CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS NACIONALES

Diagnstico de la pobreza
en Guatemala
Documentoparadiscusininternanocircular

Lineamientos de Poltica Econmica, Social y

de Seguridad 2012-2020
Guatemala, noviembre de 2010

Documento preparado por el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN). Su contenido

(informacin, metodologa, procesos y procedimientos) est sujeto a los respectivos derechos de autor.
Cualquier reproduccin del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello,
requiere de la autorizacin previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue
preparado por Ana Gabriela Chinchilla.

ndice
INTRODUCCIN...........................................................................................................................3
1

MARCOCONCEPTUALYMETODOLOGA..............................................................................4

DESCRIPCINDELAPOBREZAENGUATEMALA ...................................................................6
2.1

LAPOBREZA:UNPROBLEMAPERSISTENTEAPESARDEAVANCESENLOSINDICADORES ........................ 6

2.2

LAPOBREZA:UNPROBLEMAMULTIDIMENSIONAL ........................................................................ 9

2.2.1

Consumo ........................................................................................................................ 9

2.2.2

Bienestar...................................................................................................................... 12

2.3

PERFILSOCIOECONMICODELAPOBLACINPOBREENGUATEMALA............................................. 16

2.3.1

PatronesdepobrezaenGuatemala ............................................................................ 16

2.3.2

Correlacionesdelapobreza ........................................................................................ 18

POLTICASPBLICASCONTRALAPOBREZA .......................................................................21
3.1

MARCOLEGALRELACIONADOCONLAPOBREZA ......................................................................... 21

3.1.1

LaConstitucin ............................................................................................................ 21

3.1.2

Lasleyes....................................................................................................................... 22

3.1.3

LosacuerdosGubernativos.......................................................................................... 23

3.2

INSTITUCIONALIDADPARAELCOMBATECONTRALAPOBREZA ....................................................... 24

3.2.1

LosFondosSocialesyelGabineteSocial ..................................................................... 24

3.2.2

EstrategiadeReduccindelaPobreza........................................................................ 25

3.2.3

VamosGuatemala.................................................................................................... 26

3.2.4

Mifamiliaprogresa.................................................................................................. 27

3.3

INVENTARIODELOSPROGRAMASSOCIALES ............................................................................... 29

3.3.1

Programassociales...................................................................................................... 29

3.3.2

Gastosocial ................................................................................................................. 32

CONCLUSIONES .........................................................................................................................37
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................40

Introduccin

En el marco del proyecto Lineamientos de Poltica Econmica, Social y de Seguridad

2012-2020, este estudio busca medir la magnitud del problema que representa la pobreza
en Guatemala. En efecto, an cuando se han visto mejoras en muchos de los indicadores
sociales y econmicos, ms de la mitad de la poblacin guatemalteca sigue siendo
considerada como pobre. El Gobierno de Guatemala ha creado instituciones, fondos
sociales, ha definido polticas y programas sociales para combatirla, y respetar as las
obligaciones que le fueron impuestas por la Constitucin Poltica de la repblica de
Guatemala. Sin embargo, a pesar de sus esfuerzos, existen problemas de multiplicidad de
programas que no logran coordinarse, as como una mala focalizacin del gasto social.

Este informe est organizado en dos partes. La primera parte evala, los niveles de pobreza
y los cambios a lo largo del tiempo en Guatemala. Luego, presenta diferentes formas de
medir la pobreza, tales como el consumo y el bienestar, y presenta los diferentes aspectos
que hacen de la pobreza un problema multidimensional. Finalmente, describe las
carctersticas socioeconmicas de la poblacin pobre en Guatemala, buscando enseguida
las correlaciones que stas tienen con la pobreza. La segunda parte presenta el marco legal
que justifica la accin del Estado frente al problema de la pobreza, describe enseguida las
polticas de combate contra la pobreza que se han llevado a cabo y analiza finalmente la
oferta programtica social de Guatemala.

Marco conceptual y metodologa

La pobreza es un fenmeno complejo y posee muchas dimensiones. Es una situacin que

surge como producto de la imposibilidad de acceso o carencia de los recursos para
satisfacer las necesidades fsicas y psquicas bsicas humanas que inciden en un desgaste
del nivel y calidad de vida de las personas, tales como la alimentacin, la vivienda, la
educacin, la asistencia sanitaria y el acceso al agua potable. A los diferentes componentes
de la multidimensionalidad de la pobreza, se agregan los relacionados con la cultura, las
oportunidades, las capacidades y la dinmica de las fuerzas sociales, lo cual hace mucho
ms complejo el concepto.

Para este estudio, se utilizar la definicin de pobreza utilizada por el INE en las Encuestas
Nacionales de Condiciones de Vida. Para medir la pobreza, se utiliza entonces el nivel de
bienestar de cada persona, proporcionado por su nivel de consumo. La medida de consumo
agregado de los hogares es valorada en moneda local per cpita e incluye cualquier artculo
o servicios consumido por la persona que mejore su bienestar: alimentos, alquiler de
vivienda, compra de bienes durables, pago de servicios bsicos y gastos en educacin.
Luego, se ordenan las personas en relacin con su consumo y se construyen dos lneas de
pobreza: una de pobreza general y otra de pobreza extrema. La lnea de pobreza extrema
representa el costo de adquirir las caloras mnimas recomendadas para Guatemala por el
INCAP usando la canasta de consumo de las personas observadas en la encuesta. Si el nivel
de consumo de una persona se encuentra por debajo de ese valor, significa que no tiene la
posibilidad de consumir el mnimo necesario alimentario recomendado. La lnea de pobreza
general incluye, adems del costo alimenticio, un monto adicional que corresponde al
porcentaje del consumo no alimenticio de las personas cuyo consumo de alimentos se
encuentra alrededor de la lnea de pobreza extrema.

Es a partir de esa medida y de los datos recolectados por las ENCOVIs, y de estudios que
los han utilizado, que se analizan las tendencias y evoluciones de los indicadores en este
documento.

Luego, a partir de literatura variada, se describe el marco legal que da lugar a la

intervencin del Estado en materia de lucha contra la pobreza, para indicar despus cuales
han sido las diferentes polticas pblicas para compatir la pobreza,

Descripcin de la pobreza en Guatemala

2.1 La pobreza: un problema persistente a pesar de avances en los

indicadores
Segn el Informe de Desarrollo del PNUD, Guatemala se ubica en las ltimas posiciones
entre los pases de Amrica Latina en varios de los indicadores sociales. La razn principal
de los pobres resultados en las comparaciones internacionales se debe a que el gasto social
de Guatemala representaba aproximadamente la mitad del de otros pases de Amrica
Latina.

La atencin creciente a los sectores sociales comienza a ser visible y, en trminos del
cambio en los indicadores sociales y de pobreza, Guatemala ha logrado importantes
avances. Entre el 2000 y el 2006, el Producto Interno Bruto (PIB) creci de un 18%.
Adems, el nivel de pobreza pas de aproximadamente 56% a un 51%, es decir una
disminucin de 6 puntos porcentuales. Esto se logr a pesar del crecimiento negativo del
PIB per cpita en los aos iniciales de ese perodo y de un crecimiento lento que acompa
luego la recuperacin de los precios de los productos bsicos. Con respecto a la educacin,
hubo un aumento de 8% de la tasa de matrcula en primaria y un aumento de 44% en la tasa
de matrcula en secundaria. A su vez, hubo importantes avances en los indicadores de la
salud: la esperanza de vida aument de 2 aos completos, mientras que la mortalidad
infantil y la mortalidad de menos de 5 aos disminuyeron ambas de 22%.

Tabla 1: Indicadores socioeconmicos clave en Guatemala, 2000-20006

Indicador
PIB (en millones de US$ a valor constante 2000)
Recuento de pobreza general (todos los pobres)
Tasa neta de matrcula primaria
Tasa neta de matrcula secundaria
Razn mujeres-varones en escuela primaria y secundaria
Esperanza de vida (aos al nacer)
Tasa de mortalidad infantil (c/1000 nac. Vivos)
Tasa mort. Menores de 5 aos (muertos c/1000)
Tasa de fertilidad (partos por mujer)
Recuento de pobreza extrema
PIB per cpita (en US$ a valor constante de 2000)
Inmunizacin, DPT (% nios entre 12 y 23 meses)
Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 4

2000
$19,921
56.2%
79.9%
26.0%
88.9%
67.9
39.0
53.0
4.76
15.7%
$1,718
85.0%

2006
$22,834
51.0%
86.4%
37.5%
92.3%
69.9%
30.6%
41
4.24
15.2%
$1,753
80.0%

Cambio
18% de aumento
9% de disminucin
8% de aumento
44% de aumento
4% de mejora
3% de aumento
22% de disminucin
22% de disminucin
11% de disminucin
Sin cambio
2% de aumento
6% de disminucin

Sin embargo, no todas son buenas noticias. Mientras que los niveles de pobreza moderada
han mejorado, no ha sido el caso de la pobreza extrema. Esto se debe al hecho que el alza
del costo de la canasta bsica ha sido ms fuerte que el aumento de los niveles de consumo
real de los extremadamente pobres. La lnea de pobreza extrema se ha entonces desplazado,
compensando casi completamente el movimiento positivo del nivel real de consumo.
Asimismo, an cuando la tasa de pobreza ha disminuido, no es el caso del nmero total de
pobres. En efecto, como lo muestra la tabla 2, el nmero total de pobres aument de 3.6% y
el nmero de pobres en situacin extrema aument de 10.6%. Llama la atencin que, an
cuando la pobreza total ha disminuido, ms de la mitad de la poblacin sigue siendo
considerada como pobre, lo cual es inaceptable.
Tabla 2: Evolucin de los niveles de pobreza entre el 2000 y el 2006
Poblacin total

Todos los pobres

Total

2002
11,385,441

2006
12,987,829

2002
6,397,903

2006
6,625,892

100

100

56

51

Pobres
extremos
2002
2006
1,786,682 1,976,604
16

Pobres no extremos
2002
4,611,221

2006
4,649,287

41

36

15

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENCOVI2001 y de la ENCOVI2006.

