las tensiones o diferencias estrat-
gicas que existen entre Colombia y sus aliados, y () la impunidad o fortalecimiento de grupos paramilitares ante el
afn de aniquilar la guerrilla, o sea darle alas al enemigo futuro para vencer al enemigo presente.
Es peor: el camino de aniquilar la guerrilla casi que
inevitablemente pasara por una radicalizacin desesperada de muchos de sus miembros. Sera la pesadilla de mil,
mil o mil individuos bien armados, nanciados y motivados para inigir el mayor dao posible, para sembrar de
muertos, de bombas y de llantos los clubes y los estadios,
los cuarteles, las vas y los templos. No sera, entendmonos,
la guerra urbana, el sabotaje o el terrorismo que venimos de
citar; seran las tres cosas juntas con el crucial aadido de
que ahora se buscara destruir por destruir, no destruir para
ganar.
As pues, el dilogo se impone porque la nuestra es una
guerra de perdedores. Cada accin que la guerrilla realiza
en pos de su ideal en efecto contradice su ideal; como el
triunfo no es dable, sus hechos de armas slo traen destruccin y duelo para el pueblo que quiere defender. Para el
Estado, para los dirigentes, para la ciudadana en general, el
dao del conicto se ha vuelto insoportable: Colombia por
supuesto tiene otros problemas gruesos, pero ninguno podr resolverse plenamente mientras siga la guerra; el conicto hizo que el pas dejara de ser viable, porque al costo
en vidas y en daos a las vctimas se agregan hoy la asxia
de su crecimiento econmico, la corrupcin de su sistema
poltico y la degradacin de sus relaciones internacionales.
Ms all o ms ac de quin tenga la razn, se ha llegado al punto en que ambos bandos ganaran ms de negociar
que de seguir la guerra: la insurgencia, porque estara pactando una paz honrosa; el Estado, porque las concesiones
no costaran tanto como cuestan hoy los daos. Ya lo dijo
Gorbachov: Mientras ms demore un pueblo en aceptar la
realidad, peor ser su sufrimiento.
Hay un motivo adicional para esperar que se abra paso
la voz de la razn, y es que quiz la distancia conceptual
entre el Estado y la insurgencia no sea tan grande como suele
creerse. En materia ideolgica, la guerrilla no necesariamente
es monoltica, y en todo caso muestra cierta evolucin desde el marxismo integrista hacia tesis o matices que pueden
catalogarse como social-demcratas, bolivarianos, populistas o nacionalistas La cuestin no es semntica, sino quizs
de haber pasado de incompatibilidades insuperables a
Archivo El Tiempo
17.2 Soldados patrullan las afueras de Bogot, 2001.
diferencias hondas pero negociables que es la condicin

bsica para un acuerdo (Bejarano, ): supresin de la
propiedad privada o desmembracin del territorio nacional seran puntos no conciliables, pero reforma agraria o
lucha contra el clientelismo son temas aptos para negociar
(ver Cuadro .). Cierto que en sus proclamas ociales, las
Farc y el eln siguen aferrados al lenguaje radical; pero cada
fuerza poltica tiene clichs que repite sin que estrictamente
la guen en la prctica (defender al ms dbil, dice el liberalismo, conservar la tradicin, reza el conservatismo), y
tambin cierto que los programas polticos de la guerrilla
pueden tildarse de ambiciosos, audaces o impracticables,
pero no de calcar el Maniesto comunista letra por letra.
B. Lecciones del pasado
A medida que vaya madurando la voluntad de dilogo y
ojal sea muy pronto ms necesario ser atender el diseo del proceso para aprovechar los aciertos y evitar los erro-
res del pasado. A ttulo de simple referencia, enumeramos

brevemente aqu las enseanzas que parecen mejor establecidas:
. La primera leccin es aprender. Salvo en el caso de la
transicin Barco-Gaviria, ha sucedido que cada gobierno
recomienza el proceso de paz con criterios distintos si no
opuestos, con equipos distintos y con distintas reglas. En
tanto correspondan a distintos mandatos populares y a distintas coyunturas, los cambios son legtimos; pero no siempre ha sido ste el caso, y aun si lo fuera no es sensato ignorar el saber acumulado. Como mnimo, pues, hay que pedir
que la experiencia de cada gobierno no se eche a la basura
sino que se evale de manera cuidadosa y serena por el equipo entrante, por la academia y por los medios.
. En un sentido similar, hay que avanzar en la idea de la
paz como poltica de Estado y no apenas de gobierno. El
Consejo Nacional de Paz se cre en este espritu, pero no ha
sido suciente. La inconstancia del Estado o, peor, el viraje
predecible al cambiar el Presidente, tienen el doble y parad-
401

402
jico efecto de minar la credibilidad de las polticas y de darle ventaja a la insurgencia. Ni que decirse tiene, las Farc y el
eln cuentan con mandos y negociadores curtidos, pueden
anticipar o aguantar las medidas que saben o suponen
temporales, y en todo caso los contactos (y los operativos
militares) tienden a congelarse durante las elecciones y
los meses de empalme.
Es ms: al electoralizar el muy complejo asunto del
conicto, este sistema tiene los defectos de dar demasiado
peso al corto plazo, sobrevaluar el clima de opinin, inducir
el pensamiento maniqueo y acentuar el ciclo en tanto el nuevo candidato necesite distanciarse del gobierno en turno.
La base de una poltica de Estado no puede ser sino un
acuerdo nacional. Este nombre corre con cierto desprestigio y sin embargo viene justamente al tema de la paz. Sin
perjuicio, por supuesto, del juego democrtico ni de la exibilidad requerida, el acuerdo habra de incluir a todos los
partidos o movimientos polticos quiz tambin a las organizaciones pilares de la sociedad civil, debera condenar inequvocamente la violencia de todos los colores, debera ofrecer garantas para quienquiera regrese a la vida civil,
debera reconocer la complejidad del conicto y la necesidad de usar simultneamente los varios instrumentos disponibles, debera asentar ciertos parmetros como el respeto pleno a los derechos humanos o la primaca del inters
pblico en la atencin al conicto, debera preservar instancias de mediacin futura como decir la onu, y debera
prever un mecanismo de revisin peridica del propio Acuerdo, pues tener una poltica de Estado no signica resignarse
a la inmovilidad.
. El ideal es negociar en forma unicada con toda la insurgencia, pero en la prctica hay que avanzar con quienes
tengan voluntad de dilogo. El ideal se funda en varias razones: que los acuerdos parciales no han puesto n al desangre,
que las reformas habran de hacerse por una sola vez, que
las guerrillas comparten muchas reivindicaciones, y que un
proceso parcial puede sufrir interferencias o sentar precedentes inadecuados. Este ideal estuvo cerca bajo la Coordinadora Guerrillera luego Coordinadora Guerrillera
Simn Bolvar que alcanz a agrupar ocho organizaciones y a iniciar dilogos con el gobierno Gaviria.
En defecto de lo anterior, hay que crear un momentum
favorable a la paz y pactar unos modelos que, con algn
ajuste, sean seguidos por otros insurgentes; tal fue el caso
de los procesos exitosos del perodo Barco-Gaviria, cuando las experiencias del M- y el epl fueron tomadas como
referentes por los otros siete grupos. Pero llegar a acuerdos
con una sola organizacin armada o con fracciones de ella
sigue siendo valioso y deseable, porque as se abren caminos y se reduce el dao al desarrollo humano.
Las condiciones de cada negociacin dependern del
contexto y, en especial, de la llamada correlacin de fuerzas. En el momento actual estaramos hablando de las Farc,
del eln y de tres guerrillas residuales (el Ejrcito Revolucionario del Pueblo, el Ejrcito Revolucionario Guevarista y el
remanente del epl) donde infortunadamente la facilidad aparente de un acuerdo es inversamente proporcional al podero de la organizacin y a su efecto de arrastre. Mientras se
reabren las puertas con las Farc, hay entonces que insistir
en el dilogo con el eln.
. Conocer y respetar a la contraparte es la primera condicin para un dilogo exitoso. Conocer no es repetir estereotipos ni tener informacin libresca; conocer es ante todo
ser capaz de predecir las respuestas y conductas del adversario; cada vez pues que una parte se declara sorprendida
o engaada por la otra, est diciendo que en realidad no
conoce al enemigo. Por eso mismo, conocer implica ver el
mundo con la mirada del otro y sopesar cada propuesta
desde la racionalidad del otro, aun sin que uno la comparta
o la justique en lo ms mnimo.
Ese conocer va de la mano del respeto, que por supuesto no signica admirar, aprobar o dejar de condenar
los actos reprobables del enemigo; el respeto consiste en
tomar en serio al otro, en comprender que ganar la guerra
no es ponerse bravo y que el insulto (bandido, fascista...) no es ms que un autoengao.
. Descifrar el lenguaje del otro. Sorprende el grado de
coincidencia que, al menos en el plano de los enunciados,
se da entre las propuestas de los grupos al margen de la ley
y las que suelen orse de congresistas, directorios polticos
y acadmicos independientes. Inclusive, mirando el Cuadro ., ms de un lector tendr la impresin de que los
colombianos no pelean sino cuando estn de acuerdo, de
que ni las Farc ni el eln (ni las auc) estn proponiendo cosas novedosas, radicales o muy distintas de las que circulan
en foros convencionales.
Pero no es raro que el acuerdo en una frase genrica esconda diferencias severas en su interpretacin o en sus
implicaciones prcticas. Quienes han sido parte de comisio- pectativas, donde se vayan decantando los trminos explcines o mesas de dilogo conocen la frustracin de suponer tos y rigurosos que permitiran emprender una negociacin
que se habla el mismo lenguaje cuando en realidad se habla de veras constructiva. No habra entonces que esperar a una
de cosas distintas. Expresiones como latifundio, sobe- nueva coyuntura pacista sino que, entendida la paz como
rana, garantas, equidad, economa mixta para no poltica de Estado, aquel dilogo abierto empezara ahora
mencionar terrorismo ni paramilitarismo suenan igual mismo, quiz con los buenos ocios de Naciones Unipero tienen sentidos muy distintos en el universo del gue- das, quiz en completa reserva y quiz fuera del territorio
rrillero, del autodefensa o del comisionado de paz.
colombiano.
Quiz un ejemplo aclare en algo este punto sutil pero imEste enfoque de mediano plazo ayudara a evitar el heportante. Aunque democracia es un concepto sin duda muy cho de que, cuando la opinin le apuesta al dilogo, el
complejo, para el comn de la gente probablemente signica gobierno se apresura a buscar la guerrilla para abrir el proelecciones peridicas o gobierno elegido por voto popular. ceso y le ofrece concesiones que la propia opinin no ha
Para las Farc, en cambio, la concepcin de democracia se asimilado, que a poco andar se revelan excesivas y que a la
apoya en tres pilares. Primero, su carcter corporativo, en postre destruyen el proceso mismo. La experiencia del godonde las organizaciones sociales tendran capacidad de de- bierno Betancur, cuya cuota inicial fue una ley de amniscisin en los diferentes niveles del Estado. Segundo, la crti- ta, y ms an, la del gobierno Pastrana, que comenz por la
ca del pluripartidismo y por ende cierta tendencia al uni- traumtica zona de distensin, son dos ilustraciones elopartidismo. Y tercero, el nfasis en la dimensin social y cuentes de sta que podra llamarse trampa del dilogo
econmica de la democracia y sobre la equidad en la distri- inmediato.
bucin de los recursos (Ferro, : ). En vez pues de
En tono ms general, dicen los expertos que las condidemocracia electoral o democracia liberal, las Farc estn ciones iniciales de un proceso de paz no deben implicar
pensando en algn gnero de democracia socialista, eco ventaja para ninguna de las partes. Esto sin duda vale en el
del partido nico que absorbe a las
organizaciones sociales y busca la Las condiciones de cada negociacin dependern del conigualdad, parecido por tanto al Par- texto y, en especial, de la llamada correlacin de fuerzas.
tido Comunista de la urss o de
Cuba, pero no parecido a las democracias pluripartidistas plano militar, donde tales ventajas de hecho tienden a escade Occidente. El Recuadro . da testimonio vivo de cmo lar y prolongar la confrontacin, y donde el supuesto difuncionara esa democracia.
logo acaba por ser un instrumento ms para la guerra. En el
. Si no hay conanza no es posible el acuerdo, pero la plano poltico, sin embargo y ms an ante el dcit de
conanza tiene que ser construida desde el conocimiento y politizacin que padece el conicto colombiano el Estael respeto. La conanza no quiere decir familiaridad ni qu- do y la sociedad pueden y deben ser generosos con la guerrimica personal entre los negociadores, no se obtiene por ser lla; durante las negociaciones, cabra admitir que sus vocecondescendiente o por querer ganarse la simpata del contra- ros tengan libertad de movimientos, que realicen foros,
rio, sino por reconocer que hay diferencias, que son hondas, publicaciones y otras actividades polticas, que conversen
que por lo mismo es preciso mantenerse en el dilogo, y con la izquierda de otras latitudes. En todo caso, lejos de
claro est, cumplir escrupulosamente la palabra empeada. silenciar a la izquierda desarmada y ms lejos an de reLas instancias y mecanismos de vericacin son decisivos primirla hay que validarla y robustecerla para que medie
al respecto, siempre que ambas partes los hayan aceptado y y para que muestre el camino de paz a los armados (en El
que, de nuevo, confen en ellos para seguir el proceso.
Salvador o en Irlanda, la izquierda democrtica desempe
. Las condiciones iniciales del proceso casi que por s un papel crucial a este respecto).
solas deciden su xito o su fracaso nal. Por eso parece acon. Tocante a la dinmica del proceso, la experiencia cosejable una primera fase de dilogo relativamente abierto, lombiana muestra que las partes no siempre tienen la intensin exigencias previas a la contraparte pero sin grandes ex- cin de negociar cuando comienza el dilogo, sino que sta
403

RECUADRO 17.1
La democracia segn las Farc

Juan Guillermo Ferro
Graciela Uribe*
Despus del de octubre da de las elecciones la gente

dijo:
Nosotros tenemos necesidad de nombrar un alcalde.
Bueno, y cmo lo van a nombrar?
Vamos a hacer unas asambleas donde se van a lanzar unos
programas.
Era un poco para sentar de entrada el precedente de que en
las reas controladas por nosotros, el bipartidismo no va a tener fuerza. Convocamos a la gente: primero al abstencionismo;
y luego, a realizar cabildos abiertos y asambleas populares, y a
escoger entre todo el pueblo un candidato que rena las condiciones que satisfagan el inters de todo el pueblo, para ir
eliminando el manzanillismo tradicional en nuestro pas. Desde all empezamos a generar una nueva forma de gobernar con
candidatos que, indudablemente, van a contar con el apoyo
nuestro o, al menos, con la observacin de los acuerdos a los
que llegue la comunidad. Por eso, los candidatos tienen que
hacer un programa y preguntarse cmo lo van a desarrollar.
No es que vayamos a llamar a los alcaldes a rendir cuentas
pero s les pediremos que nos informen cul es su plan de
gobierno y qu han cumplido. Nosotros concebimos ese nuevo poder a partir de la organizacin del pueblo mismo; sin
*Autores del libro El orden de la guerra: las Farc EP entre la organizacin y la poltica, Bogot, Centro Editorial Javeriano, 2002.
404
se va cristalizando es decir, otra vez, que se trata de voluntad construida. Por eso es tan importante blindar el dilogo desde temprano y por tantos medios como sea posible.
El medio sin duda ms ecaz es contar con un tercero que,
segn sean las circunstancias y la etapa del proceso, sirva
como testigo, facilitador, mediador, componedor, supervisor, rbitro o ejecutor.
distingo de ninguna naturaleza, de color poltico, de sexo, de

religin; unicado, no en torno a una persona, sino a un
programa de gobierno que identique o, al menos, apunte a
la solucin de los problemas ms sentidos de la gran mayora
del pueblo en el nivel municipal o del corregimiento.
Para el caso de Cartagena del Chair, en el departamento
del Caquet, la mecnica poltico electoral de las Farc consisti
en reunir a todos los gremios del sector urbano del municipio
(comerciantes, transportadores, trabajadores, sector educativo y sector salud, entre otros) y a los diferentes ncleos del
sector rural para discutir y construir un programa de gobierno y, adems, proponer candidatos a la alcalda. Cada ncleo
rural estaba compuesto por aproximadamente quince juntas
de accin comunal, con personera jurdica. Las condiciones
para ser candidato eran las siguientes: que fuera nombrado
por el sector, hubiera vivido en el municipio por, mnimo, cinco aos, no hubiera ejercido cargos pblicos y que no actuara
a nombre de ningn partido poltico. Los candidatos tenan
que comprometerse necesariamente con un nico plan de gobierno, es decir, el discutido en las asambleas populares, lo
que nalmente implicaba participar dentro de un solo movimiento poltico (Movimiento de Integracin por la Vida y la
Paz). Durante el proceso se cre una asamblea compuesta por
cien miembros representantes de los ncleos y gremios del
municipio con el n de hacer una veedura a la administracin
y al Consejo municipal....
El tercero puede ser una persona o un grupo, actuar a ttulo personal o en representacin de pases amigos, organismos internacionales o entidades y sectores nacionales, y
puede acompaar todo el proceso o alguna de sus fases.
Cualquiera sea el caso, al tercero se le exige ser neutral; pero
ambas partes deben entender que la neutralidad no implica falta de convicciones o callarse las crticas; ser neutral
simplemente signica hacer todo lo necesario y slo lo necesario para que se den acuerdos, puesto que el contenido
de stos depende por entero de las partes.
Tanto o ms importante que la neutralidad es que el tercero tenga inuencia o capacidad de presin sobre ambas partes. Dado el aislamiento internacional de la guerrilla colombiana y dada su completa independencia nanciera, ste bien
puede ser el eslabn perdido de la paz que buscamos: ni
Cuba, ni China, ni por supuesto Rusia, ni algn Estado vecino o algn Partido Comunista tienen real capacidad persuasiva sobre las Farc o sobre el eln. La implicacin inmediata
de este hecho es agrandar, si cabe, la responsabilidad de los
propios colombianos para que libremente y sin recurso a
terceros, encuentren y construyan la senda de su paz.
Pero de aquella soledad de la guerrilla no debe colegirse
que el tercero no exista o que podamos avanzar sin su presencia. En primer lugar y del modo ms obvio, el acuerdo
de paz habra de contar con el aval de Estados Unidos: sin
atender los temas sensitivos para el pas del norte (sin pasar,
digamos, por el tema de la extradicin de guerrilleros) el
acuerdo carecera de futuro. Y hay ms: para tener inuencia sobre alguien no es preciso simpatizar con l o ser su
amigo, sino y acaso ms ecaz poder afectar en serio
sus intereses. Visto as es perfectamente claro que el tercero
detrs de los acuerdos entre el Estado y la insurgencia colombiana debe ser el gobierno de Estados Unidos; sin sentarse
a la mesa siquiera, y hasta sin dilogo directo con la guerrilla, Washington es quien tiene ms recursos y ms medios
concretos para inducir a Bogot y a los mandos insurgentes
a que adopten determinados procedimientos y acuerdos.
Por eso mismo son tan grandes el peso y la responsabilidad
moral de Estados Unidos en desactivar el conicto o en escalarlo; en que prime la va de la fuerza o la de la razn.
Pero Estados Unidos tiene una agenda demasiado abultada y demasiado sesgada en el conicto como para mediar
con ecacia y con los ojos puestos en el supremo inters del
pueblo colombiano. Los pases europeos cercanos a Colombia y los pases latinoamericanos, en especial los no andinos,
renen las condiciones de una neutralidad mejor reconocida por ambas partes, un cierto grado de inuencia o una
cierta capacidad de dilogo con los insurgentes, y una agenda
propia menos cargada para el caso. Por ende, ellos estn
llamados a asumir muy diversas tareas de facilitacin, mediacin y, en su momento, vericacin de los acuerdos. Ya
su pasado y actual acompaar generoso a nuestros intentos

de reconciliacin y humanizacin comprometen la gratitud
nacional y legitiman su futura gestin como terceros.
La coordinacin de aquellos esfuerzos y la tercera formal en el proceso, al menos respecto de las Farc, corresponderan idealmente a la onu, que fue creada para eso y que en
el mundo real es la instancia ms neutral, ms creble y ms
experta en inducir y acompaar procesos de negociacin.
La gura de los buenos ocios es un comienzo que debe
mantenerse contra viento y marea, hasta que ojal pronto se
reinicien los dilogos formales.
C. Acerca de la agenda
La agenda nal de un proceso de paz depende bsicamente
del balance de fuerzas que en ese momento exista entre las
partes. Hay sin embargo algunos elementos de forma y de
sustancia que desde ahora pueden sugerirse porque contribuiran a que el acuerdo fuera ms expedito y ms benco
para el desarrollo humano de los colombianos.
. Extensin. Los temas a negociar deben ser tan pocos y
tan precisos como sea posible. Un simple listado de reasproblema, sobre todo si se extiende a lo divino y lo humano, implica negociaciones difusas, prolongadas y prolijas,
lo cual aumenta la incertidumbre y la vulnerabilidad del
proceso. En el pasado, la prisa por llegar a una agenda comn condujo al dilogo en torno a todo y acerca de nada;
para evitar un riesgo semejante incluso convendra demorar la formalizacin de la agenda hasta el n de la fase de
dilogo abierto que se sugiere arriba.
. Alcance. El Cuadro . presenta un esbozo de los que
podran llamarse programas o plataformas polticas de las
principales organizaciones armadas. La sinopsis debe tomarse con cautela, pues cada grupo ha producido varios
documentos programticos, con diferencias de nfasis, contenido y lenguaje. Tambin y por supuesto hay que advertir
que el programa maniesto no necesariamente corresponde o agota las verdaderas intenciones polticas del grupo,
que la ideologa no necesariamente importa lo mismo ni
cumple igual papel en el caso de cada uno. En particular,
para efectos del captulo, debe advertirse que mientras las
guerrillas siempre se han presentado como un proyecto revolucionario, las autodefensas como indica su nombre
existen para combatir la insurgencia, y esto hace que su
405

Cuadro 17.1 Propuestas programticas de los actores armados

Temas
Va para las reformas
406
FARC
ELN
AUC
Asamblea Constituyente
Convencin Nacional
Congreso de la Repblica
Reforma poltica
Garantas para la oposicin.

Garantas para las minoras.
Acceso de la oposicin y las minoras a
los medios de comunicacin.
Rama electoral independiente.
Cambios en el calendario electoral.
Fortalecer la participacin ciudadana.
Congreso unicameral.
Lucha contra el clientelismo.
Eleccin popular del Procurador.
Eleccin popular de jueces y magistrados.
Democracia participativa y poder

popular.
Eliminacin del clientelismo.
Democracia comunitaria en el plano
local
Garantas para partidos
minoritarios.
Financiacin estatal de campaas.

Modernizacin de la Registradura.
Voto programtico obligatorio.
Ampliacin de la revocatoria del
mandato.
Ms inhabilidades para funcionarios.
Fortalecimiento de la democracia
participativa.
Reestructuracin de los organismos de
control.
Garantas para partidos minoritarios.
Rgimen territorial
Desmontar el centralismo.
Reordenamiento territorial integral,
descentralizacin y fortalecimiento del
poder local.
Descentralizacin administrativa y poltica.
Municipios ms activos en la planeacin
y ejecucin de la poltica.
Regiones o cantones con ms

autonoma.
Fortalecer la descentralizacin.
Fuerzas Armadas
Doctrina militar y defensa del Estado

ser bolivariana.
Garantes de la soberana nacional.
Respetuosas de los derechos humanos.
Polica dependiente del Ministerio del
Interior.
Ejrcito conformado a partir de la base

revolucionaria.
Sin paramilitarismo.
Respetuosas de los derechos humanos
y de la protesta social.
Defensa nacional y seguridad ciudadana.

Redefinicin de funciones y misin de
la fuerza pblica.
Servicio militar universal.
No deliberancia.
Poltica exterior
Respeto a los principios de autodeterminacin de los pueblos y mutuo

beneficio.
Prioridad de la integracin regional
y latinoamericana.
Revisin de pactos militares e injerencia
de las potencias en asuntos internos.
Autnoma, soberana e independiente

de Estados Unidos.
Integracin latinoamericana para actuar
en bloque ante el mundo.
Contra el neocolonialismo.
Poltica antinarcticos
Solucin no militar del fenmeno de

produccin, comercializacin y consumo.
Compromiso de las grandes potencias
como principales fuentes de demanda.
Legalizacin del consumo.
Definida de manera autnoma y

soberana.
Acuerdo global para atacar el consumo y
a las mafias.
Sustitucin de cultivos.
Prevencin y atencin de adictos.
Temas
Va para las reformas
FARC
Asamblea Constituyente
ELN
Convencin Nacional
AUC
C
Congreso de la Repblica
Poltica econmica
Inversin en reas estratgicas y proteccionismo en stas.

Ampliacin del mercado interno.
Estmulos a la pequea, mediana y gran
industria privada, a la autogestin.
microempresa y economa solidaria.
Estatizacin de los sectores estratgicos.
50% del presupuesto nacional ser
invertido en el bienestar social y 10%
en la investigacin cientfica.
Renegociacin de la deuda externa.
Proteccionismo en defensa de la pequea y mediana industria.

Estatizacin de sectores estratgicos.
Mayor gasto social.
Economa comunitaria.
Formas de economa mixta.
Renegociacin de la deuda externa.
Desarrollo sostenible.
Inversin extranjera con transferencia
tecnolgica.
Fuerte intervencin social del Estado.

Redistribucin del producto bajo los
principios de equidad y justicia.
Tierra y poltica
agraria
Liquidar el latifundio y redistribuir tierras.

Definir frontera agrcola que racionalice
la colonizacin y proteja las reservas
naturales.
Democratizacin del crdito, asistencia
tcnica y mercadeo.
Estmulo a la industria rural.
Proteccin del sector agropecuario.
Eliminar el latifundio improductivo.

Adjudicacin de baldos.
Crdito para el campesinado.
Propiedad familiar, cooperativa, estatal,
mixta y socialista.
Proteccin de las cuencas hidrogrficas.
Consolidar la industria alimentaria nacional.
Reforma agraria mediante empresas de

economa solidaria.
Prioridad a los predios ociosos en la
reforma.
Frenar la ampliacin de la frontera
agrcola.
Modernizacin tecnolgica e industrial
de agro.
Poltica energtica
Explotacin en beneficio del pas y sus

regiones.
Renegociacin de contratos con multinacionales.
Desarrollo de la petroqumica.
Explotacin nacional.
Inversin extranjera pero con transferencia tecnolgica.
Revisin de contratos de asociacin y
concesiones vigentes.
Manejo soberano de los precios de
hidrocarburos.
Impuesto de un dlar por barril para el
desarrollo de municipios petroleros.
Conformacin del Consejo Nacional
de Petrleo.
Foro Nacional Energtico.
Proyecto de ley marco de hidrocarburos.
Gran debate nacional sobre el petrleo.

Revisin del rgimen de contratos.
Fondo de estabilizacin petrolera.
Mayor participacin de la Nacin en los
contratos de asociacin y de riesgo
compartido.
Reforma del rgimen de transferencias.
Reforma para resolver los problemas de

barrios marginales, vivienda y lotes
ociosos.
Reforma para evitar el crecimiento

desbordado de las ciudades.
Desarrollo urbano integral que incluya:
Construccin y mejoramiento de
vivienda.
Espacio pblico.
Infraestructura y servicios pblicos.
Reforma urbana
Fuente: www.farcep.org; www.eln-voces.com; www.colombialibre.net, y Ceballos (1998).
407

408
Foto 17.3 Jornadas de reflexin sobre gobernabilidad, Florencia, Caquet, 7 de junio de 2002.
John Vizcano / El Tiempo
desmovilizacin no est condicionada a reformas econmicas y sociales; si lo estuviera, las autodefensas se habran
convertido en otra guerrilla. Y as, aunque en algn momento
las auc sostuvieron que las reformas tendran que ser materia de la negociacin, el reciente Acuerdo de Santa Fe de
Ralito no menciona este asunto.
Aunque las propuestas de las Farc y el eln (proteccionismo, acabar el latifundio...) podran entenderse de manera ms o menos radical, es claro que un acuerdo de paz
no debe ni puede agotar el programa poltico de la insurgencia, porque tal revolucin por contrato, como la bautiz el ex presidente Lpez, equivaldra a ganar la guerra sin
haberla ganado. Con el mismo rasero hay que decir que el
acuerdo demanda concesiones reales por parte del Estado
y an que, dada la correlacin de fuerzas previsible para el
caso de las Farc, aquellas concesiones habrn de ser bastante ms signicativas que las de cualquier acuerdo pactado
desde mediados del pasado siglo.
Mucho importa aclarar tambin que algunas de las reformas que pretende la insurgencia (o, para el caso, las autodefensas) deben ser llevadas a cabo porque Colombia las necesita y no porque las exija un grupo armado. Hay razones de
tica y de inters pblico ms vlidas que el chantaje de las
armas para avanzar pronto, en serio y afectando intereses
poderosos, hacia una sociedad ms justa, ms libre y ms
productiva. En breve: Colombia necesita la paz aunque no
haya reformas, pero tambin necesita las reformas aunque
no haya paz.
El ideal sera que las reformas de la paz fueran las reformas que Colombia necesita, y viceversa. Pero los armados
no pueden arrogarse el derecho de hablar por las mayoras,
ni el Estado puede esperar un acuerdo para cumplir sus
deberes. As que aunque quisiramos que las reformas pactadas fueran todas y solas las que deben hacerse, en la prctica no estaran todas las que son y no seran todas las que
estn. La gua para un acuerdo de mximo benecio es
reducir al mnimo este desfase.
El anterior criterio suena abstracto pero puede tener desarrollos concretos, por ejemplo, que las reformas pactadas
se sometan a consulta popular, de modo que se subsane el
dcit de representatividad poltica que singulariza a la insurgencia colombiana. O si el ejemplo no gusta, que en todo
caso haya medios para que los acuerdos se reeran primero
al inters del pblico que al de las partes sentadas a la mesa.
. Mtodo para adoptar las reformas. La ltima reexin
pone otra vez sobre el tapete la cuestin de la representatividad de los armados. En otras latitudes se supone que quienes rman el tratado de paz tienen la potestad plena de decidir en nombre del pueblo que ellos representan; pero en
Colombia no es fcil imaginar que los comandantes de las
Farc o el eln se renan con los voceros del Presidente y
decidan, de modo denitivo, sobre la propiedad de la tierra
o sobre las relaciones con Estados Unidos.
La propia insurgencia lo ha entendido as y por eso, ms
que un acuerdo directo y detallado, piensa en un mecanismo que le permita al pueblo o a sectores sociales excluidos tener presencia y peso en el recinto donde se produzcan tales decisiones. El gobierno ni siquiera necesita aclarar
que sus representantes en la mesa no tendran facultad de
decidir: la Constitucin sencillamente impide que el Presidente o sus delegados adopten las reformas sin someterlas
al voto del Congreso o al voto popular.
Dado pues que las partes entienden que sus voceros slo
pueden actuar ad referendum en cuanto atae a los temas
sustantivos, la cuestin de la instancia decisoria viene a ser
el verdadero ncleo del acuerdo. Esto de algn modo explica el escaso inters de lado y lado en detallar de antemano
las propuestas o en ahondar el debate programtico aunque tendran el deber de hacerlo y aunque el silencio refuerce la creencia comn de que esta guerra no tiene nada
de poltico. Y sin embargo hay varios mtodos o escenarios posibles para aprobar o improbar los acuerdos logrados en la mesa de dilogo: el Congreso, una convencin
ad hoc, la constituyente o el referendo.
1. En la pgina web, rea correspondiente a Informacin institucional, se dice que negociar un ambicioso temario de 11 puntos (reforma poltica y democrtica, modelo de desarrollo econmico, reforma agraria, reforma urbana, hidrocarburos y poltica energtica, descentralizacin y ordenamiento territorial,
medio ambiente y desarrollo sostenible, reforma judicial, Fuerzas Armadas en el Estado social de derecho, Narcotrfico, conflicto y relaciones internacionales, Derecho internacional humanitario y doctrina de los derechos humanos) es un presupuesto para la reincorporacin de las Autodefensas Armadas a la
normalidad social.
409

Los gobiernos, como es natural, se han inclinado siempre por el Congreso. Su frmula ha sido crear una circunscripcin especial de paz u otorgar un nmero pequeo de
curules a los grupos armados que se desmovilicen. La frmula se aplic en el caso de la Constituyente de y en el
del Congreso elegido ese mismo ao, pero naufrag en la
intentada reforma constitucional de Pastrana y en el referendo propuesto por Uribe. Y de todas maneras el sistema,
de alcance ms bien simblico, es resultado de un acuerdo
de paz ms que de mtodo para llegar a ese acuerdo.
En este punto especco, las auc no parecen tener mayores discrepancias con el gobierno. Como dijo Castao,
rearmamos nuestra posicin por la transformacin del
Estado dentro de la institucionalidad, incluyendo las reformas que precisa la Constitucin Nacional para proseguir los
avances polticos, econmicos y sociales sin quebrantar los
principios fundamentales de nuestra nacin.
La Convencin Nacional que abandera el eln sera
un cuerpo integrado con los movimientos y partidos polticos, las organizaciones sociales, los sindicatos, la Iglesia, los
gremios y personalidades, que llegara a acuerdos sobre un
nuevo gobierno de amplia participacin y establecera una
nueva legitimidad. La primera parte de la frmula un
amplio proceso de concertacin ciudadana no despierta
mayores resistencias, y por eso en el Preacuerdo del Palacio de Viana que en suscribi el gobierno con el eln,
se incluy la convocatoria a una Convencin Nacional para
la Paz, la Democracia y la Justicia Social, no superior a
personas representativas de las fuerzas econmicas, polticas y sociales. Pero en vez de decidir directamente, esta
Convencin se limitaba a estructurar un acuerdo cuyo desarrollo se d en todas las instancias legislativas y espacios
posibles que sean indispensables, inclusive por medio de la
convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente como
lo ha venido proponiendo la insurgencia o a un referendo
que concite la amplia participacin democrtica de todos
los colombianos.
La Convencin, en otras palabras, vendra a ser el paso

intermedio hacia un acuerdo de paz denitivo. La presencia de los sectores sociales compensara el dcit de legitimidad de la guerrilla y al mismo tiempo le dara un margen
para ganar aliados; el Estado podra conar ms en un cuerpo pluralista que en otro donde la insurgencia contara con
un nmero alto de delegados; y el medio para raticar los
acuerdos parciales Congreso, Constituyente o referendo
se ira deniendo ms adelante. Pese pues a la ruptura del
dilogo con el eln, la idea de la convencin, as entendida, tendra el atractivo del gradualismo y de un cierto realismo que no tienen otras frmulas. Pero an no resuelve, por
supuesto, la difcil pregunta de quin decidira.
Aunque no descartan el referendo, desde los tiempos
de Jacobo Arenas las Farc se han inclinado por una Asamblea Constituyente, con amplia representacin de todas las
vertientes polticas, iglesia, clase obrera, campesinado y la
insurgencia; en igualdad de condiciones, que abra las puertas a una nueva democracia. El mecanismo como tal una
asamblea extraordinaria y distinta del Congreso que se encargue de modicar la Constitucin o de expedir una nueva est previsto por la Carta vigente (artculo ) y tiene
claros precedentes en Colombia (incluyendo la Asamblea
de ). Pero esta frmula por supuesto es vaca mientras
no se denan sus parmetros: cuntos delegados de la guerrilla, cuntos del gobierno y cuntos de otros sectores?
q
uin los elige y cmo los elige? h abra lmites en el temario? artculos redactados de antemano? referendo con rmatorio? qu mayora decide? cunto dura la Asamblea?
Como podr observarse en el Recuadro ., la llamada
Comisin de los Notables avanz algo en explorar estos
interrogantes con ambas partes. Pero sorprende que a lo largo de aos de dilogo y de repetidos procesos de paz, se
le haya sacado el cuerpo a la cuestin capital de la poltica,
que es la cuestin del reparto del poder.
. Temas prioritarios. De este Informe se desprenden tres
criterios acerca de cules habran de ser las reas o los te-
2. Carta enviada por Carlos Castao el 13 de abril de 1998 al Comit Internacional de la Cruz Roja, la Comisin de Conciliacin Nacional y la revista Cambio.
3. Declaracin de la Direccin Nacional de la UC ELN: Una propuesta urgente para Colombia, 2 de febrero de 1992.
4. Punto 1 del Preacuerdo de Viana, febrero 9 de 1998, Madrid.
5. Carta del Secretariado de las FARC dirigida a Augusto Ramrez Ocampo, octubre 7 de 1996.
410
RECUADRO17.2
Propuesta de Asamblea Nacional Constituyente

