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El Semipresidencialismo
El Semipresidencialismo
Jean-Claude Colliard**
Sumario: I. Sobre el concepto semipresidencial. II. Sobre la
separacin de poderes.
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Esto referido desde los orgenes del movimiento constitucionalista; sabemos que la
Declaracin de los Derechos del Hombre de 1789 proclama en su artculo XVI que toda
sociedad en la que la separacin de poderes no haya sido determinada, carece totalmente
de Constitucin.
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Duverger, Maurice, Echec au Roi, Pars, Albin Michel, 1977, 250 pp.
Vanse las Actas del coloquio que dirigi en el Centro de Anlisis Comparado de
Sistemas Polticos; Centre Danalyse Comparative Des Systemes Politiques, Les rgimes
semi-prsidentiels, Pars, Presses Universitaires de France, 1986, 367 pp.
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Vase, entre otros, nuestro artculo Que peut le Prsident?, Pouvoirs, nm. 68,
pp. 15-29; un desarrollo ms detallado en Cohendet, Marie-Anne, La Cohabitation, Pars,
Presses Unviersitaires de France, 1993, 343 pp.
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Orlandi, Maria-Angela, Quando il semipresidenzialismo passa allEst, Giappichelli, 2002, 464 pp., y Frison-Roche, Franois, L modele semi-prsidentiel, instrument de la
transition dans ls pays dEurope post-communiste, tesis doctoral de la Universidad de
Pars I, 2003, 415 pp.
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de caber a este respecto el caso de Finlandia, tal como ocurri hasta los
aos setenta con el papel eminente que jugaron los presidentes Paasikivi
y Kekkonen,6 o incluso el caso francs de la V Repblica, para sealar
que treinta y seis de los cincuenta aos de existencia de este rgimen
constitucional han estado marcados por la primaca del presidente de la
Repblica.
B. El correctivo presidencial
El aspecto antes indicado fue lo que me llev, hace ya treinta aos,7 a
proponer que en ciertos regmenes parlamentarios, que no por eso dejaban
de serlo, la prctica parlamentarista haba sido modificada por la existencia de un correctivo presidencial, cuyo efecto principal haba sido
una mayor estabilidad gubernamental. Puedo incluso evocarlo sin afn
de vanidad, puesto que su uso no tuvo demasiado xito, sumando a lo
anterior que el uso corriente de la expresin de lo semipresidencial no
dejaba de prosperar en los aos subsecuentes. Pues bien, a propsito de
esta segunda expresin no he dejado de considerarla inadaptada, puesto
que sera imposible saber en donde reside el criterio definitorio de este
rgimen: no podra serlo solamente la eleccin del presidente por sufragio
universal directo, pues ste no era el caso, al menos, de Finlandia (que
haba sido incluido dentro de esta categora), y, dado que la expresin
pretende aproximarse al rgimen presidencial, es evidente que tampoco
6
Kusti Paasikivi y Urho Kekkonen ocuparon el cargo de presidente de Finlandia
(1946-1956 y 1958-1981, respectivamente) y se distinguieron por dejar a un lado las
convicciones partidistas que haban enarbolado aos atrs (por ejemplo Paasikivi, siendo simpatizante abiertamente del Nacional Socialismo alemn en aos anteriores) para
trazar una lnea de actuacin diplomtica que permitiera preservar la autonoma de su
pas (que hasta fines del siglo XIX haba sido un ducado del Imperio ruso). Durante los
complicados aos de la Guerra fra, la estrategia consisti en cultivar relaciones cordiales
con la Unin Sovitica, bajo la divisa que consista en afirmar que los pases pequeos no
tenan por qu enfrentar a las grandes potencias. Como parte de los acuerdos sucesivos de
mutuo entendimiento (suscritos en 1948, 1955, 1970 y 1983) Finlandia se obligaba, entre
otras cosas, a no comprometerse con ninguna organizacin que pudiera ser considerada
hostil a la URSS. Vase Finland, Britnica Book of the Year 2003, disponible en http://
www.britannica.com/eb/article-26107/Finland, consultado por ltima vez el 25 de abril
de 2008 (N de T).
7
Vase mi libro Les rgimes parlementaires contemporaines, Pars, Presses de la
Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1978, 369 pp.
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sera aplicable exactamente al caso de los Estados Unidos. Incluso si hablamos de la eleccin de 2000 en ese pas, estamos en presencia de un
resultado excepcional ms que de manierismos estilsticos para probar
algn argumento terico contra cualquier paradigma. De hecho, el propio
Maurice Duverger le atribuy en su momento muy poco peso a este criterio de clasificacin. l mismo y otros tericos se haban dado a la tarea,
ms bien, de completar aquella trayectoria del rgimen semipresidencial
entendindolo a partir del hecho de ser dotado de poderes reales, dentro
de los que pareca esencial el derecho de disolucin en la medida en que
ste le permita, al menos tericamente, enfrentarse a una asamblea hostil.
