Econom Iay Territorio

99
En las ltimas dcadas, la transformacin

del universo de las polticas urbanas y
regionales en Amrica Latina y el Caribe
ha sido radical. Desde mediados de los
aos ochenta y hasta bien entrada la
dcada de 1990, la teora del desarrollo
econmico local transit hacia una visin
de posibilidades mltiples y abiertas a
partir del mejor aprovechamiento de los
recursos propios. Si bien las disparidades
econmicas territoriales no se han
reducido, el cambio se ha hecho visible
en el gran nmero de iniciativas de
desarrollo econmico local promovidas
en los ltimos tiempos.
Orientado a las capacidades de
planificacin y gestin estratgica del
desarrollo econmico desde el mbito
local, el trabajo del ILPES ha adquirido
fuerza y plena vigencia en un momento
en que perdura la necesidad de mejorar
las capacidades de innovacin de los
territorios.
Tal como se plantea en este libro, es
preciso formular polticas de desarrollo
econmico territorial en Amrica Latina
Contina en la solapa posterior
Economa y territorio
en Amrica Latina
y el Caribe
Desigualdades y polticas
Viene de la solapa anterior
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC)
www.cepal.org
Primera edicin
Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile S0800411 Marzo de 2009
ISBN 978-92-1-323214-9 N
o
de venta: S.09.II.G.16
Copyright Naciones Unidas 2009
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TTULOS RECIENTES DE LA COLECCIN
La sociedad de la informacin en
Amrica Latina y el Caribe:
desarrollo de tecnologas y
tecnologas para el desarrollo
Wilson Peres y Martin Hilbert
(editores)
Amrica Latina y el Caribe:

migracin internacional, derechos
humanos y desarrollo
Jorge Martnez Pizarro
(editor)
Familias y polticas pblicas en

Amrica Latina: una historia de
desencuentros
Irma Arriagada
(coordinadora)
y el Caribe que contribuyan a promover
espacios de dilogo, interlocucin y
entendimiento entre los distintos
gobiernos y autoridades locales, regionales
y nacionales para producir mejores
condiciones institucionales, polticas,
econmicas y sociales, en todos los
territorios de la regin.
Economa y territorio
en Amrica Latina
y el Caribe
Desigualdades y polticas
Santiago de Chile, marzo de 2009
Libros de la CEPAL
99
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Laura Lpez
Secretaria de la Comisin
Juan Carlos Ramrez
Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planifcacin Econmica y Social (ILPES)
Diane Frishman
Ofcial a cargo
Divisin de Documentos y Publicaciones
Este documento fue preparado por Juan Carlos Ramrez, Director del Instituto Latinoamericano
y del Caribe de Planifcacin Econmica y Social (ILPES), Ivn Silva, jefe del rea de Gestin
del Desarrollo Local y Regional, y Luis Mauricio Cuervo, asesor de la Direccin y experto en
desarrollo territorial, y presentado en la XII Conferencia de Ministros y Jefes de Planifcacin
de Amrica Latina y el Caribe (Brasilia, junio de 2007). En la elaboracin tambin colaboraron
Alicia Williner, Luz ngela Rodrguez, David Candia, Carlos Sandoval, Juan Francisco Pacheco
y Rodrigo Prez.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son
de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas
ISBN: 978-92-1-323214-9
LC/G.2385-P
N de venta: S.09.II.G.16
Copyright Naciones Unidas, marzo de 2009. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario
de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados
Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta
obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las
Naciones Unidas de tal reproduccin.
Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas 3
ndice
Prlogo .............................................................................................................. 9
Resumen ......................................................................................................... 11
Abstract ........................................................................................................... 13
Introduccin ................................................................................................... 15
Captulo I
Economa poltica de las disparidades econmicas territoriales ............. 19
A. Fundamento tico y poltico de la preocupacin
por las disparidades .................................................................... 20
1. La idea de desigualdad en el contexto
latinoamericano ..................................................................... 22
2. Las disparidades econmicas territoriales:
un asunto de efciencia y estabilidad .................................. 24
3. Balance .................................................................................... 25
B. Territorios en movimiento: socioeconoma de las
disparidades ................................................................................ 26
1. Civilizacin occidental moderna y desigualdades
econmicas internacionales .................................................. 26
2. Crecimiento y estructuras territoriales ................................ 29
3. Dimensiones y determinantes de los ciclos
econmicos territoriales ........................................................ 31
4. Comentarios ........................................................................... 37
C. Disparidades econmicas territoriales
y poltica pblica ......................................................................... 39
1. El ILPES en el debate de las polticas territoriales
en las dcadas de 1990 y 2000 .............................................. 41
4 CEPAL
Captulo II
Evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales ............ 47
A. Disparidades econmicas territoriales ..................................... 48
B. Medicin y balance de la evolucin reciente ........................... 52
1. Concentracin econmica territorial ................................... 53
2. Distribucin espacial de la poblacin y la riqueza ............ 58
3. Confguraciones territoriales nacionales ............................. 66
4. Convergencia y divergencia econmica territorial ............ 68
5. Disparidades socioeconmicas territoriales ....................... 72
C. Conclusiones ................................................................................ 74
Captulo III
Disparidades econmicas territoriales y estructuras productivas ........... 77
A. Liberalizacin econmica y quiebre de tendencia .................. 77
B. Disparidades territoriales y cambio estructural
a mediano plazo .......................................................................... 79
1. mbito sectorial ..................................................................... 81
2. mbito territorial ................................................................... 83
3. El cruce sectorial-territorial .................................................. 86
C. Disparidades territoriales y cambio econmico
estructural a corto plazo (1990-2003) ........................................ 90
D. Desintegracin econmica y territorial,
causa y consecuencia .................................................................. 95
E. Conclusiones ................................................................................ 97
Captulo IV
Desempeo econmico y regiones emblemticas .................................... 101
A. Evolucin econmica y tipologa de los territorios ............... 102
B. Territorios ganadores ................................................................ 113
1. Regiones ganadoras emblemticas .................................... 115
C. Territorios convergentes ........................................................... 119
1. Regiones convergentes emblemticas ................................. 121
D. Territorios estancados ............................................................... 126
1. Regiones estancadas emblemticas ................................... 128
E. Territorios declinantes .............................................................. 131
1. Regiones declinantes emblemticas .................................. 132
F. Regiones caractersticas y algunas conclusiones ................... 138
Captulo V
Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial .......... 141
A. El nuevo universo: la familia de las polticas
territoriales ................................................................................. 145
B. Descentralizacin/federalismo: plataformas y
paradigmas de las preocupaciones territoriales .................... 151
C. La presencia nacional en el desarrollo
econmico local ......................................................................... 160
D. Regionalizacin: de la nacin a los territorios ....................... 163
E. La regin como agente de su propio
desarrollo econmico ................................................................ 167
F. La poltica de desarrollo econmico territorial...................... 173
Captulo VI
Conclusiones ................................................................................................ 175
Bibliografa ................................................................................................... 183
Anexos........................................................................................................... 191
1. Disparidades: defniciones y fuentes de informacin empleadas...... 192
2. Defniciones del concepto de necesidades bsicas insatisfechas ....... 198
3. Clasifcacin de los territorios de cada pas por cuadrantes .............. 203
Publicaciones de la CEPAL/ECLAC publications ..................................... 207
6 CEPAL
ndice de cuadros, grcos, recuadros y mapas
Cuadros
II.1 Amrica Latina y el Caribe: habitantes de la ciudad ms
poblada dentro de la poblacin urbana, 1970-2000 ........................ 50
II.2 Concentracin econmica territorial por pases.............................. 55
II.3 Distribucin rango-tamao con PIB ................................................. 56
II.4 Evolucin reciente de la primaca econmica por pases ............... 57
II.5 Sntesis de estadsticas de la distribucin de los territorios
por niveles de riqueza (DTR) y la distribucin de la poblacin
de los territorios por niveles de riqueza (DPR) (1990-2002),
dispersin, amplitud, asimetra, curtosis y rango .......................... 59
II.6 Sntesis grfca de la distribucin de los territorios por
niveles de riqueza (DTR) y la distribucin de la poblacin
de los territorios por niveles de riqueza (DPR) (1990-2002) .......... 63
II.7 Interpretacin de la distribucin de los territorios por
niveles de riqueza (DTR) y la distribucin de la poblacin
de los territorios por niveles de riqueza (DPR) (19902002) ......... 65
II.8 Caracterizacin de la confguracin econmica territorial ............ 66
II.9 Amrica Latina: indicadores de dispersin de las
disparidades econmicas territoriales (1990-2003) ......................... 69
II.10 Pases de Amrica Latina: coefciente beta de convergencia
(1990-2003) ........................................................................................... 70
II.11 Pases de Amrica Latina: coefciente beta de convergencia,
por perodos (1990-2002) .................................................................... 71
II.12 Amrica Latina: coefcientes de correlacin entre el ndice
de superacin de la pobreza (ISP), el desempeo econmico
y los niveles de riqueza territorial (1990-2003) ................................ 73
III.1 ndice beta de convergencia econmica territorial previo a
los aos noventa .................................................................................. 78
III.2 Chile, Colombia y Per: cambio sectorial, 1975-2003 ..................... 82
III.3 Colombia: evolucin de los territorios en los cuadrantes
de desempeo econmico (19752003)............................................. 84
III.4 Chile: evolucin de los territorios en los cuadrantes
III.5 Per: evolucin de los territorios en los cuadrantes
III.6 Colombia: cuadrantes de desempeo econmico clasifcados
por perodos y caractersticas socioeconmicas (19752003)......... 87
III.7 Chile: cuadrantes de desempeo econmico clasifcados
III.8 Per: cuadrantes de desempeo econmico clasifcados
III.9 Pases de Amrica Latina: cambio estructural y
contribucin a la divergencia (1990-2003) ........................................ 92
IV.1 Clasifcacin de los territorios por pases ...................................... 104
IV.2 Caractersticas de las regiones segn estructura productiva
y desempeo econmico, en relacin con los pases .................... 107
IV.3 Clasifcacin de los territorios por pas segn el
desempeo de sus economas ......................................................... 109
IV.4 Caractersticas de los territorios segn desempeo
econmico y estructura productiva ................................................ 112
IV.5 Territorios ganadores: sectores de mayor impacto econmico.... 113
IV.6 Territorios convergentes: sectores de mayor
impacto econmico ........................................................................... 120
IV.7 Territorios estancados: sectores de mayor
impacto econmico negativo ........................................................... 127
IV.8 Territorios declinantes: sectores de mayor
impacto econmico ........................................................................... 132
V.1 La familia de polticas territoriales ................................................. 149
V.2 Los procesos de descentralizacin y sus vnculos con
el desarrollo econmico local .......................................................... 155
V.3 Gobiernos municipales: funciones en algunos pases .................. 157
V.4 Instancias de coordinacin intersectorial para el
desarrollo econmico territorial ...................................................... 161
V.5 Recortes territoriales utilizados por los estados nacionales
para aplicar polticas de desarrollo econmico territorial
en los territorios ................................................................................ 164
V.6 Cantidad de gobiernos subnacionales (2004) y concentracin
municipal de la poblacin en pases seleccionados ...................... 167
V.7 Los municipios y su fnanciamiento para el desarrollo
econmico local ................................................................................. 170
Grcos
V.1 Constitucin de las autoridades locales ......................................... 152
V.2 Ingresos totales por nivel de gobierno, alrededor
de 1990 y 2000 ................................................................................... 153
V.3 Gastos totales por nivel de gobierno .............................................. 153
V.4 Estructura del fnanciamiento municipal....................................... 169
Recuadros
I.1 Economa urbana y vinculada al tamao de la ciudad .................. 32
II.1 Distribuciones rango-tamao ............................................................ 54
II.2 Distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR) y
distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de
riqueza (DPR) ...................................................................................... 60
8 CEPAL
III.1 Los cuadrantes del desempeo econmico ..................................... 80
IV.1 El mtodo diferencial estructural .................................................... 103
IV.2 Efecto demogrfco en los territorios que escapan al patrn ....... 108
IV.3 La maquila en Mxico ...................................................................... 126
V.1 Amrica Latina y el Caribe: polticas e instituciones para
el desarrollo econmico territorial .................................................. 142
V.2 Ordenamiento territorial: polticas y conceptos ............................ 145
V.3 Amrica Latina y el Caribe: polticas de fomento productivo .... 147
V.4 Desarrollo productivo en economas abiertas ............................... 148
V.5 Coordinacin intersectorial para el desarrollo territorial ............ 165
V.6 El esquema de regionalizacin de Chile ........................................ 166
V.7 Mancomunidades de municipios como instrumentos del
desarrollo econmico territorial ...................................................... 168
V.8 Los territorios como protagonistas de su desarrollo .................... 172
Diagramas
IV.1 Mtodo diferencial estructural: ordenamiento
de las regiones segn dinmicas de crecimiento .......................... 106
IV.2 Territorios emblemticos ...................................................................111
Mapas
IV.1 Amrica Latina y el Caribe: territorios clasifcados
de acuerdo con el tipo de desempeo econmico ........................ 105
Prlogo
La preocupacin por el desarrollo de los distintos territorios, donde se
expresan la vida, la ciudadana y las actividades econmicas y toman forma
las polticas pblicas nacionales, y en la actualidad tambin las polticas y
regulaciones econmicas y sociales universales, siempre ha estado en el
corazn de la mejor tradicin del anlisis del desarrollo econmico y social
de los pueblos y del espritu de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL). El Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planifcacin Econmica y Social (ILPES) ha sido el encargado de abordar este
tema en nuestra organizacin, realizando valiosos aportes y enriqueciendo
las agendas pblicas de los pases de la regin.
En la XIII reunin del Consejo Regional de Planifcacin, realizada en
junio de 2007 en Brasilia, el ILPES present ante las autoridades de los pases
a cargo de las polticas de desarrollo regional el documento Economa
y territorio: desigualdades y polticas que en esta edicin se lanza a
conocimiento pblico.
En las dos ltimas dcadas, las economas latinoamericanas
experimentaron un conjunto de reformas institucionales con efectos
diversos y voltiles sobre el desarrollo econmico y social. En el presente
texto se da cuenta de la evolucin de las disparidades y de las situaciones
econmicas territoriales, as como de sus causas y caractersticas, al tiempo
que se muestran los cambios y el estado actual de las polticas e instituciones
vinculadas al desarrollo econmico local.
Con las reformas de los aos noventa desapareci la paulatina
tendencia a la convergencia entre niveles de desarrollo regional y resultaron
10 CEPAL
ganadores los territorios donde se desarrollaron economas mineras y
vinculadas a la explotacin de recursos naturales (agrcolas, pecuarios,
acucolas) orientadas a la exportacin. Los territorios que en el pasado se
desarrollaron sobre la base de la industrializacin perdieron capacidad de
crecimiento y pocos lograron transformar su estructura productiva con
actividades que compensaran las prdidas. Los grandes centros urbanos
mantuvieron la riqueza cuando impulsaron modernos sectores de servicios,
aunque algunos no lo pudieron hacer a un ritmo lo sufcientemente gil como
para compensar la atraccin de nueva poblacin. Las regiones de agricultura
tradicional continuaron con un estancamiento secular y prcticamente
ningn territorio logra cambiar su nivel relativo de riqueza en el largo plazo.
Los resultados obedecen a dinmicas econmicas nacionales que se
alejaron de las polticas especiales orientadas al desarrollo de las regiones.
En este caso, la atencin se ha centrado en las transformaciones de tipo
institucional, como la descentralizacin administrativa, poltica y fnanciera,
que en el futuro servirn de base para la construccin de polticas
especfcas que tomen en consideracin los recursos humanos, naturales y
tecnolgicos propios de las diferentes regiones. Si bien en los territorios se
expresan distintos mbitos de la poltica pblica, sobre todo las polticas
sociales y ambientales, estas expresiones ocurren de manera aislada, sin
una coordinacin o propsito estratgico. En estos elementos estn las bases
para conformar una familia de polticas territoriales realmente integrada y
unifcada en sus propsitos.
En el campo econmico y productivo, la planifcacin y gestin
del desarrollo local debe incluir importantes esfuerzos para promover y
mejorar la capacidad de innovacin en los territorios y ampliar los procesos
de difusin y arrastre espacial de esas innovaciones. Las iniciativas deben
acompaarse tanto desde el nivel local como del nacional para que se forme
una red que retroalimente a ambos escenarios y permita que se encuentren
las bsquedas y necesidades de uno y otro.
La construccin de esta dinmica debe combinar mecanismos que
aseguren simultneamente las aspiraciones a la equidad entre los habitantes
de los distintos territorios, el respeto por las diferencias culturales y la
promocin a partir de las particularidades.
Este texto, cuya elaboracin ha estado a cargo de Juan Carlos Ramrez,
Director del ILPES, e Ivn Silva y Lus Mauricio Cuervo, constituye un gran
aliciente tcnico y temtico para la construccin de un desarrollo que tenga
en cuenta a las regiones y, por lo tanto, a las comunidades y los individuos
ya que all se expresan, en defnitiva, la igualdad y la diferencia.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Resumen
La desigualdad en las condiciones de desarrollo econmico y social
de los territorios de Amrica Latina es un tema central en la agenda de
polticas pblicas de la regin. En las ltimas dcadas, la concentracin
de la poblacin en pocos territorios no ha retrocedido, las estructuras
econmicas mostraron una tendencia a la polarizacin en algunas regiones
y la convergencia econmica regional se estanc.
Sobre la base de la dinmica del producto por habitante, a partir de
las reformas globalizadoras de los aos noventa han resultado ganadores los
territorios nacionales con un importante grado de desarrollo de los sectores
primarios de exportacin. Algunos territorios menos ricos han logrado
converger gracias a nuevos polos agroindustriales y mineros o al desarrollo
de industrias de ensamble para exportacin. Mientras que ciertos territorios
con un grado de desarrollo relativo sufrieron una declinacin a causa de los
recientes procesos de desindustrializacin, otros continan sumidos en la
pobreza y el estancamiento. Por su parte, los centros econmicos mayores
presentan trayectorias diversas, dependiendo del desarrollo de los sectores
de servicios, de la atraccin de nueva poblacin y de la dinmica de los
sectores industriales.
La descentralizacin fue la visin dominante de la poltica de
desarrollo regional, unida al incremento de los recursos fscales regionales
y a la democratizacin del poder local. Aunque necesarias, estas medidas
resultaron insufcientes para desatar procesos de desarrollo autnomos
que superaran las desigualdades fundamentales.
12 CEPAL
Las polticas urbanas y regionales transitan hacia una visin de
posibilidades mltiples con el aprovechamiento de recursos propios,
reglas que logren una mejor regulacin de las relaciones entre los
distintos niveles de gobierno y la integracin de una familia de polticas
territoriales que rena en forma dinmica intereses sectoriales, derechos
ciudadanos, aspiraciones polticas diversas y sostenibilidad ambiental,
tanto a nivel nacional como subnacional.
Las dinmicas regionales que amplan o reducen las diferencias
llaman a estudiar y aplicar polticas especfcas centradas en los focos
espaciales de innovacin, las formas de difusin econmica y espacial de
los dinamismos, los efectos de arrastre y las modalidades de exclusin.
Abstract
Unequal levels of economic and social development in different
geographical areas in Latin America are a central theme on the public-
policy agenda in the subregion. In recent decades, the tendency for the
population to become concentrated into smaller areas has not decreased,
economic structures have tended to polarize in some areas, and economic
convergence in subnational areas has stalled.
On the basis of rising per capita GDP, and beginning at the time
of the globalizing reforms of the 1990s, national territories with high
levels of development in primary export sectors have benefted the most.
Some less wealthy areas have managed to achieve convergence thanks
to new developments in the felds of agro-industry and mining or in the
export assembly industries. While some areas with relatively high levels
of development suffered a decline owing to recent de-industrialization
processes, others remain in poverty and stagnation. The major economic
centres have performed in various ways, depending on the development
of services sectors, the ability to attract new population and the growth
rates of manufacturing sectors.
Decentralization was the dominant view of development policy
in Latin America, together with growth in fscal resources and the
democratization of local power structures. These measures, although
necessary, proved to be insuffcient to bring about autonomous
development processes which could overcome basic inequalities.
Policies at the urban and subnational levels are moving towards
a view of multiple opportunities through the exploitation of their
14 CEPAL
own resources, rules for improved regulation of relations between the
various levels of government and the integration of a family of territorial
policies for a dynamic combination of sectoral interests, civic rights,
varied political aspirations and environmental sustainability, at both the
national and the subnational levels.
Changes at the subnational level which broaden or reduce
differences need to be studied and specifc policies need to be applied,
focusing on spatial centres of innovation, the ways in which changes
are disseminated economically and spatially, spillover effects and the
modalities of exclusion.
Introduccin
El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin Econmica y
Social (ILPES) ha mantenido un inters permanente por la planifcacin
y el desarrollo regional, la gestin local y la competitividad territorial.
Como testimonio de la continuidad de su preocupacin y del progreso
en la forma de abordar estos temas, en 2007 el ILPES present en la
Conferencia de Brasilia el documento Economa y territorio en Amrica
Latina y el Caribe: desigualdades y polticas.
Amrica Latina y el Caribe transita entre la evaluacin de su
pasado reciente y el replanteamiento de objetivos y polticas econmicas
y sociales. El crecimiento econmico ha resultado insufciente, vulnerable
y voltil. El intercambio comercial ha registrado un vertiginoso
crecimiento pero con escasos niveles de irrigacin, generacin de empleo
e innovacin, al tiempo que se increment la inversin social y se ampli
la descentralizacin, y las condiciones de vida de las poblaciones siguen
marcadas por exagerados niveles de pobreza y desigualdad.
En este contexto, el ILPES trata de dar cuenta de la evolucin reciente
del conocimiento y de las causas y consecuencias sociales de las disparidades
econmicas territoriales, as como de los avances y el estado actual de las
polticas e instituciones con que se busca promover el desarrollo econmico
local de Amrica Latina y el Caribe.
En las ltimas dcadas, la transformacin del universo de las
polticas urbanas y regionales ha sido radical. Desde mediados de
los aos ochenta, y hasta bien entrada la dcada de 1990, la teora del
16 CEPAL
desarrollo econmico local, con sus consecuentes recomendaciones de
polticas y basndose en las defciencias en materia de factores externos y
formas totalmente integradas e inspiradas en las teoras estructuralistas
de la dependencia, transit hacia una visin de posibilidades mltiples
y abiertas a partir del mejor aprovechamiento de los recursos propios
y logr consolidarse como referente. Esta teora introdujo una
innovacin fundamental que se materializ en el llamado a una reforma
y en la modifcacin de las ideas. Si bien las disparidades econmicas
territoriales no han disminuido, el cambio se hace visible en el gran
nmero de iniciativas de desarrollo econmico local promovidas en los
ltimos tiempos.
El trabajo del ILPES, que se orienta al fomento de la capacidad
de planeamiento y gestin estratgica del desarrollo econmico desde
el mbito local, adquiere fuerza y plena vigencia en un momento en
que sigue siendo necesario contribuir al mejoramiento de la capacidad
de innovacin de los territorios. Al mismo tiempo, renace el esfuerzo
por conocer y formular propuestas sobre las formas de promover los
procesos de difusin y arrastre espacial de las innovaciones e impulsar
el crecimiento econmico. En este sentido, se destaca la necesidad
de analizar mejor el papel que pueden desempear los avances en
materia de infraestructura (transporte, comunicaciones) y conocimiento
(investigacin, innovacin) en el logro de estos objetivos.
Formular una poltica de desarrollo econmico territorial signifca
contribuir a la promocin de espacios de dilogo, interlocucin y
entendimiento entre los distintos gobiernos y niveles territoriales de
gobierno para producir, en conjunto, mejores condiciones institucionales,
polticas y fscales a fn de alcanzar el desarrollo en todos los territorios.
Este libro consta de seis captulos. En el primero, Economa poltica
de las disparidades econmicas territoriales, se revisan fundamentos
conceptuales que permiten comprender dimensiones estratgicas, como
los referentes ticos con que las sociedades latinoamericanas abordan
la desigual distribucin territorial de los benefcios del crecimiento.
Adems, se presentan algunos aspectos del conocimiento cientfco y de
las consecuencias socioeconmicas de esas desigualdades, detallndose los
distintos abordajes institucionales y de polticas empleados en el trabajo del
ILPES, y se llama a integrar el anlisis econmico con las dimensiones tica
y poltica.
En el segundo captulo, Evolucin reciente de las disparidades
econmicas territoriales, se traza un panorama del comportamiento de
estas disparidades desde 1990 mediante un anlisis que abarca los pases
con estadsticas territoriales de pib completas para el perodo analizado
(Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per).
En el tercer captulo, Disparidades econmicas territoriales y
estructuras productivas, se identifcan los factores determinantes del
cambio de la tendencia central previa a los aos noventa y las caractersticas
de las estructuras productivas asociadas a las nuevas situaciones.
En el cuarto captulo, Desempeo econmico y regiones
emblemticas, se retoma la desaparicin de la convergencia territorial en
Amrica Latina y el Caribe mediante el examen de casos singulares que
ilustran y detallan el comportamiento reciente de algunas economas
regionales subnacionales del continente, seleccionadas por constituir
ejemplos emblemticos de las diversas trayectorias. Los casos ms
signifcativos son la aparicin de grandes enclaves primario-exportadores,
la desindustrializacin de zonas de tradicin manufacturera, la
persistencia de la pobreza y el atraso en las regiones rurales ms
tradicionales y la consolidacin de nuevos polos agroindustriales o de
una nueva industrializacin globalizada.
En el quinto captulo, Polticas e instituciones para el desarrollo
econmico territorial, se sintetizan las conclusiones y los resultados ms
importantes del estudio comparativo emprendido por el ILPES, con el
apoyo de la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (gtz), en 10 pases
del continente (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Mxico y Per). En este estudio se explora el discurso
poltico relacionado con las desigualdades territoriales, las polticas
nacionales diseadas para fomentar el desarrollo econmico territorial
y las interrelaciones polticas e institucionales entre la nacin, los niveles
intermedios y los municipios.
Por ltimo, se presentan las conclusiones y los lineamientos de
polticas y estudio.
Captulo I
Economa poltica de las disparidades
econmicas territoriales
Las disparidades econmicas territoriales como problema de poltica
pblica constituyen el tema inicial y central de este trabajo. Su pertinencia
radica en que tal vez este sea el punto neurlgico de la teora econmica
sobre el desarrollo regional y en que su obviedad suele soslayar los
esfuerzos destinados a construir bases tericas y justifcaciones para
asumir estas disparidades como un problema de poltica pblica. Con este
documento se pretende establecer referencias y criterios que posibiliten un
debate crtico sobre el tema, analizando el pasado, el presente y el futuro.
Este primer captulo comienza con una interrogante sobre el
signifcado del concepto de disparidad, enmarcndolo en su contexto
ms originario y fundamental: el de la tica y la poltica. La pregunta
acerca de las disparidades adquiere sentido cuando se observa que las
sociedades contemporneas adoptan ideales como la igualdad y la
equidad. Debido a que el signifcado de estos principios evoluciona con
el tiempo, resulta indispensable tratar de actualizarlos en el contexto
especfco de Amrica Latina y el Caribe.
Ms adelante, se abordar la misma interrogante acerca del
signifcado de este concepto desde la perspectiva de la dimensin del
conocimiento cientfco, un campo complementario donde se mezclan
valores y razones puesto que, al tiempo que se intenta explicar el origen
y la evolucin de las disparidades, tambin se ofrecen argumentos para
tildarlas de deseables, inconvenientes o indiferentes. En forma sumaria
pero integral, se analizarn los razonamientos y argumentos aportados
20 CEPAL
por diferentes ciencias sociales para explicar los cambios que conllevan las
disparidades territoriales.
La conjugacin entre la economa (ciencias sociales) y la poltica
de estas disparidades se analizar mediante la tradicin histrica
latinoamericana en el proceso de constitucin de un abigarrado mundo
de polticas vinculadas al desarrollo territorial: regionales y urbanas, de
descentralizacin, de desarrollo econmico local y, ms recientemente, de
ordenamiento territorial.
Como resultado de este recorrido, se delimitar el campo de las
preocupaciones propias de la economa poltica de las disparidades
econmicas territoriales y se delinear una primera defnicin de polticas
de desarrollo econmico territorial.
A. Fundamento tico y poltico de la preocupacin
por las disparidades
La idea de igualdad, que asume el papel de referente poltico, tico y
social contemporneo, surge con las revoluciones burguesas liberales
(Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789) y se
consolida con la conformacin de las Naciones Unidas y la Declaracin
Universal de Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948
1
.
El concepto de dignidad se complementa con la formulacin y el
establecimiento de derechos sociales (familia, seguridad social, descanso,
nivel de vida, educacin y cultura: artculos 16, 22, 23, 24, 25, 26 y 27) y
econmicos (propiedad, trabajo y remuneracin y propiedad intelectual:
artculos 17, 23 y 27). Como conjunto, estos derechos toman cuerpo en
la nocin de desarrollo, entendido como punto de referencia construido
socialmente y meta a alcanzar
2
.
1
En la primera se proclam principalmente la igualdad como derecho poltico: los
hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales
slo pueden fundarse en la utilidad comn. Esta Declaracin funda los pilares de la
democracia moderna: la ley como expresin de la voluntad general (artculo 6), la fuerza
pblica como medio de garanta de los derechos bsicos (artculo 12), la necesidad de
contribuciones comunes para el funcionamiento del poder pblico y el derecho de
vigilancia y control sobre este ltimo (artculos 13, 14 y 15).
En la segunda se ratificaron estos derechos civiles y polticos, amplindose con la
introduccin de otros. Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y
derechos y, dotados como estn de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente
los unos con los otros (artculo 1).
2
La Asamblea General proclama la presente Declaracin Universal de Derechos
Humanos como ideal comn por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse,
a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirndose constantemente
A partir de esta idea de igualdad fundada en principios ticos y
polticos proclamados como universales, se desencadenan inquietudes
cientfcas producidas por situaciones que se contradicen con el patrn
establecido (desigualdad, discriminacin, diferencia), cuyo origen y
evolucin se intenta explicar manifestndose sobre su valor (conveniencia-
inconveniencia) y discutiendo las formas de intervenir en ellas, los posibles
costos de una intervencin y los efectos deseados y obtenidos. Los cambios en
la distribucin espacial de la poblacin (migracin, urbanizacin), la actividad
econmica y la riqueza se incorporan a este conjunto de preocupaciones,
sobre todo despus de los aos treinta, cuando empiezan a confgurarse y a
tomar cuerpo las teoras y polticas de desarrollo regional y urbano.
La existencia de disparidades econmicas territoriales, es
decir, diferencias permanentes en los niveles y ritmos de desarrollo y
crecimiento econmico de las unidades subnacionales, se asume como una
legtima preocupacin cientfca y poltica, en tanto que se considera una
prolongacin de la preocupacin fundamental por la igualdad y la libertad
de los individuos. No obstante, esta distincin entre sujetos colectivos
(territorios) y sujetos individuales da origen a uno de los dilemas ms
fundamentales y estratgicos, propios de las polticas de desarrollo
econmico territorial: cmo conciliar e integrar la defensa de los valores e
intereses individuales y colectivos?
En la aproximacin a este primer dilema existen dos tradiciones
jurdicas con distintos enfoques: la estadounidense y la europea. En la
tradicin poltica de los Estados Unidos ha primado la defensa del derecho
a la libertad de circulacin y movimiento del individuo dentro del territorio
nacional como principal medio de garanta del principio de igualdad,
asegurando a todas las personas el libre acceso a las oportunidades de
desarrollo. En la tradicin europea se admite la legitimidad e importancia
de las aspiraciones territoriales en las condiciones de desarrollo, sin por ello
desconocer la relevancia de la libertad de movimiento como vehculo de
garanta del principio de igualdad. En este caso, se procura facilitar los medios
para que los sujetos colectivos tengan opciones de desarrollo equivalentes.
El abordaje de este primer dilema evidencia la distincin entre
igualdad, igualitarismo y equidad. El mercado opera sobre la base
de la propiedad privada y la libertad de empresa y necesita de la
especializacin productiva como fundamento y motor del intercambio,
generando ganancias sociales vinculadas a la efciencia, la productividad
y la riqueza material. Su normal funcionamiento produce desigualdades,
ganadores y perdedores que se diferencian por el peso econmico y el
en ella, promuevan, () y aseguren (), su reconocimiento y aplicacin universales y
efectivos ().
22 CEPAL
nivel de riqueza. Siempre y cuando ocurran en un ambiente de progreso
material generalizado y continuo, estas desigualdades no se consideran
necesariamente un inconveniente, es decir que no desembocan en un
dogma igualitarista. No obstante, cuando se traducen en una falta
de posibilidades de renovacin y cambio, producen estancamiento
y empobrecimiento y se convierten en un obstculo. En respuesta a
los efectos esperados e inesperados de la aplicacin de esta doctrina
liberal de igualdad, el pensamiento social ha agregado el principio de
solidaridad como acompaamiento fundamental de estos procesos. All
aparece la distincin entre igualdad y equidad: mientras que se espera
igualdad para todos los individuos en el acceso a los derechos bsicos
universales, no se espera incluso ni siquiera se considera deseable un
desempeo econmico igual para todos (igualitarismo), aunque s se
pretende que haya igualdad de oportunidades para obtener el mximo
desempeo (equidad).
Un segundo dilema proviene de la ubicacin que tradicionalmente
se ha dado a la poltica regional como parte de la poltica social. En los
textos de economa regional y urbana se suele plantear la justifcacin
de la poltica regional, entendida como la intervencin desde el Estado
central con el objeto de nivelar las desigualdades regionales en materia
de crecimiento y desarrollo, por razones de equidad, no de efciencia. De
acuerdo con lo anterior, es habitual situar a la poltica regional del lado de
las polticas sociales. No obstante, no se discute si, sobre la base del nivel y
de las caractersticas adquiridas, las desigualdades territoriales producen
una inefciencia econmica general y ocasionan prdidas en materia de
capacidad de crecimiento y promocin del bienestar.
Estos dos dilemas fundamentales constituyen las bases ticas
de las polticas de desarrollo econmico territorial. Sin embargo, las
nuevas y particulares realidades latinoamericanas exigen un esfuerzo
de especifcacin adicional porque el concepto de desigualdad parece
insufciente para dar cuenta de este tipo de aspiraciones de equidad
territorial y la poltica regional se justifca no solo por razones de equidad,
sino tambin de efciencia y de estabilidad econmica.
1. La idea de desigualdad en el contexto latinoamericano
En el derecho constitucional latinoamericano se reconoce
explcitamente la necesidad de arbitrar entre libertad individual y
derecho colectivo. En el mbito territorial, este reconocimiento se
concreta en un nmero importante de constituciones del continente que
han optado por asignar funciones y fnalidades sociales al ejercicio del
derecho a la propiedad privada en general y de la tierra en particular
(Maldonado, M. M., 2005).
Los nuevos derechos colectivos (ambientales, tnicos, culturales y
urbanos), que tienen consecuencias claras y directas sobre el territorio y los
criterios de gestin y manejo, forman parte estratgica del debate actual sobre
equidad e igualdad en el continente. En materia ambiental, por ejemplo,
vale destacar que en las constituciones latinoamericanas se observa una
tendencia general a defnir los recursos naturales como de propiedad estatal,
lo que se complementa con un reconocimiento, tambin constitucional pero
menos frecuente, del derecho social a gozar de un medio ambiente sano
(Maldonado, M. M., 2005). En el plano tnico y cultural surgen declaraciones
constitucionales orientadas a reconocer la legitimidad de la formacin
pluricultural de las nacionalidades y a garantizar los medios para su
preservacin y desarrollo
3
. Este reconocimiento expresa una particularidad
propia de nuestro continente: el pluralismo tnico y cultural
4
. Aunque no
en forma generalizada, en el mbito urbano se aprecia el surgimiento de la
ciudad (territorio) como derecho colectivo
5
.
Los recientes avances econmicos, tecnolgicos e institucionales
hacen emerger nuevas reas estratgicas que transforman la distribucin
social de las condiciones de acceso a nuevos bienes y servicios de
importancia decisiva, exigen atencin poltica y tcnica e incluso modifcan
la nocin de territorio. En los ltimos tiempos han sido particularmente
3
Hoy, ms de la mitad de las Constituciones latinoamericanas les reconocen derechos
especficos a los indgenas, incluyendo en su caso funciones jurisdiccionales, derechos
territoriales colectivos, autonoma organizativa y representacin parlamentaria
(Bari, 2003, pg 550). Los 12 pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador,
Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela) representan la
vanguardia de derechos indgenas constitucionales en Amrica Latina. Todos, de una u
otra manera, aceptan y protegen la identidad tnica de sus minoras, como componente
de la nacionalidad (Bari, 2003, pg. 549).
4
En Brasil, y en general en Amrica Latina, el capitalismo incluye diversos tipos de
produccin econmica y simblica. No existe una estructura de clase unificada y,
mucho menos, una clase hegemnica en condiciones de imponer al sistema entero su
propia matriz de significaciones (Miceli, 1972, pg. 43). ()Sera entonces, el modelo de
la desigualdad entre clases, debido a la apropiacin desnivelada de un patrimonio comn,
el ms pertinente para Europa, mientras las sociedades latinoamericanas resultaran ms
comprensibles desde el modelo de la diferencia, que implica reconocer la autonoma irreductible
de los indgenas y otros grupos subordinados? (Garca Canclini, 2004, pg. 69-70).
5
El del Brasil es un caso paradigmtico en donde un movimiento social amplio y
complejo acompaa el surgimiento y la aplicacin del Estatuto de la Ciudad (Ley
N 10.257 del 10 de julio de 2001), que pretende regular el uso de la propiedad urbana
en pro del bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, as como
del equilibrio ambiental (artculo 1). Adems, se establece que la poltica urbana tiene
por objeto ordenar el pleno desenvolvimiento de las funciones sociales de la ciudad y
de la propiedad (artculo 2) mediante directrices bsicas como la garanta del derecho a
ciudades sostenibles (numeral i), a la gestin democrtica (numeral ii), al planeamiento
de la distribucin espacial de las personas y de las actividades econmicas (numeral
iv) y a la justa distribucin de los beneficios derivados del proceso de urbanizacin
(numeral ix).
24 CEPAL
importantes los adelantos en materia de informacin, telecomunicaciones
y produccin de conocimiento, que a su vez dan origen a nuevas formas de
desigualdad y exclusin
6
. De este modo, el universo de activos sociales que
es necesario considerar se ampla y se vuelve cada vez ms complejo.
2. Las disparidades econmicas territoriales:
un asunto de efciencia y estabilidad
La expresin ms evidente de desigualdad territorial es la
concentracin urbana. Henderson (2000) estima que el costo econmico
provocado por el exceso (o la falta) de concentracin urbana, con niveles
por encima (o por debajo) de un patrn histrico, puede suponer prdidas
de hasta 1,5 puntos porcentuales del pib per cpita a mediano plazo (vase
la seccin I.B.2)
7
. Las cifras registradas en Amrica Latina y el Caribe
ubican a la regin en una posicin particularmente desfavorable ya que
de un total de 72 pases examinados, 30 presentan niveles satisfactorios de
concentracin urbana, 24 muestran niveles excesivos, 16 cuentan con niveles
demasiado bajos y 2 no exhiben un patrn identifcable (Henderson, 2000,
pg. 19). La distribucin de los pases latinoamericanos en los diferentes
grupos es muy particular: de un total de 14, solo 3 (Bolivia, Colombia y
el Ecuador) presentan un nivel de concentracin satisfactorio, 11 (la
Argentina, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam,
el Paraguay, el Per, la Repblica Dominicana y el Uruguay) exhiben una
concentracin excesiva y ninguno muestra una concentracin muy baja
(Henderson, 2000, pg. 36).
Por otra parte, es necesario mencionar la importancia que tiene para
Amrica Latina y el Caribe la relacin entre las disparidades territoriales
y la estabilidad del crecimiento. En la regin existe ms dispersin que
entre los pases desarrollados porque en estos los ciclos econmicos son
menos voltiles (CEPAL, 2002; Cerro y Pineda, 2002, pg. 91). Lo que resta
precisar es cmo se establecen las relaciones de causalidad entre estas dos
variables ya que la estabilidad opera en algunos casos como causa de las
disparidades territoriales y en otros como consecuencia. Segn Gaviria
6
La sociedad, concebida antes en trminos de estratos y niveles, o distinguindose
segn identidades tnicas o nacionales, es pensada ahora bajo la metfora de la red.
Los incluidos son quienes estn conectados, y sus otros son los excluidos, quienes ven
rotos sus vnculos al quedarse sin trabajo, sin casa, sin conexin (Garca Canclini,
2004, pg. 73). Vase tambin CEPAL (2000) y (2003).
7
Inicialmente, partiendo de niveles bajos de ingreso, crece el nivel de mejor concentracin.
A partir de un nivel ms alto de desarrollo, el nivel de mejor concentracin alcanza
un mximo a partir del cual comienza a descender con el crecimiento del ingreso
(Henderson, 2000, pg. 14).
y Stein (2000, pg. 18), la volatilidad del pib provoca un aumento de la
poblacin en las grandes ciudades
8
.
Por su parte, Montenegro (1996) propone que la mayor estabilidad
macroeconmica relativa de Colombia se explica, en parte, por la diversidad
regional, por un mayor equilibrio relativo en la distribucin territorial de
la poblacin y por un nivel ms elevado de desconcentracin espacial de la
actividad econmica
9
. Adems, establece una relacin estadstica inversa
entre volatilidad econmica y descentralizacin espacial de la poblacin.
3. Balance
El inters por las disparidades econmicas territoriales se funda en
la bsqueda de la igualdad y la libertad, propia del humanismo moderno.
A estos derechos universales se han sumado otras aspiraciones colectivas:
al medio ambiente sano, a la informacin y las telecomunicaciones y
a la ciudad. Adems, las sociedades y los pueblos latinoamericanos se
reconocen cada da ms como pluritnicos y multiculturales y, junto a las
aspiraciones de igualdad, reivindican con creciente frmeza el derecho a la
diferencia. Igualdad en la diferencia parece ser la consigna latinoamericana
contempornea, en un tiempo en que la homogeneidad y la uniformidad
dejan de ser el requisito previo e indispensable de la unidad. La forma
en que las disparidades repercuten en las posibilidades individuales
de acceso a los derechos bsicos tiene alcances generales pero no reglas
universales y depende de las condiciones especfcas de funcionamiento de
las instituciones y de la economa de cada pas, as como de la manera de
entender la relacin entre derechos individuales y colectivos. La particular
combinacin del derecho a la igualdad y el derecho a la diferencia deriva
de decisiones libres y soberanas adoptadas por cada nacin y cada Estado.
Si bien las disparidades se conciben habitualmente como una
limitacin a las aspiraciones sociales de equidad, justicia y solidaridad,
tambin se asocian con fnalidades y aspiraciones econmicas bsicas,
como el crecimiento y la estabilidad.
8
Una diferencia de cuatro puntos porcentuales en la volatilidad (diferencia en las
volatilidades medias de los pases de la ocde y los del sur del Sahara) estar asociada con al
menos tres puntos porcentuales por dcada de incremento en el crecimiento demogrfico
de las principales ciudades. El crecimiento econmico promedio aparece tambin
acelerando la tasa de crecimiento demogrfico de las principales ciudades, implicando
que saltos bruscos y temporales en el crecimiento pueden provocar migraciones masivas
hacia localizaciones centrales donde presumiblemente est tomando lugar el grueso de la
actividad generadora de crecimiento (Gaviria y Stein, 2000, pg. 18).
9
Basndonos en los ltimos censos de poblacin, construimos un ndice Gini para los
diez ms grandes conglomerados urbanos de 19 pases de Amrica Latina. () Colombia
es el pas ms descentralizado de Amrica Latina, seguido de Brasil y Venezuela
(Montenegro, 1996, pg. 77).
26 CEPAL
B. Territorios en movimiento: socioeconoma
de las disparidades
El inters por comprender y explicar las diferencias de desempeo y
dinamismo entre pases, regiones y ciudades, y por identifcar los medios y
las formas de intervencin pblica, surge a raz de la falta de uniformidad y
de los constantes cambios en la distribucin de la poblacin, la produccin
y la riqueza en el espacio fsico. La teora y la poltica conceptualizan
las heterogeneidades de formas y dinamismos como desigualdades
econmicas territoriales.
Los factores que explican estas desigualdades varan en funcin del
horizonte de tiempo que interese observar: grandes pocas y civilizaciones,
perodos econmicos pertenecientes a una poca determinada, cortos
lapsos o coyunturas especfcas dentro de cierto perodo, momentos de
crisis y transicin. Fernand Braudel (1985) distingue varias escalas que, de
perodos ms cortos a otros ms largos, pasan por el evento, el ciclo y los
interciclos, extendindose hasta las tendencias seculares
10
.
Existen diversas unidades de observacin y anlisis de estos
cambios. La ciudad, la red urbana y los procesos de urbanizacin han
sido considerados con especial atencin como fenmenos catalizadores del
cambio territorial y reveladores de sus principales formas de evolucin en
trminos de ciclos, tendencias y grandes pocas. Del ao 0 al 1300 de la
era cristiana, el nmero de citadinos en el mundo, a lo mximo, dobl ()
De 1300 a 1800 () la tasa de urbanizacin permaneci estable, aunque
tambin se dobl el nmero de citadinos, habida cuenta de que la poblacin
total del mundo dobl. Pero, en menos de dos siglos de 1800 a 1980- el
nmero de citadinos se multiplic por veinte y la tasa de urbanizacin
pas de 9% a 38% (Bairoch, 1985, pg. 643).
1. Civilizacin occidental moderna y desigualdades
econmicas internacionales
La industrializacin y la urbanizacin de los tiempos modernos han
ido acompaadas de un incesante aumento de la desigualdad en los niveles
de riqueza entre las naciones
11
. Esta tendencia secular, que engloba diversos
10

