ARTCULOS

Metodologa de planeamiento
estratgico en el sector pblico:
Conceptos esenciales1/
Daniel Medianero Burga

Una visin compartida no es una idea. (...) Es una fuerza en el

corazn de la gente, una fuerza de impresionante poder. Puede estar
inspirada por una idea, pero si es tan convincente como para lograr
el respaldo de ms de una persona, cesa de ser una abstraccin. Es
palpable. La gente comienza a verla como si existiera. Pocas fuerzas
humanas son tan poderosas como una visin compartida
(Peter Senge, La Quinta Disciplina).

1. CONCEPTO DE
PLANEACIN ESTRATGICA
La planificacin estratgica o
planeacin a largo plazo empez a
popularizarse en los aos sesenta y
alcanz su cima en los setenta y
ochenta, sobre todo a raz de las
publicaciones de Alfred Sloan,
Alfred Chandler y Michael Porter,
este ltimo considerado por muchos
como el pensador ms importante en
direccin estratgica en toda la historia de la ciencia administrativa2/.
Pero la estrategia como ciencia o
como arte tuvo su origen mucho
antes, en la antigedad y en el campo

ms bien militar. El Arte de la Guerra

de Sun Tzu por el lado oriental y las
ideas de Pericles de Atenas por la
vertiente greco-latina, pueden ser
considerados como los antecedentes
ms notables de esta disciplina3/.
Luego vinieron los escritos sobre estrategia poltica, de los cuales El
Prncipe de Maquiavelo es, de lejos
el ms famoso de todos.
Es desde estos campos, el militar,
luego el poltico y ms recientemente
el empresarial, desde los cuales se
han extrado algunas herramientas
para la elaboracin de planes
estratgicos en el sector no lucrativo
de la sociedad, especficamente en el

mbito de las instituciones pblicas.

Y la evolucin de la disciplina a lo
largo de varios siglos de experiencia
y conceptualizacin, han llevado a
obtener una definicin mas o menos
consensual de planeamiento estratgico.
El planeamiento estratgico
consiste en determinar la direccin que debe tener una organizacin para conseguir sus objetivos de mediano y largo plazo
Esta definicin, si bien enfatiza el
primer aspecto esencial de la estrategia, referido al horizonte temporal

1/ Los conceptos e instrumentos planteados en el presente artculo, inicialmente preparados para el programa de capacitacin en
planeamiento estratgico organizado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), estn basados principalmente en los siguientes
textos: Conceptos de Administracin Estratgica, Fred David ; Administracin Estratgica, Charles W. L. Hill/Gareth R. Jones; Direccin
Estratgica, Gerry Johnson/ Kevan Scholes; Pensamiento Estratgico, George L. Morrisey; Planificacin Estratgica para ONGs, Percy
Bobadilla Daz/Luis Del Aguila Rodrguez; Diseo del sistema de seguimiento y evaluacin de los proyectos, Rachel Weaving y Ulrich
Thumn; Strategic Management, David Hunger y Thomas Wheelen. En la redaccin del artculo el autor se benefici de los comentarios
de Nelson Shack y Jorge Alfaro, funcionarios de la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del MEF.
2/ De esta poca provienen los principales instrumentos de planeacin utilizados actualmente: el anlisis FODA, la matriz crecimiento/
participacin del Boston Consulting Group, la matriz de tres por tres posiciones de Mckinsey y el Modelo de las Cinco Fuerzas de Porter.
3/ El libro de Sun Tzu, es considerado un clsico; en tanto que las ideas de Pericles pueden ser rastreadas a travs de los escritos de
Jenofonte, el historiador de la Edad Antigua.

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MONEDA 129

ARTCULOS
de mediano y largo plazo de los objetivos estratgicos, sin embargo deja
de lado el aspecto competitivo, consustancial al concepto de estrategia.
En efecto, los objetivos de una organizacin, segn lo atestigua la experiencia humana en los campos de los
negocios, la poltica y el deporte,
suelen frecuentemente ingresar en
un curso de colisin con los objetivos
de otras organizaciones, las cuales en
razn de tal circunstancia se constituyen precisamente en competidores. Este aspecto competitivo, inherente al pensamiento estratgico, ha
llevado a los pensadores franceses
Dixit y Nalebuf a una definicin de
estrategia en los trminos siguientes:
Pensar estratgicamente es el
arte de superar a un adversario a sabiendas que el adversario est tratando de hacer lo
mismo con uno4/
Sin embargo, y sobre todo en el
mbito del diseo e implementacin
de polticas pblicas, tan importante
como la competencia, es la cooperacin. El torbellino de transformaciones que se vienen desarrollando
en el mundo, con la globalizacin y
la consolidacin de la democracia
liberal, hacen que la efectividad del
Buen Gobierno dependa en gran
medida de la cooperacin al interior
del sector pblico y de las alianzas
estratgicas que se pueden formar
con el sector privado y la sociedad
civil. Por ello, si bien el concepto de
planeamiento estratgico queda
concretado en aquellos dos aspectos
esenciales, comprehensivos y generales, como son el horizonte de largo
plazo de los objetivos y la naturaleza
competitiva de los mismos, particularmente en el sector pblico (aunque no exclusivamente) la planeacin estratgica debe contemplar
tambin el aspecto cooperativo, las
relaciones de cooperacin con otras
entidades que actan dentro de un
mismo sector o en reas relacionadas. Las instituciones pblicas,
vistas individualmente no compiten
entre s (no lo debieran hacer, aunque

COMPETITIVIDAD Y
COOPERACIN
El trmino competitividad internacional indica la capacidad de un pas para mejorar su participacin en los mercados mundiales elevando, al mismo
tiempo, el nivel de vida de la poblacin.
Actualmente, la competitividad es la
prioridad casi universal de las naciones y constituye el ncleo de sus respectivas estrategias nacionales de desarrollo. La competitividad ha llegado a ser
para la economa lo que la gravedad es
para la fsica: una fuerza de la que nadie se puede sustraer. Afecta por igual
a las empresas que desean crecer, a los
individuos que desean conservar sus empleos o conseguirlos y, por cierto, a las
naciones que desean sostener y elevar
los niveles de vida de la poblacin.
La teora de la competitividad distingue
a la competitividad empresarial de la
competitividad de las naciones. Dentro
de un pas, el rol fundamental de las
empresas es crear valor agregado,
crear riqueza. Pero ellas no operan en
el vaco. Su desempeo depende estrechamente del ambiente nacional, el cual
es fruto del contrato social y de la cooperacin continua entre los ciudadanos,
las entidades del Estado y las propias
empresas. Al estado, obviamente, le
cabe la ineludible responsabilidad de
liderar este proceso eminentemente
cooperativo de creacin de un ambiente
propicio para la creacin de riqueza
y, por ende, para el incremento de la
competitividad de sus empresas.

la realidad actual muestra superposiciones de jurisdiccin que en la

prctica las llevan a una suerte de
competencia informal), ni tampoco
compiten con las entidades del sector
privado productivo nacional, dado
el carcter subsidiario del rol del
Estado establecido en la Constitucin Poltica del Per.
Sin embargo, el Estado Peruano
visto en su conjunto lidera un
proceso de planeacin estratgica
cuyos objetivos nacionales de
desarrollo sin duda entran en
colisin en muchos aspectos con los
objetivos correspondientes a otros

pases. Por lo tanto, si bien los planes

estratgicos sectoriales e institucionales no son competitivos, el
plan estratgico nacional s debe
serlo.
La estrategia nacional resultante del proceso de planeacin del Estado Peruano es
incuestionablemente el ncleo
de la poltica de competitividad internacional del
pas.

2. MTODO GENERAL DE
PLANEACIN
El mtodo general de planeamiento estratgico adoptado amplia
y universalmente es el denominado
Anlisis FODA5/, que no es ms que
una forma estructurada de elaborar
un diagnstico concreto de la realidad interna de una organizacin y
su relacin con el medio externo en
el cual se desenvuelve. De conformidad con este enfoque, el proceso de
elaboracin de un plan estratgico,
que bsicamente consiste en la determinacin de la visin, misin y los
objetivos de mediano y largo plazo,
as como de las estrategias y cursos
de accin necesarios para alcanzarlos, implica la identificacin de
las oportunidades y amenazas, as
como de las fortalezas y debilidades.
Idealmente, los objetivos estratgicos estarn sustentados en las fortalezas de la organizacin y en la
superacin de sus debilidades, con
el fin de aprovechar las oportunidades externas y neutralizar las amenazas.
Ello tiene su origen en el hecho
de que toda organizacin tiene
fortalezas y debilidades, aunque
ninguna tiene las mismas fuerzas y
limitaciones que las dems. Las

4/ Avinash Dixit y Barry Nalebuff, Pensar

estratgicamente. Antoni Bosch Editor,
1991.
5/ Conocido en ingles por las siglas SWOT;
strenght, weakness, oppor tunities,
threats.

MONEDA 129 43

ARTCULOS

ANLISIS FODA
F

FORTALEZAS

OPORTUNIDADES

Capacidades distintivas.
Ventajas naturales.
Recursos superiores

Cambios en el entorno social,

econmico, poltico, tecnolgico.
Nuevas tecnologas y procesos
productivos.
Necesidades insatisfechas de
los usuarios.