Comisin de Personalidades*
[...] los comisionados, en forma unnime [...] en cumplimiento de la misin a nosotros encomendada por la Mesa de dilogo y negociacin
nos permitimos formular a la Mesa las siguientes recomendaciones:
. Que se pacte una tregua bilateral entre el gobierno nacional y las Farc-ep, en principio de seis () meses, en las acciones armadas, trmino que puede ser prorrogado por acuerdo entre las partes
. Que durante este perodo se intensiquen las reuniones
de la Mesa, al menos a tres das completos por semana, y que
se invite a sus deliberaciones, adems de las autoridades pblicas, civiles o militares, pertinentes, a voceros o representantes
de los diferentes estamentos o sectores de la sociedad colombiana que puedan contribuir con sus opiniones y experiencia
a la determinacin de los temas concretos a incluir en el temario, a n de que se obtengan los avances esperados por la sociedad colombiana.
. Que, con base en los acuerdos logrados por la Mesa referidos en el punto , se dena el temario de propuestas concretas
de reforma constitucional, a ser discutido y decidido, en principio, por una Asamblea Constituyente, cuya convocatoria el
gobierno nacional se compromete a impulsar. Esta Asamblea
deber quedar integrada por representantes de los distintos
partidos y movimientos polticos y sindicales, de los sectores
de la produccin, de los sectores independientes de la sociedad civil y de las Farc-ep y dems grupos de la insurgencia
que decidan comprometerse con este proceso. La forma de
integracin de esta Asamblea Constituyente, su conformacin,
as como su lugar de reunin, agenda, trmino de duracin y
dems aspectos relacionados con su funcionamiento y logsti-
* Recomendacin de la Comisin de Personalidades a la Mesa de Dilogo y Negociacin entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, 28 de septiembre de 2001.
ca, sern acordados por las partes durante el perodo de la

tregua bilateral que proponemos.
. Que, sin perjuicio de lo anterior, la Mesa estudie la posibilidad de optar por la alternativa de convocar la Asamblea
Constituyente o la de convocar, en su defecto, un referendo
popular. Recomendamos que el gobierno, de comn acuerdo
con la Mesa, analice, a la luz de la Constitucin, de la ley y de
las circunstancias polticas del pas, cul de estas dos alternativas resulta ms conveniente y expedita para el trmite de los
proyectos de reforma constitucional que hayan sido denidos
en los trminos del punto 3 de este documento.
. Que las partes se comprometan, de manera formal y solemne, a respetar y acatar las decisiones que se adopten por la
Asamblea Constituyente y/o por la va del referendo, y, en general, todas aquellas que emanen de las diferentes instancias
que constitucionalmente tengan que ver en el trmite de las
reformas previsto en estas recomendaciones.
. Que una vez acordado el temario de proyectos de reforma constitucional, stos sean sometidos a un proceso intenso
de difusin y de pedagoga ante el pueblo colombiano, a n de
que ste tenga la suciente informacin sobre ellos, como parte
del proceso de discusin de los mismos, y, llegado el caso,
antes de su refrendacin en la instancia correspondiente.
. Que, en caso de convocarla, el trmino de duracin de la
Asamblea Constituyente sea mximo de seis (6) meses, y que
entre la convocatoria y la reunin de la misma no transcurran
ms de tres () meses.
. Que se entienda el acto de convocatoria de la Asamblea
Constituyente o, si es del caso, el del referendo, como la culminacin del actual proceso de dilogo y negociacin.
. Que, en caso de convocarla, la mayora de la Asamblea
Constituyente sea conformada mediante la libre y democrtica eleccin de sus miembros, sin perjuicio de que se adopten
otros procedimientos especiales para la escogencia de quienes han de representar en ella a la insurgencia.
411

El Captulo describi con algn detenimiento las

medidas que ayudaran a sustituir la guerra por la poltica.
En trminos generales, esas sugerencias coinciden con las
ideas referentes a reforma poltica y rgimen territorial
en el Cuadro ., lo cual querra decir que los armados andan en busca de un lugar bajo el sol, de un sistema poltico
dentro del cual pudieran competir las minoras y expresarse las regiones.
. Acuerdos complementarios. A ms de las reformas de
alcance general, un acuerdo de paz necesita precisar el tratamiento que recibirn quienes hacen dejacin de las armas. Este captulo es siempre muy difcil, porque se mueve
en una tensin irreductible entre el valor de la paz y el valor
de la justicia, entre la reconciliacin y la memoria, y entre el
perdn y la precaucin.
Dada la dosis de real-politik inevitable en estas situaciones, los dilemas anteriores se tramitan a su tiempo y sobre
la base, en mucho, de cunta fuerza tenga cada contendor.
Pero a rengln seguido hay que decir que existen los lmites
marcados por el derecho inLa opcin de negociar reformas es vlida en tanto estemos
ternacional, que existen preante la insurgencia o rebelin poltica, y por ende los acuerdos
cedentes abundantes en la
deben versar sobre las condiciones de su regreso a la poltica.
propia Colombia, y que tambin est la sabia reexin del
(comenzando por el trco de drogas) y cada clusula in- mandatario bosnio al suscribir el Acuerdo de Dayton: Esta
terna ha de medir su impacto sobre las relaciones interna- paz tal vez no sea justa, pero es ms injusto seguir la guerra.
cionales. En la prctica, entonces, cabe decir que la nuez
Las garantas que en su momento habran de otorgarse a
de un acuerdo provendra del contexto internacional y que los insurrectos seran de carcter jurdico, poltico y econel modo ms directo de entrar en materia sera hablar pri- mico:
mero de lo internacional; los amigos de afuera y en espe Las garantas jurdicas consisten en amnista, indulto,
cial, la onu, podran hacer mucho y desde ahora mismo pa- excarcelacin u otro modo de perdn por delitos polticos y
ra traernos el mundo, esto es, para que gobierno, guerrilla conexos, donde no caben los crmenes atroces y donde debe
y opinin conozcan y asimilen las restricciones y oportuni- respetarse el derecho a la verdad, la justicia y la reparacin
dades que nos vienen de la aldea global.
de las vctimas. Segn sean las circunstancias, el perdn debe
Respecto a las reformas econmicas y sociales, es sabi- extenderse a aquellos miembros de la fuerza pblica que
do que las Farc son de base campesina y el eln ha hecho incurrieron en ilcitos igualmente amnistiables o indultables.
del petrleo su bandera. De aqu se sigue que la cuestin En aras de la reconciliacin nacional, es posible someter la
agraria y, en su caso, la cuestin energtica, habran de ser respectiva ley (de perdn y olvido, de punto nal) a
los temas ms apropiados para incluir en las negociaciones consulta ciudadana o establecer una comisin de la verdad
respectivas, sin perjuicio de otros problemas sociales que, que, en derecho o en conciencia, conozca e informe acerca
segn razona este Informe, tienen relacin especca y di- de los crmenes (en Chile, la comisin reportaba sin dar
recta con el conicto armado (legitimidad de la protesta so- nombres, en Sudfrica haba perdn si mediaba confesin,
cial Captulo conictos laborales, enclaves, regalas, en Guatemala informaba sin castigar, en El Salvador haba
megaproyectos e inversiones estatales Captulo ).
informe y castigo).
mas prioritarios de la negociacin. Primero: el actual centro
de gravedad del conicto est en el plano internacional.
Segundo y pese a su dcit de representatividad, cada guerrilla tiene una base social, unos nexos histricos con ciertos
grupos de poblacin que en este mismo grado representa
y a este ttulo deben incluirse en la agenda. Tercero, la opcin de negociar reformas es vlida en tanto estemos ante
una insurgencia o rebelin poltica y por ende los acuerdos
deben versar sobre las condiciones de su regreso a la poltica.
El tema internacional se reere principalmente a la droga y complementariamente a los otros intereses de Estados
Unidos, de los pases limtrofes y de la comunidad internacional afectados por el conicto colombiano. Como dijo
el Captulo , tales intereses incluyen los recursos energticos, la tranquilidad de las fronteras, la biodiversidad, el respeto a los derechos humanos, el bienestar de las minoras,
la migracin internacional, el terrorismo y la amenaza comunista. Cualquier acuerdo de paz tendr que incluir remedios explcitos y directos a algunos de estos problemas
412
pacidad laboral. Tambin aqu son muchas las experiencias

domsticas y forneas de donde se puede aprender.
D. Acerca de la negociacin Estado-autodefensas
Tanto como las dems polticas examinadas en esta Tercera
Parte del Informe, el dilogo y la negociacin pueden ser
herramientas tiles para erradicar el paramilitarismo. Y tanto
como en el caso de la guerrilla, la tica y el superior inters
de Colombia aconsejan optar por una pronta salida negociada.
En las guerra internas, sin embargo, no es usual que los
paramilitares se desmovilicen antes que los insurgentes, pues
su razn de ser es defenderse de ellos o ayudar a derrotarlos. De hecho, si prosperasen las negociaciones que el go Archivo El Tiempo
Las garantas polticas pueden cubrir una gama que va

de las medidas de proteccin fsica de los ex combatientes
hasta el estatuto de la oposicin, pasando por la depuracin y modernizacin de la fuerza pblica y el aparato judicial, las cuotas en cuerpos colegiados o circunscripciones
de favor, el acceso a los medios o la nanciacin de sus campaas electorales. Igual que en el punto anterior, hay en el
mundo experiencias muy distintas y Colombia hara bien
en ir reexionando sobre el particular.
Los arreglos econmicos conciernen a la subsistencia
de los desmovilizados y a su reinsercin en la esfera productiva. Lo dicho en el Captulo es pertinente al punto,
pero en el evento hipottico de una paz negociada, se tratara de atender varios miles de personas en diversas condiciones de salud fsica y mental, educacin, trayectoria y ca-
Foto 17.4 Nios sensibles a la situacin del pas se expresan sobre el conflicto.
413

414
bierno adelanta con las autodefensas al momento de este

escrito, Colombia sera un caso prcticamente nico en el
mundo. En otros pases, ms que negociacin se ha dado
un acuerdo sobre las garantas jurdicas y econmicas en
las lneas arriba comentadas, que permiten la desmovilizacin de las autodefensas despus de o al mismo tiempo que
las guerrillas.
Para explicar la peculiaridad colombiana, quiz puedan
distinguirse cinco tipos de paramilitares en las guerras internas del Tercer Mundo: (i) Los contrarrevolucionarios o
ejrcitos irregulares que luchan contra un gobierno socialista, a veces con apoyo abierto de Estados Unidos (la Contra nicaragense fue un ejemplo); (ii) Los tribales o irregulares que apoyan al Estado contra la guerrilla porque sta
pertenece a una tribu enemiga (los Mayi-Mayi del Congo o
los Gurkhas Security Guards de Sierra Leona se acercan a
este tipo); (iii) Las autodefensas organizadas directamente
por el Estado, como fueron las Rondas Campesinas en el
Per o los Patrulleros de Autodefensa Civil (pac) en Guatemala; (iv) Los ejrcitos no ociales que sin embargo operan a la sombra de organizaciones polticas legales y en connivencia con las Fuerzas Armadas, como los Escuadrones
de la Muerte y la Organizacin Democrtica Nacional (Orden) en El Salvador, y (v) Las autodefensas creadas o
contratadas por vctimas actuales o potenciales de la guerrilla, y en especial por los dueos de tierras.
Los tipos anteriores no se dan puros, pero vale decir que
en Colombia predomina el ltimo de ellos (autodefensas).
Si bien en algn momento hubo asomos del tipo o poltica de Estado (las llamadas Convivir, Cooperativas de Convivencia y Seguridad Ciudadana), si bien existen nexos probados con elementos de la fuerza pblica y con miembros
inuyentes de la clase poltica (tipo ) los contraguerrilleros
irregulares de Colombia son ante todo fuerzas formadas o
nanciadas por propietarios y negociantes de la regin, tanto
legtimos como y en especial dedicados a trcos ilcitos
(drogas, esmeraldas...). La implicacin principal de este hecho es un grado mayor de autonoma militar y sobre todo,
poltica de los paramilitares respecto del Estado, de las
Fuerzas Armadas y de los partidos polticos legales, de la que
tienen o tuvieron las autodefensas en otras latitudes. Y esta
mayor autonoma en principio explicara porqu tiene sentido negociar con los paramilitares y aun hacerlo con cierta
independencia de lo que est ocurriendo con la guerrilla.
En efecto, y tambin a diferencia de otros pases, las autodefensas de Colombia son un actor tan complejo como
qued dicho en el Captulo . Igual que las guerrillas y a su
propia manera, las autodefensas son un proyecto poltico, un aparato militar, un actor en los conictos sociales,
un cazador de rentas, un modo de vida, un poder territorial,
un autor de violencia degradada y un freno al desarrollo
humano del pas. Pero se dan al menos cuatro especicidades que diferencian el dilogo con las autodefensas de una
eventual negociacin con las guerrillas.
. Una primera tiene que ver con el carcter poltico de
la lucha. Para la guerrilla se trata de derrotar al Estado, de
hacer la revolucin, para las autodefensas se trata de asumir un papel que el Estado no es capaz de cumplir en defensa del orden vigente. Mucho despus de tomar las armas
y para ganar simpatas o por maquillaje, algunos grupos
paramilitares (en especial las auc) adoptaron una lista de
reformas, que an entonces seran cambios dentro del sistema, no un cambio del sistema (como ya se explic). Al
eliminar el requisito del estatus poltico para poder dialogar, la ley de ahorr esta discusin; pero el tema
subsiste en el sentido de que no sera lgico pactar toda
una gama de reformas sociales y polticas con las autodefensas, reformas que tendran que inclinarse a la derecha (si
las de la guerrilla son de izquierda) y que sera necesario
desmontar en el momento de negociar con las guerrillas.
. Luego viene el tema del interlocutor. La dispersin,
como ya se dijo, diculta el proceso, y el movimiento paramilitar es ms disperso que el guerrillero. Pese a la preeminencia de las auc y de sus jefes, las autodefensas son un pilago
de ejrcitos sin ideologa que unique de veras, con agendas distintas y con agudas divisiones internas. Por eso sectores importantes rehsan negociar y por eso es previsible
que otros ms se levanten de la mesa a medida que los compromisos vayan aumentando. Y si el gobierno acepta negociar por separado, entrara en un proceso inacabable e inmanejable de precedentes y contraprestaciones.
. Quiz ms importante, est el momento de la desmovilizacin. Dicho de modo muy simple: la insurgencia se desmoviliza cuando triunfa o cuando la derrotan; los paramilitares
se desmovilizan cuando dejan de ser necesarios, es decir,
cuando el Estado garantiza de veras la seguridad o cuando la
guerrilla ha sido derrotada. Pero ninguna de estas dos circunstancias es la de Colombia, y esto complica el proceso:
Aunque sera por supuesto ideal, nuestro Estado est

lejos de poder garantizar seguridad y justicia para todos,
menos an en las reas rurales (Captulo ). De hecho, una
condicin esencial para lograrlo sera haber vencido o haber rmado la paz con las guerrillas, o sea que el acuerdo
con las autodefensas tendra que esperar.
Los analistas coinciden en que el poder militar de las
Farc aument bastante durante los ltimos aos (entre otras,
por los ingresos del narcotrco y el santuario en la zona de
distensin), as que la actual ofensiva del Estado en el mejor
de los casos estara empezando a cambiar la relacin de fuerzas. Y aunque el eln se debilita a ojos vistas, todava conserva una seria capacidad de combate. No existe pues base alguna para suponer que la insurgencia est derrotada o al
borde de una muy pronta derrota militar aunque en el
mediano plazo esa derrota parece inevitable; al contrario,
segn sugieren seales de toda ndole, el conicto estara
entrando en una fase de escalada intensa o quiz se estara
aproximando a su clmax militar.
En ausencia de una razn terminal para deponer las armas, el gobierno tendra que evaluar con cuidado las posibles
razones estratgicas o tcticas que puedan tener las autodefensas para sentarse a la mesa dilogo. Una razn podra
ser el inters personal de algunos lderes en huir de vendettas
intestinas o en arreglar con la justicia norteamericana. Otra
podra ser el intento de relevo, de que los jefes sindicados
de crmenes obtengan el indulto mientras otras guras asumen el mando. Otra podra ser un avance hacia la combinacin de formas de lucha, donde unos salen a la arena poltica y otros se mantienen en armas. En n, el tipo de razones
que podra desvirtuar seriamente el proceso y an llegar a
convertir el dilogo en un medio para la guerra, igual que en
ciertos momentos ya pas con las guerrillas. E infortuna-
damente, mientras existan estas ltimas, siempre ser posible que las autodefensas desmovilizadas vuelvan a las andadas con el mismo pretexto que les dio origen.
. Ms adelante estar el tema del tratamiento de los desmovilizados. Por un lado estarn los privilegios jurdicos
(amnista, indulto) polticos (cupos en el Congreso, nanciacin del partido...) y econmicos (reinsercin) que por supuesto deben extenderse a las autodefensas que culminen
el proceso: incluiran el punto de la extradicin hacia Estados Unidos? pasaran la prueba del dih y en el evento,
la de la Corte Penal Internacional? sentaran el rasero para
la desmovilizacin eventual de las guerrillas? Por otro lado
estar su vnculo futuro con las Fuerzas Armadas; como
soldados campesinos o tal vez como informantes, el riesgo
de contagio podra superar el benecio hipottico. Sobre
esta y otras cuestiones queda pues mucha tela que cortar.
De las cuatro especicaciones anteriores se desprenden
otras tantas sugerencias para el proceso de negociacin con
las autodefensas. Buscar, por un lado, la mayor cobertura y
la mayor representatividad de los interlocutores. Buscar,
por otro lado, la mayor simplicidad y la menor politizacin
de la agenda, la menor discusin sobre reformas sociales
(lo cual parece haberse dado ya bajo el Acuerdo de Santa
Fe de Ralito). Reducir el margen de impunidad al mnimo
posible y, sobre todo, condicionar cada paso, cada pacto y
cada concesin al propsito que de veras importa: la desaparicin denitiva del paramilitarismo como una estructura y una prctica social en Colombia. Que sean mil o
mil o mil las autodefensas reincorporadas a la vida civil
en la primera fase del proceso, seran mil o mil o mil
alivios a esta guerra criminal e intil; y si el paramilitarismo
por n desparece, la guerrilla habr perdido su ltimo pretexto.
Bibliografia y referencias
Andel, Michael I. (), Masters of War, Classic Strategic Thought, Londres, Ed. Frank Cass.
Bejarano, Jess Antonio (), Una agenda para la paz, Bogot, Tercer Mundo Editores.
Ceballos, Miguel (), La paz sobre la mesa, Washington D.C., Georgetown University/ Centro de Estudios Latinoamericanos/
Programa Colombia.
415

416
Cuarta parte:
Los otros actores
Captulo 18
Cambiar los imaginarios:

educacin y medios
de comunicacin
417

Agradecimientos
Colaboracin: Gonzalo Agudelo, Luis Fernando Barn,
Hctor Fabio Cardona, ngela Castellanos, Patricia Gmez, Gloria Helena Henao, Juan David Ramrez, d
gar
A. Ruiz, Camilo Tamayo y Mnica Velsquez.
418
Pgina anterior: Foto 18.1 El alma de las cosas, montaje de El Colegio del Cuerpo Foto: Olga Luca Paulhiac
os Captulos a se ocuparon de las polticas sectoriales o especializadas que pueden ayudar a desactivar el conicto; en esta Cuarta Parte se examina el papel
de cuatro actores cuya inuencia se ejerce de manera amplia o transversal sobre esas varias polticas o sectores: el
sistema educativo, los medios de comunicacin, la sociedad civil y la comunidad internacional.
La cultura de una sociedad su sistema de creencias,
valores y actitudes es el marco simblico que determina
las conductas distintivas de sus miembros. Y aunque hablar
de una cultura de violencia tal vez sea excesivo, no hay
duda de que un conicto tan prolongado y traumtico tiene
resonancias en esta esfera: la violencia acaba por afectar el
modo en que pensamos, y el modo en que pensamos puede
traer ms violencia. As, en el proceso de cambiar las seales o estmulos que dan pie a las acciones violentas (Captulo ), es crucial incluir los imaginarios, vale decir, las
representaciones generalizadas sobre el ser y el deber ser de
la sociedad donde vivimos.
Este captulo se reere a los dos grandes componentes
del aparato cultural: el sistema educativo y los medios de
comunicacin social. Tras explorar la relacin conceptual
entre paz y educacin, la seccin A sugiere algunas medidas para extender el servicio educativo a las vctimas del
conicto, aislar la escuela de las acciones armadas, educar a
nuestros nios y jvenes para la convivencia democrtica, y
hacer de la juventud una fuerza constructora de paz. La seccin B empieza por una breve aclaracin histrica, y luego
presenta un balance de qu cubren o no cubren los medios ante el conicto, de cules fuentes usan o no usan,
de a quin le dan y a quin le niegan voz, de si tienen o
no un sentido de responsabilidad sobre las consecuencias
de su cobertura, y de hasta dnde llega su compromiso con
lo pblico.
A. Una educacin para la paz

La paz es una manera de vivir. Como cualquiera otra manera
de vivir, la paz es resultado de la educacin o, ms exactamente, del aprendizaje. Al n y al cabo, las personas que
practican la paz son aquellas que aprendieron a luchar por
sus intereses y a resolver sus conictos sin acudir a la violencia. Ese simple hecho permitira concluir que la educacin
es la clave de la paz, o que la educacin es la paz en el largo
plazo.
Lo cual, por supuesto, no signica que baste con asistir
ms aos a la escuela para aprender a vivir en paz. La criminologa no ha establecido ninguna correlacin denitiva
entre la propensin a la violencia y el nivel de escolaridad
de los delincuentes en una sociedad; tampoco existe una
relacin inequvoca entre las tasas de violencia y el nivel
educativo medio de distintas sociedades (Zaffaroni, ).
Tal falta de asociacin estadstica entre escolaridad y violencia no es en realidad muy difcil de explicar. La escuela
es apenas una forma de educacin y la educacin es apenas
uno de los medios del aprendizaje. Dicho por la negativa: la
violencia se puede aprender fuera de la educacin, entendida sta como el conjunto de prcticas sociales que buscan
ofrecer estmulos relativamente deliberados y estructurados
para el aprendizaje (Gmez, : ). Ms simple todava:
la violencia se puede aprender por fuera de la escuela, y tambin se puede aprender aunque el agente educador no lo
quiera. Son los problemas bien conocidos (aunque no bien
comprendidos) del currculo oculto y el conocimiento
implcito.
Por otro lado existe la pregunta de hasta dnde la educacin en general, o la escuela en particular, se limitan a transmitir creencias, valores y actitudes dominantes y preexistentes en la sociedad, lo cual, extremando, querra decir que la
419

escuela de una sociedad violenta no puede ms que ensear la violencia. Este argumento, sin embargo, prueba ms
de lo que quisiramos probar: probara que la paz es imposible, que despus de haber vivido la violencia, ninguna sociedad puede desaprenderla. De modo pues que se ha de
retener una conclusin menos extrema: la educacin y la
escuela tienen al menos cierta autonoma, cierta capacidad
para trasmitir creencias, valores y actitudes alternativos; o
sea que la educacin para la paz siempre tendr un espacio.
Aceptado: la educacin no es la varita mgica. Ni siquiera sabemos bien qu tan ecaz es la educacin para la paz
(undp, ), ni cules son los currculos o las tcnicas pedaggicas ms tiles para el aprendizaje de la paz: no hay una
ctedra de convivencia, un curso cuya aprobacin garantice que el alumno aprendi a vivir en paz. Una cosa sabemos,
sin embargo: la educacin en general y la escuela en particular son los mecanismos ms ecaces de los cuales disponemos para lograr el aprendizaje. Y si la paz es un aprendizaje,
la escuela y la educacin siguen siendo la mejor de nuestras
opciones.
Entre las muchas formas y dimensiones de la educacin
para la paz, ac nos concentramos en aquellas que ms directamente puedan ayudar a remediar los daos del conicto
armado o a desmontar la espiral de la violencia poltica. Al
primer grupo corresponden aquellas estrategias o programas que buscan i) proveer del servicio educativo a las vctimas, o ii) aislar la escuela de la accin de los armados; al
segundo grupo corresponden las estrategias o actividades
conducentes a iii) inculcar los valores de la paz a travs del
sistema educativo, o iv) vincular a los jvenes al proceso de
construccin de la paz. Los acpites siguientes examinan
algunas dicultades y proponen algunas frmulas que podran aportar a cada uno de estos cuatro objetivos.
1. Educacin para las vctimas
Para quien ha padecido el trauma de la violencia, la escuela
es un espacio de regreso a la normalidad, de restablecer lazos afectivos y de edicarse un futuro mejor; para la socie-
dad, es un lugar donde corregir los daos que se siguen del

miedo, la desconanza y el deseo de vengarse.
Adems de los menores reinsertados de los cuales se ocup el Captulo , son dos los tipos de vctimas que merecen atencin especial por parte del sistema educativo: los
desplazados en edad escolar y los nios o jvenes de municipios intensamente afectados por el conicto.
a. Menores desplazados
El % de los desplazados son nios entre y aos. Segn Unicef, siete de cada diez nios desplazados no vuelven
a la escuela; y estos nios desocupados son vulnerables al
reclutamiento, la delincuencia, el consumo de drogas y de
alcohol (Banco Mundial, ).
La ley del encarga la educacin de los desplazados a las entidades territoriales con apoyo del Ministerio de
Educacin Nacional (men), que lo provee a travs del Programa de Atencin a la Poblacin en Edad Escolar Desplazada
(papeed) que capacita maestros y ofrece asistencia tcnica a
las regiones. Por su lado, el Plan de Desarrollo -
prev que la Red de Solidaridad Social (rss) adelantar programas educativos especiales para los desplazados, en convenio con el men y otras entidades (Presidencia de la Repblica-Departamento Nacional de Planeacin, : ,).
En la prctica, sin embargo, son muchos los factores que
bloquean el acceso o el regreso de los menores desplazados
al sistema educativo. La falta de recursos e infraestructura
en los municipios receptores, junto con la dicultad de ajustar el monto de las transferencias scales al nmero real de
alumnos en cada territorio. La prioridad que comprensiblemente suele darse a los pobres locales sobre los recin llegados. El cambio frecuente de residencia por parte de los
desplazados. El sesgo de la atencin humanitaria o de emergencia hacia las necesidades materiales. La reticencia de la
familia desplazada a enviar sus hijos a la escuela por razones de seguridad, temor al estigma, incapacidad de pagar el
costo de tiles, transporte y similares, o necesidad de que el
nio trabaje para sostenerse.
1. Segn el Registro nico de la RSS. Segn Codhes, en 1999, 66% tena menos de 19 aos.
420
2. Encuestas a poblacin desplazada efectuada conjuntamente con Codhes desde 1990.
Es ms, el contenido de la educacin raramente se adapta

a las circunstancias sicosociales del menor desplazado. Segn estudios internacionales, el nio que ha padecido este
trauma necesita de actividades ldicas, de intercambio con
los otros nios y de armar la autoestima antes de emprender el currculo ordinario; los nios que presentan dao
severo deben ser diagnosticados de inmediato y remitidos a
tratamiento especial (Unesco, ; Henao, ). Algunas
ong (Aula abierta y Escuela de la calle para los de la calle
Banco Mundial, ) o gobernaciones (Nario con el Programa Forjadores de paz) han logrado resultados positivos
en este campo; el papeed ha hecho esfuerzos para capacitar
maestros y aplicar metodologas probadas; pero estas iniciativas son todava dispersas y de poca cobertura.
No menos, este tipo de programas est desnanciado.
La ley atribua este papel al Fondo de Inversin Social
(fis), ya inoperante. Los municipios no disponen de este
rubro de asignacin, y tanto el Fondo de Inversin para la
Paz (fip) como la cooperacin internacional tienen otras
prioridades.
b. Menores en escenarios de confrontacin intensa
ta de recursos y capacidad tcnica, la rss tampoco tiene los

fondos necesarios y el men, segn la ley general de educacin, delegara su ejecucin en las entidades territoriales.
c. Algunas lneas de accin posible
Dadas la magnitud y el carcter de emergencia que hoy presentan los fenmenos del menor desplazado y de los nios
en mitad del conicto, es urgente elevar el nivel de atencin
y adoptar medidas ms ambiciosas y ms integrales para
afrontar el desafo desde la educacin. Una estrategia as
podra incorporar seis componentes, a saber:
Rediseo institucional y nanciacin de programas de
emergencia. Para suplir la escasez y la ltracin de recursos
por parte de las entidades territoriales, la rss, como coordinadora del snaipd, debera administrar un fondo tomado
del Sistema General de Participaciones (sgp) y con destino
exclusivo a la educacin de los nios y jvenes vctimas del
conicto. En dilogo con los gobiernos regionales y con
concepto tcnico del men, la rss se encargara de identicar
las necesidades y asignar recursos a las entidades ejecutoras
en la forma expedita que supone una emergencia. La entidad ejecutora podra ser el departamento, el municipio, una
ong local o nacional certicada por el men, o quiz el Programa de Desarrollo y Paz que cubra la regin. Sin perjui-
Como se dijo en otros captulos, la muerte violenta de los

maestros, la destruccin fsica de las escuelas, el miedo y la
polarizacin dentro del aula hacen que la
desercin estudiantil sea muy alta en aque- La violencia se puede aprender por fuera de la escuela,
llos municipios expuestos al fuego cruza- y tambin se puede aprender aunque el agente
do o bajo dominio de un ejrcito ilegal. educador no lo quiera. Son los problemas bien
Restablecer el servicio educativo en estos conocidos (aunque no bien comprendidos) del currculo
contextos no es tarea fcil, pues recons- oculto y el conocimiento implcito.
truir la escuela toma tiempo, los funcionarios y docentes rehuyen el trabajo en zonas rojas, y los cio del principio de solidaridad social que supone la nanmaestros no estn habilitados para cambiar el currculo en ciacin con cargo al sgp, el fip y la cooperacin internaciorespuesta al impacto de la violencia.
nal podran aportar al fondo que administre la rss.
El Plan de Desarrollo actual considera seriamente el pro Cuerpo mvil de profesores y profesionales especializablema de los nios y jvenes que viven en aquellos munici- dos en educacin bsica en situaciones de conicto, capapios, y se propone asistirlos mediante subsidios educativos citados por el papeed y pagados por la rss. Este cuerpo sera
especiales, atencin sicosocial y reconstruccin de infraes- parte del sistema de emergencias educativas que mencion
tructura escolar (Presidencia de la RepblicaDepartamenel Captulo . Los profesores seran asignados por perioto Nacional de Planeacin, : , ). Sin embargo, no dos no superiores a seis meses y seran acompaados, segn
queda claro a quin corresponde adelantar estos programas: la gravedad de la emergencia, por siclogos y trabajadores
a las entidades territoriales, a la rss o al men. En todo caso, sociales. Atenderan a los nios y asistiran a los maestros
los municipios no han logrado ponerlos en marcha por fal- en el reestablecimiento del servicio; los integrantes de este
421

RECUADRO18.1
Un vivero para la reconciliacin

Gonzalo Agudelo Hernndez*
A mitad de camino, en la va que comunica a los municipios
de El Castillo y El Dorado (Meta), se encuentra el Centro de
Desarrollo Rural (cdr) que, hasta la dcada de los 80, fue un
punto de referencia educativo para la regin del ro Ariari. Sin
embargo, con la agudizacin de los enfrentamientos entre la
guerrilla y los paramilitares, la inspeccin de Pueblo Snchez,
en cuya jurisdiccin se encuentra el Centro, se constituy en
un lmite para la guerra: hacia El Castillo, un dominio de las
Farc, y hacia El Dorado, de las autodefensas.
En medio del conicto las instalaciones quedaron olvidadas, sepultadas por el rastrojo y casi sin estudiantes porque la
mayora fue espantada por la guerra.
En el , la Consejera de Paz y Derechos Humanos de
la gobernacin del Meta propuso que se aprovechara el proceso de reconciliacin adelantado desde por la Asociacin
de Municipios del Alto Ariari (Ama) para repoblar el colegio
con alumnos de sus siete municipios. La comunidad entendi
su reto: el colegio necesitaba nios!
A comienzos de se contact a Mariam DAcosta, embajadora de Austria en Colombia para que nos acompaara
en el proceso. Cuando buscbamos grandes aliados, la diplomtica viaj en compaa de Gloria Quiceno, en ese momento directora de Reinsercin y de Juan Ignacio Arango, del pnud.
DAcosta y sus acompaantes se convirtieron en cmpli-
422
grupo tendran especiales incentivos econmicos y profesionales.

Contenidos pertinentes. Los profesores y siclogos del
cuerpo mvil deben practicar diagnsticos de entrada para
remitir a tratamiento los nios que lo requieran. Antes de
reiniciar el currculo ordinario, los maestros deben ser capaces de inducir actividades ldicas, de reconocimiento del
otro y de autovaloracin del nio. Aqu el men debe estimular la exibilidad en vez de exigir la uniformidad; existen
metodologas probadas como la del papeed, la de la Gober-
ces de un sueo hecho realidad durante una reunin en El

Castillo, con la alcaldesa, y quince lderes de las comunidades, profesores y concejales. Un campesino, padre de familia,
habitante en lo alto de la cordillera, dijo que enviara a sus
hijos siempre y cuando se hablara con los armados para que
no les hicieran dao. Su nimo sirvi de punto de arranque.
Para entonces ya haba empezado el ao escolar con apenas cincuenta estudiantes. Por eso, se convoc a los alcaldes
de los siete municipios para que enviaran nios al internado
del cdr. La Direccin de Reinsercin puso unos recursos, la
comunidad internacional su conanza en nosotros, y la alcalda de El Dorado y la gobernacin, su liderazgo.
Hoy en da, con poco ms de quinientos estudiantes, el cupo est completo, no obstante las distancias que deben transitar
muchos alumnos. Hoy el cdr es un vivero de reconciliacin.
A su entrada pende un letrero que dice: No hay cupos.
Consultor del PNUD para el proyecto alto Ariari en el proceso de
reconciliacin de los municipios de Cubaral, El Castillo, El Dorado, Fuente

de Oro, Guamal, Lejanas y San Martn. Es adems corresponsal del INDH
en el Meta.
nacin de Nario o la del internado que auspicia la Asociacin de Municipios del Alto Ariari (Recuadro .), para
slo mencionar algunas. El programa podra incluir actividades de sensibilizacin y aprendizaje frente al consumo de
drogas y alcohol, armas cortas y minas antipersona. Otros
contenidos relevantes tocan a la historia del poblado, a los
logros colectivos o al sentimiento de pertenencia.
Reconstruir y aprovechar espacios existentes. El templo,
la alcalda, la plaza del pueblo pueden usarse con un poco
de imaginacin y con provecho para llevar a cabo activida-
des de educacin de emergencia. Aula abierta es un ejemplo de este enfoque, donde el liderazgo de un buen alcalde
puede hacer mucho. Con cargo al fondo arriba mencionado, la rss podra proveer kioskos, aulas prefabricadas y por
supuesto acelerar la reconstruccin de las escuelas.
Sensibilizar a la comunidad. El fondo podr adems
nanciar actividades orientadas a reparar o consolidar el
tejido social alrededor de la escuela. Trabajar con los medios de comunicacin local y con los lderes comunitarios
en mensajes que resalten el valor de la educacin en tiempos difciles, la importancia de proteger la escuela de la violencia, la necesidad de continuar los estudios, sobre todo
despus de una tragedia, es una lnea de accin posible. Otra
lnea podra incluir actividades recreativas para las familias
o instancias de dilogo entre directivas, maestros, padres de
familia, funcionarios municipales y lderes comunitarios.
Subsidios integrales. La situacin extrema de los menores vctimas del desplazamiento o de los choques armados justica otorgarles subsidios ms generosos que a otros
grupos sociales. En el caso de la educacin bsica, se tratara no slo de matrcula gratuita sino de un complemento
para tiles, uniforme, transporte e incluso nutricin; este
subsidio no debe por supuesto duplicar aquellos que se otorguen por otras vas (como las mencionadas en el Captulo
), debe ser temporal, entregado de preferencia a la madre
del menor y adaptado a las peculiaridades de cada zona.
2. Proteccin de las aulas
Las escuelas, como indic el Captulo , son bienes protegidos por el dih; sin embargo, como apunt el Captulo ,
muchas aulas de Colombia se han convertido en teatro de la
guerra. Los actos y acuerdos humanitarios (en Antioquia o
en Meta, por ejemplo) han logrado xitos modestos en esta
materia, que adems no parece prioridad entre quienes se
dedican a la gestin humanitaria. Con el n de corregir esta
situacin, convendra emprender al menos dos actividades:
Campaa nacional de comunicacin. Para sensibilizar
a la poblacin, y especialmente a los grupos armados, sobre
el signicado de la escuela en tanto patrimonio comn para
el futuro y en tanto bien protegido por el dih, podra llevarse a cabo una campaa de educacin diseada con cuidado y en asocio con los medios de comunicacin nacionales y locales.
Acompaamiento y difusin de procesos exitosos. Dentro del banco de buenas prcticas y el intercambio de experiencias que mencionar el Captulo , el tema de la proteccin de las aulas debe ocupar un lugar destacado. El men,
de consuno con la rss, sistematizara las experiencias y se
hara cargo de difundirlas. Pequeas donaciones para cimentar o ampliar los procesos escogidos y premios o distinciones especiales por ejemplo, mencin del Premio
Nacional de Paz en el sector educativo ayudaran a difundir las buenas prcticas.
3. Educacin para la convivencia
El proceso de socializacin que cumplen las escuelas se da
tanto a travs del currculo maniesto en los cursos regulares, como en el entorno de creencias, valores y actitudes que
gobierna la relacin entre el alumno y la comunidad educativa (currculo contextual). Desde uno y otro currculo, el
sistema escolar debe formar para la tolerancia y la convivencia (Recuadro .).
Respecto del currculo formal, hoy existe consenso sobre la necesidad de incorporar valores de respeto al otro,
democracia y civismo, tanto en cursos especializados (ctedras de convivencia) como al ensear cualquier otra materia (currculo transversal). El men ha avanzado en esta
direccin, con sus lineamientos curriculares sobre Constitucin y democracia, educacin tica y valores humanos; y
tambin ha avanzado en el currculo transversal para subrayar los valores de convivencia y ejercicio democrtico (De
Roux, : ).
Pero las innovaciones curriculares, sobre todo aquellas
que afectan creencias, valores y actitudes profundas, no se
apropian ni se extienden con facilidad. La formacin heredada por los maestros, la resistencia de los sindicatos, la
dicultad tcnica de las nuevas metodologas y, por supuesto, el contexto de autoritarismo y violencia, son fuerzas que se oponen al cambio de currculo. Los mayores
avances se han logrado en Bogot y en Antioquia, gracias
en parte al entorno de modernidad social, pero gracias tambin al compromiso de las autoridades educativas; otras
experiencias exitosas no han logrado sostenerse en el
tiempo y desaparecen con el cambio de gobierno municipal o departamental (De Roux, : ; Banco Mundial,
).
423

