DOMINGO GARCA BELAUNDE SALDAS

EL DERECHO
PRESUPUESTARIO
EN EL PER
PRLOGO POR
PEDRO PLANAS SILVA
EL DERECHO PRESUPUESTARIO EN EL PER
Domingo Garca Belaunde Saldas
DOMINGO GARCA BEIAUNDE SALDAS
EL DERECHO
PRESUPUESTARIO
EN EL PER
PRLOGO POR
PEDRO PLANAS SILVA
II
lua Alfredo
Ediciones S.R.L.
@ Domingo Garca Belaunde Saldas
@ Luis Alfredo Ediciones S.R.L.
Hecho el depsito legal
Impreso en Lima, Peru
ISBN: 9972-9020-0-5
VI
A mi padre
Domingo Garca Belaunde
VII
NDICE
Advertencia XI
Introduccin XIII
Reflexiones a modo de prlogo XIX
Captulo I : Nociones Bsicas 33
1. Las finanzas y el derecho financiero 33
2. Actividad financiera del Estado 42
3. El rol del Estado 43
4. Recursos del Estado 46
4.1 Ingresos tributarios 46
4.2 Ingresos por emprstitos o ingresos del crdito pblico 48
4.2.1 Crdito interno 49
4.2.2 Crdito extemo 51
4.2.3 Garantas 51
4.3 Ingresos por explotacin del patrimonio 52
5. Gastos pblicos 53
Captulo II: Historia del Derecho Presupuestario 59
1. Orgenes 59
2. El presupuesto en el Per
2.1 Desarrollo en el Per. Primera poca 65
2.2 Desarrollo en el Per. Segunda poca 70
2.3 Desarrollo en el Per. Tercera poca 77
2.4 Desarrollo en el Per. Cuarta poca 82
2.5 Desarrollo en el Per. Quinta poca 90
2.6 Desarrollo en el Per. Sexta poca 98
3. Actualidad 109
Captulo III: Teora del Presupuesto 115
1. Naturaleza jurdica 115
2. Las posiciones de la doctrina 117
IX
2.1 La ley de presupuesto es una ley formal 118
2.2 La ley de presupuesto como ley material 126
3. Nuestra opinin 128
Captulo IV : Principios del Derecho Presupuestario 135
1. Principios generales 136
2. Principios propios
2.1 Equilibrio 139
2.2 Principio de anualidad 141
2.3 Principio de unidad 146
2.4 Principio de universalidad 147
2.5 Principio de no afectacin 148
2.6 Especialidad del crdito 149
3. Contenido del presupuesto. Limitaciones y restricciones 150
Captulo V : Dinmica del Presupuesto 157
1. Elaboracin 158
1.1 El presupuesto por programas 162
2. Aprobacin 164
3. Ejecucin 169
3.1 Compromiso 170
3.2 Liquidacin 171
3.3 Libramiento 171
3.4 Pago 172
4. Control 172
Anexos
I. Decreto del Poder Ejecutivo N 1 177
II. Decreto Supremo N 003 DE/SG 183
III. Deficit Presupustales 1950-1980 189
IV. Normas Financieras 191
Bibliografa 193
Tesis Universitarias 203
Revistas 205
Este libro se termin en julio 1998.
Su edicin estuvo al cuidado de
Alfredo Alpiste Bazalar
Se imprimieron 500 ejemplares
para el sello editorial
Lu* AUredo
Cdl cl oni s S.ft.L
Caldern de la Barca 139
Telfono 263-6782
Fax 445-5821
San Miguel, Lima-Per
208
ADVERTENCIA
El trabajo que tiene el lector entre sus manos, no es otra cosa que la
actualizacin y revisin de la tesis que present y sustent, para optar el ttulo
de abogado en la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de
Lima en agosto de 1995.
De aquel trabajo, se ha mantenido solamente intacta la introduccin, porque
considero que las motivaciones que me llevaron a estudiar las finanzas pblicas
en general, y el presupuesto en particular, desde un punto de vista jurdico,
siguen siendo las mismas que se reflejan en aquel texto. El espritu y el nimo
que me llevaron a emprender esta aventura intelectual, que son los que se
desprenden de entre sus lneas, persisten.
Es de advertir, sin embargo, que todos los captulos se han modificado en
relacin a la tesis sustentada hace ms de dos aos. No slo por una natural
evolucin intelectual, sino tambin por un cambio importante en la legislacin
nacional, as como por nuevas fuentes de investigacin, que han hecho
obligatorias, ciertas precisiones, actualizaciones y eventuales aadidos, aunque
manteniendo la estructura orgnica original.
As. por ejemplo, el captulo primero incluye un anlisis sobre el derecho
financiero, su autonoma, relacin y diferencias con el derecho administrativo,
adems de tratar brevemente sobre las ramas del derecho financiero. Estos
temas no se tocaron en la tesis y han sido bsicamente extrados de un trabajo
posterior.' ' En el captulo segundo se han consignado ms datos histricos
Ver Garca Belaimde Saldas, Domingo, "Derecho financiero: lo que es v lo que no es" en
Revista Jurdica del Per. N" 12. Julio- Seliembre 1997.
XI
Domingo Garca Belaunde Saldias
basados en nuevas fuentes primarias. Los captulos 3 y 4 se han enriquecido
con modernas doctrinas, principalmente espaolas, a las que hemos tenido
acceso en revistas y libros recientes. Finalmente, el ltimo captulo fue
sustancialmente modificado en virtud de una nueva ley de gestin
presupuestaria, ulteriormente modificada en diciembre de 1997.
Por lo dems, este estudio slo pretende continuar el camino, comenzado,
trazado y realizado por unos pocos interesados, en el estudio jurdico de la
hacienda pblica en el Per. Es una modesta contribucin, con sus aciertos y
errores, a un tema sobre el que la comunidad jurdica nacional todava tiene
mucho qu decir.
San Isidro, enero 1998
XII
El Derecho Presupuestario en el Per
INTRODUCCIN
Conocido es el supuesto terico econmico sobre la escasez de los
recursos. La ciencia econmica parte de la tesis de que existen muchas
necesidades por satisfacer y escasos recursos con qu cubrirlas. Este problema
trae como consecuencia, determinar cmo asignar eficientemente los recursos
disponibles para lograr el mximo beneficio. Para esta eleccin, nada sencilla,
intervienen muchos factores que pueden influenciar al individuo por tal o cual
alternativa. Tan importante como aquella decisin, es tambin determinar con
cunto disponemos, cunto estamos dispuestos a gastar y en qu momento
hacerlo. Todo esto configura grosso modo un presupuesto.
En los Estados sucede bsicamente lo mismo, pero a un nivel distinto,
con otras implicancias y con otros factores que entran en juego. Son fondos
pblicos extrados de los particulares, en principio, sin su consentimiento, que
sern invertidos para satisfacer necesidades pblicas, en volmenes tales que
producirn necesariamente efectos en la economa de un pas; y todo esto
combinado con el factor poltico. Entonces, cuando el Estado gasta, no tiene
como resultado fenmenos naturales o espontneos sino sucesos que implican
una cierta intencionalidad.
Esta intencionalidad, es la accin financiera del Gobierno cuya
herramienta es el presupuesto, que a pesar de haberse convertido con los aos
en un documento complejo, no por ello deja de representar una poltica
gubernativa.
{2)
El proyecto de presupuesto para 1995 en el Per, concentra gran parte de los gastos en cuatro
ministerios, que evidencian el carcter centralista y de absoluto control del Gobierno de turno.
XIII
Domingo Garca Belmtiuh' Saldas
Todos los aos, por lo menos durante los perodos en los que
funcionan las instituciones del Estado, se aprueba la ley de presupuesto o
presupuestos.
<l>
Es reconocida la importancia que tiene esta ley para la vida
de la nacin, sin embargo desde un punto vista jurdico en nuestro pas, no ha
sido suficientemente estudiada.
En el Per son escasos los estudios sobre las instituciones presu-
puestarias, y los estudios serios y documentados, lo son ms an. Esa es una
de las dificultades que hemos tenido que superar en la realizacin de este
trabajo. Para muestra basta revisar la coleccin de la revista "Derecho" de la
Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per y veremos
cmo en sus ms de 50 aos de vida, la mencionada revista no cuenta con
ms de cinco artculos sobre el tema. La revista de la Facultad de Derecho y
Ciencias Polticas de la Universidad de Lima, "Ius et Praxis" en poco ms de
diez aos de vida, no tiene un solo trabajo publicado sobre el tema que nos
ocupa.
Por parte de los estudiantes de derecho, cuyas publicaciones por ellos
dirigidas han crecido notablemente en los ltimos tiempos, encontramos igual
situacin. "Themis" y "Ius et Veritas" por nombrar las principales, han
seguido la misma tendencia. Ni siquiera con ocasin de la promulgacin del
Decreto Ley N 25875 Ley Marco del Proceso Presupuestario, que en esencia
es una nueva ley orgnica, 28 aos despus de la ltima, se mostr mayor
inters en la comunidad jurdica.
As, no es aventurado afirmar que, en lo que respecta al estudio jur-
dico del presupuesto, hemos dejado el campo libre y ste ha sido ocupado por
economistas, contadores, ingenieros o historiadores.
Por estas razones, el derecho comparado ya no slo es ilustrativo sino
casi imprescindible. En Latinoamrica, Argentina y Mxico son los pases que
ms han tratado el presupuesto y el derecho financiero en general. Villegas.
Gobierno de turno.
Nombre ms apropiado usado en algunos pases porque es la reunin del presupuesto del
gobierno central, los gobiernos locales y las regiones, provincias o estados de la
federacin. Otros pases como Colombia tambin emplean el trmino "ley de
apropiaciones".
XIV
El Derecho Presupuestario en el Per
Ahumada, De Juano, Pugliese o Giuliani Fonrouge son nombres conocidos
para quien en algn momento se ha acercado a esta disciplina. Espaa por su
parte, cuenta con juristas como Sainz de Bujanda o Rodrguez Bereijo que se
han dedicado mucho al tema, publicando obras a travs de la Universidad
Complutense de Madrid, del Instituto de Estudios Fiscales, entre otros. Otros
pases europeos como Italia con Griziot, Francia con Jze, Trotabas, Lerouge
o Duverger, o Alemania, cuentan con autores que han producido y otros que
producen en la actualidad, a quienes, superando el problema del idioma,
hemos tratado de acceder gracias a traducciones o referencias.
Metodolgicamente, el Derecho Presupuestario se ubica dentro del
llamado Derecho Financiero junto, con el ms conocido y estudiado -entre
nosotros- Derecho Tributario. No es objetivo de este trabajo analizar su
dependencia o independencia, ni si cuenta con principios propios e
instituciones y cules seran. Lo estudiamos especficamente por su
importancia y por la incidencia que tiene en la vida de los pueblos. Pero no
nos limitaremos al estudio de la ley, trataremos la institucin de forma
integral.
Los tratadistas sitan el origen o nacimiento del Derecho Presupues-
tario. prcticamente en el Derecho Constitucional en Inglaterra, cuando el
Parlamento logra la conquista poltica de reservar para ste, el derecho no slo
de autorizar las exacciones tributarias, sino el cmo se dispona de ellas. Su
desarrollo posterior corresponde a este pas y a Europa continental, fruto
principalmente del triunfo de revoluciones y reformas en busca de Estados
ms democrticos.
En la actualidad, como resultado de este desarrollo histrico, cuando
se aprueba una ley de presupuesto, es el reflejo de la lucha por el poder, de
ver cmo se controla al Ejecutivo y con qu responsabilidad acta la represen-
tacin; en suma, las relaciones entre ambos.
En el Per no hemos pasado por este desarrollo histrico,
simplemente fue algo dado. AI fundarse la Repblica, los liberales de
entonces -que triunfaron e impusieron sus ideas- concibieron el sistema
republicano de gobierno para un nuevo estado independiente. Fue as, que en
nuestra primera constitucin, la de 1823, consignaron como atribucin del
XV
Domingo Garca Belaunde Saldias
Congreso, aprobar los ingresos y los gastos. Lamentablemente, este derecho
no fue ejercido, revoluciones de por medio, hasta 1848; y no fue hasta 1874
en que se promulga la primera ley orgnica de presupuesto.
Todas nuestras constituciones han considerado, dentro de las
atribuciones del Congreso, aprobar la ley de presupuesto. Pero la historia nos
ha demostrado que esto no ha ocurrido siempre. Cuando suceda, no
responda frecuentemente a criterios tcnicos y responsables, en parte por
desconocimiento, en parte por falta de normatividad adecuada.
En aos ms recientes, con una profunda crisis econmica, que
arrastra con ella una crisis poltica y social, la aprobacin del presupuesto
pas a ser una simple formalidad. Se dej de lado su carcter de instrumento
de gestin pblica. En el mejor de los casos, era una forma fcil de introducir
modificaciones al ordenamiento legal vigente,
<4)
o lograr algunos privilegios
para determinados sectores.
En el desarrollo de este trabajo hemos consultado tratados de derecho
financiero, libros sobre finanzas pblicas, la legislacin vigente y las leyes
orgnicas de presupuesto desde 1874, las constituciones de la repblica desde
su fundacin, recortes periodsticos, trabajos sobre historia econmica,
revistas y tesis universitarias. La historia en particular nos ha permitido
conocer y poder apreciar la institucin, de forma dinmica, en movimiento.
Hemos tratado tambin, de volcar una experiencia personal. Tuvimos
la oportunidad de trabajar desde agosto de 1990 a abril de 1992, en la
Comisin Bicameral de Presupuesto del Congreso de la Repblica y constatar
de cerca, cmo se trabaja la ley de presupuesto, cmo se la estudia y aprueba.
Durante este tiempo me sorprendi la poca familiaridad de algunos
parlamentarios, con la institucin y el poco empeo de otros. Para unos pocos,
se trataba de "estar" en la comisin ms importante.
No era raro encontrar representantes que slo disponan de su
experiencia parlamentaria o con sus conocimientos en la actividad privada,
para tratar tan importante tema. Esto se agravaba por contar con una ley
4
Se le llamaba "ley mnibus".
XVI
El Derecho Presupuestario en el Per
orgnica de 1964, que tena muchas modificaciones, en la prctica no era
tomada en cuenta y con un reglamento interno, en la Comisin, que no
responda a la mecnica del trabajo parlamentario.
Por lo dicho, el objetivo principal de este trabajo es tratar este tema,
de importancia en la vida nacional, desde un punto de vista jurdico.
Demostrar que no est reservado exclusivamente a profesionales con
formacin contable o econmica, que tiene principios e instituciones; y que
al igual que en otros pases, merece estudiarse y debatirse. Por eso, no nos
limitaremos a la ley, sino es pretensin de este trabajo tocar el tema en su
totalidad, sin agotarlo indudablemente, pero s manejarlo de forma integral.
En el primer captulo abordaremos algunos conceptos que conside-
ramos fundamentales para entender esta institucin y las finanzas pblicas en
general. Hablaremos sobre el concepto de finanzas, el rol del Estado, los
ingresos pblicos, sus tipos, y los gastos pblicos. Evidentemente, son
conceptos que expondremos y analizaremos de forma sucinta, con efectos
operativos/
5
' que nos proporcionarn elementos suficientes para entender la
hacienda pblica.
El segundo captulo est dedicado a la historia del derecho
presupuestario. La historia de la Repblica, que recorremos desde 1821 hasta
la actualidad, est llena de episodios que nos deben ensear cmo hemos
manejado la hacienda pblica, las riquezas y oportunidades desaprovechadas,
los debates nacionales que ocurrieron, y cmo fueron manejados los
conceptos, sea a nivel constitucional, sea a nivel legal.
El tercer captulo versa sobre el tema ms importante: la naturaleza
jurdica de la ley de presupuesto. Sin lugar a dudas es el punto que ms ha
ocupado a los tratadistas. Algunos sostienen que es una ley formal, otros que
es una ley material; nosotros para arribar a una conclusin iremos al origen
de cada teora, su desarrollo, influencia en otros pases y su vigencia actual.
Aqu ser claramente visible el peso poltico de definir este asunto, las
implicancias que tiene y las consecuencias en las relaciones entre los poderes
del Estado.
s
Estudiarlas adecuadamente importa tratar gran parte del derecho financiero y no es esa la
intencin de este trabajo.
XVII
Domingo Gorda tietaunde Saldas
En el cuarto captulo nos dedicaremos a estudiar los principios del
derecho presupuestario, cmo han ido surgiendo, su evolucin, vigencia
actual y su incorporacin al derecho peruano. Hablaremos del principio del
equilibrio, anualidad, especialidad del gasto,
(
' unidad, universalidad, entre
otros.
El quinto captulo nos permitir ver la institucin en forma dinmica,
al estudiar cmo se elabora la ley, cmo se aprueba, ejecuta y se ejerce control
sobre el gasto. En este punto trataremos tambin sobre el presupuesto por
programas.
Finalmente exponemos las conclusiones a las que llegamos, fruto de
este estudio y los apndices que recogen algunos documentos a los que
tuvimos acceso en el Congreso y otros, poco difundidos.
* * * * *
No puedo terminar estas palabras iniciales, sin agradecer a las
personas que contribuyeron en la realizacin de este trabajo. Al Dr. Enrique
Espinoza Benavides quien me asesor con dedicacin y profesionalismo. Al
Dr. Arturo Seminario Dapello por su permanente, hasta contagioso,
entusiasmo. Sus acertadas observaciones y su especial apoyo desde un inicio
con ste, su ex-alumno, fueron importantes para este trabajo que el lector
tiene en sus manos. A Franco Gamero que me ayud con muchos trmites en
la Facultad. A Eugenia Pierozzi, a quien le debo el haber trasladado todas las
fichas producto de mis lecturas al computador. Finalmente a mi padre. A l,
mi agradecimiento no slo por proporcionarme voluminosa bibliografa, o por
su consejo oportuno, por guiarme en esta primera aventura intelectual, o por
las innumerables correcciones de borradores que tuvo que sufrir. A l, por su
cario y fe en m.
Sayn, marzo de 1995.
XVIII
REFLEXIONES A MODO DE PRLOGO
Pedro Planas
Por varias razones siento un privilegio especial al ocupar las pginas
preliminares de esta importante tesis sobre derecho presupuestario.
debidamente ampliada y actualizada, que ahora publica Domingo Garca
Belaunde Saldas. Lo conoc en la Universidad ele Lima all por I 99 I, en forma
casual. Ll profesor del curso de Sociologa Jurdica iba a \iajar y, para no
retrasar MI syllabus, me pidi que me encargara esa semana de su curso. Como
el tema me era familiar, acced gustoso. Hn la clase, se anim un simptico
debate. Hntre las diversas intervenciones de los alumnos, destac) uno de ellos.
que demostraba lecturas previas y un LISO muy preciso de fuentes. Tentado por
indagar su nombre, hice correr una hoja para que pusieran sus nombres, en
reemplazo de la nmina de asistencia. Al trmino de la clase, me tope con el
nombre v fue grande mi sorpresa: era el hijo ma\or de un gran amigo. Domingo
(jarcia Belaunde. el principal de nuestros constilucionalisias.
A esa alegra personal, se une el placer de confirmar la madurez de
anlisis que despliega Domingo Jr.. en un estudio que \ersa sobre un rea
sumamente compleja, amn tie importante \ que no ha recibido en nuestro
medio pese a ello- la reflexin que merece, como lo demuestra la pobre \
escasa bibliografa existente \ la casi total ausencia tic estudios jurdicos sobre
el presupuesto, aun cuando involucra a \arias reas: financiero, administrativo,
constitucional y derecho parlamentario, incluso. De ah que su apoyo doctrinal
recaiga principalmente en recientes juristas y tratadistas espaoles, adems de
algunos clsicos en la materia, desde Laband hasta Duverger. Y si ya es un
mrito indudable navegar sobre aguas doctrinales procelosas, sin poder acudir
a mapas actualizados tie navegacin, crece el mrito v el privilegio del
XIX
El Derecho Presupuestario en el Per
esquema, al rescatar la norma de 1893, que sera, por su ttulo y sus principios,
una ley orgnica de presupuesto, trazando una lnea divisoria en la aplicacin
de la ley de 1874. Adems, actualiza la periodficacin, al consignar nuevas
etapas, a ubicarse entre 1922 y 1962 (Contralora General de la Repblica,
Misin Kemmerer, Constitucin de 1933, equilibrio presupuestal), entre 1963
y 1990 (presupuestos por programas, presupuestos bienales, Constitucin de
1979) y entre 1990 y la actualidad.
AI abordar la tercera etapa, el autor hace mencin a los presupuestos
departamentales, que tuvieron una prolongada vigencia en nuestra historia
presupuestal. Con este sistema, las rentas se dividieron en generales y
departamentales y se otorg facultades a los departamentos para recaudar los
tributos que eran propios; el predial urbano, el predial rstico, patentes, etc. El
diseo de los presupuestos departamentales se inici -como bien recuerda
Domingo- en 1864 con Manuel Pardo, cuando fue Secretario de Hacienda de
Mariano I. Prado. En 1872, cuando Pardo, como primer presidente civil, lleg
al gobierno, se preocup en consagrar una estructura descentralizada, basada
en Concejos Departamentales que tendran sus propios presupuestos. Este
sistema se interrumpi en 1880, por la guerra con Chile, pero se restituy
plenamente con las Juntas Departamentales creadas por la Ley de
Descentralizacin Fiscal de 1886,
(11)
que dur casi cuatro dcadas, hasta que la
dictadura de Legua absorbi los presupuestos departamentales y luego aprob
la centralista Ley Orgnica de Presupuesto de 1922. Cado Legua, la
Constitucin de 1933 otorg status constitucional a los presupuestos departa-
mentales (art. 199 y art. 123, inciso 5to), entre las atribuciones del Congreso,
con un plazo de garanta para su automtica entrada en vigor si no eran aproba-
dos por el Congreso hasta el 31 de diciembre, pero Benavides nunca cumpli
las disposiciones presupustales de la Ley de Descentralizacin Econmica y
Administracin de setiembre de 1933, que l mismo haba promulgado.
Otro aspecto de particular inters, al ingresar a los presupuestos
funcionales del ao 1962, gira en torno a las denominadas "iniciativas
(1920-1959) y Desarrollista (1960-1974). Cfr. El Presupuesto Gubernamental en el Per.
Historia y perspectivas; Edit. San Marcos; 1989.
" Cfr. RODRGUEZ, Jos M.; Anales de la Hacienda Pblica del Per; Tercera poca.
3 de junio de 1886 al 10 de agosto de 1890; Litografa y Tipografa T. Scheuch; Lima,
1918, pp. 99-102.
XXI
Domingo Garca Belaunde Saldias
parlamentarias de gasto". Hay que felicitar al autor en el tratamiento de este
sistema, porque, si bien lo critica, no apela a la caricatura, mtodo comn al
rememorarse este mecanismo, sino que indica -al contrario- que la iniciativa de
gasto, para no causar desequilibrio presupuestal, se limita a una reserva
presupuestal del 1%, que en nada mermaba el presupuesto; y, a su vez, ese
monto se distribua entre los parlamentarios en proporcin a la poblacin de los
departamentos y provincias que representaban. No es cierto, por tanto, que esta
iniciativa de gasto fuere arbitraria, ni tampoco que provocase dficit al
presupuesto. La mejor prueba de la disciplina del gasto y la perfecta
coordinacin que hubo entre Congreso y Ejecutivo son los informes presentados
por el propio Ministro de Hacienda, en funcin a las provincias y
departamentos, con las obras respectivas y los montos asignados, bien por
departamentos y provincias, bien por los Ministerios a cargo de las respectivas
obras, y sin mencionar -por cierto- a los diputados o senadores que tuvieron
tales iniciativas.
0
'
0
Ms bien, ahora que las provincias del interior se
encuentran abandonadas, o a merced de eventuales viajes del Presidente de la
Repblica, la reserva del 1 % para estas iniciativas bien merecera un estudio
pormenorizado respecto a la forma como entonces se garantiz, ao tras ao,
la ejecucin de obras pblicas en todas y cada una de las provincias del Per.
Domingo escarba con detenimiento en nuestros precedentes histricos
y en instituciones del derecho parlamentario para detectar las modalidades de
la "dinmica presupuestal" (presentacin, deliberacin y aprobacin legislativa
del presupuesto) a fin de elevarnos su propuesta. Precisamente, el autor tiene
esa preocupacin, aumentada por su experiencia laboral en la Comisin
Bicameral de Presupuesto del Congreso, entre 1990 y 1992. Estas modalidades
deban evitar el problema de la prrroga presupuestal, surgida por la falta de
sancin legislativa del Presupuesto por el Congreso. La reforma plebiscitaria
de 1939 impuso al Congreso un plazo de discusin y aprobacin del
presupuesto (31 de diciembre) y dispona, caso contrario, la automtica
vigencia del proyecto del Ejecutivo, a partir del 10 de enero del ao respectivo.
Cfr. Repblica del Per. Presupuesto Funcional para el ao 1965. Iniciativas
Parlamentarias; Imprenta del Ministerio de Hacienda y Comercio; 1965 (56 pp.). En ese
informe, Carlos Morales Machiavello era Ministro de Hacienda. En su mayor parte, se trata
de construccin o remodelacin de escuelas, carreteras, mercados, baslicas, estadios, as
como subvenciones a municipios provinciales o distritales para el inicio, la continuacin o
conclusin de determinada obra.
XXII
/:/ Derecho Presupuestario en el Per
Domingo lamenta que fuese declarada nula por el Congreso de 1945, apenas se
restaur la democracia en el Per, al igual que las otras reformas plebiscitarias
de 1939. La Constitucin de 1979 adopta esta clusula, considerando como
plazo mximo el 15 de diciembre, que adems es el ltimo da de la Primera
Legislatura Ordinaria. Finalmente, la Carta de 1993 anticipa el plazo al 30 de
noviembre, por razones nunca explicadas. Adems, la Carta de 1993 y el
vigente Reglamento del Congreso que establece un trmite presupuesta!
mediante el desfile de Ministros y autoridades por el pleno del Congreso,
implica un inaceptable retroceso, como bien indica Domingo en esta obra,
apoyndose en Chvez Molina.
Una preocupacin muy atractiva recorre las pginas de este libro: quin
y por qu debe tener la ltima palabra en la sancin presupuestal. Se trata de
averiguar -para decirlo en una palabra- cul es la frontera entre las funciones
del Congreso y del Gobierno en la dinmica presupuestal. Para Domingo, desde
una posicin que podramos denominar "ejecuti vista", yerran muchas de
nuestras Constituciones al consignar que el Congreso debe determinar la
inversin de las rentas, cuando su funcin debera ser -explica- la de autorizar
su empleo. El dilema que trasunta -y que ojal anime un fructfero debate donde
participen constitucionalistas y administrad vis tas- es si la autorizacin es una
simple pila bautismal del proyecto presentado por el Ejecutivo o si la
determinacin y autorizacin de los ingresos y gastos constituyen facetas de un
mismo acto, facetas inherentes a una decisin poltica sustantiva que debe
adoptar el Congreso en funcin del proyecto remitido.
Para el autor, el dilema tiene una primera respuesta prctica: l
encuentra que el modelo britnico de aprobacin presupuestal en bloque (s o
no), lograra configurar el diseo presupuestal del Ejecutivo y evitar las
iniciativas parlamentarias y otros excesos a que pueda prestarse la deliberacin
del proyecto de presupuesto. An as, es vlido preguntarse qu debera hacer
el Ejecutivo si el Congreso opta por el "no" en bloque; es decir, si rechaza el
proyecto de presupuesto en su totalidad. Elaborar otro presupuesto? Considera
Domingo adems, como lo hace el derecho parlamentario europeo, que la
deliberacin presupuestal es, principalmente, un mecanismo de control poltico,
que se explica dentro de los regmenes parlamentarios. Desde una perspectiva
constitucional, aplicar esa frmula al Per exige dilucidar varios aspectos
previos de enorme importancia, como el contrapeso ms conveniente entre el
XXIII
Domingo Garca Belaunde Saldas
Ejecutivo y el Legislativo, el concepto y los lmites de la iniciativa
parlamentaria de gasto, el sentido poltico del debate presupuestal y los lmites
y posibilidades de la observacin presidencial del presupuesto ante su inminente
y necesaria entrada en vigor. Naturalmente, la propuesta final involucra
opciones previas en torno a todos estos factores. Y si bien no todas pueden
tratarse aqu, reafirmaremos lo atractivo del problema que nos plantea.
2. Ejecutivo y Legislativo en la dinmica presupuestal
Respecto al trmite presupuestal, debe tenerse en cuenta que el Per
recibi la influencia, no del presidencialismo estadounidense, como
comnmente se cree, sino de la monarqua europea, al igual que toda Amrica
Latina y al lado de otros institutos que no son propios del rgimen de Estados
Unidos, como la refrendacin ministerial, la interpelacin, la iniciativa
legislativa del Ejecutivo o la libre participacin de los Ministros en los debates
parlamentarios. Incluso, nuestra primera Constitucin (1823), que debilit al
Ejecutivo en favor del Congreso y no le reconoci iniciativa legislativa, hizo una
especial excepcin en materia presupuestal y financiera (art. 151), para que el
gobierno presente anualmente ante el Congreso el presupuesto de gastos y el
plan de contribuciones ordinarias con qu cubrirlos. Este precepto fundacional,
que presume la necesidad del equilibrio presupuestal al sealar la obligacin del
gobierno de cubrir los gastos previstos, est inserto en un captulo especial
destinado a regular la Hacienda Pblica (arts. 148-163), aqul que el autor
lamenta, con razn, que no fuese asumido en posteriores Constituciones.
Aquella atribucin -hoy propia de todo rgimen parlamentario- tuvo
su antecedente en la funcin del Canciller del Exchequer ingls y se mantuvo
como facultad del gabinete del Rey durante la conversin de las monarquas
constitucionales en monarquas parlamentarias. En cambio, Estados Unidos
-como se explica en esta obra- slo incorpor en 1921 mediante una reforma,
la iniciativa del Presidente en materia presupuestal, aproximndose al sistema
vigente desde sus orgenes -un siglo antes- en las repblicas presidenciales
latinoamericanas, cuyos primeros textos constitucionales impusieron al
Ministro de Hacienda la obligacin de presentar el presupuesto ante las
Cmaras.
Estados Unidos, en cambio, suprimi deliberadamente la presentacin
XXIV
El Derecho Presupuestario en el Per
del Ministro. En sus primeros aos, el Congreso estadounidense -pese a su
estricto esquema de separacin de poderes- acept la presencia del poderoso
Secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, quien adems fue el principal
artfice de la Constitucin de 1787. Hamilton expuso personalmente los planes
e informes del gobierno en materia econmica y financiera. En 1790 present
un plan para emitir crdito pblico y crear un Banco Nacional; y, en 1791,
present su clebre plan de fomento industrial, intitulado "Informe sobre el
asunto de las manufacturas". Si bien ambos fueron aprobados, los miembros
del Congreso se sintieron cohibidos, reducidos en su facultad deliberativa, al
tener al frente, no slo a un importante miembro del Gobierno, sino al lder del
partido federalista, el ms influyente de la poca. Desde entonces, no slo la
elaboracin del presupuesto, al igual que toda otra ley, qued como iniciativa
exclusiva del Congreso, sino que se estableci una prctica -ya que la
Constitucin no lo prohibe- respecto a que los Secretarios (Ministros) no
deban acudir a exponer al hemiciclo del Congreso. Tal restriccin, concebida
como garanta para la independencia y la libre decisin del Legislativo, se
conserva inclume hasta hoy y es un indudable factor de su podero
institucional. Ni siquiera la reforma de 1921, que introdujo la iniciativa del
Presidente en materia presupuestal, acept el ingreso del secretario del Tesoro
en el Congreso para exponer y debatir el plan presupuestal. La presentacin del
presupuesto la hara el Presidente a travs de un mensaje escrito, que contendra
un conjunto de estimaciones econmicas muy precisas. El resto, sera tarea
exclusiva del Congreso. El debate presupuestal es, por tanto, en Estados
Unidos, una funcin esencialmente legislativa.
Considerando que el Per -como en los restantes pases de Amrica
Latina- tiene una estructura de poder bsicamente presidencial, amparada en la
separacin de poderes, donde Ejecutivo y Legislativo tienen distinto origen y
pueden no tener afinidad entre s, la primera cuestin a absolver sera si resulta
conveniente la intervencin directa del Ministro en el debate parlamentario del
presupuesto. La experiencia estadounidense es contundente. La ausencia del
Ejecutivo en el debate, adems de confirmar la prevencin de los legisladores,
ha fortalecido el poder del Congreso, al punto que ni aun los Congresos, con
ambas Cmaras del mismo partido que el Presidente, aceptaron a rajatabla el
proyecto del Ejecutivo. Y en !a ltima poca, como es pblico, el Presidente Bill
Clinton y el Congreso republicano, pese a tener planteamientos distintos, han
demostrado su mutua capacidad de conciliar posiciones para poner en vigencia
XXV
Domingo Garca Rehunde Saldas
el presupuesto federal. Alguien puede oponerse a este tipo consensual y
democrtico de acuerdos en torno a la ms importante ley federal? No es
objetivo intrnseco de todo debate parlamentario -y de los mecanismos
constitucionales adicionales- propiciar la bsqueda de acuerdos?
Si se considera conveniente la presencia del Ministro de Hacienda en
los debates, como es tambin nuestra posicin, debe repararse en que este
mecanismo, si bien facilita el debate y agiliza el cambio de opiniones en torno
al proyecto, es una medida de ndole "ejecutivista", que tambin facilita la
presin de la opinin del Ejecutivo ante la posible autonoma de decisin del
Congreso, con efectos muy distintos a los que produce su presencia en los
regmenes parlamentarios, donde la propia mayora parlamentaria, directa o
indirectamente, ejerce funciones de gobierno. Como en la Europa parlamentaria,
no hay separacin sino integracin de poderes, al punto que la mayora del
parlamento define quin y con qu polticas se gobierna, es obvio que el
Ministro de Hacienda, y su proyecto de presupuesto, cuentan con el apoyo
anticipado, aunque no siempre incondicional, de esta mayora. De ah que en los
regmenes parlamentarios el debate presupuestal se considere un mecanismo de
control poltico donde se manifiestan y definen las posiciones de los grupos
parlamentarios de oposicin, respecto a las distintas polticas sectoriales del
Gobierno. El debate presupuestal en el pleno de la Cmara de los Comunes
tiene una prolongada duracin, que tradicionalmente dura 26 sesiones
consecutivas, sin interrupcin. A ellas, por cierto, no asiste el Ministro para leer
interminables hojas e impronunciables cifras y hacer perder tiempo as a los
congresistas y al pas. Claro que no. El Ministro de Hacienda, el Primer
Ministro, en fin todo el gabinete, acude a explicar las polticas ejecutadas y a
ejecutar y a defenderlas y debatirlas -de t a t- con los voceros parlamentarios
de la oposicin. Ello explica el significado del extenso debate presupuestal,
entendido como mecanismo de control poltico. Desde esa perspectiva, la
propuesta del autor -para reconocerle el mismo carcter en nuestras tierras- es
digna de acogerse y debe llevamos a reformular el debate presupuestal para
garantizar -cada ao- la revisin institucional de las polticas de gobierno.
Expresamos nuestro reparo, en cambio, a la modalidad de la votacin
por bloque, que no es comn a la Europa parlamentaria y se aplica en Gran
Bretaa con efectos muy peculiares, difciles de adaptar en otras latitudes. En
primer lugar, a la afinidad entre mayora parlamentaria y gobierno, se une la
XXVI
Id Derecho Presupuestario en el Per
existencia de un bipartidismo muy rgido (60% de bancas del gobierno y 35%
del primer partido opositor, por ej.), que reduce el debate a una dialctica
gobierno/oposicin, que la prctica ha diluido en un sistema de votacin en
bloque. Debe considerarse, adems, que el voto por el "No" implica la
inmediata cada del gobierno, efecto que refuerza el carcter poltico del debate,
pero que no puede aplicarse en los pases de estructura presidencial. La cada
del gobierno de Gladstone, en 1885, se produjo, precisamente, porque la
Cmara de los Comunes rechaz su proyecto de presupuesto.
Ms bien, para fortalecer el debate poltico sectorial y mejorar la
elaboracin tcnica del Presupuesto, sera muy positivo adaptar al Per el
sistema del examen y debate especializado, que se practica en varios pases
parlamentarios, como Blgica, Alemania, Francia, Italia, Holanda y Grecia. No
es posible que los miembros de la Comisin de Presupuesto asuman de modo
exclusivo el examen de todos los rubros y pliegos del presupuesto y que lo
hagan con pleno acierto. Son, en primer lugar, las comisiones sectoriales del
parlamento, que estn ms informadas de la poltica del sector, quienes deben
emprender un examen previo, con la presencia del respectivo Ministro, que
arroje dictmenes de mayora y minora, que sern luego elevados y expuestos
ante la Comisin de Presupuesto. As por ejemplo, la Comisin de Salud deber
revisar el presupuesto sectorial de Salud, la Comisin de Educacin examinar
el del Ministerio de Educacin, la Comisin de Defensa el presupuesto de
defensa, etc. Y en el pleno sucedera igual. El debate sectorial o especializado
se iniciara con los miembros de la respectiva Comisin Sectorial y la votacin
inicial del presupuesto se efectuara por captulos o pliegos, tras lo cual se
somete a la votacin final en totalidad.
3. Es observable el presupuesto?
Distinto al problema histrico de la prrroga del presupuesto, a falta
de sancin congresal, es el novsimo problema de la observacin, surgido en
tomo al presupuesto para el ejercicio de 1992, precisamente cuando el autor
trabajaba en la Comisin Bicameral de Presupuesto. La discusin se ha
orientado a indagar si es o no constitucional el derecho de observar el
presupuesto (entendido como ley singular) y, en caso de ser observable, si
puede haber observacin parcial. Domingo rememora los hechos, con fechas
muy puntuales. El Congreso haba cumplido con aprobar el presupuesto antes
XXVII
Domingo Garca Belaunde Saldas
del 15 de diciembre. Sorpresivamente, el 31 de diciembre, vspera de la entrada
en vigor de la ley, el Presidente de la Repblica, pese a que haban logrado un
acuerdo entre el Ministro de Economa y los miembros de la Comisin de
Presupuesto, promulg parcialmente la Ley de Presupuesto, con observaciones
y vacos respecto al proyecto sancionado en el Congreso. La sorpresa alcanz
al propio Ministro de Economa, quien se encontraba reposando en una playa
del norte, seguro de haber logrado conciliar posiciones con el Congreso. Y si el
Ministro de Economa, autor del proyecto, que particip en los debates con la
Comisin Bicameral, no hizo las observaciones, la pregunta -hasta hoy no
respondida- es: quin hizo estas observaciones de ltimo minuto, sabiendo que
abrira un conflicto poltico de grandes proporciones..?
Tal actitud del Ejecutivo entraa una gravedad que no puede ocultarse,
ni matizarse y que no puede tener parangn en un pas democrtico. No es slo
la dudosa facultad de ejercer la observacin parcial del presupuesto, sino de
asumir la promulgacin parcial de una ley que se caracteriza, adems, por su
unidad y organicidad. En rigor, toda observacin presidencial puede ser total o
parcial. Es total si se observa toda la autgrafa de la ley y tambin si se observa
una parte sustantiva. En ambos casos es devuelta al Congreso para su
reconsideracin o insistencia. A su vez, la observacin parcial, si bien implica
aprobar (tcitamente) las partes no observadas, que el Congreso ya no puede
revisar, tambin exige devolver el proyecto en su integridad para su insistencia
o reconsideracin. Pero la observacin parcial, aun suponindola posible, no
puede manifestarse mediante la publicacin parcial de la norma, descuartizando
la voluntad del legislador. Y lo ms delicado, que despierta todo tipo de
sospechas, es que observ la ley (y la promulg recortada) sin convocar de
inmediato -como corresponda constitucionalmente- a Legislatura Extraordi-
naria para que el Congreso se pronuncie y resuelva sobre las observaciones ,
,v>
como si hubiese intencin de agrandar el conflicto...
Los sucesos posteriores confirman la intencin de fabricar conflictos y garantizar el ambiente
anrquico, previo al 5 de abril. Como lo narra el autor respecto a la experiencia similar de
1991, a falta de convocatoria, el Congreso se autoconvoca a Legislatura Extraordinaria y, con
toda razn, declara nula esta ley, insiste en el proyecto anterior y el 17 de enero lo promulga.
Pese a ello, demostrando no haber buena fe, el Ejecutivo apela al decreto de urgencia para
imponer su voluntad sobre la ley ya insistida y pone en suspenso varias normas del
presupuesto (sin que medie ninguna urgencia), entre ellas las del canon, que era un expreso
mandato constitucional.
XXVIII
El Derecho Presupuestario en el Per
Se afirm que no haba tiempo para la reconsideracin y que era
necesario iniciar el ao presupuestario con la ley en vigor. Por eso mismo, el
Ejecutivo debi promulgar la ley tal cual fue aprobada por el Congreso y
convocar, en todo caso, a una Legislatura Extraordinaria para la primera
semana de enero a fin de presentarle algunas modificaciones. Bien pudo apelar
tambin al decreto de urgencia de carcter provisional -como lo hizo en otras
oportunidades- para poner en suspenso determinadas normas de la ley
presupuestaria, slo hasta que el Congreso convalide o derogue el referido
decreto. Pero, por cualquier parte, el Congreso ha de tener la ltima palabra en
materia legislativa. De lo contrario, si la intencin de fondo es la de imponer la
voluntad unilateral del Ejecutivo, que adems goza de iniciativa exclusiva en
materia presupuestal, el procedimiento de deliberacin parlamentaria y de
aprobacin legislativa resultaran irrisorios y totalmente prescindibles, al igual
que el principio de legalidad. Ms honesto y directo sera proponer la simple
aprobacin del presupuesto por el Ejecutivo mediante un unilateral decreto.
Lamentablemente, an hoy, pese a que la Carta de 1993 no incorpor
expresamente la observacin parcial del presupuesto, y menos su promulgacin
parcial, hay quienes aseveran que puede el Ejecutivo asumir esas prerrogativas,
presuntamente tcitas a su funcin. En tal caso, la interminable discusin
respecto a si es o no constitucional la observacin y promulgacin parciales
debe ceder paso a la determinacin de si es o no conveniente conceder estas
prerrogativas, precisamente considerando la necesidad de la entrada en vigencia
del presupuesto el 1 de enero a ms tardar y la funesta experiencia habida entre
diciembre de 1990 y enero de 1991 -repetida entre diciembre de 1991 y enero
de 1992- por el uso de estos mecanismos. En su momento, cuando estall este
conflicto, propusimos algunas medidas complementarias a la posible facultad
presidencial de observar la Ley de Presupuesto,
!v)
que vale la pena traerlas a
esta reflexin: a) La aprobacin por acuerdo del Consejo de Ministros de toda
observacin presidencial, mxime si es nulo todo acto del Presidente sin
refrendacin ministerial; b) La reduccin del plazo para la observacin
presupuestal a slo diez das y la delegacin de plenas facultades por el
Congreso a la Comisin Bicameral de Presupuesto para efectuar, despus del
15 de diciembre, a nombre del pleno, el proceso de reconsideracin de las partes
v
Cfr. Rescate de la Constitucin; Abril Editores; 1992; pp. 249-255. Originalmente, ambos
textos se publicaron en el diario "Gestin", los das 6 y 7 de enero de 1992.
XXIX
Domingo Garca Belaimde Saletas
observadas, de modo tal que as se evita el oneroso trmite de convocar a sesin
extraordinaria en fechas (navideas) en que los congresistas provincianos van
a visitar a sus familias; y, c) En tal caso, por cierto, haya insistencia o
reconsideracin, la promulgacin definitiva del presupuesto la hara el
presidente del Congreso, con lo cual se habra asegurado la observacin
presidencial, la reconsideracin del Congreso y la promulgacin del presupuesto
sin afectar la fecha de entrada en vigor.
Ahora bien, estos mecanismos se aplicaran slo en caso de aceptarse
la riesgosa facultad presidencial de observar el presupuesto. La otra posibilidad,
que acaso resulte ms lgica y conveniente, es la de restringir el derecho de
observacin presidencial en el caso de la Lxy de Presupuesto. As como hay una
restriccin, con plazo fijo, para la sancin legislativa del presupuesto,
precisamente para garantizar su entrada en vigor, del mismo modo, de
producirse la aprobacin del presupuesto por el Congreso, esa fecha tambin
debera sealar el trmino del debate legislativo y su insoslayable promulgacin
por el Presidente de la Repblica para garantizar el inicio regular del ejercicio
presupuestal. Recurdese que el Ejecutivo ya goza de la iniciativa presupuesta!
exclusiva y, adems, a diferencia de Estados Unidos, existe la obligada
presencia de los Ministros en las Cmaras para participar activamente en el
debate. Si las opiniones del Ejecutivo fueron vertidas en el ejercicio de su
iniciativa y a lo largo de la deliberacin legislativa, no viene al caso abrir una
nueva vlvula mediante la observacin presidencial, que slo rompera los
acuerdos logrados en el hemiciclo, como si existiesen dos gobiernos distintos.
Esta lgica, incluso, bien podra aplicarse a otras leyes, como lo dispuso en
Bolivia una norma muy interesante que rigi desde la Constitucin de 1880
hasta 1961, merced a la cual el Presidente de la Repblica poda observar una
ley sancionada por el Congreso slo "cuando el Ministro respectivo no hubiese
estado durante sus debates en el Congreso'\
tvl
De cualquier forma, habra que descartar la votacin en bloque, que
adems de complicar y politizar el trmite deliberativo, en lugar de facilitarlo
y tecnificarlo, no parece un mtodo fcil de conciliar con el derecho de
observacin presidencial. Si el Congreso rechaza el proyecto, no hay ley alguna
ABEC1A BALDIVIESO, Valentn; Historia del Parlamento; Congreso Nacional: La
Paz, Bolivia; 1997; lomo II; pp.52-53.
XXX
El Derecha Presupuestario en el Per
para observar, sino la obligada conminacin al Ejecutivo para elaborar un
nuevo proyecto de presupuesto, con el riesgo -casi inevitable- de iniciar el ao
respectivo sin ejercicio presupuestal. En otras palabras, por evitar algunas
modificaciones al proyecto del Ejecutivo, que son inherentes a su funcin
deliberativa, se corre el riesgo de instarlo a rechazaren bloque todo el proyecto
de presupuesto, dejando al Ejecutivo sin otra salida que reiniciar desde la
primera fase el trmite de la dinmica presupuestal.