Llegamos pues en este momento al colmo de todas las paradojas, puesto
que si hablamos de un contenido semipresidencial lo haramos pensando en acercar al rgimen parlamentario en cuestin con lo presidencial,
si bien tomando como criterio definitorio el derecho de disolver, que es
justamente un elemento extrao totalmente al rgimen presidencial!
Ahora bien, an queda un hecho fehaciente que demuestra que con
frecuencia el presidente de la Repblica juega un papel importante en el
semipresidencialismo, si bien entiendo, este hecho no se deriva de una
disposicin constitucional sino que se funda en otros elementos normativos e institucionales. De aqu que no tenga inconveniente en aceptar que
se haga alusin a un gobierno semipresidencial aunque estemos en presencia de un rgimen parlamentario. Pero preferira a este respecto que
la explicacin del tipo de rgimen partiera de la nocin de los recursos o
atribuciones del rgano.
2. Una explicacin a partir de los recursos o atribuciones
Debemos concebir los recursos como los elementos que otorgan a su detentador una capacidad de accin, o dicho de otra forma, los elementos
de legitimacin que permitirn que esa accin sea aceptada y reconocida de
esta forma, tales recursos son jurdicos y polticos.
A. Recursos jurdicos
En este rubro se pueden subrayar dos elementos principales: la eleccin por sufragio universal directo y los poderes atribuidos al presidente
de la Repblica por el texto mismo de la Constitucin.
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Este aspecto se he convertido adems en una regla para la mayor parte de los primeros ministros de los regmenes parlamentarios.
Vase sobre este punto nuestra contribucin Llection du Premier ministre et la thorie du rgime parlementaire, La Rpublique: Mlanges Pierre Avril, Pars, Montchrestien, 2001, pp. 517-531.
9
Vase infra, nm. 11 (N de T).
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Segn este trmino del derecho administrativo francs, una autoridad se encuentra
frente a una competencia ligada (comptence lie) en el momento en que se encuentre
obligada a tomar una decisin en un sentido particular en virtud de recaer en una hiptesis
normativa que as encuadre los hechos en cuestin; podemos decir a este respecto que la
autoridad no ejerce, en esos casos concretos, un poder de apreciacin (N de T).
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B. Recursos polticos
stos pueden reducirse a dos, a saber, la existencia de una mayora
parlamentaria favorable al presidente, y la direccin poltica con la que
esta mayora puede ser conducida.
En cuanto a la existencia de una mayora parlamentaria favorable al
presidente, las tres experiencias francesas del fenmeno de la cohabitacin confirman hasta qu punto lograr que la mayora se vuelva una
condicin necesaria al jefe de Estado, no obstante que al presentarse no
se produjo lo que se especul en su momento, a saber, la salida del presidente de la Repblica tras un voto desfavorable de un electorado mayoritariamente contrario. Ms bien la solucin fue un retorno a la aplicacin
literal, o podemos decir notarial, de la Constitucin de 1958: toda la
Constitucin; nada ms que la Constitucin (toute la Constitution; rien
que la Constitution), como lo dijera Francois Mitterrand en un mensaje
al Parlamento, cuyo contenido puede considerarse como el texto fundacional de una prctica ahora codificada. Su institucionalizacin se debe
a que ese presidente tuvo que someterse a esa prctica, primero entre
1986 y 1988, y luego en otra oportunidad entre 1993 y 1995; pero ms
adelante dara pie a que la solucin se presentara de forma prcticamente
idntica con el presidente Jacques Chirac, entre 1997 y 2002. En la hiptesis contraria, es decir, si la mayora del Parlamento es favorable al
presidente, y si se me permite emplear una metfora algo irrespetuosa,
los dos caballos suelen presentar una vocacin de jalar la carroza hacia
la misma direccin. La cuestin interesante ahora es preguntarse quin
de los dos es el que efecta el impulso principal. Es ah que interviene la
direccin poltica.
