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El federalismo fiscal-educativo argentino
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El federalismo fiscal-educativo
argentino

Alejandro Morduchowicz
*

Nota: Este artculo, presentado y discutido en el Seminario Internacional 2008 sobre Poltica
educativa y territorios. Modelos de articulacin entre niveles de gobierno, formar parte de un
libro que el IIPE UNESCO Sede Regional Buenos Aires publicar en el mes de abril de 2010.

Buenos Aires, agosto 2008

*
Economista. Consultor y Docente del IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires.

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Copyright UNESCO 2009
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que se cite claramente el nombre de la fuente, del autor, el ttulo del artculo y la URL
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INDICE

Resumen ........................................................................................................................................ 4
Introduccin .................................................................................................................................. 5
El escenario ................................................................................................................................... 6
Las disparidades regionales ........................................................................................................... 7
Los orgenes .................................................................................................................................. 8
De la sospecha a la concurrencia ................................................................................................... 9
La restitucin de potestades ........................................................................................................ 10
El nuevo marco distributivo ........................................................................................................ 11
La transferencia del resto de la enseanza no universitaria ........................................................ 12
La reforma educativa ................................................................................................................... 14
El inicio de la recentralizacin salarial ........................................................................................ 15
La ley de garanta de los 180 das ............................................................................................... 16
Los sueldos mnimos ................................................................................................................... 17
La ley de financiamiento educativo ............................................................................................ 18
Los hechos, estilizados ................................................................................................................ 19
Bibliografa citada ....................................................................................................................... 24

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Resumen
El documento recorre los hitos del financiamiento educativo argentino desde mediados del siglo
XIX. En l se muestran los grandes cambios y su interdependencia con momentos clave de las
polticas educativas en el pas. Como se deduce del trabajo, las pujas por los recursos entre los
distintos niveles de gobierno y las respuestas que se han dado a las distintas 'coyunturas'
reflejan, por un lado, la asimetra en las relaciones gubernamentales que caracteriza al
federalismo local y permiten, por otro, poner en perspectiva la trama y la continuidad de las
decisiones referidas a la descentralizacin educativa local.

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Introduccin

La tradicin de las finanzas pblicas quiso ver al par centralizacin-descentralizacin como una
discusin sobre los (mejores) instrumentos para alcanzar la equidad o la eficiencia,
respectivamente. Como otros tantos debates, el contraste de los costos y beneficios o ventajas y
desventajas de una u otra, brindara una gua sobre el curso de accin ptimo a seguir. De ese
modo, una vez ms, la economa crea aportar elementos objetivos para sustentar la toma de
decisiones de poltica pblica.

En lo que se refiere a la educacin argentina, no fueron sas las dimensiones prescriptivas para
orientar las variadas acciones realizadas en las ltimas dcadas. Sin embargo, ms de una vez se
recurri a ellas para apoyar prcticas cuyos objetivos implcitos fueron de otro tipo. Los
ejemplos emblemticos son las sucesivas transferencias de los establecimientos educativos no
universitarios del Estado nacional a las provincias. Su fin, lejos de obedecer a razones
pedaggicas, fue fiscal.

No obstante, como se ver, el vnculo fiscal-educativo no se circunscribi a la provincializacin
de escuelas. Los hechos han sido unos cuantos, todos muy conocidos, y con impactos ms
duraderos que muchas otras medidas de poltica educativa. No se niega que las acciones puedan
y deban evaluarse considerando su contribucin a la eficiencia y equidad. Pero en el mbito
local, para indagar sobre las causas de algunos de esos eventos, debe recurrirse a otro tipo de
dimensiones tales como las fiscales, polticas, organizacionales e institucionales.

La comprensin de los motivos y efectos de las decisiones sobre el financiamiento y asignacin
de recursos en educacin tiene una gran ventaja respecto del resto de las acciones del sector: la
cantidad de actores involucrados -al menos en forma directa- es sustancialmente menor. En
compensacin, tiene una complejidad mayor: la discusin es sobre la distribucin de dinero. Y
bastante. En los ltimos lustros el gasto educativo ha significado entre un 25% y un 30%
promedio de las ejecuciones presupuestarias provinciales, alrededor de un 4% del PIB y se
aspira a que en el 2010 este indicador alcance, finalmente, el 6%.

La obtencin de recursos para la educacin no universitaria corre similar suerte que el
financiamiento del resto del sector pblico provincial: como casi todos sus programas
presupuestarios, las provincias proveen de fondos para pagar tanto a los docentes como a los
dems gastos por medio de sus rentas generales. A su vez, la mayora es de origen nacional.

Por eso, el anlisis de la descentralizacin educativa argentina no puede soslayar el carcter
federal del pas previo al traspaso de escuelas. Ya exista un sistema que, con sus ms y sus
menos, vinculaba financieramente a ambos niveles de gobierno desde haca dcadas. Gran parte
de las restricciones presupuestarias que padece el sistema educativo se debe a los vaivenes de
las finanzas pblicas nacionales y las pujas entre los gobiernos centrales y los provinciales por
la apropiacin de los recursos coparticipables.

El objetivo de este trabajo es repasar los principales acontecimientos que tuvieron al
financiamiento sectorial como protagonista en los ltimos treinta aos en el pas. Si bien de un
modo impresionista, se intenta mostrar la evolucin de las medidas que hicieron confluir la
educacin con los avatares fiscales domsticos. La idea es ilustrar el contexto en el que tuvieron
lugar algunas de las diferentes acciones que contribuyeron a configurar (y no slo eso) nuestro

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hbrido federalismo educativo. Esos hechos permitirn, al final del trabajo, poner en perspectiva
la trama y continuidad de las decisiones referidas a la descentralizacin educativa local.

El escenario

Las provincias financian sus gastos por tres vas diferentes, aunque no alternativas: a) sus
ingresos propios, b) los de origen nacional y, c) el endeudamiento pblico. Estos recursos no
pueden considerarse sustitutos unos de otros pues su importancia cuantitativa y la posibilidad y
oportunidad de recurrir a esas fuentes es desigual. A los efectos de la discusin de las relaciones
fiscales-educativas entre el gobierno nacional y las provincias interesan slo los de la
Coparticipacin Federal de Impuestos, que son recaudados a nivel nacional.

Bsicamente, un Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos consiste en la definicin: a)
de los recursos tributarios a repartir entre el Estado Federal y las Provincias; b) del porcentaje
atribuible a cada uno de estos dos niveles de gobierno tomados globalmente, al que se denomina
Distribucin Primaria, y c) de los porcentajes a repartir entre las distintas jurisdicciones
provinciales entre s, resultado de lo cual queda determinada la Distribucin Secundaria.

La distribucin primaria no descansa sobre bases tcnicas de posible demostracin, sino ms
bien en la eleccin de una solucin aceptable para ambos niveles de gobierno. Surge de
negociaciones polticas caracterizadas por una escasa consideracin de las necesidades
financieras reales que demanda el cumplimiento de los servicios que prestan el Estado nacional
y los provinciales. Tampoco se evalan las diferencias existentes en las presiones tributarias
regionales y la posibilidad efectiva de hacerse de recursos propios.

En cuanto a la distribucin secundaria, a veces fue la resultante de consideraciones ms o menos
objetivas (tcnicas) y otras del consenso entre las partes. Por ejemplo, en el vigente entre 1973 y
1984 su determinacin provino del empleo de variables como poblacin, brecha de desarrollo
entre provincias y dispersin poblacional. En la ley que rige desde 1988, fue acordada sobre la
base del promedio de la distribucin de los aos previos a su sancin.

Los regmenes de coparticipacin existen en el pas desde el ao 1935 y las distintas leyes que
los regularon tuvieron una duracin limitada. Cada cierta cantidad de aos se revisaban los
eventuales cambios estructurales que podran dar lugar a modificaciones en esas normas.

Los ingresos que se generan son de rentas generales, es decir, su utilizacin no se encuentra
sujeta a ningn tipo de compromiso de afectacin a algn destino especfico. En otras palabras,
son los que ingresan al Tesoro y se distribuyen libremente de acuerdo a los criterios que definan
los respectivos gobiernos. Asimismo, en promedio, son los de mayor significacin para las
provincias. Por esto son, simultneamente, una de las ms recurrentes fuentes de conflictos entre
los dos niveles estaduales.