******
Son stas, tan slo, algunas de las numerosas notas y reflexiones que
nos sugiere la lectura de este estupendo estudio doctrinal e histrico sobre el
derecho presupuestario en el Per, que -estamos seguros- despertar el inters
necesario para otorgar a esta materia, tan marginada, el sitial que tiene
reservado en la reflexin contempornea sobre los contenidos jurdicos e
institucionales del Estado Democrtico de Derecho y las virtudes inherentes a
la deliberacin, la transparencia y el consenso, como atributos irreversibles de
toda nacin civilizada.
Magdalena del Mar, 1 de abril de 1998
XXXI
Captulo I : Nociones Bsicas 33
1. Las finanzas y el derecho financiero 33
2. Actividad financiera del Estado 42
3. El rol del Estado 43
4. Recursos del Estado 46
4.1 Ingresos tributarios 46
4.2 Ingresos por emprstitos o ingresos del crdito pblico 48
4.2.1 Crdito interno 49
4.2.2 Crdito extemo 51
4.2.3 Garantas 51
4.3 Ingresos por explotacin del patrimonio 52
5. Gastos pblicos 53
CAPTULO I
NOCIONES BSICAS
1. Las finanzas y el derecho financiero
Partiendo del trmino coloquial "finan/as", indaguemos qu significa.
Segn el "Diccionario de la Lengua Hspaola" editado por la Real Academia,
la palabra "finanzas" tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2) Hacienda pblica.
De igual modo, el mismo diccionario desarrolla el adjetivo " financiero". Esta
palabra proviene del francs financier, finances, como "lo perteneciente o
relativo a la hacienda pblica, a las cuestiones bancadas y burstiles o a los
grandes negocios mercantiles".
HI "Diccionario Ideolgico de la Lengua Hspaola" de Casares
1
'
1
coincide con los significados del sustantivo finan/as. Sin embargo, el trmino
"financiero" tiene uno ms: "Hombre entendido en asuntos de hacienda pblica
o de banca".
Podemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas
en lo siguiente: Negocios privados y hacienda pblica, es decir, el mbito
privado y el mbito pblico. Este es el sentido coloquial y corriente. Pero, en
qu sentido se emplea en el mundo jurdico? He aqu lo que nos interesa. Para
'Diccionario Ideolgico de la Lengua Espaola" Julio Casares. Editorial Gustavo Gili S.A.
Barcelona 1979
33
Domingo Garca Belaunde Salclas
ello, repasemos cmo es utilizada por los estudiosos del tema.
Para Hctor B. Villegas
18
* "las finanzas en su concepcin actual,
tienen por objeto examinar cmo el Estado y dems entes pblicos obtienen
ingresos y cmo se efectan concretamente sus gastos" }
9)
El profesor
Grizzioti, de la escuela de Pava, dice que finanzas proviene del latn financia,
que se refiere a los medios necesarios para los gastos pblicos y la consecucin
de los fines del Estado."
01
Por otro lado, el "Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual" de
Cabanellas,"" indica que finanzas es un galicismo que se refera a la Hacienda
pblica, hacienda real, tesoro pblico, etc. pero que desde 1970, se admiti por
la Academia como lo referido a caudales, bienes y hacienda pblica. De igual
forma, define el trmino financiero como "lo concerniente a la Hacienda
pblica, a las operaciones burstiles, al trfico bancario y a los grandes
negocios industriales o mercantiles".
Aceptando que jurdicamente el trmino finanzas, se refiere a los
ingresos y gastos del Estado,"
21
as como lo relacionado con la actividad
mercantil, son las finanzas pblicas o privadas, o, ambas, objeto de estudio del
derecho financiero?. Visto de otro modo, preguntemnos, qu estudia entonces
Hctor B. Villegas " Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario" Ediciones Depalma
Buenos Aires, 1972 p. 1.
Villegas cita la evolucin del trmino finanzas "Para Wilhelm Gerioff (Fundamentos de (a
ciencia financiera, en Traiado de finanzas de Gerloff-Neumark T. i p. 16 Ed. El Ateneo,
Buenos Aires 961) en la evolucin del trmino finanzas designaba primeramente una
decisin judicial, despus una multa fijada enjuicio, y finalmente los pagos y prestaciones
en general. En un segundo perodo (S. XIX) se consider que negocios financieros los
monetarios v burstiles, aunque al mismo tiempo la palabra "fmanz " tuvo la denigrante
significacin de intriga, engallo y usura, En un tercer periodo, primero en Francia y luego
en otros pases, se circunscribi la significacin de la palabra "finanzas" emplendola
nicamente con respecto a los recursos y a los gastos del Estado y as comunas "
10
Villegas, op. cit. p. 2
1
' Cabanellas, Guillermo, "Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual" Tomo IV,
Editorial Hcliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 15 edicin, 1981, p. 74.
'' Los espaoles prefieren el trmino hacienda pblica al de finanzas. Los anglosajones por su
parte, prefieren aadir a finanzas la palabra "privadas" o "pblicas", siendo la primera lo
relacionado a negocios monetarios, cambiarios o bancarios. De igual forma utilizan el trmino
tesoro para referirse a las finanzas pblicas.
34
/:'/ Derecho l'resiipueslario en el Peru
el derecho financiero? Es reconocida la importancia que tuvo Myrbuch
Rheinfeld,'
1
' all por 1910, al abordar esta cuestin, sosteniendo que debe
entenderse por Derecho Financiero lo referido a "las normas del derecho
pblico positivo que tienen por objeto la reglamentacin de las finanzas de
las colectividades pblicas ".
El conocido jurista Pilgese'
141
aadi en 1937 "...disciplina que tiene
por objeto el estudio sistemtico del conjunto de normas que regulan la
recaudacin, gestin y erogacin de los medios econmicos pertenecientes
al Estado v a las dems entidades pblicas, para el desarrollo de su
actividad, y el estudio de las relaciones jurdicas entre los poderes y los
rganos del Estado, entre los ciudadanos y el Estado y entre los ciudadanos
mismos, derivados de la aplicacin de tales normas" .
Ms recientemente, el profesor espaol Sainz de Bujanda
1
^ defini al
derecho financiero en los siguientes trminos: ''rama del derecho pblico
interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y
de las restantes entidades pblicas, territoriales e institucionales y regula los
procedimientos de percepcin de los ingresos y de ordenacin de los gastos
y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines".
Nos encontramos, pues, dentro del derecho pblico y frente a la
hacienda pblica,'
6)
Por eso es impropio suponer que esta rama del derecho se
'" Myrbach Rheinfeld "Prcis de droit financier" traduccin al francos. Giard el B riere. Pars
1910. p. 16, citado por Giuliani Fonrouge, Carlos. "'Derecho financiero". Ediciones Depalma
Bs. Aires 993, p. 27
1
Pilgese "Istituzioni di diritlo finanziario, Diritto iribuuirio", Cedam. Padova. 1937 p. N.
lomado de Giuliani Fonrouge. op. cu. p. 28
n
Sainz de Bujanda. Fernando. " Lecciones de Derecho Financiero", Universidad Complutense
de Madrid. Madrid 1993. pgina I .
" Merece reconocerse el trabajo de Manuel Rclaunde Guinassi "Prontuario de la legislacin
financiera en el Per" al definir el derecho financiero "como la rama del derecho publico
que estudia en forma orgnica y sistemtica el conjunto de normas que icgiilan el
fenmeno de acotacin, recaudacin, gestin y erogacin de los medios necesarios tara
el desarrollo de la actividad del Estado, v el de las relaciones jurdicas entre el listado y
los ciudadanos, en relacin a la aplicacin de esas normas. " Aade sobre el derecho
tributario "que para algunos tratadistas es autnomo" diciendo que "constituye parle
fundamental did Derecho Financiero". Ver revista "Derecho", Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Catlica del Peni, Nmero X. 1948. Sin embargo, ms tarde en su obra
35
Domingo Garca Bekumde Saklias
ocupa de las sociedades mercantiles, negocios burstiles u otros aspectos de la
vida econmica-financiera privada.
Siguiendo en este derrotero, es menester saber si el Derecho Financiero
estudia una parte de la realidad delimitada dentro de la vida de los Estados, es
decir, si goza de autonoma cientfica o no. Este tema, aparentemente de
importancia slo acadmica, merece la mayor de las atenciones por una cuestin
fundamental: Si tiene autonoma emplearemos mtodos propios de esta rama,
si no la tiene, buscaremos las respuestas en el derecho administrativo, derecho
constitucional o en alguna otra rama del derecho pblico o privado.
Sobre este problema, se reconoce que existen tres posiciones. La
primera sostiene que el derecho financiero no tiene autonoma. Segn estos
autores, agrupados en la llamada escuela administrativista clsica, el derecho
financiero es una parte, un captulo especializado del derecho administrativo. '
Una segunda posicin
08
' coincide con negar autonoma al derecho
financiero, pero admite cierta independencia del derecho tributario. As,
Gianinni
(19)
sostiene que el derecho financiero "no constituye un sistema
orgnico de relaciones homogneas, sino un conjunto de relaciones de
diversa naturaleza, que tienen en comn ser referencia material a la mltiple
actividad que el estado desarrolla en el campo financiero{...} solamente
aquella parte del Derecho Financiero que se refiere a las normas que
"Instituciones del derecho tributario". Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima 1967,
sostendra la plena autonoma del Derecho Tributario. Ver captulo 1, en especial pginas 30-
32.
17
Ver conocida obra de Otto Mayer "Derecho administrativo alemn". Por otro lado, ms
recientemente que Mayer, el conocido administrativista argentino Agustn Gordillo en su
"Teora General del Derecho Administrativo" no se ocupa de la actividad financiera del
Estado. Asimismo, D'Amelio (L' autonoma dei diritto -in particolare del diritto finanziario-
nell'unit del diritto) en estudios realizados sobre la actividad tributaria en Grecia y Roma,
sostiene que el derecho financiero precedi en mucho al administrativo (Ver Giuliani
Fonrouge, op. cit. p. 64).
K
Destacan Trotabas ( "Prcis de science et legislation financire" Paris 1951); Gny (" Le
panicularisme du droit fiscal" en Riv. Trim. Droit Civil. 1931), Prez de Ayala ("Derecho
Tributario" Madrid 1968). De la Garza en Mxico, Valdez Costa en Uruguay y entre
nosotros Pedro Flores Polo "Derecho financiero y tributario peruano" Ed. Justo Valenzuela
E.I.R.L. Lima 1986 p. 124.
y
Tomado de Sainz de Bujanda, "Lecciones de Derecho Financiero", Madrid 1993, p. 5
36
/:/ Derecho Presupuestario en el Peni
regulan a imposicin y recaudacin de los tributos presenta una
homogeneidad'...) en torno a la relacin jurdica tributariaf...) slo puede
hablarse de autonoma del derecho tributario".
La tercera posicin sostiene la autonoma del Derecho Financiero por
lo siguiente: Estudia un mbito de la realidad social, tiene normas propias y
relaciones homogneas y principios generales propios.'" '
Comencemos por analizar su mbito en la realidad social: su objeto de
estudio y los lmites entre los que se desenvuelve el derecho financiero.
El Estado, como cualquier grupo social, busca satisfacer sus
necesidades con los escasos recursos con que cuenta. Pero a diferencia de
grupos privados, los medios y los fines del Estado son fundamentalmente
distintos. Como sujeto poltico que es, busca satisfacer necesidades pblicas,
sea para cubrir necesidades elementales de defensa, seguridad interior, justicia
y diplomacia, sea para ocuparse de necesidades generales como salud,
comunicaciones o educacin. Pero el Estado lo hace, usualmente, imponiendo
su voluntad con coaccin, aunque dentro de un marco jurdico. As, el Estado
acta para obtener ingresos por explotacin de su patrimonio, por el ejercicio
de actividades mercantiles, por endeudamiento interno y externo o por su
imperium a travs de la tributacin.
Estos ingresos sern, posteriormente empleados, en la satisfaccin de
las necesidades que debe atender y que exigen los ciudadanos. De acuerdo a su
grado de intervencin en la economa, en la actividad privada o en la esfera del
individuo, bajo pretexto de buscar el bien comn, los Estados adquieren una
fisonoma comunista, socialista o liberal. Pero lo que nos interesa aqu es, que
para satisfacer estas necesidades, el Estado debe procurarse los ingresos
necesarios, administrarlos, para finalmente emplear con la mxima eficiencia
los -por lo general- escasos recursos. Todo lo descrito es conocido como la
actividad financiera del Estado, y es esta manifestacin del Estado la que
Sainz de Bujanda dice que, en la actualidad, se considera unnimemente al Derecho
Financiero con autonoma y como una rama del derecho pblico. Sainz de Bujanda op. cit.
p. 4. En igual sentido, Alvaro Rodrguez Bereijo. "Introduccin al estudio del derecho
financiero" Instituto de Hstudios Fiscales, Madrid 1976. p. 121 y siguienies. De la misma
corriente es el argentino Carlos Giuliani Fonrouge. entre otros.
37
Domingo Gorda Behiunde Saldias
precisamente pretende estudiar el Derecho Financiero.
Dentro de la clsica concepcin de la divisin de funciones u rganos
del Estado, corresponde a la Administracin ser el actor, el que ejercita
diariamente la actividad financiera. Por eso, no debe sorprendernos que se
quiera encuadrar al derecho financiero como parte del derecho administrativo.
Sin embargo, existen sustanciales diferencias.
1-
'
En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad
financiera del Estado, que tal como dijimos lneas arriba, es distinta de una
actividad administrativa. Lo primero supone principalmente el obtener ingresos
y efectuar gastos. Pero, para qu? para satisfacer necesidades pblicas. En
otras palabras, para que funcione la Administracin, para atender los servicios
de salud o educacin, construccin de carreteras, el pago de obligaciones del
Estado, la seguridad nacional, el pago de misiones diplomticas, etc. Es
entonces, el medio no el fin. El derecho financiero tiene, fundamentalmente, un
carcter instrumental.
En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los
medios utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer
elemento que diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que
la primera persigue: procurar recursos al Estado y emplearlos eficientemente.
Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar en una total separacin.
El derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relacin muy
estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de
independencia absoluta.
Toca entonces analizar, si podemos encontrar las normas que genera
esta actividad financiera. El derecho financiero tiene normas propias, y hasta
particulares, respecto del resto del ordenamiento. Tenemos normas permanentes
como son las referidas a los tributos. Tenemos tambin las de vigencia
determinada, como la ley de presupuesto o la de financiamiento. Incluso el
trmite presupuestal est detallado a nivel constitucional, legal y reglamentario
de la cmara legislativa. Goza adems, de una comisin al interior del
Ver l\ aro Rodrguez Bcreijo op. cit. p. 47 y siguientes.
38
/:/ Derecho Presupuestario en el Per
Congreso, dedicada exclusivamente al estudio del proyecto del presupuesto y
la cuenta general. Los tributos de periodicidad anual entran en vigencia e] ao
calendario siguiente. El cdigo tributario es una muestra de la codificacin del
derecho financiero. La ley de presupuesto se aprueba todos los aos,
(
~
]
va ley
o decreto legislativo, dentro del marco constitucional. Fuera de l, por decreto
ley e incluso se lleg a aprobar por decreto supremo.
12
" En el Per tenemos
leyes orgnicas del presupuesto desde 1874
|24)
y en algunos pases, no pueden
recaudar tributos sin haber aprobado la ley anual de presupuesto. En fin,
ordenamiento propio, existe.
Con un mbito delimitado de la realidad, como objeto de estudio, y con
normas propias, falta determinar la existencia de principios. Los principios
generales estn presentes en esta rama del derecho, muchos de los cuales lo son
a nivel constitucional. El ms importante es el principio de legalidad.
Originalmente uno, se bifurc en el derecho tributario y el derecho presupuestal.
El consentimiento de los ciudadanos, a travs de sus representantes, para
imponer cargas tributarias, as corno para tener conocimiento del destino y uso
de estos ingresos a travs del gasto pblico, es una conquista histrica de los
pueblos. Tan importante resulta, que es exacta aquella expresin: "Sin ley no
hay actividad financiera ".
Pero hay algunos otros principios que podemos enumerar: la anualidad
de la ley de presupuesto, la unidad presupuestal, no confiscatoriedad e igualdad
frente a la ley tributaria, la exclusividad de la ley de presupuesto, el
conocidsimo principio del equilibrio de las finanzas pblicas, entre otros.
Entonces, si encontramos normas propias que dan orden al derecho
financiero, principios generales que le dan coherencia y un mbito delimitado
de la realidad social que es su objeto de estudio, estamos frente a lo que
acadmicamente se denomina autonoma. En palabras de Benvenuto Grizzioti
"el Derecho financiero cierra la serie de estudios de Derecho pblico,
22
La primera ley de presupuesto es de 1848. Despus de la guerra con Chile hemos lenido.
prcticamente sin interrupcin, leyes de presupuesto sea anual, bianual o por prrrogas.
23
Decreto del Poder Ejecutivo N 1 del 01 de enero de 1948. dado durante la poca de
Buslamante y Rivero. Ver captulo II.
24
Ley de 1874,1893, 1922, 962, 1963, 1992 , 1993 y 1996 (Ley N 2673) adems de
muchas normas modificatorias y complementarias.
39
Domingo Garca Bekutndc Saklcis
iniciada con el Derecho constitucional, que indaga la forma de ser del
Estado, proseguida con el Derecho Administrativo, que examina las
manifestaciones de su actividad para la consecucin de sus fines, y
completada con la investigacin de los medios necesarios a esta actividad
del Estado".
11
*
Definido esto, es necesario conocer qu contiene el Derecho Financiero,
es decir, cmo se divide metodolgicamente para estudiar las manifestaciones
de la actividad financiera del Estado. Las ramas del Derecho Financiero,
consideradas por la doctrina son: Derecho Tributario, Derecho Patrimonial
Pblico (servicios pblicos y empresas estatales). Derecho de! Crdito Pblico
(llamado tambin derecho monetario)
126
' y Derecho Presupuestario.
El ms conocido y estudiado es, sin lugar a dudas, el Derecho
Tributario. Para algunos, sea por convencimiento o desconocimiento, el derecho
tributario constitua una rama autnoma dentro del Derecho Pblico. Hoy, la
doctrina ms autorizada no lo considera as. Los recursos tributarios desde la
antigedad constituyeron fuente importante del tesoro pblico. Recurso que,
al convertirse en ingreso del erario, afect las economas privadas, detrayendo
parte de sus rentas. Esta prestacin pecuniaria coactiva, tiene tal impacto en el
bolsillo del ciudadano, que ha generado, sin lugar a dudas, un cuerpo de normas
homogneas que destacan por encima de las otras ramas.
Siguiendo con las ramas del Derecho Financiero, existen otras dos
formas por las que el Estado obtiene ingresos, a la sazn, el crdito pblico y
la explotacin del patrimonio del Estado. As, el Derecho del Crdito Pblico
se encarga justamente de esta forma de ingresos. Espordico y despreciado en
la Antigedad y en la Edad Media, se convirti en importante recurso del
Estado moderno. El crdito interno est sujeto a imposicin, convencimiento o
confianza de los ciudadanos en su gobierno. El crdito externo, sujeto a
relaciones y coyunturas internacionales, es en la actualidad un problema por
solucionar. Ambas modalidades tienen expresin en leyes de autorizacin.
Grizzioli, Benvenuto, " Principios de poltica, derecho y ciencia de la hacienda", lera edicin,
EdilorialReusS.A.. Madrid. 1935. p. 11.
"'' Las sanciones pecuniarias, la circulacin fiduciaria y la acuacin de moneda son actividades
actual men te discutibles como pane de estudio por el Derecho Financiero.
40
/:'/ Derecho Presupuestario en el Peni
HI Derecho Patrimonial Pblico se ocupa de los bienes de dominio
privado del Estado. Rl empleo de bienes no afectos al uso pblico o las
actividades mercantiles, bajo dominio del Estado, son su materia de estudio.
Finalmente, el Derecho Presupuestario.
1
" ' Los gastos pblicos, su
elaboracin (programacin), aprobacin, ejecucin y control son matenadeesta
rama. Es el regreso a la economa nacional, del dinero previamente detrado,
para emplearlo en determinados fines. Es dinero, en tales volmenes, que
pueden influir significativamente en la economa de un pas. El dficit, las
cuotas para determinados sectores, el debate parlamentano en torno a la ley de
presupuesto,
2M
el destino de los dineros pblicos son temas siempre en debate.
As, de acuerdo a Sainz de Bujanda, el Derecho Presupuestario se ocupa de la
gestin, empleo, contabilidad y rgimen jurdico de los gastos pblicos, el
rgimen jurdico del Tesoro Pblico y la institucin presupuestaria.
Podemos concluir que el Derecho Financiero tiene como objeto de
estudio, la actividad financiera del Estado, y que, no se ocupa de la actividad
burstil, los bancos o los negocios privados en general. A mayor abundamiento,
el Derecho Financiero tiene normas y principios propios, como hemos visto.
Por lo anterior, sostenemos que estamos frente a una rama autnoma
del Derecho Pblico y que, por tanto, no est contenido por el Derecho
Administrativo, aunque guarda estrecha relacin con ste y con el Derecho
Constitucional. Y, finalmente, que el Derecho Financiero contiene el Derecho
Tributario, el Derecho Patrimonial Pblico, el Derecho del Crdito Pblico y el
Derecho Presupuesta!.
1
'
Merece destacarse el trabajo, pionero entre nosotros, de Juan Lino Castillo "Derecho
presupuestario en el Per", lid. PTCM. Lima 1950.
Los debales sobre la naturaleza formal o material de la ley de presupuesto, superados por la
doctrina, han ocasionado ms de un problema constitucional y de abierto en fren [amiento
entre congreso y ejecutivo.
Algunos autores estn planteando, como una rama del Derecho Presupuestario, c Derecho
de los Gastos Pblicos. As tambin, otros autores hablan del Derecho de la Contabilidad
Pblica como instrumento auxiliar y subordinado del Derecho Presupuestario. Ver Martnez
Lago, Miguel ngel, "Manual de Derecho Presupuestario", Editorial Colcx, Madrid 1992.
41
Domingo Garca BrUninde Saldas
2. Actividad financiera del Estado
Por lo dicho lneas arriba, el vocablo finanzas o hacienda, en su
evolucin, est asociado con los negocios y la actividad econmica que
desempea el Estado para lograr detenninados fines u objetivos. Esta actividad
del Estado se denomina la actividad financiera del Estado.
Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge,'
30
' constituyen
manifestaciones fundamentales de la actividad financiera del Estado, los
ingresos, los gastos y la conservacin de los bienes o gestin de los dineros
pblicos. Segn Hctor Villegas'" ' cuando el Estado efecta gastos pblicos,
como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos pblicos
provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se
denomina "actividad financiera". Giannini'
2|
en su oportunidad consideraba que
para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para
conservar, destinar e invertir las sumas ingresadas, el Estado cumple una serie
de actos cuyo conjunto constituye la actividad financiera.
Sealamos entonces, que la actividad financiera o la hacienda pblica
es ejercida por el Estado,' "' que en cuanto a tal, responde a decisiones polticas,
que tienen un contenido econmico muy importante'
341
y que implica,
bsicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un patrimonio y en
efectuar gastos.
(,5i
Giuliani Fonrouge, Carlos M., "Derecho financiero" Tomo I pgina 4, Ediciones Porra,
Buenos Aires 1993.
Villegas, Hctor, op. cit. pgina 6.
Giannini. A.D., "Elementi di diritto finanziario" p.3 citado en Villegas, Hctor op. cit. p. 17
Lo que se denomina "presenta constante de urna pessoa jurdica de direito publico"
Ribeiro Bastos, Celso, "Curso de Direito Financiero e Direito Tributario" Editora Saraiva, Sao
Paulo, 1994, p. 5
"Atividade de contedo econmico v contedo monetario", Ribeiro, op, cit. p. 6 y 7.
"A instrumentalidade da atividade fmanceira " Ribeiro, op. cit. p. 7.
42
/:/ Derecha Presupuestario en el Per
3. El rol del Estado
Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado, y por lo tanto
responde a la concepcin y al rol que le asignemos dentro de la vida de la
nacin. En este sentido, el papel que ha cumplido ste, no fue siempre el mismo.
La hacienda clsica, como seala Duverger, ' tena como objeto
suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos ocasionados
por las funciones de administracin que le estaban encomendadas (polica,
justicia, ejrcito y diplomacia). Los gastos eran repartidos entre todos sus
ciudadanos y la carga que cada uno deba soportar se conoca como carga
pblica. Esto era el Estado gendarme.
1
'
Giuliani Fon rouge''
1
' desarrolla an ms este punto. Comentando sobre
este tipo de Estado indica que "corresponde al perodo que puede extenderse
hasta la primera guerra mundial, dominado por la influencia de la escuela
liberal inglesa, que cree en la superioridad de la iniciativa privada y reduce
la accin del estado al cumplimiento de las funciones ms esenciales
(defensa, educacin, justicia). Segn esta concepcin, las finanzas deben
limitarse a cubrir los gastos pblicos y a distribuir las cargas consiguientes
en forma equitativa entre los habitantes del pas, difundindose las
siguientes recomendaciones como principios de las "buenas finanzas" a)
limitacin extrema de los gastos pblicos; el estado debe gastar lo menos
posible; b) mstica del equilibrio presupuesta! anual; c) los impuestos son
gastos improductivos desde el punto de vista econmico y deben causar la
menor incomodidad a los contribuyentes, ni alterar los precios; condenacin
de la inquisicin fiscal y de la violacin de los secretos patrimoniales; d) el
emprstito es un recurso extraordinario, limitado a urgencias
extraordinarias; e) condena la inflacin monetaria".
Duverger. Maurice, "Hacienda pblica". Boseh Casa Editorial S.A., Barcelona 1980 p. 1. E.s
importante recordar que la obra de Duverger lia sido traducida en Espaa, para lo cual el
traductor ha usado el trmino hacienda y no finanzas, como lo era en el original francs.
Ambos trminos en este trabajo sern empicados como sinnimos.
Ahumada, Guillermo, "Tratado de las finanzas pblicas" Edit. Plus Ultra, Buenos Aires 1969
Tomo I, p. 11
Giuliani Hon rouge, Carlos, op. cit. p. 17
43
Domingo Garca Belattndr Saldis
En palabras de Duverger, era el Estado que consume y no produce
nada; absorbe y no devuelve. La ciencia de las finanzas clsicas entonces, se
limitaba a procurar lo necesario para el normal desenvolvimiento de la
administracin pblica, era el "laissez fcdre, laissez passer". A este Estado
"liberal", le sucedi el Estado providencia o Estado de bienestar (We If are State),
encargado de asegurar el bienestar de todos sus ciudadanos.
11
' As, la actividad
financiera del Estado se fue extendiendo, entre otros motivos, por la necesidad
de cubrir gastos blicos.
En efecto, con la Segunda Guerra Mundial se nota claramente que el
Estado comienza a intervenir progresivamente en la vida econmica de la
nacin, en muchas oportunidades, abiertamente en contra de lo que
recomendaban los hacendistas clsicos. Ya el Estado haba iniciado su camino
en esta direccin (durante el perodo de entreguerras) con lo que se ha llamado
el intervencionismo. En esta etapa se acentuaron las imposiciones extrafiscales,
aumentaron extraordinariamente las erogaciones ordinarias por el incremento
de los gastos de tipo social y se debilitan los esquemas del Estado liberal. El fin
de la Segunda Guerra Mundial, coincide con el surgimiento de un nuevo tipo de
Estado con contenido social.
Los conceptos dirigismo y planificacin cobran especial importancia.
El Estado debe satisfacer otras necesidades adems del orden y seguridad
interior y exterior. Necesidades de salud, seguro, asistencia social, educacin,
correos, telecomunicaciones, transportes, energa, etc. demandan una atencin
inmediata.
La planificacin se manifiesta en la poltica general del Estado, la que
segn los conceptos polticos imperantes en cada sociedad pueden clasificarse,
siguiendo a Giuliani Fonrouge
1
' en:
1. Planificacin Totalitaria: Todos los medios materiales y humanos estn
a disposicin del Estado, como ha sucedido en la desaparecida URSS,
los pases que fueron conocidos como Europa del Este y Cuba.
Duverger, Maurice, op. cit. p. 2 y 3
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 19
44
/;'/ Dei rilo Presupuestario en el Peni
2. La Planificacin Liberal: Aqulla en la que no hay coordinacin de Io.s
agentes econmicos, sino ms bien, el Estado se ocupa de la
elaboracin de ciertas directivas polticas. Un ejemplo de este modelo
son los Hstados Unidos de Amrica.
3. La Planificacin Democrtica: Que busca coordinar todos los elementos
financieros y econmicos de la nacin sin llegar a la rigidez del sistema
totalitario. La Gran Bretaa y Noruega se orientan en esta direccin.
Por lo anterior, podemos visualizar la evolucin de un Estado que
buscaba la satisfaccin de necesidades bsicas, casi de superviviencia, a uno
que ha tenido en los ltimos tiempos un papel protagnico en la vida de la
nacin. Cada pas, con un diferente grado de intervencin, cuenta con un Estado
que participa activamente en el proceso econmico.
Esto indudablemente ha trastocado un serie de conceptos de la
hacienda clsica. Se abandona la mstica del equilibrio presupuestal, porque se
demostr, sobre todo en perodos excepcionales como la Segunda Guerra
Mundial, que ms importante que el equilibrio presupuestario o contable, es el
equilibrio econmico. El gasto pblico es visto como una herramienta de
poltica fiscal; ya no es slo un medio de atender necesidades y servicios
pblicos. El impuesto tiene tambin finalidades extrafiscales, en este sentido,
puede actuar como elemento regulador y redistribuidor de la renta. El crdito
pblico no es considerado como un recurso extraordinario, por el contrario se
convierte en un recurso normal.'
41
'
Entonces, el impuesto, el gasto pblico y el crdito pblico son
instrumentos individuales que utiliza el Estado a travs de su poltica fiscal para
intervenir, en mayor o menor grado -asignando recursos- en busca de obtener
el bienestar de sus ciudadanos
1
~' y esa poltica fiscal se traduce finalmente en
el presupuesto. No olvidemos que o Estado nao deixa de ser urna grande
associacao} "' la que ms bienes adquiere, la que contrata ms personal y ms
dinero administra que cualquiera otra de la nacin.
Giuliani Fonrouge. Carlos, op. cil. p.20
Do Juano, Manuel, "Curso de finanzas y derecho tributario" Tomo III p. 38
En palabras de Ribeiro.
45
Domingo Cenca Belauiuic SaUlfas
4. Recursos del Estado
En rigor, la palabra "recurso" debe emplearse para toda suma
devengada, a diferencia del trmino "ingreso", que se refiere a las sumas de
dinero que efectivamente han ingresado a la tesorera. En otras palabras,
establecido un determinado recurso, el estado tendr "derecho" al cobro de
cantidades que se materializan en ingresos. ' Para los fines de este trabajo,
dichos trminos se utilizarn indistintamente para referirnos a los medios que
se procura el Estado para ejercer su actividad financiera.
Los recursos del Estado los hemos clasificado en ingresos tributarios,
ingresos por emprstito e ingresos por explotacin del patrimonio. Por
supuesto, los autores especialistas en esta materia han ensayado muchas
clasificaciones para los recursos pblicos, pero consideramos que la
metodologa empleada se ajusta a los objetivos de este trabajo. Dejamos
ex profesamente de lado los recursos obtenidos por la guerra y la conquista, que
en la actualidad han perdido importancia como medio de acrecentar la riqueza
de un Estado y que, por cierto, son inaceptables.
Antes de tratar los diferentes medios con que el Estado obtiene sus
ingresos, definimos los recursos pblicos en los trminos del profesor uruguayo
Ramn Valds Costa;' "son entradas de dinero a la tesorera del Estado,
cualquiera que sea su naturaleza econmica o jurdica".
Vale la pena aclarar que las manipulaciones monetarias que efecta el
Estado, como son regular las tasas de inters o las tasas de redescuento, no son
medios para procurarse ingresos sino una forma de intervenir y regular la vida
econmica del pas.'
461
4.1 Ingresos tributarios
Es creencia comn que el Estado primero gasta, es decir, que sus
ingresos son calculados en funcin a sus egresos, sin embargo esto no es
Sainz de Bujanda, Fernando , "Lecciones de derecho financiero" p. 3.
En Villegas, Hctor, op. cit. p. 41
Duverger, Maurice, op. cil. p. 184
46
El Derecho Presupuestario en el Per
necesariamente cierto
1
' como veremos al tratar sobre el equilibrio presupues-
ta!. Por otro lado, hoy est demostrado que una excesiva carga impositiva lleva
al individuo a la larga o a la corta, a evadir impuestos o en el mejor de los casos,
a ver la forma de eludirlos. Asi', la carga que soporta el ciudadano no puede ser
completamente elstica y, por tanto, los ingresos obtenidos de la tributacin
tienen sus lmites.
El Estado moderno obtiene sus ingresos de mltiples fuentes. Los
tributos que exige a sus subditos en virtud del ius imperium son de los ms
significativos, cuantitativamente hablando que, junto con el crdito pblico, son
los ms seguros e importantes. Duverger'
4S>
nos recuerda que "los medios por
los que el estado consigue dinero son muv diversos: rentas de su patrimonio
V de sus servicios, impuestos, tasa, parafiscalidad, emprstito, operaciones
de tesorera, son los principales".
Los impuestos y los tributos en general, tienen un origen muy antiguo,
aunque no tenan la importancia que tienen en la actualidad.
Durante la poca de los Ptolomeos, en el antiguo Egipto, exista una
suerte de gravmenes sobre los consumos y los rditos. Por otro lado, en la
Grecia de Pneles, se conoca una especie de impuesto progresivo sobre la renta
y en la Roma del emperador Augusto, exista una suerte de tributos como la
vicsima hereditatum. Durante la Edad Media, como el patrimonio del Estado
estaba confundido con el del soberano o el de los duques, condes, barones y
obispos, los tributos perdieron importancia y fue justamente la explotacin de
este patrimonio particular, de estos individuos, lo que generaba las rentas ms
apreciables. Sin embargo existan las regalas, que eran una contribucin que
los seores feudales pagaban al Rey por alguna concesin.'
4
^ Igualmente, el
Rey exiga impuestos personales, impuestos sobre la tierra o impuestos sobre
el consumo de algunos productos (sal, granos, carnes, t, caf, etc.). El
impuesto era considerado adems como un signo de servidumbre.
501
Duverger, Maurice, op. cit. p. 25
Duverger, Maurice, op. cit p.77
Villegas, Hctor, op. cit. pgina 43.
Ahumada. Guillermo, op, cit. p. 48
47
Domingo Garcia lielaunde Saletas
De los tributos, el impuesto es sin lugar a dudas el ms importante.
Jze
(
' ' define al impuesto como "una prestacin pecuniaria, obtenida de los
particulares autoritariamente, a ttulo definitivo, sin contrapartida y para la
cobertura de cargas pblicas". El tributo permite al Estado intervenir en la
vida econmica y social de un pas. A travs de la imposicin, el gobierno
sustrae dinero de los particulares, que de otra forma sera destinado al consumo
o al ahorro, y decide destinarlo a otro fin. No en vano la imposicin se dirige
contra los ingresos, el consumo o la riqueza (predios, herencias, donaciones,
etc.). Por medio de los llamados impuestos indirectos, se puede intervenir en la
cadena de comercializacin, distribucin o produccin dependiendo de la fase
que se grave. Esta cadena podr, por ejemplo, alargarse o acortarse por la
intervencin de ms o menos agentes econmicos. De igual modo, una excesiva
imposicin puede sugerir una actividad que el Estado no desea promover. Por
el contrario, un rgimen de exoneraciones responde usualmente a la promocin
de determinado sector de la economa. La imposicin tambin es utilizada como
dijimos, para absorber fondos destinados al consumo. El retiro de este
circulante del mercado puede tener como objetivo bajar la inflacin.
Es de mencionar tambin por su importancia, los aranceles o las
imposiciones a las importaciones. Su significado es claramente cuantificable si
repasamos, como haremos, la historia. Sin embargo, en la actualidad mayor es
su trascendencia como herramienta de poltica econmica, que como medio de
procurarse fondos pblicos.
4.2 Ingresos por emprstitos o ingresos del crdito pblico
Para Oria
1 ->
crdito significa etimolgicamente, "creer", "tener
confianza". Por lo tanto siguiendo a De Juano,'^ ' esto nos lleva a suponer que
tenemos confianza en una persona, que est dispuesta a cumplir con sus
obligaciones y que, asimismo, en posibilidad de cumplirlas oportunamente. As,
siguiendo al mencionado autor, el emprstito'^ ' es "el recurso del estado,
basado en el crdito que l mismo inspira, mediante el cual obtiene, de.
Gastn Jze citado por Duverger, Maurice, op. cit. p. 90
52
Oria citado por De Juano, Manuel, op. cit. p. 69
De Juano, Manuel, op. cit. p. 69.
54
De Juano, Manuel, op. cit. p.l 14
48
/:/ Derecho Presupuestario en el Per
patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un inters dado, y cuyo
reembolso debe satisfacer oportunamente segn las bases de la contratacin
establecida al concertarlo".
Como se ha dicho anteriormente, es un recurso que pas de ser
extraordinario y de preferencia evitable, a fomiar parte de los recursos
ordinarios del Estado, conjuntamente con los tributos y la explotacin
patrimonial de los bienes estatales.
(55)
El crdito pblico tiene diversas
modalidades que pasaremos a explicar.
4.2.1 Crdito interno
A diferencia del tributo que es un acto unilateral del Estado no
reembolsable, el emprstito es un contrato. Este contrato puede depender de la
voluntad de sus ciudadanos (en cuanto a si deciden suscribirlo) o ser forzoso,
pero en ambos casos tiene la caracterstica de que el dinero va a ser devuelto,
por lo tanto ese dinero no est perdido sino colocado. As, ste es un contrato
de naturaleza especial, de derecho pblico, que contiene manifestaciones del
poder y la autoridad del Estado'
56
' en las clusulas que fija un i lateralmente/
57
'
Jurdicamente ha sido conceptualizado de diversas maneras. Para Jze
es un contrato administrativo. Bielsa por su parte, lo define como un contrato
administrativo de ndole financiera, otros autores lo definen como un mutuo
regido por el Cdigo Civil, otros como un contrato de compra-venta de ttulos;
y algunos como un contrato sui generis.
En el caso de los emprstitos internos, la nota caracterstica no la da la
nacionalidad de las personas que lo suscriben, sino el rgimen a que se somete
dicha operacin, que es la legislacin interna de cada pas.
158
' Estos crditos
En el Per, se acostumbraba a que el Congreso autorizara cada emprstito que deseaba
contraer c[ ejecutivo. En la actualidad todos los aos, el Congreso de la Repblica aprueba
la Ley de Endeudamiento Extemo, que consigna en forma global la autorizacin o capacidad
de endeudamiento para un determinado ejercicio fiscal.
Esta es una caracterstica vlida slo para el crdito interno.
" Duverger, Maurice, op. cit. p. 124.
f
Giuliani Fonrouge, en De Juano, Manuel op. cit. p. 91
49
Domingo Garca Belauuie Saldas
pueden ser forzosos o voluntarios.
Duverger'" ' seala que "el emprstito forzoso constituye la
requisicin de dinero fijada unlateramente por los Estados con la
obligacin de reembolsar y pagar un inters". Usualmente, el Gobierno de
turno exhibe una serie de motivos para tal operacin. A veces lo justifica como
un deber patritico,'
601
otras como un deber de solidaridad'
61
' o cualquier otro
motivo con la finalidad de recaudarse fondos. Sobre todo cuando esa confianza
que mencionbamos lneas arriba, no es experimentada por la mayora de los
ciudadanos.
Por el contrario, como seala De Juano "por medio del emprstito
voluntario, y sin usar la fuerza o compulsin, ni ofrecer condiciones
desventajosas a los prestamistas, el Estado recurre exclusivamente a las
conveniencias e inters privado de los particulares ofrecindoles ttulos de
la deuda pblica en condiciones semejantes a las que los capitales gozan en
un mercado libre".
}
Esta modalidad, por supuesto, depende mucho de la confianza que
inspira el gobierno, la estabilidad poltica y econmica, y la disponibilidad de
ahorro interno. Conocidos son los bonos del tesoro norteamericano, los que a
pesar de ofrecer una baja tasa de rendimiento, la inversin est absolutamente
asegurada. Por lo menos en ms de doscientos aos no ha dejado de serlo.
Un efecto econmico del crdito interno voluntario es que absorbe el
ahorro y destina fondos a la inversin pblica, en otras palabras, no afecta el
Duverger, Maurice, op. cit p. 125
En el Per durante la Guerra de Independencia se autorizaron y decretaron varios emprstitos
de este tipo. Tambin durante la Guerra con Chile, dentro del caos de aquellos momentos de
zozobra nacional, se decretaron algunos emprstitos forzosos que no rindieron mayores
frutos.
En el Per se recuerda el caso ocurrido en 1983. Como consecuencia de fenmenos naturales
ocurridos en la costa norte del pas, conocido como fenmeno del Nio, se oblig a suscribir
un emprstito de este tipo, con xito. Anteriormente, en 1965, tambin se decret un
emprstito forzoso para financiar los combates del gobierno con la guerrilla.
De Juano, Manuel, op. cit. p. 128
50
/:/ Derecha Presupuestario en el Per
consumo, como s lo hace el impuesto.'
6,1
Finalmente, una modalidad del crdito interno son los llamados
adelantos o prstamos de tesorera, que no es otra cosa que la emisin de
dinero. Al hacerlo, se crea moneda nueva, se eleva la oferta monetaria y se
produce un efecto expansionista en el consumo. Tiene el gran inconveniente de
que genera inflacin en caso de mala gestin, por lo que su uso, acarrea un
considerable peligro.
1
'
4.2.2 Crdito externo
El crdito externo es aquel que el Estado contrae en el exterior,
mediante el cual obtiene prstamos de capitales extranjeros. Esta deuda externa
se suscribe fuera del territorio del Estado, y los ttulos del crdito se hallan
generalmente en manos de capitales de otros pases.
165
' Dicho crdito,
frecuentemente, est sometido a jurisdiccin ajena a la del Estado contratante,
y en la mayora de los casos, supervisada por algn organismo multilateral.
Durante el siglo pasado, era frecuente que estas operaciones de crdito fueran
suscritas entre dos pases o entre un pas y alguna poderosa casa comercial. En
la actualidad, el crdito externo se suscribe con organismos multilaterales como
el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo, organismos regionales como la Corporacin Andina de Fomento
o por acuerdos bilaterales entre los pases. En los ltimos aos, la deuda
externa, particularmente el llamado servicio de la deuda, ha sido una pesada
carga que han soportado los pases en va de desarrollo. Dicha carga es
claramente observable, al constatar el porcentaje que le es asignado en el
presupuesto.
4.2.3 Garantas
Como hemos visto, la confianza es un elemento muy importante para
cualquier operacin crediticia, pero de la mano con ella va siempre una garanta.
Chapoy Bonita/ Dolores Beatriz, "El rgimen financiero del estado en las constituciones
latinoamericanas" Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, Mxico 1973. p. 1 1.
''
4
Chapoy Bonifaz, op. cit. p. 14
De Juano, Manuel, op. cit p. 91
51
Domingo Garca Belaimde Saldias
Es as, que desde antiguo, se ha buscado tener otros mecanismos con qu
satisfacer el crdito, en caso el deudor no se encuentre en situacin de hacerlo,
o simplemente la desconozca. En el caso de los Estados, las garantas revisten
una serie de particularidades.
Roschev, citado por Terry,
1
' distingue tres perodos: "En una primera
etapa, se entregaban en respaldo de la operacin, tierras y hasta provincias
enteras; en un segundo perodo, llamado regalstico, se haca el distingo de
la venta de ciertas funciones, con la obligacin por parte del gobierno de
servir la deuda mediante anualidades o mensualidades, y por ltimo, en el
tercer perodo, el mismo se caracteriza por la afectacin de ciertos impuestos
con o sin derecho a la percepcin por parte del prestamista ".
En pocas ms modernas se ha acudido a la hipoteca, el adelanto de
determinados recursos provenientes de impuestos o de la explotacin de
determinada actividad. Actualmente la prctica de alguna de estas formas de
garantizar deudas, chocara frontalmente contra la soberana e independencia
de cualquier Estado. Por eso, los crditos son concertados dentro del marco que
seala la Constitucin, debidamente autorizados por la ley respectiva y con la
garanta que representa la seriedad del Gobierno con el respaldo de la riqueza
nacional.
4,3 Ingresos por explotacin del patrimonio
Dice Duverger sobre este punto que "designa las rentas que el estado
obtiene de la gestin de sus bienes y derechos"} ' Nosotros hemos agrupado
bajo este acpite, los ingresos que obtiene el Estado por la explotacin de los
bienes que a ste pertenecen. Como es notorio, no todos los bienes de propiedad
del Estado o bajo su administracin se encuentran dentro del comercio de los
hombres. As por ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas
naturales, santuarios, restos arqueolgicos o las escuelas pblicas no son
susceptibles de ser enajenadas, aunque determinadas legislaciones puedan
conceder derechos a particulares sobre alguna de ellas.
Ambos citados por De Juano, Manuel, op. cit. p, 109
Duverger, Maurice, op. cit. p. 79
52
/;/ Derecho Presupuestario en el Per
Por otro lado, existen otros bienes o actividades a los que el Estado no
desea renunciar, pero por su significado econmico se permite su explotacin
por particulares como son las minas, los bosques, rutas de transporte,
aeropuertos, distribucin elctrica, etc. que reportan beneficios al Estado. Estas
se encuentran bajo un sistema de concesiones, y sujetos a un rgimen de
inalienabilidad e imprescrptibilidad.
if,a)
De igual modo hay actividades necesarias, pero que para los
particulares no significan ningn atractivo, como son la construccin de
caminos alejados, el servicio areo a pequeos poblados aislados por tierra, que
en realidad no significan ningn ingreso.
Finalmente, el Estado tambin ingres al campo privado a competir
con los particulares, aunque no siempre en igualdad de condiciones. Esta es la
llamada actividad empresarial del Estado, tan criticada actualmente, pero que
no se debe considerar per se negativa por la experiencia peruana.
5. Gastos pblicos
Como se ha sostenido anteriormente, los gastos no se calculan en
funcin de los ingresos, en otras palabras no hay prioridad de los segundos
sobre los primeros. Tampoco la hay en sentido contrario. Los Estados modernos
definen ambos -adems de variables econmicas- en funcin de objetivos y
fines econmicos, sociales y polticos, que el Estado logra finalmente a travs
del presupuesto.