Mientras que el evento tiene validez en s mismo y su secuencia se entiende mediante la
relacin inmediata de causa-efecto, el ciclo est marcado por la presencia de la coyuntura
como momento de cambio y la tendencia secular basa su estabilidad en la presencia de
estructuras que se reemplazan unas a otras transitando por momentos de crisis.
11
La distancia entre pases, medida como el cociente resultante de dividir el pib per cpita
del pas ms rico por el del ms pobre, era de 1,5 al comienzo de la revolucin industrial
(Bairoch, 1981, pg. 3), se mantuvo en esa misma magnitud durante el perodo 1872-
1876 y lleg a 3,4 en 1913, a 5,2 en 1950 y a 7,7 en 1977 (Bairoch, 1981, pg. 8).
procesos y heterogneas relaciones entre grupos de pases, surge sobre
todo de la combinacin de dos procesos contradictorios: la disminucin
de las diferencias entre los pases desarrollados y el incremento de las
disparidades entre estos y las naciones en desarrollo (Bourguignon y
Morrisson, 2002, pg. 728).
Estos contrastes y matices tienen un estrecho vnculo con las
propiedades de la organizacin espacial del capitalismo puestas en
evidencia por Braudel (1986). La economa-mundo capitalista abarca solo
una porcin del planeta y confgura una unidad con caractersticas propias
como ocupar un espacio determinado, es decir, poseer lmites que la
explican y que varan con cierta lentitud, aceptar siempre un polo o centro,
representado inicialmente por una ciudad-estado y en la actualidad por
una ciudad capital, y dividirse en zonas sucesivas conformadas por un
ncleo, zonas intermedias y zonas marginales muy amplias.
Los polos presentan tres rasgos especfcos: la variacin en el tiempo,
la posibilidad de que varios de ellos compartan la preponderancia en un
mismo momento o perodo y la sucesin de unos por otros a causa de
grandes rupturas, sobre todo crisis econmicas y confictos blicos. A pesar
de los cambios, la convergencia entre pases con un grado de desarrollo
semejante tiende a ser ms frecuente que entre naciones con disparidades
ms extremas
12
.
Dentro de cada zona se confgura una particular estructura de
desigualdades econmicas territoriales organizada alrededor de polos
urbanos y sintetizada con claridad por Hardoy (1975), que distingue
siete estadios en la urbanizacin latinoamericana. Este autor identifca
Mesoamrica y la regin andina de Amrica del Sur como los focos
ms importantes de las civilizaciones precolombinas, ubica el perodo
clsico (300-600 d. C.) como el origen de ciudades propiamente dichas y
pone en evidencia la sucesin histrica de centros de radiacin y polos
urbanos dominantes en las distintas pocas
13
. Adems, establece que en
12
Cada vez que se produce un descentramiento, tiene lugar un recentramiento, como si
una economa-mundo no pudiese vivir sin un centro de gravedad, sin un polo. Pero los
descentramientos y recentramientos son escasos, y por ello, tanto ms importantes. En
el caso de Europa y de las zonas anexionadas por ella, se opera un centramiento hacia
1380, a favor de Venecia. Hacia 1500, se produjo un salto brusco y gigantesco de Venecia
a Amberes y despus, hacia 1550-1560, una vuelta al Mediterrneo, pero esta vez a favor
de Gnova; finalmente, hacia 1590-1610, una transferencia a msterdam, en donde el
centro econmico de la zona europea se estabilizar durante casi dos siglos. Entre 1780
y 1815 se desplazar hacia Londres, y en l929, atravesar el Atlntico para situarse en
Nueva York (Braudel, 1986, pg. 7).
13
Si, para definir una ciudad, tomamos como base el criterio de asentamiento permanente,
heterogeneidad, diferenciacin de los habitantes por niveles socioeconmicos,
funcionamiento como centro de una economa dedicada a la transformacin de materias
brutas, redistribucin de productos importados y dependencia en la produccin primaria
28 CEPAL
los perodos inca (1000-1400 d. C.) y azteca (siglo XIII) hay evidencias
indiscutibles del funcionamiento de redes urbanas consolidadas. Con
la llegada de los espaoles y los portugueses aparece la operacin
yuxtapuesta de dos redes urbanas que, tras la consolidacin de la
conquista y el paso a la fase colonial, se funden y establecen su centro en
los virreinatos con mayor riqueza de minerales preciosos, que coinciden
con los anteriores territorios azteca e inca. Hacia el fnal de la colonia, la
preponderancia de estos territorios se debilita y comienza a ceder a favor
de los pases del sur que establecen relaciones comerciales ms estrechas
con Holanda e Inglaterra. Con sus propias particularidades, el territorio
del Brasil transita por fases semejantes, con un predominio del norte
en las primeras pocas de la colonia, que luego se traslada al sur por la
aparicin de riquezas minerales preciosas y la necesidad de defender los
lmites con las reas bajo dominio espaol.
Pese a la diferencia de contextos y circunstancias de los procesos en
Europa y en Amrica Latina y el Caribe, los factores determinantes de la
existencia de estas grandes pocas, as como de sus transiciones, son muy
semejantes. Lo que afrma y documenta Braudel (1986, pg. 8) para Europa
con respecto a los momentos de transicin: en todo caso, centramiento,
descentramiento y recentramiento parecen estar ligados, normalmente, a
crisis prolongadas de la economa general, lo ratifca Cuervo (2004, pg.
90) acerca de las redes urbanas latinoamericanas: los perodos durante
los cuales se constat una reversin en las tendencias concentrativas
coinciden, casi siempre, con pocas de crisis industrial. En () Argentina el
proceso de desconcentracin urbana comenz durante la crisis de los aos
30. En Chile la primera fase desconcentrativa urbana se inici durante otro
perodo de crisis, el decenio de 1890. En Amrica Central la crisis de los
aos 30 y las difcultades del perodo de entre guerras coinciden con una
tendencia generalizada a la desconcentracin urbana y de decrecimiento
de los niveles de primaca.
Por lo general, estas crisis expresan cambios geopolticos ms
grandes, relacionados con el control poltico y militar de rutas y fuentes de
riqueza, o son consecuencia de profundas transformaciones tecnolgicas
producidas en los medios de transporte y las comunicaciones. Como
ejemplo se destaca el control de las rutas hacia Oriente en Europa (Braudel,
1986), los ciclos de produccin y explotacin de metales preciosos en la
Amrica colonial (Hardoy, 1975) y los sucesivos efectos de la introduccin
de nuevas infraestructuras y novedosos sistemas de transporte: fuvial (De
Vries, 1987), martimo, ferroviario (Weber, 1899) y automotor. La ciudad, la
red urbana y los medios y soportes fsicos de comunicacin, transporte y
del rea inmediata, entonces los centros Mayas deben calificarse como ciudades
(Hardoy, 1975, pg. 8).
telecomunicaciones son las ms claras y concretas expresiones por cuyo
intermedio se establecen las relaciones entre la sociedad, la cultura, la
economa y el territorio.
La intensidad, el contenido y el ritmo de cambio de las desigualdades
econmicas territoriales varan en funcin de las transformaciones de
las fuentes generadoras de riqueza (naturales, sociales, tecnolgicas,
organizativas y de infraestructura), las redes fsicas de soporte entre las
partes (diseo, patrones de cambio y relaciones costo-efciencia) y los
equilibrios geopolticos de cada momento. Adems, operan en medio de
continuidades bsicas, profundas inercias y estructuras socioeconmicas de
soporte con un alto grado de estabilidad durante largos perodos de tiempo.
Sin embargo, cada poca presenta una sucesin de polos dominantes y
ciclos de intensifcacin y debilitamiento de las desigualdades econmicas
territoriales. Corresponde ahora ocuparse de la comprensin de estos ciclos
y de los factores que en ellos intervienen.
2. Crecimiento y estructuras territoriales
14
En la poca ms reciente del capitalismo, la evolucin secular
de las disparidades entre territorios a escala nacional muestra algunas
peculiaridades. En medio de esta tendencia internacional, las fases de
divergencia y convergencia entre territorios de un mismo pas se alternan
por perodos
15
. Esta alternancia de fases de divergencia y convergencia
econmica territorial se observa en experiencias nacionales analizadas
mediante estudios histricos de largo plazo
16
. Cabe sealar que en los
pases de Amrica Latina y el Caribe es difcil encontrar experiencias
nacionales bien documentadas
17
.
14
En este caso se alude a la unidad jurdico-poltica intermedia que, segn la organizacin
y denominacin interna de cada pas, corresponde al Estado, la provincia o el
departamento.
15
De manera semejante a lo que ocurre a nivel internacional, durante la fase de divergencia
puede coexistir el ensanchamiento de la brecha entre territorios ricos y pobres con su
acortamiento en el grupo de los ms ricos.
16
El caso de los Estados Unidos, por ejemplo, ilustra claramente un ciclo econmico de
las disparidades territoriales: entre 1840 y 1880 prevalece una fuerte tendencia a la
convergencia regional al interior del Norte () y divergencia cuando se combinan
Norte y Sur () entre 1880 y 1900 toma lugar una tendencia a la convergencia ()
interrumpida entre 1900 y 1929 () el perodo 1929-70 registra convergencia general
(Williamson, 1981, pg. 383).
17
El seguimiento realizado por Bonet y Meisel (1999) al caso colombiano reafirma la
alternancia de fases de convergencia y divergencia econmica territorial: convergencia
en el perodo 1932-1960, sin tendencia entre 1960 y 1975 y divergencia en el lapso 1980-
1995. La evolucin de este indicador Coeficiente de Variacin Ponderado permite
sealar un proceso de convergencia tipo en el pas durante estos aos, en especial si se
observa lo sucedido a partir de 1932. En efecto, en 1932 el CVP era de 1,7 y en 1960 lleg
30 CEPAL
Algunos estudios economtricos comparativos han permitido
consolidar y enriquecer esta idea, empezando por el trabajo pionero
de Williamson (1965, pgs. 9 y 16), su ratifcacin en las investigaciones
de Wheaton y Shishido (1981, pgs. 17-29) y la reciente reafrmacin y
ampliacin en las investigaciones de Henderson (2000, pg. 14). Con
muy pocas diferencias, los tres trabajos coinciden en la existencia de una
relacin de U invertida entre desarrollo econmico y concentracin urbana,
la forma ms evidente de las disparidades territoriales: el crecimiento
econmico produce mayor concentracin urbana y esta alcanza un punto
de saturacin en niveles intermedios de ingreso per cpita, a partir de lo
cual se registra un descenso en los ndices de concentracin urbana
18
.
Este patrn de comportamiento cclico de la concentracin urbana
y las disparidades econmicas territoriales asociadas tiene consecuencias
signifcativas sobre la interpretacin de procesos concretos en pases
especfcos y sobre las polticas econmicas territoriales. La ms relevante
de estas consecuencias se relaciona con el signifcado socioeconmico del
incremento de las disparidades econmicas territoriales (concentracin
urbana): no son necesariamente perjudiciales para el desarrollo y sern
deseables o indeseables dependiendo del nivel que adquieran y del
momento en que se produzcan.
Sobre la base de informacin vinculada al crecimiento econmico
y la concentracin urbana de unos 80 a 100 pases y lapsos de cinco aos
entre 1960 y 1995, Henderson (2000, pgs. 16 y 17) encuentra que: el
nivel del mejor valor de primaca aumenta con el crecimiento del ingreso
hasta unos US$ 4,900 y posteriormente desciende. Sin embargo, para un
amplio intervalo (US$ 1.800-US$ 8.100), el mejor valor cambia poco. Las
prdidas debidas a los excesos de primaca descienden hasta cuando el
nivel de ingreso del pas alcanza US$ 3.000 y posteriormente aumentan
hasta alcanzar su mximo en los rangos de ingreso medio de US$ 5.000
a US$ 10.000, antes de descender moderadamente. () Un resultado clave
es que son substanciales las prdidas de ingreso, en cualquier nivel del ingreso,
debido a la concentracin excesiva. Las estimaciones puntuales sugieren
prdidas en crecimiento anual (porcentual) del ingreso cercanas a un 1,5.
Con tasas anuales de crecimiento porcentual del ingreso promediando
algo ms que 2, estas son prdidas muy altas.
a ser de 1,1 (.) La evolucin del CVP no muestra una tendencia clara entre 1960 y 1975.
Entre 1980 y 1995, por el contrario, se da una tendencia creciente en su nivel, en especial
en los aos 90 (Bonet y Meisel, 1999, pg. 18, 40).
18
Wheaton y Shishido (1981, pg. 18) evalan la concentracin urbana en trminos
demogrficos, Henderson (2000, pg. 6) valora la primaca urbana, es decir, el peso
poblacional de la primera ciudad, y Williamson (1965, pg. 11) las disparidades
econmicas regionales medidas con el Coeficiente de Variacin Ponderado.
Estas mediciones colocan a Amrica Latina y el Caribe en una
posicin particularmente desfavorable pues muchos pases presentan
ndices de primaca muy superiores a la norma estadstica (Henderson,
2000, pg. 31). Por tanto, es de suma importancia identifcar los procesos
econmicos detrs de estos comportamientos histricos y de los ciclos
de concentracin y desconcentracin, e intentar comprender los aspectos
socioeconmicos peculiares del continente que podran explicar estas
singularidades econmicas territoriales.
3. Dimensiones y determinantes de los ciclos
econmicos territoriales
El primer componente crucial que explica el ciclo econmico
territorial y su evolucin es la existencia de focos, nodos o centros
geogrfcos innovadores y generadores de cambios que arrastran a los
distintos elementos de forma selectiva: a algunos con ms intensidad y a
otros de manera marginal, dejando a otros tantos totalmente excluidos.
Adems, este arrastre opera por medio de procesos de difusin espacial
que poseen patrones caractersticos. Durante estos procesos de arrastre
y difusin, los distintos componentes del conjunto (red urbana, nacin,
regin) presentan diferentes velocidades de transformacin, ya sea de
acercamiento o convergencia (cuando los territorios de menor desarrollo
relativo avanzan ms rpido que los de mayor desarrollo), o de alejamiento
o divergencia (cuando sucede lo opuesto).
Si bien estos focos espaciales innovadores y generadores de
cambios asumen diversas confguraciones territoriales y se analizan de
distinta manera segn propsitos especfcos, el principal objetivo ha
sido entenderlos como ciudades, metrpolis e incluso regiones urbanas, y
considerar las ventajas y los atributos caractersticos que los convierten en
un ambiente propicio para la innovacin y el cambio econmico.
El balance costo-benefcio del crecimiento de una ciudad cambia en
forma permanente y determina ciclos de expansin o depresin urbana.
La ciudad tiende a crecer cuando los benefcios sobrepasan los costos pero
cuando ocurre lo contrario se estanca y aparecen incentivos econmicos
para que su actividad se difunda hacia otros polos urbanos. La teora
econmica, la geografa y la sociologa han conceptualizado y formalizado
este proceso de diversas formas. Alonso (1971) y Richardson (1973)
introducen el concepto de economas y deseconomas de aglomeracin para
dar cuenta de los determinantes del tamao de la ciudad y de sus ciclos de
expansin y depresin y mostrar el papel desempeado por las distintas
formas de capital colectivo que producen ventajas y desventajas para las
actividades econmicas privadas. Esta primera mirada se ha enriquecido
con la consideracin adicional de determinantes culturales, institucionales,
32 CEPAL
microeconmicos y del tejido productivo (Scott, 2006). Tambin se introdujo
la preocupacin por entender los procesos de metacognicin colectiva: los
mecanismos con que las sociedades urbanas aprenden a aprender y logran
insertarse en ciclos de innovacin y prosperidad y transitar con xito de
un ciclo a otro (aunque la crisis sea inevitable)
19
.
Recuadro I.1
ECONOMA URBANA Y VINCULADA AL TAMAO DE LA CIUDAD
La ciudad nace en la historia de la humanidad cuando aparece un excedente
econmico y alimentario que garantiza los medios de subsistencia a una
poblacin urbana especializada en actividades no primarias. En una mirada
a largo plazo, se observa que la evolucin del tamao de la ciudad depende
de la productividad agrcola imperante en cada momento y de los medios de
transporte utilizados para el aprovisionamiento urbano (Bairoch, 1985). Esta
posibilidad, creada por el fomento de la productividad, se convierte en realidad
debido a las ventajas de vivir en aglomeraciones humanas: efcaz proteccin
contra las amenazas de otras especies animales (incluso la especie humana) y
de las adversidades naturales, nicho y soporte de las ms diversas formas de
cooperacin econmica, mercado de una talla que hace posible y consolida
las ms diversas formas de especializacin productiva y divisin del trabajo,
mbito de contacto humano intenso,