DEBILIDADES

AMENAZAS

Talones de Aquiles.
Desventajas.
Recursos y capacidades escasas.

Resistencia al cambio.
Falta de inters o motivacin de
la poblacin.
Altos riesgos y grandes obstculos.

fortalezas y debilidades internas, sumadas a las oportunidades y amenazas externas, as como un enunciado
claro de la misin y la visin, son la
base para establecer objetivos y
estrategias. Estas se establecen con
la intencin de capitalizar las fortalezas internas y superar las debilidades, tratando de aprovechar las
oportunidades externas y conjurar
las amenazas. En el anlisis FODA
se consideran las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas,
pero en lugar de listarlos en trminos
de percepciones de los directivos, se
busca efectuar un anlisis ms
estructurado que se concrete en
hallazgos que contribuyan a la formulacin de las estrategias. El anlisis FODA es una tcnica que permite identificar y evaluar los factores
positivos y negativos del ambiente
externo y el ambiente interno, y
adoptar decisiones sobre objetivos,
cursos de accin y asignacin de
recursos sustentados en este anlisis.
Las oportunidades son situaciones o factores socioeconmicos,
polticos o culturales que estn
fuera de nuestro control, cuya
particularidad es que son factibles
de ser aprovechados si se cumplen determinadas condiciones
en el mbito de la organizacin.
Las amenazas son aquellos factores externos que estn fuera de
nuestro control y que podran
perjudicar y/o limitar el desarrollo de la organizacin. Las
amenazas son hechos ocurridos

44

MONEDA 129

en el entorno que representan

riesgos para la organizacin.
Las fortalezas son las capacidades humanas y materiales
con las que cuenta la organizacin
para adaptarse y aprovechar al
mximo las ventajas que ofrece el
entorno social y enfrentar con
mayores posibilidades de xito
las posibles amenazas.
Las debilidades son las limitaciones o carencias de habilidades,
conocimientos, informacin, tecnologa y recursos financieros que
padece la organizacin, y que
impiden el aprovechamiento de
las oportunidades que ofrece el
entorno social y que no le permiten defenderse de las amenazas.

3. PROCESO DE PLANEACIN
ESTRATGICA
El proceso de planeacin estratgica comprende el desarrollo secuencial de las siguientes fases:
1. La elaboracin de la filosofa de
la Institucin, expresada en su
declaracin de visin y misin.
2. El anlisis del entorno o ambiente
externo en el cual se desenvuelve
la Institucin, a fin de identificar
las oportunidades y amenazas. El
entorno puede ser subdivido en
entorno general, referido a las
tendencias globales de la sociedad; y el entorno especfico, referido a las circunstancias particulares del sector, mbito o seg-

mento relevante para la organizacin.

3. El anlisis de la realidad interna
de la Institucin, cuya finalidad
es determinar las fortalezas y debilidades. En trminos generales,
el anlisis del ambiente operativo
interno comprende el diagnstico
de los recursos, capacidades y
aptitudes centrales de la organizacin.
4. La determinacin de los objetivos
estratgicos generales y especficos y la seleccin de estrategias y
cursos de accin fundamentados
en las fortalezas de la organizacin
y que, al mismo tiempo, neutralicen sus debilidades, con la finalidad de aprovechar las oportunidades y contrarrestar las amenazas.
5. La preparacin para la implementacin del plan, especialmente en lo concerniente al sistema de
seguimiento y evaluacin del
mismo, lo que incluye la seleccin
de indicadores de resultado e
impacto para la medicin del desempeo de la organizacin, la
especificacin de los valores a
alcanzar para cada indicador y la
estimacin de los recursos financieros indispensables.
Estos cinco elementos interactan
esttica y dinmicamente. As, el
anlisis de fortalezas y debilidades
se realizan respecto de las oportunidades y amenazas externas, y ambos
componentes del diagnstico adquieren sentido nicamente en relacin a la misin y visin de la organizacin. Los objetivos estn ligados
a las estrategias, las polticas y estructuras organizacionales necesarios para su logro y deben ser evaluados permanentemente para extender
o acortar su vigencia o simplemente
reemplazarlos por otros objetivos,
los cuales a la larga podran llevar a
una nueva formulacin de la filosofa de la organizacin.
Cabe hacer, por otra parte, una
distincin entre los conceptos de
anlisis estratgico e implementacin estratgica:
El anlisis estratgico est conformado por la formulacin (o reformulacin) de la misin, el diag-

ARTCULOS
nstico institucional y el establecimiento de los objetivos estratgicos, siendo ste el punto culminante.
La implementacin estratgica
toma como punto de partida a los
objetivos y avanza hasta comprender las polticas y cursos de
accin e, incluso, el sistema de
monitoreo y evaluacin del plan.
A lo largo del presente documento desarrollaremos los cinco aspectos
del proceso de programacin estratgica, sin dejar de destacar antes el
hecho que en todos los casos se ha
buscado incorporar aquellos conceptos e instrumentos de la administracin de negocios que podran ser de
utilidad para la elaboracin de planes estratgicos en el sector pblico
(ver recuadro adjunto).
Desde otro punto de vista, el proceso de programacin estratgica
puede ser visto como un ciclo, un crculo, con un mismo punto de partida
y de llegada, y con tres etapas claramente diferenciadas aunque interrelacionadas: (1) formulacin de la
estrategia; (2) ejecucin de la estrategia; (3) evaluacin de la estrategia.

PROCESO DE PLANEACIN ESTRATGICA

FASES

INSTRUMENTOS/
METODOLOGAS

Visin y misin

Diagrama de Abell

Declaracin de visin y misin

Anlisis externo

Macroambiente
Microambiente

Identificacin de
oportunidades y amenazas

Anlisis interno

Recursos/Capacidades/
Aptitudes

Identificacin de fortalezas
y debilidades

Matriz FODA

Determinacin de los
objetivos y seleccin de
estrategias

Indicadores de
desempeo

Control de resultados y
evaluacin de impacto

Formulacin de
objetivos y
estrategias
Sistema de
monitoreo y
evaluacin

El grfico adjunto ilustra la idea

del plan estratgico como un ciclo.
Partiendo de la visin, misin y objetivos actuales, se realizan revisiones
del ambiente externo e interno que
enfrenta la organizacin. Ello permite reformular la visin, misin y
sobre esta base fijar nuevos objetivos
y estrategias. A partir de este punto
se inicia la ejecucin de la estrategia,

RESULTADOS

lo que conlleva la fijacin de polticas

y cursos de accin con sus respectivos indicadores de desempeo,
generalmente a travs de planes operativos institucionales y las asignaciones presupuestarias correspondientes. Por ltimo, se tiene la etapa
de evaluacin de la estrategia, en la
que son revisados los valores alcanzados en los distintos indicadores de

EL CICLO DE PROGRAMACIN ESTRATGICA

FORMULACIN DE
ESTRATEGIA

EJECUCIN DE
ESTRATEGIA

EVALUACIN DE
ESTRATEGIA

Retroalimentacin

Diagnstico
de realidad
externa

Identificar la
visin, misin y
objetivos
actuales

Identificar
amenazas
Fijar
objetivos
Identificar
oportunidades

Fijar misin
de la
compaa

Identificar
debilidades
Diagnstico
de realidad
interna

Fijar indicadores
1. Direccin
2. Servicios
3. Finanzas
4. Produccin y
servicios
5. Investigacin y
desarrollo

Identificar
fortalezas

Fijar
estrategias

Asignar
Medir y evaluar
recursos
resultados

Cursos de accin
1. Direccin
2. Servicios
3. Finanzas
4. Produccin y

servicios
5. Investigacin y
desarrollo

MONEDA 129 45

ARTCULOS
desempeo, as como las estrategias
y los objetivos, todo lo cual a la larga
podran provocar revisiones sustantivas de la propia visin y misin de
la organizacin. El crculo ha quedado cerrado6/.

cin. Las cuestiones fundamentales

que debe resolver el enunciado de
visin son las que aparecen en el
recuadro siguiente:

hace necesario un esfuerzo por reinterpretar las disposiciones adoptadas a la luz del nuevo contexto nacional e internacional.

VISIN: PREGUNTAS CLAVES

4. VISIN DE LA
ORGANIZACIN
En las instituciones pblicas, los
valores y la ideologa tienen una significacin esencial. La declaracin de
la visin y la misin es el paso ms
importante del proceso de programacin estratgica. Una declaracin
efectiva de la filosofa de la organizacin sirve de marco de referencia
para la adopcin de decisiones estratgicas.
La visin es una representacin
de lo que debe ser en el futuro el pas,
en el mbito de la temtica que le
compete a la organizacin. George
Morrisey seala que, en su origen,
la visin es casi por completo intuitiva. Es una consecuencia de los valores y convicciones del equipo directivo y gerencial. He aqu algunas
preguntas, basadas en los planteamientos de Morrisey para la elaboracin participativa de la visin7/.
1. Qu es lo que yo veo como clave
para el futuro de nuestro pas?
2. Qu contribucin nica debiramos hacer en el futuro?
3. Cmo podra mi organizacin
modelar dicho futuro?
4. Cules son o deberan de ser las
formas centrales de actuacin de
nuestra organizacin?
5. Cules deberan ser nuestras posiciones en cuestiones clave como
usuarios, mercados, desempeo,
crecimiento, tecnologa, calidad
del servicio y poltica laboral, entre otros?
La visin es la imagen futura que
una organizacin desarrolla sobre s
misma y sobre la realidad sobre la
cual trabaja. Por lo general la visin
incluye tanto los cambios que deseamos lograr en el seno de nuestra
poblacin objetivo (y en ocasiones
del pas en su conjunto), como la
imagen objetivo de la propia Institu-

46

MONEDA 129

Cul es la imagen deseada?