RECUADRO18.2
Educar para la diferencia

Hernando Gmez Buenda*
Hubo una poca en que la familia educaba a los nios. Pero
ahora, con lo que Paul Ricoeur llam el n de la infancia, son
la televisin, los amigos y la escuela quienes forman la personalidad temprana. Ni la televisin, ni los amigos (ni la familia,
si a eso venimos) son muy concientes o muy cuidadosos en su
papel. Y esto deja a la escuela con una responsabilidad ms
exigente.
Lo cual la obliga a dejar de ser neutral frente a los rasgos
individuales de los alumnos, a hacerse cargo de las diferencias
y ensear a asumir las identidades de gnero, de religin y de
cultura.
Uno de los distintivos de la escuela tradicional era negar
las diferencias. En la versin democrtica de esta negacin, la
escuela se declaraba neutral, en un intento por suprimir las
desigualdades; en la versin conservadora, la negacin implicaba, ora uniformar e introducir a todos en un modelo cultural dominante, ora legitimar las desigualdades a travs del xito diferencial en los estudios.
Hoy, la escuela tiene un propsito distinto del de uniformar o el de discriminar: tiene el propsito de ensearnos a ser
424
Respecto del currculo contextual existen herramientas como los Planes de Educacin Institucional (pei) y los
Manuales de Convivencia (mc) o guras como el personero
estudiantil, que pretenden promover los valores de tolerancia y democracia. En la prctica, sin embargo, raramente los
pei son producto de la concertacin, los mc son ms bien
cdigos disciplinarios que se imponen al alumnado, y el personero suele carecer de medios ecaces para defender los
derechos del estudiante. Tambin aqu las estructuras de
poder y las tradiciones autoritarias impiden que los principios se traduzcan en prcticas.
El cambio cultural es una tarea posible, pero requiere de
ms decisin, ms dedicacin y ms perseverancia de las que
hasta ahora han existido. Dados estos parmetros, una posible estrategia de aceleracin subrayara algunos elementos:
libres, a escoger y escogernos entre distintas formas de concebir, construir y disfrutar la vida.
La opcin por la libertad se expresa de muchos modos.
Pero en el contexto particular de Colombia, ella implica dos
desafos ms prominentes. En primer lugar, un protagonismo
y un respeto iguales para lo masculino y lo femenino, para el
desarrollo equitativo y autnomo de los varones y las mujeres.
En segundo lugar, y sobre todo en las regiones ms pluritnicas,
hay la urgencia de admitir y valorar la diversidad cultural y el
derecho a la diferencia.
Optar por la libertad no implica sucumbir a la tentacin de
los particularismos. Resistirse a la uniformidad no signica
dedicarse a subrayar obsesivamente las diferencias. Somos distintos porque somos semejantes. Y slo a partir de lo mucho
que tenemos en comn nos es posible entender y apreciar lo
mucho que tenemos de distinto. Como habra dicho Sneca,
nada de lo que es humano puede ser ajeno a la educacin:
nuestra capacidad de simbolizar y nuestro lenguaje, nuestro
arte y nuestra risa, nuestra memoria histrica y nuestra conciencia de la muerte, nuestra razn y nuestra esperanza; tambin
Formacin de los maestros. El cambio del currculo depende sobre todo de que cambie el maestro. Para lograrlo el
men debe actuar en tres reas principales: i) la formacin
docente, tanto en las normales como en los cursos de escalafn, donde deben subrayarse los contenidos y valores de
democracia y convivencia; ii) aplicar a los maestros la evaluacin sobre capacidad o competencia para convivir de
manera pacca y democrtica, y no slo a los alumnos, como
pretende el Plan de Desarrollo (Presidencia de la RepblicaDepartamento Nacional de Planeacin, : ), y iii)
abrir un espacio de dilogo con los sindicatos del magisterio para que el proceso de reconversin sea materia de acuerdos y no de confrontaciones.
Acompaamiento de buenas experiencias. Se comenzara por inventariarlas y exaltarlas ante el resto de la comu-
nuestra capacidad para destruir y para destruimos, nuestras

guerras y nuestra neurosis, nuestro desdn por el medio ambiente y nuestra tendencia a discriminar al dbil. Son el patrimonio de nuestra especie, los activos que la educacin debe
cultivar para todos, y los pasivos que debe esforzarse por eliminar de todos. Como seala Savater: en la deseable complejidad ideolgica y tnica de la sociedad moderna... queda la
escuela como el nico mbito que puede fomentar el aprecio
racional por aquello que permite vivir juntos a los que son
gozosamente diversosa.
Ante la amenaza del relativismo, producto de sobrevalorar
las diferencias, es urgente que la escuela promueva la reexin
acerca de los valores y las normas que integran la tica civil
para una sociedad pacca y democrtica. Se trata, como mnimo, de una tica capaz de obligarnos a colaborar lealmente
en la perfeccin de los grupos sociales a los cuales pertenece-
mos de tejas para abajob, es decir, independientemente de

cules sean nuestras creencias ltimas acerca del bien y el mal.
Mejor todava: se trata de superar el umbral de aquella tica de la coexistencia, para armar los valores como ideales racionales y por ende universales. En la perspectiva de Kant,
hemos de convenir en que nuestro ser racional nos constituye
en nes, nunca en medios, en individuos autnomos y capaces de responsabilidad moral. En la perspectiva de las ticas
dialgicas (liberales, como en Rawls, o socialistas, como en
Habermas), veremos que una norma se justica slo cuando
se seguira del dilogo transparente entre iguales. O sea que la
tica civil se constituye a partir de la autonoma solidaria entre las personas. Y que, sin perjuicio de la diversidad, a la escuela corresponde promover modelos de excelencia basados
no en la fuerza, ni en el sexo, la pertenencia a una cultura, religin o estrato social, sino en la autonoma personal, la solidaridad, la autodisciplina y el sentido de justicia.
a. Fernando Savater, El valor de educar, Barcelona, Ariel, 1997, p. 72.

b. La expresin es de Pedro Lan Entralgo en: La empresa de ser hombre,
Madrid, Taurus, 1961.
nidad educadora y ante la opinin nacional, e incluira donaciones asignadas por concurso para consolidarlas y extender su aplicacin.
Apoyo de los gobiernos locales. El rgimen especial para
municipios vulnerables que describi el Captulo debera permitir que estas entidades invirtieran una porcin relativamente alta de su presupuesto educativo en hacer que
las creencias, actitudes y valores de tolerancia de veras sean
apropiados por los maestros y alumnos. Estos fondos tambin podran promover proyectos de convivencia entre varias escuelas de una misma zona, como se ha hecho con xito en Nicaragua (Lucas, ).
Un programa especial de convivencia para estimular la
formacin de moderadores o facilitadotes, elaborar y difundir materiales y metodologas que refuercen las creen-
* Adaptado de Gmez Buenda,1998.
cias, valores y actitudes de tolerancia y democracia. El programa tendra varios componentes o lneas: i) suministrar
informacin, mejorar la comunicacin y promover la participacin de los agentes educativos en la gestin escolar; ii)
promover los derechos de los estudiantes; iii) velar porque
los pei, los mc y los pactos de aula sean producto de un
dilogo genuino, y iv) difundir el uso de mecanismos de
mediacin y solucin amigable de conictos. El programa
tambin responsabilizara a los departamentos de apoyar, a
travs de su Consejero de Paz, los microprocesos de reconciliacin dentro de las escuelas o colegios afectados por el
conicto armado. Un asunto esencial sera garantizar la participacin de los padres de familia y de los lderes comunitarios, para que sean ellos quienes organicen los procesos y
espacios de participacin.
425

El programa dara atencin preferencial a las escuelas

situadas en municipios altamente afectados por el conicto, como podran ser aquellos en la lista del Anexo D y se
ampliara segn los recursos disponibles. Como en el caso
de la educacin de emergencia, el Programa sera nanciado con cargo al Sistema General de Participaciones y a recursos de cooperacin internacional, incluyendo crditos
de la banca multilateral. Se recomienda empezar con un grupo piloto de diez o veinte municipios, para aprender de ellos
y luego ampliar el programa.
Limitar el aislamiento. Para el xito de los procesos
anteriores, es importante que la escuela no se sienta sola
sino que cuente con la compaa de las autoridades y la comunidad local, las ong, las iglesias, la sociedad civil organizada y en particular con el apoyo del sistema educativo
en sus varios niveles territoriales, apoyo que podra incluir
el intercambio de experiencias entre escuelas o las pasantas de maestros, directivos y personeros estudiantiles, entre otros mecanismos.
4. Los jvenes como fuerza de paz
426
Ya por fuera del sistema escolar son muchas las iniciativas

de origen pblico o privado que ofrecen espacios al crecimiento personal del joven o que apelan a su proverbial capacidad de entrega. En cuanto a lo primero se destacan experiencias como el Colegio del Cuerpo en Cartagena, la Red
de Escuelas y Bandas de Msica de Medelln (Recuadro .),
las Batutas en todo el pas, los torneos deportivos en el alto
Ariari o el Hogar de Bienestar Empresarial en Cha. En cuanto a lo segundo se sealan programas como Opcin Colombia del sector privado y Agroamigos del Ministerio de Agricultura.
Pese a la cantidad y calidad de esas y otras experiencias
similares, sus resultados no han logrado extenderse a las
regiones ms necesitadas, porque aqu el xito depende del
liderazgo de individuos sumamente comprometidos (Banco Mundial, y ) y porque el conicto armado interere con esas experiencias, como es obvio. Sin ignorar
estas dos dicultades, vale no obstante sugerir dos lneas de
trabajo que aportaran a un propsito sin duda necesario:
ampliar el abanico de opciones para que el joven emplee su
tiempo libre y organizar un programa nacional de voluntariado.
Diversicar la oferta de programas para uso del tiempo

libre. Porque la msica tiene un poder casi mgico para apartar a los jvenes de la guerra, el varias veces citado Plan de
Desarrollo da impulso decidido a las bandas juveniles y al
programa Batuta (id, : ). Pero no todos los jvenes
en zonas de conicto son msicos en potencia, y este programa debera ampliarse a otras actividades, como la danza,
la pintura, las manualidades, el deporte o el excursionismo.
Muchos municipios y muchas ong tienen capacidad probada en estas lides, y esa capacidad podra aprovecharse.
Habra que indagar las preferencias, requisitos y medios
disponibles para cada actividad en cada zona, mientras el
gobierno podra asignar pequeos fondos y hacer el seguimiento de resultados.
Programa nacional de voluntariado que aspirara a involucrar cientos de miles de jvenes entre y aos de
edad, en la tarea de construir la paz para Colombia. A ttulo
ilustrativo mencionemos cuatro modalidades entre las muchas que podra asumir este programa:
Primera. Con asesora de Voluntarios de Naciones Unidas u otras entidades expertas en la materia, los jvenes seran asignados al municipio o regin de destino durante un
periodo inicial de seis meses. Tpicamente, los voluntarios
apoyaran tareas de atencin a los grupos vulnerables, reconstruccin y organizacin comunitaria. Seran preparados y entrenados por el gobierno o por el organismo asesor.
Podran ser avalados por Naciones Unidas o por el Comit
Internacional de la Cruz Roja, para garantizar sus condiciones de seguridad. Se les proveera por supuesto de transporte, vivienda y alimentacin.
Segunda. El programa ofrecera intercambios juveniles
que permitan conocer la realidad de otra regin y fortalecer los lazos entre jvenes. Podra haber dos tipos de intercambio. Uno, ms corto, durante las vacaciones escolares,
cuando el joven vivira con la familia de su contraparte y se
dedicara a apoyar procesos comunitarios. Otro, ms largo,
donde el joven asistira a la escuela y vivira en el hogar de
su contraparte durante un semestre lectivo.
Tercera. El programa ofrecera simulaciones polticas donde los jvenes aprendieran cmo funciona el Concejo municipal, el Congreso u otras instituciones democrticas; las sesiones podran rotarse entre varios municipios,
los delegados provendran de regiones distintas y las leyes buscaran restablecer la paz en el territorio respectivo.
Cuarta. El voluntariado podra canalizar, masicar y

administrar opciones como las del servicio ambiental o el
servicio social que en ciertos casos vendran a reemplazar al
servicio militar obligatorio. De todas formas, cuando las
Fuerzas Armadas se hayan profesionalizado por completo
(Captulo ) o cuando no haya necesidad de reclutar a toda
la cohorte, los jvenes restantes deberan prestar este servicio como expresin de solidaridad patria.
B. Medios y conflicto
estndares profesionales del periodismo. Pero los medios

colombianos, que hasta ahora han ido a remolque de los
hechos, estn en el deber de repensar sus mtodos, sus nfasis y sus silencios para ayudarnos a entender mejor el
conicto y a resolverlo ms pronto y con menores costos.
1. Un poco de historia
El argumento que acaba de resumirse ser desarrollado en
los acpites siguientes. Pero antes debemos advertir que la
relacin entre medios y conicto no es simple ni esttica,
sino compleja y cambiante; por eso, y aunque sea en forma
breve, comenzamos con un poco de historia.
El modo como los medios perciben y relatan el conicto
depende sobre todo de la tecnologa, pero tambin de su
organizacin interna y del contexto. En la organizacin cuen-
Nuestra percepcin sobre el conicto armado es fruto, ms

que todo, de los medios. La gente incluso tiende a achacarle a ellos la culpa del conicto, mientras los periodistas creen
haberse limitado a describir la realidad como es la realidad.
Y es cierto: los medios no se inventan las masacres ni las
tomas, sino que informan
sobre la realidad. Pero la rea- Para sensibilizar a la poblacin y a los grupos armados sobre el
lidad no es no puede ser significado de la escuela en tanto patrimonio comn para el fuun absoluto, sino un hecho turo y en tanto bien protegido por el DIH, podra llevarse a cabo
que alguien percibe de cierta una campaa diseada con cuidado y en asocio con los medios.
manera. Es en su manera de
percibir y relatar la realidad donde los medios pueden ser tan factores como el tipo de propiedad, el rgimen laboral o
responsables del conicto.
el modo de interaccin con las audiencias. En el contexto
Una primera forma de decantar la realidad (es decir, de importan las dinmicas del conicto, la percepcin predoltrarla, y en ese mismo grado, de distorsionarla) es prestar minante urbano o rural, remoto o cercano, soluble o inms atencin a ciertos elementos de un todo complejo: y soluble, de largo o corto aliento, complejo o sencillo y las
los medios colombianos, en efecto, tienden a jarse mucho estrategias para atenuarlo, acabarlo y prevenirlo.
ms en el hecho violento que en su contexto, en su causa o
En trminos de tecnologa podra decirse que hasta el n
en su remedio. Un segundo ltro son las fuentes de donde de los aos la prensa escrita informaba sobre una violenobtienen informacin: y los medios, en efecto, escuchan ms cia rural y lejana; a partir de los la radio hizo del conicto
a los actores armados que a los desarmados, a veces sin cui- una realidad un poco ms cercana; desde los las cmadarse de ser manipulados. Este ltro se asocia con otra dis- ras de televisin lo mostraron casi en vivo; luego las microontorsin: hay voces o corrientes de opinin que no se escu- das y las antenas satelitales lo situaron en el aqu y el ahora,
chan mientras otras, a veces, se escuchan demasiado a travs hasta que la internet nos instal en la guerra como un prede los medios de opinin. Tal vez ms importante es que sente continuo. De manera no menos esquemtica, aadalos medios asuman responsabilidad por su manera de ver mos que estos cambios marcaron cuatro fases, separaron
la realidad, que se hagan cargo de las consecuencias que su tres pocas y sin embargo mantuvieron tres constantes.
modo de cubrir el conicto tiene para los propios periodistas, para las vctimas y para el bien pblico, pues, en Co- a. Las fases
lombia, no siempre lo hacen.
El remedio, en una sociedad democrtica, no puede ser
Aos -. Hegemona de la prensa escrita, confesional
sino multiplicar las maneras de percibir y transmitir la reali- y partidista. Se representa al conicto como un episodio
dad siempre que stas se cian al canon de la tica y a los fraticida, rural y distante que, una vez superado, pervive en
427

Foto 18.2 La responsabilidad de los medios en el conflicto es inmensa: es a travs de ellos que conocemos los hechos y su contexto.
428
bandoleros insumisos a los cuales es necesario y fcil reprimir militarmente.

Aos . La radio predomina y trae voces de una lucha
insurgente, de origen rural, en expansin hacia las ciudades
e inscrita en la Guerra Fra. En la representacin meditica,
combatientes irregulares confrontan al Estado, proclaman
el cambio de sistema y se autolegitiman como defensores
de los pobres y excluidos.
Aos . Irrumpe la televisin que muestra y multiplica rostros de vctimas civiles desplazados, asesinados, torturados, desaparecidos, secuestrados, escenarios inditos
y evidencias de la degradacin del conicto (pueblos destruidos, masacres, sepelios colectivos, guerra sucia). Los
paramilitares son presentados como un mal necesario para
suplir la incapacidad del Estado.
Aos . La tecnologa avanza muy rpidamente, los
medios se especializan, adoptan las reglas del mercado globalizado y se concentran en la guerra por las audiencias
antes que en replantear su papel en un conicto que los est
desbordando.
b. Las pocas
El sentido lial (aos -). La liacin partidista marc el origen de los diarios colombianos. En ese sentido fueron idnticos los peridicos liberales, conservadores, comunistas y catlicos. No nacieron para informar a ciudadanos
sino para reclutar y adoctrinar clientelas y, por tanto, no respondieron a un cdigo de tica civil (Recuadro .) sino a
doctrinas, ideologas o magisterios infalibles. De ah que, durante La Violencia, se antepuso el inters partidista al inters
pblico, el buen nombre de un lder a la verdad histrica, la
impunidad pactada a la necesidad de administrar justicia y
la verdad ocial a la que se palpaba entre los campesinos.
El sndrome del verde oliva (aos -). Los medios
padecieron este sndrome desde el Frente Nacional, cuando los civiles delegaron en las Fuerzas Armadas el manejo del
orden pblico. Desde entonces, cubrir el conicto consisti en reportar operaciones militares contra la guerrilla;
la fuerza pblica qued convertida en relatora ocial, sin la
veedura del Congreso, los partidos polticos ni los medios.
La guerra por las audiencias (desde los ). Las nuevas

tecnologas permitieron masicar informacin pero con inversiones cuantiosas, renovacin permanente de equipos,
conocimiento de audiencias, tcnicas de mercadeo y alianzas
estratgicas. A estos cambios se sumaron la recesin econmica y la privatizacin de la televisin. Los electores fueron
reemplazados por consumidores, la oratoria por cpsulas
noticiosas, las ideas por emociones, las directrices del partido por concursos y suscripciones, y la liacin partidista
por hbitos de consumo.
c. Las constantes
Reaccin, no proaccin. En vez de abordar el conicto
con una estrategia, los medios se han visto atropellados por
l. La razn es simple: compartieron la visin recortada de
las lites y su falta de perspectiva, de modo que tampoco
vieron el conjunto. Ni siquiera a partir de los , cuando la
guerra enred la economa, la democracia y las relaciones
exteriores de Colombia (Captulo ), las empresas periodsticas cambiaron su manera ni sus mtodos de cubrir el
conicto (Gmez et. al., ).
Inters privado, no inters pblico. Muchos medios
transaron con los gobiernos el reparto clientelista de espacios en televisin, el usufructo perpetuo de frecuencias de
radio (sobre todo en las regiones), tributos bajos a la publicidad, aranceles mnimos a la importacin del papel peridico o pauta publicitaria ocial. Por su dbil sentido de lo
pblico, esos medios se ensimismaron en los balances y la
conquista de audiencias; menospreciaron los dividendos
polticos, sociales, econmicos y culturales de una sociedad
capaz de superar los obstculos que el conicto armado ha
interpuesto a su desarrollo humano; y se conformaron con
el registro de los hechos, sin benecio de inventario y sin
profundizar en sus orgenes y consecuencias.
Simplicaciones equivocadas. Las nueve simplicaciones descritas en el Captulo , como prototpicas de la visin convencional del conicto, predominaron tambin entre los medios. Tambin ellos apostaron por soluciones de
corto plazo, simplistas, improvisadas y oscilantes entre la paz
(negociada, pronta y barata) y el triunfo militar (rpido y fcil). Segn la coyuntura, los actores armados fueron vistos
como asesinos desalmados o personas equivocadas en su opcin de vida; ejrcitos con mando y disciplina o grupos de
bandidos descompuestos; protectores de colonos o carteles

de narcotracantes. Los procesos de dilogo fueron interpretados como salidas decorosas o como jugadas astutas de
la guerrilla. Los medios supusieron que los grupos armados son compactos, homogneos y sometidos a caprichos
personales o liderazgos mesinicos. Por no entender la racionalidad de sus actores, interpretaron los actos de terror
como locura, el pago de rescates como nica medida ante el
secuestro, el paramilitarismo como un mal menor y el dilogo del alcalde con un comandante como una traicin. El
cubrimiento qued desconectado de los desarrollos econmicos, sociales, polticos y culturales que en realidad gobiernan la evolucin e incidencia de los hechos violentos.
2. Qu dicen y qu no dicen los medios
a. La noticia, primero la noticia
La tarea principal de los medios es informar. Informar es
transmitir la noticia, y noticia signica algo nuevo. Por eso
los medios tienden a subrayar lo distinto, lo excepcional, lo
que despierta inters en la audiencia. No todos los hechos
reales calican para ser noticia; como demuestra Luhmann,
los hechos noticiosos son aquellos que presentan una o ms
de las caractersticas siguientes: ser sorpresivos, ser conictivos, violar las convenciones sociales, ser censurables, ser
de inters local, ser cuanticables, mostrar el lado humano
de una gura pblica y ser eventos individualizables (:
ss.).
Ni tiene que decirse: las masacres, los atentados, los combates, los magnicidios, son el tipo de hechos que calican
para ser noticia. Y por eso se entiende que los medios colombianos dediquen una proporcin tan grande de su espacio
a describir los hechos de violencia. A tal punto que los otros
aspectos del conicto (contexto, races, motivaciones, implicaciones, consecuencias globales, entre otros) ocupen, por
comparacin, un lugar casi insignicante, a tal punto que el
protagonista no es el actor armado, ni el difunto, ni el pueblo, ni el Estado: el protagonista es la violencia misma.
Baste recordar los titulares. Desde La Violencia hasta hace veinte aos eran sobre emboscadas, policas muertos, robos a la Caja Agraria, armas incautadas y reseas judiciales,
seguidas de ataques a guarniciones militares, retenes o duros golpes a las cuadrillas. Con la expansin y degrada-
429

cin del conicto, el men noticioso incorpor secuestros,

liberaciones masivas, masacres, paros armados, rescates
exitosos y fallidos, disputas territoriales, atentados terroristas, milicias urbanas, laboratorios de cocana y magnicidios.
El predominio de la noticia, es decir, la descripcin del
episodio de violencia como modo principal y casi exclusivo
de cubrir el conicto, tiene varias consecuencias indeseables, entre las cuales hay que destacar cinco:
Sndrome de la chiva. Es la prdida del rigor periodstico por el afn de contar algo nuevo. La disputa desbocada
por la sintona y la pauta publicitaria hicieron prevalecer
(sobretodo en televisin la necesidad de primicias y exclusividades. Entr en juego el tratamiento digital de textos,
fotografas, audio y video que agiliza el trabajo, permite jue-
430
en un momento y lugar determinados. No obstante, entender

sus causas y consecuencias, sus relaciones con otros hechos,
su efecto sobre el desarrollo humano y las maneras de superarlo necesitan de otros formatos y gneros periodsticos.
La noticia puede interesarle a mucha gente, pero no despertar el inters por la vida de la gente; puede ser conocida
por millones de personas, pero no provocar cambios de comportamiento; puede responder a la curiosidad humana, pero
no satisfacer la necesidad de informacin; puede ser repetida una y otra vez, pero no generar una opinin libre e informada; puede crear estereotipos, alimentar prejuicios o simplicar los hechos, pero no aanzar aprendizajes sociales ni
el entendimiento de la realidad para cambiarla.
Gato por liebre. Si se pasa del hacer saber (la noticia)
hacia el hacer creer (persuasin) y el
Las noticias son luces de bengala que alertan sobre la
hacer sentir (sensacionalismo emocioocurrencia de un suceso, en un momento y lugar determinal) se puede ocultar lo que sucede,
nados. No obstante, entender sus causas y consecuencias,
mostrando una parte, aunque sea las
sus relaciones con otros hechos, su efecto sobre el desams llamativa (Alsina, ). El ocio
rrollo humano y las maneras de superarlo necesitan de
de los periodistas es contar la verdad,
otros formatos y gneros periodsticos.
no la absoluta que trasnocha al lsofo, sino la cotidiana, la de quin hizo
gos estticos, comprime tiempos, altera espacios y secuen- qu. Pero los medios tienen forma de escurrir el bulto: camcias, pero con frecuencia deteriora la calidad informativa. bian su funcin primordial (informar la verdad) por alguna
La urgencia prevalece sobre el anlisis. El retraso de una de sus funciones secundarias (opinar, entretener, vender):
hora puede quemar una noticia y, en muchos casos, ya no se es comn que cambien la verdad de la guerra por la propavive al da sino que se vive al minuto (Rodrguez, ).
ganda de guerra, por el espectculo de la guerra o por la
Prdida de textura. La tecnologa resuelve la inmediatez sintona que produce la guerra.
pero no deja tiempo para el contexto y el anlisis. El conicto
Las noticias engaan. Varios estudios entre ellos los
se queda sin memoria, rara vez se representa lo que hay de- de Johan Galtung han mostrado cmo la jacin en la
trs, se reportan sucesos inconexos y no se explica por qu noticia tiende a crear una imagen errada acerca de los conlas discrepancias humanas se expresan con semejante gra- ictos blicos: la noticia descontextualiza la violencia, la
do de violencia. Un periodista puede cubrir diez matanzas presenta como un hecho irracional, reduce a dos el nmero
con lujo de crueldad, sin jams informar por qu o quines de bandos, pinta el conicto en trminos maniqueos, hace
matan en Colombia. Las noticias tienden a parecerse porque la violencia parezca inevitable, omite las alternativas para
que el cubrimiento se va tornando virtual desde el escri- resolver el conicto, no analiza el impacto de la cobertura
torio, va celular, telfono, internet o satlite, despojado misma de los medios, y confunde la paz con el n de las
de historias de carne y hueso, con las mismas fuentes y con hostilidades (Schecter, ).
la misma lejana frialdad (Ronderos, ).
Falta de informacin. La sumatoria de noticias no nece- b. Otros gneros, otros temas
sariamente produce informacin, entendida como el insumo
mnimo necesario para entender el conicto e identicar las En el proceso de armar la noticia y de irla poniendo en conopciones que tiene el pblico frente a l. Las noticias son lu- texto, los periodistas practican varios gneros o cubren nueces de bengala que alertan sobre la ocurrencia de un suceso, vos ngulos que, bien usados, aaden informacin a la au-
diencia. Infortunadamente, existe casi una relacin inversa

entre la utilidad del gnero o ngulo y el espacio relativo
que le dedican los medios. En orden aproximado de menor
a mayor utilidad o de mayor a menor espacio concedido podramos hablar del relato, el informe especial, la
opinin de los bandos, la rendicin de cuentas, el anlisis,
las buenas prcticas, las salidas y la construccin de compromisos.
Relatos. Ms que en la observacin directa de los hechos violentos, la noticia se basa en narraciones que llegan
al periodista. La explicacin inmediata de lo sucedido tpicamente proviene de los sobrevivientes, del ocial al mando de la fuerza pblica y, a veces, del comandante guerrillero
o paramilitar. Son versiones ociosas, en general difundidas
sin vericacin suciente, coloreadas por estrategias militares y moldeadas por la fragilidad de la memoria, las emociones y prejuicios de las personas involucradas. El gnero testimonial con sus virtudes y defectos, los comunicados
de prensa y los partes de guerra son los formatos ms usados.
Informes especiales. La tecnologa propicia una cierta
divisin del trabajo entre los medios. La radio y la televisin se especializan en la noticia pura (el hecho violento,
los relatos y las explicaciones inmediatas) mientras los diarios y revistas avanzan hacia informes especiales que combinan crnicas, reportajes, entrevistas, infografas, mapas,
cuadros estadsticos, entrevistas con expertos y acompaamiento editorial. Estos informes: i) superan la noticia pura
que exige divulgacin inmediata para que no envejezca; ii)
se destacan por reportera in situ, consulta plural y amplia
de fuentes, revisin bibliogrca y diseo grco; iii) por lo
general, documentan episodios relacionados explcitamente con el hecho violento, como la expansin de la organizacin armada o el impacto del terrorismo.
Ideologas y argumentos. Durante los procesos de dilogo y negociacin, los medios dan cierto despliegue a las
posiciones polticas de los actores armados. La escasez de
espacio se suple con documentos difundidos por internet,
junto con anlisis de expertos, comentarios de otros actores (gobiernos, organizaciones no gubernamentales), reportajes y editoriales de otros medios nacionales e internacionales, trabajos acadmicos y reacciones de los lectores. Un
buen ejemplo es la publicacin en lnea Hechos de paz creada por el diario El Pas, de Cali, durante la vigencia de la
zona de distensin en El Cagun.
Rendicin de cuentas. Al delegar el control del orden pblico en las Fuerzas Armadas, tambin las lites civiles y
los medios estaban renunciando a supervisar de manera
cercana sus actos y sus mtodos. Los mecanismos de control adoptados por la Carta del , la creciente preocupacin internacional por los derechos humanos y el dih, y el
trabajo de las ong nacionales y extranjeras, entre otros factores, hicieron sin embargo que los medios adoptaran una
actitud ms y ms vigilante. Adems del respeto de los derechos humanos, esta vigilancia se ha ido extendiendo a otras
materias: contratos, doctrinas y escuelas de formacin, eciencia y resultados operacionales, rgimen laboral y escalafn, transparencia en la informacin, etctera. Los medios
tambin vigilan a entidades civiles con responsabilidad en
el manejo del conicto, como decir la rss, la Defensora del
Pueblo, las personeras, el icbf, los scales y jueces, para
citar las obvias.
Anlisis. Si bien en aos recientes algunos medios han
contratado a especialistas en asuntos militares, jurdicos,
econmicos, histricos, polticos e internacionales que ayudan a interpretar la noticia, no abundan los exmenes comprensivos sobre la estrategia general de la guerra, las causas
del conicto o sus implicaciones globales. En este contexto
cobran importancia foros y debates pblicos como los promovidos por la Casa Editorial El Tiempo, Caracol o El Colombiano con el apoyo de algunas ong, entidades gremiales
u organismos internacionales.
Buenas prcticas. Movidos a transmitir tambin las buenas noticias, a veces los medios exaltan experiencias locales, regionales o nacionales que atenan el impacto del conicto o contribuyen a prevenirlo. Estas historias resaltan la
no violencia y las posibles enseanzas sobre liderazgo, organizacin del proceso y condiciones para adoptarlo en otras
circunstancias.
Salidas. Pero atrapados en la disyuntiva simplista de
a las malas o a las buenas, los medios indagan muy poco
por opciones que puedan ayudar a que el conicto no se
extienda, a acortar su duracin, a disminuir el nmero de
combatientes, a resarcir a las vctimas o en general a reducir
su impacto sobre el desarrollo humano; tampoco profundizan sobre las condiciones estratgicas para una eventual victoria militar o para un eventual acuerdo nacional de paz.
La construccin de compromisos. La democracia implica dialogar, negociar y transar, porque nadie puede, por
431

denicin, imponer su voluntad omnmoda. Y sin embargo

los medios, al subrayar lo diferente, tienden a presentar las
actitudes extremas, las dos caras del asunto, en lugar de
dar espacio a los matices y a las tesis conciliadoras. Y esa
tarea es ms importante en las regiones en conicto: exponer serenamente los hechos ayuda a que la voz de la razn
se eleve por encima del estruendo y la furia que generan el
odio y los prejuicios.
3. Dnde se informan los medios
432
El periodismo consiste en transmitir a un pblico muy amplio lo que hacen, dicen, opinan y ansan comunidades conocedoras, o sea, las fuentes que saben de un asunto pero
tienen intereses en l. El redactor deportivo, por ejemplo,
asiste a los estadios, conversa con jugadores, tcnicos y
analistas, discute con sus colegas y luego escribe un resumen ms o menos completo y balanceado. No es l quien
habla en realidad: habla el grupo de actores afectados y expertos en el tema, es decir, la comunidad conocedora del
ftbol.
El primer peridico moderno apareci en , cuando
algn asiduo de una taberna londinense decidi publicar
relatos y discusiones de los mercaderes y marineros que la
frecuentaban. Cuatro siglos despus, el periodismo sigue
siendo la prolongacin del dilogo entre ciudadanos sobre
eventos y asuntos de inters colectivo. Los medios no inventan los hechos ni deciden por los interesados: casi siempre son medios, esto es, vehculos de expresin de las comunidades conocedoras.
Mientras existan libertad y pluralismo, los medios tienen menos poder del que se cree, y del que suelen creerse
los periodistas. En situacin de conicto ese poder es an
menor porque las fuentes tratan de usar la informacin para
ganar la guerra. Y si la fuente est armada, con bastante frecuencia coacciona al medio o el medio, en todo caso, se siente coaccionado.
Hay varias razones para controlar la informacin en un
conicto armado, y al menos tres maneras de lograrlo: por
censura de las fuentes, por autocensura de los medios, o
por la falta de una agenda noticiosa propia, planicada y
propositiva.
La fuente puede mentir o censurar porque: i) prevalezcan consideraciones tcticas o estratgicas; ii) desconfe del
medio o periodista en cuestin; iii) carezca de habilidad para

informar oportuna y adecuadamente; iv) suponga que el
medio la ha estigmatizado o proscrito; v) subvalore o sobredimensione al medio en funcin de su trayectoria, su tecnologa o su cobertura.
El medio o el periodista puede autocensurarse porque:
i) est con un bando y colabora con l; ii) cree que el otro
bando sabe o presume de sus simpatas con el enemigo; iii)
decide no meterse en problemas y pasa de largo; iv) supone
que su decisin es conveniente para preservar la institucionalidad, contribuir a la paz o anticipar la batalla nal; v) recibe
la solicitud amable de aplazar la noticia por razones de Estado o de coyuntura (poltica, econmica, social, humanitaria, internacional o militar).
En un conicto, como en el ftbol, quien no hace goles, los ve hacer. Por eso, a falta de una actitud proactiva de
los medios, las lgicas, percepciones, lenguajes y valores de
otros actores inltraron la agenda informativa y les imprimieron el sello de sus prioridades, dinmicas y tiempos.
a. La fuerza pblica como fuente
Sin duda, las Fuerzas Armadas y la polica son la fuente principal de informacin sobre el conicto armado, y sin embargo ni ellas, ni los medios, ni la sociedad en general son
conscientes de que ese saber es un bien pblico, que por lo
mismo debe cumplir con altas exigencias de veracidad y de
oportunidad (Rey, ).
Se dice que la primera vctima de la guerra es la verdad,
o que el conicto armado es como un agujero negro que
devora la luz. So pretexto de no ltrarle informacin al enemigo o de mantener alta la moral de las tropas, los hechos se
ocultan, se fabrican, se distorsionan o se esconden en un
mar de seudoinformaciones.
De parte de la fuerza pblica, lo primero es no reducir la
informacin a una herramienta de guerra sicolgica, sino
entenderla como un servicio de inters pblico y como parte del manejo integral del conicto, donde lo militar es apenas uno de un conjunto de instrumentos. Para obtener la
solidaridad que con razn merecen y reclaman de la ciudadana, las Fuerzas Militares y la polica tienen que ser credas porque sean crebles.
De parte de los medios, lo primero es respetar los lmites
que un estado de guerra impone sobre el derecho a infor-
Archivo El Tiempo
Foto 18.3 Fotgrafos de prensa protestan contra la retencin ilegal de su compaero Henry Romero.
433

mar. En efecto, hay materias donde el inters pblico impone el deber de no informar, como en principio seran i) los
secretos que comprometan la seguridad de las tropas o la
ecacia de operaciones militares o policiales legtimas; ii) los
antecedentes polticos, familiares, econmicos o laborales
de no combatientes que puedan aumentar su valor como
blanco de guerra, y iii) las gestiones y actos humanitarios en
favor de no combatientes y prisioneros de guerra.
Sobre la base de tales deniciones mnimas, lo segundo
sera profundizar el dilogo entre la fuerza pblica y los medios de comunicacin, ceido ahora a parmetros ms explcitos, y en especial a:
Reconocer que cada uno tiene un papel social y unas
necesidades legtimas.
Admitir que hay tensiones entre la lgica de la guerra y
la lgica de la informacin, que por tanto requieren manejo
conjunto.
Aceptar que el militar tiene el deber de guardar ciertos secretos, pero los periodistas deben siempre evaluar qu
tanto saben por ellos mismos, como dijo el director del
New York Times.
Abordar la dimensin tica y no slo el aspecto reglamentario de la relacin entre fuerza pblica y medios de comunicacin.
Evitar las generalizaciones, los estereotipos y los consensos cticios.
Superar las desconanzas recprocas, porque ambos
en realidad trabajan para el mismo pas.
b. Los grupos armados como fuente
Las organizaciones guerrilleras y las autodefensas tienen una
razn adicional para ocultar, fabricar o distorsionar los hechos: su propia condicin de ilegalidad y, con frecuencia,
de criminalidad. La lgica de combinar todas las formas
de lucha, la inexistencia de un poder judicial autnomo al
interior de estos grupos, su estructura jerarquizada y militarista, la falta de una ciudadana de base a quien deba responder como responde la fuerza pblica, la ideologa simplicada y dogmtica, entre otros, son factores que debilitan el respeto por la verdad a la hora de informar.
434
Pero eso no necesariamente implica que la fuerza pblica diga siempre la verdad o diga toda la verdad, ni implica
que los grupos ilegales digan siempre la mentira o que todo
sea mentira. Ms an: precisamente porque estn en desventaja, los ilegales pueden usar la verdad para mostrar que
es el Estado quien miente. As que el punto no es simple y
admite apenas ciertas reexiones generales:
Una tiene que ver con la consistencia: la credibilidad de
la fuente no se establece en un evento, sino con el paso de los
aos. Y sta es una importante razn adicional para dar curso
al dilogo antedicho entre la fuerza pblica y los medios.
Otra tiene que ver con la reserva: fuera de los casos
donde el inters pblico exige no informar, el periodista debe
consultar y contrastar las fuentes pertinentes caso por caso.
Y otra tiene que ver con el ocio: salvo cuando su conciencia le mande callar, el periodista debe decir toda la verdad, independientemente de dnde la averig
e, a quin afecte o a quin le disguste.
c. La informacin como arma
La guerra sicolgica utiliza un repertorio amplsimo de
mtodos y tcticas, que en su mayora dependen del uso de
los medios. Sin contar la legtima difusin de creencias polticas ni el legtimo empeo del Estado en que se conozcan
sus ejecutorias, dicha guerra consiste en manipular la informacin que llega al pblico.
La forma ms cruda de manipular es por supuesto intimidar al periodista recordemos las muertes y amenazas
del Captulo seguida por la prctica burda del soborno.
Pero tambin se presentan los engaos, sobre todo cuando
el reportero ingresa a la zona de conicto con la bendicin
de alguno de los bandos: su benevolencia suele deberse a que
ha dispuesto la escenografa o quiere sacar provecho de una
situacin atpica. El reportero entonces necesita, adems de
tica, todo un arsenal de destrezas para evitar estos engaos; y el medio necesita destinar periodistas entrenados y
curtidos para cubrir el conicto, no aprendices que puedan ahorrarle unos pesos.
En otras ocasiones se trata de montajes ms elaborados, como qued a la vista en los episodios del obispo gue-
3. Arthur Sulzberger, en entrevista con el diario La Vanguardia, de Barcelona. En http://www.consulmedia.com/informacion/notasD.asp?IdNotas=2161
RECUADRO18.3
Dos golazos a los medios*
Los episodios del obispo guerrilleroy de la conexin cubana son dos ejemplos, entre muchos, de cmo los medios
son utilizados como arma de guerra, de propaganda o de desinformacin en Colombia.
Obispo guerrillero. Un noticiero divulg un video acionado al parecer lmado por la guerrilla e incautado por el ejrcito que mostraba a un obispo que pasaba revista a una tropa rebelde. Poco despus se supo la verdad: el video haba
sido grabado durante el encuentro del lder insurgente con un
grupo de personalidades y funcionarios que, autorizados por
el gobierno, haban llegado hasta el campamento para propiciar dilogos con la organizacin armada. En la vida real, la
tropa guerrillera haba saludado al comandante y no al obis-
rrillero y de la conexin cubana que describe el Recuadro ..