La posicin provincial frente a la coparticipacin no es homognea: en la Argentina, la
percepcin de impuestos se encuentra muy concentrada en manos del Estado nacional. Esta
dependencia, que se manifiesta para el conjunto de las provincias, deviene en una desventaja
para algunas y en ventajas para otras. En principio, debera tender a creerse que cualquier
situacin de este tipo es necesariamente desventajosa. Sin embargo, el fuerte carcter
redistributivo que tiene el rgimen de coparticipacin vigente, torna conveniente la
concentracin y posterior reparto de los impuestos para las provincias que, por su estructura y

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base econmica tienen un menor potencial recaudatorio. Por el contrario, para jurisdicciones
ms grandes o, en el caso que nos interesa, para las redistribuidoras, la situacin es doblemente
desfavorable: por la sujecin y por la prdida de ingresos que supone la redistribucin.

La dependencia de los ingresos nacionales se manifiesta, tambin, en el destino que tienen los
recursos en las provincias. Estos se utilizan mayormente para solventar gastos considerados
inflexibles a la baja, al menos en el corto plazo, tales como los que demandan la atencin de la
partida personal, las transferencias a los municipios y, en algunas provincias, las cajas de
previsin.

Por eso, el carcter redistributivo de este rgimen en el pas divide el escenario en varios frentes.
Por un lado, estn las provincias rezagadas econmicamente para quienes la dependencia y
posterior redistribucin les es completamente funcional. Algunas provincias se veran
imposibilitadas de llevar adelante cualquier mecanismo de gestin estatal si estos recursos no
estuvieran sujetos a una significativa redistribucin. Al menos ello no sera factible sin
reestructurar sus aparatos burocrticos. Por el otro lado, estn las provincias ms avanzadas en
las que sus habitantes reciben menos recursos per capita que aqullas con mayor
coparticipacin, limitando la posibilidad de sostener holgadamente algunos de sus servicios;
entre ellos, la enseanza. De esto surge, ya, un primer vnculo entre la coparticipacin y el
financiamiento educativo.

Las disparidades regionales

Cuando se comparan los datos provinciales se puede ver que en la Argentina no existe una
correlacin clara entre el gasto por alumno y la densidad poblacional ni entre aqul y el grado
de desarrollo. Por un lado hay provincias con caractersticas poblacionales similares con
dispersiones significativas en el costo unitario. Por el otro, no necesariamente las ms ricas son
las que, segn ese indicador, tienen un mejor desempeo en la inversin educativa.

Esta aparente contradiccin se debe a que los indicadores tradicionales del financiamiento
sectorial, considerados aisladamente, no toman en cuenta las posibilidades provinciales de
asignar (mayores) recursos a la enseanza. As, por ejemplo, si se mirase solamente la relacin
del gasto por alumno con el ingreso per capita de cada jurisdiccin se podra observar su
inadecuacin para describir el esfuerzo financiero provincial en educacin en el pas. Esto se
debe a que los recursos pblicos de que dispone cada provincia -que son los que solventan los
sistemas educativos- no se encuentran vinculados con la actividad econmica y, por lo tanto,
con el nivel de ingresos promedio de la poblacin. Dado que el reparto de los recursos de origen
nacional tiene un claro sesgo redistributivo que beneficia a las jurisdicciones con escaso
desarrollo econmico, las provincias ms pobres ven ms que compensada la disponibilidad de
fondos brindada por sus limitados recursos propios. En sntesis, esas situaciones se explican, en
definitiva, por la relacin que existe entre los recursos fiscales y el PIB en cada provincia.

De ese modo, se encuentra configurada una situacin en la que jurisdicciones pobres cuentan
con mayor cantidad de esos recursos por habitante que otras ms ricas. Por eso, en no pocas de
ellas, el gasto por alumno para la prestacin de servicios puede ser ms alta en las primeras que
en las segundas.

Esto permite comprender por qu es factible que las ms avanzadas econmicamente se
encuentren entre las que menor porcin del ingreso per capita destinan al sector. Por el
contrario, desde esta perspectiva, las ms rezagadas son las que ms esfuerzo estaran

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realizando. Sin embargo, cuando el gasto por alumno se relaciona con la cantidad total de
recursos fiscales por habitante de cada provincia, se observa que el desempeo mejora
notablemente para las primeras y se deteriora para las ltimas. As vista, la ausencia de relacin
con la riqueza es un aspecto de la asignacin de recursos en educacin (quizs de los pocos) que
corresponda evaluar positivamente o, al menos, no negativamente.

Por ltimo, el gasto por alumno es un indicador del gasto promedio y, como tal, supone un
vnculo con el tamao de la matrcula. Por lo tanto, no es extrao que, adems, las que ms se
estaran esforzando segn esta medida sean las provincias con menor cantidad de habitantes y
mayores recursos fiscales per capita del pas. Por eso, incluso destinando menores porcentajes
de sus presupuestos al sector, pueden invertir por alumno ms que el resto. En sentido inverso
hay provincias que deben asignar una mayor porcin de su gasto total al sostenimiento del
sistema y, aun as, esas sumas son insuficientes para la atencin de su mayor demanda educativa
en trminos relativos (los casos extremos son las provincias de Tierra del Fuego y Buenos Aires,
respectivamente).

Ahora bien, debemos recordar que ese mayor esfuerzo tiene por destino principal el
financiamiento del rubro Personal por la va de mayores salarios y/o cantidad de docentes. En
otras palabras, se est aludiendo al gasto como expresin o resultado de la capacidad para
sostener el funcionamiento tradicional del sistema. Si se considera la pareja tasa de
escolarizacin en las provincias (salvo casos excepcionales) y que las relaciones de alumnos por
curso tambin son ms o menos estables, las mayores diferencias se observan en los salarios
docentes y, por lo tanto, cuando aludimos a la capacidad estamos, bsicamente, refirindonos a
la capacidad de pagar mayores remuneraciones.

Diversos factores pueden concurrir para que los niveles salariales docentes no se correlacionen
vis vis los ingresos pblicos provinciales. Entre ellos se pueden sealar el poder de
negociacin sindical, la genuina preocupacin de algunos gobernantes que focalizan su inters
en el sector y determinantes y caractersticas propias de cada provincia tales como el costo de
las canastas familiares, sistemas educativos ms pequeos, etc. Como resultado, el esfuerzo
financiero en la asignacin de recursos presenta contrastes significativos entre las jurisdicciones.

En sntesis, el resultado de la prctica del federalismo fiscal-educativo en la Argentina es: a) una
disparidad de asignaciones de recursos a los sistemas educativos provinciales que, b) no se
encuentra asociada al nivel de riqueza sino a la disponibilidad de recursos fiscales que, a su vez,
permite, c) definiciones de niveles salariales docentes con una significativa dispersin. Esto no
siempre fue as. Hasta bien entrado el siglo pasado una parte de la enseanza estaba en manos
del Estado nacional. Adems, parte significativa de la que se encontraba bajo la rbita
provincial, haba nacido al abrigo del sistema de subvenciones nacionales.

Los orgenes

Constitucionalmente, el Estado nacional no tiene jurisdiccin propia para intervenir en la
educacin primaria en territorio provincial. Por eso, en los cincuenta aos que siguieron a la
organizacin nacional, su nica participacin financiera consisti en dar subsidios con ese fin.
Estos s podan otorgarse a las jurisdicciones que enfrentaran dificultades econmicas. Durante
las dos primeras dcadas tanto el gobierno de la Confederacin como luego el nacional una vez
incorporada Buenos Aires, hicieron uso de esa potestad acordando ayudas transitorias pero
espordicas.

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En 1871 se aprob una ley (la 463) sustentada en la necesidad de establecer un mecanismo de
ayuda que permaneciera en el tiempo y que tuviera relacin con el esfuerzo presupuestario de
las provincias. Tericamente, la educacin comn estaba en sus manos, pero la falta de recursos
y organizacin atentaban contra su expansin haciendo necesaria una ayuda sistemtica por
parte del gobierno nacional.

Por eso, recin con su sancin comenz a perfilarse el sistema de subvenciones propiamente
dicho. Con un criterio compensatorio con relacin a las posibilidades fiscales de cada provincia,
la ley y sus reglamentaciones establecieron por primera vez condiciones, formalidades y
requisitos para el otorgamiento y control de los subsidios a las jurisdicciones que hubieran
organizado la educacin con legislacin especfica. Asimismo, se estableci la fuente de los
fondos, que slo podran destinarse a edificios escolares, mobiliario, libros, tiles y sueldos para
maestros.

Adems de la continuidad, la innovacin en trminos de la asignacin consisti en fijar una
proporcin de la ayuda basada en un porcentaje sobre la inversin educativa de la provincia que,
a su vez, se determin en funcin de su riqueza. Se las agrup en tres categoras: a La Rioja, San
Luis y J ujuy se les dara el 75% de las necesidades a cubrir, a Santiago del Estero, Tucumn,
Salta, Catamarca, Mendoza, San J uan y Corrientes, la mitad y a Buenos Aires, Crdoba, Entre
Ros y Santa Fe, un tercio.

