Informe Programas Sociales Version Amigable PDF

Aportes de la Defensora del Pueblo
a la Promocin de la tica Pblica

en los Programas Sociales del
Estado
Programa de tica Pblica, Prevencin de la Corrupcin y Polticas Pblicas
Defensora del Pueblo

Jirn Ucayali N 388
Lima 1 - Per
Telfono: (511) 311-0300
Fax: (511) 426-7889
E-mail: centrodeatencionvirtual@defensoria.gob.pe
Internet: http:// www.defensoria.gob.pe
Lnea gratuita: 0800-15170
Primera edicin: Lima, Per, mayo del 2011.
1000 ejemplares.
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-07038
El presente documento fue elaborado por un equipo del Programa de tica
Pblica, Prevencin de la Corrupcin y Polticas Pblicas de la Defensora del
Pueblo, adscrito a la Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la
Gobernabilidad e integrado por los comisionados Marcia guila Salazar, Alison
Hospina Papuico, Francisco Macedo Bravo, Jessie Trevejo Nez y Carlo Mario
Velarde Bazn, la practicante Susana Chia Odar, la asistencia administrativa de
July Armas Rojas, y bajo la direccin del doctor Rolando Luque Mogrovejo,
Jefe del Programa y Adjunto para la Prevencin de Conflictos Sociales y la
Gobernabilidad.
La edicin del texto estuvo a cargo de Mario Razzeto.
Esta publicacin se ha realizado gracias al pueblo de los Estados Unidos de
Amrica y mediante la Corporacin del Desafo del Milenio (MCC) y la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
ndice
Presentacin
Qu son los programas sociales?
Cul es la relacin existente entre corrupcin, programas sociales y

pobreza?
Clasificacin de los programas sociales en el per
Los programas sociales habilitadores y sus vulnerabilidades

frente a la corrupcin
Programas sociales habilitadores con mayor nmero de quejas

recibidas por la Defensora del Pueblo
10
Vulnerabilidades de los programas sociales habilitadores
13
Estudio de caso: vulnerabilidades y circunstancias riesgosas

frente a la corrupcin en JUNTOS
14
Mecanismos para reducir las vulnerabilidades de los programas

habilitadores frente a la corrupcin
21
Conclusiones
28
Recomendaciones
31
Presentacin
Los programas sociales nacen bajo la premisa de resolver, prioritariamente,

los problemas de los ciudadanos que se hallan en una situacin de
vulnerabilidad debido a la pobreza, la pobreza extrema y la exclusin.
Sin embargo, la corrupcin esto es, el mal uso del poder pblico en
procura de obtener ventajas o beneficios indebidos podra obstaculizar
la adecuada ejecucin de dichos programas al buscar el beneficio de una
persona o grupo determinados en perjuicio del inters general.
Qu son los PROGRAMAS SOCIALES?

Son definidos como [el] conjunto estructurado de proyectos y
actividades por el cual se transfieren recursos pblicos que se ejecutan en
instituciones pblicas en el mbito nacional, regional y local. Responden a
los lineamientos de poltica de Estado y estn orientados prioritariamente
a resolver problemas de una poblacin en situacin de [] exclusin o
pobreza [] .1
Definicin operativa contenida en el Reglamento de la Ley N 28540, Ley que crea el Registro
Unificado Regional de Beneficiarios de los Programas Sociales. El Reglamento fue aprobado por
Aportes de la Defensora del Pueblo a la Promocin de la tica Pblica

en los Programas Sociales del Estado
Cul es la relacin existente entre CORRUPCIN,

PROGRAMAS SOCIALES y POBREZA?
La pobreza es un obstculo para el desarrollo pleno de las personas, pues
implica restricciones de acceso a bienes primarios, como aquellos
contemplados por la canasta bsica alimentaria, o servicios pblicos
bsicos, como la vivienda, el agua potable y el saneamiento.
Una de las manifestaciones ms distintivas de la pobreza es la desnutricin
crnica infantil, que afecta al desarrollo psquicofsico de los nios que la
padecen. Segn un informe del Unicef y el Instituto Nacional de Estadstica
e Informtica (INEI), el 27% de los nios y nias entre 0 y 5 aos sufre de esta
limitacin.2 En las zonas rurales, sta llega al 33% y, en las urbanas, al 18%. En
algunos departamentos, asciende, incluso, hasta el 49%. De acuerdo con el
referido informe, el 32% de los nios y nias de 10 a 14 aos padece anemia.3
La pobreza y la extrema pobreza generan exclusin e impiden el ejercicio

de diversos de derechos fundamentales. En razn de ello, los programas
sociales, al orientar sus esfuerzos a la reduccin de la pobreza y la pobreza
extrema, potencian la capacidad de las personas para que ejerzan sus
derechos fundamentales.
La
Defensora
del
Pueblo,
en
su
condicin
de
organismo
constitucionalmente autnomo responsable de defender los derechos

constitucionales y fundamentales de las personas, ha adoptado la
tesis de que los actos de corrupcin vulneran directa o indirectamente
dichos derechos. Por ello, la institucin presta una especial atencin a la
prevencin de la corrupcin respecto de aquellas manifestaciones del
poder pblico orientadas a modificar las condiciones de vida y favorecer el
ejercicio de los derechos de las personas que viven en situacin de pobreza
y extrema pobreza: los programas sociales.
el Decreto Supremo N 002-2008-MIMDES del 6 de marzo del 2008.
Fondo de las Naciones Unidas para la Niez e Instituto Nacional de Estadstica e Informtica.
Estado de la niez en el Per. Lima: UNICEF e INEI, 2008.