El conocido tratadista financiero argentino Giuliani Fonrouge sostiene
que el "gasto pblico es toda erogacin en dinero, que incide sobre las
finanzas del Estado y se destina al cumplimiento defines administrativos o
econmico-sociales".
1
'
Ahumada'
70
' define el gasto pblico diciendo que "...consiste en una
erogacin monetaria, realizada por autoridad competente, en virtud de una
Chapoy Boniaz, op. cil. p. 8
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. Tomo I p. 211
Ahumada, Guillermo, op. cit. p.69
53
Domingo Garda Helatincle Said fas
autorizacin legal y destinada afines del desarrollo nacional que se estima
como inters colectivo". Por ello, en sentido estricto, consideramos gastos
pblicos, a aquellos gastos o desembolsos autorizados a efectuarse en razn de
que estn as consignados en la ley de presupuesto.
Hasta hace algunas dcadas, se consideraba inconveniente el
crecimiento de los gastos pblicos ya que eso significaba, siguiendo las ideas
de la hacienda clsica que hemos reseado, el aumento de los impuestos. Por
otro lado, era idea difundida que para gobernar mejor, era menester gobernar
menos.
(7I)
Hoy en da se acepta que ciertos gastos deben tener lmites, como los
de mera administracin o los gastos militares, pero el crecimiento del gasto
pblico en conjunto slo debe depender de la situacin econmica del pas, ya
que caer en gastos excesivos puede trasladar a generaciones futuras, una carga
que la presente no puede sobrellevar. Esto es conocido como la elasticidad del
gasto pblico.
| 72
'
Se ha afirmado tambin, que el Estado no debe gastar ms de lo que
produce, una suerte de equivalencia entre recursos y gastos. Esto no es
necesariamente cierto. Es fcilmente percibible que el individuo normalmente
gasta ms de lo que tiene, ms de lo que recibe. Para el Estado puede suceder
lo mismo. De otra manera, no se explican las finanzas de guerra ni los gastos
por necesidades urgentes.'
731
Tampoco se explica, por ejemplo, cmo la
economa norteamericana super la crisis de 1929. Pero si estos gastos son slo
de consumo -para el individuo- o improductivos -para el Estado- entonces crece
la sombra de la quiebra. El problema se reduce al manejo, a las dimensiones de
la brecha y a la naturaleza del gasto, pero esto, que tericamente resulta
sencillo, en realidad son variables que fcilmente se pueden escapar de control,
y las consecuencias a veces resultan ser catastrficas. De todo esto concluimos
que gastar ms de lo que recibe un Estado, no puede ser a priori calificado de
negativo.
Muchas teoras tratan de explicar el aumento del gasto pblico como
Frase que se atribuye a Vicente de Gournay (1712-1754) segn nos dice Ahumada, op. cit.
p. 67
' Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 78
73
Ver Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 75 y 76.
54
FJ Derecho Presupuestario en el Peni
la prdida de valor real de la moneda, aumento de la riqueza, armamentismo,
la democracia, servicio de la deuda, pensiones de jubilacin, electricidad,
vivienda. Lo cierto es que el gasto pblico se sustenta en el supuesto de que hay
necesidades que satisfacer, que concurren en gran nmero, y que los recursos
son escasos. Esto sin considerar, por supuesto, el aumento de la poblacin.
Estas necesidades deben adems responder a intereses colectivos o
pblicos. El concepto inters pblico, por dems gaseoso y escurridizo de
definir, est frecuentemente en funcin de coyunturas determinadas, pero
consideramos que debe existir por lo menos un cierto consenso, entre los
gobernados y los gobernantes, sobre su necesidad para satisfacer necesidades
generales.
Los tratadistas han ensayado diversas formas de clasificar el gasto
pblico. Algunos han optado por agruparlos de acuerdo a un criterio
administrativo, en atencin a la estructura del Estado, llmense ministerios,
instituciones, organismos descentralizados o gobiernos locales. Por otro lado,
un criterio funcional o sectorial permite tener una visin ms completa que la
anterior, ya que podemos agrupar los gastos a efectuar, por sectores como,
salud, educacin, defensa, vivienda o agricultura. Otra clasificacin que
podramos llamar clsica divide a los gastos pblicos en ordinarios y
extraordinarios, criterio que se apoyaba en la regularidad de los mismos. As
por ejemplo, los gastos ordinarios serian aqullos que se realizan todos los
aos, que son ineludibles para el funcionamiento del Estado y que por tanto son
esenciales para la subsistencia de ste. Otro criterio de clasificacin es el
econmico.
174
' Desde este punto de vista, los gastos son de funcionamiento u
operativos "' y gastos de capital o de inversin.'
7
'
Entre nosotros se ha empleado frecuentemente la distincin gastos
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. Tomo I p. 212.
Tambin llamados corrientes porque se destinan al consumo y funcionamiento ordinario de
la administracin mientras que los gastos de capital se destinan a la formacin de capital fijo
y al servicio de la deuda pblica. Ver Cornejo Klaschcn, Roberto, op. cit. p. 53.
En la ley de presupuesto tambin se emplea ia clasificacin por objeto de! gasto que no es otra
cosa que ordenar los bienes y servicios que el Estado compra en partidas genricas -como
remuneraciones- y partidas especficas -haber bsico- para personal contratado.
55
Domingo Garca Belaunde Saidas
corrientes y gastos de inversin. As por ejemplo, la Constitucin de 1979
dispona una asignacin de no menos de 2% del gasto corriente del Gobierno
Central, a la educacin. Sin embargo, la ley marco del proceso presupuestario
para el sector pblico Ley N 26199, recientemente derogada, los divida en una
estructura institucional o administrativa como lo hacen las leyes orgnicas de
presupuesto desde 1962.
Hemos dicho que el gasto pblico es una herramienta de poltica fiscal.
En ese sentido, por el gasto pblico, un gobierno puede generar diversas
consecuencias en el mercado. De Juano sostiene que son de dos tipos:
"a) consecuencias directas sobre la actividad econmica:
Hombres y recursos econmicos se ponen en marcha para atender una
necesidad pblica y contribuyen as de modo variable a la creacin del
producto social; y
b) consecuencias indirectas: Que resultan de la conducta de
los primeros beneficiarios de las rentas distribuidas por el hecho mismo de
que estas rentas, por la que se traduce el gasto pblico, provocan una
demanda indirecta de bienes de consumo".
Lo cierto es que si el Estado decide gastar en determinado sector de la
economa, es decir, suelta o libera dinero para alguna actividad, dependiendo del
volumen de sta y de la oportunidad, producir diversos resultados. Aumentar
el gasto en carreteras tiene un beneficio directo en los agentes productores
agrcolas o el sector turismo, alienta la construccin y el trabajo que genera,
puede eventualmente aumentar el consumo interno. Un aumento en el poder
adquisitivo de la administracin pblica puede tener el mismo efecto. Crece el
capital disponible para consumo y para emplear el crdito. Restringiendo el
gasto, absorbiendo ms dinero de la economa, que el que se devuelve, puede
ocasionar recesin, disminuir el circulante, bajar la inflacin.
Vemos que el gasto pblico usado adecuadamente es un
importantsimo instrumento de manejo econmico, as como usado sin
conocimiento o irresponsablemente puede ocasionar tremendos perjuicios.
De Juano, Manuel, op. cit. p. 62-63.
56
El Derecho Presupuestario en el Per
En conclusin, el gasto pblico debe ser realizado por una entidad
pblica, debe tener sustento legal, consistir en la erogacin de una suma de
dinero y tener como fin la utilidad pblica.
57
Captulo II: Historia del Derecho Presupuestario 59
1. Orgenes 59
2. El presupuesto en el Per
2.1 Desarrollo en el Per. Primera poca 65
2.2 Desarrollo en el Per. Segunda poca 70
2.3 Desarrollo en el Per. Tercera poca 77
2.4 Desarrollo en el Per. Cuarta poca 82
2.5 Desarrollo en el Per. Quinta poca 90
2.6 Desarrollo en el Per. Sexta poca 98
3. Actualidad
CAPTULO II
HISTORIA DEL DERECHO PRESUPUESTARIO
'7. Hasta cundo se desentender nuestro digno
Ministro de Hacienda de los repelidos clamores con
que se le ha pedido la publicacin del Presupuesto
General de la Repblica que. con gracia y donaire
inimitable, remiti a la Cmara de Diputados media
hora despus que sta diera por concluidas las
sesiones?"
El Comercio, 18 de diciembre de 1845
1. Orgenes
La institucin presupuestaria tiene un claro origen poltico. Diversos
tratadistas lo ubican en Inglaterra, concretamente en 1215, fecha en la que el
Rey Juan de Inglaterra.
178
' apodado "sin tierra" otorga la Carta Magna por obra
y presin de la mayor parte de los barones y prelados del reino.'
79
' Recordemos
Juan de Inglaterra fue desapoderado de la regin de Normanda (norte de Francia! por su
primo el Rey Felipe Augusto de Francia quien las someti a la corona francesa. De aniel
apodo del Rey Juan.
Villegas. Hctor, up. cil. p. 353 y De Juano, Manuel, op. cit. Tomo III p. 369-370. Tambin
en Pereira M.. Antonio Carlos, "El ejemplo constitucional de Inglaterra". Universidad
Complutense. Madrid 1992, pgina 47 y .siguientes. Entre nosotros, Chavez Molina sostiene
que su origen se encuentra en el Bill of Rights de 1689 con Guillermo de Orange. Chavez
Molina, Juan, "El presupuesto funcional por programas", en Gaceta Jurdica, Tomo 15.
marzo de 1995, p. 45.
59
Domingo Garca Belaunde Saldfas
que hasta ese momento, el patrimonio y los recursos del Estado estaban
confundidos con los del monarca, y que los gastos se sufragaban de acuerdo a
su mejor parecer, con los recursos que provenan de su dominio. Pero, poco a
poco, esos recursos no fueron suficientes y se tuvo que recurrir, con mayor
frecuencia, a los dineros particulares va el impuesto. Es as, que la imposicin
comenz a ser un recurso utilizado para atender los gastos ocasionados por las
guerras o las pestes. El uso cada vez ms frecuente del impuesto gener la
creciente reaccin que llev al otorgamiento de la Carta Magna.
A la sazn, la Carta Magna dispona en su artculo 12 que: "No se
podr exigir Scutaye (Jonsaderaf ni auxilio en nuestro reino, sin el
consentimiento general, a menos que fuese para el rescate de nuestra
persona, para armar caballero a nuestro hijo primognito y para casar (una
sola vez) a nuestra hija mayor. Con este fin slo se podr establecer un
auxilio razonable y la misma regla se seguir con las ayudas de la ciudad de
Londres".
m
En consecuencia, salvo en los casos sealados, para obtener
auxilio o "scutage", el Rey deber tener el consentimiento general, que no era
otra cosa que la reunin, previa convocatoria, de arzobispos, obispos, abades,
duques y barones principales para decidir sobre el asunto.
Por Acta de 1297 o Estatuto de Tallagio non concedendo, bajo
Eduardo I, se determin que era necesario el consentimiento del Parlamento
para que el Rey pudiera imponer exacciones colectivas. Dicho estatuto deca
que "No se impondr ni cobrar contribucin alguna por Nos ni por nuestros
herederos en nuestro reino, sin haber obtenido el consentimiento de los
arzobispos, obispos, condes, barones, caballeros, pueblo y dems hombres
del pas ".
t82>
En 1344 se establece, que el destino de los recursos de la Corona,
estarn encuadrados dentro de la autorizacin de los Comunes.
Posteriormente, bajo Carlos I, en 1628, con ocasin de la Peticin de
Derechos, recordando el acta de 1297 de Eduardo I, se solicita que cualquier
imposicin directa que no fuera autorizada por el Parlamento, sufra de nulidad.
As, esta Peticin deca que "suplican humildemente a Vuestra Excelentsima
Antiguos impuestos medievales pagados para no ir a la guerra.
Rubio Llrente, Francisco y Daranas Pelez, Mariano, "Constituciones de los estados de la
Unin Europea", Editorial Aal, Barcelona 1997, p. 255.
Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 368.
60
Domingo Garca Belmtitde Said tas
de la disolucin de la presente Asamblea. Pasado ese da, la Asamblea
Nacional entiende y decreta que toda recaudacin de impuestos y
contribuciones de cualquier especie, que no hubiesen sido designados
formalmente y libremente, acordados por la Asamblea, cesar totalmente en
todas las provincias del reino".
La Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789,
artculo 14 sealaba como derecho de los ciudadanos:
"el de comprobar por s mismos o por intermedio de sus
representantes, la necesidad de la contribucin pblica, de consentirla
libremente y de vigilar su empleo".
Sin embargo, el absolutismo impidi el reconocimiento y ejercicio de
estos derechos hasta entrado el siglo XIX (Ley de 25 de marzo de 1817).
,88)
En las "Espaas". tambin forzadas por las circunstancias, las Cortes
de Cdiz establecieron en la constitucin de 1812:
"Artculo 338.- Las Cortes establecern confirmarn
anualmente las contribuciones, sean directas indirectas, generales,
provinciales municipales, subsistiendo las antiguas, hasta que se publique
su derogacin la imposicin de otras".
"Artculo 341.-Para que las Cortes puedan fixar los gastos
en todos los ramos del servicio pblico, y las contribuciones que deban
cubrirlos, el secretario del Despacho de Hacienda las presentar luego que
estn reunidas, el presupuesto general de los que estimen precisos,
recojendo cada uno de los secretarios del Despacho respectivo su ramo".
Lamentablemente esta constitucin slo tuvo dos aos de vigencia en
el Per, ya que como es sabido, esta Carta es sancionada durante la ocupacin
napolenica de la pennsula. Una vez restablecida la monarqua, Fernando VII
se ocup de dejarla sin efecto.
1891
Tuvo que pasar todava mucho tiempo antes
De Juano, Manuel, op. cit. p. 354.
La Constitucin de Cdiz o Gaditana tuvo una vigencia del 19 de marzo de 1812 al 4 de
mayo de 1814 para Espaa y sus dominios de Ultramar. Sin embargo, slo para Espaa y
62
El Derecho Presupuestario en el Per
que estos enunciados fueran puestos en prctica.
Por otro lado, en Alemania, como veremos ms adelante, el desarrollo
de esta institucin trajo otras consecuencias, pero lo que nos interesa saber en
este punto es que, hasta la segunda mitad del siglo XIX, el derecho del
Parlamento de aprobar y controlar los gastos no estaba plenamente reconocido
por el Emperador, entre otras cosas, por el origen mismo del constitucionalismo
y la democracia alemana. En este siglo, Hitler y la dictadura del nacional-
socialismo no dejaron desarrollar esta institucin.
Este rpido recuento de acontecimientos histricos nos permite
comprender que el presupuesto, el derecho que tiene el Parlamento de aprobar
los ingresos y autorizar los gastos y controlar su empleo, fue fruto de largas
luchas. Para reyes y prncipes, siempre fue incmodo este control, y por ese
motivo, tard tanto en consolidarse. Comprendemos tambin su estrecha
vinculacin con el Derecho Constitucional, porque el Derecho Presupuestario,
fue igualmente el resultado de luchas polticas por el poder, o al menos por una
parte de l, entre el Soberano y sus gobernados.
As, los representantes del pueblo lograron primero, que el Rey
admitiera que ningn impuesto poda ser establecido sin su consentimiento.
Acto seguido, y como lgico corolario, pudieron lograr que tambin fuera
controlado por el Parlamento, el destino y uso de los fondos que precisamente
haban autorizado. Posteriormente se dieron cuenta que no tena mayor valor
esa autorizacin, si la vigencia de sta no se hallaba dentro de ciertos lmites
temporales, y que por tanto, era preciso que el Parlamento la renueve. Ese
criterio era vlido no slo para los impuestos sino tambin para los gastos.
Entonces, la autorizacin del Parlamento tuvo vigencia anual.
(90)
Esta prctica
llev a presentar para su aprobacin, en un solo documento, los ingresos y los
gastos para el ao siguiente/' ' lo que ms tarde constituira el principio de
unidad.
Resumiendo, de estos acontecimientos extraemos dos consecuencias
importantes:
Mxico esta Constitucin ser restablecida en 1 820 y nuevamente en 1836.
Duvergcr sita este acontecimienlo a finales del siglo XVII, ver op. cit. p. 225
Villegas, Hctor, op. cit p. 370
63
Domingo Garca Belaunde Saldias
Que los gastos del Estado ya no eran ms secretos y,
Que separaba el patrimonio del Estado del soberano.
En pocas ms recientes, el crecimiento de las necesidades financieras,
ocasion e impuso la organizacin de un sistema permanente de ingresos, es
decir, desconect el aspecto tributario de la aprobacin anual del presupuesto.
Con este hecho la ley presupuestaria perdi importancia con respecto a los
ingresos pblicos. La administracin no exiga los tributos en razn de la
autorizacin contenida en la ley de presupuesto, sino en leyes permanentes,
propias de cada tributo, que establecan el hecho imponible, el sujeto activo y
pasivo, las exoneraciones o los plazos de pago.
<92)
En la mayora de los pases
an se consigna los ingresos en la ley de presupuesto, pero de manera
referencia!. En cambio, la parte correspondiente a los gastos, contina
prcticamente con su sentido originario, una autorizacin limitativa.
Vale la pena hacer una breve referencia al caso de los Estados Unidos
de Amrica por su singularidad. Los colonos, a pesar de haber trado consigo
la tradicin de la madre patria, al sancionar la Constitucin slo hicieron vagas
referencias al presupuesto y en la prctica se confi a las Cmaras la
elaboracin del mismo. Esto sucedi a nivel federal y estatal, por lo que trajo
serios inconvenientes. El tiempo cre la conciencia suficiente entre republicanos
y demcratas sobre la necesidad de una reforma. En 1910 el presidente Taft
design una Comisin de Economa y Eficiencia, la cual finalmente recomend
que la responsabilidad de la elaboracin del presupuesto deba recaer
directamente en el Presidente. No tomado en cuenta inicialmente por el
Congreso, s tuvo efectos en la mayor parte de los estados, quienes comenzaron
algunas reformas constitucionales para confiar la elaboracin del presupuesto
al gobernador. A la larga esto influy a nivel nacional, y en 1920 el Congreso
sanciona la Ley Nacional de Presupuesto y Contabilidad. El proyecto fue vetado
por el presidente Wilson, pero promulgado al ao siguiente por el presidente
Harding a insistencia de las Cmaras. Esta ley creaba una oficina del
presupuesto dependiente directamente del Presidente y de la Tesorera.
Complet la reforma, la creacin de una oficina general de contabilidad bajo la
direccin de un funcionario directamente responsable ante el Congreso.*
93
'
Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto del estado. Introducin al derecho presupuestario"
Editorial Tecnos, Madrid 1970, p. 16
Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 374-375.
64
El Derecho Presupuestario en el Re
2. El presupuesto en el Per
2.1 Desarrollo en el Per. Primera poca
En el Per, el derecho presupuestario no fue el fruto de esta clase de
desarrollo histrico. Cuando se funda la Repblica, la situacin no era de las
mejores. Basta recordar las palabras del ministro de Hacienda Unanue, llamado
a colaborar con San Martn, en una exposicin ante el Congreso. Para graficar
la situacin, dijo haber encontrado las cajas fiscales barridas. ' En realidad, la
situacin se ajustaba a lo dicho. Basadre
195
' describe esos momentos as: "El
Virreinato del Per se empobreci notablemente durante la guerra de-
independencia. La lucha a la que estuvo obligado primero en Chile, el Alto
Per, el norte de Argentina y Quito le arranc dinero, hombres, materiales.
El desembarco de la expedicin libertadora de San Martn dio lugar a que
el comercio exterior quedara anulado; y en el interior, los reclutamientos de
soldados, los emprstitos forzados o no, las degradaciones, y la inseguridad
arruinaron a la agricultura, la minera y las industrias".
No hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un sistema de
rentas y gastos.
1
*
6
' La guerra impona necesidades y prioridades. An as, con
tropas realistas en territorio peruano, se promulga la primera constitucin, la
constitucin de 1823.
97)
Los liberales de aquella poca, que concibieron en el
nuevo estado independiente la forma de organizacin republicana, consignaron
como atribuciones del Congreso la de "decretar las contribuciones, impuestos
v derechos para el sostn y defensa de la Repblica" y la de "examinar y
aprobar la inversin de. caudales pblicos"}'
m
Tambin consignaba como
atribuciones del Presidente de la Repblica "decretar la inversin d los
ligarte, Cesar Antonio, "Bosquejo de la historia econmica del Per" Banco Central de
Reserva del Per. Lima 1980, p. 103
Basadre, Jorge, "Historia de la Repblica del Peni" Tomo I. Editorial Universitaria, Lima
1983 p. 136
Ilustrativo es lo que Basadre califica de pintoresco, el decreto publicado en agosto de 1821
ofreciendo un premio a quien presentara el mejor plan de hacienda para el Per.
Todas las referencias a textos constitucionales desde 1S21 a 1979, e incluso la constitucin
de Cdiz de 1812, lian sido tomadas de Garca Belaunde, Domingo, "Las constituciones del
Per" Edicin oficial, Lima 1993.
En aquella poca, "contribuciones" englobaba todas las imposiciones. Para la moderna
doctrina, las contribuciones junto con los impuestos y las tasas constituyen los tributos.
65
Domingo Garca Belaunde Saidas
caudales destinados por el Congreso los diversos ramos de la
administracin pblica".
Ms adelante, el artculo 149 seala que "el presupuesto de los gastos
pblicos fijar las contribuciones ordinarias, mientras se establece la nica
contribucin. Adoptndose por regla constante el acrecer la Hacienda por
el fomento de los ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en
cuanto sea posible", adems establece que ser el ministro de Hacienda el que
presenta anualmente ante el Congreso "el presupuesto de los gastos precisos
para el servicio de la Repblica". Como puede verse por esto ltimo, los
constituyentes tenan nociones de lo que hemos llamado la hacienda clsica.
Esta Constitucin, que dedica un captulo al tratamiento de la hacienda/"
1
tiene
el mrito de establecer los siguientes principios:
Slo el Congreso tiene la facultad de crear tributos y la de ejercer un
control sobre su uso y empleo.
Anualidad del presupuesto.
La facultad del ejecutivo de administrar la hacienda.
Es evidente que el constituyente de 1822 tena perfectamente claras las
nociones sobre la funcin del Congreso, en cuanto, a que le corresponde a ste
aprobar los tributos y autorizar los gastos. Y al ejecutivo le corresponda
administrar la hacienda, decidir en qu se va a invertir los dineros pblicos,
establecer prioridades, es decir, practicar una poltica econmica, algo que no
veremos en las siguientes cartas.
Los gobiernos de 1822-1825 tuvieron que desplegar los ms grandes
esfuerzos para salvar la situacin de angustia fiscal y atender los gastos de la
guerra de independencia. Se trat de salvar el constante desequilibrio fiscal en
base a fracasadas reorganizaciones del sistema tributario, que se sumerga en
un sistema colonial de contribuciones.
000
'
La siguiente Carta, la constitucin de 1826, marc un retroceso con
Hecho que no se repite hasta la constitucin de 1979
Ugarte, Csar Antonio, op. cit p. 104
66
HI Derecha Presupuestario en el Peni
respecto a la anterior.'
1011
La Cmara de los Tribunos tena la "iniciativa" en las
contribuciones anuales, en otras palabras, se cambi la facultad exclusiva de
decretar contribuciones por una "iniciativa". Por el lado del ejecutivo, se pasa
de un poder administrador de rentas, a la funcin de "cuidar" la recaudacin e
inversin de ellas. Notable retroceso, fruto seguramente de los acontecimientos
polticos de entonces.
Si Unanue se quejaba, durante el Protectorado de San Martn, de haber
encontrado las cajas fiscales barridas, al volver despus de Bolvar, no debe
haber encontrado ni las cajas"
1
"
1
y es que, en palabras del historiador Paz
Soldn" "' "con Bolvar frente a la Repblica no poda haber hacienda,
porque ordenaba gastos sin fijarse en las entradas ni dar cuenta al
ministerio". Pero ese no fue el nico problema. La recaudacin estaba a cargo
de autoridades polucas provinciales y distritales, una especie de
descentralizacin presupuesta!, que dentro de estos aos de inestabilidad
poltica, actuaban sin ningn control.
<l04!
Los ministros de Hacienda desde
Lima, solicitaban el envo de los caudales y las respectivas cuentas, as como
tambin prohiban el pago de cualquier suma sin su autorizacin, pero fue en
vano.
(l (b
' El "colonial" Tribunal Mayor de Cuentas fue sustituido por la
Contadura General de Valores hasta 1839 en que se regres al Tribunal. Pero
ni esta institucin, a pesar de sus mltiples reformas, tuvo la eficacia necesaria
para controlar la recaudacin ni la inversin de rentas pblicas.
A esta poca corresponde el primer proyecto de presupuesto de la
Repblica. Durante el gobierno de La Mar. el ministro de Hacienda Morales
Ugalde (1827), formula lo que podramos considerar un presupuesto.'
1
'
1
aunque en realidad fue agrupar en un solo documento los ingresos pblicos por
un lado, y los gastos pblicos por otro. Este proyecto nunca fue aprobado por
el Congreso.'
10
'
1
Por aquellos aos, las aduanas representaban las rentas ms
Afortunadamente esta Constiaiein slo rnjio desde c! <-) de diciembre de I 826 hasta el 16 de
junio de (827, poeo ms de 6 meses. Se regres a la Caria del 23 hasta 1828.
1 L
Romero, Emilio "Historia econmica del Per" Editorial Sudamericana, Buenos Aires 1949
p. 314
II,
-
,
ldemp. 313
" Uganc, Csar Antonio. op. cit. p. 105 y 106.
I
^ Romero, Emilio, op. cit. p. 3 15
II
' Basadre lo califica de "esbozo".
" Romero. Emilio, op. cit, p. 317-318.
67
Domingo Garca Belaunde Saldas
importantes, seguido de la contribucin de indgenas.
(108)
Por su lado, los
egresos con cifras ms altas correspondan al ministerio de Guerra y Marina,
que absorba hasta la mitad del presupuesto."
09
'
La Constitucin de 1828 es ms precisa que la Constitucin vitalicia,
aunque inferior a la del 23. En cuanto a las atribuciones del Congreso establece:
"Artculo 48.- Son atribuciones del Congreso;
8) Fijar los gastos generales, establecer las contribuciones para
cubrirlos, arreglar su recaudacin, determinar su inversin, y tomar
anualmente cuentas al poder ejecutivo".
Que el Congreso determine la inversin de rentas es un grave error, Lo
que debe hacer es autorizar su empleo. No es posible, y la experiencia lo ha
demostrado, que el Congreso administre la hacienda.
En el caso de las contribuciones, Diputados tena la atribucin
exclusiva en cuanto a las iniciativas de las contribuciones, emprstitos y
arbitrios para extinguir la deuda pblica, y era facultad del Senado, aprobarlas.
Como se advierte, se regresa al sistema que reconoce al Congreso la atribucin
de crear tributos. Sobre el ejecutivo, la constitucin opta por el silencio, sin
embargo el artculo 99, cuando se refiere a los ministros de estado dice:
"Artculo 99.- El ministro de Hacienda presentar anualmente la
Cmara de Diputados un estado general de los ingresos y egresos del Tesoro
Nacional, y asimismo el presupuesto general de todos los gastos pblicos del
ao entrante con el monto de las contribuciones y rentas nacionales".
Aparentemente se tratara de una cuenta general y de un presupuesto;
ambos a ser presentados anualmente.
Aun cuando, segn el marco constitucional de entonces, era atribucin
del Congreso determinar en qu se gastaban los ingresos del estado, Jos de
Pando, ministro de Hacienda de Gamarra, en 1830 remiti al Parlamento el
Ugarte, op. cit. p. 105
A ciencia cierta, las listas pasivas se llevaban gran parte de este "pliego".
68
i
El Derecho Presupuestario en el Per
presupuesto de gastos para el ao siguiente. Acompa el proyecto con otros
documentos, una suerte de exposicin de motivos, que comprendan estadsticas
de los ingresos, proyecciones y deudas a la fecha. El proyecto no fue discutido
en el Congreso/"
01
En la Constitucin de 1834, se repite la misma iniciativa de la Cmara
de Diputados sobre las contribuciones, pero cuando trata las atribuciones del
Congreso seala:
"Artculo 51.-Son atribuciones del Congreso:
8) Aprobar no el presupuesto de los gastos del ao, establecer las
contribuciones necesarias para cubrirlos; suprimir las establecidas;
determinar la inversin de rentas nacionales, y tomar anualmente cuentas al
poder ejecutivo".
Se comete el mismo error de tcnica legislativa. No puede ser
atribucin del Congreso "determinar la inversin de rentas anuales".
Las atribuciones del Ejecutivo son prcticamente las mismas
imprecisiones de la Constitucin de 1826. El Consejo de Estado revisaba y
observaba, antes que el Congreso, el proyecto de presupuesto y la cuenta del
ao anterior. Sin embargo, en esta constitucin merece destacarse lo establecido
en el artculo 172:
"Artculo 172.- Son responsables los administradores del Tesoro por
cualquier cantidad que se extraiga, que no sea para los efectos inversiones
ordenadas por ley".
La Ley de 20 de junio de 1834 estableci, en concordancia con el
mandato constitucional, que el Ejecutivo slo poda efectuar gastos previamente
sealados"
10
por el Congreso, y fijaba la responsabilidad del Presidente y sus
ministros si cobrasen o efectuaban gastos. Incluso establecieron pena de desti-
tucin y prdida de ciudadana sin derecho a rehabilitacin y la de resarcimiento
de daos y perjuicios.
1
"
21
Quiz ste fue el intento ms decidido de defender el
1
'" Basadre, Jorge, op. cit. Tomo II p. 256-257.
1
'' Debi decir aprobados.
12
Basadre. Jorge, op. cit. Tomo II p. 21.
69
Domingo Garcia iclaiiiule Saldi'iu
fuero parlamentario, ya que hasta ese momento no haban aprobado un solo
presupuesto, algunas veces por falta de inters de la representacin y otras por
decisin del Ejecutivo de no someter dicho documento al Congreso.
Como sabemos, el intento de la Confederacin Per-Boliviana, fue
impedido por las expediciones restauradoras procedentes de Chile, pero es
interesante conocer el tratamiento que recibi la hacienda. La Ley Fundamental
de la Confederacin de 1837 estableca que era una atribucin de la Cmara de
los Representantes, aprobar el presupuesto que presente el gobierno al
Congreso, y sta es la nica referencia concreta sobre el tema.
La Constitucin de 1839
a131
repite textualmente la iniciativa de la
Cmara de Diputados que fue consignada en el texto anterior: la atribucin del
Congreso de aprobar o no el presupuesto. Persiste la figura del Consejo de
Estado como instancia previa al Congreso, el que con sus observaciones al
proyecto, remitir a travs de la Cmara de Diputados.
Esta primera poca de la Repblica que va desde 1821 hasta 1845
(l l 4)
se caracteriza por luchas internas y externas. Suceden a la guerra de
independencia, la guerra con Colombia de 1828, intestinas luchas civiles
promovidas por Gamarra, Bermdez, Orbegoso y Salaverry; el intento de
Confederacin Peruano-Boliviana, la guerra con Bolivia, el segundo gobierno
de Gamarra y los gobiernos efmeros de Vidal, Vivanco, Elias, Menndez; y
fundamentalmente por el incumplimiento de las constituciones de 1823, 1826,
1828, 1834, 1839 en materia de presupuesto.
Asimismo, caracterizan estos aos, los escasos recursos, el desorden
fiscal, crdito externo arruinado, inexistencia de presupuestos aprobados por
el Parlamento y desconocimiento en su tratamiento legislativo.
2.2 Desarrollo en el Per. Segunda poca
La estabilidad del gobierno de Castilla y el comienzo del auge del
guano dan inicio a esta segunda poca correspondiente a 1845-1874. Para tener
' Tambin conocida como 111 Constitucin de Huancayo.
Ugarte op. cii. p. 102.
70
El Derecho Presupuestario en el Per
una idea ms clara de lo que suceda en el pas, veamos lo que se escriba en "El
Comercio", meses antes de que asuma Castilla el poder, un 30 de setiembre de
1844: "Tres aos de escndalos, tres aos de guerra civil, sin otras poderosas
causas anteriores, han puesto al Per en el ms lastimoso estado material y
moral. Confundidas y aun equivocadas las nociones de lo justo y de lo
injusto, de lo lcito y de lo ilcito, tienen el Presidente y el Congreso que
ahora elijan los pueblos el imperioso deber de reorganizar la sociedad con
la ley en una mano y la justicia en la otra".
Ya con Castilla, el ministro Manuel E. del Ro practica una serie de
reformas hacendaras como la reorganizacin del ministerio y otras oficinas
fiscales, prepara la consolidacin de la deuda pblica y se esfuerza por
restablecer el crdito del gobierno/' ' ^ Durante este gobierno es aprobado por
el Congreso el primer presupuesto para el bienio 1848-1849. Ya antes, el
gobierno haba sometido a consideracin del Congreso el presupuesto del bienio
1846-1847 durante la legislatura de 1845, pero no fue sancionado. No obstante
el gobierno lo puso en vigencia.
U6)
Fue un esfuerzo notable por ordenar las finanzas pblicas y cumplir el
mandato constitucional. Incluso se crea en 1848 la Direccin General de
Hacienda, para uniformar la contabilidad'" ' y se present la cuenta general de
los aos 1846 y 1847 en 1848. Pero en realidad fue un esfuerzo aislado. El
presupuesto de 1848-49 fue tramitado sin estudio verdadero, y promulgado el
27 de marzo de 1848 para entrar en vigencia el 1 de junio."
181
El Congreso no
saba lo que era un presupuesto y dej la mayora de las veces actuar libremente
al Ejecutivo. A esto habra que aadirle que no exista contabilidad ni
estadsticas.
Por esa poca todava la mayor parte de los egresos corresponda al
ministerio de guerra y los ingresos ms importantes a las rentas de aduana. Sin
embargo, ya desde 1840, haba empezado la explotacin a gran escala del
guano, y los ingresos que reportaba al Estado peruano comenzaron a
incrementarse.
115
Ugarte op. cit. p. 110.
I lh
Ugarte, Csar Antonio, op. cit. p. 110-111.
117
Ugarte op. cit. p. 112.
II
* Basadre, Jorge, op. cit. Tomo III p. 16.
71
Domingo Garca Belaimde Said tas
Sucede a Castilla, Jos Rufino Echenique (1851-1854), que lamen-
tablemente sigui con la poltica de dejar de lado las rentas normales del Estado
y apoyar el presupuesto cada vez ms en la renta del guano, Para tener una idea
del auge fiscal, baste decir que entre 1850 y 1854, se dobl el presupuesto/'
, 9)
entre 1850 y 1864 casi se quintuplic y, en algn momento, el guano constituy
el 75% de las rentas nacionales.
La inestabilidad poltica al final del gobierno de Echenique, llev al
Congreso a declarar falsificado el presupuesto para el bienio 1854-1855. En
1855 Ramn Castilla asume el mando hasta 1862.
La Constitucin de 1856 establece algunos principios interesantes:
"Artculo 8.~ No puede imponerse contribuciones sino en virtud de
una ley, para el servicio pblico y en proporcin a os medios del
contribuyente
Las contribuciones directas no podrn imponerse sino por un ao".
"Artculo 9.- La ley fija los ingresos y egresos de la nacin,
cualquiera cantidad exigida invertida contra su tenor expreso, ser de
responsabilidad solidaria del que la ordeno, del que lo ejecuta, y del que lo
recibe si no prueba su inculpabilidad".
Es, sin lugar a dudas, un notable avance desde la Carta del 23, aunque
el constituyente se equivoque al ubicar esta norma en la parte correspondiente
a las garantas nacionales, pero sobre todo se equivoca al solicitar, la "prueba
de inculpabilidad" de quien recibe dinero indebidamente girado por el fisco.
Dentro del ttulo del poder legislativo se consigna como atribucin de ste, la
de imponer contribuciones y sancionar el presupuesto. El Ejecutivo, por su
parte, tiene el manejo de la hacienda. Asimismo, el ministro de Hacienda debe
presentar al instalarse el Congreso Ordinario, la cuenta del ao anterior y el
proyecto de presupuesto para el siguiente.
La Constitucin de 1860 repite prcticamente los artculos 8 y 9 de la
119
Basadre, Jorge, op. cit. Tomo III p. 42.
72
/:/ Derecho Presupuestario en el Per
anterior, pero mejorndola en estos trminos:
"Artculo 9.- M ley determina las entradas y los gastos de la Nacin.
De cualquiera cantidad exigida invertida contra el tenor expreso de ella,
ser responsable el que ordene la exaccin el gasto indebido, tambin lo
sent el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad".
Igualmente al indicar las atribuciones del Congreso, se fija como
atribuciones de ste, las de imponer o suprimir contribuciones, sancionar el
presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos que presente el
ejecutivo. De la misma manera, el ministro de Hacienda presentar, como
ordenaba la constitucin de 1856, la cuenta general del ao anterior y el
presupuesto para el siguiente.
Habamos dejado a Ramn Castilla como presidente provisorio (1855-
1858) y ms tarde como Presidente Constitucionalf 1858-1862). A diferencia
de su primer gobierno, fue una poca de constantes agitaciones polticas,
conflictos externos y reformas constitucionales. Las cartas de 1856 y I860
fueron expedidas bajo este gobierno. Porel lado.de la hacienda, tuvo desaciertos
como mantener el sistema de consignatarios del guano y eliminar impuestos sin
crear otros que reemplacen esa renta ordinaria.' "
)
Durante estos aos, slo se
aprob legislativamente el presupuesto para el bienio 1861-62. El presupuesto
del bienio 1863-64 fue promulgado sin sancin legislativa por el general Diez
Canseco, al asumir el mando por la muerte del mariscal Miguel San Romn. Fue
un presupuesto inexacto y mal calculado. En efecto, en 1862 fue elegido San
Romn presidente de la Repblica, pero muere seis meses despus de tomar el
cargo. Lo reemplaza el segundo vicepresidente, el General Diez Canseco, unos
meses, en tanto regresa el primer vicepresidente Juan Antonio Pezet.
Surgen entonces los sucesos iniciales de lo que sera despus la guerra
con Espaa y que culmina con el Tratado Vivanco-Pareja. Ante el rechazo de
la opinin pblica de este tratado, surge otra revolucin, la del coronel Mariano
I. Prado en 1865. Nuevamente asume el mando el general Diez Canseco en
forma temporal hasta la llegada de Prado.
Ligarte op. cit. p. 1 19
73
Domingo Garcia Belaunde Saldas
En 1866, terminada la guerra con Espaa, el ministro de Hacienda
Manuel Pardo, intent una reforma integral. Reorganiz el ministerio, aument
los ingresos, implant una estricta economa de gastos, reestructur el Tribunal
Mayor de Cuentas, clasific los ingresos y los gastos en generales,
departamentales y municipales."
2
" Nuevamente se convoca a una convencin
para dar una nueva constitucin.
La Constitucin de 1867 sigue con la tcnica de incluir conceptos de
hacienda dentro de las garantas nacionales. En efecto, el artculo 8 del
mencionado titulo repite casi textualmente el artculo 9 de la carta de 1860,
citada lneas arriba con un agregado: tambin es responsable el que recibe el
dinero con ocasin de un gasto indebido, si se prueba su culpabilidad. Pero
quiz el punto que vale la pena resaltar aqu, es que es la nica constitucin que
establece claramente que ni la ley de presupuesto ni la ley que aprueba o
desaprueba la cuenta general, pueden ser observadas por el ejecutivo. Esta
constitucin tuvo corta vida y se regres a la carta de 1860 cinco meses
despus. Sucede que Diez Canseco encabez una revolucin contra Prado, de
la cual, victorioso en 1868, anul todos los actos de gobierno, restablece la
constitucin de 1860 y convoc a elecciones.
022
'
Balta (1868-1872) asume el poder por un perodo que terminar con
la sublevacin de los hermanos Gutirrez y la muerte del presidente. Es con el
gobierno de Balta que se emprenden grandes obras, principalmente
ferrocarriles, con los recursos generados por el guano. Nuevamente, por ley del
16 de diciembre de 1868, se organiza el ministerio de hacienda en tres
direcciones: Administracin, rentas y contabilidad general y crdito. Asimismo
se aprueba en mayo una resolucin estableciendo un plan de contabilidad
general paraJIevar, en todas las dependencias, el sistema de partida doble.
(,23)
El presupuesto de 1869-1870 (financiado en un 72.4% por las rentas
del guano) reconoci un dficit, que tuvo que ser subsanado en virtud de una
autorizacin otorgada por Ley de 26 de enero de 1869 al ministro Pirola, para
procurarse los fondos necesarios con el fin de cubrirlo. El presupuesto de 1871-
Segn Basadre, los constituyentes de 1867 deshicieron este trabajo. Ver Basadre, Jorge, op.
cit. Tomo Vp . 26-27.
Ugarteop. cit. p. 126.
Ugarte op. cit. p. 133.
74
/:/ Dt'ra-ho Presupuestario en el Peni
72 no fue aprobado por el Parlamento, a pesar de que la legislatura se prorrog
hasta enero de 1871. Para salvar la situacin, Pirola promulga el decreto de
fecha 5 de febrero de 1871, que comprende normas para invertir los recursos,
y establece como ingresos y gastos los que consignaba el proyecto remitido a
las Cmaras.
Pardo asume el poder en 1872 y encuentra una situacin fiscal
difcil.
11
"'
4
' Los intentos por solucionarla, no hicieron sino agravar la crisis. El
presupuesto de 1873-74 consignaba un ingreso por rentas del guano mucho
mayor que todos los dems recursos juntos. Pero, por el abuso de los adelantos,
al suscribir los diversos contratos de los consignatarios, hacan que
prcticamente esta enorme renta ya estuviera comprometida al servicio de la
deuda externa. Las rentas de aduana constituan la nica renta importante. En
esos momento, la demanda del salitre hizo pensar que el guano poda tener un
substituto. Organizado como estanco en 1873, termin en 1878 bajo el rgimen
de las consignaciones.
Esta segunda poca, que termina con la promulgacin de la primera ley
orgnica del presupuesto en 1874, tiene las siguientes caractersticas:
Irregularidad en la aprobacin de las leyes de presupuesto,
Los presupuestos eran aprobados con dficit o supervit
indistintamente,
Ejercicio fiscal bianual,
Desorden fiscal,
Desde 1840, los recursos provenientes de los contratos del guano, son
cada vez ms significativos en el presupuesto, pero esta inmensa
riqueza es despilfarrada,
Los ingresos y los gastos son clasificados en ordinarios y
extraordinarios,
No exista un efectivo control sobre el Ejecutivo por parte del
Parlamento,
HI Congreso no saba lo que era un presupuesto, no se tena ni siquiera
la nocin de lo que es una transferencia o habilitacin de partidas y,
Prlogo de esta situacin, segn Basadre, fue la etapa de la revolucin de I 865, la guerra con
Espaa de 1866 y la desvalorizacin de! guano durante la guerra de secesin de
Norteamrica.
75
Domingo Garca Belaunde Saidas
Tcnicamente hablando, el presupuesto era una ilusin.
025
'
Basadre, con la extraordinaria pluma que lo caracteriza, describe la
vida republicana hasta esos momentos de esta manera: "La guerra de
independencia demand grandes sacrificios y la necesidad de formar
ejrcitos hizo aumentar los egresos; y a la vez, disminuy el nmero de
indgenas contribuyentes. Coinciden as, al iniciarse el perodo que sigui
a la Emancipacin, el empobrecimiento del Tesoro y la angustia de buscarle
recursos extraordinarios con qu atender sus ingerencias inmediatas. La paz
pblica hubiere ayudado a ordenar las cosas pero, por el contrario, los
bandos polticos, sucesivamente victoriosos, fueron dainos para el erario.
Se sucedieron emprstitos voluntarios o forzosos, ventas de propiedades del
Estado, expropiaciones, emisin de vales y billetes de crdito pblico y otras
medidas anlogas. Creci as la deuda pblica, hubo dificultades para
atender mensualmente a los empleados, el ejrcito, de nmero crecido,
necesit ser pagado de preferencia; las listas pasivas aumentaron en exceso;
se pidi dinero prestado muchas veces en condiciones usurarias. No hubo
tiempo ni calma ni personal preparado para revisar, modernizar o dar
eficacia y justicia al rgimen tributario y a los sistemas de recaudacin y de
contabilidad.
De pronto vino el guano a sacar de apuros a la Hacienda Pblica y
fue recibido como un presente, ignorado durante siglos del Per virreinal,
que la Providencia haca al Per republicano. Se ech mano a este recurso
para gastos ordinarios, e inmediatos; no se procur mejora de los impuestos
o la creacin de otros nuevos y hasta se elimin, sin buscarle reemplazo, en
alarde liberal, la contribucin de castas y luego en 1854 (...) el tributo de los
indgenas. As el pas vivi en una situacin nica atendiendo sus gastos
normales y permanentes primordialmente con una renta extraordinaria y que
tena que ser pasajera, y con ella se cre una telaraa cada vez ms y ms
enmaraada de compromisos y obligaciones. "Pueblo que no trabaja y come
guano" escribi en una poesa Felipe Pardo y Aliaga.
El arreglo de la deuda exterior, el de la deuda interna, el de
la manumisin y el de los gastos del conflicto con Espaa y otros problemas
'" Romero, Emilio, op. cit. p. 373.
76
hi Derecho Presupuestario en el Per
internacionales originados, fueron hechas con las entradas del fertilizante;
as como ms tarde, el ensayo de las vastas obras pblicas y, sobre todo, la
construccin de grandes ferrocarriles. IM tremenda crisis proveniente del
desnivel entre las deudas acumuladas con los consignatarios, las
posibilidades reales de pagarlas y de atender, por otra parte,
simultneamente a los gastos ordinarios, se disea ya hacia 1867y vino un
perodo agnico hasta la guerra con Chile ".
<l
'
b)
2.3 Desarrollo en el Per. Tercera poca
Hasta 1874, las leyes de presupuesto estaban amparadas en enunciados
constitucionales y otras consideraciones empricas empleadas por el poder
administrador."
2?)