En 1890, dada la necesidad de lograr un mayor compromiso financiero con la educacin por
parte de las provincias, se sancion una nueva ley (la 2737), mediante la que se especific que
slo recibiran subvenciones las jurisdicciones que destinasen no menos del 10% de sus rentas
generales al presupuesto escolar. Asimismo, esa norma perfeccion el sistema con nuevas
previsiones para promover la organizacin de la instruccin primaria y para mejorar la gestin y
el control de los subsidios. Por ltimo, ante las dificultades en la concurrencia en el
financiamiento, se decidi aumentar la proporcin federal para uno de los tres grupos. As,
Santiago del Estero, Tucumn, Salta, Catamarca, Mendoza, San J uan y Corrientes a las que
antes se les cubra hasta la mitad de las necesidades, ahora pasaron a poder acceder hasta dos
tercios. Esta ley mantuvo los principios generales de la de 1871 pero reforz las medidas
tendientes a lograr que las provincias organizasen sus sistemas educativos con legislacin y
presupuestos especficos. Adems, aumentaron los controles en el otorgamiento de los fondos,
poniendo de manifiesto los escollos que existan en su aplicacin concreta.

No obstante, las provincias se las ingeniaron para convertir las subvenciones en una fuente de
financiamiento independiente del objetivo que les daba origen (Dubini y Orovitz, 2005). As,
segn Ramos (citado por las autoras) las jurisdicciones informaban salarios ms altos, cuando
en realidad eran ms bajos. De ese modo, el complemento que deba aportar la provincia era
financiado por el subsidio nacional. Frente a ello, un decreto reglamentario de las subvenciones
del ao 1882 fij la escala salarial docente a la que el gobierno central otorgara subsidios y
defini los lmites de la planta en funcin de la cantidad de alumnos. Otra estratagema era, lisa y
llanamente, inventar escuelas en el papel. Finalmente, tambin ocurra que abonaban los salarios
docentes con bonos depreciados que despus recuperaban con el dinero de las subvenciones,
quedndose con la diferencia. Estos motivos daran sustento de sobra para justificar el cambio
de modalidad de intervencin nacional en las provincias.

De la sospecha a la concurrencia

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A pesar de los aportes nacionales para la educacin primaria, los avances eran insuficientes y la
desconfianza por el uso de los recursos, mucha. En 1905, el senador Linez present el proyecto
de ley que se hara famosa por su nombre (es la 4874) que autoriz a construir escuelas de ese
nivel en las provincias que as lo solicitaran. En poco tiempo se edificaran numerosos
establecimientos y, en unas dcadas, la participacin de la matrcula de las escuelas nacionales
en las provincias llegara a significar poco ms del 40% del total. La ley Linez fue derogada en
1970 (Ley N 18586) con lo cual ya no se pudieron construir ms instituciones primarias
nacionales en las provincias bajo esa modalidad.

Buena parte de los anlisis sobre el centralismo educativo, la hegemona nacional en la materia,
y las crticas y defensas interpretando a esa intervencin en el marco del federalismo, giraran en
torno a las causas y consecuencias de esa ley. Naturalmente, los motivos mediatos y los efectos
de la ley Linez no se pueden limitar a la cuestin financiera. Pero las disparidades econmicas
territoriales condicionaban la disponibilidad de recursos propios. La debilidad fiscal provincial,
a su vez, pona en riesgo el cumplimiento del proyecto de universalizacin de la enseanza
primaria en los territorios que no eran de jurisdiccin nacional. ste era un argumento suficiente
para promover esa norma legal.

No slo comenzaron a crearse escuelas. Algunas provincias aprovecharon la oportunidad para
desembarazarse de las que tenan produciendo, incluso, un proceso de transferencia inversa
hacia el Estado nacional. En 1920, siete de las catorce provincias tenan menos establecimientos
bajo su dependencia que quince aos atrs. As, no era slo el gobierno central el que avanzaba
y avasallaba facultades, como se sostuvo innumerables veces: las propias provincias iban
desistiendo de su rol y compromiso constitucional (Aguerrondo, 1976).

En lo que atae a su faz fiscal, a partir de all, la presencia nacional en la educacin de ese nivel
se manifest por una doble va: a) financiando a las escuelas provinciales creadas bajo el
sistema de subvenciones -que no haba caducado- y, b) posibilitando la fundacin de
establecimientos de dependencia nacional. En su momento se visualiz esta convivencia como
contradictoria ya que se establecan escuelas para no dar dinero, pero ste segua remesndose
por las instituciones ya creadas (Ramos, citado por Dono Rubio y Lzzari, 2005).

En rigor, la ley Linez signific el fin de nuevas subvenciones a las provincias, pero no se
derog la norma que las amparaba. Las que se venan otorgando para sostener las escuelas que
haban surgido bajo ese sistema continuaron girndose. No obstante, paulatinamente, las
remesas nacionales fueron disminuyendo hasta no ser ms que una ficcin. Bravo (1967),
reseando clculos realizados para el ao 1957 para la provincia de Buenos Aires, indic que le
correspondan 200 millones de pesos por ese concepto, pero que slo recibi 1.2 millones; es
decir, un 0,5% de lo que le deberan haber asignado por aplicacin de la ley de subvenciones.
Las remesas languidecieron hasta que la ley de subvenciones fue derogada en mayo de 1980
(por la Ley 22221); diez aos despus de la finalizacin de la ley Linez y a dos aos de la
transferencia de las escuelas primarias.

La restitucin de potestades

Una de las caractersticas ms visibles de las relaciones financieras inter gubernamentales de las
ltimas dcadas ha sido la intencin permanente de los gobiernos nacionales de minimizar los
recursos coparticipables a las provincias. Esto ha sido una constante histrica cuyo resultado,
segn las circunstancias, ha sido ms favorable a uno o al otro nivel de gobierno, constituyendo
una fuente de conflictos casi permanente.

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En 1978 -en plena dictadura militar- se produjo la transferencia definitiva a las provincias de los
establecimientos del nivel primario que se encontraban dentro de la rbita del Estado nacional
(un anlisis detallado de los distintos procesos de transferencia se puede encontrar en
Kisilevsky, 1998). En las dos dcadas anteriores haba habido intentos en esa lnea con escaso
xito. Pero recin en ese ao, aprovechando el incremento de los recursos fiscales, el gobierno
nacional vio la oportunidad para liberarse de su sostenimiento: las provincias tuvieron que hacer
frente con sus ingresos a las mayores erogaciones que demandaron las escuelas transferidas.

En rigor, podra decirse que durante ms de setenta aos haba sido el Estado nacional el que
financi con sus recursos un servicio que, constitucionalmente, corresponda a las provincias
(antes de la transferencia participaba de poco menos del 40% del gasto total en educacin
bsica). Ahora slo estaba devolviendo una prestacin que nunca debera haber estado a su
cargo. En esa lnea, la deuda sera de estas ltimas y no a la inversa. En sentido contrario, podra
contra argumentarse que ello sera parcialmente cierto si no fuera porque las provincias
delegaron la potestad de recaudacin de (parte de) los tributos en el Estado nacional.
Difcilmente este ltimo hubiera podido demostrar que aqullas haban contado con el dinero
para sostener la educacin primaria durante esas siete dcadas: aqul era el que dispona de la
mayor parte de los recursos. Para el viejo liberalismo decimonnico, el gasto educativo haba
sido una necesidad del desarrollo; para el nuevo, por sobre todo, era una carga fiscal.

Slo una vez que se fuera terminando de perfilar y constituir un sistema de coparticipacin de
impuestos -el de 1973 fue el primero en integrar los distintos mecanismos de distribucin de
impuestos en uno slo-, poda tener lugar la provincializacin educativa.

Adems del natural impacto fiscal, la transferencia repercuti en las remuneraciones docentes
(Aguerrondo, 1991). La divergencia en los niveles salariales provinciales -que ya exista- parece
haberse disparado cuando se transfirieron las escuelas primarias nacionales. Esta situacin se
mantiene en la actualidad y, como se dijo, permite comprender parte de la diferencia
interprovincial en el gasto por alumno. Segn Cetrngolo y Gatto (2002), el proceso de
descentralizacin dio una total libertad de accin a cada gobierno para la fijacin de los niveles
salariales...La poltica seguida por cada provincia no siempre se correspondi con sus
posibilidades financieras. Algunas provincias con menos recursos llevaron a la prctica polticas
salariales docentes imposibles de ser financiadas con sus propios recursos y debieron apelar al
apoyo del Tesoro Nacional. En cada caso o circunstancia, la poltica salarial ha sido el
resultado, entre otros factores, del diferente grado de responsabilidad fiscal de cada gobierno, de
su poder de negociacin con el gobierno nacional y de su relacin con los sectores salariales
docentes. Lo cierto es que habida cuenta de la ausencia de coordinaciones especficas y de
conflictos permanentes en la relacin fiscal Nacin-provincias, la descentralizacin educativa
termin jugando como una pieza subordinada del problema ms general. La educacin se
convirti en un canal adicional para obtener directa o indirectamente apoyo financiero
extraordinario del gobierno nacional. No fue la ltima vez que la educacin sera la causa o
efecto de desavenencias.