UNICEF e INEI, Op.cit.; y Ruiz Bravo, Patricia, Patrn, Pepi y Quintanilla, Pablo (Comp). Desarrollo
Humano y Libertades. Una aproximacin interdisciplinaria. Lima: PUCP, 2009. p. 151.
CLASIFICACIN de los programas sociales en el Per4

Los programas sociales en el Per se agrupan en torno de tres ejes
estratgicos:
Eje 1: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos
fundamentales. El propsito fundamental de estos programas es desarrollar
capacidades y habilidades en las personas pobres y extremadamente
pobres.
En vista de ello, brindan servicios de salud, alimentacin,
nutricin, educacin, vivienda y acceso al agua potable. Asimismo, se

destinan a promover la transparencia en la gestin pblica y la vigilancia
ciudadana para fomentar su participacin en las decisiones polticas. Se les
denomina programas sociales HABILITADORES, y constituyen el objeto
de este estudio.
Eje 2: Promocin de oportunidades y capacidades econmicas para
las personas. Estos programas fomentan el ejercicio de los derechos
laborales. Promueven la insercin laboral, las oportunidades empresariales,
la legalizacin de la propiedad, el acceso al crdito, bienes y servicios, as
como la infraestructura socioeconmica bsica caminos o puentes. Se
trata de los programas sociales PROMOTORES.
Eje 3: Establecimiento de una red de proteccin social. Estos programas
operan frente a riesgos de origen natural sequas, terremotos,
inundaciones, enfermedades, entre otros o generados por el ser
humano desempleo, deterioro ambiental, guerra y otros supuestos.
Se les llama programas sociales PROTECTORES.
Contralora General de la Repblica. Evaluacin de la gestin de los programas sociales desde
la perspectiva del controljulio 2007 a junio 2008. Informe Macro N 227-2009-CG/PSC-IM.

Los programas sociales habilitadores y sus

vulnerabilidades frente a la corrupcin
El presente estudio de la Defensora del Pueblo se centra en los programas

sociales habilitadores por tres razones: la primera, porque inciden
especialmente en la satisfaccin de derechos relacionados con la realizacin
de proyectos de vida; la segunda, porque concentran el porcentaje ms
representativo del presupuesto pblico destinado a programas sociales; y,
la tercera, porque han sido objeto de un nmero significativo de quejas
recibidas por la institucin con relacin a presuntos actos de corrupcin y
otras faltas contra la tica pblica.
Cuadro/grfico 1: Presupuesto Institucional asignado a los

Programas Sociales del Eje 1 en el 2010
Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) 2010 de Programas Sociales del Eje 1

PIA 2010
N
Sector/Pliego
Programa
(en millones
de nuevos
soles)
1 Vivienda
Programa Agua para Todos (PAPT)
2 PCM
Programa de Apoyo Directo a los ms Pobres
1,227.6
625.5
(JUNTOS)
3 Mimdes
Programa Integral Nutricional (de Nutricin) (PIN)
606.3
4 Minsa
Seguro Integral de Salud (SIS)**
464.2
5 Gobiernos
Programa Vaso de Leche**
363.0
6 Vivienda
Programa Techo Propio
300.1
7 Minedu
Programa de Movilizacin Nacional para la
230.0
Locales
Alfabetizacin (PRONAMA)
8 Vivienda
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y
123.2
Pueblos
9 Gobiernos
Locales
10 Mimdes
Programa de Complementacin Alimentaria
128.0
(PCA)
Programa Nacional Wawa Wasi
Total del PIA 2010 asignado a Programas Sociales del Eje 1
77.5
4,145.4
Corresponde a la asignacin presupuestal **

Fuente: Oficios N 165-2010-EF/65.12 y N 836-2010-EF/76.19, remitidos por el Ministerio
de Economa y Finanzas (MEF) a la Defensora del Pueblo, en respuesta a los pedidos de
informacin solicitados por medio de los Oficios N 007 y N 008-2010-DP/APCSG-PEPPCPP.
Elaboracin: Defensora del Pueblo.
Cabe destacar que los programas sociales habilitadores generan un

gasto mayor al 60% del total del presupuesto pblico asignado a los
programas sociales: del total de 6 759.3 millones de nuevos soles,5 4 145.5
millones son destinados a programas habilitadores o del Eje 1.
Cifra obtenida del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) del MEF.

Programas sociales habilitadores con mayor nmero de

quejas recibidas por la Defensora del Pueblo
Cuadro/grfico 2: Quejas recibidas por programas habilitadores
(perodo 20092010)
10
1. Fundadas (219)
2. Infundadas (133)
3. En trmite (80)
Del total de quejas declaradas fundadas por la Defensora del Pueblo por
presuntos actos de corrupcin y otras faltas contra la tica pblica en
programas sociales (219), el programa que concentra el mayor nmero es
el Programa Integral de Nutricin (107), seguido del Programa del Vaso de
Leche (52) y los Programas de Complementacin Alimentaria (23). El cuarto
programa ms quejado es el Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms
Pobres (JUNTOS) (16), el quinto es el Seguro Integral de Salud (SIS) (13) y el
sexto es el Programa Techo Propio (6). El Programa Nacional de Movilizacin
por la Alfabetizacin (Pronama) y el Programa Integral de Mejoramiento
de Barrios y Pueblos (Pimbp) solo registran una queja fundada, en tanto
que el Programa Nacional Wawa Wasi y el Programa Agua para Todos no
presentan ninguna.
Cuadro/grfico 3: Quejas fundadas por programa habilitador