Esto cambia con la Ley Orgnica del Presupuesto del 16 de
setiembre de 1874, dictada durante el gobierno de Manuel Pardo, siendo
ministro de Hacienda Juan Ignacio Elguera,"
28
' inicia esta tercera poca. La
irimera ley de presupuesto que se aprueba al amparo de ella fue la del bienio
875-76. Dicha ley, a pesar de estar expresamente prohibido por la ley
orgnica, fue aprobada con dficit."
291
Esta primera ley orgnica dividi al presupuesto en dos: uno de
ingresos y gastos permanentes y otro de ingresos y gastos nuevos (art. 1). Pero
tuvo el error de consignar como ingreso permanente, la renta de los contratos
del guano, cuando como hemos visto, por su propia naturaleza es un recurso
extraordinario, recurso que por lo dems ya estaba comprometido por muchos
aos al servicio de la deuda externa.
Esta ley de 8 artculos, contiene en su artculo 6 los conceptos ms
importantes de ella:
Basadre, Jorge, op. cit Tomo III p. 90. Francisco Garca Caldern puede agregar "La riqueza
aumenta debido ai guano y el salitre. La vida es fcil y abundante, el estado juega un
papel de gerente de fortunas. El derroche aumenta y el espejismo del oro produce
desequilibrio en los espritus. La bancarrota y la Guerra del Pacfico consuman la obra
de disolucin anterior" Garca Caldern. Francisco ,"E1 Per Contemporneo" Banco
International, Lima 1981, p. 25-26.
Cornejo Klaschen, Roberto, "El presupuesto gubernamental por programas" Editorial
Universitaria, Lima 1970 p. 229,
Castillo, Luciano, "Finanzas pblicas" Ed. Pirhua Lima, 1992 p. 95.
Basadre, Jorge, op. cit. Tomo V p. 217.
77
Domingo Garca Betaunde Saidias
El presupuesto ordinario se prorroga (salvo el primero) y slo se
discute el dictamen de la comisin que est o no conforme por el
traslado de partidas extraordinarias a ordinarias. Tambin se discute
sobre las partidas nuevas del presupuesto extraordinario.
El presupuesto es bianual.
No puede existir dficit (principio del equilibrio).
Tambin, aunque no expresamente, se hace referencia a los principios
de unidad y de universalidad."
,0)
Esta ley fue un brillante esfuerzo por ordenar las finanzas pblicas.
Pero la pendiente era demasiado pronunciada para esperar revertir la situacin
por la promulgacin de una ley. El descenso hacia la bancarrota era constante
desde haca tiempo, y la guerra con Chile nos sorprende en ese camino.
Adems, dicha ley cometi el error de establecer el destino de las rentas, es
decir eran ingresos destinados, lo que a la larga le resta libertad de accin al
ejecutivo.
Consideramos de particular importancia la definicin sobre el
presupuesto ensayada por Francisco Garca Caldern en 1879, en su famoso
Diccionario, ' que aun cuando sus conceptos ya estn superados, son
interesantes para nuestro estudio histrico:
" El cmputo anticipado que hace el Congreso en cada
bienio de las entradas y gastos que ha de haber en la Nacin, tanto en las
obras pblicas, como en los sueldos, pensiones y otras dependencias del
Estado.
El Presupuesto General tiene por objeto impedir que el
Poder Ejecutivo gaste ms de lo necesario, y que de ese modo se perjudique
la Nacin; as es que no puede faltar jams en los estados que no estn
sujetos un rgimen absoluto... Este presupuesto no se mira sino como un
proyecto que el Congreso puede adicionar y modificar como tenga por
conveniente".
Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 24.
Garca Caldern; Francisco, "Diccionario de la legislacin peruana" Tomo II, segunda edicin,
Pars 1879. pgina 1584.
78
Ul Derecho Presupuestario en. ei Per
Con Prado, el Congreso sancion los presupuestos de los bienios
1877-1878 y el de 1879-1880. En febrero de 1879 se aprueba la ley de
presupuesto para ese bienio, pero los acontecimientos posteriores hicieron que
las sumas asignadas fueran destinadas primordialmente al ejrcito y la armada.
El 2 de abril de 1879 Chile le declara la guerra al Per. Perdido el dominio del
mar en heroicos y desiguales combates, se inicia la campaa terrestre con el
sacrificio de nuestros mal organizados ejrcitos. En esos momentos ocurre el
desafortunado viaje del presidente Prado a Europa. Se subleva el coronel La
Cotera, pero luego interviene Pirola, que ser proclamado ms tarde dictador.
El ejercito chileno, luego de vencer en Tacna y Arica, avanza hacia Lima.
Ya durante la guerra, se intentaron varias reformas. Qumper, Pazos,
Izcue, Viterbo Arias y otros ministros de Hacienda, propusieron diversos planes
para afrontar la crisis, pero tuvieron muy escasos efectos. AI producirse la
ocupacin chilena, la vida financiera del pas cay bajo su tutela.
El Jefe del Ejrcito de Operaciones impuso en Lima y el Callao cupos
que, luego por gestiones del gobierno provisorio, ste asumi. El invasor tom
posesin asimismo, de las aduanas y otras rentas, aplicndolas no slo a los
gastos de ocupacin, sino tambin para beneficio del fisco del pas vecino. De
igual manera, el Jefe del Ejrcito que ocupaba el departamento de Tarapac
emiti un bando autorizando a los tenedores extranjeros de bonos peruanos, la
extraccin del guano de los depsitos controlados por sus tropas, previo pago
de los derechos correspondientes por exportacin. Pirola, por dems en actitud
simblica, expidi un decreto indicando que los tenedores que hubieran
solicitado exportar el guano, perdan el derecho de hacer valer sus crditos.
La decisin del jefe chileno fue ratificada en marzo de 1880, en Pars,
mediante un contrato celebrado con los representantes de los bonos y de la
Peruvian Guano Co. En ste, se estableca que cuando se celebrara la paz con
el Per, el gobierno chileno se comprometa a proteger y asegurar los crditos
a los tenedores de bonos y a la Peruvian. A su vez, stos se comprometan a no
efectuar adelantos ni pagar al Per suma alguna por cuenta de los contratos
celebrados en 1876. Ms tarde en 1882, el gobierno chileno ofreci al mejor
postor y a sobre cerrado, un milln de toneladas mtricas de guano, debiendo
entregar el 50% del precio a los acreedores peruanos y el otro 50% al gobierno
79
Domingo Garca Belaitiule aldas
de Chile. Esta operacin qued ratificada en el tratado de Ancn.
0321
Durante la guerra, diversos gobiernos provisorios (Pirola, Garca
Caldern, Montero e Iglesias) dejaron gran confusin sobre las rentas
recaudadas y los gastos efectuados. Incluso se lleg a nombrar una comisin
investigadora para determinar el manejo de los fondos recaudados por
empleados o comisionados del gobierno durante la ocupacin. La tarea tuvo
serios obstculos, en parte por la poca voluntad de los funcionarios en colaborar
y por la prdida de mucha documentacin en el incendio del Tribunal Mayor de
Cuentas ocurrido en 1884.
,33)
Terminada la guerra, sin contar con las entradas del guano, habiendo
perdido las salitreras del sur, sin crdito externo o interno y con un pas
empobrecido, se inici una poltica de estricta economa.
Los aos de 1884 - 1885 fueron de luchas entre Cceres e Iglesias,
hasta que pudieron llegar a un acuerdo por el que se restableci la carta de 1860
y se convoca a elecciones. Elegido Cceres, asume el mando en 1886. Entre
1883 y 1885 tampoco hubo presupuesto sometido al Congreso. En realidad
desde 1879 a 1887 no hubo presupuestos. El ministro de Hacienda, Luis Bryce,
hizo un primer proyecto de presupuesto para el bienio 1887-1888, pero la
Comisin de la Cmara de Diputados lo dej de lado y redact uno por su
cuenta que finalmente fue aprobado. El presupuesto general para 1889-90 fue
el ltimo presupuesto bianual -por reforma del ministro Aspllaga- hasta 1971,
ya que por ley de 21 de agosto de 1889 se modific la constitucin para darle
carcter anual.
034
' Se aprobaron adems los presupuestos de 1892, 1893 y
1894.
Esta tercera poca termina con la aprobacin de una nueva ley orgnica
de presupuesto, la de 1893, durante el gobierno de Morales Bermdez, que no
derog la de 1874, sino ms bien complement, ya que sus disposiciones
resultaron ser muy generales."
15
'
Ugarte, Csar Antonio, op. cit. p. 172-179.
Ugarle, Csar Antonio, op. cit. p. 186-196.
Basadre, Jorge, op. cit. Tomo Vil p.l 10.
Cornejo, Roberto, op. cit. p.230.
80
El Derecho Presupuestario en el Per
Para Juan Lino Castillo"
361
"la citada ley de 1893, con relacin al
derecho presupuestario estableci el principio de la especialidad del
presupuesto (art. 1 I) y, en cierto modo, el de la especialidad de los crditos
(art. 3); fij los procedimientos que se deba seguir en los pagos (artculos
3,9, JO, 13 y 15); prescribi la publicidad de las operaciones presupuestarias
(art. 14); seal la forma de presentar al Congreso el proyecto de
presupuesto y la documentacin justificativa (arts. 21 y 22) y determin el
plazo para presentar al Legislativo la cuenta general de la repblica y la
forma de hacerlo".
Adems, la referida ley, rene conceptos y principios fundamentales
para una ordenada vida financiera;
Principio de legalidad del tributo (art. 1).
Nulidad de los emprstitos contrados sin autorizacin del Congreso
(art. 2).
No se aplicarn los sobrantes del presupuesto, a otros gastos, es decir,
como regla general no hay transferencias ni habilitacin de partidas
(art. 3).
Ningn empleado podr recibir ms de un sueldo o pensin del Estado
(art. 5).
Toda orden de pago expresar la partida donde haya de aplicarse (art.
8).
El ministro de Hacienda no podr ordenar pago alguno sino cuando
haya fondos efectivos para cubrirlos (art. 10).
Queda prohibido disponer de fondos del ao subsiguiente (art. 11).
AI instalarse el Congreso, el ministro de Hacienda presentar el
proyecto de presupuesto (art. 20).
En realidad a esta norma complementaria corresponde, por su
contenido, el ttulo de primera ley orgnica del presupuesto.
Merecen mencin aparte los llamados presupuestos departamentales.
Estos presupuestos autnomos que vinieron a modificar la distribucin de
ingresos y gastos, estaban constituidos por rentas afectadas a cada depar-
Caslillo, Juan Lino, op. cit. p. 24.
81
Domingo Garca Belaimile Saldas
tamento, lo que a la larga gener desorden. Fueron perdiendo importancia por
el centralismo de comienzos de siglo XX hasta desaparecer.
En rigor, estos presupuestos departamentales fueron diseados en 1864
por Manuel Pardo, siendo Secretario de Hacienda de Mariano I. Prado.
Terminada la guerra con Chile, se promulga la Ley de Descentralizacin Fiscal
de 1886, la que restituy las Juntas Departamentales. Estos presupuestos
tuvieron vigencia hasta la Ley Orgnica de 1922. Posteriormente, la
Constitucin de 1933 otorg status constitucional a los presupuestos
departamentales, pero no fueron llevados a la prctica nunca ms.
(Conversacin con Pedro Planas).
2.4 Desarrollo en el Per. Cuarta poca.
La cuarta poca abarca el perodo comprendido desde 1893 hasta
1922. El ao 1894 fue particularmente convulsionado por las montoneras que
acechaban en todo el pas. Las montoneras norteas de los Seminario
incursionaban en Chiclayo, Trujillo y otras ciudades de Lambayeque y La
Libertad. Augusto Durand, en el centro, tom Cerro de Pasco y Hunuco. Al
sur, Juan Luis Palacios de Cspedes "el cubano"; en Apurmac la montonera de
Julin Nio de Guzmn y cerca a Lima, en Mala y Caete , Felipe Santiago Or.
Con este ambiente, en marzo siguiente, Pirola entra a Lima y toma el poder.
(137)
Sucede que el presidente Morales Bermdez muere antes de terminar
su mandato, lo que aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de
estado. Este disolvi el Congreso y convoc a elecciones. Pirola se abstiene y
el congreso elige a Cceres. Pirola alista entonces las montoneras, con las que
finalmente llega a la presidencia.
El gobierno de Pirola se caracteriza por la estrictez en la ejecucin del
presupuesto y la honradez en el manejo de fondos.
tl38)
Pirola puso especial
nfasis en el cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de
contabilidad de los ministerios de 1895. Dicha norma sealaba en su primer
artculo que los ministros son, directa e indirectamente, responsables por los
Lpez Martnez, Hctor, "Montoneras, soldados y buques" en el diario "El Comercio" p. 2
del 30 de setiembre de 1994.
ligarte, Csar Antonio, op. cit. p. 202.
82
El Derecho Presupuestario en el Peni
gastos que ordenen. A manera de ilustracin sobre cmo se manejaban las
finanzas pblicas, Manuel Jess Obn"
39)
en su memoria de 1896 cuenta que
"una congregacin religiosa docente obtuvo la liberacin de derechos de un
armonium para el servicio de la capilla del colegio que sostiene en la
provincia. Posteriormente advirti el gobierno que esa exoneracin no
estaba comprendida en el inciso 4 del artculo J de la ley de 27 de setiembre
de 1888 y resolvi que los derechos de aduana que debi pagar ese
instrumento fuesen cubiertos por las personas que expidieron la suprema
resolucin derogada; y asi se ejecut, recibiendo el tesoro los S/. 86.40 de
esos derechos que pagaron por mitad S.E. el Presidente (Pirola) y el
ministro".
Tambin corresponde a este perodo la separacin material entre el
ordenador del gasto y el pagador, as como la implementacin del sistema
presupuestal del ejercicio por decreto de 15 de febrero de 1897. El presupuesto
aument notablemente y se inici una poca de estabilidad y crecimiento, a
pesar de los dficit de los presupuestos de 1896, 1897 y 1898. Asimismo du-
rante este gobierno se efectuaron una serie de reformas econmicas, entre ellas,
establecer el patrn oro, el ordenamiento de la deuda interna, y el aumento de
la recaudacin debido a la creacin de la Sociedad Recaudadora de Impuestos
Fiscales; una sociedad annima con capitales estatales y privados."
401
Las relaciones con el Legislativo fueron relativamente buenas, y
decimos relativamente, por algunos incidentes que provocaron fricciones entre
ambos, particularmente el ocurrido con motivo de la aprobacin del presupuesto
para el ejercicio de 1897. Sucedi que el presupuesto aprobado por el Congreso,
fue promulgado con enmiendas y correcciones." '' El Presidente envi un
mensaje reservado al Parlamento, explicando el motivo de su actuar, el mismo
que tiene varios puntos que vale la pena exponer:
a. Que el presupuesto general no puede contener otras partidas que las
establecidas por una ley y que no hay ley sin el voto de ambas cmaras
Basadre. Jorge, op. ct. Tomo VII p. 390.
Subsisti hasia 1900, reemplazada por la Sociedad Nacional de Recaudacin hasta 1913
sustituida por la Ca. Recaudadora de Impuestos.
Este es un antecedente de lo ocurrido en 1990, cuando el ejecutivo promulg parcialmente
el presupuesto para el ao siguiente.
83
Domingo Garca Belaimde Saldas
y sin la concurrencia imprescindible del Poder Ejecutivo.
b. Que en materia de presupuestos la iniciativa era propia y exclusiva del
Poder Ejecutivo (art. 102 de la Constitucin), y que a diferencia de
otras leyes, en sta el legislativo no tena ms atribucin que la de
sancionarla.
Estos dos primeros argumentos, en el fondo, tratan de sostener que el
presupuesto es una ley formal (ante la ausencia de alguna norma que
lo defina) y que la participacin del legislativo es mnima en estos
menesteres, y por lo tanto no tienen ms atribuciones que darle trmite
y sancionarla.'
142)
Tambin por otro lado reafirma la atribucin
exclusiva que tiene en la elaboracin de esta norma.
c. Que el Parlamento y mucho menos una de sus ramas, estaba facultado
para hacer reconocimiento de crditos particulares como tambin
aumentar el nmero de plazas creadas o de mayor pago en el pliego del
Legislativo por propia iniciativa.
Este ltimo punto denota la voluntad de Pirola de no tolerar
interferencias en la poltica econmica de su gobierno, ya que aparentemente se
trataba de infiltrar favores polticos en el presupuesto abultndolo. En otras
palabras, niega la iniciativa parlamentaria al gasto.
Ante esta situacin, la oposicin reaccion y en la sesin del 31 de
octubre, en la Cmara de Diputados, 23 de ellos dejaron constancia de que al
Poder Ejecutivo no le corresponda enmendar leyes y que el Legislativo no
poda sufrir limitacin en la formacin de ellas. El 5 de noviembre, la mayora
replic la posicin de los 23 representantes sosteniendo que: "son iniciativa
exclusiva del Poder Ejecutivo las negociaciones internacionales y la
formacin de los presupuestos cuya sancin corresponda al Legislativo; que
los Congresos slo gozan de iniciativa en el presupuesto bajo la forma de
leyes especiales (...) que por su naturaleza propia los presupuestos son
inobservahles por el Poder Ejecutivo a condicin de que en ellos slo figuren
Cuando tratemos sobre la naturaleza jurdica de la ley de presupuesto, hablaremos en extenso
sobre esta posicin cuyo origen estuvo en una discusin similar entre el Parlamento alemn
y el ministro Bismarck.
84
El Derecho Presupuestario en el Per
como partidas nuevas las creadas por su iniciativa o por leyes especiales
pues de otro modo se dictaran las leyes sin la intervencin que la
Constitucin le concede bajo la forma de veto suspensivo...". El mensaje
presidencial en s, no fue debatido por el pleno.
m)
Sucede a Pirola, Romana y el presupuesto de 1900 fue discutido
normalmente en el Parlamento, pero ms tarde por decreto de 11 de diciembre,
el Presidente lo declara prorrogado para 1901. La oposicin reaccion y
combati duramente esta medida. Incluso lleg a acusar al gabinete de ejercer
una dictadura financiera por no convocar a una legislatura extraordinaria para
aprobar el presupuesto. Tiempo despus, instalada la legislatura, la Cmara de
Diputados desaprueba la cuenta general de ese ejercicio.
A fines de 1902, Romana vuelve a prorrogar el presupuesto en
ejecucin para 1903. Esto se repite en los presupuestos de 1910 y 1912.
En 1912, Billinghurst, solicit al Parlamento la prrroga del
presupuesto de ese ejercicio y la autorizacin para hacer modificaciones en l.
El Presidente obtuvo la autorizacin por todos los votos de los diputados menos
uno (Matas Manzanilla). Al clausurarse las sesiones de 1913 sin aprobarse el
presupuesto de 1914, por decreto del 29 de diciembre de 1913, el presidente lo
puso en vigencia. Este decreto estableca que se aprobaba el presupuesto, con
cargo a recabar posteriormente la "homologacin" de dicho procedimiento por
parte del Congreso. Cuando es derrocado Billinghurst, el Parlamento invalid
el decreto del 29 de diciembre de 1913 y autoriz a Benavides a prorrogar por
duodcimas el presupuesto de 1912 para 1914. Por otro lado, la Primera Guerra
Mundial ocasion una situacin de emergencia en el comercio mundial, que fue
afrontada en el Per, con mltiples medidas, entre ellas, la de dejar en suspenso
la ley orgnica de presupuesto de 1874.
Hasta este momento, los sucesivos gobiernos del siglo XX -Romana,
Legua, Billinghurst y Pardo- emplearon el sistema de prorrogar el presupuesto
del ao anterior, as sucedi en los aos 1901, 1903, 1910, 1912, 1914 y
1917,
(l44)
lo que Vctor Andrs Belaunde calificaba de autocracia financiera.'
1451
"" Basadre, Jorge, op. cit Tomo VII p. 344-345 y 398-399.
BasacJre, Jorge, op. cit. Tomo IX p. 174.
85
Domingo Garca Belauniie Said tas
Esto no slo se deba a una vocacin autocrtica del ejecutivo, a veces
responda a la inaccin del Parlamento. Pero el debate parlamentario tampoco
era una garanta. Vctor Ral Haya de la Torre ' deca que "en el Per, la
preparacin del Presupuesto siempre ha sido un obscuro rito de cabala. Su
discusin en nuestros sedicentes parlamentos, una lucha subalterna de
intereses localistas y de clan".
Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. El
golpe de estado de 1919 lleva a Legua por segunda vez a Palacio de Gobierno,
del que no saldra hasta 1930, 11 aos despus, con un presupuesto cuatro
veces ms grande por el uso indiscriminado del crdito externo, con un ritmo
de aumento de gastos de cerca del 40% al ao."
471
En 1920, al ao siguiente, se promulga una vez ms y como era usual
en estos casos, una nueva Constitucin.
Nuevamente bajo el ttulo de garantas nacionales se consignan
principios presupustales. El artculo 9 es copia casi fiel del artculo 9 de la
constitucin de 1860 que hemos analizado, pero agrega un prrafo que
establece la obligacin de publicar los presupuestos y cuentas de todas las
dependencias del Estado.
Fruto de la experiencia reciente de las prrrogas, esta constitucin al
tratar sobre el poder legislativo, dispuso que no poda clausurarse el Congreso
Ordinario sino vencido su plazo mximo de 120 das en caso de no haber
sancionado el presupuesto. En realidad no representaba solucin alguna, ya que,
expirado el plazo anterior, el Congreso Extraordinario slo era convocado por
el Poder Ejecutivo cuando lo consideraba conveniente.
Dentro de las atribuciones del Congreso se indicaban la de sancionar
el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos. Es de notar que
aparece en el artculo 85 de esta carta, el primer intento por limitar la conocida
Belaunde, Vctor Andrs, "La crisis presente 1914-1939" Luis Alfredo Ediciones, Lima 1994
p. 118.
Partido Aprista Peruano " Autopsia del presupuesto civilista". Grficos de Ligarte, Buenos
Aires?) 1936.
Belaunde, Vctor Andrs, op. cit. p. 180-181.
86
ti! Derecho Presupuestario en e Peni
"iniciativa al gasto".
"Artculo 85: El Congreso no podr otorgar gracias personales que
se traduzcan en gastos del Tesoro, ni aumentar el sueldo le los funcionarios
y empleados pblicos sino por iniciativa del Gobierno ".
A continuacin, el artculo 86, trata de completar las disposiciones
anteriores con la idea de evitar gobernar sin presupuesto o con presupuesto
prorrogado. En efecto, dentro del mencionado artculo se incluye la siguiente
disposicin:
"Por ningn motivo podr gobernarse sin presupuesto y si por
cualquier causa no queda expedito antes de comenzar el nuevo ao, el
Congreso, ya sea que se halle en funciones o que sea convocado
especialmente, resolver que mientras se vota el presupuesto definitivo rija
provisionalmente por doceavas partes el presupuesto del ao anterior o el
presentado por el gobierno para sustituirlo".
En concordancia con el artculo 9, el 180 seala que en ningn caso
habr sesin secreta en el Congreso para tratar asuntos econmicos y que la
votacin ser nominal para todo asunto que comprometa directamente rentas
nacionales.
Al tratar sobre el poder Ejecutivo, el constituyente sancion dos
artculos que nos interesan particularmente. El primero es el 121, referente a las
atribuciones del Presidente de la Repblica. El inciso 8 del mencionado artculo
dice :
"Dar rdenes necesarias para la recaudacin e inversin de las-
rentas pblicas con arreglo a ley".
El segundo artculo es el 129 sobre los ministros de estado. Aqu se
estipula que es obligacin de todos los ministros presentar una memoria cada
vez que se instale el Congreso Ordinario y cada vez que se lo soliciten.
Asimismo, el ministro de Hacienda presentar en agosto la cuenta general y el
presupuesto del ao siguiente, bajo responsabilidad de todo el gabinete. Curiosa
disposicin cuando las omisiones y demoras por aquellos das, como hemos
87
Domingo Garca Beaunde Saidias
visto, las ms de las veces provenan del Parlamento.
En pleno gobierno de Legua, en 1922, por obra del ministro Abraham
Rodrguez Dulanto, se dict la ley N 4598 Ley Orgnica del Presupuesto que
estuvo vigente hasta 1962. Durante sus 40 aos de vida, esta ley fue
complementada o modificada por las leyes 5591 en 1926, 6475 en 1929,
6784
<, 48,
en 1930, 8488
(l 49)
en 1936, 10800
t l 50)
en 1947, 11539
<l5,)
en 1950y
12676
( 152)
enl956.
( l 53)
Esta nueva ley orgnica trajo conceptos muy importantes e innovadores
para nuestra legislacin:
El Presupuesto General debe contener en un solo documento la
previsin y valuacin de todas las entradas y gastos de la nacin,
principio de unidad (art. 2).
Los montos sern consignados sin compensaciones, en monto bruto,
principio de universalidad (art.3).
Se autorizan los gastos detallados (art. 4).
Los ingresos irn a una caja nica y excepcionalmente slo por ley se
afectan los ingresos. Principio de unidad de caja (art. 5).
En el ttulo I se consignan las entradas, disposiciones que no podrn
crear impuestos, modificarlos o suprimirlos (art. 8).
Crea la Contratara General de la Repblica como dependencia del ministerio de Hacienda.
Crea la Direccin de Presupuesto como dependencia del ministerio de Hacienda.
Esta ley de 1947 intenta poner un poco de orden frente a las iniciativas parlamentarias en
contra del principio de unidad. Agrupa los ingresos y egresos productos de leyes especiales,
llamadas cuentas de orden, dentro del presupuesto ordinario. Suceda que se creaban gastos,
por supuesto que con sus respectivos ingresos, para mantener el equilibrio, pero inducan al
desorden adems de afectar la poltica econmica del gobierno. Fue derogada por la Ley N
11539.
Los ingresos y egresos autorizados por leyes votadas con fines especficos (cuentas especiales)
sern reguladas por un presupuesto adicional aprobado por el Congreso e incorporado al
presupuesto ordinario. Tambin al igual que el artculo 4 de la Ley N 10800, se prohiba
desviar los fondos del destino a que han sido afectados.
Ley complementaria de la ley orgnica. Creaba el Fondo Nacional de Desarrollo Econmico,
cuyo objeto era "constituir e invertir sistemticamente los recursos necesarios para el estudio
y ejecucin de obras pblicas de carcter reproductivo y las de inters social, en el territorio
de cada uno de los Departamentos de la Repblica".
Basurto, Rolando, op. cit. p. 17.
88
El Derecho Presupuestario en el Per
En el ttulo II se consignan los gastos que se dividen en pliegos,
captulos y partidas (art. 9).
El ttulo III es el balance que en ningn caso puede arrojar dficit (art.
10).
El ministro de Hacienda formula el presupuesto de ingresos, seala el
monto asignado a cada ministerio y los ministros forman sus
respectivos presupuestos de egresos. Las Cmaras formulan sus
respectivos presupuestos. Finalmente Hacienda centraliza los
presupuestos y hace los cambios necesarios (art. 11).
La Comisin de Presupuesto de cada Cmara puede introducir las
reformas que considere convenientes, conservando el equilibrio
presupuestal. Se entiende que dentro del lmite fijado por la
Constitucin, aunque no fue as (art. 12).
No podrn presentarse proposiciones que alteren el equilibrio (art. 14).
La votacin es por captulos. Principio de especialidad (art. 15).
El ejercicio financiero comprende desde el 1 de enero al 31 de
diciembre, con un perodo complementario que va desde el I de enero
siguiente hasta el 31 de marzo, durante el cual se continan los pagos
y las cobranzas que hayan quedado pendientes, debindose aplicar el
producto de stas a los pagos pendientes del ejercicio de donde se
deriven. Principio de anualidad (art. 16).
| l54)
Existen partidas de imprevistos asignadas a cada ministerio que no
podrn servir para pagar sueldos de ninguna clase ni para aumentarlos
(art. 21).
Los crditos abiertos para los gastos de un presupuesto no podrn
aplicarse al pago de los otros presupuestos. Al clausurarse un ejercicio
se anularn automticamente todos los crditos del presupuesto que no
hayan sido empleados (art. 22).
Se trata sobre la cuenta general y lo que contendr (art. 25).
Se dispone que ser suficiente razn para censurar a un ministro,
cuando haya excedido los crditos que le fueron asignados en su pliego
(art. 32).
Se obliga a todos los funcionarios pagadores a rendir cuentas (art. 38).
Originalmente, el penodo complementario conclua el 30 de abril. Posteriormente por Ley N
6475 fue establecido el 31 de marzo.
89
Domingo Garca Belaimde Saldas
2.5 Desarrollo en el Per. Quinta poca
Durante el leguismo ocurre la primera modificacin a la ley orgnica
de 1922 estableciendo la presentacin de los ministros ante el Congreso para
sustentar sus ingresos y sus gastos programados. La segunda modificacin por
ley N 6475 ocurre tambin durante el oncenio. Se refiere al perodo
complementario para el cierre del ejercicio presupuestal.
En las postrimeras del rgimen, se crea por ley N 6784 la Contralora
General de la Repblica, como dependencia del ministerio de Hacienda en
paralela existencia al Tribunal Mayor de Cuentas, aunque la primera ya haba
sido creada previamente por Decreto del 26 de setiembre de 1929.
En 1930 un movimiento revolucionario, encabezado por el
Comandante Snchez Cerro desde Arequipa, derroca a Legua. La crisis
mundial del 29, haba afectado seriamente el oncenio.
En el Per enfrentamos la crisis restringiendo el gasto pblico y
aumentando los impuestos. Eran recetas conocidas frente a fenmeno
desconocido. La teora de Keynes de aumentar el gasto pblico para salvar la
situacin, fue aplicada tmidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt, ya
que Hoover no atin una solucin adecuada, y poco a poco logr que su pas
saliera adelante. En nuestro pas no ser hasta Benavides(1933-1939) que
nuestra economa mostrar signos de franca recuperacin.
La Junta de Gobierno expidi el decreto del 2 de octubre de 1930, que
ordenaba a todos los funcionarios pblicos el deber de hacer una declaracin de
bienes antes de asumir su cargo, similar disposicin se ha consignado en la
Constitucin de 1993, pero tampoco ha sido cumplida cabalmente. Un dato
curioso es que por decreto ley N 6893 se autoriz al ministro de Hacienda a
abrir un crdito extraordinario destinado a regularizar los gastos que demand
el movimiento revolucionario. Lo que en otras palabras significa, que derrocar
a Legua le costo al pas S/. 170,000.00.
(,55)
Al ao siguiente, la misin de consejeros financieros que presidi
Basadre, Jorge, op. cit. Tomo X p. 70 y 90.
90
El Derecho Presupuestario en el Per
Edwin Kemmerer, profesor de la Universidad de Princeton, present un
proyecto de ley orgnica de presupuesto, que nunca lleg a convertirse en ley.
Para ser exactos, la misin compuesta por expertos en moneda, banca, crdito
pblico, aduanas, contabilidad e impuestos, adems de la mencionada ley
orgnica presentaron otros diez documentos, "^ a saber; proyecto de ley de
impuestos sobre la renta, proyecto de ley general de Bancos, proyecto de ley
para establecer por los concejos distritales y provinciales un impuesto predial,
proyecto de ley de creacin del Banco Central de Reserva, proyecto de ley de
creacin de aduanas, informe sobre el crdito pblico, proyecto de ley de
organizacin de la Tesorera Nacional, proyecto de ley monetaria y un informe
sobre la poltica tributaria del Per.'
!
^
7)
El proyecto Kemmerer, a decir de Castillo,"
58
* presentaba defectos.
Entre ellos dicho autor menciona la preferencia de la Misin por el principio del
equilibrio sobre toda consideracin y la de proponer, para el clculo del pliego
de ingresos, el mtodo del promedio automtico del rendimiento de los tres
ejercicios fenecidos anteriores; mtodo que califica de desacreditado e irreal.
Quiz era el mtodo apropiado a recomendar considerando la organizacin
fiscal existente.
Era cierto que para criterio de la Misin, era fundamental el control
fiscal para evitar dficit en pocas normales. Tan es as, que planteaban que el
proyecto de ley orgnica deba promulgarse conjuntamente con los proyectos
de Ley de Organizacin de la Contralora y del Tesoro Nacional. Sin embargo,
la exposicin de motivos de la Misin destacaba otros aspectos del
proyecto. ' El proyecto traa conceptos nuevos, algunos que incluso podan
generar un conflicto con la Constitucin vigente de ese entonces. As por
ejemplo, el proyecto dispona que el presupuesto preparado por el ministerio
de Hacienda no tena necesidad de ser aprobado por el Consejo de ministros
para remitirlo al Congreso. Los artculos 39 y 40 del proyecto limitaban
6
Basadre, Jorge op.cit. Tomo Xp. 138-139.
Esla misin recomend durante la crisis del 29, entre otras cosas, la libre convertibilidad del
billete. La medida puesta en prctica dur poco ms de un mes, ya que el Banco Central se
estaba quedando sin oro y divisas.
* Castillo, Juan Lino, op. cit, p, 30.
y
Banco Central de Reserva del Per ."La misin Kemmerer en el Per. Informes y
propuestas. Lima, 1997.
91
Domingo Garca Belaunde Saldias
expresamente la iniciativa al gasto del Congreso, salvo lo referido a su propio
presupuesto. Finalmente el artculo 41 otorgaba un plazo de 90 das al
Congreso para aprobar el proyecto. Vencido el plazo, sin aprobarse, ste
"entrar de hecho en vigencia el ao fiscal siguiente como ley de
presupuesto..." con la exclusin de las nuevas partidas. Esto es un claro
antecedente para el constituyente de 1978.
Durante el gobierno de Snchez Cerro, de 1931 al 933, se practic la
prrroga por dozavos, incluso algunos aprobados por el Congreso
Constituyente.
Un hecho sin precedentes ocurri bajo este rgimen. Por Decreto Ley
N 7180, se cre la Comisin Central de Presupuesto con el objetivo de
estudiar, revisar y eventualmente reducir los egresos pblicos. Posteriormente
por Decreto Ley N 7197 se le confiri a la Comisin la atribucin del control
y distribucin de fondos pblicos. Afortunadamente, pocos meses despus estas
atribuciones fueron restablecidas al ministro de Hacienda.
0m)
El Congreso Constituyente, convocado por Snchez Cerro, elabora la
Constitucin de 1933. En ella se vuelve a consignar en el captulo de las
garantas nacionales y sociales, conceptos financieros:
"Artculo 9: El Presupuesto General determina anualmente las
entradas y gastos de la Repblica. La ley regula la presentacin, aprobacin
y ejecucin del Presupuesto General. De cualquiera cantidad cobrada o
invertida contra la ley, ser responsable el que ordene la cobranza o el gasto
indebido. Tambin lo ser el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad.
La publicacin inmediata de los presupuestos y de las cuentas de
entradas y de gastos de todas las dependencias de los Poderes Pblicos, es
obligatoria bajo responsabilidad de los infractores".
Como puede verse es una reproduccin casi textual del mismo artculo
9 de la constitucin anterior. Sin embargo tiene dos agregados importantsimos.
El primero es el que establece que la ley regula la preparacin, aprobacin y
ejecucin del presupuesto. Diferenciar estos momentos es fundamental para
Basadre, Jorge, op. cil. Tomo X p. 144 y 146.
92
El Derecho Presupuestario en el Per
comprender la dinmica del presupuesto como se ver en el captulo pertinente.
El segundo agregado, es sobre la obligacin no slo de publicar la cuenta de
gastos sino tambin la cuenta de entradas. Como las dos caras de una moneda,
una va con la otra, se complementan y explican.
El artculo siguiente aparentemente se refiere a la Contralora que por
ese entonces se encontraba dentro del ministerio de Hacienda:
"Artculo JO: Un Departamento especial, cuyo funcionamiento
estar sujeto a la ley, controlar la ejecucin del Presupuesto General de
la Repblica y la gestin de las entidades que recauden o administren rentas
o bienes del Estado. El Jefe de este Departamento ser nombrado por el
Presidente de la Repblica con acuerdo del Consejo de Ministros. La ley
sealar sus atribuciones".
Otro aspecto importante de esta constitucin consiste en disponer que
por ley se establecer el monto "mnimo de la renta destinada al sostenimiento
y difusin de la enseanza". Esta preocupacin por la educacin se ver
precisada con cifras que destinan ingresos a este sector en la Constitucin de
1979.
En cuanto al Poder Legislativo, la experiencia durante el gobierno de
Pirola contribuy a consignar los siguientes artculos:
"Artculo 115: Cada Cmara organiza su Secretara, nombra y
remueve a sus empleados, sanciona su Presupuesto y arregla su economa y
Polica interior; y concede conforme a la ley pensiones de cesanta,
jubilacin y montepo a sus empleados o a los deudos de stos".
'Artculo 120: El Congreso no puede otorgar gracias personales que
se traduzcan en gastos del Tesoro, ni aumentar el haber de los funcionarios
y empleados pblicos, sino por iniciativa del Poder Ejecutivo ".
Pero como quiera que aparentemente no fueron suficientes razones
para frenar la iniciativa parlementaria para ordenar gastos, en 1939 Benavides
va plebiscito, modific la ltima parte del artculo 115: "Las pensiones de
cesanta, jubilacin y montepo a los empleados de las Cmaras o a los
93
Domingo Garca Belaiinde Saldas
deudos de stos sern otorgados por el Poder Ejecutivo conforme a ley".
El plebiscito modific tambin las atribuciones del Congreso al agregar
que "para imponer contribuciones , suprimir las establecidas y votar y
ordenar gastos fiscales se requiere la previa iniciativa del Poder Ejecutivo".
Lamentablemente el Congreso de 1945 dej sin efecto esta sana
reforma, por declarar que la modificacin a la Constitucin no fue hecha de
acuerdo al procedimiento que ella misma estableca. As en adelante, en la
medida que la Constitucin no lo prohiba, se "institucionalizaron" las llamadas
iniciativas parlamentarias en materia de gastos, cuya razn descansaba en la
"soberana" del Parlamento y en un impensable recorte de atribuciones, que fue
a la larga "fuente de maysculo desorden presupuestar'.
11611
Chirinos nos
explica que "consistan tales iniciativas en sumas que se consignaban en el
presupuesto, que se distribuan equitativamente entre senadores y diputados,
y que cada uno de stos aplicaba a su antojo".
En honor a la verdad, era una mala costumbre que ya se practicaba
desde tiempo atrs. En efecto, Belaunde en su discurso sobre la crisis de 1914,
sealaba como una de las caractersticas de la crisis parlamentaria de entonces
"la intervencin financiera que desequilibra el presupuesto y produce
desorden fiscal".
Asesinado Snchez Cerro en 1933, toma el poder el coronel Oscar R.
Benavides hasta 1939. Los presupuestos de 1933, 1934 y 1935 arrojan
supervit. De este ltimo, el 18% del gasto se emple en el ministerio de
Gobierno y el 28% Hacienda, mientras que los ingresos ms importantes fueron
los monopolios (sal y tabaco principalmente) y contribuciones internas
(gasolina, alcabala de enajenaciones y herencias, alcohol) y sobre todo derechos
de importacin (aduanas del Callao con 75%) y exportacin. De un informe de
la Contralora General de la Repblica del perodo mencionado,
1
'
64
' apreciamos
que la deuda pblica estaba dividida en: externa, interna y flotante y corto
1
Chirinos Soto, Enrique, "Cuestiones constitucionales 1933-1990" Fundacin MJ.
Bustamante de la Fuente. Lima 1991 p. 135.
a
ldem,p. 135.
lJ
Belaunde, Vctor Andrs, op. cit. p. 128.
14
Balance y Cuenta General. Ao 1935. Edicin Oficial. i
94
El Derecho Presupuestario en el Peni
plazo. De este documento podemos extraer algunos puntos importantes: La
deuda externa ascenda a S/. 473,602,043.72; cuatro operaciones en dlares y
tres en libras esterlinas y; del total de ellas seis fueron contratadas durante el
Oncenio y una, para la municipalidad de Lima, en 1911. En otras palabras, en
1936 la totalidad de la deuda externa peruana fue contratada por Legua. Ese
mismo ao por Ley N
G
8488 se crea la Direccin de Presupuesto como
dependencia del ministerio de Hacienda.
En 1939, ltimo ao de Benavides, se aprob un presupuesto
equilibrado, recayendo la mayor parte de las rentas en los derechos de aduanas.
Por el lado de los egresos, el presupuesto se organiza en nueve pliegos
correspondientes a cada ministerio y un pliego del Poder Legislativo, quedando
el Poder Judicial dentro del pliego del ministerio de Justicia y Culto. En este
ejercicio, el ministerio de Hacienda acumula el 30.6% del presupuesto y de ste,
casi la mitad corresponde al servicio de la deuda pblica, siguindole en
importancia los ministerios de Gobierno y Polica y el de Guerra.
Durante el primer gobierno de Manuel Prado (1939-1945) aumentan
los gastos fiscales dejando un presupuesto tres veces ms grande que el recibido
y que absorba casi el 20% de la renta nacional. Adems, la deuda pblica
interna se haba duplicado, que sumada con la deuda extema representaba casi
el 55% de la renta nacional.
|lfe5)
El circulante durante esos cinco aos casi se
haba cuadriplicado, de las cuales 5/6 fueron para satisfacer demandas del
Tesoro Pblico.
(l66)
En la dcada de los 40 se presentaron dos proyectos para reemplazar
la ley orgnica del 22. Un primer proyecto en 1940 que, a decir de Juan Lino
Castillo, era inferior a la ley vigente, tena como caracterstica principal sustituir
el sistema de ejercicio por el de gestin. El segundo proyecto data de 1947, y
su principal caracterstica es dividir al presupuesto en 3 secciones: una sobre
los gastos corrientes y los ingresos necesarios para cubrirlos; otra parte
correspondiente a las inversiones con sus recursos y una tercera parte de cuentas
especiales. Ninguno se convirti en ley.
Ferrero Rebagliali, Rmulo, "La poltica fiscal y la economa nacional" pgs. 8-10.
Ferrero Reblagliati, Rmulo, op.cit. pg. 38
95
Domingo Garca Belaunde Saldas
Sucede a Prado, Jos Luis Bustamante y Rivero (1945-1948). Con l
se inicia una etapa de plenas libertades polticas, pero tambin de inestabilidad.
La oposicin maniobra irresponsablemente para obstaculizar al gobierno/
167
'
La crisis poltica y econmica se agudiza, y Bustamante se apoya cada vez ms
en ministros de la Fuerza Armada. Su ltimo presupuesto tuvo que ser
aprobado por "decreto del poder ejecutivo" ante la inaccin del Congreso a
pesar de haber presentado el proyecto a tiempo."
681
Finalmente es derrocado.
El general Manuel A. Odra asume el poder con una Junta de gobierno
hasta 1950, en el que es elegido Presidente "Constitucional"
0691
de la Repblica
hasta 1956. El rgimen de Odra, conocido como el "Ochenio", se caracteriza
por el gran impulso a la inversin extranjera, principalmente a travs de
incentivos tributarios. En 1950 se promulga el Cdigo de Minera, en 1952 la
Ley del Petrleo y 1955 la Ley de Electricidad. Esta ltima por ejemplo,
estableca una tasa fija de beneficios a los inversionistas de este sector, mientras
el Cdigo de Minera redujo los impuestos de exportacin y exoner de
impuestos la importacin de equipos. El capital norteamericano de la postguerra
encontr un lugar favorable para sus inversiones, experimentando el Per un
flujo de capitales como a comienzos de siglo.
(,70)
Entre 1947-1949 los precios
tuvieron un crecimiento anual de 30%, mientras que entre 1950-56 estuvo por
debajo del 10% anual.
(,71)
Sin embargo la agricultura, con excepcin del
algodn y azcar que se exportaban, se mantuvo estancada, entre otras cosas,
por una poltica de subsidios vigente desde Bustamante. A su vez, esto impuls
la migracin a las ciudades con el aumento de tensiones sociales en ellas. Para
contrarrestarlas, Odra increment el gasto pblico -con dficit.
0721
-
emprendiendo grandes obras pblicas. Ampli la seguridad social, otorg el
A pocos meses de instalado el nuevo gobierno, fue "censurado" el flamante ministro de
Agricultura por desconocer el precio de los pallares en lea. Ver Chirinos Soto, Enrique,
"Historia de la Repblica" Tomo II, Editores Importadores, Lima 1987, p. 138.
,6S
Bustamante llega a sancionar el presupuesto para 1948 por Decreto Supremo con una larga
e interesante parte considerativa. Ver Anexo N 1.
Fue el nico candidato, ya que los que se presentaron o bien estaban presos, perseguidos o
deportados. El Apra estaba fuera de la ley.
170
Cotler, Julio, "Clases, estado y nacin en el Per". Instituto de Estudios Peruanos, 5ta edicin
Lima 1988, p. 273-274.
171
Cotler, Julio, op. cit. p. 283.
172
Con la guerra de Corea se incrementa el volumen de exportaciones y aumentan los ingresos
fiscales, lo que hace manejable el dficit.
96
hi Derecha Presupuestario en el Per
salario dominical e implant una suerle de participacin de los trabajadores en
las utilidades de las empresas, un antecedente de la comunidad industrial.'
Su ltimo ao en el poder, se aprueba un presupuesto de S/. 3.885'473,412
veintids veces ms que el ltimo presupuesto de Benavides en 1939. En ste
de 1956. tambin destacaba en primer lugar las rentas de aduanas por
importaciones y exportaciones. Por el lado de egresos. Hacienda y Comercio
tena asignado el 19.429- del presupuesto, seguido por el ministerio de Fomento
y Obras Pblicas v el de Educacin Pblica.
Regresa Prado en 1956 con el apoyo del APRA hasta 1962, en una
etapa conocida como la convivencia. Permanece en el poder hasta que otro
golpe militar, pocos das antes de terminar su mandato, interrumpe el proceso
electoral para convocar a ot
r
o el ao siguiente. La actitud del APRA y de Haya
de la Torre hace pensar dentro del partido, por su alianza con el pradismo, en
una traicin a sus postulados originales. Haya sabe controlar la situacin
interna, pero deja espacio en la sociedad peruana para que surjan otros grupos
como el Partido Demcrata-Cristiano, el Movimiento Social-Progresista y
Accin Popular.'
1
'
41
Kste ltimo de notoria importancia en el futuro.
Durante el perodo comprendido entre 1957 y 1962, principalmente por
obra de Pedio Beltrn,
1 0!
el presupueslo se duplica dentro de una economa
sana, con crecimiento del producto y gran auge de las exportaciones. Con el
desarrollo del capitalismo y la migracin, nuevos sectores sociales o capas
profesionales exigen vivienda., salud, educacin, tierras, carreteras; una nueva
cara del Estado. El gobierno responde creando la Comisin de Reforma Agraria
y de la Vivienda.
