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Conflicto Armado
Conflicto Armado
Marc-Andr Franche
Especialista en desarrollo humano del Programa
de las Naciones Unidas para el DesarrolloPNUD
Investigadores invitados
Fernando Bernal
Jorge Ivn Gonzlez
Carlos Eduardo Jaramillo
Contribuciones especiales
Coordinador de comunicaciones
Editora general
Helda Martnez
Ex presidente de la Repblica
Colaboracin editorial
Mauricio Hernndez
Apoyo editorial
Editorial El Malpensante
Mario Jursich Durn
Camilo Jimnez
John Naranjo
Claudia P. Bedoya
Presidente de la Conferencia
Episcopal Colombiana
Embajador de Suecia
Ricardo Alonso
Impresin
Impreso en Colombia / Printed in Colombia
Eugenio Marulanda
Gerente
PRODUCCIN EDITORIAL
Marcela Giraldo
Presidente de Confecmaras
Rafael Santos
Codirector de El Tiempo
Olof Skoog
Pgina internet
Nazih Richani
Mauricio Romero
Manuel Salazar
Len Valencia
RED NACIONAL DE CORRESPONSALES
Gonzalo Agudelo (Villavicencio)
Benhur Cern (Pasto)
Omar Camargo (Villavicencio)
Fidel Garca (Cartagena)
Miguel Garzn (Pasto)
Jorge Giraldo Ramrez (Medelln)
Eduardo Gmez (Popayn)
Carlos Monje (Neiva)
Mara Teresa Muoz (Cali)
Mauricio Perfetti (Manizales)
Carlos Ariel Ruiz (Popayn)
Adriana Santacruz (Cali)
Rubiela Tapazco Arenas (Armenia)
Melquicedec Torres (Neiva)
William Navarro (Barranquilla)
Instituciones que prestaron su concurso
Agencias del Sistema de las Naciones
Unidas en Colombia
Asociacin de Familiares de Detenidos y Desaparecidos (Asfaddes)
Asociacin de Municipios del Alto Ariari
Justicia y Paz
Caracol Televisin
Casa de la Mujer
COMITS CONSULTIVOS
DEPARTAMENTALES
Antioquia
Eugenio Prieto. Gobernador
Luis Prez Gutirrez. Alcalde de Medelln
Monseor Alberto Giraldo. Arzobispo de Medelln
Alberto Uribe. Rector de la Universidad de
Antioquia
Mara Ins Restrepo. Directora de Comfama
Atlntico
Ventura Daz Meja. Gobernador
Humberto Caiafa Rivas. Alcalde de Barranquilla
Monseor Rubn Salazar Gmez. Arzobispo de
Barranquilla
Juan Romero Mendoza. Rector de la Universidad
del Atlntico
Arnold Gmez Mendoza. Presidente del Comit
Intergremial
Bolvar
Luis Daniel Vargas. Gobernador
Carlos Daz Redondo. Alcalde de Cartagena
Monseor Carlos Jos Ruiseco. Arzobispo de
Cartagena
Contraalmirante Guillermo Barrera. Comandante
de la Fuerza Naval
Sergio Hernndez Gamarra. Rector de la Universidad de Cartagena
Rolando Bechara. Rector de la Universidad del
Sin
Patricia Martnez. Rectora de la Universidad Tecnolgica
Dionisio Vlez. Rector del Instituto Antonio
Arvalo
Luis Manuel Avendao Feria. Presidente del Comit Intergremial
Marina Mosquera. Directora ejecutiva Convergencia
Cauca
Floro Tunubal. Gobernador
Diego Fernando Duque. Alcalde de Popayn
Monseor Ivn Antonio Marn. Arzobispo de
Popayn
Danilo Reinaldo Vivas. Rector de la Universidad
del Cauca
Miguel Fernndez. Director del Cima
Anatolio Quir. Consejero Mayor del Cric
Luis Elbert Vergara. Presidente de Agropenca
Manuel Jos Bravo. Presidente del Comit
Intergremial y Empresarial del Cauca
Huila
Juan de Jess Crdenas. Gobernador
Hctor Javier Osorio. Alcalde de Neiva
Meta
Luis Carlos Torres. Gobernador
Omar Lpez. Alcalde de Villavicencio
Monseor Octavio Ruiz Arenas. Obispo de
Villavicencio
Padre Crisanto Ramos. Director Pastoral Social
Islena Prez de Parrado. Rectora de la Universidad
de los Llanos
scar Castaeda. Presidente de la junta directiva
de la Cmara de Comercio de Villavicencio
Nario
Parmenio Cullar Bastidas. Gobernador
Eduardo Alvarado. Alcalde de Pasto
Monseor Enrique A. Prado. Obispo de la Dicesis de Pasto
Pedro Vicente Obando. Rector de la Universidad
de Nario
Norte de Santander
Juan Alcides Santaella. Gobernador
Manuel Guillermo Mora. Alcalde de Ccuta
Monseor Oscar Urbina Ortega. Obispo de Ccuta
Luis Emiro Bueno. Rector de la Universidad Libre
Carlos Garca Herreros. Rector de la Escuela de
Administracin Pblica
Hctor Miguel Parra Lpez. Rector Universidad
Francisco de Paula Santander
Martha Haydee Pea. Rectora de la Universidad
Antonio Nario
Andrs Entrena Parra. Rector de la Universidad de
Santander
Jos Eustogio Colmenares. Director de La Opinin
Raquel Galvis. Fundacin Progresar
Ciro Ramrez. Presidente del Comit Intergremial
Santander
Jos Gmez Villamizar. Gobernador
Ivn Moreno. Alcalde de Bucaramanga
Monseor Vctor Manuel Lpez. Arzobispo de
Santander
Alfredo Witschi-Cestari
Representante Residente del pnud en Colombia Coordinador Residente
y Coordinador Humanitario del Sistema de las Naciones Unidas en Colombia
* Grafito en Pars. Mayo de 1968.
El anlisis y las recomendaciones de este Informe no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, su junta
directiva ni la de sus Estados miembros. El informe es una publicacin independiente preparada por encargo del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un
equipo de prestigiosos consultores y asesores y el equipo coordinador del Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003 dirigido por Hernando
Gmez Buenda.
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Carolina Barco
Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia
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Agradecimientos
La preparacin de este Informe cont con la colaboracin y
participacin de numerosas entidades pblicas y privadas,
as como de especialistas, acadmicos, gobernadores, alcaldes, empresarios, dirigentes laborales, lderes regionales y
pblico en general. Todos, de diversas formas, han aportado con sus ideas y experiencias a su realizacin. En tal sentido el Equipo coordinador del Informe en nombre del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud)
agradece su participacin, entusiasmo, apoyo y colaboracin.
Ofrece su reconocimiento a los colegas del pnud y a todas las personas de las Agencias del Sistema de las Naciones Unidas que apoyaron el proceso. En especial, expresa
su gratitud al liderazgo y conanza de Csar Miquel, Alfredo
Witschi-Cestari y Ren Mauricio Valds.
Especial agradecimiento merece la colaboracin brindada por la Direccin para Amrica Latina y el Caribe del pnud,
en particular de su directora, Elena Martnez, y la Divisin
de Organizaciones de la Sociedad Civil de la Direccin para
Recursos y Alianzas Estratgicas. Se subraya el apoyo de la
Unidad de Informes Nacionales de Desarrollo Humano de
la Ocina del Informe Mundial de Desarrollo Humano, en
particular de Sarah Burd-Sharps.
Sin el apoyo sostenido de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional, en particular de Elisabet Hellsten, no
hubiera sido posible realizar este proceso. De igual forma
se reconoce el aporte de la Embajada Real de Suecia en Colombia, en especial al embajador Olof Skoog e Ingemar Cederberg.
Tambin hace extensivo el reconocimiento a los miembros de los comits Consultivo Nacional y Acadmico, sin
cuyo concurso no hubiera salido a la luz este Informe. Su
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Introduccin
Por qu este Informe?
La tarea esencial de la onu es velar por la seguridad humana. Estas palabras del Secretario General Ko Annan bastaran para entender por qu el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (pnud) decidi dedicar su Informe
de Desarrollo Humano para Colombia (indh) al problema
acuciante del conicto armado.
En efecto. El desarrollo humano se dene como el aumento de las opciones para que los habitantes de un pas
puedan mejorar su vida, y el conicto armado, infortunadamente, se ha convertido en el mayor obstculo para que los
colombianos puedan mejorar sus vidas.
Pero lo inverso tambin es cierto: aumentar las opciones
es la mejor manera de resolver el conicto armado. A partir
de una comprensin adecuada de sus races y expresiones
diversas, las polticas pblicas deben desincentivar la opcin de la violencia y proveer opciones alternativas a las comunidades, a las vctimas y a los combatientes. Este Informe es un esfuerzo por aclarar cules son y cmo pueden
concretarse tales opciones en el caso de Colombia y sus regiones.
Qu es desarrollo humano?
Hablando con propiedad, el desarrollo humano es una teora
y una metodologa del desarrollo econmico, poltico y social que pretende integrar y superar los principales enfoques
convencionales. En particular, el desarrollo no se reduce al
aumento de la riqueza o del ingreso per cpita sino que abarca otros valores la equidad, la democracia, el equilibrio
ecolgico, la justicia de gnero,etc. que tambin son esenciales para que los seres humanos podamos vivir mejor.
1. Discurso en la presentacin del Informe final de la Comisin Carnegie sobre Prevencin de Conflictos Letales, Nueva York, febrero 5, 1998.
2. Esta definicin, hoy clsica, se propuso por primera vez en el Informe de Desarrollo Humano de 1990 (PNUD, 1990: 33).
3. Tal es el ttulo del celebrado libro de Amartya Sen, Premio Nobel de Economa y, al lado de Mahbub ul Haq, inspirador del paradigma de desarrollo humano
(Sen, 1999).
4. Por razones de espacio y de fluidez, en adelante no usaremos la doble expresin de gnero; pero si algo distingue al paradigma de desarrollo humano es su
especial inters en los desaventajados a cualquier ttulo empezando, por supuesto, por su gnero.
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etc.). Dicho de modo breve, la metodologa propia del desarrollo humano consiste en buscar integracin y sinergias
entre programas o estrategias con capacidad probada para
lograr objetivos parciales de desarrollo econmico, poltico
o social.
Qu es un informe de desarrollo humano?
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sobre las vctimas (Captulo ) y explicando cmo el desarrollo humano dara solucin al conicto (Captulo ).
La Tercera Parte describe con algn detalle las polticas, programas o medidas concretas que, a la luz de lo anterior, seran ms tiles para atenuar o corregir los daos y
facilitar la solucin del conicto armado. Coherente con el
enfoque integral o sistmico del desarrollo humano, esta
parte contiene propuestas tocantes a la seguridad ciudadana y la justicia (Captulo ), a la ampliacin del campo humanitario (Captulo ), a la atencin de vctimas del conicto (Captulo ), a la desvinculacin de combatientes (Captulo ), a prevenir el reclutamiento (Captulo ), a secar
las nanzas de la guerra (Captulo ), a combatir el narcotrco (Captulo ), a fortalecer la gobernabilidad local (Captulo ), a resolver las tensiones sociales que nutren el conicto de modo ms directo (Captulo ), a repolitizar las
luchas populares (Captulo ) y a las negociaciones de paz
(Captulo ).
La Cuarta Parte se concentra en el papel que podran
desempear el sistema cultural sistema educativo y medios de comunicacin y los actores distintos del Estado
colombiano sociedad civil y comunidad internacional
Bibliografa y referencias
Sen, Amartya (), Development as Freedom, Nueva York, Alfred A. Knopf.
Eliade, Mircea (), Historia de las creencias y de las ideas religiosas desde la poca de los descubrimientos hasta nuestros das, Madrid, Editorial Herder.
pnud (), Informe de Desarrollo Humano, Bogot, Tercer Mundo.
pnud (), Poltica corporativa sobre los Informes Nacionales de Desarrollo Humano, Nueva York, pnud/oidh.
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El Informe hace el esfuerzo de evitar tales extremos. Al explicar el conicto tratamos de incluir todos los factores y slo
los factores que tienen una relacin directa, especca y bien
establecida con las acciones armadas. Al proponer soluciones que es nuestro inters mayor tratamos de ser realistas
sin ser fatalistas y de ser optimistas sin pecar de ingenuos. El
enfoque balanceado nos plantea un problema que honestamente debemos compartir con el lector: el mensaje del
libro no se capta si no se lee entero. Dicho de otro modo: a
un conflicto enredado no se le pueden dar explicaciones
simples ni, sobre todo, soluciones simples. Por eso la invitacin a mantener la vista en el conjunto, a no dejar que el
rbol una hiptesis dudosa, una frase infortunada tape
el bosque que interesaba explorar. Tambin por eso esta gua
del lector, este mapa inicial de los captulos y el argumento
que intentaremos desarrollar.
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Diagrama 2
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Primera parte:
El conflicto
Captulo 1
Orgenes:
guerra en la periferia
Agradecimientos
La preparacin de los tres primeros captulos cont con la
colaboracin del Comit Acadmico del Informe, con el
cual se dise la estructura de esta primera parte. Un especial reconocimiento a sus integrantes, as como a Fernn Gonzlez y Marco Palacios por la elaboracin de los
recuadros respectivos.
Pgina anterior: Foto 1.1 Guadalupe Salcedo, comandante guerrillero de los llanos (circa 1955) Archivo El Tiempo.
ste captulo examina los orgenes del conicto armado, no por erudicin histrica sino para entender su
naturaleza. La idea bsica podra parecer polmica y en realidad es sencilla: con todo su horror y su dolor, el conicto
se ha ensaado sobre todo en la periferia campesina y ha
sido marginal al sistema poltico colombiano. Esta marginalidad que sin duda ha disminuido de manera dramtica
en los ltimos aos fue sin embargo decisiva para formar
el carcter y los modos de actuar de los armados, de suerte
que el remedio del conicto pasa por apreciar aquella marginalidad.
El captulo empieza por resumir y entrelazar tres hiptesis histricas ya bastante bien establecidas. Primera: en las
zonas de colonizacin hay espacio para ejrcitos no estatales. Segunda: el Frente Nacional puso n a La Violencia
pero dej remanentes de guerrilla social en el campo. Tercera: Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
Ejrcito del Pueblo (Farc-ep, o simplemente Farc) nacieron de tales remanentes, como un proyecto revolucionario
pero marginal en trminos geogrcos y polticos; otras guerrillas, pese a ser ms urbanas en su origen, tambin acabaron en la periferia; y lo propio sucede con los paramilitares.
Ms importante: aunque las revoluciones suelen tener
origen campesino, en Colombia no se daban las condiciones para el triunfo de la insurgencia, as que sta se desvi o
en todo caso no pudo llegar al centro de la poltica. Pero
tambin el Estado fracas en no haber podido prevenir ni
resolver el conicto; y es porque, en virtud de su fragmentacin, la clase dirigente no articul una estrategia proporcionada a la gravedad, complejidad, profundidad y persistencia del problema, vale decir, no lo ubic en el centro
de la poltica.
Se advierte que las palabras centro y periferia, igual
que otras expresiones similares, se utilizan aqu como un
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Expulsado por la pobreza o la violencia y atrado por la ilusin de prosperidad e independencia, el colono tpico tumba monte y se endeuda con un socio capitalista o con proveedores locales para explotar su parcela. Pero el colono
tiene pocas probabilidades de xito: la inexistencia o escasez de ahorros iniciales, la caresta de los suministros, las
dicultades de comercializacin, la inestabilidad en el precio de los productos que ofrece, la falta de servicios y subsidios estatales, y los monopolios que enfrenta al comprar o
vender, corren todos en su contra. As, una mala cosecha
signica que el socio capitalista o terrateniente en potencia
se queda con la tierra y sus mejoras, lo cual reinicia el
ciclo de latifundio y trabajadores desposedos que buscan
otra oportunidad.
Cada territorio de colonizacin es pues un cementerio
de ilusiones. Campesinos que soaron con su nca o
citadinos que creyeron en toda suerte de empresas descabelladas y medio oscuras: poner un bar, alquilar lanchas
(johnsons), exportar pjaros tropicales, enguacarse con oro
o esmeraldas, robar bonitamente a los indgenas, sembrar
cacao, marihuana o palmitos segn est el negocio, vender
sexo a sobreprecio, construir casas o piscinas cuando hay
boom, jornalear en banano o en palma por un
La colonizacin ha sido un proceso espontneo y no
salario bueno, reclutar incautos para una nuedirigido por el Estado. Expulsado por la pobreza o la
va religin, entrar de raspachn para acabar
violencia y atrado por la ilusin de prosperidad e intal vez de qumico, llegar de polica, de insdependencia, el colono tpico tumba monte y se
pector o de juez y hacerse rico, olvidar, olvidar
endeuda con un socio capitalista o con proveedores
en todo caso, y volver a empezar otro proyeclocales para explotar su parcela.
to que esta vez s me sacar de pobre. Algunos, en efecto, salen de pobres. Otros muchos
la zona cafetera; latifundio dentro y, sobre todo, fuera de los salen a ratos de la pobreza, porque casi siempre resulta alAndes).
guien ms vivo que estafa al empresario medio oscuro. La
En los mrgenes lejanos, o llanuras y bosques de la historia se repite con variantes en cada vida y cada territoCosta Pacca, la Orinoquia y la Amazonia. Esta fase se ace- rio, aunque el paso del tiempo va decantando quines son
lera durante las ltimas dcadas como resultado del ya di- los dueos y de qu son dueos.
cho excedente demogrco, del desplazamiento forzado por
Dicho de otro modo: en esas zonas de frontera interla violencia y de bonanzas locales lcitas (petrleo, banano, na, los derechos de propiedad estn en curso de deniesmeraldas, oro, caucho, etc.) o ilcitas (contrabando, coca, cin o tienden a ser precarios. Los derechos de propiedad
amapola, etc.). Sobre esta especie de U que desde el sur deciden quin se apropia del producto del trabajo, del capienvuelve al centro del pas se encuentran las zonas de colo- tal, de la naturaleza, del esfuerzo colectivo, del gasto pblinizacin reciente, donde el conicto ha encontrado nuevas co y de todos los bienes o servicios que existan en el momeny poderosas fuentes de alimentacin (Mapa .).
to (North, : ). Estos derechos son pues la base del
Salvo excepciones menores o parciales, la colonizacin orden social y su precariedad o denicin imprecisa es una
ha sido un proceso espontneo y no dirigido por el Estado. fuente de incertidumbre, inestabilidad y conictos, as esa
Fuente: Dane
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diendo ms y ms al centro incluidos los barrios marginados. Y otra, que aqu se trata de una cuestin de grado;
en palabras de Jorge Orlando Melo, [la frontera] es una
prolongacin entre corrupta y entusiasta de lo que es el resto de Colombia (: ).
La peculiaridad de las economas de frontera explica ciertas instituciones o prcticas diseadas para asegurar claridad y cumplimiento de los contratos en ausencia del Estado. Por ejemplo: el endeude o anticipo de fondos al
colono se garantiza con ttulos sobre su tierra; los mineros
se turnan para cocinar, pero el cocinero no participa en los
hallazgos del da porque no los vio y as se evitan peleas; los
vecinos se ayudan en tareas que exigen mucha mano de obra,
pero el gorrn se queda sin ayuda; las autoridades decomisan droga al por menor porque pacEl asesinato de Gaitn (1948) produce un estallido en Botar sobornos con tracantes dispersos
got y otras ciudades, que no derroca al gobierno pero
es ms difcil que hacerlo con los grandesencadena la violencia campesina en dos mrgenes
des; a los raspachines se les paga en
cercanos: en los llanos orientales, donde la guerrilla es
basuco para atarlos al proveedor; la
ms disciplinadamente liberal, y en zonas de minifundio
dama o compaera marital va mitiandino y, en particular, cafetero.
miti, pero la guisa o cocinera va a
sueldo jo.
A pesar del ingenio y la exibilidad que muestran stos y
falten presencia u obras pblicas, maestros y policas, sino
por dos circunstancias que se suman: una, que el orden ju- similares arreglos, en las zonas de frontera existe un dcit
rdico tiende a ser difuso (no son claros los derechos y obli- de coercin o autoridad que asegure la interpretacin impargaciones surgidos de cada trato o contrato), y otra, que el cial y el cumplimiento efectivo de los contratos. De lo primeEstado no garantiza el respeto imparcial y efectivo de esos ro resultan la conictividad y la arbitrariedad; de lo segundo
tratos o contratos.
nace la tentacin de hacer justicia por mano propia, o por
Dicha ausencia de Estado no estara reducida a las zo- mano de obra contratada. Por eso, las zonas de colonizanas de frontera: para algunos analistas, en nuestro pas pre- cin son vulnerables a las prcticas de justicia privada o
dominara un modo de vida altamente incierto, donde cada privatizacin de la justicia y al surgimiento de ejrcitos
quien debe negociar el orden para cada situacin (Uribe, irregulares. Estos ejrcitos son asociaciones privadas de
; Gmez, ; Garay, ); y sin duda en buena parte proteccin en el sentido de Nozick, o sea cuerpos que slo
del centro comenzando por los barrios marginados de protegen a quienes pagan por ello, porque carecen del polas grandes ciudades parecera imperar la ley de la selva. der monoplico para anunciar que castigarn a quien haga
Hagamos entonces tres breves precisiones. Una, que en la uso de la fuerza sin autorizacin expresa, lo cual es condifrontera existe un orden peculiar y distinto del orden (o el cin necesaria para la existencia del Estado (: ).
desorden) del centro: tiene que ser as porque las realidaPor parte de los de arriba, esta privatizacin de la fuerza
des econmicas y sociales que se trata de ordenar son pecu- puede consistir en el uso de jueces e inspectores de polica
liares de la frontera. Otra, que el conicto armado est inva- para despojar de sus tierras al colono que incumpli un
1. Ilustraciones o ampliaciones de estos ejemplos se encuentran en Alfredo Molano, en su orden: 1998, p. 67; 1996, p. 262; 1999, pp. 53-54; 1999, pp. 68-
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Foto 1.2 Guerrilleros formados en la plaza de Cabrera, Cundinamarca, momentos antes de deponer las armas (30 de octubre de 1953).
contrato de endeude leonino; puede consistir en mtodos como la ley del llano o la ley de la chagra cuando
ganaderos y esmeralderos, respectivamente, se apoderaron
del Departamento Administrativo Seguridad (das) y la polica rural en su regiones (Barbosa, ); o puede consistir
en la formacin o importacin de grupos paramilitares.
Por parte de los de abajo, la privatizacin de la fuerza se
produce de maneras ms o menos inequvocas o representativas a travs del bandidaje poltico (Snchez y
Meertens, ), de las autodefensas campesinas y de las
guerrillas revolucionarias, para citar tres expresiones colectivas.
B. Aparecen los actores
Despus de las muchas guerras civiles que protagonizaron
durante el siglo xix, los dos partidos tradicionales tuvieron
su ltima confrontacin armada durante los aos de La
Violencia ( a , aunque los autores dieren sobre
ambas fechas), que ocasion cerca de mil muertes en
un pas de trece millones de habitantes. An hoy, La Violen-
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RECUADRO 1.1
Voces de emancipacin
Alfredo Molano y Constanza Ramrez*
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guerra a las reas rurales, y la mezcla entre lealtad partidista y conicto agrario sirvi para escalar la violencia y al
mismo tiempo alejarla de las grandes ciudades.
Y as, mientras las luchas sociales tomaban el camino de
la violencia, la poltica se estaba retirando del conicto. El
levantamiento o, mejor, el desorden urbano fue contenido
pocos das despus del Bogotazo, las primeras guerrillas
rurales fueron ms defensivas que ofensivas, y la dirigencia
27
liberal rpidamente se distanci de sus tropas. Esta temprana bifurcacin del conicto el partidista y el social
explica porqu el Frente Nacional, que fue su solucin poltica, no fue bastante para extinguir la lucha armada en el campo. Y es en la periferia campesina donde la lucha armada va
a reinventarse como el vehculo de la revolucin socialista.
1. Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
Ejrcito del Pueblo, Farc-EP (o Farc)
28
El proyecto militar
del M-19 no cuaja,
primero por los
3. Los paramilitares
29
C. El fracaso de la insurgencia
30
Foto 1.3 Juan de la Cruz Varela, en una de las ltimas fotos que le hicieron en vida.
31
Los cinco factores se encuentran en las revoluciones clsicas (Mxico, Cuba, China, Nicaragua, Irn), en las anticoloniales (Argelia, Vietnam, Angola, Mozambique, Zimbawe)
y en las revoluciones polticas que no resultaron en revolucin social (China en , Bolivia, Filipinas y Hait). En
El Salvador, Per y Guatemala hubo alguna apertura poltica y apoyo rme de Estados Unidos al gobierno. En Chile
(-) y en Jamaica (-) no haba dictadura pero
la izquierda triunf en las urnas, no con las armas.
As, si hubiera que expresarlo en una frase, se dira que
la insurgencia en Colombia es perifrica porque existe democracia. Una democracia formal si se quiere, pero una
democracia arraigada y estable. Desde la creacin de las Farc,
se han producido diez elecciones presidenciales abiertas,
han sesionado doce Congresos pluripartidistas y una Constituyente de origen popular, las autoridades locales pasaron
a ser elegidas por la ciudadana, se han sucedido cuatro elecciones de gobernadores y seis de alcaldes en todo el territorio, se adoptaron los mecanismos de la democracia directa
32
Pero si la insurgencia fracas como proyecto revolucionario, el Estado fracas porque fue incapaz de prevenir los
alzamientos y ha sido incapaz de resolverlos en casi cuarenta aos. Este fracaso se debe a que el conicto tambin fue
marginal o perifrico para el Estado y para las lites, a
que no lo abordaron del modo prioritario, integral, concertado y sostenido que exigan la graEs el contraste de Colombia. Una democracia electoral estavedad, complejidad, profundidad y
ble y pluralista al lado de un conflicto violento y persistente.
persistencia del problema. E igual
que en el caso de la guerrilla, el fray se ha respetado incluso ha aumentado la separacin caso del Estado obedece a razones estructurales ms que a
de los poderes pblicos.
acciones u omisiones individuales de gobernantes o persoLa marginalidad poltica de la insurgencia se resume en el nas inuyentes (Recuadro .).
hecho de que sus candidatos o el de organizaciones poltiColombia, en efecto, es una sociedad intensamente fragcas de algn modo cercanas hayan obtenido muy pocos mentada. Por obra, en primer lugar, de una geografa que
votos en cuantas ocasiones optaron por someterse al veredic- invita a la formacin de provincias y que por mucho tiempo
to popular. El pc tuvo un mximo de siete congresistas (dos las mantuvo aisladas. Por obra, en segundo lugar, de un Essenadores y cinco representantes) dentro de la coalicin tado histricamente dbil, en trminos scales, de capacidenominada Unin Nacional de Oposicin (uno), en las elec- dad reguladora y an de monopolio de la fuerza. Por obra,
ciones de . La Unin Patritica (up) el movimiento en tercer lugar, de una tarda, lenta e insuciente extensin
poltico auspiciado por las Farc en tiempos del gobierno Be- de la ciudadana social o incorporacin de las mayoras potancur tuvo un mximo de nueve congresistas (tres senado- pulares. Y por obra, en cuarto lugar, de unas lites sin sures y seis representantes) en las elecciones de , cuando ciente base social, fragmentadas y por ende sin concienalcanz menos del % de los votos. Los movimientos que cia de que su papel es dirigir una nacin. Estos cuatro facactan como brazo poltico del eln no concurren a elec- tores geografa, Estado dbil, no inclusin, no clase diriciones o tienen poqusima votacin. Es ms: segn las en- gente se conectan y alimentan entre s para producir una
cuestas de opinin a lo largo de los aos, apenas dos o tres de sociedad diversicada, heterognea, vital y pluralista, pero
cada cien colombianos sienten simpata por la insurgencia tambin propensa al conicto, al bloqueo y a la incapaciy la inmensa mayora la percibe como puramente criminal. dad de resolver problemas colectivos.
Es el contraste de Colombia. Una democracia electoral
Cada uno a su manera, otros pases de Amrica Latina
estable y pluralista al lado de un conicto violento y persis- comparten los rasgos anteriores; pero su intensidad y su
RECUADRO 1.2
res urbanos y rurales fueron asumidos por dirigentes y corrientes del Partido Liberal, de los cuales la izquierda, encarnada principalmente por Gaitn y el gaitanismo, fue quizs su
expresin ms poderosa), sobre una base scal fuerte, como
empez a plantearse y ejecutarse en la reforma tributaria de
. En - empez a desarmarse este modelo. Las clases capitalistas y rentistas, as como la poltica que controlaba
los dos partidos histricos, quedaron sobrerrepresentados en
el Estado y en un comienzo se acomodaron a la dictadura militar (-).
Importndoles fundamentalmente que el Estado tuviese
baja capacidad scal extractiva, independientemente de si
haba o no dcit en las cuentas de la hacienda pblica, se
pas a las clases populares la caja de galletas.
En efecto, a partir del Frente Nacional (-) la poltica social empez a funcionar como una caja de galletas administrada por los polticos profesionales, cada vez ms incontrolables, quienes dispensaban la provisin de educacin,
casa-lote, electricidad, acueductos, vacunas. Paliativos a la
pobreza urbana y rural que sirvieron al sistema poltico para
crear y mantener clientelas en barrios y veredas que daran
uidez a un mercado electoral competitivo en apariencia, pero
de hecho circunscrito a los partidos Liberal y Conservador y
a sus mltiples facciones, movimientos y grupos que jugaban
en la arena electoral de lado del gobierno de turno.
As registramos modestos programas asistenciales que comenzaron a surgir en los comienzos del Frente Nacional como
las juntas de accin comunal y las brigadas cvico-militares.
Terminaron entretejindose a las redes remozadas de clientelismo electoral sobre las que pudieron montarse organizaciones y burocracias como las del Plan Nacional de Rehabilitacin
a mediados de la dcada de . En este sentido, los pactos
entre los gobiernos y las guerrillas en - y tambin estuvieron orientados por una concepcin instrumental
de la vida poltica. La caja de galletas fue el medio expedito de cooptar guerrilleros y ganar tiempo en cier33
tas regiones o micro-regiones del pas. Para los jefes guerrilleros que negociaron la desmovilizacin de sus fuerzas fue un
medio de legitimacin y control internos.
El continuismo colombiano genera en las clases dirigentes
y en las medias prsperas una mentalidad excluyente, de neoapartheid, que encuentra su razn de ser en la exclusin y
segregacin implcitas en el modelo de economa poltica. Se
supone entonces que la exclusin de los sectores populares,
rurales y urbanos de los bienes de la modernidad econmica
y de la ciudadana puede paliarse administrando a cuenta gotas y desde arriba. Sobre todo despus del de abril de
cualquier manifestacin de protesta desde abajo ha sido vista
con desconanza, llegando a inspirar miedo en las clases gobernantes y la respuesta inicial suele ser de tipo policivo, penal, militar.
En el proceso de modernizacin colombiano se rompieron los lazos premodernos de solidaridad entre clases, pero
aqu no fueron reemplazados por los vnculos igualitarios de
la ciudadana poltica. La alternativa ofrecida por nuestra repblica oligrquica ha sido de partida doble: de un lado, el
clientelismo electoral modernizado y, del otro, el funcionamiento de lo que el socilogo y economista Wilfredo Pareto
denomin la circulacin de lites. El funcionamiento del proceso electoral exige reconocer, valorar y emplear el talento
poltico individual, ese bien escaso en las sociedades, sin tener en cuenta el origen social de sus portadores.
La geografa de guerrillas, paramilitares, cultivos ilcitos,
rutas del contrabando, es la geografa de la colonizacin de la
segunda mitad del siglo xx. La extraordinaria historia de las
colonizaciones de este pas, colonizador por excelencia, es la
historia de millones de vidas que han buscado rehacerse en
condiciones econmicas y sociales adversas, quizs menos
opresivas aunque menos solidarias que las de sus comunidades campesinas de origen. Por eso no debiera sorprender que
guerrilleros, paramilitares, narcotracantes y contrabandistas
hayan encontrado respaldo en las poblaciones de colonos
individualistas cuya atomizacin es ms acusada si consideramos que en la frontera agraria la gente proviene de todos los
rincones del pas; sin olvidar, adems, el aspecto que se reere
a la baja institucionalidad que caracteriza la adjudicacin de
34
** Mara Victoria Uribe, 1998, Entre la parodia y el simulacro. Interacciones entre ejrcito, guerrilla y paramilitares en Colombia, ponencia presentada en el Seminario internacional Violencia Poltica, Desplazamiento Forzado y Alternativas de Paz en Colombia, ICAN, Bogot, agosto 10 al 13.
2. Las ideas anteriores, igual que los comentarios sobre el sistema poltico colombiano a lo largo del captulo, se desarrollan en un trabajo de Hernando Gmez
Buenda, Colombia y su encrucijada, Colciencias/ Universidad del Rosario (en preparacin).
35
36
co, la dirigencia empez a ensayar frmulas simplistas, improvisadas y ciclotmicas, un gobierno le apuesta a la paz
negociada pronta y fcil, y el que sigue a un triunfo militar
fcil y pronto, o viceversa. Por no apreciar las distintas facetas
del problema, se usan remedios parciales o sesgados; por
no poder mirar ms all del cuatrienio, falta poltica de Estado y sobran activismos de gobierno.
La falta de perspectiva fue especialmente daosa en los
momentos que marcaron puntos de inexin en el conicto.
As ocurri en el trnsito de la autodefensa campesina a la
guerrilla comunista: antes que pedir la revolucin, los colonos de la poca reclamaban ms presencia del Estado (acceso al mercado, titularizacin, etc.); y as, lo que hubiera podido resolverse con una buena gestin agraria, acab siendo
una insurgencia comunista en pleno auge de la Guerra Fra
(Recuadro .). O as ocurri con la escalada del conicto
durante los , que ante todo obedece al narcotrco: pues
los dos males ya eran obvios y graves durante los pero no
se hizo nada para evitar el contagio claramente previsible.
b. Dbil sentido de lo pblico. Mucho se ha escrito sobre
el predominio de intereses particulares en la poltica y en la
esfera pblica, pero quiz un grafti logr sintetizarlo: el
sector pblico es el sector privado de los polticos. Para
aadir otra exageracin: quiz porque la democracia electoral en un pas con pobreza extendida implica clientelismo,
el sistema poltico colombiano es altamente clientelista. Esto
a su vez implica que los polticos no se dediquen en realidad a la poltica es decir, a representar fuerzas sociales
alternativas y a darle rumbos alternativos al pas; se dedican ms bien a administrar empresas electorales. Tales empresas consisten en otra caricatura en repartir favores
entre los votantes (clientelismo), repartir puestos entre
los activistas (patrimonialismo) y repartir contratos o licitaciones entre los nancistas (mercantilismo).
Semejante manera de hacer poltica incide sobre el
conicto al menos en tres vas. Por la de la exclusin: dado
su alto costo unitario, el clientelismo deja por fuera del sistema poltico a mucha gente, tal vez tambin a muchos rebeldes potenciales. Por la de no convocar: al trivializar la
poltica y sus discursos, el clientelismo cierra el paso a
idelogos y fuerzas sociales cohesionadas. Y por la va de la
corrupcin; la mezcla de mercantilismo para los de arriba,
patrimonialismo para los del medio y clientelismo para los
de abajo masica la cultura de apropiacin privada de lo
RECUADRO 1.3
por ejemplo); otro sera el gradualismo de los avances sociales en Colombia, con la creencia asociada de que uno
avanz por mrito individual y no por apertura del sistema.
e. Maltrato de la otra Colombia. La dispersin y falta
de sentido nacional de las lites conlleva un tratamiento
dante de las Farc-EP, ledo por Joaqun Gmez, durante la instalacin de las
mesas de dilogo, en San Vicente del Cagun, 7 de enero de 1999.
37
38
someten a un rgimen de colonia interna, sujeta a la vora- Estado. Pero esto para nada niega que ciertos funcionacidad de terratenientes, comerciantes y funcionarios vena- rios, algunos mandos militares, determinados polticos e inles que extraen el excedente y lo trasladan a la metrpoli cluso grandes empresarios lo admite Carlos Castao (:
(Bogot, la capital del departamento, la ciudad-boom de la -) patrocinen o cohonesten con la actuacin de gruzona). Este mixto de desprecio y rebatia inspira por su- pos paramilitares. Los apoyos de arriba ayudan a explicar
puesto estrategias erradas y acciones contraindicadas en los porqu las autodefensas regionales logran cierto grado de
territorios ms sensibles al conicto.
articulacin y visibilidad nacional, o por qu el paramilif. Degradacin de poderes regionales. La privatizacin del tarismo creci en respuesta a los dilogos de paz con la gueEstado tiende a ser mayor en la regin que en la nacin y es rrilla y a los intentos de reforma o apertura del sistema de
especialmente intensa en ciertas zonas. Bajo el rgimen de los ltimos veinte aos (Romero, ).
hacienda que a su tiempo predomin en los Andes, en el
h. Militar y no poltico. Al interior del aparato estatal, la
Caribe y en la Orinoquia surgi un capitalismo de familia democracia por empate se plasma en el pacto de reparto
con inuencia o control simultneo sobre la tierra, el apara- o rgimen de compartimentos estancos, que consiste en
to electoral, la administracin local, la justicia y los cuerpos entregar cada esfera de gestin (la poltica econmica, la adde seguridad. Este arreglo tradicional que adems fue co- ministracin de justicia, la poltica social, las relaciones extemn a varios pases latinoamericanos perdi sus tintes, riores, etc.) al sector interesado de la lite para que la admidigamos, paternalistas, a medida
que las tierras pasaban a manos de Aunque achaquen todos sus males al conflicto y aunque
narcotracantes y jefes guerrilleros o exigen que el Estado lo cure de raz, las lites colombiaparamilitares. Las lites nacionales, nas son bastante remisas a apechar con el costo: la evadispersas, distradas o cmplices, no sin del impuesto a la renta llega a 33% del recaudo.
le pusieron coto a este proceso que habra de entregar varias regiones de Colombia al maridaje nistre en forma autnoma. Este mecanismo oper tambin
entre seores de la guerra y autoridades locales, con el uso respecto del conicto, cuyo manejo fue entregado a las Fuercreciente de la fuerza para nes privados y la penetracin zas Armadas y su crculo con una implicacin importantmaosa del sistema poltico (partidos y Congreso) de abajo sima: el conicto entendido como problema militar, y no
para arriba o de la periferia al centro.
como el asunto esencial de la poltica.
g. lites y paramilitares. Ms que por una ciudadana uniSe dijo, en efecto, que inicialmente La Violencia fue un
versal y vigorosa, podra decirse que la democracia colom- conicto entre los dos partidos tradicionales. Es pues combiana existe por empate: ningn sector de la lite logra prensible que, tras pactar la rotacin y el reparto pacco
imponerse sobre el resto. Esto corresponde al carcter tran- del poder entre liberales y conservadores, los dirigentes del
saccional y gradualista que a menudo se aplaude a nuestra Frente Nacional pensaran que el problema poltico detrs
vida poltica (Posada, ), pero igual corresponde a la he- de la violencia ya estaba resuelto, y que sus remanentes eran
terogeneidad del bloque de poder y de las coaliciones de el bandidaje y la delincuencia rural que suelen darse tras
gobierno. En estas circunstancias la extrema derecha, igual una guerra civil en cualquier lugar del mundo. A partir
que otros segmentos de la lite, tiene unos espacios y unos pues de , y de manera casi invariable, el Estado ha enmodos de inuir sobre determinadas instancias del gobier- tendido la insurgencia como un problema de orden pblino central, las corporaciones pblicas, el aparato judicial, las co ms propiamente, de desorden pblico. Esta lectuadministraciones locales, los gremios, los medios de comu- ra era altamente compatible con otro pacto implcito del
nicacin y la opinin pblica nacional e internacional.
Frente Nacional: los militares devolvan el poder (que ejerComoquiera que sea, los halcones dispuestos a nan- can desde el golpe de Rojas en ) y se retiraban de la
ciar o promover la guerra sucia son una minora dentro de poltica a cambio de no ser sometidos a juicio por sus acla lite y por eso no es vlido armar, como lo hace la guerri- tuaciones bajo la dictadura y de mantener jurisdiccin exlla, que el paramilitarismo en Colombia sea una poltica de clusiva sobre las cuestiones de orden pblico.
La guerra como un problema puramente militar, sin conduccin poltica. Medio pas el centro en relativa paz,
haciendo business y, ms notable, politics as usual. El
otro medio pas la periferia conado a las Fuerzas Armadas para que impusieran el orden.
Pero este arreglo cmodo para la clase dirigente tena
el doble defecto de ignorar las dimensiones extramilitares
del conicto y de quitar ecacia a la accin militar. La exclusividad a las Fuerzas Armadas para atender el conicto
reforz su tendencia a ser un ghetto, debilit el control civil,
agrav las suspicacias recprocas, las aisl del medio donde
deban triunfar, las hizo sentir abandonadas por la opinin
y el establecimiento, las acerc de rebote a la derecha poltica, las hizo ms sensibles al inujo directo de Estados Unidos y sus prioridades, redujo su motivacin de lucha, toler su burocratizacin y le dio cabida a la corrupcin.
Esta visin del conicto como un asunto criminal y perifrico se mantuvo intacta durante mucho tiempo y an predomina en la actitud del Estado y las lites. En efecto, durante aos no se ensay sino la accin armada para eliminar a los bandoleros (no se hablaba de guerrilleros) y
apenas en el presidente Betancur admiti que la guerra no se deba slo a causas subjetivas sino que haba
causas objetivas. El gobierno siguiente impuls el Plan
Nacional de Rehabilitacin (pnr) para atender los municipios en zonas de violencia; y Andrs Pastrana llam a su
Plan de Desarrollo Cambio para Construir la Paz en reconocimiento de que la guerra debera ser tema central de las
polticas pblicas.
Pero, adems de tardo, el reconocimiento ha sido parcial y ms bien retrico. Y esta no politicidad del conicto
se conrma, a los ojos del Estado y las lites, en tanto la insurgencia carece de simpata o apoyo masivo, en tanto no plantea la amenaza de un alzamiento popular, en tanto para
insistir la guerrilla es marginal al sistema poltico.
La guerrilla entonces se fue quedando al margen de la
poltica y los polticos se fueron desentendiendo de la guerrilla. El resultado ha sido agrandar la distancia entre dos
mundos y dos modos de pensar, de modo tal que el dilogo
3. Aunque la situacin ha comenzado a cambiar bajo el Presidente Uribe, en las Fuerzas Armadas colombianas hay seis funcionarios administrativos por cada
operativo, cuando en Estados Unidos la proporcin es de uno a tres (Richani, 2002: 46).
4. Aunque no existen datos agregados sobre el particular, son frecuentes los episodios de corrupcin entre oficiales, tropa o civiles adscritos que denuncia la
prensa; el efecto de estas prcticas sobre las filas y sobre la moral de combate es por supuesto desastroso.
39
40
polticas, han hecho proselitismo y trabajo de base, han lumna de marcha...), hroes (Bolvar, Jacobo Arenas...), ricreado o contado con un movimiento poltico desarmado, tos (sesiones de autocrtica, juicios revolucionarios), tradihan participado en dilogos y acuerdos con autoridades na- cin de padres a hijos guerrilleros, escuelas de formacin e
cionales o locales y con organizaciones polticas diversas. indoctrinamiento continuado (Ferro y Uribe, ).
Es ms: sus militantes o, en todo caso, sus dirigentes se
Lo dicho para las Farc bsicamente vale para otras organiautodenen como revolucionarios, y este slo hecho impor- zaciones guerrilleras, con una salvedad signicativa. Aunque
ta porque la idea que cada quien tiene de s mismo verda- todos los grupos se inspiran en el marxismo, cada guerrilla
dera o falsa, justa o injusta inuye en forma decisiva sobre es una secta nacida de las divisiones en el campo socialissus actuaciones.
ta: la lnea china (epl), la cubana (eln), la sovitica (Farc).
De manera por dems esquemtica, se podra hablar de Separadas por tesis substantivas y concepciones estratgitres momentos en la ideologa de las Farc, advirtiendo que cas, no menos que por odios cultivados al calor de una histocada uno deja ecos en el siguiente y que se trata de acen- ria compartida, estas sectas llegan a veces a choques militatos dentro de un discurso bastante monoltico:
res, a veces coexisten y otras veces cooperan sobre el terreno
a. El agrarismo radical, que se mantuvo hasta los y que o constituyen alianzas frente al Estado (la Coordinadora
peda garantas polticas, indemnizacin para los campesinos guerrillera Simn Bolvar fue el intento ms reciente).
desplazados, reforma agraria e inverPero ninguna guerrilla desmovilizada o existente ha losin pblica en el campo
b. El marxismo-leninismo lnea grado imponer o negociar reformas substantivas; y ningn
urss, que domin hasta comienzos presidente, candidato o directorio poltico ha planteado clade los , en una versin acartonada ramente las reformas objetivas que estara dispuesto a
y militarista para la cual el poder convenir con la insurgencia. Pese a que est destruyendo el
pas, la guerra no ha entrado an a la poltica.
nace del fusil.
c. El bolivarianismo, que se acenta tras la cada de la urss, donde reviven y se actualizan
El eln, en particular, naci en contrapunto a la idea, por
ciertas ideas gruesas del Libertador (latinoamericanismo, entonces ortodoxa, de la guerrilla como simple autodefensa
antiimperialismo, militarismo, intervencionismo econmi- campesina: la revolucin socialista no vendr si no es jaloco, etc.).
nada por una vanguardia poltico-militar y por eso el priNo menos, a su propia manera, el discurso de las Farc ha mer punto de su primer maniesto era la toma del poder
ido recogiendo ciertos temas con fuerza en la opinin p- para las clases populares (: ). De aqu se siguen diblica, como decir el anticlientelismo, la denuncia de prcti- ferencias con las Farc, que pueden resumirse en que stas
cas y funcionarios corruptos, la resistencia a la globalizacin son ms un ejrcito revolucionario mientras aquel es ms
y al neoliberalismo, la defensa de la descentralizacin y de un partido en armas; las Farc estn cerca de los colonos y
la democracia participativa.
el eln de los sindicatos; las unas son agraristas y el otro es
Con matices, tensiones e incluso enfrentamientos el petrolero; el uno, si se quiere, es ms poltico, las otras ms
ideario poltico de las Farc ha sido compartido por sus so- militares. Pero en ambos hay un proyecto revolucionario,
cios desarmados: el pc, en una relacin ambigua, cambiante unas creencias que unican y en algn grado contribuyen a
y prolongada; la up, fruto de la apertura electoral de los y moldear la vida interna de la organizacin, sus relaciones
atrozmente diezmada; y el Movimiento Bolivariano, parti- con la comunidad, sus prioridades y sus mtodos.
do clandestino de los ltimos aos.
Sin que aprueben los mtodos de la guerrilla, simpatiSin una ideologa compartida no podra explicarse la cen con ella o haya siquiera odo sus discursos, tambin es
sostenida unidad interna de las Farc, pese a su crecimiento indudable que muchos colombianos profesan una ideolonumrico y a la creciente degradacin de la guerra. Esa ideo- ga justiciera o cultura de reivindicacin ms o menos exloga se encarna y se refuerza en prcticas institucionales y plcita o borrosa. La realidad social justica por supuesto el
en una cultura organizacional que incluye mitos (la Co- descontento, da pie al resentimiento y alimenta la actitud
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42
contestataria. En este sentido, pues, la guerrilla forma parte pblica no pueda ingresar, o que la guerrilla gane simpata
de una matriz que abarca mucho ms que sus combatien- interna o internacional; el gasto militar ha aumentado de modo
tes, sus redes de apoyo y sus simpatizantes lo cual, como sustantivo, las Fuerzas Armadas se han modernizado, la indir el Captulo , es fuente de confusiones trgicas.
versin publica y la presencia del Estado en regiones de conOtra muestra de la confusin es el hecho de que los para- icto se han multiplicado, la descentralizacin ha progremilitares apelen a esa misma cultura de reivindicacin para sado ms que en el resto de Amrica Latina, la Constitucin
validarse como proyecto poltico; la plataforma de las auc, del abri horizontes y espacios para democratizar la depor ejemplo, demanda reforma agraria, reforma urbana y mocracia, se han dado varios procesos de dilogo y varias
otras medidas redistributivas. Ms precisamente, esta orga- desmovilizaciones exitosas, se han salvado miles de vidas
nizacin se autodene como un movimiento polticomiligracias al herosmo callado de soldados, policas, gestores
tar de carcter antisubversivo en el
ejercicio del uso al derecho de la le- Las guerrillas colombianas, sin excepcin, han adoptado un
gtima defensa que reclama las trans- programa poltico, se han aliado y dividido por creencias
formaciones del Estado, pero no polticas, han hecho proselitismo y trabajo de base, han
atenta contra l (auc, ). As, aun- creado o contado con un movimiento poltico desarmado,
que los paramilitares surgen como han participado en dilogos y acuerdos con autoridades narespuesta puramente local y militar a cionales o locales y con organizaciones polticas diversas.
las guerrillas, luego buscan cierta unidad nacional, adoptan un discurso ideolgico, ganan apoyo de paz y gente mucha gente del comn. Es otra vez, la
de opinin e incursionan en la poltica mediante sus pro- paradoja de Colombia: un pas lleno de creatividad y de
pios aparatos desarmados (como lo fue el Movimiento de pujanza, un pas que no se rinde pero que no ha podido deRenovacin Nacional, Morena) o el patrocinio discreto de jar atrs el llanto.
ciertos candidatos. En este sentido ms limitado vale pues
decir que las autodefensas son una fuerza poltica, cuyas 3. El conflicto y el centro
ideas de algn modo se reejan en sus estrategias y sus actuaciones.
Si algn lector recibi la impresin de que hay dos Colombias separadas, de que el centro puede entenderse sin pe2. Esfuerzos y logros
riferia o viceversa, nos afanamos a corregir el malentendido: esta Colombia y la otra son arte y parte de un slo
Sera muy injusto y adems muy errneo dejar en este conicto que se alimenta de ambas, se expresa en ambas y
punto la impresin de que el Estado no haya hecho nada para necesita resolverse en ambas. De entrada, la distincin enresolver el conicto, de que no se haya logrado nada, o de tre centro y periferia es apenas un recurso conceptual y
que todas las lites sean igualmente culpables del fracaso. En el lmite geogrco entre los dos es lo habr sentido el
este Informe, el lector hallar referencias incontables a lo que lector cada da ms borroso. Es ms: aunque el conicto
se ha intentado y lo que se ha logrado por accin de los go- exista principalmente en la periferia, su raz, su motor y
biernos, las lites y tambin, de la gente del comn por su objetivo estn principalmente en el centro. Se enunatender cada faceta del conicto. Para dar apenas un primer cian, por ahora, dos conexiones importantes:
brochazo, subrayemos que, a pesar de todo, Colombia ha
Con ndices de pobreza rural que han ido desde %
logrado mantener su democracia y su respeto bsico al Esta- hasta % en los ltimos treinta aos, con desempleo urbado de derecho, o que hubo crecimiento econmico y mejora no entre % y %, con un sector informal o de rebusque
social durante casi cada ao de estas cuatro dcadas. Espec- que ocupa dos de cada tres trabajadores, las puertas estn
camente respecto del conicto, subrayemos que el Estado abiertas para que campesinos y marginales de la ciudad
ha evitado que la insurgencia avance a la guerra de posicio- migren en busca de una vida mejor o menos peor en esa
nes, que haya un centmetro del territorio donde la fuerza tierra nueva que ofrece ser la frontera. Y as, la dureza del
conicto no ha sido bice para sostener el proceso de colonizacin reseado al comienzo del captulo. De hecho, la
poblacin en los departamentos eje de la otra Colombia
(Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Amazonas, Putumayo,
Guainia, Vichada) aument de . en a ..
en el de acuerdo con las proyecciones del Dane.
El lmite supuesto entre las dos Colombias se ha borrado ante todo porque ninguna persona que resida en el
territorio nacional est hoy exenta de sufrir el conicto en
carne propia: cilindros de gas, bombas, asesinatos, secuestros o extorsiones se dan en cualquier vereda, pueblo o ciudad. Pero la omnipresencia fsica del conicto no es incompatible con su marginalidad poltica. Primero, porque la gran
mayora de la gente vive la guerra como inseguridad o amenaza criminal, no como confrontacin o como esperanza.
Segundo, porque no hacen falta muchos sino pocos individuos armados para causar dao, alarma y conmocin de
gran escala; en un pas con la extensin y poblacin de Colombia, mil guerrilleros y paramilitares (. de las Farc,
. del eln y . de las auc, segn los estimativos ms
autorizados), son ms que sucientes para llevar la guerra
a todos los rincones, aunque no sean sino siete de cada diez
mil habitantes en nuestros campos y ciudades.
Comoquiera se lo dena, el centro est pues siendo
cada vez ms afectado por el conicto. No slo porque los
43
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45
Captulo 2
Expansin:
la guerra en las regiones
48
Pgina anterior: Foto 2.1 Guerrilleros de las Farc en la antigua zona de distensin (2000) Archivo El Tiempo.
sultivos, los equipos de investigacin local y la red de corresponsales se han consignado en una serie de monografas
y documentos que el lector interesado podr consultar en
nuestra pgina http: www.pnud.org.co/indh2003.
Por ahora y de manera resumida, este captulo describe
la expansin geogrca del conicto, examina sus determinantes y caracteriza las principales regiones donde se asienta. Tras registrar la creciente cobertura territorial de las acciones armadas y la desigual expansin de las Farc, el eln y
el paramilitarismo, se propone una interpretacin de la dinmica regional en funcin de tres variables: la estrategia
global de cada actor, la permeabilidad de las regiones y la
bsqueda de riquezas por parte de los combatientes. El captulo concluye con un intento de caracterizar comparativamente algunas de las regiones ms golpeadas.
A. Expansin del conflicto
Aunque parece obvio que el conicto ha tendido a expandirse con el paso del tiempo, no es fcil precisar dnde se
ubica o cundo lleg a determinada zona: las mediciones
de incidencia o intensidad de la guerra son discutibles, los
lmites entre regiones son borrosos y la movilidad geogrca es connatural a los actores armados. Por eso, si bien
los mapas elaborados para este Informe se basan en los
mejores indicadores disponibles, la intencin del ejercicio
es ms ilustrativa que estadstica.
1. El registro ms detallado es el nmero y tipo de acciones armadas por municipios y aos que desde 1985 lleva el Observatorio de Derechos Humanos, hoy
adscrito al programa presidencial de los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la Repblica. Este registro incluye
combates, emboscadas, ataques a poblaciones, ataque a instalaciones militares, atentados contra la infraestructura y actos de piratera terrestre. Con esos datos el
Informe elabor un conjunto de mapas que permite ilustrar la distribucin geogrfica y la frecuencia de las acciones armadas. En convenio con el programa y el
Dane, los mapas fueron actualizados hasta el ao 2002.
49
50
Fuente: Dane
En efecto, se trata de mostrar a grandes rasgos la secuencia de regiones donde la accin armada ha ido ganando o
perdiendo intensidad. Ms exactamente, dado que las acciones armadas tienden a concentrarse en zonas en disputa, los mapas describirn el desplazamiento geogrco del
conicto ms que las zonas bajo rme control de alguno de
los bandos.
1. Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(Farc)
Los . Desde su nicho inicial (Pato, Guayabero, Ariari...),
las Farc se extendieron hacia el oriente, por los frentes de
colonizacin del Meta, Caquet, Guaviare y Putumayo, y
desplegaron fuerzas a lo largo del ro Magdalena, desde sus
nacederos en el Huila y sur del Tolima, hasta el Magdalena
medio, especialmente Puerto Boyac (Boyac), Yond
(Antioquia) y la regin del Chucur (Santander). Tambin
crearon muy temprano un frente en Urab, aprovechando
la concentracin de trabajadores del eje bananero y el
conicto causado por la distribucin de la nueva riqueza
(Mapa .).
Durante la primera mitad de la dcada, la Asociacin
Nacional de Usuarios Campesinos (Anuc) moviliz cerca
de un milln de aliados para presionar la reforma agraria
prometida por el Frente Nacional. El movimiento actu en
todo el pas, pero especialmente en la Costa Atlntica, Magdalena medio, Valle, Tolima, Cauca, Meta, Caquet y Arauca.
De manera por dems signicativa, las Farc no encontraron
acogida en aquellos municipios donde la organizacin gremial tuvo ms fuerza. Sin embargo, con la crisis de la Anuc
en la segunda mitad de los , no slo las Farc, sino especialmente el epl y el eln sustituyeron el liderazgo rural,
radicalizaron al campesinado y expandieron su inuencia
en las regiones donde aquel haba sido politizado en pos de
la reforma agraria.
El salto de las guerrillas desde las regiones de colonizacin a las de latifundio tradicional fue pues una consecuencia no intencional de haber frustrado la reforma agraria desde y haber desorganizado y reprimido el movimiento
campesino desde , hechos que abrieron una oportuni-
51
52
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2001 2002
Departamentos afectados
16
21
23
23
22
22
26
23
26
26
28
28
30
27
29
29
28
30
Municipios afectados
61
100
130
129
85
120
243
216
196
216
217
233
265
259
299
326
336 444
95
152
237
209
150
280
668
423
350
389
521
609
706
597
684
888
1032 1873
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2001 2002
10
17
19
16
20
19
19
18
22
18
20
22
21
21
18
21
Municipios afectados
34
60
75
127
137
161
140
135
115
113
136
145
153
135
146
190
184 156
19
18
56
162
197
357
314
385
316
426
327
310
425
462
460
347
369
579
540 420
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2001 2002
AUTODEFENSAS
1985
Departamentos afectados
Municipios afectados
Total acciones realizadas
18
23
20
23
20
18
18
nd
nd
nd
nd
nd
11
17
20
25
23
74
96
72
120
96
89
63
nd
nd
nd
nd
nd
12
42
42
97
150 104
153
260
141
242
196
151
109
nd
nd
nd
nd
nd
15
55
55
158
240 139
53
54
55
En la regin amaznica, esta guerrilla disminuy la frecuencia de acciones en y , para aumentar desde
hasta su nivel mximo en . Los cinco municipios
de la zona de distensin no tuvieron hechos de armas entre
y , aunque toda la periferia del Meta, Caquet,
Guaviare y Putumayo vivi un aumento de las acciones hasta
su nivel mximo en .
La regin central de Cundinamarca, Boyac, norte del
Tolima y el eje cafetero tuvo una frecuencia irregular y de
baja intensidad a lo largo de la dcada. La regin suroccidental integrada por el sur del Tolima, Huila, Valle, Cauca y
Nario presenci una frecuencia mediana hasta , cuando aument hasta su mximo en el .
En la mayor frecuencia de acciones de las Farc se
dio en Arauca, seguido por Caquet, Ariari (Meta), Guaviare,
norte del Cesar, Magdalena, oriente del Cauca y sur de Nario (Mapa .).
En breve, la secuencia de mapas muestra cmo las Farc
fueron llegando con sus acciones a casi todo el territorio
nacional y cmo, con altibajos, han pretendido armar su
control de manera ms o menos sucesiva sobre: i) otras zonas de colonizacin, a partir de sus nichos de origen (Amazonia, Orinoquia, Magdalena medio); ii) partes altas de las
cordilleras (sobre todo la Oriental) que forman corredores
desde su retaguardia hacia los centros urbanos, agrcolas o
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57
58
ja poca insercin en la poblacin y expresa su debilidad frenEn efecto, cuando las guerrillas quisieron extorsionar a
te a fuerzas adversarias.
los primeros grupos de tracantes enriquecidos con las droEn especial, el eln fracas en su proyecto de asentarse gas, se encontraron con una respuesta igualmente organizaen medio del latifundio ganadero de la Costa Atlntica. En da y virulenta. En el cartel de Medelln cre Muerte a
Crdoba realiz acciones hasta , luego actu muy poco Secuestradores (mas) que actuaba como un escuadrn de
en y a partir de ese ao dej de operar hasta , para la muerte contra los guerrilleros y sus familiares, y luego
volver a la inactividad. En Guajira no actu entre y como guardin de las tierras compradas por narcotracantes,
y slo espordicamente atac la infraestructura carbo- especialmente en el Magdalena medio antioqueo y santannfera de El Cerrejn. En Sucre ha tenido una presencia ines- dereano.
table que ucta entre las tres subregiones del departamenDurante los aos el movimiento paramilitar se despleto: el golfo de Morrosquillo, donde termina el oleoducto g primeramente hacia otras regiones donde narcotraCao Limn-Coveas, los montes de Mara (Ovejas, San cantes haban comprado grandes haciendas y luego hacia
Juan Nepomuceno) y La Mojana. Una pauta similar sigui regiones de bonanza agrcola o minera para disputarles la rien Bolvar, oscilando entre la regin de
los montes de Mara (San Jacinto, El Distintas teoras subrayan diferentes factores como
Carmen), la Depresin Momposina y causantes de la elevada criminalidad urbana: la rpida
el sur, colindante de la serrana de San modernizacin, la desigualdad social, la cultura autoritaria,
Lucas. Despus de , el eln casi la influencia de la droga, la impunidad, entre otros.
desapareci de la regin Caribe, pues
la disidencia llamada Corriente de Renovacin Socialis- queza a las guerrillas. Hacia nes del decenio se haba extenta, que agrupaba a muchos veteranos de las luchas agra- dido a Crdoba y Urab, donde form las Autodefensas Unirias, acord su desmovilizacin.
das de Crdoba y Urab (Accu); al nororiente antioqueo,
La regin del litoral pacco reeja con mayor claridad donde cre el movimiento Muerte a Revolucionarios del norla precaria insercin territorial del eln. En el Choc ha te- deste; al Magdalena, alrededor de la Sierra Nevada de Santa
nido una accin moderada en el alto Atrato y alto San Juan. Marta; y hacia el sur, en Meta, Caquet, Guaviare y PutuEn el Valle actu con baja frecuencia en el sur y en ocasio- mayo. Abarcaba pues el eje Urab-Crdoba-bajo Caucanes en Buenaventura, sobre la Costa Pacca. En Cauca su Magdalena medio-Meta y era perceptible el propsito de
accin ha cambiado de municipios a lo largo del macizo expansin adicional, con la fundacin de escuelas de entrecolombiano, sin lograr articularse con los movimientos ind- namiento en Puerto Lpez (Meta), en Cimitarra y en Puergenas. En Nario ha tenido una mnima actividad que salta to Boyac (Mapa . ).
de un lugar a otro y slo en los ltimos aos ha armado
Aunque al principio fue nanciado bsicamente por trauna presencia regular a lo largo de los ros Pata y Mira (Mapa cantes asociados con el cartel de Medelln, el paramilitarismo
.).
recibi apoyo de distintos sectores: otros grupos de narcotracantes; empresarios mineros, en especial esmeralderos;
3. Los grupos de autodefensa
grandes o medianos terratenientes y comerciantes de distintas regiones; dirigentes polticos y algunos integrantes de la
Podra decirse que el paramilitarismo nace principalmente fuerza pblica. Esta variedad de orgenes, motivaciones y
de la codicia o de la desesperacin. De la codicia, cuando la alianzas se reeja en la diversidad de dinmicas locales:
guerrilla entra a disputar la riqueza de industrias protegidas
En el Magdalena medio se dieron grupos, como el de
por ejrcitos privados (narcotrco, esmeraldas); de la deses- Puerto Boyac, inicialmente concebidos como autodefensa
peracin, cuando los propietarios de la zona no encuentran de los ganaderos ante la extorsin de las Farc; otros surgieotro modo de enfrentar a la guerrilla o cuando el militar con- ron con el propsito de extirpar la guerrilla y sus presuntos
cluye que dentro de la ley no es posible derrotar a la insur- colaboradores, a veces en coordinacin con mandos locagencia.
les de la fuerza pblica, y otros ms defendan tierras com-
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60
La compleja dinmica descrita en secciones anteriores se traduce en un cierto reparto del territorio nacional entre zonas
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63
RECUADRO 2.1
64
tes de extraccin universitaria, sindical o poltica, que prestaban los servicios y ejecutaban las acciones propias de los
dos primeros estadios. La fase de guerra sucia se fue agravando con el auge del paramilitarismo desde los aos , y
ha incluido batallas por el control de capitales regionales
como Apartad, Montera, Buenaventura, Ccuta o Barrancabermeja. Con la irrupcin del narcotrco en esa misma
poca, se aade un creciente nexo criminal al viejo nexo poltico entre conicto y ciudad: se agudizan la guerra por los
barrios, la cooptacin de pandillas juveniles, los subcontratos para secuestrar o para ejecutar acciones terroristas. Este
fenmeno es ms intenso en Medelln, donde se dan combates de todos contra todos (milicias bolivarianas de las
Farc, milicias del eln, Comandos Armados del Pueblo,
ese debate:
nfasis sobre lo militar o sobre lo poltico?
Guerrilla o ejrcito revolucionario? Lucha en el campo o
en la ciudad? Guerra prolongada o golpe de Estado? Las
recetas de Engels, Lenin, Mao, Tito, Guevara para no
hablar de Malaparte o Marighela combinan y matizan estos y otros elementos de maneras muy distintas. Pero entre
los movimientos guerrilleros del Tercer Mundo han predominado tres grandes modelos:
a. El de guerra campesina prolongada, que nace como
guerrilla, establece zonas rojas o territorios liberados
donde crece un ejrcito que cerca las ciudades y eventualmente derrota al ejrcito ocial. Es el modelo que inspira a las Farc y que triunf en China y Vietnam, con dos precisiones bien importantes: que all el enemigo era un ejrci-
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66
to extranjero, y que tanto Mao como Ho Chi Minh le dieron siempre prelacin a lo poltico (propaganda y organizacin) sobre lo militar.
b. El de focos o vanguardia de activistas cuyos golpes
militares son la propaganda que permite ir convirtiendo la
guerrilla rural en un ejrcito capaz de batir al gobierno. Fue
la estrategia propuesta por El Che Guevara y Regis Debray
a los insurgentes de Amrica Latina, incluido el eln; pero
debe decirse que el xito de la estrategia depende de si haba o no apoyo popular, como prueban el triunfo de Castro
en Cuba y el fracaso de Guevara en Bolivia.
c. El de guerrilla urbana, que en efecto se reduce al terrorismo, o viene a ser la fuerza de choque para deshacerse de
las facciones rivales dentro de un frente amplio o popular que derroque al gobierno por la va poltica. Fue el enfoque de tupamaros y montoneros en el Cono Sur, con algn eco en el M- y tambin en el minsculo Autodefensa
Obrera (ado), movimiento radical inspirado en las ligas europeas.
Estas concepciones estratgicas inuyen de varios modos sobre la forma de expansin geogrca de la guerrilla.
Primero y esquemticamente hay cierta correspondencia entre el enfoque escogido y la ubicacin original del grupo: las Farc nacen en el campo; el eln, de la migracin de
activistas urbanos al sur de Santander; el M- permanece
ms tiempo en las ciudades. Segundo, el grupo hace ms
nfasis sobre la consolidacin del control territorial (Farc),
sobre la movilizacin poltica del campesino (eln) o sobre
los golpes de opinin urbanos (M-). Tercero, a cada modelo corresponde un distinto perl del activista tpico:
campesinos en el de territorios liberados, intelectuales en el
modelo foquista, agitadores en la guerrilla urbana.
Por su parte, el carcter esencialmente reactivo de los paramilitares explica su estrategia de expansin territorial: las
autodefensas nacen cuando la guerrilla ataca zonas donde
existe riqueza y donde los dueos cuentan con ejrcitos privados (narcotracantes, esmeralderos); liberan zonas de latifundio y de all se expanden hacia otras regiones de inuencia guerrillera, en especial aquellas de mayor riqueza o de
ms intensa actividad econmica, hasta llegar a las grandes
ciudades.
Pero la estrategia de cada grupo armado por supuesto
depende de cmo respondan los dems grupos; este sencillo hecho implica que la geografa del conicto no reeje el
La permeabilidad de una regin al conicto puede entenderse como el grado de ajuste entre dos conjuntos de variables. Por un lado, la utilidad que cada grupo armado pueda
tener para algunos pobladores de la zona (oferta); por otro,
la estructura social de la regin y los conictos asociados
con ella (demanda).
Comencemos por el lado de la oferta. Aunque no se admita pblicamente, la presencia de un grupo armado suele
beneciar a muchos o a algunos
Nadie distinto de la fuerza pblica tiene dominio permanente
habitantes de la zona; si bien se
sobre porcin alguna del territorio nacional: ni las Farc, ni el
dan casos de predacin pura y
ELN, ni los paramilitares estn en condiciones de impedir la
simple, es comn que la guerrilla
toma de algn cuartel o el ingreso de las Fuerzas Armadas
o los paramilitares ofrezcan ciera alguna ciudad, pueblo, aldea o rea despoblada. En Colomtos servicios a los lugareos. Tabia sencillamente no existe una guerra de posiciones.
les servicios, tcnicamente llamados bienes colectivos locales, se
po, ). Dados este trasfondo y la percepcin del conicto asemejan a los bienes pblicos que compete proveer al
como no poltico, se entiende que la respuesta armada del Estado aunque, a diferencia de stos, no pretenden coberEstado en cuarenta aos haya sido ms bien incremental.
tura universal ni se brindan sobre bases impersonales.
Un resultado ha sido dejar campo para que crezca el paraLa clave de una insercin poltica exitosa sera el suminismilitarismo. El otro resultado ha sido una especie de empa- tro de bienes colectivos a la poblacin campesina, vale decir,
te militar a niveles de fuerza e intensidad crecientes. A cada suplantar al Estado. O en todo caso, la provisin de bienes
innovacin o avance tcnico, nanciero, estratgico o terri- colectivos locales es la base de la legitimidad que puedan
torial de la guerrilla, el Estado ha respondido con medidas tener las organizaciones armadas; en particular, es sabido
de contencin que, en esencia, se limitan exactamente a eso. que proveer estos bienes es condicin para que los campeEl entrecruce de aquellas varias estrategias ha produci- sinos o terratenientes acepten nanciar o ser reclutados para
do un tipo de guerra excepcionalmente prolongada, sin ba- llevar la guerra fuera de su terruo (Skocpol, : ).
tallas decisivas, con fronteras cambiantes y porosas, donde
En el caso colombiano, el tipo y ms an, la cantidad y
unas zonas se calientan y otras (pocas) se pacican, calidad de los bienes ofrecidos han variado con el actor
3. De acuerdo con el Informe sobre Desarrollo Humano 2003, Colombia est por debajo de Israel, Grecia, Singapur, Arabia Saudita, Turqua, Jordania, Sri
Lanka, Macedonia, Paquistn y Siria entre otros (PNUD, 2003, Indicadores de desarrollo humano, Cuadro 17).
4. La insercin poltica de los actores armados ilegales parece ser muy insuficiente para la eficaz movilizacin revolucionaria del campesino. Pese al vaco de
Estado, el poco Estado alcanza a impedir la insurreccin popular de alguna escala, o sea que es ms legtimo, o en todo caso, menos ilegtimo que los otros actores.
67
68
RECUADRO 2.2
Cuando llegamos en enero a la zona de despeje, en San Vicente del Cagun, fue tan impresionante la multitud de gente que
se agolp solicitando nuestra intermediacin en problemas tan
variados como abigeato, vencimiento de letras, cheques, lesiones personales, violaciones, desapariciones, violencia intra
familiar, paternidad irresponsable, inasistencia alimentaria,
embarazos, embargos, separaciones, determinacin de linderos, herencias, cuentas de trabajo, violacin del espacio pblico, robo en pesas y medidas, como tampoco falt la trabajadora sexual buscando ayuda para que se le recuperara la plata de
sus horas de trabajo, que a la Comisin poltica local le toc
asumir funciones no previstas.
Despus se nombr otra comisin aparte que se llam de
quejas y reclamos, que an hoy, despus de diez meses, permanece saturada de trabajo. Es una realidad que el pueblo estaba
y est vido de justicia imparcial y efectiva. Esto evidencia la
necesidad de que las comisiones de organizacin incluyan guerrilleros con una visin clara del tratamiento de los diferentes
problemas que se presentan a diario en las distintas comunidades. Esta experiencia nos ensea lo necesario de proyectar el
trabajo de masas en esa direccin, para que sean ellas mismas
las que avoquen el conocimiento y la resolucin de sus problemas particulares, sorteando as no slo la dispersin de nuestros cuadros en ese tipo de labores, sino tambin evitando arrebatar el manejo de las organizaciones comunitarias para que
tengan la posibilidad de ser ellas mismas las que hagan sus
propias experiencias en la administracin de justicia, elemento
esencial dentro de los componentes del nuevo poder popular.
69
70
Foto 2.2 Reunin de las Autodefensas Unidas de Colombia en el nudo de Paramillo, departamento de Crdoba, el 4 de septiembre de 2002.
71
Servicios pblicos en ciudades-bonanza de la otra Colombia (Apartad, Yopal, Saravena, entre otros).
Distribucin de rentas extraordinarias derivadas de
recursos mineros (petrleo, carbn, oro, esmeraldas) o de bonanzas agrcolas (coca-amapola, banano, palma de aceite).
La mayor parte de los conictos locales son expresiones
o combinaciones particulares y diferentes de ciertos temas
comunes. En efecto, los conictos de los cuatro ltimos tipos en esencia son disputas sobre el monto y reparto de dineros pblicos o dineros de bonanza, mientras los tres primeros bsicamente giran en torno a la propiedad y formas
de tenencia de la tierra, y tocan a la esfera laboral. En el Captulo volveremos sobre el punto.
3. La bsqueda de rentas
72
En lnea con lo anterior y haciendo una gruesa simplicacin histrica se dira que la guerra en Colombia comenz con las luchas por la tierra y acab en una lucha por las
bonanzas. Durante los fueron los colonos de las Farc y
durante los fue la frustracin campesina de la Anuc; durante los fueron los boom de recursos naturales y desde
los ha sido sobre todo el narcotrco.
La expansin geogrca del conicto ha reejado aquel
cambio en sus bases econmicas. Y es porque el enriquecimiento sbito o ilegal de una regin tiende tanto a agravar
las tensiones sociales como a atraer los aparatos armados.