(perodo 20092010)
11
En las 219 quejas declaradas fundadas, la Defensora del Pueblo encontr

230 presuntos actos de corrupcin y otras faltas contra la tica pblica.
Entre ellas, 13 se vinculan con presuntos actos de corrupcin, 18 con casos
de programas sociales que no brindan las prestaciones por responsabilidad
de sus funcionarios o terceros encargados de su ejecucin, y 169 con
casos en que no lo hacen porque el Estado no les provee insumos o no los
cuida diligentemente. Asimismo, en 10 ocasiones, la Defensora del Pueblo
detect cobros no previstos; en siete (7) registr exclusiones o suspensiones
injustificadas y, asimismo, en otras siete (7), condicionamientos no
previstos para las prestaciones. A la vez, se descubrieron cinco (5) casos
de focalizacin irregular en programas sociales, y uno (1) en el que no se
brind informacin pblica solicitada.

Cuadro/grfico 4: Faltas ticas registradas en las quejas

fundadas sobre programas habilitadores
(perodo 20092010)
12
Los presuntos actos de corrupcin en los programas sociales habilitadores

hallados en las quejas analizadas son 13. Cinco (5) se presentaron en JUNTOS,
cuatro (4) en el Vaso de Leche, dos (2) en el Programa Integral de Nutricin,
y uno (1) en el Pronama y, tambin, en los Programas de Complementacin
Alimentaria. Advirtase la alta proporcin de casos de presunta corrupcin
en JUNTOS: cinco (5) de un total de 13.
Vulnerabilidades de los programas sociales

habilitadores
Las vulnerabilidades de los programas sociales son los espacios o debilidades

existentes en los procesos internos que permiten el potencial desarrollo
de actos de corrupcin o su ocultamiento. Para la determinacin de las
vulnerabilidades de los programas sociales del Eje 1, o habilitadores, se ha
utilizado la ecuacin que formul Robert Klitgaard:6
Corrupcin
Poder
Discrecionalidad
Monoplico
Rendicin
de
Cuentas
De acuerdo con esta ecuacin se ha verificado que los programas sociales

habilitadores son vulnerables frente a la corrupcin en los siguientes
supuestos:
a. Cuando se delega una funcin administrativa en terceros
inclusive beneficiarios intermedios de los programas y se carece
de mecanismos de control adecuados.
b. Cuando existe un nmero
reducido
de
proveedores o los
procedimientos permiten favorecer a escasos proveedores.

c.
Cuando se sigue utilizando mecanismos de control de reiterada

ineficacia contra la corrupcin.
d. Cuando los programas sociales carecen de adecuados mecanismos

de informacin y comunicacin, o cuando los existentes son
insuficientes para combatir el poder monoplico y la discrecionalidad,
y para alentar la rendicin de cuentas.
Cf. Klitgaard, Robert. Controlling corruption. Berkeley y Los ngeles: University of California
Press, 1988.

13
Estudio de caso: Vulnerabilidades y circunstancias

riesgosas frente a la corrupcin en JUNTOS
14
JUNTOS fue creado para promover el ejercicio de los derechos de las

personas mediante la articulacin de la oferta de servicios en salud y
nutricin, educacin e identidad. La estrategia para alcanzar su objetivo
es triple:7

Transferir 100 nuevos soles cada mes y, posteriormente, 200 nuevos

soles con periodicidad bimestral para las familias ms pobres
de la poblacin, rural y urbana, con menores de 14 aos y mujeres
embarazadas en los hogares de los distritos seleccionados.
Mejorar el acceso y el uso de los servicios sociales que presta el

Estado, especficamente los servicios de salud y nutricin, educacin
e identidad.
Promover
actividades
econmicas
en
estas
comunidades
localidades.
Se ha identificado vulnerabilidades y circunstancias riesgosas para la
ocurrencia de actos de corrupcin en los siguientes procesos del Programa
Advirtase que JUNTOS es un programa habilitador que tiene, adems, componentes
promotores y protectores.
JUNTOS:
afiliacin,
corresponsabilidades
en
saludnutricin
educacin, transferencia de incentivo monetario, as como suspensin

del Programa. Se debe agregar que las circunstancias riesgosas son
supuestos de hecho en los que se podra verificar la ocurrencia de actos
de corrupcin en el marco de una condicin de vulnerabilidad.8
Proceso de afiliacin: vulnerabilidades y

circunstancias riesgosas para la comisin de
actos de corrupcin
15
Para la identificacin de las circunstancias riesgosas se realiz un taller con tres alcaldes
distritales de la provincia libertea de Otuzco, 100 entrevistas con beneficiarios del programa
en Ayacucho, Cusco, Junn, y La Libertad, 40 entrevistas con promotores de JUNTOS en ncash,
Cusco, Junn, La Libertad y Pasco, siete (7) entrevistas con altos funcionarios del programa en
Lima, dos (2) entrevistas con representantes de su Comit Nacional de Supervisin y Transparencia,
y con la ex-secretaria tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS). Asimismo,
se efectuaron siete (7) entrevistas con expertos en la materia del sector pblico y de la sociedad
civil. Todas ellas se llevaron a cabo en los meses de febrero y marzo del 2010. Las referidas
herramientas cualitativas fueron contrastadas con dos bases de datos de incidencias, remitidas
por el Comit Nacional de Supervisin y Transparencia de JUNTOS Matrices de incidencias crticas
detectadas en las veeduras a los procesos y recojo de quejas que recogen quejas presentadas
por beneficiarios en los aos 2009 y 2010, as como con las quejas de ciudadanos presentadas a la
Defensora del Pueblo respecto de JUNTOS, declaradas fundadas, para (asimismo) los aos 2009 y
2010. De manera complementaria, se revis bibliografa sobre la materia.