El nuevo marco distributivo

Tuvo que transcurrir el tiempo para que las provincias pudieran absorber su impacto inicial.
Adems, debi esperarse a la reinstauracin democrtica para que se contemplara el problema
de la incidencia presupuestaria del mayor servicio que, ahora, se encontraban prestando
aqullas. En efecto, recin diez aos despus de la transferencia las provincias consiguieron que

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se les incrementara el porcentaje de la coparticipacin de impuestos en una magnitud que
cubriera su costo.

En 1988 entr en vigencia el actual rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, por un
lapso de dos aos prorrogables automticamente de no sancionarse otra ley al trmino de su
vigencia. Esto ilustra el carcter transitorio y la escasa confianza que tuvieron las partes
involucradas en la nueva norma como instrumento de resolucin de los problemas existentes. La
ley se sancion con el objeto de poner fin a las controversias que hubo entre 1985 y 1987 por la
inexistencia de un marco legal para el reparto de la recaudacin impositiva nacional.

En ella se dispuso que la proporcin de los impuestos coparticipados que le corresponde a las
provincias es del 56,66% y la del Estado nacional es del 42,34%. El punto restante se reserv
para repartir como Aportes del Tesoro Nacional cuando se presentasen necesidades econmicas,
aunque su uso real ha sido totalmente discrecional. A su vez, se establecieron los porcentajes
que recibira cada jurisdiccin luego de efectuada la distribucin primaria.

Esas cifras, extraas a primera vista, tenan su origen, precisamente, en la transferencia de las
escuelas primarias. Las provincias venan reclamando la compensacin de su costo desde haca
aos. Los clculos realizados en 1981 por Porto y Nuez Miana haban concluido que el mayor
gasto por el servicio adicional ascenda a 8,16% de los recursos coparticipables. Como suele
suceder, esta misma magnitud es la que sali a relucir en las discusiones para la sancin de una
nueva ley aos ms tarde. Segn el ltimo rgimen legal de coparticipacin que databa del ao
1973, a las provincias en su conjunto les correspondera el 48,5% de los impuestos nacionales
all contemplados. La adicin de esos 8,16 puntos a los vigentes quince aos atrs arroj el
citado 56,66%.
Nadie se interes en constatar que ese porcentaje siguiera reflejando el mayor costo. Tampoco
es que al sector educativo le significaran o importaran mucho las discusiones por esos nmeros:
el reconocimiento de esa carga financiera no redund en un incremento del presupuesto
provincial para la enseanza. Lejos de eso, la educacin bsica sostenida por las provincias, que
haba representado un 2,03% del PIB en 1987, cay al 1,78% al ao siguiente para continuar
disminuyendo hasta concluir la dcada con un magro 1,65%. En trminos reales, la cada
tambin sera drstica: el gasto educativo provincial cay un 14,3% entre 1988 y 1987 y
acumul poco ms de un 30% entre 1989 y 1987 (segn datos de la Direccin de Gastos
Sociales Consolidados, Ministerio de Economa y Produccin).

La transferencia del resto de la enseanza no universitaria

Al poco tiempo, las cambiantes condiciones econmicas del pas pondran nuevamente a la
educacin en medio de las relaciones fiscales entre ambos niveles de gobierno. En efecto, el
plan de Convertibilidad lanzado a inicios de 1991 inici una nueva etapa en las relaciones
financieras Nacin-Provincias por la cual, en un contexto de estabilidad y crecimiento de las
principales variables macroeconmicas, comenz a aumentar la magnitud absoluta de la
recaudacin tributaria asignada a las provincias.

El hecho de que a partir de ese ao los recursos impositivos coparticipables comenzaran a crecer
significativamente y el impuesto inflacionario -del cual el nico beneficiario era el gobierno
central- y otros gravmenes no coparticipables desaparecieran, supuso una modificacin, esta
vez en favor de las provincias, de la distribucin primaria considerando todos los impuestos.
Para el Estado nacional esta situacin constitua un desfinanciamiento en ciernes; para las

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provincias, un desahogo financiero y, por consiguiente, la oportunidad de desentenderse de un
ordenamiento fiscal que el gobierno central ya haba comenzado a encarar.

En funcin de eso, a mediados del ao 1991 se aludi a la necesidad de recortar la parte de la
recaudacin impositiva coparticipable a las provincias. Ante la imposibilidad de realizar esta
operacin debido a la resistencia de estas ltimas, las autoridades econmicas nacionales
lograron la va alternativa de disminuir sus gastos en salud y el resto de lo que le quedaba de la
educacin no universitaria, transfirindolos a esas jurisdicciones. Claro ejemplo de ilusin
monetaria provincial en el que el efecto presupuestario fue exactamente el mismo.

La transferencia de servicios pblicos, sancionada en diciembre de 1991 y con vigencia a partir
de 1992, fue visualizada en su momento como un hito ms de la poltica fiscal derivada del plan
de estabilizacin de inicios de aqul ao.

As, la mayor disponibilidad de ingresos impositivos, tanto para el Estado nacional como para
los provinciales permitira la holgura suficiente para el financiamiento de los mayores servicios
provinciales. Ms an, en la misma Ley de Transferencia -que otorg el marco necesario en el
que se desenvolvera la descentralizacin- se explicit el procedimiento a seguir: se dispuso la
retencin, de la masa coparticipable de impuestos nacionales, de la suma correspondiente al
costo de dicha transferencia y su posterior distribucin a las provincias conforme el costo
calculado por el Ministerio de Educacin nacional.

Del mismo modo que en la transferencia de los setenta, el gobierno central no aport de sus
recursos para la cobertura del sistema transferido. Naturalmente, desde su lgica esto deba
hacerse sin una contrapartida monetaria pues, en caso contrario, nada se hubiera modificado
financieramente para ambos niveles estaduales.

No obstante, en esta oportunidad la existencia de una negociacin parlamentaria permiti
garantizar legalmente que si los ingresos provenientes de la coparticipacin de impuestos en
algn momento fuesen inferiores a los prevalecientes con anterioridad a la provincializacin del
nivel medio, el gobierno central aportara los recursos para compensar ese dficit. Esto no fue
necesario pero, hasta donde se sabe, tampoco nadie se tom la molestia de verificar.

Distinto fue el procedimiento para financiar el traspaso de los institutos terciarios a las
provincias. Ante la inminencia de la transferencia, la cartera educativa haba intentado orientar y
motorizar la transformacin de los institutos de formacin docente. Aunque en forma simblica,
la inclusin de los fondos para financiarlos dentro de sus partidas presupuestarias formaba parte
de esa estrategia ms global. Por motivos que exceden la discusin del financiamiento del
sector, esa experiencia fracas (o se dej a un lado, segn se quiera ver) y los fondos se
siguieron incluyendo en el presupuesto del Ministerio de Educacin nacional. Esto fue as hasta
que la crisis de inicios de esta dcada hizo que las sumas se dejaran de distribuir. Salvo algn
tmido reclamo, no hubo protestas y las provincias asumieron, aqu tambin, el costo. En el
2005 el gobierno nacional sald y compens con otras deudas la que tena por esos institutos y,
finalmente, dio por concluida la cuestin.

Si bien el objetivo de la descentralizacin haba sido fiscal, la dinmica educativa -aunque
fuertemente condicionada por la disponibilidad de recursos tributarios- hara que al finalizar la
dcada de los noventa el porcentaje del PIB que destinaba el gobierno nacional a la educacin
terminara siendo similar al vigente antes de la transferencia. En esto tuvo mucho que ver la
sancin de la Ley Federal de Educacin en 1993.