Por eso en el mundo es sabido que las bonanzas elevan el
riesgo de las guerras civiles y que el
conicto se alarga en funcin de las Para granjear simpata entre los pobladores, una de las
riquezas disponibles (Collier, Hoe- primeras acciones de la guerrilla o de los paramilitares al
fer, Sderbom, ). Tambin por llegar a una regin es la muerte o expulsin de delincuentes
eso las acciones armadas en Colom- comunes y dems indeseables (limpieza social).
bia han tendido a expandirse hacia
regiones donde va apareciendo la riqueza: zonas abiertas a lla provee bienes de seguridad y convivencia ciudadanas. Es
la tala, la pesca y la apropiacin extensiva de la tierra duran- el caso de las zonas cocaleras del suroriente bajo control de
te los , riqueza ganadera desde los , riqueza petrolera, las Farc y el del sur de Bolvar, antes controlado por el eln.
carbonera, esmeraldera, bananera o palmera desde los ,
Regiones exgenas, donde las guerrillas no estn intenarco-riqueza desde los .
gradas a la estructura social pero s obtienen recursos imEl resultado neto del proceso es hacer que las reas ca- portantes, por lo cual buscan el apoyo mnimo necesario
lientes del momento ms que todo sean zonas donde hay para operar contra la fuerza pblica y otros actores armariqueza emergente y en disputa. A lo largo de este ao, por dos. Estas regiones pueden ser:
ejemplo, la lucha armada se ha recrudecido en Arauca, donRegiones de campesinado en descomposicin, donde los
de abundan el petrleo y las siembras de coca y en el orien- armados no controlan el orden pero aprovechan la crisis
ELN
Farc
Amparo de la ilegalidad
AUC
Seguridad
Administracin de justicia para
consolidar su entrada a la regin
Narcotraficantes y terratenientes
Organizacin econmica
Minifundio
Dinmica territorial
Presencia desde 1973
Hegemona hasta finales de los 90
Presencia reciente
Disputa territorial con AUC
Latifundio consolidado y agricultura
moderna
Fuerte asociacin con cultivos ilcitos
73
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Farc
Colonizacin histrica
Nicho inicial del IV Frente. Fue perdiendo su hegemona por excesiva presin
sobre ganaderos y comerciantes
ELN
Colonizacin histrica
Seguridad
Terratenientes, narcotraficantes y
esmeralderos.
Defensa del latifundio
ARAUCA
Actor armado
Farc
Frentes 10-45
Bloque Oriental
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Colonizacin histrica
Enclave petrolero
AUC
Seguridad
Administracin de justicia va limpieza
de supuestos colaboradores y simpatizantes de las guerrillas
Narcoterratenientes
ORINOQUIA - AMAZONIA
Actor armado
74
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Farc
Colonizacin histrica
Paramilitares
Seguridad
Latifundistas y narcotraficantes
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Farc
Colonizacin histrica
ELN
Colonizacin reciente
Paramilitares
Seguridad
Latifundistas
EJE CAFETERO
Actor armado
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Farc
Administracin de justicia
ELN
Frentes Cacique Calarc,
Ernesto Ch Guevara
y ncleo urbano Mara
Elena Barn a
Administracin de justicia
Frente scar
William Calvo b
Administracin de justicia
Igual al ELN
AUC
Grupos de justicia
privada
Seguridad
Medianos y grandes propietarios
(narcotraficantes y terratenientes)
Cafetales
Latifundio ganadero
URAB
Actor armado
Farc
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Espacio en disputa por ser un corredor
estratgico para armas y narcotrfico
Nicho inicial
Consolidacin territorial en el eje del
banano y tierras de narcotraficantes
75
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Farc
Bloque Occidental
Frentes 6, 8 y 29
Seguridad.
Ambigua: en ocasiones se brinda a
indgenas y campesinos, en otras a
terratenientes
Minifundio en descomposicin
Minifundio (resguardos) indgenas
AUC
Latifundio consolidaddo
Agricultura moderna (zona lmtrofe
con el Valle del Cauca)
NARIO c
Actor armado
Farc
Bloque Occidental
Frentes 29 y 8
Organizacin econmica
Minufundio en descomposicin
ELN
Frentes Manuel Vsquez
y Comuneros del Sur
Dinmica territorial
Consolidacin desde finales de los 80
BOLVAR
Actor armado
76
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Farc
Frentes 27, 37 y 35
Colonizacin reciente
Latifundio tradicional consolidado
ELN
ERP
Igual al ELN
Igual al ELN
Igual al ELN
AUC
Seguridad
Latifundistas y narcotraficantes
Colonizacin reciente
En disputa
c. nfasis en el macizo.
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Farc
Minifundio
ELN
Minifundio
AUC
Ejrcitos privados
Seguridad
Terratenientes
Desde los 80
CRDOBA
Actor armado
EPL y Farc
en menor grado
Organizacin econmica
Dinmica territorial
Nicho inicial
Consolidacin territorial y proteccin
latifundio
Bibliografa y referencias
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77
Captulo 3
Degradacin:
una guerra de perdedores
Pgina anterior: Foto 3.1 Campesinos desplazados por la violencia en Antioquia, en 2003 dgar Domnguez/ El Tiempo.
A. La guerra degradada
Se dice degradado del objeto que ha perdido las cualidades propias de su especie, que se ha deteriorado o ya no
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82
Este no ha sido el caso de Colombia. Desde que el Partido Comunista se pronunci a favor de combinar todas las
formas de lucha, la opcin armada tendi a pesar ms, cuando no a desplazar, la opcin poltica. En los primeros tiempos hubo cierto equilibrio; Jacobo Arenas, comisario poltico enviado por el Partido, tuvo gran ascendiente sobre
las Farc, y el pc mediaba las relaciones con los pases socialistas. Pero el n de la urss y la muerte de Arenas debilitaron aquella inuencia, al punto que la guerrilla opt por
crear sus propios aparatos polticos (la Unin Patritica y,
en especial, el Movimiento Bolivariano).
Es ms: el asesinato de dos candidatos a la Presidencia,
cinco congresistas y ms de un millar de dirigentes de la up
fue para la izquierda colombiana un argumento contundente
en contra de la accin poltica y a favor de la va armada. La
muerte o los atentados contra ex dirigentes de otras guerrillas desde los jefes liberales del llano hasta la plana mayor
83
84
1. Clculos del equipo del Informe a partir de informacin de la Contralora General de la Repblica.
85
Archivo El Tiempo
86
87
se desplazan de Per y Bolivia al sur de Colombia; el mercado de amapola y herona cobra peso en el pas; los carteles
colombianos pierden quiz importancia o al menos, visibilidad, al bajar su perl o al integrarse en redes internacionales; pero las Farc y por lo menos un sector de las autodefensas asumen un papel ms directo y activo en todas las
etapas del proceso (el eln lo ha hecho en grado bastante menor).
Las relaciones entre droga y conicto sern examinadas
ms en detalle en el Captulo ; por ahora se enuncian los
principales modos como el trco ilcito ha degradado la
guerra en Colombia:
Primero y ms obvio, al proveer recursos ingentes para
intensicar y prolongar las hostilidades.
Segundo, al inducir un crculo vicioso, en tanto a los
armados ilegales les interesa que aumenten las rentas ilcitas.
Tercero, al reforzar la ilegalidad de quienes participan
del negocio de la droga bajo la proteccin del actor armado.
Cuarto, en otro crculo vicioso, al hacer que los armados fuercen al campesino a sembrar coca para ilegalizarlo y
enfrentarlo al Estado.
Quinto, al hacer que la organizacin revolucionaria
o contrainsurgente adopte los mtodos y prcticas connaturales a la industria de la droga (por aquello de zapatero a tus zapatos).
Sexto, al sugerir o proveer innovaciones criminales
para seguir la lucha armada (digamos la amenaza de jueces,
el uso de las rutas para adquirir armas, la conexin con
bandas de sicarios, entre otros aspectos).
Sptimo, al mercenarizar la guerra porque permite
reclutar ms por la paga que por la conviccin.
Octavo, al corromper la organizacin (comandantes con
lujos orientales, tesoreros que huyen del pas, rencillas y vendettas internas por cuenta de la droga).
Noveno, al internacionalizar el conicto de modo patolgico, esto es, por la va del crimen y no de la poltica.
D. La lgica de territorializacin
88
inventarse otro que lo reemplace, una legalidad y una burocracia paralelas y precarias, no una revolucin sino una bifurcacin del orden y la legitimidad.
En este sentido casi vale decir que el nuestro no es un
conicto propio de la modernidad sino del feudalismo, una
disputa entre seores de la guerra o hasta, segn algunos,
una suerte de balcanizacin (Recuadro .): aunque su
referente poltico y simblico sigue siendo nacional, guerrillas, paramilitares y fuerza pblica empean el grueso de
sus energas en establecer, mantener o ahondar su control
sobre determinadas porciones del territorio.
Segn se dijo en el Captulo , la escogencia de regiones
es funcin del plan global, la bsqueda de ingresos y la permeabilidad a cada actor armado. Las regiones pueden tener
distinto signicado para el grupo en cuestin: unas sern zonas de retaguardia, protegidas por la geografa o por la lealtad de la poblacin; otras sern corredores estratgicos que
permiten el ujo de armas y drogas o dan salida a una regin rica, una ciudad mayor o una zona en disputa; otras
son las reas calientes donde se libra la batalla del momento; las de all sern barriadas donde habitan milicianos o ciudades teatro de incursiones eventuales, y las de
ms all son territorios simplemente inaccesibles para el grupo en cuestin.
La intensidad y las modalidades del control territorial
varan con el tipo de regin, con el actor armado e inclusive
con la personalidad desptica o poltica del comandante
del frente respectivo. Sin embargo, en escala de mayor a
menor consolidacin del dominio por parte de un grupo,
diramos que su control se ejerce mediante tres clases de
mecanismos:
Estado de facto. Salvo incursiones temporales de la fuerza pblica, el grupo irregular ejerce soberana dentro de
la zona. Controla el ingreso de personas o vehculos, cobra
impuestos, mantiene el orden y administra justicia segn
sus propias leyes; a veces expropia y adjudica predios, da
ganado o cosechas al partir, abre o mantiene vas, e invierte
o manda que la comunidad construya escuelas, puestos de
salud o canchas deportivas.
Pero debe notarse que en estas zonas (que llamaramos
de retaguardia consolidada) an siguen actuando funcionarios y dineros del Estado, y que los bienes o servicios provistos por la guerrilla o la autodefensa local son bastante
limitados.
RECUADRO 3.1
retroceso a las guerras primitivas porque aquellas eran ritualistas. Las nuevas son racionalistas en el sentido de que aplican
un pensamiento racional a los objetivos de la guerra y no aceptan restricciones normativas.
Por ello, el drama humanitario de las nuevas guerras es
intenso: en las convencionales de principios de siglo, la proporcin de militares a civiles muertos era de ocho a uno. Ahora esto ha sido casi exactamente invertido: uno a ocho. Todo
lo que haba sido proscrito como la destruccin de monumentos e infraestructura, los cercos a la poblacin civil, las atrocidades contra los no combatientes, es lo que se usa hoy y se expresa
en trminos de ms refugiados y desplazados. Debido a que
estos conictos tienen ramicaciones sociales y econmicas
tan grandes, las soluciones que pretenden abarcar de una vez
todo el universo, generalmente no funcionan. Los esfuerzos
nancieros de las nuevas guerras estn asociados con el aumento de la depredacin local, por lo que las batallas son escasas y
la guerra es dirigida principalmente contra los civiles. El nuevo tipo de guerra es en gran medida, una condicin social predatoria.
* Tomado de: Mary Kaldor (2001), New and Old WarsOrganized Violence
in a Global Era, Stanford, Stanford University Press.
89
90
ah en adelante se tratar de hacer cumplir esas leyes, no porque sean populares o siquiera porque sean ms justas que
las del enemigo, sino porque el poder de la organizacin slo
llega a donde llegue la vigencia de sus leyes. Y entonces la
poblacin queda atrapada entre dos, quiz tres, soberanas,
es decir, entre dos legalidades opuestas que no pueden
violarse sin castigo.
Dilema de seguridad. Si el campesino escoge obedecer
las leyes de uno cualquiera de los dos soberanos, automticamente queda expuesto al castigo del otro cuerpo armado;
de aqu nace el llamado dilema de seguridad que cada quien
resuelve segn confe en la proteccin del uno y no le asuste
la amenaza del otro.
As, el apoyo de la comunidad al Estado, a la guerrilla o a
los paramilitares depende cada vez menos de la conviccin
y cada vez ms del instinto de supervivencia. Segn resuelva
el dilema basada en la experiencia propia o la de pueblos
vecinos la poblacin opta por mantenerse dentro de una
rbita o desplazarse a la del rival cuando perciba que su
amenaza es ms creble que la proteccin del grupo preexistente. De aqu, entre otras, nace la inestabilidad de las adhesiones populares a los grupos en conicto (Axelrod, ).
Guerra contra los civiles. Existen opiniones opuestas
sobre si la guerra colombiana puede, en rigor, calicarse de
civil (Posada Carb, ; Giraldo, ); pero hay acuerdo en que la gran mayora de los ciudadanos desaprueba el
conicto y no se siente parte sino vctima de l. En este sentido, pues, antes que guerra civil tenemos una guerra contra
los civiles o una guerra contra la sociedad, segn la llama
Pcaut ().
El hecho puede entenderse como otra forma de desviacin del conicto. Puesto que la batalla nal siempre ha
estado muy lejos, y como ninguno de los contendores de
veras cree en la toma del poder a corto plazo, ninguno ve
razn ni siente fuerza para buscar an el choque militar
denitivo. En vez de destruir al ejrcito enemigo, se trata
por ahora de irlo haciendo salir de las zonas que ocupa; y
el mtodo mejor para lograrlo es quitarle el agua al pez,
cortar sus nexos locales, dar muerte a sus amigos reales o
presuntos, atemorizar tanto a los vecinos que el enemigo no
pueda retornar. Vistas as las cosas, se descubre que la crisis
humanitaria no resulta de la confrontacin militar sino, paradjicamente, de la falta de confrontacin militar.
Modulacin del terror. La palabra terrorismo tiene
distintas acepciones, pero en principio signica ejercer violencia sobre unas personas para inuir sobre el comportamiento de otras. Sin perjuicio de la denicin ms tcnica
que se usar en el captulo , por ahora nos estamos reriendo a la prctica de amedrentar o infundir pnico entre los
colaboradores presuntos o potenciales del enemigo mediante el castigo ejemplarizante de algunos de ellos. La amenaza, entonces, tiene que ser lo bastante grave y creble para
superar la conviccin o el miedo al castigo del otro grupo, o
sea que el terrorismo tiene que ser brutal:
Debe golpear donde ms duele (pena de muerte, amenazas a la familia, incendios, prdida de la parcela o del negocio, entre otros).
Debe transmitir lecciones macabras (masacres, nios y
ancianos muertos, huellas de tortura, cuerpos aserrados, etc.).
Debe evitar las excepciones y el perdn para ser creble; debe adems basarse en un juicio sumario, inapelable y de inmediato cumplimiento.
Debe incluir castigos individuales y tambin colectivos (matanzas indiscriminadas, paros armados o voladuras de puentes que impiden la salida y entrada de productos al pueblo o a la zona).
Debe ser tan despiadado al menos como el del otro
bando. Y ac podemos asistir a una degradacin ad nauseam
del conicto, a medida que un lado aprende del otro, que
incluso le brinda una prueba de campo sobre la ecacia y
los costos de cada innovacin (Recuadro 3.2).
Y es que en Colombia el terrorismo ha sido ecaz porque minimiza los costos militares y maximiza el control de
territorios, bien porque la poblacin cambie de lealtad, bien
91
RECUADRO 3.2
* Tomado de: Adriana Herrera (2003), Sembrando vida: jvenes a contrapelo del conflicto en Colombia, Benposta.
92
93
Seguridad personal, toda vez que los combates son escasos y en el pas que vivimos es de todas maneras mejor
andar armado.
Poder o autoridad sobre el recluta raso, sobre la poblacin quiz, poder poltico tal vez el da de maana.
Movilidad social, como la que ha permitido a Marulanda, a Gabino o a Castao pasar de la cuna campesina a la
cumbre del poder y la fama.
Carrera profesional, prospecto para el joven desempleado que sale del servicio militar, tambin a veces para el
subocial o el ocial que fue expulsado de la fuerza pblica. Distinciones, ascensos y medallas son prcticas comunes a los varios ejrcitos irregulares.
Escape, huida de un padre que maltrata o un padrastro
que abusa sexualmente de la joven.
Falta de opciones, que se asemejan mucho al desempleo y al aburrimiento de ver pasar los das sin cosecha ni
escuela, ni modo de alcanzarlas.
Reclutamiento forzado. Jvenes que ingresan bajo coaccin o amenaza de la guerrilla o las autodefensas, a ellos o
a sus familias. Y como el supremo atributo del soberano es
imponer el servicio militar, aqu encontramos reducida al
94
absurdo aquella idea de construir otro Estado en vez de apoderarse del que existe.
Rutina. Como a tantas otras cosas en la vida, la gente se
hace a la gimnasia, la montaa y las prcticas de tiro, y sigue
en ellas mientras no aparezca una razn fuerte para no seguirla.
Miedo comn y silvestre, porque el intento de desercin se castiga con la muerte.
Venganza, una motivacin muy clsica y muy bsica en
un conicto largo y donde tantos hijos han presenciado la
ejecucin de sus padres.
Dinero, con mayor degradacin entre ms dinero sea,
desde la paga ocasional al joven guerrillero o el salario mensual de los paracos, hasta la cuenta personal en Suiza, el
emporio ganadero y la nca de recreo.
Asesinos comunes que se enmontan tan slo para evitar la crcel.
Guerrilleros desmovilizados o sin desmovilizar que cambian de camiseta y trabajan con los paras, o viceversa.
Mercenarios profesionales, colombianos o extranjeros,
contratados y bien pagados para asesorar, entrenar o ejecutar operativos especiales o especialmente turbios. La degradacin nal.
Bibliografa y referencias
Axelrod, Robert (), The Complexity of Cooperation: Agent Based Models of Competition and Collaboration, Princeton, Princeton
University Press.
Collier, Paul, Anke Hoefer y Mans Soderbom (), On the Duration of Civil War, Washington, D.C., The World Bank/ Centre
for the Study of African Economies, University of Oxford.
Garay, Luis Jorge (), Colombia, entre la exclusin y el desarrollo, Bogot, Contralora General de la Repblica.
Giraldo Ramrez, Jorge (), Colombia, guerra civil, en Unaula, n , septiembre, pp. -.
Pcaut, Daniel (), Guerra contra la sociedad, Bogot, Planeta.
pnud (), Informe sobre desarrollo humano, Bogot, Tercer Mundo Editores.
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Posada Carb, Eduardo (), Guerra civil? El lenguaje del conicto en Colombia, Bogot, Alfaomega.
Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin (), Bases del Plan Nacional de Desarrollo -,
Bogot, .
undp (), Human Development Report, Nueva York, Oxford University Press.
(), Human Development Report, Nueva York, Oxford University Press.
(), Human Development Report, Nueva York, Oxford University Press.
95
Segunda parte:
conflicto y
desarrollo
humano
Captulo 4
Daos al desarrollo:
las opciones truncadas1
Agradecimientos
Este captulo ha sido elaborado en alianza con el Programa Nacional de Desarrollo Humano, proyecto conjunto
dnppnud. Contribuyeron tambin la Fundacin Social,
Carlos Alonso, Jorge Ivn Gonzlez, Alfredo Sarmiento
Gmez y
scar Snchez.
Recuadros: Sal Franco y Gustavo Wilches.
98
Pgina anterior: Foto 4.1 Estacin de polica de Silvia, Cauca, luego de un ataque del sexto frente de las Farc Foto: Oswaldo Pez/ El Tiempo.
1. El lector interesado en ahondar sobre el concepto, medicin y aplicaciones prcticas del desarrollo humano podra considerar el curso a distancia que se ofrece
en el PNUD (http://mdu.uniandes.edu.co/dh)
2. Un mayor desarrollo de estos conceptos se encuentra en UNDP, 1990.
99
100
2. Conflicto y desarrollo:
una mirada a la evidencia internacional
Si bien desde el punto de vista conceptual es indudable que
el conicto armado obstaculiza gravemente el desarrollo humano, la relacin emprica entre estos dos fenmenos es
bastante compleja. La complejidad se debe sobre todo a dos
hechos: primero, a que las vctimas directas de la violencia,
aun en casos de conicto intenso, son relativamente pocas
y no alcanzan a afectar las estadsticas agregadas; segundo,
a que el conicto puede tener efectos indirectos favorables a
alguna dimensin de este propsito del desarrollo.
Comenzando brevemente por el segundo punto, recordemos cuatro variantes del argumento segn el cual el
conicto armado ayuda al desarrollo. Se dice, con razn,
que la industria militar es una fuente importante de innovacin tecnolgica y crecimiento econmico (Gold, ).
Tambin se dice, con algo de razn, que la rivalidad internacional fue la clave para impulsar el desarrollo de los pases hoy industrializados (Hayami, : ss). Se dice, con
mucha controversia, que el progreso humano se debe a la
lucha de clases o, como dijera Marx, que la violencia es
partera de la historia. Y se dice, otra vez con controversias,
que determinada guerra civil fue decisiva para modernizar
el pas: la de Secesin en Estados Unidos (Grob y Billias,
) o la espaola de (Tun de Lara, ).
Este no es el lugar para adentrarse en debates semejantes. Pero s para notar que ninguno de los cuatro argumentos
tendra validez para el caso colombiano. El de la innovacin
tecnolgica, porque las armas vienen del extranjero (aunque deba decirse que el conicto es una fuente de empleo y
que adems enriquece a ciertos actores locales). El de la
amenaza externa, porque el conicto es domstico (aunque
afecta y depende de relaciones exteriores). El de la lucha de
clases, porque es marginal a la poltica (aunque se entronque con varios conictos sociales). Y el de la guerra
modernizante, porque al menos hasta hoy ha destruido sin
construir (aunque la violencia suele modernizar a ciertos
grupos campesinos: Torres, ).
Pasando al tema estadstico, dijimos que el conicto puede no reejarse en los datos agregados, y especcamente
en el llamado ndice de desarrollo humano ( idh). Dada la
falta de cifras conables acerca de la participacin en la vida
colectiva, el idh slo incluye datos referentes a tres de las
RECUADRO 4.1
Radiografa de un pas
lvaro Uribe Vlez*
En el fatdico de septiembre, murieron . ciudadanos
del mundo. En Colombia, la violencia cobra cada mes igual
nmero de vctimas.
Cuarenta y tres millones de colombianos son amantes de
la paz y sin embargo soportan una de las ms graves crisis
humanitarias del mundo:
Colombia tiene que enterrar cada ao a mil hijos suyos, vctimas de la violencia. Hemos perdido al % de nuestros jvenes.
El pas registr (en ) la tasa ms alta de homicidios
en el mundo: por cada cien mil habitantes.
Durante los ltimos cinco aos (-) sufrimos
ocho mil actos de destruccin colectiva, cifra superior a la registrada en los dems casos de violencia del mundo; poblaciones sufrieron ataques de guerrillas y paramilitares con
graves consecuencias para la poblacin civil y la fuerza pblica.
El acto terrorista perpetrado durante mi posesin ( de
agosto de ), mat a personas humildes.
Dos millones de personas, % nios, sufren el desplazamiento forzado, bajo la presin de grupos violentos. Equivale a desplazar a las comunidades de Washington y Manhattan al mismo tiempo.
En el ltimo lustro . personas han sido vctimas
del secuestro.
opciones bsicas mencionadas: la longevidad de los habitantes, medida por la esperanza de vida del pas; el acceso al
saber, medido por las tasas de alfabetismo y escolaridad; el
bienestar material, expresado como el logaritmo del ingreso per cpita descontado por diferencias en el costo de vida
de uno a otro pas.
Ayer ( de septiembre de ) seis nios fueron secuestrados y todava uno permanece cautivo.
Cerca de alcaldes ms de la cuarta parte del total
de municipios del pas, nueve gobernadores y diputados estn bajo amenaza de muerte por los mismos grupos.
Los ataques terroristas del de septiembre conmovieron
al mundo y provocaron la justa condena universal. La humanidad debe estremecerse ante atentados como el cometido por
guerrilleros el de mayo de en Bojay, un poblado de
mil habitantes. All fueron asesinadas personas refugiadas
en la iglesia.
Esta violencia empobrece cada vez ms a la poblacin, ahuyenta la inversin, estanca el crecimiento econmico, distrae
recursos valiosos y nos impide superar la condicin de pas
rezagado en lo econmico y social.
La violencia compromete puntos del pib del pas.
A diario ocurren asaltos, secuestros y robos en las principales carreteras, como en las que unen a dos de nuestras principales ciudades. Qu tal que ello sucediera entre Bruselas y
Pars, o entre Nueva York y Boston?
El idh se reere, pues, a tres opciones o libertades positivas esenciales en la existencia humana: vivir, saber y tener
para los gastos bsicos. Comparado con el convencional
ingreso per cpita como medicin del desarrollo, el idh
ha demostrado muchas cosas importantes: que un pas no
tiene que ser rico para que su gente viva bien, que las socieda-
3. Esto quiere decir, en palabras simples, que ms all de un punto la riqueza no ayuda realmente al desarrollo humano.
4. Para una explicacin detallada del IDH vase UNDP, 2003: nota tcnica 1, pp. 340-347.
101
Pas
Rango IDH
corregido
por violencia
Diferencia
en rango
Noruega
Suecia
Canad
Australia
Estados Unidos
Islandia
Pases Bajos
Japn
Finlandia
Reino Unido
Francia
Suiza
Dinamarca
Alemania
Irlanda
Nueva Zelanda
Italia
Espaa
Israel
Hong Kong
Grecia
0,942
0,941
0,940
0,939
0,939
0,936
0,935
0,933
0,930
0,928
0,928
0,928
0,926
0,925
0,925
0,917
0,913
0,913
0,896
0,888
0,885
0,952
0,950
0,950
0,950
0,914
0,947
0,949
0,946
0,939
0,940
0,940
0,942
0,939
0,939
0,940
0,934
0,931
0,931
0,917
0,913
0,913
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
1
4
3
2
19
6
5
7
13
9
10
8
12
14
11
15
17
16
18
20
21
0
-2
0
2
-14
0
2
1
-4
1
1
4
1
0
4
1
0
2
1
0
0
R. D. Corea
0,882
0,904
22
23
-1
Pas
Portugal
Eslovenia
Repblica Checa
Hungra
Eslovaquia
Polonia
Chile
Uruguay
Bahamas
Estonia
Costa Rica
Seychelles
Lituania
Qatar
Mxico
Bielorrusia
Malasia
Federacin
Rusa
Dominica
Bulgaria
Rumania
Macedonia
Rango IDH
corregido
por violencia
Diferencia
en rango
0,880
0,879
0,849
0,835
0,835
0,833
0,831
0,831
0,826
0,826
0,820
0,811
0,808
0,803
0,796
0,788
0,782
0,903
0,905
0,880
0,869
0,867
0,859
0,870
0,859
0,823
0,839
0,846
0,838
0,826
0,850
0,804
0,813
0,828
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
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24
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33
32
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46
44
36
-1
2
0
-1
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3
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-1
1
0
-3
5
-9
-6
3
0,781
0,779
0,779
0,775
0,772
0,777
0,827
0,831
0,823
0,823
40
41
42
43
44
52
37
35
41
39
-12
4
7
2
5
102
5. El lector interesado disfrutar de los sucesivos Informes de desarrollo humano, y en especial de: UNDP (1990, 1992, 1995, 1997, 2000, 2002, 2003).
desarrollo humano, igual que caen Estados Unidos y la Federacin Rusa dos sociedades industriales con alta criminalidad mientras Araubia Saudita, Azerbaiyn o Bulgaria
ascienden a posiciones mejores, como hacen Suiza o Irlanda entre los pases con alto grado de desarrollo humano.
Evitar las muertes por violencia es pues un aspecto primario e importante del desarrollo humano. Pero esto no
esclarece la relacin causal que pueda existir entre conicto armado y desarrollo humano. Para decirlo de modo resumido: i) son muchos los pases que no han tenido o que
pusieron n a la guerra interna y sin embargo no han despegado hacia el desarrollo (Ecuador u Honduras son ejemplos de lo uno, Nicaragua o Angola son ejemplos de lo otro);
ii) hay pases desarrollados con altos ndices de violencia
Pas
Mauricio
Colombia
Venezuela
Tailandia
Arabia Saudita
Armenia
Ucrania
Georgia
Jamaica
Azerbaiyn
Albania
Tnez
Kirguistn
Moldova, Rep.
Democrtica
Sudfrica
Indonesia
Zimbabwe
Papua Nueva
Guinea
Yemen
Zambia
Cte dlvoire
Rango IDH
corregido
por violencia
Diferencia
en rango
0,772
0,772
0,770
0,762
0,759
0,754
0,748
0,748
0,742
0,741
0,733
0,722
0,712
0,821
0,643
0,730
0,795
0,819
0,805
0,786
0,796
0,708
0,797
0,662
0,787
0,758
45
46
47
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49
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51
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53
54
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-14
-9
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6
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4
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3
0,701
0,695
0,684
0,551
0,751
0,621
0,759
0,644
58
59
60
61
55
62
53
59
3
-3
7
2
0,535
0,479
0,433
0,428
0,623
0,598
0,549
0,561
62
63
64
65
61
63
65
64
1
0
-1
1
Fuentes: (1) IDH: Informe de desarrollo humano 2002; (2) tasas de homicidios:
United Nations Centre for International Crime Prevention
y clculos del equipo del Informe; la nota tcnica del anexo 2 explica el mtodo de clculo de stos y otros ndices del presente captulo.
(como Estados Unidos) y los hay donde el conicto armado no impidi avanzar hacia el desarrollo humano.
Colombia misma fue un ejemplo de esto ltimo hasta
hace pocos aos. Pese a la violencia sostenida desde mediados de siglo, el pib creci a un promedio anual de ,% entre y , el ingreso per cpita mejor en ,% anual,
la esperanza de vida aument en diecinueve aos, la tasa de
escolaridad primaria se duplic y la incidencia de la pobreza disminuy del al %.
Tenemos pues que el efecto del conicto sobre el desarrollo humano no es simple ni invariable sino que cambia con el
pas, con el momento y con el nivel de anlisis escogido. Para apreciar ese impacto en la Colombia de hoy, conviene
mirar por separado los efectos del conicto i) sobre las tres
103
RECUADRO 4.2
La fuente de datos sobre homicidios que tiene mayor cobertura es la polica nacional. Sin embargo, hay que tener en cuenta
que hasta hace poco la polica no tena presencia en cerca de
doscientas cabeceras municipales, ni en vastas zonas rurales,
estaba ausente en ms del % de los corregimientos y veredas del territorio nacional. Los registros del Instituto Nacional de Medicina Legal tienen limitaciones mucho ms grandes. En algunos departamentos esa entidad slo dispone de
un punto de atencin, situado en la capital. Aunque los mdicos rurales deben noticar los decesos por causa violenta a la
ocina de medicina legal ms cercana, no siempre cumplen
con esa obligacin. La propia situacin de violencia que se
vive en numerosas regiones, diculta el desplazamiento de
funcionarios del Instituto e impide realizar actividades forenses
en sitios diferentes de la sede departamental. Los registros de
las ong de derechos humanos provienen en buena medida de
la prensa, la cual no le hace un seguimiento riguroso y sistemtico a los actos de violencia. Las redes de informacin de
las ong, por otra parte, son muy vulnerables a la accin de los
104
actor armado al servicio del crimen ordinario (narcotrco, sicariato, etc.); delincuentes, como decir los carteles, que
aprenden a usar un discurso poltico, y quiz ms importantes, el aprendizaje social de la violencia, mezcla de
impunidad y de venganza, donde cada quien descubre que
matar s paga, o el hecho de que el conicto armado reduzca la capacidad represiva del Estado.
Hecha la salvedad, el Cuadro . presenta los estimativos ms cuidadosos que pudo hallar o efectuar el equipo
del Informe. El punto bsico es claro: apenas %, cuando ms %, de las muertes violentas en Colombia se deben al conicto o sea que la violencia comn causa entre
y veces ms muertos que la guerra. Este hecho tiene
dos implicaciones importantes. Una es metodolgica: salvo, como dijimos, en situaciones catastrcas, las estadsti-
Homicidios
por cien mil
habitantes (1)
Homicidios
polticos (2)
Homicidios polticos /
Total homicidios
x 100 (3)
1997
25.379
63
3.730
14.7
1998
23.096
56
3.633
15.7
1999
24.358
59
4.003
16.4
2000
26.540
63
6.987
26.3
2001
27.841
65
7.637
27.4
2002
28.780
66
4.625*
21.4
de esperanza de vida por causa de la violencia (Misin Social, dnp, pnud : ); as, si suponemos que la composicin edad-sexo de las vctimas de uno y otro tipo de violencia
bsicamente es la misma, diramos que perdimos entre tres
y seis meses de esperanza de vida por razn especca del
conicto.
Ese es un costo humano muy alto, superior al que implican los accidentes de trnsito u otro tipo de accidentes. De
hecho, la prdida de vida por personas entre y aos
como resultado del conicto equivalen a . aos, mientras que la prdida debida a accidentes de trnsito por personas en el mismo rango etreo equivale a . aos.
El Informe trae otra pista diciente: la esperanza de
vida de las mujeres es . aos mayor que la de los hombres, cuando lo normal seran cuatro aos de diferencia; la
sobremortalidad masculina puede atribuirse a la tasa excepcionalmente alta de homicidios y de muertes en conicto cuyas vctimas, como se sabe, son ante todo los hombres (pnud, : ). Con el supuesto de antes, podramos
inferir que los varones ganaran entre cuatro meses y un ao
y medio ms de vida promedio si le pusiramos n al conicto.
Y aunque los clculos mencionados son por supuesto
muy crudos, a tal ganancia directa en la esperanza de vida
habra que sumarle las mejoras sustanciales que traera la
paz para la salud del pueblo colombiano, segn podr
colegirse del Recuadro ..
2. Educacin
Pasando a la segunda dimensin del idh, repitamos que el
conicto es profundamente nocivo para la educacin: hace
valer la fuerza sobre la razn, la coaccin sobre la conviccin,
el fusil sobre el argumento; y nos ensea a todos que en la
vida pblica y en la vida diaria no cuenta de qu lado est la
justicia sino de qu lado estn las balas. Comparado con ese
dao social, los efectos inmediatos del conicto sobre los dos
indicadores que recoge el idh alfabetismo y cobertura escolar parecen ser secundarios. Y sin embargo son muchos
los nios y jvenes que no van a la escuela porque fue destruida, porque estn dedicados a la guerra, porque el maestro
6. Clculos del equipo del Informe con base en informacin del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses: http://www.medicinalegal.gov.co/
105
RECUADRO 4.3
106
(2)
2002
0.91
0.48
Salud
0.007
0.003
Vidas conflicto
0.07
0.04
Ataques infraestructura
0.05
0.27
Desplazados
0.04
0.63
0.48
0.50
Total
1.56
1.92
Ninguno
438
7.72
Paramilitares
62
7.84
Guerrilla
353
8.72
Ambos
211
9.84
Total
1064
8.47
, veces lo que cuestan los programas de hogares comunitarios de bienestar, los hogares infantiles y los restaurantes
escolares de la red de apoyo social. Y sin embargo, en rigor,
tambin debe decirse que el conicto es una fuente de ingresos para muchos, de suerte que su costo neto bien puede
ser inferior a los guarismos que suelen divulgarse.
C. El dao en las regiones
Aunque en Colombia escasean las estadsticas por regiones, el acento peculiar de este Informe nos llev a dos ejercicios de estimacin indirecta sobre el nexo entre conicto
armado y desarrollo humano en las regiones.
El primer ejercicio consiste en comparar el idh de cada
unidad territorial con su idhh o ndice corregido por violencia, esto es, el idh que incluye la tasa de homicidios como
una cuarta variable. El Cuadro . presenta los resultados
para departamentos (ms el bloque nuevos departamentos, que infortunadamente no se pudo descomponer).
Para el conjunto del pas, cuando se incluye la tasa de
homicidios, el ndice de desarrollo humano disminuye de
. (idh) a . (idhh). Los departamentos que ms
puestos pierden son Antioquia y Valle, con lugares; en
cambio mejoran Boyac ( puestos), Crdoba y Sucre (
107
th
IDH
IDHH
ord
Antioquia
Atlntico
Bogot
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Nuevos departamentos
Quindo
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle Cauca
Colombia
120.9
22.6
35.2
28.1
18.0
95.9
82.3
45.5
70.3
38.8
33.3
37.9
53.2
67.7
57.9
47.8
31.1
102.5
44.9
73.1
96.5
54.6
37.0
58.7
102.0
62.6
0.758
0.773
0.813
0.752
0.732
0.745
0.730
0.693
0.724
0.669
0.738
0.765
0.740
0.773
0.726
0.746
0.695
0.720
0.749
0.733
0.745
0.768
0.725
0.751
0.781
0.764
0.678
0.802
0.817
0.784
0.778
0.691
0.706
0.715
0.716
0.707
0.764
0.779
0.741
0.754
0.729
0.756
0.734
0.668
0.759
0.709
0.689
0.761
0.754
0.743
0.712
0.749
-17
1
0
6
13
-10
-3
7
5
5
10
2
1
-6
4
3
9
-3
3
-3
-10
-2
10
-3
-17
-5
Antioquia
Atlntico
Bogot
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de
Santander
Nuevos Departamentos
Quindo
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Colombia
EV
EV*
4
6
1
12
20
9
18
24
21
26
17
8
15
3
22
14
25
69.51
72.83
72.65
73.54
70.53
70.81
68.28
69.41
70.46
66.49
73.28
71.33
71.17
72.70
72.49
67.25
69.98
72.90
73.50
73.60
74.30
71.00
73.50
70.60
70.70
72.40
67.60
74.20
72.40
72.70
74.60
74.10
68.60
70.90
3.39
0.67
0.95
0.76
0.47
2.69
2.32
1.29
1.94
1.11
0.92
1.07
1.53
1.90
1.61
1.35
0.92
23
19
70.54
73.40
2.86
11
17
14
5
21
10
2
7
13
16
10
5
23
11
2
7
67.80
69.91
71.15
71.35
74.01
70.34
70.96
71.57
69.10
72.00
73.80
72.90
75.00
72.00
73.80
73.30
1.30
2.09
2.65
1.55
0.99
1.66
2.84
1.75
IDH
IDH*
IDHo IDH*o
0.758
0.773
0.813
0.752
0.732
0.745
0.730
0.693
0.724
0.669
0.738
0.765
0.740
0.773
0.726
0.746
0.695
0.777
0.776
0.818
0.757
0.735
0.760
0.742
0.700
0.735
0.675
0.743
0.771
0.748
0.784
0.735
0.753
0.700
8
3
1
9
18
13
19
25
22
26
16
6
15
4
20
12
24
0.720
0.736
0.749
0.733
0.745
0.768
0.725
0.751
0.781
0.764
0.756
0.744
0.760
0.777
0.731
0.760
0.797
0.774
108
Guerra Fra y por ende fue entendida a la luz de la doctrina de seguridad nacional; pero precisamente porque no
haba riesgo de un triunfo guerrillero Estados Unidos no
le dio prioridad al conicto colombiano.
Con el andar del tiempo, sin embargo, se presentaron
dos cambios convergentes. De una parte, en Estados Unidos el problema de la droga se hizo ms grave y ms visible,
a tiempo que el n de la Guerra Fra permita que el asunto
ganara preeminencia en su agenda de poltica exterior. De
otra parte, la inercia del conicto lo fue llevando a interferir
con cada uno de los intereses norteamericanos en suelo colombiano.
En efecto, adems de la amenaza comunista (ya bastante
residual) y, por supuesto, del trco de drogas, las acciones
armadas afectaron ms y ms otros intereses de la comunidad internacional y especialmente de Estados Unidos, a
saber: i) los recursos energticos petrleo, carbn y gas
pues su exploracin, explotacin y transporte ms que todo
se da en zonas calientes; ii) la seguridad y tranquilidad de
las fronteras con Venezuela, Brasil, Per, Ecuador y Panam, en cada una de las cuales actan o combaten nuestros
grupos armados; iii) la extraordinaria biodiversidad de
Colombia, situada sobre todo en la Amazonia y la Orinoquia,
tierras ambas marcadas por el conicto; iv) la vigencia de
los derechos humanos y el dih que por supuesto es capital
para la comunidad internacional y es por supuesto negada
por este brutal conicto; v) el especial inters del mundo
civilizado en proteger a la mujer, las minoras tnicas y los
ocios sensitivos (periodistas, sindicalistas, defensores de
derechos humanos) que, como veremos en el Captulo ,
son duramente golpeados por el conicto; vi) el ujo creciente de refugiados que de manera legal o ilegal ingresan a Estados Unidos y otros muchos pases, y vii) despus del de
septiembre, el terrorismo que, as no tenga el alcance global del que amenaza directamente al norte, es imputado a
las Farc, el eln y las auc por Estados Unidos y otros Estados
del mundo.
Aunque cada uno de esos temas tiene implicaciones e
introduce matices, hablemos, por brevedad, del narcotrco,
que sin duda ha sido clave de la internacionalizacin del
conicto. Como se dijo en el Captulo , ya en los aos la
marihuana se haba cruzado con el conicto, y los carteles
exacerbaron el paramilitarismo durante los . Desde comienzos de los , sin embargo, las Farc (y a su paso el eln) van
109
entrando ms de lleno en las siembras de coca (por entonces expulsadas de Per y Bolivia), seguido por la produccin
de cocana, su mercadeo internacional y la cadena amapolaherona; los paramilitares, unos ms que otros, continan al
servicio de los capos o ingresan directamente al negocio de
la droga.
Alimentados y atrados por la nueva riqueza, los grupos armados aceleran su expansin territorial, de suerte que
hay, por una parte, una cercana asociacin entre el aumento
de los cultivos ilcitos, del pie de fuerza y del nmero de
municipios afectados por los violentos (Grco .).
Grfico 4.2 Intensidad del conflicto
y cultivos ilcitos
110
Los costos directos del conicto rondan dos puntos del pib
anual. La pregunta siguiente es si el dao es duradero, si el
conicto afecta la senda de crecimiento econmico futuro.
La respuesta es armativa: al destruir infraestructura fsica,
al sacricar capital humano y al espantar la inversin nacional y extranjera, un conicto armado deteriora el potencial
de crecimiento del pas. En trminos ms formales, se dira
que la guerra disminuye tanto la disponibilidad como la
productividad de los factores, variables de las cuales depende el ritmo de crecimiento del pib (Grco .).
La evidencia internacional conrma el punto: Collier halla
que mientras est en guerra civil un pas pierde , puntos porcentuales de crecimiento anual (: ); Stewart,
Huang y Wang () concluyen que el conicto interno
hace caer el ingreso per cpita e implica crecimiento negativo del pib en casi cualquier pas del Tercer Mundo. Tambin
para el caso de Colombia, Crdenas () razona que la prdida de productividad registrada desde los se relaciona
directamente con el aumento del crimen por razn del
conicto y de la droga, mientras Vargas encuentra que el
choque armado resta , puntos porcentuales del ingreso
promedio de los colombianos, y que a partir de la cifra
puede haber saltado a , puntos porcentuales (: ).
Destruccin
Capital humano
Muerte
Productividad total
de los factores
Retroalimentacin
Capital fsico
Factores de
produccin
Crecimiento
econmico
Acumulacin
(flujo)
llamar la atencin sobre la necesidad de tomar ciertos lugares comunes, y a veces interesados, con la debida distancia.
2. Conflicto y democracia
La insurgencia en Colombia es perifrica porque existe democracia. Esta hiptesis del Informe por supuesto no implica que la democracia colombiana sea perfecta o que no
haya sido tocada por el conicto. Al contrario, si la democracia se mide por la extensin efectiva de la ciudadana,
por la calidad de los derechos universales que garantiza,
resulta obvio que una sociedad con los niveles de exclusin
econmica y social de Colombia est muy lejos de ser una
democracia. Y an en el sentido ms estrecho de rgimen
poltico elecciones abiertas, separacin de poderes, Estado de derecho la democracia colombiana que sin duda
existe, tambin tiene serias deciencias. Algunas de stas
de un modo u otro se deben al conicto armado y algunas
otras se han venido acentuando por causa de ese conicto.
Est el recorte debatido y recurrente de derechos civiles y garantas procesales con el n o el pretexto de combatir la insurgencia. Si bien en esta materia las generaliza-
111
RECUADRO 4.4
ciones son todas mentirosas, es evidente que la tensin entre garantismo y ecacia existe y es intensa, que por ende en
medio siglo han sido muchas las medidas legales, administrativas y judiciales que conculcan indebidamente los derechos ciudadanos, y que las transgresiones a menudo obedecen a mezquindad o intencin criminal del funcionario.
El uso y el abuso del Estado de sitio bajo la Carta del y
aun de los estados de excepcin bajo la Carta del , el
estatuto de seguridad, el estatuto antiterrorista y sus
variantes, la justicia sin rostro, las Convivir (cooperativas de convivencia y seguridad ciudadanas), las zonas especiales, las facultades judiciales de la fuerza pblica, la relacin de autoridades civiles o militares con hechos o grupos
paramilitares, los obstculos al trabajo de scales, personeros
y defensores de los derechos humanos, son algunos terrenos donde suelen sufrir las garantas procesales y civiles.
En el plano ms propio de la poltica, estn la ilegalizacin prolongada del Partido Comunista, la impunidad de
magnicidas y autores del exterminio de minoras polticas,
telismo y el autoritarismo social para dominar o para disputarse en guerra abierta o guerra sucia el municipio, la
provincia, el departamento o aun el pedazo del poder central; en n, lo que en el Captulo se denomina degradacin de poderes regionales.
3. Conflicto e insercin
La narcotizacin de nuestras relaciones exteriores comenz por all en los , con los primeros embarques de marihuana y las primeras actuaciones de la Drug Enforcement
Agency (dea) en suelo colombiano. Pero fue entre mayo de
(asesinato de Rodrigo Lara) y agosto de (n del
gobierno Samper) cuando el narcotrco domin del modo
ms visible la poltica interior y exterior de Colombia: ascenso y cada de Pablo Escobar, ms altibajos de la extradicin,
hasta ; Cartel de Cali y proceso ocho mil, ms choques entre Bogot y Washington, hasta .
Y en ese ltimo ao se produce una inexin: con los
carteles fuera de la vida pblica,
La coincidencia de un gobierno de derecha en Estados Unidos con las siembras de coca en auy por supuesto, el 11 de septiembre, estrecharon la alianza
mento muy rpido (Grco .),
entre los dos pases, acentuaron el componente garrote
con la guerrilla y los paramilitares
del Plan Colombia y le aadieron el tinte antiterrorista.
entrando a fondo en el negocio, el
nfasis de Estados Unidos se deslas restricciones al sindicalismo y a los movimientos socia- plaza de los narcos a la narcoguerrilla, de los capos a
les adoptadas so pena de cuidar el orden pblico.
los comandantes, de los carteles urbanos a los actores ar Del otro lado, y sin contar las dems atrocidades de su mados.
guerra degradada, estn los hechos de guerrillas y paramiliEl nuevo nfasis se refleja en el Plan Colombia, cuya
tares contra la democracia como rgimen poltico: sabotaje lgica implcita podra resumirse as: Washington, por interde elecciones locales o nacionales; clientelismo armado y medio de Bogot, combina la zanahoria y el garrote respecto
cogobierno en algunos municipios; asesinato, secuestro o de las Farc; el garrote consiste en un apoyo decisivo a las
expulsin de alcaldes, congresistas, gobernadores, candida- Fuerzas Armadas para vencer la guerrilla; la zanahoria contos, activistas y funcionarios; imposicin de aspirantes a la sista en que el gobierno nacional se sentara a negociar sin
administracin o a los cuerpos colegiados, en un proceso que condiciones, lo cual, como hemos dicho, no era dable por
tiende a cubrir cada vez ms regiones y a penetrar ms hon- las solas circunstancias internas de esta guerra. La ganando en el sistema poltico.
cia para Estados Unidos vendra de la derrota militar de la
Los anteriores efectos del conicto sobre la poltica, ms guerrilla, ya que un acuerdo de paz forzosamente tendra
o menos directos, se han venido mezclando con el narcotr- que pasar por el tema de la droga y por sus otros intereses
co y el gamonalismo tradicional de muchas regiones para mencionados.
originar lo que debe llamarse el cncer de nuestra democraParadjicamente, la inspiracin geopoltica ms que
cia: la apropiacin del Estado por parte de maas que com- poltica del proceso de paz adelantado bajo el gobierno
binan el uso de la fuerza, la escogencia de funcionarios, los Pastrana en buena parte explica su fracaso. Para lograr que la
recursos del sco, la riqueza criminal, el soborno, el clien- guerrilla accediera al dilogo lo cual, valga la claridad, era
113
un anhelo arraigado de los propios colombianos se empez por desmilitarizar cinco municipios, una cuota inicial
que tena el doble defecto de ser demasiado alta y de no haber sido acordada con el establecimiento o ambientada en
la opinin. De aqu result que, en vez de una negociacin
sustantiva, el proceso de paz se redujera a tres aos de
controversia sobre los actos criminales de la guerrilla dentro de la zona de distensin.
Las consecuencias fueron el desprestigio creciente de las
Farc ante la opinin nacional y mundial, la (paradjica)
adopcin de un umbral prohibitivamente alto para dilogos futuros, la mayor polarizacin y el completo descrdito
de la va negociada. Con el razonamiento, tan entendible
como simplista, de que si no se pudo a las buenas habr
que hacerlo a las malas, la opinin vir marcadamente hacia la lnea dura y eligi, por ventaja contundente, al candidato que sin duda la encarnaba.
La coincidencia de un gobierno de derecha en Estados
Unidos y, por supuesto, el de septiembre, estrecharon la
alianza entre los dos pases, acentuaron el componente garrote del Plan Colombia y le aadieron el tinte antiterrorista. La alianza implica ms apoyo y mayor injerencia de
Washington en el conicto, ms convergencia en la deni-
114
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Vargas, Juan Fernando (2003), Conflicto interno y crecimiento econmico en Colombia, Bogot, Universidad de los Andes (mimeo).
115
Captulo 5
Las vctimas:
una guerra injusta
Agradecimientos
Colaboracin: Fundacin Social y Luis Alberto Bonilla,
Ana Mara Daz, Catalina Daz, Carmen Elisa Echeverra,
Rodolfo Escobedo, Sandra Milena Gaviln, Astrid Gmez Hilarin, Beatriz Helena Gutirrez, Luis Manuel
Lasso, Patricia Luna, Marlene Mesa Seplveda, Mariany
Monroy, Ruth Yanira Nieto, Tatiana Olarte Fernndez,
Luis Carlos Osorio, Mara Eugenia Querubn, Edith
Puerto, Carlos Ra, Paola Ximena Silva, Carmen Elisa
Soto y Mara Eugenia Vsquez.
Foto 5.1 Desplazado de El Aro, 27 de noviembre de 1997 Foto: dgar Domnguez/ El Tiempo.
poblacin civil que real o supuestamente conforma las bases sociales del adversario (guerra sucia), y en especial
iii) contra civiles forzados a abandonar su lugar de residencia
(desplazados); iv) contra civiles que sufren los llamados
daos colaterales de los ataques; v) contra poblaciones
civiles con objeto de aterrorizarlas, y vi) contra personas objeto de secuestro o retencin para obtener provecho econmico o poltico.
1. Violencia en combate
Los homicidios o heridas en enfrentamientos armados no
violan los derechos humanos ni el dih, mientras no se produzcan por medios que causen males o sufrimientos innecesarios. Dichos homicidios son el principal indicador de la
intensidad del conicto. Como muestra el Cuadro ., los
homicidios en combate aumentaron % en , segn la
fuente () y % segn la fuente (); en , el aumento fue
del % de acuerdo con la fuente () y del % segn la (). Si
se toma el promedio mensual de los homicidios en combate
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
1.222
1.031
1.686
1.572
1.539
*1.563
8.613
1.527
1.333
1.954
2.191
2.681
1.295
1.495
1.437
1.677
2.094
**2.178
10.176
*Enero-agosto de 2002.
** Enero-septiembre de 2002.
Fuentes (1): Comando General de las Fuerzas Militares procesado por el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH
Vicepresidencia de la Repblica. (2): Sala de Estrategia Nacional de la Presidencia de la Repblica con base en boletines diarios del DAS.
(3): Revista Noche y Niebla, nmeros 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 / Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz, y clculos del INDH 2003.
119
1998
1999
2000
2001
2002*
Total
2.098
1.668
2.238
4.632
4.925
2.215
17.776
Desapariciones forzadas
337
470
328
678
618
249
2.680
Torturas
119
79
129
396
439
163
1.325
1.666
485
835
811
679
956
5.432
Amenazas
* Enero-septiembre de 2002.
Fuente: Revista Noche y Niebla, nmeros 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 / Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz, y clculos del INDH 2003.
cometidos en y se lo compara con el promedio mensual de los cometidos en los primeros ocho meses de ,
el incremento resulta ser de %.
2. Guerra sucia
La peor parte en el conicto la llevan quienes conforman,
supuesta o efectivamente, las periferias de apoyo de los actores armados. Son las vctimas de ejecuciones extrajudiciales,
homicidios fuera de combate, desapariciones forzadas y torturas. En ocasiones son objeto de ataques indiscriminados,
como bombardeos, explosiones, ametrallamientos, incendios y masacres; con ms frecuencia, son amenazados para
que abandonen sus asentamientos habituales.
Hay civiles que simpatizan con los actores armados o los
apoyan de manera prctica; el dih prohbe atacar su vida,
su integridad o sus bienes pero permite sancionarlos conforme a la ley penal del Estado. La poblacin civil slo
pierde la proteccin del dih cuando y slo mientras participa directamente en las hostilidades. En cambio, los civiles
que apoyen el esfuerzo de guerra de manera indirecta trabajando en fbricas de armas, o distribuyendo pertrechos en
la retaguardia no pueden ser tratados como combatientes.
Con todo, los actos de apoyo prctico al enemigo permanecen sujetos a la ley penal (Goldman, : -). Las
partes del conicto colombiano y, en particular, los grupos
armados irregulares, no respetan esta distincin.
120
2001
2002*
107.0
6.3
- 40.0
Desapariciones forzadas
106.7
- 8.8
- 46.2
Torturas
207.0
10.8
- 50.5
Amenazas
- 2.9
- 16.3
87.7
* Enero-septiembre de 2002.
Fuente: Cuadro 5.2 y clculos del INDH 2003.
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Casos
114
115
168
236
186
111
930
Nmero
183
de casos
349
457
743
1.565
1.358
4.655
Vctimas
563
685
929
1.403
1.044
661
5.285
Fuente: Asociacin de Familiares de Detenidos - Desaparecidos, Asfaddes.
Fuente: Polica Nacional, Direccin de Polica Judicial, Centro de Investigaciones Criminolgicas datos procesados por el Observatorio de Derechos
Humanos y DIH, Vicepresidencia de la Repblica, y clculos del INDH 2003.
La fuente considera como masacre todo evento donde se da muerte a cuatro
o ms personas en el mismo lugar y con mucha proximidad en el tiempo.
2000
2001
2002
TOTAL
Departamento
2000
2001
2002
TOTAL
9
62.575
1.095
90
19
43.061
391
437
7.369
1.540
2.471
12.971
20.693
9.661
1.517
30
1.291
632
20
70.832
1.114
368
34
44.642
844
3.329
8.655
4.847
13.099
17.381
15.671
12.755
3.856
73
2.044
1.732
33
46.117
5.045
296
118
30.352
1.450
14.535
21.684
2.968
15.274
23.398
18.067
16.959
9.007
217
6.404
5.015
62
179.524
7.254
754
171
118.055
2.685
18.301
37.708
9.355
30.844
53.750
54.431
39.375
14.380
320
9.739
7.379
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Putumayo
Quindo
Risaralda
San Andrs
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Vaups
Vichada
Sin informacin
1.743
17.195
6.347
646
6.324
7.419
83
1.054
0
4.535
14.416
6.418
13.950
249
382
20.273
2.064
22.101
5.241
4.344
7.572
17.729
238
1.567
0
11.562
21.243
11.240
16.604
13
555
1.629
6.362
35.822
11.083
10.916
17.471
20.024
661
1.559
0
8.985
18.797
16.307
7.378
80
636
0
10.169
75.118
22.671
15.906
31.367
45.172
982
4.180
0
25.082
54.456
33.965
37.932
342
1.573
21.902
266.886
324.998
373.020
964.904
TOTAL
121
crea una duda insuperable acerca de la situacin de la vctima. Sus mviles son complejos: eliminar pruebas para garantizar la impunidad, quebrar la resistencia de la vctima
ante la tortura, llevar la agresin ms all de la muerte, aterrorizar a la comunidad. Segn la Asociacin de Familiares
de Detenidos-Desaparecidos, Asfaddes (Cuadro .), en
se habra producido un salto del % en el nmero de
desapariciones no la reduccin de ,% que propone el
Cuadro .. Y Asfaddes advierte que su reporte sobre el
(que implicara una disminucin del ,%) es provisional, pues no se ha recaudado toda la informacin pertinente. Segn esta nueva fuente, en los aos comprendidos entre y se produjeron . desapariciones
con mviles polticos.
Cuadro 5.8 Nmero y porcentaje de personas desplazadas, segn modalidad de desplazamiento 2000-2002
3. Desplazamiento forzado
Los desplazados constituyen, de lejos, el grupo ms numeroso de vctimas del conicto. Por razones que explicaremos en el Captulo , para los efectos de este Informe tomamos como nmero de desplazados el de los inscritos en el
Sistema
nico de Registro ( sur) de la Red de Solidaridad
Social (rss) que huyeron de sus asentamientos durante los
tres aos previos (cuadros 5.6 a 5.9).
Puede obtenerse un dato ms ajustado restando a los
desplazados registrados de los tres ltimos aos, % de
quienes han participado en desplazamientos masivos. De
acuerdo con eso, a nales de los desplazados ascenderan a unas mil personas de cerca de mil hogares
(clculos a partir del Cuadro .). De este Cuadro . tambin se desprende que el nmero de desplazados registrados creci en % en y en % en .
La magnitud relativa del fenmeno puede expresarse en
dos ndices: el de intensidad y el de presin del desplazamiento de los diferentes departamentos del pas. El primero
resulta de dividir el nmero de personas que han abandoCuadro 5.7 Nmero de hogares desplazados,
2000-2002
Nmero de hogares
122
nado sus asentamientos habituales en determinado departamento, por la poblacin del mismo; el segundo de dividir el
nmero de desplazados que hay en el departamento (sea
ste o no su lugar de origen) por el total de su poblacin
(Ibez y Vlez, : ). Como muestra el Cuadro ., algunos de los ms pobres presentan los ndices ms elevados
de intensidad y de presin. Crdoba se encuentra en la peor
situacin: casi % de sus habitantes ha huido de sus asentamientos y los desplazados localizados all equivalen a un
poco ms de ese porcentaje de su poblacin. En intensidad
del desplazamiento Putumayo supera a Crdoba, con un
ndice cercano al %, y en presin del desplazamiento Sucre
sigue muy de cerca al segundo de dichos departamentos.
2000
2001
2002
Total
57.212
68.660
81.965
207.837
INDIVIDUAL
MASIVO
TOTAL
Nmero
de personas
Nmero
de personas
Nmero
%
de personas
2000
202.297
75.8
64.589
24.2
266.886
100
2001
259.854
80.0
65.144
20.0
324.998
100
2002
307.664
82.5
65.356
17.5
373.020
100
TOTAL
769.815
79.8
195.089
20.2
964.904
100
Si la situacin de algunos departamentos llega a ser grave, la de ciertos municipios se vuelve a veces dramtica. Ms
del % de la poblacin de Colos (Sucre) ha llegado a encontrarse desplazada. En Peque (Antioquia), ms del %.
En Chmeza (Casanare), el %. En Bojay (Choc), algo
ms del %, y en Murind (Antioquia), algo menos de esa
cifra (Ibez y Vlez, : ). Estos picos del fenmeno
suelen ser transitorios.
El panorama de las ciudades capitales tambin es revelador. Segn una fuente, los desplazados recibidos en Quibd
equivalieron, en el momento de la medicin, y en nmeros
redondos, al % de su poblacin. En Florencia casi al %,
en Santa Marta a ms del % y en Valledupar a algo menos
de eso. La situacin fue distinta en las cuatro principales
IID(%)
IPD(%)
Departamento
IID(%)
IPD(%)
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlntico
Bogot
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Casanare
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Guaina
Guaviare
0.082
3.223
2.782
0.034
0.002
5.585
0.193
1.605
8.541
3.063
2.354
5.340
4.003
9.581
0.640
0.796
7.780
0.110
2.789
1.671
1.922
0.648
3.913
0.296
1.299
5.027
2.280
1.904
4.400
2.706
10.475
0.810
0.465
5.189
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Putumayo
Quindo
Risaralda
San Andrs
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Vaups
Vichada
0.768
2.016
5.587
3.079
0.933
2.209
12.712
0.167
0.424
0.000
1.237
6.543
2.599
0.871
1.084
1.745
1.542
3.075
4.395
2.881
1.493
1.911
6.143
0.977
1.293
0.020
1.896
10.294
1.283
1.322
0.000
0.920
Fuente: Sistema nico de Registro Red de Solidaridad Social y clculos del INDH 2003. Para obtener los IID se tom el nmero de personas que abandonaron sus asentamientos habituales, en el respectivo departamento, en los aos 2000, 2001 y 2002, y se lo dividi por la poblacin estimada de dicho departamento en diciembre del ltimo de esos aos. Para obtener los IPD se tom el nmero de personas desplazadas recibidas en esos mismos tres aos en el departamento (ya provinieran de este ltimo o de otra seccin geogrfica) y se lo dividi por la poblacin estimada en diciembre de 2002.
123
RECUADRO 5.1
124
plen cuatro condiciones: i) el ataque se dirige contra objetivos militares concretos y no contra la poblacin civil; ii) se
realiza por mtodos y medios que pueden controlarse y dirigirse contra objetivos militares; iii) se adoptan las precauciones factibles para evitar o reducir al mximo los daos a
civiles y a sus bienes, y iv) los daos incidentales inevitables
no son excesivos en relacin con la ventaja militar concreta
que se busca.
Para prevenir los daos colaterales las normas humanitarias i) prohben utilizar a la poblacin civil como escudo
de objetivos militares; ii) ordenan alejar la poblacin de tales objetivos y abstenerse de situarlos en zonas densamente
pobladas, y iii) mandan tomar las dems precauciones necesarias para proteger a los civiles. Lamentablemente, las
organizaciones armadas colombianas no suelen tomar las
precauciones ordenadas por el dih.
Nmero de ataques
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
24
40
56
37
22
32
211
125
91 92
93 94 95 96
97 98
99 00
1998
1999
2000
2001
2002*
Total
Nmero
1.693
de vctimas
2.216
2.945
3.706
3.041
2.942
16.543
01 02
* Enero-octubre de 2002.
2000
2001
2002
n.d.
n.d.
n.d.
6.949
n.d.
n.d.
n.d.
565
1.865
1.043
6.000
7.514
Total
2. Se dejan por fuera las siguientes proporciones del total de dichos actos, que corresponden a la categora de tipo de autor desconocido: homicidios por fuera
de combate 54,5%; desapariciones 44,7%; torturas 34,3%; amenazas 15,3%. Es previsible que las responsabilidades de estos actos se distribuyen en la realidad de
126
Homicidios fuera
de combate * (1)
Desapariciones
(1)
Torturas (1)
Amenazas (1)
Explosiones minas
y UXOs ** (2)
Cuadro 5.14 Presuntos responsables de diversos actos de violencia poltica 2000-2002 (porcentajes)
22.0
9.9
28.6
95.6
76.1
61.5
84.0
62.7
65.8
2.7
9.6
Fuerza pblica
16.0
27.4
5.6
1.7
Guerrilla
Delincuencia comn
3.6
Fuente (2)
Fuente (3)
Autodefensas
30.0
56.5
50.0
Guerrillas
14.0
24.1
20.0
0.8
1.1
52.5
22.0
Fuerza pblica
Dos o ms de los anteriores
14.3
* Enero de 2000-septiembre de 2002.
** Enero-octubre de 2001.
*** Enero de 2000-octubre de 2002.
9.9
Otros
0.2
No sabe / no responde
8.2
Fuentes: (1) Revista Noche y Niebla, nmeros 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 23,
24 y 25 / Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz, y clculos del INDH 2003.
(2) Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos
y DIH Vicepresidencia de la Repblica y clculos del INDH 2003.
(3) Fondelibertad (Ministerio de Defensa Nacional) y clculos del INDH 2003.
3. Las fuentes para los tres prrafos que siguen son: revista Noche y Niebla, nmeros 3, 4, 5, 6, 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 / Banco de datos de Cinep & Justicia
y Paz, Fondelibertad (Ministerio de Defensa Nacional) y clculos del INDH 2003. Para establecer las variaciones a que se refieren esos tres prrafos siguientes se
excluyeron los casos en que la fuente ignora a cul sector perteneca el autor.
127
2000
2001
2002*
59
115
164
114
Fuente 2
119
185
Fuente 3
182
142
Fuente 1
* Enero-septiembre de 2002.
Fuente (1): Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Fuente (2): Comit Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos.
Fuente (3): Central Unitaria de Trabajadores (CUT).
fuente , en cambio, durante ese ltimo ao se dio un incremento del %. La distribucin de los casos en fue
desigual: en el primer semestre perdieron la vida sindicalistas y en el segundo (fuente ) (Cuadro 5.16).
Segn el Ministerio de Trabajo, de los sindicalistas
asesinados entre y , % fue vctima de los paramilitares, % de la guerrilla, y ,%, de agentes del Estado. Se
ignora a cul sector armado pertenecen los autores del %
de los homicidios. Segn la cut, de los casos que registr en , % es atribuible a los paramilitares, % a la
guerrilla y % a miembros de grupos armados sin determinar. El % restante corresponde a casos en que el mvil es
confuso.
3. Periodistas y comunicadores
De acuerdo con reportes de la Fundacin para la Libertad de
Prensa, entre comienzos de y mediados de fueron
asesinados periodistas y comunicadores. En fueron y entre enero y agosto de ascendieron a 9.
4. Defensores de derechos humanos
Segn el Cuadro ., las autoras de los eventos examinados se distribuyen as: los paramilitares fueron responsables de %, la guerrilla de %, los agentes del Estado de
% y los grupos armados sin identicar de %.
8*
10
17
73
13
* Julio-diciembre de 1996.
Fuente: Comisin Colombiana de Juristas.
4. Los datos sobre dirigentes polticos y funcionarios pblicos, sindicalistas y periodistas proceden de la Vicepresidencia de la Repblica. Las otras fuentes que se
mencionan corresponden a referencias efectuadas por la Vicepresidencia.
128
5. Segn datos ms recientes de la Federacin Nacional de Concejales (Fenacon), el nmero de concejales asesinados en 2002 ascendi a 62.
RECUADRO 5.2
* Para una visin integral del impacto del conflicto en las comunidades
afrocolombianas se recomiendan las memorias del Foro El Choc tambin
es Colombia, marzo de 2003, de la Fundacin Hemera, con el apoyo de la
Embajada de Suecia y la OIM.
a. Director ejecutivo de la Fundacin Hemera.
b. Cifra ajustada segn censo 1993.
ga nuclear como bauxita, manganeso, cobalto radiactivo, estao, cromo y nquel. Son negocios que se suman a la extraccin intensiva para exportacin de tagua, quina, pieles y raicilla del siglo xix; a la explotacin minera de la estadounidense
Choc Pacco en la regin del San Juan durante el siglo xx; a
la pesca artesanal de especies de aguas someras como el camarn, o a los bosques intervenidos con agricultura migratoria
al despuntar el tercer milenio, segn Fenalco.
La del Choc es una disputa armada que ha enseado geografa a punta de titulares de prensa. Ayer, desde Carmen de
Atrato, Llor y Bagad (en el alto Atrato y el Andgueda); hoy
desde Condoto, Istmina, Novita, Sip, San Jos del Palmar,
Litoral de Llor y Litoral de San Juan (en el alto, medio y bajo
San Juan). Maana desde el litoral pacco, a partir del bajo
Baud hasta Baha Solano, pasando por Nuqu y alto Baud.
La otra semana desde Jurad, en lmites con Panam, donde
las Farc tienen su punto de llegada en el corredor que comunica a Antioquia con el mar, utilizando los ros Jiguamiand y
Salaqu. Quiz, en quince das, desde los lmites de Riosucio
y Mutat en donde hacen presencia las auc, segn el Observatorio para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional
Humanitario de la Vicepresidencia de la Repblica. O en un
mes, desde los lmites del Choc, Risaralda y Valle donde se
mueven los frentes Hernn Jaramillo y Benkos Bioh del eln,
o desde la ensenada de Utra que, segn las autoridades, es territorio de la llamada Resistencia Cimarrn. O tal vez, desde
los alrededores de San Jos del Palmar por donde opera el
erg, o desde el valle del ro San Juan, inuenciado por el Bloque Calima de las auc.
Los ros han sido el eje del poblamiento, la explotacin del
suelo, la vida productiva y la identidad social colectiva, pero
hoy los navegantes desconfan o sienten miedo porque en las
lanchas y canoas no se transportan slo los pregoneros de saberes, bienes y servicios tradicionales sino tambin estafetas
de secuestradores, sobrevivientes de masacres, pirmanos de camiones y de bosques, y los enemigos de quie129
nes los fuerzan a ser sus amigos. Las masacres, asesinatos selectivos, amenazas de muerte, ocupacin de sus territorios y la
destruccin de sus bienes y enseres por parte de grupos armados, o bombardeos, atropellos e inacciones de la fuerza
pblica, provocan desplazamientos o rupturas de densas redes familiares y formas asociativas que caracterizan a las comunidades afrodescendientes.
Hay retenes que se erigen como el Muro de Berln sobre
suelos aluviales ricos en yacimientos minerales metlicos y no
metlicos franqueando el paso a mineros artesanales que no
conocen fusiles sino bateas, almocafres, barretones, mates y
canaletes. Hay bloqueos uviales que echan a perder el comercio de pltano, arroz, caa, maz, banano, boroj y chontaduro. Hay hostigamientos y enfrentamientos que expulsan
a los nativos y, por tanto, agravan la tala intensiva e indiscriminada de los bosques causada por empresas que por sobreexplotar especies maderables, desincentivan el aprovechamiento
sostenible de la diversidad existente y no aportan conocimiento
y tecnologa para mejorar los usos domsticos tradicionales.
La inseguridad disminuye la ventaja comparativa de ser la
regin costera colombiana a la que ms se acerca la corriente
de Humboldt proveniente del sur, cargada de nutrientes, alimentos y recursos transzonales de alto inters comercial. La
inseguridad vulnera el potencial socioeconmico del ecoturismo en Nuqu, Baha Solano, Acand y Unga, en donde los
nativos y mltiples actores regionales han encontrado opciones de desarrollo en el Parque Katos, Capurgan y Sapzurro.
Y con inseguridad se ponen tambin en riesgo los cuatro corredores ambientales denidos en el plan de desarrollo departamental como reas de manejo especial por sus caractersticas econmicas, ambientales y sociales: Darin-Katos,
Farallones del Citar, Serrana de los Paraguas y Parque Natural de Utra, segn el Ministerio del Medio Ambiente.
El conicto armado enrarece el ambiente poltico y social
requerido para los consejos comunitarios que, por mandato
constitucional y legal, son hoy nuevos actores poltico-administrativos con territorio, poblacin y recursos.
stos estn
investidos como mxima autoridad en % del territorio chocoano. Las urgencias de la confrontacin blica no han deja130
do espacio para crearles mediante la ley orgnica de ordenamiento territorial un rgimen especial que, a juicio del
Ministerio del Interior, es necesario para su fortaleza institucional, el cumplimiento pleno de sus atribuciones, la participacin en los ingresos corrientes de la nacin y la capacidad de interlocucin con el Estado central, bajo la gura de
un Estado unitario.
Mencin especial ameritan las comunidades de paz que,
con el apoyo de organizaciones nacionales e internacionales,
retornaron a sus territorios con un claro compromiso de neutralidad y transparencia en sus relaciones con los actores armados y la fuerza pblica. El retorno y permanencia de algunas de estas comunidades no ha estado exento de traumas y
tensiones desde su conformacin en (San Jos de Apartad y San Francisco de Ass), en (Natividad de Mara) y
en (Nuestra Seora del Carmen). Entre -, no
menos de de sus integrantes fueron asesinados y desaparecidos, muchas viviendas quemadas, varias escuelas
cerradas y bloqueadas las vas de comunicacin para vulnerar
su seguridad alimentaria. Un ejemplo de presin son las bases
paramilitares instaladas en San Jos de la Balsa, la cuenca del
Cacarica, Tumarad y otros puntos del Atrato (resolucin defensorial n ).
Con excepcin del desplazamiento, no existen registros sistemticos sobre actos de violencia poltica contra los afrocolombianos. De acuerdo con la rss, % de los desplazados
entre enero de y junio de eran afrocolombianos.
Otra fuente, el Sistema de Informacin sobre Poblacin Desplazada por la Violencia (rut), de la Conferencia Episcopal
de Colombia, considera que en el perodo -, % de
los desplazados pertenecan a esa etnia, pero el rut tiene una
cobertura menor que la rss.
La poblacin afrocolombiana ha sido tradicionalmente
pacca y es refractaria al encuadramiento que pretenden imponerle los armados. Se resiste al sectarismo poltico en mayor medida que los blancos y mestizos. Es explicable, en consecuencia, que preera abandonar sus asentamientos, antes de
someterse a las presiones y exacciones de tales grupos.
Fuente (1)
1998
1999
2000
2001
11
77
34
Fuente (2)
70
1998
Fuente (1)
Fuente (2)
1999
2000
33
2001
2002
8*
17
20
* Enero-septiembre de 2002.
* Enero-septiembre de 2002.
Fuente (1): Revista Noche y Niebla, nmeros 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 /
Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz, y clculos del Informe. Fuente (2):
Fundacin Hemera. Esta fuente no utiliza la expresin homicidios polticos.
Prefiere hablar de homicidios cometidos en el marco del conflicto armado o
de homicidios cometidos por los grupos armados.
Fuente (1): Revista Noche y Niebla, nmeros 10, 14, 18, 22, 23, 24 y 25 /
Banco de datos de Cinep & Justicia y Paz. Fuente (2): Fundacin Hemera.
5. Afrocolombianos
Aunque en el censo de slo ,% de los habitantes
(. personas) se autodenieron como afrocolombianos, diversos acadmicos estiman que una cuarta parte de los
colombianos pertenece a esta etnia. La mayora de afrodescendientes con bajo mestizaje vive en las zonas marginales
y ha sido vctima de la expansin del conicto en aos recientes, toda vez que sus reas de asentamiento son muy
atractivas para los grupos armados: fuentes de riqueza minera, cercana a los ocanos y barreras naturales que los protegen de las autoridades (Recuadro .).
6. Indgenas
El nmero de indgenas se acerca a mil personas, agrupadas en pueblos y con lenguas diferentes. Los grupos armados penetran en territorios ancestrales de los pueblos indgenas que cubren algo as como la cuarta parte
del territorio nacional, desconocen sus autoridades autctonas y pretenden imponerles su ley. Adems, se convierten
en la punta de lanza de sectores interesados en apropiarse o
usufructuar sus tierras o los recursos naturales situados en
ellas. Los indgenas asesinados o desaparecidos segn los
cuadros . y . eran, en su gran mayora, lderes de sus
comunidades.
Los datos precedentes se reeren a actos contra individuos especcos. Respecto a las agresiones contra las co-
131
132
RECUADRO 5.3
defensores de derechos humanos asesinados o desaparecidos, as como % de los sindicalistas y % de los indgenas privados de la vida, eran mujeres.