promotor de la emulacin y acelerador
de procesos de innovacin y de su difusin, y abaratamiento de los costos de
transaccin entre los agentes econmicos individuales, como los relacionados
con el transporte, los contratos y las alianzas.
Pero el crecimiento de la ciudad debe enfrentar una diversidad de
limitaciones y obstculos, como el excedente alimentario disponible, que vara
en funcin de la tecnologa agrcola y de la conservacin, el almacenamiento y
el transporte de los vveres, las condiciones de funcionamiento, relacionadas
con las formas de movilidad interna, el manejo de los riesgos derivados de
la densidad y la frecuencia de los contactos interpersonales sobre la salud
humana (higiene). El tamao ms efciente de una ciudad vara en el tiempo y
depende de los soportes tangibles (infraestructuras) e intangibles (formas de
organizacin para el uso de los soportes tangibles, instituciones en general)
empleados para garantizar su operacin y funcionamiento.
Los medios y modos de transporte, as como las formas de provisin
de servicios bsicos (agua potable, desages, manejo de desechos slidos,
energa, telecomunicaciones), modelan y confguran la extensin, forma,
densidad e intensidad de las actividades de las ciudades. La forma de uso de
estos medios depende tanto de las tecnologas en que se basan como de los
sistemas de organizacin empleados para gestionarlos, los comportamientos
colectivos y los parmetros culturales (hbitos de consumo, de generacin
y manejo de los desechos, de comportamiento poltico y capacidad de
toma de decisiones colectivas y de adaptacin a los cambios). Cada
tecnologa y patrn cultural est sujeto a un ciclo de aparicin, evolucin,
auge y obsolescencia, sin que nada garantice un movimiento sincronizado
o armnico.
Fuente: Elaboracin propia.
19
Hall (1998) ha ilustrado procesos de largo alcance en ciudades emblemticas y en pocas
muy diferentes de la historia de la humanidad.
La concentracin y aglomeracin de personas y actividades aparecen
como medios efcaces de produccin de benefcios colectivos, pero tambin
de costos y amenazas. Por tanto, se encuentran sometidos a procesos
de polarizacin (divergencia) y difusin (convergencia) alternantes y
cambiantes. Desde este punto de vista, son motores de generacin de
fuerzas de convergencia y divergencia econmica territorial y de los ciclos
que las acompaan.
En un mismo sistema urbano, y dentro de un mismo territorio
nacional, coexisten polos geogrfcos de innovacin que compiten entre
s con reas de infuencia distintas y en ocasiones yuxtapuestas. En este
caso, habr una confguracin pluricntrica donde se producirn fuerzas
opuestas a las originadas desde el polo preponderante, o coincidentes con
ellas. Este paralelismo opera entonces como un determinante adicional de
los procesos de convergencia-divergencia de un pas
20
.
Las propuestas de poltica regional, urbana y local acogen este
nfasis en los focos innovadores. En una variedad de refexiones, estudios
de caso e investigaciones comparativas internacionales se identifcan
los factores y procesos explicativos de estas dinmicas, intentando
domesticarlas y dominarlas mediante recomendaciones de enfoques y
medidas a adoptar. As ocurre con algunas tradiciones contemporneas
al amparo de trminos como desarrollo econmico local, competitividad
territorial y medios innovadores. En este caso, se pone especial empeo en
conocer y acelerar los procesos de difusin del crecimiento desde los focos
innovadores hacia el resto del sistema.
Los procesos de difusin espacial de las innovaciones econmicas
son el segundo gran regulador del comportamiento de las disparidades
econmicas territoriales. Mientras que las fases de evolucin y auge de los
focos de innovacin producen una tendencia a la concentracin espacial de
estas innovaciones y de la apropiacin de sus benefcios, la desaceleracin
y la decadencia se acompaan de una propensin a la dispersin espacial
de las actividades innovadoras. Algunos de estos comportamientos se
explican por la evolucin del capital colectivo de los territorios, mientras
que otros derivan de las caractersticas especfcas de ciertos procesos
productivos. Richardson (1973) identifca la saturacin del crecimiento de
los polos espaciales de innovacin con costos de urbanizacin crecientes y
superiores a los benefcios, que promueven el desincentivo a la localizacin
20
Esta situacin es distinta de la formalizada por Christaller (1933) mediante la teora del
lugar central, que permite entender el carcter jerrquico y piramidal de todo sistema
urbano, el complemento de los diversos elementos entre s y las relaciones funcionales
campo-ciudad.
34 CEPAL
de nuevas actividades y el desplazamiento de algunas ya existentes
21
.
Vernon (1966) asocia este proceso al ciclo de produccin de nuevos bienes
y servicios que inicialmente requieren de condiciones tecnolgicas,
laborales y sociales muy particulares, escasas y disponibles en muy
pocos lugares, que luego se van estandarizando y hacen que sea posible,
e incluso conveniente, trasladar su produccin a sitios con menores costos
de operacin.
Esta difusin adopta diversas confguraciones espaciales que se
analizarn ms adelante y dependen de las caractersticas del sistema
urbano regional y de los medios y redes de transporte, comunicaciones
y telecomunicaciones existentes. A pesar de las diferencias, el proceso
opera en virtud de un principio general que establece que la difusin
ser ms intensa y rpida cuanto mayor sea la proximidad fsica (costos
de transporte, comunicaciones y telecomunicaciones) y la semejanza
socioeconmica (calidad de los trabajadores, de la infraestructura, de las
instituciones y de las condiciones de vida) entre los territorios emisores
y receptores. Esta similitud fsica y socioeconmica sirve de sostn a las
predicciones de la teora de la convergencia
22
.
La proximidad fsica y la semejanza socioeconmica de los territorios
explican el patrn de comportamiento internacional e intranacional de
las disparidades econmicas: en ambos casos, coexiste una tendencia a la
convergencia entre pases (territorios) de niveles de desarrollo semejantes
y a la divergencia entre pases (territorios) de niveles dismiles de
industrializacin. En el mbito espacial, esta tendencia a la convergencia
depende entonces de factores que intervienen en la determinacin del
grado de proximidad fsica y socioeconmica entre los territorios: calidad
de la infraestructura de transporte, comunicaciones, nivel de formacin de
los trabajadores y cercana cultural e institucional.
21
Esto se manifiesta, entre otras cosas, en los precios de los servicios urbanos bsicos
(agua, energa, alcantarillado) y del suelo, en los costos y la creciente complejidad de las
infraestructuras de soporte (sobre todo del transporte) y en la degradacin del medio
ambiente y la calidad de vida.
22
Este resultado significa que economas con menores niveles de capital por persona
tienden a crecer ms rpidamente en trminos per cpita? En otras palabras, hay
una tendencia a la convergencia entre distintas economas? () Para responder estas
preguntas, considrese un grupo de economas cerradas (economas aisladas o regiones)
que son estructuralmente semejantes, en el sentido de tener los mismos valores para los
parmetros s, n y y tienen tambin la misma funcin de produccin f(). Entonces, las
economas tienen los mismos valores y* y k* del estado estacionario. Imagnese que la
nica diferencia entre estas economas es el nivel inicial de capital por persona, k(0).
Estas diferencias en los niveles iniciales podrn reflejar perturbaciones pasadas, tal
como guerras o choques transitorios a las funciones de produccin. El modelo entonces
implica que las economas menos avanzadas con menores valores de k(0) y y(0)- tienen
ms altas tasas de crecimiento de k. La tasa de crecimiento de y ser tpicamente ms alta
en las economas ms atrasadas (Barro y Salah-i-Martin, 1995, pg. 26).
La expansin de los polos geogrfcos de innovacin provoca
efectos de arrastre como una mayor demanda de agua potable, energa,
suministros agrcolas e insumos para la produccin manufacturera
que amplan y diversifcan las necesidades de explotacin de recursos
naturales en otras reas muchas veces distantes de estos polos. Ms que
alojar actividades econmicas emigrantes, el efecto de arrastre provoca
el surgimiento y la consolidacin de regiones, ciudades y territorios con
actividades complementarias, que sirven de soporte a las desplegadas por
los focos de innovacin.
La lgica geogrfca de aparicin y expansin de los polos trasciende
los lmites nacionales y confgura redes de suministro que van del mbito
local al transnacional, dependiendo del bien o servicio de que se trate.
Cuando estos centros operan dentro de las fronteras nacionales, por lo
general producen una desconcentracin porque contribuyen a crear nuevas
economas territoriales. El impulso dado a los procesos de convergencia
econmica territorial depender de los niveles de desarrollo tecnolgico,
productividad y riqueza asociados a estas actividades complementarias.
Por ejemplo, existen obvias y grandes diferencias entre las zonas de
agricultura campesina tradicional que, con sus acostumbrados niveles
de pobreza y atraso, proveen de alimentos a las grandes ciudades y a las
regiones ms desarrolladas, y los polos qumicos o petroqumicos que
producen niveles de ingreso y riqueza probablemente muy por encima de
los promedios nacionales.
El surgimiento y la decadencia de los focos, as como la evolucin
de sus efectos de difusin y arrastre, operan en el contexto de procesos
transversales, como los asociados a caractersticas tecnolgicas, geogrfcas
e institucionales.
Las peculiaridades econmicas de las tecnologas de produccin
empleadas inciden en la velocidad de la difusin espacial de las
innovaciones. Mientras que cuando existen economas de escala constantes
es ms probable que aparezcan polos de produccin alternativos al central
y que la difusin adquiera mayor velocidad, cuando rigen economas de
escala crecientes esta difusin puede retrasarse e incluso nunca aparecer.
Las condiciones para generar ahorro y convertirlo en inversiones tambin
inciden sobre estos procesos de difusin
23
. La capacidad y velocidad de
23
Los flujos interregionales de capital tambin pueden ser perversos. Las economas
externas y los beneficios generales derivados de la aglomeracin de proyectos de
inversin en las regiones relativamente ricas (del Norte) pueden provocar emigracin
de flujos (desde el Sur), acelerando las desigualdades regionales y ampliando la escisin
(Norte-Sur). () pero pueden aparecer mercados de capitales ms eficientes () las
economas externas y los beneficios crecientes derivados de la aglomeracin pueden
agotarse () y los flujos de capital podran experimentar una reversin natural
(Williamson, 1965, pgs. 6, 9).
36 CEPAL
ajuste del mercado laboral intervienen asimismo en las condiciones de
difusin espacial de la actividad econmica. A su vez, las posibilidades
de ajuste dependen de factores como las condiciones de educacin y
formacin para el trabajo, las culturas laborales propias de los distintos
lugares, la movilidad espacial de los trabajadores y las condiciones de vida
y el bienestar en los territorios.
La duracin de los ciclos de convergencia y divergencia, con sus
procesos de difusin y concentracin espacial, es limitada y depende
principalmente de las tecnologas vigentes. La transicin de un paquete
tecnolgico a otro conlleva inestabilidad y cambio, con comportamientos
econmicos territoriales difciles de predecir y consecuencias inciertas en
la medida en que puede implicar descentralizaciones y recentralizaciones.
Aparte del efecto que sobre ellos tienen los determinantes
econmicos, los procesos de difusin espacial del crecimiento tambin se
encuentran infuenciados por las condiciones geogrfcas. En trminos de
geografa econmica, el nmero de asentamientos urbanos se confgura de
manera que tienda a minimizarse la combinacin de costos unitarios de
produccin y transporte
24
. En cuanto a la geografa poltica, la concentracin
urbana es mayor cuando la ciudad primada coincide con la capital o con
un puerto
25
. En lo que respecta a su confguracin, las formas de difusin
espacial combinan de manera diferencial los siguientes elementos bsicos:
extensin fsica del foco innovador (mancha de aceite), aparicin de
nuevos nodos localizados a cierta distancia de dicho foco (salto de rana) y
engrosamiento de los corredores de interconexin entre puntos de emisin
y difusin.
Junto a todas las condiciones y determinantes que operan en torno
al comportamiento de la tecnologa, el capital y el trabajo, la organizacin,
las polticas y las inversiones del Estado tambin contribuyen a modelar
los procesos de difusin espacial del crecimiento econmico y de las
innovaciones. Williamson (1965, pgs. 7-9) entiende la inversin del
Estado como parte de un ciclo en cuyos primeros estadios se prefere la
concentracin espacial como estrategia para maximizar sus efectos sobre el
crecimiento. Solo despus podra darse el lujo de aportarle una orientacin
redistributiva. Henderson (2000, pgs. 3 y 4) habla de un posible favoritismo
regional por parte de los gobiernos nacionales, que puede provocar niveles
24
El nmero de reas de mercado, es decir el grado de descentralizacin urbana de un
pas, depender de tres condiciones: (1) el grado de economas de escala en la produccin,
(2) el tamao del mercado, y (3) la difusin espacial del mercado y, por tanto, los costos
de transporte (Wheaton y Shishido, 1981, pg. 22).
25
Si la ciudad capital es la ciudad primada, se incrementa la primaca tal y como se
anticip, en cerca de un 40% de una desviacin estndar de la primaca en todas las
especificaciones (Henderson, 2000, pg. 23).
excesivos de concentracin urbana
26
. Adems de Henderson (2000, pg. 23),
Wheaton y Shishido (1981, pg. 28) tambin han estimado que el carcter
federal del Estado disminuye la concentracin urbana, aunque su efecto es
demasiado pequeo, e incluso poco signifcativo.
En cambio, la articulacin entre teora y polticas es menos
ntida en el tema de los ciclos econmicos territoriales, los factores
que los determinan y los medios y las estrategias de intervencin. Las
consecuencias econmicas y sociales de los procesos de convergencia
y divergencia se deben establecer en funcin de las circunstancias, los
contextos y los factores que las rodeen. Convergencia y desconcentracin
pueden ser sinnimos de igualdad y disminucin de brechas, pero no
necesariamente signifcan ms riqueza o bienestar colectivo; divergencia y
concentracin suponen mayor desigualdad, pero no siempre implican un
descenso de los niveles de riqueza y bienestar colectivo.
4. Comentarios
Todo lo detallado hasta el momento muestra que los problemas
e interrogantes, as como los factores determinantes de las tendencias
de cambio, dependen de las escalas espacio-temporales escogidas. El
advenimiento de la industrializacin y las revoluciones tecnolgicas
y productivas asociadas, el crecimiento demogrfco acelerado y la
urbanizacin han dado origen a nuevas disparidades econmicas
territoriales particularmente intensas, visibles tanto a escala mundial como
nacional y local. Los desequilibrios, las brechas y los desajustes provocados
no permanecen idnticos pues los centros de poder se transforman,
la confguracin de la cobertura geopoltica del capitalismo cambia y
los factores tecnolgicos, productivos e institucionales se modifcan
constantemente.
Pero, aun en medio de un movimiento perpetuo, es posible
reconocer confguraciones espaciales estables que se mantienen por largos
perodos y en medio de las cuales se producen ciclos de concentracin
(divergencia) y desconcentracin (convergencia) econmica territorial
claramente identifcables. Estos ciclos se rigen por las fuerzas y tendencias
de cambio que explican la evolucin del dinamismo de los focos espaciales
de innovacin, de las formas de difusin econmica y espacial de este
26
Henderson (2000, pg. 25) estima el efecto territorial de la inversin en infraestructura:
Aunque la inversin en infraestructura carretera reduce la concentracin urbana, la
magnitud de su efecto depende del ingreso () un incremento en la densidad carretera
equivalente a una desviacin estndar, reduce la primaca urbana en 13, 18, 19 y 18% de
su desviacin estndar, a niveles de ingreso de $850, $4.900, $13.400 y $17.500.
38 CEPAL
dinamismo, de los efectos de arrastre provocados y de la lgica de exclusin
y marginacin que se pone en marcha.
Amrica Latina presenta un patrn poco alentador pues un
numeroso grupo de pases evidencia niveles de concentracin urbana
superiores a lo esperable, con un costo estimado relativamente alto sobre
las posibilidades de crecimiento y generacin de bienestar. Adems, los
diferentes parmetros geogrfcos reguladores de los ciclos econmicos
espaciales aumentan la intensidad de la concentracin y debilitan ciertos
canales de difusin y arrastre. Los ciclos demogrfcos, relacionados
con las migraciones y las tasas de crecimiento natural, condicionan
los procesos bsicos de movilidad espacial de la poblacin y los ciclos
socioespaciales
27
. Los distintos parmetros espaciales, especfcos de cada
pas, permiten entender que cada uno posee su propia confguracin y
que, ante las distintas tendencias y fuerzas coyunturales o estructurales
de cambio global, las respuestas territoriales sern muy diversas. Esta
diversidad de fuerzas se conjuga de manera que tienden a conformarse
dos grandes tipos de estructura socioespacial: primada y polinuclear
(vase el captulo siguiente).
Es posible elaborar otras refexiones acerca de la articulacin entre
teora y poltica. Debido a que la aparicin de desequilibrios y disparidades
es una expresin inevitable del cambio econmico, de la transformacin
tecnolgica y de la evolucin institucional, es indispensable consolidar
las capacidades de conocimiento y seguimiento de estos procesos para
adecuarse a sus cambios y a sus modifcaciones de sentido y signifcado.
Tambin es necesario mejorar la capacidad de innovacin de los territorios,
conocer los procesos de difusin y arrastre espacial de las innovaciones y
los impulsos al crecimiento econmico y tener capacidad de intervencin
sobre dichos procesos. La teora del desarrollo econmico espacial y de
la competitividad territorial subraya el papel de los recursos propios y
del desarrollo endgeno, es decir, la produccin de una capacidad de
innovacin desde los mismos territorios. Es indispensable refexionar
tambin sobre cmo acelerar y ampliar los procesos de difusin y arrastre
econmico espacial y destacar muy especialmente el papel que el desarrollo
de la infraestructura de transporte y comunicaciones puede desempear
en este sentido. De igual manera, se hace necesario introducir una
refexin especial acerca de la situacin de los territorios excluidos, que no
tienen posibilidad alguna de sumarse como generadores de innovacin o
receptores de los efectos de difusin y arrastre, y considerar la posibilidad
de ejercicio de diversas formas de solidaridad territorial.
27
El tamao de un pas es inversamente proporcional a su nivel de concentracin urbana;
coincidencia ciudad primada-puerto, ciudad primada-capital poltica, ciudad primada-
puerto-capital.
Esta manera de entender y explicar los ciclos da lugar a nuevas
opciones de aproximacin e interpretacin: desde el punto de vista del
crecimiento, la generacin de riqueza y el bienestar material, es muy difcil
establecer una identidad entre convergencia y aumento del bienestar, o
entre divergencia y reduccin del bienestar. As es que, dependiendo de
las circunstancias, tanto las fases de divergencia como las de convergencia
podran producir ganancias o prdidas de bienestar. Entonces, una adecuada
articulacin entre teora y poltica sugiere idear anlisis que distingan
y evalen los efectos del ciclo econmico espacial sobre el bienestar.
Finalmente, la articulacin entre poltica econmica y cambio
territorial opera por medio de varias dimensiones de amplio espectro que
incluyen aspectos vinculados al sector tecnolgico, comercial, laboral,
fnanciero, institucional y cultural. Como se ver a continuacin, las
polticas de desarrollo territorial se concentran en algunos de estos aspectos
pero no abarcan su totalidad. Esto signifca que muchos componentes de la
poltica econmica, adems de los tradicionalmente conocidos y agrupados
bajo el concepto de polticas regionales, tienen incidencia y relevancia
territorial. Por lo tanto, en cada momento y lugar, la poltica regional debe
preguntarse si incide o no sobre los factores reguladores ms relevantes.
C. Disparidades econmicas territoriales
y poltica pblica
La poltica de desarrollo regional tiene una larga trayectoria en Amrica
Latina y el Caribe. Neira (1972) identifca el fnal de los aos cuarenta
como el momento a partir del cual los pases de Amrica Latina y el
Caribe comienzan a crear instituciones regionales, dependientes de los
gobiernos centrales pero con diversos grados de autonoma, para iniciar
procesos de desarrollo sustentados en inversiones pblicas nacionales.
A fnes de la dcada de 1960, Sthr (1972) identifc la existencia de ms
de 60 programas de desarrollo intrarregional (dirigidos a una regin en
particular) e interregional (orientados al sistema nacional de regiones).
Durante esta etapa, prim el enfoque intrarregional de la poltica,
con la adopcin de medidas como la facilitacin del acceso a los recursos
naturales necesarios para el funcionamiento de la economa en general,
la intervencin ante catstrofes naturales, la respuesta a manifestaciones
de descontento poltico y social y el establecimiento de una presencia
soberana en lugares y zonas estratgicas
28
. Paradjicamente, polticas
28
Durante la primera poca de la planificacin regional en Amrica Latina, la solucin
ms corriente para determinados problemas de desarrollo consisti en delimitar una
regin problema y elaborar para ella proposiciones tendientes a resolverlo ()
(Boisier, 1981, pg. 23).
40 CEPAL
nacionales (interregionales) explcitas para reas deprimidas no existen en
Amrica Latina, contrastando con lo sucedido en la mayora de los pases
desarrollados de Europa y Norte Amrica y a pesar de que, en estos ltimos,
los desequilibrios interregionales son menores (Sthr, 1969, pgs. 72 y
73). En general, siempre fueron medidas promovidas desde los gobiernos
nacionales con el propsito de garantizar sus intereses, sin tener por
fnalidad ltima el desarrollo de la regin. En esas condiciones, el desarrollo
regional (entendido como un proceso amplio que implica la modernizacin
de las estructuras espaciales, econmicas, sociales y polticas de la regin)
llega a ser considerado como un subproducto deseable, pero no como una
fnalidad de la accin del centro (Boisier, 1981, pg. 23).
En sus aspectos formales, la planifcacin regional en Amrica
Latina probablemente alcanz su apogeo en el decenio que va desde 1965
a 1975 (Boisier, 1981, pg. 22). Durante los aos sesenta aparece la poltica
interregional, entendida como el enfoque nacional de la planifcacin
regional. Este proceso se dio en el contexto de la consolidacin de los
sistemas nacionales de planifcacin del desarrollo, el cuestionamiento
creciente del crecimiento econmico como nico objetivo del desarrollo
y el surgimiento de un inters por la redistribucin de la riqueza, la
creciente profesionalizacin de la planifcacin regional y la aparicin
de programas continentales como la Alianza para el Progreso. En este
contexto, la defnicin y ejecucin de polticas para el desarrollo de las
diferentes regiones estuvieron muy frecuentemente asociadas a propuestas
de implantacin de polos de crecimiento y de centros de desarrollo; en
lo esencial, se supona que los diversos efectos derivados de un polo de
crecimiento en expansin se habran de irradiar sobre un rea geogrfca
determinada (De Mattos, 1986, pg. 19). Tambin se idearon programas
especfcamente orientados al campo que, en cierta forma, vinieron a
suplir la falta de intervencin en reas deprimidas, identifcada por Sthr
para el perodo anterior. Un ejemplo de esta clase de programas fue el
Desarrollo Rural Integrado. Este tipo de estrategia ha estado en general
orientada a enfrentar las condiciones de retraso y pobreza que caracterizan
a las reas rurales del Tercer Mundo. () En su concepcin ms amplia y
progresiva, una estrategia DRI constituye una propuesta y una modalidad
de planifcacin regional que tiene su fundamento en una defnicin del
concepto de regin como cruce de funciones (Weitz, 1971) por una parte
entre los distintos niveles de planifcacin (desde el nacional al local) y, por
otra parte, entre las distintas disciplinas o sectores de la planifcacin (De
Mattos, 1986, pg. 22).
Aunque a comienzos de la dcada de 1970 muchos pases contaban
con estrategias de regionalizacin nacional para el desarrollo integral,
buena parte de ellas no logr superar el estadio de ejercicio de planifcacin
fsico-espacial (De Mattos, 1986, pgs. 18 y 19). Con ingenuidad, varias
naciones supusieron que bastaba con el inters del poder ejecutivo para
que los procesos fueran viables, no hubo capacidad de convencimiento,
no se investigaron los supuestos bsicos del planteo original de los polos
de crecimiento, falt una integracin formal y de contenido entre los
planes regionales y globales y, en algunos casos, las regiones resultantes
se volvieron artefactos que no se correspondan con las fuerzas sociales
reales y los lazos de lealtad preexistentes (Boisier, 1981, pgs. 31-38).
En los albores de los aos ochenta se presagiaba con optimismo
el advenimiento de una nueva etapa al que se interpusieron el
desencadenamiento de la crisis de la deuda externa, el estancamiento
econmico generalizado y las polticas de ajuste y de restriccin fscal.
En este contexto de transicin emergieron dos corrientes alternativas
(De Mattos, 1986, pgs. 28 y 29): una contestataria, que negaba que en el
mbito de una economa capitalista fuera posible pensar en la ejecucin
integral de estrategias que condujeran a un verdadero desarrollo regional
(Coraggio, 1981), y otra regional-participativa, que propona aumentar la
capacidad de negociacin de las regiones, incrementar la participacin
social y descentralizar el sistema de toma de decisiones, adems de poner
nfasis en la valoracin de los recursos propios y en el protagonismo de los
actores locales
29
.
1. El ILPES en el debate de las polticas territoriales
en las dcadas de 1990 y 2000.
En los pases de la regin, los aos ochenta estuvieron marcados
por las restricciones econmicas, el retorno decidido y generalizado
de la democracia y la progresiva consolidacin de las polticas de
apertura econmica, privatizacin y descentralizacin que reconfguraron
el panorama institucional del subcontinente. Esta conjugacin de
circunstancias fue propicia para que el ILPES formulara una propuesta de
corte regional-participativa.
Las observaciones crticas que Boisier y De Mattos hicieron
a las experiencias continentales insistan en la necesidad de dotar
de personalidad poltica y social a las regiones por medio de la
descentralizacin. La conviccin de esta necesidad adopt una nueva
forma con el concepto de competitividad regional que, si bien retom la
idea prevaleciente de desarrollo regional con la que comparte la pretensin
29
Cuanto ms centralista, autoritaria y poco participativa sea la propuesta de estrategia
regional (rasgo comn a todas ellas en la actualidad) tanto menores sern las
posibilidades de cada comunidad de definir formas de organizacin y desarrollo que
sean funcionales a sus propios valores y, en consecuencia, menores sern los grados de
diversidad (Boisier, 1981, pg. 46).
42 CEPAL
de un cambio integral delimitado por el espacio, insiste en el papel central
del aspecto econmico y, ms especfcamente, en la articulacin de las
economas locales con la economa mundial. No se puede ser competitivo
con estructuras de decisin centralizadas, porque stas carecen de la
velocidad y fexibilidad que la dinmica del comercio y el cambio tcnico
exigen (Boisier, 1996, pg. 7).
Al mismo tiempo, se refuerzan ideas que ya se venan confgurando
y que subrayan el papel de la poltica y la cultura en la construccin de
las distintas regiones, as como la necesidad de contar con un sistema que
permita la asociacin en torno a intereses estratgicos
30
.
Finalmente, se introducen nuevas formas para entender y ayudar a
organizar la praxis regional: Tal vez la [planifcacin] no sea hoy da el
descriptor adecuado; tal vez gestin sea un concepto ms apto para refejar
la naturaleza de la tarea de conduccin social que es necesario emprender
en la actualidad (Boisier, 1996, pg. 31). De este modo, se propone la
participacin de todos los agentes vinculados al desarrollo de una regin y
la adopcin de un enfoque sistmico mediante la articulacin de la accin
en torno a un proyecto poltico
31
. Para conducir este proceso, los gobiernos
regionales deben animar y enriquecer el juego de relaciones internas,
adems de desempear un papel activo junto al gobierno nacional y a los
dems actores externos. Todo ello requiere de un contexto y de un concepto
del mbito territorial desde el Estado central.
En los aos posteriores, el ILPES da continuidad a las directrices
bsicas de esta propuesta e introduce cambios y novedades. Una primera
variacin se relaciona con el empleo ms generalizado del trmino
territorial, en vez de regional, para reforzar la importancia de la dimensin
cultural en los procesos de desarrollo y la idea de la existencia de territorios
con expresiones geogrfcas y poltico-administrativas muy variadas,
no exclusivamente regionales. De este modo, territorial y regional-local
son trminos que se emplean de manera indistinta para aludir a esta
defnicin variable. La segunda variacin se vincula con un mayor nfasis
en la dimensin propiamente econmica del desarrollo y de sus procesos
30
Construir socialmente una regin significa potenciar su capacidad de auto-organizacin,
transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco
perceptiva de su identidad territorial y en definitiva, pasiva, en otra, organizada,
cohesionada, consciente de la identidad sociedad-regin, capaz de transformarse en
sujeto de su propio desarrollo (Boisier, 1996, pg. 26).
31
Si el propsito es alcanzar un estado de desarrollo para una regin determinada
es preciso elaborar un proyecto poltico para la regin, no slo una estrategia, en la
acepcin de este concepto (Boisier, 1996, pg. 32).
de gestin
32
. Al mismo tiempo, se reconoce la heterogeneidad territorial
latinoamericana para justifcar la bsqueda de estrategias variadas que
se correspondan con la diversidad de situaciones existentes. Es con este
espritu, ms que con la intencin de buscar frmulas y estrategias de
validez universal, que el ILPES ha promovido la refexin sobre la situacin
particular de cada territorio y la identifcacin de estrategias adaptadas
a cada contexto. Por su parte, Silva (2005, pgs. 96-98) advierte que las
prioridades de accin en los territorios varan segn su estado y dinmica
33
.
En los albores del siglo XXI, el panorama de la poltica pblica para
el desarrollo territorial de Amrica Latina y el Caribe es muy amplio y
variado. A los conceptos seminales de desarrollo y polticas regionales se
agregaron progresivamente otras tradiciones como la descentralizacin, el
desarrollo local y la competitividad territorial, el ordenamiento territorial
y la regionalizacin de polticas transversales (vinculadas al medio
ambiente, la pobreza, la ciencia y la tecnologa) y sectoriales (relacionadas
con el fomento productivo y el desarrollo empresarial). Por consiguiente,
hoy es pertinente hablar de una familia de polticas territoriales ms que
de una nica poltica especfca de desarrollo regional. Sin embargo, esta
experiencia no se ha documentado ni analizado de manera adecuada
34
.
32
En general, los procesos de desarrollo territorial tienen como objetivos principales la
transformacin de los sistemas productivos locales, el incremento de la produccin, la
generacin de empleo y la mejora en la calidad de vida de la poblacin (Silva, 2005,
pg. 83). Se comparte el diagnstico respecto de los principales factores generadores de
competitividad territorial: Examinadas emprica o especulativamente las caractersticas
que exhiben las regiones ganadoras, varios autores apuntan a aspectos tales como la
complejidad sistmica, la velocidad decisional de las organizaciones, la capacidad
innovativa, la flexibilidad, la trama urbana, la infraestructura (pesada y liviana), la
autonoma del gobierno respectivo, la cultura, etc. (Silva, 2005, pg. 95).
33
Por ejemplo, los ms pobres y de menor ritmo de crecimiento (estancados) deberan
enfocarse en la formacin de recursos humanos y en la provisin de infraestructura
bsica, mientras que los ms ricos y de mayor ritmo de crecimiento (ganadores) deberan
centrarse en consolidar las capacidades de investigacin cientfica y tecnolgica, y en
reforzar el papel de las universidades como agentes del desarrollo. En una situacin
intermedia se encuentran los territorios convergentes (pobres pero con altos ritmos de
crecimiento), que deberan concentrarse en organizar servicios de apoyo a la produccin
y promover institutos tecnolgicos, y los territorios declinantes (ricos pero de bajo
ritmo de crecimiento), cuya prioridad debera ser fortalecer la capacidad de innovacin
orientada a redefinir su perfil tcnico y productivo.
34
Uno de los propsitos de este documento es ofrecer los resultados de una investigacin
comparativa realizada entre 10 pases de la regin sobre polticas e instituciones para
el desarrollo econmico territorial durante los ltimos 15 aos (vase el captulo V). Es
necesario y til establecer algunas definiciones a fin de hacer comprensible el trazado de
esta visin de conjunto para presentar las preguntas e interrogantes bsicas que sirvieron
de gua. Sobre la base de su origen y orientacin, se entender por poltica regional el
conjunto de criterios, estrategias y herramientas de intervencin pblica utilizado por el
gobierno central o federal con el propsito de corregir las brechas de desarrollo entre las
diferentes jurisdicciones de un mismo territorio nacional o de dar respuesta a algunos
problemas especficos de determinadas regiones.
44 CEPAL
De acuerdo con la experiencia revisada, vale distinguir entre
polticas interregionales (orientadas al sistema nacional de regiones)
e intrarregionales (dirigidas a una regin en particular). A las
tradicionales polticas de desconcentracin del crecimiento econmico,
que aparentemente desaparecieron en los aos ochenta, les sucedi una
nueva generacin de polticas pblicas, regionalizadas desde el centro,
sobre temas cruciales y muy dismiles, como el medio ambiente y el
ordenamiento territorial, la prevencin, mitigacin y atencin de desastres
y catstrofes naturales, la ciencia y la tecnologa, la pobreza, el fomento
productivo y el desarrollo empresarial.
Por varias razones, el ordenamiento territorial merece una especial
distincin dentro de esta nueva generacin de polticas regionales. En
trminos institucionales y polticos, tiene un papel destacado por haber
suplido, en cierta medida, la ausencia o desaparicin de las polticas
regionales convencionales. La preocupacin por lograr un desarrollo
territorial equilibrado se mantuvo viva y se renov gracias al ordenamiento.
En trminos conceptuales, aport criterios como la sostenibilidad para,
entre otros propsitos, resolver el problema de la necesaria integracin
de las mltiples polticas pblicas para el desarrollo, que a veces tienen
carcter parcial y muy especializado. Como resultado, hoy se cuenta con
un importante arsenal legislativo, institucional, poltico y de instrumentos
de intervencin que constituyen un aporte novedoso al tratamiento
tradicional del desarrollo regional.
La descentralizacin apareci en los aos ochenta como un nuevo
componente de esta familia de polticas territoriales. Su rasgo ms
caracterstico es haber modifcado las reglas del juego poltico institucional
(mediante reformas constitucionales o leyes de mayor categora) a fn de
aumentar la capacidad de toma de decisiones en los niveles subnacionales
(intermedios o locales) de gobierno, sobre todo en lo que respecta a
programas sociales y a la provisin de servicios pblicos locales.
Otro componente de esta familia lo constituyen las iniciativas
que surgen desde abajo y que los gobiernos locales e intermedios han
adoptado para activar sus economas, recomponerlas, insertarlas en el
contexto internacional y transformarlas. Estas iniciativas se agrupan bajo
la denominacin de desarrollo econmico local y se encuentran al amparo
de teoras y conceptos como el de la competitividad territorial.
El desarrollo regional pensado desde arriba (polticas regionales)
coexiste con el desarrollo local promovido desde abajo y se ve atravesado
por preocupaciones transversales en el sector poltico (descentralizacin)
y ambiental (ordenamiento territorial). Por el solo hecho de compartir
preocupaciones bsicas fundamentales, estas tradiciones de poltica
constituyen una familia construida en forma espontnea, desordenada
y descoordinada. La idea de polticas de desarrollo econmico territorial
destaca la importancia y la necesidad de pensar estas tradiciones tericas
y polticas de manera integral y de generar un campo de accin pblica
que, sin intentar absorberlas y respetando sus especifcidades, resuelva
los actuales problemas de desconocimiento mutuo, descoordinacin y
desintegracin. Por consiguiente, la poltica de desarrollo econmico
territorial debe ser el punto de encuentro entre los esfuerzos de promocin
del desarrollo regional-local desde arriba y desde abajo y el lugar de
coordinacin y articulacin de polticas sectoriales y transversales
tradicionalmente separadas.
Captulo II
Evolucin reciente de las disparidades
econmicas territoriales
En este captulo se presenta un balance del estado actual y de la evolucin
reciente de las disparidades econmicas territoriales en Amrica Latina
y el Caribe, analizndose en paralelo dos fenmenos que habitualmente
se revisan por separado: la concentracin de la poblacin en la ciudad
mayor y las diferencias en los niveles de riqueza entre los territorios.
En contra de la idea generalizada de que las disparidades han
aumentado, se observa que se han estancado y preocupa que este
estancamiento aparezca como un quiebre de la tendencia previo a su
disminucin. Este resultado ratifca las conclusiones de los estudios
examinados en el primer captulo. En cambio, se establece una tendencia
al debilitamiento del peso demogrfco de la ciudad mayor de cada pas,
que rompe con un perodo muy largo durante el cual tendi a crecer.
Adems, se analiza la estructura econmica territorial y se
establecen dos grandes categoras, o tipos de estructura, presentes en los
pases estudiados de Amrica Latina y el Caribe: primacial polarizada
y multipolar estratifcada. Asimismo, se muestra que cada una de estas
estructuras reacciona de modo diferente a los procesos de difusin o de
concentracin del poder y del peso econmico territorial. Finalmente, se
examina la correspondencia entre los resultados sociales del perodo,
medidos con el ndice de necesidades bsicas insatisfechas, y el
desempeo y la riqueza econmica de los territorios.
48 CEPAL
A. Disparidades econmicas territoriales
En los aos noventa y lo que va de la presente dcada, ha renacido el
inters por el estudio de las disparidades econmicas territoriales
en Amrica Latina y el Caribe mediante diversos enfoques y
aproximaciones, entre los que vale la pena destacar dos. En el primero
se pueden agrupar estudios de corte sociodemogrfco apoyados en
investigaciones histricas, sociolgicas y demogrfcas, o con una mirada
desde la economa poltica. Estos trabajos han centrado su inters en
explicar los patrones de poblamiento y distribucin espacial de la
poblacin mediante la elaboracin de explicaciones pluridimensionales
y la consulta de estudios a largo plazo. En el segundo enfoque se renen
trabajos principalmente econmicos, inspirados en modelos tanto
neoclsicos como estructuralistas, que plantean inquietudes en torno a la
evolucin de las brechas de ingresos y riqueza territorial y a sus factores
determinantes. Las exploraciones econmicas del efecto de la geografa
fsica forman parte de esta vertiente.
El enfoque sociodemogrfco tiene una larga tradicin y connotados
exponentes, como Jorge Enrique Hardoy (1964), Richard M. Morse (1975),
Jos Luis Romero (1976) y Paul Bairoch (1985), autores representativos
de un trabajo de investigacin histrica que ha puesto en evidencia
la relacin entre las grandes pocas del desarrollo latinoamericano,
incluidas las civilizaciones prehispnicas, y las formas de poblamiento y
organizacin territorial. Gracias a estas investigaciones se ha recopilado
informacin sobre los lentos ritmos de cambio de los sistemas urbanos
y territoriales y la necesidad de observarlos en perodos largos (mitades
de siglos o siglos completos) para comprender la verdadera naturaleza,
magnitud y tendencia de sus transformaciones. Con estos estudios
tambin se ha establecido que del encuentro entre las civilizaciones
europeas y americanas surgi una amplia y heterognea amalgama de
formas de organizacin territorial, expresada en una gran diversidad
de confguraciones nacionales, aunque con algunos rasgos comunes al
universo latinoamericano: la acentuada concentracin de poblacin,