Cmo vemos a la poblacin con la cual

trabajamos? Es decir, cul es la situacin futura
deseada para nuestros usuarios o beneficiarios.

Cmo seremos en el futuro?

Cmo nos vemos en el futuro? Es decir, cul ser

la posicin futura de nuestra organizacin en
relacin a otras organizaciones.

Qu haremos en el futuro

Qu queremos hacer en el futuro? Cules son las

contribuciones distintivas que queremos hacer en
el futuro y/o cules son los principales proyectos o
actividades que queremos desarrollar.

Visto el asunto a escala nacional,

la visin de pas es un elemento fundamental para impulsar cualquier
proceso de desarrollo de una nacin.
Una visin claramente establecida y
que responda a un contrato social
bsico otorga valor agregado a los
procesos econmicos, creando sinergias y reduciendo los costos de transaccin8/. Por lo tanto, contribuye a
acelerar el crecimiento econmico y
a mejorar la calidad de vida de la
poblacin.

5. MISIN DE LA
ORGANIZACIN
La misin de la organizacin, por
su parte, debe reflejar lo que la organizacin es, haciendo alusin directa
a la funcin general y especfica que
cumple como instancia de gestin
pblica. En la mayora de entidades,
el contenido de la misin se asocia
al contenido de su respectiva ley
orgnica o norma de creacin, la cual
define su marco general de actuacin. Sin embargo, por diversas razones (como son la probable antigedad del dispositivo legal, aunado a
la velocidad de los cambios del
entorno), frecuentemente tales leyes
podran ser insuficientes para definir la misin de la organizacin. Ello

La declaracin de misin suele

abarcar los siguientes elementos:
El concepto de la organizacin.
La naturaleza de sus actividades.
La razn de su existencia.
La poblacin objetivo a la que
sirve.
Sus principios y valores fundamentales.
La aplicacin principal de la misin es servir como una gua interna
para quienes toman las decisiones
importantes, y para que todos los
proyectos y actividades puedan ser
puestos a prueba en su compatibilidad con la misma. En lo externo,
la misin constituye una plataforma
de comunicacin dirigida hacia los
grupos prioritarios, especficamente
hacia potenciales donantes, poblacin beneficiaria de los proyectos o
actividades de la organizacin y
otras entidades pblicas con las que
usualmente se mantienen relaciones
funcionales y de cooperacin. Una

6/ El grfico del ciclo de planeacin

estratgica es una ligera adaptacin del
propuesto por Fred David en Conceptos
de Administracin Estratgica, 1997.
7/ George Morr ysey, Planeando con
Morrisey, 1999.
8/ Vase el artculo de Gonzalo Galdos, La
visin-pas y la labor de promocin-pas.
INDECOPI, 2001.

ARTCULOS
correcta declaracin de misin permite:
Establecer y mantener la consistencia y la claridad del propsito en toda la organizacin.
Proporcionar un marco de referencia para todas las decisiones
importantes que tome el equipo
directivo, as como las otras
unidades de la organizacin.
Obtener el compromiso de todos
los trabajadores a travs de una
comunicacin clara de la naturaleza y el concepto que forman la razn de ser de la organizacin.
Atraer la comprensin y el apoyo
de entidades y personas externas
que sean importantes para el xito
de los proyectos y actividades de
la organizacin.
Para formular una misin se
puede utilizar ciertas preguntas
genricas, las cuales ayudan a
identificar los elementos clave de la
misin. Estas son resumidas en el
cuadro siguiente.
En esta misma lnea, una herramienta til para la formulacin
de la misin es el enfoque de
Derek F. Abell, segn el cual una
organizacin debe definir su misin en trminos de tres dimensiones:
A quin se satisface? Es decir,
qu personas, usuarios o poblacin objetivo.

Qu se satisface?. Es decir, qu
necesidades especficas de los
usuarios.
Cmo se satisfacen las necesidades? Es decir, las destrezas o
habilidades mediante las cuales
se satisfacen las necesidades de la
poblacin objetivo.
La formulacin de la misin es
determinante para la continuacin
del proceso de elaboracin del plan
estratgico, ya que tiene repercusiones sobre: el diagnstico de la
realidad interna y externa de la
entidad; la seleccin de los objetivos
estratgicos; y, el diseo de la estructura organizativa. Y con independencia del mtodo empleado
para su construccin, la misin de
una organizacin es su declaracin
de propsito ms amplia y puede
considerarse como una expresin de
su razn de ser. Si existe un considerable desacuerdo dentro de la
organizacin en cuanto a su misin,
esto ocasionar un aumento de los
problemas y conflictos internos. La
misin introduce unidad de pensamiento en la organizacin, y este
es un requisito indispensable para la
unidad de accin.
A nivel nacional, por ejemplo, en
lnea con la visin de pas y
considerando el rol que debe
cumplir el estado en una economa
social de mercado, se ha establecido
la siguiente misin:

LA MISIN: PREGUNTAS CLAVES

Quines somos?

Identidad y reconocimiento legal que otorga

legitimidad a nuestra accin.

Qu buscamos?

Las funciones principales de la organizacin.

Cambios fundamentales que deseamos lograr
en el medio en el cual trabajamos. Razn de
ser de la organizacin.

Por qu lo hacemos?

Valores, principios y motivaciones de orden

moral, religioso, poltico, social y cultural.

Para quines trabajamos?

Sectores sociales hacia los cuales se orientan

principalmente nuestros esfuerzos

MISIN DEL ESTADO

Para ello, es necesario que el Estado
estimule la creacin de riqueza
preservando el medio ambiente,
garantizando los derechos de propiedad y la libertad de trabajo, empresa, industria y comercio. Asimismo, debe fortalecer los valores
ticos y las instituciones econmicas, sociales y jurdicas, fomentar la generacin de empleo productivo, promover el ahorro interno y la inversin privada a travs
de reglas de juego claras y estables;
garantizar el acceso equitativo de
toda la poblacin a los servicios
bsicos de educacin, salud y nutricin, protegiendo especialmente
al nio, adolescente, madre y
anciano en situacin de abandono;
asegurar la provisin de infraestructura social y econmica bsica
que haga factible procesos sostenidos de inversin; transferir capital
a nivel local, y fortalecer las capacidades analticas y de gestin de las
instancias regionales de gobierno
y de la Administracin Pblica en
general. Es necesario que el Estado
utilice eficaz y eficientemente los
recursos pblicos, rindiendo cuenta a la sociedad civil de sus principales actos y revalorizando la
gestin pblica (Plan Estratgico
Nacional 2001-2005).

6. ANLISIS EXTERNO
Las organizaciones enfrentan
ambientes externos cada vez ms turbulentos, complejos y globalizados.
El entorno externo est compuesto
por dos elementos: el entorno general
y el entorno sectorial especfico. El
entorno general est compuesto a su
vez por diversos segmentos o reas,
tales como el demogrfico, econmico, poltico, institucional, ecolgico,
legal, socio-cultural y tecnolgico. El
entorno especfico es el conjunto de
factores que influyen de manera
directa en una organizacin, en sus
acciones y reacciones competitivas y
de cooperacin.
El anlisis del entorno general se
enfoca en el futuro; el anlisis del
entorno especfico se concentra en

MONEDA 129 47

ARTCULOS

ENTORNO GENERAL Y ENTORNO ESPECFICO

Ambiente poltico y legal

Ambiente tecnolgico
COMPETIDORES
POTENCIALES

PODER DEL
COMPRADOR

SUSTITUTOS

Ambiente demogrfico

RIVALIDAD

PODER DEL
PROVEEDOR

Ambiente macroeconmico

Ambiente social

la comprensin de los factores y

condiciones que influyen en el quehacer actual de la organizacin. En
trminos generales, el anlisis del
ambiente externo o anlisis del
entorno se lleva a cabo a travs de
cuatro actividades: sondeo, supervisin, pronstico y evaluacin. El
concepto bsico del anlisis del entorno es la identificacin de las
oportunidades y amenazas. Las
oportunidades son las condiciones
del ambiente general que pueden
ayudar a que una organizacin
logre desarrollar sus funciones
bsicas e incrementar su capacidad
para contribuir al desarrollo del
pas. Las amenazas son las condiciones que pueden obstaculizar los
esfuerzos de una organizacin para
desarrollar sus funciones y mejorar
sus capacidades.
En esencia las oportunidades
representan las posibilidades,
mientras que las amenazas son
las limitaciones potenciales.
Ambas, sin embargo, representan factores de origen externo.
El ambiente macroeconmico
determina la prosperidad y bienestar
general de un pas. Esto a su vez
afecta la capacidad del Estado para
desarrollar sus distintas actividades
y proyectos. Dentro de las variables

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MONEDA 129

macroglobales ms importantes
destacan: el crecimiento de la
poblacin y de la PEA; la evolucin
del PBI; el resultado econmico del
Sector Pblico Consolidado; la tasa
de inflacin; la balanza en cuenta
corriente; el tipo de cambio; los
niveles de pobreza y pobreza
extrema; entre otros. El ms importante es de hecho el crecimiento
econmico: una adecuada tasa de
crecimiento del PBI conduce a un
mejoramiento de la recaudacin
fiscal, permite una mayor disponibilidad presupuestaria para la
atencin de las necesidades sociales
prioritarias que estn a cargo de las
distintas entidades del sector
pblico. El segundo elemento clave
del entorno econmico es la inflacin. Una tasa elevada de inflacin
puede desestabilizar la economa, al
producir una prdida del valor real
de la moneda y una fuerte distorsin
de los precios relativos, altas tasas de
inters y voltiles movimientos
monetarios. Ello aumenta el riesgo
que afrontan normalmente los
proyectos de inversin pblica. La
caracterstica clave de la inflacin es
que hace el futuro menos predecible.
En un ambiente inflacionario, puede
ser imposible pronosticar con cierta
exactitud el valor real de los ingresos
y gastos presupuestales. En general,
una alta tasa de inflacin reduce la

capacidad de planeacin a largo

plazo.