Si se toman los casos de homicidios fuera de combate y desapariciones forzadas del Cuadro . cuyo carcter poltico no ofrece duda, se obtiene la siguiente distribucin de responsabilidades: % le corresponde a los parami-
Cuando las guerras se agudizaron y las autodefensas entraron a masacrar gente, fuimos testigos de cadveres en nuestro
resguardo y muchas poblaciones enteras tuvieron que irse y el
pueblo tule se qued solo.
Entonces hubo dos posiciones en la comunidad: unos decan que no podramos resistir a este impacto tan grande y
entonces decidieron que debamos irnos a otros lugares. Otra
posicin fue de que no podamos dejar nuestras tierras ancestrales, que son ocho mil hectreas. Entonces el pueblo se
dividi.
Rituales de paz
La solucin la planteamos dentro del ritual y de la cosmovisin
tule. Por tres das nos dedicamos a escuchar los cantos tradicionales de los abuelos, ya que en ellos podramos encontrar
la respuesta a lo que nos suceda. Aprendimos de los viejos
que todas las cosas que suceden hoy ya pasaron y el pueblo en
su historia las vuelve a repetir. Y entonces cuando los caciques cantan lo hacen en un lenguaje sencillo para la comunidad, porque su canto es teraputico y es potico.
Y en ese ritual cada uno deca lo que senta frente a irnos o
a quedarnos. Llegamos a la conclusin de que la guerra cambia la cultura, el horario y nuestros rituales y costumbres. Las
mujeres comenzaron a sentirse muy temerosas y con miedo a
ser violadas y entonces los hombres no podan ya ir a trabajar
al campo por cuidar a sus mujeres y a sus nios.
Sin embargo decidimos que nos quedaramos a resistir frente a la guerra y conformamos un comit de paz. En nuestra
comunidad de ochocientas personas slo cuatro o cinco estaban autorizadas para hablar con los actores de la guerra. El
cacique es el que tiene la palabra!
Nos propusimos hablar con los actores armados. En esa
comisin una de nuestras ventajas era que los ancianos, los
interlocutores, no hablan el espaol. Cuando comenzamos a
tener los dilogos para plantear que somos distintos, que tenemos nuestra cultura y nuestra historia, los viejos se sentaban a discutir en lengua, lo que causaba un gran impacto. Lo
nico que hacamos los dems era traducir. El impacto de la
lengua es fundamental porque calla al otro, no puede discutir
porque no entiende.
Creo que ese es un factor que nos ha salvado pese a que en
Antioquia han muerto ms de cien indgenas asesinados por
las autodefensas, la guerrilla y el ejrcito. Hemos dicho a otros
indgenas que nuestra metodologa fue la lengua como factor
importante en la discusin.
Entonces comenzamos a fortalecer nuestros rituales, cultura y tradicin, a cuidar el territorio, los lugares sagrados, la
naturaleza, el agua y los ros. Tenemos un cacique que se dedic a cuidar a la comunidad. Aprendimos que no nos podamos asilar de nuestra forma de aplicar la autoridad, la autonoma, el gobierno propio. Hoy el pueblo tule est todava vivo y
sabemos que s es posible cuando se tiene conciencia de la
dignidad y del respeto a la madre naturaleza.
cia, con todo y su importancia, tampoco es materia de registro estadstico. El nico recurso para calibrar ese papel es el
de los datos sobre hogares desplazados con jefatura femenina
en una sociedad machista, cuando las estadsticas registran que la familia se encuentra dirigida por una mujer es
porque el hombre ya no est presente (Cuadro .). Estos datos revelan que miles de mujeres tienen que enfrentar
133
134
Foto 5.2 Guerra en las ciudades. El 7 de febrero de 2003 estall una bomba en el club El Nogal, que dej ms de 33 personas muertas e hiri a cerca de 150.
RECUADRO 5.4
Una de las recomendaciones de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre Violencia contra la Mujer, Radhika Koomaraswamya al gobierno de Colombia es garantizar el acceso
real a las medidas especiales previstas en la legislacin nacional para proteger la integridad mental y fsica de las mujeres
amenazadas por la violencia.
En efecto, en su afn de lograr el control sobre territorios
en litigio, los grupos armados tratan de dominar o de destruir
las organizaciones femeninas porque estn profundamente
arraigadas en las comunidades y pueden serles un obstculo
maysculo. Sin embargo, segn el texto de las recomendacionesb: Las graves violaciones a los derechos humanos y al dih
no estn siendo atendidas adecuadamente por el Estado, la
impunidad persiste y la poltica del gobierno no incluye acciones especcas para evitarlas.
Las campesinas, las indgenas, las afrocolombianas y las
desplazadas, as como sus organizaciones y sus dirigentes, son
quienes llevan la peor parte en el conicto. Ellas han sido objeto de intimidacin sistemtica y se han visto perseguidas por
* Adaptado del informe sobre violencia sociopoltica contra mujeres,
jvenes y nias en Colombia. Tercer informe, 2002. Mesa de trabajo Mujer
y conflicto armado, Bogot, febrero de 2003.
a. En noviembre de 2001 la relatora visit Colombia y present su
respectivo informe de recomendaciones ante la Comisin de Derechos
Humanos de la ONU.
b. Naciones Unidas, Comisin de Derechos Humanos, 58 perodo de
sesiones. Integracin de los derechos humanos de la mujer y la perspectiva
de gnero, violencia contra la mujer.
su labor en defensa de la mujer y el bienestar de sus comunidades. Tal es el caso de la Organizacin Femenina Popular
(ofp), la Asociacin Nacional de Mujeres Campesinas e Indgenas de Colombia (Anmucic) o la Fundacin Santa Rita para
la Educacin y Promocin (Funsarep), entre otras asociaciones.
Empezaron las amenazas, el secuestro de mi hija junto con
mi nieto, el asesinato de un sobrino, la desaparicin de dos de
mis sobrinas, el asesinato de dos de mis hermanos, uno de los
cuales dej seis hijos y la viuda que se encuentra aqu en Bogot, es el testimonio de una lder de Anmucic desplazada.
Me encuentro desplazada desde hace cuatro meses ya que
fui vctima de la violencia por el asesinato de mi hija de 17
aos de edad, por presuntos paramilitares el de mayo de
, en un departamento al norte del pas, es el relato de
otra.
Histricamente el ejercicio de los derechos humanos de
las mujeres ha estado limitado porque se las somete a muy
diversas formas de exclusin, discriminacin, racismo, invisibilizacin, violencia domstica y pobreza extrema: pues todas
estas prcticas violatorias de sus derechos se recrudecen bajo
el conicto armado.
Violencia contra la mujer es obligarla a abandonar su hogar y su terruo, es atentar contra su autonoma, su cultura, su
familia, su bienestar y sus sueos. Es la discriminacin por ser
mujer y por ser adems negra, indgena, desplazada, campesina. Es el maltrato fsico o sicolgico en el hogar, en el trabajo o
en la sociedad. Es la viudez, la orfandad y la desesperanza que
para nosotras signica esta guerra.
135
Muertes en combate
Homicidios polticos
por fuera de combate
Desapariciones forzadas
Periodo 1 *
Periodo 2 **
Periodo 1*
Periodo 2**
14
6
70
13
17
47
153
10
97
115
49
96
367
3
13
30
Periodo 1*
Total
Periodo 2**
1
9
1
4
11
26
6
2
10
18
35
182
132
88
164
601
136
Para medir esa evolucin, el Cuadro . presenta un ndice de no degradacin de la guerra, denido como el peso
relativo de los homicidios no proscritos por el dih (Cuadro
., homicidios en combate, indh 2003) dentro del conjunto de los homicidios polticamente motivados (homicidios
en combate + homicidios polticos por fuera de combate +
desapariciones forzadas).
Al mirar las cifras de los Cuadros ., ., . y . de
este Informe concluimos que durante el ao la confrontacin se agrav y al mismo tiempo se envileci (disminuy la proporcin de los homicidios no prohibidos por el
dih). En la contienda tambin se intensic, pero se
apart menos de las prescripciones del dih. En (nueve meses) se habra reducido y habra sido menos degradada, pero esto debe tomarse con reservas por el rezago de la
informacin acerca de la guerra sucia.
Como quiera que sea, parece ocurrir lo siguiente: se estn intensicando los enfrentamientos armados no prohi-
2002
2003*
No.
No.
Con jefatura
32.334
femenina
47.3
37.537
49.6
1.034
43.4
Con jefatura
35.980
masculina
52.7
38.193
50.4
1.346
56.6
*Enero 2003.
Fuente: Sistema nico de Registro - Red de Solidaridad Social.
bidos por el dih, las expresiones ms envilecidas del conicto masacres, asesinatos de sindicalistas, otros homicidios fuera de combate? disminuyen, pero aumentan las amenazas, la presin sobre los pueblos indgenas y afrocolombianos y el desplazamiento forzado. Esto corresponde a las
vicisitudes de la relacin entre los grupos armados y el Estado. Las autodefensas dialogan con el gobierno y han de-
34.7
2000
24.0
1998
41.1
2001
27.4
1999
35.9
2002*
47.0
* Enero-septiembre de 2002.
Fuente: Cuadros 5.1 y 5.2, y clculos del INDH 2003.
Bibiografa y referencias
Fundacin Hemera: http/:www.etniasdecolombia.org.
Goldman, Robert K. (), Derecho internacional humanitario y actores no gubernamentales, en Pensamiento Jurdico, n ,
Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot, agosto.
Ibez, Ana Mara y Carlos Eduardo Vlez (2002 ), Desplazamiento forzoso en Colombia: Causalidad y prdidas de bienestar (mimeo),
Fedesarrollo/ Banco Mundial, Bogot.
Ministerio de Defensa Nacional, Fondo para la Libertad Personal, Fondelibertad: http/:www.antisecuestro.gov.co.
Red de Solidaridad Social (), documento sin ttulo preparado como respuesta al cuestionario remitido por el senador Manuel
Ramiro Velsquez (mimeo), Bogot, p. .
Red de Solidaridad Social, Sistema
nico de Registro: www.red.gov.co.
Vicepresidencia de la Repblica, Programa Presidencial de Derechos Humanos y el dih, Observatorio de Derechos Humanos y
dih: www.derechoshumanos.gov.co.
Vicepresidencia de la Repblica, Programa Presidencial de Derechos Humanos y dih, Observatorio de Derechos Humanos y dih
(), Colombia: Indicadores sobre la situacin de los derechos humanos con nfasis en los ltimos seis meses (mimeo), Bogot, marzo.
137
Captulo 6
El desarrollo humano:
salida del callejn
141
sin hacia regiones donde puede encontrar alguna base social () o puede hacerse con nuevas riquezas (). Con este
giro de lo nacional hacia lo local, el grupo tiende a actuar como un poder territorial en competencia con otros grupos
() y se acentan las motivaciones privadas o no polticas de sus miembros (). El resultado es la creciente
degradacin del conicto () que, en lugar de traer los cambios polticos deseados, produce el deterioro del desarrollo
humano ().
Grfico 6.1 Un esquema del conflicto colombiano
(1) - Militar (2)
Proyecto poltico
(Regionalizacin)
142
El esquema anterior puede entenderse como una historia abreviada y como una estratigrafa o caracterizacin
sinttica de cada uno de los actores armados:
En tanto historia, se dira que el conicto en su conjunto y, ms an, que cada grupo armado recorri, con variantes, la ruta indicada arriba. De lo poltico a lo militar (o
viceversa en el caso de las auc), a la regionalizacin en bsqueda de apoyos sociales y riquezas, a la guerra territorial y
su privatizacin, hasta parar en acciones degradadas.
En tanto estratigrafa, sealara que el conicto y sus
actores son un revuelto de los varios elementos del Grco
.. En efecto, el diagnstico de la Primera y la Segunda Parte
permite armar en este punto que cada grupo armado es
simultneamente y en un distinto grado:
Un proyecto poltico
()
Un aparato militar
()
Un actor en los conictos sociales de la regin ()
Un cazador de rentas
()
Un modo de vida
()
Un poder territorial
()
Un autor de violencia degradada
()
y por ende
Un freno al desarrollo humano
()
Brevemente aclaremos que proyecto poltico signica que
el grupo acta en funcin del poder, no necesariamente que
tenga una ideologa coherente, convincente, popular o factible. El aparato militar es una burocracia armada, con implicaciones de tipo logstico, cultural y organizativo. Que el
grupo sea actor en conictos sociales quiere decir que representa / pretende representar los intereses de un sector de
poblacin, o en todo caso que altera con sus armas la evolucin de las luchas sociales. Cazar rentas signica valerse de
la fuerza para obtener recursos econmicos. Bajo modo de
vida denota el universo de motivos privados o no polticos para ingresar o permanecer en el grupo armado. poder
territorial es el control paraestatal que se ejerce sobre los
pobladores de una zona. Violencia degradada son los crmenes atroces o infracciones al dih. Y desarrollo humano es
el aumento de las opciones disponibles para la gente.
Para la buena comprensin y tratamiento del esquema
es necesario hacer algunas precisiones:
Incidencia variable de los factores. En tanto historia,
recordemos que la velocidad y caracteres del proceso cambian con el actor armado y con la zona. En tanto estratigrafa, notemos que el peso relativo de los ocho factores cambia de grupo a grupo y de regin a regin.
Complejidad de todos los actores. La complejidad es
cuestin de grados, pero se extiende a todas las partes en
conicto (Farc, eln, auc...). Incluso de la fuerza pblica cabe
decir que a su propia manera: (i) encarna un proyecto poltico
(mantener el orden vigente); (ii) es una burocracia o aparato militar; (iii) incide sobre los conictos sociales (en particular aquellos que la ley ha criminalizado); (iv) presiona
por salarios y recursos scales (cazador de rentas); (v) es
una profesin u ocio que se adopta por toda suerte de motivos privados (modo de vida); (vi) a menudo acta como poder territorial enfrentado a otros actores armados, y (vii) algunos de sus miembros practican la violencia degradada,
con lo cual (viii) daan el desarrollo humano.
Interaccin de los factores. Los ocho estratos no son
impermeables, sino que se condicionan e imbrican mutuamente. Y las interacciones tienen sentidos muy distintos:
de refuerzo (las rentas, por ejemplo, tienden a fortalecer el
aparato militar), de contradiccin (las infracciones al dih B. Nueve fuentes de fracaso y sus lecciones
tienden a daar el proyecto poltico), de limitacin (el militarismo a limitar la representatividad en conictos sociales) Para ver las implicaciones prcticas del esquema anterior,
y as sucesivamente. Estas interacciones cambian, por lo de- tomemos como referencia el enfoque o actitud convencioms, con la situacin especca del actor y la regin, su- nal que ha predominado en Colombia respecto del conicmando complejidad al conicto colombiano.
to. Obviamente, se trata de una simplicacin deliberada,
Individuo y grupo. Los varios factores o motivaciones que en modo alguno pretende ignorar la gran diversidad de
conviven y se mezclan en el interior de cada organizacin polticas, acentos, episodios y aun, de resultados, que en
armada, y en este sentido vale decir que el grupo como tal efecto se han dado en medio siglo de esfuerzos por la paz.
busca, digamos, poder poltico o riqueza fcil. Pero los indi- Nuestra simplicacin, sin embargo, no es caprichosa sino
viduos que forman la organizacin pueden no ser concientes que escoge y acenta aquellos rasgos que muestran ms clade todos esos motivos, pueden no compartirlos, pueden ramente el contraste entre dos estilos o formas de abordarles distintos nfasis y por supuesto, pueden aadir otros dar un problema, un recurso de mtodo conocido como de
motivos personales (modo de vida). Esta anotacin impor- tipos ideales (Weber, : ss).
ta por varias razones: para entender que en cada organizaLa primera columna del Cuadro . enuncia nueve cacin hay matices o lneas (poltica, militar...); para ractersticas sobresalientes del estilo o actitud convenciodistinguir grados de responsabilidad o culpabilidad indivi- nal hacia el conicto armado colombiano y las contrasta con
dual; para hacerse cargo de que distintas polticas o medidas tendrn ms Podra decirse que el conflicto surge cuando ciertos grupos
o menos ecacia sobre distintos in- acogen un proyecto poltico que desborda el marco de la
lucha electoral e intentan imponerlo por la va militar.
tegrantes del grupo armado.
Con base en estas precisiones, se
puede concluir que es la mezcla cambiante de factores o otras tantas caractersticas de una estrategia fundada en el
caras la que le da al conicto colombiano su especial com- desarrollo humano. Las caractersticas en cada lado se asoplejidad, su singular persistencia, su diversidad de arenas, cian y refuerzan entre s, de suerte que resultan dos persu multitud de expresiones. Tambin, en mucho, esto ex- les bien distintos. Y todo esto repitamos sin ignorar
plica el poco xito que hasta la fecha han mostrado los in- que en el mundo real se dan grados, matices o combinaciotentos de alcanzar la paz y en todo caso sustenta el llamado nes de ambos tipos ideales. Comentemos un poco cada
a emplear una terapia comprensiva o integral.
pareja de rasgos:
Y ac volvemos sobre el mensaje central de este Informe.
Al fracaso de los actores armados, insistamos, corresponde
Cuadro 6.1 Dos estrategias frente
el fracaso del Estado y las lites colombianas: no haber podial conflicto colombiano
do prevenir el conicto ni haber podido resolverlo en tantos
Convencional
Desarrollo humano
aos. Como argumenta el Captulo , slo con una perspectiva integral, con un fuerte sentido de lo pblico, con un haMonofactica
Polifactica
cerse cargo del asunto, con una clara voluntad de inclusin,
Grupo
Grupo e individuos
con un tratamiento justo de la otra Colombia, con una
Indignacin
Indignacin y anlisis
limpieza de los poderes regionales, con un pleno respeto al
Derrota o acuerdo
Varias lneas de accin
Estado de derecho y con una respuesta desde el ncleo del
Sucesivas/pendulares
Simultneas/complementarias
Enemigo
prioritario
Enemigos simultneos
sistema poltico ser posible construir una paz rme y duraAcabar
Paliar,
acabar y prevenir
dera. Las lites de Colombia necesitan adoptar una actitud
Solucin definitiva
Solucin gradual
grande, una mirada integral y trabajar de modo concertado
Nivel nacional
Niveles nacional y local
hasta librarnos del monstruo de ocho caras.
Fuente: INDH 2003.
143
1. Cuntos rostros?
El colombiano del comn ve apenas una cara de cada grupo
armado; segn cules sean su experiencia personal, su ideologa, sus fuentes de informacin, su origen social o su impresin ms reciente, tilda a la organizacin respectiva de
terrorista, revolucionaria, criminal, mal necesario
o fruto de la injusticia reinante. Distintos estudiosos, por
ejemplo, de las Farc, la ven bsicamente como un hecho
campesino, o un ejrcito, o un cartel, o un movimiento poltico. Y esta visin parcial se extiende al plano estratgico,
cuando se arma, digamos, que acabar con el narcotrco
acabar con la guerra, o que la salida es negociar.
Repitamos que esas y otras ms son verdades parciales y que el error est en creerlas excluyentes, porque al
hacer caso omiso de alguno de los rostros del conicto estamos renunciando a los correspondientes instrumentos de
poltica que pueden ayudar a corregirlo.
2. Cuntos actores?
La actitud anterior corre pareja con la tendencia a percibir
al actor armado como una unidad compacta, e incluso a personalizar sus actuaciones (por ejemplo: preguntarse si la guerrilla es sincera o el Estado es sincero, cuando la sinceridad es una virtud de individuos pero no de organizaciones).
Por supuesto que cada actor armado tiene cierta unidad
y ciertos caracteres distintivos que las polticas pblicas han
de tener muy en cuenta. Pero dentro de cada actor coexisten adems varios actores, cuya naturaleza, motivaciones
y hasta debilidades deben ser objeto de estudio y actuacin
deliberada por parte del Estado. Nos referimos, en especial,
a las lneas que dividen cada grupo y, ms an, a los individuos que a distinto ttulo forman parte o apoyan las acciones de los grupos armados.
3. Censurar o entender?
144
La guerra, en efecto, no es una abstraccin, sino una realidad brutalmente humana. Sus actores son personas concretas, campesinos casi todos, nios en muchos casos, arrastrados por las mil circunstancias de la vida a matar y morir
por causas que con los aos se fueron confundiendo y que
no siempre comprenden o valoran. Eso no los perdona:
der la vida a manos de una organizacin armada. Por marco institucional se entienden las reglas de juego que gobiernan la interaccin (por ejemplo: no sapear). No importa
el contenido y ni siquiera la justicia de esas reglas; importa que estn avaladas por la amenaza de perder la vida. Tal
amenaza puede ser real o percibida (lo que cuenta es cmo
la persona ve las cosas) y puede ser inminente o de ltima
instancia (el castigo inicial puede ser menor pero detrs ota siempre la amenaza de muerte). Como la ley colombiana
no contempla la pena capital, esta amenaza es ilegtima aun
si proviene de agentes del Estado.
Notemos tambin que la amenaza de muerte como argumento de ltima instancia es la diferencia especca que
introducen los grupos armados en la vida normal de la
145
146
sea asunto de Estado sino apenas de gobierno. Este corto- nen implicaciones complejas y delicadas sobre las estrateplacismo, como dijera el Captulo , impide que fructiquen gias, los instrumentos, las secuencias y las alianzas (o al
las medidas de la administracin pasada o de , adems menos los silencios) permisibles al resolver el conicto. Pero
de ensearle a los actores armados que les basta con espe- de un modo u otro esas lecturas justican una injusticia por
rar a que cambie el gobierno o cambie el clima de opinin. otra o acentan un valor distinto de proteger la vida de los
Y sin embargo, en la experiencia tanto nacional como colombianos.
internacional, resulta ser que la mano dura y la negociacin
no necesariamente se excluyen sino que pueden complemen- 7. Cul es el objetivo?
tarse. Fuerza y dilogo son dos instrumentos, entre otros
varios que pueden aplicarse, para lograr que cesen las ac- Parece obvio que el propsito de las polticas pblicas no
ciones armadas o para atemperar los daos del conicto. ha de ser otro que acabar con el conicto, ponerle punto
Las dosis apropiadas de una y otro, sus condiciones y rit- nal a las acciones armadas. Y por supuesto esto es deseamos, dependern por supuesto de elementos como la rela- ble, aunque no sea lo nico deseable: una estrategia integral
cin de fuerzas, la conanza recproca o la presin mundial. debe admitir y alcanzar otros varios objetivos, tanto antes
Pero en este captulo nos bastarn dos
observaciones generales. Una, que ni la Ni la fuerza ni el dilogo deben ser excluidos a priori del
fuerza ni el dilogo deben ser excluidos repertorio de medidas a emplear. Siguiendo el principio de
a priori del repertorio de medidas a Malebranche, hay que negociar tanto cuanto sea posible y
emplear. Otra que, siguiendo el princi- aplicar tanta fuerza cuanto sea necesario.
pio de Malebranche, hay que negociar
tanto cuanto sea posible y aplicar tanta fuerza cuanto sea como despus del esperado tratado de paz o batalla decisinecesario.
va. Concretamente, se trata de:
Evitar que el conicto se extienda a nuevas vctimas,
6. Quin es el enemigo?
comunidades o regiones del pas.
Disminuir el nmero de combatientes ilegales, de vcUna estrategia de desarrollo humano en Colombia debe timas y de personas afectadas.
buscar que tanto los grupos guerrilleros como las fuerzas
Impedir la degradacin ulterior de las acciones.
paramilitares pongan punto nal a sus actuaciones, que no
Lograr que se respete el dih mientras dure el conicto.
haya violacin a los derechos humanos por parte de agen Resarcir a las vctimas inocentes.
tes del Estado y que la delincuencia ordinaria, particular Castigar a los responsables de conductas criminales.
mente la del narcotrco, no siga alimentando la violencia
Reducir los efectos dainos del conicto sobre el desapoltica. Esta denicin de la victoria se basa en dos prin- rrollo humano en sus distintas dimensiones y determinantes.
cipios ticos muy claros: primero, que una injusticia no
Acortar la duracin del conicto.
justica otra injusticia, y segundo, que la vida humana es un
Poner, s, punto nal a las acciones armadas.
valor prioritario.
Asegurar que la solucin nal se cia a los cnones
En el enfoque convencional, sin embargo, cabe discernir de la justicia y que la salida militar negociada cause el meun cierto ordenamiento implcito entre aquellos actores y nor dao / tenga el mejor impacto posible sobre el futuro de
factores del conicto. Para muchos, quiz para la mayora Colombia.
de los ciudadanos, la prioridad es derrotar o desmovilizar a
Lograr que la paz sea rme y duradera, esto es, que
las guerrillas; para Estados Unidos, la prioridad sera elimi- los armados se desmovilicen y en su lugar no surjan otros
nar el narcotrco; para algunos analistas y voceros de iz- grupos similares.
quierda, desactivar el paramilitarismo y acabar con los abuAlgunas de las metas anteriores tienen su justicacin
sos de agentes del Estado son condiciones previas para aca- tica en el simple hecho de que sabemos que el conicto no
bar con la guerrilla. Estas varias lecturas por supuesto tie- acabar inmediatamente y por lo mismo estamos en el deber
147
148
Poltica
Captulo
Proyecto poltico
- negociacin
17
Aparato militar
- seguridad ciudadana
15
16
Cazador de rentas
12
13
Modo de vida
- desvinculacin de combatientes
- opciones para poblacin reclutable
10
11
Poder territorial
14
7
8
porta notar que el repertorio de polticas para ser examinadas se deriva estrictamente del diagnstico acerca del conicto, en forma tal que incluye todas y slo las polticas que
pueden incidir sobre l de manera directa y especca.
Dicho de otra manera: las polticas pblicas deben actuar sobre las seales concretas que inducen las conductas
de los varios actores para disuadirlos o estimularlos en funcin de los objetivos arriba mencionados. Porque son racionales, los actores responden al tipo de seal que incide
sobre el logro de sus nes esto es, en forma resumida:
A cuotas de poder, negociacin y garantas, en tanto se
trate de un proyecto poltico (captulos y ).
Referencias y bibliografa
Weber, Max (), Economa y sociedad, vol. 1, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
149
Tercera parte:
Una estrategia
integral
Captulo 7
Cuidar a la gente:
seguridad ciudadana
y justicia
Agradecimientos
Colaboracin: Ana Daza, Andrs Dvila Ladrn de Guevara, Mariana Escobar, Alexandra Guqueta, Janeth Giha,
Carmen Elena Lenis, Graciela de Lozano, Mara Victoria
Llorente, Germn Nova, Gloria Ospina (coronel), Juan
Jos Pez, Otty Patio, Julie Ester Plata, Mara Eugenia
Pinto, Alfredo Rangel, Adalgisa Reyes, Jairo Hernando
Ricaurte Rozo (coronel), Mauricio Rubio, Andrs Soto,
Gilberto Toro y Andrs Vergara.
Recuadros: Antanas Mockus, Enrique Pealosa y Martha
Luca Ramrez.
Pgina anterior: Foto 7.1 Policas carabineros, Bogot, 2001 Archivo El Tiempo.
debe proveer para todos los asociados. Si slo diese seguridad a un sector de la poblacin, el sector excluido saldra
del pacto mnimo de ciudadana, vale decir, no formara parte
de tal Estado; ste sera, recordemos a Nozick, otra asociacin privada de proteccin, un ente que slo protege a
quienes pagan por ello, porque carece del poder monoplico
para anunciar que castigar a quien haga uso de la fuerza
sin autorizacin expresa, lo cual es condicin necesaria para la existencia del Estado (Nozick, : ). Y en cuanto
a la justicia, el punto es an ms obvio: si slo existe justicia
para unos, para los otros slo habr injusticia.
Es ms: una justicia a medias no es justicia y una seguridad a medias no es segura. La seguridad-justicia es un bien
pblico en cuya prestacin el Estado est obligado a hacer
el mximo esfuerzo de calidad y cobertura. No es posible,
por supuesto, que estos servicios funcionen sin falla alguna; pero en medio de sus restricciones (por ejemplo, scales) y sus dicultades (por ejemplo, la degradacin del conicto) el Estado colombiano debe sin duda avanzar hacia la
cobertura universal y la prestacin integral de este servicio.
Tal enfoque integral de la seguridad-justicia como un bien
indivisible tiene a su vez tres grandes implicaciones:
Que las varias entidades que conforman el sistema de
seguridad y justicia penal (en adelante, ssjp o simplemente
el Sistema) cubran todas las funciones requeridas y de modo
balanceado.
Que haya coordinacin o concertacin entre las entidades del Sistema y, en especial, que las reformas institucionales de cada una se acoplen al inters del conjunto.
Que los diversos benecios y costos asociados con el ssjp
se distribuyan de manera equitativa entre los ciudadanos.
Este captulo se propone mirar nuestro ssjp desde esas
tres perspectivas. Tras aclarar algunos referentes bsicos en
la seccin A, las secciones siguientes se ocupan de evaluar
153
154
Proteccin de infraestructura
Conflictos sencillos
Criminalizacin
Tipo de desbalance
En seguridad
En justicia
Confusin misional
Polica
(Seccion B)
Fuerzas Militares
Funcin desatendida
Coordinacin de inteligencia
(Seccin C)
Vigilancia rural
Ministerio Pblico
Investigacin criminal
(Seccin D)
Funcin sobreatendida
Fiscala
Justicia especializada
Cooperacin internacional
Sin entrar por ahora en los detalles, digamos que el mensaje central del captulo cabalmente consiste en la visin de
sistema; esta idea-gua del desarrollo humano nos servir
tanto para evaluar la cobertura y calidad actuales del ssjp
como para sustentar las propuestas de accin. Y este punto
En efecto: las estadsticas y anlisis sobre justicia y seguridad tienden a ser fragmentarios, a estar dispersos entre entidades, ocinas e instancias, a ser de uso reservado o condencial sin merecerlo, y a no inspirarse en una visin
sistmica. Una cultura formalista, que privilegia las normas
sobre los resultados, diculta la evaluacin, la planeacin y
la propia comprensin del Sistema. Brillan por ausencia las
referencias al nexo entre seguridad y justicia penal, tanto
como faltan las mediciones tocantes a insumos, costos, calidad y eciencia del servicio, vale decir, las necesarias para
una gestin bien fundada o para una rendicin de cuentas
adecuada.
Tal estado de cosas no es accidental sino un reejo del mal
diseo institucional. Como apunt el Captulo , nuestro
sistema poltico reparte en compartimentos estancos las
distintas esferas de la gestin pblica, y en este caso deleg
a la fuerza pblica el manejo del orden pblico y a los
juristas el manejo de la Rama Judicial. Estos dos compartimentos hablan idiomas distintos entre s, e igualmente her-
156
El modelo contrainsurgente que demostr mejores resultados durante la segunda mitad del siglo xx fue el de los britnicos, desarrollado a partir de Malasia y otras experiencias.
El rasgo distintivo de este modelo es anteponer lo poltico a
lo militar, en contraste con el enfoque adoptado por Estados Unidos en Vietnam y Afganistn, donde prevaleci el
segundo componente.
La respuesta del Estado ante el conicto debe partir pues
de una estrategia que valore y atienda cada componente del
ssjp y establezca entre ellos buenos mecanismos de coordinacin. La estrategia debe jar tanto los objetivos globales
como las responsabilidades de cada institucin. Segn
Thompson (), una estrategia as economiza esfuerzos y
establece un adecuado equilibrio entre medidas civiles y
operaciones militares.
Tambin es importante denir un liderazgo que convoque y oriente los esfuerzos de las instituciones del Sistema,
capaz de comprender y de incidir sobre las variables polticas, econmicas, militares y sicolgicas que marcan rumbo
al conicto. Las lites deben ponerse a la tarea de encontrar
una denicin clara y rigurosa de qu signica la victoria, para a partir de ella deducir un orden de prioridades,
unos recursos y un plan de juego que enmarque las acciones de cada entidad o instancia dentro del Sistema.
Con el n de evitar un impacto limitado o desequilibrado de la asistencia internacional, el gobierno debe establecer las reas donde requiere de cooperacin en funcin de
Foto 7.2 Las caravanas Vive Colombia han sido parte importante de la estrategia del gobierno Uribe para recuperar la industria del turismo interno.
157
RECUADRO 7.1
B. La confusin de misiones
1. Polica Nacional
158
Una de las primeras vctimas del conicto armado fue la polica, que en efecto descuid enormemente su funcin preventiva para dedicarse a las tareas reactivas. Segn el artculo
de la Constitucin, la polica debe mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
pblicas y asegurar que los habitantes vivan en paz. Su misin fundamental es contribuir a satisfacer las necesidades
de seguridad y tranquilidad pblicas, mediante un efectivo
servicio, fundamentado en la prevencin, investigacin y
control de delitos y contravenciones (Polica Nacional, ).
Por ende, sus responsabilidades bsicas son:
159
160
1999
2000
2001
2002
Aumento 1999/2002
Fuerzas Militares
2.547,9
2.864,2
3.577,6
3.392,9
57%
Polica Nacional
1.879,3
2.060,9
2.347,3
2.443,3
30%
566,8
602,4
626,2
657,6
16%
Rama Judicial*
734,9
681,6
698.7*
764.9*
4%
130,5
146,2
158,9
172,6
32%
35,2
35,4
37,5
45,7
31%
trulleros. En materia de obras, se planea construir o reconstruir estaciones en de los municipios que hoy no cuentan con servicio permanente de polica.
La creciente atencin del Estado a sus ff mm se reeja
primeramente en el esfuerzo scal, pues, como dijo el Captulo , el gasto militar pas de ,% del pib en a ,%
en , y de absorber ,% del presupuesto nacional en
promedio durante los (Giha, Riveros, Soto, : ), a
, % en . En trminos operacionales, se est buscando aumentar la movilidad de las tropas y hacer presencia en
puntos estratgicos del territorio nacional, mediante tres
acciones principales:
Batallones de alta montaa y brigadas mviles. Se han
conformado en Chisga, Sierra Nevada, Cauca, Farallones de
Cali y Sumapaz, que constituyen corredores estratgicos
para los grupos armados. En el pas contar con once
Brigadas Mviles, que constituirn unidades lite, con mil
hombres cada una.
Ampliacin del pie de fuerza. El programa se adelanta
en el marco del Plan . y el Plan Fortaleza. El primero
se dise para el periodo - y supona la incorporacin anual de mil soldados profesionales para reemplazar a igual nmero de conscriptos. El Plan Fortaleza contempla la incorporacin anual, desde hasta , de
mil nuevos conscriptos regulares para robustecer la ca-
161
162
No existen mediciones conables ni comprensivas al respecto. Pero las entrevistas para este Informe sugieren que
aunque la situacin vara bastante entre regiones, no faltan
las muestras de desconanza campesina en la fuerza pblica. Ellas a veces se deben a la falta de acciones efectivas contra la guerrilla o contra los paramilitares que rondan por la
zona; a veces a incidentes de corrupcin, maltrato, vulneracin de derechos, muerte de civiles inocentes, complicidad
con el narcotrco o con el paramilitarismo; el silencio o
debilidad de las instancias responsables de prevenir o castigar hechos de esta ndole aumentan el escepticismo y la
desconanza de la comunidad hacia el Estado.
4. Justicia especializada
Ante la amenaza dramtica que representa el crimen organizado para la administracin de justicia colombiana, las
autoridades fueron adoptando una serie de herramientas
procesales de carcter particularmente expedito. La ley
de estableci mecanismos para investigar y sancionar comportamientos graves por las implicaciones para el
orden social; como su vigencia estaba programada a seis
aos, el decreto de prorrog la ley por el tiempo que dure el Estado de sitio. Tres aos antes se haba
establecido la jurisdiccin especial, conformada por el Tribunal de Orden Pblico y noventa jueces especializados
(decreto de ). Un ao despus, el decreto ampli los tipos penales de competencia de esta jurisdiccin
hacia delitos contra la seguridad y tranquilidad pblicas,
incluido el terrorismo; delitos contra las libertades individuales, contra el patrimonio econmico y contra funcionarios pblicos. El decreto de determin la estructura de la jurisdiccin. Despus de , la anterior legislacin,
de carcter excepcional y temporal, se volvi permanente y
sirvi de base para la llamada justicia regional.
La caracterstica ms importante de este sistema, tambin conocido como justicia sin rostro, era la admisin
de procedimientos como ocultar la identidad de jueces y
testigos. La gura, sin embargo, fue declarada inexequible
por la Corte Constitucional que, en sentencia c- de ,
concluy que si bien facultades extraordinarias del ejecutivo pueden limitar o restringir ciertos derechos y garantas,
en ningn momento podrn suspender derechos fundamentales como el debido proceso, que hacen parte del or-
163
Archivo El Tiempo
164
Foto 7.3 El Ministerio Pblico adolece de una cultura organizacional eficiente, entre otros problemas.
165
RECUADRO 7.2
Segn estimativos del Departamento de Comercio de Estados Unidos, los contratos del sector defensa dan origen al %
del valor total de los sobornos que se transan en el mundoa.
Transparencia Internacional cataloga la industria militar como
la segunda ms propensa a la corrupcin, pese a que representa menos del % del total del comercio mundialb. En su
Informe de , esta organizacin destaca seis factores como
causantes principales de la situacin:
La condencialidad propia de las transacciones del sector defensa.
Los gobiernos importadores suelen argumentar razones
de seguridad nacional para justicar compras de cualquier tipo
o a cualquier precio; de la misma manera, los gobiernos exportadores sostienen que su seguridad nacional implica promover su industria militar.
Los contratos de armamento son poco numerosos pero
muy costosos, lo cual hace que el pago de comisiones se constituya en un medio de competencia denitivo.
La complejidad y heterogeneidad de los contratos hacen
que las comisiones sean difciles de detectar, ms an cuando
el precio mismo de las armas vara de acuerdo con la relacin
poltica entre comprador y vendedor.
La utilizacin de intermediarios o representantes por parte de las empresas productoras de armas para ocultar sobornos y evitar incriminaciones directas contra la industria en lo
que denominan el efecto avestruz.
La existencia de compensaciones o acuerdos de participacin industrial, donde el vendedor o su gobierno se com-
166
index.htm.
recursos que manejan las entidades del Sistema en especial las de la fuerza pblica (Cuadro .) la corrupcin no
es fcil de desterrar (Recuadro .). Por eso, uno de los principios de la poltica de defensa y seguridad democrtica es
la transparencia en el gasto (Presidencia de la Repblica,
Ministerio de Defensa Nacional, :).
167
de la fuerza pblica; cerca del % de los aportes se invirtieron en el componente militar y de polica (Cuadro .). Sobresale la creacin del Batalln Antinarcticos dentro del
ejrcito, cuando hasta entonces la ayuda se haba concentrado en la polica nacional.
Cuadro 7.3 Destinacin del aporte de estados unidos
al plan colombia (millones de dlares de 2001)
Lucha antinarcticos
Batalln Antinarcticos
Interdiccin
Polica
Fortalecimiento institucional y desarrollo social
Desarrollo alternativo
Desplazados
Derechos humanos
Reforma a la justicia
Fortalecimiento del Estado de derecho
Paz
Total ayuda a Colombia*
634.5
416.9
101.8
115.6
224.0
64.5
37.5
51.0
13.0
55.0
3.0
858.5
El nuevo paquete de ayuda contra las drogas, denominado Iniciativa Regional Andina (ira), incluye recursos para
Colombia del orden de millones de dlares. Tres cuartos
de stos cuya ejecucin se concretar durante se
orientan a fortalecer la fuerza pblica. Para , el presidente Bush solicit al Congreso , millones de dlares de
asistencia a Colombia; el componente antinarcticos seguir
siendo parte de la ira, por un valor de millones para Colombia; los millones de dlares restantes irn al ejrcito
para operaciones antiterroristas y la proteccin de infraestructura crtica.
b. Petrleo
Para controlar la voladura de oleoductos y el robo de hidrocarburos, en el Congreso de Estados Unidos destin
millones de dlares al batalln del ejrcito que protege
169
RECUADRO 7.3
Legislacin antiterrorista*
ga facultades de polica judicial a los guardianes de paz (policas auxiliares de la polica nacional). Es notable el poder otorgado al scal en la lucha contra el terrorismo, especialmente
en su facultad para expedir rdenes de registro y arresto extraordinario. Una situacin similar se encuentra en la legislacin canadiense, donde el scal general es quien conoce y autoriza todos los procesos relacionados con terrorismo. Esta
ley, a pesar de permitir arrestos sin orden judicial, establece
claros lmites por los cuales el arresto debe descansar sobre
una rme sospecha y la situacin del detenido debe ser esclarecida en un plazo de veinticuatro horas.
Espaa, a travs de la Constitucin y leyes orgnicas, ha
estructurado un sistema normativo contra el terrorismo que
permite restringir los derechos civiles del ciudadano. La ley
contempla la detencin preventiva de un sospechoso, que puede quedar incomunicado por horas prorrogables por
horas ms, hasta que el juez calique su situacin. As mismo
permite que, adems del juez, el Ministerio del Interior y el
director de Seguridad del Estado puedan ordenar la detencin y revisin de la correspondencia y comunicaciones de
los sospechosos de terrorismo.
En el mbito latinoamericano se destaca la ley argentina.
All, la Procuradura General juega un papel muy importante,
pues es el ente encargado de ejecutar el grueso de sus disposiciones, que se reeren sobre todo al tratamiento de informantes, arrepentidos y agentes encubiertos; como personajes claves
en la lucha antiterrorista.
Las leyes antiterroristas hacen poca o ninguna referencia a
los mecanismos de control y de defensa de los derechos de los
ciudadanos. No obstante, en algunos de estos pases existe la
gura del defensor del pueblo, cuyo rol y competencia en todo
caso no es claro frente a las disposiciones extraordinarias de
estas leyes.
En Francia existe el Mdiateur de la Rpublique, rgano
externo al Estado, encargado de solucionar los conictos entre los organismos pblicos y los ciudadanos, sean nacionales
o extranjeros. En la misma lnea, en Gran Bretaa el Ombudsman parlamentario realiza investigaciones independientes
sobre las quejas presentadas contra el Estado. En Espaa, las
funciones de defensa de los derechos fundamentales recaen
sobre el defensor del pueblo, quien supervisa la actividad de
la administracin pblica y sus agentes. Es una autoridad totalmente autnoma, que goza de inviolabilidad e inmunidad.
La misma institucin existe en Estados Unidos, donde el
Ombudsman opera en los niveles local, estatal y federal. Finalmente, en la Unin Europea existe esta gura, para atender
los reclamos contra las instituciones y rganos de la Unin.
* INDH 2003.
do exequibles: restringir los derechos de circulacin y residencia; exigir que determinadas personas comuniquen
con antelacin su voluntad de cambiar de residencia; utilizar temporalmente bienes de propiedad privada e imponer
la prestacin de servicios tcnicos y profesionales; establecer restricciones a la radio y la televisin; someter a permiso previo o restringir las reuniones y manifestaciones; disponer, con orden judicial verbal o escrita, la interceptacin
de comunicaciones; ordenar, incluso sin autorizacin judicial, la aprehensin preventiva de personas de quien se tenga
indicio de que cometieron o cometern un delito; suspender alcaldes o gobernadores cuando contribuyan a perturbar el orden pblico; efectuar inspecciones o registros domiciliarios para buscar pruebas o prevenir delitos; ordenar
al comandante militar que restablezca el orden en cualquier
lugar del territorio y an por encima de las autoridades civiles respectivas, y crear teatros de operaciones.
Y sealan, en n, que dedicar una fuerza militar a las
tareas de polica judicial tendera a chocar con su cultura,
quebrantara la unidad de mando y podra relegar la labor
de polica judicial a un plano muy secundario.
Sea cualquiera la verdad respecto de la ecacia, hay buenas razones jurdicas para abstenerse de trasladar funciones de polica judicial a las ff mm. La Corte concepta que
la asignacin de funciones de polica judicial a los militares est prohibida por nuestro ordenamiento jurdico y
propone dos argumentos al efecto:
El traslado en cuestin comprometera la necesaria imparcialidad de la investigacin. La polica judicial averigua,
indaga y esclarece los hechos que constituyen el sustrato
material de la sentencia proferida por el juez. Segn la sentencia, el traslado equivaldra a conar a un aparato institucional cuya razn se orienta al uso tctico de la fuerza que
enderece esa misma razn a la libre interpretacin de los
hechos y de las normas con un sentido de justicia. Las ff
mm, por su rgimen propio y el contexto histrico en el que
actan, no se concilian con la independencia e imparcialidad inherentes a la polica judicial, atributos caractersticos
de la funcin jurisdiccional a la cual sirve.
171
Aun si cursa el mencionado proyecto de reforma constitucional, quedara en pie la violacin de tratados raticados por Colombia, como la Convencin Interamericana de
Derechos Humanos o el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos.
4. nfasis en conflictos sencillos
En Colombia se tiende a judicializar los casos ms sencillos, de naturaleza privada, que podran ser atendidos por
instancias alternativas de resolucin de conictos; y en cambio se desatienden o quedan impunes los asuntos ms complejos y de mayor impacto social. En materia penal, Rubio
(: ) calica el fenmeno como banalizacin de la justicia y lo describe como un ocuparse de los delitos inocuos
y fciles de resolver en detrimento de los ms graves, los difciles de investigar y aclarar.
La distorsin es todava ms clara en el rea de la justicia
civil. Un estudio reciente concluye que los procesos ejecu-
172
Son varias las razones que explican la notoria falta de concertacin entre las entidades que integran o mejor, que habran
de integrar los subsistemas de seguridad y de justicia, para
no mencionar la coordinacin entre ambos subsectores.
Figuran entre dichas razones la autonoma de las ramas del
poder pblico, el sistema de compartimentos estancos, la
descentralizacin en curso desde los aos , la diferente
cultura de cada organizacin, la puja presupuestal, las rivalidades y dems patologas burocrSea cualquiera la verdad respecto de la eficacia, hay buenas ticas. Sea cual sea su raz, el problerazones jurdicas para abstenerse de trasladar funciones
ma se maniesta tanto en el plano
de polica judicial a las FF MM.
horizontal como en el vertical, entre
entidades de un mismo orden territivos, singulares, hipotecarios o prendarios constituyen % torial o entre entidades de distinto nivel territorial.
del total sometido a esta jurisdiccin; que en % de los
casos el demandante es una entidad nanciera y % de a. Descoordinacin horizontal
ellos se falla a su favor. La justicia est virtualmente al servicio del sector nanciero, y esta atencin le cuesta al pas La democracia implica separacin entre las ramas del pomil millones de pesos (del ), cerca de % del gasto to- der pblico, pero la separacin no implica falta de concertatal en el ramo de justicia (Garay, : xvii)
cin. Como reza el artculo de la Carta, Los diferentes
rganos del Estado tienen funciones separadas pero colabo5. Criminalizacin
ran armnicamente para la realizacin de sus nes. Y el
artculo hace mencin explcita de la seguridad y la justiEl pas enfrenta serios problemas de congestin en los dife- cia: son nes esenciales del Estado... proteger a todas las
rentes eslabones del subsistema de justicia penal, producto personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
de: i) una legislacin que tipica como delitos un rango exce- creencias y dems derechos y libertades; defender la indesivamente amplio de conductas y que acude demasiado a las pendencia nacional, mantener la integridad territorial y asepenas privativas de libertad, como tambin de ii) los altos ndi- gurar la convivencia pacca y la vigencia de un orden jusces de criminalidad severa o de los tcnicamente llamados to; garantizar la efectividad de los principios, derechos y
mala in se. Precisamente porque no damos abasto con este deberes consagrados en la Constitucin.
tipo de delitos y ni siquiera con los crmenes atroces que
Tenemos en Colombia el Consejo Superior de Justicia
dene el derecho internacional, es necesario abordar de ve- Criminal y Penitenciaria, pensado como una instancia de
ras los temas de descriminalizacin y alternatividad penal. concertacin entre las entidades del subsector. El Consejo
est integrado por el Ministro de Interior y Justicia, el Presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, el
Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, el Fiscal
General de la Nacin, el Procurador General de la Nacin,
el Defensor del Pueblo, el Director de la Polica Nacional, el
Director del das y el Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Como invitado permanente asiste el Director de Justicia y Seguridad del dnp y como invitado ocasional puede concurrir cualquier funcionario o ciudadano.
El nico problema del Consejo es que casi nunca se rene y cuando lo hace no decide casi nada.
En la poltica de defensa y seguridad democrtica el gobierno reconoce que el fortalecimiento del sistema judicial
est en la base de la poltica de seguridad democrtica y es
fundamental para la recuperacin del imperio de la ley. Sin
embargo, no contempla mecanismos precisos para la concertacin entre la rama judicial y el ejecutivo. En cambio, establece el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional como la
instancia donde el Presidente coordinar con los ministros
y la fuerza pblica la ejecucin de la poltica (Ministerio de
Defensa Nacional, : ). As, los representantes de los
componentes institucionales de la administracin de justicia, del Congreso y de los rganos de control no son efectivamente incluidos en el Consejo para efectos de la coordinacin de la respuesta del Estado en su conjunto.
b. Descoordinacin vertical
Como apunt el Captulo y conrmar el Captulo , lo
local se ha convertido en escenario decisivo del conicto
armado; y sin embargo entre los niveles de gobierno central, departamental y municipal se dan cortocircuitos que
afectan la prestacin del servicio justicia-seguridad.
La Polica Nacional cumplir... las rdenes que imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante, dice
el artculo de la Constitucin; y el gobernador es el
agente del Presidente de la Repblica para el mantenimiento del orden pblico (artculo ). Pero el presidente sigue siendo responsable de conservar en todo el territorio
el orden pblico y restablecerlo donde fuere perturbado
(artculo , numeral ).
En la vida real los comandantes de polica, ms que seguir las directrices del alcalde, obedecen a la direccin nacional de la institucin pues se trata, como dijimos, de un
173
RECUADRO 7.4
174
del Estado, trtese de quien se trate. Cuando el Estado protege sin distincin a un campesino, a un empresario, a un sindicalista o a un defensor de derechos humanos, no est haciendo otra cosa que cumplir con su funcin ms elemental, como
lo seala la Constitucin: Las autoridades de la repblica
estn instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia. La igualdad ante la ley como principio organizador de la democracia no slo impone obligaciones al Estado, sino tambin crea oportunidades de rearmacin democrtica para el ciudadano.
La obligacin de proteger a la poblacin trasciende la coyuntura actual o incluso cualquier eventual negociacin con
las organizaciones armadas ilegales. Mientras no se fortalezca
la autoridad de las instituciones democrticas en todo el territorio, habr organizaciones, grupos o personas que aduciendo o no motivos polticos continuarn sirvindose de los
vacos de autoridad para ejercer su dominio arbitrario sobre
la poblacin, extorsionar a cambio de proteccin y lucrarse del
narcotrco.
La autoridad y los derechos
Existe una relacin directa entre los vacos de autoridad democrtica y la proteccin de los derechos humanos. A diferencia de lo ocurrido en otras partes del continente, donde la
poblacin sufri los abusos de un excesivo poder coercitivo
del Estado, los derechos de los colombianos se ven amenazados fundamentalmente por la incapacidad de la democracia
colombiana de armar la autoridad de sus instituciones sobre
la totalidad del territorio. En la ltima dcada, a pesar de la
profundizacin y extensin en el alcance de la democracia que
logr la Constitucin poltica de , se erosion de manera
acelerada la autoridad de las instituciones, por causa del impacto de las organizaciones armadas ilegales. De la mano del
narcotrco, estas organizaciones destruyen el orden legal,
abriendo espacios de impunidad no slo a sus actividades
delictivas, sino a todo tipo de criminalidad.
bre la totalidad del territorio. Sin este control por parte del
Estado no es posible garantizar el buen funcionamiento de la
justicia, entorpecida en muchas regiones del pas por la intimidacin de la que son vctimas scales, jueces y dems autoridades; y sin la plena vigencia de la ley, la poblacin, expuesta a las amenazas y al dominio arbitrario de las organizaciones
armadas ilegales, pierde el ejercicio de sus derechos y su libertad.
Para consolidar el control territorial de manera efectiva, es
necesaria una estrecha coordinacin entre todas las entidades
del Estado. La verdadera seguridad depende no slo de la capacidad de la fuerza pblica de ejercer el poder coercitivo del
Estado.
sta actuar contra las organizaciones terroristas con
absoluta determinacin, llmense como se llamen, observando los principios de eciencia, transparencia, austeridad y
juridicidad que guan todas las actuaciones del Estado. Pero
la responsabilidad por la seguridad de los ciudadanos no slo
depende de la fuerza pblica, sino tambin de la capacidad de
todas las entidades del gobierno y de las otras ramas del poder, en particular de la administracin de justicia, de contribuir dentro de sus competencias a la consolidacin del control territorial.
Por otra parte, la diversidad de factores que afectan la seguridad, la descomposicin de las mismas organizaciones
armadas ilegales y su frecuente fusin con la delincuencia organizada, as como la variedad de fuentes de riqueza que alimentan estas organizaciones, impiden que se trasladen soluciones de un lugar a otro del territorio nacional, sin adecuarlas
a las particularidades locales. Por ello, las autoridades locales
compartirn con el gobierno nacional la responsabilidad de
disear y poner en marcha planes de accin que se ajusten
con sus necesidades especcas.
Soberana democrtica contra el terrorismo
En el escenario internacional, como en el local, la seguridad democrtica busca aplicar el principio de corres175
Consolidar el control del territorio nacional. Un ciclo gradual de recuperacin y consolidacin restablecer paulatinamente un clima de seguridad sobre todo el territorio. El ciclo
comprende tres fases: la recuperacin, el mantenimiento y la
consolidacin del control estatal del territorio. La fuerza pblica iniciar el proceso, donde sea necesario, asegurando su
presencia permanente y denitiva en las cabeceras municipales. Unidades compuestas por soldados regulares, soldados campesinos (soldados que prestan su servicio militar en sus lugares
de residencia) y carabineros de la polica nacional asegurarn
posteriormente el mantenimiento del control territorial, de manera que los proyectos de consolidacin integral de la tercera
fase, en los que participarn todas las entidades del Estado, sean
ejecutados cuando exista el suciente control. As se evitar que
stos sean objeto de amenazas y extorsin por parte de las organizaciones armadas ilegales, como ha ocurrido en el pasado. La
seguridad democrtica sienta igualmente unas lneas de accin
para el mantenimiento de la seguridad en las ciudades.
La eliminacin del negocio de las drogas ilcitas depende,
asimismo, de la consolidacin del control territorial. Para desarticular las organizaciones terroristas y de narcotrco tambin es necesario desarticular sus nanzas. La ley de extincin de dominio y los controles impuestos a las regalas, entre
otras medidas, reducirn los recursos de que disponen estas
organizaciones para delinquir.
Proteger los derechos de los colombianos y la infraestructura de la nacin. El fortalecimiento del Estado de derecho en todo el territorio nacional es el mecanismo fundamental para proteger las vidas y derechos de los ciudadanos. Puesto
que muchos colombianos requieren de atencin especial, por
ser vctimas inmediatas de las organizaciones armadas ilegales, la seguridad democrtica comprende una serie de polticas especiales, diseadas en conjunto por diferentes entidades del gobierno, para proteger: i) a las personas en situacin
de riesgo; ii) a las vctimas del desplazamiento forzoso; iii)
contra el terrorismo; iv) contra el secuestro y la extorsin; v) a
los nios combatientes y desmovilizados; vi) contra el reclutamiento de nios y jvenes; as como polticas para vii) la
infraestructura econmica, y viii) a la red vial.
Cooperar para la seguridad de todos. La seguridad democrtica promueve la cooperacin voluntaria y patritica de los
ciudadanos, en aplicacin del principio de solidaridad, para que
cada ciudadano contribuya a la prevencin del terrorismo y la
delincuencia. Para ello se han constituido redes de cooperantes
que voluntaria y desinteresadamente cooperan con las autoridades, participando en programas de cultura para la seguridad y
brindando informacin para prevenir el delito. De manera complementaria, se ofrecern recompensas a aquellas personas que,
como informantes de los organismos de seguridad del Estado,
den a conocer informacin que conduzca a la captura de terroristas. Dado el carcter transnacional de las principales amenazas, la seguridad democrtica busca tambin la cooperacin internacional, de acuerdo con el principio de corresponsabilidad.
Comunicar las polticas y acciones del gobierno. Puesto
que el terrorismo es un mtodo de violencia poltica que explota la comunicacin para sembrar el terror y el desconcierto, la
divulgacin permanente de informacin sobre los propsitos
y resultados de la seguridad democrtica es una prioridad. De
igual modo, se promover la reexin por parte de los medios
de comunicacin acerca de cul debe ser su papel en una democracia amenazada por el terrorismo. Por otra parte, la seguridad
democrtica comprende tambin un esfuerzo de diplomacia pblica en el exterior, para explicar el carcter particular de la problemtica colombiana dentro del contexto latinoamericano y
fortalecer el apoyo de la comunidad internacional, imprescindible para lograr la proteccin de todos los ciudadanos.
Seguridad e iniquidad
La seguridad no ser la nica preocupacin del gobierno nacional, pero s la primera. No hay mayor iniquidad en Colombia que en el acceso a la seguridad: son los ms pobres quienes estn menos protegidos, son desplazados de sus tierras y
sufren en carne propia el terror de las organizaciones armadas
ilegales. De la seguridad depende no slo la proteccin de sus
derechos y libertades. El desarrollo econmico y las posibilidades de empleo estn igualmente sujetos a que reine un clima de seguridad que permita la inversin, el comercio
y el gasto de los recursos municipales en benecio de
177
la comunidad, que son todos objeto de la depredacin permanente de las organizaciones armadas ilegales.
Adems de fomentar las oportunidades econmicas, la seguridad fortalece la integracin de la sociedad y las posibilidades de que los ciudadanos, en especial los menos favorecidos,
asuman la responsabilidad de los asuntos de la comunidad,
en la medida en que puedan participar sin temor en la toma de
decisiones polticas, en la scalizacin de sus gobernantes y
en la promocin de proyectos productivos propios. La seguridad favorece as el empoderamiento de los ciudadanos, que
es la concrecin de la autonoma y la responsabilidad implcita
en sus derechos y en su igualdad ante la ley; y el empoderamiento de los ciudadanos a su vez contribuye a la seguridad,
en la medida en que fomenta el sentimiento de pertenencia y
de participacin en el desarrollo de un proyecto comn.
El gobierno tiene tanta generosidad para albergar a los que
desistan la violencia, como rmeza para derrotar el terrorismo. Quienes quieran hacer la paz con el Estado colombiano
tienen la oportunidad de hacerla rpidamente, acogindose a
la poltica de desmovilizacin. Hay toda la disposicin por
parte del Estado de acoger a todos aquellos que renuncien a la
violencia, de darles todas las garantas de seguridad y las oportunidades de educacin para que se reintegren a la sociedad.
El gobierno nacional mantiene a la vez abierta la puerta a
una negociacin con aquellos grupos que se decidan a participar en la vida democrtica, con la condicin de que cumplan un estricto cese de hostilidades. La consigna del gobierno es: urgencia para el cese de hostilidades, paciencia para la
negociacin y el desarme. Quienes se reintegren a la sociedad
y la vida democrtica tendrn todas las garantas para ejercer
la poltica que merece el disidente dentro de la democracia.
B. Resistencia civil, fortalecimiento
del Estado y construccin de ciudadana
Antanas Mockusb
La seguridad y la justicia son bienes pblicos cuya consolidacin depende tanto de la accin estatal como del comportab. Alcalde de Bogot.
178
en nuestra sociedad. En el caso de los grupos armados ilegales esto ha sido formulado como la combinacin de todas las
formas de lucha, estrategia que encontr su sustento en ideologas leninistas y que ha sido apropiada por todos los actores
del conicto. La utilizacin de la violencia es un atajo frente a
la persuasin, frente al logro econmico por medio del trabajo y frente al cambio social o poltico con mecanismos democrticos. Asimismo, la corrupcin, el narcotrco y en general
los comportamientos en donde se viola la ley como un medio
para alcanzar cierto resultado, son todos atajos que pueden
favorecer la utilizacin de violencia y que perjudican a la sociedad y al Estado. En estos trminos, el principal objetivo de
la resistencia civil es fomentar una cultura de la legalidad en
donde el respeto a los medios legtimos prevalezca sobre el
resultado inmediato y en donde las tensiones entre la ley y la
moral o entre la ley y la cultura sean resueltas a travs procedimientos democrticos.
Los puntos cardinales de nuestra propuesta de resistencia
civil son cuatro. En primer lugar, se promueve la idea de que
el n no justica los medios. En Colombia existe una gran
motivacin al logro pero no se ha inculcado suciente respeto
por las restricciones y las reglas que deben ser observadas para
alcanzar dichos nes. La resistencia civil, en tanto construccin de ciudadana, deende la consecucin de resultados
siempre y cuando se empleen los medios adecuados, esto es,
se cumplan los deberes ciudadanos y se respeten los derechos
de los dems.
Un segundo principio fundamental es el fortalecimiento
de la administracin de justicia y la consecuente renuncia a
ejercer justicia por mano propia. Uno de los pilares del Estado moderno es la consolidacin de un monopolio del uso de
la fuerza fundado en un marco institucional y regulado mediante la separacin de los poderes pblicos y las dems provisiones hechas en la ley y en la Constitucin. Cuando se ejerce
justicia por mano propia las garantas desaparecen y slo quien
tiene suciente fuerza o poder econmico puede acceder ella.
As, uno de los elementos cruciales para hacer frente a la utilizacin indiscriminada de violencia es el de fortalecer la administracin legtima de la justicia, lo cual implica la adhesin y
el apoyo de la sociedad civil al Estado. Por lo dems, la histo-
ria de Colombia conrma el hecho de que las respuestas violentas irregulares a los grupos armados slo propician un ciclo de violencia de difcil superacin.
Un tercer elemento esencial es el reconocimiento de que
los derechos individuales se alcanzan mediante el cumplimiento de los propios deberes. Con esto se plantea la interrelacin
bsica entre derechos y deberes: adems de las garantas que
debe proporcionar el Estado, el cumplimiento de los deberes
ciudadanos fortalece la validez de los derechos individuales.
Una sociedad no puede pretender alcanzar la plenitud de sus
derechos sin formar una ciudadana que cumpla con sus deberes. El derecho a la vida y el derecho a la seguridad, por
ejemplo, estn estrechamente relacionados con el cumplimiento del deber en cuanto al colaborar con el funcionamiento de
la administracin de justicia.
Finalmente, la resistencia civil debe estar orientada por una
pacca voluntad ciudadana. La ciudadana no debe permanecer pasiva en la construccin de la sociedad ni mantenerse
indiferente ante la violencia, pero es fundamental que sta acte y responda de manera pacca. En una democracia existen mecanismos para resolver los conictos paccamente, sin
ejercer presiones indebidas y menos an atentar contra la vida
de los dems. En suma, con la pacca voluntad ciudadana se
promueve el rechazo a la utilizacin de la violencia a travs de
la denuncia, la protesta y el control social, y se busca la adhesin a la ley y a los procedimientos democrticos para avanzar
en la construccin de una sociedad ms justa y pacca.
Los logros de Bogot en los ltimos aos son ejemplo de
una adopcin de polticas pblicas fundada en la promocin
del cumplimiento voluntario de deberes y en una accin estatal eciente, transparente y responsable. El ndice que relaciona longevidad, educacin e ingreso econmico ha aumentado de , a ,. Las tasas de mortalidad infantil y materna
tambin han descendido sensiblemente en la ltima dcada.
El fortalecimiento institucional y la formacin de cultura ciudadana han permitido una reduccin contundente de muertes violentas en Bogot. Se ha sostenido una tendencia a la
disminucin desde , cuando se presentaron homicidios por cada mil habitantes, a cuando se registr una tasa de . Las muertes en accidentes de trn179
180
que nalmente nos parece democrtico. De algn modo sentimos que no tenemos la autoridad moral para sancionar; que
nuestro sistema no es lo sucientemente tico, o justo, para
tenerla. Esa actitud es producto, en mi opinin, de la falta de
legitimidad.
Sobre la legitimidad de la organizacin social
Una sociedad no es legtima cuando alcanza cierto nivel de
desarrollo material, o cierto umbral de desarrollo social. Lo
es, cuando sus habitantes sienten que su organizacin social
es legtima. Si el sistema no es legtimo, no sentimos que debamos obedecer las normas que lo rigen; y no sentimos que el
Estado deba tener mucho poder, as esto implique que no sea
posible entonces impedir ecazmente la accin de los delincuentes. Tampoco creemos, por supuesto, que deba sancionar muy estrictamente a quienes violan las normas. Si logramos construir legitimidad, conanza en la organizacin social
y en el Estado, tendremos ciudadanos ms cumplidores de las
normas, que deendan las instituciones y exijan efectividad y
mano drstica en la sancin a los delincuentes de toda ndole.
Mientras esto no se logre, persistir una cultura en que las lealtades son para con la familia mas no para con la sociedad como
un todo, y en lugar de apoyar el fortalecimiento del Estado
para que cumpla con su tarea, desconamos de l.
No hay legitimidad porque hay demasiada desigualdad y
no percibimos que para el Estado o la dirigencia del pas la
igualdad sea prioritaria, o siquiera una meta. No sentimos que
todos pertenecemos a la misma familia. Nos sentimos excluidos. Nuestros soldados mueren sin foto en la prensa. La desigualdad carcome los cimientos de un Estado legtimo. Por
eso, aunque la tarea educativa con relacin al sistema econmico y a los logros del Estado en la construccin de justicia
social es fundamental, no es por supuesto suciente. Tambin
es necesario avanzar decididamente en la construccin de
mayor igualdad.
Tenemos que entender que en la construccin de una sociedad ms igualitaria el tema de la distribucin del ingreso es
menos importante que el de la distribucin de la calidad de
vida. Se trata de lograr que todos los nios tengan las
mismas oportunidades para el desarrollo en pleno de
181
182
normas en todas sus manifestacionese. Para evitar este proceso de deterioro progresivo, hay que hacer un esfuerzo masivo
y hacer efectivo el cumplimiento de todas las normas, aun las
aparentemente insignicantes. Se requiere sin embargo de un
gran consenso nacional, que en mi opinin todava no existe.
Cmo lograr ese consenso de cero tolerancia con la impunidad y total compromiso con la igualdad, debe ser el centro del
debate poltico colombiano. No hay duda que de ese consenso y nuestra capacidad de ejecutarlo en la prctica depende
nuestro progreso.
e. Hace unos aos el alcalde Giuliani hizo famosa la teora de los acadmicos George Kellig y James Q. Wilson denominada de la ventana rota,
que en su aplicacin prctica se denomin el programa de tolerancia cero.
En resumen, si se rompe una ventana y sta no se arregla rpidamente, se
romper otra en el lugar, y luego otras ms; la gente comenzar a arrojar
basura y finalmente el lugar se volver un foco de delincuencia de todo tipo.
judiciales (con otro %). Pues bien, los tres obstculos afectan ms a las personas de origen humilde que a las de estratos altos.
Tampoco hay igualdad en la proteccin que brinda la
fuerza pblica a la ciudadana, y esto es ms preocupante
todava. Un excesivo nmero de soldados, policas y agentes del das est asignado a la custodia de dignatarios, despachos ociales, infraestructura de uso semiprivado y grandes ncleos urbanos, a tiempo que en el campo son raras
las patrullas, que en muchos pueblos la polica vive encerrada en un bnker, o que en municipios no exista servicio permanente de polica (aunque esto ltimo est en va
de pronta solucin).
Segn la teora econmica, hay tres fuentes capaces de
proveer los servicios requeridos por una sociedad: el Estado, el mercado y la comunidad, que actan respectivamente sobre las bases de la coercin, la de los precios y la de la
cooperacin. Ante la falla del Estado en materia de seguridad y de justicia, amplios sectores de la poblacin optaron
por las otras dos vas.
Los estratos altos (e incluso medios) se inclinan hacia
el mercado y buscan mecanismos privados de justicia (el
auge del arbitramento es una buena muestra) o mecanismos privados de seguridad (el auge de la vigilancia privada
dentro de la ley, el auge de las autodefensas fuera de la ley, el
porte de armas o el pago preventivo de vacunas al lo de
la ley).
Algunos sectores populares (en especial, indgenas) acuden en cambio a la comunidad: a mecanismos alternativos
de resolucin de conictos para lograr justicia, o a la resistencia pacca para lograr seguridad.
Puesto que el tema del arbitramento escapa a nuestro
estudio y puesto que las prcticas comunitarias de seguridad y justicia son materia del Captulo , ac slo nos concierne la privatizacin de la seguridad. Segn apunta Rosa
Del Olmo (), mientras la fuerza pblica funciona como
servidora de la poblacin, la seguridad privada funciona claramente segn el inters del individuo y de organismos particulares. Dentro de un esquema que podra decirse tripartito, donde la clase baja paga en sacricios personales, la
clase media paga en impuestos y la clase alta paga en salarios, son los estratos altos y medio-altos quienes mejor pueden sufragar el costo de cuasi-soldados y cuasi-policas privados.
183
184
Personal vigilancia
%PIB
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
48.777
53.655
59.020
64.922
71.414
78.556
86.411
95.052
104.558
115.013
126.515
0.56
0.64
0.69
0.74
0.80
0.82
0.85
0.91
1.04
1.09
1.14
La industria de vigilancia no est bien vigilada. El estatuto de vigilancia y seguridad privada (Decreto de
) encomienda la respectiva supervisin a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, adscrita al Ministerio de
Defensa. Aunque a ella corresponde expedir licencias y mantener control sobre las rmas privadas, a la fecha no cuenta
siquiera con un listado de sus presuntos vigilados, del tipo
de actividades que adelantan, de sus plantas de personal,
sus armamentos o sus equipos. As, pese a los requisitos
formales de la ley, las licencias se expiden con una facilidad
desconcertante: entre y , el nmero de empresas
dedicadas a esta actividad creci %.
Porte y trco de armas. La proliferacin de armas mortales en manos de particulares facilita la violencia defensiva
u ofensiva. Este es sobre todo el caso de las armas ligeras,
que pueden ser empleadas por personas poco diestras o aun
por nios y nias (Kaldor, ). Y sin embargo los requisitos para expedir salvoconductos y portar armas de fuego
son demasiado exibles. La ley de , que trata de la
tenencia y porte de armas, municin, explosivos y sus accesorios, no exige educacin alguna en el manejo de las mismas. El control sobre terreno es limitado, espordico y alejado de toda proporcin con la magnitud del fenmeno en
Colombia.
La mayora de las armas que ingresan a Colombia se producen y exportan de manera legal, pero encuentran su ca-
Foto 7.4 Audencia pblica en el caso Jess Mara Ovalle. Medelln, 15 de junio de 2000.
185
mino hacia grupos al margen de la ley gracias a funcionarios de distintos pases que tracan y tramitan certicados
falsos (ipa, ). Aunque se admite la corresponsabilidad
entre pases productores y destinatarios, y aunque Colombia es parte de la Convencin interamericana contra el trco ilcito de armas, en la prctica son casi nulos el control
de destino, el seguimiento y el intercambio de informacin
sobre embarques. De hecho, la atencin internacional se
concentra en el tema de las armas de destruccin masiva,
cuando el trco de armas pequeas y ligeras tiene un impacto mayor en trminos de vidas sacricadas.
186
que destina Colombia al control del narcotrco, la proteccin del petrleo y el antiterrorismo. Colombia, en todo caso,
debe repensar la asignacin de sus recursos y la naturaleza de
sus programas en la clara perspectiva de resolver el conicto interno y detener el dao a su propio desarrollo humano.
. Encomendar la proteccin de infraestructura y vas,
as como las actividades de vigilancia rutinaria, a personal
menos especializado en actividades de combate.
. Adoptar los medios jurdicos necesarios para que el
Sistema pueda hacer frente a los violentos. La escalada de
delitos atroces que nos agobia no ser detenida y castigada
si el Estado no puede actuar con rmeza. Sobre la base de un
estudio sereno de los hechos, quizs a cargo de una comisin
de altos quilates, habra claridad sobre las trabas legales indebidas que en efecto amarran a las ff mm. En contrapeso al
recorte de libertades o derechos que en esa hiptesis fuesen
necesarios, habran de adoptarse las precauciones y controles especiales que eviten o castiguen los abusos.
. No trasladar funciones de polica judicial a las ff mm,
pero s entrenar, ubicar y movilizar scales, ociales de polica y agentes del das para que cumplan esas funciones doquiera las demande el desarrollo del conicto.
. Eximir al sistema judicial de los procesos ejecutivos,
singulares, hipotecarios y prendarios, a travs de sistemas
de conciliacin u otros mecanismos alternativos costeados
por los usuarios.
. Tomar en serio el tema de descriminalizacin, para que
la justicia pueda concentrarse en los horrores morales. A partir de los varios estudios que ya existen y aceptando que elegir prioridades implica sacricar valores secundarios, es preciso liberar el Sistema de su actual sobrecarga de negocios.
. Por la misma razn y con igual criterio habrn de reducirse los delitos que acarrean penas privativas de la libertad y
la duracin de las mismas. Por su elevado costo scal, porque
la prisin ayuda poco a resocializar al delincuente y porque
las penitenciaras son un punto de enlace entre guerrilleros
o paramilitares, narcotrco y delincuencia ordinaria, hay
que descongestionar y reclasicar de veras el subsistema carcelario. La criminologa de hoy favorece tratamientos alternativos para delitos de menor gravedad, como la semirreclusin, el trabajo comunitario o las penas pecuniarias.
6. La ONU y los derechos humanos: 27 recomendaciones para Colombia por Michael Frhling. Vase recuadro 8.1 de este Informe.
187
. Controlar el trco ilegal de armas pequeas y ligeras mediante convenios internacionales vinculantes. Los
convenios deben incluir sistemas de registro y marcaje de
armas y sus partes en los pases productores, comenzando
por el grupo de los ocho (g ); publicacin de informes peridicos y pblicos del pas productor, y un mtodo de seguimiento que permita rastrear las armas hasta el destinatario nal.
. Hacer consistente la legislacin y los procesos administrativos nacionales con la Convencin Interamericana
contra el trco ilcito de armas y con las recomendaciones
emanadas del programa de accin de la conferencia de las
Naciones Unidas sobre el trco ilcito de armas pequeas
y ligeras en todos sus aspectos.
. Hacer ms exigentes los requisitos para el porte de
armas, en especial pequeas y livianas, mediante la reforma
de la ley de que regula la tenencia y porte de armas, municiones, explosivos y sus accesorios.
. Adoptar un mtodo de reclutamiento que garantice
la universalidad efectiva del servicio militar obligatorio y, en
especial, que reduzca los mrgenes de discrecionalidad y
por ende, de corrupcin.
Bibliografa y referencias
Amnista Internacional (), The Terror Trade Times, n , junio: http://web.amnesty.org.
Comisin de Derechos Humanos (), Informe del Alto Comisionado para los Derechos Humanos sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia, Organizacin de las Naciones Unidas, febrero.
Consejo Nacional de Poltica Social (), Documento Conpes , enero.
Cope, John (), Colombias War: Toward a New Strategy, en Strategic Forum, n , Institute for National Security Studies,
National Defense University, Washington D.C.