14

La reforma educativa

Esa norma agreg un nuevo elemento a la temtica del financiamiento sectorial en el pas. La
aplicacin de la Ley Federal signific la necesidad de captar recursos pblicos adicionales
debido a la extensin de la obligatoriedad, la nueva estructura del sistema, la formacin de
nuevos perfiles profesionales para la docencia y la asignacin de partidas para el mejoramiento
de la calidad de la oferta educativa. Por eso dispuso incrementar el presupuesto educativo
consolidado hasta alcanzar el 6% del PIB en cinco aos o la duplicacin del gasto sectorial
respecto del registrado en 1992 a una razn del 20% anual, el que fuera ms alto. Adems,
estableci que el Estado nacional y las provincias formalizaran un Pacto Federal Educativo.
Firmado en septiembre de 1994, incluy el aporte que hara el gobierno central para acompaar
a las provincias en el cumplimiento de las nuevas obligaciones que determinaba la ley.

El compromiso e inters del Estado nacional era financiar la capacitacin, la infraestructura y
equipamiento y las llamadas acciones compensatorias. Las provincias, por su parte, deberan
sostener las nminas salariales y dems gastos recurrentes del sistema. Ambas partes -el
gobierno nacional y cada provincia firmante- acordaron que el primero aportara el 80% de los
recursos y las jurisdicciones el 20% restante. Nunca nadie se preocup por hacer cumplir o
verificar el cumplimiento de esa clusula. Si alguna duda quedaba despus de la transferencia, el
Pacto Federal vino a recordar, finalmente, que el primero (el nacional) se desembarazaba de una
pesada carga que no haba podido resolver en dcadas, trasladando a otro nivel estadual la
responsabilidad por su (ir)resolucin. Como se ver ms adelante, esto no sera por mucho
tiempo.

La ley no fij reglas de juego especficas para la distribucin de recursos a las provincias. Las
partidas presupuestarias del ministerio nacional se asignaron, durante esos aos segn: a) pactos
bilaterales firmados entre el gobierno central y cada Estado provincial por separado, y b)
criterios propios de distribucin de cada lnea de accin programtica vigente.

Ahora bien, la siempre dinmica situacin econmica del pas modific, en unos pocos meses,
el escenario sobre el que se encontraba estructurada la duplicacin pensada para un lapso de
unos pocos aos. Discutida y sancionada en el contexto de lo que podra llamarse la primavera
del plan de Convertibilidad, su aplicacin (en su faz financiera) se inici, precisamente, en uno
de sus momentos ms difciles.

Por el lado del gobierno central, hasta 1995 se haba venido cumpliendo con parte del mandato
de la ley. Sin embargo, la restriccin de recursos de ese ao (el del efecto Tequila) hizo que la
variacin del crdito presupuestario para el ao 1996 fuese la mitad de la prevista
originariamente: en lugar del 20% anual acumulativo como haba sido hasta ese momento, se
proyect solamente un 10%. En cuanto a las provincias, slo un aumento de la magnitud
absoluta de recursos impositivos poda garantizar ese incremento. En la medida que el gasto
educativo representaba un promedio del 25% del total del gasto pblico provincial, resultaba
impensable su aplicacin en un contexto de restriccin de recursos por la va de reasignaciones
presupuestarias intersectoriales, desprotegiendo otras dimensiones del gasto social provincial.

No obstante, como resultado de la reforma educativa de los noventa y la transferencia de las
escuelas, la asignacin de los recursos del ministerio nacional destinados a la educacin no
universitaria vari sustancialmente en los ltimos lustros. De solventar (parte de) los gastos
recurrentes del sistema, durante los noventa comenzaron a financiarse acciones especficas que

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no se vinculan con la prestacin corriente (al menos en un sentido tradicional), del servicio
educativo. A su vez, con posterioridad, como consecuencia de la recuperacin econmica, los
recursos destinados a financiar la aplicacin de la Ley Federal de Educacin y dems acciones
del ministerio nacional tuvieron una evolucin creciente a lo largo de la dcada.

Si se descuentan los recursos que se transfieren a las universidades, la mayor parte del gasto
ministerial hasta la existencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) se vinculaba a
polticas educativas a desarrollar por las provincias. En conjunto, la dcada culminara con un
incremento neto de las sumas a esas jurisdicciones. Sin embargo, una parte importante (el 50%)
de ese Fondo fue financiado con la merma de los recursos orientados a acciones educativas
propiamente dichas.

El inicio de la recentralizacin salarial

Con el fin de encauzar el problema derivado de la ausencia de recursos para dar fin a la protesta
docente iniciada en abril de 1997 (la Carpa Blanca), en julio de 1998 el Ministerio de
Educacin present una propuesta legislativa de un impuesto adicional sobre los automviles.
La totalidad de su recaudacin debera destinarse al pago de un complemento salarial a los
docentes estatales y privados de establecimientos subsidiados. El proyecto fue aprobado en
noviembre de ese ao y el adicional salarial comenz a pagarse el ao siguiente.

Durante su primer ao de vigencia, la recaudacin del gravamen fue menos de un tercio del
objetivo propuesto. Esto no slo lo tornaba ineficaz dentro de su faceta tributaria propiamente
dicha sino que no permita destrabar un conflicto que ya llevaba ms de dos aos.

Esta era una magra perspectiva para el nuevo gobierno nacional que asumi en diciembre de
1999. Sin embargo, dando cumplimiento a una promesa electoral, a las pocas semanas y antes
de finalizar ese ao logr arribar a una solucin consensuada con los representantes de la
confederacin nacional que agrupa a los principales sindicatos provinciales de docentes -la
CTERA- que permitira dar por finalizada la forma de protesta, aunque no el problema.

En su faz instrumental, quizs su nica ventaja fue la simpleza de implementacin de una suma
fija por cargo, sin consideraciones en torno a las funciones docentes, el mbito o localizacin de
los establecimientos donde trabajan.

Como contrapartida, la distribucin del FONID signific el envo de seales equvocas o
directamente desacertadas a las provincias, en la medida en que las transferencias estuvieron
totalmente desvinculadas de su desempeo en materia de esfuerzo de inversin sectorial as
como de eficiencia en la asignacin de recursos.

Adems, su existencia desdibuj los lmites del alcance de la intervencin de ambas esferas de
gobierno en la cuestin salarial docente, al colocar en el mbito del ministerio nacional parte de
la responsabilidad por el financiamiento de los salarios docentes. Asimismo, redujo su margen
de accin para la implementacin de programas educativos, ya que el presupuesto para acciones
de poltica pblica no slo se redujo en trminos relativos sino absolutos. En la actualidad, por
cada peso que el gobierno central destina a acciones educativas no universitarias, se gastan dos
para ese Fondo salarial. El punto no es menor ya que atae al rol que asume y/o debera asumir
el Estado nacional en materia de asignacin de recursos para la educacin.

16
El FONID se origin en un contexto de restricciones en las finanzas pblicas provinciales e
intent dar respuesta a un reclamo del sector. Sin embargo, su implementacin signific un
reconocimiento de la precarizacin del salario docente. No se previ como una intervencin
permanente; por el contrario, se estableci que el Estado garantizara un Fondo de emergencia
durante cinco aos.

No obstante, desde el 2003 -ao de su vencimiento-, se ha venido realizando un considerable
esfuerzo no slo para garantizar el pago mensual del FONID sino para incrementarlo. Esto
puede interpretarse como la voluntad de generar condiciones de gobernabilidad y de
complementar los deteriorados ingresos docentes. Pero luego de varios aos de turbulencia,
antes de comenzar a regularizarlo y dar un nuevo giro a las definiciones salariales provinciales,
el nuevo gobierno elegido en el 2003 impuls y logr una nueva medida financiero-educativa.
Simultneamente la misma norma especific para todo el pas la duracin del ciclo lectivo. Si
no fue necesario implementar lo primero, lo segundo ha sido imposible de cumplir.

La ley de garanta de los 180 das

Al ao siguiente del estallido de la mayor crisis econmica del pas, el calendario escolar se vio
seriamente comprometido. Debido a conflictos gremiales, varias provincias no iniciaron sus
clases a trmino en el 2003. Pero, a diferencia de otras oportunidades, las huelgas docentes no
se originaron en reclamos de aumento salarial. El efecto disciplinador de la crisis todava se
encontraba muy presente como para ello. Las protestas giraban alrededor de los retrasos en el
pago de los haberes y/o las precarias condiciones salariales (en algunas provincias las
remuneraciones se abonaban con descuentos y en otras con bonos o cuasi moneda). En el
extremo, hacia fines de mayo la situacin era calamitosa en Entre Ros ya que all todava no se
haban iniciado las clases.

stas slo comenzaran al cabo de 74 das de paro luego de que el presidente recin asumido
anunciara que el poder ejecutivo nacional se hara cargo de la deuda salarial con los docentes
(con recursos de un prstamo del Banco Mundial). Decidida al segundo da de su asuncin, fue
el primer acto de su gobierno. El mandatario junto a su ministro de educacin viaj a esa
provincia para comprometer la ayuda presupuestaria del gobierno nacional para hacer frente al
pago de las remuneraciones atrasadas.