7. ANLISIS INTERNO
Internamente, una organizacin
puede concebirse como un conjunto
de actividades de creacin de valor.
En efecto, una visin amplia de la sociedad sita a toda organizacin en
algn lugar en la cadena de valor que
va desde el origen de las materias
primas hasta los consumidores finales. La posicin ocupada por la organizacin, sin embargo, no es un punto homogneo, sino que est constituida por toda una serie de operaciones que realiza, aadiendo valor (o
contribuyendo a hacerlo de modo indirecto) a los miles de bienes y servicios que finalmente llegaran a satisfacer las necesidades de la poblacin.
Este modo de anlisis, conocido
como cadena de valor agregado, popularizado a partir de la publicacin
del libro de Michael Porter, Estrategia Competitiva, con frecuencia resulta poco comprendido, por lo que
valdr la pena explicarla en detalle.
El valor -dice Porter- es la cantidad
que los compradores estn dispuestos a pagar por lo que les proporciona la organizacin. La cadena de
valor muestra el total del valor y la
componen las actividades de creacin de valor y el margen de utilidad
de la organizacin. Las actividades
de creacin de valor son las actividades, materiales y tecnolgicas, que
ejecuta una organizacin. Se pueden
dividir en dos tipos generales: las
actividades primarias y las actividades de apoyo.
- Las actividades primarias son las
que requiere la creacin material del
producto o servicio, su transferencia
al comprador y cualquier servicio
posterior a las ventas. Estas actividades primarias se pueden dividir
en las categoras siguientes:
Logstica. Actividades relacionadas con la recepcin, almacenamiento y distribucin de los
insumos para el producto o servicio (incluye almacenamiento,
control de inventarios, programacin de vehculos, etc.).

ARTCULOS
Operaciones. Actividades necesarias para transformar los insumos
en un determinado producto o
servicio final (maquinado, empaque, montaje, pruebas, mantenimiento del equipo).
Distribucin. Actividades concernientes al cobro, almacenamiento
y distribucin del producto a los
compradores.
Promocin. Actividades destinadas a ofrecer un medio para que
los compradores puedan adquirir
el producto y para inducirlos a
comprarlo (publicidad, ventas,
seleccin de canales, polticas de
precios, promociones, etc.).
Servicio post-venta. Actividades
que permiten a la organizacin
mantener o elevar el valor del
producto (instalacin, capacitacin, suministro de piezas, reparaciones y mantenimiento, entre
otras).
- Las actividades de apoyo se pueden dividir en cuatro categoras:
Adquisicin. Se trata de la funcin
de adquirir insumos. Incluye todos los procedimientos necesarios para tratar con los proveedores. Aunque los costos de la
actividad de adquisicin en s slo
representa una mnima parte de
los gastos indirectos, el impacto
de una mala adquisicin puede
ser drstica y conducir a costos de
produccin ms elevados y mala
calidad de los productos.
Investigacin y desarrollo. Este
punto abarca la generacin de conocimientos, procedimientos y sistemas. En algunas industrias (como refinera de petrleo y el saneamiento legal de inmuebles) la tecnologa de proceso puede ser una
fuente de fortalezas importantes.
Personal. Esta actividad incluye
todas las actividades necesarias
para el reclutamiento, capacitacin, superacin, y remuneracin
del personal. El reclutamiento y
la conservacin de un personal
calificado es un elemento importante de la estrategia de la entidades de produccin de servicios
especializados.
Infraestructura. Esta actividad

incluye la administracin general,

finanzas y planeacin, as como
la administracin de las instalaciones y el control de calidad. La
infraestructura sostiene a toda la
cadena de valor (a diferencia de
las otras tres actividades de apoyo
que pueden estar ligada concretamente a una o dos actividades
primarias.)
La cadena de valor nos sirve para
identificar las fortalezas de la organizacin. Es decir, aquellos aspectos
del proceso de produccin en los que
la organizacin podra contar con
habilidades distintivas que le permitan obtener un desempeo superior,
en trminos de eficiencia, calidad,
innovacin y satisfaccin de los
usuarios. En el anlisis interno, es
absolutamente fundamental realizar
un cuidadoso anlisis de las diferentes actividades de creacin de valor.
El aporte medular de Michael Porter
radica, precisamente, en haber puntualizado que las ventajas competitivas no pueden ser comprendidas
viendo la organizacin como un todo
indivisible, sino ms bien descomponindola en sus distintas actividades discretas que se realizan en sus
diferentes reas operativas: todas y
cada una de las actividades de la
cadena de valor pueden dar origen
a habilidades distintivas que permitan apuntalar los niveles de eficien-

cia, calidad, innovacin y satisfaccin del usuario.

Una habilidad distintiva se refiere
a la nica fortaleza que le permite a
una organizacion lograr una condicin superior en eficiencia, calidad,
innovacin o capacidad de satisfaccin al usuario. Las habilidades distintivas de una organizacin surgen
de dos fuentes complementarias:
recursos y capacidades. Los recursos
se refieren a los medios financieros,
fsicos, humanos, tecnolgicos y
organizacionales de la organizacin.
Estos se pueden dividir en recursos
tangibles (terrenos, edificaciones,
plantas y maquinaria) y recursos intangibles (marcas, reputacin, patentes y know-how de marketing o
tecnolgico). Para crear una habilidad distintiva, los recursos de una
empresa deben ser nicos y valiosos.
Un recurso nico es el que ninguna
otra compaa posee. Por ejemplo, la
habilidad distintiva de Polaroid en
la fotografa instantnea est fundamentada en un exclusivo recurso intangible: el know-how tecnolgico
involucrado en el proceso de revelado instantneo. Este know-how se
protega de la imitacin mediante
muchas patentes. Un recurso es
valioso si en alguna forma ayuda a
generar una fuerte demanda de los
productos de la organizacin. Por
tanto, el know-how tecnolgico de

CADENA DE VALOR AGREGADO

Infraestructura

A
C

Personal

T
Investigacin y

Suministros
D
E

Aprovisionamiento

Operacin

Distribucin

Marketing

Servicio
Post

A
P
C
ACTIVIDADES

MONEDA 129 49

ARTCULOS

En resumen, para que una

organizacin posea habilidad
distintiva debe como mnimo
contar bien sea con un recurso
nico y valioso y las capacidades
necesarias para explotarlo, o una
capacidad exclusiva para manejar recursos comunes. La habilidad distintiva de una organizacin es mas fuerte cuando posee
recursos nicos y capacidades
exclusivas para administrarlos.
El objetivo bsico de la estrategia
de una entidad pblica consiste en
50

MONEDA 129

CAPACIDAD ESTRATGICA
Recursos

HABILIDAD
DISTINTIVA

Insumos para el
proceso de produccin
de la organizacin

Fortalezas
Si

La fuente de

Capacidad

La capacidad cumple con los

criterios para lograr niveles
superiores de desempeo?

Integracin de un
grupo de recursos

Polaroid era valioso debido a que generaba gran demanda de sus productos fotogrficos.
Las capacidades se refieren a las
habilidades de una organizacin para coordinar sus recursos y destinarlos al uso productivo. Estas habilidades residen en las rutinas de una
organizacin; es decir, en la forma
como una empresa toma decisiones
y maneja sus procesos internos con
el fin de lograr sus objetivos organizacionales. En general, las capacidades de una firma son el producto
de su estructura y sistemas de control organizacional. Estas especifican
cmo y dnde se toman las decisiones en su interior, el tipo de comportamientos que retribuye y sus normas y valores culturales. Es importante tener en cuenta que las capacidades son, por definicin, intangibles. Estas se encuentran no tanto
en los individuos como en su forma
de interactuacin, cooperacin y toma de decisiones dentro del contexto
de una organizacin.
Es importante la distincin entre
recursos y capacidades para comprender lo que genera una habilidad
distintiva. Una organizacin puede
tener recursos nicos y valiosos, pero
a menos que posea la capacidad de
utilizar esos recursos en forma
efectiva no podr crear o sostener
una habilidad distintiva. Tambin es
importante reconocer que una organizacin puede no necesitar recursos
nicos y valiosos para establecer una
ventaja competitiva siempre y
cuando tengan capacidades que no
posea ningn competidor.