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de la Nacin, en Justicia y Desarrollo: Debates, ao , n , junio.
Dvila, Andrs (), Ejrcito regular, conictos irregulares: la institucin militar en los ltimos quince aos, en Malcolm Deas
y Mara Victoria Llorente (comps.), Reconocer la guerra para construir la paz, Bogot, Ediciones Uniandes/ Cerec/ Editorial Norma.
Departamento Nacional de Planeacin (), Documento del Plan Colombia: www.dnp.gov.co
Del Olmo, Rosa (), Ciudades duras y violencia urbana, en Revista Nueva Sociedad, n , Caracas, mayo-junio.
Dixon, Paul (), Counter-Insurgency in Northern Ireland and the Crisis of the British State, en Paul Rich y Richard Stubbs
(eds.), The Counter-Insurgent State. Guerrilla Warfare and State Building in the Twentieth Century, Macmillan.
7. Este compromiso no qued explcitamente enunciado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el trfico ilcito de armas pequeas y ligeras en todos
188
189
Captulo 8
Humanizar la guerra
mientras dure
Agradecimientos
Colaboracin: Fundacin Social, Carmen Elisa Echeverra, Astrid Gmez Hilarin, Tatiana Olarte Fernndez,
Mara Eugenia Querubn y Paola Ximena Silva.
Recuadros: Fabio Ariel Cardozo y Michael Frhling.
Pgina anterior: Foto 8.1 Protesta de las madres de policas y soldados secuestrados. Bogot, 13 de mayo de 2001 Foto: Felipe Caicedo/ El Tiempo.
n aquellos pases donde el Estado logra proveer plenos servicios de seguridad y justicia para todos, se
da por sentada la vigencia de los derechos humanos bsicos
o de primera generacin (derechos civiles y polticos). ste
no es por supuesto el caso de Colombia, donde un conicto
armado envilecido resulta en mltiples amenazas y violaciones de los derechos humanos por parte de los varios actores.
As, cualesquiera sean los altibajos de la guerra y de los dilogos de paz, es urgente avanzar en la defensa de aquellos derechos bsicos, por lo dems plenamente establecidos en el
derecho internacional.
Lo ms perentorio en medio del conicto armado es garantizar que el Estado respete y promueva los derechos humanos, y que todas las organizaciones armadas (estatales e
irregulares) apliquen el dih.
Las recomendaciones del ltimo informe de la Ocina
en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos son una gua muy autorizada para efectos de la primera de esas tareas. El Recuadro
. resume dichas recomendaciones.
La aplicacin del dih presenta ms problemas que la del
respeto a los derechos humanos, porque involucra a ms
actores: al Estado, pero tambin a la guerrilla y a las autodefensas o grupos paramilitares. Este captulo se dedica por
eso a la cuestin del dih. Tras mencionar las dicultades
para su observancia (seccin A), la seccin B destaca las
aperturas de los varios actores hacia el dih y la seccin C
precisa el concepto de campo humanitario y sus mecanismos. Luego se esbozan algunas rutas compuestas de diez
mdulos posibles para humanizar el conicto colombiano (secciones D y E) y en la seccin F se presenta un conjunto de sugerencias dirigidas a los distintos actores.
RECUADRO 8.1
194
. Al Fiscal General de la Nacin a introducir en el programa de proteccin de testigos y vctimas los cambios hacia una
rpida identicacin de los riesgos y una pronta adopcin de
las medidas para afrontarlos.
. Al gobierno a identicar en conjunto con la Defensora
y la onu comunidades en riesgo por el conicto armado interno, y poner en prctica cuanto antes acciones de atencin,
prevencin y proteccin. Para las poblaciones desplazadas aplicar estrictamente los principios rectores de los desplazamientos internos.
. Al gobierno y al Congreso a dotar a la Procuradura General y a la Defensora de los recursos necesarios para establecerse
en aquellos municipios donde an no tienen presencia, especialmente en las zonas de rehabilitacin y consolidacin, y en regiones de poblaciones indgenas, afrocolombianas y desplazadas.
. Al Ministerio Pblico a sancionar disciplinariamente a
aquellos agentes del Estado que con sus acciones u omisiones
pongan en riesgo la labor de los defensores de derechos humanos.
. Al Procurador a vericar cada trimestre la exactitud y
objetividad de la informacin contenida en los archivos de inteligencia militar sobre defensores de derechos humanos y
hacer pblico su resultado.
. A la Ministra de Defensa a incorporar en los cursos de
formacin de los miembros de la fuerza pblica el estudio sistemtico del derecho internacional de los derechos humanos
y del dih. Para ello, recomienda celebrar un acuerdo de capacitacin continua con la Defensora.
ii) Conflicto armado interno
El Alto Comisionado insta
. A las Farc-ep, al eln, a las auc y a los dems grupos guerrilleros y paramilitares a respetar el derecho a la vida de todos los civiles. Los insta, en especial, a abstenerse en todo mo-
mento de ataques contra la poblacin civil, ataques indiscriminados, reclutamiento de menores y actos de terrorismo.
. A liberar de inmediato y sin condiciones a todas las
personas tomadas como rehenes, y a abstenerse de la prctica
inaceptable del secuestro.
. A abstenerse de emprender acciones que afecten el goce
de los derechos humanos de la poblacin civil y disminuyan
la capacidad del Estado para cumplir con su obligacin de
protegerlos y garantizarlos.
. A la fuerza pblica a observar irrestrictamente los deberes impuestos por el dih, en especial los relacionados con el
cumplimiento de los principios de limitacin, distincin, proporcionalidad y proteccin general de la poblacin civil.
. A todas las partes en el conicto armado a cumplir con
las obligaciones a ellas impuestas por las normas internacionales que prohben el empleo, el almacenamiento, la produccin y la transferencia de minas antipersona.
. Recomienda al gobierno, a los grupos armados ilegales y
a los sectores representativos de la sociedad civil a no escatimar
esfuerzos para establecer, cuanto antes, acercamientos dirigidos
al dilogo y a la negociacin hacia la superacin del conicto armado interno y el logro de una paz duradera. Los dilogos y la
negociacin debern tomar en cuenta, desde un principio, los
derechos humanos y el dih, as como incorporar en su agenda
el tema de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin.
iii) Estado de derecho y la impunidad
El Alto Comisionado solicita
. Al gobierno y al Congreso que en la adopcin de polticas y elaboracin de normas presten la debida atencin a las
obligaciones asumidas por Colombia como Estado parte en
los instrumentos internacionales de derechos humanos y dih.
Los urge a tener en cuenta los principios internacionales de
legalidad, necesidad, proporcionalidad, temporalidad y no
discriminacin cuando adopten y apliquen polticas y medidas relacionadas con la seguridad y el orden pblico. En especial, los insta a no introducir en el ordenamiento jurdico
colombiano normas que faculten a los miembros de las fuerzas militares para ejercer funciones de polica judicial, ni otras
que sean incompatibles con la independencia de la justicia.
. Al Fiscal a presentar ante el Congreso un proyecto de
ley sobre la carrera para los funcionarios y empleados de esa
entidad, con el n de fortalecer la independencia e imparcialidad de la institucin.
. Al Fiscal a asegurar y fortalecer la independencia de su
unidad de Derechos Humanos y dih, garantizar la proteccin
de sus integrantes y a dotarla de los recursos necesarios para
desarrollar las investigaciones a su cargo.
. Al Fiscal a establecer dentro de esa Unidad un grupo
especializado en la investigacin de los posibles vnculos de
miembros de la fuerza pblica con grupos paramilitares. Exhorta, asimismo, a los organismos de cooperacin internacional a respaldar esta iniciativa.
. A la Ministra de Defensa a suspender de inmediato del
servicio a los miembros de la fuerza pblica involucrados en
graves violaciones de los derechos humanos y crmenes de
guerra, poniendo en conocimiento de las autoridades judiciales y de control la informacin pertinente.
. Al comit especial de impulso de investigaciones de
violaciones de derechos humanos e infracciones al dih, presidido por el Vicepresidente, a que trabaje proactivamente sobre una seleccin de casos representativos de dichas violaciones, y a que cada trimestre elabore un informe al Presidente,
Fiscal, Procurador y Defensor del Pueblo sobre el avance en
las investigaciones de los mismos.
. Al Presidente a adoptar, en su condicin de Jefe de Estado y de comandante supremo de la fuerza pblica, todas las medidas necesarias para que, independientemente
195
de posibles dilogos entre el gobierno y los grupos paramilitares, cese todo vnculo entre servidores pblicos y miembros
de dichos grupos. Tambin lo exhorta a informar al Procurador y al Defensor del Pueblo, por medio de reportes semestrales, sobre la ejecucin de dichas medidas y los resultados de
las mismas.
iv) Polticas econmicas y sociales
El Alto Comisionado exhorta
. Al gobierno a desarrollar una poltica consistente para
disminuir la brecha de iniquidad en el pas y asegurar que se
adopten todas las medidas necesarias para lograr una disminucin de los ndices de analfabetismo y desocupacin, y un
aumento en el acceso a la salud, la educacin y a la vivienda.
v) Promocin de una cultura de derechos humanos
El Alto Comisionado recomienda
. Al gobierno, a travs de la Comisin intersectorial permanente para los derechos humanos y el dih, a elaborar un
plan de accin en derechos humanos que incorpore una poltica integral de gnero, y a presentar en el transcurso del primer
semestre de un cronograma para su puesta en marcha.
. A la Ministra de Educacin incorporar, a partir del inicio de los prximos calendarios escolares, la enseanza de los
derechos humanos en los programas de educacin primaria y
secundaria, mediante un acuerdo de capacitacin continua con
la Defensora.
. Exhorta al Consejo Superior de la Judicatura, a la Fiscala y a la Procuradura a establecer con la Defensora convenios anlogos para la formacin permanente de sus funcionarios y empleados en derechos humanos y dih.
vi) Asesoramiento y cooperacin tcnica de la Oficina
El Alto Comisionado
. Urge al Estado a dar seguimiento a las recomendaciones internacionales, incluidas las del presente informe, y ex196
horta al Vicepresidente para que coordine, con la cooperacin y el asesoramiento de la Ocina, la elaboracin de un
cronograma de aplicacin de las distintas recomendaciones
emitidas por los rganos internacionales competentes.
. Invita al gobierno, al Congreso, a la Fiscala, a la Procuradura y a la Defensora a profundizar la interlocucin con la
Ocina, benecindose plenamente con su mandato de asesora y cooperacin tcnica.
La Oficina de la ONU
La Ocina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos se encuentra en el
pas desde , y se estableci con base en un acuerdo rmado entre el gobierno colombiano y el Alto Comisionado.
En agosto de , el presidente lvaro Uribe Vlez solicit al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos extender su periodo por cuatro aos ms,
hasta octubre de , peticin que fue aceptada.
Segn el acuerdo, la Ocina en Colombia tiene como mandato cuatro tareas principales. La primera de ellas es observar,
sistemtica y analticamente, la situacin de los derechos humanos y del dih en todo el pas. La segunda es ofrecer asesora en estos temas tanto al gobierno como a las autoridades del
Estado y a la sociedad civil. La tercera es ofrecer cooperacin
tcnica al gobierno, a las autoridades del Estado, a las instituciones que manejan el tema y a la sociedad civil interesada. La
cuarta es informar, difundir y promocionar los derechos humanos y el derecho internacional humanitario entre los colombianos.
Ambos atacan a muerte a las supuestas o reales perife- cia de los grupos irregulares, conoce lo que est en juego en
rias de apoyo del adversario (homicidios por fuera de com- el respeto a las leyes humanitarias. No obstante, el Estado
bate, con el aditamento, en el caso de los paramilitares, de carece de determinacin para:
las masacres y las desapariciones forzadas), o las fuerzan al
Garantizar que todos sus agentes armados se sometern
desplazamiento (ms las autodefensas que las guerrillas).
a los lmites que impone el dih en la lucha contra la subver La guerrilla utiliza medios de combate (cilindros de sin.
gas, voladuras de oleoductos...) con graves efectos colateraRealizar los esfuerzos de presin, pedagoga y negociales sobre la poblacin civil, o ataca a sta con explosivos pa- cin requeridos para que los grupos irregulares se sujeten
ra generar pnico y presionar al gobierno.
al dih.
Ambos extorsionan a la poblacin civil para nanciar
Lamentablemente muchos funcionarios son insensibles
su guerra (la guerrilla amenaza y secuestra a los hacenda- a los padecimientos de la poblacin atrapada en el conicdos; los paramilitares ejercen sobre stos una extorsin suave y negociada; Algunos sectores de la guerrilla estiman que el DIH ha
ocasionalmente tambin los secuestran). sido creado y es utilizado por los Estados segn su propia
Es muy difcil que los grupos irre- conveniencia, y les parece ilusorio que el gobierno se sogulares abandonen las prcticas men- meta a las normas humanitarias.
cionadas porque son mecanismos baratos y ecientes de agresin contra el enemigo y sus pre- to. Quieren evitar a toda costa que la guerrilla se benecie
suntas bases de apoyo, y nanciacin de la actividad bli- polticamente de las negociaciones humanitarias. Y ven al
ca. Consideran que suprimirlas restringira su capacidad dih, exclusivamente, como un instrumento de denuncia conde accin.
tra la subversin. Pero es vlido el temor que existe en el
Estado y la sociedad a ser tolerantes con las atrocidades de
b. Problemas polticos
los grupos irregulares, so pretexto de la dicultad de humanizar el conicto. Y a desconocer que el dih consagra un
El enfoque de los grupos irregulares sobre el dih es pragm- mnimo de proteccin de la persona humana que las partes
tico. El alivio de los sufrimientos de la poblacin civil no est no pueden reducir mediante acuerdo alguno.
en el centro de sus preocupaciones. Sus aperturas hacia lo
humanitario obedecen a clculos de mejora de imagen, equi- B. Aperturas hacia la humanizacin del conflicto
paracin con el Estado o construccin de puentes para la
negociacin poltica. Todo ello politiza, en un sentido no de- A pesar de los obstculos para la humanizacin, diferentes
seable, la relacin de esos grupos con la humanizacin del sectores han asumido aperturas hacia sta, as:
conicto.
Algunos sectores de la guerrilla estiman que el dih ha sido 1. Los grupos armados irregulares
creado y es utilizado por los Estados segn su propia conveniencia, y les parece ilusorio que el gobierno se someta a las a. La guerrilla
normas humanitarias. Esto es especialmente cierto respecto
a las Farc; el eln, por la inuencia del cristianismo de izquier- En septiembre de , la Coordinadora Guerrillera Simn
da en sus las, es ms receptivo al dih.
Bolvar expidi unas normas de comportamiento con las
masas que sealan que el derecho a la vida es nuestro prin2. Obstculos que afectan al Estado
cipio fundamental, mandan respetar las actitudes polticas
de la poblacin y la autonoma de las minoras tnicas, prosA pesar de las falencias de la democracia colombiana, el Esta- criben el asesinato, prohben los ajusticiamientos (excepto
do se somete a la legalidad internacional y a la Constitucin por los delitos ms graves y previa confrontacin de pruey las leyes internas, y deriva de all su legitimidad. Y a diferen- bas y autorizacin de la mxima direccin) y ordenan estu-
197
198
b. Las autodefensas
En el llamado Acuerdo del Nudo de Paramillo (julio de
), las auc se comprometieron a no involucrar a la poblacin civil en la confrontacin armada, no reclutar menores de aos, respetar la vida de quienes quedan fuera de
combate y prestarles asistencia mdica, no interrumpir el
suministro de alimentos a la poblacin civil, abstenerse de
atentar contra los centros y servicios mdicos, los bienes
protegidos por el dih y los depsitos de agua o fuentes de
abastecimiento de energa elctrica utilizados por los civiles y respetar la neutralidad de las comunidades indgenas y
afrocolombianas. En los aos subsiguientes los paramilitares
se comprometieron a respetar las misiones mdicas y a tomar medidas para evitar la desaparicin forzada de personas.
En septiembre de las auc rearmaron varios de los
anteriores compromisos, y agregaron los de abstenerse de
recurrir al terrorismo, cometer masacres y someter a los retenidos a tratos crueles, as como el de evitar toda ejecucin
fuera de combate que sea innecesaria. En las conversaciones
en marcha con el gobierno Uribe, un sector de organizaciones paramilitares ha pactado un cese al fuego y de hostilidades.
El Captulo present alguna evidencia en el sentido de
que recientemente la contienda armada ha tendido a intensicarse pero no a degradarse todava ms. Como quiera
que sea, hay que tener en cuenta que:
Los grupos armados irregulares no son del todo insensibles a la presin en pro de la humanizacin del conicto.
Las atrocidades tienen un costo poltico.
Ese costo se incrementa si aumentan las apuestas polticas del respectivo grupo (como ocurre cuando la organizacin quiere involucrarse en un proceso de paz).
Las atrocidades pueden llegar a tener, asimismo, un
alto costo jurdico-penal (extradicin, Corte Penal Internacional, entre otros).
Tambin tienen un costo militar a mediano plazo, porque generan enemigos a granel.
Esto explica el historial de aperturas humanitarias de las
Farc, el eln y las autodefensas. Pero estas aperturas tienen
dos caractersticas. En primer lugar, son muy insucientes:
mientras las hacen, los grupos irregulares siguen cometiendo atrocidades contra la poblacin. En segundo lugar, no
son gratuitas. Las Farc, con el canje, buscan quitarse la carga de tener demasiados secuestrados, recuperar efectivos
militares y equipararse con el Estado. El eln, con sus acuerdos humanitarios, obtener de la poblacin civil un apoyo
que equilibre su debilidad militar. Las autodefensas, ser admitidas a las negociaciones, lo que les fue negado hasta hace
poco.
Pero por equvocas que sean esas motivaciones, deben
ser aprovechadas para humanizar el conicto.
2. El Estado
a. Las fuerzas militares y de polica
A pesar de un historial de resistencia y de vacilacin ante
el dih, en los ltimos aos la fuerza pblica ha mejorado
radicalmente su comportamiento en la materia. Un indicador: a mediados de los aos se les atribua ms del
% de los homicidios por fuera de combate; hoy en da,
esa proporcin se sita por debajo del % (Captulo ).
Esto se debe:
A la presin internacional (Ocina en Colombia del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, informes de visita de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, resoluciones del Parlamento Europeo, condicionamiento de la ayuda militar de los
Estados Unidos...).
A la presin interna (Carta de Derechos de la Constitucin Poltica, reforma del Cdigo Penal Militar, la Ley
de -Unidad de Derechos Humanos de la Fiscala General de la Nacin...).
A las instrucciones y las actividades pedaggicas sobre
el respeto al dih dentro de las Fuerzas Militares y de Polica.
A la expansin de un actor civil que adelanta la guerra
contrainsurgente sin sujecin al derecho humanitario (las
autodefensas).
b. El alto gobierno
Frente a la cuestin humanitaria ha oscilado entre el desdn y el maximalismo. El primero se revela en expresiones
como todas las guerras son crueles o lo importante no
es humanizar la confrontacin sino acabarla (el lder de las
Farc comparte esta actitud). El maximalismo rechaza toda
199
aproximacin al asunto que no consista en la aplicacin inmediata de todo el dih o y sta es su expresin extrema
en la suspensin del propio conicto (en el cese al fuego y
el cese de hostilidades, dos frmulas muy deseables pero
que no pueden convertirse en las nicas cartas sobre la humanizacin). La primera actitud prevaleci durante el gobierno Pastrana, aunque ste hizo una apertura tarda y
pobre en iniciativas hacia el tema, cuando se hizo evidente que la degradacin del conicto hundira el proceso de
paz. El maximalismo se puede volver predominante bajo la
actual administracin.
c. La sociedad civil y las autoridades y comunidades locales
Esas autoridades y comunidades han tratado de hacer habitables y gobernables las regiones con propuestas que, entre otras cosas, tienden a reducir las agresiones de los grupos armados. Entre las ms amplias se cuentan el Mandato
Ciudadano por la Paz y la Campaa del No Ms, y las de algunos gobernadores y alcaldes, como la de resistencia civil
promovida por el Alcalde de Bogot, las Constituyentes de
varios departamentos, el modelo de la surcolombianidad y
el Plan Congruente de Paz de Antioquia. Entre aqullas cuyo
mbito es ms localizado, se pueden mencionar las de los
campesinos del Carare y Cimitarra, las experiencias de neutralidad de las comunidades de paz en el Urab antioqueo
y en el Choc, la Constituyente de Mogotes (Santander), la
experiencia de Micoahumado (Bolvar), las de los alcaldes
del oriente antioqueo, el Programa de Desarrollo y Paz del
Magdalena medio, los esfuerzos de las comunidades indgenas para aislarse del conicto (sobre todo en el Cauca y la
sierra nevada de Santa Marta) y los de los consejeros departamentales de paz para garantizar el retorno de desplazados. Las experiencias locales de resistencia civil se analizan
a espacio en el Captulo .
Estas iniciativas no estn engarzadas a una poltica de
humanizacin del conicto de dimensin nacional. Por eso
slo tienen efectos transitorios y en espacios limitados.
C. El campo humanitario:
concepto y mecanismos
200
frente al tema (obstculos, aperturas...); conciba la humanizacin del conicto no como un acto sino como un proceso
basado en la modicacin (voluntaria, presionada, negociada o forzada) de esas actitudes; y combine el realismo de la
gradualidad con la permanente exigencia de que los actores
armados cumplan con la totalidad del dih.
En concordancia con ello, es conveniente concebir lo humanitario como un conjunto de propsitos, iniciativas, gestiones, logros y experiencias de proteccin de la poblacin
civil y de los combatientes que por cualquier causa herida, captura, enfermedad, rendicin han dejado de participar en las hostilidades (e incluso, de quienes siguen participando en ellas, porque no deben ser atacados con medios
de combate que les causen sufrimientos innecesarios). A ese
conjunto de iniciativas y logros se le puede dar el nombre
de campo humanitario. De una u otra manera ste ya existe,
aunque gana a veces, y otras pierde, coherencia y perspectiva, y sus dimensiones crecen y decrecen. En todo caso, mientras mayores sean la extensin y la intensidad del conicto,
mayores tienen que ser los esfuerzos para ampliar y consolidar ese campo humanitario.
1. Dos tipos de gestiones humanitarias:
actos y compromisos
La ampliacin del campo humanitario puede efectuarse mediante actos y compromisos. Los primeros son acciones de
respeto a la vida, la integridad, la libertad o los bienes de personas especcas en una situacin concreta (por ejemplo, liberar un secuestrado sin contraprestacin o permitir el retorno de unos desplazados). Los compromisos dan lugar a
asumir una regla de comportamiento para regular una sucesin de situaciones futuras, y pueden surgir de manifestaciones unilaterales o de acuerdos bilaterales o multilaterales.
No hay que despreciar los actos humanitarios. Alcanzan
de manera inmediata (aunque en asuntos muy delimitados)
los nes de todo esquema de proteccin: reducir los sufrimientos de seres humanos concretos (Recuadro .). Permiten ensayar frmulas que pueden ser convertidas en reglas de comportamiento. Generan conanza. Con todo, los
compromisos, y en particular los que surgen de avenimientos entre las partes, son la va regia para construir campo
humanitario, por su proyeccin hacia la regulacin de mltiples situaciones futuras.
RECUADRO 8.2
2. Posible estructura de
los avenimientos humanitarios
Los acuerdos en que se reejan esos compromisos presentan, sin embargo, un problema: pueden dar a entender que
convalidan las conductas no expresamente prohibidas por
ellos mismos (por ejemplo: un pacto que prohba secuestrar hombres mayores de aos o mujeres embarazadas
parece autorizar el plagio de hombres menores de edad o
mujeres no embarazadas). Para sortear este problema, puede darse a los avenimientos una estructura que comprenda
dos tipos de manifestaciones, as:
201
202
guir exigindole el pleno cumplimiento del dih y denunciando (y sancionando, en el caso del gobierno) la totalidad
de las infracciones de las normas humanitarias que se cometan.
El ideal es que la posicin de contraparte de las organizaciones irregulares sea ocupada por el gobierno, pero puede tambin serlo por otros actores: instancias de la comunidad internacional, la Iglesia Catlica u otras iglesias, otras
entidades de la sociedad civil. Sera, de todas maneras, pertinente que sectores sociales representativos acompaaran
los acuerdos donde intervenga el gobierno, formulando sus
propias manifestaciones unilaterales. Aunque similares a las
de las autoridades, en ellas se debera sealar que la sociedad tambin exigir el cumplimiento del dih a los agentes
estatales y se mantendr vigilante al respecto.
El Estado atentara contra su legitimidad si su sometimiento al dih dependiera del de los grupos irregulares. Por
tal razn, no puede hacer de ese sometimiento una contrapartida de los compromisos adquiridos por esos grupos en
los avenimientos humanitarios. Sin embargo, nada obsta
para que el gobierno asuma compromisos sobre modalidades especcas de cumplimiento de las obligaciones que le
imponen las leyes y los tratados. Por ejemplo: dar impulso a
las investigaciones de determinados casos de violacin de
los derechos humanos o proteger de manera especial a ciertas comunidades en riesgo.
Seran inadmisibles, de todas maneras, los pactos en que
el Estado y los irregulares se autorizaran mutuamente para
cometer infracciones del dih. Esta suerte de arreglos entre
bandidos no tiene nada que ver con el esquema propuesto.
3. Verificacin de acuerdos1
La vericacin de los acuerdos es indispensable para que
no queden en letra muerta. Puede basarse en: i) las gestiones de buenos ocios de mediadores nacionales o interna-
cionales; ii) rbitros que diriman diferendos sobre presuntas violaciones de los compromisos de las partes; iii) reuniones de representantes de los contendientes, a solicitud de
alguno de ellos, de los mediadores o de los rbitros; iv) sometimiento de los diferendos a la Comisin Internacional
de Encuesta creada por el Protocolo I, adicional a los Convenios de Ginebra de .
Pero la cabal aplicacin de los avenimientos humanitarios requerir que cada parte desarrolle instrumentos para:
i) realizar investigaciones internas sobre las presuntas violaciones de sus compromisos; ii) imponer sanciones adecuadas a las personas que hayan incurrido en los actos u
omisiones que constituyen la violacin; iii) reconocer pblicamente dichas violaciones y pedir perdn por ellas; iv)
reparar a las vctimas; v) tomar las dems medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de sus compromisos.
Los acuerdos humanitarios propuestos deben incluir
declaraciones, preferentemente bi o multilaterales, sobre vericacin y garanta de los compromisos.
4. Costos de las gestiones humanitarias
Es previsible que las aproximaciones sobre el tema humanitario con los grupos irregulares impliquen para el Estado
y la sociedad costos de cuatro clases. En primer lugar ticos, relacionados con la convalidacin implcita de las conductas no proscritas en los acuerdos humanitarios. Esos
costos pueden neutralizarse, como ya se dijo, recurriendo a
esquemas de manifestaciones unilaterales cruzadas. Y se
puede tomar una precaucin adicional: conseguir que los
compromisos proscriban por completo la respectiva prctica
ilcita (todas las desapariciones forzadas, por ejemplo, o los
secuestros) y no una parte o aspecto de la misma (las desapariciones o los secuestros de mujeres y nios).
Las tratativas humanitarias acarrean, en segundo lugar,
problemas polticos, al convertir a los grupos irregulares en
1. Los dos prrafos que siguen estn inspirados en previsiones de los Convenios de Ginebra de 1949 y sus protocolos adicionales.
2. La mencionada comisin est compuesta por quince expertos de alta reputacin y de reconocida imparcialidad. Tiene competencia para adelantar una
investigacin sobre cualquier hecho que haya sido alegado como infraccin grave de los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo I, y para facilitar,
mediante sus buenos oficios, el retorno a una actitud de respeto a esos instrumentos internacionales.
203
negociaciones humanitarias o de paz con las organizaciones armadas (incluso sin previo reconocimiento de su carcter poltico).
Por ltimo, es factible que las gestiones humanitarias impliquen costos militares, como cuando se pretende desescalar la contienda y mejorar el panorama humanitario sacando la fuerza pblica de determinadas zonas. El Estado no
puede asumir costos tan elevados. Pero por fuera de casos
extremos como ese, casi siempre ser
El Estado refuerza su legitimidad realizando gestiones
posible conciliar las demandas de lo
humanitarias. stas amplan, adems, la dimensin poltica
militar y lo humanitario. Ms an,
de la mentalidad guerrillera y paramilitar y pueden acercar
hacer que el respeto a las normas hula hora de las negociaciones de paz.
manitarias refuerce la legitimidad y
la ecacia de la fuerza pblica. En
haciendo caso omiso de la Constitucin o de la ley. De esas cuanto a la moral de combate, puede ancarse en doctrinas
gestiones debe prescindirse, porque lesionan el Estado de que reconozcan la dignidad humana del adversario y la necederecho. Sin embargo, la mayora de las contradicciones sidad de construir campo humanitario en medio del conentre las iniciativas humanitarias y el orden jurdico son solo icto.
aparentes, dado que, i) entre los nes esenciales del Estado
se encuentra el de garantizar los derechos consagrados en D. Rutas de humanizacin gradual del conflicto
el texto constitucional (vida, integridad personal, libertad,
propiedad...) y asegurar la convivencia pacca; ii) segn el Las gestiones humanitarias y, en particular, los compromisos
artculo comn de tres de los Convenios de Ginebra de surgidos de avenimientos entre las partes, pueden alinearse
, las partes podrn concertar [...] acuerdos especia- en una o varias rutas de humanizacin gradual de la contienles sobre cualquier cuestin que les parezca oportuno zan- da, que vayan superando los obstculos y aprovechando las
jar particularmente; iii) dicho artculo , relativo, como casi aperturas a las que se hizo referencia. Esos compromisos puetodo el articulado de los Convenios de Ginebra, a las con- den versar sobre pequeos bloques de pautas aqu se los
tiendas internacionales, puede ser puesto en vigencia en el llamar mdulos que demarquen la ruta de que se trata.
conicto colombiano por obra del artculo . comn a esos
En el Captulo distinguimos tres grupos de poblacin
mismos convenios, al tenor del cual las Partes [de los] contra quienes se cometen infracciones al dih: i) las personas
conicto[s armados no internacionales] harn lo posible por que conforman, real o supuestamente, las periferias de apoyo
poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o de los sectores armados y contra quienes se ejerce la guerra
parte de las otras disposiciones del presente Convenio; sucia; ii) la poblacin civil considerada en general con presiv) los tratados de derechos humanos y dih tienen rango cindencia de sus vnculos polticos en tanto vctima de los
constitucional (forman parte del bloque de constitucionali- efectos colaterales de las operaciones militares, y en cuanto
dad), y v) la ley de permite al gobierno adelantar vctima de actos que buscan aterrorizarla y obligarla a ella o al
interlocutores del Estado y mejorar su imagen. Pero estas
desventajas son neutralizables por ventajas de la misma naturaleza. El Estado refuerza su legitimidad realizando gestiones humanitarias.
stas amplan, adems, la dimensin
poltica de la mentalidad guerrillera y paramilitar y pueden
acercar la hora de las negociaciones de paz.
Hay, en tercer lugar, potenciales costos jurdicos: los de
las gestiones humanitarias que slo puedan llevarse a efecto
204
y prohbe que se atente contra su vida, su integridad corporal y su dignidad, o que se las tome como rehenes.
Estado a hacer u omitir algo, y iii) los miembros de las organizaciones armadas, legales e ilegales, que son atacados con
mtodos que causan sufrimientos innecesarios o son agredidos cuando ya han dejado de participar, por cualquier causa,
en las hostilidades. A continuacin se esbozan los aludidos
mdulos, agrupndolos segn la clasicacin anterior:
1. Mdulos referentes a la proteccin de la poblacin
civil que conforma, real o supuestamente, las
periferias de apoyo de las organizaciones armadas
Mdulo . Se reere a la prohibicin de los comportamientos
ms atroces contra dicha poblacin, a saber: i) ataques deliberados de efectos amplios, graves e incontrolables, tales como
los bombardeos, los ataques con explosivos, los ametrallamientos masivos y los incendios; ii) masacres; iii) actos que
revelan una particular crueldad y producen padecimientos
atroces a sus vctimas como las mutilaciones, las desguraciones y las desapariciones; iv) homicidios de nios y ancianos; v) secuestro de nios, mujeres, ancianos, enfermos de
gravedad o personas que slo pueden sobrevivir si son sometidas a tratamiento especial; vi) homicidio de secuestrados, y
vii) violaciones carnales.
Mdulo . Este mdulo profundiza el rgimen de prohibiciones planteado en el anterior, proscribiendo los siguientes comportamientos: i) la tortura; ii) el pillaje; iii) los castigos colectivos y las represalias contra la poblacin civil; iv)
el desplazamiento forzado de poblacin, a menos que sea
exigido por la seguridad de los civiles o por razones militares imperiosas (en cuyo caso se tomarn medidas para que la
poblacin sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, seguridad y manutencin), y v) la toma
de rehenes en todas sus formas, incluyendo el secuestro.
Mdulo . Este bloque lleva hasta su culminacin la proscripcin de prcticas que atentan contra las supuestas o reales periferias de las organizaciones armadas y a tal efecto
5. Esta es la edad mnima de reclutamiento a la que se refiere el artculo 4.3.c del Protocolo II.
6. El Protocolo I (artculo 51) define los ataques indiscriminados como aquellos que no estn dirigidos contra un objetivo militar concreto o emplean mtodos
que no pueden dirigirse contra un objetivo militar concreto o cuyos efectos no puedan limitarse, como consecuencia de lo cual pueden alcanzar indistintamente a
objetivos militares y a personas civiles o a bienes de carcter civil.
7. El Protocolo I establece (artculo 52) que en lo que respecta a los bienes, los objetivos militares se limitan a aquellos objetos que por su naturaleza, ubicacin,
finalidad o utilizacin contribuyan eficazmente a la accin militar o cuya destruccin total o parcial, captura o neutralizacin ofrezca en las circunstancias del caso una
ventaja militar definida.
205
206
8. Examinar con responsabilidad una propuesta o iniciativa de ese tipo consistira en tener en cuenta los derechos y conveniencias de las personas protegidas
por el DIH tanto como las necesidades de las operaciones militares.
207
mdica y permitirles realizar o beneciarse de actividades humanitario. Pero ms importantes que ellas son los actoeducativas o recreativas; iii) permitirles recibir y enviar co- res de esa construccin. Qu pueden hacer ellos o qu
rrespondencia y recibir envos de socorro humanitario; iv) puede hacerse frente a ellos?
investigar y rendir un informe pblico sobre la muerte por
homicidio o por causas que se ignoren de todo adversario 1. El gobierno nacional
que fallezca mientras se encuentre capturado o retenido.
Sobre lo recin expuesto debe observarse lo siguiente:
Le corresponde modular el campo humanitario: aprovechar
Los mdulos de cada categora se ubican en una esca- las energas e iniciativas que vienen de otros sectores, sula de ascenso humanitario, pero es factible que las partes marle las suyas y conducir el proceso hacia la humanizacin
tengan razones para saltarse ese orden, o preeran combi- gradual del conicto.
nar de una manera diferente las reglas agrupadas en los mLos gobiernos han tenido resistencias frente a las inidulos propuestos. Si eso sirve para avanzar en la humani- ciativas de humanizacin que vienen de las autoridades
zacin del conicto, no puede objetarse.
locales y las comunidades, por temor a que: i) las tratativas
Con todo, sera pertinente que el Mdulo quedara humanitarias generen vnculos entre los grupos irregulaincluido en los primeros avenimientos. Ataca el ncleo ms duro de la Es factible que las gestiones humanitarias impliquen cosatrocidad. Una ruta humanitaria que tos militares, como cuando se pretende desescalar la
lo hiciera de lado por mucho tiempo contienda y mejorar el panorama humanitario sacando la
fuerza pblica de determinadas zonas.
perdera razn de ser.
Tambin sera conveniente incluir en los primeros acuerdos normas como las previstas res y esas autoridades y comunidades (o las empujen hacia
en los Mdulos y . Contribuiran a que los adversarios se la neutralidad); ii) se les hagan, a cambio de los actos o comreconocieran mutuamente su dignidad humana, reconoci- promisos que asuman, concesiones locales excesivas a las
miento cuya ausencia envilece la conducta de los actores no organizaciones armadas; iii) stas logren una visibilidad naslo ante sus adversarios armados, sino frente a la pobla- cional favorable por cuenta de modestos compromisos hucin que real o presuntamente apoya a stos.
manitarios en las regiones, y iv) se produzca malestar den Como quiera que sea, no hay que menospreciar el va- tro de la fuerza pblica. Estos temores son razonables pero
lor de cada uno de los mdulos tomados por separado, o de no son lo nico por tener en cuenta. Tambin hay que pencada uno de sus componentes. Los compromisos sobre cual- sar en las vctimas actuales y potenciales del conicto, mienquiera de ellos reducen los sufrimientos de un segmento de tras ste dure. Y en que es viable encontrar frmulas para
poblacin y, como logros intermedios, estimulan a los acto- neutralizar los problemas sobre los que versan dichos teres armados a celebrar nuevos acuerdos.
mores sin desatender la proteccin de las vctimas. E incluso en que es ms bien el abandono del papel que coE. Volver a los actores
rresponde al gobierno lo que puede hacer que se agudicen
algunos de esos problemas (como los vnculos no deseaLos tipos de gestiones, los mdulos y las rutas humanita- bles con los actores armados y la tendencia a la neutralizarias esbozados son herramientas para construir el campo cin).
9. Las prescripciones que conforman los mdulos planteados estn tomadas de los cuatro convenios de Ginebra de 1949 y de sus dos protocolos adicionales
de 1977. Los mencionados instrumentos proporcionan un acervo muy rico de previsiones, la mayor parte de las cuales se refieren a los conflictos armados
internacionales pero pueden ser aplicadas, con las adaptaciones pertinentes, a los conflictos sin carcter internacional. Lamentablemente, la discusin sobre la
humanizacin del conflicto en Colombia se ha concentrado excesivamente en los elementos que proporcionan el artculo 3 comn a los cuatro convenios de 1949
208
y el Protocolo II, dejando de lado los que podran aportar las dems disposiciones de dichos convenios y el Protocolo I.
RECUADRO 8.3
El Comit
Internacional de
la Cruz Roja le hace
10. A la cuestin de los dilogos humanitarios regionales se vuelve a aludir en el Captulo 14, aunque en un contexto ligeramente diferente, el de las acciones
210
stos podran ser conducidos por las autoridades territoriales, bajo la orientacin del gobierno nacional. Para denir
con acierto los alcances y lmites de los dilogos, se podra
adoptar un enfoque casustico, que recogiera la experiencia
de las gestiones humanitarias locales, identicara problemas, costos y oportunidades y deniera pautas de accin.
Debemos adelantar que no hay razn para prohibir acuerdos que, sin concederles contraprestaciones a los grupos
armados, obtengan de stos garantas de respeto a la poblacin civil.
Correspondera al gobierno armonizar las gestiones realizadas en lo regional con los avenimientos humanitarios de
cobertura nacional.
Hay una modalidad de ampliacin del campo humanitario desde las regiones que merece comentario especial.
Dentro de los procesos de accin colectiva contra la violencia que examinar el Captulo , diversas comunidades han
encontrado un espacio de supervivencia digno adoptando
una actitud expresa de compromiso con el estado de derecho, y de ruptura de relaciones con todo tipo de grupo armado irregular. Esta frmula no entusiasma a los grupos armados irregulares, pero estn dispuestos a tolerarla, cuando se
renen determinadas circunstancias. La principal es que los
costos militares o polticos de persistir en una lnea de agresin contra la comunidad sean elevados como ya se dijo,
esos costos se incrementan cuando el actor armado quiere
entrar a un proceso de negociacin con el gobierno.
Otro requisito importante consiste en que intervenga un
mediador que ofrezca credibilidad a las comunidades y al
grupo irregular. Con frecuencia, ese papel ha sido cumplido
por personal de la Iglesia catlica. Tambin lo han desempeado funcionarios regionales o locales (como los consejeros
de paz), o personajes de iniciativa y liderazgo reconocidos en
la zona. El mediador debe reunir, entre otras, las siguientes
condiciones: i) conocer bien toda su rea de actividad, y a
las comunidades y los actores armados que se mueven en ella;
ii) ceirse a un idntico cdigo de conducta frente a todos los
grupos armados irregulares y demandar de todos ellos respeto por la vida, la integridad, la libertad y los bienes de todos
los miembros de la poblacin; iii) hacer saber a todos los
grupos irregulares que desarrolla frente a sus adversarios
armados la misma clase de gestiones, iv) no actuar a espaldas de las autoridades civiles ni de las de la fuerza pblica.
Por la integralidad de sus efectos, esta modalidad de
ampliacin del campo humanitario merece especial apoyo
de las autoridades nacionales.
Bibliografa y referencias
Fundacin Social/ Unicef Colombia (-), Viga del Fuerte. Boletn sobre la situacin humanitaria, nmeros ,
y , Bogot, Fundacin Social/ Unicef Colombia.
Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (), Acuerdos humanitarios. Colombia en la aldea global: agenda
ciudadana para la paz, Bogot, Indepaz, Documento n .
Presidencia de la Repblica, Conversaciones de Paz (), Frente al horror: Acuerdos humanitarios. Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y la Libertad, Bogot.
Programa por la Paz de la Compaa de Jess (), Programa Posibles Vas de Humanizacin del Conicto Armado
Interno en el marco de un proceso de dilogos de paz (mimeo), Bogot, Programa por la Paz de la Compaa de Jess.
211
Captulo 9
Agradecimientos
Colaboracin: Fundacin Social, Luis Alberto Bonilla,
Catalina Daz, Carmen Elisa Echeverra, Sandra Milena
Gaviln, Astrid Gmez Hilarin, Tatiana Olarte Fernndez, Luis Manuel Lasso, Patricia Luna, Juan Francisco
Mesa, Marlene Mesa Seplveda, Ruth Yanira Nieto, Mara Eugenia Querubn, Jaime Prieto Mndez, Edith Puerto, Paola Ximena Silva, Carmen Elisa Soto y Carlos Julio
Vargas.
Recuadros: Harriet Hidalgo, Luis Alfonso Hoyos y Mara Teresa Muoz.
a seguridad y la justicia penal (Captulo ) salvan vidas y otras opciones humanas al proteger a la gente y
evitar que el crimen pague. Los actos y compromisos humanitarios (Captulo ) hacen lo mismo al impedir que los
armados violen el dih. Podramos decir ahora que si el Estado no logra prevenir el dao, est en la obligacin de compensar a la vctima: de ah el tema de este captulo.
Pero la distincin entre aquellas situaciones no es tajante, pues en materia de vctimas la poltica no debe reducirse
al dao causado, sino prevenir su ocurrencia entre personas que se saben expuestas a un especial peligro. De esta
manera, los programas de atencin a vctimas incluyen dos
componentes: uno de compensacin propiamente dicho y
otro de seguridad-justicia, vale decir, de proteccin de la
persona en riesgo (seguridad) y castigo al causante (justicia).
Este captulo describe y evala las polticas y programas
de atencin a los no combatientes, que han sido vctimas o
estn en alto riesgo de ser vctimas del conicto armado.
Usando un mtodo inductivo, la seccin A resea el estado
actual de los cinco programas principales desaparicin
forzada, secuestro, amenazas, atentados terroristas, desplazamiento para pasar en la seccin B a una propuesta de
accin integral o sistmica consecuente con nuestro enfoque de desarrollo humano.
1. Este Captulo no incluye los programas para miembros de la fuerza pblica, cuya atencin corresponde al respectivo sistema de previsin social. Tampoco
incluye dos programas cuya relacin con el conflicto es apenas parcial: el de proteccin y asistencia a testigos, vctimas e intervinientes en el proceso [penal], que
maneja la Fiscala, y el de proteccin a congresistas amenazados, a cargo del DAS.
2. Los cinco programas protegen frente a delitos. Los de desaparicin forzada e induccin al desplazamiento fueron tardamente tipificados, mediante la ley 589
de 2000. Hoy, segn el Cdigo Penal (ley 599 de 2000) las desapariciones estn castigadas con penas que van de 20 a 40 aos de prisin y multas que pueden llegar
a 5 mil salarios mnimos mensuales (unos 1.800 millones de pesos), y el desplazamiento con penas de 6 a 16 aos y multas hasta de 1.500 salarios mnimos. El
secuestro est castigado con prisin de 20 a 40 aos y multas hasta de 50 mil salarios mnimos (ms de 16 mil millones de pesos). Las amenazas, con prisin hasta
de 64 meses. Los ataques terroristas, con prisin de 10 a 20 aos y multas hasta 30 mil salarios mnimos.
215
3. Las normas sobre el tema son las leyes 40 de 1993, 282 de 1996, 589 de 2000, 733 de 2002, y los decretos 1.465 de 1995, 1.461de 1996, 1.182 de 1999
y 1.512 de 2000.
4. Segn la ley, los salarios del servidor pblico secuestrado se le seguirn pagando a su familia. Recientemente la Corte Constitucional estableci que en
aplicacin del principio de solidaridad, los patronos particulares deben hacer lo propio, por el trmino del contrato. Un proyecto de ley pretende que se suspenda
216
el pago de impuestos del secuestrado, se congelen sus deudas, se le concedan crditos blandos sin garantas y se cree un auxilio de incapacidad por secuestro.
2000
Sindicatos
ONG (de DDHH)
2.142
2001
2002
1.033
1.174
537
1.116
327
471
616
378
715
Periodistas y comunicadores
41
69
250
399
2.799
2.344
4.125
dene los niveles de proteccin. Los crer incluyen a representantes de los sectores protegidos.
Segn el Cuadro ., despus de caer un tanto en ,
la cobertura de los programas dio un salto del % en ,
cuando casi todos los tems aumentaron y comenz a ejecutarse un programa para alcaldes y otros funcionarios municipales. Entre y fueron blindadas sedes de organizaciones y residencias. A julio de se estaban aplicando esquemas de seguridad dura, de los cuales unos cuarenta cubran a varias personas (Iparaguirre et al., ).
Cuadro 9. 2 Ejecucin de recursos de los programas
de proteccin del ministerio del interior 2000-2002
(millones de pesos corrientes)
Ao
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Los programas de proteccin a personas amenazadas presentan varios problemas: i) oscilaciones bruscas en el monto de los recursos asignados anualmente, como muestra el
Cuadro . ; ii) presentar la solicitud de proteccin es engorroso, su aceptacin no est sujeta a criterios claros, la
evaluacin de riesgo no siempre es hecha por personal idneo, los amenazados suelen reservarse informacin necesaria para el evaluador; iii) muchos tipos de amenazados no
tiene representacin en los crer, lo que los pone en desventaja; iv) los guardaespaldas de conanza (escogidos por
el propio beneciario) suelen carecer de capacitacin y dotacin adecuadas; v) no se han creado los entes complementarios de los crer previstos por la ley, como el grupo de
apoyo legal (que asistir jurdicamente a las vctimas) y el
grupo de apoyo a la gestin (que evaluar las medidas de
proteccin); vi) las amenazas no son objeto de investigacin penal ni de estudios de sus dinmicas; vii) la dgdh tie-
5. Estos programas tienen soporte en las leyes 199 de 1995 y 418 de 1997 (prorrogada por la ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la ley 782 de
2002), y en los decretos 372 de 1996, 978 y 1.592 de 2000, 262 de 2001 y 1.386 de 2002.
217
Familias atendidas
Recursos ejecutados
1997
1.231
2.045.84
1998
355
3.286.33
1999
1.865
7.433.00
2000
1.043
4.000.00
2001
6.000
16.000.00
2002
7.514
10.202.00
Total
18.008
42.967.17
6. Esta asistencia tiene soporte legal en la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la ley 782 de 2002.
7. Hasta 1998 la Red procur atender a las vctimas de los atentados terroristas y tomas contratando plizas con compaas de seguros pero stas se negaron,
alegando diversas razones (como que las vctimas eran auxiliadoras de guerrillas o autodefensas) a hacer pagos por sumas superiores al valor de las primas.
8. Las polticas referentes al desplazamiento estn plasmadas en la ley 387 de 1997 y el decreto 2.569 de 2000, que la reglamenta; en los documentos Conpes
3057 (Plan de accin para la prevencin y atencin del desplazamiento forzado, 10 de noviembre de 1999) y 3115 (25 de mayo de 2001); en la directiva
218
presidencial n 06, del 28 de noviembre de 2001 y en el Plan estratgico para el manejo del desplazamiento interno forzado por el conflicto armado (plan a tres
de seguridad social. En la adjudicacin de cupos, los establecimientos ociales de enseanza bsica y media vocacional darn prioridad a las vctimas de la violencia, y no les
cobrarn matrculas ni pensiones. Las entidades territoriales garantizarn a los desplazados todas las etapas del servicio pblico de educacin.
Se realizar un programa de adquisicin subsidiada de
unidades agrcolas familiares (uaf) para desplazados que
carezcan de propiedad o la hayan perdido al huir. Se recibirn los inmuebles abandonados como parte de pago. Se
prestar colaboracin para recuperar sus predios a quienes
retornen. Se adelantarn programas de vivienda subsidiada.
Se vincular a los desplazados a programas de empleo
de emergencia y de alimentos por trabajo, como estrategia
de transicin entre la ayuda de emergencia y la estabilizacin. Para efectos de esta ltima, se desarrollarn proyectos
productivos viables en el mercado, con capacitacin y asistencia tcnica, apoyados en alianzas con el sector privado.
Tambin se otorgarn incentivos tributarios a las empresas
que den empleo a personas desplazadas.
c. Benecios jurdicos
Los desplazados no sufrirn las consecuencias de no
presentarse oportunamente a resolver su situacin militar,
de abandonar un predio sobre el cual vienen ejerciendo una
posesin adquisitiva, ni de desatender procesos judiciales o administrativos en que sean partes.
Podrn registrar nacimientos de nios en municipios
distintos a aqullos donde se produjeron.
En las zonas en riesgo de desplazamiento se congelar
la propiedad rural (solo se podr vender con autorizacin
del comit municipal o departamental de atencin a la poblacin desplazada).
aos expedido por la RSS), Conpes. Hay polticas sectoriales en el decreto 2.231 de 1989 (educacin), el acuerdo n 18 de 1995 de la junta directiva del Incora y
el decreto 2.007 de 2001 (propiedad de la tierra), el acuerdo n 185 de 2000 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el decreto 951 de 2001 (vivienda)
y el decreto 290 de 1997 (registro civil).
9. Al efecto tambin deben tenerse en cuenta otros elementos de la oferta social del Estado como el acceso al empleo, a proyectos productivos y la tierra, y a
la atencin a la niez, la mujer y la tercera edad (ley 387 de 1997).
10. La norma (ley 387 de 1997) evita interrumpir la prescripcin adquisitiva de dominio que est corriendo a favor del desplazado. Est complementada por la
ley 791 de 2002, que impide que la prescripcin transcurra en favor de quien entra a ocupar un predio ajeno, cuando el propietario o poseedor est en la
imposibilidad absoluta (como es el caso del desplazado) de hacer valer sus derechos frente al ocupante. Esta ltima norma no protege slo a las vctimas del
desplazamiento.
219
RECUADRO 9.1
hijos, pero los cuidaba como si fueran propios. Su madre desapareci de la zona rural en medio de la confusin provocada
por los enfrentamientos.
Huy para salvar su vida, no sabemos si volver cont
Flor, mientras esperaba la cha con la que poda recibir la asistencia humanitaria para sus nuevos hijos.
En la la estaba tambin Jos, un hombre campesino, casado y con dos hijos.
Esper a que reclamara su cha y lo acompa a recibir las
provisiones. No saba qu hacer primero: rer, hablarme con
su mirada puesta en el lente de la cmara o cargar en su costal
las ocho libras de arroz, lenteja, frjol, chocolate, caf, las dos
botellas de aceite, el azcar y la sal que le alcanzaran para dos
semanas.
Mientras caminaba con su costal en la espalda, me fui con
l hacia la casa que tena que abandonar esa misma noche. Su
cuada, quien le haba dado posada, le dijo que l y su familia
tenan que irse porque ah tambin funcionaba una guardera
para diecisis nios desplazados. El espacio era muy reducido: una alcoba, un bao y una cocina. No era suciente para
albergar a tantas personas.
Con una sonrisa y una mano en el aire se despidi de m,
desde la angosta escalera que soporta decenas de casas. En mi
corta e inesperada visita escuch cmo haba tenido que salir
corriendo, dejando en el olvido los pollos de engorde que le
daban para comer.
Regres a la plaza central. La noche se aproximaba y la la
de gente esperando ayuda era cada vez ms larga. No importaba la lluvia.
Me ubiqu detrs del cordn y observ a dos ancianas que,
aunque no eran desplazadas, esperaban en silencio que tambin les dieran algn mercado, si sobraba algo.
El ritmo de la entrega de mercados no se interrumpa. Recorra las manos de los voluntarios desde el camin hacia el
centro del cordn humano, luego a los civiles que cooperaban.
All estaba Ruth, una joven profesora que ayudaba a distribuir los kits de supervivencia y los mercados. Ella no era profesora de San Francisco, dictaba clases en la zona rural, pero
la guerra tambin la desterr junto con sus alumnos.
Cada vez que puede cuando en el colegio de San Francisco terminan las clases, ella comienza a dictar las suyas para no
perder de vista a sus alumnos.
Tuvimos que irnos. No s cmo qued la escuela. Lo ltimo que escuchamos fueron disparos y ruidos de helicpteros. Yo me refugi con los nios en la plancha. Luego como
pudimos salimos, algunos nos internamos en la montaa y
despus terminamos en San Francisco.
Ruth tiene aos, pero su madurez y sabidura la hacen
ver mayor. Ella quiere ayudar a los suyos y por eso se uni al
cordn humanitario para repartirle el mercado a sus paisanos.
Toca estar pendiente de quin viene por ayuda, porque
nunca falta el avin que se lleva lo de los desplazados
En Cocorn, a unas tres horas de San Francisco, me encontr con la cajita viajera. Descubr en su interior una enorme cantidad de libros. Novelas, cuentos, fbulas y recetarios,
que encerraban un tesoro de conocimiento.
Eran siete cajitas. Slo queda la que conoc en la biblioteca
de Cocorn. Las otras seis estn perdidas en la zona rural.
Nadie quiere recuperarlas, pero no porque no tengan la voluntad para rescatarlas. La violencia no deja. Los actores armados no permiten salir fcilmente de la cabecera municipal.
La guerra detuvo la ruta de la caja viajera que recorra cada
quince das las veredas cercanas. Los maestros antes podan
distribuir en cada escuela los libros para alumnos y padres de
familia.
Ahora este preciado tesoro de conocimiento tendr que
esperar. Las cajitas viajeras naufragan en medio del temor, los
disparos y la incertidumbre que deja la guerra cuando sta
detiene el derecho de aprender.
* Periodista. Jefe de redaccin, programa La Noche de RCN.
221
Cuadro 9.4 Recursos con que contaba la red de solidaridad social a finales de 2002 para atender sus
responsabilidades* (miles de millones de pesos corrientes)
Fuente de recursos
Recursos totales
229.4
106.7
62.2
40.8
Cooperacin internacional
95.0
47.5
Totales
386.6
195.0
* Los recursos de la RSS distintos a los de los desplazados se destinan a las vctimas de los actos terroristas y tomas guerrilleras, y a atender a adultos mayores,
indgenas, discapacitados, recicladores y poblacin afectada por la erradicacin forzosa de cultivos ilcitos.
Fuente: Red de Solidaridad Social (2002: 12-43). Documento Conpes 3115 y clculos del INDH 2003.
11. El nico que ha sido expedido hasta ahora (decreto 173 de 1998) ya es obsoleto. Hasta julio de 2002 se cont con un Plan estratgico para el manejo del
desplazamiento interno, expedido por la RSS, que no tena para las dems entidades el carcter vinculante de un plan nacional (tambin se ha acudido a documentos
Conpes y a directivas presidenciales, que no son comprehensivos y cuya obligatoriedad es discutible).
12. El grupo temtico de desplazamiento del Sistema de Naciones Unidas resalta la importancia de ese enfoque diferenciado (2003: 28) .
222
13. Aumento jalonado por la sentencia SU-1150/2000 de la Corte Constitucional y el Documento Conpes 3115 de mayo de 2001.
Las normas sobre asistencia humanitaria han sido criticadas por restringirla a tres meses y por condicionar su
monto a la disponibilidad presupuestal (decreto , artculo ). La asistencia se ha concentrado en los elementos
materiales (alimentos, alojamiento), descuidando la salud,
la educacin y la atencin sicosocial. La respuesta a las necesidades en terreno es lenta.
La estabilizacin se atiende individual y fragmentadamente, por instituciones no bien coordinadas entre s y de
baja cobertura. Las reubicaciones de amplia escala, con el
concurso de varias instituciones, no lograron tomar fuerza.
Ha prevalecido la reubicacin urbana espontnea (Recuadro .).
La consagracin legal del acceso universal y gratuito
de los desplazados a la atencin en salud ha sido un paso
importante. Ese acceso cuenta con respaldo nanciero (del
Sistema nacional de salud). Pero no hay control efectivo de
las instituciones prestadoras de servicios de salud (ips) por
las direcciones territoriales del ramo. Hay problemas en el
trmite de la facturacin y el pago de los servicios de las ips.
Los desplazados desconocen el procedimiento para reclamar su derecho a la salud. La atencin sicosocial no se viene prestando. La educacin ha recibido un trato residual.
El acceso universal a la educacin bsica y media carece de
respaldo nanciero. Se ha descargado sobre los municipios
14. Acnur (2002), Andas, Comisin Colombiana de Juristas, Codhes, Fundacin Menonita para el Desarrollo (Mencoldes) y Secretariado Nacional de Pastoral
Social (2002).
15. Esto contraviene los principios rectores de los desplazamientos internos elaborados por el Representante del Secretario General de las Naciones Unidas
sobre la Cuestin de los Desplazados Internos (... las autoridades nacionales tienen la obligacin y la responsabilidad primarias de proporcionar proteccin y asistencia
humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el mbito de su jurisdiccin), principios que segn la Corte Constitucional colombiana (sentencia SU1150/2000) forman parte del bloque de constitucionalidad.
223
Recuadro 9.2
Este es el testimonio de un grupo de mujeres y hombres desplazados por la violencia en el Valle del Cauca y asentados en
la capital, Cali, quienes manifestaron su descontento por el
trato recibido por parte de los funcionarios de la Red de Solidaridad Social y del tipo de programas impuestos sin tenerlos
a ellos en cuenta.
Su poca capacidad de creer en los planes de retorno se
debe a la cercana con los terribles sucesos que marcaron su
destierro, pero tambin a la seguridad de que muchos otros,
conocidos de ahora o amigos de antes, han quedado desamparados de vuelta a su lugar de origen y sin que las razones
que motivaron su desplazamiento hayan sido resueltas. Peor
an, cuando regresan encuentran que ya lo han perdido todo.
Se perdi en las manos de avivatos, usurpadores, actores
armados, terratenientes y oportunistas. Incluso a algunos la
muerte se los lleva durante el viaje de regreso.
Los que han optado por quedarse en Cali sienten que la
ayuda humanitaria ha sido insignicante frente a sus necesidades, y ms cuando se han visto obligados a dejar atrs sus
recuerdos, su pasado, su vida, sus afectos, sus posesiones, su
propia familia, su tierra, su origen, sus races. As han ingresado a ser pobres entre los pobres en una ciudad que los mira
con recelo, y donde hay la disputa por los escasos recursos
destinados para ellos.
Los desplazamientos puntuales e individuales pasan casi desapercibidos, son ignorados y ni siquiera son registrados. Para
* Directora de Foro Nacional por Colombia en el Valle
224
con el sector privado. El monto de los subsidios no asegura la sostenibilidad de las unidades productivas y el mantenimiento de las familias simultneamente.
B. Hacia un modelo de atencin integral
La revisin anterior permite concluir que se ha avanzado
bastante en la creacin de regmenes jurdicos e institucio-
nes, la asignacin de recursos y la acumulacin de experiencias para atender a las vctimas del conicto armado. Se
han identicado los alcances de la atencin: prevenir, proteger, asistir, promover el acceso a condiciones de vida digna
y, en ciertos casos, reparar los daos sufridos. En algunas
reas (como la ayuda humanitaria a desplazados masivos)
la atencin ha alcanzado altos niveles de cubrimiento. Todo
eso es una base de partida para logros mayores.
1. Lo que existe: una atencin fragmentada
Sin embargo, la actividad del Estado no surge de una mirada integral a las vctimas, ni de la idea de que se deba prestar atencin a todas ellas. En consecuencia, esa atencin ha
sido asumida de manera parcelada, y ha dejado los siguientes vacos: i) hay agelos cuyas vctimas no son objeto de
poltica ni programa alguno, como los familiares de los
muertos fuera de combate o los torturados, las comunidades sitiadas o encajonadas entre dos actores armados (Sistema de Naciones Unidas. Grupo temtico de desplazamiento,
: , , -), o los afectados difusos por fenmenos
como el desabastecimiento de bienes, la suspensin de vacunas de salud o los apagones debidos al conicto; ii) hay
programas cuyo componente de asistencia es demasiado
dbil (como los de desaparecidos y secuestrados); iii) los
hay tan carentes de respaldo econmico que sus resultados
son irrisorios (como los de desaparicin forzada), y iv) los
hay que presentan niveles de cobertura altos en unos componentes y muy bajos en otros (como los de desplazados).
Del conjunto de los programas puede decirse que su nanciacin se queda muy corta en relacin con el nmero de
vctimas por atender.
En el hecho de que el Estado asuma un rea de atencin
o deje de hacerlo, han inuido factores como stos: i) la resistencia a ocuparse de agelos en los que existe alta responsabilidad de agentes estatales, por accin u omisin
(como en la desaparicin forzada o la tortura) y la mayor
propensin a atender a las vctimas de la guerrilla (secuestros, tomas, etc.); ii) la capacidad de presin de las vctimas (alta en relacin con las amenazas y con el desplazamiento, porque estn vivas, baja en las desapariciones y los
homicidios fuera de combate); iii) las dicultades operativas
(establecer qu homicidios tienen mviles polticos, etc.);
iv) el impacto scal, que lleva a trazar lmites difciles de
225
vencia en las regiones (Captulo ), la promocin del desarrollo humano, particularmente en las zonas ms afectadas
por la contienda (Captulo ), la seguridad interna, la aplicacin de la ley penal y la lucha contra la impunidad (Captulo ) y la lucha contra la corrupcin y el desmantelamiento
de las rentas ilcitas (Captulo ).
Redenir la misin de la fuerza pblica, para que su
responsabilidad bsica sea proteger a la poblacin. Esto
implica que las autoridades militares y de polica se ocupen
a fondo de neutralizar los riesgos de los habitantes de su
zona ante los grupos armados irregulares y la delincuencia,
e implica que la evaluacin de cada comandante militar o
policial tenga en cuenta la disminucin o el aumento de los
homicidios, desapariciones, secuestros y otras agresiones
y no slo los golpes al enemigo.
Fortalecer el sistema de alertas tempranas que coordina la Defensora del Pueblo.
Aumentar de manera sustancial los recursos destinados al programa de proteccin a personas amenazadas (o
en riesgo) del Ministerio del Interior, y su articulacin a los
dems programas de atencin a vctimas.
Concentracin itinerante de la accin institucional (entidades estatales, ong y entidades internacionales con responsabilidades en derechos humanos y dih) en las zonas
donde el conicto cobre los alcances ms devastadores, para
obtener resultados a corto plazo.
c. Asistencia humanitaria y programas de choque para
generar ingresos. La satisfaccin de los desc de las vctimas
del conicto debe someterse a estas pautas:
El Estado debe tomar medidas tendientes a lograr progresivamente la plena efectividad de dichos derechos, hasta
el mximo de los recursos disponibles.
Entre esas medidas se encuentran, en primer lugar, la
de proporcionar los medios necesarios para satisfacer las
necesidades vitales mnimas (alimentacin, vestido, albergue, control de enfermedades infectocontagiosas, etc.), a
quienes estn en la imposibilidad de procurrselos por s
16. Lo que sigue est inspirado, entre otros instrumentos y disposiciones, en la Constitucin poltica (artculos 1, 2, 13, 90 y 95); el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos (artculo 2); el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (artculo 2); la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos (artculos 1, 2 y 63); el Protocolo de San Salvador, adicional a la Convencin Americana (artculos 1 y 2); la observacin general n 3 del
Comit del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (que habla de niveles esenciales de cada uno de los derechos), y la sentencia SU-225/
1998, de la Corte Constitucional (que se refiere al mnimo vital).
226
17. El principio de solidaridad, segn la Corte Constitucional, vincula y condiciona el actuar tanto del Estado como de la sociedad (sentencia T-34/2002).
Foto 9.2 Desplazados del Naya regresan a su parcela. Luis Adelmo Elejalde extiende la bandera en seal de paz.
227
mismos, sean o no vctimas del conicto. Esta asistencia humanitaria debe prestarse mientras se prolongue aquella imposibilidad.
Las medidas deben incluir programas de choque (como los de empleo de emergencia) para superar los obstculos asociados con la situacin especialmente precaria en
que se encuentran las vctimas, y que les impiden desarrollar una actividad productiva.
Sin perjuicio de lo que diremos sobre el derecho a la
reparacin, no parece que las vctimas del conicto en si-
228
generacin de ingresos y, en todo caso, por un lapso de cuatro meses, prorrogables por otros cuatro en circunstancias
especiales (como mnimo, la atencin se ampliara, pues, en
un mes).
El acceso pleno e inmediato a los servicios de salud
efectiva incorporacin al Sisbn y educacin bsica,
sin importar el lapso transcurrido desde el desplazamiento (se haran realidad, para los desplazados, compromisos
que el Estado ya tiene con todos los pobres).
Incorporacin de los despojados de vivienda o tierra
propias, a programas de readquisicin acelerada.
Vinculacin a programas de empleo de emergencia por
doce meses (adicionales a los de la ayuda humanitaria).
c. Empleo de emergencia
Con el paso del tiempo, los desplazados comienzan a producir ingresos, dejando de depender de la asistencia pblica y de la solidaridad social. Pero el proceso es muy traumtico, y el Estado debe procurar que no lo sea tanto. La
mejor manera de hacerlo son los planes de empleo de emergencia porque son estandarizables y pueden lograr muy
amplia cobertura.
Un plan bien diseado debe lograr que: i) los empleos
sean productivos (as los salarios no sern un mero subsidio al desempleo); ii) los rubros distintos al pago de mano
de obra (equipos, insumos, etc.) absorban una porcin mnima de los fondos; iii) las actividades contribuyan a capacitar a los trabajadores; iv) se genere el mayor nmero posible de empleos directos e indirectos (actividades como un
proyecto de riego o construir caminos aventajan al respecto
a la construccin de viviendas o de obras de acueducto y
alcantarillado) (Gmez et al., : -).
Los planes por desarrollar deberan: i) ser dirigidos por
una entidad de cobertura nacional; ii) ponerse la meta de
vincular a tiempo parcial, durante un perodo de ao y medio, a un miembro de la mitad de los hogares desplazados;
iii) involucrar a los municipios en la administracin del pro-
19. Segn uno de los principios rectores de los desplazamientos internos (el 29), las autoridades tienen la obligacin de prestar asistencia a los desplazados para
recuperar las posesiones de las que fueron desposedos, y si esa recuperacin es imposible [...] concedern a esas personas una indemnizacin adecuada [...] o les
prestarn asistencia para que la obtengan.
229
Recuadro 9.3
Cerca de dos millones de colombianos desplazados en los ltimos ocho aos como consecuencia de las acciones de los
actores armados, la inmensa mayora de ellos provenientes de
zonas rurales y semirurales, cerca de novecientos municipios
afectados, ms del 40% menores de 18 aos, una tercera parte
arrancados de tierras de su propiedad, son apenas algunas cifras que dan idea del drama humano que afecta a la sociedad
colombiana.
Los esfuerzos de las polticas de los prximos aos deben
enfocarse para lograr la atencin a las vctimas y generar oportunidades para restablecerles o proveerles las capacidades que
la violencia les ha vulnerado. Las buenas prcticas que se han
encontrado en medio de la diversidad y heterogeneidad coinciden en mostrar los efectos positivos de programas masivos
20. Difcilmente podra el programa cubrir a ms del 50% de los desplazados (slo puede llegar a sitios en que el nmero de desplazados lo justifique; muchos
desplazados preferirn no participar en l).
21. Segn se ofrezcan puestos de media jornada o de dos tercios de jornada la cifra en el texto resulta de los supuestos siguientes: 185 mil hogares desplazados
en tres aos (5.138 por mes, en promedio, de los cuales 50% se vinculan al programa por 18 meses); salario mnimo de 330 mil pesos; no se incluyen costos
230
administrativos.
En todo caso sera deseable que avanzramos en un esquema de acuerdos de alcance nacional para frenar los desplazamientos y permitir el retorno de poblaciones. Dos circunstancias pueden facilitarlo: que las autodefensas principales responsables del desplazamiento estn dialogando con
el gobierno; y que % de las expulsiones ocurran en veinte
microrregiones crticas, lo cual multiplicara el rendimiento
de pactos humanitarios que se hicieran para esas regiones.
Referencias bibliogrficas
Asociacin Nacional de Ayuda Solidaria (Andas), Comisin Colombiana de Juristas, Consultora para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (Codhes), Fundacin Menonita para el Desarrollo (Mencoldes) y Secretariado Nacional de Pastoral Social (2002),
Aspectos crticos de la poltica pblica de atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento, 1998-2002 (mimeo), Bogot.
Documento Conpes 3057.
Documento Conpes 3115.
Fundacin Pas Libre (2002), Estrategia nacional contra el secuestro y la extorsin (mimeo), Bogot, diciembre.
Gmez B., Hernando, Ariel Cifuentes y Alfredo Rangel (1989), La mayora silenciosa; cmo se hace la poltica laboral en Colombia,
Bogot, Canal Ramrez.
Iparaguirre, Cristina, Martha Roco Mendoza y Luis Alfonso Novoa (2002), Informe de evaluacin del Programa de Proteccin a
Testigos y Personas Amenazadas del Ministerio del Interior (mimeo), Bogot, julio.
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) (2002), Balance de la poltica de atencin al
desplazamiento interno forzado en Colombia, 1999-2002 (mimeo), Bogot, agosto.
Red de Solidaridad Social (2002), Documento sin ttulo preparado para dar respuesta a un cuestionario del senador Manuel Ramiro
Velsquez (mimeo), Bogot, pp. 12-43.
Sistema de Naciones Unidas, Grupo Temtico de Desplazamiento (2003), Plan de accin humanitaria Colombia 2003, Bogot,
febrero.
231
Captulo 10
Agradecimientos
Colaboracin: Miguel Abdala, Julin Aguirre, Miguel lvarez, Amalia Erazo, Manuel Forero (teniente coronel),
Mabel Gonzlez, Vera Grave, Beatriz Linares, Antonio
Maldonado, Erika Pez, Mara Eugenia Pinto, Mara Eugenia Ramrez, d
gar Ruiz, Sandra Ruiz, Andrs Vergara,
Mara Eugenia Vzquez, Daro Villamizar.
234
Pgina anterior: Foto 10.1 Entrega de armas durante el proceso de desmovilizacin de la Corriente de Renovacin Socialista,
disidencia del ELN. Flor de Monte, Sucre, abril de 1994 Foto: Jess Abad Colorado.
espus de proteger a la ciudadana (Captulo ), reducir la barbarie del conicto (Captulo ) y resarcir
a sus vctimas directas (Captulo ), el paso natural para desactivar una guerra parecera ser ir reduciendo el tamao de
los ejrcitos. Por eso este captulo se ocupa de la desmovilizacin de los combatientes irregulares y de su reinsercin a la
vida civil.
Y sin embargo la desmovilizacin y reinsercin masiva
de los combatientes es el ltimo paso de un proceso de paz.
En la mayora de los pases donde ha habido xito, el cumplimiento de los acuerdos lleva a la desmovilizacin de los insurgentes, seguida por la de los paramilitares. N
o es prematuro entonces hablar de tales cosas en Colombia, donde hoy
es baja la probabilidad de un acuerdo de paz con la guerrilla?
Pues hay dos tipos de desmovilizacin bastante peculiares del caso colombiano, que justican referirse al tema en
este punto del Informe: i) la desmovilizacin individual de
un nmero elevado y creciente de personas que militaban
en los distintos grupos armados ilegales, y ii) la posible desmovilizacin colectiva de contingentes ms o menos amplios
de las auc y otras fuerzas paramilitares, en desarrollo de las
negociaciones que comienzan.
No es mucho lo que aqu puede anticiparse sobre la
desmovilizacin y reinsercin de las auc. De las declaraciones y documentos conocidos al momento se inere que la
negociacin no versar sobre reformas econmicas y sociales (el Captulo vuelve sobre este asunto) sino sobre condiciones y garantas para la desmovilizacin gradual de las
autodefensas. Esta negociacin bien podra implicar cambios ms o menos drsticos en las reglas jurdicas y en el
sistema operativo de los programas actuales.
Mientras tanto, este captulo tendr que concentrarse en
examinar esos programas actuales que ya de por s se encuentran en pleno revolcn con apenas algunas referen-
cias al desafo que implicara aadir la desmovilizacin colectiva de las autodefensas al ujo intenso de desvinculados a
ttulo individual.
El ujo es intenso de veras: durante los tres ltimos aos,
ms de tres mil individuos algo como % del total de
combatientes se han desvinculado de las organizaciones
armadas ilegales. Esta cifra subestima la realidad pues muchos de quienes dejan las armas no lo reportan a las autoridades; ms an, el fenmeno ser mayor si el gobierno logra
cumplir su meta de desvincular otros seis mil combatientes
individuales, sin mencionar el proceso con las auc.
Pese a la magnitud del fenmeno, Colombia no cuenta con
una poltica slida de desmovilizacin y reinsercin. El diseo institucional, legado de los acuerdos de paz de comienzos de los , se encuentra en transicin. Existen vacos jurdicos y administrativos a pesar de las recientes reformas.
Las competencias estn asignadas de manera poco funcional. El pas an vacila entre entender la desvinculacin como
una estrategia antiinsurgente, como una carga econmica o
como un problema humanitario, y esta indecisin se traduce en rivalidades e inconsistencias entre instituciones.
El captulo consta de dos secciones: la seccin A se relaciona con la poblacin mayor de aos y la B se reere a
nias, nios y adolescentes desvinculados del conicto armado. Cada seccin incluye un perl de la poblacin, la
descripcin de normas y programas preexistentes, el anlisis de los cambios en curso y las recomendaciones que sugiere el Informe.