1
''
f1
' Por otro lado, el APRA, como aliado del gobierno trata de
apaciguar o por lo menos canalizar los reclamos sindicales.
En la decada de ios '60 con la asistencia de asesores y tcnicos de la
ONE'. CEPAL. OEA y BID se extiende el sistema de los presupuestos por
programas. El presupuesto por programas se implementa y se pone en prctica
Cotlcr, Julio, op. cit. p. 29.i
171
Cutler. Julio, op. cit. p. . ' 01.
1
^ I lasla esc momento. Belli n desde "La Prensa". haba sido tena/ y agudo crtico de la poltica
econmica del Gobierno. En inusual gesto. Prado lo llam para ocupar la cartera de Hacienda.
'""' Cotlcr, Julio, op. cit. p. .0I-30..
97
Domingo Garca Belaitnde Saldias
en el Per en 1962, por Decreto Ley N 14260
o77
' y con las pautas que marc
se aprob el presupuesto para el ao 1963.
(178)
Aos antes, desde 1958, se
debata en el Congreso de la Repblica la adopcin de un sistema funcional,
aunque tambin haban sido estudiadas estas tcnicas en la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos y otros institutos econmicos por esos aos.
<179)
2.6 Desarrollo en el Per. Sexta poca
Durante el primer gobierno del arquitecto Fernando Belaunde Terry
(1963-1968) siendo ministro de Hacienda y Comercio Salazar Villanueva, se
promulga la Ley N 14816 Ley Orgnica del Presupuesto Funcional,
modificada por la Ley N 15257 en 1964, Ley N 15682 en 1965, Ley N
16360,
(180)
Ley N 16567
ll8,)
en 1967 y Decreto Ley N 17129.
82)
Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos el de introducir el sistema de
los presupuestos por programas. Lamentablemente esto fue opacado por una
disposicin dentro de la misma ley; el artculo 36. Dicho artculo regula las
iniciativas parlamentarias, que disponan de no menos del 1 % de los ingresos
presupuestados, consignados en el pliego Hacienda y Comercio, subpliego
"iniciativas parlamentarias".
En la prctica, todos los pliegos del presupuesto del Gobierno Central
sufran una reduccin por el Consejo de Ministros del \%, que como hemos
dicho se destinaban a un subpliego determinado.
11831
La ley estableca un
mecanismo de distribucin entre diputados y senadores. Aparentemente esto
funcionaba como una cuenta de dbito, a ser autorizada por el parlamentario de
turno de acuerdo a su sano juicio.
Vigente desde diciembre de 1962 a enero de 1964.
Basurto, Rolando, op. cit. p. 7.
Basurto, Rolando, op. cit. p. 17.
Esta ley reuna normas que se repetan en las leyes anuales de presupuesto y se les quiso dar
carcter permanente.
Por esta ley se modifica el ao financiero, que sera desde el 1 de abril al 31 de marzo del ao
siguiente. Adems el periodo complementario era del 1 de abril al 30 del mismo mes.
El gobierno militar establece que el ao financiero coincide con el ao calendario, como
suceda hasta 1967.
Nez Borja, Humberto, "Breve tratado de derecho administrativo del Per" Coop. Editorial
Universitaria, Arequipa 1972. Tomo I, p. 110.
98
/:'/ Derecho Presupuestario en el Peni
Si a este artculo aadimos, que por el artculo 40 se permita durante
el debate parlamentario de un pliego, presentar modificatorias "manteniendo el
equilibrio presupuestal", podemos concluir que exita una seria interferencia en
el manejo de la hacienda pblica por parte del legislativo. As, no es aventurado
afirmar que estas iniciativas parlamentarias y otras intervenciones en la poltica
econmica, contribuyeron a desestabilizar el rgimen de entonces.
La ley 14816 elaborada con ms criterio tcnico que las anteriores
leyes orgnicas, contena las siguientes disposiciones;
1. Esta ley establece el proceso de programacin, formulacin, aproba-
cin, ejecucin, control financiero y control de resultados (art. I).
2. La ley anual de presupuesto sanciona el Presupuesto Funcional de la
Repblica para cada ao financiero, el que coincide con el ao
calendario (art. 2 y 45).
3. Para efectos presupuestarios el sector pblico se divide en: Gobierno
Central, Sub Sector Pblico Independiente y Gobiernos Locales (art.
3). Cada uno constituye un volumen.
4. El Gobierno Central comprende los poderes pblicos del Estado
incluido el electoral. El Sub Sector Pblico Independiente est
integrado por Corporaciones Departamentales, Universidades
Nacionales, Superintendencia de Bancos, Banco Central de Reserva y
dems entidades paraestatales o descentralizadas (art. 4).
5. La ley establece que es un presupuesto funcional o por programas (art.
6).
6. El volumen I contendr adems la exposicin de motivos del proyecto
y las conclusiones de las Comisiones de Presupuesto de ambas
Cmaras (art 8).
7. El volumen I consigna en su ttulo I los ingresos del Sector Pblico,
dividindose a su vez en subttulos, uno para el Gobierno Central, otro
para el Sub Sector Pblico Independiente y otro para Gobiernos
Locales. El ttulo II comprende todas las unidades de asignacin del
Gobierno Central (art. 9).
8. La unidad programtica es la unidad de asignacin que est compuesta
por un pliego, subplego, programa o subprograma (art. 11).
9. Se consigna el valor bruto de los ingresos slo en los volmenes
correspondientes al Gobierno Central y Sub Sector Pblico
99
Domingo Garcia HcUiundc Saldias
Independiente (art. 26).
(0. Las disposiciones relativas a ingresos no pueden crear impuestos ni
modificar leyes tributarias existentes y slo podrn derogar aqullas de
escasa recaudacin (art. 27).
11. Las Comisiones de cada Cmara se renen en una sola vez por 20 das
y posteriormente cada una prepara su dictamen (art. 34 y 35).
12. Slo puede haber prrroga de hasta tres dozavos a solicitud del
ejecutivo en el ao de elecciones generales.
13. Unidad de caja (art. 46 y 67).
14. Los egresos sern por dozavos, salvo lo correspondiente al servicio de
la deuda pblica (art. 50).
15. Los crditos suplementarios y extraordinarios sern aprobados por ley
o decreto supremo en caso de receso parlamentario (art. 53).
16. Despus del perodo complementario, los fondos no girados revierten
al Tesoro automticamente (art. 58).
17. La Contralora es un organismo autnomo con independencia
administrativa y funcional. Es la autoridad superior de control
presupuestario. El Tribunal Mayor de Cuentas es un organismo
integrante de la Contralora y expide fallos definitivos en va
administrativa (arts. 67, 82 y 85).
18. Hay otras normas sobre cargos y empleos pblicos, dotaciones, haberes
bsicos y asignaciones, sobre la creacin de impuestos y liberaciones
de aduana, incluso una autorizacin para modificar el nmero de los
feriados cvicos y religiosos.
La ley N 16360 complement la ley orgnica, aadiendo
disposiciones que se venan repitiendo. Dentro de su articulado destacaban los
siguientes puntos:
1. Las autorizaciones para concertar operaciones de crdito externo o
interno se separan del presupuesto (art. 2).
2. Se establece una multa equivalente a un da de haber bsico, por cada
da que demoren los funcionarios responsables en el envo de la
documentacin contable a la Contralora (art. 17).
3. Las partidas del sub-pliego iniciativas parlamentarias no giradas, no
revierten al Tesoro.
4. Varias normas sobre licitaciones pblicas, remuneraciones y
operaciones.
100
/:/ Pan ho I'lvsiijtitrsiiirio en el 'rni
Corresponde tambin ti primer gobierno de Beiaunde, la creacin del
Banco de la Nacin en reempla/o de la antigua Caja tie Depsitos y
Consignaciones; y la reforma tributaria a impulso del ministro Ulloa, que no fue
tocada por el rgimen militar subsiguiente.
Rl gasto pblico se increment de once mil millones de soles cuando
se inicia el rgimen, a cuarenta mil millones al finalizar. Entre este aumento,
cabe destacar, que en 1965 el sector educacin tena una participacin del gasto
pblico del orden del 29.4% comparado al 14.8% de 1955. lo que representaba
el 5.i% del producto bruto, proporcin superior a la de otros pases de la
regin. Tambin sobresale el porcentaje asignado al sector fomento (obras
pblicas) que ascenda a 16.8% en comparacin a 5,3% de I955.
| IS41
Por aquella poca, la eleccin de Beiaunde representaba una serie de
reformas que demandaba la sociedad peruana.
1
' ^ Entre ellas la reforma
agniria,
1 l,Sf
" el problema con la International Petroleum Company y la
satisfaccin tic necesidades de vivienda, salud y carreteras entre otras cosas.
Lamentablemente, muchas de ellas quedaron truncas por intervencin de la
Coalicin APRA-UNO en el Congreso. La censura parlamentaria fue una eficaz
arma para dificultar el trabajo del Ejecutivo. Por otro lado, comenz a sentirse
la crisis econmica derivada del dficit fiscal, el incremento del crdito interno
y externo, y la tasa de cambio congelada desde 1959 que desalent las
expoliaciones. En 1965 surge un movimiento guerrillero en La Convencin, que
afortunadamente fue aplastado por la Euerza Armada sin mayores
contratiempos. En 1967 el gobierno tuvo que devaluar la moneda 47% en
relacin al dlar. En abril de 1968 estalla un escndalo por el contrabando de
ciertos artculos, supuestamente de propiedad de jefes de la Fuerza Armada.
Todos estos acontecimientos contribuyeron a desastabilizar y desacreditar el
rgimen, dndose las condiciones para un golpe. Ai final. Beiaunde, sin el
apoyo popular de antao, sin haber podido satisfacer las expectativas de una
poblacin que exiga reformas; los militares toman el poder sin casi oposicin,
Cotler. Julio, op. cit. 367.
So hahlaba de reformas estructurales.
til provelo tie ley de reforma agraria presentado por el Ejecutivo al Congreso le retaceada
por la Coalicin APKA-UNO hasta hacerla ineficaz. La reduccin del presupuesto de [a
Oficina de Reforma Agraria v para el linanciamiento de bonos para pagar las expropiaciones
completaron el cuadro.VcrCotler. Julio, op. oil. p. 35^-3.^').
101
Domingo Garcia Belcumde Saldias
sin mayores protestas de la poblacin. Y con Belaunde termin tambin una
poca.
En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968-1975) encabeza un
golpe de estado, que llevara a la Fuerza Armada a conducir al pas durante ios
prximos ! 2 aos
1
'
871
. El Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, como
se denomin, gobierna sin Congreso, lo hace por Decreto Ley y Decreto
Supremo. En 1975 se inicia la segunda fase del gobierno militar, con el golpe
de estado del general Morales Bermdez (1975-1980).
"La triste y desesperante realidad es que en el Per el poder real no
se encuentra en el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial o Electoral, sino en
los latifundistas, exportadores, banqueros y en las compaas
norteamericanas".
{]>m
Sobre esto se hablaba en el CAEM all por 1963, lo cual
era adems un sentimiento compartido con algunos sectores de la burguesa,
con los nuevos partidos reformistas, nuevos profesionales y con el pueblo en
general. Desarrollo y nacionalismo -romper con la dependencia- eran conceptos
frecuentemente manejados en ese centro de estudios, y la conclusin era que le
corresponda a la Fuerza Armada ser el agente dinamizador del cambio social
y psicolgico del pas. Por eso, amplios sectores apoyaron la expropiacin de
la IPC, la reforma agraria, un nuevo rol del Estado en la economa y otras
medidas "nacionalistas" y "anti-olgrquicas"."
89)
La incompetencia del
Parlamento, los polticos y de los civiles era creencia generalizada en la Fuerza
Armada.
Durante esos doce aos el Per cambia profundamente. El Estado
peruano comienza a crecer sin ningn control. Aumenta el nmero de personas
que dependen directamente del Gobierno. Diversas actividades consideradas
estratgicas, son reservadas para el Estado, y algunas empresas nacionales y
El Gobierno de la Fuer/a Armada se entiende en parte por la situacin social y econmica que
viva el Per hasta entonces y que hemos tratado de describir. Pero otro punto importante a
lomar en cuenta es que a partir de los '50 surgen en el Per otra clase de militares, ms
comprometidos con problemas nacionales que con las ciases dominantes, y esto se explica
por el CAEM bajo la conduccin del General Marn.
Villanueva. Vctor, "El CAEM y la Revolucin de las Fuerzas Armadas", Instituto de Estudios
Peruanos, Lima 1972, p. 87.
Cotler. Julio, op. cit. p. 323-330. '
i
i
*
El Derecho Presupuestario en el Per
extranjeras son expropiadas. Con inusual determinacin se expropiaron los
activos de la International Petroleum Co. y se reorganiz la Empresa Petrolera
Fiscal, convirtindose en la gigantesca empresa estatal Petroper. La Ley de
Reforma Agraria expropi los complejos azucareros del norte desde 1969,
extendindose a todos los grandes fundos particulares. Se cre la empresa
Minero Per encargada del monopolio de la comercializacin de los minerales
de exportacin. En 1970, con la Ley de Reforma Industrial, se crearon las
comunidades industriales con el objetivo de incrementar la participacin de los
trabajadores en la gestin y en las utilidades de las empresas manufactureras.
Por esta ley deba reducirse la participacin del capital extranjero, para que
surgiera una empresa mixta con participacin del Gobierno y de las
cooperativas de trabajadores. Estas empresas seran conocidas como de
"propiedad social". Ms tarde estos conceptos se extendieron al sector pesquero
y minero. En 1972 las reformas llegaron al sector educacin."
)
Los conceptos
nacionalismo e independencia fueron llevados a los hechos.
El Estado comienza a intervenir en la economa como nunca antes lo
haba hecho. En 1969 expropi la ITT, en 1970 el Chase Manhattan Bank, la
Peruvian Corporation y la refinera de Conchan en 1972, la Cerro Corporation
en 1974 y la Marcona Minning Company en 1975. As, a mediados de los
setenta, el Estado haba intervenido en los sectores de minera, petrleos,
telfonos, electricidad, ferrocarriles, pesquero, bancos y seguros.
!9l)
El
enfrentamiento con la oligarqua y con el capital forneo, se consideraba paso
necesario para limpiar de obstculos el camino hacia el desarrollo.
Adems de estos hechos, la poltica econmica del gobierno establece
nuevas condiciones. Por Decreto Ley se establece una poltica de cambios, que
elimina la libertad cambiada que gozaba el pas; la posesin de moneda
extranjera ser incluso delito.
Desde 1974 se comienza a sentir la crisis. El modelo no haba
respondido segn lo esperado. Se expande la masa monetaria sin respaldo real
en la produccin, el presupuesto arroja dficit preocupantes, se habla de dficit
de apertura, la gasolina (los impuestos sobre ella) se convierte en el ingreso
Thorp, Rosemary y otro. "Per:! 890-1977. Crecimiento y polticas en una economa abierta."
Mosca Azul Editores, Lima 1985, p. 459-461.
, yi
dem p. 461.
Domingo Garca Belatttule Saldias
principal del Gobierno y en ella descansar el presupuesto hasta hace pocos
afios,
i!!U
los gastos aumentan, la balanza de pagos repite dficit, en siete aos
los gastos se cuadriplican, la planificacin cobra la mayor importancia pero no
eficacia, la deuda externa aumenta con los aos sin considerar la capacidad de
pago, la produccin se estanca, las reservas del Banco Central son negativas,
no hay ahorro interno y las empresas estatales, en su mayora, arrojan prdidas.
En 1975 ocurre el relevo de Velasco por Morales Benndez. ste
intenta corregir la crisis en curso, maniobrando cuidadosamente entre
colaboradores de la primera fase que permanecieron todava algn tiempo en
puestos claves. Entre las correcciones destaca la revisin a la ley de
comunidades laborales y la de propiedad social que fueron perdiendo
importancia.
1
'
, |
Sin embargo la situacin se presentaba bastante difcil. En
1978 el aumento de precios alcanza el rcord de 747c.
1
'"' Para regresar el poder
a la civilidad, el binomio Silva Ruete-Moreyra har esfuerzos para estabilizar
la situacin.
Por todos estos conocimientos, este gran proyecto de transformacin
de la sociedad peruana no dio los frutos deseados. Fue otra desilusin.
Estos acaecimientos econmico-polticos se reflejan en el presupuesto,
que aun cuando cambia de manera sustancial como cambi el pas, nadie se
tom la molestia de sancionar una nueva ley orgnica. Entre los cambios
destaca, el regreso al sistema de ejercicio bianual por Decreto Ley N 18700 ley
de presupuesto para el ejercicio fiscal 1971-72, pero en 1977 volvemos al
ejercicio anual. De tres volmenes en el presupuesto, pasamos a cuatro, por la
importancia de nuevas instituciones estatales y el aumento, en nmero, de las
empresas pblicas. La cartera de Hacienda ser llamada en el futuro, de
"Economa".
" Elevar el precio do la gasolina para aumentar los ingresos fiscales no fue invento de Velasco.
Ya en 1959, Pedro Beltrn al asumir el ministerio, tuvo que aumentar su precio para
equilibrar el presupuesto, aunque en cantidades irrisorias si las comparamos con las del
gobierno militar y los gobiernos posteriores. Ver: Chinnos Soto "Historia de ia Repblica"
Tomo II, p. 212-213.
' Thorp, Rosemary y otro. op. cit. p. 4S2-483.
Chinnos Soto, Enrique, "Historia de la Repblica" Tomo 11 p. 349.
104
/./ Dcrc lio Presupuestarte cu el 'era
Ll regreso a la civilidad y a la democracia deba pasar necesariamente
por una Conslituvcnte. El pas haba cambiado profundamente y la Constitucin
do 1933 ya no responda a la realidad. HI Gobierno convoca a elecciones y se
instala el Congreso Constituyente en 1978, pero sin mayora absoluta de ningn
partido.
11
*
1
El APRA y el PPC Megan a un acuerdo para sacar adelante la
Asamblea. Luego de un ao de debates, queda lista una constitucin que relleja
en gran medida los cambios ocurridos durante la dictadura, tratando de darle
una nueva forma jurdica al Estado y Nacin peruana.
La Constitucin de 1 979, marca una clara diferencia con las anteriores
cartas en cuanto a nuestro tema. La hacienda y el presupuesto reciben no slo
el lugar que merecen dentro de un texto constitucional, sino que son tratadas
con un criterio mucho ms tcnico. Dentro de todas las disposiciones que
contuvo esta carta, consideramos de particular importancia la autolimitacin
que impuso el constituyente al futuro legislador en materia de gasto pblico.
Lamentablemente, el posterior parlamentario no respet siempre este sano
principio. Tambin fue importante la disposicin sobre la fecha lmite para
aprobar el presupuesto, como veremos a continuacin.
El constituyente dedic un captulo al tema de la hacienda pblica y
otro al presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas:
1. Se destina al sector educacin no menos del 20% de los recursos
ordinarios del presupuesto del Gobierno Central (art 39).
2. Canon para las regiones (art 121).
3. La administracin econmica y financiera del Gobierno Central se rige
por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. Las
instituciones y personas de derecho pblico, as como los gobiernos
locales y regionales se rigen por los respectivos presupuestos que ellos
aprueban.
La ley determina la preparacin, aprobacin, consolidacin.
publicacin, ejecucin y rendicin de cuentas de los presupuestos del
Sector Pblico, as como la responsabilidad de quienes intervienen en
su administracin (art 138).
4. El gasto guarda proporcin eon el PBI, lo que en la prctica es ley de
Accin Popular decide no participar. Abstenerse es obrar'.'
105
Domingo Garca Belaunde Saldas
equilibrio financiero (art 140).
5. Ley de Endeudamiento Externo (art. 140).
6. Atribucin del Congreso de aprobar el presupuesto (art. 186 inc. 4).
7. Principio del equilibrio (art 197),
8. Sobre la Comisin Bicameral de Presupuesto (art 197).
9. Ante la falta de sancin legislativa hasta el 15 de diciembre, el
Ejecutivo puede poner en vigencia su proyecto por Decreto Legislativo
(art. 198).
10. Principio de especialidad, adems se dispone que no pueden cubrirse
gastos permanentes con emprstitos. Los representantes del Congreso
no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos. Se dispone
que las leyes tributarias se votan independientemente y antes que la ley
de presupuesto (art. 199).
11. Es atribucin y obligacin del Presidente de la Repblica administrar
la hacienda pblica (art. 211 num. 20).
12. Fondo de compensacin regional distribuido por el legislativo en la ley
de presupuesto (art 262-263).
13. Las municipalidades votan sus presupuestos.
Con esta nueva Constitucin se estrena el segundo gobierno
constitucional de Fernando Belaunde Terry (1980-1985). La crisis econmica
dejada por el gobierno militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con
mayora en las Cmaras, pero slo intenta algunas reformas parciales al modelo
dejado por los militares.
(l%)
Sin embargo, s se ocupa de dar forma jurdica a este Estado inmenso,
casi omnipresente. En 1981 se dictan ms de 220 Decretos Legislativos, para
tratar de ordenar al Estado peruano que creci sin ningn control. Fueron
normas de todo tipo. Prcticamente se dieron leyes orgnicas para todos los
ministerios y para muchas empresas pblicas. El sector productivo estatal se
agrup bajo la ley de la Actividad Empresarial del Estado. En sta, se
contemplaba cuatro formas jurdicas para estas sociedades: empresa estatal de
derecho pblico, empresa estatal de derecho privado, empresa de economa
mixta y empresa con accionariado del Estado. Esta ley no slo se ocup de las
formas societarias, tambin trat el rgimen laboral de cada una y su rgimen
Hay que recordar que muchos de ellos seguan en servicio activo.
El Derecho Presupuestario en el Peni
econmico-financiero.
Dentro de este paquete de normas legales, existieron algunas
fundamentales para el desarrollo la nueva constitucin y, otras para hacer
operativas muchas de sus disposiciones e instituciones. Adems se expidieron
normas tributarias, penales, mineras, sobre la restitucin de los medios de
comunicacin, fomento al empleo, cooperativas, etc. Fue el ordenamiento que
rigi el Estado durante 10 aos.
La mayora, que extraaba privilegios de antao, ya no tiene iniciativa
al gasto por disposicin constitucional, pero se busca la forma de convertir la
ley de presupuesto en ley "omnibus".
{W)
El Estado que dej Belaunde en el 68 y el que recibi haba cambiado
tremendamente. Basta sealar, que la deuda externa haba aumentado en 12
veces desde que dej el poder, que su servicio anual demandaba casi el valor de
la mitad de las exportaciones del pas y que existan numerosas empresas
pblicas que arrojaban prdidas. Paralelamente se manifiestan grupos
terroristas que el gobierno no atina cmo enfrentar.
1198
' Como dice una
metfora de Maquiavelo*
1
'
})
"Sucede, en este particular, lo que los mdicos
dicen de la tisis, que, en los principios, es fcil de curar y difcil de conocer;
pero que en lo sucesivo, si no la conocieron en su principio, ni le aplicaron
remedio alguno, se hace, en verdad, fcil de conocer, pero difcil de curar".
Por lo dems, Belaunde debe enfrentar otras situaciones con firmeza.
En enero de 1981 estalla un conflicto en la frontera norte con el Ecuador, en la
zona de la Cordillera del Cndor, que el gobierno sabe resolver con
determinacin al expulsar a los invasores. Ms adelante, en 1983, el fenmeno
del Nio ocasiona desastres climticos y econmicos en la zona norte del pas,
Para muestra un botn. El juego de apuestas deportivas "la polla del ftbol", se crea por
combinacin del artculo 1 33 de ley de presupuesto de 1981 y del decreto legislativo 255.
En realidad el Partido Comunista del Per - Sendero Luminoso se funda en Ayacucho en
1969. VerDegregori, Carlos Ivn, "El surgimiento de Sendero Luminoso. Ayacucho 1969-
1979." Instituto de Estudios Peruanos, Lima 1990.
Maquiavelo, Nicols, "El prncipe". Espasa-Calpe. Madrid 1981, pgina 20.
Domingo Garcia Belaunde Saldis
al mismo tiempo que en el sur tena lugar una fuerte sequa.'
2ll0)
El gobierno de Belaunde termina con una crisis econmica nunca antes
vista, hasta entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200% anual, con
cambio de signo monetario y con escndalos de corrupcin. Sin embargo,
sucede una transicin democrtica entregando el poder a otro gobierno elegido
por el pueblo, en limpias e indiscutidas elecciones.
En cuanto al presupuesto, se emplea la Comisin Bicameral de
Presupuesto como mtodo de trabajo parlamentario. La ley orgnica en la
prctica a duras penas se respeta. Las modificaciones se introducen en las leyes
anuales. Aparentemente no hay tiempo para elaborar una nueva ley orgnica,
a la luz de los cambios producidos en el pas durante los ltimos aos. Se
respeta rigurosamente -en el papel- el equilibrio presupuestal. En la realidad,
se suceden los crditos suplementarios, hasta llegar a degenerar en nuevos
presupuestos. El primer presupuesto aprobado por este gobierno no llegaba a
los dos billones de soles; el ltimo pasaba los veinte billones.'
2011
En 1985, es elegido Presidente de la Repblica un joven candidato del
Apra, Alan Garca Prez. Sobre su conducta y su gobierno, lo juzgarn no slo
los tribunales sino la historia, pero lo cierto y objetivo es que durante los 5 aos
de su gobierno se produjo una tasa de inflacin superior a 2*500,000 %,
acabando su ltimo mes de gobierno con 50% de ndice inflacionario. El empleo
de polticas de enfrentamientos con sectores "oligrquicos" o "imperialistas",
era discurso comn que ya la historia, se haba encargado de ensearnos el
perjuicio que causa a nuestra economa, pero que nosotros una vez ms no
aprendimos. El aparente xito econmico de sus dos primeros aos quedaron
enterrados por los siguientes. Con una moneda que se evapor en 5 aos -del
Inti se pas al Nuevo Sol- el presupuesto era una ilusin. Tanto es as, que
incluso se propuso la tesis del presupuesto cero, o sin considerar la inflacin.
Lo cierto es que. no bien era aprobado, ya se encontraba desfinanciado. Los
crditos suplementarios eran trimestrales, aunque hubiese sido mejor hacerlos
mensuales. El dficit era inmanejable y el desorden fiscal maysculo. Los
escndalos polticos, por otro lado, estaban a la orden del da.
Belaunde Terry, Femando, "La conquista del Per por los peruanos". Editorial Minerva,
tercera edicin, Lima 1994. p. 257-3 10
Chirinos Soto, Enrique. "Historia de la Repblica" Tomo II p. 362.
108
I:i Pcreeho l'ri'.wipue.stnrii) en ci Per
Para tener una idea del desorden fiscal -que se proyect a los primeros
meses del siguiente gobierno- por medio cki Decreto Legislative) N 608. que
autori/a un crdito suplementario en el presupuesto del Gobierno Central para
el ejercicio fiscal de 1990. se "col" una curiosa disposicin. Dentro de su
articulado se autoriza, a los hoteles de turistas, a instalar mquinas recreativas
"tragamonedas". Incluso se determina el impuesto al que estarn afectos. En
otras palabras, estas mquinas llegan Icgalmente al Per por primera vez. en
virtud de una ley de presupuesto y no de una ley de promocin turstica.
Ln 1990 es elegido el Ingeniero Alberto Lujimori Fujimori para dirigir
un nuevo gobierno y tratar de satisfacer una vez ms las expectativas de un
pueblo. Su gestin no es historia, es crnica muy reciente.
3. Actualidad
La etapa que hemos denominado actualidad, no se inicia ni responde
especficamente a una nueva ley orgnica como las anteriores, sino antes bien.
a una experiencia personal. Sucede que tuvimos la suerte de trabajar en la
Comisin Bicameral de Presupuesto del Congreso de la Repblica en el perodo
comprendido entre agosto de I 990 a abril de I 992, pocos das antes del golpe
de estado. Durante ese tiempo acumulamos algunas experiencias que pasaremos
a resear.
Nuestro paso por la Comisin Bicameral, nos permiti observar de
cerca el trabajo parlamentario. Dentro de esta mecnica, el primer acto fue
elegir al presidente de la Comisin para el primer ao. que por cortesa recay
en un miembro del partido de gobierno. Acto seguido, se procedi a repartir los
pliegos \ designar los ponentes de cada uno. agrupando dos o (res cada
miembro. As. cada parlamentario se ocupaba de los temas que ms o menos
conoce, o los temas considerados por l como los ms importantes.'
J
"'
AI poco tiempo lleg el proyecto de crdito suplementario, que
finalmente fue sancionado por Decreto Legislativo. Al acercarse el fin del ao,
Lo primero ijue nos sorprendi fue la poca lamiljaridad de algunos integrantes con las
finanzas pblicas, aunque algunos veteranos parlamentarios ya tenan experiencia al respecio.
109
Domingo Garca Belaiuuie Saldas
comenzaron los apuros para dictaminar el proyecto de presupuesto para 1991
que haba remitido el Ejecutivo. Comienza el desfile de ministros,
1203
' alcaldes,
presidentes de regiones, y funcionarios del ministerio de economa. El
Viceministro de hacienda y el director general de presupuesto son visitantes
frecuentes. Las ltimas semanas, la Comisin entr en sesin permanente,
trabajando incluso los domingos en el local del directorio del Banco Central de
Reserva.
Paralelamente cada parlamentario se rene con los representantes de
su pliego, principalmente para conocer sus necesidades y coordinar propuestas
en pro de su institucin. Recuerdo particularmente las coordinaciones con
representantes del ministerio de Defensa y de una reunin a la que asist, a mis
21 aos, en el mismo ministerio con una docena de generales y almirantes.
Los gastos militares han sido considerados siempre como secretos,
(204)
y en la ley de presupuesto slo se consigna el monto global de ellos. De igual
modo, estos gastos y consiguientes adquisiciones, son dispensados del trmite
de licitacin pblica. Se efectan invitaciones o licitaciones privadas. Es as,
que en el artculo sobre exoneraciones a la obligacin de convocar a licitaciones
pblicas, se haca referencia al Decreto Supremo 003-DE/SG. Al pedir
informacin sobre ste, nos enteramos que nunca fue publicado, a pesar de estar
vigente desde 1989. Finalmente, obtuvimos una copia,
1205
' de la que se deduce
que casi cualquier tipo de bienes y servicios pueden caer bajo su amparo.
1206
' No
fue sino hasta pocos aos despus, que este dispositivo sali a la luz pblica.
A los ministros de Economa y sus viceministros se les citaba y consultaba durante horas. A
veces varios das seguidos. No era difcil notar cierto malestar por el tiempo perdido.
Cuando se tocaban estos temas en la Comisin, las sesiones eran reservadas. No quedaban
de ellas ni las grabaciones que son normales en las sesiones de trabajo. Una vez asisti el jefe
del Servicio de Inteligencia Nacional. En esa opotunidad me llam la atencin que slo se le
asignara el equivalente a un milln de dlares, cuando el gobierno pblicamente ie daba la
mxima importancia. Se daran transferencias secretas desde un pliego con mayores fondos?
Ver anexo N 2.
En la actualidad, esto no tiene mucho sentido, ya que salvo se produzca tecnologa propia, las
adquisiciones de barcos, aviones o tanques son publicitadas por los propios productores.
Existen incluso catlogos y revistas especializadas. Por ejemplo, es famoso en el ambiente
martimo el libro Jane, sobre la marina de guerra de todos los pases. Por otro lado, el Per
informa a las Naciones Unidas sobre sus adquisiones militares.
110
/:'/ Derecha Presupuestario en el Per
Llam nuestra atencin que en los dos aos que funcion esta
Comisin, ye discutieran las normas generales -poco ms de 120 artculos- sin
considerar la ley orgnica de 1964, ni trabajar algn proyecto para actualizarla.
As, el proyecto de ley de presupuesto contena normas propias de una ley
orgnica, las mismas que se repetan y aprobaban todos los aos.
Las normas especiales eran un punto aparte. Sin considerar la
prohibicin constitucional sobre la iniciativa al gasto, se presentaban
propuestas de artculos que doblaban e incluso triplicaban, el volumen de
pginas del proyecto original. En ellas, las deudas pblicas eran reconocidas,
condonadas o pagadas; a normas inferiores se les daba fuerza de ley, se
derogaban leyes o decretos supremos, en pocas palabras modificaban el
ordenamiento legal vigente. Aumentaban los gastos, se disminuan los ingresos
fiscales, se aumentaban o reducan las partidas, cambiaban la categora y las
remuneraciones de determinados empleados pblicos, se otorgaban las famosas
homologaciones o bonificaciones; las declaraciones de estado de emergencia
-para evitar las molestias de una licitacin- abundaban al igual que las
exoneraciones de las normas de austeridad de la propia ley, al SENAMHI se le
exoneraba del pago de tarifa postal; e incluso se present una propuesta para
expropiar un inmueble a favor del Poder Judicial. Felizmente la mayora de ellas
fueron filtradas por la Comisin, pero estos ejemplos sueltos demuestran la
intervencin parlamentaria en el manejo de la hacienda y la distorsin que
puede ocasionar.
Exista como constante en la ley, la obligacin de remitir informacin
a la Comisin Bicameral. Dicha informacin, por su propio volumen era
inmanejable, no haba personal calificado para procesarla, no era esencial para
el trabajo de la Comisin y por ltimo, no era raro que no se cumpliera con
estas disposiciones.
Otro incidente importante de esos das fue la observacin y
promulgacin parcial de la ley de presupuesto para el ejercicio 1991. Siendo
sancionada la ley dentro del plazo constitucional -antes del 15 de diciembre- se
envi la autgrafa al Ejecutivo para su promulgacin. Aparentemente, sta no
lleg sino hasta el 26. Sin embargo, el mismo 15 aparecen en los periodeos
(207>
Diario "El Comercio" del 15 de diciembre de 1990 pgina A-6.
111
Domingo Garca eluuiulc SaUitus
declaraciones del ministro de Economa en el sentido de que existan 25
artculos que observaran, y de ellos. 13 establecan bonificaciones.
1
""
81
El 31 de diciembre se publica en "El Peruano", la ley anual con las
observaciones anunciadas y con el Congreso en receso. A travs de los medios
de comunicacin, se inicia un debate nacional sobre la constitucionalidad de la
medida al no estar expresamente prevista en la Constitucin. Lamentablemente,
en la mayora de los casos eran opiniones dadas sin mayor estudio. En ese
entonces se sostuvo que el presupuesto era una ley formal, que haba que
diferenciar el presupuesto, de la ley que lo aprueba, que simplemente era una
ley, que era una ley sui generis e inobservable, etc. en general, opiniones para
todos los gustos. El problema encontr a la comunidad jurdica desprevenida.
Paralelamente se discuta los artculos observados en s, destacando un
problema sobre el canon petrolero. Ante la sorpresa de todos, el Congreso se
autoconvoca'
2t>)|
en legislatura extraordinaria en la primera quincena de enero
y declara "nula" e rrita la ley promulgada, adems de ordenar la publicacin de
la aprobada por ellos. En efecto, el 17 de enero aparece en "El Peruano" la ley
de presupuesto, pero con errores, siendo publicada nuevamente el 18. El 25 de
enero el Ejecutivo por Decreto Supremo 003-91-EF al amparo del artculo 211
inciso 20 de la Constitucin vigente,
1210
' se deja en suspenso dos artculos de la
ley de presupuesto, uno de ellos sobre el canon. El 31 de ese mismo mes, el
Ejecutivo convoca a Legislatura Extraordinaria fijando entre los puntos de
agenda, los artculos que fueron materia de observacin. El Presidente de la
Repblica enva al Congreso un proyecto de ley acompaado de una exposicin
de motivos, que son devueltos por falta de refrendo ministerial. Subsanado el
impasse, la Comisin Bicameral de Presupuesto estudi las observaciones, hizo
su dictamen y finalmente, por Ley N 25308. se modificaron algunos de los
artculos origina I mente observados.
Si se tena la idea de observar la ley. si ei ejecutivo esper hasta ci 31 de diciembre para
promulgar, bien pudo en esos 15 das -complicados por las fiestas de fin de ao- coordinar
una legislatura extraordinaria para darle una salida que no ocasionase entrentamicntos.
Decreto Supremo 12-91-PCM
Los que posteriormente han sido conocidos como decretos de urgencia por su reglamentacin
en la Ley N
c
25397. Curiosamente esta ley que fue duramente cuestionada por el oficialismo.
c incluso esgrimida como uno de los argumentos del golpe de estado del 5 de abril de 1992,
contina vigente.
112
El Derecho Presupuestario en el Per
Fueron momentos de tensin y, al margen de que el Ejecutivo tuviera
razones tcnicas o polticas suficientes para observar algunos artculos, era
notoria su intencin de enfremamiento.
113
Captulo HI : Teora del Presupuesto
1. Naturaleza jurdica
2. Las posiciones de la doctrina
2.1 La ley de presupuesto es una ley formal
2.2 La ley de presupuesto como ley material
3. Nuestra opinin
CAPTULO III
TEORA DEL PRESUPUESTO
"Kl presupuesto, monstruo enorme,
admirable pez al que por todos los
lados se le tira el anzuelo".
Vctor Hugo
1. Naturaleza jurdica
Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de sus
trabajos a intentar establecer la naturaleza jurdica de la ley de presupuesto. Con
entusiasmo, han ensayado teoras sobre lo que fue el punto ms importante del
derecho presupuestario, buscando construir un modelo coherente, lgico y
riguroso frente a la doctrina. Frente a qu tipo de ley nos encontramos? Es
una ley formal o una ley con contenido material?
Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado diferentes tesis
sobre la ley de presupuesto. Algunas veces esas construcciones jurdicas
obedecan a coyunturas polticas, a tericos del rgimen o a polticos no muy
informados, que emiten opiniones en funcin de su situacin frente al gobierno
de turno.
La poltica y los polticos han influido en determinados momentos de
la historia en la visin de la ley de presupuesto, ya que como hemos
demostrado, el presupuesto es una herramienta de accin poltica.
115
Domingo Garca Belaunde Saldias
De igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental dentro
de la vida del propio Estado. Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y
Legislativo, y la organizacin poltica de un pas se refleja, en cierta medida, en
la concepcin que tengamos sobre el presupuesto. As, si es una ley formal,
podemos sostener que se trata de un acto administrativo, que se le da la forma
de ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la participacin de la
representacin parlamentaria es un mero trmite, ya que corresponde al
Ejecutivo encargarse de estos menesteres. Incluso se puede afirmar, que su
aprobacin no es esencial. Por otro lado, si sostenemos que es una ley material,
con contenido, que slo tiene efectos desde su aprobacin parlamentaria,
otorgamos mucha importancia a la intervencin legislativa hasta hacerla
esencial; y se ha organizado el Estado de tal forma que exige una colaboracin
y coordinacin entre poderes.
Muchas transformaciones constitucionales resultan a veces de
problemas ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las crisis de la
monarqua han estado ligadas a cuestiones financieras, como sucedi con la
independencia de sus colonias americanas y el desarrollo del rgimen
parlamentario. En Francia, la situacin de la nanzas pblicas fue una de las
causas inmediatas de la Revolucin.*
211
'
Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que puede tener,
y ha tenido, determinar la naturaleza de esta ley. Dicho sea de paso, este debate
contribuy a trabajar ms el valor de la ley, su concepto y sus caractersticas;
y las relaciones entre los poderes del Estado.
As, se han manejado distintas teoras que tratan de estudiar la
naturaleza de las leyes, entre las que tenemos:
1. Interpretacin Orgnica, que considera ley a todo acto emanado del
Poder Legislativo sin examinar su naturaleza.
2. Adems de lo anterior, algunos sostienen que deben tomarse en cuenta
el haber observado las formas establecidas por la Constitucin.
3. Prescindiendo de lo anterior, otros consideran ley a todo acto de
ejecucin inmediata de la constitucin (Kelsen).
211
De Juano, Manuel, op. cit. p. 348
116
El Derecho Presupuestario en el Per
4. Parte de la doctrina alemana sostiene que es ley, el acto estatal que crea
reglas de derecho, ya de carcter general, ya de alcance general
(Laband, Jellinek).
5. La doctrina francesa se inclina por considerar leyes a los actos que, en
atencin al contenido y efectos, son generales o particulares. Segn
ellos la funcin legislativa es crear normas jurdicas generales
-objetivas- y la funcin administrativa es crear actos jurdicos
concretos -subjetivos- (Duguit, Jze).
(2l3!
2. . Las posiciones de la doctrina
En la doctrina financiera se manejan dos tesis fundamentales con
respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado. Es una ley formal
o es una ley material?
La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene
origen en las disputas polticas entre el Parlamento alemn y el canciller
Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de este problema poltico
Paul Laband, plasm en un libro, una construccin jurdica muy coherente para
sostener la posicin del Canciller. A continuacin, juristas alemanes se plegaron
a esta tesis, que con el tiempo pas a Francia y de ah al resto de Europa y
Amrica.
Junto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una ley formal,
surgieron algunos que defendieron lo contrario, es decir, que es una ley material.
Ambas posiciones con algunos matices, con una infaltable posicin eclctica,
son las ms importantes y las que pasaremos a detallar. En esencia son
posiciones extremas y antagnicas, pero interesantes e ineludibles.
Consideramos que en la actualidad, la doctrina moderna se ha inclinado por no
hacer esta distincin, entre otras cosas, por encontrarse en cuestionamento
clasificar las leyes de esta manera y por su inutilidad para explicar la naturaleza
jurdica del presupuesto.
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cil. p. 76.
117
Domingo Garca Beaunde Saldias
2.1 La Ley de Presupuesto es una Ley Formal
La tesis ms difundida es, sin lugar a dudas, aqulla que sostiene que
la ley de presupuesto es una ley formal, sin contenido material. Conocidos
juristas como Jze, Giannini, Baeeiro, Bielsa, Ahumada'"
13
' y entre nosotros
Juan Lino Castillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin mayor
contenido.
La teora de la ley formal tiene su origen en Alemania, pero para
entenderla es necesario situarnos en el contexto histrico-poltico de la poca.
En la segunda mitad del siglo XIX exista en este pas una monarqua
constitucional. Esta monarqua constitucional fue producto de tensiones dentro
del Imperio Alemn, que llevaron al Emperador a la necesidad de hacer algunas
concesiones polticas, y a efectuar algunas reformas democrticas en un intento
por evitar mayores revoluciones, que a la sazn eran frecuentes en Prusia. En
otras palabras, era una monarqua que no poda mantener su poder omnmodo,
pero tambin exista una burguesa que no tena fuerza suficiente para
emprender un levantamiento.
La monarqua constitucional, a diferencia de la monarqua
parlamentaria, implica que el Rey posee poder constituyente, tiene carcter
originario y en un acto voluntario se somete a una limitacin.
12141
Se autolimita
y otorga una constitucin a sus subditos, por la cual se compromete a ejercer el
poder de acuerdo a lo establecido por ella.
l215)
Este tipo de constitucin es
conocida en la doctrina como una constitucin otorgada.
Entonces, el Rey es el soberano, en l est el poder y decide ejercerlo
en colaboracin con los rganos sealados en la Constitucin. As, la potestad
legislativa la ejerce junto con las Cmaras, a diferencia de la monarqua
absoluta en la que es una atribucin exclusiva de la Corona. De igual modo
gobierna con el concurso de sus ministros, que de l dependen, porque no son
como en Inglaterra, ministros de la mayora parlamentaria. En pocas palabras,
2, 3
Villegas, Hctor, op. cit. p. 370 y 371.
Podemos decir, que es casi un acto de gracia.
"" Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar sobre e! "Derecho presupuestario" de Paul
Laband p. XXIII.
118
El Derecho Presupuestario en el Per
el Rey ya no rene todo el poder, pero s es el punto de partida y centro de
unidad de todos los poderes del Estado
1116>
y todo lo que no est expresamente
atribuido a otro rgano por la Constitucin, sigue correspondiendo al Rey.'
217
'
Como vemos es una solucin intermedia, un intento de cambiar para que nada
cambie.
(2iS)
En este contexto, ocurre un impasse entre el Canciller Bismarck y las
Cmaras, con ocasin del incremento para el siguiente ejercicio fiscal, de los
gastos militares. En efecto, en 1860, el Rey Guillermo I presenta a las Cmaras
un proyecto de reformas del ejrcito que implicaban aumento en los gastos. Los
liberales, que tenan mayora, lo rechazan y pretenden introducir
modificaciones. El Gobierno retira el proyecto, y durante el receso
parlamentario lo pone en ejecucin. Ante esta situacin, en las sesiones de 1861
los representantes se niegan a consignarlos en el captulo de gastos ordinarios
del presupuesto para financiar la reforma militar. Ese mismo ao hay elecciones
en las que los liberales mantienen el control de las Cmaras. Al reanudarse las
sesiones empieza a discutirse el presupuesto. Las Cmaras tratan y exigen el
control del presupuesto. El Rey responde disolviendo el Landtag, convocando
elecciones inmediatamente. En ellas, los liberales y progresistas logran una
mayora aplastante. El Rey vacila, los militares piensan en el golpe de Estado,
la situacin pareca no tener salida. Guillermo I, convencido de la reforma,
nombra jefe de gobierno a Otto von Bismarck en setiembre de 1862.
2l9>
Das
ms tarde, Bismarck retira el proyecto de presupuesto para 1863.
As, lo que empez como un problema administrativo, de organizacin
del ejrcito, devino en un problema presupuestario y luego en un problema
constitucional. El Canciller se enfrenta al Landtag, y en clara maniobra
inconstitucional, hace aprobar el presupuesto por la Cmara Alta y clausura las
sesiones. Al ao siguiente, al reanudarse las sesiones, la lucha contina.
En 1863 Bismarck argumenta con las Cmaras las atribuciones de sta
y de la Corona. La Cmara no cede y rechaza el presupuesto de 1863.
""' Rodrguez Bereijo, Alvaro, Estudio preliminar, p. XXIV
Esta frase resume de alguna manera el llamado principio monrquico.
"Si queremos que todo siga igual, es necesario que todo cambie". Clebre frase de la no
menos conocida novela "El Gatopardo" de Giuseppe Tomasi di Lampedusa
2[>
Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. XXX y XXXI.
119
Domingo Garca Belaunde Saldas
Nuevamente el Gobierno fija el presupuesto por Ordenanza Real.