Adems, cabe recalcar que a pesar de los avances en algunos de los indicadores sociales,
stos siguen siendo bastante bajos, sobre todo comparados con aquellos del resto de la
regin, dado que el punto inicial de la mayora de indicadores era bastante bajo
7

La pobreza en Guatemala no slo alcanza a un alto porcentaje de la poblacin, sino que

adems es profunda y severa, como lo muestra la tabla 3.
Tabla 3: ndice de profundidad y severidad, y brecha de pobreza, 2006
ndice de profundidad
Pobreza
Total nacional
rea
Urbana
Rural
Sexo del jefe del
hogar
Masculino
Femenino
Etnia del jefe del
hogar
Indgena
No indgena
Regin
Metropolitana
Norte
Nororiente
Suroriente
Central
Suroccidental
Noroccidental
Petn
Fuente: CIEN

ndice de severidad

Brecha total (millones de

Q.)
Pobreza
Pobreza
extrema
16,634.0
1,404.5

Pobreza

19.5

Pobreza
extrema
3.4

9.5

Pobreza
extrema
1.1

9.2
29.0

1.0
5.5

4.0
14.7

0.3
1.8

3,789.1
12,844.9

208.4
1,196.0

20.8
13.7

3.7
2.0

10.3
6.3

1.2
0.7

14,436.1
2,198.0

1,245.2
159.2

30.5
11.8

5.8
1.6

15.5
5.3

1.9
0.6

10,698.9
5,878.9

997.2
399.9

3.5
37.4
22.1
20.0
15.8
22.2
30.5
20.8

0.0
9.9
5.7
3.2
2.3
3.3
4.6
2.9

1.2
21.0
11.8
9.5
7.2
10.6
14.8
9.6

0.0
3.5
2.2
1.2
0.7
0.9
1.4
0.9

692.1
2,853.8
1,560.2
1,364.9
1,459.8
4,583.8
3,514.4
605.1

1.7
368.8
197.0
105.9
102.1
327.3
260.1
41.4

En Guatemala la pobreza es mucho ms profunda y severa en las reas rurales e indgenas

del pas. Mientras la profundidad de la pobreza general en todo el pas es del 19.5%, en el
rea rural es mayor en 10 puntos porcentuales y ms de tres veces la profundidad de la
pobreza observada en las reas urbanas. Asimismo, la profundidad de la pobreza es ms
importante en las comunidades indgenas que el promedio del pas, adems de ser un poco
ms de 2.5 veces la de las no indgenas.

En trminos estrictamente monetarios, el incremente mnimo de los ingresos permanentes

necesarios para erradicar la pobreza general en Guatemala es alto, mas no lo es para
solucionar el problema de la pobreza extrema. Tomando en cuenta el consumo promedio de
8

los pobres, se necesitaran como mnimo Q.16,634.0 millones para sacarlos de la pobreza
general, y unos Q.1,404.5 millones para permitirles un consumo promedio equivalente a la
lnea de pobreza extrema sin tener en cuenta costos de administracin, filtracin, etc.

Adems, es importante notar que los indicadores de pobreza varan significativamente

segn la regin. Hay una desigualdad importante entre la regin metropolitana y el resto de
las regiones del pas, sobre todo con la regin Norte, cuyo ndice de profundidad es ms de
10 veces ms grande que el de la regin metropolitana. Por otra parte, cabe destacar que los
departamentos con mayores niveles de incidencia de pobreza y pobreza extrema tambin
tienen los mayores niveles de profundidad y severidad.

2.2 La pobreza: un problema multidimensional

2.2.1 Consumo
Dos de las medidas monetarias tpicas de bienestar son el ingreso y el consumo Sin
embargo, el presente anlisis emplea fundamentalmente el consumo, puesto que: (i) es una
medida de alcance considerable, (ii) los datos sobre consumo tienden a ser ms confiables
que los de ingreso, dado que en el caso del ingreso la medicin es a veces incompleta, los
encuestados entregan cifras inferiores a las reales, y hay variaciones estacionales; y (iii)
tiende a fluctuar menos que el ingreso (que, ciertos meses, puede incluso llegar a cero
debido a su carcter estacional), lo que lo convierte en un mejor indicador de las
condiciones de vida.

Por estas razones, se utilizar en este estudio el consumo como medida de condiciones de
vida. El agregado de consumo incluye consumo de alimentos comprados y no comprados
(produccin propia, regalos, donaciones), transporte y comunicaciones, gastos en bienes de
consumo, servicios para el hogar y costos legales, servicios bsicos (agua, electricidad,
telfono, etc.), as como los gastos anuales en vivienda, bienes durables, educacin y salud.

Segn los clculos oficiales den INE, el consumo promedio aument en Guatemala en un 3
por ciento, pasando de Q. 9,410.078 en el 2000 a Q. 9,697.60 en el 2006

Segn el Banco Mundial, el coeficiente del ndice de Gini pas de 47.6 a 44.8 entre el 2000
y el 2006, lo que demuestra que la sociedad de Guatemala es ms igualitaria. Sin embargo,
en las reas rurales las desigualdades persisten, ya que el coeficiente del ndice de Gini no
vari en ese perodo. El ndice a nivel rural se redujo de 1.6 puntos. Las desigualdades de
ingreso y los cambios en los niveles urbano y rural se vieron afectados por la nueva
clasificacin poblacional empleada en la ENCOVI 2006. No obstante, esta nueva
clasificacin de los segmentos urbano y rural refleja cambios migratorios reales en
Guatemala, y las conclusiones son clidas y tiles para comprender la realidad de ambos
grupos.

Esta cada de la desigualdad en el perodo 2000-2006 se puede observar tambin en la

distribucin del consumo por quintiles mostrada en el grfico 1. En efecto, los primeros
cuatro quintiles aumentaron su proporcin de consumo, mientras que el consumo del quintil
inferior cay. No obstante, an subsisten importantes disparidades en Guatemala

10

Grfico 1: Porciones de consumo por quintil, Guatemala 2000-2006

Fuente: elaboracin propia a partir de ENCOVIS 2000 Y 2006

Con el fin de evaluar la influencia relativa del crecimiento y de las variaciones en la

distribucin del consumo sobre los cambios en la pobreza, el Banco Mundial realiz una
estimacin del efecto de cada una de estas variables manteniendo la otra constante y
evaluando su impacto sobre la pobreza. La Tabla 4 presenta los resultados de este ejercicio.

Tabla 3: Crecimiento y cambios en la distribucin del consumo: descomposicin de los

cambios en la pobreza de Guatemala entre el 2000 y el 2006
Tasas de %
Cambios en la incidencia de la pobreza
Crecimiento
Cambio
2000
2006
del
Redistribucin Interaccin
real
consumo
Pobreza
general
56.13
51.02
-5.11
-1.72
-3.53
0.15
nacional
Pobreza rural
74.50
70.50
-3.99
-4.50
0.07
0.43
general
Pobreza
extrema
2.78
5.32
2.53
1.60
0.47
0.46
urbana
Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 18

11

Este estudio demostr que sin los cambios en la distribucin del consumo, la reduccin
general de la pobreza en Guatemala hubiese sido de slo 1.7 puntos porcentuales en lugar
de 5.1. Pero, el crecimiento real del consumo hizo decrecer la pobreza general en las reas
rurales y aument la pobreza extrema urbana. En efecto, el crecimiento real del consumo
explica un tercio de la reduccin de la pobreza, mientras que los cambios en la distribucin
del consumo explica dos terceras partes. Esto implica que para erradicar la pobreza es
importante que el consumo aumente, pero es an ms importante que las desigualdades en
trminos de distribucin del consumo disminuyan.

2.2.2 Bienestar
La medicin tradicional de la pobreza se ha realizado en base a los ingresos. Esto se debe al
hecho que el ingreso juega un rol predominante como medio de compra de los bienes y
servicios que cubren la mayor parte de las necesidades bsicas. Sin embargo, el ingreso no
cubre todas las necesidades materiales. Dimensiones esenciales, como la salud y la
educacin, tienden a quedar fuera del rango de la cobertura de los ingresos.