En un plano ms sutil pero ms penetrante, el periodista
suele ser vctima de la inmersin sicolgica en el conicto y,
sin saberlo, hacerles el juego a los actores armados, porque
utiliza su mismo lenguaje propagador del miedo y cargado
de prejuicios (Ronderos, ).
La manipulacin puede incluso llegar al manejo renado de los smbolos y los mensajes subliminales. Por ejemplo, Gonzalo Snchez () ha estudiado cmo el terror
tiene una estructura denida: es programable, tiene agentes, rituales y escenarios. El escenario escogido sirve para
transmitir un mensaje diferente: poner los muertos en la
da la imagen de victoria militar y es una especie de parte
a la opinin publica; dejarlos esparcidos en una vereda da
la imagen de selectividad contra los sapos y est dirigido
a dar una leccin; amontonarlos en un lugar muy pblico es
desaar al Estado y armar que no se teme a las autoridades.
El escenario debe ser visible y el dolor no puede ser ntimo
sino aleccionador. El elemento central es uno mismo: la disposicin del cuerpo sin vida del otro; pero en una historia
los cuerpos aparecen en escenarios de guerra, como su con-
po, pero en la edicin fueron intercalados planos medios del

religioso con planos generales de la tropa, en actitud de saludo militar.
Conexin cubana. Por la misma poca, basado en fuentes
ociales, El Tiempo inform que el obispo de Sincelejo, Nel
Beltrn, se haba reunido clandestinamente en Cuba con lderes de la guerrilla. Despus de una serie de informes que revelaban detalles del viaje, de las personas contactadas y de
algunos contenidos de las conversaciones, el peridico rectic en primera pgina y suspendi temporalmente de sus funciones al jefe de redaccin.
*
INDH, 2003.
secuencia; en otra, estn fuera de la guerra, son muertos fros,

una especie de trofeos de victoria (Garca, )
Por ltimo, mediante la tecnologa, los grupos armados
tratan de prescindir de los medios convencionales y comunicarse directamente con el pblico. No slo a travs de emisoras y diarios clandestinos sino, ms novedoso, de la internet,
lo cual supone cambios en la audiencia pero tambin supone
cambios en quien emite el mensaje (Recuadro . ) .
d. Mirando del otro lado: cmo ven a los medios
Dice el refrn que hacen falta dos para formar pareja. Por
eso la actitud de los medios hacia los actores armados en
alguna forma inuye sobre la informacin que stos les ofrecen, y en algn grado reeja el tratamiento que cada uno de
ellos cree que puede esperar de los medios. Aunque la relacin dista mucho de ser simple, vale pues una nota sobre el
modo como los grupos armados perciben a los medios.
Las Farc. En su revista electrnica Resistencia, esta
organizacin distingue entre reporteros, dueos y directores de los medios, que distribuyen en tres categoras: periodistas, ulicos y establecimiento. Los periodistas deenden
435

RECUADRO18.4
La otra disputa
Luis Fernando Barn Porras*
Los sitios en internet de las organizaciones vinculadas a las
dinmicas del conicto y de la paz en Colombia expresan una
pugna por la visibilidad social, la legitimacin de discursos y
prcticas sociales, y la construccin de identidad. Son testimonio de la decisin poltica de confrontar y debatir mediados por
la comunicacin y el lenguaje. Son intentos por argumentar, seducir a travs del juego discursivo, hacer resistencia y, al mismo tiempo, socavar y competir con los discursos de los medios de comunicacin y la mediacin social alcanzada por ellos.
Esas publicaciones en lnea adoptan formas y reglas del
lenguaje periodstico (actualidad, testimonio, conocimiento
cientco, sntesis) y abren espacios de pluralidad para que su
mirada sobre la situacin nacional sea creble, aunque ellos y
sus discursos prevalecen como protagonistas y narradores centrales.
La guerra con su expansin y profundizacin es presentada como eje dinamizador de la vida social pasada, presente y futura, y como un factor que copa todos los lugares y tiempos. La paz es vista como un ideal, un sueo sin referentes
propios ni deniciones, un correlato opuesto a la guerra. El
discurso de la guerra crea vctimas y victimarios e identica
hechos injustos que comprometen la dignidad de sus agentes.
Como vctimas justican o motivan su participacin o su
aislamiento en la guerra y atribuyen a los victimarios el rtulo
de nicos responsables de las afrentas. Al lado de las vctimas,
emergen mrtires, salvadores o Mesas llamados a responder
las afrentas y a construir un nuevo orden social. El discurso
dramtico sobre la guerra muestra la historia sin nales, ni cierres, pero mantiene un sino trgico permanente en el tiempo y
en todos los mbitos de la vida social.
436
real y prcticamente la objetividad de la informacin y

por eso son asesinados y perseguidos hasta el exilio. Los
ulicos se dedican a defender el criterio y los intereses de
sus patrones y son los ms escandalosos con las supuestas
persecuciones y amenazas. El establecimiento son los due-
La construccin de identidad est fundada en la comparacin con los otros actores, en su sealamiento y en su descalicacin. Al mismo tiempo, se construyen discursos sobre paz,
derechos humanos, democracia y libertad que sirven para: i)
certicar lo propio y desacreditar lo ajeno, ii) construir una
imagen legtima en la guerra y en la paz; iii) perlarse como
narrador del conicto; iv) comunicarse con la sociedad y generarle conanza; v) justicar sus acciones polticas y militares, y
vi) propiciar la toma de posicin frente al conicto, es decir,
buscar apoyo social.
Sin embargo, la comunicacin mediada por la Internet produce desencuentros que profundizan el conicto porque, en
sus lecturas, los actores de la sociedad: i) subrayan la ilegitimidad de los que los emiten; ii) los perciben como incapaces de
proponer y convocar alternativas de transformacin presente y
futura de la sociedad; iii) conrman su imposibilidad o su decisin poltica por construir narraciones sociales diferentes; y
iv) rearman los espacios cotidianos como lugares de recreacin de sus narraciones y de resistencia frente al monopolio
de los discursos.
Ese tipo de comunicacin parece incrementar en cada actor sensaciones de impotencia, desesperanza y de progresivo
aislamiento nacional e internacional. Al tiempo, parecen rearmar la decisin de construir paz de manera autnoma en los
mbitos ntimos y cercanos, delegando en otros la resolucin
de la guerra y de la paz, en mbitos macrosociales.
* El autor dirigi la investigacin Internet: guerra y paz en Colombia,

publicada por el Cinep en 2003.
os disfrazados de periodistas que instigan la guerra

sucia, atizan la hoguera de la confrontacin y se muestran
como mrtires de la democracia.
Los medios omiten informacin sobre cualquier avance de la lucha revolucionaria y de las reivindicaciones de los
pueblos para evitar que, como consecuencia de la globalizacin, un conicto localizado se generalice e incida sobre
las luchas de otros pueblos. Sin embargo las Farc reconocen que la libertad de expresin es un derecho ciudadano y
consideran que as como otros pueden dar su versin sobre un hecho, los ciudadanos, las agrupaciones sociales y
polticas, o de cualquier tipo, tienen derecho a dar la suya.
El eln. Los medios son aliados de la derecha y los
capitalistas que se han apuntado grandes ventajas en su
poltica de ilegitimar las luchas de la izquierda. Existe el
reto de superar la guerra desigual que se libra en el campo
de la informacin y la publicidad rompiendo el aislamiento,
abriendo espacios en los medios democrticos, mejorando sus propios medios de comunicacin y enfrentando a
los monopolios, especialmente a los comprometidos con
la guerra contra insurgente. Su sitio en internet debe ser espacio de debate, sin dogmatismo pero con concepcin de
clase, y la emisora Voz de la Libertad deber ayudar a que el
pueblo tenga voz y se conozcan la verdad de los hechos que
protagonizan el pueblo o las fuerzas insurgentes.
Las auc. En carta al diario El Tiempo ( febrero de
), Castao deni a los medios de comunicacin como
ventanas del espritu social. Quizs esas cuatro palabras
expliquen por qu, antes que cuestionar a los medios, las
auc tratan de usarlos para vender su imagen, es decir, para
mostrase como: i) proyecto poltico; ii) mal necesario ante
la incapacidad del Estado para proveer seguridad; iii) autor
de hechos atroces, s, pero indeseados e inevitables en un
conicto; iv) fuerza armada que, salvo error militar o abuso
individual, respeta a la poblacin no combatiente; y v) organizacin de autodefensa no paramilitar, autnoma, organizada en bloques regionales, sin nexos con la fuerza pblica y con respaldo social.
4. Quin habla y quin no habla por los medios?
Los medios son el escenario donde el dilogo pblico tiene
lugar. Solamente las personas que hablan por los medios
existen para el pblico, y si un hecho no es registrado por
los medios no existe para el pblico. Los medios son pues
quienes dibujan el mapa de la comunidad: la primera p-
gina de un gran peridico dene quin existe y cul es la

agenda de inters colectivo en cada sociedad, cules problemas se atienden y cules se ignoran, a quin se le hace
caso y a quin no.
Por eso, la cobertura de los medios tiene que ser completa y balanceada. En un pas democrtico es esencial que
la informacin cubra a los estratos altos y a los bajos, al centro y a las regiones, a las mayoras y a las minoras. Y esto es
tanto ms cierto en situaciones de conicto, donde precisamente se disputa cul deba ser la agenda de inters pblico
y cules los sectores que deben existir en la esfera de lo
pblico. Al incluir a alguien o al excluir a alguien, al presentar con simpata las opiniones del uno o al describir con
antipata las actuaciones de otro, los medios toman partido
en el conicto. Y este tomar partido, por ser inevitable, debe
ser objeto de deliberacin expresa y cuidadosa.
En vez de hacer aquella reexin, los periodistas a menudo invocan la opinin pblica para evadir su responsabilidad poltica y moral. En una sociedad compleja, fragmentada y desigual, la opinin pblica puede ser la opinin
de los grupos de inters ms poderosos. Es ms: la opinin pblica es la opinin que se expresa a travs de los
medios o que los medios expresan como opinin del pblico; invocar esa opinin como sustento de la opinin del
periodista es caer en un vaco crculo vicioso.
En el contexto especco de la guerra, la principal distorsin que muestra el mapa de los medios suele ser la presencia excesiva de los armados y la ausencia relativa de los desarmados. Porque el hecho violento es la noticia y porque las
fuentes principales son los autores del hecho violento, es natural que la representacin meditica del conicto haga ms
visibles a estos actores. Y sin embargo, en el caso colombiano, el conicto recae ms y afecta ms a los desarmados que
a los armados. Los medios, en consecuencia, deberan dar
mucho ms voz a los no combatientes y a quienes pueden
dar luces distintas del simple relampagueo de sus armas; el
Recuadro . es una buena ilustracin de cmo hacerlo.
Por lo dems, es comprensible y vlido que los editoriales, columnas y otros espacios de opinin dentro de los medios reejen el modo de pensar de las mayoras polticas y
culturales. Pero la democracia no consiste slo en acatar la
4. Fuente: anlisis del Informe sobre sitios en la internet de las Farc, el ELN y las AUC.
437

voluntad de la mayora, sino tambin en garantizar la expresin de las minoras. Por eso, an en mitad de un conicto,
resulta inaceptable prohibir las ideas subversivas: un rgimen incapaz de soportar la luz de las ideas no merece ser
defendido con las armas.
Salvo si se trata de llamados explcitos o de instrucciones para delinquir, los medios deben dar cabida a todas las
propuestas de solucin a los problemas pblicos. Esto alude por igual al ideario de la izquierda democrtica, a las reivindicaciones de los movimientos populares y a las ideologas de derecha, siempre que sus voceros repudien la va
armada o violatoria del Estado de Derecho, y dentro de los
trminos reseados en el Captulo .
5. Asumir las consecuencias
El conicto que vivimos no es un invento de los medios ni
puede ser resuelto por los medios. Pero esto no les quita ni
una gota de responsabilidad porque, cualquiera que sea su
inuencia real, hay que ejercer cada ocio como si de l
dependiera el universo.
Aunque los medios son medios, es decir, medio autnomos apenas, tienen pues que asumir las consecuencias de su
manera y sus mtodos de cubrir el conicto. La responsabilidad comienza por los propios trabajadores de los medios, se
extiende de manera especial a las vctimas directas del conicto y en ltimo trmino implica defender el inters del
pblico.
a. Proteger a los periodistas
438
La corresponsala de guerra es un ocio arriesgado por naturaleza, pero Colombia encabeza las listas de pases peligrosos para hacer periodismo y as lo corroboran las cifras
del Captulo . Estas cifras no se deben todas al conicto
per se sino a ciertas prcticas de los medios y de los periodistas. Un estudio reciente de Medios para la Paz (mpp) (Bogot, ) documenta estas prcticas, y en particular:
La de asignarle un reportero a cada grupo armado en
lugar de rotarlos entre fuentes. El reportero puede traspasar la frontera y establecer afectos, simpatas ideolgicas,
negocios o acuerdos indebidos; puede ser visto como aliado de su fuente o, en todo caso, como enemigo del grupo
contrario.
La de usar vehculos de transporte militar para llegar a

zonas de confrontacin, bajo el argumento o el pretexto de
reducir costos.
La de inar la noticia in situ, ya por presin del jefe, ya
por una modalidad de contratacin a destajo (pago por noticia aceptada).
La del multiempleo. El corresponsal en ciudades pequeas suele doblar como asesor de comunicaciones para
entidades o dirigentes polticos locales, lo cual lo expone a
ser tildado de colaborador o adversario de este o aquel grupo armado.
La del herosmo. A veces por buena voluntad y a veces
porque se deja deslumbrar, el periodista local puede mezclar su papel con el de lder poltico, activista, mediador de
secuestros o defensor de derechos humanos.
La del canibalismo. En ciertas regiones, las rencillas
del gremio son tan intensas que alguien acaba por acusar de
complicidad a otro o por denunciarlo ante algn comandante del lugar.
Prcticas como stas obedecen en parte a la proletarizacin del periodismo que ha tenido lugar en los ltimos aos.
Tambin, en parte, a la estigmatizacin que algunos medios
hacen del periodista a quien injustamente tildan de estar
con uno u otro bando. Y en general se debe a que, por esa
falta de agenda que ya hemos comentado, los medios se dejaron sorprender por la escalada y la degradacin recientes
del conicto: el reportero cuyas fuentes eran civiles o institucionales pas a entendrselas con gentes armadas e ilegales, sin que los medios cambiaran ni su organizacin ni sus
rutinas.
Existen algunos paliativos, como el programa de proteccin de personas amenazadas que incluye a periodistas y
que cit el Captulo , o como el Centro de Solidaridad con
los Periodistas que organizo la Federacin Internacional de
Periodistas (fip) para promover la libertad de expresin,
denunciar violaciones, estimular la solidaridad entre colegas y difundir el cdigo internacional para una prctica segura del periodismo (fip, )
Pero hace falta que los empresarios, equipos directivos y
reporteros examinen ms a fondo su manera y sus mtodos
para cubrir el conicto, que se ocupen de preguntas como
En qu punto de la cadena de produccin informativa se
originan las amenazas y los crmenes? Qu ocurre en las
salas de redaccin? Qu tipo de relacin se ha establecido
RECUADRO18.5
El dilogo por Urab*
En septiembre de , El Colombiano de Medelln anunci

la apertura de un espacio para que se expresaran los lectores,
las partes en conicto y quienes venan trabajando por la paz
en Urab. Se trataba de ayudar a construir un futuro ms digno y amable para un pueblo golpeado por la ms cruel de las
violencias, y en especial para los nios quienes no entenderan que los adultos de hoy no sembremos, de la mano de ellos,
semillas de esperanza.
El peridico propona un tema y las reexiones enviadas
se publican en una misma fecha. Una semana ms tarde, quienes haban participado tenan la posibilidad de expresarse sobre las otras opiniones. Luego, un grupo de expertos analizaba
y resuma los aportes de la primera y segunda rondas. Los temas eran del tenor siguiente:
. Qu es alcanzar la paz en Urab?
. Debe haber dilogos regionales? Si cree que debe haberlos, dena por qu y cmo. Si cree que no debe haberlos,
d las razones.
. Cul es el proyecto comn de regin?
. Qu opinin le merecen los procesos de reinsercin
que ha habido en Urab y cmo debera ser una reinsercin
ecaz que conduzca a la convivencia y la signicacin de la
persona?
. Cree que se debera negociar en medio de la confrontacin o que se debe entrar en tregua para negociar? P
or qu y
cmo?
. Cree que contribuyen a la superacin de la violencia
las restricciones a las libertades ciudadanas en la regin, impuestas por el gobierno como respuesta a las masacres?
. Qu propone para que haya desarrollo econmico y
calidad de vida para todos en la regin?
entre el lejano director o jefe de redaccin y el reportero o

corresponsal en el monte o el municipio pequeo? Hasta
dnde llega la responsabilidad moral y la responsabilidad
legal del medio, y hasta dnde la del periodista?
. Cmo garantizar en Urab la seguridad de todos sin

que nadie se sienta amenazado?
. Quines deben sentarse en una mesa de dilogo y por
qu?
.Cree que debe haber veeduras nacionales, internacionales o mixtas y sobre qu aspectos?
Un reglamento sencillo y breve adverta que las reexiones
han de estar animadas de un espritu constructivo. El lenguaje
utilizado, franco y claro, no puede ser ni injurioso, ni violento.
Tampoco podr hacerse ningn tipo de proselitismo. Debido
al amplio nmero de actores que estn en conicto o trabajando por la paz, y para poder dar cabida simultneamente a todos los que aportes su reexin, los textos debern tener una
extensin mxima de treinta lneas.
El diario estableci un grupo amplio de actores, a saber:
eln, Farc, epl, Autodefensas, gobierno (nacional, departamental y local), sector productivo y comercio organizado, sindicatos, Iglesia, Asociacin de Institutores de Antioquia (Adida),
partidos polticos representados en los Concejos municipales
de la zona, y grupos tnicos organizados.
Al abrir las Pginas para un Dilogo por Urab, el matutino invit a los actores de la violencia, los protagonistas de la
guerra y tambin a quienes la sufren a que, debidamente organizados, dijeran qu pensaban y queran en medio del conicto, de su prolongacin o nalizacin.
* Adaptado por el INDH 2003, con base en El Colombiano, ediciones

del 24 y 28 de septiembre de 1995.
b. Proteger a las vctimas

El amarillismo es una enfermedad conocida entre los medios. La tentacin de explotar una tragedia para ganar au-
439

diencia se entiende fcilmente y sin embargo viola los principios bsicos del ocio. No slo porque ofende al pblico
sensible o porque el sensacionalismo es mal negocio (el aumento momentneo en las ventas no compensa el desprestigio irreparable del medio), sino porque hay una tica para
ocuparse del dolor humano: el dueo de la imagen es la
vctima y slo ella puede autorizar su uso.
Los periodistas deben entender que, por las circunstancias, las vctimas hacen lo que hacen en pblico, pero en
modo alguno lo estn haciendo pblico. La intimidad de
una vctima no es ni una intimidad que se exhibe, ni una
intimidad que se protege, sino una intimidad desprotegida
(Camps y otros, ). Y proteger esta intimidad en modo
alguno impide que el pblico se entere de todo aquello que
debe estar enterado o sobre lo cual tiene derecho a estar
enterado, como muestra el ejemplo del Recuadro ..
c. Proteger al pblico
Las libertades y derechos de la prensa no se establecieron para beneciar al dueo del peridico o la estacin de
radio, ni tampoco para beneciar al periodista; se establecieron en inters del pblico, porque la informacin veraz y
el ujo libre de opiniones sobre asuntos colectivos forman
la base misma de la democracia.
En el contexto inmediato de la guerra, servir al inters
del pblico signica que el pblico circundante la poblacin civil quede exento de riesgos derivados de la informacin. El periodista debe pues callar los hechos cuya difusin pondra en peligro la integridad de civiles inocentes,
tanto o ms que en el caso de la seguridad de las tropas.
El modo como los medios sirven al inters del pblico
general no es otro que el de buscar y contar la verdad. No la
verdad que desvela al lsofo sino, como dijimos, la verdad
de quin hizo qu: mientras esa verdad elemental no sea igual
para todos, no estaremos hablando de la misma cosa, no
habr, en efecto, un dilogo entre el pblico.
Parecera que buscar la verdad implica ser neutral. Pero
no: la verdad casi nunca es neutral. Mal haran los medios,
por ejemplo, en ser neutrales al hablar sobre los efectos del
RECUADRO18.6
La dignidad y la intimidad ponen lmites*
Las liberaciones masivas de civiles, policas y militares pactadas

por el gobierno Pastrana con las Farc y el eln constituyeron una
prueba de fuego para los medios. La Presidencia de la Repblica, la Ocina del Alto Comisionado para la Paz y la gubernamental Agencia de Noticias Colombianas (Ancol) propusieron
un esquema que garantizaba el derecho a la informacin y, al
mismo tiempo, preservaba la dignidad e intimidad de las vctimas. En la experiencia participaron las organizaciones guerrilleras, la Cruz Roja Colombiana, el Comit Internacional de la Cruz
Roja, la Conferencia Episcopal y la Defensora del Pueblo.
Para preservar las condiciones de seguridad, no entorpecer el trabajo humanitario y permitir la mayor intimidad posible en el momento del recuentro con las familias, el esquema
funcionaba as:
. Un grupo de Ancol (periodista, reportero grco y camargrafo) acompaaba a la comisin humanitaria registrando
todo el proceso: traslado al sitio del cautiverio, revisin mdica por parte del Comit Internacional de la Cruz Roja, rma
de las actas de entrega, aceptacin de recuperacin de la libertad en la crcel de Valledupar, un guerrillero preri seguir
en prisin y arribo al lugar de recibimiento.
. El periodista narraba por telfono satelital o por radio
los pormenores del proceso. En Bogot, la redaccin escriba
y despachaba noticias o crnicas en tiempo real. Las redacciones de radio y televisin eran advertidas del envo de los nuevos
textos y sus reporteros en Palacio reciban copias impresas de
los despachos, segundos antes de su publicacin en la red de la
agencia o en el sitio de la Presidencia en la internet.
tabaco, cuando apenas un puado de cientcos comprados

o lunticos pone en duda su dao. Mucho menos se puede
5. Jornades sobre el tractament informatiu de les tragdies personals, 11 y 12 de diciembre de 2000. En: http://fes.ugt.org/rtve/informac/document/DocuFeS/
440
InfoTragPers.PDF
. No se revelaban nombres geogrcos, coordenadas, detalles sobre las aeronaves, duracin estimada del tiempo de vuelo,
direccin del destino, etctera. Cuando sobrevenan algunas
circunstancias como condiciones atmosfricas adversas, se comunicaban a los familiares. Otras, no se informaban: por ejemplo, cuando un helicptero gastaba ms tiempo del previsto
buscando el lugar convenido, agotaba el combustible y deba
ser reabastecido.
. La lista de liberados se publicaba, previa autorizacin
del Comit Internacional de la Cruz Roja, tal y como apareca
en el acta de entrega. Ese es un momento muy crtico porque
al escuchar los nombre muchas familias se dan cuenta que su
ser querido seguir en cautiverio. Datos sobre las condiciones
fsicas y el estado emocional de los liberados no eran revelados por Ancol.
. En consulta con los mdicos, el periodista estableca qu
persona podra ofrecer un breve testimonio para televisin y
radio, siempre y cuando se contara con su consentimiento. En
ningn caso procedan preguntas sobre las condiciones del
cautiverio, opiniones sobre los captores, el conicto armado o
sobre las razones de su liberacin.
. Para el momento del reencuentro extremadamente
emotivo y muy doloroso se restringa totalmente el acceso a
la prensa.
. Los liberados eran recibidos en guarniciones militares o
policiales, a las cuales slo ingresaban el grupo de Ancol y algunos camargrafos y tcnicos de Inravisin. Una seal abierta
de video y audio registraba, a prudente distancia, el momento
ser neutral ante un asunto moral como la guerra: ya dijo Dante

que los lugares ms ardientes del inerno estn reservados a
quienes permanecen neutrales en tiempos de crisis moral.
Si el Captulo tuvo razn en que el conicto armado
colombiano es injusto a la luz del jus ad bellum, del jus in
bello y del principio de proporcionalidad, los periodistas no
del arribo y del encuentro. La seal era distribuida al mismo

tiempo a todos los medios de televisin, nacionales e internacionales, tanto en el sitio de los hechos como en Bogot. Reporteros de radio y televisin narraban con base en esas imgenes
y audio, desde el exterior de la guarnicin militar o desde los
estudios en la capital.
. Para servir a los diarios, los reporteros grcos y la redaccin de Ancol enviaban en tiempo real fotografas y textos (noticias y algunas crnicas) que, por supuesto, eran insumos tiles
para las transmisiones en vivo de la radio y la televisin.
En esencia, Ancol acompaaba el proceso sin entorpecerlo,
en la medida en que la seal de televisin se mantena abierta,
incluso por varias horas, registrando con varias cmaras los
hechos, sobre todo en el sitio de recibimiento. Las familias y los
liberados no sentan el acoso de las cmaras y de los reporteros, pero los periodistas y las audiencias reciban informacin.
Las entrevistas con los medios ocurran cuando los liberados
regresaban a sus casas, o el mismo da de la liberacin, pero
superado el primer gran choque emocional del reencuentro.
P
uede replicarse esta experiencia al interior de y por iniciativa de los medios?
* INDH 2003.
pueden estar del lado de la insurgencia ni del lado del paramilitarismo. Como ciudadanos y como colombianos, deben estar del lado de la paz y de la democracia, lo cual en
modo alguno signica que cambien la verdad, ni que la
callen cuando sean las autoridades quienes violan aquellos
mismos principios o cuando dejen de cumplir sus deberes.
441

Defender al pblico signica sobre todo que el periodista

y el medio no amaen la informacin a ningn inters particular, y que obren verdad sabida y buena fe guardada con la
intencin exclusiva de que el pblico se entere de lo que deba enterarse. Si, en sta y otras esferas, Colombia ha sufrido
tanto la privatizacin indebida de la vida pblica, es hora de
volver a descubrir la informacin como bien p-blico, con sus
implicaciones sobre: i) los estndares de veracidad, oportunidad, libre acceso y utilidad de lo informado; ii) la responsabilidad social de medios y periodistas; iii) el deber estatal de
regular la prestacin del servicio, y iv) la funcin de generar
imaginarios y no slo de representarlos.
En virtud de los imaginarios heredados, los colombianos se han sentido y se sienten medio parte y medio ajenos
al conicto. Debido a esos imaginarios se ha reducido la capacidad de gobernar, esto es, de construir nuestro propio futuro. En el proceso de cambiar los imaginarios, los medios pueden ayudarnos a preguntar sin miedo, a revivir la capacidad
de asombro y la capacidad de indignacin, a ver la realidad
como es y no como uno desea, a escuchar sin prevenciones,
a dudar sin pesimismo, a auscultar salidas sin desesperanza, a soar proyectos colectivos y a inventar otro futuro.
442
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Latinoamricano para jefes de administraciones penitenciarias, San Jos, Costa Rica, al de mayo de , Informe Final, Instituto Henry-Dunant, Ginebra.
Zepeda, Jos (), El periodismo en tiempos de terrorismo y otros miedos, en Chasqui, Revista Latinoamericana de Comunicacin, n . Vase: http://www.comunica.org/chasqui//zepeda.htm.
443
Captulo 19
La cosa es con todos:

sociedad civil y
comunidad internacional

Agradecimientos
Colaboracin: Ana Teresa Bernal, Daniel Garca-Pea,
Arturo Garca Durn, Luis Jorge Garay, Luis Eduardo
Garzn,
scar Snchez Jaramillo, Nicola Bertolini, Natalia Prez Andersen, Jorge Giraldo, Augusto Ramrez
Ocampo y monseor Pedro Rubiano.
446
Pgina anterior: Foto 19.1 La Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia, Carolina Barco, y el Secretario General
de Naciones Unidas, Kofi Annan, durante el Consejo de Seguridad del 10 de diciembre de 2002 Foto: Suzanne Plunkett/ AP Photo.
unque el concepto mismo de sociedad civil es sumamente debatido, podra decirse que se reere al
conjunto de asociaciones voluntarias que no son parte del
Estado y sin embargo ejercen alguna forma de poder social
(Faulks, ): los partidos polticos, los movimientos ciudadanos, los medios de comunicacin, la empresa privada,
los gremios, los sindicatos, las iglesias y las ong, en general
se consideran parte de dicha sociedad.
Entendida de ese modo amplio, casi en cada captulo del
Informe se han hecho alusiones concretas y a veces detalladas a la sociedad civil, a cmo, por ejemplo, los sindicatos
(Captulo ), los medios de comunicacin (Captulo ),
los partidos polticos (Captulo ) o los movimientos de
resistencia pacca (Captulo ) han sido afectados y a su
vez inciden o deben incidir en el conicto armado. Tambin se ha hecho mencin del valioso trabajo que llevan a
cabo muy distintas ong en cada uno de los campos bajo
estudio.
Este captulo nal no pretende resumir, menos an repetir, cosas que ya se dijeron, sino que mira a la sociedad civil
como un todo frente al conicto y la paz. Como un todo
signica procesos ampliamente incluyentes aunque, digmoslo desde ahora, la mayor debilidad de la sociedad civil colombiana en general, y ante el conicto armado en
particular, precisamente radica en la vaguedad de sus lmites, su falta su cobertura y su gran fragmentacin.
As y todo, vale casi decir que nuestra sociedad civil se
constituy o se autodescubri frente al conicto, ms exactamente, que su mayor grado de cobertura, de unidad y de visibilidad se ha producido en torno a la condena de la guerra
y el clamor por la paz. Por ende, este captulo comienza con
una breve historia del movimiento ciudadano por la paz,
mira sus logros y sus limitaciones y luego sugiere algunos
derroteros que podran quiz fortalecerlo.
La seccin B vuelve los ojos sobre la comunidad internacional. Igual que en el caso de la sociedad civil, el Informe
ha recavado sobre el papel crucial de los factores y las relaciones internacionales en el origen y evolucin del conicto
colombiano, no menos que en los aportes actuales o deseables que otros pases u organismos supranacionales hacen
o podran hacer a la paz de Colombia. No hay pues que repetir o resumir aqu lo escrito, por ejemplo, sobre la Guerra
Fra (Captulo ) o el narcotrco (Captulos y ) como
elementos del diagnstico, ni sobre la ayuda militar de Estados Unidos (Captulo ) su poltica actual y deseable en
materia de drogas (Captulo ), los controles internacionales al ujo de dineros sucios (Capitulo ), o los muchos y variados servicios que gobiernos amigos, entidades multilaterales y ong extranjeras prestan o podran prestar a la paz de
Colombia, y que van desde la cooperacin judicial del Captulo a la tercera en las negociaciones del Captulo .
A manera, entonces, de suplemento, miramos las relaciones internacionales desde el ngulo de la diplomacia colombiana, vale decir, de sus caractersticas, limitaciones y
posibilidades para llegar a una agenda de cooperacin que
sirva mejor a los propsitos de desactivar el conicto y acercar la paz rme y duradera. Una poltica de Estado y una
diplomacia de paz mejor articulada en relacin sobre
todo con Estados Unidos, con los pases vecinos, con
Europa y con Naciones Unidas, son las sugerencias bsicas
que cierran este Informe.
A. La sociedad civil en busca de la paz
1. Una presencia creciente
En la dcada del un perodo de eclosin de las luchas
populares menos del % de las movilizaciones estuvo
447

vinculado a la bsqueda de la paz. Durante los gobiernos

Barco (-) y Gaviria (-) cuando se rmaron acuerdos con nueve grupos armados la proporcin
haba saltado a % de las movilizaciones ciudadanas. En
ltimo ao para el cual tenemos informacin desagregada las acciones a favor de la paz y los derechos humanos
representaron % del total de la protesta cvica en las ciudades y % en las zonas rurales (Romero, ). No cabe
duda pues de que el tema de la guerra y la paz se ha vuelto
cada vez ms urgente para la ciudadana.
Esta presencia creciente de lo que podramos llamar sociedad civil ms que todo se debe a la escalada del conicto y a que ste toc el centro del sistema poltico a partir de
los como se recordar de los primeros captulos. Pero a
ello se han sumado otros factores, entre los cuales cabe mencionar:
La mayor autonoma de la sociedad civil respecto del
Estado, ora porque ste pierde el control de algunos movimientos populares (como el sindicalismo o el varias veces
comentado caso de la Anuc), ora porque a la sociedad civil
se le abren nuevos espacios de poder (con la descentralizacin poltica o con la globalizacin econmica, entre otros).
El intento de relegitimar y aun de refundar el Estado,
en respuesta a la crisis de narcotrco y violencia que estalla hacia el nal de los y desemboca en la Constitucin
del . Fue justamente en aquella coyuntura el movimiento pro Constituyente cuando la sociedad civil irrumpi
en la poltica.
La propia Carta del , en cuya redaccin participaron
los indgenas, los no catlicos y el M-, que fue anunciada
como Constitucin de la paz, y que en efecto abri campo a muchas formas de participacin ciudadana.
El xito de los procesos de paz, con el M- y el epl
sobre todo, que aport lderes visibles a la izquierda democrtica, quit legitimidad a la opcin armada y ayud a formar una opinin pblica ms tolerante.
Entre los actores de segundo piso, es decir, con mayor
cobertura y ms capacidad de convocatoria, hay cuatro que
han tenido papeles estratgicos dentro del movimiento civil

por la paz: la Iglesia catlica, las ong de paz y derechos humanos, el sector privado y la intelectualidad. Para escucharlos en sus propias voces, invitamos a cuatro dirigentes a examinar la experiencia de cada sector; aunque las situaciones
desde luego son distintas, hay ciertos enfoques, logros y
desafos comunes que sin duda sern de inters para al lector (Recuadro .).
2. Los principales hitos1
Muchas de las movilizaciones ciudadanas en defensa de la
paz o condena de la guerra surgieron de manera dispersa y
espontnea. Sin embargo, desde mediados de los comenzaron a crearse centros con capacidad de irradiacin nacional. En , a raz de los sucesos del Palacio de Justicia, se
cre el Movimiento por la Vida, conformado por activistas
de izquierda, el Programa por la Paz de la Compaa de Jess y el Centro de Investigacin y Educacin Popular
(Cinep). El movimiento promovi, en particular, la educacin para la convivencia de nios y jvenes y puso en marcha la Semana por la Paz, que se celebra anualmente desde
con actos cvicos y culturales en varias partes del pas.
No tuvo mucha resonancia pero abri un camino intermedio de trabajo por la paz, entre las actividades ociales y las
de los grupos de izquierda radical. Cre una red de contactos y comunicaciones, e innov en la bsqueda de superar
la polarizacin. La izquierda, en general, consider al movimiento como muy conciliador, mientras liberales y conservadores lo miraron con indiferencia.
Aos ms tarde, en , cuando el gobierno Gaviria
declar la guerra integral contra la guerrilla y prohibi
los contactos y dilogos regionales, el Movimiento por la
Vida cre, con otras doce organizaciones, la Red Nacional
de Iniciativas contra la Guerra y por la Paz (Redepaz). Esta
convergencia promovi encuentros para hacer realidad el
derecho a la paz consagrado en el artculo de la nueva
Constitucin. Realiz una campaa en defensa de la obje-
1. Muchos de los comentarios que siguen se inspiran en el texto de Romero (2002), que por lo dems contiene la relacin ms completa acerca del
movimiento ciudadano por la paz.
2. La toma por parte del M-19 y la retoma por el ejrcito, ambas violentas, del edificio donde funcionaban las altas cortes, a principios de 1985. En esos hechos
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murieron ms de cien personas.
RECUADRO19.1
Cuatro lecturas desde la sociedad civil
A. La Iglesia y la construccin de una

cultura de paz
Cardenal Pedro Cardo Rubiano Senz *
No es tarea fcil intentar una sntesis de lo que ha sido la participacin de la Iglesia en el proceso de cambio y desarrollo
del pas. Me limito entonces a unos pocos temas, referidos todos ellos a los ltimos aos.
Por una cultura de paz
La tarea o misin de la Iglesia se ha centrado en proclamar el
Evangelio de la paz, denunciar todo lo que se opone o estorba
a este ideal y participar con acciones concretas de mediacin
y facilitacin.
Dentro del pensamiento que orienta nuestra actividad pastoral, est muy clara la idea de que la paz es un don de Dios concedido a los hombres, una responsabilidad de todos y una exigencia y condicin de la convivencia y del desarrollo humano.
La paz es un don de Dios, pero el hombre tiene que acogerla
en su corazn y construirla con los dems sobre la base de la
verdad, la justicia, el amor y la libertad (Juan xxiii, Pacem in
Terris).
El plan global de pastoral de la Conferencia Episcopal de
Colombia para estos primeros aos del siglo nos compromete
a defender la vida, don de Dios, y a buscar la reconciliacin
entre los colombianos y la promocin y vigencia de los derechos humanos. Nos exige tambin enfrentar solidariamente
con acciones concretas, inspiradas en la caridad, fenmenos
como el empobrecimiento, la marginacin, la exclusin y el
desplazamiento forzado.
Y como la paz no puede confundirse con la tranquilidad
pasiva, ni con la aceptacin sumisa de la voluntad de otros ni
con la imposicin de las armas, la Iglesia promueve el dilogo
* Arzobispo de Bogot. Presidente de la Conferencia Episcopal.
y el entendimiento, el respeto de las minoras, el ejercicio de