El proceso de afiliacin consiste en la determinacin de las personas que

sern beneficiadas con JUNTOS. En dicho proceso se atraviesa tres etapas:
la focalizacin personal del INEI identifica a las personas que deberan
formar parte del programa en distritos pobres establecidos por el MEF,
la validacin comunal en una asamblea, las autoridades comunales
confirman que las personas identificadas estn en situacin de pobreza o
pobreza extrema y la identificacin y afiliacin de hogares suscripcin
de un compromiso de cumplimiento de las condicionalidades que impone
JUNTOS para otorgar el beneficio.
Cabe sealar diversas vulnerabilidades en el proceso de afiliacin. Con
relacin a la focalizacin, existe un continuo reclamo de los representantes
de muchos hogares situados en los distritos en los que interviene JUNTOS,
quienes aseguran que no fueron censados. Al delegar funciones
administrativas a terceros en este caso, funcionarios del INEI que
prestan apoyo en el barrido censal sin que se cuente con mecanismos
16
para controlar su accionar, se genera una vulnerabilidad en el proceso.

En la validacin comunal, la delegacin de funciones en terceros en
este caso, autoridades comunales, sin que existan mecanismos idneos
de control, genera una vulnerabilidad. La investigacin de la Defensora
del Pueblo detect una circunstancia riesgosa como consecuencia de la
vulnerabilidad: puede ocurrir que ciertas personas, en funcin del poder
poltico o social, logren ser incluidas en JUNTOS, pese a no reunir los
requisitos establecidos por el programa.
Se ha constatado, asimismo, una vulnerabilidad en el subproceso de
identificacin y afiliacin de hogares, relativa a la insuficiencia de
los mecanismos de informacin y comunicacin que pueden reducir el
poder monoplico, la actuacin discrecional y sin rendicin de cuentas del
personal de JUNTOS. Ello puede causar que los promotores del programa
pacten con los usuarios en el momento de suscribir el acuerdo para
simular el cumplimiento de las condicionalidades a cambio de alguna
ventaja o beneficio indebido.
Procesos operativos de corresponsabilidades en

saludnutricin y educacin: vulnerabilidades
y circunstancias riesgosas para la comisin de
actos de corrupcin
17
Los procesos operativos de corresponsabilidades en saludnutricin y

educacin implican el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los
beneficiarios de JUNTOS y su posterior verificacin para aprobar que se
otorgue el beneficio monetario.
El estudio ha encontrado dos condiciones de vulnerabilidad: una se refiere
a la delegacin de facultades en terceros, personal de salud y educacin,
sin que se haya previsto los mecanismos de control adecuados; otra est
relacionada con la utilizacin de mecanismos de control de reiterada
ineficacia respecto de la labor de la supervisin que realizan los promotores
de JUNTOS acerca del cumplimiento de condicionalidades.9 En el marco
Cada dos meses, los gestores de JUNTOS realizan visitas a los establecimientos de salud, as
como a las instituciones educativas para supervisar el adecuado desarrollo del proceso de
verificacin de condicionalidades. V Manual de Operaciones del Programa Nacional de Apoyo

de dichas vulnerabilidades, la Defensora del Pueblo detect las siguientes

circunstancias riesgosas:
La posibilidad de que el personal de los establecimientos de salud
realice cobros indebidos y obtenga ventajas o beneficios por
atender a los beneficiarios de JUNTOS.

La opcin de que los docentes soliciten cuotas argumentando que el

subsidio econmico debe destinarse a la institucin educativa.
Promotores no informan a JUNTOS que un beneficiario dej de ser pobre.
Acuerdos entre el personal de salud, docentes y promotores de JUNTOS

para defraudar al beneficiario y obtener una ventaja o beneficio
indebido.
18
Proceso operativo de transferencia de incentivo

monetario: vulnerabilidades y circunstancias riesgosas
para la comisin de actos de corrupcin
El proceso de pagos o transferencias econmicas a los beneficiarios es el

ms vulnerable a la corrupcin en JUNTOS. Los pagos son efectuados
Directo a los ms Pobres (JUNTOS), aprobado por Resolucin de Direccin Ejecutiva N033-2010PCM/PNADP-DE.
por el Banco de la Nacin y por empresas transportadoras que operan en

las zonas donde la institucin financiera no tiene oficinas.
Se verifica una vulnerabilidad en la escasez de informacin, que puede
ocasionar, por ejemplo, que se pague a una persona que no cumpli con
las condicionalidades.
La principal vulnerabilidad, sin embargo, se encuentra en la delegacin
de facultades en personal del Banco de la Nacin o de las empresas
transportadoras, sin que se posean efectivas capacidades de control
sobre su actuacin. Ella se manifiesta en circunstancias riesgosas como la
posibilidad de que las transferencias econmicas no se concreten o se
realicen parcialmente. Esto puede ocurrir cuando el beneficiario debe
recibir el monto correspondiente a ms de un mes, o cuando desconoce
el monto y valor de la moneda. Adems, existen casos de suplantacin y
entrega de billetes falsos.
19
Proceso operativo de suspensin: vulnerabilidades y
circunstancias riesgosas para la comisin de actos de
corrupcin