Desde el punto de vista del desarrollo humano, el desafo de una poltica de reincorporacin es transformar a miles
de individuos aislados o ex delincuentes en una fuerza ciudadana de paz. Ello implica disear un esquema sostenible
de reinsercin, garantizar la vida de quienes dejan las armas, evitar su rotacin entre actores armados o su ingreso a
235
RECUADRO 10.1
Escena uno
En un barrio marginal de Bogot, tres hombres ingresan a
una panadera exhibiendo la cdula de Pedro, un
desmovilizado inscrito en el programa de reinsercin. Le preguntan al panadero si lo conoce. Le aseguran que son cuados y lo buscan porque supuestamente ha desaparecido. El
panadero entra en sospechas porque Pedro, su vecino, no anda
escondindosele a nadie. Por casualidad, la compaera de
Pedro entra a la panadera y los hombres le exhiben la misma
cdula y le preguntan por l. Con disimulo, pero con prisa, la
mujer se retira, entra a la casa vecina y le narra a Pedro lo que
acontece a pocos metros de ellos. Por qu e xhiben su cdula
si todava l mismo no ha podido conseguir un duplicado en
la Registradura? Alarmados contactan telefnicamente a la
Defensora del Pueblo que coordina con otras entidades un
operativo de proteccin para que abandonen el barrio y luego la ciudad en condiciones de seguridad.
Escena dos
Desde una zona rural en Boyac tres desertores envan un
mensaje al personero municipal en el que describen el sitio
de su escondite y piden una comisin humanitaria que los
saque sin poner en riesgos sus vidas. En la operacin participan el ejrcito, la Personera y la Defensora del Pueblo. La
gestin tiene xito.
Escena tres
Escena siete
Al caer la noche llega a Bogot un menor desertor, remitido
desde Antioquia por una unidad militar. El muchacho tiene
fro. Viste an ropa de tierra caliente. Desde una ocina estatal, en un tercer piso, observa la capital. Cuando una secretaria le conversa, pregunta qu tan grande es la ciudad y dnde
236
237
orden de usar su cuerpo como arma de guerra y a la exigencia de practicar un aborto, como suelen disponer las normas del grupo.
En estas circunstancias, la decisin de abandonar las armas debe ser entendida como expresin de una voluntad de
paz, como una apuesta por la civilidad y el ejercicio del derecho a la no violencia por parte de los desmovilizados (Recuadro .). A lo cual hay que aadirle la ganancia que implica
restarle gente a la guerra y vuelo a la espiral de la violencia.
238
RECUADRO 10.2
En el carrusel de la vida*
Como la ciudad amaneci soleada este domingo, Carlos Andrs y Marcela se encuentran con los dems en el parque del
barrio.
l juega ftbol y ella monta en bicicleta. lestrena la
camiseta de Rivaldo y ella luce un piercing en el labio. Sobre
el csped, John Freddy est triste porque hace dos meses no
habla telefnicamente con su mam y Maritza comenta que
no ha terminado an la tarea de matemticas.
Por la tarde, Too acompaa a Sebastin a un concierto de
rap en la Media Torta y Miguel va con doa Rosa hasta la casa
vecina a pagar el vidrio que rompi de un balonazo. La mujer
lo reconviene: es su tutora, su condente y la gura de autoridad en Bogot, mientras es posible el reencuentro con su madre en una vereda de cerca de Lejanas (Meta).
Varios aprenden a leer y escribir, y todos, sin excepcin, se
entrenan ahora en el carrusel de la vida, sin rdenes del comandante, sin formacin de orden cerrado, sin centinelas, sin
camuados, sin brazaletes, sin botas pantaneras, sin fusil ni
granadas, sin anillos de seguridad, sin zozobra de emboscada
o con disciplina impuesta. Estn ahora en el carrusel de la vida
apartados de sus familias, veredas y pueblos, en paisajes nuevos, con otros compases de tiempo, cdigos de conducta y
parmetros de xito o de fracaso.
El suyo es un carrusel para exorcizar el pasado, gritar a los
cuatro vientos los miedos y los sueos, despojarse de los estigmas de la guerra, desnudar los afectos y ser llamado por el
nombre de pila. Juan aora los cerdos y las vacas que arriaba
de pequeo y suea con ser el veterinario de todo el Catatumbo. Jair pinta la carnicera que abrir cuando reciba apoyo nanciero del Estado. Nelsy busca voluntarias que le permitan
practicar el corte de cabello que est aprendiendo en el curso
de belleza. Marlon se entusiasma con el relato que ha escrito
para la clase de espaol contando cmo se conoci con Iris en
el campamento guerrillero. En cambio, Cristian vocifera contra la directora del colegio y amenaza con no volver. Magnolia
camina hasta la cafetera de la esquina para encontrarse con el
novio que la trastorna desde hace tres semanas, a tal punto
240
241
242
de capacitarse en ocios semi-calicados. As mismo, educacin en valores humanos y sociales compatibles con los
deberes y derechos ciudadanos.
Con los cambios legales mencionados, la subsiguiente
reestructuracin del Estado y la poltica de seguridad democrtica:
Fueron eliminadas la dgr y sus regionales y se cre el
Programa para la Reincorporacin a la Vida Civil de las Personas y grupos alzados en armas, adscrito al despacho del
Ministro del Interior y Justicia.
El pahd fue fortalecido nanciera y polticamente. Depende directamente del Viceministro de Defensa. Es la entidad encargada de divulgar la poltica de desmovilizacin,
de recibir a los ex combatientes, de prestarles ayuda humanitaria y de regular los benecios por colaboracin.
El Programa del Ministerio del Interior implica borrn y cuenta nueva respecto de la antigua dgr; y aunque
sta tena las serias deciencias mencionadas, falt una evaluacin cuidadosa de la experiencia acumulada y no se examinaron alternativas serias, como la sugerida por la Direccin de Seguridad y Justicia del dnp (Pinto, ).
Inspirado en el principio de coresponsabilidad entre
el Estado y el reincorporado, el nuevo programa consta de
seis lneas de accin: ayuda humanitaria y salud, educacin
y menores, proyectos productivos, jurdica, seguridad; administrativa y nanciera.
El proceso de reinsercin propiamente dicho se inicia
durante los tres meses siguientes al momento de independizarse. El desmovilizado recibe cerca de dos millones de pesos para su sostenimiento y es asesorado para formular un
Las agencias estatales an carecen de sistemas de informacin y seguimiento de la poblacin que atienden. Ello
sin contar con la ausencia de prediagnsticos sobre su situacin sicolgica, de salud fsica y sociocultural, insumos
bsicos para disear y ejecutar los programas de reinsercin.
El coda sigue privado de capacidad operativa y esto
dilata el plazo para certicar la calidad de reincorporado.
La transferencia del Ministerio de Defensa al del Interior
puede tomar meses, con riesgos adicionales y perjuicios para
el desvinculado.
No se corrige la desarticulacin entre agencias estatales
y, menos an, se asegura armona con la rama judicial para
lograr agilidad en el trmite de los benecios jurdicos; tampoco se intenta cambiar la lgica de sometimiento a la justicia por un enfoque poltico y de reconciliacin nacional.
Las agencias estatales siguen sin un plan de atencin
para el mientras tanto, es decir, para el lapso que viven
los desmovilizados antes de su certicacin y acceso a los
benecios, de suerte que stos pueden pasar meses en albergues sin hacer literalmente nada.
La proteccin de la vida se da durante las primeras
etapas del proceso pero cesa a partir del momento cuando
el desvinculado se independiza. Tampoco se adoptaron mecanismos de alerta temprana y reaccin inmediata que pudiesen prevenir las inltraciones y ejecuciones sumarias de
los desmovilizados.
Se mantiene la idea de que la atencin sicosocial es algo secundario o de que basta con olvidar el pasado, siendo
as que una reinsercin exitosa supone trabajar el pasado
en las armas, resignicarlo, tramitar duelos y sanar heridas.
Del balance anterior, y mirando al conjunto, se seguiran cinco interrogantes grandes acerca del sistema despus
de las reformas:
En primer lugar, no es claro quin dirige la poltica de
desmovilizacin y reincorporacin. La responsabilidad es
compartida, o recae sobre la instancia militar?
En segundo lugar qu tan sano, en trminos de reconciliacin nacional y apuesta por la paz, es el ofrecimiento de benecios por colaboracin? Si la desvinculacin se
concibe slo como una estrategia de contrainsurgencia se
llev a cabo una previa y cuidadosa evaluacin de costo-benecio en el corto, mediano y largo plazos?
En tercer lugar q
u tan pertinente es la conceptualizacin y tratamiento de benecios como incentivos?
243
244
Foto 10.2 Los programas de desmovilizacin de combatientes deben contemplar beneficios polticos, jurdicos, socioeconmicos y de seguridad.
Cuarto q u t an ajustados estn los mecanismos y el tiempo de reincorporacin a las caractersticas de la poblacin?
B
ajo qu criterios o estudios tcnicos fueron diseados?
Y quinto qu tanta continuidad hay en el proceso de
dejar las armas, abandonar las acciones como miembro de
la organizacin armada, desmovilizarse y reincorporarse?
No hay fracturas en la atencin? Cul es la lgica comn
que gua la accin de las agencias estatales?
Este ltimo interrogante remite la mirada a los programas
ministeriales y, a su vez, genera preguntas adicionales. La
oferta institucional responde a la expectativa de desmovilizar
a seis mil personas, sin contar, otra vez, a las autodefensas?
Est en capacidad de brindar atencin integral y pertinente? El ritmo de la desmovilizacin est ajustado al de la
reinsercin? S
e est cumpliendo con los ambiciosos planes
anunciados para aumentar la desvinculacin? C
uentan los
programas con los recursos humanos, tcnicos, logsticos y
nancieros adecuados? E
xisten mecanismos que prevengan
fraudes, es decir, avivatos que se hacen pasar por ex combatientes para acceder a los benecios que ofrece el gobierno?
Las repuestas a las preguntas anteriores distan mucho
de ser satisfactorias. La capacidad de atencin es francamente exigua ante a la magnitud esperada de los ujos. No existen informacin sistematizada, diagnsticos ni anlisis de
impacto de los distintos programas. Los inconvenientes operativos y administrativos son serios. No hay coordinacin
uida entre el Ministerio de Defensa y el del Interior. El servicio de seguridad no se ofrece de modo duradero. La atencin
sicosocial est abandonada. La divulgacin de la poltica se
entiende como la produccin y difusin de piezas sueltas,
que no constituyen una estrategia de comunicaciones con
resultados de aceptacin social del reincorporado.
4. Recomendaciones
Del diagnstico anterior se desprende un conjunto de iniciativas tocantes a los varios niveles y componentes de la
poltica de desmovilizacin y reincorporacin a la vida civil
que quizs ayudaran a mejorar sus resultados.
a. Perspectiva de la poltica
El Estado y la sociedad colombiana no deben mirar a los ex
combatientes como desertores. Son las organizaciones ar-
madas quienes as los denen, pues temen que ellos ingresen a las las contrarias para actuar como informantes.
La mayora de los desmovilizados no han dejado las armas para recibir unas modestas prebendas. En muchos de
ellos existe una genuina voluntad de paz. El reto del Estado
es capitalizarla para la reconciliacin nacional. Se debe exaltar el valor del acto, ms an, cuando en Colombia las armas le han ganado terreno a la palabra.
La poltica debe ser diseada desde una perspectiva de
construccin de paz y no desde una de lucha contrainsurgente, con frutos en el corto plazo, pero estril en el mediano
y largo. Debe cuidarse del asistencialismo, pues el desmovilizado no es un sujeto de ddivas sino de derechos. Su reto es
garantizar la vida de los desvinculados, evitar su trnsito a
otro actor armado, o su captura por redes de crimen organizado, y allanar el camino de la reconciliacin nacional. Debe
evitar los incentivos perversos y su instrumentalizacin por
los armados. En sntesis, la poltica de reinsercin debe estar anclada en una perspectiva de paz, humanitaria, civilista,
ciudadana, democrtica y polticamente incluyente.
b. Agencias estatales
Agencia civil del Estado rectora de la poltica
No es posible trazar un lmite exacto entre la desmovilizacin
y la reincorporacin. La reinsercin a la vida civil es un proceso que comienza desde que se dejan las armas. Una agencia civil de alto nivel debe hacerse cargo del proceso y conducir la poltica. Se recomienda que est adscrita al Ministerio
del Interior y Justicia, encargado de los asuntos polticos.
La fuerza pblica podr participar del proceso, pero en calidad de garante de la seguridad de quienes se desmovilizan.
Dicha agencia deber disear un sistema unicado de
informacin, seguimiento, control y evaluacin, en ausencia del cual sera un despropsito seguir ejecutando los programas. El pas debe evaluar y aprender de la experiencia
nacional e internacional. La agencia estar encargada de
coordinar la ejecucin de la poltica y estimular acciones de
la sociedad civil, as como de canalizar la cooperacin internacional. Para ello debe contar con capacidad tcnica,
operativa, administrativa y nanciera. Los programas a su
cargo deben ser planicados, estratgicos, anticipados, participativos y por supuesto nanciados.
245
246
RECUADRO 10.3
Dado que no slo haba habido un proceso formal de desmovilizacin, sino que los jefes militares de los diversos grupos
pretendan permanecer armados y prestos para retomar el
conicto si las negociaciones fallaban y, que por otra parte, no
haba fuerza de interposicin externa alguna, el programa desarroll una estrategia novedosa para cumplir con sus objetivos.
Se dirigi directamente a cada combatiente de manera individual, a travs de una red de facilitadores (ex combatientes
con ascendencia personal en cada grupo, y que estaban dispuestos no slo a desmovilizarse, desarmarse e iniciar el proceso de reinsercin, pero que adems aceptaron trabajar con el
programa para convencer a los dems). stos informaban a sus
camaradas de armas sobre sus benecios y las reglas de juego
establecidas:
El trato individual del programa con cada ex combatiente
(no en grupo, para descabezar la inuencia de los jefes militares).
El apoyo nanciero ofrecido a cada ex combatiente que
aceptaba participar del programa e intentaba reinsertarse a la
vida civil.
La prioridad en el acceso a los benecios de reinsercin para
aquellos ex combatientes que voluntariamente entregaban sus
armas (las cuales eran destruidas en su totalidad por parte del
programa en ceremonias pblicas, con el apoyo de las autoridades militares y policiales).
De esta manera, el programa lograba tener un criterio claro
para aceptar ex combatientes (dada la confusin creada por la
falta de listas de desmovilizacin), dirigindose directamente
a quienes estaban ms interesados en recibir ese apoyo: los
combatientes de a pie. De hecho hubo que negociar con los
jefes militares de cada grupo, puesto que stos se opusieron
en un inicio con dureza al programa, que amenazaba con quitarles su carne de can.
El acuerdo nal dio a cada uno de los jefes de grupo un
tiempo prudencial para terminar sus acuerdos con el gobierno, y dar entonces su visto bueno para que sus respectivos
combatientes entraran al programa. De esta manera, ste re-
247
ltica entre los combatientes al margen de la ley, transmitiendo informacin dedigna y completa sobre los derechos
de quienes se desmovilicen; ii) transformar los imaginarios
sociales en pro de la aceptacin e inclusin plena a la vida
civil de los desmovilizados, y iii) propiciar un clima de
conanza y credibilidad entre los afectados, as como de legitimidad para el Estado.
La estrategia debe producir mensajes claros y dignicantes de la condicin humana. Es imperioso abandonar los
contenidos dicotmicos, mesinicos, moralistas, machistas,
entre otros, que degradan a sus receptores. Su emisin debe
ser neutral y producir la mxima credibilidad. No se deben
crear falsas expectativas.
Los mensajes son nicos pero los pblicos no. Por tanto
la estrategia debe contemplar tcticas especiales y especializadas atendiendo a la pluralidad de audiencias, teniendo en
cuenta sus grados de literalidad u oralidad, los medios que
consumen, las matrices culturales y la variabilidad regional.
La infraestructura meditica del Ministerio de Defensa
es un activo pero no el nico. Debe lograrse el compromiso
de los medios masivos estatales y privados, acudir a medios
comunitarios y a formas alternativas de comunicacin. Hacer presencia en eventos regionales y estas patronales, puesto que estos escenarios son aprovechados para el reclutamiento por los grupos armados.
El diseo de la estrategia debe estar bajo la tutela de la
agencia rectora de la poltica. Es posible pensar en una instancia de coordinacin donde se sumen distintos esfuerzos y
mecanismos para que el sector privado aporte al proceso.
La estrategia de comunicaciones es pieza clave de la poltica.
El componente simblico-afectivo debe estar presente con
el n de desencadenar procesos de identicacin con un
propsito comn: alcanzar la paz y reconciliacin nacional.
d. Atencin humanitaria
248
tos (como el descrito en el Recuadro .), la mayora de los pequea para el proyecto productivo. Tales proyectos, por
proyectos productivos han acabado en fracasos. De ah el lo dems, deben contar con asistencia tcnica y acompaaimperativo de disear y ejecutar un paquete de programas miento ms all de la etapa inicial. En algunos casos se debe
y proyectos que amplen las opciones y estn de acuerdo con convocar la ayuda del sector privado o de la comunidad inlas caractersticas, aspiraciones e intereses de la poblacin ternacional.
desmovilizada.
El dnp ha diseado una propuesta en este sentido. Se
Asistencia mdica y sicosocial
trata de trece alternativas para la reinsercin, que incluyen
La poblacin desmovilizada ha padecido traumas que
componentes educativos y productivos. La inversin p- dejan huella fsica y sicolgica. La prestacin de servicios
blica por desmovilizado uctuara entre millones mil mdicos debe tener en cuenta esta realidad. Se necesitan
pesos y millones mil (pesos de ).
programas especializados que, entre otros aspectos, atienUna modalidad de reinsercin consistira en capacitar al dan temticas de salud sexual y reproductiva, y brinden apoex combatiente como microempresario, jando plazos para yo sicosocial sistemtico a quienes dejan las armas. As mispresentar el proyecto productivo y
aprobarlo y para los desembolsos La capacidad de atencin es exigua ante la magnitud espeque corresponda hacer al Estado. rada de los flujos. No existen informacin sistematizada,
diagnsticos ni anlisis de impacto de los distintos progra
stos cubriran el mantenimiento
del reinsertado y su familia duran- mas. Los inconvenientes operativos y administrativos son
te un ao, tiempo en el cual debe- serios. La atencin sicosocial est abandonada.
ra consolidarse el proyecto productivo. El mantenimiento se calcula entre uno y dos salarios mo, propiciar espacios permanentes para la resignicacin
mnimos, y a la ayuda para el proyecto productivo se le esta- de las experiencias, construccin de autonomas y rutas de
blece un techo de millones mil pesos (pesos constan- vida.
tes del ).
Otra modalidad de reinsercin consistira en otorgar un f. Seguridad
crdito tributario a las empresas privadas que creen puestos de trabajo para desmovilizados.
Este factor es pieza fundamental de cualquier sistema de
Una tercera posibilidad sera repartir el subsidio entre una desmovilizacin y reinsercin. En l deben estar comprobeca para completar estudios y un depsito duciario que metidos todos los organismos de seguridad del Estado, y
servira como capital semilla. Una vez terminados satisfac- necesita incluir sistemas de inteligencia, alerta y reaccin
toriamente los estudios, se le hace entrega al desmovilizado que garanticen la vida de los tutelados.
del capital inicial ajustado por la inacin, para que inicie el
La comunidad internacional podra desempear un paproyecto productivo. Si el desmovilizado decide no escoger pel de especial signicado al ofrecer ms numerosos y ms
la opcin del proyecto, sino entrar en el programa de empleo, expeditos cupos de seguridad para ex combatientes, en cael capital inicial se devuelve al Estado (Pinto, : ).
sos donde el riesgo es inminente y la posibilidad de protecEstos esquemas y sus variantes, iran acompaadas de cin local es limitada. Los gobiernos de pases amigos poplazos para la reinsercin socioeconmica, mecanismos de dran tomar nota de ciertos datos relevantes para adoptar o
control al desempeo de las entidades involucradas, y lmi- extender dichos programas: i) los actores armados mantietes al tiempo de permanencia en los programas.
nen control sobre muchas de las zonas de origen de los
En cuanto a la administracin nanciera, los desembol- desmovilizados, lo cual hace imposible su retorno; ii) la
sos deben ser regulados y graduales. No conviene adelantar desvinculacin individual de una organizacin armada se
sumas elevadas sino girar por etapas. Tampoco tiene senti- castiga con la pena de muerte; iii) quienes se desmovilizan
do la prctica actual de entregar una cifra relativamente eleva- individual y voluntariamente han manifestado su comproda para el mantenimiento y una suma proporcionalmente miso con la paz, y iv) garantizar la vida de los ex combatien-
249
RECUADRO 10.4
En noviembre de un grupo de ex combatientes desmovilizados de manera individual, decidi conformar la ong Germinar. Su nalidad era brindar una segunda oportunidad a
quienes renunciaran a la guerra, dejaran atrs el camuado y
no empuaran ms armas de fuego. De la ong surgi la iniciativa de Flor Viva, quizs el proyecto ms exitoso de los adelantados en el proceso de reinsercin socioeconmica por
miles de ex combatientes.
Flor Viva es una empresa de alimentos especializada en procesar las frutas tropicales para producir jugos y pulpa de fruta.
Fue constituida por siete ex guerrilleros, seis de ellos pertenecan a las Farc y uno al eln, seis son hombres y una mujer.
La primera piedra de esta empresa fue la decisin de asociarse por parte de los ex guerrilleros. Con ello los recursos
aportados para adelantar proyectos productivos fueron sumados para lograr una suma inicial cercana a millones de pesos, por la entonces Direccin General para la Reinsercin.
Paralelo a esa decisin, los socios de Flor Viva optaron por
inscribirse en los programas de capacitacin para reinsertados
acorde con la iniciativa empresarial en mente y, sobre todo,
con las destrezas que haban adquirido en las las de las organizaciones guerrilleras. De esta forma la capacitacin estuvo
articulada al proyecto productivo y a los activos existentes en
sus socios. As, los que haban trabajado en las nanzas de la
guerrilla hicieron cursos de contabilidad, mercadeo y ventas
en Fenalco. Los que haban pasado por las cocinas y conocan
de frutas, le apostaron a cursos de procesamiento de frutas,
manipulacin y conservacin de alimentos en el Sena.
El capital semilla reunido y el proceso de capacitacin eran
condiciones necesarias mas no sucientes para conformar una
empresa y asegurar su viabilidad. Se necesitaban ms recursos, maquinaria, instalaciones, circuitos de mercado, entre
otros aspectos, para que Flor Viva tuviera una produccin cercana a 4 mil jugos y toneladas de concentrado de pulpa por
mes.
De ah que los socios de esta empresa iniciaron un proceso
fuerte de mercadeo de su idea. Gracias a su tenacidad logra250
ron un prstamo del sector nanciero a travs del cual reunieron cerca de millones de pesos para echar a andar su empresa. Gracias a su tenacidad obtuvieron las instalaciones para
que funcionara en un lugar del centro de Bogot. Gracias a su
tenacidad convocaron a la cooperacin internacional y recibieron ayuda del gobierno de Blgica que les don la maquinaria
necesaria para iniciar su empresa. Gracias tambin a su tenacidad visionaron a sus antiguos enemigos, el ejrcito, como potenciales consumidores.
Fue la tenacidad de los ex combatientes y su deseo de una
vida en la civilidad factor de xito de Flor Viva? Sin duda ste
fue uno de los aspectos de xito, pero no el nico. Vale la pena
recapitular sobre algunos de los factores del xito descrito con
el n de asegurar que estn presentes en futuras iniciativas.
El primero es la autogestin y autoorganizacin de los ex
combatientes que imprimi un sentido de corresponsabilidad;
es decir, la reinsercin a la vida civil no era slo un asunto de
la agencia estatal sino tambin y sobre todo de ellos mismos.
El segundo, el nivel de formacin de los socios, sus antiguas
destrezas y las adquiridas que se sumaron a las existentes para
generar sinergias. La conanza del sector nanciero y la ayuda
del privado constituyen el tercer factor. El cuarto la cooperacin internacional y el aporte del gobierno de Blgica como
una contribucin a la construccin de la paz en el pas. El quinto un mercado asegurado en las tropas de la fuerza pblica nacional y en los negocios conformados por reinsertados de los
procesos de paz a principios de los 90.
Una mirada a fondo de esta experiencia y su socializacin
permitira prevenir muchos de los fracasos que se presentan
en los proyectos productivos adelantados por quienes se
desmovilizan de manera individual. Para que otros sueos y
empresas de ciudadanos y ciudadanas que le apuestan a la paz
logren germinar.
*
llas Now in the Juice Biz. Junio 21 de 2002. En revista Cambio, La paz
pulpa, Seccin Colombia en Paz, enero 28 de 2002, edicin 449, pp. 36-38.
lombia calcula en seis mil el nmero de nias y nios vinculados a grupos alzados en armas. Esta cifra es aceptada por
la Defensora del Pueblo y el icbf.
La vinculacin se produce entre los y los aos de
edad, con un promedio de , aos. El promedio de escolaridad es apenas de grado de primaria (Defensora, ).
Como se dijo en el Captulo , las razones de vinculacin
son mltiples y varan entre el campo y la ciudad.
En las zonas rurales inciden factores como el control territorial de los armados, la vinculacin de uno o varios familiares y la ausencia de oportunidades. La participacin en
la guerra se convierte en una opcin de vida como cualquier
otra que ofrece el mercado laboral. Muchos consideran su
estada en el grupo armado como un trabajo o como un servicio obligatorio que han de prestar (Aguirre, : ).
En la ciudad el fenmeno de vinculacin tiene otras caractersticas. Si bien existe el reclutamiento de milicianos, tambin se dan mezclas, cruces y ambig
edades entre grupos de
delincuencia comn y organizada. En algunos casos, las pandillas ofrecen sus servicios al actor armado. La conviccin
poltica parece incidir muy poco.
Las razones de salida son similares a las enunciadas para
los desmovilizados mayores de edad. No obstante, tienen un
peso mayor el miedo a perder la vida y la imposibilidad de
ver a los familiares.
Entre enero de y abril de , el icbf atendi a
nios y adolescentes desvinculados del conicto armado.
El % son de origen urbano y % rural. Cerca de % estn entre los y los aos de edad. Unos son hombres y mujeres. El % se entreg voluntariamente y el
resto fue capturado. El % perteneca a las organizaciones
guerrilleras, % a grupos de autodefensa y el saldo no pudo
ser determinado.
Antioquia, Meta, Santander, Tolima y Bogot son las regionales del icbf que en su orden han atendido al mayor
nmero de desvinculados. Su procedencia se concentra en
cinco departamentos: Antioquia, Santander, Cundinamarca,
Meta y Tolima (Cuadro .).
En el trasfondo se aprecia la ausencia de oportunidades
para el nio, la nia o el adolescente. La familia no los retiene y a menudo los expulsa, la escuela no llena sus aspiraciones, y el grupo armado aparece como una opcin atractiva.
Los imaginarios juveniles giran en torno al camuado y el
poder de las armas, mientras su vida transcurre entre la
251
Localidades de procedencia
Antioquia
Santander
Cundinamarca
Meta
Tolima
252
era voluntaria y la organizacin tena reconocimiento poltico, el menor poda acceder a los benecios establecidos
para la poblacin desmovilizada y reinsertada. Por el contrario, si era capturado o si su organizacin no tena reconocimiento, el acceso a los benecios se truncaba.
La tercera forma de abordar el punto se basaba en la
llamada doctrina de situacin irregular que contempla el
cdigo del menor. Sin embargo, la participacin en el conicto armado y la desvinculacin de un grupo combatiente
no guran entre las circunstancias que menciona el cdigo,
y as los jueces interpretarn los casos de manera dismil:
como menor infractor, en situacin de peligro o de abandono. En el primer caso el desvinculado era recluido en centros de reeducacin con menores infractores. En los otros
dos casos, se le iniciaba un proceso de proteccin administrativa y la responsabilidad recaa sobe el icbf o la dgr.
En sntesis, la denicin jurdica de la poblacin desvinculada se debata entre la ley de orden pblico y el cdigo
del menor. Ello tena consecuencias serias sobre su atencin y su proteccin. La ms notoria, la competencia interinstitucional entre la dgr y el icbf, que no favoreca a los
menores desvinculados.
La dgr atendi a setenta menores desvinculados a travs
de dos modalidades. La primera consista en ubicarlo en
una familia sustituta. La segunda, en casas juveniles donde
permanecan bajo supervisin de tutores. Cuando alcanzaban su mayora de edad podan acceder a los benecios del
decreto , siempre y cuando su desvinculacin hubiese
sido voluntaria y procedieran de un grupo con reconocimiento poltico. Tal mandato no fue cumplido a cabalidad.
Exista una fractura entre las necesidades de los menores y
los programas que se les ofrecan.
Desde el icbf atiende a menores desvinculados. En
la Operacin Berln puso al descubierto la precariedad de la oferta institucional y la necesidad de desarrollar
un programa especializado de atencin y proteccin.
En abril de se cre el Grupo Interno de Trabajo para la atencin a vctimas del conicto armado y se inici el
programa especializado con el n de apoyar el proceso de
consolidacin de la ruta de vida de los jvenes por fuera del
conicto armado (icbf: ). El nfasis del programa ha
sido la integracin en la vida familiar, social, cultural y productiva, a partir de tres componentes: el teraputico, el jurdico y el pedaggico.
La denicin de los menores como vctimas de la violencia poltica es un avance importante, aclarando de paso
que no se trata de menores infractores o en situacin de
abandono. Otros avances son la condicin de igualdad que
se establece entre menores desvinculados de las organizaciones guerrilleras y de los grupos de autodefensa, y la prohibicin de involucrarlos en labores de inteligencia. Sin
embargo, las normas tienen zonas grises, a saber:
El carcter de vctima de la violencia poltica que se
atribuye al guerrillero o al paramilitar menor de edad (y que
consagra la ley de ), parecera dejar sin proteccin
a quien padezca los actos incluso actos atroces del menor en cuestin. Esta lectura da pie a contramedidas como
la de reducir la edad de responsabilidad penal ya formulada por el gobierno actual en contrava de los tratados
internacionales (en especial, el de la Corte Penal Internacional y Protocolo facultativo de la convencin de los nios) y en contrava de la ciencia jurdica.
Ms exacto habra sido establecer que el menor vinculado a un grupo armado es en efecto vctima pero no de la
vaga violencia poltica, sino de un delito precisamente denido por derecho penal: el delito de reclutamiento ilcito o
forzado. Este ilcito est prohibido por el Convenio de
la oit, la Convencin de los Nios (ley de ) y su Protocolo facultativo (proyecto de ley de ); el artculo
del Estatuto de la Corte Penal Internacional lo tipica como
delito.
En sentido contrario, la nueva norma viene a ser demasiado restrictiva, pues slo quienes participen en hostilidades son considerados vctimas. Entonces, cul sera la
ruta jurdica de un menor que ha participado en la vigilancia de secuestrados, o bien, cuya vinculacin al actor armado ha consistido en tareas de apoyo, logstica o ranchera?
La tercera zona gris se relaciona con los menores vinculados en calidad de milicianos: cul es su condicin jurdica y qu tratamiento han de recibir?
La cuarta se reere a las diferencias establecidas entre
las modalidades de salida y sus implicaciones para acceder
a los benecios. No es para nada claro cul ha de ser la ruta
253
254
Los lineamientos cobijan al conjunto de hogares transitorios, centros de atencin especializada y casas juveniles,
entidades que integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Las nuevas normas abarcan las tres etapas del proceso ingreso, permanencia y egreso y se reeren a cuatro
reas: vida y supervivencia, desarrollo, participacin y proteccin.
El sistema atiende a los menores desvinculados a ttulo
temporal y sustitutivo. Por otra parte, el Instituto desarrolla
estrategias necesarias para que la red propia y adoptiva de
soporte familiar y social pueda reasumir las funciones de
garanta de derechos que les corresponden ().
A grandes rasgos, el proceso de reinsercin del menor
desvinculado consta de dos etapas (Cuadro .):
La recepcin por parte del icbf y su ubicacin en uno
de dos hogares transitorios, entre los cuales disponen de
cupos. El Instituto aporta un monto cercano a los mil
pesos por cada nio. El tiempo mximo de permanencia es
de das en modalidad de internado. Los hogares deben
brindar atencin integral y realizar un prediagnstico sobre
el menor, como insumo bsico para el plan de intervencin.
La ubicacin en un Centro de Atencin Especializada
(cae). En la actualidad operan nueve centros con un promedio de veinte cupos cada uno. El icbf les transere cerca de
mil pesos por menor atendido. El tiempo de permanencia en este Centro no puede superar los ocho meses. Los
casos excepcionales deben ser argumentados por el cae ante
el icbf. Los cae brindan atencin integral y apoyan la construccin de rutas de vida para el menor desvinculado, vale
decir, para su reingreso a la sociedad con perspectiva de
futuro.
La reinsercin ubica a la poblacin desvinculada en el
medio social y comunitario. Se trabaja a partir de dos modalidades: reintegro familiar, y casas juveniles para quienes no
cuentan con soporte familiar. En la actualidad existen cinco
casas que ofrecen cupos para quienes se desvinculan y en
el proceso alcanzan la mayora de edad. El icbf aporta unos
mil pesos por cada joven. Las casas son responsables
de adelantar procesos de insercin en las reas educativa,
cultural, deportiva, recreativa, productiva, laboral y familiar.
Adicionalmente, el icbf lleva a cabo acciones dentro de
las unidades primarias de vinculacin social como la familia, los grupos de pares y las redes comunitarias e institucionales. Tales acciones estn encaminadas a proteger la pobla-
255
c. Identicacin
Es necesario evaluar el modelo de atencin de manera integral y en cada una de sus etapas. El tema del internado merece consideracin especial: Para cules tipos de menores es
adecuado? Conviene en algunas etapas del proceso y en
otras no?
El modelo no debe reproducir pautas autoritarias, sino
promover la participacin del desvinculado en decisiones
que le afectan, ayudarle a desaprender la violencia y a construir su autonoma. Es preciso cambiar de paradigma: los
menores desvinculados no son slo objeto de atencin, sino
tambin y sobretodo sujetos de derechos. La atencin debe
empezar de manera individualizada y, luego s, avanzar en el
trabajo grupal. El componente sicosocial necesita ms nfasis y personal mejor calicado.
El modelo debe favorecer los encuentros familiares y la
reunicacin. Se debe contactar a las familias, considerar
sus condiciones e ir forjando un retorno que retenga y no
que expulse. Tambin debe contemplar estrategias de aceptacin del menor desmovilizado y su familia en sus entornos
comunitario, social y econmico (Recuadro .).
No menos, hay que integrar mejor las orientaciones y las
prcticas que utilizan hogares transitorios, centros de atencin especializada y casas juveniles para lograr la continuidad del proceso.
Segn la Defensora del Pueblo, nueve de cada diez desvinculados carecen de registro civil y tarjeta de identidad, o de
cdula de ciudadana y libreta militar. La falta de tales documentos afecta el goce de derechos bsicos, como decir el
nombre, la nacionalidad o el acceso a salud y educacin. En
consecuencia, el icbf y la Registradura deben trabajar juntos para la rpida expedicin de tales documentos.
d. Desmilitarizacin denitiva del desvinculado
En Colombia no existe la objecin de conciencia al servicio
militar, y slo se admiten como excepciones la pertenencia
a ciertos grupos tnicos o las incapacidades fsicas o mentales. Pues bien: tambin los jvenes desvinculados del conicto deberan quedar exentos del servicio militar obligatorio, que en su caso podra sustituirse por un servicio social.
De otra parte, la fuerza pblica habra de abstenerse de
involucrar a menores de edad en las llamadas acciones cvico-militares: el reclutamiento de nios, nias y jvenes, as
sea en funciones de carcter administrativo, cvico o recreacional, pone en peligro su vida e integridad fsica, en la medida en que los convierte en blancos militares (Coalicin
contra la Vinculacin de Nios, Nias y Jvenes al Conicto Armado en Colombia, b).
e. Fortalecer el programa del icbf
256
f. El modelo de atencin
RECUADRO 10.5
deben graduarse en funcin del objetivo principal, vale decir, de su insercin a una vida pacca, responsable, productiva y feliz. Experiencias como la de Expoferia en Medelln
o la de la oim con menores indgenas (Recuadro .) son
ejemplos alentadores de cmo lograrlo.
h. Reinsercin sostenible
257
RECUADRO 10.6
Referencias bibliogrficas
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Bogot, Comando General de las Fuerzas MilitaresMinisterio de Defensa.
259
260
Captulo 11
Para no ir a la guerra:
prevencin del
reclutamiento
261
Agradecimientos
Colaboracin: Gonzalo Agudelo, Amalia Erazo, Mauricio
Perfetti y Mara Eugenia Ramrez.
262
Pgina anterior: Foto 11.1 Menor en las filas de la guerrilla Foto: dgar Domnguez.
263
264
situacin es frecuente en las llamadas zonas histricas, ocupadas y controladas por organizaciones guerrilleras.
5. Zonas de resonancia cultural. Los reclutas con frecuencia provienen de zonas de colonizacin o expansin de la
frontera agrcola. Regiones con escasa presencia estatal y
control prolongado por parte de los alzados en armas, quienes han adoptado culturas de resistencia y oposicin (recurdese del Captulo 2) que sirven de referente a los adolescentes y los jvenes.
6. Zonas de cultivos ilcitos. Aunque el estimativo es muy
crudo, podra haber unos 200 mil jvenes y nios vinculados a la siembra, procesamiento y mercadeo de narcticos.
El amparo que los grupos armados le brindan a esta industria la sombrilla de ilegalidad, como dir el Captulo 13
permite pasar fcilmente de raspachn a militante de la
organizacin armada.
7. Origen geogrco. Cerca del 90% de los reclutamientos tiene lugar en zonas rurales. Los municipios cercados o
aislados por el conicto reportan mayores ndices de reclutamiento; ms especcamente, el reclutamiento de nios,
nias y jvenes se efecta en cerca de sesenta municipios y
veredas ubicadas en su mayora en la zona rural, pertenecientes a veinte departamentos del pas, en especial Meta,
Putumayo y Tolima (Defensora del PuebloUnicef, 2002).
8. Marginalidad social. Existen coincidencias signicativas entre las zonas de mayor ndice de reclutamiento y situaciones socioeconmicas precarias. Necesidades bsicas
insatisfechas, condiciones de pobreza, desempleo y acceso
restringido al sistema educativo son tpicas de los municipios con ms alto riesgo (Cuadro 11.1).
9. Servicio militar. Los hombres recin egresados del servicio militar presentan muy alto riesgo porque no hay que
invertir en su entrenamiento, suelen carecer de empleo u
oportunidades, y a veces conservan odios hacia un bando.
Esto facilita su ingreso a los grupos armados (principalmente
a las autodefensas) donde esperan hallar seguridad, ingresos o reconocimiento.
10. Especicidad de lo urbano. Todo lo anterior se presenta tanto en el medio rural como en ambientes urbanos.
Sin embargo, en las ciudades se agrega la mezcla del conicto armado con la violencia ordinaria. Adolescentes o nios agrupados en pandillas, bandas y milicias que operan
en territorios denidos se conectan con los alzados en armas y les ofrecen servicios criminales.
11. Ideologa. Otro tipo de vinculacin se da entre los jvenes universitarios con aspiraciones de cambio social y con
tendencias polticas de izquierda. En el caso de las Farc, el
joven podra ingresar a las milicias populares o a las bolivarianas; la principal diferencia entre ambas reside en el
grado de compromiso que asumen. Las milicias bolivarianas
tienen una mayor formacin poltica y militar y por tiempos
comparten la vida guerrillera, en tanto las milicias populares tienen un carcter ms temporal (Ferro, 2002: 55).
Cuadro 11.1 Zonas de reclutamiento
procedencia de los nios(as) por departamentos
Departamentos
Nmero de nios/as
desvinculados (muestra)
No contestan
2,33
Caquet
3,49
Tolima
10,47
Arauca
4,65
Putumayo
11
12,76
Antioquia
2,33
Meta
19
22,09
Santander
1,16
Guaviare
5,81
Cauca
8,14
Cesar
3,49
Cundinamarca
3,49
Guaina
1,16
Norte de Santander
5,81
Nario
5,81
Vichada
1,16
Quindo
1,16
Magdalena
1,16
Bolvar
1,16
Huila
1,16
Valle
1,16
Total
86
100
Recuadro 11.1.
llamados cdigos de convivencia impuestos por el ocupante, aquellas que fueron despojadas o abandonaron sus
bienes por obra de la fuerza o del temor. Este hervidero de
odios es el caldo donde por dcadas se ha estado y se sigue
cocinando la mal llamada guerra de Colombia.
265
3. Recomendaciones
En cuanto a vctimas de la violencia domstica, lo primero es romper el silencio. Las mujeres, los nios y la comunidad necesitan entender que el maltrato fsico o sicolgico
y el abuso sexual son violaciones de derechos bsicos que
deben ser denunciadas, y que las autoridades tienen el deber
de castigarlas o evitarlas. El sistema educativo, las guarderas,
los centros comunales, las asociaciones cvicas y los medios
de comunicacin masiva o comunitaria deben usarse para
ensear los derechos y las normas, estimular el necesario cambio de actitudes y valores, y ayudar a replicar experiencias
como aquella que describe el Recuadro 11.2.
Los colegios y escuelas, en particular, deben incluir en
su currculo el tema de la violencia domstica y cmo prevenirla; los docentes y directivos deben aprender a identicar
las vctimas e iniciar los correctivos necesarios; los estudiantes deben conocer sus derechos y aprender a defenderlos,
con instrucciones claras sobre cundo, cmo y dnde interponer las denuncias pertinentes.
Haz Paz debe retomar su enfoque genuinamente multisectorial, con el icbf, los ministerios de educacin y de proteccin social, los consejos territoriales de poltica social y
los subcomits de infancia en un papel mucho ms activo.
Y aunque el programa qued incluido en el Plan de Desarrollo 2002-2006, necesita ser destacado como una verdadera prioridad y asignarle recursos ms cuantiosos.
En cuanto a vctimas de la violencia poltica, en realidad tendramos que repetir aqu las recomendaciones todas del presente Informe: para acabar con aquel semillero de odios habra que extinguir el virus que lo alimenta.
Pero as y todo es til destacar el punto de que las personas desplazadas por una organizacin armada son especialmente vulnerables a los intentos de reclutamiento por
parte del grupo opuesto; por tanto los programas para esta
poblacin deben incluir capacitacin de los funcionarios
y sistemas de alerta temprana que permitan frustrar esos
intentos.
A
Compromisos vinculantes
Derechos
Horizontalidad
Polticas pblicas
Sociedad civil y esfera privada como instancias constitutivas de las relaciones sociales
Inversin en instituciones y prcticas
culturales para el desarrollo
Descentralizacin
Intersectorial
Familias
Participacin
Programas desde la demanda
266
Mecanismos
Desencadenar procesos de cambio cultural e institucional
en pro de la resolucin pacfica de conflictos
Afianzar y reforzar patrones no sustentados en la fuerza
y supremaca, sino en el afecto y la responsabilidad
Prevenir la presencia de factores conexos a la violencia intrafamiliar
como el consumo de alcohol y sustancias sicotrpicas
Realizar un proceso de difusin de la poltica
Propiciar a travs del arte y la cultura espacios de reflexin frente a los
efectos del uso de la violencia como forma de resolucin de los conflictos
familiares
267
Recuadro 11.2
268
dad1. Segn la Encuesta Nacional de Hogares (2001), 57% padres no le ven utilidad a lo aprendido; ii) la distancia a la
de los jvenes campesinos entre 16 y 17 aos no asisten a la escuela, la jornada escolar y la metodologa de enseanza
escuela; un porcentaje y rango de edad que preocupan, pues hacen difcil que el joven o la joven realicen sus tareas tradicombinan dos factores crticos para el reclutamiento.
cionales dentro del hogar, y iii) los valores que transmite la
Para el conjunto del sistema escolar, la tasa de desercin escuela no concuerdan muy bien con la cultura campesina.
en primer grado es 18%, pero el guarismo es mayor en los
planteles pblicos y en las zonas rurales; en estas ltimas, la La escuela, productora de violencia
desercin antes de tercer grado llega a 35%. Ahora bien: los La escuela no escapa a la espiral de violencia. En ciertas zodepartamentos con ms alto ndice de abandono escolar son nas acta como productora y reproductora del conicto.
tambin aquellos con ms altos ndices de reclutamiento; Maestros y alumnos practican e internalizan patrones de
ms an: 62% de los menores desvinculados del conicto conducta como negar al otro, hacer justicia por mano prohaban desertado del sistema educativo2.
pia o usar la fuerza para dirimir conictos. En muchos caPese a que 28% de nuestros jvenes viven en el campo, 95% de las La escuela no escapa de la espiral de violencia. En ciertas
escuelas secundarias se encuentran zonas acta como productora y reproductora del conflicto.
en la ciudad. De acuerdo con el Sis- Maestros y alumnos practican patrones de conducta como
tema de indicadores sociodemogr- negar al otro, hacer justicia por mano propia o usar la fuercos (Sisd) para Colombia, la po- za para dirimir conflictos.
blacin rural entre 14 y 17 aos que
no hace nada es decir, que no est en el sistema educativo sos se mantiene la idea de que la letra con sangre entra; se
ni en el mercado laboral aument en 19% entre 1996 y perpetan las relaciones autoritarias, se maltrata al alumno
1999 (Sisd, 19993).
y se le castra el anhelo de ser diferente.
El atraso rural en la secundaria es grave. Obedece a la
escasez de cupos y a factores como el aislamiento, la falta de La escuela, teatro de la guerra
vas y medios de transporte, la pobreza de las familias, la En muchas zonas rurales, tanto como en ciertas comunas o
necesidad de generar ingresos por parte de los jvenes y la barrios urbanos, la escuela no est blindada contra los ardinmica del conicto.
mados. Las aulas sirven de retaguardia, zona de descanso, o
de almacenamiento de municiones; los intervalos entre cla Calidad y pertinencia
se y clase se usan para entrenar o para reclutar; maestros y
La calidad de los planteles pblicos deja mucho que de- estudiantes son vigilados de continuo, y se promueve el
sear: en 1999, 56% de ellos fue calicado por el Icfes como enfrentamiento entre compaeros enlistados por distintos
de bajo rendimiento (Galiano, 2000). El currculo no se bandos. La escuela es un escenario ms dentro de aquella
adecua bien a las necesidades o expectativas del usuario: lgica de territorializacin por el terror que describi el
36% de los estudiantes rurales que abandonan la escuela Captulo 3.
atribuyen su decisin a la falta de inters en el estudio y a la
necesidad de trabajar (Galiano, 2000: 22). Existe una rup- Situacin del maestro rural
tura entre la escuela y su entorno campesino, que Perfetti Los docentes participan en el conicto de cuatro modos
(2001) explica en funcin de tres factores: i) el currculo no principales. El primero, cuando reproducen patrones de
se adapta a las necesidades del campo, y as el nio y sus conducta violenta o autoritaria. El segundo, cuando reclutan
269
alumnos para las organizaciones armadas. El tercero cuando son apticos, porque la docencia no era su opcin profesional, o porque la plaza rural no fue una escogencia sino
una orden y a veces un castigo. El cuarto y el nico encomiable cuando intenta impedir la injerencia de los armados en el aula, pero entonces se ve abocado a amenazas, a la
huida o a la muerte.
Despus de tantas dcadas en conicto, la maestra o
maestro rural no recibe informacin ni adiestramiento alguno que le ayude a vivir y ayudar a sus alumnos a vivir en
medio de esta guerra. El sistema educativo lo abandona a
sus propios medios y ni siquiera le brinda compensaciones
o estmulos para cumplir mejor una tarea ingrata.
b. Alternativas
La educacin por supuesto necesita mejorar en todo el pas,
pero por razn del conicto debe darse prioridad a las zonas con mayor riesgo de reclutamiento por parte de los actores armados. Los siguientes son programas y recomendaciones en relacin con los cinco problemas mencionados.
270
Cobertura y permanencia
El Plan de Desarrollo 2002-2006 aspira a crear 1,5 millones
de cupos en educacin bsica, de los cuales 60 mil seran rurales. Esta cifra representa apenas 4,5% de la meta y no disminuye sino que ahonda la brecha entre la educacin urbana
y la rural. Se requiere pues de un esfuerzo adicional y un aumento signicativo en el nmero de cupos, quizs con cargo
al Fondo Nacional de Regalas (fnr) y quiz apelando a la
reasignacin prevista en el proyecto de referendo en curso,
para atender primeramente el dcit de secundaria rural en
las zonas que reportan altos ndices de reclutamiento.
De otro lado, el Proyecto de educacin para el sector rural
Plan estratgico del Ministerio de Educacin Nacional
(men) tiene como meta ampliar la cobertura en 176 mil
cupos de preescolar y bsica en 94 municipios de diez departamentos. Se recomienda cruzar tales zonas con las de
mayor reclutamiento para asignar los fondos prioritarios.
El gobierno nacional debe apoyar el proyecto, particularmente en el departamento de Putumayo y la regin del macizo colombiano, por ser reas de alto reclutamiento.
Deben continuar los esfuerzos departamentales de reorganizacin del sector educativo que buscan aumentar la
Recuadro 11.3
271
272
Foto 11.2 La participacin de nios en el conflicto puede disminuir ampliando la cobertura y la calidad educativa en zonas con alto ndice de reclutamiento.
servicios verdes, ecoturismo, agricultura orgnica, actividades forestales y similares, tanto como integrar la enseanza
con la prctica laboral mediante proyectos demostrativos.
No menos importante, los modelos pedaggicos deberan ocuparse de estrategias y herramientas de resistencia
civil ante los grupos armados, opciones para resguardar las
aulas del conicto, y formacin de competencias cvicas,
democrticas y ciudadanas.
La escuela, productora de violencia
Transformar pedagogas no es cosa fcil, menos an cuando estn ancladas en relaciones autoritarias; se trata de hacer democracia en el aula y desde el aula, para lo cual hay
que cambiar actitudes y ensear los derechos, los deberes y
los medios que tiene cada cual en el proceso de construir
nacin y Estado. La escuela debe ensear a convivir siendo
distintos (Recuadro 18.2) y la educacin para la paz debe
entenderse como una estrategia de prevencin y reconciliacin (el Captulo 18 ahondar sobre este asunto).
El Ministerio de Educacin, la Defensora del Pueblo y
las personeras deben establecer un sistema de alertas tempranas para detectar prcticas pedaggicas basadas en aquello de que la letra con sangre entra. Las evaluaciones del
docente que prev la ley 715 deberan incluir competencias
democrticas y ciudadanas. Cuando existan indicios de que
el maestro vulnera los derechos de sus alumnos, hay que
adelantar la investigacin e imponer sanciones ejemplarizantes.
La ley general de educacin contempla dos guras de
participacin democrtica: el gobierno escolar y el manual
de convivencia. Ambas tendran que ser estimuladas. El gobierno escolar, como un espacio de deliberacin y desarrollo de autonomas. Los manuales de convivencia deben ser
elaborados entre alumnos, docentes y comunidad; este proceso, para zonas en conicto, puede hacer que la escuela se
convierta en constructora de paz, y su papel por eso debe
reforzarse dentro de la estrategia fortalecimiento de la convivencia y los valores del Plan de Desarrollo.
La escuela, teatro del conicto
Proteger las escuelas urbanas y rurales de la intromisin de
los grupos armados es parte de la ampliacin del campo
humanitario examinada en el Captulo 8. Precisemos ahora
que los actos o acuerdos deberan cobijar al plantel educa-
273
274
Municipio
Medelln, Caldas, La Estrella, Sabaneta, Itagui, Envigado, Bello, Giradota, Capacabana y Barbosa
Barranquilla, Soledad y Malambo
Bolvar
Cartagena
Caldas
Manizales y Villamara
Cundinamarca
Santander
Valle del Cauca
Bogot y Soacha
Bucaramanga, Floridablanca, Girn y Piedecuesta
Cali y Yumbo
Fuente: Programa Presidencial Colombia Joven, Jvenes en Accin.
El tercer objetivo del Plan contiene la estrategia de manejo social del campo. Tambin aqu los jvenes en riesgo
deberan tener prelacin en los programas de: i) minicadenas
productivas con nichos especializados, ii) acceso a los factores productivos y nancieros, y iii) microempresas rurales.
El cuarto objetivo del Plan contiene el programa consolidacin de un sistema de informacin territorial sobre
temas econmicos, sociales, nancieros, ambientales y geogrcos. Se recomienda incorporar a este Sistema un componente sobre los territorios en conicto, su dinmica y, en
especial, los factores de riesgo de reclutamiento y estimativo
de esta prctica, diferenciada por rangos de edad.
Plan Colombia Jvenes en Accin
La poblacin objetivo del programa Jvenes en Accin son
aquellos entre 18 y 25 aos de los estratos 1 y 2. El programa
se adelanta en 24 municipios de siete departamentos (Cuadro 11.4). Jvenes en Accin brinda formacin vocacional
en ocios semicalicados. Promueve la diversicacin y mejora de la oferta de capacitacin, y el acercamiento al entorno empresarial. Realiza alianzas con empresas e indaga sus
tendencias ocupacionales, disponibilidad de cupos para
prcticas laborales y ofertas de empleo.
Se recomienda incluir las zonas de alto riesgo de reclutamiento dentro de la cobertura del programa. Revisar las reas
de formacin ocupacional y ampliar la oferta de capacitacin en actividades rurales. As mismo, aunar los esfuerzos
de Jvenes en Accin con los programas de capacitacin
275
En Medelln
Empresarios comprometidos con oportunidades
para jvenes desvinculados*
La pobreza y los bajos niveles de escolaridad en algunas
comunas de Medelln son caldo de cultivo para el reclutamiento de jvenes por parte de los grupos armados ilegales. Es por ello que un grupo de empresarios se empe en
ofrecer a varios de esos jvenes alternativas diferentes de
vida, que rompan con la frustracin cotidiana y con la desesperanza.
En el marco del Programa de jvenes desvinculados del
conicto armado de la oim, icbf y con recursos de la aid,
estos lderes han abierto la puerta de sus empresas a 25 jvenes considerados como poblacin en alto riesgo de ser
reclutada por las organizaciones armadas.
Los empresarios proveen capacitacin y desarrollo de
competencias generales y especcas para atender los requerimientos del sector de ferias y eventos. Ellos mismos
seleccionaron a los jvenes, los estn formando y han empezado a emplearlos en prcticas laborales. Se basan en el
principio de cooperar con la competencia en la bsqueda
de un objetivo comn: en este caso la construccin de futuro para la juventud antioquea.
* Empresarios antioqueos y el programa de jvenes desvinculados
del conflicto armado de la OIM, ICBF, AID.
En primer lugar, las administraciones municipales deben y pueden prestar ms atencin al riesgo de reclutamiento, fortaleciendo en consecuencia los programas productivos para jvenes de sectores marginales. Se recomienda
adecuar y replicar experiencias como la de Misin Bogot,
una de cuyas acciones es formar como guardianes cvicos
a habitantes de la calle y en la calle.
Los municipios tambin pueden crear fondos de capital
semilla y de capital riesgo, con ventanillas que atiendan las
microempresas constituidas por jvenes en riesgo; las cmaras de comercio y el Fomipyme podran aportar recursos y asistencia tcnica.
No menos, podra explorarse la viabilidad jurdica de
acuerdos municipales, mediante los cuales las empresas de
prestacin de servicios conformadas por jvenes en alto riesgo tengan un trato preferencial en la contratacin pblica
distrital, municipal o local por un determinado tiempo.
En segundo lugar es posible enfocar los programas de
orden nacional hacia las localidades o comunas que reportan un mayor reclutamiento. La capacitacin que brinda
Jvenes en Accin, las pasantas de trabajo en empresas privadas y el apoyo a microempresas podran entonces dirigirse ms especcamente hacia esos barrios o comunas.
En tercer lugar se recomienda que Colombia Joven propicie un espacio de encuentro e intercambio de experiencias productivas y exitosas entre jvenes en alto riesgo de
reclutamiento. Escenarios como Expocamello deben transformarse en ferias laborales policlasistas y multimodales.
En cuarto lugar habra que sensibilizar al mundo empresarial respecto del problema y del papel que le cabe en
darle solucin, al hacer del empleo de jvenes en riesgo una
cuestin prioritaria (Recuadro 11.4).
Por ltimo, podra integrarse una mesa de trabajo permanente entre el Estado y la empresa privada para abrir fuentes de empleo e ingreso a los jvenes en riesgo; la vinculacin de supertiendas, cadenas de mercado e industrias que
demandan gran cantidad de insumos es un tipo de experiencia ya probado en diversos pases y contextos.
Recuadro 11.5
277
278
Esta seccin se ocupa de la presencia de nios, adolescentes y jvenes en la formulacin de polticas y los espacios de
participacin. En los primeros prrafos se argumenta que existe una
Las entidades territoriales, de la mano de la nacin, deben defalla de reconocimiento de la podicar ms atencin y recursos a la construccin, dotacin,
blacin joven y en especial del
mantenimiento y operacin de escenarios y eventos ldicos,
deportivos y artsticos donde los nios ocupen su tiempo libre. joven campesino al formular las
polticas del pas. En los prrafos
nicipios con altos ndices de reclutamiento (Recuadro 11.5). subsiguientes se esbozan algunas ideas que ayudaran a coLa inversin del Estado en recreacin y deporte debe rregir esta ceguera.
aumentar en cuanta sustancial. Sera til efectuar conveLa Constitucin de 1991 consagr los derechos de los
nios con la empresa privada para que patrocine semilleros menores de manera bien explcita. El artculo 44 establece
deportivos, o bien un programa de adopcin de jvenes que tales derechos prevalecen sobre los de otros sectores,
en riesgo por parte de sectores privilegiados de la sociedad. y el artculo 45 garantiza la participacin de los jvenes en
Los clubes juveniles del icbf deben ser fortalecidos. Hay aquellos organismos que tengan a su cargo la proteccin, eduque aclarar sus objetivos y sus condiciones de operacin, cacin y progreso de la juventud. El artculo 103 aade que
ampliar su cobertura hacia las reas rurales e incluir estrate- las asociaciones juveniles pueden hacer presencia en las insgias ldicas y pedaggicas para la prevencin del recluta- tancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de
miento. Los recursos para los clubes deben garantizarse a la gestin pblica.
travs del Sistema Nacional de Convivencia. El Instituto y
A la fecha, sin embargo, no se ha expedido una ley genelas entidades territoriales deben coordinar mejor sus accio- ral de infancia que recoja los postulados de la Carta y se
nes en esta materia, siguiendo patrones como el descrito ponga a tono con los ms recientes acuerdos internacionapor el Recuadro 11.6.
les. En cuanto a la juventud, la ley 375 de 1997 se ocup de
Recuadro 11.6
establecer el marco institucional y de sealar algunas directrices de poltica para la poblacin entre 14 y 25 aos de
edad. La ley declara que el Estado garantizar el derecho de
los jvenes a aprovechar creativamente el tiempo libre, a la
educacin, a la cultura y al desarrollo autnomo de su personalidad. Establece garantas para su participacin y representacin, ja responsabilidades institucionales y seala fuentes de nanciamiento.
Los jvenes que participan en los talleres tienen un espacio de reexin para reconocer las prcticas tradicionales de
sus races y valorar nuevamente la riqueza de sus culturas. Este
espacio les ha permitido fortalecer su sentido de pertenencia
y su adhesin a los valores tradicionales, con lo cual se alejan
cada vez ms de las presiones o invitaciones de los grupos armados en conicto:
Soamos con la paz y no sabamos cmo trabajar por ella.
Ahora somos gestores de paz y sabemos que para lograr ese
sueo es necesario rescatar nuestra riqueza e identidad como
cultura afro, por que si t conoces tu historia y cuidas tu cultura, tu territorio, vas a encontrar tu identidad, tu forma de
pensar y no te vas a dejar inuenciar por los grupos armados
que quieren sacarte de tu cultura para meterte en el conicto, segn el testimonio de una joven afrocolombiana.
Nuestra percepcin es que con todo este proceso que se
ha venido construyendo con la Coalicin, los jvenes hemos
ido fortaleciendo las luchas que nuestros mayores han ido hilando. Nosotros venimos de la madre tierra, y ahora tenemos
claro que si no seguimos en lo que estamos haciendo con nuestro pueblo, pues esto se nos va abajo, ya que los actores externos nos estn haciendo mucho dao, sin escuchar el llamado
que nuestros mayores hacen hacia la reconciliacin. Nosotros
los jvenes nos comprometemos a escuchar el llamado de nuestros mayores, para mantenernos fuera del inujo de los actores externos que nos presionan y para lograr el equilibrio que
necesita nuestra madre tierra, de acuerdo con el testimonio
de un joven indgena.
279
der de transformacin sobre su vida, limitada a eventos efmeros y de poca consecuencia en el mundo de lo pblico,
integrada al gobierno pero incapaz de gobernar, a la espera
de que llegue la edad adulta.
Colombia est pues en mora de adoptar una poltica slida sobre niez y juventud. Se tratara de una ley que desarrolle los artculos 44, 45 y 103 de la Constitucin, as como
los instrumentos internacionales referentes a los nios y los
jvenes. Tambin conviene crear la jurisdiccin de infancia
y un ente rector de la poltica de niez y juventud.
La Comisin Intersectorial de Poltica, integrada por el
icbf, la Consejera Presidencial de Poltica Social, la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo,
con el concurso de la academia, la sociedad civil organizada
y el programa presidencial Colombia Joven, deberan elaborar el proyecto del texto legislativo.
Al suscribir la declaracin de Naciones Unidas titulada
Un mundo apropiado para los nios, de mayo de 2002, el
Estado colombiano de hecho qued comprometido a adoptar dicha poltica. La declaracin subraya el carcter prioritario de la atencin a la infancia, dispone de un aumento de
la inversin pblica en su benecio, manda aumentar las
oportunidades educativas y defender a los nios de la violencia, la guerra y la explotacin.
Los municipios que destinen recursos a la proteccin
efectiva de los grupos en riesgo deberan ser premiados con
fondos adicionales por parte de la nacin. El elaborara
los indicadores y hara el seguimiento de logros. Las acciones dirigidas a la franja de entre 7 y 14 aos quiz podran
280
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Presidencia de la RepblicaDepartamento Nacional de Planeacin ( ), Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006:
Hacia un Estado comunitario.
281
Captulo 12
Desfinanciar la guerra:
blindaje de rentas
Agradecimientos
Colaboracin: capitn Esteban Arias, d
gar Catao, Jorge Gaviria, Csar Gonzlez Muoz, Alexandra Guqueta,
Juan Felipe Laverde, Astrid Martnez, Carlos Miguel Ortiz, Juan Camilo Restrepo, Andrs Soto y Rodolfo Uribe.
Pgina anterior: Foto 12.1 Decomiso de una tonelada de cocana en La Dorada, Caldas Foto: John W. Vizcano/ El Tiempo.
ELN
Total aproximado
204
(**)
204
41,9
Extorsin
96
59
155
31,8
Secuestro
32
74
106
21,8
Otros (*)
10
11
21
4,3
342
144
486
Total
100
285
noma legal. Tanto las autodefensas como las guerrillas parecen manejar un portafolio diversicado y sujeto a muy poca
gestin de costos. Esto se ve en el hecho de que las ganancias de una nueva actividad, ms que sustituir otras fuentes
de ingreso, constituyen rentas adicionales, como corresponde a organizaciones militares en expansin.
B. Rentas extorsivas
1. Secuestro extorsivo de carcter econmico
a. Diagnstico
El secuestro es un horror moral y al mismo tiempo una prspera industria. Las estimaciones ms conservadoras sealan que unas diez mil personas son secuestradas cada ao
en el mundo. Sin embargo, algunos sostienen que los secuestros pueden llegar a los veinte o treinta mil anuales si se
consideran todos los raptos no reportados y los que duran
slo unas horas, conocidos como secuestros express.
De acuerdo con la teora econmica del crimen, el secuestro es un delito muy rentable: el valor obtenido suele ser exhorbitante, los costos del acto son bajos y el rendimiento es
mayor que el de otras actividades ilegales. De otra parte,
pese al aumento legal de las penas, la probabilidad de conde-
Fuente: Fondelibertad.
1. Segn informes periodsticos citados por Rubio (2001), todos los ingresos obtenidos por las Farc por cuenta del gramaje en las zonas de cultivos ilcitos
286
giones. Los actores armados y en especial la guerrilla valoraran as la eciencia tributaria que resulta de un impuesto
aleatorio que como el secuestro no est sujeto a contraprestacin distinta de los gastos asociados con la alimentacin y
cuidado del secuestrado.
El Cuadro . muestra cmo dos terceras partes de los
secuestros se deben a la guerrilla. Este delito ha sido ms
importante dentro de las nanzas del eln; sin embargo, los
casos perpetrados por este grupo disminuyeron % en
, mientras las Farc cuya participacin en secuestros
polticos y de miembros de la fuerza pblica es mayor y la
delincuencia comn aumentaron sus acciones en % y %
respectivamente Las autodefensas, de su lado, disminuyeron los secuestros en % durante el ao (Grco .).
Cuadro 12.2 Autores de secuestro 2002
AUTORES
CASOS
Farc
943
31,58
ELN
777
26,02
Sin establecer
526
17,62
Delincuencia comn
441
14,77
Autodefensas
183
6,13
ERP
64
2,14
EPL
35
1,17
ERG
17
0,57
Fuente: Fondelibertad.
La ley de , conocida como ley antisecuestro y primera ley surgida de la iniciativa popular, se inspir en la experiencia italiana y quiso quitarle rentabilidad al secuestro:
endurecimiento de penas (mayor costo) y menor probabilidad de cobrar el rescate (menor benecio). Para el segundo
efecto, la ley ordenaba:
Vigilancia administrativa por parte del Fiscal General
de la Nacin, o su delegado, de los bienes del secuestrado,
as como los de su cnyuge, compaera o compaero permanente, y parientes dentro del tercer grado de consanguini-
2. Informes periodsticos citados por Rubio (2001) sealan que durante la vigencia de la zona de despeje las Farc debieron montar una oficina de quejas y
reclamos para tramitar entre cuarenta y sesenta asuntos diarios relacionados con pagos de deudas, problemas familiares, y segundas instancias de casos que ya
haban sido fallados por los jueces ordinarios (Recuadro 2.2)
287
288
Archivo El Tiempo
Foto 12.2 El secuestro extorsivo con fines econmicos y el narcotrfico se han convertido en las principales fuentes de financiacin de los grupos armados ilegales.
289
titucionalidad ms detenido y la bsqueda de medidas alternativas para impedir el pago de nuevos secuestros.
Sanciones a empresas multinacionales. Otra fuente de
pagos son las compaas extranjeras que operan en Colombia, incluso de aseguradoras que amparan el riesgo de secuestros y aun de rmas especializadas en negociar secuestros
(Recuadro .). De acuerdo con Pax Christi, slo catorce
de las doscientas compaas europeas que trabajan en Colombia respondieron una encuesta sobre las condiciones
reales de su trabajo en el pas. Ninguna de las catorce quiso
hablar sobre el pago de extorsiones. Como dijera un alto
ejecutivo: Para una empresa, el secuestro de uno de sus
empleados es una tragedia enorme y aunque ocialmente
no pagar ser siempre la primera opcin, la mayora de las
veces cedemos pues no queremos correr con la responsabilidad de jams volver a ver a nuestros trabajadores (http://
www.mindefensa.gov.co).
Dado que la Corte declar parcialmente exequibles las normas que sancionan a las empresas que pagan secuestros y a
las aseguradoras que amparan este riesgo (artculos y
de la ley de , y artculo de la ley de ) y dada tambin la indiferencia con que algunas empresas asumen
estas normas, urge que la comunidad internacional ahora
tan sensible al desafo del terrorismo tome medidas frente a
un drama que aunque ms silencioso que el macabro asesinato masivo de civiles, constituye un poderoso factor de deterioro de la seguridad humana y de paso una fuente de nanciacin para seguir perpetrando aquellos otros horrores.
El Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas
podra adoptar una resolucin, complementaria de la Convencin contra la Delincuencia Organizada Transnacional
aprobada en el , que inste a los estados miembros y especialmente a los pases sede de grandes multinacionales a
imponer sanciones drsticas sobre aquellas involucradas en
el pago, aseguramiento de pagos y negociacin de secuestros en Colombia.
A travs de los acuerdos binacionales o multilaterales de
cooperacin judicial, el gobierno colombiano debe adems
buscar que sus socios comerciales adopten medidas en igual
sentido y, en particular, que la Unin Europea adopte un
cdigo de conducta ms severo.
290
No menos, la Secretara del Grupo de Accin Financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales (gafi), debera incorporar al listado de recomendaciones para sus
pases miembros (incluidos los de la ocde), la adopcin de
sanciones contra las empresas que paguen, aseguren pagos
o negocien secuestros.
2. Extorsin
a. Diagnstico
Mientras el secuestro suele ocurrir en ciudades y zonas donde el grupo armado tiene poca capacidad de control, la extorsin es caracterstica de regiones donde su presencia est ms
consolidada, aunque por supuesto las dos actividades no se
excluyen.
Las modalidades de extorsin varan segn el tipo de
actividad econmica. Cuando se aplica al sector ganadero y
agrcola es denominada vacuna y su monto se ja en funcin del tamao y productividad del predio segn resulte
de un censo que efecta el grupo armado.
Cuando la extorsin recae sobre compaas petroleras u
otras grandes empresas, adquiere el carcter de un contrato
de seguridad.
sta es una fuente de jugosas ganancias para
los armados y en especial para el eln, que no se inhibe de
secuestrar aunque invoque cierto moralismo y aun cierta religiosidad para no participar tanto como otros en el comercio de drogas ilcitas.
Existen contratos de seguridad sobre otras actividades
extractivas (oro y carbn), y de servicios (transporte de mercancas y pasajeros). La actividad aurfera paga una tarifa
mensual en funcin del tipo de maquinaria y equipo utilizados, de modo que quien usa retroexcavadoras paga ms que
quien usa dragas o motobombas, y ste a su vez paga ms
que el artesano o barequero. Pero a todos se les cobra, incluso a los tenderos y cantineros de las reas prximas a las explotaciones (Rangel, : ).
En el caso del carbn, los vehculos que lo transportan
cancelan una tarifa de libre circulacin que depende del tamao de la tolva y del nmero de ejes. Incluso hay bases
para pensar que la disminucin del secuestro en departa-
3. Aunque el uso generalizado del trmino aplica tambin para la extorsin sobre la industria y el comercio.
RECUADRO 12.1
momento. Es necesario entonces apelar a herramientas legales paralelas a las del acpite anterior, slo que ac el control est an mejor justicado porque no estamos ante un
estado de necesidad tan claro. El Conase y el Congreso de la
Republica habran pues de evaluar la forma jurdica ms
apropiada para ejercer vigilancia sobre los activos de aquellas personas o empresas donde haya pistas serias de haber
sido sometidas a vacuna o seguro. Esos indicios podran
derivarse de inspecciones que la Superintendencia de Sociedades realice sobre los negocios y empresas asentados
en zonas de muy alto riesgo. La entidad remitira los ms
graves a la Fiscala General de la Nacin, en un mecanismo
comparable al reporte de operaciones sospechosas (ros) que
hoy envan las entidades nancieras a la Superintendencia
Bancaria. Ms an, los ros podran cobijar no slo los ingresos sospechosos de provenir del enriquecimiento ilcito
sino los egresos aparentemente destinados al enriquecimiento ilcito de un tercero.
291
4. De hecho la aprobacin del referendo (ley 796 de 2003) modificado por la sentencia C-551 del 9 de julio de 2003, trasladara el control municipal a la
292
Contralora General.
lamiento geogrco y la mera cercana fsica al actor armado, o de las fallas de gestin y de transparencia que facilitan
la penetracin poltica de aqullos. La guerrilla ha llegado a
presionar a las asambleas departamentales para que erijan
en municipios ciertos poblados bajo su inuencia. Se calcula
que la captura de dineros pblicos locales representa % de
los ingresos de la guerrilla (Echanda, ).
Para evitar que guerrillas y paramilitares capturen los erarios locales mediante contratistas de bolsillo, es necesario establecer una suerte de seguros sobre aquellos dineros. La ley
de haba previsto algunos de estos seguros. La Unidad de Auditora Especial de Orden Pblico del Ministerio
del Interior poda intervenir las entidades territoriales para
evitar la ltracin de fondos pblicos hacia organizaciones
armadas ilegales (artculos y ). Autorizaba tambin la
ley a esa cartera para suspender la ejecucin de los gastos
del ente territorial o el instituto descentralizado sobre el cual
tuviera indicios de desviacin de recursos, luego de una
De nuevo, no se trata de privar de recursos a los habitantes de pequeos poblados por el hecho de ser vctimas de la
violencia; al contrario, se trata de asegurar que estos dineros
se destinen a su desarrollo humano, y no a la nanciacin
de quienes con sus actos niegan ese desarrollo.
Los seguros descritos para las regalas y las transferencias, aunque necesarios, no garantizan que la inversin sea
ptima; slo la participacin organizada de la comunidad
en identicar y seguir las prioridades de gasto puede hacerlo, como diremos en el Captulo .
C. Mercados negros paralelos
293
294
295
AP Photo/Scott Dalton)
Foto 12.3 La guerrilla y los paramilitares han entrado fuerte en el negocio de la herona. En la foto, un indgena guambiano muestra un botn de amapola.
296
ta mundial de esmeraldas, incluyendo los canales no ociales, alcanza %, lo que en habra representado
millones mil kilates. Al tomar un precio promedio de
dlares por kilate, se tendra que el valor de la produccin esmeraldfera en ese slo ao alcanz la enorme cantidad de millones de dlares.
Al contrastar esa suma con el hecho de que los municipios esmeraldferos de Boyac y Cundinamarca tienen niveles de pobreza superiores a los promedios de sus respectivos departamentos, se deduce que, como en el caso del oro,
esta riqueza ha servido para que unos pocos se la apropien
y se conviertan en seores de la guerra con ejrcitos privados que subordinan a la poblacin y sustituyen al Estado.
La violencia en la zona esmeraldera estuvo asociada primero con la accin y luego con la omisin del Estado. El Banco
de la Repblica asumi la administracin de las minas de
Muzo y Coscuez en ; esto alent el desarrollo de la minera clandestina, especialmente durante los aos , pues entre y el Banco logr un manejo adecuado de las
relaciones laborales (Uribe, ; Vergara, ). Cuando,
en , el Banco entrega las minas a particulares, se desata
una oleada de violencia: La retirada del Banco de la zona
esmeraldfera deja a la comunidad librada a sus propias fuerzas, con un botn por repartir y cedindole, de paso, el uso
de la fuerza a particulares (Uribe, : -).
b. Recomendaciones
Tanto la economa del oro como la de las esmeraldas requieren de una mayor presencia reguladora del Estado. La
experiencia internacional seala que medidas como la aplicacin de estrictos regmenes de certicacin sobre el origen de las piedras y metales preciosos reducen la probabilidad de ltracin hacia los grupos armados; tal fue el caso
del rgimen de certicados de origen establecido para Sierra Leona mediante resolucin de del Consejo
de Seguridad de la onu.
El objetivo de dicho rgimen es cerrarle el paso a la venta
de diamantes ensangrentados, lo cual se facilita porque las
caractersticas de cada diamante dependen de la mina de
origen. En el caso de las esmeraldas, las provenientes de
Muzo (conocidas como gota de aceite), Chivor, Coscuez y
Gachal tienen ciertas peculiaridades que podran ser objeto de certicacin.