la solidaridad y del perdn.
La experiencia nos ha permitido ver que el camino de la
paz est sembrado de dicultades; que el reino de los cielos
padece violencia y que nos hace falta oponer a la violencia de
los terroristas y anarquistas, la accin decidida de los hombres de bien. El nuestro es un pas de gente buena que se llen
de miedo y perdi la agresividad y la iniciativa frente a quienes pisotean la vida, la dignidad y todos los derechos humanos. A Mahatma Ghandi le preocupaba menos la maldad de
los malos que la indiferencia de los buenos.
Desde una perspectiva de Iglesia contribuimos a la paz cumpliendo la misin proftica de anuncio y denuncia.
En concreto hay cuatro aspectos sobre los cuales se viene
expresando el magisterio de la Iglesia y que estn ntimamente relacionados: la corrupcin, el narcotrco, la violencia y la
prdida de los valores.
La corrupcin es una consecuencia de la prdida de valores. La sociedad de consumo nos acostumbr a que todo se
puede comprar con dinero. Escuchamos a diario denuncias
de asaltos al tesoro pblico, de enriquecimiento ilcito o a favor de terceros, de malversacin de fondos, de apropiacin
indebida, de contratos incumplidos, etctera.
El narcotrco es uno de los negocios ms sucios y ms
abominables. Este delito ha contaminado la poltica, la economa, la justicia y ha sembrado el pas de muerte, violencia, engao y mentira.
La Conferencia Episcopal viene denunciado permanentemente este mal, lo mismo que la violencia que extiende por
toda la nacin sus secuelas de destruccin y sufrimiento, de
impunidad, de dolorosa situacin de los desplazados y parlisis del desarrollo y de la produccin en los campos.
Paz y reconciliacin
La Iglesia en Colombia sigue comprometida y trabajando en la construccin de la paz por el camino del
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dilogo y la reconciliacin que exige memoria, verdad, para

denir los acuerdos en un proceso con el objetivo claro de
respeto a la vida, a la dignidad de cada persona y la vigencia
de los derechos humanos y del dih. La Seccin de Vida, Justicia y Paz de la Conferencia Episcopal, as como la Comisin
de Conciliacin Nacional, vienen intentado bajarle volumen
al conicto armado, aproximar las partes, fomentar el entendimiento, buscar acuerdos humanitarios y exigir la liberacin
de todos los secuestrados.
Las experiencias anteriores en las negociaciones para la
construccin de la paz son lecciones para jar con claridad las
condiciones del dilogo y prevenir los peligros y obstculos
que lo hacen estril.
El camino de la paz hay que recorrerlo con sensatez, con
humildad, en actitud de escucha y con nimo conciliador.
La Iglesia ha estado y sigue dispuesta a hacer causa comn
con los hombres y mujeres y las instituciones que no slo creen
en que la paz es posible sino que trabajan con decisin y transparencia en la construccin de la verdadera paz que exige no
solamente deponer las armas sino construir la comunidad nacional como lo seala claramente la doctrina social de la Iglesia.
Defensa de la vida y de la dignidad humana
Para lograr la paz autntica es necesario defender la vida,
cuidar la vida, promover la vida. El binomio paz y vida, escribe el Papa Pablo vi, puede parecer un slogan retrico, pero no
lo es. Representa una conquista por la que se ha combatido
sin cesar a lo largo del camino del progreso humano; un camino que no ha llegado todava a su meta nal.
Todo delito contra la vida es un atentado contra la paz.
Adems la vida humana es sagrada desde el primer momento
de su concepcin y hasta el ltimo instante de su supervivencia en el tiempo (cf. Pablo vi, Jornada mundial de la paz, ).
La solucin a los problemas reales que afectan a la familia
y a la sociedad como las precarias condiciones de vida, las altas
tasas de mortalidad materna, el crecimiento de la poblacin
pobre, entre otros, no es ni puede ser el recurso a la legalizacin
del aborto, crimen abominable por donde quiera que se le mire.
El desarrollo, nuevo nombre de la paz
El Informe Nacional de Desarrollo humano no slo nos
permite ver el panorama actual de Colombia en las reas que
450
denen un verdadero progreso y desarrollo, sino que ser

una carta de navegacin para no extraviar el camino en los
aos venideros.
El Papa Pablo vi, en su Encclica Populorum Progressio ()
hizo un llamamiento a la humanidad para una accin concertada a favor del desarrollo integral de los pueblos. Fue all donde consign tambin la frase: El desarrollo es el nuevo nombre de la paz, que nos indica una de las claves en nuestra
bsqueda de la paz.
En efecto, se pregunta el Pontce: puede existir la paz
cuando hay hombres, mujeres y nios que no pueden vivir
segn las exigencias de la plena dignidad humana? Puede
existir una paz duradera en un mundo donde imperan relaciones sociales, polticas y econmicas que favorecen a un grupo a costa de otro? Puede establecerse una paz genuina sin el
reconocimiento efectivo de la sublime verdad de que todos
somos iguales en dignidad porque todos hemos sido creados
a imagen de Dios? (pp. -).
Por ello abogamos por un desarrollo con rostro humano,
con justicia, con equidad y con solidaridad.
B. Hacia una idea compartida.
Los talleres del milenio
Luis Jorge Garay*
Plantear la revaloracin de principios fundacionales en Colombia bajo una orientacin democrtica inclusiva, moderna,
socialmente autogestionada se constituye en uno de sus grandes retos y desafos para sentar las bases de un nuevo ordenamiento social que d respuesta a problemas estructurales del
pas en los mbitos poltico, econmico y social, en medio del
proceso de globalizacin.
Considerando fundamental la reexin a partir de compartir visiones, acercar saberes, incorporar disensos en la bsqueda de acordar conjuntamente propuestas programticas
sobre temas centrales que estn en el ncleo de la crisis colombiana, un grupo de ms de ciudadanos, a manera de
sistema experto, conocedor, experimentado, con inters y compromiso ciudadanos, y despojado, en la medida de lo posible,
* Analista econmico y consultor del PNUD.
de sus intereses institucionales, polticos u otros, particip

activamente durante cerca de nueve meses en reuniones quincenales, en lo que llamaron los Talleres del Milenio.
Un elemento de reconocimiento generalizado lo constituye precisamente la pluralidad e interdisciplinaridad de los
miembros de los talleres. Entre ellos, participaron funcionarios y ex funcionarios pblicos, acadmicos, congresistas,
empresarios, sindicalistas, movimientos sociales, polticos,
representantes de la Iglesia y de la fuerza pblica.
La convocatoria formulada por el pnud y el enfoque adoptado en los Talleres, permitieron generar un espacio catalizador de un gran debate en el que se expusieron problemticas,
obstculos y propuestas programticas.
Los objetivos especcos de los Talleres del Milenio se
orientaron a:
Potencializar el conocimiento especializado disponible
como capital social en funcin de la reexin sobre la problemtica colombiana y su transformacin.
Comprometer a un grupo pluralista de ciudadanos conscientes de la necesidad de la transformacin de la sociedad
colombiana, reconocidos por su conocimiento y experiencia
a adelantar un proceso de reexin sobre diferentes temas de
la crisis nacional.
Formular conjuntamente planteamientos conceptuales y
polticos para el cambio en algunos de los frentes de la crisis.
Poner a consideracin los planteamientos programticos
sobre estrategias, polticas y acciones para un debate ms amplio en la sociedad colombiana.
Las temticas abordadas por los talleres fueron: construccin de lo pblico y ciudadana; educacin, cultura y tica;
justicia para la convivencia; seguridad democrtica para la paz,
y generacin de riqueza e inclusin social.
Como proceso colectivo, este ejercicio dej lecciones ejemplarizantes, entre ellas vale la pena destacar las siguientes:
Es posible presentar visiones distintas y llegar a propuestas compartidas.
La construccin colectiva y democrtica genera ms y
mejores propuestas, sustentables y legtimas.
No es condicin negociar, pero s es condicin acordar,
en torno a intereses que estn por encima de los de los individuos y grupos, es decir, de la sociedad.
No hay soluciones aisladas y s se requiere voluntad poltica, pero que nace en la ciudadana y que se expresa en distintas formas de accin poltica.
Es viable y posible transitar hacia un Estado moderno
incluyente, representativo, equitativo, con justicia social, eciente y competitivo.
La corresponsabilidad social implica adems una cultura de civilidad ciudadana y de revaloracin de lo pblico.
Como aporte programtico, a manera muy general se pueden presentar los siguientes campos sobre los que se pronunciaron los talleres, en cuanto a principios rectores, polticas y
acciones:
Implantacin de un pacto colectivo y una agenda de transicin hacia un Estado social de derecho para la legitimacin
del Estado y cohesin social:
Construccin de cultura poltica democrtica y moderna.
Reforma del ordenamiento poltico.
Institucionalizacin y fortalecimiento de la participacin
ciudadana y consolidacin de liderazgos emergentes.
Reforma electoral.
Institucionalizacin de la justicia como sistema social:
Acceso a la justicia en condiciones de igualdad y ampliacin del mbito de mecanismos alternativos de solucin de
conictos.
Reforma en instituciones y procedimientos judiciales, y
modernizacin y profesionalizacin del aparato judicial.
Ampliacin del sistema de defensora pblica.
Desarrollo de alternativas de nanciamiento del sector
justicia.
Pacto social por la educacin y la cultura:
Compromiso del Estado con la educacin y la cultura.
Formacin y educacin bsicas, formal e informal y fortalecimiento de la educacin universitaria.
Capacitacin para el trabajo y desarrollo tecnolgico.
Aprovechamiento del potencial de los medios de comunicacin como formadores en valores y como educadores formales.
Reconocimiento de la multiculturalidad y la diversidad
regional soportado en la educacin y la cultura.
Instauracin de nuevas doctrinas de seguridad y
defensa nacional para la seguridad democrtica:
451

Replanteamiento de la visin de las Fuerzas Militares.

Fortalecimiento del modelo de polica comunitaria.
Participacin de la comunidad en seguridad ciudadana.
Fortalecimiento de las instancias regionales y locales para
la seguridad democrtica.
Modernizacin, profesionalizacin y reingeniera de la
fuerza pblica.
Construccin de una visin colectiva de pas y de un proyecto de generacin de riqueza colectiva e inclusin social de
largo plazo:
Instancia institucional de coordinacin pblico-colectivoprivado en torno a lo productivo y la competitividad sistmica.
El entorno macroeconmico.
Financiamiento de la economa.
Polticas pblicas y mercado de trabajo.
Polticas pblicas de proteccin y seguros de ingreso y
empleo.
Capacitacin para el trabajo y desarrollo tecnolgico.
C. El papel de los empresarios en la resolucin
del conflicto armado y la construccin de una
paz duradera
Fundacin Ideas para la Paz
Es evidente que las organizaciones empresariales inuyen
substancialmente sobre el desarrollo econmico, social y cultural de las naciones as como en el mbito mundial. Crean
riqueza y generan bienestar porque son responsables de la
produccin y distribucin de la mayora de bienes y servicios
que requieren los ciudadanos y determinan as, en alto grado,
la calidad de sus vidas.
Las experiencias del pasado permiten armar que los empresarios son actores imprescindibles en la resolucin de los
conictos sociales, econmicos y polticos, en especial cuando ocurren dentro de los Estados, y que pueden contribuir en
su solucin y, en algunos casos y sin intencionalidad, en su
agravamiento.
Es claro tambin que los empresarios sufren directa e indirectamente los efectos de los conictos: riesgos personales para
ejecutivos y colaboradores, destruccin de instalaciones y equipos, amenazas y extorsiones, prcticas corruptas dainas, deterioro de la actividad econmica, incertidumbre e inestabilidad.
452
Por el prominente papel que les asigna la sociedad y porque manejan y disponen de ingentes recursos materiales y
humanos para la realizacin de sus actividades, les cabe a los
empresarios la altsima responsabilidad social de velar por la
seguridad y desarrollo de sus pases y de las comunidades que
sirven, no slo por imperativos ticos insoslayables sino porque sin contextos propicios y estables se hace ms difcil el
desempeo de sus tareas.
El sector empresarial colombiano debe entonces cumplir
un papel vital y estratgico en la bsqueda de la resolucin
del conicto armado y en la consolidacin de una paz duradera. Representantes suyos han participado ya activamente en
anteriores procesos de negociacin.
Conviene precisar y valorar la actitud y la posicin de nuestros empresarios frente a la solucin del conicto. El sector
reitera que la opcin en la cual hay que insistir, ms expedita y
deseable y menos onerosa en trminos de costos humanos y
materiales, es la del acuerdo poltico negociado. Rechaza el
recurso a la violencia como arma poltica y condena las violaciones de los derechos humanos y del dih. Cree en la validez
de los principios democrticos que inspiran nuestra institucionalidad y en su ecacia para construir entre todos una sociedad justa, con desarrollo humano equitativo. Reconoce que son
necesarias reformas institucionales adicionales para lograrlo.
Los empresarios privilegian el inters pblico sobre el particular y contribuyen con sus impuestos a cubrir las apremiantes necesidades del Estado. Entienden que la seguridad, la convivencia y el desarrollo econmico y social se fundamentan en
una educacin de calidad para todos y en la generacin constante de sucientes oportunidades de empleo y desarrollo individual a travs de la creacin de muchas nuevas grandes,
medianas y pequeas empresas a lo largo y ancho de nuestra
nacin. Slo si se fortalecen las instituciones democrticas se
hace viable la gobernabilidad de nuestro pas y se asegura la
plena e indispensable vigencia de las libertades bsicas, de los
inalienables derechos humanos y de los principios de equidad y tolerancia que hacen posible la convivencia pacca.
La Fundacin Ideas para la Paz (fip) es una expresin adicional del compromiso con el cumplimiento de la responsabilidad social para con el pas, encarnada por un grupo de los
ms destacados y progresistas de lderes de importantes empresas. A nales de decidieron crear y patrocinar este
centro de pensamiento y de accin, con el propsito de contribuir a la solucin del problema ms grave y apremiante que
sufre Colombia.
La fundacin busca lograr una mejor comprensin de la
naturaleza y los efectos del conicto interno por parte de la
opinin pblica nacional e internacional, para poder abordar
su adecuada resolucin. Para ello genera y difunde conocimiento sobre experiencias propias y ajenas en la prevencin y
mitigacin de la violencia, as como sobre negociaciones y
prcticas de conciliacin y mediacin de conictos. Acude a
investigadores y expertos en busca de aportes calicados al
anlisis y entendimiento de la problemtica, a travs de ensayos, investigaciones y propuestas de solucin.
Hace un seguimiento crtico y estrecho a los procesos de
dilogo y negociacin. Produce y difunde, por distintos medios, conocimiento e informacin dedigna y pertinente para
los gobiernos centrales y locales, dirigencias nacionales, academia, entidades lantrpicas y ciudadana en general. Conocimiento e informacin que se hacen tambin accesibles a los
gobiernos, centros acadmicos y de estudio de polticas pblicas, y lderes de opinin de pases amigos.
Paralelamente, la fip trabaja en el diseo y puesta en marcha de los proyectos a desarrollarse desde ahora para los
eventuales acuerdos de paz y atender las secuelas de la confrontacin en las zonas afectadas, tales como ausencia de las
instituciones estatales, la reconstruccin de infraestructura, la
rehabilitacin fsica y sicolgica de las vctimas, la reinsercin
y ayuda para desmovilizados y desplazados y el desarrollo de
proyectos productivos que generen empleo y bienestar.
B. ONG de paz y derechos humanos
Daniel Garca-Pea Jaramillo*
Las organizaciones no gubernamentales en Colombia, particularmente las dedicadas a los derechos humanos y la paz,
han jugado un papel muy signicativo en los ltimos aos, a la
vez que sus roles, enfoques y niveles de impacto han venido
evolucionando y cambiando.
En los aos fueron las ong de derechos humanos, como
la Comisin Andina Colombiana de Juristas y el Cinep, quie* Director de Planeta Paz.
nes lograron despertar el inters nacional e internacional sobre la crtica situacin de derechos humanos en el pas. Tambin, en estos aos, un nmero elevado de defensores de derechos humanos han sido asesinados, amenazados o tenido que
salir del pas, con frecuencia estigmatizados por estar supuestamente ligados a la insurgencia. Sin embargo, su seriedad es reconocida internacionalmente, entre otros, por el Alto Comisionado de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y el
Departamento de Estado de Estados Unidos, quienes basan
buena parte de sus informes en sus trabajos.
Con el tiempo, adems del trabajo tradicional de derechos
humanos que centra su atencin en la responsabilidad estatal,
el enfoque se ha venido ampliando hacia el dih, que cobija a
todos los actores armados del conicto interno. En temas como
el desplazamiento forzado, por ejemplo, organizaciones como
Codhes han sido claves para documentar, caracterizar y alertar sobre las dimensiones de la principal tragedia humanitaria
en Colombia.
Como respuesta a la expansin, intensicacin y creciente
degradacin de la guerra en los , surgieron ong dedicadas a
la bsqueda de la paz, tales como Redepaz y la Asamblea de la
Sociedad Civil por la Paz. Al lado de otros importantes sectores de la sociedad civil, como la Iglesia catlica, los sindicatos
de trabajadores y los gremios econmicos, stas lideraron la
creacin de un amplio movimiento ciudadano por la paz. Con
sus mltiples movilizaciones, incluyendo el Mandato por la
Paz que recibi el respaldo de diez millones de votos en octubre de , se logr colocar a la paz como el tema central del
debate poltico nacional y del proceso electoral de , base
sobre la cual el gobierno del Presidente Pastrana inici los dilogos con las Farc en el Cagun.
No obstante, tras ese xito tan signicativo y a pesar de las
inmensas movilizaciones del No ms! en octubre de en
contra del secuestro y la desaparicin forzada, el movimiento
ciudadano por la paz tendi lentamente a dividirse y perder
impacto. Por un lado, algunos sectores muy inuyentes, como
la Iglesia catlica y los gremios econmicos, pensaron que su
misin de sentar a las partes ya se haba cumplido y que ahora
la responsabilidad pasaba a la mesa de negociacin. Por otro,
el esquema adoptado en el Cagun, si bien introdujo la gura
de las audiencias pblicas, en efecto se bas en el
modelo bilateral que le otorga a la participacin social
453

un lugar marginal y no decisorio, mientras la propuesta de la

Convencin Nacional del eln, que s contempla un papel ms
activo a la sociedad, nunca se pudo concretar.
De todas maneras, nuevos esfuerzos e iniciativas aparecieron en esos aos con aportes signicativos al movimiento por
la paz, tales como las Mesas Ciudadanas, que renen a diferentes sectores en torno a la agenda de paz; Paz Colombia,
que acerc a las ong de derechos humanos al tema e
internacionaliz el trabajo por la paz, y Planeta Paz, dedicada
al fortalecimiento de los sectores sociales populares.
Pero con el rompimiento de los dilogos en el Cagun y el
triunfo de lvaro Uribe y su discurso de mano dura, as como
la incursin de la insurgencia al terrorismo urbano y la
reintensicacin de la confrontacin poltico-militar, las posibilidades de una salida negociada a la guerra interna en el corto plazo hoy se ven remotas.
Esto ha tenido un profundo efecto sobre el movimiento de
paz, que se encuentra debilitado y dividido. De hecho, varios
integrantes destacados del gobierno, como el Vicepresidente
y el Alto Comisionado para la Paz, provienen del movimiento
por la paz, mientras la gran mayora de las ong de derechos
humanos y paz rechazan las polticas de seguridad democrtica de la actual administracin.
cin de conciencia. Impuls la creacin de consejos regionales y locales de paz y tuvo mucha incidencia en la formacin, bajo el gobierno Samper, del Consejo Nacional de Paz
un organismo amplio, donde participaban representantes de numerosos sectores de la sociedad civil y del Estado que infortunadamente no ha vuelto a ser convocado.
Otros empeos relevantes por la paz aoraron a mediados de los . La Comisin de Conciliacin Nacional, a instancias de la Iglesia catlica; el Comit de Bsqueda por la
Paz, convergencia similar a Redepaz, donde participaron las
confederaciones obreras y varias ong de derechos humanos (); el grupo Empresarios por la Paz (), que se
reuni por invitacin de la Fundacin Social; y la Funda-
454
Si bien el Presidente Uribe ha sido reiterativo en su respeto por el trabajo de los defensores de los derechos humanos y
la paz, la retrica de muchos de sus altos funcionarios, como
el Ministro del Interior y Justicia y algunos mandos militares,
va totalmente en direccin contraria, as como los efectos de
algunas de sus medidas, como los allanamientos a las ocinas
de ong de paz al amparo de la conmocin interior y los arrestos de lderes sociales en las denominadas zonas de rehabilitacin y consolidacin.
Esta difcil situacin ha desatado un proceso de reexin,
anlisis y discusin sobre los problemas de representatividad,
fragmentacin y dispersin, las distancias y tensiones con las
organizaciones sociales, las divisiones ideolgicas y rivalidades personales y la competencia por los recursos, como factores de debilitamiento adicional.
Es evidente que un futuro intento por ponerle n a la guerra por la va del dilogo debe partir de las lecciones del pasado y que ser necesario disear unas formas distintas de participacin social. En esta tarea, las ong de derechos y paz tienen un importante reto por delante.
cin Ideas para la Paz, creada por varias de las empresas ms

importantes del pas (1999).
Hay que agregar, entre otras iniciativas, la creacin de la
Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz ();
un ejercicio pluralista de planeacin por escenarios denominado Destino Colombia (); la constitucin de la Red de
Universidades por la Paz y la Convivencia (), y ya, bordeando el ao , la conformacin de otras tres conuencias de entidades diversas comprometidas con el xito del
proceso de paz bajo Pastrana: Instituto de Estudios para el
Desarrollo y la Paz (Indepaz) y sus mesas ciudadanas que
aportaban al dilogo entre el gobierno y los insurgentes;
Paz Colombia (destacada en denuncias contra el Plan Co-
3. Las mesas de Indepaz se llevaron a cabo, en su ltima fase, en asocio con la ONG Planeta Paz.
lombia) y Colombia Va (que sistematiz las propuestas para

la negociacin).
Ms tarde, en , en medio de un ambiente de reujo
del movimiento ciudadano por la paz, se llev a cabo en
Bogot la marcha nacional de mujeres en contra de la guerra, que dio lugar a la creacin de Mujeres por la Paz y a la
propuesta de celebrar una constituyente de mujeres.
La anterior enunciacin no incluye las muy numerosas
expresiones que en defensa de la paz y a escala regional se
han producido desde la sociedad civil. Con todo, y adems
de aquellas vinculadas a procesos de humanizacin o de
resistencia que mencionaron los captulos y , vale destacar aqu el Consenso de Apartad (Antioquia) y la Consulta
por la Paz en Aguachica, Cesar () intentos de instaurar condiciones de convivencia en reas muy conictivas,
que a la postre resultaron fallidos, recordar que varios
gobernadores (Tolima, Cauca, Nario, Antioquia) han propuesto convertir sus departamentos en teatros de paz, y evocar las asambleas constituyentes que varios municipios y
departamentos han organizado en procura de la misma.
A la par con los procesos anteriores, la Fundacin Pas
Libre, una entidad privada dedicada a promover polticas
contra el secuestro y a asistir a sus vctimas, organiz grandes marchas contra este agelo en cinco ciudades del pas.
Aunque el secuestro golpea, en general, a las clases alta y
media alta, en determinado momento se form una conuencia entre Pas Libre y Redepaz, ms sensible a las atrocidades cometidas contra personas de escasos recursos. En
ambas organizaciones, en asocio con Unicef, promovieron
una consulta al constituyente primario, con el n de obtener su aval a un Mandato por la Paz, la Vida y la Libertad.
A tales efectos, se aprovecharon las elecciones locales de
ese ao, y la ciudadana se expres a favor del mandato por
algo as como diez millones de votos.
El mandato fue el momento culminante del movimiento
de la sociedad civil por la paz. Su convocatoria haba sido
precedida por una consulta sobre el derecho de los nios a
vivir en un pas en paz, que cont con la participacin de
casi tres millones de menores de edad, en trescientos municipios. El mandato tuvo muchos efectos positivos. Comprometi a millones de ciudadanos con una actitud de apertura
hacia las negociaciones con la insurgencia. Permiti que actuaran de consuno sectores sociales que antes se encontraban distanciados. Dio pbulo a las aproximaciones del go-
bierno y de lderes de la sociedad civil con el eln lo que

condujo al Acuerdo de Maguncia, y el gobierno Pastrana
lo invoc como fuente de legitimacin de su poltica de paz.
La cspide del movimiento se alcanz en la fase previa al
proceso de paz abierto por Pastrana. El eln fue especialmente sensible a este proceso, en parte por conviccin y en
parte, porque dada su debilidad militar, cifra esperanzas en
el apoyo de la sociedad civil para sacar adelante la idea de
una Convencin nacional (Captulo ). Las Farc, en cambio, procuraron que su proceso tuviera canales de comunicacin propia, y a tal efecto crearon las audiencias pblicas
en la zona de distensin, donde participaron miles de personas. Ello no obstante, los dirigentes de la sociedad civil
apoyaron tambin el proceso con las Farc y se hicieron or
en las audiencias o por otros medios de interlocucin con
las partes.
3. Balance
Del recuento anterior se inere que la sociedad civil ha logrado avances de alguna signicacin en el empeo de frenar
la guerra y ancar la paz, pero se inere tambin que esos
avances han sido disparejos y en general limitados. Esto vale
para los tres niveles o fases que conceptualmente cabe distinguir en la actuacin de un movimiento social, a saber: i)
la fase de organizacin de los activistas; ii) la fase de difusin y sensibilizacin o apropiacin por parte del pblico, y iii) la fase o plano de incidencia sobre las polticas
pblicas o, ms en general, sobre el ejercicio del poder, pues,
recordemos, la sociedad civil es en s misma un espacio de
poder.
a. Organizacin
El solo hecho del trabajo conjunto en promover eventos, en
convergencias o en redes, es una muestra clara de progreso
en la organizacin de la sociedad civil. Pero esta organizacin ha demostrado ser inestable, frgil y poco duradera.
La inestabilidad no es de extraar en tanto la sociedad
civil es muy sensible a la opinin pblica, su pariente cercano, y que la opinin pblica es sumamente voltil. En este
caso se trata de una opinin pendular, que salta de la ilusin
del acuerdo negociado a la conanza en el triunfo militar,
arrastrando a las organizaciones de la sociedad civil desde
455

el activismo febril a la apata y luego al activismo de signo

contrario. De la Constitucin de la paz a la guerra integral y del dilogo en San Vicente del Cagun a la seguridad democrtica, son dos ejemplos elocuentes de este fenmeno.
La fragilidad nace de razones ms estructurales. A un
pas intensamente fragmentado, como ya varias veces hemos
dicho, por supuesto corresponde una sociedad civil atomizada por diferencias regionales, sectoriales, ideolgicas y
cmo no, personalistas. Los movimientos cvicos y sociales, igual que las ong, son a veces un pilago de microemprendimientos de inters particular, como que la sociedad civil no se exime de la privatizacin de lo pblico que
es tan marcada en Colombia. En estas condiciones, la
representatividad de las entidades que convergen a un movimiento por la paz (o de las personas que hablan a nombre
de la sociedad civil) siempre ser dudosa o, en todo caso,
controvertida.
Esas y otras tensiones suelen acabar en la divisin del
movimiento y en la parlisis del proceso. Por ejemplo, en el
caso del Mandato por la Paz, luego de aquellos diez millones de votos, Pas Libre, Redepaz, los gremios empresariales y varias ong promovieron una serie de marchas para
protestar contra las agresiones de los armados a la poblacin civil. Cuatro millones de personas se movilizaron bajo
la consigna del No ms!; pero el mensaje que lleg al gran
pblico por causa, sobre todo, de la lectura que hacan
los dueos y directores de los medios era que se trataba
de una protesta contra la guerrilla y no contra los otros actores armados, lo cual erosion la convergencia. No menos,
el movimiento se dividi entre quienes pensaban que ste
deba formalizarse como fuerza poltica y quienes opinaron
que tal paso no hubiera sido legtimo o conveniente. O, por
ejemplo, en el caso de la Asamblea Permanente, las discusiones internas acerca de cmo organizarse, de cul actor armado merece ms condena, o del papel de las reformas sociales
en la paz, han causado cierta prdida de claridad y contundencia poltica (Acevedo, ).
Consecuencia de todo lo anterior, los movimientos ciudadanos por la paz no logran sostener sus acciones en el
456
tiempo y son ms bien una carrera de relevos (Sanguino,

: ) puntuada por perodos de descanso e inclusive,
de repliegue.
b. Apropiacin
Las marchas multitudinarias y las urnas repletas en apoyo a
iniciativas de paz, dan fe del xito que ha tenido la sociedad
civil en difundir su mensaje entre el gran pblico. El hasto
de la guerra que sin duda siente la ciudadana, tambin sin
duda se debe en buena parte a esas acciones. Pero tambin
aqu se dan varios obstculos y deciencias:
De entrada, una campaa masiva necesita de grandes
inversiones o, ms tpico, de ser adoptada como propia por
alguno o algunos de los grandes medios de comunicacin.
Este servicio genuinamente pblico y por tanto laudable, tiene sin embargo el efecto de exagerar la voz de los dueos o
directores del medio, segn se vio en el ejemplo del No ms!
Algo similar ocurre con el liderazgo de la campaa, que
logra penetrar en la opinin cuando tiene por lderes a personalidades entusiastas, inuyentes y ampliamente conocidas.
Ms all de un no a la barbarie, de un s a la paz y
de darle salida a sentimientos hondos, no es fcil denir ni
transmitir mensajes especcos, propositivos o prcticos que
de veras eduquen al gran pblico. Y a esto se suma la
ambigedad, cuando no la confusin, que emite la fuente
misma del mensaje acerca de quin tiene la culpa y cul
es la frmula para arreglar el problema.
Tampoco es fcil mantener la atencin ciudadana a
medida que un smbolo (la paloma de la paz, los pauelos)
o una tcnica (marchas, veladas) se vuelve rutinaria y
sobre todo cuando no parece producir resultados, o sea
cuando tiene poco impacto.
c. Impacto
En algunos pases, el movimiento por la paz es de verdad
masivo y se traduce en cambios de poltica o en medidas
concretas por parte del Estado (y quizs, adems, de la insurgencia): el pueblo estadounidense ante Vietnam, los es-
4. Cosa distinta ocurre con los movimientos locales, tipo constituyente municipal o resistencia civil, que por lo mismo son ms exitosos.
Richard Emblin / El Tiempo
Foto 19.2 Entrada del ejrcito a San Vicente del Cagun luego de finalizada la zona de distensin, el 23 de febrero de 2002.
457

paoles ante eta, las madres de Plaza de Mayo en Argentina, la Asamblea de la Sociedad Civil en Guatemala. Pero las
acciones organizadas de la sociedad civil colombiana no
parecen alejar la guerra ni acercar la paz:
El lmite ms obvio a la ecacia del movimiento ciudadano es la misma violencia. Con sus voceros perseguidos o
diezmados, con sus organizaciones y sus proyectos intervenidos en los trminos del Captulo y del , con una opinin
endurecida y llena de prejuicios, antes son sorprendentes la
vitalidad, combatividad y efectividad de las agremiaciones
que apuestan por la paz contra la guerra.
La comparacin con otros pases pone de relieve un
segundo limitante. Para abreviar digamos que el asesinato
de un concejal en Espaa moviliza a millones de ciudadanos que obligan a los partidos a que tomen partido; pero en
Colombia son tantos los concejales muertos que la ciudadana tendra que vivir en las calles. Y tambin, para abreviar, digamos que la sociedad civil puede tener un gran papel en un proceso de paz, como fue en Guatemala, siempre
que y slo si las partes en conicto le dan ese papel.
De cara a los armados, la sociedad civil tiene poca inuencia porque el conicto es marginal a la poltica, como
ac se ha explicado. La guerrilla tiene muy pocos entronques
con la sociedad civil en conjunto y con sus varios sectores
(partidos, medios, movimientos populares, intelectualidad,
etctera). Las autodefensas predominan en regiones donde
falta precisamente, sociedad civil, donde el poder es a la vez
militarizado y personalista. Las propias Fuerzas Armadas
administran el orden pblico por delegacin y sin acompaamiento solidario y vigilante de la sociedad civil.
De cara al Estado, la sociedad civil tiene el problema
de su mezcla de roles y de rostros. Si uno mira, digamos, a
las ong, halla que ellas se dedican prioritariamente a una de
tres cosas: i) a ejecutar programas sociales en salud, educacin y similares; ii) a vigilar las actuaciones del Estado en
temas como transparencia, manejo ambiental o respeto al
ciudadano, o iii) a defender buenas causas o educar la opinin en materias especcas (incluida la paz). Cada una de
estas tres funciones implica una relacin distinta con los
gobernantes: de dependencia nanciera en el primer caso,

de oposicin crtica en el segundo, de colaboracin eventual en el tercero. Y una mezcla parecida entre depender de,
criticar a y trabajar con el gobierno de turno se da para los
gremios, las iglesias, los sindicatos, los medios.
En lo que hace al conicto, la receptividad del gobierno
a las campaas de la sociedad civil ante todo depende de si
coinciden o no con su propia lnea, y en este sentido hay
que decir que es ms bien el gobierno quien sale ganancioso.
En cambio hay un factor constante de tensin que nace
del papel de vigilancia, principalmente en el campo de los
derechos humanos. Las ong nacionales e internacionales
dedicadas a esta labor son arte y parte natural de las
movilizaciones en contra de la guerra y a favor de la paz. Su
presencia tiende entonces a despertar alguna suspicacia del
gobierno y a crear la idea de que el movimiento est en la
oposicin o es de la oposicin (Acevedo, Galindo, ).
4. Direcciones
Uno de los temas previstos para la prxima edicin del indh
es el de los papeles que pueda o deba cumplir la sociedad
civil en el proceso de construccin de paz, y de cmo cumplirlos. Junto con el Estado cuyo papel ha sido el tema eje
de este Informe y con la comunidad internacional tema
tambin previsto para el prximo texto, stos son los tres
receptculos del poder legtimo y por tanto los tres agentes
llamados a procesar los conictos.
Nos limitamos entonces a algunos comentarios gruesos
e iniciales sobre el modo como la sociedad civil en su conjunto podra mejorar la organizacin, penetracin y utilidad del movimiento por la paz:
La organizacin pasa primero por la voluntad de organizarse. Precisamente en los momentos de ms aguda polarizacin o cuando lo popular sea apostarle a la guerra, la dirigencia
de la sociedad civil debe redoblar sus esfuerzos por la paz, en
vez de replegarse.
Pero el proceso de paz no debe ser reducido ni debe ser
confundido con el proceso de dilogo y negociacin. Lejos
5. Por tratarse de otra cosa, se excepta el efecto de sumarse a los vaivenes de opinin, con su peso decisivo en el momento de elegir al presidente. Tambin
en parte se exceptan los movimientos regionales de corte humanitario o aquellos promovidos desde el gobierno local, que tienen cierta incidencia sobre los
458
armados o, por supuesto, sobre las medidas de la respectiva autoridad local.
de eso, la paz se construye de muchas maneras de tantas, cen tanto dao. Este nfasis implica, entre otras cosas, ms
por lo menos, cuantos captulos tiene este modesto Infor- paciencia y mirar ms hacia el mediano plazo, porque la
me. Por eso la invitacin a unirse por la paz debe abarcar educacin no es cosa de una marcha.
al universo de grupos y entidades que estn haciendo paz
En el rea especca de las protestas contra la guerra, sera
desde todos los ngulos no slo desde la humanizacin del necesario adoptar un mnimo comn de exigencias a todos
conicto y la bsqueda de una salida negociada. Esta am- los actores armados, para que quede claro que el movimiento
pliacin del auditorio tendra un costo y varios benecios. no contemporiza de modo explcito o implcito con las vioEl costo sera empezar de ms atrs, desde una convo- laciones de alguno de los bandos
catoria ms abierta y un trabajo inicial menos estructurado.
Impacto. Al facilitar el dilogo con las autoridades, la
Con ser real, este costo no es tanto si se piensa que, en ma- agenda enriquecida aumentara la ecacia del movimiento
teria de paz, la sociedad civil ahora est en una especie de ciudadano. Las posiciones crticas inevitables en algunos
receso y que ste puede ser un momento de siembra.
campos iran acompaadas de propuestas constructivas
Los benecios comienzan por adoptar un punto de vista en otros campos. En este orden de ideas sera excelente conms comprensivo y ms balanceado sobre el conicto y el tar con un banco de buenas prcticas, donde se reunierepertorio de opciones para hacer paz. Pensar en comple- ran, analizaran y difundieran los muchos ejemplos positimentos en vez de disyuntivas alivia
las tensiones internas y aumenta el El proceso de paz no debe ser reducido ni debe ser confunradio de inuencia del movimiento. dido con el proceso de dilogo y negociacin. Lejos de eso,
Sobre todo, un enfoque balancea- la paz se construye de muchas maneras.
do ayudara a blindar el movimiento contra los cambios en el clima de opinin, esto es, a evi- vos y concretos de cmo puede hacerse paz desde la societarse la prdida peridica de los esfuerzos ya hechos.
dad civil o con la sociedad civil. Un ejemplo de buenas prcDel enfoque integral tambin se seguira la ventaja de ticas es la experiencia de proteccin de aulas (Captulo ).
diversicar la agenda para atraer ms pblicos y mantener
Del lado del Estado hay que esperar ms apertura y mesu inters a lo largo del tiempo. Incluso podra pensarse en nos desconanza en las iniciativas de la sociedad civil. Reviuna cierta periodizacin y rutinizacin de las actividades vir y volver a reunir el Consejo Nacional de Paz, como quera
(jornadas, publicaciones, marchas, entre otras).
la ley que lo cre ( de ) o establecer un mecanismo
La agenda diversicada a su vez se presta a la mejor divide coordinacin permanente con la ocina del Comisionasin del trabajo. Cabra entonces encargar a determinado do de Paz seran dos pasos sencillos pero elocuentes en esa
actor de segundo piso la coordinacin (que no la direc- direccin.
cin) de cierta lnea de trabajo (atencin a desplazados,
Como quiera que sea, la sociedad civil no debera olvimejoras en la administracin de justicia, conversaciones de dar que es un poder, que el poder existe para ser usado y
paz, etctera). Un sistema similar podra adoptarse dentro que usarlo bien es jugarse a la paz.
de algunos sectores, por ejemplo, el de las ong: comits especializados de la Confederacin Colombiana de ong se dedi- B. La diplomacia en busca de la paz
caran a coordinar acciones permanentes en uno u otro frente
de construccin de paz.
1. Un contexto difcil
Penetracin. En el lenguaje y en las conductas debera
ser claro que las convocatorias nunca tienen segundas inten- Las relaciones exteriores han sido el detonante de la comciones, y en especial, que no son la antesala de alguna orga- pleja crisis colombiana, y es ante todo all donde el futuro
nizacin poltica que vendra a competir con los partidos. del pas tendr que denirse.
En cambio el movimiento tendra que hacer mucho ms
Durante muchos aos, Colombia se adopt bien al ornfasis sobre la educacin de la ciudadana frente a un asunto den que haba en el mundo, y hasta fue catalogado como un
que es vital pero es complejo y donde las simplicidades ha- pas modelo: una democracia estable (la Suiza de Am-
459

rica), un buen vecino, un aliado discreto pero leal de Estados Unidos, un proveedor cumplido de caf y petrleo, y
una economa ortodoxa, con el nico defecto de la guerrilla
campesina que aunque fuera comunista no molestaba demasiado a nadie.
Todo eso cambi con el narcotrco, que desgarr al pas
entre dos fuerzas gigantescas y opuestas: la fuerza econmica de los consumidores de Estados Unidos y la fuerza poltica del gobierno de Estados Unidos; la rentabilidad irresistible por un lado, la rigidez prohibicionista por el otro.
Esa tenaza hizo girar los goznes de Colombia y exacerb
uno a uno los problemas que tena. En medio de una sociedad fragmentada y de un Estado en construccin, la droga
y su represin vinieron a crear ms desorden y a debilitar
ms el orden: riqueza fcil y corrupcin por un lado, desvo
de la poca capacidad de gobierno a combatir la droga, por
el otro. Y as, en una especie de efecto domin que reseamos en el Captulo , el trco de drogas intensic el conicto, ahuyent la inversin y corrompi la poltica hasta
desembocar en la crisis sistmica o multidimensional que
hoy padece Colombia.
Por cuenta pues de la droga, aquel pas modelo pas a
ser un failing state o estado colapsado, un vecino molesto, un dolor de cabeza para Estados Unidos, un proveedor
del vicio, una economa en dcit crecientes, y con una guerrilla que, a ms de comunista, es narco terrorista. E infortunadamente es en esta difcil realidad realidad percibida
desde afuera, en todo caso donde se inscribe y donde ha de
seguir actuando la diplomacia por la paz de Colombia.
2. Un dilogo desigual
460
La internacionalizacin del conicto colombiano es poco

ms que un eufemismo para decir que su evolucin depende ms y ms de Washington. En un mundo decididamente
unipolar, este hecho no tiene por qu sorprender a nadie.
Pero, para bien o para mal, el hecho implica que la contribucin de nuestra diplomacia para resolver el conicto depende de si es o no capaz de modular la respuesta estadounidense
a los ms altos intereses colombianos.
La agenda de Estados Unidos en Colombia es compleja,
pero incluye cuatro prioridades que inciden ms directamente sobre el conicto armado: drogas, terrorismo, recursos energticos y derechos humanos. La principal por
supuesto es la droga, que nos pone en medio de aquella

tenaza. El terrorismo es la obsesin del Presidente Bush,
aunque la variedad que padece Colombia no amenaza de
frente a Estados Unidos. El petrleo es un inters estratgico que sobre todo incide en nuestras zonas productoras.
Los derechos humanos son una restriccin tica y poltica
que piden muchos votantes norteamericanos.
Colombia sin duda tiene un inters genuino en acabar
con el trco de drogas, en desterrar el terrorismo, en exportar su petrleo y en que la fuerza pblica respete los derechos
humanos. La tensin, entonces, no est en los nes, sino en
el peso que se de a cada uno; ms an, a su peso respecto de
otros objetivos propios de Colombia, as como en los efectos
laterales de los medios que se empleen para alcanzar esos
nes. Y es aqu donde cobran relevancia las reservas concernientes a la ayuda militar y judicial (Captulo ) o a la estrategia de lucha contra la droga (Captulo ).
Del lado de los gobiernos colombianos, la respuesta a las
iniciativas de Washington ha sido una mezcla de quejas, ofrecimientos y adaptaciones ms bien marginales:
Las quejas ms frecuentes son la reticencia de Estados
Unidos a aceptar su parte de corresponsabilidad en la
industria de la droga, la insuciencia de la ayuda, y las
condicionalidades que la acompaan (certicaciones
sobre derechos humanos y otros asuntos).
Los ofrecimientos en cierta forma quieren curarse en
salud y en algn grado van ms all de lo que en realidad
nos estaban pidiendo. En materia de droga sera el caso de la
fumigacin indiscriminada que en unos pocos meses quiere
acabar con todos los sembrados, o el de la interdiccin area
que se revive por insistencia de Colombia. En materia de
terrorismo sera el caso de apoyar al Presidente Bush en su
discutible y discutida guerra contra Irak.
Las adaptaciones han consistido en lograr que parte
de los fondos del Plan Colombia y de la Iniciativa Regional
Andina sean destinados al desarrollo social; en lograr que
la ayuda militar contra la droga pueda usarse tambin para
la lucha contra la guerrilla y el paramilitarismo, y en sucesivos waivers o perdones por incumplir alguna condicionalidad.
En el balance, sin embargo, las cuatro prioriades de Estados Unidos condicionan mucho ms su ayuda y su injerencia de lo que inuyen las opiniones o intereses de su contraparte. La cooperacin bilateral sin duda est narcocentrada,
RECUADRO19.2
Laboratorios de Paz: la apuesta de la Unin Europea a una solucin no militarista al conflicto