Para suspender a un beneficiario del programa se toma como base el

incumplimiento de condicionalidades en un perodo de evaluacin de
tres meses.
Asimismo, en el proceso de suspensin es urgente el ptimo funcionamiento
de mecanismos de informacin que publiciten las condiciones de una
suspensin, especialmente el hecho de que, si el beneficiario es suspendido
por tercera vez, queda separado definitivamente del Programa. Este
es un momento particularmente sensible que insta a establecer una
comunicacin fluida que combata el poder monoplico o discrecional que
pueden tener los funcionarios pblicos al momento de decidir o levantar
una suspensin. Esa es, precisamente, la circunstancia riesgosa detectada
por la investigacin: la posibilidad de que promotores de JUNTOS arriben a
acuerdos con beneficiarios para levantar sus suspensiones a cambio
de ventajas o beneficios indebidos.
20
Mecanismos para reducir las vulnerabilidades

de los programas habilitadores frente a la
corrupcin
Ante las vulnerabilidades de los programas sociales habilitadores y las
circunstancias riesgosas de JUNTOS, la Defensora del Pueblo estima necesario
que dichos programas comprendan ciertos elementos sustantivos en todas
sus fases, los que se consignan a continuacin:
1. Fortalecimiento institucional para la gestin e implementacin
articulada de los programas sociales (articulacin interinstitucional
para atender los problemas de manera integral)
21
Es necesario que las entidades que ejecutan los programas sociales acten
de manera articulada o coordinada, que intercambien informacin de
forma permanente, as como que todas sus intervenciones estn guiadas
por el objetivo general de combatir la pobreza, la extrema pobreza y la
exclusin.
Con tal propsito es necesario contar con un ente rector o director de la
poltica social del Estado. En el Per, la tarea ha sido asignada a la Comisin

Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), integrada por los ministros de

Agricultura; de la Mujer y Desarrollo Social; de la Produccin; Economa
y Finanzas; Educacin; Justicia; Salud; Trabajo y Promocin del Empleo;
Vivienda, Construccin y Saneamiento y otros ministros cuando su
presidente as lo determine.
La CIAS est encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los
lineamientos de poltica y del gasto social, as como de supervisar su
cumplimiento. Adems, plantea lineamientos de articulacin de carcter
intersectorial e, inclusive, intergubernamental con vistas a ejecutar
estrategias de lucha contra la pobreza.
2. Mecanismos de transparencia y acceso a la informacin
22
La ciudadana tiene el derecho fundamental de acceder a informacin

exacta sobre los objetivos y funcionamiento de los programas sociales
as como a toda informacin pblica.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica establece

exigencias mnimas respecto de la informacin que debe ser publicada
por las entidades del Estado mediante sus portales de transparencia. Si
bien esta ley implic un gran avance al obligar a las entidades pblicas a
publicar informacin que no estaban acostumbradas a ofrecer, se deba
entender como una base mnima.
No solo es importante difundir la informacin, sino el modo en el cual
se pone en conocimiento pblico. Por consiguiente, las entidades de
la administracin estatal deben asegurar la claridad, el orden y la
accesibilidad para el manejo de los datos que all se colocan, de forma tal
que sea posible trabajar con ellos y realizar comparaciones, evaluaciones,
etctera.
La Defensora del Pueblo ha realizado una breve investigacin sobre la
transparencia de los programas sociales habilitadores, basada en la revisin
de sus sitios en la Internet. Cabe destacar que la mayora de dichos
programas no cuenta con una pgina Web propia, sino que publican
informacin en una seccin del portal de la entidad a la que pertenecen.
ste es un primer punto a tomar en cuenta para medir la transparencia,
pues una pgina Web propia le confiere ms autonoma al programa
en la colocacin de contenidos y, sobre todo, brinda mayor acceso a la
ciudadana.
En el Cuadro 5, que se presenta a continuacin, el porcentaje que se
ha obtenido corresponde al total de documentos publicados. En otras
palabras, por cada gran rubro pgina Web, presupuesto, contrataciones
y adquisiciones, personal, planificacin, informacin institucional se
sometieron a revisin dos o ms documentos que deban ser publicados.
La publicacin de todos los tems le confiere al rubro un valor del 100%,
en tanto que el porcentaje de cumplimiento va disminuyendo en forma
proporcional al nmero de documentos y/o informacin que no aparece
en los sitios Web. El porcentaje total es el promedio obtenido considerando
a todos los rubros.

23
Cuadro/grfico 5: Nivel de transparencia de los programas

sociales habilitadores de acuerdo con la revisin de sus sitios
web
Programa
Entidad
Programas
Contrata-
con p-
Presu-
ciones y
gina web/
puesto
Adquisi-
sitio Web
PCM
JUNTOS
Agua
para
todos
Mejoramiento
de
Barrios y
Pueblos
24
Gobiernos
Locales
Mimdes
Minedu
Minsa
% Nivel
macin
Trans-
cacin
institu-
paren-
cional
cia
ciones
100%
50%
100%
100%
60%
55%
78%
100%
50%
33.3%
40%
33%
43%
100%
22%
20%
Mejorando
Mi
Pueblo
100%
11%
19%
Mejoramiento
Integral
de Mi
Barrio
100%
17%
La Calle
de Mi
Barrio
100%
17%
PPAEU
en Lima
y el
Callao
100%
22%
20%
Pronasar y
otros
Techo
Propio
V
i
v
i
e
n
d
a
Personal
InforPlanifi-
Vaso de
Leche
Complementacin
alimentaria
100%
11%
19%
Wawa
Wasi
100%
100%
100%
22%
54%
Programa
Integral
de Nutricin
100%
17%
Pronama
100%
50%
33.3%
40%
55%
46%
SIS
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Fuente: Revisin de sitios Web entre el 30 de agosto y el 30 de septiembre del 2010.