No

Capacidades
Grupo de recursos
no estratgicos

lograr un desempeo superior, a la

luz de determinados estndares de
eficiencia, calidad, innovacin y
satisfaccin del usuario. Alcanzar
esta meta demanda un esfuerzo
doble. Una organizacin necesita
emplear estrategias que se fundamenten en sus recursos y capacidades y habilidades distintivas
(fortalezas) existentes, as como
tambin estrategias que generen
recursos y capacidades adicionales
(es decir, desarrollar nuevas
fortalezas) y, por consiguiente,
aumenten su posicin institucional
a largo plazo. Es necesario destacar que las estrategias exitosas a
menudo se fundamentan en las
habilidades distintivas existentes de
una organizacin o en aquellas que
le ayudan a desarrollar otras nuevas.

8. DETERMINACIN DE
OBJETIVOS Y SELECCIN
DE ESTRATEGIAS
El cuarto componente del proceso
de programacin estratgica consiste
en la determinacin de objetivos y
la seleccin de estrategias y cursos
de accin. De lo que se trata es de

elegir una estrategia fundamentada

en las fortalezas de la organizacin
y que corrija sus debilidades, con el
fin de tomar ventaja de las oportunidades y contrarrestar las amenazas. La esencia de los procesos de
seleccin de objetivos, sin embargo,
es la seleccin de la combinacin ms
adecuada de objetivos que permita
cumplir con la misin de la organizacin y se inscriba en la perspectiva de la visin compartida de
pas y en la misin general del
Estado Peruano.
En principio, es necesario precisar
qu se entiende por objetivos
estratgicos y que criterios se deben
manejar al momento de formularlos.
Los objetivos estratgicos son, por
definicin, objetivos de mediano y
largo plazo que contribuirn al logro
de la visin de la organizacin y por
lo tanto de la Visin de Pas y Misin
del Estado Peruano. El marco de
tiempo de estos objetivos flucta entre 2 y 5 aos. Los objetivos estratgicos son los cambios o efectos que
debemos alcanzar en el largo plazo
en nuestra organizacin o en la
realidad en la que intervenimos. Por
lo tanto, estos objetivos responden a
una pregunta central: Qu deseamos cambiar de la realidad interna y externa en la cual trabajamos?

ARTCULOS

LA MATRIZ FODA: DIAGNSTICO

FORTALEZAS - F

DEBILIDADES-D

Dejar siempre en blanco.

Anotar las fuerzas.

Anotar las
debilidades.

OPORTUNIDADES-O

ESTRATEGIAS-FA

ESTRATEGIAS-DO

Anotar las
oportunidades.

Usar las fuerzas para

aprovechar las
oportunidades.

Superar las debilidades

aprovechando las
oportunidades.

AMENAZAS-A

ESTRATEGIAS-FA

ESTRATEGIAS-DA

Anotar las
amenazas.

Usar las fuerzas para

evitar las amenazas.

Reducir las
debilidades y evitar
las amenazas.

Los objetivos son expresados en

trminos cualitativos, pero deben ser
susceptibles de medicin a travs de
indicadores objetivamente verificables. Deben ser claros, realistas,
desafiantes, mensurables y congruentes entre s. Asimismo, para
hacer ms ordenado y consistente el
proceso de formulacin de los
planes, los objetivos estratgicos se
dividen en generales y especficos.
Estos ltimos son una desagregacin
y explicitacin de los elementos
esenciales de los primeros. La fijacin de objetivos es un proceso mental que est indisolublemente ligado
al seguimiento de ciertas estrategias.
En realidad, las estrategias son las
acciones temporales y permanentes
que se emprendern para alcanzar
los objetivos de mediano y largo
plazo. En la prctica lo que ocurre es
que las organizaciones establecen los
objetivos y las estrategias al mismo
tiempo: existe una relacin indudablemente simbitica entre el
establecimiento de los objetivos y el
diseo de las estrategias. Los objetivos se van cristalizando conforme se implementan estrategias viables.
Pero as como existe una relacin
conceptual indisoluble entre objetivos y estrategias, igualmente, existe
(o debiera existir) una relacin muy
estrecha entre los objetivos, los in-

dicadores y los valores a alcanzar.

Los objetivos son formulaciones
cualitativas, con expresiones tales
como: eliminar la pobreza extrema; reducir la mortalidad infantil; o generar empleo.
Los indicadores son las variables
que se utilizan para medir el progreso hacia el logro de los objetivos. Le dan concrecin al objetivo. Por ejemplo, el avance en la
erradicacin de la pobreza extrema podra medirse a travs del
nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas o del
nmero de personas con un ingreso menor a 1 dlar diario.
Los valores a alcanzar son los niveles cuantificables de los indicadores que una organizacin o un
pas desea alcanzar en un momento dado. Por ejemplo: reducir la tasa de analfabetismo al 3 %
en el 2006.
Finalmente, debe recordarse que
la claridad en la fijacin de objetivos
es el primer requisito para alcanzarlos. Y fijarlos en forma participativa es la nica manera de generar
compromisos fuertes en torno a ellos.
Objetivos claros y compromiso fuertes son los dos grandes principios en
la elaboracin de los objetivos,
estrategias y cursos de accin del
plan estratgico. Sin embargo, debemos ser conscientes que existen

condiciones de xito o tambin llamadas factores de riesgo que pueden

ocasionar el incumplimiento de los
objetivos trazados en el plan, a pesar
de disponer de toda la voluntad de
la direccin y contar con los recursos
necesarios, ya sean stos de ndole
econmica, humana y financiera,
entre otros. De all la necesidad de
realizar conjuntamente con la
determinacin de los objetivos, el
anlisis de las condicionantes
externas.

9. DISEO DEL SISTEMA

DE SEGUIMIENTO Y
EVALUACIN
Lograr un adecuado diseo del
sistema de seguimiento y evaluacin durante la preparacin del plan
constituye una labor mucho ms
amplia que la mera seleccin de
indicadores. Un adecuado sistema
tiene los componentes que se examinan a continuacin:
Un conjunto estructurado de indicadores que relacionan entre s los
cursos de accin con el logro de
los objetivos estratgicos contemplados en el plan.
Medidas referentes a la recopilacin de datos y al manejo de
los registros del plan, a fin de que
los datos requeridos por los indicadores sean compatibles con las
estadsticas existentes y puedan
obtenerse a un costo razonable.
Medidas referentes a los mecanismos que permitan la retroalimentacin de las conclusiones
resultantes del seguimiento y
evaluacin en el proceso de toma
de decisiones estratgicas.
Los planes estratgicos, al condensar las intervenciones en el desarrollo previstas por una organizacin para un periodo dado,
implicarn la utilizacin de determinados insumos (por ejemplo, tcnicos, maquinaria y equipos, servicios de consultora, etc.) para generar
determinados productos, tales como
escuelas, carreteras o servicios de
agua y alcantarillado), que producirn resultados, tales como la am-

MONEDA 129 51

ARTCULOS
pliacin de la cobertura escolar, reduccin de los costos de comunicacin y transporte, disminucin de
la prevalencia de enfermedades
infecto-contagiosas, entre otros; los
cuales, a su vez, en el mediano y
largo plazo, generarn impactos
sobre la poblacin, que se traducirn
en mejoramiento del nivel de vida.
Ciertamente, los productos son los
bienes y servicios que recibir la
poblacin y que, en el mediano y
largo plazo, producirn resultados e
impactos. Los resultados e impactos
se refieren a los cambios positivos,
duraderos y sostenibles en el
bienestar de las personas o en el
entorno donde ella vive, y que
surgen como efectos sinrgicos de
los productos: Por ejemplo, la reduccin de la tasa de analfabetismo y el incremento de los ingresos de las familias rurales extremadamente pobres son el resultado
e impacto, respectivamente, logrado
a raz de la construccin de escuelas
y del otorgamiento de micro crditos.

En este contexto, se entiende

por seguimiento al control del
avance en la consecucin de los
objetivos, tales como la reduccin de la mortalidad infantil, la erradicacin de la
pobreza extrema o la generacin de empleo. El control de
resultados est relacionado al
cumplimiento de los objetivos
estratgicos, medidos a travs
de los indicadores de productos y de resultados. La evaluacin de impacto se refiere a
la estimacin de la magnitud
de los cambios en el bienestar
de la poblacin que se pueden
atribuir a los cursos de accin
de la organizacin.