Tabla 4: Reparticin por quintiles de diferentes indicadores sociales en Guatemala

Q1
Q2
Q3
IDH (1995-2000)
0.57
0.66
0.75
Educacin
0.57
0.68
0.75
Esperanza de vida
0.72
0.72
0.75
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Institute of Social Studies

Q4
0.83
0.81
0.66

Q5
0,90
0.87
0.85

Todos
0.70
0.71
0.68

La tabla 4 muestra las importantes desigualdades que existen entre los diferentes quintiles
en cuanto a la reparticin del IDH, es decir de las condiciones de vida. Se le asemeja
mucho la reparticin en educacin, que demuestra tambin las desigualdades en
oportunidades. En lo que concierne la esperanza de vida, es normal que las desigualdades
sean menos marcadas que para el resto de los indicadores, ya que es ms reducido el
impacto que tienen los niveles de consumo sobre la longevidad.

12

Se analizarn, a continuacin, las mejoras que ha habido en los indicadores sociales a partir
de puntos de referencia, comparando los resultados de las Encuestas de Condiciones de
Vida del 2006 con los del 2000.

Determinacin de los puntos de referencia del desempeo en la mejora de los niveles

educativos
Tabla 5: Desempeo de Guatemala en la mejora de sus niveles educativos
Nivel del indicador
Indicador

Valor en
2006

Percentil
incondic.

Persistencia hasta 5to grado-total

68.9*
18
Persistencia hasta 5to grado-mujeres
67.6*
15
Persistencia hasta 5to grado-varones
70.2*
27
Tasa de repitencia - total
12.09
20
Tasa de repitencia - mujeres
11.14
19
Tasa de repitencia - varones
12.96
22
Tasa de conclusin - total
76.5
27
Tasa de conclusin- mujeres
72.6
24
Tasa de conclusin- varones
80.4
29
Progresin secundaria - total
91.4*
50
Progresin secundaria mujeres
90.2*
55
Progresin secundaria - varones
92.4*
46
Alfabetizados total
69.1**
27
Alfabetizados mujeres
63.3**
30
Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 31
*Datos desde 2005; **Datos desde 2002; ***Cambio de 2000 a 2005

ndice de recuento (% de la
poblacin nacional)
Cambio de
promedio
Percetil
Pecentil
de 2000 a
incondic.
cond.
2006
2.62***
83
60
2.74***
85
60
2.54***
82
62
-0.40
92
73
-0.43
92
81
-0.36
88
71
3.14
88
94
3.37
88
92
2.92
88
94
-0.22***
45
50
-0.44***
44
49
-0.08***
47
60
No disp.
No disp.

Aunque el nivel de instruccin es muy bajo en Guatemala y existen disparidades

significativas en cuanto al gnero, la etnia y la pobreza, s se han logrado ciertos
avances a lo largo del tiempo. Por ejemplo, segn la tasa de conclusin de la escuela
primaria, Guatemala apareca en el percentil 27avo en el 2006. Sin embargo, el promedio
anual de cambios, de 3.14 puntos, figura en el 88avo percentil de todos los cambios
reportados en los ltimos 25 aos. Tomando en cuenta las caractersticas de Guatemala, el
desempeo es an ms impresionante: se ubica en el 94avo percentil. Se encuentra este
mismo fenmeno en todo el sector de la educacin. Slo en la progresin hacia secundaria
estn los niveles ms cerca de la media.
13

De la misma manera, se observa claramente el buen desempeo de cambio entre el 2000 y

el 2006: la persistencia hasta 5to grado aument sustancialmente, tanto para hombres como
para mujeres, mientras que las tasas de repitencia cayeron. Adems, hubo un neto aumento
de las tasas de conclusin de primaria. Sin embargo, a pesar de que la conclusin de la
escuela primaria es ms importante, la progresin hacia secundaria decreci levemente.

Cabe destacar que a pesar de netos avances entre el 2000 y el 20006, los indicadores del
sector de la educacin siguen siendo de bajo nivel: el nivel de cumplimiento es bajo, tanto
para varones como para mujeres, la tasa de repitencia sigue siendo elevada y la tasa de
conclusin de primaria es baja, tanto para varones como para mujeres. Este tipo de patrn
general un alto grado de desigualdad de oportunidades en educacin. Ahora bien, la
desigualdad de oportunidades genera desigualdades en los ingresos y el consumo.

Determinacin de los puntos de referencia del desempeo en la mejora de la salud y la

nutricin
Tabla 6: Puntos de referencia del desempeo en salud y nutricin
Nivel del indicador
Indicador

Valor en
2006

Percentil
incondic.

Mortalidad infantil
30.6
40
Mortalidad menores de 5 aos
41
38
Mortalidad materna
290*
35
Riesgo de mortalidad materna durante la vida
1.40*
30
Esperanza de vida
69.91
43
Nacimiento con bajo peso
12**
32
Desnutricin estatura p/edad
54.3**
7
Desnutricin peso p/ edad
17.7*
45
Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 33
*Datos desde 2005; **Datos desde 2002; ***Cambio de 2000 a 2005

ndice de recuento (% de la
poblacin nacional)
Cambio
de
Percentil
Pecentil
promedio
incondic
cond.
de 2000 a
2006
-1.4
65
95
-2.00
70
70
NA
NA
0.34
55
25
-0.33***
75
NA
0.4***
15
NA
-0.86***
72
NA

Los indicadores de salud muestran el desempeo de Guatemala en este sector. El

cuadro indica que la mortalidad infantil, la mortalidad en menores de 5 aos, la mortalidad
14

materna y la esperanza de vida en Guatemala se encuentran en niveles que colocan al pas

entre el 30 y 40 por ciento de los pases ms rezagados. Sin embargo, la situacin est
mejorando. En efecto, en lo que concierne la mortalidad infantil y la de menos de 5 aos, el
promedio de cambio del indicador aumenta a una tasa mayor que la de 65 a 70 por ciento
de los dems pases.

Pero, a pesar de las mejoras en los indicadores de salud, el problema de desnutricin

crnica persiste y se empeora. En efecto, 97% de los casos en el 2006 tenan mejores
niveles de desnutricin que Guatemala. Adems, pese a los muy pobres resultados del
2000, los de 2002 eran todava peores. El porcentaje de nios afectados por la desnutricin
crnica aument. En trminos de tasas de cambio, el 85 por ciento de los casos registrados
eran mejores que el de Guatemala. Guatemala presenta uno de los peores resultados en
cuanto a crecimiento infantil a nivel mundial. La desnutricin en Guatemala est
disminuyendo ms lentamente que en otros pases.

Determinacin de los puntos de referencia del desempeo en infraestructura social

Tabla 6: Determinacin de los puntos de referencia del desempeo en el aumento del

acceso a infraestructura social
Nivel del indicador
Indicador

Mejor agua
Mejor saneamiento
Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 34

Valor
en 2006

Percentil
incondic.

95
86

70
68

ndice de recuento (% de la poblacin

nacional)
Cambio de
Percetil
Pecentil
promedio de
incondic.
cond.
2000 a 2006
1.0
86
76
2.0
97
92

El cuadro superior muestra que el desempeo de Guatemala en el aumento del acceso a

agua y saneamiento es ahora razonablemente bueno y que el desempeo durante el perodo
2000-2006 fue excepcionalmente bueno. Guatemala alcanz una tasa de mejoras en el
acceso a saneamiento muy cercana a la mejor que se haya registrado en los ltimos 25 aos.

15

2.3 Perfil socioeconmico de la poblacin pobre en Guatemala

2.3.1 Patrones de pobreza en Guatemala
Ms de tres quintos de los nios guatemaltecos viven en condiciones de pobreza.
Debido a las mayores tasas de fecundidad entre los pobres, una gran parte de la poblacin
infantil es pobre. En efecto, el 62% de los nios menores de seis aos se encuentra bajo la
lnea de pobreza. Y, aunque ste porcentaje sea 6 puntos porcentuales ms bajo que el del
ao 2000, sigue siendo muy importante. Por otro lado, la pobreza extrema para este mismo
grupo de edad se mantuvo en 22%.

Tabla 7: Patrones de pobreza en Guatemala en el 2006 y porcentajes de cambio desde

el ao 2000
Porcentaje de
poblacin
nacional
Valor

Total nacional
Por rea
Urbana
Rural
Por grupo tnico
No indgena
Indgena
Por regin
Nororiente
Suroriente
Noroccidente
Jefatura del hogar
Jefe hombre
Jefe mujer

Cambio

100.0

ndice de recuento (% de la poblacin nacional)

Pobreza total

Pobreza extrema

Valor

Cambio

Valor

Cambio

51.0

-5.2

15.2

-0.5

48.1
51.9

9.5
-9.5

30.0
70.5

2.9
-4.0

5.3
24.4

2.5
0.6

61.6
38.4

5.0
-5.0

36.2
75.7

-5.2
-0.5

7.8
27.6

0.0
1.1

8.3
8.0
13.5

0.1
-0.8
0.6

53.2
54.4
75.6

1.4
-14.1
-6.5

20.0
13.9
23.6

11.0
-6.2
-7.9

81.2
18.8

-4.1
4.1

53.4
40.8

-4.2
-7.1

16.7
8.8

0.0
-1.0

Fuente: Banco Mundial 2009, pgina 14.

