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Nuevo Consultorio Fiscal No. 428

El Recurso de Inconformidad como
medio de defensa ante el IMSS
Violeta Mndezcarlo Silva*
Actualmente, la tasa de recaudacin de cuotas obre-
ro-patronales del IMSS es una de las ms altas en
comparacin con cualquier otra contribucin y esto es
debido principalmente a las prcticas intimidatorias y
generalmente ilegales que promueve una buena parte
del personal del Instituto, en detrimento de las ms
elementales garantas constitucionales de los afecta-
dos. Sin embargo, existe la posibilidad de sujetar a
revisin los actos del Instituto y para ello, la ley prev
los medios de defensa legales que pueden servir para
modifcar aquellas conductas autoritarias indebidas y
pone al alcance, tanto de patrones como de trabaja-
dores, la opcin de interponer recurso de inconformi-
dad o, en algunos casos, de revocacin con la fnali-
dad de que la propia autoridad pueda revisar la
legalidad de sus actos revocando, modifcando o con-
frmando el contenido de sus resoluciones defnitivas,
dando una mayor certeza a su trabajo como organis-
mo fscal autnomo.
Naturaleza del Recurso de Inconformidad
El Recurso de Inconformidad es un medio administra-
tivo, a travs del cual la autoridad administrativa tiene
la posibilidad de examinar su actuacin, a solicitud del
particular afectado, bajo la lupa de la legalidad de las
disposiciones aplicadas en la observancia de su esfe-
ra de competencia
1
. Como consecuencia de esta revi-
sin puede confrmar, revocar o modifcar sus resolu-
ciones fjando con claridad su postura frente al
particular. Si esta postura contina perjudicando la es-
fera jurdica del particular promovente puede ste
acudir en juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.
El recurso administrativo es un medio de defensa para
la solucin de problemas generados por resoluciones
ilegales, defcientes o carentes de fundamentacin o
motivacin, cuyo ejercicio ha generado las ms dife-
rentes posiciones y criterios.
Por un lado, hay quienes consideran que se trata de
un medio econmico que no exige la preparacin
exhaustiva de argumentos ni las erogaciones que re-
presenta la preparacin de un juicio, adems, su tra-
mitacin aligera la carga de los tribunales permitiendo
una solucin mas expedita de confictos menores o
aquellos que son generados por resoluciones con vio-
laciones evidentes, y permite a la autoridad que re-
suelve, perfeccionar su actuacin antes de enfrascar-
se en la instancia contenciosa, reparando errores que
de otra forma resultaran ms costosos.
Sin embargo, hay quienes consideran que el recurso
es una fgura ociosa que no hace ms que propiciar
que la autoridad confrme sus resoluciones en contra
de los particulares, subsanando errores porque aun y
cuando no debiera, en ocasiones la autoridad resolu-
tora funciona como por consigna, emitiendo resolucio-
nes parciales, desoyendo los argumentos de los parti-
culares, perpetuando la vulnerabilidad jurdica de los
afectados.
La verdad es que no puede uno en la prctica simple-
mente sumarse a quienes son partidarios o detracto-
res de los recursos administrativos, sino que, nica-
mente con la experiencia podremos saber si las
autoridades fscales a quienes nos dirigimos y el tipo
de asunto que tratamos de resolver amerita el intento
de resolverlo por la va del recurso administrativo o
del juicio de nulidad ante los tribunales, de manera
directa.
En mi experiencia, el Recurso de Inconformidad que se
tramita en contra de los actos y resoluciones defnitivas
del IMSS es un buen medio para resolver asuntos pe-
queos, resoluciones que han sido dictadas con una
ilegalidad evidente o que pueden ser fcilmente aclara-
1
En palabras del maestro Emilio Margain Manatou, El recurso admi-
nistrativo es todo medio de defensa al alcance de los particulares para
impugnar ante la administracin pblica los actos y resoluciones por
ella dictados en perjuicio de los propios particulares, por violacin al
ordenamiento aplicado o a falta de aplicacin de la disposicin debi-
da. El Recurso Administrativo en Mxico, Editorial Porra 2004, p.
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dos, para cuestiones mayores es un excelente medio
de preparacin de controversia ante los tribunales ya
que as podremos fjar la posicin de la autoridad.