riqueza y poder en la ciudad mayor de cada pas, una forma muy especial
y especfca de disparidad territorial que se destaca como uno de los
rasgos propios del subcontinente.
La teora de la urbanizacin dependiente denomin macrocefalia
a este rasgo de los sistemas urbanos latinoamericanos (Jaramillo, 1979) y
asoci su existencia al pasado colonial comn y a la posicin econmica
subordinada de estos pases en el sistema mundial. Cuervo (1990)
contradice esta idea y muestra que los niveles de concentracin urbana
en Amrica Latina y el Caribe al momento de la independencia y en la
etapa previa a la industrializacin no eran notoriamente altos, sino muy
parecidos a los de los pases desarrollados en etapas semejantes. Por lo
tanto, la herencia colonial no parece defnitiva en esta confguracin.
Como alternativa, Cuervo (1990) sugiere pensar la concentracin
urbana como un fenmeno propio de la industrializacin, asociado a
las modalidades peculiares presentes en Amrica Latina y el Caribe y
sometido a un ciclo de ascenso, estancamiento y posterior descenso, con
una duracin cercana al siglo. Adems, identifca patrones subregionales
para el rea andina, el Brasil, Centroamrica y el Cono Sur.
Mientras que el papel de ciudad primada es muy estable, con
contadas excepciones como la del Brasil, la composicin de los centros de
segundo y tercer orden es ms fexible y mvil. En los ltimos 30 aos,
la primaca ha registrado una tendencia descendente muy generalizada,
aunque de intensidad variable, y con un patrn relacionado con el estado
de los procesos demogrfcos de transicin (vase el cuadro II.1). Esta
tendencia es ms marcada en los pases de transicin urbana avanzada,
plena y moderada: Argentina, Bolivia, Brasil, Cuba, Ecuador, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Paraguay, Repblica Bolivariana de Venezuela y
Uruguay. Con la excepcin de Costa Rica, los pases con una transicin
urbana incipiente se caracterizan, en cambio, por el aumento de la
concentracin urbana.
Los niveles de primaca urbana siguen siendo considerablemente
altos, con excepcin del Brasil (13%), Colombia (20%) y la Repblica
Bolivariana de Venezuela (15%). Por su parte, Chile, Panam, el Per y la
Repblica Dominicana escapan a la tendencia descendente y continan
aumentando el grado de primaca a pesar de presentar una transicin
urbana de moderada a avanzada.
Los diversos estudios econmicos de las disparidades territoriales
realizados en los ltimos 15 aos presentan al menos tres vertientes
inspiradas en tres tradiciones tericas diferentes: la teora econmica del
crecimiento, las economas de aglomeracin y la geografa fsica. En la
primera, a partir del estudio emprico de la experiencia de la Comunidad
Europea, los Estados Unidos y el Japn, Barro y Sala-i-Martn (1991)
establecieron que las brechas de riqueza econmica entre distintas
regiones de un mismo pas, medidas en trminos de ingreso per cpita,
tendan a acortarse con el paso del tiempo. Esta teora de la convergencia,
usada como referencia para numerosas investigaciones en Amrica
Latina y el Caribe, no consigue arribar a resultados muy concluyentes.
La evolucin de los distintos pases es muy singular y difcilmente se
puede hablar de la existencia de un patrn comn. No obstante, algunos
sntomas sugieren que la ltima dcada y media se ha acompaado de, a
lo menos, un proceso de contencin de las tendencias a la convergencia
regional. Para Mxico (1980-95) y Brasil (1970-1990) se rechaza la hiptesis
50 CEPAL
Cuadro II.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: HABITANTES DE LA
CIUDAD MS POBLADA DENTRO DE LA POBLACIN URBANA, 1970-2000
(En porcentajes)
Etapa de transicin
urbana 2000
Pas 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Avanzada
(Un 80% o ms de
la poblacin reside
en reas urbanas)
Argentina
Chile
Uruguay
Venezuela (Rep.
Bol. de)
45
40
51
27
43
40
50
24
43
41
49
22
41
42
48
20
40
42
45
18
39
42
43
16
38
43
41
15
Plena
(Ms del 70% y
menos del 80% de
la poblacin reside
en reas urbanas)
Brasil
Colombia
Cuba
Mxico
Per
15
18
34
30
39
15
20
31
30
39
15
20
29
31
39
14
21
28
28
39
14
20
27
25
39
13
20
27
25
40
13
20
27
25
40
Moderada
(Del 50% al 70%
de la poblacin
reside en reas
urbanas)
Bolivia
Ecuador
Honduras
Nicaragua
Panam
Paraguay
Rep. Dominicana
31
30
30
38
64
52
47
31
29
31
37
63
53
48
30
29
33
36
62
52
50
29
28
35
35
64
49
53
29
26
35
35
66
45
59
29
27
30
34
69
43
65
29
28
28
34
73
41
65
Incipiente
(Menos del 50% de
la poblacin reside
en reas urbanas)
Costa Rica
Guatemala
El Salvador
Hait
65
35
37
52
65
32
39
54
61
30
40
54
58
37
43
55
54
50
46
56
51
67
48
58
49
72
48
60
Fuente: Naciones Unidas, World Urbanization Prospects: The 1999 Revision (ST/ESA/P/WP.161), Nueva
York, 2000.
de convergencia, para Per (1980-1996) se acepta como muy dbil, y para
Colombia (1983-1995) se encuentra divergencia. Chile aparece como un
caso excepcional al evidenciar una tendencia a la convergencia para el
perodo ms reciente (1985-1995) (Cuervo 2003, pg. 45).
Los trabajos de geografa econmica pueden considerarse como
parte de este tipo de estudios. Para explicar la neutralizacin de la
convergencia, e incluso la produccin de la divergencia, un primer grupo
de autores parte de la consideracin de los diferentes tipos de economas
de aglomeracin, que producen ventajas para las grandes ciudades y
los territorios ms desarrollados (Krugman, 1991; Fujita, Krugman y
Venables, 1999). Lamentablemente, este enfoque ha sido poco utilizado
para la elaboracin de estudios empricos en Amrica Latina y el Caribe.
Un segundo grupo resalta la importancia de la geografa fsica como
explicacin de las disparidades econmicas territoriales. Gallup, Sachs
y Mellinger (1998) estudiaron las relaciones entre geografa fsica y
desarrollo y sus conclusiones fueron tomadas como referencia por el
BID (2000) para promover investigaciones nacionales. La motivacin
principal del estudio comparativo era lograr entender las razones de la
permanencia de un grupo considerable de pases y poblaciones en un
estado de pobreza y subdesarrollo. La constatacin inicial de la que se
parte muestra algunos patrones geogrfcos en la distribucin mundial
de la riqueza y la pobreza: Dos correlaciones geogrfcas con los niveles
de desarrollo son inevitables. Primero, prcticamente todos los pases
tropicales son pobres, mientras la mayora de los pases de alto ingreso
estn en latitudes medias y altas. Segundo, las economas costeras tienen
por lo general ingresos ms altos que las interiores (Gallup, Sachs y
Mellinger, 1998, pg. 4).
De los estudios realizados por el BID (2000) donde se trata de
explorar las relaciones entre geografa fsica y desarrollo, es de destacar
la presencia de varias conclusiones aparentemente contradictorias
con las predicciones de Gallup, Sachs y Mellinger (1998): en Mxico y
Colombia, por ejemplo, son regiones del interior, relativamente aisladas
de los puertos, las que han tomado el liderazgo econmico; en Colombia,
adicionalmente, la cercana a ros navegables no est relacionada con
mayores densidades de poblamiento; en Bolivia, Per y Colombia la
altitud juega de diferente forma a como lo predice Gallup pues su
relacin con el desarrollo no es necesariamente directa, sino que en un
caso es inversa (Per) y en otros es cuadrtica o curvilineal (Bolivia y
Colombia). () Las pruebas de causalidad que establecen los modelos en
realidad registran patrones y permanencias de la geografa econmica
contempornea y no necesariamente explicaciones. En algunos casos
hay un patrn de discriminacin (Norte-Sur en Mxico o Sur-Norte
en Brasil); en unos casos el patrn es bajo-alto (Per), en otros es bajo-
alto-bajo (Bolivia y Colombia); en Colombia, este patrn favorece el
interior y no la costa, mientras en Per opera al contrario. Por esta razn
es plausible sugerir que los contrastes de la geografa fsica en Amrica
Latina parecen estar operando como una envoltura de los contrastes y
procesos de discriminacin econmica y social y no de manera autnoma
o independiente (Cuervo, 2003, pg. 90).
De esta revisin se desprenden varias conclusiones importantes
y algunas directrices para el anlisis de las tendencias recientes de las
disparidades econmicas territoriales de Amrica Latina y el Caribe. En
primer lugar, el sentido del comportamiento cambia de manera radical
dependiendo de la variable que se utilice para mirarlo. Mientras que la
concentracin de la poblacin en la ciudad mayor retrocede en la mayora
de los pases, la brecha de ingreso per cpita entre regiones habra dejado
de disminuir. En segundo trmino, independientemente de la dimensin
del anlisis y de las variables adoptadas, surge como patrn comn la
inexistencia de tendencias de cambio uniformes y la presencia de algunas
52 CEPAL
tipologas que se presentarn ms adelante y permiten agrupar esta
diversidad en categoras de semejanza. Como tercer punto, y ms all de
la variable o dimensin que se utilice para medirlos y de la comparacin
con las tendencias internacionales, siempre se concluye que los niveles de
concentracin econmica y disparidad alcanzados por Amrica Latina y
el Caribe son particularmente altos.
Entre las directrices que se recogen del anlisis presentado hay que
sealar, en primer trmino, que la interpretacin de los resultados que se
obtengan para el perodo 1990-2005 se debe poner en una perspectiva de
largo plazo, por ser el ritmo propio de las transformaciones territoriales,
y comparativa, porque las peculiaridades de cada caso solo se pueden
entender por contraste con las dems. En segundo trmino, cabe
mencionar que es indispensable utilizar una canasta de indicadores
y mediciones relativamente amplia con el fn de lograr una visin ms
integral de los procesos y arribar a conclusiones ms frmes.
B. Medicin y balance de la evolucin reciente
Para analizar la evolucin reciente de las disparidades econmicas
territoriales se utiliza la informacin disponible desde 1990. El ao de
inicio se escogi por representar una fecha alrededor de la cual se produjo
un quiebre muy importante en la orientacin de la poltica econmica de
los pases, caracterizado por la introduccin de reformas de apertura y
liberalizacin en unos casos y por la intensifcacin de estas reformas en
otros. No obstante, esta determinacin no debe llevar a pensar que estas
reformas tuvieron la misma intensidad y amplitud en todos los pases.
El PIB per cpita territorial es el indicador ms utilizado en los estudios
sobre el tema
35
. Para realizar algunos clculos se trabaj con el primer y
el ltimo ao de cada perodo, pero en otras ocasiones fue pertinente
subdividir los perodos de acuerdo con los cambios en la trayectoria del
desarrollo econmico: crecimiento, estancamiento o recesin.
Contrariamente al hbito impuesto por la costumbre de emplear solo
uno o unos pocos indicadores, varias consideraciones tericas justifcan el
35
Corresponde a las unidades intermedias de cada pas: provincias, departamentos,
regiones o estados. Por lo general, este valor se estima mediante un procedimiento de
desagregacin espacial de las cuentas nacionales. Esta informacin no se encuentra
disponible en todos los pases y, aunque est presente, ciertos rasgos la hacen poco
confiable. En otros pases, las series de tiempo son muy cortas o no corresponden al
perodo de investigacin. Como resultado, los pases incluidos en este anlisis fueron
la Argentina, Bolivia, el Brasil, Chile, Colombia, Mxico y el Per, que representan
alrededor del 98% de la poblacin, el 85% del valor bruto de la produccin y el 86% de
la superficie de la regin.
uso de un amplio conjunto dividido en dos grandes grupos: indicadores
de estado e indicadores de dinmica
36
. Los indicadores de estado muestran
algunas caractersticas de la confguracin territorial en un momento dado.
Debido a que en cortos perodos de tiempo como los que se analizan en
este trabajo (15 aos en promedio) no es esperable que se registren cambios
signifcativos en estos indicadores, el balance se enfoca en identifcar los
cambios producidos, como testimonio de los rasgos propios de cada pas, que
defnen un punto de partida diferente y singular, y un sistema geogrfco con
distintas propiedades de asimilacin y respuesta a las infuencias externas.
Los indicadores de dinmica dan cuenta del sentido y la intensidad de las
modifcaciones del sistema, constituyen una imagen de su movimiento en
un corto lapso de tiempo, complementan la visin de estado y permiten
verifcar si su sentido coincide con los rasgos de la estructura confgurada
desde el punto de vista histrico.
Aunque el PIB per cpita es un indicador de desarrollo y bienestar
ampliamente aceptado y utilizado, para cerrar este balance se analiz
especfcamente la convergencia territorial de los indicadores sociales.
Adems, se trabaj el ndice de necesidades bsicas insatisfechas para el
mismo perodo y universo geogrfco y se lo contrast con los indicadores de
desempeo econmico territorial.
1. Concentracin econmica territorial
Para analizar las confguraciones econmicas territoriales se utiliza
la distribucin rango-tamao (vanse el recuadro II.1 y el anexo 1) que
se emplea habitualmente para examinar el comportamiento demogrfco
de los sistemas urbanos. Aunque ha sido muy poco utilizada para el
anlisis territorial, esta distribucin posee algunas caractersticas que
hacen que se adapte y sea apropiada para examinar las disparidades.
Principalmente, se utilizar para caracterizar la composicin de la cabeza
urbana e identifcar si consta de un solo componente (primaca), de dos
(bipolaridad) o de varios (multipolaridad).
36
ndice de concentracin econmica territorial, ndice de primaca econmica (sobre
la base del anlisis de rango-tamao), distribuciones de frecuencias (por territorios y
ponderadas por poblacin), ndices de convergencia (coeficientes beta y sigma) e ndice
de superacin de la pobreza.
54 CEPAL
Recuadro II.1
DISTRIBUCIONES RANGO-TAMAO
A Auerbach (1913) se atribuye el descubrimiento, y a Zipf (1941) la ms
amplia divulgacin, de una regularidad emprica en la distribucin del tamao
demogrfco de las ciudades: la talla poblacional de una ciudad determinada
(P) vara en funcin directa del tamao de la ciudad mayor del sistema al que
pertenece (a) e inversa del logaritmo de su rango (R), o nmero de orden, en
escala descendente entre todas las ciudades ordenadas de la ms grande a
la ms pequea:
Log P = a q Log R [1]
La pendiente de esta funcin (q) es negativa y su valor absoluto
expresa el mayor o menor grado de concentracin de la poblacin urbana
del sistema.
Uno de los principales puntos fuertes de este indicador de
concentracin es que parte de una regularidad emprica largamente
verifcada, que pone de manifesto la existencia de un patrn o norma
de carcter estadstico, til como punto de referencia para el estudio de
distribuciones concretas y especfcas. Este patrn indica que la desigualdad
y la concentracin son la norma en fenmenos como el urbano y permite
centrar la atencin en la medicin especfca de esa concentracin y no en la
discusin acerca de su existencia.
En nuestro caso, la unidad de referencia no ser la ciudad sino la
jurisdiccin territorial intermedia de cada pas, y lo que se comparar no
es el volumen de poblacin de cada una de ellas, sino el valor de su PIB.
Adems, se utilizar la curva de tendencia, es decir, los valores estimados
por la regresin simple, para determinar si las confguraciones econmicas
territoriales de los pases son primaciales (centradas en una sola ciudad
mayor) o no y, en este segundo caso, identifcar cuntas unidades territoriales
conforman esta cabeza dos (bipolar), tres (tripolar) o cuatro (cuadripolar) y
cules son esas unidades.
Las distribuciones rango-tamao permiten lograr una caracterizacin
de la estructura y evolucin de las disparidades econmicas territoriales de
los pases, centrndose en sus segmentos superiores. No se consideran
apropiadas para un anlisis de conjunto, desechando por tanto el anlisis
del coefciente q y de su evolucin, debido a su elevada sensibilidad al
tamao del universo (nmero de territorios). De este modo, resulta muy difcil
comparar la confguracin de Bolivia (9 componentes) con la de Argentina
(24) o la de Mxico (32).
En Amrica Latina existen por lo menos dos grandes tipos de
confguraciones econmicas territoriales (vase el cuadro II.2). La
primera, a la que pertenecen la Argentina, Chile y el Per, se denomina
primacial y se caracteriza por la existencia de una jurisdiccin territorial
econmicamente preponderante en trminos del valor del PIB y por
ubicarse por encima de la curva estimada mediante la distribucin rango-
tamao
37
. Las unidades preponderantes, que coinciden con las capitales
polticas de los pases, son: la capital ms la provincia de Buenos Aires
en la Argentina, la regin metropolitana de Santiago en Chile y Lima en
el Per. Mientras que Buenos Aires coincide con la funcin portuaria, las
otras dos estn muy prximas a los puertos mayores: Lima se encuentra
casi adyacente y Santiago est a 150 km de Valparaso y de San Antonio.
En una segunda confguracin (multipolar), las distribuciones rango-
tamao muestran que la concentracin econmica gira en torno a varias
jurisdicciones territoriales: tres en Bolivia (Cochabamba, La Paz y Santa
Cruz), el Brasil (Minas Gerais, Ro de Janeiro y So Paulo) y Colombia
(Antioquia, Bogot y Valle), y cuatro en Mxico (Distrito Federal, Jalisco,
Mxico y Nuevo Len). En ninguno de estos cuatro casos la jurisdiccin
territorial econmicamente preponderante es puerto martimo y solo en
dos de ellos coincide con la capital poltica del pas.
Cuadro II.2
CONCENTRACIN ECONMICA TERRITORIAL POR PASES
Tipo de
confguracin
econmica
territorial
ndice de concentracin
econmica territorial
Caractersticas de la
cabeza territorial
Nmero de
departamentos,
provincias o regiones
Pas q
Primacial Argentina
Chile
Per
-1,375
-1,335
-1,145
Buenos Aires
(ciudad + provincia)
Santiago
(+ regin metropolitana)
Lima
24
13
24
Multipolar Bolivia
Brasil
Colombia
Mxico
-1,340
-1,588
-1,535
-0,973
Tripular
Tripular
Tripular
Cuadripolar
9
27
33
32
Para los pases con primaca, la evolucin de la cabeza econmica
territorial (primacial o multipolar) durante los ltimos 15 aos solo utiliza
una medicin que consiste en comparar la participacin porcentual del
territorio preponderante en la generacin del PIB nacional al fnal y al
principio del perodo. Cinco de los siete pases presentan una tendencia
a la reduccin de la primaca econmica territorial (vase el cuadro II.4).
En el caso de los pases con confguracin multipolar, esta medicin
se complementa con una muy semejante que registra la evolucin de
37
Los dos puntos superiores que aparecen en el cuadro II.3 corresponden a la Capital
Federal y la provincia de Buenos Aires que se interpretaron como parte de una misma
unidad econmica territorial debido a la extensin del rea metropolitana bonaerense.
56 CEPAL
1, -1,
la participacin porcentual del peso econmico del grupo territorial
dominante en el total nacional, comparndose el fnal con el principio del
perodo. De este modo, se confrma la tendencia a la desconcentracin
econmica territorial pues en tres de los cuatro pases disminuye el peso
relativo del grupo territorial preponderante.
Bolivia, el Brasil y Mxico merecen un comentario aparte pues son
pases en los que el descenso relativo del PIB del primer territorio es ms
pronunciado y superior al del grupo territorial preponderante. Tambin
hay que destacar los procesos de cambio dentro de los grupos territoriales
preponderantes: en Bolivia, La Paz dej de ser el territorio con mayor PIB
(retrocedi 3,3 puntos porcentuales entre 1990 y 2003) y esa posicin fue
Cuadro II.3
DISTRIBUCIN RANGO-TAMAO CON PIB
y = -1,3746x + 18,43
12
13
14
15
16
17
18
19
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5
LR
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0
1
Argentina (2001)
y = -1,5878x + 20,743
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5
LR
L
P
I
B
0
1
Brasil (2001)
y = -1,535x + 17,723
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
0 1 2 3 4
LR
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P
I
B
2
0
0
2
Colombia (2002)
y = 3355x + 16
11
12
13
14
15
16
17
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3
LR
L
P
I
B
9
4
Chile (2003)
y = -1,1455x + 10,287
5
6
7
8
9
10
11
12
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5
LR
L
P
I
B
0
1
Per (2001)
y = -0,9735x + 19,731
15
15,5
16
16,5
17
17,5
18
18,5
19
19,5
20
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4
LR
L
P
I
B
0
3
Mxico (2003)
y = 3424x +
11
12
13
14
15
16
17
0 0,5 1 5 2 2,5
LR
L
P
I
B
0
3
Bolivia (2003)
16.262
-1, ,5
asumida por Santa Cruz (ascendi 4,1 puntos porcentuales); en el Brasil
continu la tendencia a la desconcentracin de So Paulo (descendi 4,5
puntos porcentuales entre 1990 y 2002), mientras que Ro de Janeiro mostr
una revitalizacin interesante (aument 1,8 puntos porcentuales); en Mxico
tambin continu el descenso relativo del Distrito Federal (con un retroceso
de 2,5 puntos porcentuales entre 1993 y 2003), al tiempo que Nuevo Len
consolid su importancia (con un incremento de 0,8 puntos porcentuales).
En estos tres casos han surgido nuevos polos territoriales, cuyo tamao ya
era considerable al inicio del perodo, que reconfguran la cabeza econmica
territorial de los respectivos pases y probablemente contribuyan al descenso
relativo de los territorios mayores. El nico caso con un patrn claramente
opuesto es la Argentina, donde adems de que la cabeza econmica territorial
gan importancia, su composicin interior ha favorecido a la ciudad capital
(gan 2 puntos porcentuales entre 1990 y 2001) y desfavorecido a la provincia
de Buenos Aires (perdi 0,5 puntos porcentuales).
De estos resultados se puede concluir que las principales
caractersticas de la confguracin territorial latinoamericana son la
alta concentracin del peso econmico en la primera unidad territorial,
Cuadro II.4
EVOLUCIN RECIENTE DE LA PRIMACA ECONMICA POR PASES
Tipo de
confguracin
econmica
territorial
Pas Ao Primaca
econmica
a
Cambio en
la primaca
econmica
b
Concentracin
en el grupo
territorial
superior
c
Cambio en
concentracin
en el grupo
territorial
superior
Primacial
Argentina
1990 59,3
2001 60,7 1,4
Chile
1990 47,7
2003 47,8 0,1
Per
1994 50,5
2001 49,7 -0,8
Multipolar
Bolivia
1990 27,0 71,5
2003 23,7 -3,3 72,2 0,7
Brasil
1990 37,0 57,2
2002 32,6 -4,5 54,5 -2,7
Colombia
1990 22,8 51,0
2002 22,1 -0,7 49,0 -2,0
Mxico
1993 23,8 47,1
2003 21,3 -2,5 45,2 -1,9
a
PEC (Primaca econmica) = PIB territorio mayor/PIB nacional.
b
PECn (Primaca econmica del ao fnal) - PEC1 (Primaca econmica del ao inicial).
c
CGT (Concentracin en el grupo territorial superior) = PIB sumado de los componentes del grupo (tripolar,
cuadripolar)/PIB nacional.
58 CEPAL
aunque ocurra sobre la base de diferentes estructuras y de distintas
tendencias a mediano y corto plazo, y el predominio de la tendencia al
debilitamiento de esta concentracin durante el perodo que va desde
1990 hasta hoy
38
.
En medio de estas dos caractersticas comunes, el comportamiento
especfco de cada pas se ve afectado por los rasgos histricos de su
geografa humana y econmica. En primer lugar, la desconcentracin
urbana es menos frecuente e intensa en los pases primaciales que en los
multipolares. La anatoma territorial propia de cada nacin contribuye a
explicar la asimilacin de los procesos de cambio ms globales de manera
muy particular y caracterstica en cada pas. Asimismo, se confrma un
patrn de estrecha asociacin entre primaca y acumulacin de funciones
estratgicas en una sola ciudad, como ser la capital poltica y el principal
puerto martimo del pas
39
.
2. Distribucin espacial de la poblacin y la riqueza
La distribucin de los territorios por niveles de riqueza (dtr)
muestra que, aunque no es de esperar que exista una coincidencia
entre los grados de primaca y las caractersticas de esta distribucin, la
concordancia entre ambos es muy alta. La Argentina y el Per son pases
con confguraciones econmicas territoriales primaciales que presentan
de forma sistemtica y consistente los valores ms altos de dispersin,
asimetra, amplitud y curtosis (vase el cuadro II.5)
40
. Chile es un caso
excepcional pues presenta distribuciones ms compactas a pesar de
su alta primaca. Bolivia, el Brasil, Colombia y Mxico son pases de
confguracin multipolar que presentan cifras ms bajas para los mismos
valores estadsticos
41
.
38
Solo el 28% de 78 reas metropolitanas de los pases de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (ocde) participaban con el 30% o ms de sus
PIB nacionales (ocde, 2006, pg. 39). Los siete casos latinoamericanos estudiados se
ubican en este rango superior.
39
Para intervenir es de suma importancia comprender cmo se configura y se conforma una
estructura territorial multipolar en casos de excesiva concentracin econmica espacial.
40
La asimetra determina si la curva que forman los valores de una distribucin presenta
la misma forma a izquierda y derecha de un valor central. La amplitud mide la distancia
entre el valor mximo y el valor mnimo de la distribucin mediante el clculo de su
cociente. La curtosis mide el grado de concentracin que presentan los valores alrededor
de la zona central de la distribucin.
41
A pesar de esta tendencia, Brasil presenta valores muy altos de dispersin y amplitud
(rango 3) y Colombia de asimetra y curtosis (rangos 1 a 3).
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60 CEPAL
Recuadro II.2
DISTRIBUCIN DE LOS TERRITORIOS POR NIVELES DE RIQUEZA
(DTR) Y DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN DE LOS TERRITORIOS
POR NIVELES DE RIQUEZA (DPR)
El anlisis se hace sobre la base del clculo y la observacin de dos
distribuciones de frecuencias como DTR y DPR (ecuaciones 2 y 3), de
caractersticas y usos muy complementarios a los de las distribuciones
rango-tamao. En vez de utilizar el PIB territorial total, estas distribuciones
se concentran en el PIB territorial per cpita y en lugar de enfocarse en
las caractersticas de la cabeza econmica territorial, permiten analizar el
conjunto de la confguracin.
La distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR) se mide
mediante el ingreso per cpita y se defne como:
(2) DTR
i
= Ln PIBPC
i
/Ln PIBPCT
Donde:
PIBPC
i
= PIB per cpita de la unidad territorial i
PIBPCT = PIB per cpita del pas
La distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR)
se defne como:
(3) DPR
i
= (Ln PIBPCi/Ln PIBPCT)*[Pi/P]
Donde:
P
i
= Poblacin del territorio i
P = Poblacin total nacional
Para el anlisis se tomaron como base las sugerencias de Quah
(1995) aunque, dado el corto perodo analizado, se consider innecesario
el clculo de las distribuciones de Kernel por l propuestas y se utiliz una
herramienta estadstica menos sofsticada y ms intuitiva.
La distribucin de los territorios por niveles de riqueza y la distribucin
de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza se observarn en varias
instancias a lo largo del perodo: en el ao inicial (1990), en un ao intermedio y
en el ao fnal y ms cercano a 2005. El intermedio solo se observar en caso de
que surja un quiebre en la tendencia de crecimiento econmico nacional, cuando
se haya pasado de un marcado aumento del PIB per cpita a uno ms lento o del
aumento a la disminucin.
Como criterio general, se espera que las distribuciones se aproximen
a la forma de una funcin normal, es decir con una alta concentracin de
casos en el promedio, que vaya disminuyendo a medida que se toma
distancia de dicho promedio (vase el grfco II.1, distribucin en el punto t).
Sobre la base de este criterio, se calcularn algunos indicadores estadsticos
que permiten hacer un seguimiento general de la evolucin de ambas
distribuciones. Su expresin grfca se tomar como fuente de informacin y
de anlisis. De acuerdo con Quah (1997), las desviaciones de la forma normal
de la distribucin se clasifcarn en tres grandes tipos: normal, polarizada,
cuando el universo confuye hacia dos grupos (vase el grfco II.1, punto
t+s), y estratifcada, cuando esta confuencia se hace alrededor de tres o
ms grupos. Adems del valor absoluto de cada una de las estadsticas
calculadas (vase el cuadro II.4), se tendr en cuenta la posicin relativa del
pas para cada una de ellas mediante su rango o nmero de orden.
(Contina)
Recuadro II.2 (conclusin)
El contraste entre la DTR y la DPR pondr de manifesto las diferencias
signifcativas que surgen de analizar las disparidades econmicas entre
territorios o de observarlas tomando como punto de referencia la distribucin
territorial de la poblacin.
Grfico II.1
MODELO EMERGENTE DE DOS CIMAS
Fuente: Danny T. Quah, Empirics for growth and distribution: stratifcation, polarization,
and convergence clubs, Journal of Economic Growth, vol. 2, N 1, Nueva York,
Springer,1997, pg. 28.
Resulta importante destacar la gran estabilidad en el comportamiento
de estos valores ya que no se observan cambios signifcativos en las cifras
absolutas ni en las posiciones de orden. Las nicas excepciones son la
Argentina y Chile en la asimetra y la curtosis, aunque con un sentido
totalmente opuesto (disminucin en la Argentina y aumento en Chile).
Al contrario de lo que ocurre con las distribuciones rango-tamao,
donde se observa una tendencia a la desconcentracin econmica
espacial, en la distribucin de los territorios por niveles de riqueza no es
posible encontrar una tendencia determinada al cambio. Las variaciones
socioeconmicas se refejan principalmente en transformaciones
puntuales, signifcativas en algunos casos, pero no de carcter estructural.
Las distribuciones de los territorios por niveles de riqueza muestran
una confguracin estratifcada predominante, tanto al inicio como al
fnal del perodo. En trminos de cambio, la tendencia ms fuerte es a
universalizar la condicin de estratifcacin mediante diversas vas: la
consolidacin (el Brasil y Mxico), la combinacin con la polarizacin
(Colombia) o la transicin hacia ella (Chile), o su surgimiento ante una
confguracin normal (el Per). La Argentina y Bolivia escapan a esta
tendencia mediante la consolidacin de una confguracin normal el
Distribuciones
de ingresos
Aumento de
los ingresos
t
t+s
Tiempo
62 CEPAL
primero y la atenuacin de la estratifcacin el segundo. En el cuadro II.6
se muestra una sntesis grfca de los cambios y la evolucin de estas
distribuciones y en el cuadro II.7 se observa la interpretacin que se
utiliza como referencia en las categoras propuestas por Quah (1997).
De la distribucin de los territorios por niveles de riqueza se
concluye que existe una concordancia entre sus caractersticas y las de la
distribucin rango-tamao; las confguraciones primaciales tienen ndices
ms elevados (dispersin, amplitud, asimetra y curtosis), es decir, aparecen
menos integradas y cohesionadas, con la excepcin de Chile. Tambin se
observa que, si bien estas distribuciones no muestran una clara tendencia
de cambio a lo largo del perodo, existe una evolucin del tipo de estructura
hacia la consolidacin del estado o situacin (estratifcada, polarizada o una
combinacin de ambas) que se presentaba desde el principio del perodo.
Cuando se comparan los valores estadsticos (vase el cuadro II.5), la
distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza muestra
que las disparidades econmicas territoriales se acentan signifcativamente
cuando la unidad de comparacin deja de ser el territorio y pasa a ser el
porcentaje de la poblacin nacional que cada uno de ellos aloja. El valor
de todas las medidas aumenta de manera considerable, sobre todo el de la
amplitud. Las caractersticas de estas distribuciones coinciden adems con las
de rango-tamao y distribucin de los territorios por niveles de riqueza. Sin
embargo, Chile (primacial) y el Brasil (multipolar) poseen comportamientos
excepcionales: el primero por la disminucin y el segundo por el aumento
de las disparidades esperadas. Durante el perodo analizado no hay
transformaciones signifcativas en los valores estadsticos, lo que sugiere
una gran estabilidad de las distribuciones, aun mayor que la hallada para
las distribuciones de rango-tamao y la distribucin de los territorios por
niveles de riqueza. Como es de esperar, esta estabilidad va acompaada de la
inexistencia de una tendencia signifcativa de cambio, aumento o disminucin
de las disparidades. Este resultado, semejante al de la distribucin de los
territorios por niveles de riqueza, contrasta con el de rango-tamao, donde s
se identifc un cambio hacia la desconcentracin
42
.
El anlisis grfco de las distribuciones (vanse los cuadros II.6 y II.7)
deja al descubierto notorias diferencias entre la distribucin de la poblacin
de los territorios por niveles de riqueza y la distribucin de los territorios por
niveles de riqueza. La brecha entre los territorios ms ricos y poblados y el
resto es ms marcada y estable. La diferencia entre los pases con primaca
y multipolares es ntida: mientras que los primeros tienen una estructura
42
La discrepancia se debe a que estos indicadores consideran aspectos distintos, aunque
complementarios. Mientras el de rango-tamao se enfoca en el anlisis de la parte
superior de la distribucin, la DTR y la DPR intentan una evolucin del conjunto de la
estructura.
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66 CEPAL
claramente polarizada y se organizan alrededor de dos grandes grupos
de territorios, los segundos son del tipo estratifcado. Al tiempo que en los
primeros se mantiene la estructura polarizada durante el perodo, en los
segundos los cambios apuntan a incrementar las disparidades: de estratifcado
se pasa a polarizado en el Brasil, de cuatro estratos se pasa a tres en Mxico
y las distancias entre el estrato superior y el siguiente se incrementan en
Colombia. Adems, vale notar que ningn pas tiene una estructura semejante
a la normal.
La distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de
riqueza permite llegar a dos conclusiones. La primera es que se prolonga
la concordancia entre las distribuciones rango-tamao y las distribuciones
de los territorios por niveles de riqueza con las distribuciones de la
poblacin de los territorios por niveles de riqueza: las confguraciones
primaciales tienen estructuras polarizadas, mientras que las multipolares
tienden a tener estructuras estratifcadas, con la excepcin del Brasil,
donde pasa de estratifcada a polarizada. La segunda conclusin es que
a lo largo del perodo se observa una tendencia clara de cambio en las
distribuciones de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza:
las estructuras polarizadas preservan su carcter, la del Brasil pasa de
estratifcada a polarizada y en dos de las estratifcadas (Colombia y
Mxico) se incrementan las disparidades.
3. Confguraciones territoriales nacionales
El anlisis conjunto de las tres distribuciones estudiadas ofrece la
posibilidad de realizar una caracterizacin general a partir de sus rasgos
dominantes. Se identifcan dos grandes grupos de pases: primaciales-
polarizados (PP) y multipolares-estratifcados (ME). El Brasil es un caso
complejo y mixto ya que se trata de un pas multipolar-polarizado (MP)
(vase el cuadro II.8).
Cuadro II.8
CARACTERIZACIN DE LA CONFIGURACIN ECONMICA TERRITORIAL
Caractersticas dominantes Pases
Primacial polarizada
Per
Argentina
Chile
Multipolar polarizada Brasil
Multipolar estratifcada
Mxico
Colombia
Bolivia
El primer componente de la caracterizacin (primacial o multipolar)
tiene que ver con los rasgos del sistema econmico territorial en funcin de
la distribucin espacial de los volmenes brutos de la produccin econmica
de cada pas, que traduce y presenta un aspecto tan importante de las
disparidades como la distribucin territorial del poder econmico, social y
poltico. Su valor e importancia va ms all del mero inters acadmico y
tiene inmensa trascendencia poltica. Esta distribucin de los volmenes de
riqueza deja al descubierto la pirmide de toma de decisiones de cada pas.
Esta dimensin confrma un rasgo muy particular de Amrica Latina como
los altos niveles de concentracin espacial del poder econmico y muestra que,
en contra de lo esperado, las cabezas econmicas territoriales (primaciales
o multipolares) de estos pases estn retrocediendo en trminos relativos.
Adems, ratifca un concepto al que a veces no se da la sufciente importancia
y que se refere a que estos rasgos cambian a ritmo lento porque son el
resultado de una acumulacin histrica a largo plazo y no necesariamente son
consecuencia de un tipo nico de fuerzas e infuencias, como las econmicas,
sino de procesos ms amplios y complejos que involucran las ms variadas
dimensiones de la vida social. Finalmente, estas tendencias y confguraciones
son muy semejantes a lo constatado a nivel demogrfco.
El segundo componente de la caracterizacin (normal, estratifcada o
polarizada) apunta a la comparacin de los niveles de riqueza de los distintos
territorios y de la distribucin de la poblacin entre ellos, relacionndose
directamente con la aspiracin de igualdad y equidad propias de los valores
contemporneos e intentando identifcar sus caractersticas estructurales
y tendencias de cambio. La funcin normal, tomada como representacin
estadstica de estas aspiraciones, est lejos de ser el punto de referencia en
torno al que se mueven, o hacia el que apuntan, las distribuciones de los
territorios por niveles de riqueza y las distribuciones de la poblacin de
los territorios por niveles de riqueza. Cuando se toman los territorios como
unidad de observacin (DTR), se destaca el predominio del modelo de
estructura estratifcada, mientras que cuando la ponderacin se hace sobre la
base de la poblacin (DPR), vuelve a emerger una doble caracterizacin: unos
pases se aproximan al modelo de estructura polarizada y otros se asemejan
al de estructura estratifcada. Durante el perodo analizado no se registra una
tendencia a la normalizacin de estas estructuras, sino a la consolidacin de
su carcter polarizado o al estrechamiento de su estructura estratifcada.
La intensidad y el ritmo de las disparidades territoriales surgen
con especial claridad y contundencia por medio de las distribuciones
de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza. No obstante,
las diferencias signifcativas de evolucin y estructura entre las
distribuciones de los territorios por niveles de riqueza y las distribuciones
de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza dejan al
descubierto la importancia de abordar un dilema de poltica econmica
68 CEPAL
de gran importancia y relativamente descuidado en Amrica Latina y el
Caribe: la poltica econmica territorial tiene como objetivo disminuir
las brechas de riqueza entre los territorios, entre los pobladores de los
territorios o en comparacin con otros, o entre las magnitudes absolutas
de produccin econmica?
4. Convergencia y divergencia econmica territorial
En esta seccin se revisan los indicadores ms convencionales de
las disparidades econmicas territoriales, incluidos en la ms reciente
discusin acadmica sobre si en los ltimos tiempos ha habido convergencia
o divergencia econmica territorial en Amrica Latina y el Caribe.
El foco de estos indicadores se pone en la dispersin de los niveles
de ingreso per cpita territorial: el coefciente sigma (DS) es la desviacin
estndar de los logaritmos del pib per cpita territorial, el coefciente
de variacin (CV) divide el sigma por el promedio y el coefciente de
variacin ponderado (CVP) asigna un peso relativo a cada territorio
de acuerdo con el porcentaje de la poblacin nacional que en l habita.
Aunque el sigma ha sido uno de los coefcientes ms empleados en las
ltimas investigaciones, tiene la limitacin de presentar un valor absoluto
sin ofrecer ningn criterio para saber si dicho valor es alto, medio o
bajo. El coefciente de variacin corrige esa defciencia ya que expresa la
desviacin estndar en funcin del promedio, obtenindose as un valor
normalizado que facilita la comparacin intertemporal e interespacial. El
coefciente de variacin ponderado agrega la dimensin demogrfca y
pondera el peso de cada territorio en funcin de su participacin en la
poblacin nacional. Por tanto, la comparacin entre CV y CVP permite
apreciar las diferencias entre las disparidades tomando en cuenta solo
los territorios y la poblacin. A los valores correspondientes a cada uno
de los indicadores se agregan dos informaciones adicionales: tres cortes
temporales y el rango, construido de forma semejante a los cuadros
anteriores. Los cortes temporales son el ao inicial y fnal del perodo
analizado y un ao intermedio en que se haya registrado un quiebre de
tendencia (en algunos casos es el mnimo de la serie y en otros el mximo)
(vase el cuadro II.9).
El orden de los valores de acuerdo con su rango guarda gran
consistencia entre los tres indicadores analizados, as como con las
distribuciones estudiadas: los pases primaciales tienden a ocupar los
rangos superiores (mayor dispersin) y los multipolares las posiciones
intermedias e inferiores. En el Brasil y Chile vuelven a aparecer
situaciones atpicas. A pesar de su carcter primacial, la distribucin
territorial de los niveles de riqueza en Chile es estable y compacta. En el
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extremo opuesto se ubica el Brasil, donde la distribucin es muy dispersa
a pesar de su naturaleza multipolar.
La estabilidad de los valores del coefciente de variacin y el
coefciente de variacin ponderado es elevada al principio y al fnal del
perodo de anlisis, sin una tendencia de cambio clara ni marcada
43
.