Entre las personas ancianas se observan tendencias muy similares a las de los nios.
En efecto, entre las personas de 60 aos y ms, 40% son pobres, lo que representa una
disminucin de 5.3 puntos porcentuales. A su vez, la pobreza extrema para este mismo
16

grupo de edad es de 8.3%, es decir 1.4 puntos porcentuales menos que en el ao 2000. Por
otro lado, los cambios en los ndices de pobreza entre loas ancianos son muy parecidos a
los de la pobreza en general, pero con una incidencia mucho ms baja que los promedios
nacionales.

La pobreza est sobrerepresentada entre los hogares indgenas y rurales. En efecto, la

tasa de pobres en las reas rurales es de 70.5%, contra 51% a nivel nacional. Y, aunque
hubo una disminucin de casi 10 puntos porcentuales en las tasas de contribucin por parte
de los hogares rurales, sta es casi completamente compensada por el cambio poblacional
observado en el pas: 9.5% de la poblacin clasificada como rural en el 200 es ahora
considerada como urbana. Por otro lado, la tasa de pobreza general entre los hogares
indgenas es de 75.5%, contra 51% a nivel nacional. A su vez, la pobreza extrema en los
hogares indgenas es casi el doble del promedio nacional.

Dos regiones experimentaron cambios en la pobreza extrema, pero en direcciones

opuestas. En el 2000, la tasa de pobreza extrema en el Noroccidente (31.5%) era ms de
tres veces la de la regin Nororiente (8.9%). En el 2000, ambas regiones tenan casi los
mismos niveles de pobreza (20.0% y 23.6% respectivamente).

Al igual que en el 2000, la pobreza es ms alta en las familias encabezadas por

hombres, y la brecha se sigue ampliando. Slo una pequea proporcin de hogares
guatemaltecos informan estar encabezados por una mujer y, contrario a lo que se cree,
aquellos hogares encabezados por hombres demuestran tasas de pobreza levemente
mayores que aquellos encabezados por mujeres. Adems, la brecha en tasas de pobreza
general entre hogares con jefes de familia mujeres y hombres se ha incrementado de 9.8
puntos porcentuales en el 2000 a 12.5 en el 2006.

17

2.3.2 Correlaciones de la pobreza

En esta seccin se analiza la importancia de las caractersticas de los hogares como
correlativos de la pobreza y la desigualdad. En efecto, es posible identificar importantes
particularidades de los hogares asociadas con la pobreza (o con la reduccin de la pobreza)
si para ello se utiliza una regresin multivariable entre consumo y una serie de variables de
los hogares. Tomando en cuentas todas las caractersticas de los hogares simultneamente,
es posible aislar el impacto de cada una de las caractersticas sobre el consumo,
manteniendo constantes todos los dems factores. Por lo tanto, un coeficiente positivo en
una de las variables de las regresiones seala que esa variable est asociada con un mayor
consumo y por ende, con menos posibilidad de ser pobre.

Es importante destacar, sin embargo, las limitaciones de este anlisis. Primero, el anlisis
no captura el impacto dinmico de determinadas causas de la pobreza a lo largo del tiempo.
Segundo, las relaciones estadsticas no son estrictamente determinantes de la pobreza, sino
correlativas a ella. Finalmente, las conclusiones se limitan a la variable incluida en el
anlisis y no es posible hacer inferencias respecto de variables no utilizadas.

Para analizar qu diferentes caractersticas de los hogares son determinantes de la pobreza,

se utilizaron en este estudio el anlisis de correlaciones proporcionado por el Banco
Mundial en su estudio realizado en el 2003 y el mismo anlisis hecho por el Banco Mundial
en el 2009. Sin embargo, cabe mencionar que no se utilizaron las exactas mismas variables
en los dos estudios. Por lo tanto, la tabla 8 est construida a partir del anlisis hecho con los
datos ms recientes, es decir los del 2006. A esta tabla se le agregaron los coeficientes de
las variables correspondientes en el estudio del 2000, solo y solamente si estn variables
eran equivalentes. Dado que no son las mismas variables, no es posible estudiar
directamente el valor de los coeficientes, mas si su relacin positiva o negativa sobre la
consumo, y la significatividad de los coeficientes para verificar la pertinencia de las
variables utilizadas en el modelo del 2006. Al observar la tabla 8, se puede deducir que el
modelo es robusto en la medida en que todas la mayora de los coeficientes son
18

significativos en los dos modelos y tienen la misma influencia, aunque en diferentes grados,
sobre la pobreza. Por ejemplo, se puede decir que el hecho de tener una propiedad propia
pero no pagada aumenta el consumo de 27% segn el estudio realizado con los datos del
2006 y lo aumenta de 11% segn el estudio con los datos del 2000. En los dos casos la
influencia es positiva pero a diferentes grados. En lo que respecta a la educacin, las
variables del estudio con datos del 2000 no correspondan exactamente a las nuevas
variables, por lo que stas fueron omitidas.

Tabla 8: Clculo del consumo en Guatemala

Nacional
2006
2000
rea urbana
0.15**
NS
Regin (excluyendo la metropolitana)
Norte
-0.32**
-0.36*
Nororiente
-0.23**
-0.22*
Suroriente
-0.20**
-0.42*
Central
-0.19**
-0.25*
Suroccidente
-0.19**
-0.29*
Noroccidente
-0.21**
-0.28*
Petn
-0.16**
-0.32*
Indgena
-0.21**
-0.17*
Jefa de familia mujer
0.04**
NS
Nmero de miembros del hogar
0 a 6 aos
-0.19**
-0.23*
7 a 24 aos
-0.10**
-0.17*
25 a 59 aos
-0.07**
-0.15*
60 o ms aos
-0.11**
-0.09*
Edad
0.02**
0.01*
Cuadrado de edad
-0.00**
-0.00*
Propiedad de vivienda (se excluye otro
tipo de propiedad)
Propia y pagada
NS
NS
Propia pero no pagada
0.21*
0.11**
Alquilada
NS
/
Prestada o donada
NS
NS
El jefe de familia trabaja en agricultura
-0.18**
Nivel (sin educacin y preescolar
excluidos)
Primaria (0-6)
0.23**
0.23*
Secundaria: basico (7-9)
0.44**
/
Secundaria: avanzada (10-12)
0.72**
/
Universidad: no terminada
1.07**
/
Universidad: graduado
1.37**
/
Constante
8.72**
8.62
Observaciones
13,638
7,275
R-cuadrada
0.58
0.73
Fuente: elaboracin propia a partir de Banco Mundial 2003 y 2009

19

Urbano
2006
n.c

Rural

2000
n.c.

2006
n.c

2000
n.c.

-0.27**
-0.15**
-0.19**
-0.18**
-0.20**
-0.24**
NS
-0.18**
0.04*

-0.35*
-0.21*
-0.39*
-0.26*
-0.31*
-0.34*
-0.29*
-0.19*
NS

-0.42**
-0.36**
-0.28**
-0.27**
-0.26**
-0.28**
-0.30**
-0.22**
0.03*

-0.33*
-0.16*
-0.39*
-0.19*
-0.24*
-0.22*
-0.32*
-0.15*
NS

-0.20**
-0.12**
-0.08**
-0.16**
0.02**
-0.00**

-0.20*
-0.18*
-0.19*
-0.15*
0.02*
-0.00*

-0.19**
-0.09**
-0.06**
-0.07**
0.02**
-0.00**

-0.15*
-0.23*
-0.17*
-0.11**
0.01**
-0.00**

0.53**
0.57**
0.51**
0.37**
-0.20**

0.11*
0.18*
/
-0.08*

NS
NS
NS
NS
-0.17

NS
NS
/
NS

0.27**
0.46**
0.75**
1.07**
1.32**
8.51**
5,797
0.58

0.23*
/
/
/
/
8.57*
3,423
0.69

0.20**
0.41**
0.66**
1.25**
2.04**
9.00**
7,841
0,46

0.19*
/
/
/
/
8.77*
3,852
0.57

NS: no significativa con p<=10%; **significativa con p<=10%; significativa con p<=5%
/ : la variable no estaba disponible en el estudio realizado con los datos del 2000

La ubicacin geogrfica es un factor importante en la determinacin del consumo,

especialmente en las reas rurales. Los hogares ubicados en cualquier regin tienen ms
probabilidades de ser pobres que los hogares que se encuentran en la Regin Metropolitana.

Los hogares indgenas y aquellos que tienen un jefe de familia hombre tienen ms
probabilidades de ser pobres. En efecto, los hogares en los que la mayora de sus
miembros se autodefinen indgenas tienen ms bajos niveles de consumo. Por el contrario,
los hogares con jefas de familia mujeres estn asociados con niveles de consumo ms
elevados.

Los hogares ms grandes tienden a ser ms pobres, en particular los que tienen
muchos hijos pequeos. A medida que aumenta el tamao del hogar, el consumo per
cpita disminuye. En general, cada hijo adicional menos de seis aos reduce el consumo
total en un 19%. La magnitud de estos valores indica que la mayor conciencia y e luso de
mtodos de planificacin familiar podran tener un efecto importante en la lucha contra la
pobreza. Despus de los nios, son los ancianos quienes ms reducen el nivel de consumo
en el hogar.

El hecho de trabajar en la agricultura (el jefe de hogar) est asociado con un consumo
menor; esto aumenta con la edad. Comparado con otro tipo de trabajos, los jefes de hogar
que trabajan en la agricultura bajan el nivel de consumo de todos los miembros. Eso es as
independientemente del lugar de residencia. Adems, los niveles del consumo del hogar
aumentan con la edad del jefe de familia, aunque a un ritmo decreciente.