Marco jurdico del Recurso de Inconformidad
En el caso, los actos administrativos emanados del
Instituto, que los particulares consideren impugnables
podrn ser combatidos mediante el recurso de incon-
formidad previsto por el artculo 294 de la Ley del Se-
guro Social, que a su vez nos remite al Reglamento
del Recurso de Inconformidad para su substanciacin
y resolucin. Supletoriamente, es decir para todo
aquello no previsto en la norma, se aplicar el Cdigo
Fiscal de la Federacin, la Ley Federal del Trabajo, el
Cdigo Federal de Procedimientos Civiles o el dere-
cho comn.
Respecto de su presentacin y substanciacin, el Re-
glamento del Recurso de Inconformidad enumera los
requisitos que deber contener el escrito en que se
presente el recurso (artculo 4), los documentos que
se acompaarn al mismo (artculo 5), y prev las
causales de improcedencia y sobreseimiento del mis-
mo a efectos de estar en aptitud de entrar a su estudio
y resolucin (artculos 13 y 14)
2
. (Ver cuadro 1).
Si el escrito por el cual se interpone el recurso de in-
conformidad fuere oscuro, irregular, o no cumpliera
con los requisitos sealados en el Reglamento, el Ins-
tituto prevendr al recurrente, por una sola vez, para
que lo aclare, corrija o complete, sealando sus defec-
tos u omisiones, con el apercibimiento de que, si el
recurrente no cumple dentro del trmino de cinco das,
lo desechar de plano.
Qu requisitos deber tener
el escrito?
I. Nombre y frma del recurrente;
domicilio para or y recibir notifca-
ciones, nmero de su registro pa-
tronal o de seguridad social, se-
gn el caso.
II. Acto que se impugna, nmero y
fecha de la resolucin, nmero de
crdito, perodo e importe, fecha
de notifcacin y autoridad emiso-
ra.
III. Hechos que originan la impug-
nacin;
IV. Agravios que cause el acto;
V. Nombre o razn social del
patrn o, en su caso, del promo-
vente.
VI. Pruebas que se ofrezcan, rela-
cionadas con el acto impugnado.
Qu deber acompaarse al
escrito?
I. El documento en que conste el
acto impugnado;
II. Original o copia certifcada de
los documentos que acrediten su
personalidad cuando se acte a
nombre de otro.
III. Constancia de notifcacin del
acto impugnado, excepto cuando
el promovente declare bajo pro-
testa de decir verdad que no reci-
bi la misma, y
IV. Las pruebas documentales
que ofrezca.
Que causa la improcedencia
del recurso?
I. Cuando el acto no afecte el
inters jurdico del recurrente;
II. Cuando sean resoluciones
dictadas en recurso o en cum-
plimiento de sentencias, lau-
dos;
III. Que hayan sido actos impug-
nados ante el Tribunal Fiscal de
la Federacin;
IV. Que sean materia de un re-
curso o juicio pendiente de
resolucin;
V. Que se hayan consentido, es
decir, que no se promueva el re-
curso en trminos del Regla-
mento;
VI. Que sea conexo a otro acto
impugnado;
VII. Que hayan sido revocados
administrativamente;
VIII. Cuando no exista el acto
reclamado, o que haya quedado
sin efectos, y
IX. Cuando la improcedencia re-
sulte de alguna disposicin legal
o reglamentaria.
Cuadro 1
Consideraciones bsicas para la presentacin del Recurso de Inconformidad
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En el Recurso de Inconformidad, como en los dems
recursos administrativos de la materia, el particular ex-
pone a la misma autoridad emisora del acto o a su
superior jerrquico, los agravios que le causa en su
esfera jurdica por no sujetarse en su actuacin a las
leyes que regulan la materia, y en este caso, la autori-
dad administrativa acta como revisora de sus propias
acciones concediendo o negando la razn al particu-
lar. Por otro lado, en el juicio de nulidad, el particular
ya est sometiendo a consideracin de un Tribunal las
violaciones que la actuacin de la autoridad adminis-
trativa le causa y, por ende, la emisora del acto se
constituye en contraparte del gobernado afectado, so-
metiendo ambos sus argumentos a la decisin del Tri-
bunal, en este sentido, el particular puede optar por
interponer uno solo o ambos medios de defensa.