Para poder jugar un rol importante no basta con ser electo; el presidente debe dirigir a esta mayora y darle un impulso necesario, lo que supone
que el presidente sea reconocido como jefe de la mayora, lo cual suele
ocurrir debido a que la mayora de las veces l mismo debi haber fungido como su propio inspirador. En este sentido, podra ser el constructor
del partido que, despus de haberlo llevado al poder, va a permitirle su
ejercicio; tenemos entonces que, despus de sendas fases difciles para
cada quien, esa situacin se le present a los presidentes, Valry Giscard dEstaing, Francois Mitterrand y Jacques Chirac. Es sta adems
una de las caractersticas de los partidos polticos franceses, quienes al
menos durante el periodo de referencia fueron fabricados por sus lderes,
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que normalmente le sigue (sea por motivo de una disolucin, como ocurri tras las presidenciales de 1981 y 1988, o por el juego normal de la
llegada a trmino de la legislatura, como en 2002 y 2007). Tal estado de
cosas fue incluso reforzado cuando en 2000 las reformas institucionales
aprobadas instauraron una nueva realidad: desde entonces la duracin
del mandato presidencial se fij en cinco aos (en lugar de siete). As, el
quinquenio gener un ajuste de fechas entre mandatos, de tal suerte que
las elecciones parlamentarias se llevan a cabo en junio, despus que las
presidenciales se habran producido ya en abril o mayo anterior. Eso significa que la eleccin de diputados se define bajo la influencia directa de
la eleccin de jefe de Estado, que de esta manera parece solicitar al electorado los medios para poner en prctica sus polticas. Al mismo tiempo, el primer ministro que iniciar en breve su funcin no tiene todava la
autoridad suficiente para conducir una campaa electoral, pues, al cabo
de la primera eleccin, aquello se vuelve un asunto casi exclusivo del
presidente de la Repblica. Como es muy probable que la intencin de
voto que favoreci al presidente se repita un mes ms tarde, tambin lo
es que en tales condiciones la mayora as formada le deba su existencia
al presidente, y que por lo tanto quede totalmente inclinada a servirle de
apoyo. Dicho de otra forma, el titular del Poder Ejecutivo se transforma
en el verdadero jefe de la mayora parlamentaria, y por la misma razn
del Poder Legislativo.
B. Sobre el sistema de partidos
De lo expuesto en los prrafos anteriores se desprende que un autntico sistema semipresidencial supone un sistema de partidos especfico
sobre el cual debe reposar. Por un lado, se construye una mayora que
puede decirse presidencial, organizada alrededor del partido del presidente, manifiestada idnticamente en una mayora parlamentaria construida dentro del esquema que acabamos de describir, y por otro lado se
definen los linderos de una oposicin, organizada con normalidad alrededor del candidato perdedor de la segunda vuelta de las presidenciales
(aun si ste no fue precisamente el caso de 2002).11 La lgica del siste11
Recordemos que en mayo de ese ao se puso en prctica por primera vez la inversin en el orden de las elecciones parlamentarias y presidenciales. El contendiente que
pareca poder evitar la reeleccin del presidente Jacques Chirac, postulado por el conser-
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se efectuar prcticamente segn la etimologa exacta de la palabra lugarteniente: se tratar de uno de los ms cercanos, a quien el flamante
presidente extender rdenes y orientaciones regulares. De esta forma
han actuado, uno tras otro, los presidentes de la V Repblica; de hecho,
para citar tan slo los ejemplos ms prximos en el tiempo, basta que recordemos la designacin de anteriores lderes de partido como primeros
ministros (como sera el caso de Lionel Jospin por Francois Mitterrand o
de Alain Jupp por Jacques Chirac).
En la situacin as descrita, hemos visto que queda poco espacio para
la fragmentacin; ahora bien, que el resultado deber ser completamente
distinto si las mayoras son divergentes.13
2. La separacin es fuerte si el presidente funge como rbitro
En la hiptesis contraria a la descrita hasta ahora, a saber, que el presidente no cuente con los recursos o atribuciones polticas necesarias para
ejercer con plenitud el papel que le corresponde, ya sea porque la mayora parlamentaria le sea hostil (situacin que veremos en seguida descrita
bajo el trmino conocido de cohabitacin), o bien porque el presidente
no sea ms su dirigente, hecho que ocurri en su momento en Portugal y
que nos podr servir de referencia.
A. La cohabitacin
sta es la situacin en donde el presidente, electo por una mayora
poltica, se encuentra repentinamente frente a una mayora parlamentaria
compuesta por partidos polticos rivales al suyo. En Francia, el caso se ha
presentado en tres ocasiones, siendo en cada una de ellas la falta de concordancia temporal de los mandatos electorales lo que ha servido como
detonador. Aquello se entiende en la medida en que, hasta 2002, el presidente era electo por un trmino de siete aos, en tanto los diputados lo
eran por una legislatura, cuyo trmino normal ha sido siempre de cinco.