20

La educacin es la variable de mayor impacto positivo en el nivel de consumo.

Conjuntamente, cuanto ms alto es el nivel educativo alcanzado por el jefe de familia,
mayor es tambin el impacto sobre el consumo.

Para concluir, los ms elevados niveles de consumo estn relacionados con hogares
urbanos de la Ciudad de Guatemala, que no son indgenas y cuya jefa de familia es
una mujer de mediana edad con pocos hijos, que no trabaja en la agricultura y que
termin la Universidad.

Polticas pblicas contra la pobreza

3.1 Marco legal relacionado con la pobreza

3.1.1 La Constitucin
A mediados de los aos 80 se promulg la Constitucin Poltica de la Repblica que sigue
vigente en la actualidad y que ha servido de marco para todas las polticas pblicas. Es en la
Constitucin que se encuentran los fundamentos que dan lugar a la intervencin del Estado
en trminos de educacin, salud y seguridad social.

Primero, en lo que concierne la educacin, el Artculo 71 de la Constitucin dice que todo

ciudadano tiene derecho a la educacin y que es obligacin del Estado proporcionar y
facilitar educacin a sus habitantes sin discriminacin alguna. Adems, declara la
alfabetizacin como urgencia nacional y especifica que es el Estado quien debe
organizarla y promoverla con todos los recursos necesarios.

Por otro lado, con respecto a la salud, la Constitucin de Guatemala define la salud en el
Artculo 93 como un derecho fundamental del ser humano, sin discriminacin alguna.
Y, especifica en el Artculo 94 que es el Estado quien debe velar por la salud y la asistencia
social de todos los habitantes.
21

Luego, en trminos de seguridad social, se define en el Artculo 100 que el Estado

reconoce y garantiza el derecho a la seguridad social para beneficio de los habitantes de
la Nacin. Su rgimen se instituye como funcin pblica, en forma nacional, unitaria y
obligatoria.

Finalmente, es interesante notar que el Artculo de 51 de la Constitucin guatemalteca dicta

que el Estado proteger la salud fsica, mental y moral de los menores de edad y de los
ancianos. Les garantizar su derecho a la alimentacin, salud, educacin y seguridad y
previsin social.

3.1.2 Las leyes

Adems de las bases impuestas por la Constitucin, el Gobierno de Guatemala ha decretado
leyes cuyo propsito es erradicar la pobreza. Estas leyes justifican la intervencin por parte
del Estado en materia de lucha contra la pobreza.

Ley de Educacin nacional se decret en el ao 1991. Esta ley decreta que, conforma a los
artculos destinados a la educacin en la Constitucin de Guatemala, es el Estado quien
debe brindar el servicio de educacin a los ciudadanos.

Luego, en septiembre del 2001, se decret la Ley de Desarrollo Social (decreto legislativo
42-2001). Esta ley tiene por objeto la creacin de un marco jurdico que permita
implementar los procedimientos legales y de polticas pblicas para llevar a cabo la
promocin, planificacin, coordinacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las
acciones gubernativas y del Estado. Para dar cumplimiento a la Poltica y al Programa
Nacional de Desarrollo Social y Poblacin, los Ministerios y las Secretaras de la
Presidencia, coordinadas por la Presidencia de la Repblica con el apoyo tcnico de
22

SEGEPLAN, deben elaborar y evaluar los programas operativos que sean necesarios en sus
respectivas reas de accin.

Luego, se decret

en el 2002 la ley General de Descentralizacin, cuyo objeto es

desarrollar el deber constitucional del Estado de promover en forma sistemtica la

descentralizacin econmica administrativa para lograr un adecuado desarrollo del pas,
en forma progresiva. Uno de los objetivos de esta descentralizacin es promover el
desarrollo econmico local para as mejorar la calidad de vida y erradicar la pobreza.

3.1.3 Los acuerdos Gubernativos

Asimismo, existen acuerdos gubernativos que justifican la accin del Estado en trminos de
lucha contra la pobreza.

Por ejemplo, est el acuerdo gubernativo 596-1992 que declara como servicios pblicos
esenciales para los fines del Artculo 116 de la Constitucin de la repblica, hospitales,
centros de salud y pues de salud, tanto en lo que se refiere a emergencias como consulta
externa, encamamiento y servicios auxiliares.

Adems, tambin en trminos de salud pblica y asistencia social, est el acuerdo

gubernativo 1098-1992. Este acuerdo aprueba el convenio Programa de Agua Potable y
Saneamiento Ambiental. El Ministerio de Saud Pblica y Asistencia Social debe
proporcionar materiales y equipo, as como asesora tcnica y evaluacin del programa para
31 comunidades rurales que sean designadas por el Gobierno de Guatemala.
Finalmente, es por medio de los acuerdos gubernativos que se han instaurado instituciones
pblicas para el combate contra la pobreza. Alguna de ellas son mencionadas en la seccin
siguiente.

23

3.2 Institucionalidad para el combate contra la pobreza

En esta seccin se busca resumir las medidas que ha tomado el Gobierno de Guatemala
para ayudar a la poblacin en situacin de pobreza. Estas se presentarn en orden
cronolgico.

3.2.1 Los Fondos Sociales y el Gabinete Social

Una de las primeras estrategias de lucha contra la pobreza en Guatemala fue la creacin de
fondos sociales. Estos haban sido creados en varios pases de la regin para aliviar el
impacto adverso de las polticas de ajuste llevadas a cabo en los aos 80. En Guatemala,
los fondos nacen como uno de los mecanismos especiales ante la necesidad de asegurar
procedimientos giles de ejecucin de proyectos. Segn el Plan de Accin de Desarrollo
Social 1992-1996, coordinado por la SEGEPLAN, los fondos surgen como programas o
acciones de emergencia (compensadores sociales) que complementan as polticas para los
sectores sociales y que deberan tener impactos directos y positivos en el corto plazo sobre
la poblacin en riesgo.

En el Programa de Gobierno 1996-2000, los fondos sociales constituan una de las tres
lneas de accin de la poltica de combate contra la pobreza. Esta consideraba los fondos
sociales como sus instrumentos centrales para su programa de emergencias, que buscaba
focalizar sus esfuerzos en los grupos metas y regiones prioritarias,

El primer fondo social que se cre en Guatemala fue FONAPAZ en 1991, durante el
gobierno del presidente Jorge Serrano. Desde ah, se han ido creando diferentes fondos y se
considera que actualmente existen en Guatemala ms de diez fondos sociales. Fue
justamente por el crecimiento tan fuerte del nmero de fondos sociales y por las rigideces
institucionales de los ministerios en la ejecucin del gasto en inversin lo que genero
problemas de coordinacin y de duplicacin de actividades. Como instrumento de
24

coordinacin de las instituciones del Gobierno, se form en 1993 el Gabinete Social. Dicho
Gabinete est conformado por los ministros de Salud, Educacin, Comunicaciones y Obras
Pblicas, Agricultura, Ganadera y Alimentacin, Trabajo, Cultura y Deportes, Finanzas, un
representante de la Secretara Social de la esposa del Presidente, un representante de la
Secretara de Bienestar Social y un representante del Congreso de la Repblica y Secretara
General de Planificacin. Adicionalmente, se cre una Secretara Tcnica del Gabinete
Social, para dar seguimiento a los objetivos y tareas que se definan en las reuniones del
mismo y manejar la agenda en coordinacin la Vicepresidencia y la SEGEPLAN.

A pesar de los intentos de coordinacin de estos Fondos Sociales existen problemas de

duplicidad de programas, as como de incompatibilidad entre ellos, a causa de la
multiplicidad importante de fondos que existe. Por ejemplo, el diseo del programa de
subsidio directo del FOGUAVI, que pretende llegar a las familias ms pobres, no permite
una coordinacin con el programa Techo-Piso del FONAPAZ.

Por otro lado, es muy difcil evaluar el impacto de estos fondos en el combate de la
pobreza, en la medida que el Ministerio de Finanzas Pblicas no conoce el uso que se le da
a las transferencias de recursos hacia estos fondos.

3.2.2 Estrategia de Reduccin de la Pobreza

En noviembre del 2001, el gobierno de entonces aprob lo que denomin la Estrategia de
Reduccin de la Pobreza (ERP-2001). Luego, entre diciembre de ese ao y octubre del
2003, SEGEPLAN elabor lo que denomin la Estrategia de Reduccin de la Pobreza
Validada (ERP-V) a travs de procesos de planificacin participativa en el Sistema de
Consejos de Desarrollo.

25

La Estrategia de Reduccin de la Pobreza es un documento que fue formulado por el

Gobierno del presidente Alfonso Portillo para mejorar las condiciones de vida de los
guatemaltecos ms pobres. Los objetivos principales de esta estrategia eran el crecimientos
econmico con equidad (aumento de la inversin pblica, clima favorable para la inversin
privada) , la inversin en capital humano (seguridad alimentaria, educacin, salud) y en
capital fsico (agua potable y saneamiento bsico, caminos rurales, electrificacin rural).