Elaboracin: Defensora del Pueblo
Se debe destacar que solo el SIS cumple al 100% con publicar los documentos
evaluados. No es coincidencia que sea uno de los pocos que cuenta con un
portal propio en la Internet. Es menester relevar, a su vez, que el Programa
del Vaso de Leche carece de un portal en la Internet que muestre cifras
nacionales sobre su ejecucin.
Por otro lado, existen otros elementos que deben ser publicados. Uno de
ellos es el Registro nico de Beneficiarios, que recoge datos bsicos
como nombres y apellidos completos, nmero de D.N.I., edad y lugar de
residencia de las personas. La publicidad de tal registro es importante,
pues permite verificar la adecuada afiliacin de los beneficiarios, conocer
el nmero de beneficiarios que reciben atencin de los programas,
identificar filtraciones indebidas y duplicidades en las prestaciones.
Para lograr tales objetivos es necesario que el padrn de beneficiarios
se mantenga actualizado. Sin embargo, es indispensable excluir de la
publicidad a aquella informacin que pertenezca a la esfera ntima de los
beneficiarios de los programas sociales y cuya eventual difusin pueda
afectar su derecho fundamental a la identidad personal y familiar.
3. Mecanismos de control institucional
25
Los mecanismos de control institucional internos y externos de los

programas sociales habilitadores deben ser fortalecidos. Algunos de los
mecanismos puestos en prctica son:
a.
Comisiones de tica. Son grupos de trabajo que se encargan de

orientar, promover y vigilar el accionar de los funcionarios pblicos. El

Comit Nacional de Supervisin y Transparencia de JUNTOS constituye

un buen ejemplo de este tipo de comisin.
b.
Auditoras. Son operaciones que permiten encontrar problemas en la

ejecucin de los fondos pblicos. Una auditora anual es indispensable para
controlar los aspectos contables y el cumplimiento de los procedimientos.
4. Mecanismos de participacin, vigilancia ciudadana y rendicin

de cuentas
26
Permiten a la ciudadana controlar a sus autoridades y a otros ciudadanos

que pueden ser disuadidos de cometer actos de corrupcin. Algunos
mecanismos puestos en prctica en el Per son:
a.
Sistema de quejas y denuncias. Es una responsabilidad ciudadana

no muy difundida an en nuestro pas. Cabe destacar el sistema de
denuncias del SIS.
b.
Veeduras ciudadanas. Se trata de observar el desarrollo de las

operaciones o actividades de una entidad. Son parte del Sistema
Nacional de Control.
c.
Encuestas y estudios. Por ejemplo, el Banco Mundial realiz un

estudio, presentado en el 2010, en el que plantea recomendaciones
para mejorar el proceso de compras del Programa del Vaso de Leche.
d.
Capacitacin y promocin de la tica. Las instituciones ejecutoras

de programas sociales estn en la obligacin de difundir entre sus
funcionarios y servidores los principios, deberes y prohibiciones del
Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Asimismo, es necesario que
los programas sociales establezcan ms y mejores mecanismos de
participacin para que los ciudadanos conozcan los detalles de su
ejecucin y, de este modo, puedan intervenir activamente mediante
sugerencias y acciones de fiscalizacin.
5. Mecanismos participativos de monitoreo y evaluacin de las polticas
27
a. Monitoreo y evaluaciones internas. Un adecuado monitoreo

permite que la institucin sea flexible a los cambios y las evaluaciones
son tiles para resolver los problemas.
b. Sistemas de informacin actualizados. Es recomendable contar con
tecnologas que generen verdaderos sistemas de gestin de la informacin.
A.
Sobre los programas sociales y los derechos fundamentales

CONCLUSIONES
1. Los programas sociales son la expresin de la poltica social

de Estado destinada a garantizar la vigencia de los derechos
fundamentales de las personas pobres, extremadamente pobres
y excluidas.
2. Los actos de corrupcin y otras faltas contra la tica pblica amenazan
la vigencia de los derechos fundamentales.
3. La Defensora del Pueblo ha elegido analizar los programas sociales
habilitadores o del Eje 1: Desarrollo de capacidades humanas y respeto
de los derechos fundamentales porque, a travs de ellos, se busca
asegurar el ejercicio de una amplia gama de derechos fundamentales
y debido a que concentran ms del 60% del presupuesto pblico
destinado a programas sociales. Otra motivacin institucional para el
estudio se encuentra en el significativo nmero de quejas recibidas
28
por la Defensora del Pueblo en el perodo 2009 - 2010 relacionadas

con casos de presunta corrupcin y otras faltas contra la tica pblica
en los programas sociales habilitadores.
B. Sobre los programas sociales habilitadores y sus vulnerabilidades
frente a actos de corrupcin
4. Las vulnerabilidades comunes a los programas sociales habilitadores
se producen cuando:

Se delega una funcin administrativa en terceros inclusive

beneficiarios intermedios de los programas y se carece de
mecanismos de control adecuados.
Existe un nmero reducido de proveedores o los procedimientos

permiten favorecer a escasos proveedores.
Se sigue utilizando mecanismos de control de reiterada ineficacia

contra la corrupcin.
Se carece de adecuados mecanismos de informacin y

comunicacin, o los existentes son insuficientes para combatir
el poder monoplico y la discrecionalidad, as como para alentar
la rendicin de cuentas.
C. Sobre el estudio de caso del Programa JUNTOS: Vulnerabilidades
y circunstancias riesgosas para la comisin de actos de
corrupcin
5. La Defensora del Pueblo estudi JUNTOS por la estrecha relacin
que este programa guarda con el ejercicio de diversos derechos
fundamentales, por su incidencia en la reduccin de la pobreza y la
pobreza extrema, as como por concentrar la mayor cantidad de casos
de presunta corrupcin en programas sociales de las quejas recibidas
por la Defensora del Pueblo en el perodo 20092010.
6. En el proceso de afiliacin (en el subproceso de validacin comunal),
la vulnerabilidad reside en la delegacin de funciones administrativas
en terceros, sin control adecuado, y puede permitir que autoridades
locales ejerzan presin y consigan que JUNTOS acoja como beneficiarios
a personas que no forman parte de su poblacinobjetivo.
7. Asimismo, en el proceso de afiliacin, el subproceso tambin
denominado afiliacin es vulnerable ante la insuficiencia de
mecanismos de informacin que podra permitir, por ejemplo,
acuerdos entre promotores y beneficiarios para simular el cumplimiento
de condicionalidades a cambio de una ventaja o un beneficio indebido.
8. En el proceso de corresponsabilidades en saludnutricin, las
vulnerabilidades se encuentran en la delegacin de funciones en
terceros sin un control suficiente, as como en la utilizacin de
mecanismos de control ineficaces. Ante ellas, las circunstancias
riesgosas frente a la corrupcin son cobros indebidos por atenciones
mdicas, la solicitud de cuotas u otras ventajas o beneficios tambin
indebidas por parte de docentes, acuerdos de personal de salud
o educacin para registrar atenciones de salud o asistencias a clase
que no se han producido, adems de convenios fraudulentos entre
promotores de JUNTOS y personal de salud o educacin para defraudar
a los beneficiarios.
9. En el proceso de transferencia de dinero, la vulnerabilidad frente
a la corrupcin se detect en la insuficiencia de los mecanismos de
informacin y, fundamentalmente, en la delegacin de facultades en

29
terceros, en este caso, representantes del Banco de la Nacin o de

empresas transportadoras de dinero, sin contar con los mecanismos
de control necesarios. Las circunstancias riesgosas seran que no se
entregue el incentivo econmico, que se realicen pagos incompletos
o que se haga llegar billetes falsos a los beneficiarios.
10. En el proceso de suspensin, la vulnerabilidad frente a la corrupcin se
puede observar en la insuficiencia de los mecanismos de informacin,
y se podra reflejar en actos corruptos como acuerdos para no
suspender a un beneficiario de JUNTOS, a cambio de una ventaja o
beneficio indebido.
D. Sobre los mecanismos para combatir la vulnerabilidad de los
programas sociales frente a la comisin de actos de corrupcin
11. La Defensora del Pueblo concluye que se necesitan las siguientes
medidas:
30
11.1. Fortalecer la articulacin interinstitucional de los programas

sociales. Es necesaria la actuacin protagnica de la CIAS, dotada
de plenas facultades.
11.2. Profundizar el desarrollo de mecanismos de transparencia y
acceso a la informacin. Publicitar los registros de beneficiarios
de los programas sociales en tanto no se vulnere el derecho a la
intimidad personal y familiar.
11.3. Continuar desarrollando mecanismos de control institucionales
como las comisiones de tica y las auditoras. El rol de la
Contralora General y del Sistema Nacional de Control es
fundamental en la tarea de prevencin de la corrupcin.
11.4. Continuar implementando los mecanismos de participacin,
vigilancia ciudadana y rendicin de cuentas, as como los sistemas
de quejas y denuncias, las veeduras y las encuestas, adems de
los estudios para la prevencin de la corrupcin.
11.5. Implementar
mecanismos
participativos
de
monitoreo
evaluacin de polticas, que incluyan sistemas de informacin

actualizados.
RECOMENDACIONES
AL CONTRALOR GENERAL DE LA REPBLICA

1.
Fortalecer la capacidad operativa de los rganos del Sistema Nacional

de Control para realizar el control gubernamental sobre los procesos
de los programas sociales habilitadores en los que se han determinado
vulnerabilidades y circunstancias riesgosas frente a la corrupcin.
A LA PRESIDENTA DEL CONSEJO DE MINISTROS

2.
Adoptar las medidas tendentes a asegurar una adecuada articulacin

interinstitucional e intergubernamental para la implementacin
de los programas sociales y fortalecer las capacidades de la CIAS.
Asimismo, disear e implementar sistemas informticos para una
mejor comunicacin interinstitucional y una transmisin efectiva de
datos entre los programas sociales habilitadores.
A LA PRESIDENTA DEL CONSEJO DE MINISTROS; A LA MINISTRA DE LA

MUJER Y DESARROLLO SOCIAL; AL MINISTRO DE SALUD; AL MINISTRO DE
VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y SANEAMIENTO; A LOS ALCALDES DE TODAS
LAS MUNICIPALIDADES DEL PAS.
3.
Profundizar en el desarrollo de mecanismos que favorezcan la

transparencia, el acceso a la informacin pblica y la vigilancia
ciudadana.
4. Crear, cuando no lo hubiesen hecho, sitios Web autnomos para cada
programa social.
5. Publicitar la informacin del Registro nico de Beneficiarios de los
Programas Sociales, salvaguardando el derecho a la intimidad personal
y familiar.
6. Fortalecer los mecanismos de control internos y externos sobre los
programas sociales habilitadores.
7. Incentivar la formulacin de sistemas de quejas y denuncias e
implementar mecanismos de proteccin para informantes, testigos y
personas perjudicadas.
8. Capacitar a sus funcionarios y servidores en los contenidos del Cdigo
de tica de la Funcin Pblica.