Durante las siguientes semanas seguira interviniendo en otras provincias en esa misma
direccin, aunque con menos espectacularidad. Esas acciones culminaron con una medida
novedosa que ya haba sido discutida aunque no impulsada, en gestiones anteriores: garantizar,
como mnimo, 180 das de clase.

En julio de 2003 el gobierno nacional firm un convenio con los gobernadores provinciales
estableciendo ese piso y asegurando el cobro del salario docente en fecha. En diciembre de ese
ao el acuerdo fue ratificado por el Congreso a travs de una ley. Esa norma establece que las
provincias que no puedan saldar las deudas salariales del personal docente, podrn solicitar
asistencia financiera al Poder Ejecutivo Nacional quien procurar brindar el dinero necesario
para garantizar la continuidad de la actividad educativa. Asimismo, se sealaba que los das
deberan compensarse en caso de no haber sido cubiertos en su totalidad.

En lo que va de su vigencia, nunca logr cumplirse el ciclo lectivo completo en la totalidad del
pas. La mayora de los das de clase no dictados corresponden a huelgas docentes ya no por
demoras en la percepcin de los haberes sino por demandas de aumento salarial. Por lo tanto, no

17
se aplican los dispositivos financieros de esa ley. Parte de los nuevos conflictos se verificaran
en medio de un contexto de remuneraciones docentes rezagadas, nivel de precios crecientes,
percepcin de la mayor holgura fiscal y un nuevo tipo de medida por parte del gobierno
nacional: la fijacin anual de un piso salarial comn para todas las provincias.

Los sueldos mnimos

El FONID prevea un mayor monto para las jurisdicciones en las que el salario del maestro de
grado se encontraba por debajo del percibido en un igual cargo de la ciudad de Buenos Aires.
Para eso, se haba apartado un 7% del total de recursos del Fondo para distribuir entre los
docentes de Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, J ujuy, Misiones y Salta.

Esto no slo no fue materia de controversia sino que ha sido una de las pocas decisiones de
amplio consenso entre las partes intervinientes. Desde una perspectiva poltica no habra mucho
para objetar sino fuera porque, tcnicamente, constituye una de las decisiones ms desacertadas
que se pudo haber adoptado.

En rigor, en la (ausente) discusin sobre la redistribucin y uso de los recursos impositivos
nacionales se omite que esas provincias son beneficiarias de una mayor magnitud de recursos
que los que les corresponde siguiendo estrictos criterios devolutivos (por ejemplo, en funcin de
la cantidad de habitantes). Ms an, como se dijo, las provincias de mayores recursos fiscales
per capita son las que, en general, asignan una mayor proporcin de sus recursos al
sostenimiento de sus sistemas educativos. Ahora bien, no necesariamente este era el caso de las
provincias beneficiarias de estas sumas adicionales.

El reparo que se hace aqu no es por el pago del adicional salarial para elevar los haberes ms
postergados, sino que la distribucin territorial de esa suma se hubiera derivado slo de mitos y
percepciones y no de anlisis empricos previos. Incluso, ese mismo discurso se contradeca con
lo que se enunciaba en paralelo respecto de la necesidad de imprimir una mayor eficiencia.

A partir del 2005, en una suerte de nuevo giro recentralizador, el ministerio nacional comenz a
pautar la poltica salarial fijando, a inicios de cada perodo lectivo, un mnimo de bolsillo para
los docentes de todo el pas. Durante los primeros aos de esa prctica, la suma definida ha sido
aproximadamente la de la canasta bsica de consumo vigente al inicio de cada ao escolar. El
gobierno nacional se comprometi a compensar a las provincias que no pudieran sostener las
sumas pautadas. Para ello recurri al 7% que reservaba el FONID. De ese modo, pudo jactarse
de aumentar el salario docente sin que le representara ningn impacto fiscal...al Estado nacional.
Sin embargo, la compensacin se fue incrementando en los aos siguientes hasta alcanzar, en la
actualidad, un 25% del total de remesas nacionales para co-financiar salarios de once
provincias.

Ahora bien, esta nueva prctica signific algunas complicaciones y distorsiones ms a la ya
compleja administracin salarial docente del pas. En lo que atae al vnculo entre el gobierno
nacional y los provinciales, si bien contina abonndose el FONID, esa compensacin tiene
algunas vueltas un tanto intrincadas. Producto de la mecnica para definir las sumas fijas a
otorgar, se distorsionaron las escalas de haberes (achatando la pirmide de antigedad, por
ejemplo) originando nuevos conflictos dentro de las provincias.

Adems, la de Buenos Aires ha recibido en los ltimos aos sumas adicionales, pero no por la
va del Ministerio de Educacin sino como Obligaciones a Cargo del Tesoro Nacional, por fuera

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de la compensacin habitual. Esto se debi al fuerte impacto que el piso salarial de ese ao
introdujo sobre las finanzas provinciales. Con ello, ahora, la mitad de las provincias son
perceptoras de ese auxilio fiscal. El gobierno nacional, para descomprimir el conflicto suscitado,
dispuso esa asistencia particular generando una nueva dependencia -y lealtad- del gobierno
provincial.

Ms all de las pujas por la distribucin de esos ingresos, en momentos de crisis o ahogo
financiero, el Estado nacional sostuvo con sus propios recursos los tesoros provinciales. La
ayuda por la definicin de los salarios docentes no ha sido el nico caso, pero es un claro
ejemplo de ello aplicado al mbito educativo. En otras palabras, los gobiernos centrales no slo
no impidieron sino que coadyuvan al financiamiento de los gastos provinciales cuando las
dificultades se agudizan. En lo que atae a educacin, estas medidas no se adoptaron en el
vaco. La paulatina y significativa recomposicin salarial de estos aos tuvo un mbito legal
propicio en la que sustentarse:

La ley de financiamiento educativo

Su sancin, impulsada por el gobierno nacional con vigencia a partir del 2006, introdujo nuevas
reglas de juego para la coordinacin de la inversin sectorial entre los distintos niveles de
gobierno con el objeto de llegar al 6% del PIB en el ao 2010.

Como se coment, esta cifra ya se encontraba prevista en la ley de educacin de 1993. Sin
embargo, en esa oportunidad no se haban establecido los medios ni la estrategia por la que se
arribara a esa magnitud. Adems, tampoco se haba previsto cul sera el rol del gobierno
central y de los provinciales en la contribucin al gasto sectorial. Debido a esos antecedentes, la
actual norma especific cunto aportara cada uno de ellos, cmo se repartiran las
responsabilidades entre las provincias y cmo distribuira el gobierno central sus recursos a
aqullas.

La ley de financiamiento dispuso una contribucin al gasto educativo por parte del gobierno
central mayor a la existente al momento de promulgarse. De respetarse la secuencia all
establecida, el balance al final de la dcada debera mostrar al Estado nacional aportando
alrededor de un 30% del gasto sectorial y a las provincias el 70% restante (en el 2005 esas
participaciones eran del 25% y el 75% respectivamente).

Lograr el incremento descansa, esencialmente, en el crecimiento de la recaudacin impositiva
estimada para los prximos aos. La ley procur que, a diferencia de otras oportunidades, parte
de esa mejora se destine al sistema educativo.

Para ello se estableci una frmula igual para cada nivel de gobierno en la que se proyecta la
secuencia de recursos que deber seguir cada uno. Esa ecuacin desagrega el aporte a realizar
segn el incremento absoluto del mayor gasto sea para: a) mantener el porcentaje actual dentro
del PIB o, b) aumentar ese porcentaje. Para comprender mejor esto sealemos que, al ao 2005,
el gasto consolidado en educacin represent poco ms del 4% del PIB. Ante una perspectiva de
aumento de la recaudacin como consecuencia del crecimiento previsto de la economa y si no
mediara ningn tipo de intervencin normativa, una posibilidad podra haber sido, en el mejor
de los casos, que creciera la inversin sectorial en la misma proporcin que los recursos
impositivos. Esto significara un aumento real del gasto educativo pero lo mantendra al mismo
nivel del PIB que el vigente en ese ao (ya que, en este ejemplo, tanto el numerador como el
denominador habran variado en igual magnitud).

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En cuanto al aporte provincial al incremento del financiamiento educativo, la ley estipula que el
porcentaje que se debe detraer de la coparticipacin de impuestos y afectar al sector es el
resultado de una frmula que combina, para cada jurisdiccin, su cantidad de alumnos
ponderada por la incidencia relativa de la ruralidad y la participacin de la poblacin no
escolarizada de tres a diecisiete aos en cada provincia.