Nicola Bertolini*
El documento de estrategia pas de la Comisin Europea (ce)
para Colombia dene los Laboratorios de Paz como la principal herramienta de su cooperacin tcnica y nanciera. El concepto de Laboratorio de Paz promovido por la ce surge de la
existencia en Colombia de amplios movimientos de participacin ciudadana a favor de la paz que en algunas regiones del
pas han llegado a transformarse en laboratorios sociales donde
se exploran, con los instrumentos propios del Estado de derecho, caminos de dilogo y convivencia, mecanismos paccos
de resistencia y proteccin de la poblacin civil frente al
conicto armado. Con estas iniciativas, que surgen desde las
organizaciones sociales de base, se intenta desactivar las causas detonantes del conicto y propiciar un desarrollo socioeconmico sostenible.
Los tres objetivos principales de los Laboratorios de Paz
que Europa promueve son:
Apoyar en el terreno la implementacin de acuerdos
especcos entre las partes en conicto.
Construir zonas de convivencia pacca entre sus habitantes, mediante el fortalecimiento institucional local, y el apoyo a actores civiles que promocionen la paz.
Impulsar el desarrollo econmico y social, incluyendo
en lo posible la promocin del desarrollo alternativo.
Lo anterior abarca los procesos sociales de participacin y
fortalecimiento institucional locales y regionales que, en medio del conicto, buscan generar transformaciones polticas,
culturales, sociales y econmicas, para lograr una paz duradera y mejores condiciones de vida para todos los habitantes.
El primer Laboratorio apoya los esfuerzos de la Corporacin Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. La ce, de acuerdo con estos objetivos, contempla apoyar un segundo Laboratorio de paz en municipios donde se han identicado iniciativas de paz y convivencia. En las reas que se estudian hay
una variedad de formas y experiencias de resistencia civil a los
*
Encargado de Negocios (a.i.) de la Delegacin de la Comisin Euro-
pea para Colombia y Ecuador.
actores del conicto armado, as como importantes iniciativas

de participacin y dilogo para la paz, que justican una intervencin europea para apoyar y fortalecer estos movimientos
que surgen en el orden local.
El problema principal del conicto armado interno ha sido
identicado en el grado de agudizacin del mismo y los altos
niveles de violencia, marginalidad y pobreza, acelerados por la
presencia de grupos armados y su nanciacin a partir de cultivos de uso ilcito que fomentan el conicto.
Las causas principales se pueden agrupar en:
Institucionales. Ausencia o debilidad de las instituciones
y polticas de Estado; baja capacidad de liderazgo de ciudadanos y servidores pblicos; corrupcin y clientelismo; falta de
participacin ciudadana y control social; exclusin poltica.
Sociales. Falta de solidaridad y cohesin social; iniquidad social y distribucin asimtrica o desigual de los activos
especialmente la tierra, situacin que tiene sus races histricas y sociopolticas muy profundas; prdida de valores culturales y civiles; educacin y salud inadecuada o inaccesible.
Econmicas. Falta de alternativas econmicas viables; uso
insostenible e inadecuado de los recursos naturales y deterioro ambiental; baja productividad y precios voltiles de cultivos tradicionales; economa rural desintegrada.
Estas causas incrementan los niveles de violencia y ocupacin del territorio por los grupos armados ilegales; fragmentacin social y deterioro de la coexistencia; escasa gobernabilidad
y falta de conanza; falta de inters en lo pblico; irrespeto y
vulneracin de los derechos humanos; inseguridad democrtica; precariedad de actividades generadoras de ingresos; cultivos de uso ilcito y dems actividades ilcitas.
Los efectos antes mencionados se evidencian en elevados
ndices de desigualdad, miseria y pobreza; desplazamiento
forzado y movilidad rural; desempleo y falta de seguridad social; crisis humanitaria e inseguridad alimentaria; deterioro del
tejido social; desarraigo cultural y falta de tolerancia; jvenes
que entran a formar parte de los grupos armados; prdida de la autoridad y conocimientos tradicionales.
461

Con el nimo de atacar directamente las causas identicadas, se espera que los Laboratorios de Paz alcancen a mitigar estos efectos.
Basndose en iniciativas locales, los programas apoyados
por Europa fortalecen y resaltan las formas y experiencias de
resistencia civil a los actores del conicto armado, as como
importantes iniciativas de participacin y dialogo para la paz.
De esta manera se buscan caminos promisorios para atacar, a
travs de la articulacin de movimientos que surgen desde la
base, las causas socioeconmicas del conicto, permitiendo
la reconstruccin del tejido social y la reapropiacin de lo
pblico por parte de la sociedad civil.
Este objetivo se articula estrechamente en tres ejes estratgicos de accin:
Adopcin de una cultura de paz basada en el fortalecimiento del dilogo de paz, el respeto de los derechos humanos y una vida digna.
Gobernabilidad democrtica, fortalecimiento institucional y participacin ciudadana.
Un desarrollo socioeconmico sostenible que mejora las
condiciones de vida de la poblacin objeto en armona con el
medio ambiente.
El primer eje busca crear espacios humanitarios o territoriales de convivencia pacca, capacitar en derechos humanos
y mtodos alternativos de manejo y resolucin de conictos,
fortalecer mecanismos de proteccin de la poblacin civil frente a los efectos del conicto, dinamizar procesos de cambio
socioeducativos, recuperar los valores constitutivos de la inte-
por no decir narcotizada. Y los gobiernos de Colombia, haciendo de la necesidad una virtud, en general optan por hacer
suya la agenda que Washington auspicie.
3. Tres dilogos en voz baja
462
Las relaciones colombo-europeas son ms que todo comerciales y varan con el pas, pero en general puede decirse
que esos Estados promueven la opcin no militar para Colombia. Sus representantes en Bogot velan por los derechos humanos, suministran ayuda humanitaria, prestan buenos ocios para aproximar a las partes en conicto y con-
gracin familiar y social con particular atencin a los grupos

mas vulnerados (mujeres y jvenes). Tambin se contemplan
actividades de pedagoga de paz y reintegracin de jvenes ex
combatientes.
El segundo eje se orienta al fortalecimiento de las organizaciones locales de base y a las redes sociales como elementos
del tejido social para la participacin en la gestin y control
de lo pblico, y en las iniciativas ciudadanas de paz.
Finalmente el tercer eje busca el desarrollo socioeconmico
sostenible, fomentando circuitos de economa solidaria y agricultura limpia, donde se abordan temas como la seguridad
alimentaria, la comercializacin, y actividades no agrcolas que
favorezcan una mayor integracin entre lo urbano y lo rural.
Se pretende mejorar la infraestructura social bsica de apoyo
a proyectos productivos, de manera que sistemas rentables de
produccin integral puedan ofrecer alternativas de ingresos y
de empleo frente a los cultivos de uso ilcito. Tambin se hace
nfasis en la recuperacin y conservacin de los recursos naturales, siempre teniendo presente el enfoque hacia la paz.
Lo que la Comisin Europea pretende con este tipo de intervencin a travs de los Laboratorios de Paz es un enfoque
en proyectos integrales que sean la expresin de procesos sociales participativos, donde la reapropiacin de los derechos
humanos sea la base para la reconstruccin del tejido social y
la recuperacin de un sentido de ciudadana que solos pueden garantizar las bases para una paz duradera. Una oportunidad de paz que Colombia tiene a partir de un concepto integral de desarrollo social.
sultan sus programas de cooperacin con la sociedad civil

colombiana (Recuadro .).
En un mundo unipolar, sin embargo, y separada por la
inmensidad del Atlntico, Europa tiene harto menos inters
y menos inuencia que Estados Unidos en Colombia. Por
eso se abstiene de adoptar iniciativas ambiciosas que, en el
marco de la Unin Europea, pudieran hacer contrapeso a
las orientaciones norteamericanas, ampliar sustancialmente
el campo humanitario, llevar las partes a la mesa de negociacin o acelerar a fondo el desarrollo humano.
Entre los pases vecinos de Colombia hay mayor diversidad de intereses y mayor variedad de posiciones. Per, que
RECUADRO19.3
Poltica exterior colombiana frente a la paz y la guerra:

Parte del mundo o aliado militar de una potencia?
Luis Eduardo Garzn*
Buena parte de las caractersticas e intensidad y de las causas del conicto armado colombiano se entienden cuando
se analiza el sistema internacional. Por eso hay que encontrar
all caminos de solucin para nuestra guerra.
Existe una agenda internacional compleja para el pas. Tenemos que tratar de manera integral los temas de derechos
humanos, diplomacia para la paz y lucha contra el narcotrco
y el terrorismo. No obstante, para mostrar lo fundamental, la
estrategia que requerimos se puede resumir en una idea: necesitamos aliados diversos y respetuosos del derecho internacional que nos ayuden a fortalecer la capacidad de nuestras instituciones para resolver el conicto y promover el desarrollo. En
lugar de ello nuestra poltica exterior actual se asimila a la belicosa agenda de seguridad nacional de los Estados Unidos; lo
cual signica algo muy peligroso: hemos aceptado que somos
una amenaza potencial para la potencia hegemnica mundial.
Hay tres criterios centrales para hacer alianzas internacionales orientadas a la seguridad y la construccin de condiciones
para la paz en Colombia:
Aplicacin de las instituciones jurdicas internacionales
como herramienta para la paz en Colombia. El respeto a los
compromisos y el uso de los instrumentos internacionales de
derechos humanos y potenciar el rol de Naciones Unidas como
facilitador de la paz en el pas, deben constituir la base de nuestra poltica exterior en materia de paz: una poltica civilista y
basada en el uso del derecho, que evita la cooperacin militar
a travs de acuerdos bilaterales.
Cooperacin econmica para el desarrollo. La guerra colombiana tiene races en el atraso econmico, social e institucional de buena parte de nuestro territorio, luego la cooperacin
econmica internacional que necesitamos como contribucin a
la paz es en proyectos de desarrollo regional para las zonas en
conicto. Naciones Unidas con todas sus agencias de desarro-
llo, podra coordinar un proyecto alternativo al Plan Colombia

en ese sentido.
Cooperacin multilateral para evitar el fortalecimiento
de la guerra. Para enfrentar el narcotrco, el trco de armas
y el lavado de dinero (los problemas internacionales que ms
inuyen en nuestra guerra, pues alimentan sus nazas), se deben realizar pactos multilaterales de cooperacin basados en
cortar los ujos de dinero que llegan a los violentos.
Estos criterios especcos en materia de paz se enmarcan
en tres orientaciones generales de poltica exterior:
Verdadera integracin regional. Promover la integracin
pensando y actuando mucho ms all de lo comercial; buscando una integracin plena y rpida en materia cultural, laboral
y econmica, y en un plazo no lejano en lo poltico, con nuestros vecinos y Amrica Latina en general.
Estados Unidos: buenas relaciones, temas pertinentes.
No hay que centrar la agenda con Estados Unidos exclusivamente en los temas de ayuda militar y liberalizacin comercial. Hay mucho de lo cual tratar y a ello deben dedicarse de
manera central nuestros funcionarios.
Colombia en un escenario global. Nuestro mundo se debate
entre una comunidad global y el dominio exclusivo de una
superpotencia (o dos o tres a lo sumo). Colombia debe centrar
sus esfuerzos en la construccin de instituciones mundiales.
En sntesis, es necesario hacer replanteamientos profundos en la poltica exterior para avanzar en la direccin correcta hacia la paz.
Dirigente del Polo Democrtico.
463

tiene sus propios rescoldos de guerrilla, est ms dispuesto

a colaborar en el control de fronteras y en algunas acciones
militares. Ecuador teme al contagio de la droga y a las incursiones de las Farc, de modo que vacila entre la lnea dura y
la lnea blanda. Panam est protegido por el tapn del Darin pero carece de fuerza militar y se mantiene a distancia.
Brasil es un gigante que cuida celosamente sus fronteras y
se guarda de secundar a Estados Unidos en el Plan Colombia. Venezuela, el caso ms controversial, se ha polarizado
entre un gobierno bolivariano que coquetea con las Farc
y una oposicin decididamente antiguerrillera.
Pero los pases andinos tienen sus propias y graves crisis
que atender, de suerte que en general escogen el camino del
medio: no fallarle a un gobierno legtimo y ortodoxo pero no
ir a la guerra por su causa. Y as, ms que el conicto como
tal, les preocupa la delincuencia armada y, ms an, el trco de drogas. O sea que otra vez volvemos a una relacin
mediada por Estados Unidos y a su inujo decisivo sobre
las cancilleras vecinas en lo que hace a Colombia.
En las circunstancias descritas se entiende bien que los
pases andinos y en general, los latinoamericanos preeran mantener un perl bajo (excepto Chvez), preeran no
apartase de la lnea norteamericana (salvo Chvez y Brasil a
su modo) y preeran no adoptar posiciones conjuntas (salvo
que sean prioritarias para Washington, como decir la Iniciativa Regional Andina).
Por ltimo, y absorta en su relacin privilegiada con el
pas del norte, la diplomacia colombiana no aprovecha
plenamente los foros y organismos internacionales, donde
tendra ms espacio de maniobra y las dems ventajas del
multilateralismo (Recuadro .). Aunque no siempre vota
con Washington, en cuestiones sensitivas incluyendo la
droga y el terrorismo Bogot adhiere a la opinin de Estados Unidos. Y en lo que hace al conicto armado como
tal, Colombia se obstin primero en sostener que era un
asunto interno, no susceptible de someter a esos foros y luego, como veremos, empez a pedir declaraciones de apoyo
a su zigzagueante poltica de paz.
4. Diplomacia inconsistente
464
En mitad de una crisis tan severa, Colombia sigue siendo

un pas modelo en la observancia de sus compromisos
internacionales. A una curtida tradicin de respeto a los tra-
tados y de zanjar sus diferendos por la va del derecho, se

han agregado ahora los costos y sacricios enormes, a no
dudar de veinte aos de guerra contra la droga. En prdida de vidas, en daos materiales y, ya dijimos, en distorsin
de las prioridades de gobierno, la comunidad internacional
sale a deberle muchsimo a Colombia.
Sin embargo y por causa, ms que todo, de aquella distorsin la diplomacia colombiana es bastante inconsistente en el manejo del conicto armado. En efecto, si se la
juzga a la luz de la estrategia integral que habra de aplicarse a resolverlo, nuestra gestin internacional muestra varias
faltas de equilibrio. Dicho en palabras breves aunque poco
diplomticas:
La separacin, casi divorcio, entre el manejo de la guerra
y el manejo de la paz. El Ministerio de Defensa y la Fiscala
inspiran a la Cancillera en cuanto a la guerra; la ocina del
Comisionado inspira las gestiones de paz. Sobre todo: la
guerra se concierta con Estados Unidos y la paz se conversa
con Europa (mientras cada uno de los pases vecinos con
razn trata, como se dijo, de ver por lo suyo).
La mayor disposicin a aceptar ayuda para la guerra
que para la paz. Desde tiempos de La Violencia y la Guerra
Fra hasta tiempos del Plan Colombia y el terrorismo, los
gobiernos han estado dispuestos y aun ansiosos de recibir
apoyo militar. En cambio, como anota el ex canciller Ramrez
Ocampo, siempre fuimos remisos a aceptar la cooperacin
internacional gubernamental y no gubernamental en los
temas de la paz (Recuadro .).
La inestabilidad en el rumbo de la poltica, que salta de
una diplomacia de paz a una diplomacia de guerra al
comps de los cambios en el clima de la opinin interna.
As, unas veces Colombia pide apoyo para usar la fuerza y
otras veces lo pide para dialogar. Bajo el gobierno Pastrana,
concretamente, el mensaje a Washington, a Bruselas, a la
onu, a la oea y a los pases amigos de Europa y Amrica
Latina, era el de abrirle espacio a los dilogos de paz; bajo el
gobierno Uribe, en cambio, predomina el llamado a cerrarle el espacio a la guerrilla en todas partes del mundo.
Ambas actitudes son comprensibles y ambas han producido cierto fruto. Pero a la primera es fcil comprobarle
su falta de ecacia fall el proceso de paz. Y a la segunda cabe preguntarle si el costo no es mayor que el benecio:
las condenas puramente formales de otros Estados a la guerrilla no tienen consecuencias prcticas ni en realidad des-
RECUADRO19.4
Comunidad internacional y paz

Augusto Ramrez Ocampo*
El gobierno colombiano siempre fue remiso a aceptar la cooperacin internacional gubernamental y no gubernamental
en los temas de la paz. Cuando por primera vez planteamos su
necesidad en un numeroso coro de voces se alz para
rechazarla, alegando que ste era un tema de exclusiva competencia de los colombianos porque tocaba directamente con
la soberana nacional.
La misma posicin era compartida por la guerrilla colombiana, ms por las Farc que por el eln, porque los alzados en
armas, el reejo de nuestros compatriotas, mantenan una
actitud de enclaustramiento provinciano muy ajeno a las realidades internacionales y del pequeo mundo que compartimos.
No haba en esa poltica mucha compatibilidad moral dada
la circunstancia de que, ya para entonces, el pas se haba involucrado directamente en gestiones de paz en Centroamrica
desde el Grupo de Contadora, que promovi con tanto xito
la administracin Betancur, y haba hecho parte con otras importantes naciones del Grupo de Pases Amigos del Secretario General de la onu, para la bsqueda y realizacin de la paz
en El Salvador y en Guatemala.
Esta posicin empez a cambiar con la liberacin de los
soldados sobrevivientes del ataque a Las Delicias, en donde
las dos partes aceptaron la presencia de testigos internacionales y, luego, durante la administracin Pastrana, con el acompaamiento casi permanente de las Naciones Unidas y de los
Pases Amigos.
La Comisin de Conciliacin Nacional, desde su primer
documento en , Hacia la estructuracin de una poltica
nacional permanente de paz, abog para que en la solucin
poltica negociada hubiera desde el comienzo cooperacin internacional, mediante buenos ocios, facilitacin, moderacin,
observacin y vericacin de los compromisos asumidos por
las partes.
A la colaboracin de la comunidad internacional nunca se
le permiti actividad distinta de la de ser testigos y solo al nal
*
Ex ministro de Estado. Analista en temas internacionales.
del fallido proceso se la autoriz para llevar a cabo tareas de

facilitacin que, infortunadamente por la gravedad de la situacin creada en la zona de distensin y la severa degradacin del
conicto, la hicieron inecaz. No qued espacio poltico para
continuar el proceso.
Mirado en retrospectiva fue sin duda un error no haber atribuido desde el comienzo de las negociaciones un mayor papel a la comunidad internacional y en particular a la onu, que
ha adquirido una excepcional destreza en el manejo de conictos.
As mismo el grupo de diez Pases Amigos, como fue el caso
de la presencia internacional en las Farc, result al nal inoperante por la enorme cantidad de consultas que se generan para
poder adoptar posiciones comunes. Quiz el grupo de cinco
pases que acompa la negociacin con el eln tuvo algn xito
por ser reducido y por ser esta guerrilla ms sensible a los
temas internacionales, a la aplicacin del dih, y menos comprometida con el narcotrco.
Otra gran dicultad estuvo en la confusin entre el necesario fortalecimiento y legitimacin de las Fuerzas Militares, que
el pas y el proceso de paz demandaban para alcanzar el monopolio de la fuerza por parte del Estado, con el Fondo de
Inversiones para la Paz (fip).
En efecto, el componente militar del Plan Colombia, nanciado por los Estados Unidos, era el rubro ms elevado de la
suma global por . millones apropiada entre los aos
a , totalizados los recursos para el desarrollo alternativo,
desplazados, derechos humanos y reforma a la justicia.
Esto complic la relacin con Europa, que se neg a compartir un programa que tena componentes militares, lo cual
dicult en extremo el manejo de las mesas de aportantes y
desvirtu la comprensin de la importancia de los planes de
ayuda humanitaria, y el apoyo a los cultivos alternativos y los
proyectos sociales.
Sin embargo la realidad de la globalizacin e interdependencia colocan a Colombia en los primeros lugares de
la agenda internacional por la amenaza latente de sus
465

problemas en la prioridad de las preocupaciones mundiales:

narcotrco, que nancia por igual a los alzados en armas y a
los paramilitares, terrorismo, derechos humanos, medio ambiente, democracia, son todos temas ligados directamente con
la confrontacin armada que desde hace cuarenta aos padece el pas.
Muchos de ellos no pueden afrontarse sino dentro del principio de la corresponsabilidad, por las implicaciones universales que tienen, obedecen a maas internacionales, lavado de
dinero, produccin de precursores qumicos, consumo, trco de armas y estn encadenados a la corrupcin pblica y
privada de este agelo de la humanidad
Ha hecho falta sin duda una mayor informacin y coordinacin con los pases limtrofes sobre la seguridad subregional
porque la problemtica colombiana puede traspasar las fronteras, especialmente en asuntos como las drogas y los despla-
acreditan a una insurgencia ya desacreditada ante el mundo; en cambio esa condena formal impedir que el Estado u
organismo en cuestin sea aceptado como rbitro en el evento de otra negociacin.
Las expectativas o solicitudes incongruentes que a veces se plantean a pases amigos o a organismos multilaterales.
Ha sido el caso de la extradicin hacia Estados Unidos, que
en veinte aos se ha aplicado o dejado de aplicar sin que
cambien los tratados con ese pas. El caso de pedir nanciacin a Europa para el Plan Colombia (Recuadro .). O el
caso ms reciente de esperar que la onu enve cascos azules a la colombiana, vigile sin excederse los derechos humanos, ejerza buenos ocios ante las Farc, condene el terrorismo, tramite el intercambio humanitario, emplace a la
insurgencia y acompae las negociaciones con las auc.
5. Direcciones
466
Uno de los temas recurrentes de este libro ha sido la necesidad de que el conicto armado se aborde desde polticas de
Estado y no desde polticas de gobierno. Lo mismo vale, y
con creces, para la poltica exterior, donde por excelencia
deben prevalecer la mirada grande y el largo plazo. Infor-
zados. De hecho las rutas ms apetecidas por las guerrillas y

otros narcotracantes pasan hoy por Brasil, Venezuela y Ecuador.
Despus de la experiencia vivida puede armarse que para
poder restablecer la conanza y crear el ambiente propicio para
reiniciar los dilogos, adelantar acuerdos humanitarios y eventualmente reconstruir un proceso de negociacin, es indispensable el apoyo de la onu y de los pases amigos.
Otros procesos exitosos as nos lo indican, porque la colaboracin de terceros neutrales y con capacidad logstica, es lo
nico que hace posible asegurar la imparcialidad, la seriedad,
el seguimiento y la vericacin necesarios para alcanzar acuerdos de paz y, an ms, para poder aplicarlos con la puntualidad necesaria que exige su xito, ya que no basta con rmar
los acuerdos de paz. Hay que cumplirlos y su cabal ejecucin
requiere que sean monitoreados y certicados.
tunadamente no siempre ha sido as, sino que cada gobierno ha ido adoptando su propia estrategia de supervivencia
en la arena internacional, con giros y contramarchas regulares, manejos individuales y cerrados, que oscilan entre una
diplomacia por la paz negociada, la pacicacin forzada y
la neutralizacin de fuerzas externas (Tokatlin, : ).
La poltica internacional de Estado por supuesto debe
concordar con la tambin poltica de Estado en materia de
paz. A estos efectos, el acuerdo nacional que mencionara el
Captulo tendra que extenderse a los asuntos externos
ms estrechamente asociados con el conicto armado y la
obtencin de la paz. Aunque ese acuerdo nacional no incluye a los actores armados, dara rumbo y continuidad a la
poltica exterior de los gobiernos sucesivos, precisara los
puntos de mximo consenso (como decir la integridad de
las fronteras) y prevera un mecanismo de actualizacin peridica.
Desde el ngulo especco del conicto, los acuerdos
deseables se extenderan a unas cinco materias: narcotrco,
nanciacin y aprovisionamiento de los actores armados,
humanizacin de las hostilidades, negociaciones de paz y
seguridad regional. Con una perspectiva, otra vez, integral,
Ricardo Alonso
Foto 19.3 Callejn con salida.
467

RECUADRO19.5
Una agenda de cooperacin para la paz de Colombia

Ana Teresa Bernal y Antonio Sanguino*
El temor de los gobiernos vecinos por el conicto armado
colombiano y sus efectos negativos en la estabilidad poltica
de la regin, la preocupacin de la opinin pblica y los gobiernos de Europa por la grave crisis humanitaria que sufrimos, el inters norteamericano por temas como el narcotrco
y el terrorismo y la calicacin de Colombia como uno de los
diez pases ms violentos del mundo, convierten el problema
de la paz y la guerra en un asunto prioritario de la agenda
internacional.
El esfuerzo de cooperacin internacional hacia el pas ms
importante de la ltima dcada ha sido el Plan Colombia. Esta
iniciativa, denominada originalmente por la administracin
Pastrana (-) Plan Marshall, buscaba vincular a los organismos internacionales en la ejecucin de planes y programas de convivencia, en la nanciacin de los compromisos derivados de los acuerdos con las guerrillas y en la sustitucin de
los cultivos ilcitos. Luego de muchas negociaciones entre los
gobiernos de Colombia y Estados Unidos, el Plan Colombia
termin convertido principalmente en una estrategia de fortalecimiento militar del Estado para su lucha contra el narcotrco,
la violencia guerrillera y el terrorismo. En efecto, 80% de los
recursos de cooperacin que recibe el pas provienen de Estados Unidos de los cuales 78% corresponden a la ayuda militar.
Aunque Europa tom distancia de esta poltica y destina su
cooperacin a los derechos humanos, la paz y la democracia,
vistas las cifras globales esta cooperacin sigue siendo residual.
El actual contexto mundial que exige enfrentar el narcotrco y el terrorismo fortaleciendo la democracia y el respeto a
los derechos humanos, as como la urgencia nacional e interna-
468
la diplomacia colombiana replanteara el dilogo con la comunidad internacional para obtener su concurso generoso y sin embargo, moralmente obligatorio en el esfuerzo de
construir la paz (Recuadro .).
Las primeras cuatro de aquellas cinco materias fueron
examinadas con cierto detalle en otros tantos captulos del
cional de superar el conicto armado colombiano, exigen el

diseo de una agenda de cooperacin para la paz contraria a
estrategias militares de alcance multilateral. Esta agenda de cooperacin para la paz podra desarrollarse en dos direcciones:
Gestin poltica. Es de vital importancia el papel de la
onu en la facilitacin para aproximar a las partes en confrontacin, ayudar a construir las conanzas necesarias y generar un
ambiente que facilite la realizacin de acuerdos humanitarios
que regulen el conicto, protejan a la poblacin civil y abran
una nueva posibilidad de dilogo y negociacin poltica con
las guerrillas. La reactivacin del Grupo de Pases Amigos puede ser una contribucin importante en esta direccin.
Ayuda tcnica y nanciera. Por las circunstancias actuales de escalamiento y degradacin del conicto, es imperativo
el apoyo internacional a las iniciativas de paz de la sociedad,
sus procesos de organizacin y movilizacin de resistencia a
la guerra y de exigencia a una solucin negociada, las experiencias de laboratorios y territorios de paz, los ejercicios de constituyentes municipales y departamentales que buscan detener la
violencia y fortalecer la democracia local, los programas de atencin a las poblaciones vctimas del conicto, los procesos de
desarrollo rural y sustitucin de cultivos de uso ilcito, el fortalecimiento de la justicia y los mecanismos de resolucin pacca de conictos, y las instituciones de defensa y proteccin a
los derechos humanos.
Los autores son directora de Redepaz y miembro de la Corporacin
Nuevo Arco Iris, respectivamente.
Informe: i) los cambios deseables y posibles en la poltica

internacional contra el trco de drogas, en forma tal que al
mismo tiempo haya xito en reducir la oferta y en apagar el
conicto (Captulo ); ii) las medidas que pueden ser adoptadas por gobiernos, empresas y organismos multilaterales
para evitar el pago de secuestros y extorsiones, el trco ile-
gal de armas, el comercio ilcito de hidrocarburos, esmeraldas y oro, as como el lavado de activos (Captulo ); iii) la
humanizacin del conicto mediante actos y compromisos
que extiendan la vigencia de los derechos humanos y la proteccin del dih a los no combatientes, donde los pases amigos y los organismos multilaterales deben cumplir tareas decisivas de induccin y seguimiento (Captulo ), y iv) la metodologa y agenda para procesos de dilogo y negociacin
eventuales o actuales, donde la comunidad internacional tendra una necesaria funcin de acompaamiento, tercera y
coejecucin (Captulo ).
En cuanto al tema restante, la seguridad regional, es evidente que Colombia se ha convertido en un foco de tensin, y
ota un cierto clima de desconanza entre gobiernos y pueblos hermanos. Incursiones de grupos armados colombianos, confusos episodios que involucran a fuerzas militares
de pases vecinos, ujos de armas, drogas, precursores qumicos y dineros sucios, poblaciones desplazadas (en efecto
refugiadas) y un fundado temor de que el pas se les colombianice o el temor colombiano de que el vecino sea
cmplice o al menos se haga el de la vista gorda han dado

pie a una serie ya larga de recriminaciones.
Pero los reclamos sirven de poco y habra ms bien que
adoptar una estrategia de seguridad regional, que pasara
por el intercambio de inteligencia, la cooperacin judicial,
policial y militar, as como por el control y desarrollo fronterizo. De manera especca y a ttulo de ejemplos, podra pensarse en sistemas de informacin sobre movimientos de los
grupos armados en las fronteras; en denir problemas (armas, narcotrco, guerrillas, paramilitares) y no pases como
amenazas regionales, o en programas binacionales de
desarrollo con apoyo de la banca multilateral (International
Crisis Group, ).
No menos importante, esos acuerdos ayudaran y a la vez
se inscribiran en el marco de un entendimiento poltico ms
amplio: agrupados en un bloque, los pases vecinos ganaran
un margen de autonoma para enfrentar la economa de la
coca, el narcotrco y los conictos armados, mucho mayor que aqul de que disponen al actuar en solitario.
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469
Eplogo
El camino por delante
ste texto el Informe es un pretexto. Pretexto en el sentido de texto previo, porque se trata de un
borrador que sometemos al examen de los lectores y que
aspiramos a ir mejorando con sus comentarios. Pretexto tambin en el sentido de disculpa u ocasin para proseguir el
dilogo que iniciamos hace dieciocho meses y que queremos continuar con miles de mujeres y hombres que vienen
pensando y construyendo la paz de Colombia en todas las
regiones y en todas las materias cubiertas en el libro.
Este libro, por lo mismo, no es el comienzo y tampoco es
el nal del camino. No es el comienzo, porque el equipo redactor se limit a ordenar las notas de la conversacin sostenida con cerca de cuatro mil protagonistas y analistas del
conicto armado y del desarrollo humano a lo largo y ancho del territorio nacional y en varios foros internacionales.
No es el nal, porque nos queda mucho por aprender, por
compartir y por ayudar a difundir las experiencias exitosas
que hemos ido e iremos encontrando.
Con el apoyo generoso del pnud, de la Agencia Sueca de
Desarrollo Internacional y de los muchos socios que han
venido vinculndose al proceso, nos proponemos dedicar
los prximos aos a varias actividades que nos parecen prioritarias y a las cuales quisiramos invitarlos:
Identicar, sistematizar y difundir buenas prcticas
o ejemplos concretos de cmo s es posible.
Evitar que el conicto se extienda a nuevas vctimas,
comunidades o regiones del pas.
Disminuir el nmero de combatientes ilegales, de vctimas y de personas afectadas.
Impedir la degradacin ulterior de las acciones.
Lograr que se respete el dih mientras dure el conicto.
Resarcir a las vctimas inocentes.
Castigar a los responsables de conductas criminales.
Reducir los daos del conicto sobre el desarrollo humano.