La
excepcin es la Argentina, que muestra un incremento acentuado del
valor de sus disparidades econmicas territoriales. En los dems pases
los cambios son menores y carecen de un sentido uniforme: pequeos
ascensos en Bolivia, Chile y Mxico y leves descensos en el Brasil y
Colombia. Este anlisis comparativo del coefciente de variacin y el
coefciente de variacin ponderado muestra la pertinencia de combinar
las dos medidas, pues en algunos pases la perspectiva cambia totalmente
cuando se pasa de una mirada a otra. En la Argentina, al principio del
perodo las disparidades entre los territorios eran mucho ms acentuadas
que entre sus poblaciones y lo mismo sucede en Bolivia a lo largo de
todo el perodo. En Mxico, por el contrario, las disparidades entre los
territorios son mucho menores que entre sus poblaciones.
Estos resultados confrman que, con la nica y evidente excepcin
de la Argentina, no se han registrado tendencias claramente convergentes
o divergentes, aunque s se observan tendencias de leve aumento de las
disparidades en Bolivia, Chile y Mxico y de reducida disminucin en el
Brasil y Colombia.
43
La comparacin entre el coeficiente de variacin y el coeficiente sigma pone de
manifiesto la necesidad de preferir el uso del primero al segundo pues as se pueden
comparar directamente los valores entre pases y los de un mismo pas a lo largo del
tiempo. Bolivia (del 7 al 4), el Brasil (del 1 al 3) y Chile (del 5 al 7) presentan cambios
de posicin (R) debido a la falta de un punto de referencia adecuado, que en este caso es
el promedio introducido en el coeficiente de variacin.
Cuadro II.10
PASES DE AMRICA LATINA: COEFICIENTE BETA DE CONVERGENCIA (1990-2003)
Pas Coefciente beta Error estndar R2 Signifcancia
estadstica
Argentina -0,02 0,006 0,008 No
Bolivia 0,01 0,019 0,04 No
Brasil -0,006 0,005 0,05 No
Colombia -0,017 0,005 0,21 Si
Chile -0,004 0,008 0,02 No
Mxico 0,001 0,004 0,003 No
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Los ndices de convergencia beta ratifcan la primera de estas
conclusiones (vase el cuadro II.10)
44
. Las hiptesis de convergencia y
divergencia para el perodo completo solo son estadsticamente aceptables
en el caso de Colombia.
Cuando se discrimina por perodos seleccionados en cada pas
de acuerdo con las caractersticas de su ciclo econmico (vase el cuadro
II.11), los casos con resultados signifcativos siguen siendo pocos: para el
primer perodo se acepta la hiptesis de convergencia en el Brasil y el Per,
mientras que para el segundo esta hiptesis solo es aceptable en Colombia.
5. Disparidades socioeconmicas territoriales
Aunque el PIB per cpita es un indicador de bienestar y desarrollo
bastante aceptable y ampliamente utilizado en economa, se considera
pertinente analizar de manera especfca la dimensin social de las
disparidades territoriales. Con este propsito, y mediante el empleo de
la informacin censal disponible
45
, se calcularon los valores del ndice
de necesidades bsicas insatisfechas
46
para fechas aproximadas al ao
inicial y fnal del perodo de referencia
47
.
44
Este coeficiente mide la velocidad a la que se reduce la distancia entre territorios ricos y
pobres. Se espera que su signo sea negativo (convergencia) y de significancia estadstica.
45
La nica excepcin es Colombia, donde se utilizaron los clculos proporcionados por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (dane).
46
Aunque este indicador se utiliza con menos frecuencia para estudiar comportamientos
econmicos, sigue teniendo gran utilidad para analizar programas en dimensiones
especficas de la poltica social. Debido a que el indicador de lnea de pobreza en
general no se calcula para la escala territorial, en este caso se ha optado por el ndice de
necesidades bsicas insatisfechas que intenta cuantificar las viviendas, los hogares o las
personas que no cuentan con los elementos necesarios para satisfacer las necesidades
consideradas mnimas en virtud de los patrones sociales y econmicos establecidos. Las
dimensiones que mide este ndice se relacionan con las caractersticas de las viviendas,
el acceso a los servicios bsicos, como energa, agua potable y saneamiento, el acceso
a la educacin y la dependencia econmica. Con esta ltima magnitud se intenta
medir la capacidad econmica de los hogares. En el anexo 2 se presenta el detalle de
las definiciones empleadas para el clculo. Algunos aspectos especficos de estas
definiciones pueden no coincidir con lo establecido en las definiciones oficiales pues, a
efectos de facilitar la comparacin entre la fecha inicial y final, fue necesario sacrificar
algn detalle o determinadas especificaciones introducidas ms recientemente.
47
En el caso del Per no fue posible hacer los clculos pues los resultados del censo ms
reciente an no estn disponibles. Este ndice no tiene una definicin uniforme para
todos los pases considerados. Ante el dilema de construir un ndice nico o conservar
las especificidades nacionales, se decidi seguir esta ltima alternativa por considerarse
que los criterios y elementos de juicio escogidos por cada pas son ms slidos que los
que el equipo del ilpes pudiera disear. En este sentido, la comparabilidad internacional
de las cifras sociales es limitada.
Para el anlisis de los datos y su correlacin con la informacin
econmica territorial se ha diseado el ndice de superacin de la pobreza
(ISP), que mide el nmero de puntos porcentuales de disminucin del
ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) entre el ao inicial y el
ao fnal considerados
48
.
La relacin entre condiciones sociales y disparidades econmicas
territoriales se concreta mediante la observacin de dos cruces
estadsticos. El primero, entre el isp y la tasa de crecimiento del PIB per
cpita territorial, permite establecer si los territorios ms dinmicos en
materia econmica (tasas de crecimiento) son tambin los ms dinmicos
en el plano social (disminucin del ISP). El segundo cruce, entre el isp
y el nivel de riqueza del territorio al comienzo del perodo de anlisis,
indaga si los territorios ms ricos (PIB per cpita) coinciden con los ms
dinmicos en el mbito social (vase el cuadro II.12).
Cuadro II.12
AMRICA LATINA: COEFICIENTES DE CORRELACIN ENTRE EL NDICE
DE SUPERACIN DE LA POBREZA (ISP), EL DESEMPEO ECONMICO
Y LOS NIVELES DE RIQUEZA TERRITORIAL
(1990-2003)
Pases ISP y crecimiento del
PIB per cpita territorial
ISP y nivel de riqueza
territorial en el ao inicial
Perodo
Coefciente de
correlacin
Ao inicial
Coefciente de
correlacin
Argentina 19902001 -0,11 1990 -0,59
Chile 19902001 0,53 1990 -0,29
Bolivia 19902002 0,02 1990 -0,31
Brasil 19902001 0,05 1990 0,39
Colombia 19902002 0,05 1990 -0,20
Mxico 19932003 0,50 1993 0,32
De acuerdo con los ndices de correlacin entre el ISP y el
desempeo econmico de los territorios, esta relacin es signifcativa
y positiva en Chile y Mxico, ya que las mayores tasas de crecimiento
territorial estuvieron acompaadas de una reduccin ms acelerada de
los ndices de necesidades bsicas insatisfechas territoriales. En Bolivia,
el Brasil y Colombia no se encuentra ninguna relacin signifcativa,
mientras que en la Argentina la relacin es opuesta pero leve.
48
ISP
j
= [100 NBI
j,t
] - [100 NBI
j,0
], donde: j = pas, t = ao final y 0 = ao inicial.
74 CEPAL
En la correlacin entre el ndice de superacin de la pobreza
y el nivel de riqueza territorial, los valores son mucho ms altos y
predominantemente negativos (la Argentina, Bolivia, Chile y Colombia).
Los territorios ms pobres lograron reducir la pobreza ms rpido
que los ms ricos, lo que permite hablar de una cierta convergencia
socioterritorial que no coincide con el estancamiento de la convergencia
econmica territorial. Sin embargo, en pases en los que las disparidades
sociales territoriales estaran aumentando (divergencia), como el Brasil y
Mxico, se present la relacin inversa.
De estos resultados es posible concluir que el dinamismo econmico
territorial a mediano plazo (1990-2005) no se traduce en una disminucin
de proporcin semejante en los niveles de pobreza. Por ello, es necesario
examinar el tipo de crecimiento econmico que se est produciendo e
identifcar los bloqueos que impiden un mejor derrame en materia de
resultados sociales. Dado que los territorios ms pobres estn logrando
disminuir ms rpido sus ndices de pobreza en comparacin con los ms
ricos, cabe preguntarse por la descentralizacin y el papel del municipio
como gestor social, as como por su incidencia en la explicacin de este
resultado positivo.
C. Conclusiones
Los pases de Amrica Latina y el Caribe analizados tienen en comn los
altos ndices de concentracin urbana y los elevados niveles de disparidad
econmica territorial. No obstante, mientras que la concentracin de
la poblacin urbana en la primera ciudad y el peso econmico del
territorio mayor de cada pas han entrado en una tendencia decreciente,
las disparidades econmicas territoriales, medidas con diversos
indicadores, tienden a mantenerse y no presentan ni un aumento ni una
disminucin relevante. Estas tendencias generales tienen excepciones
y matices. En la mayora de los pases de transicin urbana incipiente
(El Salvador, Guatemala y Hait), y en unos pocos de transicin urbana
moderada (Panam y la Repblica Dominicana) y avanzada (Chile), esta
concentracin ha seguido aumentando. En cuanto al peso econmico del
territorio mayor, el descenso se da en cinco de los siete pases estudiados,
con las excepciones de la Argentina y Chile.
Las disparidades econmicas territoriales, analizadas mediante
el dinamismo del PIB per cpita de territorios ricos y pobres, venan
descendiendo de manera muy pausada (convergencia) hasta antes de
los aos noventa. En la mayora de los pases, y en unos un poco antes
que en otros, esta disminucin se detuvo sin llegar a transformarse
en divergencia. Por lo tanto, las disparidades econmicas territoriales
en Amrica Latina y el Caribe no han aumentado ni disminuido
signifcativamente en el perodo 1990-2005 y, aunque no hayan aumentado,
el fenmeno ms importante es que se haya detenido la lenta tendencia
al descenso.
Con las tendencias de cambio en materia de concentracin urbana
y disparidades econmicas territoriales cobran ms importancia las
estructuras. Mientras que algunos pases estn encabezados por un
solo territorio que concentra la mayor parte de la produccin y de la
riqueza, en otros esta concentracin se produce alrededor de dos o tres
territorios con niveles de importancia econmica semejantes. Mientras
que la Argentina, Chile y el Per son pases primaciales con un nico
polo mayor, Bolivia, el Brasil, Colombia y Mxico son multipolares y
estn comandados por ms de un polo econmico territorial. El inters
de este resultado deriva de sus consecuencias econmicas y polticas. La
concentracin excesiva conlleva prdidas en la capacidad de crecimiento;
los pases primaciales tienden a tener mayores grados de disparidad
econmica territorial y podran ver perjudicadas sus dinmicas de
crecimiento. En el mbito social y poltico, los excesos de concentracin
y de disparidad se acompaan con prdidas en materia de diversidad y
capacidad de adaptacin.
La distribucin de los territorios por niveles de riqueza y la
distribucin de las poblaciones de los territorios por niveles de riqueza
permiten analizar la totalidad de la estructura econmica territorial de
los pases y observar dos grandes tipos de distribucin: polarizada y
estratifcada. En la primera, los territorios tienden a agruparse alrededor
de dos grandes aglomerados con niveles de ingreso y riqueza dismiles,
como en la Argentina, el Brasil, Chile y el Per. En la distribucin
estratifcada, que se da en Bolivia, Colombia y Mxico, estos aglomerados
se ubican en torno a varios grupos con diferentes niveles de ingreso y
riqueza. En ninguno de los casos se encontr una distribucin estadstica
semejante a la normal. Los pases multipolares tienden a coincidir con
los de distribucin estratifcada y los primaciales con los de distribucin
polarizada. Por regla general, tambin se observa que las distribuciones
territoriales son menos dispares que las de la poblacin en los territorios.
Esto indica que la intensidad de las disparidades se incrementa cuando
se tiene en cuenta el peso demogrfco de los territorios.
A partir de la conjugacin de estas dos dimensiones (cabeza
econmica territorial y distribucin general) se logra una caracterizacin
de los pases en tres grandes grupos: primaciales polarizados (la
Argentina, Chile y el Per), multipolares polarizados (el Brasil) y
multipolares estratifcados (Bolivia, Colombia y Mxico). Esta combinacin
revela la existencia de grupos de pases con diferentes grados de
76 CEPAL
intensidad en sus disparidades, tanto en los segmentos superiores de la
distribucin, como en la estructura del conjunto. Adems, al relacionar
estas categoras con otros resultados, se sugiere que los pases primaciales
polarizados tienden a tener una mayor resistencia a la difusin espacial
del crecimiento econmico. La tendencia dominante del perodo ms
reciente es a reducir el peso econmico de la cabeza territorial, con dos
excepciones de confguracin primacial como la Argentina y Chile.
La trayectoria econmica de los territorios a corto y mediano plazo
(convergencia-divergencia) se debe entender en forma paralela a su
estructura territorial (primacial-multipolar/polarizado-estratifcado) ya
que esto ayuda a descifrar las razones de su desempeo y a identifcar
condicionantes que podran modifcar las tendencias observadas.
Captulo III
Disparidades econmicas territoriales
y estructuras productivas
En este captulo se identifcan los factores determinantes del cambio
de tendencia de las disparidades territoriales en Amrica Latina y el
Caribe a partir de los aos noventa. Como primer punto, se establecen las
caractersticas del cambio y se concluye que se trata de un fenmeno de
contencin de la convergencia. En segundo lugar, se analizan trayectorias
de mediano plazo (de 25 a 30 aos) para identifcar si el advenimiento
de las reformas de apertura y liberalizacin iba acompaado de
cambios signifcativos en la composicin sectorial de la produccin
nacional o en las caractersticas socioeconmicas de los territorios con
diferente desempeo econmico (Chile, Colombia y el Per). En tercer
trmino, el anlisis se complementa con la revisin de lo sucedido en
seis pases de Amrica Latina y el Caribe entre 1990 y 2003 en materia
de cambios sectoriales y territoriales, identifcndose algunos de los
principales factores econmicos que sirven de base a la contencin de la
convergencia durante este perodo. Finalmente, se cuantifca y caracteriza
la situacin de fragmentacin territorial tpica del continente como otro
de los fenmenos determinantes y condicionantes de la contencin de la
convergencia en el perodo 1990-2003.
A. Liberalizacin econmica y quiebre de tendencia
Ya se ha mostrado que durante el perodo 1990-2005 no hubo una
tendencia clara ni estable hacia la disminucin o el incremento de las
disparidades econmicas territoriales en Amrica Latina y el Caribe.
78 CEPAL
Este resultado adquiere sentido y pleno signifcado en una
perspectiva de mediano plazo (de 25 o 30 aos) desde la que es posible
afrmar que en el ltimo perodo se da un quiebre en la tendencia previa
del desarrollo territorial latinoamericano, caracterizada por una lenta pero
indiscutible disminucin de las disparidades econmicas territoriales. De
la tendencia a la convergencia previa a los aos noventa, se pas a una
fase de estancamiento en los niveles de disparidad econmica territorial.
En Mxico, el proceso de convergencia () de los estados parece
haberse detenido a partir de la dcada de los ochenta. La falta de
convergencia observada coincide con el perodo de apertura comercial
(Gamboa y Messmacher, 2002, pgs. 1 y 2). En el Brasil, durante los
1970s y los comienzos de los 1980s, la desigualdad regional inicialmente
disminuy, pero desde entonces este proceso se detuvo e incluso se
revirti (Bosch y otros, 2003). En los casos de Chile, Colombia y el Per
se arriba a una conclusin semejante: hay evidencia de convergencia en
Chile en el perodo 1971-1990, en Colombia entre 1975 y 1990 y en el
Per entre 1970 y 1994 (vase el cuadro III.1). En la seccin anterior se
demostr que, con posterioridad, en estos pases tambin desaparecieron
los procesos de convergencia.
La Argentina y Bolivia escapan a este patrn puesto que en
ninguno de los dos casos hay evidencia de convergencia econmica
territorial durante el perodo previo a los aos noventa
49
.
49
Willington (1998) () muestra que los niveles de pbg pc de las distintas regiones no son
convergentes en el perodo 70-93. Para el caso de beta no condicional, se rechaza la hiptesis
de convergencia (Garrido, Marina y Sotelsek, s/f, pg. 12). Si solo se tuvieran en cuenta las
desviaciones estndar interprovinciales de los niveles de nbi, hubo divergencia en Bolivia; este
indicador subi de 0.085 en 1976 a 0.137 en 1992. Este mismo comportamiento se verifica para
la dispersin del PIB per cpita departamental que tambin aumenta de 0,19 en 1976 a 0,30 en
1992 (Urquiola y otros, 1999, pg. 38-40).
CUADRO III.1
NDICE BETA DE CONVERGENCIA ECONMICA TERRITORIAL
PREVIO A LOS AOS NOVENTA
a
Pas Coefciente beta Error estndar R2 Signifcancia
Colombia 1975-1990 -0,015 0,008 0,12 S
Chile 1971-1990 -0,009 0,002 0,53 S
Per 1970-1994 -0,007 0,003 0,12 S
a
Resultados de la estimacin del modelo economtrico de convergencia no lineal, que calcula la tasa de
crecimiento del PIBpc en funcin del logaritmo del PIBpc del perodo inicial.
La concomitancia de las reformas de apertura y liberalizacin con la
contencin de los anteriores procesos de convergencia sugiere la bsqueda
de posibles relaciones de causalidad entre ambas, tanto en la teora
como en la evidencia emprica. En la dcada de 1990 se habra cerrado
un ciclo de disminucin de las disparidades econmicas territoriales,
cuyas caractersticas varan de un pas a otro. De acuerdo con la teora,
este cierre puede asociarse con la transicin hacia un paquete tecnolgico
e institucional diferente, con un nuevo modo de crecimiento econmico
vinculado a la transformacin de los focos de innovacin, las formas y los
medios de difusin, y con los efectos de arrastre y exclusin. Se explorarn
las evidencias empricas obtenidas y elaboradas sobre los procesos de
transformacin productiva y dinamismo territorial y complementadas con
resultados de estudios realizados en distintos pases.
B. Disparidades territoriales y cambio estructural
a mediano plazo
Para explorar la hiptesis de una relacin causal entre el cambio
econmico estructural de los pases latinoamericanos y la contencin
de las tendencias a la convergencia durante el perodo ms reciente se
realiza un anlisis a largo plazo en tres pases
50
con informacin del
PIB regional para los ltimos 25 o 30 aos: Chile (1960-2000), Colombia
(1975-2000) y Per (1970-1995)
51
.
Los perodos completos se dividieron en subperodos, tomando
como criterio principal las caractersticas del ciclo econmico, a partir
de la evolucin del PIB per cpita medio nacional. Para cada uno de los
subperodos se identifcaron los territorios pertenecientes a los cuadrantes
descritos y defnidos (vase el recuadro III.1). A cada uno de esos
50
El criterio de seleccin fue la disponibilidad y comparabilidad de la informacin. Si bien
otros pases cuentan con estas series, algunas limitaciones, como la discontinuidad en ciertos
perodos, los cambios de metodologa o la utilizacin de precios base diferentes que difcilmente
se pueden armonizar, impiden su utilizacin. Cuando los precios base no se actualizan cada
cinco aos, las estimaciones econmicas se acompaan de marcadas distorsiones. Por
ejemplo, si los clculos de la dcada de 1990 se realizan en virtud de precios base muy
antiguos, la participacin del sector financiero y bancario tiende a subestimarse, al igual
que la de los territorios con este tipo de especializacin u orientacin econmica.
51
La serie de Colombia tiene limitaciones de comparacin con la utilizada antes en este
documento porque no desagrega las diferentes unidades de una agrupacin mayor (nuevos
departamentos: Arauca, Caquet, Casanare, Vaups, Amazonas y Vichada). Esta diferencia
es tan importante que introduce un cambio radical en las estimaciones de convergencia para
los aos noventa: cuando los nuevos departamentos se desagregan, las estimaciones arrojan
convergencia, y cuando se analizan en conjunto el resultado es la divergencia. Para el anlisis
a partir de 1990 se tom la serie que desagrega los nuevos departamentos a fin de poder
lograr una mejor comparacin con los otros pases que no tienen agrupamientos.
80 CEPAL
30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
Territorios Convergentes
Dinmicos y con bajo
PIB per cpita
Territorios Estancados
No dinmicos y con bajo
PIB per cpita
Territorios Ganadores
Dinmicos y con alto
PIB per cpita
Territorios Declinantes
No dinmicos y con alto
PIB per cpita
D
i
f
e
r
e
n
c
i
a