El control de resultados y la evaluacin de impacto son dos aspectos

de la gestin del plan estratgico
diferentes pero complementarios.
Ambos consisten en la recopilacin
y el anlisis sistemticos de infor-

52

MONEDA 129

macin sobre los indicadores que

muestran los efectos del plan sobre
el bienestar de la poblacin. Sin embargo, difieren en cuanto a sus requerimientos de informacin, en la
metodologa y su utilizacin final. El
control de resultados se realiza con
mayor frecuencia y en varias oportunidades durante el periodo de ejecucin del plan. La evaluacin de impacto se realiza por lo general al final
de la ejecucin del plan, y es llevada
a cabo por evaluadores externos con
el fin de mantener la ms amplia
objetividad posible. La evaluacin
de resultados e impactos se sustenta
en la metodologa comparativa del
antes y despus de la situacin
de la poblacin beneficiaria respecto
a la intervencin. La evaluacin de
impacto, en cambio, requiere de una
sofisticada metodologa que permita
determinar cuanto de los efectos
observados se deben al plan y cuanto
se debe a factores exgenos. Para ello
se debe construir un escenario
contrafactual; es decir, un escenario
simulado alternativo de lo que
habra ocurrido sin la intervencin
de la organizacin bajo anlisis. La
evaluacin de impacto se basa,
esencialmente, en la comparacin de
la situacin con y sin la intervencin.
Por ejemplo, si una persona
beneficiaria de un programa de
capacitacin laboral obtiene empleo,
deber determinarse si su nueva
situacin es resultado directo del
plan de capacitacin o habra encontrado empleo de todas formas. Para
determinar el escenario contrafactual, es necesario separar el efecto
de las intervenciones de otros
factores, que por definicin son
exgenos, y que se pueden originar
en otras intervenciones o en tendencias contemporneas generales. Esto
se logra con la formacin de grupos
de comparacin o de control (conformado por personas que no participan en el programa ni han recibido
los productos de la intervencin),
que son comparados con el grupo de
tratamiento ( personas que han
recibido los beneficios de la intervencin).

DISEO DE EVALUACIONES
DE IMPACTO
Segn Judy Baker9/, determinar el
escenario contrafactual es esencial
para el diseo de la evaluacin. Esto
se puede realizar usando metodologas que entran en dos categoras
generales: diseos experimentales
(aleatorios) y diseos cuasiexperimentales (no aleatorios). Tambin se pueden usar mtodos
cualitativos y participativos para
evaluar el impacto. Estas ltimas con
frecuencia proporcionan informacin decisiva sobre las perspectivas
de los beneficiarios, el valor que las
intervenciones revisten para stos,
los procesos que pueden haber
afectados los resultados y una
interpretacin ms profunda de los
resultados observados en el anlisis
cuantitativo. La clave por lo general
radica en lograr una adecuada
integracin de mtodos cuantitativos y cualitativos.
Un diseo experimental supone
que los beneficiarios potenciales han
sido sometidos a una seleccin
aleatoria al inicio e incluso antes de
la ejecucin del plan, generndose
automticamente dos grupos: un
Grupo de Tratamiento, conformado
por las personas (u otra unidad de
anlisis) que reciben los productos;
y un Grupo de Control, conformado
por las personas que, aunque son
igualmente elegibles y desean participar, no reciben la intervencin.
Como seala Baker, al distribuir
aleatoriamente la intervencin entre
los beneficiarios calificados, el
proceso de asignacin mismo crea
grupos de tratamiento y de control
comparables que son estadsticamente equivalentes entre si, a condicin de que las muestras sean de
tamao adecuado. Bajo estas condiciones, seleccin aleatoria y muestreo adecuado, los grupos de control

9/ Judy Baker, Evaluating the Impact of

Development Projects on Poverty. The
World Bank, Washington, 2000.

ARTCULOS
sirven como escenario contrafactual
perfecto, eliminndose de plano los
problemas derivados del sesgo de
seleccin. La principal ventaja de los
diseos experimentales es la simplicidad en la interpretacin de los
resultados: el impacto se puede
medir a travs de la diferencia entre
las medias de las muestras sobre la
situacin de los grupos de tratamiento y control.
Por otra parte, el diseo cuasiexperimental se utiliza cuando es
imposible hacer una seleccin aleatoria, como ocurre en la mayor parte
de las intervenciones, ya sea por
razones ticas, polticas o tcnicas.
En un diseo cuasi-experimental el
contrafactual esta representado por
el Grupo de Comparacin, el cual se
asemeja al Grupo de Tratamiento y
es conformado mediante mtodos
economtricos como los de comparacin pareada o matching, doble
diferencia y comparacin antes y
despus o comparacin reflexiva. La
principal ventaja de estos diseos es
que se pueden practicar sobre la base
de los datos existentes y se pueden
realizar luego de ejecutar la intervencin, todo lo cual la hace menos
costosa y de mayor viabilidad poltica.

10. EL ROL CLAVE DE

LOS INDICADORES
Dada la variable complejidad que
presentan los planes estratgicos,
resultara demasiado controversial
evaluarlos tomando como base las
proposiciones literales de los objetivos estratgicos generales y especficos. Debido a ello, es necesario
recurrir a expresiones cuantitativas
de los objetivos, las cuales bajo el
enfoque del marco lgico, son conocidas como indicadores de desempeo. Como bien sealaba Leon
Rossenberg, creador del enfoque del
marco lgico, no es suficiente definir
la intencin general de la organizacin, pues, por lo general, los objetivos estn sujetos a interpretaciones
diversas y en ocasiones malentendidos por parte de las personas e
instituciones involucradas. Muchos
objetivos tienden a ser ambiguos. En
el contexto del marco lgico, los
indicadores constituyen el medio
para establecer que condiciones
seran las que sealen el logro de los
objetivos del plan y por ende reducir
la ambigedad y la subjetividad en
torno al grado de xito de las
intervenciones.

EL PROBLEMA BSICO DE LA EVALUACIN DE IMPACTO

PRODUCTOS

EFECTOS E
IMPACTOS

Factores intervinientes observados

y no observados

Eventos contemporneos

INSUMOS

ACTIVIDADES:
INTERVENCIN
PROPIAMENTE
DICHA

En tanto variables, los indicadores

presentan dos caractersticas
esenciales: (a) son caractersticas observables de algo; (b) son objetivamente verificables, esto es, son verificables por medios externos al objetivo que pretenden medir. Los indicadores son formas operativas de las
variables. Lo que se conoce como
operacionalizacin de variables
consiste en la transformacin de
variables generales, no observables
directamente, en variables empricas
o indicadores de desempeo, de
naturaleza cuantitativa o cualitativa,
pero siempre evaluables. Debido a
la importancia de que un indicador
sea verificable en forma objetiva,
independientemente de si es directo
o indirecto, junto a la especificacin
de indicadores se deben seleccionar
los medios o fuentes apropiadas de
verificacin. El principio fundamental reza as: si un indicador no es verificable por ningn medio, entonces
encuntrese otro indicador. De este
modo, los indicadores y sus correspondientes medios de verificacin,
permiten evitar las interpretaciones
subjetivas de los logros del plan, y
ste gana en evaluabilidad; es decir,
capacidad para ser evaluado objetivamente durante y despus de su
ejecucin.
En general, los tres principios
que deben guiar la seleccin de
indicadores son los siguientes:
1. Los indicadores deben ser
significativos y relevantes.
2. Los datos requeridos para
hacer clculos deben ser
factibles de una recopilacin oportuna y econmica.
3. Los indicadores y su clculo
deben estar acordes con la
capacidad institucional de
la entidad ejecutora.
Utilizando como pauta metodolgica el enfoque del marco lgico,
los indicadores se clasifican en los
cuatro grupos bsicos:
1. Indicadores de Insumo. Cuantifican los recursos fsicos, humanos y financieros utilizados en el

MONEDA 129 53

ARTCULOS
desarrollo de las acciones. Generalmente se expresan en trminos
de montos de gasto asignado,
cantidad de miembros del equipo
de trabajo y cantidad de horas o
das laborados, entre otros.
2. Indicadores de Producto. Reflejan
los bienes y servicios cuantificables provistos por una determinada intervencin y, en consecuencia, por una determinada
institucin. Es resultado de la
combinacin y uso de los insumos
sealados anteriormente por lo
que es de esperar que estn claramente asociados a ellos.
3. Indicadores de Resultado. Indican el progreso en el logro de los
propsitos de las acciones, reflejando el nivel de cumplimiento de
los objetivos (generales y especficos) definidos. Por lo general, el
resultado de las acciones no
puede ser medido sino hasta el
final de las tareas que la componen (en el caso de tratarse de proyectos, que por definicin tienen
un tiempo definido) o hasta que
las tareas hayan alcanzado un
nivel de maduracin necesario en
actividades de carcter permanente.
4. Indicadores de Impacto. Muestran el efecto (directo o indirecto)
producido como consecuencia de
los resultados de las acciones
sobre un determinado grupo de
clientes o poblacin. Usualmente
medidos de manera rigurosa, los
indicadores de impacto requieren
de una definicin precisa del
tiempo de su evaluacin (ya que
existen intervenciones cuyo
impacto slo es verificable en el
mediano y largo plazo) y de una
identificacin y aislamiento
adecuados de los factores externos que pueden influenciarlo.
Estrechamente ligado al rol de los
indicadores se encuentra el concepto
de lnea de base. La lnea de base es
la primera medicin de todos los
indicadores seleccionados para
medir los objetivos de una accin.
Debe realizarse obviamente al inicio
del plan, con la finalidad de contar
con una base que permita luego