"Pero qu importa la teora -conclua Bismarck- cuando la
necesidad manda? El Estado existe, por tanto es preciso asegurar la marcha
regular de los servicios pblicos"}
220
' Esta, la razn de que el Estado no puede
paralizar los servicios a su cargo, fue una de las tantas razones que esgrimi el
Canciller. A ciencia cierta, exista un vaco dentro de la Constitucin prusiana
de 1850 sobre estos casos. A la sazn, la Constitucin estableca:
"Artculo 99: Todos los ingresos y gastos del Estado tendrn que ser
previamente estimados para cada ao y tendrn que figurar en el
Presupuesto general del Estado.
Este ltimo se establece anualmente mediante ley".
Como se ha dicho, para aprobar leyes era necesaria la concurrencia de
las Cmaras y de la Corona, pero no se haba previsto que una ley esencial para
la vida del Estado, no fuera objeto de este acuerdo, ni cmo salvar aquella
situacin.
En 1866 con ocasin de la guerra con Dinamarca y Austria, como en
los aos anteriores, la Cmara reduce los gastos de la guerra. Bismarck
responde aprobando el presupuesto por Ordenanza Real con el asentimiento de
la Cmara Alta, luego disuelve las Cmaras y convoca a elecciones. El mismo
ao Prusia derrota a Austria, el Gobierno gana popularidad y propicia un
entendimiento. En setiembre de 1866, la Cmara acord descargar de
responsabilidad al Gobierno por los gastos efectuados desde 1862.
t22,)
La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus precursores
a Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que sostena que el
presupuesto es un acto de alta administracin, y que la intervencin
parlamentaria no constituye ejercicio legislativo. Pero fue Paul Laband, quien
formula una doctrina que implica una brillante concepcin jurdica y fue, a la
larga, quien influy en juristas franceses, italianos y de todo el mundo.
<222)
Frase tomada del estudio preliminar del libro de Paul Laband antes citado, pgina XXXV, a
su vez tomada de Gastn Jze "Le Budget" p. 150-151.
Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. XXXV-XXXVD".
Rodriguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto del estado. Introduccin al derecho
120
El Derecho Presupuestario en el Per
En 1871 Paul Laband publica el libro intitulado "Das
Budgetrechtnach den Bestimmunger der Preussischen Verfassungs-Urkunde
unter BerUcksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes", que
segn su autor se trataba de una teora fuera de toda influencia poltica, una
suerte de teora pura del presupuesto, pero lo cierto es que acab siendo la
doctrina oficial de la Alemania de Bismarck.
<223)
La teora de Laband giraba en tomo a una cuestin fundamental. Si la
ley de presupuesto le daba, al Gobierno, el derecho de recaudar ingresos y
efectuar gastos; y si en ausencia de dicha ley, la continuidad de los servicios
pblicos era ilegal y contraria a la Constitucin. Qu suceda con la
administracin, si el Parlamento no aprobaba la ley? Todo quedaba
paralizado? Se trataba, en otras palabras, de determinar ei alcance del derecho
constitucional del Parlamento en la aprobacin de la ley de presupuesto, y la
intervencin de este rgano en la poltica y la administracin del Estado.*
24)
Por eso, todo anlisis serio sobre la institucin que nos ocupa, conlleva
necesariamente un aspecto jurdico-poltico de las relaciones Legislativo-
Ejecutivo.
225)
Para determinar este punto, Laband sostiene que efectivamente el
presupuesto del Estado, segn la Constitucin, se aprueba por ley. Pero qu
clase de ley es sta? Si la constitucin estableca que por ley se aprobaba el
presupuesto, era menester ante todo determinar qu tipo de ley, definir sus
caractersticas, haba que estudiar el concepto "ley" ms detenidamente.
Posiblemente desde los primeros presupuestos que fueron aprobados
en la historia, se adopt la forma de ley como expresin del Parlamento. Con
el tiempo esta costumbre prevaleci; pero es en realidad una ley? o slo es un
acto que tiene apariencia de ley?
Razonaba Laband indicando, que no era un componente esencial que
la ley tenga un carcter general. Segn l, hay innumerables leyes que se aplican
presupuestario". Editorial Tecnos, Madrid 1970, p. 56.
Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. XLVIII
Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. L.
Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto del estado. Introduccin al derecho
presupuestario", p. 41.
121
Domingo Garca Belaunde Saklias
para determinadas categoras de personas, y que por tanto no es criterio
suficiente ni caracterstica propia. Por otro lado, tampoco es relevante que sea
permanente, ya que existen ejemplos numerosos sobre disposiciones transitorias
o leyes temporales; en consecuencia, tampoco es una caracterstica importante.
Concluye, que es el contenido lo que define a una ley, y que por tanto al margen
del nombre que se le d, dejando de lado la voluntad del legislador y su
publicacin en la gaceta oficial, ser ley solamente aqulla que por su contenido
merezca tal calificativo*
2261
. As, aun cuando se apruebe una "ley" con acuerdo
de las Cmaras y de la Corona, se debe considerar propiamente como tal,
aqulla con contenido material, y las dems disposiciones como "leyes" que
solamente han cumplido y guardado todas las formas que impone la
formulacin legislativa.*" '
Por lo anterior, parta Laband de un concepto dualista de la ley. Existe
una ley formal y una ley con contenido material. Dentro de su concepcin
positivista de la norma, es ley propiamente dicha -material- la norma jurdica
emanada del poder legislativo, que declara una regla de derecho aplicable a una
determinada situacin, y que adems, esa norma jurdica sea permanente. En
este sentido, son reglas de derecho, aqullas que modifican, en cualquier
medida, la situacin jurdica de los gobernados, ya sea entre sus relaciones
particulares o entre las relaciones de los gobernados con el Estado, sea creando
o extinguiendo derechos u obligaciones.
<228)
En consecuencia, toda norma que
no contenga una relacin bilateral -entre individuos o entre individuos y Estado-
no es una nonna de derecho, no tiene contenido jurdico. Por lo tanto, segn este
razonamiento, no toda manisfestacin del Estado es ley.
Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene una regla
de derecho, ni privada ni pblica, simplemente eran normas para la
administracin.
12291
La ley de presupuesto es una cuenta que estima ingresos y
gastos futuros y una cuenta no es una regla; menos una regla de derecho.
Consecuentemente era una ley formal, sin contenido material.
"
f i
Laband, Paul. "Derecho presupuestario" Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 1979, p. lu-
l l .
"
7
Laband, Paul, op. cit. p. 12.
2n
Rodrguez Bereijo, Alvaro, estudio preliminar p. L1I y LU.
22
'' Laband, Paul, op. cit. p. 21.
122
/:'/ Derecho Presupuestario en el Per
Laband tambin distingua la ley de aprobacin del presupuesto, que
poda contener normas jurdicas e incluso permanentes, y el presupuesto en s,
que era un anexo del primero.'"' '
La intencin de Laband era vaciar de contenido jurdico a la ley de
presupuesto. Separar asuntos financieros de la esfera de poder de la
representacin, llegando a sostener que el establecimiento del mismo no
satisface ninguna necesidad del derecho, sino que responde a una necesidad de
la economa. En la prctica, se redujo a una cuestin de poder.
Entonces, Para qu la intervencin de la Cmaras? Esta intervencin
se limitaba a descargar, en las Cmaras, la responsabilidad financiera del
Gobierno, lo que hoy podramos llamar "control poltico del Parlamento". Esa,
segn Laband, era la razn de ser de la aprobacin de la ley de presupuesto.
Un asunto que trat tambin Laband, para reforzar su teora, fue el
tema de la legislacin vinculada. La ley de presupuesto es un ejemplo de
legislacin vinculada al ordenamiento legal vigente, condicionada por las
instituciones y por el ordenamiento jurdico material preexistente. Con esto
redondeaba la idea, que la representacin no puede rechazar o denegar el
presupuesto.
La doctrina alemana cont tambin con la opinin de Arndt y Bornhak,
quienes sostenan que el presupuesto es un acto administrativo, un mandato
dado a las autoridades administrativas. Von Martitz fue ms all al decir que
era "una monstruosidad jurdica lamarlo /t'v".
12
'
11
' Para Otto Mayer, conocido
administrativista, el presupuesto es una cuenta, una estimacin, un plan; pero
criticando a Laband la poca importancia que da al derecho presupuestario.
u,
~'
Con el pasar del tiempo, las ideas de Laband y la doctrina alemana en
general, decantada la manifiesta intencin poltica, pasaron a Francia e Italia.
As, los aportes fundamentales de la doctrina alemana fueron.
UM
- Laband. Paul, op. cit. p. 2H-29.
"' Rodrguez Bcrcijo, Alvaro. "El presupuesto de. . . " p. 63 y 64.
J12
Mayer. Otto, op. cit. Tomo II p. 193 y 195.
Rodrigue/. Bcrcijo. Alvaro. "El presupuesto de..." p. 65 y 66.
123
Domingo Garca Belaunde Saldas
1. La intervencin del poder legislativo tena como objetivo ejercer un
control poltico sobre el gobierno, no siendo propiamente una labor
legislativa.
2. Negacin del carcter unitario del presupuesto al distinguir la ley de
aprobacin del presupuesto en s.
3. El presupuesto es un acto administrativo, que no contiene normas
jurdicas.
4. El presupuesto generaba una relacin nicamente al interior del Estado,
y en l se agota.
5. El presupuesto es una ley vinculada al ordenamiento jurdico vigente.
A principios de siglo, en Francia, Gastn Jze, Duguit y Trotabas
elaboraron y desarrollaron, inspirados en la teora de la ley formal, el concepto
del acto-condicin. Los franceses definan -y distiguan- el acto-regla, como
aquel que establece situaciones jurdicas generales e impersonales, a diferencia
del acto-condicin, que no crea ni modifica ni extingue una relacin jurdica
general, slo condiciona su eficacia. Para ellos, la ley era un ejemplo del
primero y el presupuesto del segundo, ya que constitua un acto de autorizacin
del Parlamento en funciones de control jurdco-poltico. Entonces, al ser una
autorizacin, condiciona el ejercicio regular, a la administracin, de sus
competencias en materia financiera, sea para percibir ingresos o para efectuar
gastos. Por lo tanto, el presupuesto es un requisito de validez jurdica de dichos
actos.
<234)
Trotabas desarrolla an ms esta corriente doctrinaria al distinguir, la
"decisin presupuestaria", que compete al Parlamento, y la "ejecucin
presupuestaria" propia del gobierno. El Parlamento interviene -decisin
presupuestaria- como representante de los contribuyentes para autorizar la
recaudacin. El Gobierno (ejecucin presupuestaria) hace uso de dicha
autorizacin en el empleo de los recursos/
235
'
Para explicar que en la prctica los presupuestos contenan normas
jurdicas o materiales, que modificaban o derogaban el ordenamiento vigente,
Sainz de Bujanda, Fernando, "Lecciones de derecho financiero", Universidad Complutense.
Madrid 1993, p. 463.
Citado por Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto del Estado. Introduccin al derecho
presupuestario" p. 70 y 71.
124
El Derecho Presupuestario en el Per
Jze -apoyndose nuevamente en Laband- sostena que el presupuesto no es un
acto unitario. Por el contrario, era un acto complejo. Esto significaba que se
podan distinguir claramente dos actos separables: El presupuesto como estado
de previsin de gastos e ingresos, que es un acto administrativo, y por otro lado,
la ley de aprobacin que es un acto de autorizacin del Parlamento que hace, del
presupuesto, un acto de administracin con forma legislativa.
Incluso llegaron a distinguir el presupuesto de gastos, como un acto
administrativo, del presupuesto de ingresos, que en algunos casos, se
constituye en ley material al contener normas tributarias. Duguit fue ms all
an, al sostener que el presupuesto era una complejidad de actos de naturaleza
muy distinta e incluso opuestos.
Los aportes ms importantes de la doctrina francesa los podemos
resumir de la siguiente manera:
1. El presupuesto es un acto complejo.
2. La ley de presupuesto es una autorizacin al gobierno.
3. Se minimiza la participacin del Parlamento.
4. El presupuesto puede contener una ley material.
La doctrina italiana por su parte, sostiene la tesis del presupuesto como
acto administrativo propio del Ejecutivo, y que la intervencin del Legislativo
responde nicamente a un control poltico. As, el Parlamento ejerce una suerte
de vigilancia financiera, no una funcin legislativa. En ese sentido, el
presupuesto es un acto de alta administracin, cuya aprobacin por razones
histricas y polticas ha sido atribuida a las Cmaras, siendo el presupuesto
formalmente una ley. Acorde con esta corriente, Giannini no vacila en clasificar
al presupuesto entre las leyes puramente formales.
<236)
Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido jurdico,
no puede derogar ni modificar leyes creadoras de ingresos y de gastos, ni
desconocer derechos subjetivos que tengan base en normas legales
preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas jurdicas en el
ordenamiento. La intervencin del Parlamento era mnima.
Cf. Giuliani Fonrougc, Carlos, op. cit. p. 161.
125
Domingo Garcia Bekumde Saltlas
Posteriormente los juristas italianos desarrollaron la teora de las leyes
de aprobacin y de autorizacin. Esta teora sostiene bsicamente lo siguiente:
1. Una dualidad de competencias: El Ejecutivo participa de la formacin
del acto y el Legislativo lo aprueba. Son actos distintos. En la ley de
presupuesto se distinguen dos actos separados independientes y de
distinta naturaleza: El presupuesto como estado de previsin y la ley
de aprobacin, que es el texto articulado.
2. El rgano encargado de aprobar el acto no tiene competencia material,
es decir, no puede determinar el contenido. As, el Parlamento no puede
ms que aprobar o rechazar en bloque el proyecto.
3. Carcter limitado de la ley de presupuesto, a diferencia de la "vocacin
de eternidad" de cualquier otra norma jurdica.
2.2 La Ley de Presupuesto como Ley Material
Como ya se dijo lneas arriba, el mismo Laband defini lo que debe
entenderse por ley material:
Todo acto que establezca una regla de derecho.
Toda disposicin de carcter general y abstracto, impersonal; en
cambio la decisin individual y concreta no es ley en sentido material.
Por eso no llama la atencin, que fuera tambin en Alemania, donde
surge una corriente contraria en viva reaccin a la tesis de la ley formal. Sus
principales exponentes fueron Myrbach-Rheinfeld y Haenel. Segn ellos, no
tena mayor sentido la concepcin dualista de la ley ya que, sostienen, toda ley
por el simple hecho de haber seguido el "iter legislativo" previsto en la
constitucin, es ley en sentido material.'"
7)
Myrbach-Rheinfeld sostuvo que
cuando el Parlamento deniega el presupuesto, no se opone al funcionamiento del
estado, antes bien, se opone a la conducta de determinadas autoridades del
gobierno.
2,8)
En consecuencia, Haenel sostiene que "las disposiciones de la ley-
de presupuestos son reglas de derecho obligatorias para la Administracin
Rodrguez Bereijo, Alvaro, op. c. p. 102.
Ver Mijangos Borja, Mara de la Luz. La naturaleza jurdica del presupuesto en "'Boletn
Mexicano de Derecho Comparado" p. 217, N" 82 enero-abril 1995. UN AM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, Mexico.
126
El Derecho Presitpuesiario en el Peni
de la Hacienda, y como tales tendran forzosamente efectos directos en pro
v en contra de los sujetos interesados en los ingresos y gastos
ordenados".
12
^'
Zorn tambin rechaza la concepcin dualista sosteniendo, que el
presupuesto es una ley ordinaria. Vtagliano dice que es ley material, todo acto
de Estado en forma de ley que modifica para un caso particular, el derecho
existente, siendo la condicin de generalidad de la ley, una exigencia poltica y
no jurdica. Mortara sostiene que la ley de presupuesto es una manifestacin de
la voluntad estatal, que ejercita segn la Constitucin, por el mismo rgano que
tiene funciones legislativas. Esto quiere decir que la ley de presupuesto es una
ley formal y material.
{2W)
Finalmente Ingrosso sostiene,
1
'
41
' "que la ley que aprueba el
presupuesto es ley material, cuyo significado no es slo contable, sino
tambin jurdico, pues las consignaciones presupuestaras no designan
solamente cifras, sino actos y relaciones jurdicas. La Ley de Presupuesto es,
por tanto, fuente de facultades y de obligaciones de la Administracin y
produce efectos jurdicos tambin frente a los terceros..."
En resumen, la ley de presupuesto para esta teora, es una ley en
sentido pleno, perfecto, con efectos jurdicos materiales. Esto se debe a que la
ley de presupuesto es;
a. Un acto unitario en que los actos de previsin (ingresos) y el articulado,
forman un todo orgnico.
b. La funcin del Parlamento no es excepcional, ni se limita a aprobar lo
que propone el Ejecutivo. Las Cmaras no reciben un acto concluido,
antes bien es un proyecto, que pueden rechazar o modificar.
c. La ley de presupuesto no slo autoriza o limita los gastos, sino que
incluso puede obligar a la Administracin a efectuar algunos.
d. El Parlamento ejerce una funcin normal del poder creador de normas
que tiene, tan es as, que la ley de presupuesto puede contener, como
han contenido, disposiciones que afecten el ordenamiento preexistente.
Esto supone tambin la obligacin de percibir ingresos.
Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto de. . . " p. 109.
Idcmp. 118.
127
Domingo Garca Belaunde Saldas
Por tanto, no es un ejemplo tpico de legislacin vinculada.
Finalmente, un sector de la doctrina italiana propuso una posicin
eclctica, de no mucha aceptacin actualmente. Para ellos, la ley de presupuesto
es una ley sui generis, a diferencia de las leyes ordinarias. Dicha ley sui generis
tiene contenido normativo para la administracin, y con "relevancia jurdica"
para los particulares. Esto sucede porque el presupuesto impone lmites
-ingresos o gastos- dentro del ordenamiento preexistente, de lo cual derivan
obligaciones y derechos, tanto a la administracin como a los particulares.
Ruini, ponente de esta tesis, concluye su posicin diciendo que "la ley de
presupuesto es en su letra y en su espritu una ley de lmites".
243
3. Nuestra opinin
Antes de exponer la posicin que hemos adoptado, ser conveniente
repasar las definiciones del presupuesto hechas por diversos autores. Griziotti
dice que el presupuesto es "el documento jurdico contable en el que se
enumeran los ingresos y los gastos del Estado en su cuanta por el perodo
de un ao, que tiene fuerza de ley por la aprobacin del Parlamento ".
Gastn Jze dice que "el presupuesto es un acto administrativo-
legislativo concretado en forma de ley anual, por el que se prevn, autorizan
y reconocen los recursos con los cuales los gastos han de cubrirse". De la
misma corriente francesa, Trotabas afirma que el presupuesto es el "acto
legislativo por el cual se prevn y autorizan los gastos y los recursos del
Estado"P
H)
El financista argentino Giuliani Fonrouge
245)
dice que el "presupuesto
es un acto de trascendencia que regula la vida econmica y social del pas,
con significacin jurdica, y no meramente contable; que es manifestacin
integral de la legislacin de carcter unitario en su constitucin fuente de
Sainz de Bujanda, Fernando, op. cit. p. 464-465.
Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto de Estado. Introduccin al derecho
presupuestario", p. 121.
De Juano, Manuel, op. ct. p. 343-344.
Giuliani Fbnrouge, Carlos, op. cit. p. 165
128
/./ Derecho Presupuestario en el Per
derechos v obligaciones para la administracin v productor de efectos con
relacin o los parfieulares". Argumenta su posicin sealando que no puede
separarse el "acto de previsin o plan financiero -acto administrativo- del texto
legal que lo aprueba -ley propiamente dicha-, porque ambos constituyen un todo
orgnico. Seala tambin que la funcin legislativa en Argentina no se reduce
a "aprobar" o "autorizar" lo que propone el Ejecutivo, las Cmaras reciben un
proyecto a considerar. En ese sentido, la labor parlamentaria es normal y no
excepcional, primordial y no secundaria, originaria y no derivada.
Hl profesor espaol Alvaro Rodrguez Bereqo, magistrado del Tribunal
Constitucional espaol, define el presupuesto como "el acto legislativo
mediante el cual, se autoriza el manejo mximo de los gastos que el gobierno
puede realizar durante un perodo de tiempo determinado en las ateneiones
que detalladamente se especifican y se prevn ios ingresos necesarios para
cubrirlos". En consecuencia para l, es un acto unitario, una autorizacin de
gastos, un clculo de ingresos pblicos y una manifestacin del control jurdico-
poltico del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo.'
24
'" Fernando Sainz de
Bujanda'" '' se refiere al presupuesto de Estado como "la ley mediante la cual
se autoriza el montante mximo de los gastos que el Gobierno puede realizar
durante un perodo de tiempo determinado, en las atenciones que
detalladamente se especifican, y se prevn los ingresos necesarios para
cubrirlos".
El constitucionalsta espaol Francisco Fernndez Segado'" ' sostiene
que la ley de presupuesto tiene una triple naturaleza:
1. Es una institucin poltica que afecta a los distintos poderes del Estado.
Fus un sistema de control de los ingresos y gastos pblicos, control
sobre el Ejecutivo que histricamente corresponde al Parlamento.
2. Es un plan de gestin y administracin del ingreso y gasto pblico,
obligatorio para el Ejecutivo y objeto de control poltico.
3. Es una ley especial; cuya iniciativa es exclusiva del Gobierno, tiene una
duracin de un ao y est predeterminado su contenido por ciertos
" " Rodrguez Bereijo, Alvaro, ''El presupuesto Je)...." p. 19 y 21.
" ' Sain/ de Bujanda. Fernando. op. cit. p. 451.
' ' Fernndez Segado. Francisco, "Sistema constitucional espaol" Editorial Dykinson. Madrid
1992. p. 540.
129
Domingo Garca Beiaunde Saldas
lmites como "consignar el servicio de la deuda pblica", "no puede
crear tributos", etc.
Concluye diciendo que a las Cortes competen, adems del acto
aprobatorio, el examen, la enmienda del documento presupuestario. El
Congreso es titular de una autntica competencia material, muy superior a una
estrictamente formal limitada a aprobar un texto.'
49)
Otro espaol, Garca Aoveros dice: "es una ley plena, como
cualquier otra ley, y por tanto con posibilidad de derogar las disposiciones
generales precedentes con rango de ley".
25
'
Los mexicanos (Gabino Fraga, Ros Elizondo, Valdez Abascal, de la
Garza, Osornio, Acosta Romero y Serra Rojas) coinciden, al analizar el
tratamiento constitucional del presupuesto en su pas, que dicho ordenamiento
contempla una legislacin financiera dual y particular:
1.- La ley de egresos de la federacin es una ley formal.
2.- La ley de ingresos es una ley material.
3.- El presupuesto es un acto complejo.
4.- La Cmara de Diputados aprueba la ley de egresos ejerciendo una
funcin poltica, no legislativa. La ley de egresos es por tanto un acto
administrativo, vinculado a la legislacin vigente. La aprobacin de la
ley de ingresos se realiza por el Congreso .
Por lo dicho anteriormente, Mara de la Luz Mijangos, en reciente
estudio, propone una reforma constitucional para dejar de lado la teora dual por
obsoleta.*
2511
Juan Lino Castillo'
2
"
2>
sostuvo en 1950 que "en el Per, el presupuesto
que es una ley desde el punto de vista formal, prev todos los gastos, autoriza
a hacer nacer la deuda a cargo del Estado, en tos gastos discrecionales, y a
249
2%)
251
252
Fernndez Segado, Francisco, op. cit. p. 542
Rodrguez Bereijo, Alvaro, "El presupuesto de Estado. Introduccin al derecho
presupuestario", p. 138.
Mijangos Borja, Mara de la Luz, op. cit. p. 225-228.
Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 12.
130
El Derecho Presupuestario en el Per
pagar los dems; prev todos los ingresos y autoriza a cobrar los tributos".
Ms recientemente Chvez Molina dice que "es una ley con
caractersticas especiales. nicas y diferentes a todas las otras leyes. Tiene
una estructura tcnica y compleja".
<25
*
)
Tomando en cuenta todo lo dicho hasta el momento, podemos deducir
que el presupuesto, en primer trmino, es un documento de fundamental
importancia en la vida de la Nacin. En ste se refleja meridianamente la accin
poltica-econmica del Gobierno, porque es un plan de accin de corto plazo.
Como instrumento jurdico, representa las relaciones internas de los poderes de
cualquier Estado ya que demuestra, cmo se distribuyen las competencias del
Ejecutivo y del Legislativo.
u5
' En efecto, cada ordenamiento por propia
evolucin histrica o siguiendo la corriente dominante, otorga tales o cuales
facultades a cada uno. Por lo tanto, determinar la naturaleza jurdica del
presupuesto no es una cuestin bizantina o de inters meramente acadmico; es
finalmente una cuestin de poder.
Sobre la polmica de la naturaleza jurdica de la ley de presupuesto, no
la consideramos ley formal, como tampoco una ley material. Sencillamente
porque ninguna de las dos posiciones nos ayuda a comprender ntegramente la
naturaleza jurdica del presupuesto y, antes bien, son fruto de interpretaciones
polticas, que debemos dejar de lado dentro de este estudio. El presupuesto es
simplemente una ley, como cualquier otra, surgida del rgano
constitucionalmente competente. Bien es cierto, que usualmente tiene un
trmite diferenciado o distinto, pero ello obedece a la importancia implcita de
dicha norma o a su especial naturaleza, como por ejemplo lo puede tener una
ley orgnica o una ley constitucional. Es por dems, una cuestin superada.
"' Chvez Mol i na, Juan, op. ci l . p. 47.
254
Cazorla Prieto califica de poder compartido a la colaboracin que debe existir del Gobierno
con las Cortes, en el examen, enmienda y aprobacin. Ver Fernndez Segado, Francisco, op.
cit. p. 543.
255
Es ilustrativo que el Tribunal Constitucional espaol se ha referido en muchas oportunidades
a este tema, sealando que es una polmica doctrinal ya superada. Ver Rodrguez Bereijo,
Alvaro. Jurisprudencia constitucional y derecho presupuestario. Cuestiones resueltas y temas
pendientes, en "Revista Espaola de Derecho Constitucional" Mayo-Agosto 1995, nm 44.
131
Domingo Garcia lcicuindc Saldas
Es pues, una ley distinta, con sus particularidades, las mismas que
vamos a resear brevemente.
Internamente, el consignar los ingresos en la ley de presupuesto,
cumple la funcin de dar sentido, explicar y justificar los gastos pblicos'"
5
'",
es decir, est desconectada la parte tributaria de la sancin del presupuesto. En
otras palabras, consignar los ingresos tiene un carcter declarativo mas no
constitutivo, y no es necesaria la aprobacin de la ley anual para su percepcin.
Basta que se cumplan las respectivas hiptesis de incidencia. Por parte de los
gastos, en ei Per, indudablemente autoriza el empleo de fondos pblicos y sin
este documento, no es posible que el gobierno efecte gasto alguno, como
tampoco puede destinar fondos para usos distintos de los autorizados/
257
'
Una caracterstica propia de la ley de presupuesto, es su vigencia
limitada y predeterminada. Tiene adems una fecha tope para presentar el
proyecto. Esto no aboga por ninguna de las posiciones sobre su naturaleza
jurdica. Es una caracterstica propia que la diferencia de otras leyes, pero
recordemos tambin muchos ejemplos de normas que contienen disposiciones
transitorias en su interior, es decir normas con vida limitada.
Otra caracterstica propia de esta ley, es que slo tiene iniciativa en su
formulacin el Poder Ejecutivo. En efecto, el Gobierno tiene iniciativa exclusiva
en materia presupuestal. Como se ver en el captulo siguiente y como lo ha
demostrado la historia revisada anteriormente. Esto obedece a tratar de evitar
desrdenes e interferencias en el manejo de las finanzas pblicas, adems de
mayores facilidades tcnicas con que cuenta el Ejecutivo para su elaboracin.
Recordemos que el Gobierno tiene presencia nacional a travs de prefectos.
subprefectos. gobernadores y tenientes gobernadores. Adems cuenta con
personal calificado, as como equipo moderno.
La ley de presupuesto, adems, tiene una funcin especfica y
San/, de Bujanda, Femando, op. cii.p. 469.
Caso peruano: artculo 389 del Cdigo Penal (purte pertinente) modificado por la Ley N
26198: "El funcionario o servidor pblico que da al dinero o bienes que administra, una
aplicacin diferente de aqulla a la que estn destinadas, ser reprimido con pena privativa
de la libertad no mayor de tres aos." Ver Paredes Prez, Jorge Martn, "Para conocer el
Cdigo Penal". Editora jurdica Grijley, Lima 1994. p. 313-314.
132
// Do echo Presupuestario cu 'I Per
eonsuiucionalmeiile definida, lisio quiere decir que existen determinadas
materias reservadas a esta ley, y la lev de presupuesto est reservada a estas
materias. Kn otras palabras, tiene un contenido exclusivo y excluyeme, ya que
segn la constitucin, representa el medio adecuado para la orientacin y
direccin de ia poltica econmica del gobierno. As, la ley de presupuesto tiene
un contenido mnimo o necesario (las previsiones contables) y un contenido
posible, impropio o eventual. A esto habra que aadir, que el parl ament o
normalmente tiene recortadas sus facultades de enmendar el proyecto del
ejecutivo.
Por lo dicho, consideramos a la ley de presupuesto como una ley plena
y comn. Sin embargo, la trascendencia que tiene para la vida nacional, y su
importancia como herramienta econmica del Gobi erno, han hecho que se la
distinga. Con un trmite especial, con una vigencia predeterminada y temporal.
con limitaciones en su contenido: la ley de presupuest o afecta el universo
jurdico de los particulares y del Estado.
f'ara nuvnr Jeuic vei. .limne/ Compartid. up. cil. Ver aticims puni (res. del cap/kilo
IV de e^e Iraixyu.
133
Captulo IV : Principios del Derecho Presupuestario 135
Principios generales
Principios propios
2.1 Equilibrio
2.2 Principio de anualidad
2.3 Principio de unidad
2.4 Principio de universalidad
2.5 Principio de no afectacin
2.6 Especialidad del crdito
Contenido de! presupuesto. Limitaciones y restricciones
136
139
141
146
147
148
149
150
CAPTULO IV
PRINCIPIOS DEL DERECHO PRESUPUESTARIO
"Presupuestvora era la persona que sin
merecerlo o sin aptitudes vive del
presupuesto."
Ricardo Palma.
Diversos tratadistas han desarrollado y estudiado los principios que
deben inspirar al derecho presupuestario. Como cualquier otra rama del
derecho, algunos de estos principios no sern necesariamente propios de esta
institucin, otros s lo sern. Algunos han sido establecidos
constitucionalmente
12
', mientras que otros son consignados en la ley de la
materia. Es de notar, sin embargo, que muchos de estos principios surgen con
la creacin del Estado constitucional del siglo XIX con la clsica divisin de
poderes, por lo que algunos de ellos debemos tomarlos con cuidado por las
transformaciones econmicas, sociales y polticas ocurridas hasta nuestros
diW
260
'
La normativa constitucional presupuestaria regula las competencias de los rganos estatales
y el contenido del presupuesto. Ver Sainz de Bujanda, Fernando, "Sistema de derecho
financiero", p. 421
Algunos afirman la existencia de una crisis en la teora jurdica del presupuesto o que, en
todo caso, se est por hacer una moderna teora. Para ms detalle ver Martnez Lago,
Miguel ngel "Manual de derecho presupuestario", Editorial Colex, Madrid 1992, p. 30 y
siguientes.
135
Dominga Garca fekuindc Saklas
Entre nosotros quiz el que ms se dedic al estudio presupuesta! fue
Juan Lino Castillo. Para l los principios son: unidad, universalidad, integridad,
unidad de caja, especialidad, anualidad, veracidad y control. Por otro lado, en
poca ms reciente Luciano Castillo los clasifica en integridad, unidad,
veracidad, anticipacin, publicidad y anualidad.
El maestro mexicano Sergio de la Garza divide a los principios en
sustanciales y formales. Son los primeros el equilibrio y la anualidad. Sern
principios formales la unidad, universalidad, no afectacin de recursos,
especificacin de gastos y bajo el rubro de "otros" ubica el principio de la
publicidad.
Manuel De Juano las menciona como "reglas" del equilibrio,
especialidad, universalidad, unidad y la regla de la anualidad.
El jurista italiano G. Ingrosso sostiene que son principios
presupuestarios la anualidad, universalidad, integridad, unidad, especializacin,
veracidad, publicidad y claridad.
Para efectos de este trabajo hemos clasificado los principios en
generales o comunes a otras ramas del derecho y los principios propios del
derecho presupuestario.
1. Principios generales
El principio reconocido ms antiguo, fundamental en el surgimiento del
Derecho Presupuestario, es el principio de la legalidad. Por ste se establece,
que slo por ley se aprueban y autorizan la captacin de los ingresos y a
efectuar gastos del Estado.
1261
' En estricto, no es propio y exclusivo del derecho
presupuestario, ya que es comn a otras ramas del derecho como el Derecho
Tributario.'
2621
Este es el sentido originario del principio, ya que como se ha dicho anteriormente, en muchos
pases el aspecto de los ingresos est desconectado del presupuesto.
'' Sainz de Bujanda, Fernando "Lecciones de derecho financiero" Universidad Complutense,
Madrid 1993 p. 456
136
/./ Pri/'t hi' l'it'.ui/'iti stall,' en el Peru
\\w efecto. Sain/ de Bujanda" "' seala que en mi primer momento, la
autorizacin anual del presupuesto inclua la facultad de recaudar tributos. Ln
otras palabras, los tribuios eran exigidos merced a que asi estaban considerados
en la ley de presupuesto, la cpie los mismos representantes haban aprobado.
Con el devenir del tiempo, y el crecimiento de las necesidades que deba
satisfacer el Rstado, fue menester crear un sistema de rentas permanentes. Hslo
determin, que se desconectara la parte tributaria de la aprobacin anual y por
consiguiente, se bifurc el principio de legalidad, con la consiguiente prdida
de significacin jurdica de presupuesto, en el aspecto impositivo.
La importancia ele! principio de legalidad, radica en que es parte
fundamental de cualquier Nacin que vive en estado de derecho, el
sometimiento de la actividad financiera a la ley. Giuliani Fonrouge lo resume
en esta sentencia: Sin ley no hay actividad financiera. Para nosotros no es ajeno
este concepto, tan es as. que ha sido consagrado eoiisiitucionalmente, como se
ha visto, en todas nuestras cartas.
1
' ' AdemaV el derecho comparado lo
contempla reiteradamente.
La Constitucin espaola de I7X ''"" tambin lo consigna en su
artculo 1.^.4:
"Articulo I .i 3.4: Las Administraciones pblicas slo podrn
contraer obligaciones financieras y rcali:ar gastos de acuerdo con las
IcXCS'".
La Constitucin poltica de Colombia ' ' seala en su artculo }-\5
primer prrafo:
"Artculo 34 >; /;'// tiempo de ni: no ve pudra >crcibir contribucin
o impuesto que no jigure en elpresuptcs<> de rentas, ni hacer erogacin con
cargo al Tesoro que no ve halle incluida en el de gastos".
'''"' San/de Bujanda, Fernando "Lecciones..."p. )5.

-4>6
I_a constitucin colombiana tic l-
u
l en su arlculo -l
<:
v ^mientes. diferencia c! presupuesto
de reas de la le\ de apropiaciones o gastos
"''" Fernndez Segado. Francisco, op. cu. p. 53S.
"*''' Hcnao Hidrn, Javier. "I-a constitucin poltica de Colombia' Fditonal Teniis. Santa Fe de
Bogot 1992
137
Domingo Garca Belaunde Saldias
La Constitucin argentina'" ' por su parte dice:
"Artculo 75: Corresponde al Congreso:
8) Fijar anualmente (...) el presupuesto general de gastos y clculo
de recursos de la Administracin nacional, en base al programa general de
gobierno y al plan de inversiones pblicas..."
La Constitucin boliviana'
68i
de 1967, seala dentro de las
atribuciones del Poder Legislativo:
"Artculo 59.- Son atribuciones del Poder Legislativo:
3) Fijar, para cada gestin financiera, los gastos de la
Administracin Pblica, previa presentacin del Proyecto de Presupuesto
por el Poder Ejecutivo".
En Mxico, funciona el sistema de la aprobacin anual de ingresos y
gastos. En efecto, corresponde a la Cmara de Diputados, aprobar la Ley de
Egresos de la Federacin y al Congreso mexicano, la Ley de ingresos. El
principio de legalidad en materia presupuestaria esta contenido en el artculo
126:
"Artculo 126.~ No podr hacerse pago alguno que no est
comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior (...)"
La Constitucin venezolana de 1961 dispone sobre este particular:
"Artculo 227.- No se har del Tesoro Nacional gasto alguno que no
haya sido previsto en la Ley de Presupuesto".
La equidad como principio general del derecho, tambin se aplica a
nuestro tema, incluso ha sido considerado en nuestra Constitucin de 1993.
Pero a diferencia de su acepcin normal, como bien seala el constitucin alista
"Constitucin de ia Nacin Argentina". Introduccin de Nstor Pedro Sagis. Editorial
Astrea, Buenos Aires 1994.
Todos los textos constitucionales, salvo el colombiano y el argentino, han sido tomados de
"El constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX. Las constituciones latinoamericanas"
Tomo I y II. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico 1994.
138
/:'/ Derecho Presupuestario en el Per
espaol Francisco Fernndez Segado,'
2691
este principio debe ser materialmente
entendido. Este autor tambin nos seala que fue considerada en la constitucin
espaola:
"Artculo 3!.2: El gasto pblico realizar una asignacin equitativa
de los recursos pblicos "
La publicidad en nuestro ordenamiento, ms que un principio, es un
elemento esencial de eficacia, que est especialmente considerado para el
presupuesto. Es adems, una regla general establecida en la Constitucin
peruana para cualquier norma. Sucede lo mismo en la constitucin espaola.
Finalmente, la claridad ms que un principio, es una cortesa del
legislador para con los gobernados.
2. Principios propios
2.1 Equilibrio
Para las finanzas tradicionales o la hacienda clsica, el equilibrio
contable-financiero o de cifras constitua prcticamente un axioma. En la
doctrina clsica, tanto el dficit como el supervit, merecan la condena de los
financistas, y en caso de existir en la vida real de los Estados, se le consideraba
como un mal necesario, nicamente aceptable en condiciones excepcionales/" '
As como el principio del equilibrio presupuestario era la idea clave de
la hacienda clsica, el dficit era uno de los monstruos que aterrorizaban la
imaginacin popular/" ' ya que estaba presente el peligro de la bancarrota y de
la inflacin.
A partir de la Primera Guerra Mundial, esta rigidez se ve superada por
la realidad. Los gastos de guerra y la posterior reconstruccin, oblig a dejar de
lado este principio, incurriendo frecuentemente en dficit. La crisis de 1929
M
Fernndez Segado, Francisco, op. cit. p. 538.
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 168-I69.
71
Duverger, Maurice, op. cit. p. 211-212.
139
Domingo (lara'a lickunulv Saldis
contribuy an ms a apartarse del equilibrio.
1
' '"' Para hacer frente a este
fenmeno. Beveridge desarroll la teora del dficit sistemtico.
1
"'
1
' Por ella, y
a partir de entonces, no eran condenables a priori ios desequilibrios, en
particular el deficit, sino se le deba considerar como una forma de estimular la
economa en perodos de paro y recesin. Ms adelante, con el rearme de las
potencias en la dcada del 30. la Segunda Guerra Mundial y la posterior
reconstruccin, hicieron imposible el equilibrio contable.
Entonces, sea por fenmenos econmicos, sea por coyunturas
internacionales, los Estados han tenido en las ltimas dcadas ms presupuestos
desequilibrados que equilibrados.'"' ' El Per no es ajeno a esa tendencia, pero
generalmente por nuones de polticas equivocadas, ms que un por manejo
concierne del dficit.
1
"'^
La llamada teora del dficit sistemtico, surge frente a desrdenes
econmicos, entendiendo el dficit no con carcter general o absoluto, sino
corno una herramienta de accin poltica-econmica, como una forma de poner
la economa en movimiento, una forma de estimularla. Se trata de lograr, en
realidad, el equilibrio de la economa nacional ms all de un simple equilibrio
contable. Activar la economa dejando atrs la depresin, estimular a la
actividad privada o sustituirla frente a su inaccin.
Por eso, el principio del equilibrio presupuesta! no debe constituir una
regla inflexible, absoluta e intangible. Por el contrario, el dficit manejado
responsable y tcnicamente en forma transitoria segn las circunstancias, es una
herramienta ms del gobierno.'"'
1
" Por lo dicho, no queremos descartar el
equilibrio completamente, pero es palpable su relativo abandono en las finanzas
pblicas, y por eso debemos tomarlo como una regla general, no absoluta ni
rgida,
1-
'
h
'" DLIverger. Maurice, op. cil p. 21>21(->.
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cu. p. 171
'
4
Duverger, Maurice, op. cit. p. 216. Por otro todo, cu Alemania de 1989 untes de la
unificacin, el dficit de los presupuestos pblicos ascenda u 920.000 millones de marcos.
En 1994 casi se ha duplicado esla cifra.
'"
s
Ver Anexo N" 3.
Giuliani Fon rouge, Carlos, op. at . p 172
" Arancda Dorr. Hugo. "1.a administracin hilandera del listado". Id. Jurdica de Chile 1966
p. 86-87.
140
/ / '(/( < h" f'iv\npnvMuit> vn vi /'cni
IX* i gual ori na, el dl i ei l di be [oni .i rse con cui dado, por que el gastar
mas ci lo que se tiene, no hace si no poner en ci rcul aci n di nero sin respal do
verdadero en la producci n -ha\ ms medi os eoli que adqui r i r bienes que
pr oduci os por comprar- que rila nej ado sin cri i erro, puede tener el ectos
devastadores, generando consecuentemente, percuda de la capaci dad adqui si t i va
de la pobl aci n. Hn pal abras de los hacendistas cl asi cos: es un i mpuest o
i rn i si bl e
hn el FVi i L como va se ta i st o, la Const i t uci n de L/ 79 consi gnaba
el pr i nci pi o del equi l i bri o v la de I
L
)
{
)} repite prcticamente lo mi smo. " ' ^ La ley
orgni ca de 1964, la Ley Mar co y la reciente Ley de Gest i n, t ambi n
consi gnan este pri nci pi o.' "
!
Sin embargo, los l t i mos aos han demostrado que
este pr i nci pi o ha quedado en el papel por diversas ci rcunst anci as. No es de
sorprender t ampoco, que se l i ava presentado proyectos de presupuest o
" ar t i l i ci al ment c" equi l i brados, y ms tarde representantes del gobi erno acepten
publ i cament e def i ci t .
Hn consecuenci a, la moderna doct ri na se i ncl i na por una econom a
equi hb ada del presupuesto naci onal , ante', que un equi l i br i o cont abl e del
presupuest o del l i si ado o presupuesto ' mancieo.
2.2 Pri nci pi o de anual i dad
Las leyes y las normas j ur di cas en ueneai . nacen sin det ermi nado
pl azo de vi genci a. Por el cont rari o, se conci ben pensando que regi rn hasta que
otra nor ma, de i gual j er ar qu a o mayor rango, l a deje sin el ect o. Si n embar go,
exi sten otras normas que tienen un per odo i k v ida preestabl eci do.
La ley de pi esupucst o tu ne como carcter di st i nt i vo de otras normas,
su vi genci a det ermi nada, i i sual mentc a un ario. As , por el pr i nci pi o de la
t i n Li (. omisin aV Constitucin y Redmenl o Jei C. ingreso ( onsiituyente Democrtico se
plante originalmente usar el l ermi no "ve a/ menl c equilibrado" pero a propuesta de Csar
Fernndez Arce se cambi por 'eleclivamcnie equilibrado" que es como lia quedado en la
Consti tuci n. \''ei "Acias de la (' omi si n de Constitucin v Reglamento del CCD
1
. Edicin
Ofi ci al . Um.i.s/f".(
(
-.|y
t
J4?>p. 229
La consolacin colombiana permile '.ancionai picMipucsios t on dficit mientras se crean las
rentas necesarias para cubrirlas (.til .^47). Ver Henao Hi drn. op. ci l . p. 192
141
Domingo Garca Belaunde Sakls
anualidad, se entiende que el presupuesto prev los recursos y los gastos de un
ao, a cuyo trmino la ley pierde su vigencia.'"
801
La regla de anualidad -hoy casi
universal- se establece en Inglaterra desde el siglo XVII, y su principa! razn
de ser, era el poder mantener un control regular de la hacienda por parte del
Parlamento. Esto responde a que si la aprobacin se otorga por un perodo
corto, al trmino del cual debe ser renovado, el Parlamento adquiere fuerza y
por consiguiente ms poder.
Actualmente la mayora de los pases adoptan el trmino de un ao,
usualmente coincidente con el ao natural, como ejercicio financiero. Esto
ocurre porque sencillamente, responde al ritmo principal de la vida social,
administrativa, mercantil
128
'' y laboral, y a la divisin fundamental del tiempo
adoptado por los hombres.
t282)
La Comunidad Europea,
(283)
salvo Inglaterra,
adopt el ao natural; en Amrica la mayora de pases siguen ese criterio,
destacando entre las excepciones, los Estados Unidos de Amrica que tiene un
ao fiscal que se inicia en octubre. Incluso la Cuba de Fidel Castro, tiene un
presupuesto anual coincidente con el ano natural.'
84
' Nosotros hemos adoptado
el ejercicio anual coincidente con el ao natural, aunque en determinados
perodos, como en Francia o Panam, se trabaj con ejercicios bianuales y muy
excepcional mente, no coincidentes con el ao natural. Adems, la inflacin que
han sufrido diversos pases obligaron a pensar a corto plazo. Las tasas de
inflacin altas, hicieron imposible proyectarse ms all de un ano.
La Ley Gestin del Presupuesto dispone que el presupuesto tiene
vigencia anual y que coincide con el ao calendario. En consecuencia, queda
prohibido contraer compromisos y obligaciones de gasto, con posterioridad a
la fecha de vencimiento de la ley anual. El artculo 75, inciso 8 de la
Constitucin argentina, dispone la anualidad del presupuesto. El artculo 346
de la Constitucin colombiana, dispone lo propio, aunque en esta Nacin
tambin se trabajen presupuestos plurianuales para efecto de los planes de
De Juano, Manuel, op. cit. p. 397.
Ya desde el siglo XIX se adopt en las empresas el trmino de un ao para la apertura y cierre
de la contabilidad.
Duverger, Maurice, op. cit. p. 225-227.