c
o
n

l
a

t
s
a

n
a
c
i
o
n
a
l

m
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d
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a

a
n
u
a
l
d
e

c
r
e
c
i
m
i
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n
t
o
(
E
n

p
o
r
c
e
n
t
a
j
e
s
)
ndice PIB per cpita medio nacional
Recuadro III.1
LOS CUADRANTES DEL DESEMPEO ECONMICO
El universo de las regiones de un pas se ubica en un plano que permite la
divisin en cuatro categoras: segn el (mayor o menor) PIB per cpita nacional
y la (mayor o menor) tasa de crecimiento del PIB per cpita en comparacin
con el parmetro nacional. De este modo, las regiones se ubican a la derecha
(izquierda) cuando tienen un PIB per cpita superior (inferior) a la media
nacional y superior (inferior) al crecimiento nacional. De esta forma, del cruce
de ambas dimensiones se confguran los cuatro cuadrantes que se describen a
continuacin (vase el grfco 1). En primera instancia, esta clasifcacin permite
buscar interpretaciones a lo que est ocurriendo en trminos regionales en los
distintos pases y, en tal sentido, este esquema de anlisis plantea preguntas
para cuya respuesta es necesario procesar otra informacin.
GRFICO 1
CUADRANTES DEL TIPO DE EVOLUCIN ECONMICA REGIONAL
Territorios ganadores: dinmicos y con alto PIB per cpita
Regiones que han crecido por sobre la media nacional y tienen un
producto per cpita tambin superior a esta media. Se trata de territorios
que tienen un mayor rendimiento econmico y se pueden considerar los
de comportamiento ms exitoso frente a los procesos de globalizacin.
Sin embargo, el hecho de que hoy sean regiones ganadoras debido a la
dinmica de los acontecimientos econmicos, no signifca necesariamente
que lo vayan a ser maana. Para mantener esta situacin, es necesario
adoptar polticas y actitudes muy proactivas frente al proceso de
internacionalizacin de la economa mundial.
Territorios convergentes: dinmicos y con bajo PIB per cpita.
Regiones que han crecido por sobre la media nacional y tienen un
producto per cpita inferior a esta media. Son convergentes porque,
aun tratndose de regiones ms pobres o atrasadas que las dems
(PIB per cpita inferior), muestran una buena dinmica de crecimiento
y convergencia, en el sentido de avanzar y alcanzar a las regiones
(Contina)
cuadrantes se le calcul la participacin econmica y demogrfca, los
sectores ms relevantes y los coefcientes de localizacin y especializacin.
De la identifcacin de cambios y continuidades entre subperodos se
concluye si hubo un cambio estructural territorial y, en caso afrmativo, en
qu momento se produjo dicho cambio y cul fue su contenido.
1. mbito sectorial
Para cada subperodo se identifcan los tres sectores con mayor
descenso y los tres con mayor incremento de participacin en la produccin
del valor agregado bruto nacional. La llegada de los aos noventa no supuso
la aparicin de tendencias de cambio sectorial radicalmente nuevas sino
que ms bien trajo la continuacin de procesos de transformacin de ms
largo plazo. No se observan diferencias signifcativas ni desde el punto de
vista del contenido de los sectores en movimiento, ni desde la perspectiva
de la intensidad de los cambios. En el cuadro III.2 se ofrece una sntesis de
los cambios en la composicin sectorial del valor agregado bruto de Chile,
Colombia y el Per entre 1970 y 2000
52
.
52
La elaboracin de este cuadro supuso un esfuerzo de compaginacin de las definiciones
sectoriales a lo largo del tiempo y entre pases, pues las definiciones han ido cambiando
y nunca dejaron de tener especificidades nacionales. Por esta razn, las categoras
mencionadas en el cuadro III.2 pueden no corresponder exactamente a las originales, ya
que pueden haberse agregado y renombrado a los efectos de la comparacin.
Recuadro III.1 (conclusin)
Tambin son regiones ganadoras a pesar de que an no superan el
producto nacional per cpita medio.
Territorios estancados: no dinmicos y con bajo PIB per cpita
Territorios que han crecido por debajo de la media nacional y cuyo producto
per cpita tambin es inferior a esta media. Son estancados debido a que su
bajo dinamismo econmico los mantiene en una situacin de mayor atraso
y, de no mediar acciones explcitas, su situacin relativa podra tender a
empeorar. Por este motivo se los considera territorios perdedores. En este
grupo es posible distinguir territorios que se han estancado en perodos
recientes y otros que por siglos han sufrido una exclusin econmica.
Territorios declinantes: no dinmicos y con alto PIB per cpita
Regiones o territorios que han crecido por debajo de la media nacional,
aunque tienen un producto per cpita superior a esta media. Por lo tanto,
se supone que se trata de territorios a los que en el pasado les ha ido muy
bien, logrando alcanzar altos niveles de producto per cpita, pero que han
cado en perodos de lento crecimiento econmico que ponen en riesgo
su mejor situacin relativa.
82 CEPAL
CUADRO III.2
CHILE, COLOMBIA Y PER: CAMBIO SECTORIAL, 1975-2003
Colombia 1975-1983 Valores 1983-1990 Valores 1990-2003 Valores
Sectores con
mayor retroceso
en la generacin
de VAB
- Agropecuario,
silvicultura
y pesca
- Industria
- Financiero,
inmobiliario
y servicios a
las empresas
-3,4
-2,3
-1,5
- Agropecuario,
silvicultura
y pesca
- Financiero,
inmobiliario y
servicios a las
empresas
- Construccin
-2,1
-2,9
-0,8
- Agropecuario,
silvicultura
y pesca
- Industria
- Comercio,
restaurantes
y hoteles
-2,4
-3,3
-2,0
Total -7,1 -5,7 -7,7
Sectores con
mayor aumento
en la generacin
de VAB
- Gobierno
- Construccin
- Electricidad,
gas y agua
+1,7
+1,5
+1,1
- Minera
- Electricidad,
gas y agua
- Gobierno
+3,4
+1,0
+1,0
- Administracin
pblica
- Servicios
sociales
- Financiero,
inmobiliario y
servicios a las
empresas
+4,0
+1,9
+1,7
Total +4,3 +5,4 +7,6
Chile 19711983 Valores 19831990 Valores 19902002 Valores
Sectores con
mayor retroceso
en la generacin
de VAB
- Industria
- Construccin
- Comercio
-6,0
-2,4
-0,9
- Otros
- Electricidad,
gas y agua
- Minera
-5,6
-0,8
-0,8
- Industria
- Administracin
pblica
- Servicios
personales
-2,3
-1,9
-1,5
Total -9,3 -7,2 -5,7
Sectores con
mayor aumento
en la generacin
de VAB
- Otros
- Minera
- Electricidad,
gas y agua
+4,5
+2,3
+1,0
- Construccin
- Transportes y
comunicaciones
- Comercio
+2,5
+1,2
+1,1
- Transporte y
comunicaciones
- Minera
- Comercio,
restaurantes
y hoteles
+2,7
+1,7
+1,6
Total +7,8 +4,8 +6,1
Per 19761990 Valores 19902001 Valores
Sectores con
mayor retroceso
en la generacin
de VAB
- Industria
- Comercio, restaurantes y hoteles
- Construccin
-3,4
-1,8
-0,7
- Industria
- Construccin
- Otros servicios
-1,3
-0,9
-0,7
Total -5,8 -2,9
Sectores con
mayor aumento
en la generacin
de VAB
- Minera
- Pesca
- Vivienda
+2,1
+0,7
+0,7
- Agropecuario,
silvicultura
y pesca
- Minera
- Transporte y
comunicaciones
+1,4
+1,7
+0,4
Total +3,5 +3,5
Las tendencias a mediano plazo sealan patrones propios de
cada pas. En el Per, los dos sectores de mayor retroceso son industria
y construccin y los que muestran mayor incremento son minera y
agricultura y pesca, tanto en el perodo 1990-2001 como en 1976-1990. En
Chile, el retroceso que se produjo en la industria entre 1990 y 2002 haba
comenzado en el perodo 1971-1983 y el incremento en los sectores de
minera y transporte y comunicaciones se da en dos de los tres perodos
analizados. En Colombia, el sector de agricultura, silvicultura y pesca
retrocede en los tres perodos, e industria y fnanzas y servicios a las
empresas descienden en dos de las tres etapas. El sector que muestra un
aumento ms pronunciado y constante es el de actividades relacionadas
con los servicios del gobierno. Adems, el total de puntos porcentuales
que retroceden los sectores estancados o que ganan los sectores dinmicos
es muy semejante en los tres perodos considerados.
2. mbito territorial
A partir de la evolucin de la composicin territorial de los
cuadrantes de convergencia-divergencia (vase el recuadro III.1), se
analiza la hiptesis de un cambio estructural. Para cada perodo, se
registra la composicin territorial de cada uno de los cuadrantes y se
seala si el territorio estuvo en algn otro cuadrante en el perodo previo
o si ha conservado su posicin.
La primera observacin general es que el tipo predominante
de movimiento es vertical, es decir que en un plazo mediano como el
analizado, los territorios son persistentemente ricos (costado derecho
de los cuadrantes) o pobres (costado izquierdo), aunque su condicin
cambia de dinmicos (arriba) o lentos (abajo). De esta manera, se verifca
una de las peculiaridades de la estructura econmica territorial de los
pases: la persistencia del carcter rico o pobre del territorio, con muy
poca movilidad.
La segunda observacin es que la llegada de los aos noventa no
se expresa en una ruptura radical con la tendencia de mediano plazo;
hay un predominio total de los movimientos verticales. Los clubes de
ganadores y perdedores tienen una composicin predecible que prolonga
un patrn que se puede observar en el mediano plazo.
En el contexto de esta tendencia general, vale resaltar unos pocos
casos con comportamientos atpicos en donde hay una movilidad de
mediano plazo, ya sea ascendente o descendente.
En Colombia (vase el cuadro III.3) merecen destacarse los casos
de Santander, Meta y Atlntico. Santander tiene una evolucin muy
positiva, pues pasa de declinante a convergente y termina en condicin de
84 CEPAL
ganador. Meta deteriora su posicin del primer al segundo perodo, pero
la mejora en el tercero ya que de convergente pasa a declinante y llega
a ganador. Atlntico presenta un retroceso relativo pues de convergente
en el primer y el segundo perodo desciende a declinante en el tercero.
En general, predomina la movilidad en sentido vertical (crecimiento
mayor o menor que el promedio) sin mayores cambios en el nivel de
riqueza de los territorios, y se aprecia una gran volatilidad en el ritmo de
crecimiento. En el ltimo perodo (1990-2003), los territorios ganadores
(Meta, Santander y Casanare) son regiones que no haban conocido antes
esta situacin.
En Chile (vase el cuadro III.4), Aysn (de ganador a declinante
en el segundo perodo y de declinante a convergente en el tercero) y
Valparaso (de declinante a estancado en el tercer perodo) presentan
movimientos descendentes. Tambin predomina la movilidad vertical y
se destaca el relevo alternado de las regiones ganadoras entre Tarapac,
Antofagasta y la Regin Metropolitana.
En el Per (vase el cuadro III.5) se destaca Ica con un movimiento
positivo y un cambio del grupo de regiones convergentes al de estancadas.
CUADRO III.3
COLOMBIA: EVOLUCIN DE LOS TERRITORIOS EN LOS CUADRANTES
DE DESEMPEO ECONMICO (19752003)
Perodo
197583
Crecimiento
del PIB pc
(1,9%)
Perodo
198390
Crecimiento
del PIB pc
(2,9%)
Perodo
199003
Crecimiento
del PIB pc
(0,8%)
Bolvar
La Guajira
Risaralda
Quindo
Caldas
Huila
Nario
Cundinamarca
Santander
Norte de
Santander
Caquet
Valle
Antioquia
Magdalena ()
Sucre ()
La Guajira ()
Choc ()
Meta ()
Cundinamarca ()
Boyac ()
Huila ()
Nario ()
Caquet ()
Antioquia ()
Caldas ()
Sucre ()
Crdoba ()
Cesar ()
Bolvar ()
La Guajira ()
Magdalena ()
Boyac ()
Cauca ()
Huila ()
Nario ()
Tolima ()
Vaups
Meta ()
Casanare
Santander ()
(Contina)
Cuadro III.3 (conclusin)
Perodo
197583
Crecimiento
del PIB pc
(1,9%)
Perodo
198390
Crecimiento
del PIB pc
(2,9%)
Perodo
199003
Crecimiento
del PIB pc
(0,8%)
Cesar
Crdoba
Sucre
Magdalena
Choc
Cauca
Tolima
Boyac
Bogot
Atlntico
Meta
Bolvar ()
Cesar ()
Crdoba ()
Caldas ()
Risarada ()
Quindo ()
Tolima ()
Cauca ()
N. de
Santander ()
Bogot ()
Valle ()
Santander ()
Atlntico ()
Atlntico ()
N. de
Santander ()
Quindo ()
Risaralda ()
Putumayo
Guaina
Amazonas
Caquet ()
Choc ()
Vichada
Bogot +
C/marca ()
Antioquia ()
Valle ()
Arauca
Guaviare
San Andrs
() Permanece en el mismo cuadrante.
() En el perodo anterior estaba en el cuadrante inferior.
() En el perodo anterior estaba en el cuadrante superior.
() En el perodo anterior estaba en el cuadrante izquierdo.
() En el perodo anterior estaba en el cuadrante derecho.
() En el perodo anterior estaba en el cuadrante inferior derecho.
() En el perodo anterior estaba en el cuadrante inferior izquierdo.
() En el perodo anterior estaba en el cuadrante superior izquierdo.
() En el perodo anterior estaba en el cuadrante superior derecho.
CUADRO III.4
CHILE: EVOLUCIN DE LOS TERRITORIOS EN LOS CUADRANTES
Perodo
197183
Crecimiento
del PIB pc
(-1,0%)
Perodo
19831990
Crecimiento
del PIB pc
(3,1%)
Perodo
19902002
Crecimiento
del PIB pc
(3,4%)
Coquimbo
Atacama
BoBo
Libertador
Los Lagos
Del Maule
Araucana
Tarapac
Antofagasta
Aysn
Magallanes
Coquimbo ()
Los Lagos ()
Araucana ()
Regin
Metropolitana ()
Atacama ()
Coquimbo ()
Del Maule ()
Los Lagos ()
Aysn ()
Tarapac ()
Antofagasta ()
Regin
Metrop.
Valparaso
Atacama ()
Libertador ()
BoBo ()
Del Maule ()
Magallanes ()
Aysn ()
Valparaso ()
Tarapac ()
Antofagasta ()
Valparaso ()
Libertador ()
Araucana ()
BoBo ()
Regin
Metrop. ()
Magallanes ()
86 CEPAL
CUADRO III.5
PER: EVOLUCIN DE LOS TERRITORIOS EN LOS CUADRANTES
Perodo
19761990
Crecimiento
del PIB pc
(-2,3%)
Perodo
19902001
Crecimiento
del PIB pc
(1,2%)
Apurimac
Puno
Cajamarca
Huancavelica
Cusco
Ancash
Amazonas
San Martn
Tumbes
La Libertad
Junn
Piura
Lambayeque
Loreto
Arequipa
Moquegua
Pasco
Ancash ()
Ayacucho ()
Cajamarca ()
Cusco ()
Junn ()
La Libertad ()
Huanuco ()
Puno ()
Arequipa ()
Madre de Dios ()
Moquegua ()
Pasco ()
Tacna ()
Ayacucho
Huanuco
Ica
Madre de Dios
Tacna
Lima
Callao
Amazonas ()
Apurimac ()
Huancavelica ()
Lambayeque ()
Piura ()
Tumbes ()
San Martn ()
Ucayali
Ica ()
Lima ()
3. El cruce sectorial-territorial
Para cada uno de los cuadrantes se ha identifcado el sector
econmico predominante (vanse los cuadros III.6 a III.8), precisndose
si en esas actividades la especializacin territorial es alta o baja y si
entre el ao inicial y fnal de cada perodo esta especializacin es
estable, creciente o descendente. En la medida en que son los principales
generadores de desigualdad y se asocian al cambio de la tendencia
general de contencin de la convergencia, la atencin se concentra en
los cuadrantes de territorios ganadores y estancados. Posteriormente, se
analizan los cuadrantes situados sobre la diagonal de la convergencia.
Esta exploracin del cambio estructural arroja resultados positivos.
En Colombia (vase el cuadro III.6), mientras que la condicin de
ganador en los dos primeros perodos estuvo asociada a la actividad
CUADRO III.6
COLOMBIA: CUADRANTES DE DESEMPEO ECONMICO CLASIFICADOS POR
PERODOS Y CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS
(19752003)
19751983 19831990 19902003
Convergentes Ganadores Convergentes Ganadores Convergentes Ganadores
Alto CE
Bajo CD
Bajo CE
Bajo CD
Alto CE
Bajo CD
Alto CE
Medio CD
Medio CE
Bajo CD
Alto CE
Bajo CD
Alta
especializacin
estable
Alta
especializacin
creciente
Alta
especializacin
creciente
Baja
especializacin
creciente
Alta
especializacin
estable
Alta
especializacin
creciente
Agricultura
Minera
Industria Agropecuaria
Minera
Industria Agropecuaria
Minera
Minera
Estancados Declinantes Estancados Declinantes Estancados Declinantes
Bajo CE
Alto CD
Alto CE
Alto CD
Bajo CE
Bajo CD
Bajo CE
Alto CD
Bajo CE
Alto CD
Bajo CE
Alto CD
Baja
especializacin
estable
Baja
especializacin
estable
Especializacin
media
Especializacin
media
Baja
especializacin
estable
Baja
especializacin
estable
Agricultura
Minera
Financiero
Industria
Agropecuaria Financiero
Industria
FUE
agropecuaria
Financiero
Industria
CE: Crecimiento econmico.
CD: Crecimiento demogrfco.
CUADRO III.7
CHILE: CUADRANTES DE DESEMPEO ECONMICO CLASIFICADOS POR
PERODOS Y CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS
(19712002)
19751983 19831990 19902003
Convergentes Ganadores Convergentes Ganadores Convergentes Ganadores
Alto CE
Bajo CD
Alto CE
Medio CD
Alto CE
Medio CD
Alto CE
Alto CD
Alto CE
Bajo CD
Alto CE
Alto CD
Alta
especializacin
Baja
especializacin
creciente
Alta
especializacin
estable
Especializacin
media estable
Especializacin
media creciente
Alta
especializacin
creciente
Agropecuaria
Minera
Industria Agropecuaria Industria Agropecuaria Minera
Estancados Declinantes Estancados Declinantes Estancados Declinantes
Bajo CE
Alto CD
Bajo CE
Alto CD
Cero CE
Cero CD
Cero CE
Medio CD
Bajo CE
Bajo CD
Medio CE
Alto CD
Especializacin
media
Especializacin
media
Especializacin
media
Alta
especializacin
Especializacin
media creciente
Especializacin
media creciente
Agropecuaria Industria
Financiero
Agropecuaria
Pesca
Minera
Pesca
FUE
agropecuaria
Industria
Financiero
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industrial y su nivel de especializacin tendi a descender, en el perodo
ms reciente se asocia a la actividad minera con una especializacin alta y
creciente. La condicin de estancado se asoci a la actividad agrcola en los
dos primeros perodos y a la ausencia de especializacin en el tercero.
En Chile (vase el cuadro III.7) sucedi algo semejante en el
caso de los ganadores: durante los dos primeros perodos se trataba
de territorios principalmente industriales que se reemplazan con otros
de alta especializacin en minera. En estos dos primeros perodos, los
estancados se asociaron principalmente a actividades agropecuarias a
las que en el tercero se sumaron las actividades industriales.
En el Per (vase el cuadro III.8), en ambos perodos los ganadores
fueron territorios altamente especializados en minera. La novedad es la
aparicin de la agricultura como actividad caracterstica de este grupo
durante el segundo y el ltimo perodo. Con los estancados sucedi
algo semejante a lo de Chile, puesto que en ambos perodos se trat de
territorios agrcolas a los que se sum la industria en la segunda y la
ltima etapa.
Como tendencia general, la agricultura aparece asociada a
territorios en retroceso econmico y la industria, que se presenta
como menos general pero signifcativa pues se da en dos de los tres
pases, ingresa al grupo de actividades asociadas con el estancamiento
econmico territorial. Adems, como tendencia relevante se observa
que la minera adquiri una conexin con los territorios ganadores
mientras que la industria la perdi. Por consiguiente, el principal rasgo o
sntoma de cambio estructural asociado con el perodo que va desde los
aos noventa hasta hoy se relaciona con el cambio del papel dinmico
de la industria manufacturera y la estrecha asociacin entre minera y
territorios ganadores.
No obstante, el anlisis no puede dejar de lado los territorios
convergentes y declinantes. En Chile, Colombia y el Per, los territorios
convergentes estn principalmente orientados a la agricultura, sumndose
la minera en el caso de los dos ltimos. Tanto en los convergentes como
en los declinantes, la presencia de la agricultura pone de manifesto la
ambivalencia econmica y geogrfca de esta actividad. Hay que tener
en cuenta que en los pases latinoamericanos coexisten segmentos
territoriales dedicados a actividades agrcolas poco generadoras de
riqueza con otros de alto dinamismo. Sin embargo, dicho dinamismo no
es lo sufcientemente estable ni duradero como para que estos territorios
pasen de la franja de perdedores a la de ganadores.
Los territorios convergentes tienen un patrn semejante en los tres
pases ya que combinan industria con servicios fnancieros en Chile y
CUADRO III.8
PER: CUADRANTES DE DESEMPEO ECONMICO CLASIFICADOS
POR PERODOS Y CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS
(19762001)
197690 19902001
Convergentes Ganadores Convergentes Ganadores
Medio CE
Bajo CD
Alto CE
Alto CD
Alto CE
Bajo CD
Alto CE
Medio CD
Especializacin
media decreciente
Alta especializacin
creciente
Alta especializacin
creciente
Alta especializacin
estable
Agricultura
Pesca
Minera Agricultura
Minera (creciente)
Agricultura
Minera (decreciente)
Estancados Declinantes Estancados Declinantes
Negativo CE
Bajo CD
Muy negativo CE
Alto CD
Bajo CE
Medio CD
Medio CE
Alto CD
Alta especializacin
decreciente
Especializacin
media creciente
Alta especializacin
estable
Alta especializacin
creciente
Agricultura Industria Agricultura
Industria
Comercio
Otros
Colombia y comercio con otros servicios en el Per. Estos rasgos muestran
que las mayores aglomeraciones urbanas de estos tres pases se ubican
en la categora de convergentes, con su orientacin propia y caracterstica
de proveedores de manufacturas, acompaadas de servicios de muy
variada gama. La novedad del perodo reciente es que la industria
adquiere un carcter ambivalente que antes no posea: ya no es propia ni
exclusiva de los territorios ganadores, sino que tambin se hace presente
en el segmento de los perdedores. Esta transformacin pone en evidencia
la conjugacin de dos procesos territoriales diferentes: la existencia
de regiones de industrializacin tradicional, que no lograron una
reconversin econmica satisfactoria y, por tanto, no pudieron escapar
al retroceso econmico prolongado, y la aparicin de nuevas regiones
industriales pobres en donde se aprovecha el bajo costo del trabajo para
ubicar las instalaciones, sin que esto genere efectos de empuje y arrastre
del conjunto de la economa regional de que se trate.
Estas observaciones y conclusiones permiten elaborar indicaciones
para explorar las causas generadoras de la contencin de la convergencia
en Amrica Latina durante los aos noventa. Es necesario profundizar en
el conocimiento concreto y especfco de los territorios emblemticos para
entender por qu la riqueza que generan no se irriga a todo el territorio,
sino que tiende a incrementar la polarizacin y la estratifcacin territorial.
Tambin resulta interesante profundizar el anlisis sobre si el surgimiento
90 CEPAL
de estos nuevos territorios se acompaa de nuevas reglas de juego que
rompen relaciones previas de difusin y arrastre econmico territorial.
Las conclusiones pueden resumirse del siguiente modo: los polos
regionales exportadores contribuyen de manera notoria a la contencin
de las tendencias convergentes de perodos previos porque no generan
encadenamientos territoriales de difusin y arrastre hacia otras regiones,
a excepcin de una estrecha conexin con los centros econmicos
mayores que proveen los servicios econmicos, pblicos y fnancieros
indispensables para su cabal operacin. La contribucin de estos centros
econmicos mayores es menos clara e intensa puesto que han debido
transitar por un ciclo de reconversin determinado por el debilitamiento
del papel de la industria como generadora de riqueza y la necesaria
bsqueda de actividades econmicas de reemplazo vinculadas, sobre
todo, a servicios modernos, con caractersticas econmicas y tecnolgicas
novedosas e innovadoras, que las habran vuelto dependientes de
estos medios urbanos de mayor desarrollo, aunque tambin con pocos
encadenamientos territoriales de difusin y arrastre. A estas tendencias
habra que sumar la eterna presencia de territorios pobres, con una
tendencia muy marcada hacia actividades primarias poco dinmicas.
Tambin se registra la aparicin de un grupo de territorios perdedores
(nuevos pobres), regiones de industrializacin tradicional que no han
logrado generar nuevas actividades econmicas dinmicas.
C. Disparidades territoriales y cambio econmico
estructural a corto plazo (1990-2003)
En esta seccin se analiza el perodo ms reciente (1990-2003) y, como su
rasgo ms particular es la tendencia general a la contencin de los procesos
previos de convergencia, el examen se centra en las caractersticas de
los territorios situados sobre la diagonal de la divergencia, es decir, los
ganadores y los estancados, que son los que ms habran contribuido a
explicar la contencin de la convergencia. El comportamiento de estos
territorios se evaluar mediante el uso de los indicadores de cambio
sectorial y grado de especializacin y la contribucin a la divergencia por
parte de cada uno de los grupos (cuadrantes) mencionados.
La tasa media de crecimiento del PIB per cpita nacional (vase la
tercera columna del cuadro III.9) muestra que en todos los pases con
la nica excepcin de Chile los territorios estancados son territorios en
estado de receso, o incluso de franco retroceso, con tasas de crecimiento
del PIB per cpita cercanas a cero (Bolivia y Colombia) o negativas (la
Argentina, Mxico y el Per).
Los sectores en retroceso y en avance, as como la magnitud del
cambio en su participacin porcentual en la generacin de valor agregado
bruto nacional (vase la cuarta columna del cuadro III.9), evidencian que
la tendencia predominante es el avance de las actividades del sector
terciario, pblico o privado. En Bolivia, Colombia y Mxico, los sectores
con mayor progreso relativo son los servicios: en Colombia los sociales y
comunales y en Bolivia y Mxico principalmente los privados (transporte
y comunicaciones, fnanzas y energa). El progreso de las actividades
terciarias se combina en Chile y la Argentina con una actividad primaria
como la minera. El Per es el nico pas en donde los dos sectores
con mayor progreso relativo, minera y agricultura, son primarios. Por
consiguiente, los pases de la regin no presentan una tendencia de
cambio comn ni uniforme, aunque se registra un predominio de la
tercerizacin combinada con el resurgimiento de algunas actividades
primarias. Esta tercerizacin tampoco es un proceso homogneo ya
que en algunos casos se asocia al incremento de los servicios pblicos y
sociales y en otros al de los servicios privados.
El anlisis comparativo de algunos factores asociados con la
contencin de los procesos de divergencia permite ver las diferencias
entre los pases, en cuanto a la importancia de la produccin y la poblacin