31
AL PRESIDENTE DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL PROGRAMA NACIONAL DE

APOYO DIRECTO A LOS MS POBRES (JUNTOS)

32
En el proceso de afiliacin:
9. Que en las asambleas de validacin comunal, participen representantes

del Sistema Nacional de Control y de los Comits Locales de Supervisin
y Transparencia del programa y que, tras la realizacin de las asambleas,
los promotores de JUNTOS certifiquen que las personas incluidas
pertenezcan al grupo de beneficiarios pre-establecido.
10. Que la suscripcin de los acuerdos de afiliacin se realice en presencia
de los miembros de las comunidades y, de ser posible, que asistan
miembros del Sistema Nacional de Control y de los Comits Locales de
Supervisin y Transparencia de JUNTOS.
11. Que se brinde mayor informacin a los beneficiarios respecto de las
obligaciones que imponen las corresponsabilidades.
12. Que se incrementen las capacidades institucionales para que los
promotores del programa realicen una supervisin ms constante
al personal de salud y educacin que incluyan la realizacin de
supervisiones de manera inopinada. Se insta a involucrar en la tarea
a los miembros de los Comits Locales de Supervisin y Transparencia
y a representantes del Sistema Nacional de Control. Asimismo, se
recomienda fortalecer los vnculos con las organizaciones de base
para que los beneficiarios puedan denunciar o presentar, a travs
de stas, quejas sobre actuaciones reidas con la tica pblica, y que
sean puestas en conocimiento del Programa mediante el contacto
interinstitucional

En el proceso de transferencia de incentivo monetario:
13. Que representantes del Sistema Nacional de Control, promotores

de JUNTOS y representantes de los Comits Locales de Supervisin
y Transparencia acompaen las operaciones de pago. Asimismo, se
recomienda fortalecer los vnculos con organizaciones de base para
que canalicen las denuncias o quejas de sus miembros.

En el proceso de suspensin del Programa
14. Involucrar a los miembros de los Comits Locales de Supervisin y

Transparencia, as como a las organizaciones de base para asegurar su
adecuado desarrollo.

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Aportes de la Defensora del Pueblo

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Programas sociales habilitadores con mayor nmero de quejas

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La pobreza y la extrema pobreza generan exclusin e impiden el ejercicio

constitucionalmente autnomo responsable de defender los derechos

Estado de la niez en el Per. Lima: UNICEF e INEI, 2008.

Humano y Libertades. Una aproximacin interdisciplinaria. Lima: PUCP, 2009. p. 151.

Defensora del Pueblo

CLASIFICACIN de los programas sociales en el Per4

En vista de ello, brindan servicios de salud, alimentacin,

nutricin, educacin, vivienda y acceso al agua potable. Asimismo, se

Contralora General de la Repblica. Evaluacin de la gestin de los programas sociales desde

la perspectiva del controljulio 2007 a junio 2008. Informe Macro N 227-2009-CG/PSC-IM.

Aportes de la Defensora del Pueblo a la Promocin de la tica Pblica

Los programas sociales habilitadores y sus

El presente estudio de la Defensora del Pueblo se centra en los programas

Defensora del Pueblo

Cuadro/grfico 1: Presupuesto Institucional asignado a los

Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) 2010 de Programas Sociales del Eje 1

Programa Agua para Todos (PAPT)

Programa de Apoyo Directo a los ms Pobres

Programa Integral Nutricional (de Nutricin) (PIN)

Seguro Integral de Salud (SIS)**

Programa Vaso de Leche**

Programa Techo Propio

Programa de Movilizacin Nacional para la

Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y

Programa de Complementacin Alimentaria

Total del PIA 2010 asignado a Programas Sociales del Eje 1

Corresponde a la asignacin presupuestal **

Cabe destacar que los programas sociales habilitadores generan un

Aportes de la Defensora del Pueblo a la Promocin de la tica Pblica

Programas sociales habilitadores con mayor nmero de

Elaboracin: Defensora del Pueblo.

Defensora del Pueblo

Cuadro/grfico 3: Quejas fundadas por programa habilitador

En las 219 quejas declaradas fundadas, la Defensora del Pueblo encontr

Aportes de la Defensora del Pueblo a la Promocin de la tica Pblica

Cuadro/grfico 4: Faltas ticas registradas en las quejas

Elaboracin: Defensora del Pueblo.

Los presuntos actos de corrupcin en los programas sociales habilitadores

Defensora del Pueblo

Vulnerabilidades de los programas sociales

Las vulnerabilidades de los programas sociales son los espacios o debilidades

De acuerdo con esta ecuacin se ha verificado que los programas sociales

procedimientos permiten favorecer a escasos proveedores.

Cuando se sigue utilizando mecanismos de control de reiterada

d. Cuando los programas sociales carecen de adecuados mecanismos

Aportes de la Defensora del Pueblo a la Promocin de la tica Pblica

Estudio de caso: Vulnerabilidades y circunstancias