El financiamiento de dicha estrategia provendra, principalmente, de reformas fiscales, de

reasignaciones presupuestarias y del uso ms eficiente de los impuestos de los
contribuyentes guatemaltecos. Sin embargo, considerando que los recursos a utilizar no
seran suficientes para un plan de desarrollo nacional, la ERP estaba dirigida nicamente a
la poblacin considerada como pobre.

No obstante, las Estrategias de Reduccin de la Pobreza quedaron en planes. En efecto,

slo se definieron las polticas por escrito, pero nunca se pusieron verdaderamente en
prctica.
.
3.2.3 Vamos Guatemala
Durante el Gobierno de Oscar Berger (2004-2008), se present el programa denominado
Vamos Guatemala, compuesto por tres componentes estratgicos: Guate Solidaria,
Guate crece y Guate compite. Guate Solidaria era una estrategia que buscaba mejorar
la situacin social del pas mediante intervenciones en cinco reas de trabajo: esquema de
proteccin social, actividades de educacin y capacitacin, fomento de capacidades
productivas en el rea rural, marco para la participacin social responsable y atencin a la
poblacin migrante guatemalteca.

26

Se fij como meta de este componente que, al concluir el ao 2007, los municipios de
mayor pobreza tengan acceso a los servicios bsicos y que hayan logrado tejer las redes
necesarias para el desarrollo local. En una fase piloto, se pretenda trabajar con los 41
municipios con mayor vulnerabilidad alimentaria. Para esto, se pretenda aprovechar las
capacidades institucionales existentes (SEGEPLAN liderando la estrategia), exigir el
procesamiento de informacin para dar seguimiento a las acciones emprendidas y acentuar
la atencin y la asignacin de recursos pblicos para aumentar la calidad y cobertura de los
servicios en los sectores de nutricin, salud y educacin.

Lamentablemente, al igual que los esfuerzos del gobierno anterior, esta poltica de
desarrollo se qued estancada en la fase de planificacin.

3.2.4 Mi familia progresa

Finalmente, en un esfuerzo por lograr avances en la reduccin de la pobreza extrema y
acelerar el progreso de los indicadores sociales, la nueva administracin del presidente
lvaro Colom form un Consejo de Cohesin Social, cuyo rol es coordinar la accin del
Gobierno en los sectores sociales. ste es presidido por la Primera Dama.

El Consejo instaur un programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC)

denominado Mi familia progresa dirigido a familias en extrema pobreza que tienen nios
de hasta15 aos y/o madres gestantes. La familias beneficiarias del Programa fueron
seleccionadas de los municipios ms pobres de Guatemala. Estas tienen la responsabilidad
de llevar a sus hijos, hombres y mujeres, a los chequeos mdicos y a las escuelas pblicas
de su comunidad. A cambio, reciben Q300 mensuales: un bono de Q150 de salud y uno de
Q150 de educacin.

27

Este programa constituye una verdadera innovacin a nivel social ya que es el primer
programa de TMC diseado e implementado para Guatemala y, segn el Banco Mundial,
las caractersticas de un programa de este tipo permiten suponer que su implementacin es
una respuesta apropiada a los problemas que enfrenta Guatemala hoy

El principal problema de Mi familia progresa reside en el hecho que aplicacin se ha

visto presionada a ampliar su cobertura e ir ms all en los criterios de focalizacin. Si
tomamos en cuenta que los beneficiarios son ya cerca de 500 mil familias, podramos
considerar una poblacin de 2.5 millones que estn siendo cubiertos por el programa. Pero
ms all de esta cifra sin precedentes su dinmica est presionando tambin y directamente
a los sectores de salud y educacin, con el incremento de centros de salud y personal
mdico y paramdico, mayor cantidad de maestros, aulas, pupitres y materiales de
enseanza. Esta tendencia de hiperfocalizacin corre el riesgo de convertir el programa en
asistencialista.

Por el momento, no se poseen suficientes datos para evaluar el impacto que esta poltica ha
tenido sobre la reduccin de pobreza en Guatemala. Existen diferentes evaluaciones de
impacto en la aplicacin de las transferencias en pases en donde trasciende una dcada de
aplicacin y ms de una gestin de gobierno. La mayora de estos anlisis coinciden en
calificarlas de efectivas en tanto la atenuacin de la pobreza, aunque son an inciertas ante
las perspectivas de romper su ciclo intergeneracional.

Entre los anlisis conocidos con respecto de las TMC, se menciona que el incremento de
servicios debe acompaarse por un aumento de la calidad para ser ms efectivos. De igual
manera, cabe mencionar que el programa de TMC es insuficiente como programa de lucha
contra la pobreza y debe combinarse con otros programas (no necesariamente
condicionados).

28

3.3 Inventario de los programas sociales

En la seccin anterior, se estudi cmo se ha organizado el Gobierno de Guatemala para
combatir la pobreza, as como las diferentes polticas instauradas para este propsito. Sin
embargo, es tambin necesario ilustrar los diferentes componentes del gasto social. En
efecto, an cuando el propsito directo de ste no sea siempre la lucha contra la pobreza,
contribuye en la acumulacin de capital humano a travs del mejoramiento de la salud y la
educacin de la poblacin.

Se presentar entonces, a continuacin, una breve descripcin de la oferta programtica

social del Estado, enfocada especficamente en los objetivos propuestos, beneficiarios,
cobertura y mtodos de monitoreo y evaluacin de cada programa. Luego, en una segunda
parte, se har un estudio de la incidencia del gasto social del Estado para evaluar si ste est
focalizado en la poblacin que ms lo necesita.

3.3.1 Programas sociales

La oferta programtica de Guatemala est compuesta por distintas entidades del Estado,
incluyendo Ministerios, Fondos, Secretaras y Comisiones. En esta seccin, se dar un
breve inventario de los programas dirigidos a los temas de educacin salud y vivienda

Educacin

Los dos programas principales ofrecidos por el Ministerio de Educacin son el Comit
Nacional de Alfabetizacin (CONALFA) y el Programa Nacional de Educacin
(PRONADE).

Los objetivos principales de CONALFA son: (i) incorporar a la mayor parte incorporar a la
mayor parte de la poblacin de 15 y ms aos al proceso de alfabetizacin y postalfabetizacin bilinge y en espaol; (ii) establecer programas regionales alternativos para
el desarrollo y la productividad en coordinacin con el sector productivo; (iii) establecer
29

procesos permanentes de formacin y capacitacin del personal tcnico, animadores y

facilitadores y mejorar la calidad de los mismos; (iv) reestructurar la alfabetizacin bilinge
intercultural de acuerdo con la configuracin lingstica del pas y ampliacin de cobertura
de la misma; y (v) coordinar con organismos internacionales e instituciones nacionales,
para obtener el aporte financiero de proyectos y programas de alfabetizacin para reas
geogrficas especficas. El programa cubre los 22 departamentos y 331 municipios de la
repblica. Los beneficiarios deben ser analfabetas, residentes en el pas y en edades de 15
aos y ms. Para la evaluacin del programa la Unidad de Seguimiento y Evaluacin
realiza un monitoreo permanente de las acciones a efecto de contar con informacin
objetiva para garantizar lo establecido en los planes de trabajo. Adems, se elabora un plan
operativo que contempla indicadores de logro al finalizar cada ciclo del proceso.

Los objetivos principales del PRONADE son: (i) descentralizar el servicio educativo, (ii)
promover la participacin de padres y madres como responsables de la educacin de sus
hijos e hijas, (iii) fortalecer la organizacin local para lograr el desarrollo de las
comunidades, (iv) brindar servicios educativos con calidad, conforme las particularidades
de cada comunidad lingstica y en las comunidades que no tienen acceso a la educacin en
especial las ms alejadas y de mayor pobreza, y 9v) distribuir funciones y compartir
responsabilidades con los COEDUCAS, las ISE y otras dependencias del MINEDUC. El
programa cubre 21 departamentos del pas y beneficia a 445,046 nios y nias, y 14,575
maestros en 4,559 comunidades. Para su evaluacin se han desarrollado diferentes
actividades, varias de ellas a cargo del Banco Mundial, la KFW y la AID.

Salud

Dentro del sector de la salud en Guatemala se pueden identificar cinco actores importantes:
(i) el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS), la entidad ms importante
encargada de brindar servicios de salud a toda la poblacin y que representa cerca del 40%
de los servicios brindados en el pas; (ii) el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
(IGSS), que provee servicios en la mitad de los departamentos y concentra la mayor parte
30

de sus gastos (80%) en Ciudad de Guatemala. Tanto el MSPAS como el IGSS tienen
numerosos problemas administrativos y financieros. El presupuesto del IGSS es mayor que
el del MSPAS y sin embargo cubre slo 9% de la poblacin (comparado con el 40% que
cubre el MSPAS); (iii) el sector privado, con ms de 180 hospitales y 2.000 centros
ambulatorios de salud ubicados sobre todo en las grandes reas urbanas; (iv) ms de 200
ONG, muchas de ellas trabajando bajo el paraguas del PSPAS en el Programa de Extensin
de la Cobertura (PEC), uno de los programas ms exitosos y que alcanza a ms de tres
millones y medio de guatemaltecos en las reas rurales, pobres y en las comunidades
suburbanas, y (v) las proveedoras tradicionales de cuidados de salud (parteras), cuyo
trabajo no est regulado y no cuenta con supervisione ni coordinacin.