De acuerdo con el artculo 120 del Cdigo Fiscal de la
Federacin, cuando un particular se ve afectado por
algn acto administrativo (en nuestro caso del IMSS)
es optativo para l decidir entre interponer un recurso
de inconformidad o ventilarlo directamente ante los tri-
bunales, o bien agotar primero el recurso y posterior-
mente, si la resolucin recada al mismo contina
afectndolo, acudir al Tribunal a continuar la defensa
de sus intereses.
Escrito del Recurso de Inconformidad
Con la fnalidad de ilustrar lo dicho sobre el escrito por
el que se presenta el recurso de inconformidad, vea-
mos el siguiente ejemplo:

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H. CONSEJO CONSULTIVO DELEGACIONAL
DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL
EN EL ESTADO.
PRESENTE.
FULANO DE TAL, mexicano, mayor de edad, arquitecto, en mi carcter de representante legal de la persona moral
denominada XX, personalidad que acredito con copia del instrumento notarial que al efecto se acompaa, sta ltima
con Registro Federal de Contribuyentes ______ y Nmero de registro patronal ____ y cuyo domicilio fscal est ubica-
do en la Calle de _________ en esta Ciudad de _______; y sealando como diverso domicilio para recibir todo tipo de
notifcaciones, el ubicado en la calle de _____________, ante Usted, con el debido respeto, comparezco y expongo:
Con fundamento en lo establecido en el artculo 294 de la Ley del Seguro Social, en relacin con los artculos 1, 2,
4, y dems relativos aplicables del Reglamento del Recurso de Inconformidad, vengo por medio del presente ocurso, en
tiempo hbil y forma legal, a interponer RECURSO ADMINISTRATIVO DE INCONFORMIDAD en contra de la resolucin
contenida en el ofcio de nmero de folio 05/000000, emitida con fecha ____ por el Titular de la Delegacin Estatal del
Instituto Mexicano del Seguro Social, y de su respectiva multa contenida en el ofcio _____, identifcada como crdito fscal
nmero 0000000, ambos notifcados con fecha ________ del presente ao.
La inconformidad en contra del acto de autoridad, se solicita de acuerdo con los antecedentes y agravios que a
continuacin se expresan.
ANTECEDENTES
1. Aqu se narra en forma breve pero precisa la forma en que el contribuyente se enter de la resolucin que le causa
agravio y cualquier otro hecho que pueda servir para aclarar la situacin, cabe mencionar que estos preferentemente de-
bern estar documentados y el promovente deber estar en posibilidad de acompaar las pruebas de su veracidad.
AGRAVIOS
PRIMERO.- Aqu se expresan los preceptos y normas constitucionales, legales o de cualquier otra ndole que han sido
violados por la autoridad con sus actos o su resolucin, as como los hechos que han violentado la esfera jurdica del
particular, relacionando ambos con el perjuicio que esta situacin causa al contribuyente.
PRUEBAS
Como elementos demostrativos, y con la fnalidad de crear conviccin del que resuelve, se ofrecen y adjuntan como
pruebas las siguientes:
1. Se ofrecen todos aquellos medios que puedan ser consultados por la resolutora para establecer la veracidad de los
hechos narrados y el agravio que causan al particular. Se acompaarn constancia del acto impugnado, de su notifcacin
y se ofrecern peritajes, si es el caso.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, a ese H. Consejo Consultivo Delegacional, atentamente solicito:
PRIMERO.- Tenerme por presente con este escrito, y por interponer en tiempo y forma, recurso administrativo de incon-
formidad en contra de la resolucin contenida en el formato del ofcio de nmero de folio _______, emitido con fecha ___
____ por el Titular de la Delegacin Estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social, y de la multa contenida en el formato
________, identifcada como crdito fscal nmero _________.
SEGUNDO.- Admitir a trmite el presente recurso, y tenerme por autorizado el domicilio designado para recibir notifcacio-
nes.
TERCERO.- Previos trmites legales, se deje sin efectos la resolucin controvertida.
PROTESTO LO NECESARIO.
San Luis Potos, S.L.P., a 24 de mayo del 2007.