nacional comprometidas en esta contencin (vanse las columnas Peso en
PIB y Peso en poblacin del cuadro III.9). En Colombia, la poblacin y la
produccin de estos territorios es cercana a la quinta parte de la nacional,
en Chile, Mxico y el Per las proporciones oscilan entre el 30% y el 40%
y en la Argentina llegan a casi un 90%.
Cabe resaltar la magnitud econmica y demogrfca de las regiones
estancadas o deprimidas. En trminos de poblacin, la participacin
oscila entre el 15% en Colombia, el 37% en la Argentina y el 34% en
Bolivia y Chile. Mxico (27%) y el Per (24%) se ubican en una situacin
intermedia. En cuanto a la produccin, los rdenes de magnitud son
obviamente inferiores, pues sus ingresos per cpita se sitan por debajo
de los promedios nacionales, aunque con pequeas variaciones frente
a la participacin establecida en el aspecto demogrfco. Por tanto,
el volumen de personas y de riqueza en estas zonas deprimidas no es
nada despreciable ya que representa alrededor de la cuarta parte de
la poblacin y la quinta parte de la produccin nacional. Adems, sus
tasas de crecimiento del ingreso per cpita evidencian que se trata de
territorios en estado de alerta econmica; a excepcin de Chile, donde la
tasa es aceptable (2,7%), en el resto es muy prxima a cero.
En cuatro de los seis pases analizados, los territorios ganadores
se orientan a la produccin minera y tienen estructuras productivas
muy especializadas. La Argentina y Mxico son la excepcin debido a
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94 CEPAL
que sus capitales integran este grupo, con una orientacin econmica
principalmente terciaria en el primer caso y una mezcla de industria
y terciario en el segundo (vase la ltima columna del cuadro III.9).
La naturaleza y las caractersticas de las fuerzas que contribuyen a la
divergencia son, por tanto, diferentes para estos dos tipos de dinmicas
en los pases.
En el otro extremo del espectro se sitan los territorios estancados,
con grados de especializacin econmica relativamente bajos y
orientados, sobre todo, hacia el sector agrcola. Solo en Chile y el Per, la
industria acompaa a la agricultura como actividad econmica propia de
estos territorios estancados. La verdadera magnitud y gravedad de esta
situacin se comprende mejor a partir de la pobreza territorial persistente
en Amrica Latina, ya que se trata de territorios que han estado postrados
en el atraso por largos perodos de tiempo.
El anlisis pone en evidencia la diversidad de condicionantes, pero
tambin las tendencias continentales presentes en el proceso de contencin
de la convergencia econmica territorial en el perodo 1990-2003. A nivel
nacional, se observa un avance generalizado de las actividades terciarias
que en ocasiones se acompaa del progreso de algunas primarias, sobre
todo de la minera. En coincidencia, los territorios ganadores se asocian a
estas mismas actividades. En la mayora de estos territorios, la minera es
la principal fuente de expansin productiva y las estructuras econmicas
territoriales de apoyo se caracterizan por un alto grado de especializacin.
Solo en la Argentina y Mxico, los sectores fnanciero (en el primero) y
manufacturero (en el segundo) empujan el dinamismo productivo en el
contexto de economas territoriales altamente diversifcadas. Este caso
particular refuerza la idea de que la contencin de la convergencia surge
de la combinacin de polos regionales de alta especializacin (en general
primario-exportadores), articulados con las economas de las grandes
ciudades y regiones ms desarrolladas que son proveedoras de bienes,
servicios e insumos y probablemente generan pocos encadenamientos
intrarregionales e interregionales.
Las fuentes de divergencia, o de contencin de la convergencia, no
solo se originan a raz de las caractersticas de los territorios dinmicos,
sino tambin de la prolongacin de la pobreza en los territorios
estancados. Por tanto, el anlisis debe equilibrar el inters por comprender
los motivos de la limitacin de la difusin y el arrastre del dinamismo
territorial de los ganadores y las razones y las formas de la prolongacin
de la pobreza de los ms atrasados. Asimismo, se advierte el dramatismo
de la situacin de estancamiento, tanto por su extensin histrica como
por su profundidad y la cantidad de pobladores comprometidos. En esta
situacin, la actividad econmica predominante es la agricultura pero
en los ltimos tiempos la industria tambin ha tenido una participacin
signifcativa en pases como Chile y el Per. Podra decirse que junto a
la persistencia de la pobreza en los territorios pobres, la aparicin de un
segmento de nuevos pobres tambin ha contribuido a la divergencia.
Finalmente, es importante otorgar un signifcado ms preciso
a ciertos procesos nacionales de convergencia y divergencia. Durante
el perodo 1976-1990, en el Per (vase el cuadro III.5) se registr una
tendencia a la convergencia econmica territorial en medio de un
permanente retroceso del ingreso per cpita nacional con un promedio
anual superior al 2%. De forma semejante, el ingreso per cpita
nacional medio de Chile durante el perodo 1971-1983 (vase el cuadro
III.4) retrocedi cerca del 1% anual, con una tendencia econmica a la
convergencia territorial. En ninguno de los dos casos se puede afrmar
que estas convergencias sean situaciones deseables o progresivas
sino que, ms bien, son el resultado de una repercusin de la recesin
proporcionalmente mayor en los territorios ms ricos que en los ms
pobres. Se trata entonces de convergencias perversas. En el extremo
opuesto se sita la Argentina, donde en un perodo de crecimiento
econmico moderado (1% promedio anual; vase el cuadro III.9), la
contencin de la convergencia se explica por la expansin ms acelerada
de Buenos Aires (capital federal + provincia), que ubica en los ganadores
al 50% de la poblacin y al 66% del PIB nacional. En este caso, y por las
razones expuestas, podra hablarse de una divergencia progresiva.
D. Desintegracin econmica y territorial,
causa y consecuencia
Los fenmenos de estratifcacin, polarizacin y primaca territorial
son expresiones de un estado de fragmentacin econmica territorial
que opera, a la vez, como causa y consecuencia de las disparidades
econmicas territoriales. Como causa, en la medida en que hace
ms difcil el encadenamiento econmico territorial de difusin y
arrastre, neutralizando, e incluso disminuyendo, las disparidades.
Como consecuencia, en tanto las caractersticas propias de las nuevas
actividades econmicas refuerzan este panorama por estar diseadas
para integrarse muy poco al resto del territorio nacional.
En Mxico aparece un ntido contraste entre los extremos norte
(ganadores) y sur (estancados) del pas. Aroca, Bosch y Maloney
(2005:362-364) destacan diversas agrupaciones: de estados pobres
alrededor de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla. () los estados
96 CEPAL
fronterizos como un polo con niveles de altos ingresos que se ha
fortalecido a lo largo del tiempo () [que] no han irrigado su dinamismo
sobre los que le siguen hacia el sur. () Para el centro [del pas] hay
poca evidencia de clubes de convergencia
53
.
En Chile se detectan dos grupos (clusters) de regiones con alta
interdependencia espacial. El primero est conformado por regiones que
tienen un producto per cpita por debajo del promedio nacional y sus
vecinos tienen condiciones similares. Las regiones de este grupo son
[Bo-Bo, Araucana y Los Lagos] (grupo rezagado o recesivo). El segundo
grupo est formado por regiones con un nivel de producto per cpita por
sobre el promedio del pas, con vecinos con caractersticas similares (zona
caliente o hot spot) y lo conforman [Tarapac, Antofagasta, Atacama] ()
el primer grupo se detecta desde la dcada de los 60s, mientras que el
segundo grupo parece haber surgido slo en la dcada de los 90s (Aroca
y Bosch, 2000, pg. 222). Las estimaciones realizadas por el ILPES apoyan
estas conclusiones y permiten determinar que las regiones ganadoras
se aglomeran hacia el norte mientras las perdedoras se agrupan hacia el
centro del pas.
En el Per, la fragmentacin se da alrededor de grandes regiones:
cada uno de estos grupos de departamentos converge a su propio
estado estacionario, lo que resulta un indicador de la fragmentacin
[sin] convergencia ni polarizacin en el sentido de Quah (convivencia de
dos grupos de economas: ricas y pobres). Por el contrario, se presenta
estratifcacin y se encuentran hasta ocho regiones econmicas
distintas (Odar, 2002, pg. 62). En este caso, los clculos del ILPES
no apoyan integralmente estas conclusiones, aunque s muestran la
fragmentacin econmica territorial. Se presenta un pas dividido en
tres grandes franjas: el norte interior que rene a los perdedores, la costa
sur que agrupa a los ganadores y una extensa franja central con una
combinacin de regiones costeras y serranas donde confuyen regiones
convergentes y declinantes.
En el Brasil se observan agrupaciones espaciales de estados ricos
y pobres. Los estados ricos (pobres) se localizan cerca de otros estados
ricos (pobres). La situacin parece ser muy estable, con un incremento
en el nivel de agrupacin espacial durante el fnal de los 80s y los 90s.
[Estas agrupaciones tienen expresiones regionales muy claras] la
asociacin espacial () es debida principalmente a la consolidacin de
agrupaciones regionales en el noreste y en el sureste. La infuencia de
estas agrupaciones es persuasiva y estructural y, en el tiempo, han atrado
53
Las conclusiones de Aroca y del ILPES son similares, aunque se basan en diferentes
tipos de informacin.
estados perifricos que hasta entonces no estaban agrupados (Bosch y
otros, 2003, pgs. 5-13).
Si bien la Argentina, Bolivia y Colombia no cuentan con estudios
de naturaleza semejante, los mapas de desempeo econmico sugieren
que el primero posee grandes agrupaciones geogrfcas de territorios con
similar desempeo, con un patrn de agrupamiento espacial que seala
un norte de lento crecimiento (territorios estancados) en contraste con
un sur de altos niveles de ingreso y crecimiento superior al promedio
(territorios ganadores). En Bolivia y Colombia hay mayor dispersin y
estos rasgos de agrupamiento espacial no son evidentes. Estos procesos
se pueden observar en el mapa IV.1 (pgina 105).
Esta tendencia a la agrupacin regional se acompaa de un
fenmeno de persistencia especialmente marcado en las regiones
ms pobres. En el Per se constata una fuerte persistencia de los
grupos de departamentos pobres: una persistencia muy fuerte de los
departamentos ms pobres a seguir sindolo, con una probabilidad
de 0.81. En el caso de los departamentos ms ricos esa persistencia se
reduce ostensiblemente (Odar, 2002, pg. 56). En Mxico tambin se
han encontrado contundentes expresiones de esta persistencia y de su
empeoramiento: Los estados en el quintil 1 y 2 podan moverse hacia
arriba en la distribucin con una probabilidad del 7 y del 5 por ciento
en la poca posterior a la liberalizacin, comparado con el 20 y el 29 por
ciento en el perodo previo a la liberalizacin (Aroca, Bosch y Maloney,
2005, pg. 358). En el caso brasileo, la persistencia parecera concentrarse
ms bien en el extremo de los ms ricos: La persistencia es mucho ms
alta en las clases extremas (pobres y altas) que en las medias. () Los
estados con un ingreso per cpita relativamente lejano de la media,
tienden a permanecer en esa situacin. Este fenmeno est especialmente
presente en la clase de ingresos ms altos para la cual la probabilidad
de permanecer en el club de los ms ricos es del 95 y del 89 por ciento
respectivamente, dependiendo del perodo considerado (Bosch y otros,
2003, pg. 14).
E. Conclusiones
La dcada de 1990 marc en la regin la concomitancia de las reformas
de apertura y liberalizacin con la contencin de procesos previos de
convergencia. Las relaciones sugieren posibles causas como la introduccin
de nuevos paquetes tecnolgicos e institucionales y el surgimiento de un
modo distinto de crecimiento econmico con nuevos focos de innovacin,
formas y medios de difusin y efectos de arrastre y exclusin.
98 CEPAL
A mediano plazo (1970-2000), el advenimiento de los aos noventa
no represent para Chile, Colombia y el Per la aparicin de tendencias
de cambio sectorial radicalmente nuevas sino, ms bien, la continuacin
de procesos de largo plazo. El perodo ms reciente, que va desde 1990
hasta hoy, ha sido propicio para la maduracin y la aceleracin de
procesos estructurales que ya se venan produciendo, sin una ruptura tan
marcada como suele pensarse. Este parece ser el caso de la consolidacin
del carcter dinmico de los sectores primarios (minera y agricultura) en
Chile y el Per y de los servicios del gobierno en Colombia. El desempeo
econmico territorial en los subperodos a lo largo de casi 30 aos
permite establecer una de las peculiaridades de la estructura econmica
territorial: la persistencia del carcter ganador (rico) o perdedor (pobre)
de los territorios con muy poca movilidad, sobre todo ascendente. El
desempeo territorial asociado con la evolucin sectorial evidencia los
rasgos ms propios del perodo: el cambio estructural en los aos noventa
marca la prdida del papel dinmico de la industria manufacturera y de
los territorios donde esta actividad es ms importante y el surgimiento
de una estrecha asociacin entre minera y territorios ganadores.
Para un grupo ms amplio de pases, y en un perodo ms breve
(1990-2003), la mayor transformacin estructural se expresa mediante
una tercerizacin, acompaada del resurgimiento de algunas actividades
primarias. La tercerizacin no es un proceso homogneo ya que en
algunos casos se asocia con los servicios pblicos y sociales, mientras
que en otros se vincula con los servicios privados (fnanzas, comercio,
transporte, comunicaciones). En la dimensin territorial, en cuatro de
seis pases los territorios ganadores se orientan a la produccin minera y
tienen estructuras productivas altamente especializadas. Las excepciones
son la Argentina, con una expansin principalmente terciaria, y Mxico,
con una combinacin de industria y terciario. Por el lado de los territorios
estancados, es necesario resaltar su magnitud econmica y demogrfca:
la poblacin oscila entre el 15% en Colombia y el 37% en la Argentina y el
crecimiento del PIB per cpita es prximo a cero en todos los casos (con
excepcin de Chile), lo que evidencia que se trata de territorios en estado
de alerta econmica.
Esta particular mezcla de tendencias sugiere que la contencin de
la convergencia surge de la combinacin de polos regionales exportadores,
ricos, dinmicos, de alta especializacin y estrechamente vinculados a
las economas de las grandes ciudades y las regiones ms desarrolladas,
proveedoras de servicios (econmicos, pblicos y fnancieros) e insumos
y muy poco generadoras de encadenamientos de difusin y arrastre
intrarregionales e interregionales. Por otra parte, la contribucin de los
centros econmicos mayores sera menos clara e intensa puesto que
habran transitado por un perodo de reconversin determinado por
el debilitamiento del papel de la industria y la necesaria bsqueda de
actividades econmicas de reemplazo. Estas actividades habran estado
relacionadas, principalmente, con servicios modernos con caractersticas
econmicas y tecnolgicas novedosas e innovadoras que las habran
vuelto espacialmente autodependientes de estos medios urbanos de
mayor desarrollo, tambin con pocos encadenamientos de difusin y
arrastre territorial.
A estas tendencias se suma la secular persistencia de los territorios
pobres, con una asociacin muy alta a actividades primarias poco
dinmicas. De igual modo, aparece un grupo de nuevos territorios pobres,
regiones de industrializacin tradicional que no habran conseguido
generar nuevas actividades econmicas dinmicas.
Captulo IV
Desempeo econmico
y regiones emblemticas
Un elemento explicativo esencial del ciclo econmico y de su evolucin
es la existencia de focos, nodos o centros geogrfcos innovadores,
promotores de cambios que arrastran al conjunto de componentes de
forma selectiva, afectando a unos con ms intensidad, a otros de manera
marginal y dejando a otros tantos en la exclusin total. Los efectos de
arrastre se establecen por medio de procesos de difusin espacial con
patrones muy caractersticos. Durante estos procesos de arrastre y
difusin, los distintos componentes del conjunto (red urbana, nacin,
regin) presentan velocidades de transformacin diferenciales: de
acercamiento (convergencia) cuando los territorios de menor desarrollo
relativo avanzan ms rpido que los de mayor desarrollo y de alejamiento
(divergencia) cuando sucede lo opuesto.
Mediante distintas tcnicas de anlisis regional, en este captulo
se revisan y comparan las dinmicas de crecimiento de los territorios
de los niveles intermedios de ocho pases de Amrica Latina para
establecer cules estn logrando buenos resultados y en cules los
resultados son negativos, y a partir de all procurar explicar mejor estos
comportamientos diferenciales. El hecho de que a partir de la dcada de
1990 no haya evidencia de convergencia ni aumento de las disparidades
coincide con la existencia de territorios de menor desarrollo relativo,
donde se ha producido cierta convergencia debido a patrones y ritmos
de crecimiento ms dinmicos que los promedios nacionales. Es preciso
y positivo comprender por qu en ellos esta dinmica ha sido posible e
102 CEPAL
identifcar los territorios de mayor desarrollo relativo que son capaces de
mantener ciclos estables de crecimiento y, por tanto, de ampliar la brecha
econmica existente. En ambos casos, se trata de buscar elementos
comunes que dan lugar a esta capacidad de crecimiento para comprender
si los efectos de arrastre se pueden prever o si se trata de fenmenos que
requieren de otras condiciones de desarrollo que deben ir acompaadas,
necesariamente, de la aplicacin de polticas regionales muy explcitas.
A. Evolucin econmica y tipologa de los territorios
La evolucin econmica de los territorios comprende: a) su clasifcacin
segn nivel y ritmo de crecimiento y b) el anlisis regional complementario
denominado diferencial estructural
54
.
Los territorios de los pases se han clasifcado en ganadores,
convergentes, estancados o declinantes (vase el recuadro III.1) segn
el nivel de riqueza (PIB por habitante) y el desempeo econmico
(crecimiento superior o inferior al promedio nacional) en el perodo 1990-
2003 (o lo ms cercano posible a estas fechas). La clasifcacin resultante
se presenta en el cuadro IV.1 y el detalle se incluye en el anexo 3.
En el mapa IV.1 se localizan los territorios de todos los pases de
Amrica Latina y el Caribe para los que se cont con la informacin
pertinente, de acuerdo con su ubicacin en los cuadrantes de desempeo
econmico descritos en el recuadro III.1.
Para avanzar en el examen de la informacin disponible, el anlisis
regional, mediante el mtodo diferencial estructural (mde) (vase el
recuadro IV.1), ayuda a clasifcar las distintas regiones en funcin de su
comportamiento econmico, enriqueciendo sus interpretaciones. En el
diagrama IV.1 se presentan los resultados de cada pas y en el anexo 2
se muestran los resultados del mtodo diferencial estructural para los
distintos pases.
Este anlisis abarca tres perodos: a) de expansin econmica, que
va desde 1990 (ao base) hasta 1998; b) de contraccin, que comienza
con la crisis econmica mundial de fnes de los aos noventa y va desde
1998 hasta el ltimo ao con informacin subnacional para cada pas,
y c) anlisis del perodo completo, al que corresponde la clasifcacin
54
Evolucin de las economas subnacionales de los pases para los que ha sido posible
conseguir informacin desagregada a nivel de territorios intermedios (la Argentina,
Bolivia, el Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador, Mxico y el Per). Para la clasificacin en
cuadrantes, en la Argentina se trabaja con el producto geogrfico bruto (pgb) provincial,
en el Ecuador con el valor agregado provincial y en todos los dems casos con el PIB, sin
perjuicio de lo cual, en general se hablar de PIB territorial.
presentada (vase el diagrama IV.1), donde se distinguen seis situaciones
(divididas en dinmicas y lentas). La diagonal de los grfcos es la
divisin entre los efectos totales: los territorios que estn por encima de
ella tienen efecto total positivo (dinmicas), mientras que los que estn
por debajo presentan efecto total negativo (lentas). A su vez, a cada una
de estas situaciones corresponden tres alternativas y de all resultan seis
grupos de regiones (vase el cuadro IV.2).
Recuadro IV.1
EL MTODO DIFERENCIAL ESTRUCTURAL
Este mtodo compara el cambio observado en un perodo de tiempo en
una variable, en este caso el pib, tanto en cada regin como en el pas,
con el cambio que se habra producido en cada regin si el pib se hubiese
comportado de idntica manera tanto en las regiones como en el pas. El
mtodo se compone de tres efectos:
El efecto total es la diferencia (positiva o negativa) entre el valor
actual del pib de una regin y el valor hipottico que se habra obtenido si el
pib hubiera evolucionado al mismo ritmo que a nivel nacional. Por tanto, un
efecto positivo signifca una dinmica regional mayor que la nacional.
El efecto diferencial consiste en la diferencia entre la evolucin de
cada sector regional y el valor que el pib habra alcanzado si el sector en la
regin hubiera evolucionado a la misma tasa de ese sector a nivel nacional.
La suma de las diferencias sectoriales puede ser positiva o negativa y ello
determina el signo del efecto diferencial. Este factor explica la parte de la
diferencia total que se puede atribuir a que una misma actividad muestre
un ritmo de cambio distinto a nivel regional y a nivel del pas en su conjunto.
El efecto estructural es la diferencia aritmtica entre el efecto total
y el efecto diferencial. Este factor explica la parte de la diferencia total que
se atribuye a que la regin est o no especializada en actividades que hayan
mostrado un comportamiento muy diferente al promedio de toda la economa.
Tambin explica la parte de la diferencia (hipottica) que se puede atribuir a la
particular estructura regional frente a la nacional. Un efecto positivo signifca
que la regin se especializa en actividades que a nivel nacional han mostrado
un rpido crecimiento.
En general, el cruce entre la clasifcacin realizada sobre la base
de la evolucin del PIB per cpita (vase el cuadro IV.2) o del PIB total
(vase el diagrama IV.1) presenta coincidencias entre los territorios
ganadores. Los territorios ganadores y convergentes (vase el cuadro IV.1)
normalmente tienen un efecto total positivo (de acuerdo con el mde) y se
ubican por encima de la diagonal (vase el diagrama IV.1), aun cuando
los tres efectos pueden no ser positivos.
Sin embargo, algunas situaciones peculiares, como las que se
presentan en el recuadro IV.2, escapan a este patrn.
104 CEPAL
Cuadro IV.1
CLASIFICACIN DE LOS TERRITORIOS POR PASES
Pases Convergentes Ganadores
Argentina Catamarca, Crdoba Ciudad de Buenos Aires, Neuqun,
Santa Cruz, Chubut, La Pampa
Brasil M. Grosso, Rondonia, Tocantins,
Goias, MT Soul, RG Norte, Paraiba,
Baha, Sergipe, Pernambuco,
Roraima, Piaui, Maranhao
DF, Ro de Janeiro, Amazonas,
Paran, Espritu Santo
Bolivia Potos Tarija, Oruro, Pando
Chile Maule, Los Lagos, Coquimbo Antofagasta, Tarapac,
Atacama, Aysn
Colombia Crdoba, Vaups, Csar, Caldas,
Huila, Bolvar, Tolima, Boyac,
Cauca, Nario, Magdalena, Sucre
Casanare, Santander,
La Guajira, Meta
Ecuador Carchi, Tungurahua, Cotopaxi,
Los Ros, Caar, Chimborazo,
Loja, Manab, Bolvar
Pastaza, Azuay
Mxico Zacatecas, Guanajuato,
Durango, San Luis, Michoacn,
Puebla, Yucatn, Tlaxcala
Mxico, DF, Nuevo Len, Coahuila,
Chihuahua, Aguas Calientes,
Quertaro, Tamaulipas, Sonora
Per Cajamarca, Ayacucho, Ancash, Junn,
La Libertad, Puno, Hunuco, Cusco
Moquegua, Tacna, Pasco,
Arequipa, Madre de Dios
Estancados Declinantes
Argentina Buenos Aires, Ro Negro, La Rioja,
Santa Fe, Entre Ros, Mendoza,
San Juan, Misiones, Tucumn,
Santiago del Estero, Formosa,
Salta, Corrientes, Chaco, Jujuy
San Luis, Tierra del Fuego
Brasil Minas Geras, Par, Acre,
Cear, Alagoas, Amap
So Paulo, Ro Grande do
Sul, Santa Catarina
Bolivia Cochabamba, La Paz, Chuquisaca, Beni Santa Cruz
Chile Araucana, OHiggins,
Valparaso, Bo-Bo
Regin metropolitana, Magallanes
Colombia Atlntico, Quindo, Risaralda, N.
Santander, Caquet, Choc, Putumayo,
Guana, Amazonas, Vichada, Guaviare
Cundinamarca, Antioquia, Valle,
Bogot, D.C., San Andrs, Arauca
Ecuador Imbabura, Zamora, Morona,
Guayas, EL Oro
Pichincha, Napo,
Galpagos, Sucumbos
Mxico Jalisco, Colima, Veracruz, Chiapas,
Hidalgo, Mxico, Oaxaca, Sinaloa,
Morelos, Guerrero, Tabasco, Nayarit
Baja California Sur, Campeche,
Baja California, Quintana Roo
Per Lambayeque, San Martn, Uyacali,
Apuirimnac, Loreto, Huancavelica,
Ica, Amazonas, Piura, Tumbes
Lima
Mapa IV.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TERRITORIOS CLASIFICADOS DE ACUERDO
CON EL TIPO DE DESEMPEO ECONMICO
Nota: Los lmites y nombres que fguran en este mapa no suponen una aceptacin ofcial por parte de las
Naciones Unidas.
Divisin de pases
Lmites administrativos
Cuadrante
I Ganadores
II Convergentes
III Estancados
IV Declinantes
Sin datos
Mxico
Repblica Dominicana
Puerto Rico
Hait
Cuba
Panam
Colombia
Ecuador
Chile
Guatemala
Honduras
Jamaica
Nicaragua
El Salvador
Costa Rica
Guayana Francesa
Suriname
Guyana Venezuela
(Rep. Bol. de)
Brasil
Bolivia
Paraguay
Uruguay
Argentina
Per
106 CEPAL
DIAGRAMA IV.1
MTODO DIFERENCIAL ESTRUCTURAL: ORDENAMIENTO DE LAS REGIONES
SEGN DINMICAS DE CRECIMIENTO
Argentina: 1990-2001
ED + ED -
E
E