El gasto de mayor importancia del Ministerio de Salud y Asistencia social lo constituye el

Programa de Prestacin de Servicios de la Salud a las Personas. Dentro de este programa,
los Servicios de Recuperacin y Rehabilitacin de la Salud (47% del gasto total)
representaron el mayor aporte, seguido de los Servicios de Promocin y Prevencin. Todo
esto indica que el gasto destinado a actividades propiamente de salud curativa ha sido
superior a los gastos incurridos en los programas de salud preventiva para esta institucin.

Por otro lado, uno de los rubros del MSPAS importante de mencionar es el Programa de
Accesibilidad a Medicamentos. El objetivo de este programa es aumentar la cobertura de
medicamentos bsicos de calidad y a precio accesible a la poblacin. Este rubro se
compone de los recursos asignados a las unidades de servicio de salud del ministerio (salud
curativa y preventiva) y las farmacias estatales. El programa tiene una cobertura a nivel
nacional, aunque actualmente hay 111 municipios en los cuales no hay ninguna presencia.
Debido a que no se tienen recursos especficos para la instalacin de nuevos lugares de
dispensacin de medicamentos, aunque se est coordinando con otras entidades del estado
teniendo presente los municipios en que no hay presencia, no se tiene un plan especfico
para ningn municipio en particular. En cuanto a los beneficiarios, no hay criterio
especfico de seleccin porque el medicamento se vende a precio bajo, pero no se da en
31

forma gratuita. Por lo tanto, los beneficiarios pueden ser todos los habitantes del pas
dependiendo de su inters y de que exista alguna organizacin que se responsabilice del
suministro directo a las personas.

Existen muchos ms instituciones y programas que los ya mencionados. Algunos ejemplos

son la Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente que cuenta con programas
tales como Amigos de la Escuela y Creciendo Bien; la Secretara de Bienestar Social y la
Comisin Presidencial Coordinadora de la Poltica del Ejecutivo en Materia de Derechos
Humanos, entre otros. La importante multiplicidad en trminos de programas sociales crea
una falta de coordinacin interinstitucional y una duplicacin de esfuerzos entre los
programas. Adems, en muchos casos hay ausencia de mtodos de evaluacin exhaustivos,
por lo que no se puede definir si los programas son eficientes y eficaces. Por otro lado,
segn la SEGEPLAN, existe un importante desbalance en la oferta programtica social, con
demasiada concentracin en los mbitos de capacidades y proteccin, sin verdaderos
objetivos a largo plazo.

3.3.2 Gasto social

El gasto pblico de Guatemala se caracteriza por sus bajos montos cuando se le compara
con el de otros pases. Y, es claro que una de las principales razones del nivel de gasto
observado corresponde a una baja recaudacin tributaria junto con un manejo
macroeconmico conservador por parte de las autoridades guatemaltecas. Cabe destacar
que luego de la firma de los Acuerdos de Paz, el gasto pblico aument de cerca de 10%
del PIB en 1996 a casi 15% en el 2006 como resultado de los compromisos adquiridos en
cuanto a metas de gasto social

El gasto pblico en programas sociales (GPPS) tambin experiment un aumento

significativo. El gasto realizado para la oferta de educacin ha incrementado en un 36.5%
del 2000 al 2006, equivalente a un crecimiento real interanual del 5.3%. El gasto social
32

realizado en los programas educativos del lado de la demanda ha mostrado un mayor

incremento en trminos reales. Del 2000 al 2006 el crecimiento en el gasto social para este
rubro ha sido de un 72.6%, representando un crecimiento interanual del 9.5%.

Este

crecimiento ha sido impulsado principalmente por el aumento de gasto por la oferta de

tiles escolares y de alimentacin escolar. El aumento en el gasto en los servicios de salud
ha sido el ms moderado y ha representado un crecimiento real del 10.5% en los ltimos
seis aos o un crecimiento del 1.7% interanual. El gasto real dedicado al financiamiento de
puestos y centros de salud se increment en un 0.8% anualmente durante este perodo y el
gasto real anual en servicios hospitalarios aument en un 2.1%. En cuanto a los servicios en
seguridad social, el incremento real en el gasto pblico ha sido de un 27.5% del 2000 al
2006, representando una tasa de crecimiento real al ao igual a un 4.1%. .
Grfico 17: Evolucin del gasto pblico, Guatemala 1996-2009

F
uente: Elaboracin propia a partir de informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas

No obstante, es fundamental preguntarse sobre cmo ha sido la focalizacin del gasto

social, ya un mayor gasto no implica una mejor utilizacin del mismo. Esta seccin se
interesa por lo tanto en saber la incidencia que tienen los diferentes programas sociales ya
que el potencial redistributivo del gasto social es una funcin tanto de la incidencia como
del nivel del gasto social

33

Educacin

Al realizar el anlisis de la incidencia para la oferta educativa, es posible notar que los
diferentes niveles educativos favorecen a diferentes grupos: el preescolar y la escuela
primaria son progresivos, con una incidencia mayor en los hogares de los quintiles
inferiores, siendo PRONADE el programa con mayor focalizacin del gasto pblico social.
Por otra parte, la educacin secundaria tiene mayor incidencia en los dos quintiles
superiores, mas no implica un efecto sobre la distribucin de bienestar de la poblacin
regresivo. Finalmente, la educacin terciaria es altamente regresiva, con el quintil ms alto
recibiendo 85% de los beneficios.

Las escuelas PRONADE, preescolar o primaria, son las instituciones ms eficientes para
llegar a los pobres. Alrededor de un 60% del gasto en PRONADE est distribuido al
quintil ms pobre, mientras que slo el 38% del resto de educacin (Ministerio de
Educacin, NEUS, Gobierno Central) preprimaria est asignada a este quintil.

En lo que concierne el gasto en educacin primaria, el gasto provisto por el PRONADE

cuenta con una mayor focalizacin del gasto que la educacin primaria pblica en general.
En efecto, cerca del 45% del gasto en el 2006 fue asignado al quintil ms pobre de la
poblacin por el PRONADE, contra 26% del resto de educacin.

Sin embargo, a partir del nivel secundario, la tendencia se inversa y se encuentran los
porcentajes de gasto ms altos en los quintiles superiores. La educacin superior es el
programa con la mayor concentracin en la poblacin de mayores ingresos (77%) y con
mayor regresividad del total de programas de gasto social analizados.

34

Tabla 9: Anlisis de incidencia para la oferta educativa, 2006

Preprimaria

Quintil

Preprimaria

35

57

26

31

38

21

4
5
ndice de
concentracin
ndice de
Kakwani1

Primaria

Secundaria

Superior

45

27

28

15

24

14

24

10

17

32

18

22

77

-35.7

-65.7

-18.9

-41.4

19.9

74.6

80.5

110.5

63.7

86.2

24.9

-29.8

PRONADE

Primaria

PRONADE

Fuente: Condiciones sociales diversas e inequidades con relacin a la inversin pblica, pgina 22, CIEN

Servicios de Salud

Se observan diferencias importantes segn el tipo de servicio utilizado: el comportamiento

de los hospitales es pro-rico (slo 11.84% para el quintil inferior) mientras que el de los
otros servicios utilizados es pro-pobre. Todos los programas muestran sin embargo un
impacto progresivo sobre la distribucin del consumo, siendo los puestos de salud los que
causan el mayor impacto de los tres analizados. En efecto, alrededor del 30% del gasto en
puestos de salud en el 2006 iba dirigido hacia los ms pobres, mientras que el quintil ms
rico recibi menos de un 5% del gasto total. El programa de servicios hospitalarios muestra
la tendencia contraria, lo que muestra una focalizacin en la poblacin de los quintiles con
mayor ingreso.

K=cuasi Gini-Gini
si K>0, el programa es progresivo; si K<0, el programa es regresivo

35

Tabla 9: Anlisis de incidencia para los programas de salud pblica, 2006

Quintil

Centros de Salud

Puestos de Salud

Hospitales

21.71

28.54

11.84

27.65

28.95

15.83

23.25

25.27

24.20

18.75

13.79

27.39

8.65

3.45

20.74

ndice de concentracin

-11.86

-28.53

6.77

ndice de Kakwani

56.66

73.33

38.03

Fuente: Condiciones sociales diversas e inequidades con relacin a la inversin pblica, pgina 22, CIEN

Seguridad social

El programa de pensiones en Guatemala favorece apenas a los pobres dado que ms de tres
cuartos de los beneficios son recibidos solamente por el quintil superior y alrededor del
90% de los beneficios es recibido por los quintiles cuarto y quinto. Al mismo tiempo, el
ndice de concentracin es altamente positivo e indica que su comportamiento es pro-rico.
De igual manera, el ndice de Kakwani indica que el efecto sobre la distribucin de
bienestar de la poblacin es regresivo.
Tabla 10: Anlisis de incidencia para el programa de pensiones, 2006
Quintil

Gasto en pensiones

3.42

3.29

4.31

15.77

73.22

ndice de concentracin

66.46

ndice de Kakwani

-21.66

Fuente: Condiciones sociales deiversas e inequidades con relacin a la inversin pblica, pgina 39, CIEN