297
legislacin nanciera tendiente a rastrear y extinguir el dominio de los bienes del crimen. No se puede aceptar que
algunos pases mantengan leyes severas, y otros posean legislaciones dbiles (Uiaf, ).
Pero el lavado de activos no se limita al sector nanciero.
Entendido como el proceso a travs del cual los bienes y
dineros obtenidos en actividades ilegales se parapetan como
legales, el lavado tiene dos objetivos contradictorios: busca
proteger el anonimato de los criminales, pero tambin pretende preservar sus derechos de propiedad (Thoumi, :
). Esta dualidad hace que el lavado de activos y el testaferrato estn estrechamente relacionados.
Son muchas las modalidades y las intenciones del testaferrato. Hay ocasiones en que el grupo armado exige que un
rescate o extorsin le sea pagado en acciones de la empresa
a nombre de un testaferro. Se da tambin el caso de que la
guerrilla se tome el banco donde un testaferro suyo acaba de
consignar una suma cuantiosa y el banco por supuesto
sigue debindole al depositante. O aun se da el caso del
empresario quebrado que traslada sus bienes a un secuestrador testaferro para burlar a sus acreedores.
El lavado de activos se da en tres fases sucesivas y complejas: la colocacin de los recursos (placement), el encubrimiento por capas (layering) y la integracin (integration).
La colocacin inicia el proceso con la insercin en los
circuitos econmicos legales preferiblemente el nanciero de los recursos obtenidos ilegalmente. Por lo general
esto tiene lugar en un sitio o mercado lejano o diferente al
sitio del crimen.
El encubrimiento es la operacin de borrar las huellas
del lavado. Esto se hace mediante la multiplicidad: de transacciones (pitufeo o gran nmero de operaciones de monto
reducido), de pases, de personas y de empresas. Se preeren los pases desarrollados porque all es ms fcil que
pasen desapercibidas an las grandes operaciones.
La integracin consiste en unicar los recursos en un
mercado donde puedan ser disfrutados: es ahora cuando el
delito inicial paga. Buena parte de las investigaciones comienzan en esta etapa (Jaramillo, ).
Colombia ha sido lder en adoptar una legislacin ceida a las directrices del Grupo de Accin Financiera Internacional Contra el Lavado de Activos (gafi), a la Declaracin de Principios de Basilea en y a la Convencin
Contra el Trco Ilcito de Estupefacientes o Convencin
de Viena. Pero el lavado es muy difcil de rastrear y de comprobar, ms an en un pas donde muchas transacciones se
hacen por fuera del sistema nanciero.
La poltica de Colombia en esta materia ha recorrido tres
etapas (Asobancaria, ). La primera, entre y ,
consisti en ajustar la legislacin a los lineamientos de la
Convencin de Viena. La segunda, entre y , correspondi al diseo integral de instrumentos contra el lavado de activos. De esta etapa provienen las leyes de
sobre extincin del dominio, de sobre delincuencia organizada y de sobre contrabando. La
tercera etapa incluye la tipicacin ms precisa del delito
en el nuevo cdigo penal y la ley de , que cre la
Unidad Administrativa Especial de Informacin y Anlisis
Financiero (uiaf); esta Unidad, adscrita al Ministerio de Hacienda, centraliza y sistematiza los ros que constituyen la
materia prima de la inteligencia nanciera.
b. Recomendaciones
Para mejorar el desempeo de las autoridades en relacin
con el lavado de activos de propiedad de los grupos armados ilegales sera preciso avanzar en la coordinacin, capacitacin y extensin de la vigilancia a sectores distintos del
nanciero.
Coordinacin interinstitucional
Existen varias entidades responsables de combatir este delito: la uiaf y la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacio-
8. La ley 599 de 2000, o cdigo penal, identifica once formas ilegales de generar ingresos que dan lugar al lavado de activos: extorsin, enriquecimiento ilcito,
secuestro extorsivo, rebelin, trfico de armas, delitos contra el sistema financiero, delitos contra la administracin pblica, concierto para delinquir, trfico de
drogas, trfico de migrantes y trata de personas (artculos 323 a 327).
9. El cdigo penal colombiano tipifica once conductas alternativas de lavado de activos: adquirir, resguardar, invertir, encubrir el delito, transportar, transformar,
298
As mismo sera deseable que el gafi, el Grupo de Accin Financiera de Sudamrica (Gasud) y el Grupo de Accin Financiera del Caribe (Gac) establezcan controles y
exigencias de informacin ms severas para la apertura de
cuentas en cada pas, con el n de combatir el lavado de
activos ilegales (Recuadro .).
2. Veedura a la aplicacin de la extincin de dominio
La ley de sobre extincin del dominio seala que
esta accin de origen constitucional (artculos y ) puede declararse mediante sentencia judicial, es real (no persigue a las personas sino a las cosas) y es autnoma (no depende de la valoracin sobre la responsabilidad penal del
titular del bien); con esto se dio un paso importante sobre
la legislacin anterior, pues el proceso de extincin del dominio se independiz del proceso penal. La ley de
constituye otro avance, pues la incautacin se produce de
manera inmediata, lo cual reduce los gastos de mantenimiento de los bienes.
En la prctica, sin embargo, la extincin del dominio slo
ha tocado una porcin mnima de los bienes habidos en forma criminal y, en particular, ha afectado a muy pocos de los
predios rurales que adquirieron los narcotracantes en cerca de cuatrocientos municipios lo cual, como dir el Captulo , juega un papel central en el conicto armado. La
lentitud de los procesos sigue siendo exasperante y la administracin de los bienes incautados sigue siendo muy poco
eciente. De acuerdo con un informe de la Contralora General presentado en junio de , mil de los mil bienes incautados no han sido asignados por la Direccin Nacional de Estupefacientes y se encuentran abandonados. Los
funcionarios encargados de administrar estos bienes deben
contar con la capacitacin adecuada. As mismo es necesario ejecutar cuanto antes los , millones de dlares aportados por Estados Unidos para la modernizacin institucional
y operativa del sistema.
Por eso es necesario que el gobierno y el Congreso reglamenten un sistema de evaluaciones peridicas y pblicas
sobre el cabal cumplimiento de las leyes y . Esta
veedura institucional, encabezada por la Procuradura y la
Defensora del Pueblo, debe velar por la plena aplicacin
de la accin de extincin, ya que sta constituye una punta
de lanza contra el lavado de activos.
299
RECUADRO 12.2
Gafi
En junio de , durante la Cumbre del G- en Pars, se cre
el Grupo de Accin Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (gafi, y fatf por su sigla en ingls, Financial Action Task
Force on Money Laundering). Este organismo integrado por
pases entre los que se encuentran los principales centros
nancieros de Europa, Amrica y Asia, realiza rondas anuales
de donde surgen recomendaciones para atacar el lavado de
activos en todos los pases. En el gafi redact un marco
bsico de propuestas que fue revisado en 1996 y que se conoce
como Las cuarenta recomendaciones.
stas abordan el papel
de los sistemas jurdicos y nancieros nacionales, y la cooperacin internacional frente al lavado. Los pases del gafi suscribieron el compromiso de sujetarse a la disciplina de la vigilancia multilateral y a evaluaciones mutuas.
Gafisud
En diciembre de se constituy en Cartagena de Indias el
Grupo de Accin Financiera de Sudamrica contra el Lavado
de Activos (Gasud). All los estados miembros y la Comisin
Interamericana para el Control de Abuso de Drogas (Cicad)
que tambin hace parte del Gasud, se comprometieron principalmente a:
Tipicar como delito las operaciones de lavado de activos
realizadas por medio del comercio exterior y extender los esfuerzos de control al blanqueo de activos a toda modalidad de
atesoramiento o movilizacin o registro de la riqueza, ms all
del sector nanciero bancario.
Impulsar la formacin y capacitacin de las autoridades
y agentes econmicos en tcnicas de deteccin y represin de
la delincuencia econmica.
*
300
Gafic
Luego de varias reuniones en Aruba () y en Jamaica ()
se constituy el Grupo de Accin Financiera del Caribe (Gac),
organizacin integrada por 25 estados de la Cuenca del Caribe, que acordaron poner en prctica varias medidas contra el
delito de lavado de dinero. El Gac redact diecinueve recomendaciones que complementan las cuarenta del gafi.
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Vergara, Otto (), Alternativa para la paz, Bogot, Minercol.
Viana, Edga y Ana Mercedes Vlez (), Anlisis del mercado de esmeraldas en Colombia, Bogot, Minercol.
301
Captulo 13
Desnarcotizar el conflicto:
la lucha contra la droga
Agradecimientos
Colaboracin: Hugo Acero, Gonzalo Agudelo, Cristina
Barrera, Armando Borrero, Andrs Dvila, Gloria Cuartas, Liliana Escobar, Rodolfo Escudero, Csar Gonzlez
Muoz, Blanca Guzmn, Diana Medrano, Elides Pechen, Ricardo Rocha y Sergio Uribe.
Recuadros: Fabio Trujillo.
304
Pgina anterior: Foto 13.1 Primera fumigacion de cultivos ilcitos en el Cagun despus de terminado el despeje Foto: Miguel Menndez/ El Tiempo.
305
Hay quienes suponen que al erradicar los cultivos o al desbaratar las cadenas de comercializacin, los grupos armados
ilegales despareceran como por ensalmo. Pero esta visin
no advierte ni suciente ni adecuadamente la importancia
de otros motores de la confrontacin armada en Colombia.
Que existen otros motores queda claro al observar, por ejemplo: i) que las races y la dinmica del conicto varan bastante de una a otra regin, o ii) que los actores armados obtienen
buena parte de sus ingresos quiz la mayor parte de ellos
de actividades distintas del narcotrco (Captulo ).
RECUADRO 13.1
306
Basado en Paul Collier, 2003, Civil War and Development Policy, Policy
307
308
siembra de coca, amapola y marihuana, contrabando, comercio de esmeraldas, trco de armas, compra de jueces,
lavado de activos, redes leales de distribucin en el exterior,
comercio ilegal de insumos, transporte de grandes sumas de
dinero, cuidado de plantos y cosechas, redes de mercadeo
en el exterior y cuidado de laboratorios (Thoumi, : ).
Estrategia, estructura y rivalidad de las empresas. La
rivalidad entre los carteles colombianos ha servido como un
poderoso catalizador de innovacin tecnolgica en materia
de variedades sembradas, procesos, productos, mercadeo y
lavado.
La hiptesis de que la historia cuenta (tcnicamente
llamada path dependency). Simplicando podra uno decir que la marihuana nos lleg por accidente (quiz trada
por los Cuerpos de Paz), que la fumigacin en Mxico y
Jamaica la concentr en Colombia (Thoumi, : , ),
que otro tanto ocurri con los cultivos de coca de Per y Bolivia, y que los empresarios colombianos fueron aprendiendo de un mercado a otro, o usando insumos de una fase (rutas, ejrcitos privados, etc.) para avanzar a la fase siguiente.
C. Droga y conflicto
La poderosa e intrincada inuencia del narcotrco sobre
el conicto, tiene lugar a travs de cuatro vas principales,
como ya se dijo.
1. La droga como fuente directa de violencia
El carcter ilegal de la industria impide acudir a los jueces
para exigir que se cumplan los convenios. Esta incertidumbre jurdica no puede resolverse sino a travs de aparatos
RECUADRO 13.2
les, y otro tanto ha ocurrido en Afganistn y Per. El narcotrco provee de ingresos a cualquiera que pueda protegerlo (Kaldor, ); pero en Colombia no slo se trata de proteccin, sino de regulacin, comercializacin in situ y an
adopcin del rol de narcotracante.
La principal regulacin que genera ingresos para el grupo armado es el tributo conocido como gramaje. Aunque
no es fcil determinar su cuanta, se sabe que en , las
Farc cobraban entre mil y mil pesos (entre y
dlares) por cada hectrea de coca, por cosecha a
das, dependiendo de la cantidad de hectreas posedas
por el campesino. Por encima de cinco hectreas cobraban
por kilo de hoja de coca recogido o por kilo de pasta de coca producida. Por ejemplo, por veintids hectreas, el impuesto era de tres kilos de pasta de coca por cosecha (Ramrez, : ).
El valor del impuesto es multiplicado por la propia guerrilla cuando lo recauda en forma fsica ya que as luego lo
comercializa de manera directa. En ese caso, la guerrilla toma
el lugar de los intermediarios locales, conocidos como chichipatos. A los mismos chichipatos se les cobra gramaje sobre cada transaccin de hoja de coca, de pasta de coca o de
cocana, e incluso, los grupos armados deciden quines pueden ejercer esta actividad y quines no. De igual modo, el
309
310
2001
2002
14,600
19,900
24,400
163,300
144,800
102,000
Per
43,400
46,200
46,700
Total
221,300
210,900
173,100
Bolivia
Colombia
imgenes satelitales complementadas con vericacin area revela que en Guaviare el nmero de hectreas pas de
. en agosto de a . en diciembre de .
Durante el mismo perodo, en Nario aument de . a
. hectreas, y en Arauca, de a . hectreas. El
informe seala adems que nuevos cultivos pequeos se han
detectado en reas que estn fuera de la frontera agrcola de
Guaina, Vaups, Guajira, Choc y Amazonas, y en zonas
de economa campesina de la Costa Atlntica y del eje cafetero. Puesto que el programa de monitoreo no ha hecho la
vericacin de campo en esas reas no tradicionales de cultivo de coca, stas no fueron incluidas en los resultados
(unodc, a: ).
Una prueba ms de la recomposicin geogrca de los
cultivos es que la reduccin de las siembras en Colombia
ha sido acompaada por el inicio de lo que se perla como
un nuevo auge en Bolivia y Per (Cuadro .). Como la
mtica serpiente marina contra la que Hrcules luch, la
guerra contra las drogas tiene un enemigo elusivo: cada vez
que una cabeza de la hidra se corta, nacen otras dos (Bertram, Blachman, et. al. : ).
A lo anterior hay que aadir que menos rea no signica
automticamente menos produccin, puesto que las mejoras en el control de pestes y el reemplazo de variedades que
1. Informes periodsticos sealan que en Arauca existen unas ocho mil hectreas de coca. El Tiempo, marzo 31 de 2003.
2. La variedad peruana tingo Mara produce seis cosechas al ao y la variedad boliviana alcanza ocho en el mismo perodo.
311
mao, la poltica ha borrado los lmites entre pequeos y grandes productores, de manera que el campesinado cocalero
encuentra un protector en la guerrilla o autodefensa de la zona.
2. Zanahoria y garrote
a. La zanahoria
No todas las polticas antidrogas se orientan a reprimir la
oferta. El men incluye la bsqueda de alternativas econmicas legales para la poblacin vinculada a los cultivos ilcitos. Con ese propsito se iniciaron primero programas de
sustitucin de cultivos y ms tarde unos ms integrales de
desarrollo alternativo. Pero existen al menos tres dicultades para que tales programas tengan xito: i) es muy difcil
hallar productos sustitutos que generen ingresos similares;
ii) las reas de cultivos ilcitos son en su mayora de difcil
acceso, lo cual diculta la ya difcil comercializacin que
enfrentan los productos de la economa campesina; iii) an
si se encontraran productos de alto valor, el extraordinario
margen de ganancias del narcotrco le permite aumentar
el precio pagado por las cosechas sin afectar seriamente las
utilidades; esto es evidente si se considera que la coca representa menos del % del precio callejero de la cocana
en los Estados Unidos y Europa (Thoumi, : ).
No obstante, los programas de desarrollo alternativo cumplen un importante papel en recuperar la legitimidad del
Estado, ya que buena parte del campesinado est dispuesta
a abandonar los cultivos siempre que se le abran opciones
diferentes: cultivar la droga trae violencia, desorganizacin
familiar y mltiples dolores de cabeza que las comunidades
campesinas conocen y preferiran ahorrarse.
312
b. El garrote
El primer paso de ese New Deal sera mejorar sustancialmente las condiciones internacionales del dilogo, de modo que
las polticas respondan mejor a las evaluaciones cientcas
sobre sus resultados. A pesar de los avances en el anlisis
del problema, sorprende ver lo poco que las ciencias sociales han inuido en las polticas contra las drogas en Estados
Unidos (Thoumi, : ).
Parecer haber tres prejuicios que obstaculizan una comprensin adecuada del fenmeno e impiden formular pol-
Archivo El Tiempo
Foto 13.2 Erradicacin voluntaria y manual de cultivos. La realizan indgenas guambianos para evitar las fumigaciones areas.
313
ticas ecaces. El primero surge del enfoque puritano de tolerancia cero en Estados Unidos; el segundo, de cierto cinismo en Colombia y otros pases productores; y el tercero,
de la subestimacin de los costos sociales de la droga.
a. El prejuicio prohibicionista
El enfoque de tolerancia cero frente a las sustancias sicotrpicas tan arraigado en Estados Unidos surgi de intensas batallas ideolgicas entre diferentes corrientes de la cultura poltica norteamericana. Las dos grandes tradiciones
enfrentadas eran i) el realismo pragmtico, cuya lgica es
prubalo y si no funciona cmbialo, y ii) el perfeccionismo
moral de raz religiosa, que inspir numerosas cruzadas contra el vicio, mucho antes de declararse una guerra contra
las drogas.
El triunfo de la tradicin pragmtica seguramente habra
conducido a un abordaje ms cientco, quizs ms mdico de la adiccin, en lnea con el profundo arraigo de valores que muchos americanos comparten sobre la importancia de la libre eleccin y su antipata a la autoridad estatal (Bertram, Blachman, et al., : ).
La otra corriente, el perfeccionismo moral, se basa en la
tradicin puritana y alerta sobre la amenaza de que el consumo de narcticos por parte principalmente de los inmigrantes y las minoras tnicas pueda debilitar los valores
morales del pueblo americano. El tratamiento poco cientco del tema de las drogas se debe a que, a diferencia de otras
preocupaciones como el cigarrillo, los juegos de azar o la
epidemia de sida, en la agenda estadounidense sobre narcticos acab prevaleciendo la tradicin puritana. Dicho
predominio result de juegos de poder y pugnas burocrticas durante la primera mitad del siglo xx, cuyo resultado
fue crear un aparato represivo que a su vez se encarga de
reforzar el prohibicionismo (Bertram, Blachman, et al., :
).
b. El cinismo en el sur
314
En Amrica Latina y en Colombia existen posiciones antagnicas al prohibicionismo estadounidense que resultan no
ser menos dogmticas ni menos prejuiciadas. No han faltado quienes estn orgullosos del xito que Colombia ha
tenido en la exportacin de drogas ilegales, y concluyen que
d. La opcin racional
RECUADRO 13.3
Reduccin de daos
en la demanda y en la oferta
El Plan de Accin anexo a la Declaracin sobre principios
rectores de la reduccin de la demanda de drogas, aprobada
por la Asamblea General de Naciones Unidas el de febrero de , establece que los Estados miembros se comprometen a ofrecer todo el espectro de servicios, incluida
la reduccin de las consecuencias perjudiciales para la sociedad y la salud del uso indebido de drogas.
Esto reeja la conciencia generalizada de que atender el
lado de la demanda es ms que encarcelar a los consumidores, y ha dado pie a ciertas medidas de alivio, como despenalizar el uso de algunas sustancias, adoptar el principio
de proporcionalidad en la aplicacin de la ley o suministrar jeringas de forma gratuita.
Ese mismo avance, sin embargo, no se registra en lo que
hace a la otra cara de la moneda. El aumento de las fumigaciones y la militarizacin del control sobre la oferta reejan
una tendencia represiva que no toma en cuenta un rasgo
importante de la realidad: los productores tambin son vctimas de un problema cuyos costos recaen de manera
desproporcionada sobre los consumidores, pero tambin
sobre pequeos campesinos y comunidades indgenas.
Por razones de justicia y de ecacia, el lado de la oferta
debera ser tratado con tanta exibilidad como la demanda. Mientras el pequeo cultivador sea denido como un
delincuente, no hay razn ni hay espacio para que el Estado dialogue con l, mucho menos para que le preste servicios o le ofrezca subsidios. Urge pues revisar las disposiciones internacionales, comenzando por la Convencin de
. Lograr un consenso sobre este tema no ser fcil. Sin
embargo, como dice el Primer Informe Mundial de Drogas
de la onu de , las leyes incluso las convenciones internacionales no han sido escritas en piedra. Se pueden cambiar si la voluntad democrtica de las naciones as lo desea.
315
e. La comisin binacional
Para que las polticas se asienten sobre bases ms realistas y
ms racionales, sera necesario un dilogo genuinamente
renovado entre los pases productores y los pases consumidores. En el caso de Colombia, podra formarse una comisin binacional con Estados Unidos, integrada por los gobiernos, los organismos multilaterales, autoridades de las
regiones productoras, dirigentes polticos y representantes
de la sociedad civil. Esta Comisin tendra el mandato de
disear una nueva alianza binacional, un New Deal sobre el
problema de la droga que interesa sobre todo a Estados
Unidos y tambin sobre el problema del conicto que
interesa sobre todo a Colombia.
2. Fortalecer el control policial de la demanda in situ
El tramo intermedio de la cadena del narcotrco comienza
por las redes de comercializacin local. Este hecho implicara que la accin punitiva se enfoque sobre los capos y traquetos, quienes adelantan el capital necesario para la siembra, y
sobre los chichipatos o intermediarios locales. Disminuir la
demanda local es condicin necesaria para que el alza de
los precios resultante del xito en los programas de sustitucin no conduzca al aumento de siembras en otras parcelas
de la zona. La estrategia supone ms coordinacin entre la
polica, el das y la Fiscala, sobre todo en las labores de inteligencia; tambin supone escoger y entrenar ms cuidadosamente al personal destinado a las zonas productoras, y
controles ms rigurosos para impedir la corrupcin.
3. Fortalecer la interdiccin area
La interdiccin area tiene un impacto ms fuerte sobre la
oferta de droga que las fumigaciones, porque se trata de un
producto procesado y porque no extiende el paraguas de la
ilegalidad. As lo prueba la experiencia exitosa del Per,
aunque ella tambin subraya la necesidad de mejorar los
controles tecnolgicos y los registros de trnsito legal.
4. Ms accin internacional contra las mafias y sus redes
316
ras a detectar y desmontar las rutas y las redes de aprovisionamiento de insumos, de armas y de lavado de activos (Captulo ).
5. Desmilitarizar la poltica contra las drogas
Por otra parte, en la perspectiva de reduccin de daos en
la esfera de la oferta, es recomendable desmilitarizar las polticas antidrogas. Esto porque la militarizacin, al hacer del
campesino cocalero una suerte de enemigo interno, contribuye a ampliar el paraguas de la ilegalidad ya que mina la
legitimidad del Estado. En este orden de idea, la comisin
binacional podra estudiar la conveniencia de desmontar el
Batalln Antinarcticos adscrito a las Fuerzas Militares y
trasladar los recursos a tareas de erradicacin a cargo de la
Polica Nacional.
6. Swaps de deuda por erradicacin
Parte de la estrategia de cerrar la brecha de ilegalidad es
avanzar hacia el reconocimiento pleno de la ciudadana de
los campesinos cocaleros.
ste pasa por concertar con ellos
la erradicacin manual de los cultivos y por pagarles los
costos del proceso. A tal efecto la comunidad internacional
y los organismos nancieros abriran cupos de sustitucin
de pago de servicio de deuda por erradicacin manual de
cultivos.
Para disminuir el riesgo de asignar mal los anteriores subsidios, habra que tener un censo previo de cultivos que
adelantaran conjuntamente la nacin, las secretaras de agricultura departamentales y las autoridades municipales. Los
campesinos deberan comprometerse a reducir tanto el nmero de parcelas menores de tres hectreas como el total
del rea sembrada. Lo primero para evitar que la siembra se
traslade a una parcela vecina y lo segundo para que a cada
campesino le interese que la regin entera se libre de cultivos. El seguimiento de los acuerdos podra estar en cabeza
de las secretaras de agricultura. El Estado no podra darse
el lujo de incumplir puesto que minara su legitimidad y
dara ms espacio a los grupos armados. En el caso de cultivos de tres hectreas y ms, la erradicacin manual y mecnica no estara supeditada a acuerdos, pero en cualquier caso
no debera ser qumica.
RECUADRO 13.4
justo por su cosecha, como consecuencia de las buenas posibilidades de comercializacin, se lograra devolver competitividad a la agricultura tradicional, lo que dara como resultado
que ningn campesino volvera a cultivar ni coca ni amapola.
Necesitamos oportunidades de mercado y facilidades arancelarias. Con mnimas porciones de mercado se lograra satisfacer un alto porcentaje de poblacin campesina. Colombia
podra entrar a ser competitiva con otros mercados. Adems,
hay muchas ms posibilidades de comercializacin entre los
dos pases, posibilidades sin desarrollar y cuyo n sera acabar los cultivos ilcitos por sustitucin rentable. Se tratara de
ventanas de mercado que podran llamarse ventanas de profundidad para los campesinos cultivadores de esos cultivos.
317
ses del norte o en las grandes ciudades. Apostarle a productos de ciclo largo (como decir palma africana), no slo plantea el problema de generar ingresos en el entretanto sino
que implica muy altos niveles de incertidumbre.
Para poder aprovechar las oportunidades cambiantes de
los mercados dinmicos, sera preciso contar con un sistema
de informacin que identique rpidamente los lugares y perodos donde y cuando escasee determinado producto, de
suerte que el campesino logre vender a los mejores precios
(Recuadro .). Este sistema debe informar a los productores y a los programas de apoyo tcnico para ajustar los volmenes, calidades, infraestructura y sistemas de almacenamiento,
refrigeracin o transporte. Debe tambin llevar la lista de productos en experimentacin o mercadeo incipiente en los centros dinmicos, y hacer los correspondientes sondeos de factibilidad entre los productores colombianos.
Este sistema debera estar coordinado por el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo y en particular por Proexport como entidad responsable de identicar e informar a
los exportadores sobre nichos de mercado (inteligencia de
mercados). Adems de Proexport, el sistema debe contar con
el Plan de Desarrollo Alternativo, el Ministerio de Agricultura y las secretaras de agricultura de los departamentos involucrados. Existen rmas especializadas en ofrecer este tipo
de informacin. La cooperacin internacional tendra un
papel estelar en este punto, principiando por la fao, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos y su Servicio
de Agricultura Extranjera.
9. Adecuacin de las preferencias arancelarias
andinas en Estados Unidos
La ley de preferencia comercial andina para la erradicacin
de narcticos (atpdea), aprobada por el Congreso de Estados Unidos en , podra incluir una exencin arancelaria para productos certicados como provenientes de un
programa de sustitucin de cultivos. Si bien es cierto que
las ventajas arancelarias sobre prendas de vestir, calzado,
relojes, ores, cueros, polmeros, cermicas, entre otros,
contribuyen a fortalecer la economa legal de Colombia, no
es menos cierto que su impacto directo sobre las zonas de
cultivos ilcitos y sobre las oportunidades econmicas para
los campesinos de dichas zonas es prcticamente nulo.
318
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(b), Global illicit drug trends, Viena, .
319
Captulo 14
Agradecimientos
Colaboracin: Fernando Bernal, Norma Glvez y Alberto
Maldonado. Aportes de: Gonzalo Agudelo, Alejandro
Angulo (sj), Mauricio Archila, Daro Aristizbal, Henry
Beltrn, Jos Luis Bociga, Freddy Daz, Oswaldo Espinosa, Miyerlandi Fajardo, Juan Carlos Gonzlez (sj), Hernando Hernndez, Ana Luca Hincapi, Alfredo Manrique, padre Joaqun Mayorga, Carlos Miguel Ortiz, Anette
Pearson, Oswaldo Porras, Gloria Ins Ramrez, Juan Camilo Restrepo, Euser Rondn, Laura Rugeles, Nancy Tirado, Brian Traecy, Gilberto Toro y Fabio Velsquez.
Recuadros: Francisco de Roux (sj) y Floro Tunubal.
Pgina anterior: Foto 14.1 Acto de resistencia civil en el Cementerio Central de Bogot,
en el cual se pidi por los nios muertos en actos terroristas, 16 de agosto de 2002 Foto: Mauricio Moreno/ El Tiempo.
322
portancia de la gobernabilidad local para manejar y resolver conictos violentos. Tambin destaca el papel de la descentralizacin efectiva en el aumento de poder ciudadano y
en la construccin de alianzas para enfrentar la violencia.
Este captulo se ocupa del rol de los municipios en la
solucin del conicto armado. Se divide en tres secciones:
La seccin A delimita el objeto de las propuestas y presenta
la evidencia que sustenta la necesidad de fortalecer la gobernabilidad local. La seccin B contiene recomendaciones en
relacin con las instituciones municipales. La seccin C
explora las acciones colectivas y su aporte a la disminucin
de la violencia.
A. Gobernabilidad local y violencia
1. Gobernabilidad
La gobernabilidad trasciende la capacidad administrativa.
Es una manera de gobernar caracterizada por la cooperacin y la interaccin entre lo pblico y lo privado, dentro de
redes de decisin mixta. Desde esta perspectiva, el Estado,
ms que un administrador, es un coordinador de la cooperacin interinstitucional.
La gobernabilidad depende de dos factores: las caractersticas institucionales del Estado y los grados y formas de
capital social o solidaridad ciudadana (Keefer, Snack, ).
Las propuestas para fortalecer estos dos elementos son diferentes aunque estn estrechamente interrelacionadas; las
secciones B y C las analizan en detalle.
Este captulo aborda la relacin entre gobernabilidad y
violencia en municipios pequeos. En las grandes ciudades
la violencia no proviene tanto del conicto armado cuanto
1. Vase UNDP (1999, 2001 y 2003), World Bank (1998) y Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict (1997).
323
stos corresponden al conjunto de municipios vulnerables, para los cuales se propone ms adelante un rgimen especial. Para su identicacin se usaron dos ndices:
de gobernabilidad y de violencia.
El ndice de gobernabilidad incluye variables de gestin
scal, presencia estatal y calidad de vida. Su valor es penalizado si el alcalde es vctima de amenazas o asesinato. El n-
2. La Gobernacin de Antioquia acompaa procesos de gobernabilidad local, como la Asamblea Constituyente de Tarso, a travs del Plan Congruente de Paz
(Recuadro 14.4.)
3. Segn alcaldes consultados, la polica afecta poco su decisin de negociar, enfrentarse o cooperar. Esto en parte se debe a que en muchos casos la polica
324
tiene un papel ms bien simblico pues sus pocos efectivos resultan insuficientes para evitar un ataque.
RECUADRO14.1
dice de violencia toma en cuenta homicidios, masacres, desplazamiento forzado, presencia de grupos armados, presencia policial y acciones terroristas (anexos C y D).
Los municipios, y en particular los vulnerables, deben
corregir siete grandes fallas institucionales que los hacen
ms permeables al conicto:
Dicho eso, camin con altivez hacia el centro del parque, ante la vista de todo el pueblo y mirando jamente a tres paramiliares que vestidos de civil y con desfachatez haban llegado
mancados (armados) a preguntar por un empleado de la Alcalda, a quien haca poco haban sindicado de ser colaborador de
la guerrilla. Eran los mismos matones que de vereda en vereda
haban eliminado a otros supuestos cmplices.
Yo no s de dnde saqu tanto valor. Slo recuerdo que
mientras llegaba al centro del parque le ped ayuda a mi Dios y
que cuando los tuve cara a cara, les dije: Cmo se les ocurre
matar a ese muchacho tan sano! Ellos me miraban, me miraban y me miraban... en silencio. Al darme cuenta de que estaban sorprendidos por mi actitud, me les envalenton y me les
fui acercando, sin quitarles la mirada. Y de pronto se me ocurri preguntarles:
Qu tal que a ustedes los fueran a masacrar aqu los guerrilleros y que yo como madre les rogara que les perdonaran sus
vidas? A ustedes les gustara, cierto? les insist. No dijeron, ni po. Al rato, el que pareca mandar a los otros dos abri
la boca:
Dgale a ese man que si no quiere problemas, se abra de
aqu.
Pero en ese momento, ya el muchacho haba salido oculto
en la volqueta del municipio.
a. Corrupcin
b. Deslegitimacin
En todos los niveles territoriales la corrupcin tiene un impacto devastador sobre la gobernabilidad porque desacredita al Estado y disminuye los recursos pblicos para la provisin de servicios sociales.
326
La legitimidad de las instituciones municipales es condicin necesaria de la gobernabilidad. Sin embargo las actuaciones de otros niveles de gobierno, en particular de la na-
Cuadro 14.1 Distribucin, segn categora, del gasto total en justicia, seguridad
y orden pblico del nivel municipal para 1998
Categora
Especial
Sexta
Municipios
Poblacin
11.230.000
84%
41,21 pesos
559
8.931.800
1%
0,66 pesos
Fuente: DNP, 2001.
cin, tienden a deslegitimar al municipio. Bajo pretexto, precisamente, de que son corruptos o de que son incapaces,
muchos programas nacionales o departamentales no toman
en cuenta las opiniones y prioridades ni los esfuerzos de
planeacin y de ejecucin de los municipios. Ms an, la
ley de , columna vertebral del rgimen territorial,
deslegitima al pequeo municipio porque:
Le permite anunciar inversiones por encima de sus posibilidades reales. En la mayora de los casos, el municipio
no puede disponer sino de un % del valor de las transferencias, ms los escasos recursos propios, pues el resto est
sujeto a destinacin especca.
La llamada certicacin, que aumenta la autonoma
nanciera del municipio, depende de burocracias departamentales que en general procuran retener el control sobre
los fondos.
Reduce la capacidad del municipio para ofrecer incentivos, reubicar personal mdico y docente, u ofrecerle proteccin frente a los armados.
c. Escasa injerencia y poca inversin en seguridad
En una encuesta a los alcaldes revel que para la mayora el objetivo prioritario de su gestin era disminuir los ndices de violencia y de delincuencia comn (dnp, ). En
las cumbres de alcaldes suele orse que la seguridad es el
mayor problema de los municipios. Sin embargo el manejo
del orden pblico est altamente centralizado, como explic
el Captulo . La actual poltica de defensa y seguridad demo-
crtica mantiene esta tendencia, aunque promueve la creacin de consejos locales de seguridad para la coordinacin
de la poltica (nacional) en sus reas de jurisdiccin (Presidencia, Ministerio de Defensa, : ).
Segn la ley de , del % de las transferencias
que no se destinan a educacin y salud, la municipalidad
puede usar una parte para cubrir necesidades de orden pblico y seguridad ciudadana. En la prctica los municipios
invierten en promedio ,% de sus ingresos en justicia, seguridad ciudadana y orden pblico. Este gasto se concentra
en las ciudades. Como se aprecia en el Cuadro ., hay un
abismo entre los municipios de categora especial (Bogot,
Medelln, Cali, Cartagena y Barranquilla) y los municipios
de categora. Adems, % de tales gastos se nancia con
recursos propios y no por transferencias.
Por otra parte los fondos de seguridad (municipales y departamentales) nanciados con un impuesto de % sobre
los contratos de construccin y mantenimiento de vas han
tenido poco desarrollo. En centenares de municipios pequeos y lejanos no se han creado y no es viable hacerlo, si se
considera que all se invierte muy poco en construccin o
mantenimiento de vas.
El Cuadro . muestra que los municipios vulnerables
tienden a invertir menos en justicia y seguridad ciudadana.
Esto se explica en parte porque las leyes de y de
restringen el gasto permitido a la conanciacin de la
polica, pero la polica ni siquiera hace presencia en muchos municipios.
5. La ley 60 describe el gasto en proteccin al ciudadano como aquel dirigido a cofinanciar los servicios adicionales de polica en previo acuerdo con la nacin.
327
Municipios
vulnerables
Grandes
ciudades
Municipios
209
$3.480.453.798
$703
$41.649.835.000
$ 3.015
Por habitante
328
6. Anexo D.
Antioquia
Municipios
125
48
38,40
Bolvar
45
19
42,22
Boyac
123
103
83,74
Cundinamarca
117
73
62,39
Choc
31
20
64,52
Nario
64
28
43,75
Valle
42
16,67
1098
561
51,09
Pas
Fuente: DNP/UDT.
7. La aprobacin del referendo (ley 796 de enero 21 de 2003), modificado por la sentencia C-551 del 9 de julio de 2003, suprimira las contraloras departamentales, distritales y municipales pero no las personeras. Si las personeras no son eliminadas, deberan centrarse en promocin y defensa de los derechos
humanos y en el uso masivo de los MASC. Frente a la administracin de justicia deberan limitarse a denunciar los actos contrarios al orden jurdico dejando a la
Procuradura las funciones de Ministerio Pblico en determinados procesos judiciales, y la facultad de sancionar disciplinariamente a funcionarios. Caso de aprobarse
el referendo, la Contralora General de la Repblica debera vigilar los fiscos municipales a travs de empresas colombianas escogidas mediante concursos de
mritos. Tambin convendra establecer que los juicios de responsabilidad fiscal se tramiten por la jurisdiccin contencioso administrativa a solicitud de la Contralora.
329
RECUADRO14.2
330
Para esta iniciativa no encontramos interlocucin en el gobierno nacional del presidente Pastrana. Las diferentes instancias como dnp, fip y cne, estn diseadas, en el mejor de los
casos, para realizar interlocucin con las entidades territoriales sobre los programas denidos desde la estructura central y
no sobre los que puedan surgir en las regiones. De ah que la
nica interlocucin posible era con el mismo presidente. Misin casi imposible, que llev a enfocar la mayor parte de nuestros esfuerzos de gestin en la comunidad internacional. Mientras tanto el gobierno nacional ejerca su poltica de fumigar
en las zonas de cultivo.
Cuando en el segundo semestre de , luego de iniciado
el proceso de la surcolombianidad, los gobernadores del sur
de Colombia lograron entrevistarse con el presidente Pastrana
sobre el tema, l sostuvo lo siguiente:
Su poltica de fumigacin no es contra los cultivos de minifundio, los cuales excluye explcitamente, sino contra los de
grandes reas.
De manera inmediata se conformara una comisin para
mirar la categorizacin de los cultivos y la propuesta de los
departamentos. Esa instancia estaba integrada por: vicepresidente de la repblica; Consejero de Seguridad, Gonzalo de
Francisco; polica antinarcticos y los seis gobernadores.
Como resultado del trabajo en la comisin los gobernadores presentaran una propuesta sustitutiva a la fumigacin.
En esas reuniones, la decisin poltica del presidente qued
reducida a un mero enunciado, por la categorizacin tcnica
del director antinarcticos avalada por el Consejero de Seguridad, en el sentido de que uno y otro minifundio, y ms minifundios, conforman un rea grande, y que por tanto la polica
no poda ponerse a mirar si all haban uno o varios propietarios. Con base en esa situacin los gobernadores le propusieron al presidente: i) denir una metodologa para, de manera
inmediata, determinar sobre el terreno de los cultivos ilcitos
de subsistencia o minifundio en Cauca y Nario suspender la
fumigacin mientras se evaluaba acertadamente esta temtica,
nacional en su despacho. Hubo dilogo telefnico gobernador-ministro; este ltimo seal que ya haba expresado a una
comisin que recibi en su despacho, su disposicin a resolver sus inquietudes por medio de mecanismos previstos por
la Constitucin como derechos de peticin, para lo cual no se
necesitaban movilizaciones; que en todo caso poda dialogar
con una comisin del Cauca en la siguiente semana, cuando
no existiera la presin de una movilizacin o de una posible
toma de va o accin de hecho.
Los movilizados regresaron a sus comunidades el da sbado , expresando que ya saban que con este gobierno no
se poda dialogar y que nadie garantizaba el derecho a la movilizacin. A la siguiente semana solicitaron cita con el ministro, pero no fue posible concretarla.
A las pocas semanas el presidente Uribe program un consejo de seguridad en Popayn, al cual fueron convocados, adems de sus integrantes gobernador, fuerza pblica y organismos de seguridad, Procuradura y Fiscala), el alcalde de
Popayn, representantes de los gremios econmicos, algunos
parlamentarios caucanos, alcaldes y personeros.
En dicha reunin la ministra de Defensa sostuvo que el
gobernador del Cauca, durante el paro agrario, haba dejado
solo al gobierno nacional. En opinin del gobernador, fueron
l y los organismos de control quines se quedaron solos en la
defensa de las garantas constitucionales y adems desconocidos en sus funciones y mandatos.
En sentencia posterior sobre las zonas de rehabilitacin y
consolidacin, pero aplicable tambin a este caso, la Corte
Constitucional declara inexequible la disposicin por medio
de la cual el ministro del Interior puede asumir el control del
orden pblico en un departamento, pues la Constitucin seala claramente que ello es funcin del gobernador, raticada
por el mandato que le han dado los ciudadanos con el voto.
El presidente Uribe sabe de la difcil relacin. Por ello ha
establecido una gerencia de apoyo para el Cauca. An es temprano para saber si ella va a asegurar una interlocucin real
con la regin y un trabajo mancomunado en procura de construir pas desde el Cauca; en todo caso el suscrito como gobernador del Cauca, aboga por que as sea.
Cuadro 14.4 Resumen de las competencias en el rgimen especial para municipios vulnerables
Competencias
Planeacin
Ejecucin
Nacin
Departamento
Municipio
Seguridad ciudadana, MASC, empleo, servicios pblicos, vivienda, sector agropecuario, transporte, materia ambiental, deporte y recreacin, cultura, prevencin y atencin de desastres,
desarrollo empresarial e industrial, atencin a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional y restaurantes escolares.
Este rgimen vendra a ser el reconocimiento de que los municipios pequeos, con escaso desarrollo institucional y duramente golpeados por el conicto armado no pueden seguir
funcionando como si en Colombia reinara la paz. El rgimen es de excepcin porque suspendera la vigencia de algunas leyes en esos municipios. Sera temporal, mientras lo
exijan las circunstancias concretas de cada localidad y exible segn cambien esas circunstancias.
Un punto sensible sera por supuesto la escogencia de
los municipios sujetos a este rgimen. Desde el punto de
vista tcnico, sin embargo, se tratara de precisar los criterios de clasicacin y de aplicarlos a una base de datos conable y actualizada, como el dnp lo hace ya en otras varias
materias sensitivas. El Dane suministrara los datos y la lista
debera ser revisada a intervalos regulares.
A ttulo de ilustracin, y como atrs se indic, se identican municipios vulnerables, vale decir, con los ms altos ndices de violencia y los indicadores ms pobres de
gobernabilidad. Tambin se identicaron los diez municipios
en condicin de extrema vulnerabilidad: Arauquita (Arauca),
Fundacin (Magdalena), El Playn (Santander), Teorama
(Norte de Santander), Morales, La Vega, La Sierra y Cajibo
(Cauca), Cartagena del Chair (Caquet) y Socot (Boyac).
El rgimen especial incluira cuatro tipos de medidas de
excepcin:
La idea central es simple: que el municipio tenga real capacidad de accin frente a los problemas que le plantea el conicto armado (formacin de frentes de seguridad local, sistemas
de comunicacin y alerta temprana, prevencin de reclutamiento y atencin a desplazados). Que, en este contexto, el
departamento se encargue con seriedad de la asistencia tcnica, el seguimiento y el desarrollo de actividades e inversiones
conjuntas, acordes con el plan de desarrollo municipal. Que
la nacin facilite, estimule y ayude a nanciar este esfuerzo.
As, los planes de desarrollo municipal seran ejecutados
entre los varios niveles de gobierno. Sin disminuir sino antes aumentando el presupuesto para cada municipio, el departamento se encargara del monitoreo, la coordinacin, la
asistencia tcnica y buena parte de los mecanismos de ejecucin. El municipio se dedicara a ejecutar acciones en
materia de seguridad ciudadana, atencin a grupos vulnerables y vctimas de la violencia, y al uso de los siguientes
masc: conciliadores en equidad, jueces de paz y comisarios de
familia. La certicacin de un municipio segn los actuales criterios dependera exclusivamente del dnp, independientemente del tamao del municipio (Cuadro ..).
La nanciacin del rgimen especial se garantizara de
dos maneras:
Con un incremento del % en las transferencias del
Sistema General de Participaciones. Para el y sobre
333
c. Supervisin y acompaamiento
Los departamentos deben proveer asistencia tcnica, efectuar el seguimiento e informar continuamente al dnp sobre
el avance en la ejecucin de los proyectos. En caso de no
cumplir con estas tareas, cabra pensar en sanciones nancieras al departamento y en encomendar tales funciones al
Ministerio del Interior y Justicia.
d. Coordinacin de la accin estatal
Los departamentos lideraran una instancia de coordinacin
especial para los municipios incluidos en el rgimen. Esta
instancia concertara esfuerzos entre los gobiernos nacional, departamental y municipal, con apoyo y participacin
activa de la cooperacin internacional, las asociaciones de
municipios, las cmaras de comercio y otras instituciones
de la sociedad civil.
3. Servicios alternativos de justicia
Dada la especial importancia que de cara al conicto armado tiene la prestacin de los servicios de justicia, y para reducir la dispersin de competencias, urge denir los masc a
cargo de los municipios y asegurar su adecuada nanciacin.
Los municipios deberan limitarse a los conciliadores en
equidad, los jueces de paz y los comisarios de familia. Los
dems mecanismos deberan quedar a cargo de la nacin.
Adems habra de reformarse la ley de para que
hasta % de los recursos de libre destinacin del municipio puedan ser destinados a estos tres mecanismos, segn
conste en los respectivos planes locales de desarrollo. El
gobierno creara un fondo nacional de justicia para apoyar
estas actividades, quiz con apoyo del bid y de la aid, que
ya vienen trabajando en el sector.
Los municipios tendran que hacer el esfuerzo de educar a la poblacin sobre la existencia, usos y ventajas de los
8. El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 propone simplificar y reducir el nmero de comits y consejos en el nivel local, aunque no alude a un rgimen
334
Foto 14.2 Habitantes de Jambal, Cauca, expidieron una resolucin para controlar el ingreso y salida de personas en el municipio.
335
RECUADRO14.3
336
las regiones e impoluto en la capital de la Repblica. El prejuicio supone que la corrupcin se lava con las aguas del centralismo y que, de la noche a la maana, los lderes regionales
trados a Bogot se vuelven aptos, ecientes y honrados.
La solucin tambin est en estimular la competencia regional y la autonoma de los departamentos. Es un paso necesario para la explotacin adecuada de los recursos naturales y
el uso del suelo sin desconocer la frontera agrcola. Con este
tipo de decisiones se puede lograr un equilibrio entre territorio, nacin e instituciones polticas. El logro de la paz y de una
mejor gobernabilidad dependen de la capacidad de superar el
estado de minusvala del esquema poltico y del reconocimiento pleno de los esfuerzos de la provincia para lograr mayores
niveles de autonoma territorial.
dinador del Informe concluy que habra tres lneas de actuacin ms promisorias a este respecto:
Los fondos nacionales como el Fondo Nacional de
Regalas y la cooperacin internacional deberan dar prioridad y asignar un porcentaje adicional a proyectos presentados por asociaciones de municipios. El criterio debe ser
la ejecucin conjunta entre los varios entes territoriales, no
apenas la presentacin conjunta de la solicitud para ser ejecutada por separado.
La nacin, y ms an el departamento, deben apoyar a
las asociaciones de municipios. Experiencias recientes en
Meta, Caldas o Tolima muestran cmo puede concretarse
este apoyo y cmo en efecto ayuda al xito de los progra-
mas. La gobernacin debera nanciar al menos un funcionario escogido por cada asociacin de municipios dentro
del departamento para que sirva de enlace y provea asistencia tcnica.
Suspender la creacin de nuevos municipios para contener la fragmentacin territorial. Esto incluye congelar la
excepcin de la ley que permite a las asambleas departamentales elevar a municipios los corregimientos creados
antes de y ubicados en zonas de frontera. Tales zonas
de frontera en realidad no se protegen ni se consolidan con
la creacin de un municipio.
En seguimiento de la Comisin de Ordenamiento Territorial, el gobierno nacional podra formar un grupo especial de negociacin para explorar y sugerir frmulas que ayuden a adecuar la geografa de los municipios a las realidades
del conicto armado. En cada departamento habra un espacio de conversacin que permita encontrar la estructura
ms adecuada para cada territorio. Son varias las opciones
que podran considerarse, y ellas podran aplicarse en forma diferencial u homognea:
Fusin voluntaria de municipios. Para facilitar estas
uniones podra ofrecerse un incentivo nanciero (aumento
del monto de las transferencias o mayores facilidades para
certicarse). El esfuerzo estara dirigido a los municipios
con menos de mil habitantes y debera iniciarse con un
anlisis sobre los casi cien municipios creados entre y
. La comisin mencionada establecera las normas para
estas fusiones, pues hasta ahora no han sido reglamentadas.
Algunos municipios pueden convertirse en centros de
planeacin o ejecucin de proyectos, con el propsito de
generar y aprovechar economas a escala o bien cada municipio puede encargarse de las obras o actividades referentes
a un sector determinado (salud, vas, etctera). La entidad
ejecutora deber seguir las prioridades de los planes de desarrollo y rendir cuentas a la ciudadana. El municipio funcionara entonces con una estructura administrativa reducida.
Otra opcin paradjicamente distinta de las anteriores sera multiplicar el nmero de municipios pero simplicar drsticamente su estructura: alcaldes, concejales e
incluso funcionarios ad honorem o de dedicacin parcial y
donde el nfasis se haga en fortalecer los espacios democrticos locales (Recuadro .).
337
RECUADRO14.4
* Fuentes: Entrevistas y grupos focal INDH 2003, Fescol, Premio nacional de paz, Redepaz, Asociacin de Municipios del Alto Ariari, Gobernacin de Antioquia.
338
ras de que el rumbo de su proyecto es, ha sido y ser el adecuado para superar el conicto, consolidar la paz y garantizar
la autonoma en sus territorios.
El pueblo soberano de Mogotes
El asalto del eln a Mogotes durante el cual murieron dos
funcionarios y el alcalde fue secuestrado por la guerrilla para
ser juzgado por presunta corrupcin antes que intimidar
a los pobladores, consolid un proceso de organizacin comunitaria que estaba en gestacin.
Primero, participaron en marchas y vigilias de oracin, lideradas por la Iglesia, exigiendo la liberacin del alcalde y su
juzgamiento conforme a derecho. Logrado el retorno del funcionario, impulsaron la revocatoria de su mandato y el llamado a elecciones, al tiempo que se declararon en Asamblea Municipal Constituyente y redactaron, participativamente, un plan
de desarrollo que se convirti en carta de navegacin para las
nuevas autoridades y para el Concejo municipal.
En la Asamblea dirigida por una presidencia tripartita
participan mensualmente delegados sectoriales de la cabecera municipal y de las veredas, la mayora de estos ltimos en
representacin de dos mil grupos eclesiales de base. Existe
un comit operativo integrado por los presidentes colegiados,
los responsables de comisiones temticas y un grupo asesor
externo. La Asamblea no suplanta a la administracin, pero s
es su control poltico y su socia natural.
La Asamblea trabaja con base en una propuesta metodolgica de accin no violenta, mediante desobediencia civil organizada, orientada por la propia comunidad hacia su desarrollo
integral crecimiento econmico y mejoramiento de la calidad de vida, con ejercicio pleno de su soberana popular y
con la construccin de la paz como objetivo ltimo de todo el
proceso.
Los logros no son despreciables: i) permanente movilizacin de la comunidad a travs de marchas, vigilias de oracin,
celebraciones cvicas y religiosas que fortalecen el proceso y
Se pusieron en marcha acciones defensivas, reactivas y polticas contra las Farc. Defensivas como obstaculizar las vas
de acceso a Pensilvania y organizar un sistema de alertas tempranas. Reactivas como exigirles a las Farc respetar los bienes
del municipio y la rmeza de la poblacin civil. Polticas como
reunir a los campesinos en las reas de inuencia guerrillera
para convocarles a construir, entre todos y sin armas, el Estado social de derecho.
Los animadores del proceso entienden que la resistencia
civil es un valor cvico que va ms all del rechazo a los armados puesto que ha permitido tender puentes hacia la regin y
al pas y, al mismo tiempo, dotar de autonoma al movimiento
ciudadano frente a la poltica tradicional. Hoy, el mayor desa es incluir a la poblacin rural y de manera ms activa a la
administracin municipal.
La Asociacin de Municipios del alto Ariari
Esta es la historia de la reconciliacin entre habitantes, lderes
y autoridades de municipios que, por cuenta de la guerra, se
volvieron enemigos.
Todo comenz porque entre los bandos de supuestos
amigos de la guerrilla o de los paras, emergieron voces convencidas de que si prosegua la espiral de matanzas, todos seran
vctimas. Haba llegado el tiempo para que las comunidades
fueran no slo respetuosas sino tambin respetables. Pero necesitbamos desterrar el miedo mutuo entre comunidades y
autoridades, de pueblos vecinos, recuerda un lder.
Ante la inminencia del exterminio recproco se pas pronto a la accin. Con el acompaamiento de la Consejera departamental de paz de la Gobernacin del Meta, ciudadanos y
lderes de El Castillo y El Dorado organizaron la primeras reuniones entre lderes, alcaldes y funcionarios del departamento.
Pronto participaron tambin habitantes de Cubaral, Guamal,
Lejanas y San Martn. Ante la perspectiva del proceso, el Ministerio del Interior aport algunos recursos para impulsarlo.
339
El primer encuentro de doscientas personas fue en Cubaral, el pueblo menos estigmatizado de la regin, despus de
quince reuniones preparatorias, por separado, con las comunidades de El Dorado y El Castillo. Al pasar por El Dorado,
acompaadas por delegados del Comit Internacional de la
Cruz Roja, los pobladores aplaudan las caravanas cuyo desplazamiento era registrado por reporteros grcos y camargrafos.
Ese da se conocieron los alcaldes: el uno estigmatizado por
paraco y el otro por guerrillo. El segundo encuentro fue
en Pueblo Snchez, inspeccin de El Dorado. En un ambiente ms relajado, la gente termin en esta. Luego ocurri en
Medelln del Ariari, inspeccin de El Castillo, adonde mucha
gente no iba desde haca doce o trece aos. Aquel da se fueron hasta el casco urbano, reconocieron a muchos amigos y se
tomaron fotografas. Como un acto humanitario, acompaaron el sepelio de un comandante.
Construido un mnimo de conanza, surgieron ideas pragmticas como crear un banco de maquinaria y construir obras
pblicas en forma conjunta. Es importante sealar que, a pesar de frecuentes parlisis y retrasos, el proceso siempre logr
avanzar.
Hasta mediados de , las muertes violentas disminuyeron en %. Hoy existe un buen clima de conanza y amistad
entre los habitantes; se gestionan y realizan conjuntamente
obras de infraestructura claves para el desarrollo regional; se
reconoce la experiencia como un factor de cambio; se abren
compuertas para una mayor inclusin de nios y nias al sistema educativo, y se mantiene activo el internado escolar, autntico vivero de reconciliacin, por cuanto en l estudian jvenes de todos los municipios del alto Ariari.
Adems, se reactivan las minas de cal y se recupera el empleo, los alcaldes y concejales se capacitan y se gestiona ante
el fnr la conanciacin de siete proyectos, presentados como
propuesta de una asociacin de municipios. Hoy es un hecho
el mejoramiento de la carretera El Dorado-El Castillo, la construccin del puente sobre el ro Guape en la va El CastilloLejanas, la capacitacin de productores y la celebracin de
estas populares y de torneos de ftbol.
340
que han ayudado a encontrar nuevas formas de organizacin acordes con los problemas derivados del conicto.
Tambin suelen contar con lderes (religiosos, alcaldes, consejeros de paz, indgenas) que asumen riesgos en aras de la
paz, y que comparten su visin de futuro con la comunidad. De hecho, los liderazgos superaron lo individual y toman forma como organizaciones e instituciones. Estos
liderazgos por lo general renen las siguientes condiciones:
i) conocimiento del territorio, de sus gentes y de los actores
armados en disputa; ii) una misma lnea de conducta y franqueza frente a todos los actores armados, y iii) transparencia frente a las autoridades civiles y la fuerza pblica.
c. Oportunidades polticas
Los espacios y mecanismos de participacin ciudadana,
organizacin poltica y rendicin de cuentas surgidos sobre todo de la Constitucin del , fueron una plataforma
valiossima para organizar los movimientos de paz.
d. Visibilidad
Los movimientos exitosos crearon una organizacin que les
da identidad y permite sostener las acciones colectivas. Dicha organizacin permite difundir los objetivos, actividades y resultados de los procesos, incluso entre los actores
armados.
e. Autonoma
Un ltimo factor de xito ha sido la autonoma del movimiento ciudadano respecto de las organizaciones armadas
y del propio Estado, as en l participen funcionarios y entidades ociales.
Autonoma y no neutralidad les ha permitido mantenerse al margen de la confrontacin armada. Han evitado tomar posiciones a favor de uno u otro bando, ponindose, eso
s, del lado de la poblacin. Como los actores los involucran
en el conicto, han reclamado el derecho de sobrevivir. Es as
como cualquier iniciativa de un grupo es replicada en otro y
cualquier posicin es comunicada a todos por igual.
Tambin han ganado autonoma frente al Estado central.
Como dijo un activista, es nuestra vida la que est en juego, no la del gobierno. Por esto buscan formas alternas de
manejar el conicto, ms all de las voluntades y prescripciones del gobierno nacional. Ellos saben que no pueden
esperar las grandes negociaciones del gobierno con los
grupos armados para actuar.
2. Los obstculos
Est claro que la falta de uno cualquiera de aquellos cinco
factores debilita la legitimidad, representatividad y capacidad de interlocucin del movimiento con los grupos armados y con el Estado. No es sorprendente entonces que estos
movimientos sean frgiles y enfrenten cada da la tensin
entre benecios colectivos e intereses individuales. En particular, las acciones colectivas contra la violencia tienen desafos considerables desde dos perspectivas: primero desde
los grupos armados y segundo desde la poltica tradicional.
Desde los actores armados, la lgica del terror (Captulo ) es un obstculo al surgimiento y persistencia de estos movimientos. La estigmatizacin de personas civiles, las
amenazas, el asesinato de lderes, las masacres y el desplazamiento minan rpidamente la credibilidad del proceso y
cada tragedia diculta su continuidad.
Tpicamente, la llamada clase poltica acta de talanquera a los nuevos movimientos ciudadanos, pues ella
depende de las lealtades partidistas tradicionales del pas
rural. Las estructuras de poder local an se resisten a aceptar los procesos democrticos y a incluir a las nuevas organizaciones cvicas en la toma de decisiones. Tambin en
otros niveles de gobierno estos movimientos han carecido
de real apoyo, como se ve en la falta de aportes para nanciar sus actividades y proyectos.
3. Los apoyos posibles
Dadas la particularidad de cada situacin y la complejidad
de los procesos, es poco lo que podra hacerse desde afuera para que surjan movimientos ciudadanos en otros municipios o regiones. El apoyo entonces debe orientarse a
acompaar estos procesos para que puedan sostenerse en
el tiempo, sin limitar su autonoma en modo alguno. El apoyo puede provenir del gobierno nacional o departamental,
de instancias como los programas de desarrollo y paz de
organismos regionales, ong o de redes ciudadanas, entre
otros varios.
341
342
Bibliografa y referencias
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343
Captulo 15
Agradecimientos
Colaboracin: Olga Luca Acosta, Jaime Forero, Jos
Leibovich,
dgar Reveiz, Laura Rugeles y Juan Gonzalo
Zapata.
Recuadros: Hernn Echavarra Olzaga y Francisco de
Roux.
Pgina anterior: Foto 15.1 Estudiantes y profesores marchan en Tunja contra el decreto 2912, el 14 de marzo de 2002 Foto: Jos Miguel Palencia/ El Tiempo.
ada conicto social es para usar las palabras de Marcel Gauchet un factor esencial de socializacin y un productor eminentemente efectivo de integracin y cohesin. Por ejemplo, el xito de las sociedades comunistas en la represin del conicto se convirti a la larga
en su mayor fracaso, al causar una dramtica prdida de vitalidad social que precipit su deterioro (Hirschman, ).
Sin embargo, como es obvio, los conictos sociales son
susceptibles de polarizacin, ms todava en medio de la
guerra. Algunos son especialmente permeables a la lgica
de expansin del conicto armado que se muestra en el
Captulo . De nuestro anlisis regional concluimos que tres
tipos de conictos son los ms vulnerables al entronque de
los actores armados: i) los agrarios, ii) los laborales, y iii) los
relacionados con excedentes derivados de economas de enclave, regalas, inversiones estatales y megaproyectos. Las
secciones A, B y C de este captulo se ocupan de describir
brevemente tales conictos, y las secciones D, E y F proponen algunas estrategias y medidas para resolverlos. En la
seccin G se resea la experiencia de los programas de desarrollo y paz, dado su valor como forma de accin colectiva frente a la violencia.
conicto armado restringe, reprime y distorsiona la dinmica y la expresin de los movimientos campesinos.
El ltimo cuarto del siglo xx fue testigo de . acciones
de movilizacin de sectores campesinos e indgenas, de las
cuales . correspondieron a invasiones de tierras. As,
% del total de las acciones estuvo motivada por conictos
de tierras, % por reclamos sobre las polticas agrarias (incluyendo la poltica cafetera), % por violacin de derechos humanos y % por exigencias sobre servicios pblicos, principalmente agua potable, electricacin rural y vas
de penetracin. De las acciones motivadas por reclamos
sobre polticas, % estaba relacionado con problemas de
crdito, % de comercializacin agropecuaria y % de sustitucin de cultivos ilcitos (Prada, ).
Las interaccin entre conictos sociales agrarios y confrontacin armada se da por tres conductos : i) las disputas
por la tierra asociadas con los conictos de uso del suelo y
con la concentracin improductiva de la propiedad; ii) la
pobreza y el desempleo rural, y iii) la existencia de reas
donde los actores armados se erigen como proveedores de
justicia y seguridad.
1. Los conflictos de tierras
A. Conflictos agrarios
La relacin entre conicto social rural y conicto armado
se expresa histricamente en tres momentos: i) en su origen, la confrontacin armada estuvo estrechamente vinculada con los conictos agrarios derivados de la estructura
bimodal de tenencia de la tierra y a la frustracin de las reformas en el centro (Captulo ); ii) la lucha armada ha tenido al campo como su principal escenario y por eso los
conictos agrarios corren un riesgo permanente de ser capitalizados por los actores armados; iii) la degradacin del
347
348
1. Todos los datos sobre conflictos de uso del suelo provienen del IGAC (2002).
3. Distribucin de la propiedad
El monopolio de tierras buenas y bien dotadas de infraestructura impide que el mercado las asigne a medianos y
pequeos propietarios, quienes las usaran de modo ms
racional (Fajardo, : ). La reforma agraria no logr un
cambio perceptible en la tendencia general hacia la concentracin de la propiedad. El latifundio, como fuente de poder poltico que es, coopta los benecios de la inversin
pblica sin devolver en impuestos o en productividad la
valorizacin obtenida por el esfuerzo colectivo.
La distribucin actual de la propiedad favorece los dos
extremos de mal uso de las tierras: la subutilizacin de buenos suelos en ganadera extensiva y la sobreutilizacin de
los suelos pobres en agricultura campesina de minifundio.
Segn la encuesta agropecuaria del Dane de (Grco
.), las ncas mayores de hectreas dedicaron slo
,% de su extensin a la agricultura, mientras % de la
extensin de las ncas menores de hectreas fue dedicado
al mismo n.
Grfico 15.2. Porcentaje del rea sembrada
segn tamao de finca
349
350
empresas. Adems el sindicalismo, como otros movimientos sociales, sufre de la dispersin atribuible al predominio de una lgica privada por encima de lo pblico (Archila,
b: ).
La debilidad del sindicalismo se traduce tanto en el riesgo de que los actores armados inltren la organizacin, como
en el riesgo de que las masas no sindicalizadas en regiones
lejanas caigan bajo la inuencia directa de esos actores.
Un ejemplo de lo primero se dio en Urab entre y
. Los sindicatos bananeros de la poca, vistos como
puntales para el control de la poblacin por parte de las
guerrillas, fueron penetrados hasta tal punto por el epl en el
caso de Sintagro, y por las Farc en el de Sintrabanano, que
los dos sindicatos se trenzaron en una guerra sin cuartel.
Luego de perder sus personeras jurdicas, los miembros de
ambos sindicatos se aliaron a Sintrainagro, en un proceso
favorecido por el clima de convergencia resultante de la reciente creacin de la cut (Ortiz, ).
3. Dinmica de los conflictos laborales
Entre y se registraron . acciones de protesta social, de las cuales % fueron protagonizadas por obreros y asalariados. As mismo, las reivindicaciones estrictamente laborales representaron % del total de los motivos
de las luchas sociales en este perodo (Archila, b: ).
De las . acciones de protesta laboral entre y
, . correspondieron a huelgas, de las cuales %
fueron de carcter regional. Antioquia, donde se identican
cuatro focos de conicto laboral (Urab, Magdalena medio,
nordeste, Valle de Aburr) encabeza la lista con poco menos de quinientas huelgas. La sigue el Valle del Cauca con
poco ms de trescientos, y vienen luego Santander, Bogot,
Atlntico, Bolvar, Magdalena, La Guajira, Cauca y Crdoba (Delgado, ).
El ranking huelgustico de los departamentos en general
coincide con la existencia de bonanzas agrcolas y rentas
mineras, particularmente en regiones o subregiones donde
es evidente la debilidad del Estado. ste ha demostrado incapacidad para cumplir o hacer cumplir las convenciones y
4. La tasa de sindicalizacin ha oscilado en un rango que va del 9% al 6% de los ocupados en la dcada de los 80 y principios de los 90 (Delgado, 1997).
351
5. De acuerdo con la Escuela Nacional Sindical, entre los casos denunciados de homicidio, secuestro o amenaza contra sindicalistas durante 2002, a los
paramilitares se les atribuye 32 homicidios (58% de las denuncias), 89 amenazas de muerte (98%) y 4 secuestros (33%); mientras que a las organizaciones
guerrilleras se les atribuye 22 homicidios (40%), una amenaza y 8 secuestros (66%). A pesar de que los grupos paramilitares llevan la delantera en los ataques contra
352
sindicalistas, la guerrilla representa una amenaza creciente para los derechos humanos de los trabajadores. Vase: http://www.ens.org.co.
353
354
hasta diez veces ms que los no petroleros de similar tamao. Aunque la inversin per cpita es tambin mucho ms
alta en aquellos municipios, a menudo se trata de proyectos
que ayudan poco al desarrollo humano; as, aunque la cobertura de servicios como acueducto y alcantarillado es prcticamente universal en varios municipios de Casanare, persisten tasas muy altas de desercin escolar y trabajo infantil
(superior al % en algunos corregimientos), y bajos niveles de escolaridad entre los jefes de hogar.
3. Inversiones estatales
6. Como es el caso de las inundaciones producidas por el dragado del ro Nech por cuenta de la explotacin aurfera de Mineros de Colombia en 1985, o ms
recientemente, el deterioro de la actividad pesquera en el bajo Sin por cuenta de la desviacin del ro por parte del proyecto Urr I.
355
RECUADRO 15.1
Ex ministro de Estado.
357
RECUADRO 15.2
358
INDH, 2003.
nas de reserva campesina ser un instrumento para coordinar las polticas de desarrollo rural y del medio ambiente en
reas crticas, desde el punto de vista de la superacin de la
pobreza y la conservacin de los recursos naturales
(dnp,uda, Minagricultura, ).
La decisin de cerrar la frontera se justica an ms si se
considera que el pas ha excedido en ms de millones de
hectreas el territorio que debera estar ocupado con pastos.
La utilidad marginal de cada hectrea nueva en pastos es muy
inferior al costo ambiental de perder las reservas de bosques
y biodiversidad. Para lograrlo, la ley debera suspender las
concesiones de nuevos ttulos de propiedad sobre baldos y
eliminar esta condicin jurdica de las tierras no ocupadas,
para convertirlas en reservas naturales. Esta decisin debe a-
parques naturales. Es necesario coordinar estas cuatro dimensiones en un proyecto nacional de ocupacin y uso del
territorio, para aprovechar el potencial productivo de la tierra e impedir la destruccin irracional de los recursos naturales.
5. Retorno de desplazados
Una de las consecuencias de la guerra es la expropiacin
del campesinado, que no puede dejarse como un hecho
cumplido, porque es injusto y porque los damnicados en
algn momento podran intentar la restitucin por mtodos violentos. Cerca del % de los desplazados tenan propiedad o al menos tenencia antes de serlo y por tanto hay
359
360
Archivo El Tiempo
361
362
Un conicto es una situacin de incompatibilidad de pretensiones entre varios actores. Esta situacin no slo surge de
condiciones objetivas de escasez, sino tambin de percepciones equivocadas acerca de las pretensiones ajenas. As,
la visin de un conicto forma parte del mismo, de suerte
que su evolucin depende en parte de las percepciones de
RECUADRO 15.3
De enemigos a socios*
En el gerente de Indupalma, empresa dedicada a la explotacin de la palma aceitera en San Alberto (Cesar), fue secuestrado por la guerrilla. Este hecho no slo reejaba las psimas
relaciones del momento entre trabajadores y empresa, sino que
representa una de las mltiples formas usadas por los grupos
armados para extender al conicto social, la lgica de una confrontacin armada que ya empezaba a dar claras muestras de
degradacin.
El deterioro de las relaciones laborales, la apertura de la
economa y la cada de los precios del aceite de palma, precipitaron una grave crisis que puso a la empresa ante un dilema:
cerrar o buscar un acuerdo con el sindicato. En la empresa
opt por replantear su relacin con los trabajadores. Pero lo
que comenz como una estrategia de gestin de los costos, se
convirti rpidamente tanto en un ejemplo de transformacin
creativa del conicto social, en una oportunidad provechosa
para las partes, como en una forma de bloquear la injerencia
de los grupos armados.
La clave de la transformacin fue eliminar la poltica del
secreto que haba sido adoptada por la empresa como mecanismo de defensa ante la intimidacin armada. La publicidad y la
transparencia en el manejo de la informacin crearon un ambiente de conanza que se concret en un nuevo esquema cooperativo: los trabajadores pasaron a ser socios de la empresa
tras obtener su apoyo en dos fases: capacitacin y capitalizacin.
El control indirecto de la contabilidad de las cooperativas
por parte de la empresa, impide a las autodefensas obtener
recursos para formar cooperativas de seguridad en la zona, ya
que cualquiera de estos pagos conduce a la terminacin del
contrato. En consecuencia, aun cuando la disminucin de la
presencia guerrillera en la regin a partir de pudo inuir
en la posicin del sindicato, la alianza entre empresa y trabajadores ha permitido rechazar a las autodefensas que llegaron a
la zona, y mantener el dilogo social sobre la base del respeto,
la corresponsabilidad, la transparencia, la publicidad de las
acciones y la transformacin del contradictor en socio.
*
363
364
Durante la fase de construccin o puesta en marcha del proyecto petrolero, el ujo de migrantes y las expectativas generadas aumentan las demandas sociales en municipios que
no disponen de los recursos para atenderlas. Cuando el proyecto entra en operacin, los giros por este concepto desbordan la capacidad institucional de los
El sindicalismo en zonas de conflicto debe ser fortalecido
municipios y dan pie a la depredaen trminos de representatividad, democracia interna,
cin. El Fondo Nacional de Regalas
participacin activa en las federaciones y confederaciones,
(fnr) debera apropiar recursos para
y relaciones con otras organizaciones sociales.
ser invertidos en las entidades territoriales durante la fase de construccin
estrategia de cooperacin, podran adoptar incentivos especia- e inicio de los proyectos. Esto puede hacerse con cargo a las
les para aquellas empresas que participen de las alianzas es- futuras regalas, y con la nanciacin y la cobertura del riesgo
tratgicas y que con sus operaciones generen cadenas locales por parte del Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera.
de valor.
b. Fondo de inversiones productivas
b. Uso de activos especcos
Una parte de las regalas de propiedad de las regiones debeEste concepto alude al hecho de que ciertos activos tienen ra alimentar un fondo de inversiones productivas adminisms dicultad para trasladarse hacia usos alternativos. Por trado en forma conjunta por el fnr, Finagro, dnp y la autoriejemplo, las inversiones en palma de aceite son relativamente dad regional respectiva. Este fondo se encargara de dosicar
Foto 15.4 Protestas por medidas de la Secretara de Educacin; alumnos y profesores del colegio distrital Estanislao Zuleta, Bogot, 14 de junio de 2002.
365
RECUADRO 15.4
d. Presencia multimodal
La inversin de recursos por s sola no le cierra las puertas a
los grupos armados. Por ello es necesario que las inversiones
formen parte de una presencia multimodal del Estado orientada a recuperar su legitimidad.
c. Selectividad
4. Megaproyectos
Las inversiones estatales deben orientarse directamente hacia la apertura de opciones en la legalidad. En ese sentido, no
se trata de la magnitud sino de dirigir las inversiones hacia
nudos crticos de riesgo.
Se sugiere que la gestin de stos consulte los siguientes criterios: i) diligencia: la voz de las poblaciones afectadas por
los grandes proyectos debe ser considerada desde la fase
367
misma del diseo; ii) cumplimiento de compromisos: el Estado y sus agentes no pueden incumplir los pactos con la
comunidad; iii) abstenerse de criminalizar las movilizaciones:
otro error a evitar es el de criminalizar y reprimir las protestas legtimas y paccas de la comunidad, menos an tolerar la guerra sucia contra sus lderes.
G. Programas de desarrollo y paz
Este Captulo ha planteado que el riesgo de contagio de los
conictos distributivos locales por la confrontacin armada
aumenta en proporcin con el grado de desigualdad en la
distribucin del ingreso, las fallas de la accin estatal y la
debilidad del tejido social. Iniciativas de la sociedad civil
como los programas regionales de desarrollo y paz (prdp)
son una respuesta al desbordamiento de la capacidad institucional por la presencia de economas de enclave o megaproyectos, y un esfuerzo de accin colectiva orientado a superar las fracturas en el tejido social y a construir una vida
digna (Recuadro .).
Estos programas son un proceso regional de apoyo y
acompaamiento a las comunidades, organizaciones e iniciativas regionales para la proteccin y la dignicacin de la
vida, mediante la construccin de la democracia participativa
y la economa sin pobreza controlada por sus propios pobladores (De Roux, : ).
Adems de los prdp existen otras iniciativas orientadas a
abrir espacios de civilidad en medio de la polarizacin, como
los laboratorios de paz en el oriente de Antioquia, y las comu-
nidades de paz principalmente en Urab. Los prdp han extendido su presencia: integrados en la Red Prodepaz, abarcan
ms de municipios en departamentos.
La iniciativa de mayor trayectoria y reconocimiento es el
Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (pdpmm).
7. Otros programas destacados son: Programa de Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueo, Plan de desarrollo sostenible para la Sierra Nevada de Santa
Marta (Fundacin Prosierra) y Corporacin para el Desarrollo y Paz del Valle (Vallenpaz), as como los programas de las provincias de Guanent y Vlez (Santander),
368
del Darin, del piedemonte llanero y Arauca, de los montes de Mara y del eje cafetero. Para mayores informaciones, consultar www.prodepaz.org
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369
Captulo 16
Redescubrir la poltica:
votos en vez de balas
Agradecimientos
Colaboracin: Mauricio Archila, lvaro Delgado, Ximena Holgun, Carlos Rodrguez y Carlos Salgado.