El artculo 134, apartado 2 de la constitucin espaola dice: "Los Presupuestos Generales del
Estado tendrn el carcter anual..."
Diario "Gestin" del 21 de diciembre de 1994.
142
El Derecho Presupuestario en el Per
desarrollo, que a la sazn tienen significativa importancia dentro del articulado
del texto fundamental.
La aplicacin de este principio de la anualidad, puede tener el problema
de determinar en qu momento se imputan los gastos o los ingresos. Esto ocurre
-adems del factor de la autorizacin temporal- tomando en cuenta, que los
momentos presupuestarios estn claramente diferenciados y separados:
aprobacin, ejecucin, control, etc. Sobre el particular, existen dos mtodos o
sistemas. El llamado presupuesto del ejercicio, en el que no importa cuando el
gasto o ingreso se hace efectivo. Lo importante es determinar el momento en el
cual se ubica el acto que le dio origen.
<285)
Tambin es conocido como
presupuesto de competencia, ya que predomina el aspecto jurdico porque
importa el acto que compromete un gasto o computa un ingreso, prescindiendo
cuando se materializan.
1 l
En otras palabras, significa que no coincide el
tiempo de autorizacin presupuestaria, con el de gestin del mismo
presupuesto, ya que no se cierra hasta la extincin de las obligaciones nacidas
a su amparo; lo que puede durar varios aos. Por otro lado, el sistema de
presupuesto de caja o de gestin, atiende al momento en que los ingresos o
erogaciones se hacen efectivas. Es as que las cuentas se cierran
indefectiblemente al trmino del ejercicio financiero, que coincide con el ao
financiero, facilitando enormemente el manejo de las cuentas. No hay residuos
y si algn compromiso no se realiz, pasa al siguiente ejercicio. La mayora de
pases adoptan este sistema por su simplicidad y fcil manejo, aunque no en
forma pura. Hay que llamar la atencin que en este sistema coinciden la
duracin de la autorizacin y la gestin presupuestaria en s.
Otra dificultad prctica del principio de anualidad consiste en lograr
que el Congreso, apruebe dentro de los plazos constitucionales o legales, la ley
de presupuesto. Para superar este obstculo, existen distintos mtodos:
a. Crditos provisionales: Son una especie de anticipo parcial del
presupuesto en debate. Tambin son conocidos como dozavos provisionales.
En estricto, los dozavos provisionales se diferencian de los crditos
provisionales, en que estos ltimos son sumas globales y los primeros son
Duverger, Maurice, op. cit. p. 228.
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 175 y Villegas, Hctor, op. cit. p. 385-386.
143
humado Ciare a lielaunde Saldis
autorizaciones mensuales. Gran Bretaa y Blgica lo utilizan. En Italia en caso
de no aprobarse a tiempo el presupuesto, se autoriza por ley y por plazo no
mayor de cuatro meses el proyecto del Ejecutivo.
b. Prrroga o reconduccin: El presupuesto en ejecucin se
prorroga por dozavos hasta la sancin del nuevo presupuesto. En Espaa, su
Constitucin y su Ley General Presupuestaria'^'
1
optan invariablemente por
este mtodo. La ex-Alemania Occidental en parte y la Argentina han utilizado
este mtodo. En la Repblica Argentina por la ley de Contabilidad, se establece
que la prrroga obedece a la continuidad de los servicios y no alcanza a los
crditos sancionados por una sola vez, cuya finalidad hubiese sido satisfecha.
Para nosotros no ha sido extrao su uso y abuso, ya que su prctica deja fuera
la intervencin parlamentaria.
En el caso particular de Espaa, de no aprobarse a tiempo el
presupuesto, o de rechazarse ste, procede la prrroga automtica del que est
en vigencia,
|28)
En efecto, en el entendido que el presupuesto es el resultado del
ejercicio condomial del poder (Ejecutivo y Legislativo), en caso de contar con
la intervencin aprobatoria de ambos, uno de ellos no puede irrogarse dicha
prerrogativa. Ante esta situacin, la constitucin ha previsto la prrroga
automtica. Pero esta prrroga slo puede entenderse respecto de los crditos
que se refieran ai normal y regular funcionamiento de los servicios pblicos. En
la prctica, esta prrroga se ha hecho efectiva mediante decretos leyes, es decir
no ha sido automtica, ya que ha sido ocasin, mediante esta norma legal, de
introducir normas de contenido presupuestal discutido.
am)
c. Aprobacin del presupuesto por parte de Ejecutivo: Como se
ha visto ya. en el siglo XIX el Emperador de Prusia ante el rechazo de su
proyecto por las Cmaras, aprob el presupuesto por Ordenanza. En nuestro
pas, el constituyente de 1978, adopt por primera vez este esquema para que
Artculos 1 34.4 y 56 respectivamente.
Para ms detalle ver Escrhano, Francisco, "La disciplina constitucional de la prrroga de
presupuestos" en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nmero 50, mayo-agosto de
1997. pginas 103-123.
Este autor hace una interesante diferencia entre la funcin legislativa y la funcin
presupuestaria, siendo esta ltima distinta ya que importa el ejercicio condomial del poder,
es decir, la necesaria e indefectible intervencin de Ejecutivo y Legislativo.
144
'1
1:1 Derecho Presupuestario en el Per
en caso no fuera aprobado el presupuesto antes del 15 de diciembre de cada
ao, pudiera entrar en vigor el proyecto del Ejecutivo va decreto legislativo.
1290
'
La carta de 1993 repite esta solucin, variando las fechas lmite.
La V Repblica francesa ha desarrollado un interesante mtodo, para
enfrentar el incumplimiento de los plazos para aprobar la ley anual. Si el atraso
es imputable al Parlamento, el Gobierno pone en vigor el presupuesto mediante
Ordenanza. Esto no es posible si el proyecto fue rechazado por ambas Cmaras.
S fue el Ejecutivo el que no alcanz el proyecto a tiempo, debe pedir
autorizacin al Parlamento para percibir ingresos, luego por decreto abre
crditos dentro de los lmites del proyecto y para los "servicios votados".
l29l>
Colombia dispone que de no ser aprobado el presupuesto regir el proyecto del
Ejecutivo, pero aparentemente por ley del Congreso. De no existir tal proyecto
regir el del ao anterior (artculo 348).
En otros pases, la unidad de tiempo no ha sido la anualidad. Los
presupuestos plurianuales son votados con el propsito deliberado, de cubrir un
perodo que abarque dos aos o ms, sin responder a un concepto
econmico.'
29
^ Usualmente se emplean pensando en inversiones a largo plazo,
lo que ha hecho que en algunos pases, devengan en leyes especiales,
independientes del presupuesto.
El presupuesto cclico contempla prescindir de los presupuestos
anuales considerados aisladamente, y antes bien, con mayor criterio econmico,
los presupuestos deben extenderse en el tiempo, para ajustarse a los ciclos
econmicos, es decir, a los perodos de expansin y depresin.
(
" ' Esto supone
crear fondos que reciban sobrantes del presupuesto en perodos de crecimiento
y prosperidad. En otras palabras, la teora de los presupuestos cclicos consiste
en financiar, durante los perodos de prosperidad, el dficit de los presupuestos
en poca de depresin, lo que implica desequilibrios o dficit en algunos aos
Se recuerdan en el Per las historias sobre el reloj delenido en el hemiciclo al filo de la
medianoche. En la fecha lmite continuaba la discusin sobre el presupuesto con un reloj
detenido durante horas o das,
Duverger, Maurice, op. cit. p. 23 I,
n
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 179.
'" Giuliani Fonrouge. Carlos, op. cit. p. 181.
145
Domingo Garca Belaunde Saldas
y excedentes en otros.
1 941
En la prctica slo Suecia ha utilizado plenamente este mtodo y con
diversa intensidad en Dinamarca, Finlandia, Blgica y Suiza.
{295)
Para terminar este punto, debemos entender que la anualidad debe ir
acompaada de planes de mediano y largo plazo. En Alemania por ejemplo, la
Federacin y los estados tienen la obligacin de elaborar planes presupuestarios
con una proyeccin de varios aos, fijndose ingresos y gastos por un perodo
de 5 aos. Los gastos irn armonizndose de acuerdo a la coyuntura.
2.3 Principio de unidad
Por el principio de unidad se entiende, que todos los recursos y los
gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento*
296
' o en conjunto
de documentos, fusionados en un todo orgnico.
1
- ' Posiblemente su origen se
deba, a tratar de evitar el ocultamiento de gastos a travs de partidas secretas
o presupuestos paralelos.
Los financistas coinciden en sostener que la aplicacin del principio de
la unidad tiene las siguientes ventajas:
a. Se aprecia si el presupuesto est equilibrado.
b. Dificulta la simulacin de economas u ocultar cuentas
especiales. Permite claridad y orden en las cuentas.
c. Se aprecia la magnitud del presupuesto y el volumen de
erogaciones; y la carga del contribuyente,
d. Facilita el control parlamentario.'
98)
El artculo 77 de nuestra Constitucin que define el presupuesto, no se
refiere explcitamente a este principio, pero s se encuentra claramente
294
295
296
297
298
Duverger, Maurice, op. cit. p. 238-239.
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 183.
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 184.
Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 12.
De Juano, Manuel, op. cit. p. 395-396; Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 184-185,
Duverger, Maurice, op. cit. p. 259 y Dorr, op. cit. p. 82-83.
146
/:'/ Derecho Prcsupueslmio cu el l'cni
establecido en la norma U del ttulo preliminar de la Ley de Gestin
Presupuestaria.
Indudablemente que en el mundo moderno, la expansin de la actividad
del Estado y otras reformas, han hecho del presupuesto en la prctica un
documento que consta de una ley y voluminosos anexos.
{2m
En algunos pases.
la actividad empresarial o de servicios constituan presupuestos autnomos.
como en Francia con la Regie Renault o Segtm'f el Sociil.'
mn
Estas
excepciones han sido conocidas en la doctrina como los presupuestos mltiples.
Tambin ha sido prctica colocar en presupuestos extraordinarios los gastos
excepcionales.
Entre nosotros a pesar de haber contado con un Estado muy
comprometido con la actividad empresarial, se ha mantenido la unidad.
Entendida tal, como que todos los ingresos y gastos constan en un solo
documento, aun cuando no se rijan con las mismas normas. As, aun bajo la
tutela de la Corporacin de Desarrollo -CONADE- o la extinta Corporacin
Nacional Financiera -CONAFI- y con excepciones o regmenes especiales, el
legislador poda apreciar todo el conjunto. La nueva Ley de Gestin, como
indicamos, recoje el principio al establecer que todos los ingresos y gastos
deben figurar en el presupuesto.
Las excepciones a este principio, entre nosotros, son las modificaciones
al presupuesto, como las leyes de crdito suplementario o los decretos de-
urgencia, pero son modificaciones que ocurren durante el ejercicio fiscal, es
decir en momentos distintos a la aprobacin del presupuesto.
2.4 Principio de universalidad
Este principio tambin es conocido como del producto bruto, ya que
La Ley General Presupuestaria espaola de 1977 dispone en su artculo 50 que irnegiati los
Presupuestos Generales del Estado: El presupuesto de! Estado y los presupuestos de los
organismos autnomos!administrativos, comerciales, industriales, financieros o anlogos).
el presupuesto de la Seguridad Social, los presupuestos de las Sociedades estatales; \ los
presupuestos del resto de Entes del Sector pblico estatal. Los Entes territoriales tienen sus
propios presupuestos sujetos a un rgimen de Htela.
Duverger, Maurice, op. eit. p. 264.
147
Domingo Garca Beiaune Saldas
exige que no exista compensacin o confusin entre gastos y recursos. Esto
quiere decir que deben constar en el presupuesto todos los ingresos y todos los
gastos, sin que exista compensacin entre ellos,*
300
que ambos sean
consignados por su importe bruto.
(
'
02)
Por consiguiente, no cabe realizar ningn
tipo de deducciones por gastos que se produzcan por recaudacin de ingresos,
o en cualquier momento del proceso presupuestario.
Aun cuando Castillo'
3 3)
sostiene que no tiene importancia
contempornea "pues invariablemente se opta por el presupuesto bruto", otros
autores cuestionan su aplicacin para las entidades que desarrollan actividad
industrial o comercial, sosteniendo que debe dejarse de lado este principio.*
304
*
Coincidimos con Duverger en el sentido de que esta regla est sujeta a
discusin.
2.5 Principio de no afectacin
Principio muy prximo a la universalidad. Pista regla tambin conocida
como de la "Unidad de Caja" o "No Asignacin de recursos", propone que los
recursos del Estado deben formar una masa nica sin distinguir su origen, y
deben aplicarse para cubrir la totalidad de los gastos/
305
' Lo que implica que se
prohibe que ingresos determinados sirvan para cubrir gastos determinados.
Como dice Duverger "la no afectacin impide las relaciones jurdicas entre
ingresos y gastos".
Entre nosotros se conoce como caja nica, la que fue implantada por
ley de presupuesto de 1991, al crear el Comit de Caja debido al desorden fiscal
en que nos encontrbamos al terminar el perodo 1985-1990. La doctrina ha
sostenido y la prctica lo ha demostrado, que cuando creamos impuestos o tasas
que financien ciertas actividades o que constituyan fondos es, a la larga,
imposible controlar su empleo y destino. Consideramos que constituir un fondo
para financiar una obra o servicio no es a priori daino, ya que en el
Sainz de Bujanda, Femando, "Lecciones..." p. 479
Duverger, Maurice, op. cit. p. 288 y Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 192
Castillo, Luciano, op. cit. p, 23.
Villegas, Hctor, op. cit. ps. 373-374
De Juano, Manuel, op. cit. p. 391-392; Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 13 y Villegas, Hctor,
op. cit. p. 374.
148
El Derecho Presupuestario en el Peni
presupuesto siguiente las partidas pueden variar, hasta ser eliminadas. Lo que
sucede es que la proliferacin de stas ocasiona siempre maysculo desorden.
El Gobierno no tiene una idea clara de lo recaudado, se dificulta la fiscalizacin
y el contribuyente se ve envuelto en una maraa de impuestos. Fruto de la
experiencia, este principio ha sido considerado en el artculo 79 de la
Constitucin peruana y en la norma V del ttulo preliminar de la Ley de Gestin
Presupuestaria.
2.6 Especialidad descrdito
El principio de la especialidad de los crditos significa que la
autorizacin del Parlamento no se da en forma global, no vota una suma global.
De ocurrir as, el Ejecutivo contara con las manos completamente libres para
asignar los recursos, con una consiguiente falta de control poltico. En cambio,
por este principio, se busca que el Parlamento autorice un gasto o crdito para
determinada necesidad y por lo tanto queda afectado especficamente con ese
objeto/ '
La aplicacin de este principio supone dos aspectos:
1. La capacidad material de poder autorizar cada gasto. La vida
de los Estados se ha vuelto tan compleja que hace imposible
verificar en los voluminosos anexos cada crdito.
2. Es una forma de medir la libertad con que cuenta el Gobierno
en materia financiera.
En cuanto al primer punto, Duverger nos cuenta que en Francia se
votaba cada captulo, lo que daba ms o menos 2,000 votos. Actualmente es por
ttulos y por ministerios lo que asciende a 150 votos.*~ '
En nuestro pas cuando el proyecto llega al Pleno, presupone un debate
pormenorizado en la Comisin de Presupuesto con lo que, salvo maniobras
dilatorias de por medio, se efecta un debate general y se procede a aprobaren
conjunto el proyecto, pero con conocimiento del detalle de cada gasto.
Castillo, Juan Lino, op. cit. p. 13
Duverger, Maurice, op. cit. p. 293
149
Doniiiiiio Garcia Helaande Saldias
Asimismo, la norma IV del ttulo preliminar de la Ley de Gestin
Presupuestaria dispone el detalle de los ingresos y egresos del presupuesto.
El principio de la especialidad del crdito tiene dos aspectos
importantes:
a. El principio de especialidad cualitativa: Por ste se entiende,
que los crditos se destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para la
que han sido autorizados por la ley de presupuesto o sus modificatorias. Las
excepciones entre nosotros son las transferencias y habilitaciones de partidas
y las transferencias de asignaciones.
b. El principio de especialidad cuantitativa: Significa que no
pueden contraerse compromisos por encima de los montos mximos
autorizados. Es excepcin de este principio los crditos suplementarios.
3. Contenido del presupuesto. Limitaciones y restricciones
Como se ha sealado en el captulo anterior, la historia nos ilustra que
el legislador siempre ha estado tentado de interferir en el manejo de la hacienda,
sea por la preocupacin natural de sus circunscripciones, sea por afanes
electorales. Lo cierto es que uno u otro no eran recomendables. No era buena
poltica legislativa utilizar las leyes anuales para introducir reformas, pero dada
su naturaleza de ley ordinaria, slo queda el mtodo de las limitaciones
constitucionales para que el control no quede slo en buenos deseos/ ' Por
esta razn, fruto de nuestra historia republicana y de la historia universal, el
contenido del presupuesto est delimitado o restringido.
La Carta de 1993 establece algunas restricciones fundamentales:
1. Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para
crear ni aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto
(art. 79).' ' En el Per, recin con la Constitucin de 1979, el legislador
Martnez Lago. Miguel Angel, op. cit. p. 57.
El artculo aprobado en la Comisin de Constitucin del CCD deca que "El Congreso no
tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos salvo en lo que se refiere al presupuesto
del Congreso". Esta redaccin es en realidad la tercera versin que suprime el inicio de la
150
El Derecho Presupuestario en el Per
renuncia expresamente a la iniciativa al gasto. Anteriormente en la medida que
no estaba prohibido constitucionalmente, e incluso al contar con un subpliego
a su disposicin, el parlamentario ceda ante tan apetecible tentacin.
Los legisladores que sucedieron al constituyente no estaban plenamente
concientes de esta restriccin, e intentaron ejercer este "derecho", algunos con
xito, pero sin llegar a los niveles de antao. Ha sido prctica de estas dos
ltimas dcadas, que el proyecto fuera aprobado por el Congreso o en ocasiones
por el Ejecutivo va decreto legislativo, y las modificaciones introducidas a
travs de la Comisin de presupuesto o del Pleno, no han tenido mayor
significacin econmica, aunque s algunas importantes innovaciones en el
ordenamiento legal.
Como seala Duverger
1
' la doctrina tiende a prohibir el aumento de
los gastos y la disminucin de ingresos. Sobre la disminucin de gastos o
aumento de ingresos no hay corriente definida. Hace ya ms de dos siglos, el
Parlamento ingls renunci al derecho de iniciativa en materia de gastos.
Igualmente por el standing order de 1713 se les prohibi disminuir o suprimir
los ingresos.
1 )
En la prctica, el Parlamento ingls aprueba o rechaza el
presupuesto en bloque.
La Constitucin colombiana en su artculo 351 establece claramente,
que el Congreso no podr aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de
gastos propuestos por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptacin
escrita del ministro del ramo. Por otro lado, el Congreso s puede eliminar o
reducir gastos, salvo los necesarios para el servicio de la deuda pblica, otras
obligaciones contractuales del Estado, los servicios ordinarios de la
administracin o las inversiones contempladas en el plan nacional de desarrollo.
El aumento de ingresos o su disponibilidad por mayores recursos, requiere para
su empleo en otras inversiones, del visto bueno del ministro del ramo (artculos
349 y 351).
segunda cuyo tenor era;"La Comisin de Presupuesto ni los congresistas tienen...". A su vez
la segunda versin suprime de la primera la palabra "ni modificar". Ver "Actas de la Comisin
de Constitucin y Reglamento del CCD", p. 230, 271 y 383.
" " Duverger, Maurice, op. cit. p. 278
311
Duverger, Maurice, op. cit. p. 281
151
Domingo Garca Belaunde Said tas
La Constitucin francesa de 1958 en su artculo 40 establece que "No
se admitirn a trmite las proposiciones y enmiendas formuladas por los
miembros del Parlamento cuando su aprobacin tuviere como consecuencia,
bien una disminucin de los recursos pblicos, bien la creacin o el aumento
de las cargas pblicas
1
'. La Constitucin espaola en su artculo 134.6
prohibe, salvo conformidad del Gobierno, el aumento de los gastos o
disminucin de ingresos.
1
"' La Constitucin argentina permite modificar el
presupuesto -aumento de gastos- si se determinan los recursos correspon-
dientes. En Estados Unidos de Amrica no hay restricciones sobre este punto,
aunque las modificaciones tienden al detalle o en todo caso practican la
demagogia de las economas.
La Constitucin venezolana permite a las Cmaras alterar las partidas
presupuestarias, pero no podrn autorizar gastos que excedan el monto de las
estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ley de Presupuesto
(artculo 228).
En nuestro pas, el parlamentario podra disminuir gastos, aumentar los
ingresos -en normas distintas al presupuesto- o disminuir los ingresos no por
exoneraciones porque necesitara la opinin, hasta cierto punto favorable, del
ministro de economa, sino por va de la derogacin. Como seala Chirinos
Soto, ha debido prohibirse tambin las iniciativas parlamentarias que
disminuyan los recursos pblicos.'"
2. No se puede aprobar tributos con fines predeterminados salvo
por solicitud del Ejecutivo (artculo 79). Esta regla tiene mucho que ver con el
principio de no afectacin de recursos, la que hemos tratado en extenso.
3. No pueden cubrirse con emprstitos, gastos de carcter
permanente (art. 78). Idntica disposicin exista en la carta del 79 fruto,
seguramente, de la experiencia del Gobierno de la Fuerza Armada.
4. No puede aprobarse presupuesto sin partida destinada al
servicio de la deuda pblica (art. 78). La Constitucin de 1979 dispona lo
3il
Fernndez Segado, Francisco, op. cit. p. 543
313
Chirinos Soto, Enrique, "Constitucin 1993. Lectura y Comentario", Lima 1993, p. 133.
152
/:'/ Derecho Presupuestario cu el Per
mismo. A su vez sta la tom de otras constituciones como la espaola. Es de
notar que este concepto incluye tambin la deuda interna.
5. Los prstamos del Banco Central de Reserva o del Banco de
la Nacin no se contabilizan como ingreso fiscal (art. 78). Esta figura tambin
se conoce como adelantos o prstamos de tesorera. Disposicin nueva que trata
de evitar que el Banco Central o el Banco de la Nacin financien al Tesoro
Pblico, lo que algunos llamaban las emisiones inorgnicas. Sin embargo, esta
rigidez puede atentar, por ejemplo, contra algn ejercicio en el que se cuente con
dficit de apertura, pero que se sabe se contarn con recursos en pocas semanas.
El Gobierno deber buscar, en este caso, otro financiamiento.
6. Las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre
materia tributaria (art. 74). Lamentablemente ha desaparecido el precepto
constitucional, ms general, sobre la no inclusin de normas ajenas a la materia
presupuestaria en las leyes anuales'" ' quedando como nica referencia la
mencionada.
Ahora bien, en cuanto a su contenido, la ley de presupuesto es una ley
exclusiva y excluyente en estas cuestiones financieras. Esto quiere decir que la
materia presupuestal est reservada a la ley anual, y la ley anual est reservada
a estas materias. En otras palabras, la ley anual de presupuesto no debe
contener normas ajenas al ordenamiento del gasto pblico. En efecto, la carta
de 1979 sealaba lo siguiente:
A rfenlo 90: "En la lex de presupuesto no pueden eonstar
disposiciones ajenas a la materia presupuestaria ni a su
aplicacin".
La nueva constitucin de 1993 slo indica, en su artculo 74, que "las
leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia tributaria.
No surten efecto as normas tributarias dictadas en violacin de lo que
114
Era et artculo 199 de la Constitucin de 1979. Por olro lado, la Comisin de Constitucin
y Reglamento del Congreso Constituyente Democrtico aprob el mismo principio por
unanimidad. Aparentemente cuando se debati en el pleno fue modificado. Ver "Actas de la
Comisin de Constitucin y Reglamento del CCD". p. 230. Posteriormente se incluy esta
restriccin en a Ley de Gestin.
153
Domingo Garca Belaunde Saldas
establece el presente artculo
1
'. En este sentido, pero de manera ms general,
la recientemente modificada Ley de Gestin Presupuestaria
1
' "' Ley N 26703
seala en la norma VI, referida a los principios generales, que "la ley de
presupuesto contiene, exclusivamente, disposiciones de orden presupuestal".
Es entonces voluntad del constituyente y del legislador, que la ley de
presupuesto no se convierta en un vehculo para la realizacin de
modificaciones o innovaciones al ordenamiento legal vigente. Sin embargo, en
la prctica, el legislador no ha seguido frecuentemente estos principios, llegando
a excesos, que han ocasionado que se denomine a la ley anual como una ley
mnibus.
Frente a estas injerencias concretas, es menester plantearnos la
interrogante sobre la validez de estas disposiciones ajenas al quehacer
presupuestal. Es entonces, cuando se plantea la pregunta sobre el contenido de
las leyes de presupuesto. A la sazn, la doctrina ha diferenciado un contenido
mnimo o indisponible, un contenido probable, eventual o no necesario y un
contenido impropio. El contenido mnimo se configura con las previsiones
contables de ingresos y las autorizaciones de gastos, lo que la jurisprudencia
constitucional espaola ha denominado el ncleo duro. El contenido eventual
o probable son aquellas disposiciones que colaboran en el entendimiento del
aspecto contable, son normas de carcter procedimental y que forman parte de
la poltica econmica del gobierno, las mismas que estn estrechamente ligadas
al presupuesto, ayudando en su mejor y eficaz ejecucin. En el otro extremo
encontramos, las normas impropias como aqullas que quiz representen gastos
o economas, pero que no tienen relacin con la materia presupuestaria.
Considerando los tipos de normas sealados y las limitaciones legales y
constitucionales, podemos decir que contamos una ley de contenido
constitucionalmente definido, lo que da, y debe dar, certeza y seguridad a los
operadores del derecho.
Por otro lado, al analizar una ley anual podemos apreciar que todas
estas normas estn contenidas en un todo orgnico, en una ley plena, la misma
que ha recorrido el iter legislativo que establece la constitucin para tener
'
5
Lamentablemente hemos pasado de una antigua ley de 1963, a duras penas cumplida durante
las dcadas del 80 y 90 por su desfase con la realidad, a una desordenada actualizacin
normativa con Ley Marco de 1992, Ley Marco de 1993, Ley de Gestin de 1996 y
modificatorias a la Ley de Gestin en 1997
154
El Derecho Presupuestario en el Peni
validez. Entonces, lo primero que podemos deducir es que aquellas normas
impropias, aun cuando no deseadas, aun cuando no deberan estar all, tienen
plena vigencia legal, salvo la nulidad establecida claramente en la constitucin
para aquellas referidas a tributos. Por lo dems, en tanto no sean dejadas sin
efecto por otra ley, o por el ejercicio del control difuso de algn juez o por
sentencia del Tribunal Constitucional, las normas que hemos denominado
impropias, tienen plena validez.
Sera impensable suponer que por el solo hecho de considerar una
norma ilegal o inconstitucional, simplemente no tenga ninguna validez. Suponer
esto significara una enorme inseguridad jurdica. Por lo tanto, mientras no sea
declarada derogada o inaplicable por el rgano constitucionalmente competente,
estas disposiciones tienen plenos efectos.
Un problema ms complicado supone conjugar la anualidad, con estas
disposiciones impropias. Las normas contenidas en la ley de presupuesto estn
pensadas y diseadas para tener una vigencia determinada. Esto significa que
las normas que hemos llamado propias o eventuales dejan de tener efectos al
trmino del ejercicio presupuestal. El problema radica en las normas impropias,
que no siguen esta misma suerte y no tienen la misma naturaleza que las dems
disposiciones presupustales. Esto puede llevarnos a sostener que una
disposicin ajena a la materia presupuestal, pierde vigencia al trmino del ao.
En la prctica, para evitar su derogatoria, ha sucedido que el legislador la
repeta ao tras ao, en el entendido de que no hacerlo significaba
automticamente su derogatoria. Es entonces una disposicin impropia
derogada por la sola presencia en el mundo jurdico de una nueva ley anual?
Visto de otro modo Pierden vigencia, al trmino de un ao, todas las
disposiciones no relacionadas al presupuesto contenidas en la ley anual? A
nuestro entender no. es una cuestin fundamental: orden jurdico.
Estas disposiciones impropias han regulado las ms diversas
situaciones jurdicas, amn de haber creado en ms de una oportunidad
instituciones estatales.' ' Suponer que estas disposiciones han creado
Lo dicho no es un problema slo del Per, en Espaa "llego a ser necesaria e inexcusable para
todos los operadores jurdicos la lectura a fondo de un texto normativo al que slo le faltaba
a veces modificar leyes orgnicas o introducirse en campos tan ajenos al derecho
presupuestario como el civil o procesal" Torres Muro, Ignacio, en Revista Espaola de
155
Domingo Garca Beiaunde Saldas
instituciones slo para tener vida durante un ao no tiene ningn sentido.
Regular relaciones jurdicas, slo durante el ejercicio, para luego quedar todo
como estaba, tampoco resiste el menor anlisis. En consecuencia, si bien son
disposiciones indeseadas, son normas que no deben estar, ante la intromisin
conciente del legislador slo queda entender que son normas con plena vigencia,
en tanto no sean derogadas.
En general, consideramos que el presupuesto no debe modificar el
ordenamiento vigente, en especial el tributario,'
)
por las razones expuestas
y por una razn prctica: El presupuesto urge siempre, se aprueba contra el
tiempo y esa celeridad no propicia ningn debate serio.
7. Ni la ley de presupuesto, ni las normas presupuestarias en
general pueden ser materia de referendo. As lo dispone el artculo 32 de nuestra
Constitucin como el 170 de la colombiana,
Finalmente, por el lado del Gobierno, la ley de presupuesto implica
siempre una limitacin: una limitacin cuantitativa porque constituye el monto
mximo de las obligaciones que puede contraer y para modificarla, necesitar
de una nueva autorizacin. Una limitacin temporal porque los gastos se
autorizan por el tiempo que dure el ejercicio presupuestal; y una limitacin
cualitativa porque los dineros pblicos habrn de gastarse, slo en aquellos
conceptos para los que fueron autorizados.'" '
Derecho Constitucional" ao 17, nmero 49, enero-abril 1997, pgina 314.
El Tribunal Constitucional espaol expidi una sentencia el 20 de julio de 1981 en la que
descarta que la ley de presupuesto cree o modifique tributos. Sin embargo establece como
constitucional, que en dicha ley se "adecu a las circunstancias o a la realidad econmica"
determinado tributo. Ver Falcn y Telia, Ramn, op. cit., p. 52-56.
Sainz de Bujanda, Femando, "Lecciones..." p. 473.
156
Captulo V : Dinmica del Presupuesto
1. Elaboracin
1.1 El presupuesto por programas
2. Aprobacin
3. Ejecucin
3.1 Compromiso
3.2 Liquidacin
3.3 Libramiento
3.4 Pago
4. Control
CAPTULO V
DINMICA DEL PRESUPUESTO
Seores, saluden esta cifra porque
no la volvern a ver.
Villle.
Por este ltimo capitulo intentaremos conocer cmo funciona en la
administracin, el presupuesto desde su concepcin en las clulas bsicas del
Estado, hasta que concluye la ejecucin del mismo. Recorreremos el camino que
transita esta institucin desde que se elabora el proyecto de presupuesto,
pasando por su consolidacin en el Ministerio de Economa y Finanzas, su
aprobacin por el Ejecutivo, su sancin por el Congreso, su ejecucin por los
rganos encargados, hasta su posterior control. Esta parte del Derecho
Presupuestario tiene mucha cercana con el Derecho Administrativo, como en
el captulo UI lo tuvimos con el Derecho Constitucional. Por esa razn
trataremos de delimitar nuestro estudio, a los puntos que tengan estricta
relacin con el tema que nos ocupa.
Asimismo, aun cuando nos referiremos a la nueva ley de Gestin
Presupuestaria, la tercera ley de la materia en cinco aos, no la discutiremos en
detalle. Esta ley promulgada en diciembre de 1996, reemplaza la ley marco de
1993, generando importantes cambios que ser preciso evaluar con un poco
ms de distancia en el tiempo. De igual forma, la cuenta general y la evaluacin
presupuestaria, temas que generaran de por s amplios estudios, no son
157
Domingo Garca Belaunde Saldias
abordados como materia de anlisis en este trabajo.
La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinmica del
presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los
pases. Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina, permiten
observar principalmente la distribucin de las competencias segn cada
esquema constitucional. Dos fases -aprobacin y control- son dominadas por
el Parlamento'" ' y otras dos -elaboracin y ejecucin- son dominadas por el
Ejecutivo/ " ' As, esta distribucin de competencias implica necesariamente
una separacin de funciones, ya que estn constitucionalmente reconocidas unas
al Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano una coordinacin casi
inevitable, entre ambos, dentro de las distintas fases del ciclo presupuestario y
una irrenunciabilidad de competencias
1
" ' al mismo tiempo, por lo menos, en
( 3 2 2 )
principio.
Esta divisin de funciones se explica porque permite tener claridad y
exactitud de las operaciones, distinguir cada fase presupuestaria, determinar
cundo es exigible una obligacin para el Estado y administrativamente, confiar
decisiones en distintos funcionarios* "' dentro del aparato estatal.
Evidentemente, tambin responde a criterios tcnicos y de la disponibilidad de
recursos de uno u otro rgano del Estado.
1. Elaboracin
La palabra "budget" proviene al parecer de la antigua voz inglesa
"bougef, que significaba bolsa o cartera de cuero, en la que el tesorero del Rey
-ms tarde Chancellor of the Exchequer- llevaba los documentos financieros.
Su uso se extendi con el tiempo al contenido de la cartera misma. Pero este
trmino, seguramente qued consolidado, por un panfleto satirizante en la que
atacando la poltica de Wallpole, bajo el ttulo de The Budget opened, se
Existe tambin un control interno administrativo en el Ejecutivo.
Sainz de Bujanda, Fernando, "Lecciones..." p. 489.
1
dem p. 490.
Excepcionalmente el Ejecutivo aprueba el presupuesto del Estado, pero sera impensable hoy
en da que el Parlamento elabore el presupuesto. *
' Duverger, Maurice, op. cit. p. 301.
158
El Derecho Presupuestario en el Per
describa al Canciller del Tesoro como un clown abriendo la cartera con tretas
y engaos. As, la expresin Opening the Budget, qued como lenguaje oficial
del Parlamento ingls, para describir el inicio de la discusin del
presupuesto.
s
En francs tambin presupuesto se escribe "budget" y se
vincula con la expresin francesa "bougett", usada antiguamente como
equivalente de "pochette", bolsillo o bolso de cuero.' '
La doctrina distingue dentro de la fase de elaboracin tres momentos.
La planificacin en la que se eligen e identifican los objetivos; la programacin
en la que se determinan los medios econmicos y humanos necesarios para
alcanzar dichos objetivos, y la formulacin en la que se concretan en trminos
econmicos y monetarios los programas elegidos/ '
Conocido es que el Poder Ejecutivo tiene en materia econmica tres
funciones perfectamente distinguibles: la planificacin econmica y social, el
manejo de la hacienda pblica, y el control a nivel administrativo.^" ' Dentro
del manejo de la hacienda pblica est contenida la responsabilidad de elaborar
el presupuesto. Por tanto, es el Ejecutivo quien -usualmente- tiene la facultad
exclusiva de elaborar el presupuesto aunque esto no haya sido siempre as.
Examinemos cmo funciona esta fase en otros pases.
En los Estado Unidos de Amrica por el Budget and Accounting Act
of 1921, se crea la oficina del presupuesto o Bureau of the Budget, como
integrante del Departamento de Tesorera, dejando el seno del Congreso
norteamericano. Luego de varias reorganizaciones durante el perodo de 1935
a 1945, se transform en 1952 en una entidad autrquica, dependiente
directamente del Presidente. En la actualidad es un organismo de primera
importancia, que tiene a su cargo el estudio permanente de las necesidades
presupuestarias de la Nacin, y la formulacin del plan anual de gastos y
recursos para lo cual cuenta con abundante personal/ '
324
325
326
327
2ff
Ahumada, Guillermo, op. cit. p. 366-367.
De Juano, Manuel, op. cit. p. 351.
Edo Hernndez, Valentn, de Pablos Escobar. Laura y V alio Castro, Aurelia, "El presupuesto
como instrumento de control del gasto pblico". Centro de Estudios sobre Economa Pblica.
Fundacin Banco Bilbao Vizcaya, Bilbao s/f 1994?, p. 9.
Seminario Dapello, Arturo, "Temas de derecho financiero" Universidad de Lima 1991, p. 79
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 240-241.
159
Domingo Garca Belciunde Saldas
As como en Estados Unidos, durante un tiempo en Francia, la
elaboracin del presupuesto estaba en manos de las Cmaras/ "
)
En Inglaterra,
la iniciativa financiera exclusiva de la Corona qued establecida frente al
Parlamento en el standing order de los Comunes de 1713.* " '
En Espaa el anteproyecto de presupuesto se trabaja de febrero a
setiembre, fecha en la que se convierte en proyecto al aprobarlo el Gobierno.
Desde los inicios de esta fase, trabaja la Comisin Funcional del gasto pblico,
conformada por el secretario de Hacienda y secretarios de Estado y
subsecretarios de todos ios ministerios. En esta comisin se les informa sobre
las prioridades del gasto, lo que les permite orientarse en sus peticiones para el
ejercicio fiscal.
1
' A continuacin, el ministerio de Hacienda hace una
previsin presupuestaria en base al ltimo presupuesto ejecutado, que incluye
correcciones por inflacin, sentencias judiciales y planes extraordinarios de
gasto. Mediante la Orden Ministerial de Instrucciones Presupuestarias, se dan
las intrucciones especficas a cada departamento para la elaboracin de sus
presupuestos. Cada departamento remite su propuesta a la Direccin General
de Presupuestos, siendo sta la que finalmente elabora el anteproyecto.
1
""'
Cuando se confecciona el presupuesto, importa sobremanera cmo se
determinan los ingresos y los gastos. El clculo de los gastos, a diferencia de los
ingresos, no representa mayores difvcultades tcnicas. Es ms una cuestin de
sinceridad poltica. Mientras que el clculo de los ingresos depender en gran
medida de la situacin econmica general del pas en cuestin.
1
" *
)
Un mtodo
para evaluar los ingresos es el mtodo del penltimo ao que fue empleado en
Francia desde 1823 con Mr. Villle. Este mtodo consiste, en evaluar los
ingresos sobre la base de los resultados del ltimo presupuesto ejecutado en el
Ver captulo II.
"This House will receive no petition for any sum relating to public service or proceed upon
any motion for a grant or charge upon the public revenue...unless recommended from the
Crown. Ver E.C.S Wade and A.W. Bradley, op. cit. p. 211.
Vale decir que en la pennsula existe estrecha relacin entre los planes a mediano y largo
plazo y el presupuesto anual estando normado detalladamente en su Ley General
Presupuestaria.
Edo Hernndez, Valentn y otros, op. cit. p. 8 y 9.
Como dice Trotabas: "El presupuesto es un acto de previsin; las cifras de gastos y recursos
que l contienen no son en verdad, cifras ciertas que corresponden a una situacin existente,
se trata de cifras probables". Ver De Juano, Manuel, op, cit. p. 431.
160
El Derecho Presupuestario en el Peni
momento en que se prepara el proyecto presupuestario y, como est en
preparacin durante el ejercicio del presupuesto anterior, para el clculo sirve
de base el penltimo.
1
' ' Aunque se puede mejorar su exactitud aplicando
determinados porcentajes cada ao, ya no es muy utilizado en la actualidad.
Desde 1930 se ha ido abandonando este mtodo para aplicar paulatinamente la
evaluacin directa.' ""' En la actualidad, la fase de la elaboracin es
especialmente compleja y la ms tcnica de todo el proceso.
Segn nuestra Ley de Gestin, el proceso presupuestario se inicia con
la programacin,' ' ' que es la previsin de ingresos y gastos
1
"" ' a cargo de la
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico para ser orientados prioritariamente
a la realizacin de obras, prestacin de servicios pblicos y satisfaccin de las
metas nacionales. Establecido esto, cada organismo, a travs de su Oficina de
Presupuesto, formula su presupuesto al definir sus objetivos y metas
institucionales, las que han sido establecidas con anterioridad por el titular del
pliego, en funcin a los lincamientos y prioridades dictadas durante la etapa de
programacin y dentro de los lmites de asignacin presupuestaria aprobada por
e ministerio de Economa y Finanzas. HI titular de cada pliego distribuye la
asignacin y aprueba este presupuesto (aprobacin institucional) elaborado por
la Oficina de Presupuesto y lo remite al ministerio mencionado para su
evaluacin y consolidacin.'"" ' Este consolidado constituye un anteproyecto
que es sometido al Consejo de Ministros el que, aprobado y con la firma del
Presidente de la Repblica, se remite al Congreso dentro de los plazos
constitucionales.
En el Consejo de Ministros ocurre un debate en torno al proyecto. Si
bien no hay ministros con prerrogativas legales especiales,' " ' la asignacin de
, , J
Du verger, Maurice, up. cil. p. 249-25(1.
De Juano, Manuel, op. cil. p. 43JM35.
Sealamos nuestra preferencia por el trmino elaboracin, porque el presupuesto no se
programa sino se luce y se trabaja de acuerdo a criterios "programticos". Por esa razn la
programacin forma parte de la elaboracin junto con la planificacin y formulacin.
" ' En nuestro ordenamiento, por resolucin directoral se clasifican los ingresos y los gastos,
* Usualmente "consolidar" significa "recortar", porque se entiende que los presupuestos ya
vienen inflados y esperan un recorte en la D.G.P.P.
Aun cuando existan algunas asignaciones mnimas en la Constitucin del 79. stas no se
cumplan completamente.
161
Domingo Garca Belaunde Saldas
cada uno de sus sectores depender en gran medida de su "peso poltico",
Naturalmente, la ltima palabra la tendr el Presidente y el ministro de
Economa y Finanzas.
1.1 El Presupuesto por Programas
Cornejo* ' sostiene que el origen de la tcnica del presupuesto por
programas se debe a las recomendaciones de ia Comisin Hoover. En I949
Herbert Hoover, present sus recomendaciones en un informe que reflejaba el
estudio de la administracin pblica en los Estados Unidos de Amrica. Sin
embargo, fueron los organismos de las Naciones Unidas las que promovieron
este sistema. Hasta ese momento "en el presupuesto tradicional, se pona
nfasis en las compras y adquisiciones, con lo cual el presupuesto resultaba
una lista de ingresos y de gastos sin vincularse con las realizaciones para
los cuales eran asignados(...). El presupuesto por programas est
organizado en funcin de los logros fsicos que el gobierno espera obtener
j
t
- > .. (341)
de su gestin .
El presupuesto por programas se implanta, como ya se dijo, en el Per
por Decreto Ley N 14260 en diciembre de 1962, y puesto en prctica en el
presupuesto de 1963/ ' La Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la
Repblica de 1964, derog el mencionado Decreto Ley recogiendo y ampliando
sus conceptos. Con ocasin del presupuesto de 1969, por primera vez se emiten
directivas para la formulacin del presupuesto, se efecta una evaluacin de la
ejecucin presupuestaria y se implant el Calendario de Gastos. Pero para el
ejercicio fiscal de 1973-1974, se reemplaza el Calendario de Gastos por el
Calendario de Compromisos y el Calendario de Pagos.' '
Cornejo Klaschen, Robeno, op. cit. p. 65
1
Cornejo, op. cit. p. 72
Aos antes, el entonces senador Juan Chvez Molina, sostena que "el presupuesto nos debe
decir qu finalidad persigue el rgimen gobernante, a qu puerto nos lleva, por qu carta
de navegacin nos vamos a guiar, qu rumbo vamos a llevar, qu se propone: lograr la
ocupacin plena en el desarrollo econmico ? Cerrar las brechas en las diferencias de los
niveles de vida de los sectores sociales? etc., etc. Es decir: los fines y propsitos que
persigue el presupuesto, son tan o ms importantes que os del equilibrio presupuestar.
Intervencin del senador Chvez Molina en el debate del presupuesto general de la Repblica
en 1960. Ver Chvez Molina, op. cit. p. 47.
Basurto, Rolando, op. cit. p. 7-9.
162
E\ Derecho Presupuestario en el Per
Hasta ese momento, el criterio orgnico nos indicaba quin gastaba y
cunto se gastaba, pero no nos daba informacin suficiente sobre los objetivos
y finalidades del programa financiero del Gobierno, ni en qu medida se
cumplan.' ' Por otro lado, desde el punto de vista del control parlamentario,
lo ms importante no es saber quin gasta sino en qu se gasta, y si el empleo
de los fondos pblicos era adecuado y ptimo/ "' al margen de ceirse al
marco legal. Complemento de estos conceptos, es una adecuada Cuenta
General, que lamentablemente no se ha presentado de forma regular durante los
ltimos anos.
Un presupuesto por programas supone la existencia de planes y metas
de mediano y largo plazo, porque el presupuesto es un plan de accin de corto
plazo, que debe ser encadenado con los planes nacionales de mayor alcance.
Profundicemos un poco ms estos conceptos. En principio, un programa o plan
implica determinar objetivos y los medios con qu alcanzarlos. A su vez, estos
planes pueden ser de corto, mediano o largo plazo. La programacin
presupuestaria es un plan de corto plazo, en el que se determinan acciones
concretas y se les asignan los recursos necesarios. No es una previsin de las
operaciones financieras del ao; debe ser un plan de trabajo que exprese en
trminos de metas, lo que el Gobierno va a hacer. Por eso, puede decirse que el
presupuesto es la parte operativa de los planes del Sector Pblico. Hay que
notar, sin embargo, que el presupuesto por programas tiene el inconveniente,
que no todos los gastos pueden ser analizados por funciones u objetivos
concretos, y en algunos casos no pueden cuantificarse adecuadamente.
1
^
Debemos indicar para terminar con este tema, que no hemos hallado
indicios que puedan llevarnos a afirmar que los presupuestos anuales en la
La ONU sostuvo que "una clasificacin del presupuesto por programas es un sistema en
que se presta particular atencin a las cosas que un gobierno realiza ms bien que a las
cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales,
provisiones, equipos, medios de transporte etc. no son naturalmente sino medios que
emplea para el cumplimiento de sus funciones". Ver Castillo, Luciano, op. cit. p. 24.
' Sainz de Bujanda, Fernando, op. cit. p. 459.
ft
Por Decreto Legislativo N" 789, el Gobierno aprob sus gastos de 1993 en 1995. En 1996,
mediante Decreto Legislativo N 884 el poder ejecutivo aprob los gastos del ejercicio fiscal
de 1994.