36

Conclusiones

Este informe permite sacar conclusiones sobre las diferentes tendencias observadas en los
ltimos aos en materia de pobreza en Guatemala, as como de las mltiples polticas
pblicas llevadas a cabo por el Estado para combatir este problema de gran magnitud. En
cuanto a las condiciones sociales, una primera conclusin es que, aunque han habido
importantes avances en algunos de los indicadores sociales analizados, la situacin sigue
siendo crtica y persisten problemas importantes. En efecto, la pobreza general pas de 56%
a 51% y la esperanza de vida subi de dos aos completos mientras que la mortalidad
infantil disminuy. Sin embargo, la pobreza extrema no vari en el perodo 2000-2006, y
los indicadores muestran que la pobreza era en el 2006 ms profunda y severa que en el
2000. Por otro lado, se observ que el consumo real aument para todos los pobres y para
las personas ubicadas cerca de la lnea de pobreza. No obstante, se mostr que el
incremento del consumo slo explica un tercio de la reduccin de la pobreza y que es ms
importante que las desigualdades de la distribucin de consumo disminuyan. En este tema,
se observ que la sociedad guatemalteca en general es ms igualitaria, mas no es el caso en
las reas rurales en donde las desigualdades persisten. De la misma manera, al analizar los
puntos de referencia del desempeo de Guatemala para mejorar sus niveles educativos, de
salud y de vivienda, se encontr que ha habido avances a lo largo del tiempo, pero los
problemas persisten. En materia de educacin, el nivel de instruccin sigue siendo muy
bajo y existen disparidades significativas. En cuanto a la salud, a pesar de las mejoras en los
indicadores, el problema de desnutricin crnica sigue empeorando.

Al analizar el perfil de la poblacin pobre en Guatemala, se encontr que la pobreza sigue

estand sobrerepresentada entre los hogares indgenas y rurales. Esta idea fue refozada por el
anlisis de correlatos entre las caractersticas de los hogares y el consumo, y que se
demostr que los hogares indgenas y auquellos que tienen un jefe de familia hombre tinen
ms probabilidades de ser pobres. Adems, existe una disparidad importante entre la
37

diferentes regiones. Esto parece lgico en la medida que se mostr que la ubicacin
geogrfica es un factor importante en la determinacin del consumo. En efecto, los hogares
ubicados en cualquier regin tienen ms probabilidades de ser pobres que los hogares que
se encuentra en la Regin Metropolitanta. Este estudio de correlaciones demostr que la
educacin es la variable de mayor impacto positivo en el nivel de consumo, lo que implica
que la educacin es un arma fuerte contra la pobreza. Enfin, se demostr que los ms altos
niveles de consumo estn relacionados con hogares urbanos del rea metropolitana, que no
son indgenas y cuya jefa de familia es una mujer de mediana edad con hijos, que no trabaja
en la agricultura y que termin la Universidad.

En este contexto de gran amplitud del problema de la pobreza y de grandes disparidades en

acceso a los bienes pblicos, es necesaria la intervencin del Estado. En efecto, la
Constitucin de Guatemala deja muy claro que es la obligacin del Estado proporcionarle a
los ciudadanos educacin, salud, alimentacin y proteccin social. Bajo estas bases, se
estudiaron las diferentes acciones llevadas a cabo por los diferentes gobiernos con el fin de
combatir contra la pobreza. Una de las primeras estrategias de lucha contra la pobreza en
Guatemala fue la creacin de los fondos sociales. Sin embargo. Estos se fueron
multiplicando fuertemente a lo largo del tiempo, y es ahora muy difcil coordinar las
acciones y los recursos de estos fondos. Luego, se definieron diferentes estrategias para
luchar contra la pobreza, como lo son la Estrategia de Reduccin de la Pobreza y Vamos
Guatemala. Lamentablemente, estas polticas de desarrollo se quedaron bsicamente
estancadas en la fase de planificacin y no se pusieron verdaderamente en prctica. Por
ltimo, viene la poltica de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) denominada
Mi familia progresa instaurada por el Gobierno actual. En principio, esta poltica
representa una verdadera innovacin social en el pas, capaz de disminuir las grandes
disparidades en oportunidades que existen. Sin embargo, para ser eficaz, este programa
debe de acompaarse de otras polticas sociales que lo refuercen, y en Guatemala no es
necesariamente el caso. Adems, debe restringirse a la poblacin meta y no hiperfocalizar.
Sin embargo, no fue el caso de Mi familia pobreza, ya que el programa se vio obligado a

38

expander su cobertura, tocando ahora a alrededor de 500 mil familias y corre ahora el
riesgo de volverse asistencialista.

Finalmente, se analiz el gasto social ya que, aun cuando su propsito directo no es

combatir la pobreza, es clave para aumentar el capital humano y para brindar
oportunidades. Al analizar la oferta programtica de Guatemala, se puede concluir a causa
de la multiplicidad de instituciones, fondos y programas sociales, existe una falta de
coordinacin y, lo es ms grave an. una duplicacin de esfuerzos entre los programas.
Esto tiene consecuencias en la eficiencia y efectividad de los programas sociales. Sin
embargo, no existen mtodos de evaluacin exhaustivos para medir el impacto que tienen.
Adems, existe un importante desbalance en la oferta programtica social, y predominan
aquellos programas cuyos propsitos no son a largo plazo.
Por otro lado, al analizar la incidencia de los programas del gasto social seleccionados, se
encontr que existe alguna variabilidad en los resultados. En el la oferta educativa, es
posible notar que los diferentes niveles educativos favorecen a diferentes grupos: el
preescolar y la escuela primaria son progresivos, siendo PRONADE el programa con
mayor focalizacin del gasto pblico social. Por el contrario, la educacin superior tiene
mayor incidencia en los quintiles superiores, sobre todo la educacin terciaria, con el
quintil ms alto recibiendo 85% de los beneficios. Por lo tanto, se considera que la
educacin terciaria es altamente regresiva. En el sector de la salud, se observan diferencias
importantes segn el tipo de servicio utilizado: el comportamiento de los hospitales es prorico mientras que el de los otros servicios es pro-pobre. Todos los programas muestran sin
embargo un impacto progresivo sobre la distribucin del consumo, siendo los puestos de
salud los que causan el mayor impacto de los tres analizados. Finalmente, se observ que el
programa de pensiones en Guatemala favorece apenas a los pobres, dado que ms de tres
cuartos de los beneficios son recibidos solamente por el quintil superior.

39

BIBLIOGRAFIA

Barreix A., Bes M., Roca J., (2009), Equidad Fiscal en Centroamrica, Panam y
Repblica Dominicana, Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
Cely N., Mostajo R., Gregory P., (2003) Guatemala: hacia un gasto social ms eficiente,
equitativo y transparente Retos y Recomendaciones, Guatemala: ASIES
CIEN (1999), Los Fondos Sociales de Guatemala: Anlisis y Retos, Guatemala: CIEN.
Temas pblicos No. 10
CIEN (2008), Diversas e Inequidades con relacin a la inversin pblica, Guatemala:
CIEN.
Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos (2008), Polticas
pblicas regionales sobre la reduccin de la pobreza en Centroamrica y su incidencia en
el no disfrute de los derechos humanos, Costa Rica: Instituto de Derechos Humanos
Corte de Constitucionalidad (2002), Constitucin poltica de la Repblica de Guatemala
(Aplicada en fallos de la Corte de Constitucionalidad), Guatemala, Guatemala
Desruelles D., Schipke A. (2008) Amrica Central: Progreso econmico y reformas,
Washington D.C.: Fondo Monetario Internacional, Departamento del Hemisferio
Occidental
Gammage S. (2009) Gnero, Pobreza de tiempo y capacidades en Guatemala: Un
anlisis multifactorial desde una perspectiva econmica, Mxico: CEPAL
Gobierno de la Repblica de Guatemala (2001), Estrategia de la Reduccin de
Guatemala, Guatemala: Gobierno de la Repblica de Guatemala
Grimm M., Harttgen K., Klasen S., Misselhorn M., Munzi T., Smeeding T. (2009),
Inequality in Human Development: An empirical assessment of thirty-two countries,
Holanda: Institute o Social Studies

40

INE (2002), Encuesta Nacional de Condiciones de Vida ENCOVI 2000: Perfil de la

Pobreza en Guatemala, Guatemala: INE- Proyecto MECOVI
Larraaga O. (2007), La medicin de la pobreza en dimensiones distintas al ingreso,
Chile: CEPAL
Lavarreda J. (2005), Caminos por andar: La perspectiva social de Amrica Latina, los
desafos del desarrollo en Guatemala. En: Lavarreda J. Las polticas pblicas de
inclusin social en Guatemala. Washington DC: Banco Iberamericano de Desarrollo.
Editorial Repetto
Lavarreda J., Vergara R. (2006), El gasto pblico en Guatemala, Washington D.C.:
Banco Interamericano de Desarrollo
SEGEPLAN, Oferta Programtica Social, Guatemala: SEGEPLAN.
World Bank. (2003) Un estudio del Banco Mundial sobre pases. La Pobreza en
Guatemala Washington, DC, United States: World Bank
World Bank. (2009). Guatemala: Evaluacin de la pobreza, Washington, DC, United
States: World Bank. Informe No.43920-GT.

41