Recuadros: Jaime Castro, Comisin Colombiana de Juristas y Fernando Londoo Hoyos.
372
Pgina anterior: Foto 16.1 Plaza de Bolvar de Bogot Foto: Archivo El Tiempo.
os Captulos a se ocuparon de las polticas o polticas pblicas, en el sentido del ingls policies,
esto es, el del conjunto de objetivos, normas y programas
del Estado en un campo determinado. En ste y en el prximo captulo se hablar de poltica en el sentido de reglas
y medios para decidir el acceso al poder (politics).
A la clebre frase de Clausewitz, La guerra es la continuacin de la poltica por otros medios, respondi Schmitt
con la idea de que la poltica es la continuacin de la guerra por otros medios. Esta segunda tesis tiene dos signicados diferentes e igualmente valederos: que la poltica es
otra manera de expresin del conicto, y que la poltica es
el mejor modo de concluir una guerra. Entendida pues como
controversia intensa pero no violenta o como proceso de
negociacin y acuerdo, la poltica es esencial para resolver
cualquier conicto armado; y el conicto colombiano no es
la excepcin aunque, como apunt el Captulo , la poltica
es apenas una de sus varias dimensiones.
Si bien las dos caras de la poltica estn estrechamente
relacionadas, este captulo se ocupa bsicamente de la primera de la poltica como substituto de la guerra, o sea de
cmo sera posible derrotar la violencia desde la poltica
(Recuadro .). El Captulo se dedica sobre todo a la
segunda cara, a la poltica como trmino de la guerra, o sea,
a los posibles acuerdos entre el Estado y los grupos armados.
Pensando en cmo sustituir la violencia por la poltica,
la seccin A examina los impedimentos que hoy existen
sobre la expresin pacca del descontento popular: la amenaza a la vida de los lderes sociales, la inltracin de los
movimientos por parte de los grupos armados, la suspicacia con que suelen verse las protestas populares, la represin de las luchas sociales, la falta de actitud proactiva del
Estado y la cooptacin de los dirigentes populares. Frente a
cada una de estas restricciones se sugieren medidas que llevaran a un trmite ms uido de los conictos sociales, quitndole pretextos a la violencia y a los violentos.
La seccin B va ms all de los movimientos sociales para
mirar a la ampliacin de la democracia, donde todas las ideologas y las organizaciones polticas tengan una opcin limpia de acceder al poder. Aqu se apela en primera instancia
sobre la necesidad de que los partidos no sean simples aparatos electorales sino que asuman la vocera de las fuerzas
sociales, y para ello se proponen algunos cambios en su organizacin y rgimen legal. Luego se aboga por un estatuto
de la oposicin que en efecto asegure la alternatividad, el
contrapeso y la transparencia en el ejercicio del poder. Y
despus se revisan algunas opciones para hacer frente a la
apropiacin maosa del sistema poltico en algunas regiones especialmente afectadas por el conicto armado.
La seccin C se arriesga un paso ms y explora dos reformas de fondo al sistema poltico que fortaleceran la democracia colombiana y al mismo tiempo le daran un espacio generoso a los insurgentes que algn da optaran por la
va poltica tanto as que quizs estas reformas podran
ser el eje de los dilogos y los acuerdos de paz. Se tratara
de avanzar por una parte hacia el federalismo y por otra hacia
el parlamentarismo, pues bajo ambos regmenes polticos
ganara la democracia colombiana y bajo ambos las minoras polticas tienen un espacio signicativo de poder.
A. Legitimar la protesta social
Lejos de ser indebida o peligrosa, la movilizacin de los afectados por acciones u omisiones de las autoridades es un
derecho fundamental y una vigorosa muestra de salud de la
democracia. Es ms, los derechos civiles, polticos y sociales en ningn pas han sido concesiones graciosas de los de
373
Recuadro 16.1
374
375
376
El Captulo mostr cmo los dirigentes y activistas sindicales, indgenas y afrocolombianos son presa frecuente de
ejecuciones extrajudiciales, homicidios fuera de combate,
desapariciones forzadas y torturas. Tambin mostr cmo
en los casos donde es posible determinar autoras, las autodefensas son el primer responsable de este tipo de deli- 2. Movimientos infiltrados
tos, seguidos de lejos por las guerrillas y ms de lejos an
por agentes del Estado. Esta diferencia no es de extraar Aunque no hay cifras ni informacin conable al respecto,
pues los paramilitares suelen suponer que quienes luchan es indudable que entre las organizaciones armadas y algupor la justicia social son cmplices abiertos o encubiertos nas organizaciones o movimientos sociales existen nexos
de la insurgencia. Y en todo caso, quienquiera sea el autor, ms o menos estrechos, duraderos y complejos. Por ejemen el clima de zozobra que vivimos basta una amenaza, aun plo, la radicalizacin de la Asociacin Nacional de Usuavelada, para infundir pnico al activista o activista poten- rios Campesinos (Anuc) durante los aos coincide con
cial, e inhibir del modo ms brutal la
movilizacin en defensa de cualquier Urge pues que los movimientos sociales se blinden cada
idea o de cualquier derecho.
vez mejor contra la injerencia de los armados y hagan oComo se recordar del Captulo dos sordos a sus cantos de sirena. La democracia interna y
, el Ministerio del Interior tiene un la constante rendicin de cuentas son, como podra espeprograma de proteccin a personas rarse, los mejores medios para lograrlo.
amenazadas, cuya cobertura se ha
venido ampliando. Con todo, el programa est subnan- el auge del epl y el eln en la regin caribe (Zamosc, ); o
ciado, tiene trmites engorrosos y problemas operativos, tambin, y hasta fecha reciente, los conictos sindicales de
amn de no incluir representacin ni cobertura suciente Urab obedecieron ms a disputas entre guerrillas y autode lderes tnicos, campesinos o cvicos, que desempean defensas que a cuestiones estrictamente laborales (Garca,
un papel importante en la movilizacin social.
). Y en todo caso, como not el Captulo , parte de la
Adems pues de un aumento sustantivo en los recursos, estrategia de expansin de cada grupo armado es promover
en el nmero y en la extraccin de las personas protegidas, la organizacin y movilizacin de los vecinos para obtener
el programa necesita de varios reajustes. Ms descentraliza- concesiones de las autoridades.
cin, ms exibilidad y ms presencia en las zonas de alto
Combinar todas las formas de lucha es pues una esriesgo. Ms compromiso y mejores nexos con los organis- trategia entendible, aunque ilegtima, de la guerrilla o los
mos de seguridad del Estado. Y un mtodo que atienda tanto paramilitares. Pero la complicidad por parte de algunos la la prevencin como a la accin inmediata:
deres sociales es algo ms complejo de explicar. Sin duda
La prevencin podra incluir un observatorio de la si- y sobre todo respecto de la guerrilla existe alguna anituacin poltica y social, un seguimiento de la dinmica re- dad ideolgica entre actor armado y movimiento social, un
gional de los homicidios y amenazas, y un permanente an- comn fondo de insatisfaccin y rebelda frente a la injustilisis de riesgo de activistas visibles o vulnerables, de sus fa- cia. Esta coincidencia ms o menos especca y ms o memilias y sus colaboradores. Tambin incluira un sistema de nos explcita en cuanto a los nes no debera hacerse exten-
campesinas, tnicas y similares es en general escasa, espordica y desprovista de los referentes necesarios para interpretarlas. Tambin entre los mandos de la fuerza pblica
podra hablarse de cierta propensin a interpretar las movilizaciones populares en clave de orden pblico. Las autoridades nacionales o locales contra quienes se dirigen las
protestas no estn precisamente inclinadas a subrayar su legitimidad o a saludarlas como prenda de democracia. Y los
propios gestores de la protesta suelen alimentar esos estereotipos con retricas o tcticas inconducentes.
No ser fcil cambiar esa cultura de suspicacia. Pero la
opinin pblica ha de ser reeducada para aceptar la validez,
la legitimidad, la utilidad y la necesidad de que los ciudadanos se organicen, se movilicen y acten en defensa pacca
de sus intereses y sus derechos. En otras palabras, se trata
de entender que el derecho a tener derechos es la condicin
irremplazable del progreso social, vale decir que los derechos sociales i) no son un regalo sino una conquista, ii) suponen la presencia e identidad del grupo en la arena poltica, y iii) son una extensin de la ciudadana simplemente
electoral a la ciudadana integral (Ramrez, ).
De manera especial en el caso colombiano, aquel cambio
en la cultura pasa por aprender a evaluar cada reivindicacin
de un grupo de ciudadanos en sus mritos o demritos sustantivos, con prescindencia de si coinciden o no coinciden
con planteamientos de las guerrillas o las autodefensas, y
condenando sin excepcin ni ambages cualquier acto que
desve o confunda el conicto social con el conicto armado. Y este cambio debera comenzar por los cuatro estamentos mencionados:
a. Medios de comunicacin. En la democracia de audiencia que caracteriza a la moderna sociedad de masas (Manin,
), los medios son el principal transmisor de la cultura
poltica. Su papel de mediacin por eso se llaman medios consiste en hacer verosmiles las percepciones de
quienes producen o viven el hecho noticioso entre quienes
reciben la informacin acerca de ese hecho (Martn Barbero, ). De la manera como una movilizacin o una protesta social sea registrada por los medios dependen pues el
peso que se le conceda en la agenda pblica y la validez que
se le reconozca al reclamo.
En cumplimiento de la responsabilidad social que el
artculo de la Constitucin impone a los medios, stos
deben cuidarse de dar voz a todos los estamentos y sectores
377
378
Recuadro 16.2
del tiempo transcurrido entre y y se prest a medidas especialmente drsticas bajo los gobiernos de Gmez,
Rojas y Turbay; luego el estado de conmocin interior adoptado por la Carta del y sujeto a ms controles que su antecesor, que sin embargo sigui dando pie a denuncias de
los activistas de derechos humanos (Recuadro .).
b. El uso amaado del derecho penal es otro modo de
reprimir la movilizacin ciudadana, o sea propiamente
de criminalizar la protesta. Ora mediante la tipicacin
del delito en forma tal que describa una accin ms o menos inocente del movimiento social (por ejemplo impedir
la libre circulacin del trco), ora mediante falsos testimonios, se levantan cargos por asonada, sabotaje, constreimiento ilegal, dao a bien ajeno, injuria, calumnia u otro
ilcito y se apela al juez para que interrumpa la protesta.
c. La declaracin de ilegalidad de la protesta y la autorizacin de despidos en el caso de los trabajadores son otros
mtodos bastante socorridos. Igual que los estados de excepcin y el cdigo penal, estos dos instrumentos tienen
razn de ser en una democracia (para evitar la huelga en un
servicio pblico o el ausentismo indebido, por ejemplo);
pero tambin se prestan a mal manejo, ms an a la vista de
autoridades sobornables.
d. Las marchas y manifestaciones son el medio proverbial de la protesta ciudadana y sin embargo son objeto de
restricciones no siempre justicadas. Las secretaras de gobierno niegan permisos por un excesivo celo en la defensa
del espacio pblico o por no efectuar los sencillos arreglos
alternativos. En otros casos son demasiado visibles los robocops (polica antimotines) y las mscaras antigs. O an
379
380
Adems de evitar la parcialidad indebida y la palabra incumplida, el paso de una cultura reactiva a una actitud proactiva implicara adoptar una gama de prcticas que aseguren
la atencin y resolucin temprana de los conictos sociales.
Como establece el artculo de la Constitucin, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de inters general o particular y a
obtener una pronta resolucin. Este derecho debe ser divulgado ms ampliamente y mejor reglamentado en el caso
de las organizaciones sociales. La rendicin de cuentas por
parte de los gobiernos y agencias pblicas del orden nacional o territorial debera ser ms frecuente, ms comprensible y ms extensamente difundida. Deberan estimularse la
planeacin y el seguimiento participativos, segn las lneas
del Captulo . Los cabildos abiertos y las audiencias pblicas deben ser promovidos y dotados de ecacia. No menos, podra generalizarse la idea del silencio administrativo
positivo, de suerte que cuando la autoridad no se pronuncie dentro del plazo, quede en rme la pretensin del reclamante.
5. Falta de prevencin
Con un Estado asediado por tantas urgencias, no es de extraar que las autoridades se agoten por atender los problemas
emergentes y descuiden las tareas preventivas. Este problema se agrava en el contexto de la movilizacin ciudadana,
donde una especie de ley perversa hace que quienes opten
por la confrontacin o por las vas de hecho reciban ms atencin que quienes intenten el dilogo o las vas jurdicas.
La imprevisin llega al punto de que el Estado mismo es
el que a veces provoca la protesta ciudadana. As ocurre
cuando las autoridades toman partido injusto por el lado
ms pudiente en un conicto social, cuando dejan que la
empresa de servicios eleve sus tarifas abusivamente, que la
multinacional destruya la cultura indgena o el medio ambiente, que el terrateniente expropie al campesino. Tambin
hay imprevisin mejor dicho, provocacin cuando la
administracin local o nacional suscribe acuerdos que no
puede cumplir o no tiene intenciones de cumplir, como ha
pasado con movimientos indgenas, paros cvicos, marchas
cocaleras y otras protestas organizadas.
381
1 Este argumento se esboz en Gmez (1989a) y ser ampliado en un trabajo del mismo autor, Colombia y su encrucijada, Colciencias/ Universidad del
382
1. Funciones manifiestas
2. Funcin aglutinadora
3. Funcin representativa
4. Funcin de resolucin
de conflictos
Democratizacin interna del partido juega un rol fundamental en la democratizacin del sistema poltico.
sola clase o estamento social (a diferencia, digamos, del comunismo proletario o de la socialdemocracia obrera).
La posibilidad de conciliacin y de consenso ha sido
decisiva para el progreso de Colombia, donde la gran fragmentacin de la lites (como apunt el Captulo ) exiga
unos pactos o acuerdos mnimos de gobernabilidad.
Por eso a lo largo de la historia han sido muchos los gobiernos de coalicin, uniones nacionales, movimientos
bipartidistas o similares acuerdos en la cumbre; y por eso
los estudiosos destacan la capacidad de compromiso entre la
dirigencia, el republicanismo, la estabilidad y el gradualismo
como virtudes del sistema poltico colombiano.
Sin embargo, los partidos de cuadros no impidieron
que las lites chocaran en varias guerras civiles de base regional o religiosa (y cada vez seguidas por una unin nacional), hasta adquirir un tinte claramente social bajo La
Violencia (no por azar el gaitanismo y el laureanismo asumieron rasgos del partidos de masas).
De La Violencia surgi el Frente Nacional, que despoj
a los partidos de contenido ideolgico y de base social diferenciada, para connarlos denitivamente a la sola funcin
electoral. En efecto: con los cargos repartidos por mitad y
la Presidencia alternada por perodos, la vida de ambos partidos se redujo a decidir el nombre o nombres de sus candidatos.
Al no poder competir con base de programas, los partidos ahondaron en la prctica vieja de competir a base de
prebendas. Fue el aporte del Frente Nacional al clientelismo,
ya de por s comn en una sociedad desigual y acostumbrada a las lealtades verticales (tipo pen-patrn) en vez de las
solidaridades horizontales (tipo conciencia de clase).
Con la reapertura de la competencia electoral a partir
de , se desemboc en partidos que en efecto tienen que
luchar para obtener sus votos pero no tienen ideologa ni
base social diferenciadas ntidamente. Es una democracia
competitiva entre opciones opacas, donde por eso la distincin depende de qu gabelas ofrezca cada candidato. La
atomizacin de los partidos y el clientelismo como motor
principal de la poltica son los frutos visibles del proceso, la
punta del iceberg de todo un modo de organizar la relacin
entre Estado y sociedad.
Al hacer el balance del anterior sistema de partidos desde
el punto de vista del conicto armado y sus posibles soluciones polticas se destacan tres puntos principales:
383
384
La conciliacin entre lites que propician los partidos fra repartidora corregiran su fragmentacin interna, y el
de cuadros puede bastar para una sociedad auyente e in- rgimen de bancadas les pondra disciplina. Pero el voto
cluyente (tipo Estados Unidos), pero no para un pas con preferente (y adems opcional) contradice estas medidas que
niveles elevados de pobreza y exclusin. Entonces el con- ya de por s eran plidas: poco se hace con unidad y discisenso cobija, compromete y benecia slo a la minora pre- plina interna si el umbral es tan bajo que permite formar
sente dentro del sistema, pero deja por puertas a muy am- hasta cincuenta partidos distintos.
plios sectores de la poblacin. Es la paradoja del sistema
En este punto, entonces, la solucin pasara por suprimir
poltico colombiano, con su notable capacidad para zanjar el voto preferente y por un umbral bastante ms elevado o,
disputas entre quienes estn adentro, con la extendida apa- mejor, por exigir que cada partido tenga varios cientos de
ta de quienes no se sienten incluidos, y con su dramtica miles de militantes (no apenas de votantes).
incapacidad para negociar con aquellos que se sienten ex Partidos con un grado ms alto de militancia y de decluidos.
mocracia interna, no los actuales clubes de parlamentarios.
Los partidos colombianos representan al elector pero La lista nica no hara mucho si resulta de simples compono al ciudadano, permiten que la gente escoja el nombre del nendas entre candidatos que se unen por puro clculo; se
funcionario pero no ofrecen proyectos alternativos de sociedad, hacen En Colombia la oposicin desarmada ha sido vctima de la
elecciones pero niegan la poltica. Y oposicin armada. La marginalidad, ceguera y criminalidad
esta denegacin de la poltica est en de la guerrilla han pesado quiz ms que cualquier otro facla base de la democracia recortada, tor para impedir una izquierda democrtica robusta.
de la administracin por inercia, de
la ausencia de futuro y, al nal, del recurso a la violencia trata de que esas listas y luego las bancadas encarnen
como un remedo enfermo de la poltica.
una idea comn, algn proyecto poltico. Esto implica que
A raz, sobre todo, del Frente Nacional, los partidos se el partido tenga identidad y vida independientes y anteriodistanciaron de las organizaciones y movimientos sociales res a los candidatos, que sus representantes (no sus dueos)
para ensayar la cooptacin clientelista de sus lderes. Esto sean escogidos por el grupo de ciudadanos que comparten
dej al garete las luchas sociales, las priv de su marco in- aquel proyecto, vale decir, por militantes que ejercen una
tegrador, dej al conicto social sin salida poltica y adems, real democracia interna.
como atrs qued dicho, hizo daos severos al movimiento
Partidos con nexos ms estrechos y orgnicos con las
social.
organizaciones sociales y los movimientos populares, no con
Hasta aqu hemos hablado como si aquellos dos tipos nexos tan episdicos ni tan clientelizados. Los cientos de
de partidos fueran rgidos y excluyentes; en realidad existe miles de ciudadanos que militen en un mismo partido han
toda una gama de combinaciones aunque, tambin en rea- de tener cierta homogeneidad en sus ideas y en sus interelidad, el liberalismo y el conservatismo colombianos son casi ses, vale decir que cada partido ha de acentuar la vocera de
el tipo puro del partido de cuadros. Esto quiere decir que un determinado sector social. Esto no implica partidos mola reforma bsicamente debe consistir en adoptar algunos noclasistas, pero s implica que las organizaciones sociales
elementos del modelo de masas, en ir pasando de la colum- (de obreros, consumidores, empresarios, indgenas, mujena A a la columna B en el Cuadro . y ms especcamente, res, etc.) tengan voz decisiva y autnoma en la direccin y
de avanzar hacia:
en la vida interna del partido.
Partidos con ms cobertura, ms cohesin y ms disci Partidos polifuncionales y no slo electorales. En el
plina, no las microempresas unipersonales de hoy. La re- partido liberal o en el conservador slo trabajan las persoforma poltica recientemente aprobada por el Congreso es nas que aspiran a ser candidatos o a ocupar algn cargo en
un avance en esta direccin. El umbral de % (o el medio el gobierno, de modo que su esfuerzo se reduce a ganar eleccociente en otros casos) y la prohibicin de doble militancia ciones. En cambio los miles de militantes de los partidos rebuscan reducir el nmero de partidos; la lista nica y la ci- formados no podran aspirar a puestos pblicos, de suerte
PARTIDO DE CUADROS
PARTIDO DE MASAS
Extensivas y permanentes
Los elegidos
Los miembros
4. Incentivos
Burocracia
Ideolgicos
5. Estilo operacional
Pragmtico
Ideolgico
Dependen de la coyuntura
Altamente integrada
Secciones o cdulas
9. Distribucin de la autoridad
Autorreclutados
Profesional
Amateur
1. Funciones manifiestas
2. Actividades
3. Principales beneficiarios
6. Requisitos de organizacin
7. Miembros
8. Unidad de organizacin
que muchos se dedicaran a tareas ideolgicas, de organizacin social y otras ms propias de un partido de masas.
2. El papel de la oposicin
Dicho de manera simple, la paz poltica consiste en cambiar la oposicin armada por la oposicin desarmada. No
se trata entonces de negar el conicto social, del conformismo o el unanimismo; al revs, se trata de que las diferencias
de inters y de visin del mundo uyan con entera libertad,
de que se expresen todos los proyectos de sociedad posibles para que el ciudadano pueda escoger entre ellos.
Pero resulta que en Colombia la oposicin desarmada
ha sido vctima de la oposicin armada. La marginalidad,
ceguera y criminalidad de la guerrilla han pesado quiz ms
que cualquier otro factor para impedir la gestacin de una
izquierda democrtica robusta. Parte del dao se debe a la
cooptacin y confusin de algunos dirigentes y activistas;
parte a las purgas sectarias y sangrientas; parte al destierro
o muerte de lderes paccos que le estorben al frente respectivo; parte al refuerzo que da la guerrilla a la cultura de
intolerancia; y parte, la principal, a que da pie y pbulo a la
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Archivo El Tiempo
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nos aoran los estados soberanos del siglo xix, la mayora de los federalistas piensan hoy en profundizar la descentralizacin sobre la base de regiones ms extensas y
ms vitales que los departamentos.
Adems de impulsar la descentralizacin, la propia Carta del hizo eco de aquel sentimiento federalista cuando
en su artculo deni a Colombia como un Estado social
de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, con
autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista.... Pero en lugar de dar desarrollo a
este enunciado, los constituyentes se limitaron a ordenar
una ley orgnica de ordenamiento territorial (que) establecer la distribucin de competencias entre la nacin y las
entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles sern ejercidas conforme a los principios de
coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trmi-
389
Recuadro 16.3
390
lacin de polticas sectoriales y ejecucin. En cambio, la llamada clusula general de competencia se invertira de
suerte que las funciones no asignadas explcitamente a la
nacin se entiendan como propias de la regin.
Para la identicacin, demarcacin y reglamentacin de
las regiones deberan tenerse en cuenta tres criterios: que cada
regin reeje y cultive una especicidad cultural e histrica; que se estimule la participacin democrtica en el manejo y control de los asuntos pblicos, y que la regin no se
encierre sino que se abra hacia el mundo (Fals Borda, ).
Las regiones, entonces, no seran meras asociaciones de
departamentos (como se entienden hoy) ni grandes depar-
tamentos, ni agregacin de departamentos o provincias colindantes; seran s ms extensas que un departamento, pero
ante todo tendran ms poderes y funciones que el departamento. Corolario de lo anterior, deberan desaparecer las
asambleas departamentales y los concejos municipales deberan ser readecuados.
Esta redistribucin del poder poltico multiplicara los
espacios donde las minoras pueden competir y, en particular, dara a los ex combatientes unos escenarios dnde poner a prueba su vocacin poltica y sus ideas sobre el Estado, el servicio pblico y la manera de lograr el bienestar
colectivo, despus de haber conseguido para ellas el favor
popular en franca lid democrtica (Castro, : ).
Un posible derrotero hacia el reordenamiento territorial,
quiz articulado con las negociaciones de paz, constara de
tres pasos. En primer lugar, el texto constitucional debe
hacer explcito el derecho de autogobierno para dar curso a
las regiones autnomas. En segundo lugar y este es un
punto espinoso habra que llegar a un acuerdo inicial sobre el nmero, composicin y lmites de las regiones. La ley
estatutaria deber prever el mtodo de conrmacin y podra incluir mecanismos de transicin, de consulta ciudadana y de reconversin gradual o diferenciada para distintas
reas geogrcas. En tercer lugar, los territorios postulados
para ser una regin adoptaran una decisin interna en cuerpos elegidos al efecto o mediante consulta popular.
2. Un Congreso con ms poder
Durante casi toda su historia, Colombia ha tenido un rgimen presidencialista con claros componentes plebiscitarios.
Quien gana las elecciones es a la vez jefe de Estado y jefe de
gobierno. El triunfo implica ganar todo y la derrota perder todo. El derrotado no tiene incentivos para continuar
en el juego democrtico; cuando ms, se apela a su paciencia para que vuelva a postularse al cabo de cuatro aos.
El poder se personaliza y se concentra en la gura presidencial; parafraseando a Linz (), el presidencialismo
crea temor a hacer la oposicin. En Colombia ha conducido al uso excesivo de los estados de excepcin, a asxiar la
protesta social y a legislar desde el ejecutivo (Hartlyn, ).
La debilidad de los partidos es funcional al presidencialismo, pues implica la posibilidad de convencer a legisladores individuales, de producir un cisma dentro de los par-
391
392
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Captulo 17
Pactar la paz:
implicaciones para
una negociacin
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Pgina anterior: Foto 17.1.Pactos de paz y convivencia entre bandas, Medelln Archivo El Tiempo.
Samper suscribi un preacuerdo con el eln y pact la liberacin de algunos retenidos por las Farc. El gobierno Pastrana
dio prioridad a la va negociada y alcanz varios acuerdos
con el eln y en especial, con las Farc, referentes a la apertura
y repetida reanudacin de los dilogos, a la vericacin, a la
agenda de negociacin, a la liberacin de retenidos, a la integracin de comisiones para facilitar el proceso o proponer
salidas, al apoyo interpartidista y al acompaamiento internacional. El gobierno Uribe adelanta negociaciones con un
sector de las autodefensas, se ha reunido con el eln, ha dialogado con miembros de las Farc a efectos de un acuerdo humanitario, y por supuesto mantiene la invitacin a Naciones Unidas para ejercer buenos ocios ante esta guerrilla.
Pero esa misma relacin de los esfuerzos muestra cun
difcil y complejo puede ser el camino del acuerdo. Por tanto este captulo no intenta cubrir a espacio la materia, sino
esbozar algunas implicaciones del enfoque de desarrollo
humano para el proceso de negociacin. La seccin A apela,
en consecuencia, a la libertad de los actores piedra angular del desarrollo humano para invitarles a escoger la opcin ms racional, que es negociar. La seccin B sugiere
algunas pautas para avanzar en el proceso, derivadas de la
propia experiencia de Colombia. La seccin C se ocupa de
una posible agenda sustantiva y de algunos acuerdos complementarios, y en la seccin nal se adelantan algunas
ideas sobre el caso especco de la negociacin entre el Estado y las autodefensas.
A. La decisin de dialogar
Parece una verdad de Perogrullo y sin embargo necesita
explicacin: la condicin sine qua non de un proceso de
paz es la voluntad de negociar, o cuando menos de dialogar
para saber si es posible negociar. Hay quienes creen que
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398
nen en el camino propio. Cada una de las verdades de la sus ocinas en el exterior y la amenaza de congelar sus actiinsurgencia es un obstculo real para que el Estado gane la vos son otras tantas muestras de esta tendencia.
guerra, y cada una de las verdades del gobierno es un obstQueda por supuesto el espacio bolivariano que evenculo real para que la insurgencia se tome el poder.
tualmente se abriera en Venezuela y en otros pases andinos.
Dada la actual correlacin de fuerzas y sus desarrollos Pero esta relacin, en el mejor (o el peor) de los casos, sera
previsibles, es bien claro que las guerrillas no derrotarn al ambivalente (simpata ideolgica versus criminalidad en la
Estado; pero tambin es claro que su capacidad de dao es frontera y repudio mundial) o, en todo caso, sera abortada
sencillamente gigantesca. Estas dos realidades descarnadas en cuando proyecto revolucionario, pues en este hemisfehabran de bastar para que tirios y troyanos comprendan rio no hay lugar para otra Cuba.
que se impone una salida negociada y que negociar antes es
En el plano militar vale decir que la insurgencia nada a
negociar mejor.
contracorriente. El gasto pblico en seguridad pas de , %
En efecto, adems de la inviabilidad estructural de la a , % del pib en los ltimos siete aos, el pie de fuerza en
revolucin en Colombia (Captulo ), los recursos materia- soldados aument en %, y la opinin pblica parece esles y polticos que sustentan la lucha guerrillera tienden en tar decidida a mantener esta tendencia. Estados Unidos cada
el mediano plazo a decrecer o cuando menos a estancarse en da aporta ms equipo y asistencia ms crtica a la fuerza
grados y con intensidades distintos:
pblica de Colombia. Tecnologas de veras vanguardistas,
Los dineros de la droga (adems de deslegitimar y co- como las empleadas en la invasin a Irak, en su momento
rromper) disminuiran a medida que se intensique la erradi- podran propinar golpes letales a la guerrilla. Pequeas fuercacin o que el cultivo se desplace a otros pases; los ingresos zas norteamericanas ya realizan operaciones especiales en
por secuestro y extorsin bajaran con el
ciclo recesivo y la emigracin de los pu- La condicin sine qua non de un proceso de paz es la
dientes; el petrleo y otros bienes transa- voluntad de negociar, o cuando menos de dialogar para
dos en mercados ilegales no tienen pers- saber si es posible negociar.
pectivas halageas en Colombia, y la
simbiosis o ltracin de los negocios normales se resenti- nuestro territorio, con ecacia y sin despertar el fantasma de
ra por la recesin y por un mejor control al lavado de activos. Vietnam. Sin suministros de la urss u otros Estados, los in Ms evidente an, la debacle de la Unin Sovitica y la surgentes dependen del mercado negro, donde escasean las
crisis del campo socialista golpearon duramente a la insur- armas de ltima generacin y el necesario soporte tcnico.
gencia. Sin este apoyo internacional y sin la brjula que a su No menos, el crecimiento ms rpido de las autodefensas cammanera pudo ser el Partido Comunista, las Farc pierden piso bia la relacin de fuerzas en la guerra sucia.
poltico; el Partido Bolivariano no logra gran avance y el acTambin aqu quedaran las opciones de la guerra urbativismo poltico del eln disminuye cada da, a tiempo que la na, la del sabotaje o la del terrorismo. Las Farc, en efecto, han
imagen interna e internacional de la guerrilla se deteriora reorganizado sus frentes para cubrir mejor las ciudades, han
agudamente gracias a sus crmenes atroces, sus nexos con fortalecido las milicias y han aumentado los operativos citala droga y el fracaso del ltimo proceso de paz.
dinos; pero con su ignorancia de la cultura urbana y su falta
El orden mundial que emerge despus del de sep- de apoyo local, no les ser fcil avanzar en las ciudades. El
tiembre es an ms hostil a la insurgencia. El endurecimiento sabotaje del eln y las Farc cae principalmente sobre oleoy el unilateralismo de Estados Unidos, su creciente atencin ductos, redes elctricas, puentes y telecomunicaciones, lo
a Colombia y sus vecinos, los nexos de las Farc con terroris- cual por supuesto daa, pero daa ms a la gente que al
tas de otras latitudes y el mismo motete de narcoterro- erario pblico. Y aunque terrorismo es hoy una palabra
ristas, apuntan a asxiar la guerrilla desde afuera. El Plan poltica que se usa para tener eco en los pases del Norte,
Colombia, la Iniciativa Regional Andina, la calicacin de vale aclarar que las Farc y el eln tradicionalmente han reproterroristas por parte de Estados Unidos, la Unin Euro- bado el terrorismo y que si ahora lo emplean l se vuelve
pea, Canad y varios pases latinoamericanos, el cierre de contra ellos.
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Cabe pues concluir que el momento para una paz honrosa se est agotando muy rpidamente para la insurgencia.
Un proyecto revolucionario tan poco viable en su inicio,
una degradacin que rompe todos los lmites y ahora el prospecto de retroceso o derrota poltica y militar, habran de
persuadir a los insurgentes de que lleg la hora de negociar.
Claro est que existe la enfermedad de la victoria la
creencia de que cualquier revs es pasajero (Andel, );
y claro que el llamado momento ptimo no es una fecha
exacta sino un periodo ms o menos prolongado de discusin interna que eventualmente lleva a concluir que la guerra no tiene futuro. A la luz de los hechos, sin embargo, parece claro que las Farc (y todava ms, el eln) no habran de
posponer su momento ptimo por mucho tiempo ms.
El momento ptimo para el Estado y la ciudadana en
general es, si cabe, ms inmediato. Lo es, ante todo, porque
la relacin costo-benecio de una salida puramente militar
sera harto menos favorable para el Estado que para la insurgencia. En trminos sencillos aunque burdos, diramos
que la guerrilla tiene ms que ganar y menos que perder en
esta guerra que an entonces sigue siendo absurda para
todos:
Los costos del Estado son ms altos, porque se necesitan ms soldados que guerrilleros y porque la guerra irregular recae principalmente sobre personas y bienes de este
lado (poblacin civil, torres elctricas...).
En cambio el benecio de aniquilar la guerrilla sera
menor que el benecio de la guerrilla si derrota al Estado.
Mientras el triunfo para la insurgencia sera total, el Estado
habra resuelto uno de sus problemas el de la violencia
y esto, de manera parcial (pues quedaran, en la hiptesis, la
violencia ordinaria, el narcotrco, las bandas de paramilitares y las de ex guerrilleros).
Pero adems, aniquilar la guerrilla no sera cosa fcil.
Ya el Captulo mencion los factores geogrcos, nancieros, polticos y sociales que dan fuerza militar a la insurgencia. A ellos se aaden varias circunstancias y tendencias
que hoy frenaran o restaran ecacia a la opcin militarista,
entre las cuales sobresalen seis: () la situacin y perspectiva dramtica de las nanzas pblicas; () el empobrecimiento sostenido de las mayoras, en especial campesinas; () el
efecto boomerang que producira extender la represin; ()
la vigilancia y la accin domstica y mundial en defensa de
los derechos civiles; () las tensiones o diferencias estrat-
gicas que existen entre Colombia y sus aliados, y () la impunidad o fortalecimiento de grupos paramilitares ante el
afn de aniquilar la guerrilla, o sea darle alas al enemigo futuro para vencer al enemigo presente.
Es peor: el camino de aniquilar la guerrilla casi que
inevitablemente pasara por una radicalizacin desesperada de muchos de sus miembros. Sera la pesadilla de mil,
mil o mil individuos bien armados, nanciados y motivados para inigir el mayor dao posible, para sembrar de
muertos, de bombas y de llantos los clubes y los estadios,
los cuarteles, las vas y los templos. No sera, entendmonos,
la guerra urbana, el sabotaje o el terrorismo que venimos de
citar; seran las tres cosas juntas con el crucial aadido de
que ahora se buscara destruir por destruir, no destruir para
ganar.
As pues, el dilogo se impone porque la nuestra es una
guerra de perdedores. Cada accin que la guerrilla realiza
en pos de su ideal en efecto contradice su ideal; como el
triunfo no es dable, sus hechos de armas slo traen destruccin y duelo para el pueblo que quiere defender. Para el
Estado, para los dirigentes, para la ciudadana en general, el
dao del conicto se ha vuelto insoportable: Colombia por
supuesto tiene otros problemas gruesos, pero ninguno podr resolverse plenamente mientras siga la guerra; el conicto hizo que el pas dejara de ser viable, porque al costo
en vidas y en daos a las vctimas se agregan hoy la asxia
de su crecimiento econmico, la corrupcin de su sistema
poltico y la degradacin de sus relaciones internacionales.
Ms all o ms ac de quin tenga la razn, se ha llegado al punto en que ambos bandos ganaran ms de negociar
que de seguir la guerra: la insurgencia, porque estara pactando una paz honrosa; el Estado, porque las concesiones
no costaran tanto como cuestan hoy los daos. Ya lo dijo
Gorbachov: Mientras ms demore un pueblo en aceptar la
realidad, peor ser su sufrimiento.
Hay un motivo adicional para esperar que se abra paso
la voz de la razn, y es que quiz la distancia conceptual
entre el Estado y la insurgencia no sea tan grande como suele
creerse. En materia ideolgica, la guerrilla no necesariamente
es monoltica, y en todo caso muestra cierta evolucin desde el marxismo integrista hacia tesis o matices que pueden
catalogarse como social-demcratas, bolivarianos, populistas o nacionalistas La cuestin no es semntica, sino quizs
de haber pasado de incompatibilidades insuperables a
Archivo El Tiempo
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402
jico efecto de minar la credibilidad de las polticas y de darle ventaja a la insurgencia. Ni que decirse tiene, las Farc y el
eln cuentan con mandos y negociadores curtidos, pueden
anticipar o aguantar las medidas que saben o suponen
temporales, y en todo caso los contactos (y los operativos
militares) tienden a congelarse durante las elecciones y
los meses de empalme.
Es ms: al electoralizar el muy complejo asunto del
conicto, este sistema tiene los defectos de dar demasiado
peso al corto plazo, sobrevaluar el clima de opinin, inducir
el pensamiento maniqueo y acentuar el ciclo en tanto el nuevo candidato necesite distanciarse del gobierno en turno.
La base de una poltica de Estado no puede ser sino un
acuerdo nacional. Este nombre corre con cierto desprestigio y sin embargo viene justamente al tema de la paz. Sin
perjuicio, por supuesto, del juego democrtico ni de la exibilidad requerida, el acuerdo habra de incluir a todos los
partidos o movimientos polticos quiz tambin a las organizaciones pilares de la sociedad civil, debera condenar inequvocamente la violencia de todos los colores, debera ofrecer garantas para quienquiera regrese a la vida civil,
debera reconocer la complejidad del conicto y la necesidad de usar simultneamente los varios instrumentos disponibles, debera asentar ciertos parmetros como el respeto pleno a los derechos humanos o la primaca del inters
pblico en la atencin al conicto, debera preservar instancias de mediacin futura como decir la onu, y debera
prever un mecanismo de revisin peridica del propio Acuerdo, pues tener una poltica de Estado no signica resignarse
a la inmovilidad.
. El ideal es negociar en forma unicada con toda la insurgencia, pero en la prctica hay que avanzar con quienes
tengan voluntad de dilogo. El ideal se funda en varias razones: que los acuerdos parciales no han puesto n al desangre,
que las reformas habran de hacerse por una sola vez, que
las guerrillas comparten muchas reivindicaciones, y que un
proceso parcial puede sufrir interferencias o sentar precedentes inadecuados. Este ideal estuvo cerca bajo la Coordinadora Guerrillera luego Coordinadora Guerrillera
Simn Bolvar que alcanz a agrupar ocho organizaciones y a iniciar dilogos con el gobierno Gaviria.
En defecto de lo anterior, hay que crear un momentum
favorable a la paz y pactar unos modelos que, con algn
ajuste, sean seguidos por otros insurgentes; tal fue el caso
de los procesos exitosos del perodo Barco-Gaviria, cuando las experiencias del M- y el epl fueron tomadas como
referentes por los otros siete grupos. Pero llegar a acuerdos
con una sola organizacin armada o con fracciones de ella
sigue siendo valioso y deseable, porque as se abren caminos y se reduce el dao al desarrollo humano.
Las condiciones de cada negociacin dependern del
contexto y, en especial, de la llamada correlacin de fuerzas. En el momento actual estaramos hablando de las Farc,
del eln y de tres guerrillas residuales (el Ejrcito Revolucionario del Pueblo, el Ejrcito Revolucionario Guevarista y el
remanente del epl) donde infortunadamente la facilidad aparente de un acuerdo es inversamente proporcional al podero de la organizacin y a su efecto de arrastre. Mientras se
reabren las puertas con las Farc, hay entonces que insistir
en el dilogo con el eln.
. Conocer y respetar a la contraparte es la primera condicin para un dilogo exitoso. Conocer no es repetir estereotipos ni tener informacin libresca; conocer es ante todo
ser capaz de predecir las respuestas y conductas del adversario; cada vez pues que una parte se declara sorprendida
o engaada por la otra, est diciendo que en realidad no
conoce al enemigo. Por eso mismo, conocer implica ver el
mundo con la mirada del otro y sopesar cada propuesta
desde la racionalidad del otro, aun sin que uno la comparta
o la justique en lo ms mnimo.
Ese conocer va de la mano del respeto, que por supuesto no signica admirar, aprobar o dejar de condenar
los actos reprobables del enemigo; el respeto consiste en
tomar en serio al otro, en comprender que ganar la guerra
no es ponerse bravo y que el insulto (bandido, fascista...) no es ms que un autoengao.
. Descifrar el lenguaje del otro. Sorprende el grado de
coincidencia que, al menos en el plano de los enunciados,
se da entre las propuestas de los grupos al margen de la ley
y las que suelen orse de congresistas, directorios polticos
y acadmicos independientes. Inclusive, mirando el Cuadro ., ms de un lector tendr la impresin de que los
colombianos no pelean sino cuando estn de acuerdo, de
que ni las Farc ni el eln (ni las auc) estn proponiendo cosas novedosas, radicales o muy distintas de las que circulan
en foros convencionales.
Pero no es raro que el acuerdo en una frase genrica esconda diferencias severas en su interpretacin o en sus
implicaciones prcticas. Quienes han sido parte de comisio- pectativas, donde se vayan decantando los trminos explcines o mesas de dilogo conocen la frustracin de suponer tos y rigurosos que permitiran emprender una negociacin
que se habla el mismo lenguaje cuando en realidad se habla de veras constructiva. No habra entonces que esperar a una
de cosas distintas. Expresiones como latifundio, sobe- nueva coyuntura pacista sino que, entendida la paz como
rana, garantas, equidad, economa mixta para no poltica de Estado, aquel dilogo abierto empezara ahora
mencionar terrorismo ni paramilitarismo suenan igual mismo, quiz con los buenos ocios de Naciones Unipero tienen sentidos muy distintos en el universo del gue- das, quiz en completa reserva y quiz fuera del territorio
rrillero, del autodefensa o del comisionado de paz.
colombiano.
Quiz un ejemplo aclare en algo este punto sutil pero imEste enfoque de mediano plazo ayudara a evitar el heportante. Aunque democracia es un concepto sin duda muy cho de que, cuando la opinin le apuesta al dilogo, el
complejo, para el comn de la gente probablemente signica gobierno se apresura a buscar la guerrilla para abrir el proelecciones peridicas o gobierno elegido por voto popular. ceso y le ofrece concesiones que la propia opinin no ha
Para las Farc, en cambio, la concepcin de democracia se asimilado, que a poco andar se revelan excesivas y que a la
apoya en tres pilares. Primero, su carcter corporativo, en postre destruyen el proceso mismo. La experiencia del godonde las organizaciones sociales tendran capacidad de de- bierno Betancur, cuya cuota inicial fue una ley de amniscisin en los diferentes niveles del Estado. Segundo, la crti- ta, y ms an, la del gobierno Pastrana, que comenz por la
ca del pluripartidismo y por ende cierta tendencia al uni- traumtica zona de distensin, son dos ilustraciones elopartidismo. Y tercero, el nfasis en la dimensin social y cuentes de sta que podra llamarse trampa del dilogo
econmica de la democracia y sobre la equidad en la distri- inmediato.
bucin de los recursos (Ferro, : ). En vez pues de
En tono ms general, dicen los expertos que las condidemocracia electoral o democracia liberal, las Farc estn ciones iniciales de un proceso de paz no deben implicar
pensando en algn gnero de democracia socialista, eco ventaja para ninguna de las partes. Esto sin duda vale en el
del partido nico que absorbe a las
organizaciones sociales y busca la Las condiciones de cada negociacin dependern del conigualdad, parecido por tanto al Par- texto y, en especial, de la llamada correlacin de fuerzas.
tido Comunista de la urss o de
Cuba, pero no parecido a las democracias pluripartidistas plano militar, donde tales ventajas de hecho tienden a escade Occidente. El Recuadro . da testimonio vivo de cmo lar y prolongar la confrontacin, y donde el supuesto difuncionara esa democracia.
logo acaba por ser un instrumento ms para la guerra. En el
. Si no hay conanza no es posible el acuerdo, pero la plano poltico, sin embargo y ms an ante el dcit de
conanza tiene que ser construida desde el conocimiento y politizacin que padece el conicto colombiano el Estael respeto. La conanza no quiere decir familiaridad ni qu- do y la sociedad pueden y deben ser generosos con la guerrimica personal entre los negociadores, no se obtiene por ser lla; durante las negociaciones, cabra admitir que sus vocecondescendiente o por querer ganarse la simpata del contra- ros tengan libertad de movimientos, que realicen foros,
rio, sino por reconocer que hay diferencias, que son hondas, publicaciones y otras actividades polticas, que conversen
que por lo mismo es preciso mantenerse en el dilogo, y con la izquierda de otras latitudes. En todo caso, lejos de
claro est, cumplir escrupulosamente la palabra empeada. silenciar a la izquierda desarmada y ms lejos an de reLas instancias y mecanismos de vericacin son decisivos primirla hay que validarla y robustecerla para que medie
al respecto, siempre que ambas partes los hayan aceptado y y para que muestre el camino de paz a los armados (en El
que, de nuevo, confen en ellos para seguir el proceso.
Salvador o en Irlanda, la izquierda democrtica desempe
. Las condiciones iniciales del proceso casi que por s un papel crucial a este respecto).
solas deciden su xito o su fracaso nal. Por eso parece acon. Tocante a la dinmica del proceso, la experiencia cosejable una primera fase de dilogo relativamente abierto, lombiana muestra que las partes no siempre tienen la intensin exigencias previas a la contraparte pero sin grandes ex- cin de negociar cuando comienza el dilogo, sino que sta
403
RECUADRO 17.1
*Autores del libro El orden de la guerra: las Farc EP entre la organizacin y la poltica, Bogot, Centro Editorial Javeriano, 2002.
404
se va cristalizando es decir, otra vez, que se trata de voluntad construida. Por eso es tan importante blindar el dilogo desde temprano y por tantos medios como sea posible.
El medio sin duda ms ecaz es contar con un tercero que,
segn sean las circunstancias y la etapa del proceso, sirva
como testigo, facilitador, mediador, componedor, supervisor, rbitro o ejecutor.
El tercero puede ser una persona o un grupo, actuar a ttulo personal o en representacin de pases amigos, organismos internacionales o entidades y sectores nacionales, y
puede acompaar todo el proceso o alguna de sus fases.
Cualquiera sea el caso, al tercero se le exige ser neutral; pero
ambas partes deben entender que la neutralidad no implica falta de convicciones o callarse las crticas; ser neutral
simplemente signica hacer todo lo necesario y slo lo necesario para que se den acuerdos, puesto que el contenido
de stos depende por entero de las partes.
Tanto o ms importante que la neutralidad es que el tercero tenga inuencia o capacidad de presin sobre ambas partes. Dado el aislamiento internacional de la guerrilla colombiana y dada su completa independencia nanciera, ste bien
puede ser el eslabn perdido de la paz que buscamos: ni
Cuba, ni China, ni por supuesto Rusia, ni algn Estado vecino o algn Partido Comunista tienen real capacidad persuasiva sobre las Farc o sobre el eln. La implicacin inmediata
de este hecho es agrandar, si cabe, la responsabilidad de los
propios colombianos para que libremente y sin recurso a
terceros, encuentren y construyan la senda de su paz.
Pero de aquella soledad de la guerrilla no debe colegirse
que el tercero no exista o que podamos avanzar sin su presencia. En primer lugar y del modo ms obvio, el acuerdo
de paz habra de contar con el aval de Estados Unidos: sin
atender los temas sensitivos para el pas del norte (sin pasar,
digamos, por el tema de la extradicin de guerrilleros) el
acuerdo carecera de futuro. Y hay ms: para tener inuencia sobre alguien no es preciso simpatizar con l o ser su
amigo, sino y acaso ms ecaz poder afectar en serio
sus intereses. Visto as es perfectamente claro que el tercero
detrs de los acuerdos entre el Estado y la insurgencia colombiana debe ser el gobierno de Estados Unidos; sin sentarse
a la mesa siquiera, y hasta sin dilogo directo con la guerrilla, Washington es quien tiene ms recursos y ms medios
concretos para inducir a Bogot y a los mandos insurgentes
a que adopten determinados procedimientos y acuerdos.
Por eso mismo son tan grandes el peso y la responsabilidad
moral de Estados Unidos en desactivar el conicto o en escalarlo; en que prime la va de la fuerza o la de la razn.
Pero Estados Unidos tiene una agenda demasiado abultada y demasiado sesgada en el conicto como para mediar
con ecacia y con los ojos puestos en el supremo inters del
pueblo colombiano. Los pases europeos cercanos a Colombia y los pases latinoamericanos, en especial los no andinos,
renen las condiciones de una neutralidad mejor reconocida por ambas partes, un cierto grado de inuencia o una
cierta capacidad de dilogo con los insurgentes, y una agenda
propia menos cargada para el caso. Por ende, ellos estn
llamados a asumir muy diversas tareas de facilitacin, mediacin y, en su momento, vericacin de los acuerdos. Ya
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406
FARC
ELN
AUC
Asamblea Constituyente
Convencin Nacional
Congreso de la Repblica
Reforma poltica
Rgimen territorial
Desmontar el centralismo.
Reordenamiento territorial integral,
descentralizacin y fortalecimiento del
poder local.
Descentralizacin administrativa y poltica.
Municipios ms activos en la planeacin
y ejecucin de la poltica.
Fortalecer la descentralizacin.
Fuerzas Armadas
Poltica exterior
Poltica antinarcticos
Temas
Va para las reformas
FARC
Asamblea Constituyente
ELN
Convencin Nacional
AUC
C
Congreso de la Repblica
Poltica econmica
Tierra y poltica
agraria
Poltica energtica
Explotacin nacional.
Inversin extranjera pero con transferencia tecnolgica.
Revisin de contratos de asociacin y
concesiones vigentes.
Manejo soberano de los precios de
hidrocarburos.
Impuesto de un dlar por barril para el
desarrollo de municipios petroleros.
Conformacin del Consejo Nacional
de Petrleo.
Foro Nacional Energtico.
Proyecto de ley marco de hidrocarburos.
Reforma urbana
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408
Foto 17.3 Jornadas de reflexin sobre gobernabilidad, Florencia, Caquet, 7 de junio de 2002.
desmovilizacin no est condicionada a reformas econmicas y sociales; si lo estuviera, las autodefensas se habran
convertido en otra guerrilla. Y as, aunque en algn momento
las auc sostuvieron que las reformas tendran que ser materia de la negociacin, el reciente Acuerdo de Santa Fe de
Ralito no menciona este asunto.
Aunque las propuestas de las Farc y el eln (proteccionismo, acabar el latifundio...) podran entenderse de manera ms o menos radical, es claro que un acuerdo de paz
no debe ni puede agotar el programa poltico de la insurgencia, porque tal revolucin por contrato, como la bautiz el ex presidente Lpez, equivaldra a ganar la guerra sin
haberla ganado. Con el mismo rasero hay que decir que el
acuerdo demanda concesiones reales por parte del Estado
y an que, dada la correlacin de fuerzas previsible para el
caso de las Farc, aquellas concesiones habrn de ser bastante ms signicativas que las de cualquier acuerdo pactado
desde mediados del pasado siglo.
Mucho importa aclarar tambin que algunas de las reformas que pretende la insurgencia (o, para el caso, las autodefensas) deben ser llevadas a cabo porque Colombia las necesita y no porque las exija un grupo armado. Hay razones de
tica y de inters pblico ms vlidas que el chantaje de las
armas para avanzar pronto, en serio y afectando intereses
poderosos, hacia una sociedad ms justa, ms libre y ms
productiva. En breve: Colombia necesita la paz aunque no
haya reformas, pero tambin necesita las reformas aunque
no haya paz.
El ideal sera que las reformas de la paz fueran las reformas que Colombia necesita, y viceversa. Pero los armados
no pueden arrogarse el derecho de hablar por las mayoras,
ni el Estado puede esperar un acuerdo para cumplir sus
deberes. As que aunque quisiramos que las reformas pactadas fueran todas y solas las que deben hacerse, en la prctica no estaran todas las que son y no seran todas las que
estn. La gua para un acuerdo de mximo benecio es
reducir al mnimo este desfase.
El anterior criterio suena abstracto pero puede tener desarrollos concretos, por ejemplo, que las reformas pactadas
se sometan a consulta popular, de modo que se subsane el
dcit de representatividad poltica que singulariza a la insurgencia colombiana. O si el ejemplo no gusta, que en todo
caso haya medios para que los acuerdos se reeran primero
al inters del pblico que al de las partes sentadas a la mesa.
. Mtodo para adoptar las reformas. La ltima reexin
pone otra vez sobre el tapete la cuestin de la representatividad de los armados. En otras latitudes se supone que quienes rman el tratado de paz tienen la potestad plena de decidir en nombre del pueblo que ellos representan; pero en
Colombia no es fcil imaginar que los comandantes de las
Farc o el eln se renan con los voceros del Presidente y
decidan, de modo denitivo, sobre la propiedad de la tierra
o sobre las relaciones con Estados Unidos.
La propia insurgencia lo ha entendido as y por eso, ms
que un acuerdo directo y detallado, piensa en un mecanismo que le permita al pueblo o a sectores sociales excluidos tener presencia y peso en el recinto donde se produzcan tales decisiones. El gobierno ni siquiera necesita aclarar
que sus representantes en la mesa no tendran facultad de
decidir: la Constitucin sencillamente impide que el Presidente o sus delegados adopten las reformas sin someterlas
al voto del Congreso o al voto popular.
Dado pues que las partes entienden que sus voceros slo
pueden actuar ad referendum en cuanto atae a los temas
sustantivos, la cuestin de la instancia decisoria viene a ser
el verdadero ncleo del acuerdo. Esto de algn modo explica el escaso inters de lado y lado en detallar de antemano
las propuestas o en ahondar el debate programtico aunque tendran el deber de hacerlo y aunque el silencio refuerce la creencia comn de que esta guerra no tiene nada
de poltico. Y sin embargo hay varios mtodos o escenarios posibles para aprobar o improbar los acuerdos logrados en la mesa de dilogo: el Congreso, una convencin
ad hoc, la constituyente o el referendo.
1. En la pgina web, rea correspondiente a Informacin institucional, se dice que negociar un ambicioso temario de 11 puntos (reforma poltica y democrtica, modelo de desarrollo econmico, reforma agraria, reforma urbana, hidrocarburos y poltica energtica, descentralizacin y ordenamiento territorial,
medio ambiente y desarrollo sostenible, reforma judicial, Fuerzas Armadas en el Estado social de derecho, Narcotrfico, conflicto y relaciones internacionales, Derecho internacional humanitario y doctrina de los derechos humanos) es un presupuesto para la reincorporacin de las Autodefensas Armadas a la
normalidad social.
409
Los gobiernos, como es natural, se han inclinado siempre por el Congreso. Su frmula ha sido crear una circunscripcin especial de paz u otorgar un nmero pequeo de
curules a los grupos armados que se desmovilicen. La frmula se aplic en el caso de la Constituyente de y en el
del Congreso elegido ese mismo ao, pero naufrag en la
intentada reforma constitucional de Pastrana y en el referendo propuesto por Uribe. Y de todas maneras el sistema,
de alcance ms bien simblico, es resultado de un acuerdo
de paz ms que de mtodo para llegar a ese acuerdo.
En este punto especco, las auc no parecen tener mayores discrepancias con el gobierno. Como dijo Castao,
rearmamos nuestra posicin por la transformacin del
Estado dentro de la institucionalidad, incluyendo las reformas que precisa la Constitucin Nacional para proseguir los
avances polticos, econmicos y sociales sin quebrantar los
principios fundamentales de nuestra nacin.
La Convencin Nacional que abandera el eln sera
un cuerpo integrado con los movimientos y partidos polticos, las organizaciones sociales, los sindicatos, la Iglesia, los
gremios y personalidades, que llegara a acuerdos sobre un
nuevo gobierno de amplia participacin y establecera una
nueva legitimidad. La primera parte de la frmula un
amplio proceso de concertacin ciudadana no despierta
mayores resistencias, y por eso en el Preacuerdo del Palacio de Viana que en suscribi el gobierno con el eln,
se incluy la convocatoria a una Convencin Nacional para
la Paz, la Democracia y la Justicia Social, no superior a
personas representativas de las fuerzas econmicas, polticas y sociales. Pero en vez de decidir directamente, esta
Convencin se limitaba a estructurar un acuerdo cuyo desarrollo se d en todas las instancias legislativas y espacios
posibles que sean indispensables, inclusive por medio de la
convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente como
lo ha venido proponiendo la insurgencia o a un referendo
que concite la amplia participacin democrtica de todos
los colombianos.
2. Carta enviada por Carlos Castao el 13 de abril de 1998 al Comit Internacional de la Cruz Roja, la Comisin de Conciliacin Nacional y la revista Cambio.
3. Declaracin de la Direccin Nacional de la UC ELN: Una propuesta urgente para Colombia, 2 de febrero de 1992.
4. Punto 1 del Preacuerdo de Viana, febrero 9 de 1998, Madrid.
5. Carta del Secretariado de las FARC dirigida a Augusto Ramrez Ocampo, octubre 7 de 1996.
410
RECUADRO17.2
* Recomendacin de la Comisin de Personalidades a la Mesa de Dilogo y Negociacin entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, 28 de septiembre de 2001.
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Foto 17.4 Nios sensibles a la situacin del pas se expresan sobre el conflicto.
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414
En efecto, y tambin a diferencia de otros pases, las autodefensas de Colombia son un actor tan complejo como
qued dicho en el Captulo . Igual que las guerrillas y a su
propia manera, las autodefensas son un proyecto poltico, un aparato militar, un actor en los conictos sociales,
un cazador de rentas, un modo de vida, un poder territorial,
un autor de violencia degradada y un freno al desarrollo
humano del pas. Pero se dan al menos cuatro especicidades que diferencian el dilogo con las autodefensas de una
eventual negociacin con las guerrillas.
. Una primera tiene que ver con el carcter poltico de
la lucha. Para la guerrilla se trata de derrotar al Estado, de
hacer la revolucin, para las autodefensas se trata de asumir un papel que el Estado no es capaz de cumplir en defensa del orden vigente. Mucho despus de tomar las armas
y para ganar simpatas o por maquillaje, algunos grupos
paramilitares (en especial las auc) adoptaron una lista de
reformas, que an entonces seran cambios dentro del sistema, no un cambio del sistema (como ya se explic). Al
eliminar el requisito del estatus poltico para poder dialogar, la ley de ahorr esta discusin; pero el tema
subsiste en el sentido de que no sera lgico pactar toda
una gama de reformas sociales y polticas con las autodefensas, reformas que tendran que inclinarse a la derecha (si
las de la guerrilla son de izquierda) y que sera necesario
desmontar en el momento de negociar con las guerrillas.
. Luego viene el tema del interlocutor. La dispersin,
como ya se dijo, diculta el proceso, y el movimiento paramilitar es ms disperso que el guerrillero. Pese a la preeminencia de las auc y de sus jefes, las autodefensas son un pilago
de ejrcitos sin ideologa que unique de veras, con agendas distintas y con agudas divisiones internas. Por eso sectores importantes rehsan negociar y por eso es previsible
que otros ms se levanten de la mesa a medida que los compromisos vayan aumentando. Y si el gobierno acepta negociar por separado, entrara en un proceso inacabable e inmanejable de precedentes y contraprestaciones.
. Quiz ms importante, est el momento de la desmovilizacin. Dicho de modo muy simple: la insurgencia se desmoviliza cuando triunfa o cuando la derrotan; los paramilitares
se desmovilizan cuando dejan de ser necesarios, es decir,
cuando el Estado garantiza de veras la seguridad o cuando la
guerrilla ha sido derrotada. Pero ninguna de estas dos circunstancias es la de Colombia, y esto complica el proceso:
damente, mientras existan estas ltimas, siempre ser posible que las autodefensas desmovilizadas vuelvan a las andadas con el mismo pretexto que les dio origen.
. Ms adelante estar el tema del tratamiento de los desmovilizados. Por un lado estarn los privilegios jurdicos
(amnista, indulto) polticos (cupos en el Congreso, nanciacin del partido...) y econmicos (reinsercin) que por supuesto deben extenderse a las autodefensas que culminen
el proceso: incluiran el punto de la extradicin hacia Estados Unidos? pasaran la prueba del dih y en el evento,
la de la Corte Penal Internacional? sentaran el rasero para
la desmovilizacin eventual de las guerrillas? Por otro lado
estar su vnculo futuro con las Fuerzas Armadas; como
soldados campesinos o tal vez como informantes, el riesgo
de contagio podra superar el benecio hipottico. Sobre
esta y otras cuestiones queda pues mucha tela que cortar.
De las cuatro especicaciones anteriores se desprenden
otras tantas sugerencias para el proceso de negociacin con
las autodefensas. Buscar, por un lado, la mayor cobertura y
la mayor representatividad de los interlocutores. Buscar,
por otro lado, la mayor simplicidad y la menor politizacin
de la agenda, la menor discusin sobre reformas sociales
(lo cual parece haberse dado ya bajo el Acuerdo de Santa
Fe de Ralito). Reducir el margen de impunidad al mnimo
posible y, sobre todo, condicionar cada paso, cada pacto y
cada concesin al propsito que de veras importa: la desaparicin denitiva del paramilitarismo como una estructura y una prctica social en Colombia. Que sean mil o
mil o mil las autodefensas reincorporadas a la vida civil
en la primera fase del proceso, seran mil o mil o mil
alivios a esta guerra criminal e intil; y si el paramilitarismo
por n desparece, la guerrilla habr perdido su ltimo pretexto.
Bibliografia y referencias
Andel, Michael I. (), Masters of War, Classic Strategic Thought, Londres, Ed. Frank Cass.
Bejarano, Jess Antonio (), Una agenda para la paz, Bogot, Tercer Mundo Editores.
Ceballos, Miguel (), La paz sobre la mesa, Washington D.C., Georgetown University/ Centro de Estudios Latinoamericanos/
Programa Colombia.
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416
Cuarta parte:
Los otros actores
Captulo 18
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Agradecimientos
Colaboracin: Gonzalo Agudelo, Luis Fernando Barn,
Hctor Fabio Cardona, ngela Castellanos, Patricia Gmez, Gloria Helena Henao, Juan David Ramrez, d
gar
A. Ruiz, Camilo Tamayo y Mnica Velsquez.
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Pgina anterior: Foto 18.1 El alma de las cosas, montaje de El Colegio del Cuerpo Foto: Olga Luca Paulhiac
os Captulos a se ocuparon de las polticas sectoriales o especializadas que pueden ayudar a desactivar el conicto; en esta Cuarta Parte se examina el papel
de cuatro actores cuya inuencia se ejerce de manera amplia o transversal sobre esas varias polticas o sectores: el
sistema educativo, los medios de comunicacin, la sociedad civil y la comunidad internacional.
La cultura de una sociedad su sistema de creencias,
valores y actitudes es el marco simblico que determina
las conductas distintivas de sus miembros. Y aunque hablar
de una cultura de violencia tal vez sea excesivo, no hay
duda de que un conicto tan prolongado y traumtico tiene
resonancias en esta esfera: la violencia acaba por afectar el
modo en que pensamos, y el modo en que pensamos puede
traer ms violencia. As, en el proceso de cambiar las seales o estmulos que dan pie a las acciones violentas (Captulo ), es crucial incluir los imaginarios, vale decir, las
representaciones generalizadas sobre el ser y el deber ser de
la sociedad donde vivimos.
Este captulo se reere a los dos grandes componentes
del aparato cultural: el sistema educativo y los medios de
comunicacin social. Tras explorar la relacin conceptual
entre paz y educacin, la seccin A sugiere algunas medidas para extender el servicio educativo a las vctimas del
conicto, aislar la escuela de las acciones armadas, educar a
nuestros nios y jvenes para la convivencia democrtica, y
hacer de la juventud una fuerza constructora de paz. La seccin B empieza por una breve aclaracin histrica, y luego
presenta un balance de qu cubren o no cubren los medios ante el conicto, de cules fuentes usan o no usan,
de a quin le dan y a quin le niegan voz, de si tienen o
no un sentido de responsabilidad sobre las consecuencias
de su cobertura, y de hasta dnde llega su compromiso con
lo pblico.
419
escuela de una sociedad violenta no puede ms que ensear la violencia. Este argumento, sin embargo, prueba ms
de lo que quisiramos probar: probara que la paz es imposible, que despus de haber vivido la violencia, ninguna sociedad puede desaprenderla. De modo pues que se ha de
retener una conclusin menos extrema: la educacin y la
escuela tienen al menos cierta autonoma, cierta capacidad
para trasmitir creencias, valores y actitudes alternativos; o
sea que la educacin para la paz siempre tendr un espacio.
Aceptado: la educacin no es la varita mgica. Ni siquiera sabemos bien qu tan ecaz es la educacin para la paz
(undp, ), ni cules son los currculos o las tcnicas pedaggicas ms tiles para el aprendizaje de la paz: no hay una
ctedra de convivencia, un curso cuya aprobacin garantice que el alumno aprendi a vivir en paz. Una cosa sabemos,
sin embargo: la educacin en general y la escuela en particular son los mecanismos ms ecaces de los cuales disponemos para lograr el aprendizaje. Y si la paz es un aprendizaje,
la escuela y la educacin siguen siendo la mejor de nuestras
opciones.
Entre las muchas formas y dimensiones de la educacin
para la paz, ac nos concentramos en aquellas que ms directamente puedan ayudar a remediar los daos del conicto
armado o a desmontar la espiral de la violencia poltica. Al
primer grupo corresponden aquellas estrategias o programas que buscan i) proveer del servicio educativo a las vctimas, o ii) aislar la escuela de la accin de los armados; al
segundo grupo corresponden las estrategias o actividades
conducentes a iii) inculcar los valores de la paz a travs del
sistema educativo, o iv) vincular a los jvenes al proceso de
construccin de la paz. Los acpites siguientes examinan
algunas dicultades y proponen algunas frmulas que podran aportar a cada uno de estos cuatro objetivos.
1. Educacin para las vctimas
Para quien ha padecido el trauma de la violencia, la escuela
es un espacio de regreso a la normalidad, de restablecer lazos afectivos y de edicarse un futuro mejor; para la socie-
1. Segn el Registro nico de la RSS. Segn Codhes, en 1999, 66% tena menos de 19 aos.
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RECUADRO18.1
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nacin de Nario o la del internado que auspicia la Asociacin de Municipios del Alto Ariari (Recuadro .), para
slo mencionar algunas. El programa podra incluir actividades de sensibilizacin y aprendizaje frente al consumo de
drogas y alcohol, armas cortas y minas antipersona. Otros
contenidos relevantes tocan a la historia del poblado, a los
logros colectivos o al sentimiento de pertenencia.
Reconstruir y aprovechar espacios existentes. El templo,
la alcalda, la plaza del pueblo pueden usarse con un poco
de imaginacin y con provecho para llevar a cabo activida-
des de educacin de emergencia. Aula abierta es un ejemplo de este enfoque, donde el liderazgo de un buen alcalde
puede hacer mucho. Con cargo al fondo arriba mencionado, la rss podra proveer kioskos, aulas prefabricadas y por
supuesto acelerar la reconstruccin de las escuelas.
Sensibilizar a la comunidad. El fondo podr adems
nanciar actividades orientadas a reparar o consolidar el
tejido social alrededor de la escuela. Trabajar con los medios de comunicacin local y con los lderes comunitarios
en mensajes que resalten el valor de la educacin en tiempos difciles, la importancia de proteger la escuela de la violencia, la necesidad de continuar los estudios, sobre todo
despus de una tragedia, es una lnea de accin posible. Otra
lnea podra incluir actividades recreativas para las familias
o instancias de dilogo entre directivas, maestros, padres de
familia, funcionarios municipales y lderes comunitarios.
Subsidios integrales. La situacin extrema de los menores vctimas del desplazamiento o de los choques armados justica otorgarles subsidios ms generosos que a otros
grupos sociales. En el caso de la educacin bsica, se tratara no slo de matrcula gratuita sino de un complemento
para tiles, uniforme, transporte e incluso nutricin; este
subsidio no debe por supuesto duplicar aquellos que se otorguen por otras vas (como las mencionadas en el Captulo
), debe ser temporal, entregado de preferencia a la madre
del menor y adaptado a las peculiaridades de cada zona.
2. Proteccin de las aulas
Las escuelas, como indic el Captulo , son bienes protegidos por el dih; sin embargo, como apunt el Captulo ,
muchas aulas de Colombia se han convertido en teatro de la
guerra. Los actos y acuerdos humanitarios (en Antioquia o
en Meta, por ejemplo) han logrado xitos modestos en esta
materia, que adems no parece prioridad entre quienes se
dedican a la gestin humanitaria. Con el n de corregir esta
situacin, convendra emprender al menos dos actividades:
Campaa nacional de comunicacin. Para sensibilizar
a la poblacin, y especialmente a los grupos armados, sobre
el signicado de la escuela en tanto patrimonio comn para
el futuro y en tanto bien protegido por el dih, podra llevarse a cabo una campaa de educacin diseada con cuidado y en asocio con los medios de comunicacin nacionales y locales.
Acompaamiento y difusin de procesos exitosos. Dentro del banco de buenas prcticas y el intercambio de experiencias que mencionar el Captulo , el tema de la proteccin de las aulas debe ocupar un lugar destacado. El men,
de consuno con la rss, sistematizara las experiencias y se
hara cargo de difundirlas. Pequeas donaciones para cimentar o ampliar los procesos escogidos y premios o distinciones especiales por ejemplo, mencin del Premio
Nacional de Paz en el sector educativo ayudaran a difundir las buenas prcticas.
3. Educacin para la convivencia
El proceso de socializacin que cumplen las escuelas se da
tanto a travs del currculo maniesto en los cursos regulares, como en el entorno de creencias, valores y actitudes que
gobierna la relacin entre el alumno y la comunidad educativa (currculo contextual). Desde uno y otro currculo, el
sistema escolar debe formar para la tolerancia y la convivencia (Recuadro .).
Respecto del currculo formal, hoy existe consenso sobre la necesidad de incorporar valores de respeto al otro,
democracia y civismo, tanto en cursos especializados (ctedras de convivencia) como al ensear cualquier otra materia (currculo transversal). El men ha avanzado en esta
direccin, con sus lineamientos curriculares sobre Constitucin y democracia, educacin tica y valores humanos; y
tambin ha avanzado en el currculo transversal para subrayar los valores de convivencia y ejercicio democrtico (De
Roux, : ).
Pero las innovaciones curriculares, sobre todo aquellas
que afectan creencias, valores y actitudes profundas, no se
apropian ni se extienden con facilidad. La formacin heredada por los maestros, la resistencia de los sindicatos, la
dicultad tcnica de las nuevas metodologas y, por supuesto, el contexto de autoritarismo y violencia, son fuerzas que se oponen al cambio de currculo. Los mayores
avances se han logrado en Bogot y en Antioquia, gracias
en parte al entorno de modernidad social, pero gracias tambin al compromiso de las autoridades educativas; otras
experiencias exitosas no han logrado sostenerse en el
tiempo y desaparecen con el cambio de gobierno municipal o departamental (De Roux, : ; Banco Mundial,
).
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RECUADRO18.2
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Respecto del currculo contextual existen herramientas como los Planes de Educacin Institucional (pei) y los
Manuales de Convivencia (mc) o guras como el personero
estudiantil, que pretenden promover los valores de tolerancia y democracia. En la prctica, sin embargo, raramente los
pei son producto de la concertacin, los mc son ms bien
cdigos disciplinarios que se imponen al alumnado, y el personero suele carecer de medios ecaces para defender los
derechos del estudiante. Tambin aqu las estructuras de
poder y las tradiciones autoritarias impiden que los principios se traduzcan en prcticas.
El cambio cultural es una tarea posible, pero requiere de
ms decisin, ms dedicacin y ms perseverancia de las que
hasta ahora han existido. Dados estos parmetros, una posible estrategia de aceleracin subrayara algunos elementos:
libres, a escoger y escogernos entre distintas formas de concebir, construir y disfrutar la vida.
La opcin por la libertad se expresa de muchos modos.
Pero en el contexto particular de Colombia, ella implica dos
desafos ms prominentes. En primer lugar, un protagonismo
y un respeto iguales para lo masculino y lo femenino, para el
desarrollo equitativo y autnomo de los varones y las mujeres.
En segundo lugar, y sobre todo en las regiones ms pluritnicas,
hay la urgencia de admitir y valorar la diversidad cultural y el
derecho a la diferencia.
Optar por la libertad no implica sucumbir a la tentacin de
los particularismos. Resistirse a la uniformidad no signica
dedicarse a subrayar obsesivamente las diferencias. Somos distintos porque somos semejantes. Y slo a partir de lo mucho
que tenemos en comn nos es posible entender y apreciar lo
mucho que tenemos de distinto. Como habra dicho Sneca,
nada de lo que es humano puede ser ajeno a la educacin:
nuestra capacidad de simbolizar y nuestro lenguaje, nuestro
arte y nuestra risa, nuestra memoria histrica y nuestra conciencia de la muerte, nuestra razn y nuestra esperanza; tambin
Formacin de los maestros. El cambio del currculo depende sobre todo de que cambie el maestro. Para lograrlo el
men debe actuar en tres reas principales: i) la formacin
docente, tanto en las normales como en los cursos de escalafn, donde deben subrayarse los contenidos y valores de
democracia y convivencia; ii) aplicar a los maestros la evaluacin sobre capacidad o competencia para convivir de
manera pacca y democrtica, y no slo a los alumnos, como
pretende el Plan de Desarrollo (Presidencia de la RepblicaDepartamento Nacional de Planeacin, : ), y iii)
abrir un espacio de dilogo con los sindicatos del magisterio para que el proceso de reconversin sea materia de acuerdos y no de confrontaciones.
Acompaamiento de buenas experiencias. Se comenzara por inventariarlas y exaltarlas ante el resto de la comu-
nidad educadora y ante la opinin nacional, e incluira donaciones asignadas por concurso para consolidarlas y extender su aplicacin.
Apoyo de los gobiernos locales. El rgimen especial para
municipios vulnerables que describi el Captulo debera permitir que estas entidades invirtieran una porcin relativamente alta de su presupuesto educativo en hacer que
las creencias, actitudes y valores de tolerancia de veras sean
apropiados por los maestros y alumnos. Estos fondos tambin podran promover proyectos de convivencia entre varias escuelas de una misma zona, como se ha hecho con xito en Nicaragua (Lucas, ).