Acortar la duracin del conicto.
Poner punto nal a las acciones armadas.
Asegurar que las mltiples soluciones que no excluyen la salida militar ni la negociacin tengan el mejor impacto posible sobre el futuro de Colombia.
Lograr que la paz sea rme y duradera, esto es, que
los armados se desmovilicen y en su lugar no surjan otros
grupos similares.
Ayudar a que algunas buenas prcticas se consoliden o
sean replicadas en otras regiones o en otros contextos, mediante intercambios, pasantas y asistencia directa.
Acompaar procesos de capacitacin, consulta y participacin ciudadana que apunten a la construccin de la
paz y alimenten trabajos monogrcos paralelos a este informe nacional, pero concernientes a la situacin y posibilidades especcas de una regin o de un departamento.
Organizar una serie de foros y encuentros sobre cada
captulo del presente Informe, en asocio, entre otros, con
los comits regionales y con la red de corresponsales.
Mantener activa nuestra red virtual de buenas prcticas y desarrollo humano desde el sitio www.pnud.org.co/
indh, donde disponemos de un banco de informacin
y consulta dirigida y desde el cual se podr entrar en contacto con protagonistas y analistas.
A mediados del ao esperamos publicar un segundo texto resumen del dilogo en proceso. Conamos en que,
para entonces, nadie ms que el bambuco y el vallenato tengan permiso de hacer llorar el alma de la nacin.
Equipo coordinador del indh 2003
471
Anexo A
Lecturas sugeridas complementarias sobre el conflicto armado
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Anexo B
Estadsticas bsicas de desarrollo humano
Colombia. Evolucin del idh por componente 1990-2001
Aos
Esperanza
de vida
(aos)
Poblacin
analfabeta
%
Escolaridad
combinada
tasa
ndice
de logro
educativo
ndice de
esperanza
de vida
ndice
de PIB
ajustado
ndice de
Desarrollo
Humano
1990
67,8
10,8
0,594
0,793
0,714
0,625
0,711
1991
68,1
10,5
0,602
0,797
0,719
0,668
0,728
1992
68,6
10,2
0,608
0,801
0,726
0,668
0,732
1993
69,0
9,9
0,617
0,806
0,733
0,677
0,739
1994
69,4
9,4
0,645
0,819
0,740
0,702
0,754
1996
70,2
8,9
0,701
0,841
0,753
0,731
0,775
1997
70,7
8,6
0,720
0,849
0,762
0,717
0,776
1998
71,0
8,6
0,712
0,847
0,766
0,699
0,77
1999
71,3
8,3
0,700
0,845
0,771
0,662
0,759
2000
71,6
8,0
0,673
0,838
0,776
0,679
0,764
2001
71,9
7,5
0,682
0,844
0,781
0,688
0,771
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Departamentos
480
Esperanza de
vida al nacer
Tasa de
analfabetismo
Tasa matrcula
combinada
ndice de PIB
per cpita
Hombre
Mujer
Hombre
Mujer
Hombre
Mujer
Hombre
Mujer
IDG
IDH
1985
63,9
71,0
12,0
12,8
52,5
51,5
1,47
0,517
0,646
0,699
1994
65,2
73,4
9,4
9,4
63,1
64,9
0,723
0,598
0,718
0,754
1995
65,8
73,6
8,9
8,9
64,2
66,0
0,732
0,613
0,727
0,753
1996
66,5
74,0
8,8
8,7
66,7
69,1
0,742
0,625
0,738
0,775
1997
67,3
74,3
8,7
8,5
72,2
72,0
0,766
0,650
0,771
0,776
1998
67,6
74,5
8,8
8,5
70,2
72,1
0,746
0,638
0,767
0,771
1999
68,0
74,7
8,7
8,5
70,2
69,8
0,701
0,612
0,756
0,759
2000
68,4
74,9
8,0
8,1
67,8
66,8
0,725
0,617
0,760
0,764
2001
68,8
75,1
7,5
7,5
68,1
68,3
0,738
0,619
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1990
1991
1992
1993
1994
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Antioquia
0,702
0,716
0,718
0,724
0,746
0,774
0,770
0,765
0,753
0,758
0,772
Atlntico
0,745
0,759
0,764
0,769
0,776
0,795
0,788
0,782
0,769
0,773
0,779
Bogot D.C.
0,768
0,784
0,789
0,798
0,817
0,836
0,828
0,826
0,811
0,813
0,817
Bolvar
0,704
0,724
0,736
0,736
0,745
0,771
0,762
0,757
0,745
0,752
0,757
Boyac
0,691
0,709
0,711
0,723
0,730
0,752
0,745
0,731
0,720
0,732
0,739
Caldas
0,698
0,720
0,722
0,729
0,741
0,755
0,750
0,752
0,739
0,745
0,751
Caquet
0,654
0,673
0,676
0,680
0,694
0,716
0,714
0,730
0,716
0,730
0,733
Cauca
0,624
0,645
0,653
0,662
0,674
0,709
0,712
0,708
0,689
0,693
0,713
Cesar
0,664
0,683
0,685
0,689
0,709
0,744
0,736
0,732
0,718
0,724
0,722
Crdoba
0,669
0,689
0,687
0,686
0,707
0,742
0,736
0,736
0,725
0,738
0,741
Cundinamarca
0,723
0,738
0,741
0,746
0,759
0,788
0,779
0,768
0,761
0,765
0,771
Choc
0,611
0,625
0,632
0,630
0,649
0,680
0,672
0,673
0,667
0,669
0,680
Guajira
0,739
0,758
0,749
0,747
0,756
0,781
0,769
0,771
0,757
0,773
0,760
Huila
0,713
0,729
0,730
0,733
0,743
0,766
0,758
0,745
0,736
0,740
0,742
Magdalena
0,668
0,684
0,689
0,694
0,717
0,743
0,737
0,732
0,721
0,726
0,733
Meta
0,703
0,723
0,726
0,728
0,739
0,767
0,762
0,754
0,742
0,746
0,753
Nario
0,644
0,664
0,668
0,675
0,688
0,714
0,709
0,707
0,697
0,695
0,707
Nuevos departamentos
ND
ND
ND
ND
0,672
0,768
0,750
0,741
0,736
0,749
0,755
Norte Santander
0,686
0,698
0,700
0,715
0,704
0,733
0,726
0,723
0,714
0,720
0,725
Quindo
0,706
0,731
0,730
0,718
0,741
0,753
0,751
0,745
0,736
0,733
0,732
Risaralda
0,700
0,721
0,724
0,731
0,744
0,770
0,767
0,760
0,745
0,745
0,757
Santander
0,723
0,738
0,743
0,744
0,759
0,785
0,777
0,775
0,763
0,768
0,779
Sucre
0,662
0,673
0,681
0,686
0,701
0,728
0,723
0,723
0,712
0,725
0,725
Tolima
0,681
0,701
0,705
0,712
0,732
0,759
0,758
0,756
0,751
0,751
0,752
Valle del Cauca
0,708
0,726
0,734
0,747
0,767
0,796
0,791
0,787
0,773
0,781
0,786
Pas
0,711
0,728
0,732
0,739
0,754
0,775
0,776
0,771
0,759
0,764
0,771
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481

Esperanza de vida por sexo. 1985, 1994-2001
Fuente: Clculos PNDH a partir de DNP/DDS/GCV.
ndice de desarrollo relativo al gnero por departamento. 1997-2001
482
1997
1998
1999
2000
2001
1997
1998
1999
2000
2001
Bogot
0,825
0,824
0,810
0,811
0,816
La Guajira
0,772
0,768
0,755
0,768
0,755
Antioquia
0,763
0,760
0,747
0,752
0,766
Magdalena
0,730
0,724
0,718
0,716
0,724
Atlntico
0,783
0,778
0,765
0,768
0,775
Meta
0,756
0,749
0,731
0,736
0,745
Bolvar
0,752
0,749
Boyac
0,739
0,731
0,740
0,742
0,749
Nario
0,707
0,703
0,689
0,687
0,699
0,712
0,721
0,738
Norte de Santander
0,712
0,718
0,699
0,715
0,719
Caldas
0,744
0,747
0,734
0,740
0,746
Quindo
0,747
0,743
0,733
0,728
0,724
Caquet
Cauca
0,700
0,728
0,706
0,720
0,728
Risaralda
0,761
0,757
0,745
0,738
0,751
0,713
0,700
0,692
0,685
0,706
Santander
0,773
0,772
0,759
0,765
0,774
Cesar
0,731
0,725
0,713
0,716
0,710
Sucre
0,722
0,715
0,706
0,715
0,710
Choc
0,676
0,671
0,662
0,670
0,679
Tolima
0,754
0,751
0,748
0,747
0,746
Crdoba
0,724
0,735
0,717
0,746
0,735
Valle del Cauca
0,792
0,784
0,775
0,778
0,782
Cundinamarca
0,784
0,764
0,767
0,744
0,765
Pas
0,771
0,767
0,756
0,760
0,766
Huila
0,751
0,734
0,729
0,736
0,738
Fuente: Clculos PNDH a partir de Dane, censos, Encuesta Nacional de Hogares y DNP/DDS/GCV, proyecciones de poblacin.
Colombia, ndice de Potenciacin de Gnero.

1997, 1999 y 2001
Componente
Participacin poltica
1997
1999
El pib per cpita se calcula con la frmula:
2001
9,9
12,6
12,0
Administrativos y ejecutivos
41,4
45,2
40,6
Profesionales y tcnicos
46,5
49,3
49,8
4.431,2
3.988,3
4.084,9
IPG
0,493
0,516
0,511
IDH
0,776
0,759
0,771
El idh es un promedio simple del ndice de esperanza de

vida, el ndice de nivel educativo y el ndice del pib real per
cpita (ppa en dlares) ajustado. Es decir, se calcula dividiendo por tres, la suma de los ndices parciales.
ndice de Desarrollo de Gnero, IDG
PIB per cpita (US$ PPA)
Fuente: Clculos PNDH a partir de Encuesta Nacional de Hogares; Misin

Social/PNUD/DNP, Informe de Desarrollo Humano para Colombia, 2000.
ndice de Desarrollo Humano: IDH

El idh se basa en tres indicadores: longevidad, medida en
funcin de la esperanza de vida al nacer; nivel educacional,
medido en funcin de una combinacin de la tasa de alfabetizacin de adultos (ponderacin, dos tercios) y la tasa
bruta de matrcula combinada de primaria, secundaria y
superior (ponderacin, un tercio), y nivel de vida, medido
por el pib real per cpita (ppa en dlares).
En el clculo del idg se utilizan las mismas variables que

para el idh. Pero en este caso, se introduce un ajuste del
adelanto medio del pas en materia de esperanza de vida,
nivel educacional e ingresos en funcin del grado de disparidad entre hombres y mujeres.
En el idg se ajustan los valores mximos y mnimos de la
esperanza de vida para reflejar el hecho de que las mujeres
tienden a vivir ms que los hombres: el valor mximo de la
esperanza de vida para mujeres es , y el mnimo ,, mientras para los hombres son , y ,, respectivamente.
Para el clculo del ingreso, se estima la participacin femenina en los ingresos laborales, sobre la base de su participacin en la fuerza de trabajo, a partir de la siguiente frmula:
Participacin femenina en los salarios (Sf)
Valores mnimos y mximos:

Para el clculo del ndice, el pnud ha establecido valores
mnimos y mximos para cada uno de los indicadores:
Esperanza de vida al nacer: y aos
Alfabetizacin de adultos: % y %
Tasa bruta de matrcula combinada: % y %
pib real per cpita (ppa en dlares): dlares y .
dlares
Para cada componente del idh se obtiene un ndice, aplicando la frmula general:
donde:
Wf = salario femenino medio
Wm = salario masculino medio
eaf = participacin femenina en la pea y,
eam = participacin masculina en la pea.
El pib total se divide entre hombres y mujeres con arreglo
a la participacin femenina en los salarios. El pib per cpita
de las mujeres es:
donde:
Y es el ingreso o producto interno bruto total
483

Nf es el total de la poblacin femenina.

ndice de Potenciacin de Gnero, IPG
En el ipg se utilizan variables preparadas explcitamente para
la medicin de la potenciacin relativa de hombres y mujeres en esferas de actividad poltica y econmica.
Variables:
Ingreso: concebido como fuente de poder econmico,
que faculta a quien gana un ingreso para elegir entre un conjunto ms amplio de oportunidades y ejercer una gama ms
amplia de opciones.
Oportunidades profesionales y participacin de la mujer en la adopcin de decisiones econmicas, medida como
la participacin de la mujer en empleos clasificados como
administrativos o ejecutivos y en tareas profesionales o tcnicas.
Acceso a las oportunidades polticas y la participacin
en la adopcin de decisiones. Para el clculo del ipg en el
caso colombiano, se escogi el porcentaje de mujeres en el
Senado de la Repblica y en la Cmara de Representantes
para el total del pas.
Este indicador no debe interpretarse como uno de tipo
prescriptivo que busque fijar normas culturales universales. Lo que tiene importancia crucial no es llegar a un cierto
porcentaje de mujeres en algunas esferas polticas y econmicas escogidas, sino proporcionar igualdad de opciones a
hombres y mujeres. En el ipg se reflejan los resultados de la
participacin econmica y poltica. Esos resultados podran
ser causados por barreras estructurales al acceso femenino,
o ser consecuencia de los roles a los cuales unos u otras

aspiran en la sociedad. Esta cuestin incumbe al pueblo de
cada pas, el cual debe decidir por s mismo.
Construccin:
Para cada categora ocupacional se utiliza la metodologa del promedio ponderado de poblacin (-) a fin de
obtener un porcentaje equivalente igualmente distribuido
(edep) para hombres y mujeres, considerados en su conjunto. Una vez obtenido el edep, el valor resultante es indizado
por el % teniendo en cuenta que de no existir discriminacin alguna, la participacin de mujeres y hombres en cada
variable sera igual. Mientras que la variable que aproxima
la participacin en la esfera econmica es el promedio de
dos indicadores parciales: el ndice de puestos profesionales y tcnicos de un lado, y administrativos y ejecutivos de
otro; el ndice que refleja las oportunidades de las mujeres
en la esfera poltica, se obtiene directamente.
Ingreso: la variable escogida para reflejar el grado de control sobre los recursos econmicos es el pib per cpita sin
ajustar. No refleja la distribucin del ingreso ni del consumo dentro de la familia. Como en el caso del idg, se calcula
la participacin de hombres y mujeres para derivar el ingreso proporcionalmente distribuido, ponderando por (-).
Para construir el ndice se toma el ingreso per cpita resultante que comparado con el mnimo (us$ ppa) es expresado como porcentaje de la diferencia entre el ingreso mximo (us$ . ppa) y el mnimo.
A fin de obtener el valor final del ipg se suman los tres
ndices: de participacin y adopcin de decisiones en cuestiones econmicas, polticas, y el grado de control sobre los
recursos econmicos.
1. PNUD (1995), Informe sobre Desarrollo Humano, Bogot, Tercer Mundo Editores.
2. es el parmetro de aversin a la desigualdad y se toma como igual a 2, para representar la perfecta igualdad entre hombres y mujeres.
484
3. PNUD (1999), Informe sobre Desarrollo Humano, Bogot, Tercer Mundo Editores.
Anexo C
Notas tcnicas
1. Desarrollo Humano y Violencia

ndice de Desarrollo Humano (IDH)
corregido por violencia1
Para la construccin del idh los ndices correspondientes a
la esperanza de vida, la educacin y el ingreso, se calculan
segn la metodologa propuesta por los informes mundiales de desarrollo humano. La frmula general para cada ndice es:
i representa cada uno de los componentes del idh. xi efec.

corresponde al valor efectivo de la variable, xi min es su valor mnimo y xi max es su valor mximo. Este criterio general se ha modicado ligeramente en cada uno de los casos.
Los valores mnimo y mximo para la esperanza de vida son,
respectivamente, 25 y aos. Los del ingreso son us$ y
us$. (dlares ppa). Los valores mnimo y mximo de
la tasa de alfabetizacin de adultos son % y %. La tasa
bruta de matrcula combinada tambin utiliza los valores de
% y %.
En el caso de la tasa de homicidios, el ndice (Hom) se
construy de la siguiente manera,
Hom es el ndice de la tasa de homicidios. th, es la tasa de

homicidios (por . habitantes) de cada pas. th min y
th max son la tasas mnima y mxima. Los valores mnimo y

mximo aplicados para las comparaciones internacionales
del cuadro 4.1 son y . Para las comparaciones entre departamentos del cuadro . se us una tasa mxima de homicidios mucho menor (th max=) con el propsito de captar mejor las variaciones en el impacto regional de la violencia. Una vez que se han calculado cada uno de los ndices el
paso siguiente es la estimacin del idh incluyendo la tasa de
homicidios (idhh). El valor del idhh resulta de un promedio simple.
I representa el valor de cada uno de los i ndices. En las

estimaciones que ha realizado Naciones Unidas del idh los
tres factores que componen el ndice no se ponderan, as
que todos tienen el mismo peso relativo (1/3). Siguiendo este
mismo criterio, el idhh tambin resulta de un promedio simple. Desde el punto de vista normativo el promedio simple
signica que cada uno de los factores tienen la misma importancia.
La independencia es una caracterstica bsica que debe
cumplir los componentes de un indicador compuesto. La
reexin sobre la independencia del idhh es especialmente
relevante en los casos de la esperanza de vida y de la tasa de
homicidios. Considerar la tasa de homicidios como un factor distinto a la esperanza de vida se justica por dos razones: i) que el efecto directo de la violencia sobre la esperanza de vida es muy pequeo, y ii) que la correlacin entre el
ndice de homicidios y el de esperanza de vida es baja (,).
1. El IDH de Colombia que se presenta en el Cuadro 4.1. no es igual al del Cuadro 4.5. porque las fuentes que se utilizan para hacer las estimaciones nacionales
difieren ligeramente de las de Naciones Unidas.
485

Ambos ndices expresan la magnitud relativa del desplazamiento.
2. ndices de desplazamiento
El ndice de intensidad del desplazamiento (iid) se dene
como:
3. ndice de no degradacin de la guerra

Se dene como:
Donde
es la persona que abandon su asentamiento
en el departamento i, y Pi corresponde al total de habitantes
del departamento i.
El ndice de presin del desplazamiento (ipd) se dene
como:
Donde hci es cada homicidio no proscrito por el dih (homicidio en combate), hpoli es cada homicidio poltico fuera de combate y dpfi es cada desaparicin forzada.
4. Gobernabilidad y Violencia
Donde es la persona desplazada que se encuentra en el

departamento i (sea ste o no su lugar de origen, y Pi corresponde al total de habitantes del departamento i.
Para examinar la relacin entre gobernabilidad y violencia

(Captulo ), se tuvieron en cuenta dos ndices compuestos: uno de violencia y otro de gobernabilidad.
Tabla 1. Conjunto de variables usadas

para el ndice de gobernabilidad
Nombre
486
Descripcin
Tipo
ALCAM
Alcaldes amenazados
Discreta, Toma el valor 1 si se presenta el caso y 0 sin no.
ALCAS
Alcaldes asesinados
INSPOL
Inspeccin de polica por cada 1.000 habitantes
Continua
TELECAB
Oficinas de Telecom en Cabecera Municipal por cada 1.000 habitantes
Continua
SALUDC
Puestos de salud en Cabecera Municipal por cada 1.000 habitantes
Continua
EDUCAB
Planta Educativa Municipal por cada 1.000 habitantes
Continua
CARCEL
Crceles Cabecera Municipal por cada 1.000 habitantes
Continua
OFIPUB
Oficinas de Instituciones Pblicas cabecera por cada 1.000 habitantes
Continua
OFRECA
Oficina recaudos pblicos por cada 1.000 habitantes
Continua
ESFFIS
Esfuerzo fiscal municipal 1995
Continua
DEPFIN
Dependencia financiera municipal 1995
Continua
EGASTO
Eficiencia del gasto municipal 1995
Continua
DE8595
Diferencia esfuerzo fiscal municipal 85-95
Continua
DD8595
Diferencia dependencia financiera 85-95
Continua
ICV
ndice de Calidad de Vida
Continua
Tabla 2. Conjunto de variables usadas

para el ndice de violencia
Nombre
Descripcin
Tipo
HOMICID/1000
Homicidios
Continua
MASACRE
Masacres
DESEXPU
Desplazados (Expulsados del Municipio)
SINPOL
Municipios sin polica
FARC
Presencia FARC
ELN
Presencia ELN
AUTODE
Presencia AUC
TERROR
Categora Terrorismo
Discreta, Toma valores entre 1 y 10. Asigna el valor ms alto a los

municipios con acciones terroristas ponderadas por tipo de accin.
ndice de gobernabilidad
La Tabla contiene el listado de variables usadas para la
construccin del ndice de gobernabilidad.
Siete de las quince variables de la Tabla componen el
ndice de presencia estatal (presesta) que se dene como:
El ig es penalizado con - en el numerador si el alcalde es

vctima de amenaza (alcame) o de asesinato (alcas). Cuando un alcalde asesinado es reemplazado por otro que es amenazado entonces la penalizacin es de -.
ndice de violencia
La Tabla contiene el listado de variables usadas para la
construccin del ndice de violencia.
El ndice de violencia iv se dene como:
El ndice de gobernabilidad ig se dene como:
487

Anexo D
Lista de municipios vulnerables*
Departamento
488
Departamento
Municipio
Municipio
Antioquia
Abriaqu
26
Antioquia
Santo Domingo
Antioquia
Amalfi
27
Antioquia
Segovia
Antioquia
Andes
28
Antioquia
Turbo
Antioquia
Anor
29
Antioquia
Urrao
Antioquia
Apartad
30
Antioquia
Yarumal
Antioquia
Arboletes
31
Bolvar
Ach
Antioquia
Argelia
32
Bolvar
Crdoba
Antioquia
Betulia
33
Bolvar
El Carmen de Bolvar
Antioquia
Campamento
34
Bolvar
Morales
10
Antioquia
Cocorn
35
Bolvar
San Jacinto
11
Antioquia
Dabeiba
36
Bolvar
San Juan Nepomuceno
12
Antioquia
Giraldo
37
Bolvar
San Martn de Loba
13
Antioquia
Guarne
38
Bolvar
San Pablo
14
Antioquia
Jardn
39
Bolvar
Simit
15
Antioquia
La Unin
40
Boyac
Aquitania
16
Antioquia
Liborina
41
Boyac
Chita
17
Antioquia
Maceo
42
Boyac
Gmeza
18
Antioquia
Mutat
43
Boyac
Labranzagrande
19
Antioquia
Necocl
44
Boyac
Marip
20
Antioquia
Peque
45
Boyac
Muzo
21
Antioquia
San Carlos
46
Boyac
Pajarito
22
Antioquia
San Francisco
47
Boyac
Paya
23
Antioquia
San Luis
48
Boyac
San Eduardo
24
Antioquia
San Rafael
49
Boyac
Socot
25
Antioquia
Santa Brbara
50
Boyac
Socha
* Por orden alfabtico de departamentos y de municipios en cada departamento.
Departamento
Departamento
Municipio
Municipio
51
Caldas
Marmato
88
Cesar
Manaure
52
Caldas
Riosucio
89
Cesar
Pailitas
53
Caldas
Saman
90
Cesar
La Paz
54
Caldas
Victoria
91
Cesar
San Diego
55
Caquet
Albania
92
Cundinamarca
Caparrap
56
Caquet
Cartagena del Chair
93
Cundinamarca
Fosca
57
Caquet
El Doncello
94
Cundinamarca
Guayabetal
58
Caquet
El Paujil
95
Cundinamarca
La Palma
59
Caquet
Morelia
96
Cundinamarca
La Pea
60
Caquet
Puerto Rico
97
Cundinamarca
Medina
61
Caquet
San Jos de la Fragua
98
Cundinamarca
Pasca
62
Caquet
San Vicente del Cagun
99
Cundinamarca
Silvania
63
Caquet
Valparaso
100
Cundinamarca
Tocaima
64
Cauca
Almaguer
101
Cundinamarca
Vergara
65
Cauca
Bolvar
102
Cundinamarca
Viot
66
Cauca
Buenos Aires
103
Cundinamarca
Yacop
67
Cauca
Cajibo
104
Choc
Jurad
68
Cauca
Caldono
105
Choc
Ungua
69
Cauca
Caloto
106
Huila
Acevedo
70
Cauca
Corinto
107
Huila
Campoalegre
71
Cauca
El Tambo
108
Huila
Colombia
72
Cauca
La Sierra
109
Huila
Guadalupe
73
Cauca
La Vega
110
Huila
Hobo
74
Cauca
Morales
111
Huila
Isnos
75
Cauca
Piendam
112
Huila
La Argentina
76
Cauca
Rosas
113
Huila
La Plata
77
Cauca
San Sebastin
114
Huila
Palestina
78
Cauca
Santander de Quilichao
115
Huila
Pitalito
79
Cauca
Santa Rosa
116
Huila
Saladoblanco
80
Cauca
Timbo
117
Huila
San Agustn
81
Cauca
Toribo
118
Magdalena
Cinaga
82
Cesar
Aguachica
119
Magdalena
El Banco
83
Cesar
Agustn Codazzi
120
Magdalena
Fundacin
84
Cesar
Astrea
121
Magdalena
Plato
85
Cesar
Becerril
122
Meta
Castilla La Nueva
86
Cesar
El Copey
123
Meta
El Castillo
87
Cesar
La Jagua de Ibirico
124
Meta
Granada
489

Departamento
490
Departamento
Municipio
Municipio
125
Meta
Mesetas
162
Santander
Charta
126
Meta
La Macarena
163
Santander
Cimitarra
127
Meta
Lejanas
164
Santander
El Playn
128
Meta
San Juan de Arama
165
Santander
Enciso
129
Meta
Vista Hermosa
166
Santander
Florin
130
Nario
Ancuya
167
Santander
Floridablanca
131
Nario
El Rosario
168
Santander
Guepsa
132
Nario
La Cruz
169
Santander
Landzuri
133
Nario
Policarpa
170
Santander
La Paz
134
Nario
Ricaurte
171
Santander
Lebrija
135
Nario
Samaniego
172
Santander
Mogotes
136
Nario
San Pablo
173
Santander
Puerto Parra
137
N. de Santander
Abrego
174
Santander
Puerto Wilches
138
N. de Santander
Cachira
175
Santander
Rionegro
139
N. de Santander
Chitaga
176
Santander
Sabana de Torres
140
N. de Santander
Cucutilla
177
Santander
San Vicente de Chucur
141
N. de Santander
Durania
178
Santander
Simacota
142
N. de Santander
El Carmen
179
Santander
Suaita
143
N. de Santander
El Zulia
180
Santander
Sucre
144
N. de Santander
Hacar
181
Santander
Tona
145
N. de Santander
Labateca
182
Santander
Vlez
146
N. de Santander
La Playa
183
Sucre
Coloso
147
N, De Santander
Ocaa
184
Sucre
Ovejas
148
N. de Santander
Salazar
185
Tolima
Ataco
149
N, De Santander
San Calixto
186
Tolima
Chaparral
150
N. de Santander
Santiago
187
Tolima
Fresno
151
N. de Santander
Silos
188
Tolima
Natagaima
152
N. de Santander
Teorama
189
Tolima
Planadas
153
N. de Santander
Tib
190
Tolima
Rioblanco
154
N. de Santander
Toledo
191
Tolima
Rovira
155
Santander
Aguada
192
Tolima
San Antonio
156
Santander
Albania
193
Valle del Cauca
El Cerrito
157
Santander
Aratoca
194
Valle del Cauca
Ginebra
158
Santander
Betulia
195
Arauca
Arauquita
159
Santander
Bolvar
196
Arauca
Cravo Norte
160
Santander
Carcasi
197
Arauca
Saravena
161
Santander
Cerrito
198
Arauca
Tame
Departamento
Municipio
199
Casanare
Mani
200
Casanare
Nuncha
201
Casanare
Orocu
202
Casanare
Paz de Ariporo
203
Casanare
Pore
204
Casanare
Recetor
205
Casanare
Sabanalarga
206
Casanare
Tamar
207
Casanare
Tauramena
208
Casanare
Villanueva
209
Putumayo
Puerto Ass
La lista anterior se obtuvo sobre una base de municipios que cuentan con la informacin requerida para los ndices de gobernabilidad y de violencia descritos en el Anexo
C. Luego de ordenar, de menor a mayor los municipios con
un ndice de gobernabilidad inferior al promedio, y de mayor a menor los municipios con un ndice de violencia superior al promedio, se cotejaron ambos listados para identicar
aquellos que aparecen en ambos. Se excluyeron las capitales de departamento por las razones expuestas en el Captulo .
Entre los peor ubicados en ambos listados aparecen diez
municipios cuyo grado de vulnerabilidad es extremo: Arauquita en Arauca, Fundacin en Magdalena, El Playn en Santander, Teorama en Norte de Santander, Morales, La Vega,
La Sierra y Cajibo en Cauca, Cartagena del Chair en Caquet, y Socot en Boyac.
491

Anexo E
Listado de autoridades locales consultadas
492
. Adalberto Mercado, Alcalde de Sabanalarga,

Atlntico
. Adalberto Ballesteros, Alcalde de Cabuyaro, Meta
. Adriana Sarria, Alcaldesa de Fuente de Oro, Meta
. Agustn Santacruz, Concejal de Puerto Ass, Putumayo
. Aimer Cruz Rojas, Alcalde de Albania, Caquet
. Alberth Jos Rodrguez Lujn, Alcalde de Segovia,
Antioquia
. Alberto Salazar, Alcalde de Rosas, Cauca
. Aldemar Fajardo Ramrez, Alcalde de Cartagena del
Chair, Caquet
. Aldemar Penagos, Alcalde de Montaita, Caquet
. Alejandro Soto, Consejo Provincial Oriente
Antioqueo
. Alex Henao, Alcalda de la Unin, Antioquia
. Alfredo Almeida, Alcalde de Ipiales, Nario
. Alfredo Roncancio, Alcalde de Supa, Caldas
. Alonso Gavino, Concejo municipal Sonsn, Antioquia
. Alonso Tobn, Asamblea Departamental, Antioquia
. lvaro lvarez Encizo, Alcalde de Nario, Nario
. lvaro Guisao, Gobernacin de Antioquia
. lvaro Emilio Bucheli Herrera, Alcalde de Cumbal,
Nario
. lvaro Ramrez, Constituyente Floridablanca, Santander
. Amelia Mardach Seba Alcaldesa de Zambrano, Bolvar
. Amrica Millares, Ocina de Paz, Gobernacin de
Santander
. Ana Beln Rueda, Asamblea Constituyente
Floridablanca, Santander
. Ana de Jess Villa Medina, Alcaldesa de Ntaga, Huila
. Ana Elisa Ricardo Acosta, Alcaldesa de Morelia,
Caquet
. Anczar Jimnez, Alcalde de La Vega, Cauca
. ngel Orlando Acosta, Alcalde de Cubarral, Meta
. Anbal Zuluaga, Consejo Provincial, Rionegro Antioquia
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Antonio Gallego Henao, Alcalda de Argelia, Antioquia

Antonio Ortiz Riascos, Alcalde de La Tola, Nario
Antonio Puentes, Alcalde de Isnos, Huila
Arnulfo Mostacilla Carabal, Alcalde de Miranda,
Cauca
Asdrbal Mauricio Gmez, Secretario de Gobierno de
Caucasia, Antioquia
Asn Daz Daz, Alcalde de Morales, Bolvar
Aurelio Ramrez Ziga, Alcalde de Timbiqu, Cauca
Augusto Restrepo, Consejo Provincial, San Vicente,
Antioquia
Beatriz H. ValenciaAlcaldesa de San Juan
Nepomuceno, Bolvar
Bellisario Tao Useche, Alcalde de San Antonio, Tolima
Blanca Quijano, Secretaria de Educacin municipio de
Puerto Ass, Putumayo
Bolvar Lpez, Alcalde de Miln, Caquet
Candelario Salas Bocanegra, Alcalde de Simiti, Bolvar
Carlos Daz Redondo, Alcalde de Cartagena, Bolvar
Carlos Ivn Gonzlez, Alcalde de Leiva, Nario
Carlos Mario Geroldo, Constituyente Tarso, Antioquia
Carlos Meja, Secretario General, Gobernacin del Valle
Cecilia Correa, Secretaria de Planeacin Departamental
del Tolima
Csar Augusto Mayo, Alcalde de Mutat, Antioquia
Csar Augusto Robayo, Alcalde de Restrepo, Meta
Claudio Gmez, Alcalde de Campo la Cruz, Atlntico
Clodomiro Rivera, Alcalde de Garzn, Huila
Daro Echeverri, Director Ocina de Paz
y Convivencia Barrancabermeja, Santander
Daro Garca Ospina, Alcalda de Rionegro
Daro Rodrguez, Personera de Barrancabermeja,
Santander
David Lazada Losada, Alcalde de Planadas, Tolima
Delmar Augusto Burgos, Alcalde de Santa Rosa, Bolvar
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Diego Fernando Duque, Alcalde de Popayn, Cauca

Domingo Quinez, Alcalde de Magui, Nario
Ecceomo Forero, Alcalde de Roncesvalles, Tolima
Edgar Eladio Giraldo Morales, Alcalde de San Rafael,
Antioquia
Edgar Ivn Ramos Torres, Alcalde de Jambal, Cauca
Edgar Len Londoo, Asesor Planeacin de la Gobernacin de Tolima
Edilberto Arvalo Montesino, Alcalde de Mompx,
Bolvar
Eduardo Alvarado, Alcalde de Pasto, Nario
Eduardo Bermdez, Ocina de Desarrollo
Comunitario de Caloto, Cauca
Eduardo Mahecha Reyes, Secretario de Salud
alcalda de Teruel, Huila
Efrn Antonio Gil, Alcalde de Campamento, Antioquia
Egidio Valederrama, Alcalde de Guadalupe, Antioquia
Elas Jansa Vsquez, Alcalde de Puerto Wilches,
Santander
Elsa Gladis Cifuentes, Gobernadora de Risaralda
Emiliano Perea Crdoba, Alcalde de Viga del Fuerte,
Antioquia
Eugenio Prieto, Gobernador de Antioquia
Euler Aldemar Martinez Rodrguez, Alcalde de
Guachucal, Nario
Ever Antonio Rojas Rico, Alcalde de Rioblanco, Tolima
Ezequiel Jimnez, Consejo Municipal, Sonsn,
Antioquia
Ezequiel Rodrguez, Alcalde de San Pablo, Bolvar
Fabio Trujillo, Secretario Departamental de Agricultura, Nario
Fabio Villa, Federacin Nacional de Concejos
Farith Gmez Rubiano, Alcalde de Tello, Huila
Ftima Patio Rivera, Secretario de Salud Alcalda de
Caucasia, Antioquia
Florentino Tandioy Gaviria, Alcalde de Santiago,
Putumayo
Floro Alberto Tunubal Paja, Gobernador del Cauca
Flover Edmundo Meza Sevillano, Alcalde de Valle del
Guamuez, Putumayo
Francisco Antonio Lucum Lara, Alcalde de Padilla,
Cauca
Francisco Javier Glvez, Alcalde de Tulu, Valle del
Cauca
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Francisco Manotas, Alcalde de Ponedera, Atlntico

Freddy Daz Gutirrez, Alcalde de El Dorado, Meta
Gabriel Pavi, Alcalde de Toribo, Cauca
Garibaldi Marchena, Alcalde de Cicuco, Bolvar
Gerardo Hernandez, Alcalde de lIes, Nario
Gerardo Montoya, Gobernacin del Tolima
Gerardo Mosquera, Alcalde de Francisco Pizarro, Cauca
Germn Caldern Caldern, Alcalde de Pitalito, Huila
Germn Villegas Villegas, Gobernador del Valle del
Cauca
Gilberto Cadavid, Concejal Sonsn, Antioquia
Gilma Grajales Corts, Alcalda de Sonsn, Antioquia
Gilma Mantilla, Directora Salud Pblica, Alcalda de
Bogot, Secretaria Distrital de Salud
Gladys Helena Girn, Personera Municipal, San Luis,
Antioquia
Gonzalo Botero Maya, Alcalde de Magangue, Bolvar
Guillermo Alfonso Jaramillo Martnez,
Gobernador del Tolima
Guillermo Len Pelez Arias, Alcalde de Cocorn,
Antioquia
Guillermo Zapata, Gobernacin de Antioquia
Gustavo Adolfo Arango, Asamblea constituyente la Pintada, Antioquia
Harold Mauricio Casas, Alcalde de Pez, Cauca
Hctor Daro Velazco, Alcalde de El Bagre, Antioquia
Hctor Javier Osorio Botello, Alcalde de Neiva, Huila
Herbey Rodrigo Ordez Muoz, Alcalde de San
Sebastin, Cauca
Henry Beltrn Daz, Alcalde de Lejanas, Meta
Henry Usuriaga, Programa Colombia Joven Villarrica,
Cauca
Hermjenes Obando, Alcalde de Sotar, Cauca
Hernn Vargas, Alcalde de Palermo, Huila
Hernando Chindoy, Gobernador resguardo indgena de
Aponte, el Tabln de Gmez, Nario
Hernando Duque, Alcalde de Santa Luca, Atlntico
Hernando Martnez, Alcalde de San Luis, Antioquia
Hernando Rafael Montes, Alcalde de Altos del Rosario,
Bolvar
Huber Hernandez, Alcalde de Paujil, Caquet
Hugo Acero, Subsecretario Convivencia y seguridad ciudadana, Alcalda Bogot
493

494
. Hugo Adrin Corrales Gallego, Alcalde de Puerto

Caicedo, Putumayo
. Hugo Barrera Gmez, Alcalde de Cceres, Antioquia
. Humberto de Jess Lpez, Alcalde de Florida, Valle del
Cauca
. Humberto Caiafa Rivas, Alcalde de Barranquilla, Atlntico
. Ignacio Becerra lvarez, Alcalde de Crdoba, Bolvar
. Irne Antonio Rojas Duarte, Alcalde de Acevedo, Huila
. Isaac Vzquez, Alcalde de Luruaco, Atlntico
. Ivn Agustn Santacruz, Alcalde de La Florida, Nario
. Ivn Daro Castao, Alcalda de Granada,
Cundinamarca
. Ivn Gerardo Guerrero Guevara, Gobernador de
Putumayo
. Ivn Moreno, Alcalde de Bucaramanga, Santander
. Jaime Mosquera Borja, Alcalde de Buenaventura, Valle
del Cauca
. Jaime Ospina Galindo, Alcalde de Chaparral, Tolima
. Jair Garca, Consejo Provincial, Nario, Antioquia
. Jairo Agudelo Flrez, Alcalde (e) de Puerto Caicedo,
Putumayo
. Jairo Alberto Saenz Londoo, Secretario
de Salud, Alcalda de Armenia
. Jairo Antonio Correa Muoz, Alcalde de Dabeiba,
Antioquia
. Javier Delgado, Secretario Privado Gobernacin
de Nario
. Javier Rodrguez, Alcalde de Sabanagrande, Atlntico
. Jess Antonio lvarez Mora, Alcalde de La Plata, Huila
. Jhon Maro Rodrguez, Alcalde de Cali, Valle del Cauca
. Jhon Jairo Bohrquez, Alcalde de Buga, Valle del Cauca
. Joaqun Emilio Garca, Alcalde de San Agustn, Huila
. John Fredy Orozco, Alcalde (e) de Valdivia, Antioquia
. John Jairo Bohrquez, Alcalde de Buga, Valle del Cauca
. Jorge Enrique Daz, Alcalde de San Juanito, Meta
. Jorge Enrique Len, dap, Alcalda de Bogot
. Jorge Hernando Clavijo, Alcalda de la Unin, Nario
. Jorge Hernando Naranjo, Alcalda de la Unin, Nario
. Jorge Miguel DaiseAlcalde de Achi, Bolvar
. Jorge Orlando Gutirrez, Alcalde de Ituango,
Antioquia
. Jorge Portocarrero, Asesor del Alcalde de Santa Brbara, Cauca
. Jos Aubrello Zamora, Alcalde de Puerto Guzmn,