54

MONEDA 129

CONSTRUCCIN DE INDICADORES
Un indicador es toda magnitud estadstica, expresada en cifras absolutas o relativas,
obtenida mediante la agregacin de datos primarios o mediante operaciones matemticas
sobre las observaciones primarias, que permite describir, medir o evaluar las
caractersticas de una situacin dada. En trminos generales, un indicador est
conformado por dos elementos:
La variable objetivo, que viene a ser la variable objeto de medicin y estudio. Por
ejemplo: poblacin econmicamente activa (PEA), producto bruto interno (PBI) e
ndice de precios al consumidor (IPC).
La construccin estadstica, que viene a ser la operacin matemtica que permite
pasar de un indicador simple a otro relativamente complejo. Ejemplo: tasa de
crecimiento de la poblacin, densidad demogrfica, tasa de inflacin, etc.
En su clasificacin ms amplia, los indicadores pueden ser simples y compuestos. Los
indicadores simples son cifras absolutas o relativas, con carcter de observacin primaria
en cuyo proceso de construccin se han realizado operaciones de adicin o sustraccin.
A su vez, stos se clasifican en: indicadores simples elementales (Ej. Nmero de habitantes
de un pas) e indicadores agregativos simples (Ej. PBI en el sector agrcola)
Los indicadores compuestos son cifras absolutas o relativas en cuya construccin se
han realizado operaciones matemticas que han permitido establecer relaciones entre
determinados indicadores simples. A su vez, se clasifican en: relaciones en cifras absolutas
(Ej. productividad del trabajo), relaciones en cifras relativas (Ej. tasa de subempleo) y
agregaciones ponderadas (Ej. ndice de pobreza)

cuantificar los cambios netos ocurridos en razn de la intervencin. Al

construir la lnea de base se debe:
Aprovechar la informacin recopilada al hacer el diagnstico en
el que se sustenta el plan, durante
la fase de formulacin estratgica.
Aprovechar toda la informacin
disponible en fuentes secundarias, siempre que sta sea confiable y actualizada.
Por lo general, los planes requieren adems de la recopilacin de
informacin adicional, mediante la
elaboracin de encuestas, entrevistas, focus group y otras fuentes de
carcter primario. Por otra parte, en
los procesos de evaluacin de
impacto pueden presentarse las tres
situaciones tipo siguientes:
SITUACIN A: La intervencin
tiene lnea de base, formulada en la
etapa previa a la implementacin. Es
factible por ende realizar una evaluacin de impacto.
SITUACIN B: Durante la preparacin del plan, no se elabor la lnea
de base. Es posible hacer retroactivamente la lnea de base y por lo
tanto es tambin factible realizar una
evaluacin de impacto.

SITUACIN C: El plan no tiene lnea

de base. No es posible elaborar una
lnea de base retroactiva. La solucin
sera transformar las observaciones
cualitativas en indicadores de resultado e impacto.
La construccin de la lnea de
base es un elemento crucial en el
diseo de las evaluaciones de impacto. Por ejemplo, en una intervencin
destinada a elevar la productividad
de los trabajadores, la evaluacin
debiera contemplar los siguientes
aspectos: (a) medicin del nivel de
productividad de los trabajadores en
el periodo inmediatamente anterior
a la ejecucin; (b) divisin de los
trabajadores en dos grupos seleccionados aleatoriamente: uno que recibe los beneficios del proyecto, programa o plan (tales como capacitacin, motivacin, estmulo salarial,
etc.) y otro que no los reciben; (c)
medicin de los niveles de productividad de ambos grupos al finalizar la intervencin. De este modo se
podr apreciar objetivamente el
impacto, al comparar las situaciones
antes y despus, as como las
situaciones con y sin la intervencin.

ARTCULOS

INDICADORES ESTRUCTURADOS: ALGUNOS EJEMPLOS

INDICADORES
ESTRUCTURADOS

TRANSPORTE

AGRICULTURA

SALUD

EDUCACIN

INDICADORES
DE IMPACTO

Ingreso per-cpita
rural.

Ingreso per-cpita
rural.

Esperanza de vida
en mujeres.

Incidencia de
pobrexa extrema

INDICADORES
DE RESULTADO

Volumen de
produccin comunal
comercializada.

Rendimiento
por hectrea.

Tasa de mortalidad
materna.

Tasa de
analfabetismo.

INDICADORES
DE PRODUCTO

Nmero de
comunidades rurales
integradas a la red
vial nacional.

Nmero de
hectreas de
tierras de cultivo
fertilizadas.

Cobertura
institucional de
atencin de
embarazos.

Nmero de
PROALs.

INDICADORES
DE INSUMO

Kilmetros de
caminos rurales
construidos

Toneladas de
fertilizantes.

Nmero de mdicos
por habitante.

Nmero de
promotoresalfabetizados.

RECOMENDACIN FINAL
Al finalizar este breve resumen de
la metodologa de elaboracin de
planes estratgicos es preciso reiterar
que, mientras la clave para su
correcta formulacin se sintetiza en
la frase mirar hacia adelante y
razonar hacia atrs; el principio
fundamental de una implementacin exitosa es la concentracin de
las fuerzas en unos muy pocos
objetivos prioritarios. Segn Moses

Thompson10/, uno de los arquitectos

de la planificacin participativa, la
ejecucin exitosa de planes, programas, proyectos y acciones en general radica en dos simples pero
fundamentales principios:
Objetivos claros y compromisos fuertes
Esta es una verdad general,
aplicable a todos los mbitos de la
actividad humana. En palabras del

ms grande estratega militar de la

historia, Karl von Claussewitz, la
clave reside en mantener las fuerzas
concentradas en el punto decisivo.

10/ Moses Thompson, a travs de la Consultora Team Technologies, es el autor del

Mtodo ZOPP, o planeacin de proyectos orientada a objetivos, asumida inicialmente por la cooperacin alemana,
pero luego utilizada por la mayora de
los organismos de cooperacin tcnica
y financiera internacional.

FAMILIA DE INDICADORES PARA EL SECTOR EDUCACIN

ESTRUCTURA
DE
INDICADORES

NOMBRE

DEFINICIN
OPERATIVA

LNEA DE
BASE

VALOR A
ALCANZAR
02 03 04 05 06

FUENTES DE
VERIFICACIN

CONDICIONES
EXTERNAS

INDICADORES

Incidencia de
pobreza extrema.

Porcentaje de la poblacin
cuyoingreso/consumo est
por debajo de la lnea de
pobreza extrema
(US$ 1 dlar).

14,7% (1997)

P.D.

INEI

Crecimiento
econmico
sostenido.

INDICADORES
DE
RESULTADO

Tasa de
analfabetismo.

Porcentaje de la
poblacin de 15 aos
a ms, que no sabe
leer ni escribir.

5,7% (1999)

P.D.

INEI

Inversin en
educacin.

INDICADORES
DE
PRODUCTO

Nmero
PROALs.

Nmero de Programas
de Alfabetizacin.

P.D.

P.D.

PNA

Participacin
de la
poblacin
analfabeta.

INDICADORES
DE INSUMO

Nmero de
promotores
alfabetizados.

Nmero de personas
que trabajan como
alfabetizadores.

P.D.

P.D.

PNA

Existencia de
profesionales
en educacin.

MONEDA 129 55

ARTCULOS

La participacin de la poblacin
en la vigilancia de los programas
de lucha contra la pobreza1/
Rosa Flores Medina2/

Por qu un Sistema de Vigilancia Social de los Programas de

Lucha contra la Pobreza?
En el Per, vivimos tiempos de
cambios y transformaciones que son
retos a los cuales deben apuntar
todos nuestros esfuerzos. Cambios
que derivan de la exigencia, cada vez
mayor, por el respeto a la persona y
el deseo de las comunidades de
acceder al bienestar y participar en
su obtencin. En este proceso de
cambios se hace necesario transformar mentalidades y formas de
actuar. La transparencia, honestidad
y eficiencia del quehacer gubernamental son fundamentales.
Para ello se requiere el desarrollo
de un sistema de vigilancia social
que permita que las propias
comunidades se hagan cargo de sus
propios procesos, a travs de la
puesta en marcha de un programa
especialmente diseado para este
fin. Este programa deber responder
a las demandas de una sociedad
consciente y decidida de participar
activamente en el cambio y el
progreso, retomando las mejores
experiencias y tradiciones de accin
solidaria.
Bajo estas consideraciones la
Vigilancia Social debe ser resultado
natural y espontneo en el seno de
las organizaciones sociales de base,

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MONEDA 129

que revele el grado de madurez

alcanzado por la sociedad.
Corresponde, por tanto, al Estado,
alentar esas acciones, promoverlas,
propiciar su eficiencia, respaldar sus
consecuencias, y apoyarse en ellas
para multiplicar las propias
posibilidades de los programas
sociales, al compartir con la
comunidad la responsabilidad del
control de los recursos.

Los pilares de un Sistema de

Vigilancia Social
Un Sistema de Vigilancia Social
con estas caractersticas demanda la
concertacin, coordinacin y
participacin de diferentes actores
que actan en el quehacer social
(Organizaciones Sociales de Base,
ONGs, Redes Sociales, Mesas de
Concertacin, Instituciones y/u
Organismos Pblicos y Privados),
con miras a conjugar esfuerzos,
articular acciones y evaluar
resultados.
La concertacin es el mecanismo
fundamental mediante el cual el
Estado, la sociedad civil y los
gobiernos locales coordinan acciones
y conjugan esfuerzos, en un marco
de respeto y colaboracin que
fortalece la accin local; promueve
el desarrollo regional y alienta la
descentralizacin.