C. FULANO DE TAL.
Representante Legal de XX S.A. de C.V.
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Diferencias entre el Recurso de Revocacin y la
Inconformidad
El Recurso de Inconformidad, de acuerdo a lo estipu-
lado por la Ley del Seguro Social es el medio de de-
fensa idneo para impugnar algn acto defnitivo del
Instituto (conjuntamente con el ya mencionado Juicio
de Nulidad previsto por el Cdigo Fiscal), sin embar-
go, existen casos especfcos en que es precisa la in-
terposicin del Recurso de Revocacin, a saber:
a) En el caso de que el particular haya optado por
acudir al recurso de inconformidad y este fuera
desechado, se tiene la posibilidad de combatir ese
desechamiento interponiendo Recurso de Revoca-
cin en contra de esta ltima resolucin, dentro de
los tres das siguientes a aquel en que surta efec-
tos la notifcacin del acuerdo recurrido (artculo 31
del Reglamento del Recurso de Inconformidad).
b) Para el caso de que considere que los actos reali-
zados por el Instituto dentro del Procedimiento Ad-
ministrativo de Ejecucin no se ajustan a los pre-
ceptos legales que los regulan.
Por lo que hace al primer supuesto, la interposicin del
Recurso de Revocacin en contra del desechamiento
del Recurso de Inconformidad, ste es optativo al jui-
cio de nulidad, a pesar de que el citado artculo 31 del
reglamento establece que Contra las resoluciones del
Secretario del Consejo Consultivo Delegacional en
materia de admisin o desechamiento del Recurso de
Inconformidad o de las pruebas ofrecidas, deber so-
licitarse su revocacin ante el Consejo Consultivo De-
legacional correspondiente (el resaltado es nuestro),
no puede decirse que sea obligatoria su interposicin
y pueda acudirse directamente al Juicio de Nulidad.
Lo anterior es as ya que, si bien es cierto que el regla-
mento enuncia de forma imperativa la obligatoriedad
de que ante el desechamiento de una inconformidad
deberemos proceder interponiendo revocacin, tam-
bin lo es que esta disposicin no emana de una nor-
ma legislativa sino reglamentaria y por lo tanto, si en la
Ley del Seguro Social se guarda silencio al respecto,
es decir, se trata de un medio de defensa no contem-
plado en la ley, entonces no debe considerarse obliga-
torio, ya que por la superior jerarqua de las leyes ante
los reglamentos, corresponde a aqullas establecer
los medios de defensa que se deben agotar.
Situacin distinta ocurre cuando hablamos del Recur-
so de Revocacin que procede contra actos del Pro-
cedimiento Administrativo de Ejecucin, ya que este
medio de defensa se encuentra previsto por el Cdigo
Fiscal en su artculo 117 fraccin II, y que es compe-
tente para resolver el propio instituto en su carcter de
organismo fscal autnomo de acuerdo con lo previsto
en la fraccin XXXIV del artculo 251 de la Ley del
Seguro Social
2
, el cual puede interponerse en cual-
quier momento dentro de la ejecucin del procedi-
miento de cobro coactivo lo que incluye aquellos actos
de molestia que tienen como base multas o resolucio-
nes que el particular desconoce, o no notifcadas, lo
cual ocurre muy frecuentemente, as, el recurso debe
interponerse ante las ofcinas ejecutoras por vicios
propios del procedimiento y solicitando la suspensin
del mismo hasta en tanto se d a conocer la resolu-
cin que le dio origen.
La garanta y la suspensin del Procedimiento
Administrativo de Ejecucin
De acuerdo con el artculo 144 del Cdigo Fiscal de la
Federacin los actos del Procedimiento Administrati-
vo de Ejecucin podrn iniciar, tratndose de cuotas
obrero-patronales y de capitales constitutivos, dentro
de los quince das siguientes a la fecha en que surta
efectos su notifcacin, a excepcin de que dentro de
esta fecha el particular acredite haber interpuesto al-
gn medio de defensa de los previstos por la ley, en
cuyo caso, se le conceder un plazo de 5 meses para
que garantice el inters fscal, y por lo tanto, el proce-
dimiento se detendr hasta que se cumpla el plazo o
le sea notifcada la resolucin del medio de defensa
planteado.