Putumayo
. Jos Dariel Cardona Ciro, Alcalde de San Francisco,
Antioquia
. Jos Demetrio Galindez, Alcalde de Pata, Cauca
. Jos Gmez Villamizar, Gobernador de Santander
. Jos Humberto Quiroga, Consejero Indgena, Huila
. Jos Juventino Gutirrez iustes, Alcalde de Ortega,
Tolima
. Jos Luis Usaga, Alcalde de Peque, Antioquia
. Jos Mendoza, Alcalde de Repeln, Atlntico
. Jos Perdomo, Alcalde de Baraya, Huila
. Juan Alcides Santaella G., Gobernador del Norte de
Santander
. Juan Carlos Ortiz, Alcalde de Rivera , Huila
. Juan Carlos Restrepo, Director Departamento Admn.
de Planeacin, Bolvar
. Juan de Dios Martnez, Alcalde de Sucre, Cauca
. Juan De Jess Crdenas Chvez, Gobernador del Huila
. Juan E. Corts, Alcalde de Tumaco, Nario
. Julio Barba, Secretara de Salud Barrancabermeja,
Santander
. Julio Csar Ardila, Alcalde de Barrancabermeja,
Santander
. Julio Humberto Pozos Melo, Supervisor de educacin
para el municipio de Puerto Ass, Putumayo
. Laura Gilma Moreno, Alcaldesa de El Castillo, Meta
. Leandro Vargas Gonzlez, Alcalde de Teruel, Huila
. Len Jairo Usma, Concejo Pueblo Rico, Antioquia
. Leonardo Padilla Pinto, Asamblea Constituyente
Mogotes, Santander
. Leonel Meneses Dorado, Alcalde de Argelia, Cauca
. Leonel Meneses, Alcalde de Argelia, Cauca
. Libardo Pea Trujillo, Alcalde de Gigante, Huila
. Liliana Escobar, Secretara de Medio Ambiente, Gobernacin de Antioquia
. Lucas Daz Vives, Alcalde de Barranco de Loba, Bolvar
. Luis Alfonso Arias, Gobernador de Caldas
. Luis Alfredo Jaramillo, Alcalde de Policarpa, Nario
. Luis Antonio Motta, Alcalde de Campo Alegre, Huila
. Luis Argirio Manco Usuaga, Alcalde de Giraldo,
Antioquia
. Luis Carlos Becerra, Alcalde de Valparaiso, Caquet
. Luis Carlos Torres, Gobernador del Meta
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Luis Colorado, Alcalde de Surez, Cauca

Luis Daniel Vargas Snchez, Gobernador de Bolvar
Luis Eduardo Daz , Alcalde de San Martn, Meta
Luis Fernando Colorado Aponza, Alcalde de Surez,
Cauca
Luis Fernando Velsquez, Gobernador del Quindo
Luis Gmez Pimiento, Asesor del Secretario de
Planeacin
Luis Orlando Daz, Asesor de Municipios del Norte del
Cauca
Luis Prez Gutirrez, Alcalde de Medelln, Antioquia
Luis Roberto Ortiz Bravo, Alcalde de San Francisco,
Putumayo
Luis Suaza Maldonado, Alcalde de Colombia, Huila
Luis Torrenegra, Alcalde de Manat, Atlntico
Luz Amparo Martnez, Directora Calidad de la educacin, Secretara de educacin de Bogot
Luz Mara Zapata Londoo, Gobernacin de Antioquia
Manuel Alzate Restrepo, Alcalde de Puerto Ass,
Putumayo
Manuel Guillermo Mora, Alcalde de Ccuta, Norte de
Santander
Manuel Hurtado Mosquera, Concejal Miranda, Cauca
Mara ngela Barrera, Consejo Provincial de Oriente,
Antioquia
Mara Edis Dinas, Alcaldesa de Villa Rica-Cauca
Mara Eugenia Prez Cardona, Consejo de Planeacin
Neiva, Huila
Mara Fernanda Solano A., Personera Municipal, Tello,
Huila
Mara Quinez, Consultiva Departamental para Comunidades Negras, Nario
Mario Botache Sandoval, Alcalde de Solano, Caquet
Mario Londoo Arcila, Alcalde de Armenia
Marlen Alvarado, Alcaldesa de Cumaral, Meta
Martha Elena Bedoya, Alcaldesa de Pereira
Martn de la Cruz, Alcalde de Valle del Guamez,
Putumayo
Martin Tengan, Alcalde de Aldana, Nario
Melquisedec Achury Gmez, Alcalde de Isnos, Huila
Merly Fonseca Restrepo, Alcaldesa de Arenal, Bolvar
Miguel Angel Gmez, Alcalde de Taraz, Antioquia
Miguel Alirio Rocero, Alcalde de Orito, Putumayo
Miguel Antonio Ospina, Alcalde de La Argentina, Huila
. Miguel Floriano, Alcalde de Guadalupe, Huila

. Milton Bravo Rojas, Alcalde de Villa Garzn, Putumayo
. Mnica Arias, Secretaria de Salud, Alcalda de Pereira,
Risaralda
. Nstor Eugenio Ramrez, Alcalde de Manizales, Caldas
. Nstor Len Ramrez, Alcalde de San Vicente del
Cagun, Caquet
. Nstor Montoya Blandn, Concejal de Sonsn
. Nstor Pastor Franco, Alcalde de Beln de los
Andaques, Caquet
. Nidia Gutirrez, Secretaria de Planeacin, Caquet
. Nubia Henao Garca, Alcaldesa de Granada, Meta
. Odilia Castaeda Daz, Secretaria de Desarrollo,
Nario, Antioquia
. Olga Benavides, Secretaria de Salud, Alcalda de Pasto
. Oliva Olivella, Secretaria de Gobierno,
Barrancabermeja
. Omar Lpez, Alcalde de Villavicencio, Meta
. Omar Ospino Gutirrez, Alcalde de Calamar, Bolvar
. Omar Varn, Alcalde de El Doncello, Caquet
. Orlando Fuentes Sanguinetti, Alcalde de Cantagallo,
Bolvar
. Orlando Osorio, Consejo municipal, Sonsn
. Oscar Bolaos, Alcalde de Puerto Gaitn, Meta
. Oscar marino, Alcalde de Solita, Caquet
. Otomar J. Lascarro, Alcalde de El Carmen de Bolvar,
Bolvar
. Otoniel Paz Eraso, Alcalde de Santa Brbara, Nario
. Pablo Adriano Muoz Parra, Gobernador de Caquet
. Pablo Rodrguez, Alcalde de Olaya Herrera, Nario
. Parmenio Cullar Bastidas, Gobernador de Nario
. Paula Carrillo, Secretara de Educacin, Alcaldia de
Bogot
. Pedro Dorado, Alcalde de Samaniego, Nario
. Pedro Isaac Lang, Presidente jac Barrio el Carmn
Cceres, Antioquia
. Pedro Jos Moreno, Miembro de la jac Barrio el Carmen
Cceres, Antioquia
. Pablo Rodrguez, Alcalde de Olaya Herrera, Nario
. Plutarco Sandoval, Alcalde de Buenos Aires, Cauca
. Ramn Antonio Lema Hurtado, Alcalde de Betulia,
Antioquia
. Ral Delgado, Alcalde de Pasto, Nario
495

. Ricardo Alfredo Cifuentes, Alcalde de Santander de

Quilichao, Cauca
. Ricardo Lentino Brieva, Alcalde de San Jacinto, Bolvar
. Rigoberto Snchez Tamayo, Alcalde de Algeciras, Huila
. Roberto Monterrosa, Vice secretario departamental del
Interior, Atlntico
. Roberto Padilla, Alcalde de Usiacur, Atlntico
. Roco Pineda, Ocina dih, Gobernacin de Antioquia
. Rodrigo Ordez, Alcalde de San Sebastin, Cauca
. Rubn Daro Andrade Hoyos, Alcalde de Rovira,
Tolima
. Sal Rodrguez, Alcalde de Yond, Antioquia
496
. Sigfredo Nez Machuca, Alcalde de El Pen, Bolvar

. Tatiana Serrato, Secretaria de Gobierno departamental,
Gobernacin del Huila
. Ventura Daz Meja, Gobernador del Atlntico
. Vctor Polo, Alcalde de Suan, Atlntico
. Viverlis de la Hoz Mercado, Alcaldesa de Arroyo Hondo, Bolvar
. William Lapoto, Constituyente Tarso, Antioquia
. Wilmar Gonzlez Cruz, Alcalde de Dagua, Valle del
Cauca
. Yecenia Man Gomez, Consejo Don Matas, Antioquia
Anexo F
Gua de la pgina web
http://www.pnud.org.co/indh2003
La pgina web del proceso del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, Entender para cambiar las races locales del conicto (indh, 2003), ofrece a sus visitantes la posibilidad de acercarse a una novedosa mirada sobre el
conicto colombiano a travs del desarrollo humano. El
indh , sobre la base del Informe El conicto: callejn con
salida, signica una novedad en la medida en que es una
herramienta interactiva que cuenta con mltiples recursos,
y cuyo objetivo es constituirse en el punto de referencia obligado acerca del conicto armado en Colombia.
Puede inscribir su correo electrnico para recibir informacin sobre las ltimas
actualizaciones de la web del INDH 2003.
Qu encuentro?
En su recorrido por www.pnud.org.co/indh2003, usted
podr tener acceso a:
En nuestra pgina web podr recorrer cada uno de los captulos del INDH
2003, enriquecidos con recursos como foros, enlaces
Encuentre informacin sobre los integrantes de los diferentes comits del
y documentos especializados
INDH 2003 de su ciudad o regin
497

Mantngase informado sobre las ltimas noticias del proceso del INDH 2003
498
El indh completo y por captulos, con recursos

adicionales (organizados por los temas del Informe) como
documentos asociados, textos inditos, buenas prcticas,
enlaces, foros y contactos.
Los detalles sobre el proceso de consulta y elaboracin del indh 2003, su equipo coordinador, sus comits, su
red de corresponsales en todo el pas, sus interlocutores,
contactos y enlaces.
Los materiales de difusin diseados especialmente
para divulgar la experiencia integral del indh 2003.
Las ltimas noticias y los ms importantes eventos del
proceso del indh , as como los boletines de prensa
que elabora el equipo del indh .
Los documentos relacionados con el conicto armado
y la violencia en Colombia, entendidos como los factores
clave en la reexin acerca de la realidad del pas y sus obstculos y posibilidades para alcanzar el desarrollo humano.
Los informes nacionales y mundiales, y otros documentos para entender las dimensiones tericas y prcticas sobre las cuales se fundamenta el paradigma del desarrollo
humano, as como su evolucin y la forma como se han desarrollado indicadores para medirlo.
En constante actualizacin, esta pgina web pretende
convertir el indh en un punto de referencia a la hora de
acercarse de manera novedosa al conicto armado en Colombia, observado esta vez desde la perspectiva del desarrollo humano.
Estn disponibles para descargar los ms actualizados artculos y documentos

relacionados con los captulos del INDH 2003 y en general, con el desarrollo
humano, el conflicto armado y la violencia en Colombia.
La pgina como herramienta para

participar en la construccin de la paz
Al navegar por nuestra pgina web usted podr formar parte de la comunidad del Informe :
Accediendo a los boletines y noticias en constante actualizacin.
Inscribiendo su direccin electrnica en nuestra base
de datos, para empezar a recibir informacin general y especializada del indh.
Vinculando su institucin a travs del dilogo, difusin y apropiacin de las propuestas del indh.
Participando en los foros, organizados de acuerdo a
los temas tratados en los diferentes captulos del indh.
Haciendo parte de los eventos de difusin del indh
Solicitando informacin en su rea de inters.
Sean todos bienvenidos a formar parte de esta comunidad.
Glosario de abreviaturas
accu: Autodefensas Unidas de Crdoba y Urab

aid: Agency for International Development
ama: Asociacin de Municipios del Alto Ariari
Anapo: Alianza Popular Nacional
Ancol: Agencia de Noticias Colombianas
Andas: Asociacin Nacional de Ayuda Solidaria
Anmucic: Asociacin Nacional de Mujeres Campesinas e
Indgenas de Colombia
Anuc: Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos
Asdi: Agencia Sueca de Desarrollo Internacional
Asfaddes: Asociacin de Familiares de DetenidosDesaparecidos
atpdea. Ley de preferencia comercial andina para la
erradicacin der narcticos
auc: Autodefensas Unidas de Colombia
bid: Banco Interamericano de Desarrollo
cae: Centro de Atencin Especializada
ccn: Comisin de Conciliacin Nacional
cdr: Centro de Desarrollo Rural
ce: Comisin Europea
Ceja: Centro Editorial Javeriano
Cicad: Comisin Interamericana para el Control de Abuso de
Drogas
cicr: Comit Internacional de la Cruz Roja
cif: Certicado de incentivo forestal
cne: Consejo Nacional de Estupefacientes
Coce: Comando Central del eln
Coda: Comit Operativo para la Dejacin de Armas
Codhes: Consultora para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento
Coeducar: Programa Presidencial Colombia Joven
Conase: Consejo Nacional de Lucha contra el Secuestro y
Dems Atentados contra la Libertad Personal
Conpes: Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
Convivir: Cooperativas de Convivencia y Seguridad Ciudadana

Cops: Ocina de servicios policiales orientados a la comunidad
(Cops, por sus sigla en ingls)
Crece: Centro de Estudios Regionales Cafeteros y
Empresariales
Crer: Comit de Reglamentacin y Evaluacin de Riesgos
cri: Cruz Roja Internacional
cti: Cuerpo Tcnico de Investigacin
: Central Unitaria de Trabajadores
Dane: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
das: Departamento Administrativo de Seguridad
ddr: Programa de Desarme, Desmovilizacin y Reintegracin
de ex Combatientes del pnud-oim.
dea: Drug Enforcement Agency
desc: Derechos econmicos, sociales y culturales
dgr: Direccin General de Reinsercin
Dian: Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
dih: Derecho internacional humanitario
dijin: Direccin Central de Polica Judicial
dp: Defensora del Pueblo
Ecopetrol: Compaa Colombiana de Petrleos
eln: Ejrcito de Liberacin Nacional
epl: Ejrcito Popular de Liberacin
erg: Ejrcito Revolucionario Guevarista
erp: Ejrcito Revolucionario del Pueblo
Faep: Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera
Farc-ep: Fuerzas Armadas Revolucionarias de ColombiaEjrcito del Pueblo
fcpa: Foreign Corrupt Practices Act
Fenacon: Federacin Nacional de Concejales
Fenalco: Federacin Nacional de Comerciantes
Fensoagro: Federacin Nacional Sindical Agraria
Fensuagro: Federacin Nacional Sindical Unitaria Agraria
ff aa: Fuerzas Armadas
499

500
ff mm: Fuerzas Militares

fgn: Fiscala General de la Nacin
Finagro: Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario
fip: Fondo de Inversin para la Paz
fip: Fundacin Ideas para la Paz
fnr: Fondo Nacional de Regalas
Fomypyme: Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo
Tecnolgico de las micro, pequeas y medianas empresas
Fondelibertad: Fondo para la Defensa de la Libertad Personal
del Ministerio de Defensa
Fundaec: Fundacin para la Aplicacin y Enseanza de las
Ciencias
Funsarep: Fundacin Santa Rita para la Educacin y
Promocin
G : Grupo de los siete pases ms industrializados: Canad,
Francia, Alemania, Italia, Japn, Reino Unido, Estados
Unidos. Llamado G desde que se incorpor Rusia.
Ga: Grupo de Accin Financiera sobre el Blanqueo de
Capitales (en ingls fatf: Financial Action Task Force on
Money Laundering)
Gac: Grupo de Accin Financiera del Caribe
Gasud: Grupo de Accin Financiera de Sudamrica contra el
Lavado de Activos
Gaula: Grupo de Accin Unicada por la Libertad Personal
icbf: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
icfes: Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin
Superior
icr: Incentivo de capitalizacin rural
Idepaz: Fundacin Ideas para la Paz
igac: Instituo Geogrco Agustn Codazzi
iica: Instituto Interamericano de Cooperacin para la
Agricultura
iid: ndice de intensidad del desplazamiento
Incora: Instituto Colombiano de Reforma Agraria
indh: Informe Nacional de Desarrollo Humano
inmlcf: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses
Inravisin: Instituto Nacional de Radio y Televisin
Inurbe: Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y
Reforma Urbana
ipa: International Peace Academy
ipd: ndice de presin del desplazamiento por departamento
ips: Instituciones prestadoras de servicios de salud
ira: Iniciativa Regional Andina

M-: Movimiento de Abril
masc: Mecanismos alternativos de solucin de conictos
men: Ministerio de Educacin Nacional
Mencoldes: Fundacin Menonita para el Desarrollo
Misma: Sistema del manejo de informacin para la accin de
minas antipersona de la Vicepresidencia de la Repblica
ocde: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico
oea: Organizacin de Estados Iberoamericanos
ofp: Organizacin Femenina Popular
oia: Organizacin Indgena de Antioquia
oim: Organizacin Internacional de Migraciones
oit: Organizacin Internacional del Trabajo
onu: Organizacin de Naciones Unidas
Pademer: Proyecto de Apoyo al Desarrollo de la Microempresa
Rural
padh: Programa de Atencin Humanitaria al Desmovilizado del
Ministerio de Defensa
pcc: Partido Comunista de Colombia
pdpmm: Programa de Desarrollo y Paz del Madalena medio
peace: Poverty Eradication and Community Empowerment
Program
Peir: Proyectos institucionales de educacin rural
pgn: Procuradura General de la Nacin
pib: Producto interno bruto
pnr: Plan Nacional de Rehabilitacin
pnud: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
prdp: Programas regionales de desarrollo y paz
Prodepaz: Red de programas regionales de desarrollo y paz
Proexport: Promocin comercial de las exportaciones no
tradicionales colombianas
rcn: Radio Cadena Nacional
Redepaz: Red Nacional de Iniciativas contra la Guerra y por la
Paz
ros: Reporte de operaciones sospechosas
rss: Red de Solidaridad Social
sat: Sistema de Atencin Tutorial
sat: Sistema de alerta temprana
Sena: Servicio Nacional de Aprendizaje
sep: Sistema de seguridad y justicia penal
Siac: Special Immigration Appeals Commission
Sintagro: Sindicato de Trabajadores Agropecuarios de
Antioquia
Sintrabanano: Sindicato de Trabajadores Bananeros

Sintrainagro: Sindicato de Trabajadores de la Industria
Sisbn: Sistema de Seleccin de Beneciarios para Programas
Sociales
sisd: Sistema de Indicadores Sociodemogrcos
sur: Sistema
nico de Registro de la Red de Solidaridad Social
Telecom: Empresa Nacional de Telecomunicaciones
uiaf: Unidad Administrativa Especial de Informacin y
Anlisis Financiero
uif: Unidades de Inteligencia Financiera
Umata: Unidad de asistencia tcnica agropecuaria
unodc: United Nations Ofce on Drugs and Crime

undp: United Nations Development Programme
unfpa: Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
Unicef: Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
up: Unin Patritica
urss: Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
usaid: United States Agency for International Development
uso: Unin Sindical Obrera
Uxos: Explosin de artefactos abandonados (por su sigla en
ingls)
Vallenpaz: Corporacin para el Desarrollo y Paz del Valle
501

ndice general
Seamos realistas, pidamos lo imposible!

Alfredo Witschi-Cestari
Una sola mano no aplaude

Olof Skoog
El desarrollo humano, una opcin inaplazable

Carolina Barco
Agradecimientos
Introduccin
Gua del lector
Primera Parte. El conflicto

Captulo 1. Orgenes: guerra en la periferia
Captulo 2. Expansin: la guerra en las regiones
Captulo 3. Degradacin: una guerra de perdedores
Segunda Parte. Conflicto y desarrollo humano

Captulo 4. Daos al desarrollo: las opciones truncadas
Captulo 5. Las vctimas: una guerra injusta
Captulo 6. El desarrollo humano: salida del callejn
Tercer Parte. Una estrategia integral
502
Captulo 7. Cuidar a la gente: seguridad ciudadana y justicia
Captulo 8. Humanizar la guerra mientras dure
Captulo 9. Atender a las vctimas: retorno, reparacin y reconciliacin
Captulo 10. Deshacer los ejrcitos: la desvinculacin de combatientes
Captulo 11. Para no ir a la guerra: prevencin del reclutamiento
Captulo 12. Desfinanciar la guerra: blindaje de rentas
Captulo 13. Desnarcotizar el conflicto: la lucha contra la droga
Captulo 14. Gobiernos para la paz: el papel de lo local
Captulo 15. Gestin de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
Captulo 16. Redescubrir la poltica: votos en vez de balas
Captulo 17. Pactar la paz: implicaciones para una negociacin
Cuarta Parte. Los otros actores

Captulo 18. Cambiar los imaginarios: educacin y medios de comunicacin
Captulo 19. La cosa es con todos: sociedad civil y comunidad internacional
Eplogo. El camino por delante
Anexos
A. Lecturas sugeridas complementarias sobre el conflicto armado en Colombia
B. Estadsticas bsicas de desarrollo humano
C. Notas tcnicas
D. Lista de municipios vulnerables
E. Relacin de autoridades locales consultadas
F. Gua de la pgina web
Glosario de abreviaturas
503

ndice de recuadros
1.1 Voces de emancipacin
Alfredo Molano y Constanza Ramrez
1.2 Un pas sin clase gobernante
Marco Palacios
1.3 Queremos una paz sin hambre y sin represin
Manuel Marulanda Vlez
2.1 Los escenarios de la violencia
Fernn Gonzlez SJ
2.2 Guerrilla y administracin de justicia
Comandante Jairo Martnez de las Farc
3.1 Las nuevas guerras
Mary Kaldor
3.2 Dos casos de terror
4.1 Radiografa de un pas
lvaro Uribe Vlez
4.2 Las cifras sobre violencia deben mirarse con cautela
4.3 Un conflicto con mucho impacto
Sal Franco
4.4 Pistas para construir un pas
Gustavo Wilches
5.1 Cerca de 130.000 minas antipersonal en Colombia
Observatorio de Minas - Vicepresidencia de la Repblica
5.2 Conflicto en el Choc. Talanquera nada pacfica
Luis Carlos Osorio
5.3 La cultura ms all de la guerra
Abadio Green
5.4 Mujeres que sufren el conflicto

504
Mesa de trabajo Mujeres en Conflicto
7.1 Tendencias actuales de polica
Hugo Frhling
7.2 Corrupcin y compras militares en otras partes del mundo
Transparencia Internacional e INDH 2003
7.3 Legislacin antiterrorista
INDH 2003
7.4 Visiones alternativas de la seguridad: hablan tres lderes
Martha Luca Ramrez, Antanas Mockus y Enrique Pealosa
8.1 La ONU y los derechos humanos: 27 recomendaciones para Colombia
Michael Frlingh
8.2 Un secuestrado que el ro no se llev
Camilo Gmez
8.3 Con la fe del carbonero y el valor de la palabra
Fabio Ariel Cardozo
9.1 Lo que detiene la guerra
Harrieth Hidalgo
9.2 Los desplazados: otras voces, otros destinos
Mara Teresa Muoz
9.3 Urgencia de resolver crisis humanitaria
Luis Alfonso Hoyos
10.1 Cuando el corazn late al ritmo de un reinsertado
10.2 En el carrusel de la vida
10.3 Congo: desmovilizacin y desarme informales
Ral Rosende y Max Halty
10.4 Flor viva: una iniciativa de vida
10.5 Ruanda: experiencias de atencin y reintegracin
10.6 En comunidades indgenas del Cauca. Espacio de reencuentro
11.1 Testimonio de una nia desvinculada del conflicto
11.2 Vctimas de abuso sexual: espacios de silencio
11.3 Escuela nueva: nios en pos del caf
Mauricio Perfetti y Pablo Jaramillo
505

11.4 En Medelln empresarios comprometidos

con oportunidades para jvenes desvinculados
11.5 La msica: semillero de paz
11.6 Reconstruccin del tejido social
Coalicin contra la Vinculacin de Nios, Nias y Jvenes al Conflicto Armado
12.1 Firmas internacionales que aseguran secuestros
Pax Christi
12.2 Organismos internacionales contra el lavado de activos
13.1 Guerra civil y drogas
Paul Collier
13.2 La violencia: tribunal de la ilegalidad
Ibn de Rementera
13.3 Reduccin de daos en la demanda y en la oferta
Transnational Institute
13.4 Recuperar la competitividad para el campo
Fabio Trujillo
14.1 Alcaldes en medio del conflicto
14.2 Cauca: minga de gobernabilidad por un real Estado social de derecho
Floro Tunubal
14.3 No a la eutanasia de los municipios
14.4 Cinco experiencias de accin colectiva local y regional frente a la violencia
15.1 Siginificado del impuesto patrimonial a la tierra
Hernn Echavarra Olzaga
15.2 En la selva amaznica: tierras de colonizacin y reserva
15.3 De enemigos a socios
15.4 La vida con dignidad
Francisco de Roux SJ
16.1 Reforma poltica y paz
Fernando Londoo Hoyos
16.2 Estados de excepcin (conmocin interior) y lmites a la protesta social

506
Comisin Colombiana de Juristas
16.3 Por qu un Estado regional
Jaime Castro
17.1 La democracia segn las Farc
Juan Guillermo Ferro y Graciela Uribe
17.2 Propuesta de Asamblea Nacional Constituyente
Comisin de Personalidades
18.1 Un vivero para la reconciliacin
Gonzalo Agudelo
18.2 Educar para la diferencia
Hernando Gmez Buenda
18.3 Dos golazos a los medios
18.4 La otra disputa
Luis Fernando Barn Porras
18.5 El dilogo por Urab
18.6 La dignidad y la intimidad ponen lmites
19.1 Cuatro lecturas desde la sociedad civil:
Rubiano, Garca-Pea, Fundacin Ideas para la Paz, Garay
19.2 Laboratorios de paz: la apuesta de la Unin Europea

a una solucin no militarista al conflicto
Nicola Bertolini
19.3 Poltica exterior colombiana frente a la paz y la guerra

Parte del mundo o aliado militar de una potencia?
Luis Eduardo Garzn
19.4 Comunidad internacional y paz
Augusto Ramrez Ocampo
19.5 Una agenda de cooperacin para la paz de Colombia
Ana Teresa Bernal y Antonio Sanguino
507

ndice de cuadros, grficos y diagramas
508
Cuadro 2.1. Acciones de los grupos armados 1985-2002
Cuadro 2.2. Caracterizacin inicial de las regiones ms afectadas por el conflicto
Cuadro 4.1 ndice de desarrollo humano e ndice de desarrollo humano

corregido por violencia en distintos pases
Cuadro 4.2 Homicidios totales y homicidios por razn del conflicto, 1997-2002
Cuadro 4.3 Tasa de desercin escolar de municipios

segn presencia y tipo de actor armado
Cuadro 4. 4 Costos brutos del conflicto armado como porcentaje del PIB
Cuadro 4.5 IDH departamental corregido por violencia
Cuadro 4.6. Impacto de la violencia en la esperanza de vida (EV) y en el

ndice de desarrollo Humano (IDH) por departamentos (ao 2000)
Cuadro 5.1 Homicidios en combate, segn tres fuentes 1997-2002
Cuadro 5.2 Actos de violencia poltica contra las bases de apoyo

Cuadro 5.3 Variacin anual del nmero de actos de violencia poltica contra las
bases de apoyo de los grupos armados irregulares 2000-2002 (porcentajes)
Cuadro 5.4 Masacres 1997-2002
Cuadro 5.5 Desapariciones forzadas 1997-2002
Cuadro 5.6 Nmero de personas desplazadas, por departamento

de donde fueron expulsadas 2000-2002
Cuadro 5.7 Nmero de hogares desplazados, 2000-2002
Cuadro 5.8 Nmero y porcentaje de personas desplazadas,

segn modalidad de desplazamiento 2000-2002
Cuadro 5.9 ndice de intensidad del desplazamiento (IID)

e ndice de presin del desplazamiento (IPD) por departamento
Cuadro 5.10 Ataques a poblaciones 1997-2002
Cuadro 5.11 Nmero de vctimas de minas antipersona y UXOS 1990-2002
Cuadro 5.12 Nmero de familias beneficiarias del componente de

ayuda humanitaria del programa de atencin integral a municipios
afectados por la violencia poltica, de la RSS 1999-2002
Cuadro 5.13 Secuestros 1997-2002
Cuadro 5.14 Presuntos responsables de diversos actos

de violencia poltica 2000-2002 (porcentajes)
Cuadro 5. 15 Responsables del desplazamiento forzado de personas.

Diversos perodos, alrededor de 2000-2002 (porcentajes)
Cuadro 5.16 Homicidios polticos de sindicalistas 1999-2002
Cuadro 5.17 Homicidios y desapariciones forzadas de defensores

de derechos humanos 1996-2002
Cuadro 5.18 Homicidios polticos de indgenas 1998-2002
Cuadro 5.19 Desapariciones forzadas de indgenas 1998-2002
Cuadro 5.20 Mujeres vctimas de muertes en combate, homicidios polticos

por fuera de combate y desapariciones forzadas, segn presuntos autores
Cuadro 5.21 Nmero de hogares desplazados

por gnero de la jefatura de hogar 2001-2003
Cuadro 5.22 ndice de no degradacin de la guerra 1997-2002
Cuadro 6.1 Dos estrategias frente al conflicto colombiano
Cuadro 6.2 Polticas pblicas con incidencia directa sobre el conflicto armado
Cuadro 7.1 Manifestaciones de la falta de balance funcional en el SSJP
Cuadro 7.2 Presupuesto de entidades del sistema de seguridad y justicia penal

Cuadro 7.3 Destinacin del aporte de Estados Unidos al Plan Colombia

(millones de dlares de 2001)
Cuadro 7.4 Crecimiento de la industria de vigilancia privada
Cuadro 9.1 Amenazados cubiertos por los programas de proteccin

del Ministerio del Interior 2000-2002
Cuadro 9. 2 Ejecucin de recursos de los programas de proteccin

del Ministerio del Interior 2000-2002 (millones de pesos corrientes)
509

Cuadro 9. 3 Nmero de familias atendidas y recursos ejecutados en la atencin

humanitaria a vctimas de actos terroristas y tomas guerrilleras
1997-2002 (millones de pesos corrientes)
Cuadro 9.4. Recursos con que contaba la Red de Solidaridad Social

a finales de 2002 para atender sus responsabilidades
Cuadro 10.1 Flujograma de desmovilizacin y reinsercin mayores de edad
Cuadro 10.2 Zonas de desvinculacin de nios, nias y jvenes
Cuadro 10.3 Flujograma de desvinculacin y reinsercinmenores de edad
Cuadro 11.1 Zonas de reclutamiento procedencia de los nios(as) por departamentos
510
Cuadro 11.2 Haz paz: un nuevo enfoque de poltica
Cuadro 11. 3 Lneas y mecanismos de la poltica Haz Paz
Cuadro 11.4 Focalizacin de Jvenes en Accin
Cuadro 12.1. Ingresos estimados de la guerrilla (millones de dlares anuales)
Cuadro 12.2 Autores de secuestro 2002
Cuadro 13.1 Evolucin del rea de cultivos de coca

en Colombia, Per y Bolivia Hectreas
Cuadro 14.1 Distribucin, segn categora, del gasto total en justicia

seguridad y orden pblico del nivel municipal para 1998
Cuadro 14.2 Gastos en seguridad ciudadana

y justicia en los municipios vulnerables (2001)
Cuadro 14.3 Municipios muy pequeos en algunos departamentos (2002)
Cuadro 14.4 Resumen de las competencias en el rgimen

especial para municipios vulnerables
Cuadro 16.1 Funciones de los partidos
Cuadro 16.2 Dos tipos de partido
Cuadro 17.1 Propuestas programticas de los actores armados
Grafico 4.1 Los que ms caen y los que ms suben en ranking del IDH por violencia
Grfico 4.2 Intensidad del conflicto y cultivos ilcitos
Grafico 4.3 Posibles efectos directos e indirectos del conflicto armado

sobre el crecimiento econmico
Grfico 6.1 Un esquema del conflicto colombiano
Grfico 7. 1 Mapa institucional del sistema
Grfico 12.1 Secuestros en Colombia
Grfico 12.2 Modalidades de secuestro 2002
Grfico 12.3 Hurto de combustibles 1996-2000
Grfico 13.1 Evolucin del rea de cultivos de coca en Colombia
Grfica 14.1 Poblacin en los municipios vulnerables
Grfico 15.1 Agricultura y pastos: usos y vocacin (millones de hectreas)
Grfico 15.2 Porcentaje del rea sembrada segn tamao de finca
Grfico 17.1 Pato-conejo
Diagrama 13.1. Diamante en la industria ilegal de las drogas
511

ndice de mapas
512
Mapa 1.1 Mapa de la U
Mapa 2.1 Presencia territorial de las Farc en los 70
Mapa 2.2 Frecuencia de conflictos por la tierra 1980-1995
Mapa 2.3 Distribucin espacial de acciones violentas realizadas

por las Farc, durante el perodo1985-1994

por las Farc, durante el perodo1995-2002

por el ELN, durante el perodo1985-1994

por el ELN, durante el perodo 1995-2002

por las Autodefensas, durante el perodo1985-1994

por las Autodefensas, durante el perodo 1995-2002
Mapa 2.9 Presencia paramilitar 1985-1997
ndice de fotos
Foto 1.1 Guadalupe Salcedo
Foto 1.2 Guerrilleros formados en la plaza de Cabrera, Cundinamarca
Foto 1.3 Juan de la Cruz Varela
Foto 1.4 Columna de Villarrica
Foto 2.1 Guerrilleros de las Farc
Foto 2.2 Reunin de las Autodefensas Unidas de Colombia en el nudo de Paramillo
Foto 3.1 Campesinos desplazados
Foto 3.2 Manifestacin en Bogot
Foto 4.1 Estacin de polica de Silvia, Cauca
Foto 5.1 Desplazados de El Aro
Foto 5.2 Guerra en las ciudades
Foto 6.1 Educacin
Foto 6.2 Nios en la escuela
Foto 7.1 Policas carabineros
Foto 7.2 Las caravanas Vive Colombia
Foto 7.3 El Ministerio Pblico
Foto 7.4 Audencia pblica
Foto 8.1 Protesta de las madres de policas y soldados secuestrados
Foto 8.2 Historia de secuestro y liberacin
Foto 8.3 Estatua de la paz
Foto 9.1 Atencin a desplazados
Foto 9.2 Desplazados del Naya
Foto 10.1 Entrega de armas
Foto 10.2 Los programas de desmovilizacin de combatientes
513

514
Foto 11.1 Menor en las filas de la guerrilla
Foto 11.2 La participacin de nios en el conflicto
Foto 12.1 Decomiso de una tonelada de cocana
Foto 12.2 El secuestro extorsivo con fines econmicos
Foto 12.3 La guerrilla y los paramilitares han entrado fuerte

en el negocio de la herona
Foto 13.1 Primera fumigacin de cultivos ilcitos en el Cagun
Foto 13.2. Erradicacin voluntaria y manual de cultivos
Foto 14.1. Acto de resistencia civil en el Cementerio Central de Bogot
Foto 14.2 Habitantes de Jambal, Cauca
Foto 15.1 Estudiantes y profesores marchan en Tunja
Foto 15.2 Disturbios de vendedores ambulantes en el centro de Bogot
Foto 15.3 Grupo de sindicalistas
Foto 15.4 Protestas por medidas de la Secretara de Educacin
Foto 16.1 Plaza de Bolvar de Bogot
Foto 16.2 Protestas de grupos indgenas
Foto 16.3 Protesta sindical
Foto 17.1 Pactos de paz y convivencia entre bandas
Foto 17.2 Soldados patrullan las afueras de Bogot
Foto 17.3 Jornadas de reflexin sobre gobernabilidad
Foto 17.4 Nios sensibles a la situacin del pas
Foto 18.1 El alma de las cosas, montaje de El Colegio del Cuerpo
Foto 18.2 La responsabilidad de los medios en el conflicto
Foto 18.3 Fotgrafos de prensa protestan
Foto 19.1 La Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia, Carolina Barco,

y el Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan
Foto 19.2 Entrada del ejrcito a San Vicente del Cagun
Foto 19.3 Callejn con salida
Este libro, compuesto en caracteres Bulmer y Humanist de la casa Adobe,

se termin de imprimir en el mes de septiembre del 2003
en los talleres de Panamericana Formas e Impresos S.A.,
en Bogot, Colombia. Cuidaron la edicin Claudia P. Bedoya,
Camilo Jimnez, Mario Jursich Durn y John Naranjo
de la Editorial El Malpensante S. A.

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EQUIPO COORDINADOR DEL INDH 2003

Carlos Vicente de Roux

El conflicto, callejn con salida

Roco Rubio Serrano

Andrea del Pilar Arboleda

Carlos Alberto Chica Arias

Alfonso Lpez Michelsen

Augusto Ramrez Ocampo

Ex ministro de Relaciones Exteriores

Monseor Pedro Rubiano

Preparacin editorial, diseo de pginas interiores,

MIEMBROS DEL COMIT ACADMICO

COMIT CONSULTIVO NACIONAL

Parmenio Cullar Bastidas

Luis Eduardo Garzn

Ana Mercedes Gmez

Luis Alfonso Hoyos

Jorge Eduardo Camelo

Panamericana Formas e Impresos S. A.

Luz Amparo Medina

Diseo de cartula y material promocional

Mara Victoria Duque Lpez

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Centro de Solidaridad con los Periodistas

Programa Presidencial de los Derechos Humanos y

Eje Cafetero (Quindo, Risaralda y Caldas)

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Monseor Ramn Daro Molina. Obispo de la

Ruth Leonor Crdoba. Rectora de la Esap

Padre Carlos Arturo Daz. Rector de la Universidad Santo Toms

Valle del Cauca

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Seamos realistas, pidamos lo imposible!*

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Una sola mano no aplaude

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El desarrollo humano, una opcin inaplazable

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respaldo y compromiso en las discusiones durante todo el

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El conflicto, callejn con salida

Desde esta perspectiva pluralista se entiende bien que

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A partir de la presentacin del nuevo paradigma en ,

cnones de la ciencia social. Por eso aqu hemos tratado de

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de los cuales se ocupan, respectivamente, los Captulos

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Gua del lector

Comenzamos por vericar el hecho bsico: la guerra

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Fuente: INDH, 2003

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