Este ndice arroja un resultado que compromete a que los sistemas educativos con menor gasto
por alumno en relacin a los dems, mejoren el desempeo en ese indicador. Por eso se dispuso
que para disminuir esas diferencias, los porcentajes que se afectan a cada provincia no fueran
los mismos para todas. Cabe sealar que en ningn caso hay una redistribucin de recursos entre
aqullas: a cada una se le transfiere exactamente la misma suma que se le detrajo. En sntesis, el
objetivo buscado fue garantizar que parte del aumento impositivo se destinase a educacin y
que, a la vez, contribuyera a disminuir las brechas provinciales en el gasto por alumno.

En lo que atae a la distribucin de los recursos del Estado nacional, necesariamente, siguen
otra lgica ya que el objeto de financiamiento es diferente. La asignacin a las provincias para
la educacin bsica se debera hacer a travs de un coeficiente que combina tres dimensiones: a)
las necesidades de financiamiento provinciales, b) la capacidad de financiamiento al sector que
tiene cada una y, c) el esfuerzo financiero que efectivamente realizan para destinar recursos a la
educacin. Esta cuestin, hasta ahora, no fue reglamentada.

Si nos atenemos al compromiso unnime asumido tanto por el Poder Ejecutivo Nacional como
por los provinciales, de verificarse el incremento esperado en los recursos impositivos, el pas se
encontrara en una situacin positivamente indita en lo que atae al financiamiento educativo.
Naturalmente, esta norma debera facilitar la discusin presupuestaria evitando o atenuando las
tradicionales pujas inter ministeriales. Por eso fue extrao percibir que algunos altos
funcionarios educativos se solidarizaran con sus pares hacendsticos, histricos condicionantes
del aumento de la inversin sectorial. Para estos ltimos, el mayor problema que se les
presentaba era el potencial (y en algunos casos, real) frente de conflicto con los otros
escalafones de personal del sector pblico que comenzaran a reclamar similar trato que los
docentes, principales beneficiarios de los nuevos dispositivos legales.

Los hechos, estilizados

1. En trminos generales se encuentran vigentes las caractersticas del financiamiento educativo
sealadas hace 40 aos por Bravo (1968). Ya en ese entonces evalu que los rasgos
sobresalientes de la provisin de recursos pblicos al sector educativo eran: a) inorganicidad: las
afectaciones especiales no forman parte de una programacin deliberada sino del
aprovechamiento de alguna coyuntura, b) inestabilidad: se crean leyes o afectaciones que al
poco tiempo son derogadas o modificadas, c) incumplimiento: no siempre se materializan los
objetivos de las normas legales, d) insuficiencia: no se programa el gasto y, como consecuencia,
se desconoce con precisin la suficiencia y/o magnitud de las necesidades de financiamiento y,
por lo tanto, el que se dispone, no alcanza.

Adems, la historia -y no slo la reciente- muestra al gobierno nacional generando las
iniciativas vinculadas al financiamiento sectorial. Esta capacidad ha sido ejercida tanto por los
ministerios de economa como de educacin. Claramente, las transferencias de los servicios
educativos fueron lideradas por los primeros en tanto que los del salario mnimo y la propia ley
de financiamiento, por los segundos.

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La nica medida propiciada por las provincias -el crecimiento de la distribucin primaria en el
rgimen vigente-: a) no fue impulsada por el sector educativo, b) en el mejor de los casos, le fue
completamente indiferente y, c) pronto sera limitada y revertida a favor del gobierno nacional
por la va de las pre-coparticipaciones o transfiriendo su gasto a la rbita provincial.

En cuanto al FONID, fue impuesto a los sucesivos gobiernos nacionales por los gremios
docentes. Las provincias se limitaron a cumplir el rol de espectadoras de un conflicto que nunca
visualizaron como propio. La secuencia de soluciones que sigui el problema -imposicin del
tributo, derogacin del gravamen, inclusin en el presupuesto nacional, incumplimiento de los
pagos, reduccin de las partidas, su restitucin y posterior aumento- no deja mucho espacio para
suponer vicisitudes innovadoras. Salvo la de la creciente importancia de la compensacin para
garantizar el salario mnimo docente y, en consecuencia, la cada paulatina de su participacin
en el total remesado por el Estado nacional.

2. No resulta extrao que no existan instancias especficas de coordinacin para la cuestin del
financiamiento educativo entre las autoridades educativas nacionales y provinciales. Ms an si
se tiene en cuenta la fuerte concentracin en el Estado nacional de la captacin de los recursos
fiscales y la significativa descentralizacin del gasto. En general, los funcionarios del sector -
sobre todo los provinciales- no superan la instancia de ser receptores de decisiones ya adoptadas
en otro mbito. Incluso, propuestas del Ministerio de Educacin nacional como la ley de
financiamiento slo han sido informadas a los ministros provinciales del ramo: la negociacin y
discusin fue con los gobernadores, gremios docentes, ministros de economa (nacional y
provinciales), y parlamentarios nacionales.

Naturalmente, aqu cabe preguntarse si es deseable o necesaria una situacin diferente. Si se
consideran las capacidades institucionales actuales de las provincias, se puede sortear fcilmente
ese embarazoso interrogante sustituyndolo por el de si esa coordinacin es posible.

Al momento de la transferencia, las provincias contaban con muy estrechos mrgenes para
sobrellevar las dificultades que surgieron de ese proceso y de la posterior Ley Federal de Educacin.
Adems, debieron hacer frente a las nuevas responsabilidades sin que hubiera mediado una etapa de
transicin y adaptacin y sin apoyo tcnico efectivo del ministerio nacional que, por su parte,
tampoco reuna capacidades para reconocer las diferencias ni aportar asistencia de mayor
envergadura (Senn Gonzalez y Arango, 1997). A pesar de los esfuerzos de los ltimos lustros
para atender estos dficit, la situacin no parece haber cambiado mucho, sobre todo en las
provincias donde no es inusual la alta rotacin de funcionarios en cada nueva gestin. Asimismo
deben administrar un aparato mucho ms denso y extendido sin haber adquirido las capacidades
de gestin requeridas, lo cual se traduce en altos grados de ineficiencia en el cumplimiento de
los programas de gobierno (Oszlak, 2001). Por el contrario, parecera que el ministerio nacional
ha podido mejorar algo o, al menos, ha logrado adaptarse mejor a las necesidades coyunturales.

Sin embargo, sera ingenuo creer que la ausencia o dificultad de coordinacin se debe slo a una
cuestin de capacidades. En 1993 se haba dispuesto el incremento de la inversin sectorial pero
las provincias no pudieron, no supieron o no quisieron auto regularse para alcanzar ese objetivo.
Ms de diez aos despus fue necesaria una ley nacional que comprometiera y definiera el
aporte fiscal al sector y el modo en que debera realizarse.

3. En una estructura de gobierno federal con fuerte tradicin centralista como la argentina, la
transferencia definitiva de las escuelas, sin contemplar las disparidades regionales de todo tipo,

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introdujo una complejidad adicional a la existente. Por un lado, puede haber significado el
desaprovechamiento de los pocos beneficios de la vieja modalidad centralizada de gobierno
educativo. Por otro lado, presenta el riesgo -siempre latente- de acentuar las facetas negativas de
la nueva forma de gobierno que se est perfilando. En otras palabras, a pesar de los programas
compensatorios, la holgura de recursos en los distintos momentos de las ltimas dos dcadas,
etc. no es posible afirmar a ciencia cierta si no se perdi algo de la equidad que supone o se
espera de la centralizacin sin haber alcanzado la pretendida eficiencia que la teora prev para
sistemas descentralizados de gobierno (y no slo de la educacin).

Uno de los principales problemas, quizs, es que esa tensin entre las ventajas y perjuicios de la
centralizacin y la descentralizacin no se encuentra resuelta y el estado del arte no permiti
encontrar, todava, el equilibrio entre equidad y eficiencia. Por eso, ms all de los programas y
de que sea quien fuere el actor que lleve adelante las polticas que le corresponde a un gobierno
central para mitigar las brechas socioeconmicas y regionales existentes, no deberan extraar
las discrepancias sobre la forma y el contenido de las acciones que se implementen. Porque si
desde un punto de vista terico, hallar algn indicio prescriptivo es una tarea ms o menos
imposible, dada esa carencia conceptual, desde una perspectiva fctica la cuestin no es menos
difcil.