La coordinacin interinstitucional permitir el establecimiento de

alianzas estratgicas entre los
diferentes programas sociales,
organismos e instituciones pblicos
y privados. Las alianzas pueden
aportar nuevos recursos a la
iniciativa de establecer un sistema de
vigilancia social, debido a que
ofrecen una forma de crear activos
organizacionales, funcionales,
tcnicos y normativos.
La participacin de la comunidad es la base del Sistema de
Vigilancia Social, en la medida que
refuerza el ejercicio de la democracia,
fortaleciendo el compromiso de la
poblacin en la transparencia,
honestidad y eficiencia de los
programas sociales. La poblacin
debe comprometerse a comprobar si
las tareas, actividades y objetivos de

1/ En base a Hacia la Definicin de un Sistema de Vigilancia Social de los Programas Crticos para el Desarrollo Social, estudio realizado por Rosa Flores
Medina (Junio, 2001) por encargo del
Grupo Iniciativa, Transparencia y Empoderamiento de los Pobres, el cual es
coordinado por la Defensora del Pueblo
e integrado por representantes del Ministerio de Economa y Finanzas, Banco
Mundial y CEPES.
2/ Consultora en Poltica Social.

ARTCULOS
un proyecto se cumplen en la forma
prevista y dentro de los plazos
programados, detectar las dificultades que se estn presentando y
tomar las medidas para solucionarlos a tiempo.

Hacia la definicin de un Sistema

de Vigilancia Social de los
programas de lucha contra la
pobreza
Si la vigilancia social implica la
necesaria organizacin de diferentes
actores para interactuar de manera
coordinada y concertada, el diseo
de un sistema para este fin, requiere
un esfuerzo, para que, respetando la
pluralidad democrtica y la
autonoma de los ciudadanos, se
inicie un proceso que responda a las
expectativas de la poblacin.
Bajo esta concepcin, las
modalidades de intervencin o
participacin ciudadana no pueden
ser esquematizadas bajo formas
homogneas y nicas. Derivado de
ello, la simplificacin de un proceso
de vigilancia social en un sistema,
slo puede ser tomado como una
referencia. Se pueden ir haciendo
ejercicios democrticos para avanzar
en el diseo de una pluralidad de
mecanismos de participacin, acorde
con las experiencias comunitarias y
las capacidades organizacionales
existentes.
De esta manera, el Sistema de
Vigilancia Social lo entendemos,
como un instrumento interactivo de
los programas con la comunidad, en
donde los procesos de participacin
y empoderamiento de la poblacin,
son esenciales para dar transparencia al quehacer gubernamental.
Consideramos que el ejercicio de la
vigilancia social no es actuar en contra de nadie, sino en pro de un eficiente servicio y una buena gestin.
La propuesta que a continuacin
se presenta plantea un Sistema de
Vigilancia Social flexible, descentralizado y efectivo. Se considera
que, la verdadera participacin de
la sociedad civil, se da desde y en la
propia comunidad, por lo tanto para
que las acciones de vigilancia

adquieran la efectividad que el sistema demanda, la propia comunidad debe comprometerse en el

proceso.
Consideramos que las caractersticas, experiencias, expectativas y
necesidades ms sentidas de cada
una de ellas, utilizadas de manera
proactiva, pueden generar un instrumento invaluable para la eficiencia
del gasto social, el adecuado uso de
los recursos econmicos, la sostenibilidad e impacto de los proyectos y
el mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin pobre.
La lgica del sistema debe
permitir a la poblacin, interactuar
con los programas y el entorno social
del cual forma parte, para contribuir
a la transparencia de las acciones que
realiza el estado, conocer el funcionamiento de las instituciones y en
general, aportar al mejoramiento la
eficacia de los programas.

Los mbitos de participacin de

los actores sociales
La funcionalidad del Sistema
promovera el desarrollo de por lo
menos cinco espacios de participacin de diversos actores del
mbito comunal, distrital, regional y
nacional.
Comunitario. Partiendo de que el
ncleo del sistema es la propia
comunidad, se propone que el espacio bsico del Sistema de Vigilancia Social, sea el nivel comunitario. En este mbito, la vigilancia
social demanda la participacin de
los beneficiarios de los programas,
los cuales debern nombrar a sus
representantes (Vocales de Vigilancia) en Asambleas Comunales.
Se ha considerado que las
Asambleas Comunales crean el
escenario propicio para que el Vocal
de Vigilancia informe a la poblacin
sobre las acciones de los programas
de lucha contra la pobreza, y para
que, la poblacin exponga los problemas referentes a los programas y
realice sus propuestas.
Distrital. Otro mbito considerado por la propuesta es el Distrital,
donde, en un primer nivel se

constituye un espacio de integracin

de los Vocales de Vigilancia de las
comunidades, a partir de la
conformacin de Redes de Vocales.
Las Asambleas de Vocales deben ser
el escenario de intercambio de
informacin, de propuestas comunes
respecto a los programas sociales y
de estrategias para enfrentar
conflictos y problemas.
Un segundo nivel en este mbito,
implica asimismo la generacin de
un espacio para el desarrollo de
estrategias de concertacin, dilogo
y propuestas para el desarrollo local
y para el seguimiento y monitoreo
de los programas sociales. Consideramos que, en el contexto del
gobierno local se puede iniciar el
proceso, en atencin a que, en este
espacio, se median una gran cantidad de relaciones y de expresiones
del tejido social Se sugiere la
conformacin de un Consejo de
Vigilancia Social Distrital, el cual
podra contar con la participacin
del Gobierno Local, la Mesa de
Lucha contra la Pobreza Distrital y
los Vocales de Vigilancia Comunales.
Regional. Un mbito de vigilancia ms amplio es el regional, cuyo
espacio de participacin sera el
Consejo de Vigilancia Regional. En
este espacio cobran relevancia las
acciones de coordinacin y concertacin interinstitucional, planificacin del desarrollo regional, evaluacin de los programas sociales y
resolucin de conflictos. La vigilancia a este nivel podra contar con la
participacin de la Mesa de Lucha
contra la Pobreza Departamental, del
Gobierno Regional, de la Defensoria
del Pueblo, de los Programas Crticos para el Desarrollo Social, y Medios de Comunicacin.
Nacional. Finalmente, se propone
que otro mbito de la Vigilancia
Social sea el Nacional, donde asimismo, las acciones de planificacin,
asignacin de recursos, coordinacin
y concertacin de acciones, cobran
relevancia. A este nivel, la responsabilidad podran ser asumida por la
Defensora del Pueblo, la cual
presidira el Consejo Nacional para
la Vigilancia Social. Se propone como

MONEDA 129 57

ARTCULOS

integrantes de este Consejo a representantes del Ministerio de Economa y Finanzas, Mesa de concertacin para la Lucha contra la Pobreza,
Cooperacin Internacional, Contralora, Sociedad Civil y Medios de
Comunicacin.

Los requisitos mnimos para la

implementacin del Sistema
La aceptacin e incorporacin de
nuevas reglas de juego, entre los
propios ciudadanos y de estos con
el Estado, supone arribar a consensos mnimos y materializar diversos
mecanismos que permitan la transparencia de las acciones. Bajo estas
consideraciones, cabe preguntarse
Que implica esta propuesta?.
Consideramos que la concrecin
del Sistema de Vigilancia Social
demanda:
De parte del Estado, una dosis
muy alta de voluntad poltica para
poner en marcha un proceso, donde
la participacin y la transparencia

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son la base de una nueva concepcin

de gestin social. Para ello deber
impulsar procesos de democratizacin y transparencia de las acciones
que realiza, especialmente las que
tienen por objetivo la Lucha contra
la Pobreza. Estos procesos permitirn superar los vicios sobre el
clientelismo, favoritismo y corrupcin a partir de la fijacin de reglas
claves sobre el manejo de los recursos pblicos.
De parte de la sociedad civil y
sus organizaciones sociales, la incorporacin de formas de democratizacin interna y externa en su forma de actuar, y de nuevas maneras
de representacin para el ejercicio de
sus derechos y deberes
De las relaciones Estado-Sociedad, la identificacin de espacios,
formas y mecanismos de participacin, generados a travs de una Cultura de la Vigilancia
Somos conscientes de las
limitaciones existentes, debido a la
falta de una Cultura de Vigilancia y
a la ausencia de canales de comuni-

cacin que impidieron, en los perodos precedentes, que las acciones

que ejecutaba el gobierno fueran de
conocimiento pblico y su informacin usada e interpretada por la sociedad civil. Pero asimismo, reconocemos los importantes avances para
el fortalecimiento de las capacidades
participativas de la poblacin, as
como, para el dilogo, concertacin
y comunicacin, que se vienen promoviendo en los ltimos tiempos.
Actores Sociales como las organizaciones Sociales de Base del mbito
comunal, las Organizaciones no
gubernamentales, la Defensora del
Pueblo y las Mesas de Concertacin,
vienen jugando un papel determinante en los ltimos tiempos en el
reto de construir la democracia y
luchar contra la corrupcin. La propuesta se sustenta en estos actores
como gestores de procesos que sensibilicen, capaciten e involucren a la
sociedad en su conjunto, en forma
permanente y sostenida, para el
logro de la eficiencia y transparencia
que la Poltica Social requiere.