Duverger, Maurice, op. cit. p. 270.
163
Domingo Garca lieictunclc Sakiias
actualidad, en nuestro pas, respondan a algn tipo de planificacin, sea a
mediano o largo plazo en cuanto a por ejemplo, necesidades de la poblacin en
los prximos aos en salud, vivienda o comunicaciones. Tampoco refleja
objetivos polticos, diplomticos o poblacionales. Entendemos que en las
Fuerzas Armadas s existe este tipo de planeamiento para sus requerimientos.
2. Aprobacin
En los sistemas bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene
preferencia en la discusin del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992, con un
sistema bicameral, corresponda a la Comisin Bicameral de Presupuesto del
Congreso -reconocida constitucionalmente- ser la encargada de efectuar el
estudio del proyecto y luego de dictaminado ste, se presentaba al Congreso.
All la votacin de Diputados y Senadores se computaba por separado antes del
15 de diciembre.
Hoy, la nueva Constitucin tambin establece una Comisin de
Presupuesto dentro de un sistema unicameral. Pero, adems del trabajo que sta
pueda realizar, todos los ministros deben presentarse al pleno para sustentar sus
gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nacin y el
Presidente del Jurado Nacional de Elecciones. El ministro de Economa debe
adems sustentar los ingresos. Hay aparentemente una duplicidad de funciones
o una sustitucin en el mejor de los casos, porque era la Comisin la encargada
de escuchar a todos los titulares. Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza al
trabajo de la Comisin de Presupuesto, con respecto a la antigua Comisin
Bicameral.' '
En este punto coincidimos con Chvez Molina al sealar que es un
retroceso el nuevo trmite parlamentario. Si nos detenemos en el nuevo
reglamento del Congreso, apreciaremos el detalle del trmite parlamentario.
ste se inicia con una exposicin del ministro de Economa y Finanzas y del
Presidente del Consejo de Ministros, las cuales son seguidas de un debate.
Paso previo a su eliminacin? No le falta razn a Chvez Molina al decir que "volveremos
al rgimen anterior de 1956, Aprobacin por el Pleno en tiempos angustiosos, siguiendo
muchas veces la ficcin de parar el reloj para no exceder los plazos inexorables de la
anualidad...". Ver Chvez Molina, op. cit. p. 48.
164
Kl Derecho Presupuestario en el Per
Posteriormente se publica el proyecto de ley de presupuesto y la Comisin de
presupuesto se aboca a su estudio. HI debate presupuestario en el pleno se inicia
el 15 de noviembre. En ste se incluye la sustentacin del dictamen de la
comisin de presupuesto por su presidente. Luego tiene la palabra el Presidente
de Consejo de Ministros quin expresar sus puntos de vista sobre el dictamen.
Interviene a continuacin el ministro de Economa y Finanzas para sustentar el
pliego de ingresos y todos los ministros, adems del Fiscal de la Nacin, el
Presidente del Jurado Nacional de Elecciones, el Presidente de la Corte Suprema
y el Defensor del Pueblo, para sustentar su egresos. Concluido esto se inicia el
debate del Pleno. Finalmente antes de votar el Presidente del Consejo expresa,
en representacin del Poder Ejecutivo, su aceptacin o disconformidad con el
proyecto de ley de Presupuesto. Como se aprecia a primera vista, se ha
trasladado el debate pormenorizado al Pleno, en contra de todos las tendencias
modernas. Para qu entonces, la labor de la Comisin?
Revisando la legislacin comparada, encontramos que se distinguen
dos sistemas en la aprobacin del presupuesto:
1. El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo.
2. El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el
presupuesto.
En Espaa, el iter legislativo comienza en Diputados por lo menos tres
meses antes de que concluya el ao financiero. Es importante destacar, que
ocurre una publicacin del proyecto en el Boletn Oficial de las Cortes
Generales. Aprobado por esta Cmara, pasa al Senado. En ambas Cmaras el
trmite es muy parecido. El proyecto goza de preferencia sobre cualquier otro,
hay ciertas limitaciones en cuanto a las enmiendas que supongan aumento de
los crditos o disminucin de los ingresos. Para proceder las primeras, debern
proponerse bajar otros crditos de la misma seccin para no aumentar el gasto;
en el caso de los segundos, necesitarn la conformidad del Gobierno.*" ' Si el
presupuesto no se aprueba antes del 31 de diciembre, funciona un mecanismo
de prrroga automtica.
(
"" '
Giuliani Fonrouge, Carlos, op, cit. p. 243.
Sainz de Bujanda, Fernando, "Lecciones..." p. 494-495.
Edo Hernndez, Valentn y oros, op. cit. p. 11).
165
Domingo Garca Belaunde Saldas
En Inglaterra cada ao, usualmente en febrero o marzo, se presenta el
clculo de gastos estimados -para el ao que comienza el 1 abril-
(
"
52)
al
Parlamento y son posteriormente publicados. Estos clculos han sido
preparados durante el otoo por los propios departamentos; siendo
posteriormente revisados y consolidados por el Tesoro de acuerdo a la poltica
del Gobierno.' "
}
En Inglaterra toda la asamblea se enfrenta al proyecto sin
examen previo de una comisin.' ~
)
El papel de la Cmara de los Lores es casi
nulo. El presupuesto y todas las leyes financieras se envan a los Lores despus
de su adopcin por los Comunes para su conocimiento.
1
"' Hay que notar que
algunos gastos son votados una vez y para siempre, como el servicio de la
deuda pblica o los sueldos, pero hay otros que deben ser votados anualmente
(suplice service).
En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente en comisiones.
As, en Francia el debate parlamentario se abre sobre el texto del proyecto
gubernamental, y no sobre un texto modificado por la Comisin, ya que sta se
debe limitar a proponer enmiendas. En los Estados Unidos, la Cmara de
Representantes lo examina y vota, posteriormente se presenta al Senado, que
tiene los mismos derechos de enmienda que la Cmara Baja.
En nuestro ordenamiento, conjuntamente con la aprobacin de la ley
anual de presupuesto, por mandato constitucional, se aprueba la Ley de
Endeudamiento Extemo del Sector Pblico y la Ley de Equilibrio Financiero del
Presupuesto del Sector Pblico. La primera norma refleja la atribucin
constitucional de la representacin, de autorizar el endeudamiento del Estado.
En sentido estricto, autoriza al Gobierno Central a endeudarse y a garantizar a
los Gobiernos Locales hasta cierto monto, adems de establecer normas
relativas al endeudamiento de otros organismos y empresas del Estado. Esta
autorizacin, este monto, se incluye en la ley anual. Esto se debe a que, como
ya se ha visto, antiguamente se autorizaba cada operacin crediticia. En la
actualidad se aprueba un monto global, desagregado en algunos puntos o
criterios para que el Gobierno apruebe y concrete, por Decreto Supremo, con
'
2
En cuanto a los gastos; el 6 de abril en cuanto a impuestos o income taxes.
13
E.C.S. Wade and A.W. Bradley, op. cit. p. 212.
14
Duverger, Maurice, op. cit. p. 277-278.
'" Duverger, Maurice, op. cit. p. 284-285.
166
El Derecho Presupuestario en el Per
el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, cada operacin. Esta ley
determina adems, el monto mximo de operaciones de endeudamiento mayores
a un ao. Para este caso, corresponde a la Direccin General de Crdito Pblico
ser el agente financiero del Estado. Por su lado, la ley de equilibrio financiero
establece los criterios, fuentes y recursos para lograr el equilibrio del
presupuesto. Esta norma determina en trminos globales los egresos del
Gobierno Central y su fnanciamiento. Adems trata del endeudamiento interno.
Las normas sobre el trmite de aprobacin han variado ligeramente con
la Ley de Gestin y la carta de 1993, respecto a la de 1979. El proyecto debe
ser enviado al Congreso antes del 30 de agosto de cada ao junto con los
proyectos de endeudamiento y equilibrio financiero. Adems, como se ha
sealado, todos los ministros sustentan ante el pleno sus egresos y el ministro
de Economa y Finanzas los ingresos de todos los pliegos. Aprobado el
proyecto, la autgrafa debe ser emitida antes del 30 de noviembre/
J
en caso
contrario entra en vigencia el proyecto del Ejecutivo que es promulgado por
decreto legislativo. Todo esto lo analizaremos en detalle ms adelante.
Como hemos sealado en el captulo anterior, segn nuestro
ordenamiento los representantes no tienen iniciativa al gasto, por lo que no
pueden aumentarlo o modificarlo. En la prctica, se proponen las conocidas
"disposiciones especiales" que bajo el trmino "autorcese" tratan de
introducirse, dentro del articulado, injerencias parlamentarias.' '
)
Tambin se
acostumbra hacer coordinaciones a nivel ministro de Economa o Viceministro
de Hacienda, para que sean ellos los que modifiquen tal o cual partida.
Consideramos que el Parlamento debe coordinar el presupuesto,
rechazarlo o aprobarlo en bloque. No cabe un proyecto sustitutorio porque sera
inconstitucional, adems que es tcnicamente imposible y poco serio. Sera
invadir el campo de las atribuciones exclusivas del Ejecutivo. Cualquier
modificacin del proyecto presupuestario que implique aumento del gasto o
disminucin de los ingresos
1
' es inadmisible a trmite. Slo caben las
Como vimos en su oportunidad, la Constitucin de 1979 hablaba del "proyecto" pero el
problema del presupuesto de 1990 debe haber influenciado un cambio de trminos.
Hay que admitir que en las ltimas leyes anuales se han reducido significativamente.
El artculo 74 de la constitucin prohibe que las leyes de presupuesto contengan materia
tributaria, sea creando, modificando o eliminando tributos. En cuanto a los ingresos no
167
Domingo Garca Beiaundc Saldas
modificaciones de orden procedimental o administrativo, que colaboren en el
mejor entendimiento de la norma y tengan estrecha relacin con ella. Una
disminucin de gastos o aumento de ingresos sera una seria interferencia en la
poltica econmica del gobierno, quien constitucionalmente tiene esa
responsabilidad. El proyecto por mandato legal, debe contener una exposicin
de motivos y cuadros resmenes explicativos de los ingresos y gastos; la parte
normativa propiamente y anexo de los detalles cuantitativos. La ley se publica
en el Diario Oficial, mientras que los anexos los publica la Direccin Nacional
de Presupuesto Pblico.
Las modificaciones presupuestarias a la ley anual en ejecucin, tienen
un trmite particular de acuerdo a las competencias atribuidas a cada rgano y
que se sujeta al siguiente mecanismo. Los crditos suplementarios (gastos) por
mayores ingresos que los previstos y las habilitaciones y transferencias entre
partidas -movimiento de fondos de un pliego a otro-, slo pueden ser
autorizados por ley o normas con rango de ley, como los decretos legislativos
o decretos de urgencia. El traslado de recursos dentro de un programa o entre
programas de un mismo pliego se efecta por resolucin titular del pliego. Cabe
tambin la posibilidad de anular asignaciones presupuestarias consideradas no
prioritarias durante la ejecucin presupuestal
La aprobacin de una ley por el Congreso, implica tambin la
posibilidad de ejercer el derecho de veto o de observacin por parte del
Presidente de la Repblica, en situaciones, por ejemplo, de las interferencias
parlamentarias de que hablamos. En el Per, la nica ley que no puede ser
observada es la ley de reforma constitucional. Es as porque lo establece la
misma constitucin (artculo 206), y porque el Congreso est ejerciendo el
poder constituyente derivado.'"
?
' Ahora bien, observaciones en todo o en
parte? Las observaciones pueden versar sobre el todo o sobre algn artculo en
especial. La constitucin es muy clara al permitir la observacin total o parcial
en su artculo 108. Sobre el particular, el maestro argentino Giuliani Fonrouge
al estudiar la observacin de la ley de presupuesto, sostiene que el Presidente
tributarios no existe norma expresa aunque consideramos que entorpecera la administracin
de la hacienda pblica este Upo de injerencias. Hay que recordar que la ley de gestin excluye
otras materias ajenas al presupuesto en las leyes anuales.
Garca Belaunde, Domingo, "El presupuesto idas y venidas". En "El Jurista" N" 3, Lima
1991.
168
'1
/:/ Derecho Presupuestario en el Per
de la Nacin Argentina tiene el derecho de veto, consistente en la facultad de
desechar "en todo o en parte" el proyecto sancionado, devolvindolo con sus
objeciones a la Cmara de origen para su reconsideracin (artculo 72 de la
constitucin argentina).
Sin embargo, el verdadero problema radica en la promulgacin parcial,
tal como ocurri en la ley anual de presupuesto para el ejercicio fiscal de i 991.
La promulgacin parcial es materia de discusin en la doctrina constitucional.
Incluso existen legislaciones que la permiten como la Constitucin de la
provincia de Santa Fe, Argentina.
1
' En nuestro pas tal situacin no est
contemplada en nuestra caita de 1993. La experiencia reciente demostr que fue
una salida "'prctica" -dejando de lado la intencionalidad poltica- frente a la
necesidad de contar con presupuesto al inicio del ao fiscal. Haba otras
posibilidades, pero se opt por la promulgacin parcial. HI problema escapa al
marco de nuestro tema. Sin embargo, consideramos que el Presidente al recibir
una ley aprobada por el Congreso puede o bien observarla -en todo o en parte-
o bien promulgarla simple y llanamente, sin recortes. De no hacerlo, atentara
seriamente contra la unidad y organicidad de la norma.
Finalmente, tanto la Constitucin de 1979, como la vigente, han
previsto el mecanismo de la aprobacin por decreto legislativo, en caso que el
Parlamento no apruebe el presupuesto dentro de los plazos constitucionales. Hn
sentido estricto, la nueva Carta establece que si la autgrafa -ya no habla de
proyecto aprobado- no se remite al Presidente de la Repblica antes del 30 de
noviembre, entra en vigencia por Decreto Legislativo, el proyecto del Ejecutivo.
La condicin, es pues, que la autgrafa llegue a Palacio de Gobierno antes del
plazo sealado.
3. Ejecucin
La ejecucin presupuesta! es competencia propia y exclusiva del Poder
Ejecutivo. Para ello expide reglamentacin a dos niveles. Decretos Supremos
que son complementos de la ley anual, y resoluciones ministeriales o
Giuliani Fonrougc. Carlos op. cl. p. 245.
De Juana, Manuel, op. cil. p. 472^173.
1u0
Domingo Garca Belaunde Saidias
directorales que son directivas para resolver los problemas que genera la
ejecucin prctica del presupuesto da a da.
1
"
i
La ejecucin presupuestaria se
realiza dentro del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31 de
diciembre, perodo dentro del cual se realizan las operaciones generadoras de
ingresos y gastos. Hay adems un perodo de regularizacin presupuestaria que
se determina en cada ley anual.
(
'
Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la
recaudacin y captacin de recursos por parte de la Administracin tributaria
y otras entidades que obtienen recursos.
Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecucin
del gasto, cuatro momentos: compromiso, liquidacin, ordenamiento y pago.
Analicemos cada uno de ellos.
3.1 Compromi so
0 J
Por el compromiso (itnpegno, engagement) sostiene Ingrosso, la
administracin est obligada a una prestacin pecuniaria hacia persona
determinada. Para l, ste no es un acto creador de la obligacin; pero s
condicin para la legitimidad del mismo, con el efecto jurdico de tornar
Seminario Dapello, Arturo, op. cit. p. 79.
Existe adems un Comit de Caja creado por Decreto Supremo N
D
227-90-EF,
complementado por Ley N" 25388 y modificado por Ley N 25572. Est conformado por
el Viceministro de Hacienda y el Viceministro de Economa, el Director Nacional de
Presupuesto Pblico, el Gerente General del Banco Central de Reserva y el Gerente General
del Banco de la Nacin. Su funcin principal radica en cuidar por el equilibrio fiscal.
Para Sainz de Bujanda esta fase se denomina ordenacin del gasto, que define como aquella
etapa encaminada a contraer la obligacin de pago. Dentro de ella distingue la autorizacin
o aprobacin del gasto, como el acto en virtud del cual la autoridad competente, para
gestionar un gasto, acuerda realizarla. Un segundo acto es la disposicin o compromiso del
gasto que consiste en concretar la obra, el servicio, etc. Por este acto se vincula la
Administracin jurdicamente con terceros y es el acto ms significativo. Un tercer acto sera *
la verificacin concreta de la contraprestacin que merece el pago definitivo; esto es llamado
la liquidacin o reconocimiento de la obligacin. Con estos actos sucesivos nace la obligacin '
de pago. A la obligacin de pago suceden los actos de propuesta del pago, la orden del pago
y la realizacin material del pago. La realizacin material del pago se hace mediante la
transferencia bancaria respectiva.
170
/:/ Derecho Presupuestario en el Peni
indisponible esa misma suma a pago distinto.
1
En la misma tendencia, otros
lo consideran un acto de administracin interno porque no crea, extingue o
modifica nada.
1
" ' En otras palabras, el compromiso afecta recursos para
atender determinados gastos, pero no genera obligaciones o derechos a los
acreedores del Estado/ ' El compromiso no origina la deuda, sta ya existe y
es anterior.'
)
Por lo dems, al Derecho Financiero no le interesa la regulacin
de las fuentes de las obligaciones de la Hacienda, sino su exigibilidad.
1
' '
El compromiso supone por tanto lo siguiente: La existencia de un
crdito presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo autoriza,
inmovilizar o afectar fondos y originar la obligacin de pagar una suma
lquida/ ' As, la ley de gestin define al compromiso como "un acto
emanado de la autoridad competente, que afecta total o parcialmente las
Asignaciones Presupuestarias, para el pago de obligaciones contradas de
acuerdo a ley, contrato o convenio... ".
3.2 Liquidacin' '
La liquidacin es el momento en el que se fija la cuanta exacta en
dinero de una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda lquida.
Segn Bielsa no es un acto jurdico sino un acto de mera administracin.'"
Aadiramos que es un acto de verificacin contable.
3.3 Libramiento
De Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato "es
3f?
W>7
371
372
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 249.
Giuliani Fonrouge. Carlos, op. cit. p. 249.
Segn el artculo 37 de la directiva de ejecucin presupuestaria para 1995, los convenios y
contratos no constituyen por sislos, documentos de compromisos de gastos.
De Juano, Manuel, op. cit. p. 477.
Martnez Lago, Miguel ngel, op. cit. p. 62
Giuliani Fonrouge, Carlos, op. cit. p. 250. Por otro lado, la obligacin de pagar una suma
lquida, es un momento diferenciado del compromiso, el cual se ha denominado devengado.
Ver artculo 36 de la Ley de Gestin.
En la ley de gestin, ni la liquidacin ni el libramiento estn diferenciados del pago.
De Juano. Manuel, op. cit. p. 477.
171
Domingo Garca lelamulc Salclcis
el acto por el cual se dispone a entrega de una suma de dinero al acreedor
del Estado".' ' Es ia orden de pago para hacer efectivas las erogaciones
comprometidas y liquidadas. Tambin es conocida como orden de pago, la
orden dada por la autoridad administrativa (ordenador u ordonnateurs).
(
~
]
Por
ella se ordena la entrega de dinero o ttulos a quienes corresponde el crdito
aprobado en el presupuesto. Finalmente, el libramiento se traduce en
autorizaciones de giro.
3.4 Pago
La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago propiamente
es la parte final del proceso, dispuesta por autoridad distinta a la que decidi
dicho pago (libramiento). La orden de disposicin de fondos implica que el
Poder Ejecutivo pone los crditos o fondos a disposicin de los jefes de
servicios. Es el medio extintivo de la obligacin.
El pago consiste en una operacin material; la entrega de dinero, pero
tambin es un acto jurdico porque se ejerce control de la regularidad jurdica
de la orden de pago.
( >
4. Control
La palabra "revisin" proviene de "revidere" que significa volver a ver.
En francs existe la expresin verificacin; en italiano "sorveglianza"; en
ingls "audit" o "checking". Desde antiguo, en todos los Estados, que cuenten
con algn tipo de organizacin administrativa, han existido mecanismos de
control. Siempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos pblicos
y el manejo del patrimonio del Estado en general. En el Per precolombino,
existan los "Tucuyricoc" -el que mira todo- que eran funcionarios que andaban
en secreto por los distritos del Imperio'
f
ejerciendo, entre otras labores, una
373
374
375
37<
377
De Juano. Manuel, op. cit. p. 478.
Duvcrgcr. Maurice, op. cit. p. 303-304.
Hasta la dcada de los 60 se llamaban libramientos.
Duvcrger. Maurice, op. cit. p. 304-305.
Castillo, Luciano, op. cit. p. 111 y 113.
1 7 2
i
/:'/ Derecho Presiipitesuirio en el Peni
funcin de control.
La necesidad de efectuar un control es incuestionable y se basa en una
premisa: la desconfianza. Para poder llevarlo eficientemente a cabo, y que
responda a un presupuesto por programas, es necesario conocer los objetivos
intermedios y ltimos del gasto, los medios disponibles para realizarlos y los
resultados alcanzados a la fecha as como los aleanzables. En la organizacin
de los Estados, esta informacin se conoce a travs de los presupuestos y de las
cuentas generales.
Dentro del proceso presupuestario existen diferentes tipos de control,
atendiendo al rgano que lo realiza y al objetivo deseado.
El primer tipo de control es el control de la legalidad. Foreste se busca
conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido en la Ley de
Presupuesto, es decir, se verifica la cuanta y el destino de los dineros pblicos.
No se efecta ningn juicio de valor, tan slo se verifica la actuacin de la
administracin dentro del marco de la ley anual. Puede realizarse "a priori" o "a
posteriori". Siendo el primero el que mejor velara por el cumplimiento de la
legalidad, tiene que coexistir con el inconveniente tambin de que es el que
confiere mayor rigidez al sistema. El control "a posteriori" puede parecer menos
efectivo, pero se puede complementar con un adecuado mecanismo de sanciones
y recompensas que lo haga ms confiable. Es adems mucho ms flexible que
el control "a priori".' ' Hay que considerar que el control posterior ocurre una
vez realizado el gasto, con lo cual no puede modificarlo ni volver a una
situacin anterior.
Otro tipo de control es el de carcter econmico. Este divide por un
lado el control financiero o de costos y el control de resultados. El control
financiero es el ms antiguo y el de uso ms extendido. Es fundamentalmente
un control de caja. Es un sistema que busca la correcta administracin de los
recursos.'
)
Se preocupa por la cantidad disponible para gastar y de lo que
cuesta la actuacin pblica, sin llegar al empleo de calificativos. En el mejor de
los casos, el control de costos buscar alternativas ms baratas y emitir un
17,s
Edo Hernndez. Valentn y otros, op. cit., p. 18.
37w
Labor encomendada al Comit de Caja.
r/?>
Domingo Garca Belaunde Saldas
juicio sobre la comparacin de costos alternativos.
El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de
calidad. Un presupuesto por programas puede contar con este tipo de control,
haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de medidas o de
cuantificacin. El control de eficacia busca verificar si se cumplen o no los
objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio. El grado de realizacin de
dicho objetivo sera la medida de eficacia, si por supuesto se puede medir. El
control de eficiencia es un criterio ms amplio. Busca determinar si el sector
pblico ha logrado el mximo beneficio de los recursos puestos a su
disposicin, o si por el contrario, despilfarra dichos recursos. El control de
calidad es un paso ms avanzado dentro de la administracin pblica.
Conceptos del sector privado son usados para el anlisis. Los bienes y servicios
deben satisfacer a los consumidores o clientes que son identificados como el
pblico en general o la sociedad y el gobierno.
1
" '
Desde un punto de vista sobre quin realiza el control, existen diversos
organismos. El primer control es el administrativo. Si esto es realizado por la
propia unidad que tiene a su cargo el gasto, estamos frente a un autocontrol. Si
lo es por un rgano distinto del que realiza el gasto, pero dentro de la misma
administracin, estamos frente a un rgano de control interno. En ambos casos,
puede darse preferencia a verificar el gasto realizado o por realizar,
dependiendo del criterio del Gobierno.* '
Si el control se realiza por rganos independientes, y fuera de la
administracin, estamos frente a un control externo. A este tipo pertenecen el
control del Parlamento -poltico- y el Tribunal de Cuentas' '' o Contralora.
El artculo 40 de la ley de gestin seala tres organismos que realizan
las labores de control presupuestario: La Direccin Nacional de Presupuesto
Edo Hernndez, Valentn y otros, op. cit., p. 18 y 19.
11
Idem,p. 19 y 20.
2
En Espaa por ejemplo. La Intervencin General de la Administracin del Estado (I.G.A.E.)
realiza un control anterior al acto del gasto.
3
El Tribunal de Cuentas espaol tiene el deber constitucional de ser el rgano supremo
fiscalizador de cuentas y de la gestin econmica del Estado y del sector pblico. Depende
directamente de las Cortes Generales.
174
El Derecho Presupuestario en el Per
Pblico, la Contralora General de la Repblica y el Congreso de la Repblica.
La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico hace las veces de
rgano de control interno a que nos referamos. Segn la ley de gestin, le
corresponde el control presupuestal, el mismo que esta norma define como "el
seguimiento de los niveles de ejecucin de los ingresos y de los gastos
respecto al presupuesto autorizado y sus modificatorias".
La Contralora actual es el resultado de la evolucin de instituciones
nacionales y extranjeras. En el Per durante la colonia, se instal el Tribunal
Mayor de Cuentas, como institucin trada de la pennsula, que tuvo vigencia
-reorganizaciones de por medio- hasta entrado este siglo. El Tribunal tiene
origen en la Real Orden expedida en Burgos en 1605 para llevar la cuenta
general de los ingresos y egresos, examinar las cuentas y juzgar la de las Cajas
Reales que funcionaban en el Per. Este Tribunal tuvo competencia
jurisdiccional y administrativa hasta que se desdobl con la Contralora como
dependencia del Ministerio de Hacienda. Finalmente, dej de existir.
Pero quiz donde mayor importancia y desarrollo ha tenido esta
institucin es en Francia. AI comenzar el siglo XII, el Rey se percata de la
necesidad de realizar un control de los ingresos y los gastos del reino; por lo que
al interior de su curia regis (Consejo) surge, poco a poco, un rgano
especializado en esta labor. Este rgano se conoci despus como la Cmara
de Cuentas de Pars.'"
La revisin de las cuentas se establece, por primera vez, por medio de
una ordenanza de San Luis en 1256. En 1303, la Cmara se instala en el Palacio
de Cit, teniendo como labor primordial, el vigilar los ingresos del reino. En
1464, nuevamente mediante ordenanza, se califica a la Cmara de Cuentas
como "soberana, principal, primera y singular de ltima instancia en todo
lo que atae a las cuentas de las finanzas".
La llegada de la revolucin, trae otra institucin, en reemplazo de la
Cmara: La Oficina de Contabilidad como un auxiliar de la Asamblea Nacional.
Ver Basurto Acevedo, Rolando, op. cit. p. 16.
Ver Raynaud, Jean, "El tribunal de cuentas", Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1986.
175
Domingo Gurvia Belaitndc Salchas
Esta oficina es competente para examinar las cuentas, recayendo en la
Asamblea, la intervencin y descargo del contador, y en los tribunales civiles
la competencia jurisdiccional. Posteriormente a esta oficina le sigui la
Comisin de Contabilidad, compuesta por cinco comisarios elegidos por el
Consejo de Ancianos. En 1807. bajo el Imperio, se conforma el Tribunal de
Cuentas. En su creacin se dispone que sus miembros son inamovibles luego
de pasados cinco aos. Asimismo el Tribunal es competente para juzgar las
cuentas de los contadores principales del Estado, de los departamentos y de las
ciudades importantes. El fallo del tribunal constitua ttulo ejecutivo contra el
contador. En esta primera poca el informe anual del Tribunal estaba destinado
al Emperador, hasta 1832, en que el informe se comienza a distribuir entre los
miembros del Parlamento, y en 1938, dicho documento comienza a ser
publicado en el Diario Oficial, quedando a disposicin de la ciudadana. Desde
1941 se confirma que todos los contadores de fondos pblicos estn sometidos
a la jurisdiccin del Tribunal de Cuentas. Con el tiempo, el control del Tribunal
se extendi, llegando a rganos y empresas pblicas, sociedades nacionales e
incluso a sociedades particulares que reciban ayuda financiera del gobierno.
En el Per la Contraloria General de la Repblica est contemplada en
el artculo 82 de la Constitucin. El Decreto Ley N 26162 regula el Sistema
Nacional de Control encabezado por la Contraloria General de la Repblica.
Dicha norma nos dice claramente de qu tipo de control se encarga:
"Artculo / - Esta Ley regida el Sistema Nacional de
Control, con el objeto de supervisar la correcta, til, eficiente, econmica y
transparente utilizacin de los bienes v recursos pblicos y el ejercicio le las
funciones de los servidores y funcionarios pblicos, en relacin a (os
resultados obtenidos y al cumplimiento de la normalividad.(...)"
De igual forma, el artculo 40 de la ley de gestin, dispone que la
Contraloria ejerza el control gubernamental del presupuesto, comprendiendo
el control de la legalidad y el de gestin, alcanzando incluso a la actividad
empresarial del Estado.
Finalmente el Congreso de la Repblica tiene una funcin fiscalizadora
de la ejecucin del gasto pblico, as como la no menos importante revisin y
aprobacin de la cuenta general.
ANEXO N 1
DECRETO DEL PODKR EJECUTIVO N" 1
Presupuesto General de la Repblica para 1948
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA:
CONSIDERANDO:
Que el artculo 9" de la Constitucin estatuye que anualmente se
determinar las entradas y gastos de la Repblica en la respectiva ley de
Presupuesto;
Que para tal fin y de conformidad con el artculo 177 de la Carta
Poltica el Poder Hjecutivo remiti oportunamente al Congreso, el
correspondiente proyecto y propuso igualmente a su debido tiempo, los diversos
proyectos hacendarios complementarios del mismo;
Que el Poder Ejecutivo lia hecho insistentes gestiones para obtener su
aprobacin;
Que a pesar de ello y por circunstancias de pblica notoriedad el
Congreso no ha llegado a sancionar el Presupuesto para 1948:
Que la Constitucin del Estado no contiene disposicin expresa para
una situacin de esta naturaleza;
Que no es concebible que por falta de ley presupuestal o de disposicin
177
Domingo Garca Beiaunde Saldias
constitucional al respecto, se deje de atender a los gastos de la Administracin
Pblica.
Que la inaccin del Poder Ejecutivo implicara la paralizacin de las
funciones de todos los Poderes del Estado, el licnciamiento de las fuerzas
armadas y de polica, la suspensin de todos los servicios pblicos, la clausura
de las escuelas y hospitales, la cesacin de todos los empleados y servidores
pblicos, y en fin, la detencin de la vida misma de la Nacin;
Que, por consiguiente, el Poder Ejecutivo se encuentra ante una
situacin de hecho que no puede dejar de afrontar sin incurrir en seria
responsabilidad;
Que la Constitucin encarga al Poder Ejecutivo de mantener el orden
interno y la seguridad exterior de la Repblica, y de administrar la Hacienda
Pblica y lo faculta para dictar reglamentos y decretos, segn los incisos 2), 8)
y 9) del artculo 154 de la misma;
Que el Poder Ejecutivo debe adoptar, por lo tanto, las disposiciones
necesarias para mantener la continuidad de la Administracin Pblica;
Que en los casos de deficiencia de la ley debe resolverse conforme a los
principios del derecho (artculo 23 del ttulo preliminar del Cdigo Civil);
Que el artculo 18
o
de la Ley Orgnica del Presupuesto N 4598 faculta
al Poder Ejecutivo para abrir crditos extraordinarios cuando el caso reclame
en forma impostergable la inmediata accin del Gobierno, lo que implica que
tambin puede adoptar medidas parecidas, por io extraordinarias, frente a
situaciones de emergencia;
Que el artculo 199 de la Constitucin, al tratar de los Consejos
Departamentales, dispone que si sus proyectos de Presupuesto no fueren
aprobados por el Congreso hasta el 31 de diciembre, se empezarn a ejecutar;
Que el artculo 199 antes citado establece, de este modo, un principio
o fuente de derecho aplicable en otros casos no previstos por la Constitucin,
como es el caso de que se trata;
178
/:/ Dcrecfio Presupuestario en el Per
Que la prrroga de) Presupuesto de 1947 implicara la extensin de una
ley, lo que no se puede hacer sino por otra ley;
Que tal prrroga resultara materialmente impracticable y causara
serios trastornos en el movimiento administrativo y en la contabilidad fiscal;
Que procede, por todo lo expuesto, regir el movimiento econmico y
financiero de la Nacin en el ao de 1948 por el proyecto de Presupuesto
enviado al Congreso conforme a ley, para tal fin, en 27 de agosto del presente
ao;
Que los ingresos fiscales han de ser en 1948 los que se recauden
conforme a las leyes vigentes que, segn las previsiones arrojarn en 1948 un
total de SA 927' 000,000.00;
Que por lo mismo, el proyecto de Presupuesto antes referido, cuyo
balance ascenda a SA 1,120'911,301.00, slo puede ejecutarse haciendo una
reduccin de SA 193'91 1,301.00 en sus Pliegos de Ingresos y Egresos, en vista
de no haberse aprobado por el Congreso las leyes tributarias en que se
sustentaban los mayores gastos;
Que con estas economas el proyecto de Presupuesto que se comienza
a ejecutar implicar un menor gasto de SA 19'000,000.00 en comparacin con
los egresos aprobados para 1947;
Que el artculo 17 de la Ley Orgnica de Presupuesto N 4598 faculta
al Ejecutivo para hacer transferencias de partidas, pudiendo inclusive hacerse
de un Captulo a otro del mismo Pliego durante el receso del Congreso;
Que la ley antes citada no autoriza la divisin del presupuesto en varias
secciones diferentes; y
Que la ejecucin del nuevo Presupuesto constituye un acto
administrativo y no legislativo producido por causa de fuerza mayor, y ha sido
aprobado por el Consejo de Ministros con cargo de dar cuenta al Congreso;
179
Domingo Gaa Reitmnde Saldias
DECRETA:
1 .- El proyecto de Presupuesto para 1948 presentado por el Ejecutivo al
Congreso en 27 de agosto del presente ao, comenzar a ejecutarse a partir del
I
o
de enero de 1948, reduciendo sus ingresos y egresos en la suma de SA
193*911,301.00 y consolidando en un solo Presupuesto todas sus secciones.
2.- De conformidad con lo dispuesto en el artculo anterior, el balance del
Presupuesto que comenzar a regir el 1 de enero de 1948, ser el siguiente:
INGRESOS:
Rentas de Impuestos Directos SA
Rentas de Impuestos Indirectos SA
Rentas de Monopolios y Explotaciones SA
Rentas y Productos del Dominio del Estado SA
Rentas y Productos Diversos SA
Rentas Extraordinarias SA
188'soo.ooo.oo
350'852.810.00
105'050,000.00
38'116,640.36
124'151,971.59
120'028.578.05
SA 927'000.000.00
EGRESOS:
Legislativo
Presidencia de la Repblica
Poder Judicial
Gobierno y Polica
Relaciones Exteriores y Culto
Justicia y Trabajo
Educacin Pblica
Hacienda y Comercio
Guerra
Marina
Aeronutica
Fomento y Obras Pblicas
Agricultura
Salud Pblica
S/.
S/.
s/.
SA
s/.
s/.
s/.
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
10*291,241.38
T812,360.00
12'248,406.00
139*552,251.50
17'899.939.52
17'491,193.40
143'422,584.12
189'524.950.52
HO'340,326.88
35'600,537.21
52'680,728.44
99
,
392,211.24
24'637,090.72
72M06.179.07
927' 000,000.00
180
/-.'/ Deretho Presupuestario en el Peni
3.- Cada Ministerio har en sus respectivos Pliegos las rebajas y
transferencias de partidas necesarias para ajustarse a las cifras antes indicadas.
lo que ser aprobado por Decreto Supremo, con acuerdo del Consejo de
Ministros.
4.- Los Ministerios procedern a revisar la organizacin de sus
reparticiones eliminando las plazas que resulten excedentes e innecesarias y
propondrn las transferencias de partidas necesarias para aplicar las economas
que de ellos resultaren a inversiones de fomento o de saneamiento de la
economa nacional.
5
o
.- El Presupuesto de 1948 se sujetar en su movimiento administrativo
a las reglas que para el Presupuesto de 1947, fij la ley respectiva.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, en primero de enero de mil
novecientos cuarenta y ocho.
J.L. BUSTAMANTER.
Luis Echecopar Garca
181
ANEXO N 2
DECRETO SUPREMO N 003-DE/SG
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
CONSIDERANDO:
r
Que, el artculo 45 de la Ley N 16360 ampliatoria de la Ley N
14816 - Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica, excepta del
requisito de Licitacin Pblica las obras y adquisiciones que efectan los
Ministerios de la Defensa Nacional, en los casos que tengan carcter de
"Secreto Militar";
Que, el artculo 46 de la citada Ley, dispone que por Decreto
Supremo, se especificar el tipo de obras y adquisiciones que tengan carcter
de "Secreto Militar";
Que, el inciso c), del artculo 39 de la Ley N 24977 Ley del
Presupuesto de los Organismos del Sector Pblico para el ao 1989 dispone
que por Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros se
determinarn los bienes y servicios que se califiquen como "Secreto Militar";
Que, en consecuencia, es necesario determinar las obras y/o
adquisiciones que tienen dicho carcter y cuya ejecucin u obtencin por
Licitacin Pblica revelara informacin secreta sobre efectivos, doctrina,
procedimientos tcticos, organizacin, grado de alistamiento y capacidad
operativa;
183
Domingo Garca liclcuiiulc Saklas
De conformidad con el inciso (11) y el inciso (20) del artculo 21 I
o
de
la Constitucin Poltica del Per:
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; y.
Con cargo a dar cuenta al Congreso de la Repblica.
DECRETA:
Artculo 1.- Tienen el carcter de "Secreto Militar" y "Estn
exceptuados del requisito de Licitacin Pblica, Concurso Pblico de Precios
y Concurso Pblico de Mritos" los siguientes Bienes y Servicios:
BIENES:
Todo tipo de Annas y Sistemas de Armas Terrestres, Navales y Areas,
municiones, explosivos, bombas, cohetes, misiles, minas y otros
dispositivos, vehculos y embarcaciones, unidades navales y
adquisiciones de aeronaves y sus plantas propulsoras, simuladoras,
repuestos, motores para ambos casos y componentes para los mismos,
equipo de lnea de prueba, de laboratorio y maquinaria de
mantenimiento de material de guerra, carros cisternas y tanques de jebe
para combustibles, carros portabombas y carros contraincendio, gras,
vehculos y trailers para salvataje de aeronaves; material, repuestos e
instrumento de fotografa, cinematografa, de video, observacin y
control de tiro y bombardeo; equipos, repuestos y accesorios
aerofotogrficos; materias primas para fabricacin o confeccin de
material de guerra, de apoyo y de equipo personal de utilizacin
militar; material y equipo de supervivencia; combustibles, carburantes
y lubricantes.
Herramientas y talleres transportables especiales para preparacin, y
mantenimiento de naves, aeronaves, vehculos y equipos.
Herramientas porttiles de campaa, equipo de demolicin de campaa,
equipos de puentes, pontones, equipos e instalacin de cocinas y
comedores permanentes, equipo de captacin y purificacin de agua,
equipo de perforacin de pozos para campaa; plantas propulsoras y
maquinarias auxiliares, calderas y mquinas para plantas de fuerza de
buques; accesorios para sala de mquinas y calderas, material para
184
/-./ Derecha Presupuestario cu el Peni
submarinos, manuales y publicaciones tcnicas, mapas, cartas areas
y formularios de carcter reservado: plantas y motores para produccin
de energa elctrica, equipos y mquinas para plantas de poder.
Equipo individual de campaa, material de campamento: equipo de
almacenamiento y de distribucin de lubricantes y combustibles en
campaa y en instalaciones militares y de reabastecimientos man timos
y areos, cocina de campaa, equipo de lavandera en campaa;
material y equipo especial para paracaidistas, comandos y personal de
desembarco, tripulaciones areas y navales, de defensa area y de
apoyo, de buceo y andinismo; equipos y vestimentas contraincendios
y de proteccin personal.
Equipo y material de comunicaciones y electrnica, de sistema de
radares, de guerra electrnica, de inteligencia, de cmputo, de deteccin
y de identificacin.
Material y equipo meteorolgico, hidrolgico, topogrfico, geofsico.
astronmico, cartogrfico, de ayudas a la navegacin, incluyendo
accesorios y repuestos.
Equipos, materiales y repuestos para barreras de contencin.
Equipos para talleres de sistemas de armas.
Equipos para sistema de deteccin y de desactivacin.
Materiales para ejercicio de tiro (terrestre, naval y areo superficie,
submarino, de bombardeo terrestre, naval y areo y antiareo).
Material y equipo para actividades subacuticas.
Maquinaria y equipo para ingeniera.
Materiales de instruccin de carcter militar.
Equipo para sistema de bsqueda y rescate.
Equipo e instrumental de sanidad y veterinaria para campaa y
dotacin y equipo instrumental hospitalario.
Equipo para sistema de proteccin y seguridad de instalaciones
militares, u otras de servicio pblico.
Equipos y materiales para construcciones aeronuticas y navales y
reparaciones de aeronaves, buques y vehculos terrestres, tales como
plantas de acero, motores de propulsin, grupos electrgenos, bombas,
equipos electrnicos, cables elctricos, tuberas, anclas, cadenas y sus
respectivos repuestos.
Adquisicin de pintura, anticorrosivos, productos qumicos y aditivos
para la reparacin y mantenimiento del material de guerra.
185
Domingo Garca Belaunde Saldas
Repuestos de armamento, equipos, herramientas, vehculos, naves,
aeronaves, material y maquinaria en general, no considerados en los
prrafos anteriores.
Construccin y/o adquisicin de inmuebles (terrenos y/o
departamentos, habitaciones, casas, edificios para ser destinados al
funcionamiento de dependencias militares) de locales militares,
cuarteles, bases campamentos, instalaciones logsticas y
administrativas, incluyendo las obras de ingeniera requeridas para los
diversos sistemas relacionados con su eficiente funcionamiento.
SERVICIOS:
Asesora, consultora y asistencia tcnica relacionadas con la
operatividad.
Mantenimiento de equipos de cmputo y conservacin de instalaciones
militares.
Transferencia de tecnologa.
Artculo 2
o
-- La adquisicin, construccin de los bienes y prestacin
de servicios, enumerados en el artculo lque se efecten por el procedimiento
de Licitacin Privada, Concurso Privado de Precios y/o de Mritos, sern
aprobados por el Titular del Sector mediante Resolucin Ministerial; as como
la exoneracin de las mismas en cumplimiento de las disposiciones especiales
que regulan stas, por tener la caracterstica de "Secreto Militar".
Artculo 3.- La adquisicin de repuestos, partes accesorios de bienes;
as como reparacin de obras concluidas y que estn consideradas dentro de los
planes de empleo por las Fuerzas Armadas y Polica Nacional, aprobadas para
el ao presupuestal, tendrn el mismo tratamiento, prescrito en el artculo 2
o
tanto para la adjudicacin como para la exoneracin.
Artculo 4.- El presente Decreto Supremo ser refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros y Ministro del Interior y por el Ministro de
Defensa.
186
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los cuatro das del mes de
abril de mil novecientos ochentinueve.
A
/-Y
(Jil^-
ES COPIA
o-s
teWB Wf f cj i t DA
Ib-Srurio G*nW EJttutivo
mutuario d* Octal
187
1550 1356
1357 1962
1863 1968 1369 1975 1376 1S
Total Suptravrl: 74 miltona*
Tola* 2+flcm- 9M mfHonai
(Fuanta BCS nwi uni 1M0)
(Fuanti: SCR. mamona 190I
(") En " no Aelanio* at
licit financiare, n al rote
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mteo. S* rafiara af panado
affarcynovlambrt, Fuvnit:
Bateo da Crdito oal Pa.
~La SHuaeton Econmica
Nacional", En I Mi .
(Fwnla: BCR)
NOTA. Da 1950 a 19S9 * t r i l l d> Pr ampunt o <! la Reblic. En l oi otros aftoi da Pmupuet t oi Ejaculado aul Gobierno Central
ANEXO N 4
ANEXO PE NORMAS FINANCIERAS
1. Ley del 27 de marzo de 1848. Ley de presupuesto anual para 1848 y 1849
2. Ley Orgnica de Presupuesto de 1874
3. Ley Orgnica de Presupuesto de 1893
4. Ley de Contabilidad de los Ministerios de 1895
5. Ley Orgnica de Presupuesto de 1922 Ley N 4598
Modificatorias LeyN
0
5591
LeyN 6475
LeyN
0
6784
LeyN 8488
LeyN
c
10800
LeyN 11539
LeyN 12676
6. Reglamento Orgnico del Tribunal Mayor de Cuentas del 30 de abril de
1908. Complementado por el Decreto Supremo de 21 de mayo de 1941
7. Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica del Per Decreto
Ley No. 14260
8. Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica del Per Ley N
14816.
191
Domingo Gaa Ih-lattiule Saldas
Complementada y modificada por:
LcyN
c
15682
LeyN
c
16360
LcyN
G
16547
LeyN
2
17129
9. Ley Orgnica del Ministerio de Economa y Finanzas
Decreto Legislativo N 183. modificado por el
Decreto Legislativo N 325.
10. Ley N 24680 Ley del Sistema Nacional de Contabilidad
11. Decreto Supremo N
a
019-89-EF Reglamento de organizacin y funciones
del sistema nacional de contabilidad y de sus rganos rectores.
12. Ley del Sistema Nacional de Presupuesto dla Actividad Empresarial del
Estado. Decreto Legislativo 5 13.
13. Ley Marco del Proceso Presupuestario Decreto Ley N 25875
14. Ley del Sistema Nacional de Control Decreto Ley N 26162
15. Comit de Caja Decreto Supremo 227-90-EF y modificatorias
16. Ley de Control Parlamentario sobre los Actos Normativos del Presidente
de la Repblica Ley N
=
25397.
17. Ley Marco del Proceso Presupuestario para el Sector Pblico
Ley N
c
26199.
18. Reglamento del Congreso Constituyente Democrtico
19. Resolucin Ministerial N 034-95-EF/I5 Sobre la Oficina de Instituciones
y Organismos del Estado.
20. Ley de Gestin Presupuestaria Ley N
G
26703. modificada por
Ley N 26884.
192