Al respecto, es muy frecuente que nos encontremos
con que el Instituto ha determinado una multa y aun y
cuando no se encuentre notifcada al particular, quince
das despus de vencida la obligacin correspondien-
te, sus ejecutores se presentan en el domicilio del con-
tribuyente o incluso cuando ya se ha interpuesto re-
curso de inconformidad y se encuentra pendiente de
resolucin, y pretenden continuar con el Procedimien-
to Administrativo de Ejecucin a condicin de detener-
lo previo el pago de los gastos de ejecucin, logrando
en la mayor parte de las veces hacer el cobro de los
gastos de ejecucin.
2
Artculo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las fa-
cultades y atribuciones siguientes:
...
XXXIV. Tramitar y, en su caso, resolver el recurso de inconformidad
a que se refere el artculo 294 de esta Ley, as como los recursos
previstos en el Cdigo, respecto al procedimiento administrativo de
ejecucin;
...
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El argumento del Instituto radica en que, efectivamen-
te, si ya transcurri el trmino de 15 das (aunque el
particular ni siquiera haya conocido la resolucin de-
terminante del crdito) y, por lo tanto, debe constituir-
se la garanta correspondiente, la cual generalmente
se constituye por embargo, generando entonces la
obligacin del pago de los gastos de ejecucin, de
acuerdo con lo dispuesto en la fraccin V del artculo
66 del Reglamento del Cdigo Fiscal, que a la letra
dice:
ARTICULO 66.- Para los efectos de la faccin
V del artculo 141 del Cdigo, el embargo en la
va administrativa se sujetar a las siguientes
reglas:
...
V.- Deber cubrirse, con anticipacin a la prc-
tica de la diligencia de embargo en la va admi-
nistrativa, los gastos de ejecucin sealados en
la fraccin II del artculo 150 del Cdigo. El pago
as efectuado tendr el carcter de defnitivo y
en ningn caso proceder su devolucin una
vez practicada la diligencia.
Con ello intentan hacer pasar por legal exigir el pago
de los gastos de ejecucin al momento de constituir un
embargo, y ms an, si posteriormente en la Resolu-
cin del Recurso de Inconformidad ellos mismos revo-
can la resolucin que dio origen a todo este movimien-
to del aparataje autoritario, niegan la devolucin de lo
pagado en concepto de gastos de ejecucin al ampa-
ro del mismo precepto.
Lo anterior nos hace pensar, por la frecuencia con que
ocurre este fenmeno, que algunos funcionarios del
instituto o sus ejecutores consideran tambin una bue-
na fuente de ingresos el cobro de gastos de ejecucin
indebidos, y lo son porque se sustentan en crditos
fscales inexistentes o de plano tan ilegalmente deter-
minados que no se arriesgan ni siquiera a sostener su
procedencia ante los tribunales y otorgan la revoca-
cin en la tramitacin de la inconformidad, pero niegan
la devolucin de cantidades pagadas con sustento en
una resolucin ilegal.
As entonces, ser necesario acudir ante los tribuna-
les judiciales en amparo para solicitar se declare la
inconstitucionalidad de la fraccin anteriormente invo-
cada a efectos de que no sea este el pretexto para
que las autoridades retengan cantidades sustentadas
en resoluciones declaradas como ilegales.
Conclusiones
Visto lo anterior, podemos decir que vale la pena
entonces intentar la tramitacin de un Recurso
de Inconformidad como medio de defensa ante
los actos del Instituto que consideremos lesivos
a nuestros derechos como particulares, lo im-
portante es realizar una defensa exponiendo
nuestros argumentos y no mostrar una actitud
sumisa ante la posicin a veces ofensiva de al-
gunos funcionarios del IMSS. Finalmente, no se
trata de buscar ahorrarnos el pago de contribu-
ciones al que estamos obligados no slo legal si
no constitucionalmente, ms bien se trata de
hacer prevalecer el estado de derecho, sin per-
mitir el acoso de los recaudadores que preten-
den cimentar sus acciones en actos por dems
ilegales e intimidatorios, la efcacia de la recau-
dacin debe basarse en el convencimiento y en
el conocimiento de la ley.

*Lic. Violeta Mndezcarlo Silva
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