La limitacin de recursos aporta lo suyo: la aparicin y permanencia del FONID ha restado
posibilidades al gobierno nacional para desarrollar activamente acciones educativas que
requieren de financiamiento. Entre stas, se pueden destacar la distribucin de recursos
materiales y pedaggicos que buena parte de las provincias, por la carga que significa el
sostenimiento recurrente de sus sistemas educativos o por, directamente, insuficiencia de
recursos monetarios, no pueden solventar. En la actualidad, el ministerio de educacin nacional
asigna anualmente alrededor de $ 1400 millones a becas escolares, educacin tcnica,
infraestructura, libros, material didctico, equipamiento informtico y formacin y capacitacin
docente; esto es, menos del 4% del total de los recursos destinados a la educacin en el pas. En
promedio, y slo al mero efecto ilustrativo, esa cifra representa menos de $ 12 mensuales por
alumno no universitario. Cunto debera destinarse es motivo de otro trabajo; pero esa cifra por
s sola torna redundante cualquier comentario.

Se encuentra arraigado el anlisis de la riqueza material para explicar y sustentar la escasa
inversin sectorial de algunas jurisdicciones. Pero, como se dijo, no es slo esa variable la que
corresponde indagar para dar cuenta de las diferencias de servicio sino, entre otras, la
disponibilidad de recursos fiscales para solventar los aparatos estatales. A partir del contraste
entre el esfuerzo y la capacidad financiera, es posible observar que algunas provincias se
encontraran en condiciones de aportar ms a su equidad educativa. Pero no siempre encaran esa
tarea. La mayor parte de las autoridades educativas del sector suelen encontrar ms permeables
a sus demandas -y, por lo tanto, ms sencillo recurrir- al ministerio de educacin nacional de
turno que a sus pares locales de economa.

4. Aqu, como en otros pases, las sucesivas transferencias de las escuelas primarias, secundarias
e institutos terciarios fueron motivadas por razones de ndole fiscal. Aun cuando ambas
oportunidades la posible descentralizacin haba estado siendo discutida y analizada al interior
de los rganos de gobierno de la educacin, la definicin e impulso final provino de las
autoridades econmicas nacionales.

Si bien cada pas constituye un caso particular, la Argentina sobresale porque fue el nico de la
regin en que, en el momento que el gobierno central transfiri a las provincias sus escuelas

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primarias y secundarias, lo hizo sin los correspondientes recursos financieros. En otras palabras,
aqullas tuvieron que asumir con sus propios ingresos el sostenimiento del servicio educativo.

Si la descentralizacin educativa argentina debe ser evaluada en funcin de sus objetivos de
contencin o disminucin del gasto nacional, no cabe ninguna duda que, en el mediano y/o
largo plazo, no fueron eficaces: a) la correspondiente a las escuelas primarias, porque la
participacin de las provincias en la distribucin primaria de la coparticipacin nacional de
impuestos fue incrementada, al menos legalmente, en forma sustancial a casi una dcada de esa
transferencia y; b) la del resto de la educacin no universitaria porque los recursos nacionales
destinados al sector (aunque para todos los niveles educativos) tambin crecieron y, en la
actualidad, representan poco ms del 1% del PIB.

Naturalmente, una mirada sectorial debe intentar analizar si, ms all de los objetivos
financieros, las desventajas de la centralizacin fueron superadas por la descentralizacin. Con
relacin a esto, conviene introducir la idea de descentralizacin por desesperacin (Arango,
1993). Esto significa que ante un deterioro extremo de las capacidades del sector pblico,
parecera mejor transferir sus funciones -a las provincias, al mercado- que embarcarse en el
complejsimo proceso de reconstruirlas. Aos ms tarde, frente al escaso o nulo efecto de las
polticas llevadas a cabo unos lustros atrs y el nuevo tipo de medidas que ha estado impulsando
el gobierno nacional, la autora se interrogara si no estamos frente a una recentralizacin por
desesperacin. Mientras, el contenido o sentido de la coordinacin que le cabe al Ministerio
nacional en un contexto federal ha sido uno de los aspectos menos discutidos en estos aos (al
respecto, el trabajo de Terigi, 2005, brinda orientadoras e ilustrativas prescripciones).

5. Parte de la discusin sobre el financiamiento de la educacin en el pas se encuentra
supeditada a la resolucin de la puja distributiva de los recursos impositivos entre el Estado
nacional y los provinciales. A su vez, parte de este problema se vincula(ba) a la irresolucin de
las necesidades derivadas de la prestacin del servicio educativo y del resto de las actividades
que desarrollan esos niveles de gobierno.

La ausencia de un planeamiento del gasto y de un criterio explcito de distribucin de funciones
entre ambos niveles de gobierno haba sido una caracterstica sobresaliente de las relaciones
financieras entre ellos. Recin a inicios de la dcada del noventa comenzaron a configurarse en
la prctica las funciones que le cabe a cada uno. Sobre el particular, se destaca el hecho de que
el Estado nacional est gastando, bsicamente, en defensa, seguridad social, deuda pblica,
infraestructura econmica y subsidios a la actividad privada. Respecto de las provincias, su
gasto se centra en la prestacin de servicios sociales de los que se distinguen educacin y salud.

Esto no significa desconocer las otras aristas del conflicto. Sin querer restar importancia a la
dimensin poltica, por ejemplo -lo contrario significara sostener una posicin ingenuamente
tecnicista-, el hecho es que definidas las responsabilidades y, por lo tanto, necesidades de esos
niveles estaduales, se tendra que ir disponiendo de mayores elementos para evaluar las
correspondientes capacidades de financiamiento.

En las relaciones financieras Nacin-Provincias, no son los requerimientos sociales y sectoriales
los centros de anlisis, sino que son los sucesivos ajustes y aproximaciones que se realizan en
base a negociaciones y acuerdos. La constante revisin y reacomodamiento de los distintos
regmenes de coparticipacin (el actual no escapa a estas consideraciones) durante su vigencia
intentan eliminar, a mediano plazo, los conflictos y negociaciones polticas propias de

23
asignaciones no sustentadas en un anlisis de ms largo plazo de las necesidades financieras de
cada jurisdiccin.

Sin embargo, las posiciones dentro del mbito nacional no necesariamente son monolticas. Si
bien han debido encolumnarse detrs de las acciones fiscales lideradas por las autoridades
econmicas, las educativas han logrado incidir con medidas de ndole financiera. Sin embargo
stas se orientan ms a garantizar la gobernabilidad que la equidad. Aun cuando la primera sea
una condicin necesaria de la segunda, el objetivo que impulsa esas acciones parecera ser
aqulla. Incluso la propia ley de financiamiento prev variadas metas para las que
correspondera asignar recursos. Pero hasta el presente, slo las vinculadas a las remuneraciones
(universitarias y no universitarias) se han llevado la parte del len.

6. En lo que respecta a las remesas salariales a las provincias, stas introdujeron una
complicacin adicional para conceptualizar el peculiar federalismo educativo argentino.
Tcnicamente, no hay sustento alguno para que el gobierno central co-financie el pago del
salario docente. Probablemente, esos montos debern continuar asignndose hasta que se
resuelva la puja distributiva de los impuestos nacionales o que el incremento de estos ltimos
sea tal que permita que las provincias asuman su pago. La persistencia de los reclamos lleva,
sino a cuestionar la eficacia del instrumento s, al menos, a recordar que representa menos de un
10% de la nmina salarial agregada y, por lo tanto, su alcance es ms bien limitado.

Adems, su implementacin introdujo un nivel de erogaciones rgido en el presupuesto
educativo nacional cuyo determinante -el tamao de las plantas docentes- depende de las
provincias y no del Estado nacional. En el mejor de los casos, este ltimo termin legitimando,
las definiciones provinciales sobre sus modelos de organizacin escolar y/o sus programas
curriculares y, en el peor, las ineficiencias provinciales relativas debido a la particular mecnica
de asignacin de recursos, por la va de la oferta en lugar de criterios alternativos. Su
distribucin no solamente excluy cualquier consideracin en torno a la eficiencia en la
asignacin de recursos -y, por esa va, la castig-; tampoco contempl las diferencias
interprovinciales en el esfuerzo de inversin hacia el sector educativo. En este sentido, se
convalid una distribucin de recursos que perjudic a las provincias que se esfuerzan
relativamente ms que el resto.

De modo similar a otros sectores, quien termina imponiendo los tiempos de implementacin de
las polticas es la restriccin de recursos. De no modificarse la estructura actual de distribucin
programtica y territorial de los recursos, ms all del incremento propuesto por la ley de
financiamiento, la implementacin de sus objetivos y los establecidos por la de Educacin
Nacional demorarn, probablemente, ms tiempo del que la disponibilidad de dinero permitira
suponer.

24
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