Un programa especial de convivencia para estimular la
formacin de moderadores o facilitadotes, elaborar y difundir materiales y metodologas que refuercen las creen-
cias, valores y actitudes de tolerancia y democracia. El programa tendra varios componentes o lneas: i) suministrar
informacin, mejorar la comunicacin y promover la participacin de los agentes educativos en la gestin escolar; ii)
promover los derechos de los estudiantes; iii) velar porque
los pei, los mc y los pactos de aula sean producto de un
dilogo genuino, y iv) difundir el uso de mecanismos de
mediacin y solucin amigable de conictos. El programa
tambin responsabilizara a los departamentos de apoyar, a
travs de su Consejero de Paz, los microprocesos de reconciliacin dentro de las escuelas o colegios afectados por el
conicto armado. Un asunto esencial sera garantizar la participacin de los padres de familia y de los lderes comunitarios, para que sean ellos quienes organicen los procesos y
espacios de participacin.
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Foto 18.2 La responsabilidad de los medios en el conflicto es inmensa: es a travs de ellos que conocemos los hechos y su contexto.
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b. Las pocas
El sentido lial (aos -). La liacin partidista marc el origen de los diarios colombianos. En ese sentido fueron idnticos los peridicos liberales, conservadores, comunistas y catlicos. No nacieron para informar a ciudadanos
sino para reclutar y adoctrinar clientelas y, por tanto, no respondieron a un cdigo de tica civil (Recuadro .) sino a
doctrinas, ideologas o magisterios infalibles. De ah que, durante La Violencia, se antepuso el inters partidista al inters
pblico, el buen nombre de un lder a la verdad histrica, la
impunidad pactada a la necesidad de administrar justicia y
la verdad ocial a la que se palpaba entre los campesinos.
El sndrome del verde oliva (aos -). Los medios
padecieron este sndrome desde el Frente Nacional, cuando los civiles delegaron en las Fuerzas Armadas el manejo del
orden pblico. Desde entonces, cubrir el conicto consisti en reportar operaciones militares contra la guerrilla;
la fuerza pblica qued convertida en relatora ocial, sin la
veedura del Congreso, los partidos polticos ni los medios.
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Rendicin de cuentas. Al delegar el control del orden pblico en las Fuerzas Armadas, tambin las lites civiles y
los medios estaban renunciando a supervisar de manera
cercana sus actos y sus mtodos. Los mecanismos de control adoptados por la Carta del , la creciente preocupacin internacional por los derechos humanos y el dih, y el
trabajo de las ong nacionales y extranjeras, entre otros factores, hicieron sin embargo que los medios adoptaran una
actitud ms y ms vigilante. Adems del respeto de los derechos humanos, esta vigilancia se ha ido extendiendo a otras
materias: contratos, doctrinas y escuelas de formacin, eciencia y resultados operacionales, rgimen laboral y escalafn, transparencia en la informacin, etctera. Los medios
tambin vigilan a entidades civiles con responsabilidad en
el manejo del conicto, como decir la rss, la Defensora del
Pueblo, las personeras, el icbf, los scales y jueces, para
citar las obvias.
Anlisis. Si bien en aos recientes algunos medios han
contratado a especialistas en asuntos militares, jurdicos,
econmicos, histricos, polticos e internacionales que ayudan a interpretar la noticia, no abundan los exmenes comprensivos sobre la estrategia general de la guerra, las causas
del conicto o sus implicaciones globales. En este contexto
cobran importancia foros y debates pblicos como los promovidos por la Casa Editorial El Tiempo, Caracol o El Colombiano con el apoyo de algunas ong, entidades gremiales
u organismos internacionales.
Buenas prcticas. Movidos a transmitir tambin las buenas noticias, a veces los medios exaltan experiencias locales, regionales o nacionales que atenan el impacto del conicto o contribuyen a prevenirlo. Estas historias resaltan la
no violencia y las posibles enseanzas sobre liderazgo, organizacin del proceso y condiciones para adoptarlo en otras
circunstancias.
Salidas. Pero atrapados en la disyuntiva simplista de
a las malas o a las buenas, los medios indagan muy poco
por opciones que puedan ayudar a que el conicto no se
extienda, a acortar su duracin, a disminuir el nmero de
combatientes, a resarcir a las vctimas o en general a reducir
su impacto sobre el desarrollo humano; tampoco profundizan sobre las condiciones estratgicas para una eventual victoria militar o para un eventual acuerdo nacional de paz.
La construccin de compromisos. La democracia implica dialogar, negociar y transar, porque nadie puede, por
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El periodismo consiste en transmitir a un pblico muy amplio lo que hacen, dicen, opinan y ansan comunidades conocedoras, o sea, las fuentes que saben de un asunto pero
tienen intereses en l. El redactor deportivo, por ejemplo,
asiste a los estadios, conversa con jugadores, tcnicos y
analistas, discute con sus colegas y luego escribe un resumen ms o menos completo y balanceado. No es l quien
habla en realidad: habla el grupo de actores afectados y expertos en el tema, es decir, la comunidad conocedora del
ftbol.
El primer peridico moderno apareci en , cuando
algn asiduo de una taberna londinense decidi publicar
relatos y discusiones de los mercaderes y marineros que la
frecuentaban. Cuatro siglos despus, el periodismo sigue
siendo la prolongacin del dilogo entre ciudadanos sobre
eventos y asuntos de inters colectivo. Los medios no inventan los hechos ni deciden por los interesados: casi siempre son medios, esto es, vehculos de expresin de las comunidades conocedoras.
Mientras existan libertad y pluralismo, los medios tienen menos poder del que se cree, y del que suelen creerse
los periodistas. En situacin de conicto ese poder es an
menor porque las fuentes tratan de usar la informacin para
ganar la guerra. Y si la fuente est armada, con bastante frecuencia coacciona al medio o el medio, en todo caso, se siente coaccionado.
Hay varias razones para controlar la informacin en un
conicto armado, y al menos tres maneras de lograrlo: por
censura de las fuentes, por autocensura de los medios, o
por la falta de una agenda noticiosa propia, planicada y
propositiva.
La fuente puede mentir o censurar porque: i) prevalezcan consideraciones tcticas o estratgicas; ii) desconfe del
Archivo El Tiempo
Foto 18.3 Fotgrafos de prensa protestan contra la retencin ilegal de su compaero Henry Romero.
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mar. En efecto, hay materias donde el inters pblico impone el deber de no informar, como en principio seran i) los
secretos que comprometan la seguridad de las tropas o la
ecacia de operaciones militares o policiales legtimas; ii) los
antecedentes polticos, familiares, econmicos o laborales
de no combatientes que puedan aumentar su valor como
blanco de guerra, y iii) las gestiones y actos humanitarios en
favor de no combatientes y prisioneros de guerra.
Sobre la base de tales deniciones mnimas, lo segundo
sera profundizar el dilogo entre la fuerza pblica y los medios de comunicacin, ceido ahora a parmetros ms explcitos, y en especial a:
Reconocer que cada uno tiene un papel social y unas
necesidades legtimas.
Admitir que hay tensiones entre la lgica de la guerra y
la lgica de la informacin, que por tanto requieren manejo
conjunto.
Aceptar que el militar tiene el deber de guardar ciertos secretos, pero los periodistas deben siempre evaluar qu
tanto saben por ellos mismos, como dijo el director del
New York Times.
Abordar la dimensin tica y no slo el aspecto reglamentario de la relacin entre fuerza pblica y medios de comunicacin.
Evitar las generalizaciones, los estereotipos y los consensos cticios.
Superar las desconanzas recprocas, porque ambos
en realidad trabajan para el mismo pas.
b. Los grupos armados como fuente
Las organizaciones guerrilleras y las autodefensas tienen una
razn adicional para ocultar, fabricar o distorsionar los hechos: su propia condicin de ilegalidad y, con frecuencia,
de criminalidad. La lgica de combinar todas las formas
de lucha, la inexistencia de un poder judicial autnomo al
interior de estos grupos, su estructura jerarquizada y militarista, la falta de una ciudadana de base a quien deba responder como responde la fuerza pblica, la ideologa simplicada y dogmtica, entre otros, son factores que debilitan el respeto por la verdad a la hora de informar.
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Pero eso no necesariamente implica que la fuerza pblica diga siempre la verdad o diga toda la verdad, ni implica
que los grupos ilegales digan siempre la mentira o que todo
sea mentira. Ms an: precisamente porque estn en desventaja, los ilegales pueden usar la verdad para mostrar que
es el Estado quien miente. As que el punto no es simple y
admite apenas ciertas reexiones generales:
Una tiene que ver con la consistencia: la credibilidad de
la fuente no se establece en un evento, sino con el paso de los
aos. Y sta es una importante razn adicional para dar curso
al dilogo antedicho entre la fuerza pblica y los medios.
Otra tiene que ver con la reserva: fuera de los casos
donde el inters pblico exige no informar, el periodista debe
consultar y contrastar las fuentes pertinentes caso por caso.
Y otra tiene que ver con el ocio: salvo cuando su conciencia le mande callar, el periodista debe decir toda la verdad, independientemente de dnde la averig
e, a quin afecte o a quin le disguste.
c. La informacin como arma
La guerra sicolgica utiliza un repertorio amplsimo de
mtodos y tcticas, que en su mayora dependen del uso de
los medios. Sin contar la legtima difusin de creencias polticas ni el legtimo empeo del Estado en que se conozcan
sus ejecutorias, dicha guerra consiste en manipular la informacin que llega al pblico.
La forma ms cruda de manipular es por supuesto intimidar al periodista recordemos las muertes y amenazas
del Captulo seguida por la prctica burda del soborno.
Pero tambin se presentan los engaos, sobre todo cuando
el reportero ingresa a la zona de conicto con la bendicin
de alguno de los bandos: su benevolencia suele deberse a que
ha dispuesto la escenografa o quiere sacar provecho de una
situacin atpica. El reportero entonces necesita, adems de
tica, todo un arsenal de destrezas para evitar estos engaos; y el medio necesita destinar periodistas entrenados y
curtidos para cubrir el conicto, no aprendices que puedan ahorrarle unos pesos.
En otras ocasiones se trata de montajes ms elaborados, como qued a la vista en los episodios del obispo gue-
RECUADRO18.3
Los episodios del obispo guerrilleroy de la conexin cubana son dos ejemplos, entre muchos, de cmo los medios
son utilizados como arma de guerra, de propaganda o de desinformacin en Colombia.
Obispo guerrillero. Un noticiero divulg un video acionado al parecer lmado por la guerrilla e incautado por el ejrcito que mostraba a un obispo que pasaba revista a una tropa rebelde. Poco despus se supo la verdad: el video haba
sido grabado durante el encuentro del lder insurgente con un
grupo de personalidades y funcionarios que, autorizados por
el gobierno, haban llegado hasta el campamento para propiciar dilogos con la organizacin armada. En la vida real, la
tropa guerrillera haba saludado al comandante y no al obis-
INDH, 2003.
435
RECUADRO18.4
La otra disputa
Luis Fernando Barn Porras*
Los sitios en internet de las organizaciones vinculadas a las
dinmicas del conicto y de la paz en Colombia expresan una
pugna por la visibilidad social, la legitimacin de discursos y
prcticas sociales, y la construccin de identidad. Son testimonio de la decisin poltica de confrontar y debatir mediados por
la comunicacin y el lenguaje. Son intentos por argumentar, seducir a travs del juego discursivo, hacer resistencia y, al mismo tiempo, socavar y competir con los discursos de los medios de comunicacin y la mediacin social alcanzada por ellos.
Esas publicaciones en lnea adoptan formas y reglas del
lenguaje periodstico (actualidad, testimonio, conocimiento
cientco, sntesis) y abren espacios de pluralidad para que su
mirada sobre la situacin nacional sea creble, aunque ellos y
sus discursos prevalecen como protagonistas y narradores centrales.
La guerra con su expansin y profundizacin es presentada como eje dinamizador de la vida social pasada, presente y futura, y como un factor que copa todos los lugares y tiempos. La paz es vista como un ideal, un sueo sin referentes
propios ni deniciones, un correlato opuesto a la guerra. El
discurso de la guerra crea vctimas y victimarios e identica
hechos injustos que comprometen la dignidad de sus agentes.
Como vctimas justican o motivan su participacin o su
aislamiento en la guerra y atribuyen a los victimarios el rtulo
de nicos responsables de las afrentas. Al lado de las vctimas,
emergen mrtires, salvadores o Mesas llamados a responder
las afrentas y a construir un nuevo orden social. El discurso
dramtico sobre la guerra muestra la historia sin nales, ni cierres, pero mantiene un sino trgico permanente en el tiempo y
en todos los mbitos de la vida social.
436
La construccin de identidad est fundada en la comparacin con los otros actores, en su sealamiento y en su descalicacin. Al mismo tiempo, se construyen discursos sobre paz,
derechos humanos, democracia y libertad que sirven para: i)
certicar lo propio y desacreditar lo ajeno, ii) construir una
imagen legtima en la guerra y en la paz; iii) perlarse como
narrador del conicto; iv) comunicarse con la sociedad y generarle conanza; v) justicar sus acciones polticas y militares, y
vi) propiciar la toma de posicin frente al conicto, es decir,
buscar apoyo social.
Sin embargo, la comunicacin mediada por la Internet produce desencuentros que profundizan el conicto porque, en
sus lecturas, los actores de la sociedad: i) subrayan la ilegitimidad de los que los emiten; ii) los perciben como incapaces de
proponer y convocar alternativas de transformacin presente y
futura de la sociedad; iii) conrman su imposibilidad o su decisin poltica por construir narraciones sociales diferentes; y
iv) rearman los espacios cotidianos como lugares de recreacin de sus narraciones y de resistencia frente al monopolio
de los discursos.
Ese tipo de comunicacin parece incrementar en cada actor sensaciones de impotencia, desesperanza y de progresivo
aislamiento nacional e internacional. Al tiempo, parecen rearmar la decisin de construir paz de manera autnoma en los
mbitos ntimos y cercanos, delegando en otros la resolucin
de la guerra y de la paz, en mbitos macrosociales.
pueblos para evitar que, como consecuencia de la globalizacin, un conicto localizado se generalice e incida sobre
las luchas de otros pueblos. Sin embargo las Farc reconocen que la libertad de expresin es un derecho ciudadano y
consideran que as como otros pueden dar su versin sobre un hecho, los ciudadanos, las agrupaciones sociales y
polticas, o de cualquier tipo, tienen derecho a dar la suya.
El eln. Los medios son aliados de la derecha y los
capitalistas que se han apuntado grandes ventajas en su
poltica de ilegitimar las luchas de la izquierda. Existe el
reto de superar la guerra desigual que se libra en el campo
de la informacin y la publicidad rompiendo el aislamiento,
abriendo espacios en los medios democrticos, mejorando sus propios medios de comunicacin y enfrentando a
los monopolios, especialmente a los comprometidos con
la guerra contra insurgente. Su sitio en internet debe ser espacio de debate, sin dogmatismo pero con concepcin de
clase, y la emisora Voz de la Libertad deber ayudar a que el
pueblo tenga voz y se conozcan la verdad de los hechos que
protagonizan el pueblo o las fuerzas insurgentes.
Las auc. En carta al diario El Tiempo ( febrero de
), Castao deni a los medios de comunicacin como
ventanas del espritu social. Quizs esas cuatro palabras
expliquen por qu, antes que cuestionar a los medios, las
auc tratan de usarlos para vender su imagen, es decir, para
mostrase como: i) proyecto poltico; ii) mal necesario ante
la incapacidad del Estado para proveer seguridad; iii) autor
de hechos atroces, s, pero indeseados e inevitables en un
conicto; iv) fuerza armada que, salvo error militar o abuso
individual, respeta a la poblacin no combatiente; y v) organizacin de autodefensa no paramilitar, autnoma, organizada en bloques regionales, sin nexos con la fuerza pblica y con respaldo social.
4. Quin habla y quin no habla por los medios?
Los medios son el escenario donde el dilogo pblico tiene
lugar. Solamente las personas que hablan por los medios
existen para el pblico, y si un hecho no es registrado por
los medios no existe para el pblico. Los medios son pues
quienes dibujan el mapa de la comunidad: la primera p-
4. Fuente: anlisis del Informe sobre sitios en la internet de las Farc, el ELN y las AUC.
437
voluntad de la mayora, sino tambin en garantizar la expresin de las minoras. Por eso, an en mitad de un conicto,
resulta inaceptable prohibir las ideas subversivas: un rgimen incapaz de soportar la luz de las ideas no merece ser
defendido con las armas.
Salvo si se trata de llamados explcitos o de instrucciones para delinquir, los medios deben dar cabida a todas las
propuestas de solucin a los problemas pblicos. Esto alude por igual al ideario de la izquierda democrtica, a las reivindicaciones de los movimientos populares y a las ideologas de derecha, siempre que sus voceros repudien la va
armada o violatoria del Estado de Derecho, y dentro de los
trminos reseados en el Captulo .
5. Asumir las consecuencias
El conicto que vivimos no es un invento de los medios ni
puede ser resuelto por los medios. Pero esto no les quita ni
una gota de responsabilidad porque, cualquiera que sea su
inuencia real, hay que ejercer cada ocio como si de l
dependiera el universo.
Aunque los medios son medios, es decir, medio autnomos apenas, tienen pues que asumir las consecuencias de su
manera y sus mtodos de cubrir el conicto. La responsabilidad comienza por los propios trabajadores de los medios, se
extiende de manera especial a las vctimas directas del conicto y en ltimo trmino implica defender el inters del
pblico.
a. Proteger a los periodistas
438
La corresponsala de guerra es un ocio arriesgado por naturaleza, pero Colombia encabeza las listas de pases peligrosos para hacer periodismo y as lo corroboran las cifras
del Captulo . Estas cifras no se deben todas al conicto
per se sino a ciertas prcticas de los medios y de los periodistas. Un estudio reciente de Medios para la Paz (mpp) (Bogot, ) documenta estas prcticas, y en particular:
La de asignarle un reportero a cada grupo armado en
lugar de rotarlos entre fuentes. El reportero puede traspasar la frontera y establecer afectos, simpatas ideolgicas,
negocios o acuerdos indebidos; puede ser visto como aliado de su fuente o, en todo caso, como enemigo del grupo
contrario.
RECUADRO18.5
439
diencia se entiende fcilmente y sin embargo viola los principios bsicos del ocio. No slo porque ofende al pblico
sensible o porque el sensacionalismo es mal negocio (el aumento momentneo en las ventas no compensa el desprestigio irreparable del medio), sino porque hay una tica para
ocuparse del dolor humano: el dueo de la imagen es la
vctima y slo ella puede autorizar su uso.
Los periodistas deben entender que, por las circunstancias, las vctimas hacen lo que hacen en pblico, pero en
modo alguno lo estn haciendo pblico. La intimidad de
una vctima no es ni una intimidad que se exhibe, ni una
intimidad que se protege, sino una intimidad desprotegida
(Camps y otros, ). Y proteger esta intimidad en modo
alguno impide que el pblico se entere de todo aquello que
debe estar enterado o sobre lo cual tiene derecho a estar
enterado, como muestra el ejemplo del Recuadro ..
c. Proteger al pblico
Las libertades y derechos de la prensa no se establecieron para beneciar al dueo del peridico o la estacin de
radio, ni tampoco para beneciar al periodista; se establecieron en inters del pblico, porque la informacin veraz y
el ujo libre de opiniones sobre asuntos colectivos forman
la base misma de la democracia.
En el contexto inmediato de la guerra, servir al inters
del pblico signica que el pblico circundante la poblacin civil quede exento de riesgos derivados de la informacin. El periodista debe pues callar los hechos cuya difusin pondra en peligro la integridad de civiles inocentes,
tanto o ms que en el caso de la seguridad de las tropas.
El modo como los medios sirven al inters del pblico
general no es otro que el de buscar y contar la verdad. No la
verdad que desvela al lsofo sino, como dijimos, la verdad
de quin hizo qu: mientras esa verdad elemental no sea igual
para todos, no estaremos hablando de la misma cosa, no
habr, en efecto, un dilogo entre el pblico.
Parecera que buscar la verdad implica ser neutral. Pero
no: la verdad casi nunca es neutral. Mal haran los medios,
por ejemplo, en ser neutrales al hablar sobre los efectos del
RECUADRO18.6
5. Jornades sobre el tractament informatiu de les tragdies personals, 11 y 12 de diciembre de 2000. En: http://fes.ugt.org/rtve/informac/document/DocuFeS/
440
InfoTragPers.PDF
. No se revelaban nombres geogrcos, coordenadas, detalles sobre las aeronaves, duracin estimada del tiempo de vuelo,
direccin del destino, etctera. Cuando sobrevenan algunas
circunstancias como condiciones atmosfricas adversas, se comunicaban a los familiares. Otras, no se informaban: por ejemplo, cuando un helicptero gastaba ms tiempo del previsto
buscando el lugar convenido, agotaba el combustible y deba
ser reabastecido.
. La lista de liberados se publicaba, previa autorizacin
del Comit Internacional de la Cruz Roja, tal y como apareca
en el acta de entrega. Ese es un momento muy crtico porque
al escuchar los nombre muchas familias se dan cuenta que su
ser querido seguir en cautiverio. Datos sobre las condiciones
fsicas y el estado emocional de los liberados no eran revelados por Ancol.
. En consulta con los mdicos, el periodista estableca qu
persona podra ofrecer un breve testimonio para televisin y
radio, siempre y cuando se contara con su consentimiento. En
ningn caso procedan preguntas sobre las condiciones del
cautiverio, opiniones sobre los captores, el conicto armado o
sobre las razones de su liberacin.
. Para el momento del reencuentro extremadamente
emotivo y muy doloroso se restringa totalmente el acceso a
la prensa.
. Los liberados eran recibidos en guarniciones militares o
policiales, a las cuales slo ingresaban el grupo de Ancol y algunos camargrafos y tcnicos de Inravisin. Una seal abierta
de video y audio registraba, a prudente distancia, el momento
* INDH 2003.
pueden estar del lado de la insurgencia ni del lado del paramilitarismo. Como ciudadanos y como colombianos, deben estar del lado de la paz y de la democracia, lo cual en
modo alguno signica que cambien la verdad, ni que la
callen cuando sean las autoridades quienes violan aquellos
mismos principios o cuando dejen de cumplir sus deberes.
441
En virtud de los imaginarios heredados, los colombianos se han sentido y se sienten medio parte y medio ajenos
al conicto. Debido a esos imaginarios se ha reducido la capacidad de gobernar, esto es, de construir nuestro propio futuro. En el proceso de cambiar los imaginarios, los medios pueden ayudarnos a preguntar sin miedo, a revivir la capacidad
de asombro y la capacidad de indignacin, a ver la realidad
como es y no como uno desea, a escuchar sin prevenciones,
a dudar sin pesimismo, a auscultar salidas sin desesperanza, a soar proyectos colectivos y a inventar otro futuro.
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442
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443
Captulo 19
Agradecimientos
Colaboracin: Ana Teresa Bernal, Daniel Garca-Pea,
Arturo Garca Durn, Luis Jorge Garay, Luis Eduardo
Garzn,
scar Snchez Jaramillo, Nicola Bertolini, Natalia Prez Andersen, Jorge Giraldo, Augusto Ramrez
Ocampo y monseor Pedro Rubiano.
446
Pgina anterior: Foto 19.1 La Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia, Carolina Barco, y el Secretario General
de Naciones Unidas, Kofi Annan, durante el Consejo de Seguridad del 10 de diciembre de 2002 Foto: Suzanne Plunkett/ AP Photo.
unque el concepto mismo de sociedad civil es sumamente debatido, podra decirse que se reere al
conjunto de asociaciones voluntarias que no son parte del
Estado y sin embargo ejercen alguna forma de poder social
(Faulks, ): los partidos polticos, los movimientos ciudadanos, los medios de comunicacin, la empresa privada,
los gremios, los sindicatos, las iglesias y las ong, en general
se consideran parte de dicha sociedad.
Entendida de ese modo amplio, casi en cada captulo del
Informe se han hecho alusiones concretas y a veces detalladas a la sociedad civil, a cmo, por ejemplo, los sindicatos
(Captulo ), los medios de comunicacin (Captulo ),
los partidos polticos (Captulo ) o los movimientos de
resistencia pacca (Captulo ) han sido afectados y a su
vez inciden o deben incidir en el conicto armado. Tambin se ha hecho mencin del valioso trabajo que llevan a
cabo muy distintas ong en cada uno de los campos bajo
estudio.
Este captulo nal no pretende resumir, menos an repetir, cosas que ya se dijeron, sino que mira a la sociedad civil
como un todo frente al conicto y la paz. Como un todo
signica procesos ampliamente incluyentes aunque, digmoslo desde ahora, la mayor debilidad de la sociedad civil colombiana en general, y ante el conicto armado en
particular, precisamente radica en la vaguedad de sus lmites, su falta su cobertura y su gran fragmentacin.
As y todo, vale casi decir que nuestra sociedad civil se
constituy o se autodescubri frente al conicto, ms exactamente, que su mayor grado de cobertura, de unidad y de visibilidad se ha producido en torno a la condena de la guerra
y el clamor por la paz. Por ende, este captulo comienza con
una breve historia del movimiento ciudadano por la paz,
mira sus logros y sus limitaciones y luego sugiere algunos
derroteros que podran quiz fortalecerlo.
La seccin B vuelve los ojos sobre la comunidad internacional. Igual que en el caso de la sociedad civil, el Informe
ha recavado sobre el papel crucial de los factores y las relaciones internacionales en el origen y evolucin del conicto
colombiano, no menos que en los aportes actuales o deseables que otros pases u organismos supranacionales hacen
o podran hacer a la paz de Colombia. No hay pues que repetir o resumir aqu lo escrito, por ejemplo, sobre la Guerra
Fra (Captulo ) o el narcotrco (Captulos y ) como
elementos del diagnstico, ni sobre la ayuda militar de Estados Unidos (Captulo ) su poltica actual y deseable en
materia de drogas (Captulo ), los controles internacionales al ujo de dineros sucios (Capitulo ), o los muchos y variados servicios que gobiernos amigos, entidades multilaterales y ong extranjeras prestan o podran prestar a la paz de
Colombia, y que van desde la cooperacin judicial del Captulo a la tercera en las negociaciones del Captulo .
A manera, entonces, de suplemento, miramos las relaciones internacionales desde el ngulo de la diplomacia colombiana, vale decir, de sus caractersticas, limitaciones y
posibilidades para llegar a una agenda de cooperacin que
sirva mejor a los propsitos de desactivar el conicto y acercar la paz rme y duradera. Una poltica de Estado y una
diplomacia de paz mejor articulada en relacin sobre
todo con Estados Unidos, con los pases vecinos, con
Europa y con Naciones Unidas, son las sugerencias bsicas
que cierran este Informe.
A. La sociedad civil en busca de la paz
1. Una presencia creciente
En la dcada del un perodo de eclosin de las luchas
populares menos del % de las movilizaciones estuvo
447
1. Muchos de los comentarios que siguen se inspiran en el texto de Romero (2002), que por lo dems contiene la relacin ms completa acerca del
movimiento ciudadano por la paz.
2. La toma por parte del M-19 y la retoma por el ejrcito, ambas violentas, del edificio donde funcionaban las altas cortes, a principios de 1985. En esos hechos
448
RECUADRO19.1
No hay soluciones aisladas y s se requiere voluntad poltica, pero que nace en la ciudadana y que se expresa en distintas formas de accin poltica.
Es viable y posible transitar hacia un Estado moderno
incluyente, representativo, equitativo, con justicia social, eciente y competitivo.
La corresponsabilidad social implica adems una cultura de civilidad ciudadana y de revaloracin de lo pblico.
Como aporte programtico, a manera muy general se pueden presentar los siguientes campos sobre los que se pronunciaron los talleres, en cuanto a principios rectores, polticas y
acciones:
Implantacin de un pacto colectivo y una agenda de transicin hacia un Estado social de derecho para la legitimacin
del Estado y cohesin social:
Construccin de cultura poltica democrtica y moderna.
Reforma del ordenamiento poltico.
Institucionalizacin y fortalecimiento de la participacin
ciudadana y consolidacin de liderazgos emergentes.
Reforma electoral.
Institucionalizacin de la justicia como sistema social:
Acceso a la justicia en condiciones de igualdad y ampliacin del mbito de mecanismos alternativos de solucin de
conictos.
Reforma en instituciones y procedimientos judiciales, y
modernizacin y profesionalizacin del aparato judicial.
Ampliacin del sistema de defensora pblica.
Desarrollo de alternativas de nanciamiento del sector
justicia.
Pacto social por la educacin y la cultura:
Compromiso del Estado con la educacin y la cultura.
Formacin y educacin bsicas, formal e informal y fortalecimiento de la educacin universitaria.
Capacitacin para el trabajo y desarrollo tecnolgico.
Aprovechamiento del potencial de los medios de comunicacin como formadores en valores y como educadores formales.
Reconocimiento de la multiculturalidad y la diversidad
regional soportado en la educacin y la cultura.
Instauracin de nuevas doctrinas de seguridad y
defensa nacional para la seguridad democrtica:
451
Por el prominente papel que les asigna la sociedad y porque manejan y disponen de ingentes recursos materiales y
humanos para la realizacin de sus actividades, les cabe a los
empresarios la altsima responsabilidad social de velar por la
seguridad y desarrollo de sus pases y de las comunidades que
sirven, no slo por imperativos ticos insoslayables sino porque sin contextos propicios y estables se hace ms difcil el
desempeo de sus tareas.
El sector empresarial colombiano debe entonces cumplir
un papel vital y estratgico en la bsqueda de la resolucin
del conicto armado y en la consolidacin de una paz duradera. Representantes suyos han participado ya activamente en
anteriores procesos de negociacin.
Conviene precisar y valorar la actitud y la posicin de nuestros empresarios frente a la solucin del conicto. El sector
reitera que la opcin en la cual hay que insistir, ms expedita y
deseable y menos onerosa en trminos de costos humanos y
materiales, es la del acuerdo poltico negociado. Rechaza el
recurso a la violencia como arma poltica y condena las violaciones de los derechos humanos y del dih. Cree en la validez
de los principios democrticos que inspiran nuestra institucionalidad y en su ecacia para construir entre todos una sociedad justa, con desarrollo humano equitativo. Reconoce que son
necesarias reformas institucionales adicionales para lograrlo.
Los empresarios privilegian el inters pblico sobre el particular y contribuyen con sus impuestos a cubrir las apremiantes necesidades del Estado. Entienden que la seguridad, la convivencia y el desarrollo econmico y social se fundamentan en
una educacin de calidad para todos y en la generacin constante de sucientes oportunidades de empleo y desarrollo individual a travs de la creacin de muchas nuevas grandes,
medianas y pequeas empresas a lo largo y ancho de nuestra
nacin. Slo si se fortalecen las instituciones democrticas se
hace viable la gobernabilidad de nuestro pas y se asegura la
plena e indispensable vigencia de las libertades bsicas, de los
inalienables derechos humanos y de los principios de equidad y tolerancia que hacen posible la convivencia pacca.
La Fundacin Ideas para la Paz (fip) es una expresin adicional del compromiso con el cumplimiento de la responsabilidad social para con el pas, encarnada por un grupo de los
ms destacados y progresistas de lderes de importantes empresas. A nales de decidieron crear y patrocinar este
centro de pensamiento y de accin, con el propsito de contribuir a la solucin del problema ms grave y apremiante que
sufre Colombia.
La fundacin busca lograr una mejor comprensin de la
naturaleza y los efectos del conicto interno por parte de la
opinin pblica nacional e internacional, para poder abordar
su adecuada resolucin. Para ello genera y difunde conocimiento sobre experiencias propias y ajenas en la prevencin y
mitigacin de la violencia, as como sobre negociaciones y
prcticas de conciliacin y mediacin de conictos. Acude a
investigadores y expertos en busca de aportes calicados al
anlisis y entendimiento de la problemtica, a travs de ensayos, investigaciones y propuestas de solucin.
Hace un seguimiento crtico y estrecho a los procesos de
dilogo y negociacin. Produce y difunde, por distintos medios, conocimiento e informacin dedigna y pertinente para
los gobiernos centrales y locales, dirigencias nacionales, academia, entidades lantrpicas y ciudadana en general. Conocimiento e informacin que se hacen tambin accesibles a los
gobiernos, centros acadmicos y de estudio de polticas pblicas, y lderes de opinin de pases amigos.
Paralelamente, la fip trabaja en el diseo y puesta en marcha de los proyectos a desarrollarse desde ahora para los
eventuales acuerdos de paz y atender las secuelas de la confrontacin en las zonas afectadas, tales como ausencia de las
instituciones estatales, la reconstruccin de infraestructura, la
rehabilitacin fsica y sicolgica de las vctimas, la reinsercin
y ayuda para desmovilizados y desplazados y el desarrollo de
proyectos productivos que generen empleo y bienestar.
B. ONG de paz y derechos humanos
Daniel Garca-Pea Jaramillo*
Las organizaciones no gubernamentales en Colombia, particularmente las dedicadas a los derechos humanos y la paz,
han jugado un papel muy signicativo en los ltimos aos, a la
vez que sus roles, enfoques y niveles de impacto han venido
evolucionando y cambiando.
En los aos fueron las ong de derechos humanos, como
la Comisin Andina Colombiana de Juristas y el Cinep, quie* Director de Planeta Paz.
nes lograron despertar el inters nacional e internacional sobre la crtica situacin de derechos humanos en el pas. Tambin, en estos aos, un nmero elevado de defensores de derechos humanos han sido asesinados, amenazados o tenido que
salir del pas, con frecuencia estigmatizados por estar supuestamente ligados a la insurgencia. Sin embargo, su seriedad es reconocida internacionalmente, entre otros, por el Alto Comisionado de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y el
Departamento de Estado de Estados Unidos, quienes basan
buena parte de sus informes en sus trabajos.
Con el tiempo, adems del trabajo tradicional de derechos
humanos que centra su atencin en la responsabilidad estatal,
el enfoque se ha venido ampliando hacia el dih, que cobija a
todos los actores armados del conicto interno. En temas como
el desplazamiento forzado, por ejemplo, organizaciones como
Codhes han sido claves para documentar, caracterizar y alertar sobre las dimensiones de la principal tragedia humanitaria
en Colombia.
Como respuesta a la expansin, intensicacin y creciente
degradacin de la guerra en los , surgieron ong dedicadas a
la bsqueda de la paz, tales como Redepaz y la Asamblea de la
Sociedad Civil por la Paz. Al lado de otros importantes sectores de la sociedad civil, como la Iglesia catlica, los sindicatos
de trabajadores y los gremios econmicos, stas lideraron la
creacin de un amplio movimiento ciudadano por la paz. Con
sus mltiples movilizaciones, incluyendo el Mandato por la
Paz que recibi el respaldo de diez millones de votos en octubre de , se logr colocar a la paz como el tema central del
debate poltico nacional y del proceso electoral de , base
sobre la cual el gobierno del Presidente Pastrana inici los dilogos con las Farc en el Cagun.
No obstante, tras ese xito tan signicativo y a pesar de las
inmensas movilizaciones del No ms! en octubre de en
contra del secuestro y la desaparicin forzada, el movimiento
ciudadano por la paz tendi lentamente a dividirse y perder
impacto. Por un lado, algunos sectores muy inuyentes, como
la Iglesia catlica y los gremios econmicos, pensaron que su
misin de sentar a las partes ya se haba cumplido y que ahora
la responsabilidad pasaba a la mesa de negociacin. Por otro,
el esquema adoptado en el Cagun, si bien introdujo la gura
de las audiencias pblicas, en efecto se bas en el
modelo bilateral que le otorga a la participacin social
453
cin de conciencia. Impuls la creacin de consejos regionales y locales de paz y tuvo mucha incidencia en la formacin, bajo el gobierno Samper, del Consejo Nacional de Paz
un organismo amplio, donde participaban representantes de numerosos sectores de la sociedad civil y del Estado que infortunadamente no ha vuelto a ser convocado.
Otros empeos relevantes por la paz aoraron a mediados de los . La Comisin de Conciliacin Nacional, a instancias de la Iglesia catlica; el Comit de Bsqueda por la
Paz, convergencia similar a Redepaz, donde participaron las
confederaciones obreras y varias ong de derechos humanos (); el grupo Empresarios por la Paz (), que se
reuni por invitacin de la Fundacin Social; y la Funda-
454
Si bien el Presidente Uribe ha sido reiterativo en su respeto por el trabajo de los defensores de los derechos humanos y
la paz, la retrica de muchos de sus altos funcionarios, como
el Ministro del Interior y Justicia y algunos mandos militares,
va totalmente en direccin contraria, as como los efectos de
algunas de sus medidas, como los allanamientos a las ocinas
de ong de paz al amparo de la conmocin interior y los arrestos de lderes sociales en las denominadas zonas de rehabilitacin y consolidacin.
Esta difcil situacin ha desatado un proceso de reexin,
anlisis y discusin sobre los problemas de representatividad,
fragmentacin y dispersin, las distancias y tensiones con las
organizaciones sociales, las divisiones ideolgicas y rivalidades personales y la competencia por los recursos, como factores de debilitamiento adicional.
Es evidente que un futuro intento por ponerle n a la guerra por la va del dilogo debe partir de las lecciones del pasado y que ser necesario disear unas formas distintas de participacin social. En esta tarea, las ong de derechos y paz tienen un importante reto por delante.
3. Las mesas de Indepaz se llevaron a cabo, en su ltima fase, en asocio con la ONG Planeta Paz.
455
456
4. Cosa distinta ocurre con los movimientos locales, tipo constituyente municipal o resistencia civil, que por lo mismo son ms exitosos.
Foto 19.2 Entrada del ejrcito a San Vicente del Cagun luego de finalizada la zona de distensin, el 23 de febrero de 2002.
457
paoles ante eta, las madres de Plaza de Mayo en Argentina, la Asamblea de la Sociedad Civil en Guatemala. Pero las
acciones organizadas de la sociedad civil colombiana no
parecen alejar la guerra ni acercar la paz:
El lmite ms obvio a la ecacia del movimiento ciudadano es la misma violencia. Con sus voceros perseguidos o
diezmados, con sus organizaciones y sus proyectos intervenidos en los trminos del Captulo y del , con una opinin
endurecida y llena de prejuicios, antes son sorprendentes la
vitalidad, combatividad y efectividad de las agremiaciones
que apuestan por la paz contra la guerra.
La comparacin con otros pases pone de relieve un
segundo limitante. Para abreviar digamos que el asesinato
de un concejal en Espaa moviliza a millones de ciudadanos que obligan a los partidos a que tomen partido; pero en
Colombia son tantos los concejales muertos que la ciudadana tendra que vivir en las calles. Y tambin, para abreviar, digamos que la sociedad civil puede tener un gran papel en un proceso de paz, como fue en Guatemala, siempre
que y slo si las partes en conicto le dan ese papel.
De cara a los armados, la sociedad civil tiene poca inuencia porque el conicto es marginal a la poltica, como
ac se ha explicado. La guerrilla tiene muy pocos entronques
con la sociedad civil en conjunto y con sus varios sectores
(partidos, medios, movimientos populares, intelectualidad,
etctera). Las autodefensas predominan en regiones donde
falta precisamente, sociedad civil, donde el poder es a la vez
militarizado y personalista. Las propias Fuerzas Armadas
administran el orden pblico por delegacin y sin acompaamiento solidario y vigilante de la sociedad civil.
De cara al Estado, la sociedad civil tiene el problema
de su mezcla de roles y de rostros. Si uno mira, digamos, a
las ong, halla que ellas se dedican prioritariamente a una de
tres cosas: i) a ejecutar programas sociales en salud, educacin y similares; ii) a vigilar las actuaciones del Estado en
temas como transparencia, manejo ambiental o respeto al
ciudadano, o iii) a defender buenas causas o educar la opinin en materias especcas (incluida la paz). Cada una de
estas tres funciones implica una relacin distinta con los
5. Por tratarse de otra cosa, se excepta el efecto de sumarse a los vaivenes de opinin, con su peso decisivo en el momento de elegir al presidente. Tambin
en parte se exceptan los movimientos regionales de corte humanitario o aquellos promovidos desde el gobierno local, que tienen cierta incidencia sobre los
458
de eso, la paz se construye de muchas maneras de tantas, cen tanto dao. Este nfasis implica, entre otras cosas, ms
por lo menos, cuantos captulos tiene este modesto Infor- paciencia y mirar ms hacia el mediano plazo, porque la
me. Por eso la invitacin a unirse por la paz debe abarcar educacin no es cosa de una marcha.
al universo de grupos y entidades que estn haciendo paz
En el rea especca de las protestas contra la guerra, sera
desde todos los ngulos no slo desde la humanizacin del necesario adoptar un mnimo comn de exigencias a todos
conicto y la bsqueda de una salida negociada. Esta am- los actores armados, para que quede claro que el movimiento
pliacin del auditorio tendra un costo y varios benecios. no contemporiza de modo explcito o implcito con las vioEl costo sera empezar de ms atrs, desde una convo- laciones de alguno de los bandos
catoria ms abierta y un trabajo inicial menos estructurado.
Impacto. Al facilitar el dilogo con las autoridades, la
Con ser real, este costo no es tanto si se piensa que, en ma- agenda enriquecida aumentara la ecacia del movimiento
teria de paz, la sociedad civil ahora est en una especie de ciudadano. Las posiciones crticas inevitables en algunos
receso y que ste puede ser un momento de siembra.
campos iran acompaadas de propuestas constructivas
Los benecios comienzan por adoptar un punto de vista en otros campos. En este orden de ideas sera excelente conms comprensivo y ms balanceado sobre el conicto y el tar con un banco de buenas prcticas, donde se reunierepertorio de opciones para hacer paz. Pensar en comple- ran, analizaran y difundieran los muchos ejemplos positimentos en vez de disyuntivas alivia
las tensiones internas y aumenta el El proceso de paz no debe ser reducido ni debe ser confunradio de inuencia del movimiento. dido con el proceso de dilogo y negociacin. Lejos de eso,
Sobre todo, un enfoque balancea- la paz se construye de muchas maneras.
do ayudara a blindar el movimiento contra los cambios en el clima de opinin, esto es, a evi- vos y concretos de cmo puede hacerse paz desde la societarse la prdida peridica de los esfuerzos ya hechos.
dad civil o con la sociedad civil. Un ejemplo de buenas prcDel enfoque integral tambin se seguira la ventaja de ticas es la experiencia de proteccin de aulas (Captulo ).
diversicar la agenda para atraer ms pblicos y mantener
Del lado del Estado hay que esperar ms apertura y mesu inters a lo largo del tiempo. Incluso podra pensarse en nos desconanza en las iniciativas de la sociedad civil. Reviuna cierta periodizacin y rutinizacin de las actividades vir y volver a reunir el Consejo Nacional de Paz, como quera
(jornadas, publicaciones, marchas, entre otras).
la ley que lo cre ( de ) o establecer un mecanismo
La agenda diversicada a su vez se presta a la mejor divi- de coordinacin permanente con la ocina del Comisionasin del trabajo. Cabra entonces encargar a determinado do de Paz seran dos pasos sencillos pero elocuentes en esa
actor de segundo piso la coordinacin (que no la direc- direccin.
cin) de cierta lnea de trabajo (atencin a desplazados,
Como quiera que sea, la sociedad civil no debera olvimejoras en la administracin de justicia, conversaciones de dar que es un poder, que el poder existe para ser usado y
paz, etctera). Un sistema similar podra adoptarse dentro que usarlo bien es jugarse a la paz.
de algunos sectores, por ejemplo, el de las ong: comits especializados de la Confederacin Colombiana de ong se dedi- B. La diplomacia en busca de la paz
caran a coordinar acciones permanentes en uno u otro frente
de construccin de paz.
1. Un contexto difcil
Penetracin. En el lenguaje y en las conductas debera
ser claro que las convocatorias nunca tienen segundas inten- Las relaciones exteriores han sido el detonante de la comciones, y en especial, que no son la antesala de alguna orga- pleja crisis colombiana, y es ante todo all donde el futuro
nizacin poltica que vendra a competir con los partidos. del pas tendr que denirse.
En cambio el movimiento tendra que hacer mucho ms
Durante muchos aos, Colombia se adopt bien al ornfasis sobre la educacin de la ciudadana frente a un asunto den que haba en el mundo, y hasta fue catalogado como un
que es vital pero es complejo y donde las simplicidades ha- pas modelo: una democracia estable (la Suiza de Am-
459
rica), un buen vecino, un aliado discreto pero leal de Estados Unidos, un proveedor cumplido de caf y petrleo, y
una economa ortodoxa, con el nico defecto de la guerrilla
campesina que aunque fuera comunista no molestaba demasiado a nadie.
Todo eso cambi con el narcotrco, que desgarr al pas
entre dos fuerzas gigantescas y opuestas: la fuerza econmica de los consumidores de Estados Unidos y la fuerza poltica del gobierno de Estados Unidos; la rentabilidad irresistible por un lado, la rigidez prohibicionista por el otro.
Esa tenaza hizo girar los goznes de Colombia y exacerb
uno a uno los problemas que tena. En medio de una sociedad fragmentada y de un Estado en construccin, la droga
y su represin vinieron a crear ms desorden y a debilitar
ms el orden: riqueza fcil y corrupcin por un lado, desvo
de la poca capacidad de gobierno a combatir la droga, por
el otro. Y as, en una especie de efecto domin que reseamos en el Captulo , el trco de drogas intensic el conicto, ahuyent la inversin y corrompi la poltica hasta
desembocar en la crisis sistmica o multidimensional que
hoy padece Colombia.
Por cuenta pues de la droga, aquel pas modelo pas a
ser un failing state o estado colapsado, un vecino molesto, un dolor de cabeza para Estados Unidos, un proveedor
del vicio, una economa en dcit crecientes, y con una guerrilla que, a ms de comunista, es narco terrorista. E infortunadamente es en esta difcil realidad realidad percibida
desde afuera, en todo caso donde se inscribe y donde ha de
seguir actuando la diplomacia por la paz de Colombia.
2. Un dilogo desigual
460
RECUADRO19.2
Con el nimo de atacar directamente las causas identicadas, se espera que los Laboratorios de Paz alcancen a mitigar estos efectos.
Basndose en iniciativas locales, los programas apoyados
por Europa fortalecen y resaltan las formas y experiencias de
resistencia civil a los actores del conicto armado, as como
importantes iniciativas de participacin y dialogo para la paz.
De esta manera se buscan caminos promisorios para atacar, a
travs de la articulacin de movimientos que surgen desde la
base, las causas socioeconmicas del conicto, permitiendo
la reconstruccin del tejido social y la reapropiacin de lo
pblico por parte de la sociedad civil.
Este objetivo se articula estrechamente en tres ejes estratgicos de accin:
Adopcin de una cultura de paz basada en el fortalecimiento del dilogo de paz, el respeto de los derechos humanos y una vida digna.
Gobernabilidad democrtica, fortalecimiento institucional y participacin ciudadana.
Un desarrollo socioeconmico sostenible que mejora las
condiciones de vida de la poblacin objeto en armona con el
medio ambiente.
El primer eje busca crear espacios humanitarios o territoriales de convivencia pacca, capacitar en derechos humanos
y mtodos alternativos de manejo y resolucin de conictos,
fortalecer mecanismos de proteccin de la poblacin civil frente a los efectos del conicto, dinamizar procesos de cambio
socioeducativos, recuperar los valores constitutivos de la inte-
por no decir narcotizada. Y los gobiernos de Colombia, haciendo de la necesidad una virtud, en general optan por hacer
suya la agenda que Washington auspicie.
3. Tres dilogos en voz baja
462
Las relaciones colombo-europeas son ms que todo comerciales y varan con el pas, pero en general puede decirse
que esos Estados promueven la opcin no militar para Colombia. Sus representantes en Bogot velan por los derechos humanos, suministran ayuda humanitaria, prestan buenos ocios para aproximar a las partes en conicto y con-
RECUADRO19.3
Buena parte de las caractersticas e intensidad y de las causas del conicto armado colombiano se entienden cuando
se analiza el sistema internacional. Por eso hay que encontrar
all caminos de solucin para nuestra guerra.
Existe una agenda internacional compleja para el pas. Tenemos que tratar de manera integral los temas de derechos
humanos, diplomacia para la paz y lucha contra el narcotrco
y el terrorismo. No obstante, para mostrar lo fundamental, la
estrategia que requerimos se puede resumir en una idea: necesitamos aliados diversos y respetuosos del derecho internacional que nos ayuden a fortalecer la capacidad de nuestras instituciones para resolver el conicto y promover el desarrollo. En
lugar de ello nuestra poltica exterior actual se asimila a la belicosa agenda de seguridad nacional de los Estados Unidos; lo
cual signica algo muy peligroso: hemos aceptado que somos
una amenaza potencial para la potencia hegemnica mundial.
Hay tres criterios centrales para hacer alianzas internacionales orientadas a la seguridad y la construccin de condiciones
para la paz en Colombia:
Aplicacin de las instituciones jurdicas internacionales
como herramienta para la paz en Colombia. El respeto a los
compromisos y el uso de los instrumentos internacionales de
derechos humanos y potenciar el rol de Naciones Unidas como
facilitador de la paz en el pas, deben constituir la base de nuestra poltica exterior en materia de paz: una poltica civilista y
basada en el uso del derecho, que evita la cooperacin militar
a travs de acuerdos bilaterales.
Cooperacin econmica para el desarrollo. La guerra colombiana tiene races en el atraso econmico, social e institucional de buena parte de nuestro territorio, luego la cooperacin
econmica internacional que necesitamos como contribucin a
la paz es en proyectos de desarrollo regional para las zonas en
conicto. Naciones Unidas con todas sus agencias de desarro-
463
464
RECUADRO19.4
acreditan a una insurgencia ya desacreditada ante el mundo; en cambio esa condena formal impedir que el Estado u
organismo en cuestin sea aceptado como rbitro en el evento de otra negociacin.
Las expectativas o solicitudes incongruentes que a veces se plantean a pases amigos o a organismos multilaterales.
Ha sido el caso de la extradicin hacia Estados Unidos, que
en veinte aos se ha aplicado o dejado de aplicar sin que
cambien los tratados con ese pas. El caso de pedir nanciacin a Europa para el Plan Colombia (Recuadro .). O el
caso ms reciente de esperar que la onu enve cascos azules a la colombiana, vigile sin excederse los derechos humanos, ejerza buenos ocios ante las Farc, condene el terrorismo, tramite el intercambio humanitario, emplace a la
insurgencia y acompae las negociaciones con las auc.
5. Direcciones
466
Uno de los temas recurrentes de este libro ha sido la necesidad de que el conicto armado se aborde desde polticas de
Estado y no desde polticas de gobierno. Lo mismo vale, y
con creces, para la poltica exterior, donde por excelencia
deben prevalecer la mirada grande y el largo plazo. Infor-
tunadamente no siempre ha sido as, sino que cada gobierno ha ido adoptando su propia estrategia de supervivencia
en la arena internacional, con giros y contramarchas regulares, manejos individuales y cerrados, que oscilan entre una
diplomacia por la paz negociada, la pacicacin forzada y
la neutralizacin de fuerzas externas (Tokatlin, : ).
La poltica internacional de Estado por supuesto debe
concordar con la tambin poltica de Estado en materia de
paz. A estos efectos, el acuerdo nacional que mencionara el
Captulo tendra que extenderse a los asuntos externos
ms estrechamente asociados con el conicto armado y la
obtencin de la paz. Aunque ese acuerdo nacional no incluye a los actores armados, dara rumbo y continuidad a la
poltica exterior de los gobiernos sucesivos, precisara los
puntos de mximo consenso (como decir la integridad de
las fronteras) y prevera un mecanismo de actualizacin peridica.
Desde el ngulo especco del conicto, los acuerdos
deseables se extenderan a unas cinco materias: narcotrco,
nanciacin y aprovisionamiento de los actores armados,
humanizacin de las hostilidades, negociaciones de paz y
seguridad regional. Con una perspectiva, otra vez, integral,
Ricardo Alonso
467
RECUADRO19.5
468
la diplomacia colombiana replanteara el dilogo con la comunidad internacional para obtener su concurso generoso y sin embargo, moralmente obligatorio en el esfuerzo de
construir la paz (Recuadro .).
Las primeras cuatro de aquellas cinco materias fueron
examinadas con cierto detalle en otros tantos captulos del
gal de armas, el comercio ilcito de hidrocarburos, esmeraldas y oro, as como el lavado de activos (Captulo ); iii) la
humanizacin del conicto mediante actos y compromisos
que extiendan la vigencia de los derechos humanos y la proteccin del dih a los no combatientes, donde los pases amigos y los organismos multilaterales deben cumplir tareas decisivas de induccin y seguimiento (Captulo ), y iv) la metodologa y agenda para procesos de dilogo y negociacin
eventuales o actuales, donde la comunidad internacional tendra una necesaria funcin de acompaamiento, tercera y
coejecucin (Captulo ).
En cuanto al tema restante, la seguridad regional, es evidente que Colombia se ha convertido en un foco de tensin, y
ota un cierto clima de desconanza entre gobiernos y pueblos hermanos. Incursiones de grupos armados colombianos, confusos episodios que involucran a fuerzas militares
de pases vecinos, ujos de armas, drogas, precursores qumicos y dineros sucios, poblaciones desplazadas (en efecto
refugiadas) y un fundado temor de que el pas se les colombianice o el temor colombiano de que el vecino sea
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469
Eplogo
El camino por delante
ste texto el Informe es un pretexto. Pretexto en el sentido de texto previo, porque se trata de un
borrador que sometemos al examen de los lectores y que
aspiramos a ir mejorando con sus comentarios. Pretexto tambin en el sentido de disculpa u ocasin para proseguir el
dilogo que iniciamos hace dieciocho meses y que queremos continuar con miles de mujeres y hombres que vienen
pensando y construyendo la paz de Colombia en todas las
regiones y en todas las materias cubiertas en el libro.
Este libro, por lo mismo, no es el comienzo y tampoco es
el nal del camino. No es el comienzo, porque el equipo redactor se limit a ordenar las notas de la conversacin sostenida con cerca de cuatro mil protagonistas y analistas del
conicto armado y del desarrollo humano a lo largo y ancho del territorio nacional y en varios foros internacionales.
No es el nal, porque nos queda mucho por aprender, por
compartir y por ayudar a difundir las experiencias exitosas
que hemos ido e iremos encontrando.
Con el apoyo generoso del pnud, de la Agencia Sueca de
Desarrollo Internacional y de los muchos socios que han
venido vinculndose al proceso, nos proponemos dedicar
los prximos aos a varias actividades que nos parecen prioritarias y a las cuales quisiramos invitarlos:
Identicar, sistematizar y difundir buenas prcticas
o ejemplos concretos de cmo s es posible.
Evitar que el conicto se extienda a nuevas vctimas,
comunidades o regiones del pas.
Disminuir el nmero de combatientes ilegales, de vctimas y de personas afectadas.
Impedir la degradacin ulterior de las acciones.
Lograr que se respete el dih mientras dure el conicto.
Resarcir a las vctimas inocentes.
Castigar a los responsables de conductas criminales.
471
Anexo A
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475
476
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(), Hojas de coca en medio de la guerra, en Revista Amazona, n , marzo.
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477
Anexo B
Estadsticas bsicas de desarrollo humano
Colombia. Evolucin del idh por componente 1990-2001
Aos
Esperanza
de vida
(aos)
Poblacin
analfabeta
%
Escolaridad
combinada
tasa
ndice
de logro
educativo
ndice de
esperanza
de vida
ndice
de PIB
ajustado
ndice de
Desarrollo
Humano
1990
67,8
10,8
0,594
0,793
0,714
0,625
0,711
1991
68,1
10,5
0,602
0,797
0,719
0,668
0,728
1992
68,6
10,2
0,608
0,801
0,726
0,668
0,732
1993
69,0
9,9
0,617
0,806
0,733
0,677
0,739
1994
69,4
9,4
0,645
0,819
0,740
0,702
0,754
1996
70,2
8,9
0,701
0,841
0,753
0,731
0,775
1997
70,7
8,6
0,720
0,849
0,762
0,717
0,776
1998
71,0
8,6
0,712
0,847
0,766
0,699
0,77
1999
71,3
8,3
0,700
0,845
0,771
0,662
0,759
2000
71,6
8,0
0,673
0,838
0,776
0,679
0,764
2001
71,9
7,5
0,682
0,844
0,781
0,688
0,771
Fuente: Clculos PNDH a partir de Dane, Censos de Poblacin, Encuesta Nacional de Hogares y Cuentas Nacionales.
Fuente: Clculos PNDH, DNP/DDS/GCV a partir de Dane, Encuesta NACIONAL de Hogares y Cuentas Nacionales.
479
480
Esperanza de
vida al nacer
Tasa de
analfabetismo
Tasa matrcula
combinada
ndice de PIB
per cpita
Hombre
Mujer
Hombre
Mujer
Hombre
Mujer
Hombre
Mujer
IDG
IDH
1985
63,9
71,0
12,0
12,8
52,5
51,5
1,47
0,517
0,646
0,699
1994
65,2
73,4
9,4
9,4
63,1
64,9
0,723
0,598
0,718
0,754
1995
65,8
73,6
8,9
8,9
64,2
66,0
0,732
0,613
0,727
0,753
1996
66,5
74,0
8,8
8,7
66,7
69,1
0,742
0,625
0,738
0,775
1997
67,3
74,3
8,7
8,5
72,2
72,0
0,766
0,650
0,771
0,776
1998
67,6
74,5
8,8
8,5
70,2
72,1
0,746
0,638
0,767
0,771
1999
68,0
74,7
8,7
8,5
70,2
69,8
0,701
0,612
0,756
0,759
2000
68,4
74,9
8,0
8,1
67,8
66,8
0,725
0,617
0,760
0,764
2001
68,8
75,1
7,5
7,5
68,1
68,3
0,738
0,619
0,766
0,771
Fuente: Clculos PNDH a partir de Dane, censos, Encuestas de Hogares, Cuentas Nacionales y DNP/DDS/GCV, proyecciones de poblacin.
1991
1992
1993
1994
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Antioquia
0,702
0,716
0,718
0,724
0,746
0,774
0,770
0,765
0,753
0,758
0,772
Atlntico
0,745
0,759
0,764
0,769
0,776
0,795
0,788
0,782
0,769
0,773
0,779
Bogot D.C.
0,768
0,784
0,789
0,798
0,817
0,836
0,828
0,826
0,811
0,813
0,817
Bolvar
0,704
0,724
0,736
0,736
0,745
0,771
0,762
0,757
0,745
0,752
0,757
Boyac
0,691
0,709
0,711
0,723
0,730
0,752
0,745
0,731
0,720
0,732
0,739
Caldas
0,698
0,720
0,722
0,729
0,741
0,755
0,750
0,752
0,739
0,745
0,751
Caquet
0,654
0,673
0,676
0,680
0,694
0,716
0,714
0,730
0,716
0,730
0,733
Cauca
0,624
0,645
0,653
0,662
0,674
0,709
0,712
0,708
0,689
0,693
0,713
Cesar
0,664
0,683
0,685
0,689
0,709
0,744
0,736
0,732
0,718
0,724
0,722
Crdoba
0,669
0,689
0,687
0,686
0,707
0,742
0,736
0,736
0,725
0,738
0,741
Cundinamarca
0,723
0,738
0,741
0,746
0,759
0,788
0,779
0,768
0,761
0,765
0,771
Choc
0,611
0,625
0,632
0,630
0,649
0,680
0,672
0,673
0,667
0,669
0,680
Guajira
0,739
0,758
0,749
0,747
0,756
0,781
0,769
0,771
0,757
0,773
0,760
Huila
0,713
0,729
0,730
0,733
0,743
0,766
0,758
0,745
0,736
0,740
0,742
Magdalena
0,668
0,684
0,689
0,694
0,717
0,743
0,737
0,732
0,721
0,726
0,733
Meta
0,703
0,723
0,726
0,728
0,739
0,767
0,762
0,754
0,742
0,746
0,753
Nario
0,644
0,664
0,668
0,675
0,688
0,714
0,709
0,707
0,697
0,695
0,707
Nuevos departamentos
ND
ND
ND
ND
0,672
0,768
0,750
0,741
0,736
0,749
0,755
Norte Santander
0,686
0,698
0,700
0,715
0,704
0,733
0,726
0,723
0,714
0,720
0,725
Quindo
0,706
0,731
0,730
0,718
0,741
0,753
0,751
0,745
0,736
0,733
0,732
Risaralda
0,700
0,721
0,724
0,731
0,744
0,770
0,767
0,760
0,745
0,745
0,757
Santander
0,723
0,738
0,743
0,744
0,759
0,785
0,777
0,775
0,763
0,768
0,779
Sucre
0,662
0,673
0,681
0,686
0,701
0,728
0,723
0,723
0,712
0,725
0,725
Tolima
0,681
0,701
0,705
0,712
0,732
0,759
0,758
0,756
0,751
0,751
0,752
0,708
0,726
0,734
0,747
0,767
0,796
0,791
0,787
0,773
0,781
0,786
Pas
0,711
0,728
0,732
0,739
0,754
0,775
0,776
0,771
0,759
0,764
0,771
Fuente: Clculos PNDH, a partir de Dane, Censos de Poblacin, Encuesta Nacional de Hogares, Cuentas Nacionales.
481
482
1997
1998
1999
2000
2001
1997
1998
1999
2000
2001
Bogot
0,825
0,824
0,810
0,811
0,816
La Guajira
0,772
0,768
0,755
0,768
0,755
Antioquia
0,763
0,760
0,747
0,752
0,766
Magdalena
0,730
0,724
0,718
0,716
0,724
Atlntico
0,783
0,778
0,765
0,768
0,775
Meta
0,756
0,749
0,731
0,736
0,745
Bolvar
0,752
0,749
Boyac
0,739
0,731
0,740
0,742
0,749
Nario
0,707
0,703
0,689
0,687
0,699
0,712
0,721
0,738
Norte de Santander
0,712
0,718
0,699
0,715
0,719
Caldas
0,744
0,747
0,734
0,740
0,746
Quindo
0,747
0,743
0,733
0,728
0,724
Caquet
Cauca
0,700
0,728
0,706
0,720
0,728
Risaralda
0,761
0,757
0,745
0,738
0,751
0,713
0,700
0,692
0,685
0,706
Santander
0,773
0,772
0,759
0,765
0,774
Cesar
0,731
0,725
0,713
0,716
0,710
Sucre
0,722
0,715
0,706
0,715
0,710
Choc
0,676
0,671
0,662
0,670
0,679
Tolima
0,754
0,751
0,748
0,747
0,746
Crdoba
0,724
0,735
0,717
0,746
0,735
0,792
0,784
0,775
0,778
0,782
Cundinamarca
0,784
0,764
0,767
0,744
0,765
Pas
0,771
0,767
0,756
0,760
0,766
Huila
0,751
0,734
0,729
0,736
0,738
Fuente: Clculos PNDH a partir de Dane, censos, Encuesta Nacional de Hogares y DNP/DDS/GCV, proyecciones de poblacin.
1997
1999
2001
9,9
12,6
12,0
Administrativos y ejecutivos
41,4
45,2
40,6
Profesionales y tcnicos
46,5
49,3
49,8
4.431,2
3.988,3
4.084,9
IPG
0,493
0,516
0,511
IDH
0,776
0,759
0,771
donde:
Wf = salario femenino medio
Wm = salario masculino medio
eaf = participacin femenina en la pea y,
eam = participacin masculina en la pea.
El pib total se divide entre hombres y mujeres con arreglo
a la participacin femenina en los salarios. El pib per cpita
de las mujeres es:
donde:
Y es el ingreso o producto interno bruto total
483
1. PNUD (1995), Informe sobre Desarrollo Humano, Bogot, Tercer Mundo Editores.
2. es el parmetro de aversin a la desigualdad y se toma como igual a 2, para representar la perfecta igualdad entre hombres y mujeres.
484
3. PNUD (1999), Informe sobre Desarrollo Humano, Bogot, Tercer Mundo Editores.
Anexo C
Notas tcnicas
1. El IDH de Colombia que se presenta en el Cuadro 4.1. no es igual al del Cuadro 4.5. porque las fuentes que se utilizan para hacer las estimaciones nacionales
difieren ligeramente de las de Naciones Unidas.
485
2. ndices de desplazamiento
El ndice de intensidad del desplazamiento (iid) se dene
como:
Donde
es la persona que abandon su asentamiento
en el departamento i, y Pi corresponde al total de habitantes
del departamento i.
El ndice de presin del desplazamiento (ipd) se dene
como:
Donde hci es cada homicidio no proscrito por el dih (homicidio en combate), hpoli es cada homicidio poltico fuera de combate y dpfi es cada desaparicin forzada.
4. Gobernabilidad y Violencia
486
Descripcin
Tipo
ALCAM
Alcaldes amenazados
ALCAS
Alcaldes asesinados
INSPOL
Continua
TELECAB
Continua
SALUDC
Continua
EDUCAB
Continua
CARCEL
Continua
OFIPUB
Continua
OFRECA
Continua
ESFFIS
Continua
DEPFIN
Continua
EGASTO
Continua
DE8595
Continua
DD8595
Continua
ICV
Continua
Descripcin
Tipo
HOMICID/1000
Homicidios
Continua
MASACRE
Masacres
DESEXPU
SINPOL
FARC
Presencia FARC
ELN
Presencia ELN
AUTODE
Presencia AUC
TERROR
Categora Terrorismo
ndice de gobernabilidad
La Tabla contiene el listado de variables usadas para la
construccin del ndice de gobernabilidad.
Siete de las quince variables de la Tabla componen el
ndice de presencia estatal (presesta) que se dene como:
487
Anexo D
Lista de municipios vulnerables*
Departamento
488
Departamento
Municipio
Municipio
Antioquia
Abriaqu
26
Antioquia
Santo Domingo
Antioquia
Amalfi
27
Antioquia
Segovia
Antioquia
Andes
28
Antioquia
Turbo
Antioquia
Anor
29
Antioquia
Urrao
Antioquia
Apartad
30
Antioquia
Yarumal
Antioquia
Arboletes
31
Bolvar
Ach
Antioquia
Argelia
32
Bolvar
Crdoba
Antioquia
Betulia
33
Bolvar
El Carmen de Bolvar
Antioquia
Campamento
34
Bolvar
Morales
10
Antioquia
Cocorn
35
Bolvar
San Jacinto
11
Antioquia
Dabeiba
36
Bolvar
12
Antioquia
Giraldo
37
Bolvar
13
Antioquia
Guarne
38
Bolvar
San Pablo
14
Antioquia
Jardn
39
Bolvar
Simit
15
Antioquia
La Unin
40
Boyac
Aquitania
16
Antioquia
Liborina
41
Boyac
Chita
17
Antioquia
Maceo
42
Boyac
Gmeza
18
Antioquia
Mutat
43
Boyac
Labranzagrande
19
Antioquia
Necocl
44
Boyac
Marip
20
Antioquia
Peque
45
Boyac
Muzo
21
Antioquia
San Carlos
46
Boyac
Pajarito
22
Antioquia
San Francisco
47
Boyac
Paya
23
Antioquia
San Luis
48
Boyac
San Eduardo
24
Antioquia
San Rafael
49
Boyac
Socot
25
Antioquia
Santa Brbara
50
Boyac
Socha
Departamento
Departamento
Municipio
Municipio
51
Caldas
Marmato
88
Cesar
Manaure
52
Caldas
Riosucio
89
Cesar
Pailitas
53
Caldas
Saman
90
Cesar
La Paz
54
Caldas
Victoria
91
Cesar
San Diego
55
Caquet
Albania
92
Cundinamarca
Caparrap
56
Caquet
93
Cundinamarca
Fosca
57
Caquet
El Doncello
94
Cundinamarca
Guayabetal
58
Caquet
El Paujil
95
Cundinamarca
La Palma
59
Caquet
Morelia
96
Cundinamarca
La Pea
60
Caquet
Puerto Rico
97
Cundinamarca
Medina
61
Caquet
98
Cundinamarca
Pasca
62
Caquet
99
Cundinamarca
Silvania
63
Caquet
Valparaso
100
Cundinamarca
Tocaima
64
Cauca
Almaguer
101
Cundinamarca
Vergara
65
Cauca
Bolvar
102
Cundinamarca
Viot
66
Cauca
Buenos Aires
103
Cundinamarca
Yacop
67
Cauca
Cajibo
104
Choc
Jurad
68
Cauca
Caldono
105
Choc
Ungua
69
Cauca
Caloto
106
Huila
Acevedo
70
Cauca
Corinto
107
Huila
Campoalegre
71
Cauca
El Tambo
108
Huila
Colombia
72
Cauca
La Sierra
109
Huila
Guadalupe
73
Cauca
La Vega
110
Huila
Hobo
74
Cauca
Morales
111
Huila
Isnos
75
Cauca
Piendam
112
Huila
La Argentina
76
Cauca
Rosas
113
Huila
La Plata
77
Cauca
San Sebastin
114
Huila
Palestina
78
Cauca
Santander de Quilichao
115
Huila
Pitalito
79
Cauca
Santa Rosa
116
Huila
Saladoblanco
80
Cauca
Timbo
117
Huila
San Agustn
81
Cauca
Toribo
118
Magdalena
Cinaga
82
Cesar
Aguachica
119
Magdalena
El Banco
83
Cesar
Agustn Codazzi
120
Magdalena
Fundacin
84
Cesar
Astrea
121
Magdalena
Plato
85
Cesar
Becerril
122
Meta
Castilla La Nueva
86
Cesar
El Copey
123
Meta
El Castillo
87
Cesar
La Jagua de Ibirico
124
Meta
Granada
489
Departamento
490
Departamento
Municipio
Municipio
125
Meta
Mesetas
162
Santander
Charta
126
Meta
La Macarena
163
Santander
Cimitarra
127
Meta
Lejanas
164
Santander
El Playn
128
Meta
165
Santander
Enciso
129
Meta
Vista Hermosa
166
Santander
Florin
130
Nario
Ancuya
167
Santander
Floridablanca
131
Nario
El Rosario
168
Santander
Guepsa
132
Nario
La Cruz
169
Santander
Landzuri
133
Nario
Policarpa
170
Santander
La Paz
134
Nario
Ricaurte
171
Santander
Lebrija
135
Nario
Samaniego
172
Santander
Mogotes
136
Nario
San Pablo
173
Santander
Puerto Parra
137
N. de Santander
Abrego
174
Santander
Puerto Wilches
138
N. de Santander
Cachira
175
Santander
Rionegro
139
N. de Santander
Chitaga
176
Santander
Sabana de Torres
140
N. de Santander
Cucutilla
177
Santander
141
N. de Santander
Durania
178
Santander
Simacota
142
N. de Santander
El Carmen
179
Santander
Suaita
143
N. de Santander
El Zulia
180
Santander
Sucre
144
N. de Santander
Hacar
181
Santander
Tona
145
N. de Santander
Labateca
182
Santander
Vlez
146
N. de Santander
La Playa
183
Sucre
Coloso
147
N, De Santander
Ocaa
184
Sucre
Ovejas
148
N. de Santander
Salazar
185
Tolima
Ataco
149
N, De Santander
San Calixto
186
Tolima
Chaparral
150
N. de Santander
Santiago
187
Tolima
Fresno
151
N. de Santander
Silos
188
Tolima
Natagaima
152
N. de Santander
Teorama
189
Tolima
Planadas
153
N. de Santander
Tib
190
Tolima
Rioblanco
154
N. de Santander
Toledo
191
Tolima
Rovira
155
Santander
Aguada
192
Tolima
San Antonio
156
Santander
Albania
193
El Cerrito
157
Santander
Aratoca
194
Ginebra
158
Santander
Betulia
195
Arauca
Arauquita
159
Santander
Bolvar
196
Arauca
Cravo Norte
160
Santander
Carcasi
197
Arauca
Saravena
161
Santander
Cerrito
198
Arauca
Tame
Departamento
Municipio
199
Casanare
Mani
200
Casanare
Nuncha
201
Casanare
Orocu
202
Casanare
Paz de Ariporo
203
Casanare
Pore
204
Casanare
Recetor
205
Casanare
Sabanalarga
206
Casanare
Tamar
207
Casanare
Tauramena
208
Casanare
Villanueva
209
Putumayo
Puerto Ass
La lista anterior se obtuvo sobre una base de municipios que cuentan con la informacin requerida para los ndices de gobernabilidad y de violencia descritos en el Anexo
C. Luego de ordenar, de menor a mayor los municipios con
un ndice de gobernabilidad inferior al promedio, y de mayor a menor los municipios con un ndice de violencia superior al promedio, se cotejaron ambos listados para identicar
aquellos que aparecen en ambos. Se excluyeron las capitales de departamento por las razones expuestas en el Captulo .
Entre los peor ubicados en ambos listados aparecen diez
municipios cuyo grado de vulnerabilidad es extremo: Arauquita en Arauca, Fundacin en Magdalena, El Playn en Santander, Teorama en Norte de Santander, Morales, La Vega,
La Sierra y Cajibo en Cauca, Cartagena del Chair en Caquet, y Socot en Boyac.
491
Anexo E
Listado de autoridades locales consultadas
492
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494
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496
Anexo F
Gua de la pgina web
http://www.pnud.org.co/indh2003
La pgina web del proceso del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, Entender para cambiar las races locales del conicto (indh, 2003), ofrece a sus visitantes la posibilidad de acercarse a una novedosa mirada sobre el
conicto colombiano a travs del desarrollo humano. El
indh , sobre la base del Informe El conicto: callejn con
salida, signica una novedad en la medida en que es una
herramienta interactiva que cuenta con mltiples recursos,
y cuyo objetivo es constituirse en el punto de referencia obligado acerca del conicto armado en Colombia.
Puede inscribir su correo electrnico para recibir informacin sobre las ltimas
actualizaciones de la web del INDH 2003.
Qu encuentro?
En su recorrido por www.pnud.org.co/indh2003, usted
podr tener acceso a:
En nuestra pgina web podr recorrer cada uno de los captulos del INDH
2003, enriquecidos con recursos como foros, enlaces
y documentos especializados
497
Mantngase informado sobre las ltimas noticias del proceso del INDH 2003
498
Glosario de abreviaturas
499
500
501
ndice general
Agradecimientos
Introduccin
502
Anexos
A. Lecturas sugeridas complementarias sobre el conflicto armado en Colombia
C. Notas tcnicas
Glosario de abreviaturas
503
ndice de recuadros
Marco Palacios
Fernn Gonzlez SJ
Mary Kaldor
Sal Franco
Gustavo Wilches
Abadio Green
Hugo Frhling
INDH 2003
Michael Frlingh
Camilo Gmez
Harrieth Hidalgo
505
Pax Christi
Paul Collier
Ibn de Rementera
Transnational Institute
Fabio Trujillo
Floro Tunubal
Francisco de Roux SJ
Jaime Castro
Comisin de Personalidades
Gonzalo Agudelo
Nicola Bertolini
507
508
Cuadro 4.2 Homicidios totales y homicidios por razn del conflicto, 1997-2002
Cuadro 4. 4 Costos brutos del conflicto armado como porcentaje del PIB
Cuadro 5.3 Variacin anual del nmero de actos de violencia poltica contra las
bases de apoyo de los grupos armados irregulares 2000-2002 (porcentajes)
Cuadro 6.2 Polticas pblicas con incidencia directa sobre el conflicto armado
509
510
Grafico 4.1 Los que ms caen y los que ms suben en ranking del IDH por violencia
511
ndice de mapas
512
ndice de fotos
513
514