De esta forma, incluso si el presidente de la Repblica haba decidido disolver la Asamblea al momento de su eleccin con el propsito de
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Me he encargado de desarrollar las caractersticas de aquella confrontacin como dos
situaciones distintas en Que peut le Prsident?, Pouvoirs, nm. 68, 1994, pp. 15-29.
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recuperar el poder gubernamental), dada la cercana con que el electorado acababa de pronunciarse en favor de quienes habran fungido como
sus adversarios polticos en la Asamblea.
Hasta ahora, en la realidad institucional de la V Repblica no se ha
presentado jams la hiptesis de que el presidente de la Repblica presente un recurso ante el Consejo Constitucional pretendiendo que ste
declare inconforme a la Constitucin una ley que l mismo no aprobara.
Sin duda, tal repliegue hacia lo jurdico equivaldra aceptar que su estado sera el de un incapaz poltico, mismo que debera rechazar sin ms,
sobre todo al considerar que ya habra afirmado ser capaz de velar por lo
esencial.
Al contrario, podemos apuntar que la prctica que ha desarrollado ampliamente el presidente portugus ha permitido que ese pas se coloque en
la categora de los semipresidenciales, no obstante que las caractersticas
de este rgimen poco se acerquen con las que hasta aqu hemos descrito.
El presidente de Portugal se ha colocado, con frecuencia, en situacin de
cohabitacin. Tenemos entonces que incluso en los momentos en que M.
Gutierres no funga como primer ministro, no dudaba en externar abiertamente al presidente Soares que deba ser l, como jefe del partido, el
inspirador de las polticas y que entonces los roles no deban confundirse.
Sin embargo, an quedaba al presidente utilizar el verdadero derecho de
veto que le confiere la Constitucin, y que en este rgimen es doble, a
saber, poltica y constitucional, ya sea para decretos que para leyes, conservando adems, en el caso de estas ltimas, la posibilidad de presentar
una demanda ante la Corte Constitucional. Y es que los presidentes portugueses (especialmente M. Soares) han hecho uso de esa facultad de iniciar el contencioso constitucional con bastante frecuencia,16 lo cual les ha
facilitado posicionarse como un autntico contrapoder frente al binomio
integrado como gobierno-mayora parlamentaria.
Por lo que hemos visto, la cuestin relativa a la separacin de poderes,
lase del poder dentro de un sistema semipresidencial, no permite una
respuesta automtica. Dentro de las condiciones que permiten referirnos
a un sistema semipresidencial de manera estricta, considero que tal categora es francamente muy dbil y que, en sentido contrario, el sistema
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parece enfocarse ms bien en el propsito de lograr la unidad en el ejercicio del poder del presidente. En cambio, cuando se presenta el fenmeno
de la cohabitacin o de la no direccin de la mayora parlamentaria por
el presidente, el hecho de contar con una legitimidad fuerte (derivada de
su eleccin por el voto popular) ha permitido a este ltimo oponerse a la
entidad todo poderosa que pareciera ser representada por el binomio gobierno-mayora parlamentaria, ya sea a travs de una constante vigilancia
poltica (como en el caso francs) o bien de una autntica tutela jurdica
(como en el caso portugus). Sobre estas cuestiones debo manifestarme
sorprendido por una observacin de un antiguo presidente de Bulgaria,
Jelou Jelev, expresada durante la defensa de la tesis doctoral de Francois
Frison-Roche,17 donde afirmaba que lo que haba interesado a varias de
las nuevas democracias de Europa central y oriental respecto de la posibilidad de optar por una arquitectura semipresidencial era justamente la
hiptesis de la cohabitacin (siendo un hecho que, por nuestro lado, en
Francia, este fenmeno ha terminado por ser considerado sin ms como
detestable). De cualquier manera, debo advertir que en la situacin actual del caso francs, la separacin de poderes sera sin duda mucho mejor asegurada con la frmula semipresidencial que en el esquema del
parlamentarismo clsico, donde tal separacin apenas existe. Pero queda
tambin sealar a los interesados que, al optar por esta frmula, no se
puede de ninguna manera asegurar que el resultado ser la cohabitacin!
Aquello dependera adicionalmente del sistema de partidos as como del
sistema electoral que lo acompaa, ya que no debe dejarse de lado que
stos sean al final ms determinantes al establecer una prctica institucional que lo que representan los ajustes constitucionales, por ms refinados
que stos sean. Si, adems, todo esto pudiera ser vlido para cualquier
rgimen poltico, al menos lo es en el caso que nos ocupa, ya que es ms
bien de la articulacin entre instituciones y sistema de partidos de lo que
depender al final la realidad del semipresidencialismo.
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