+
Ciudad de Bs. As.
Catamarca
Neuqun
Santa Cruz
Chubut
San Juan
Mendoza
Ro Negro
T. del Fuego
E
E

-
Crdoba
La Pampa
Tucumn
Misiones
Entre Ros
Buenos Aires - Chaco
Corrientes - Formosa
Jujuy - La Rioja
San Luis - Santa Fe
Santiago del Estero - Salta
Bolivia: 1990-2004
ED + ED -
E
E

+
Tarija
Santa Cruz
La Paz
E
E

-
Pando
Cochabamba
Chuquisaca
Oruro
Potos
Beni
Brasil: 1992-2002
ED + ED -
E
E

+
Rondonia - Roraima
Tocantis - Maranhao
Piau - Paraiba
Pernanbuco - E. Santo
MG do Sul - M. Grosso
Goias - DF
Acre - Par - RG Norte
Sergipe - Baha
R. Janeiro
Cear
Alagoas
Minas Gerais
E
E

-
Amazonas
Amap
Paran
Santa Catarina
So Paulo
Ro Grande do Sul
Chile: 1990-2002
ED + ED -
E
E

+
Tarapac
Antofagasta
Atacama
Coquimbo
Valparaso
Magallanes
E
E

-
Maule
Los Lagos
R. Metropolitana
Aysn
Araucana
Bernardo Ohiggins
Bo-Bo
Colombia: 1990-2003
ED + ED -
E
E

+
Caldas - Cauca
Crdoba - Nario
Santander - Sucre
Vaups - Vichada
Huila - La Guajira
Guaina
Bogot
Boyac
N. Santander
Choc - Quindo
Amazonas - Arauca
Putumayo - San Andrs
E
E

-
Atlntico - Bolvar
Cundinamarca
Cesar - Meta
Magdalena
Casanare
Antioqua
Caquet
Risaralda
Tolima
Valle
Guaviare
Ecuador: 1993-2001
ED + ED -
E
E

+
Caar - Carchi
Cotopaxi - Chimborazo
Loja . Los Ros
Napo - Pastaza
Galpagos
Bolvar
El Oro
Esmeraldas
Imbabura - Morona
Sucumbios - Zamora
E
E

-
Pichincha
Tungurahua
Azuaay
Guayas
Manabi
Mxico: 1993-2003
ED + ED -
E
E

+
Aguas Calientes
Baja California
Baja California Sur
Coahuila - Chihuahua
Guanajuato - Nuevo Len
Puebla - Quertaro - S. Luis
Tamaulipas - Tlaxcala
Colima
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Veracruz
E
E

-
Campeche - Durango
Quintana - Sonora
Yucatn
Zacatecas
Chiapas
Mxico, D.F. - Guerrero
Michocn - Morelos
Nayarit - Oaxaca
Sinaloa - Tabasco
Per: 1994-2001
ED + ED -
E
E

+
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
La Libertad
Madre de Dios
Tacna
Junn
Moquegua
Pasco
Puno
E
E

-
Ancash
Hunuco
Lambayeque
San Martn
Uyucali Lima
Amazonas
Tumbes
Apurimac
Cusco - Ica
Huancavelica
Loreto - Piura
Cuadro IV.2
CARACTERSTICAS DE LAS REGIONES SEGN ESTRUCTURA PRODUCTIVA
Y DESEMPEO ECONMICO, EN RELACIN CON LOS PASES
Desempeo
Bueno Malo
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Buena
Dinmicas emblemticas. Regiones
que han ganado en todos los
aspectos porque la dinmica
regional de sus sectores ha
sido superior a la media de los
sectores a nivel nacional y sus
estructuras productivas se han
especializado en sectores de rpido
crecimiento a nivel nacional.
Dinmicas. Regiones cuya
dinmica sectorial ha sido inferior
a la media nacional, pero que,
por estar especializadas en
sectores de rpido crecimiento
a nivel nacional, el efecto
estructural ha compensado la
menor dinmica sectorial.
Lentas. Regiones cuya dinmica
sectorial ha sido inferior a la
media nacional pero que, por
estar especializadas en sectores
de rpido crecimiento, han
logrado compensar en algo esta
cada, aunque sin alcanzar a
evitar una prdida absoluta.
Mala
Dinmicas. Regiones cuya dinmica
sectorial ha sido superior a la media
nacional, pero cuyas estructuras
productivas, sobre todo en el ao
base, no estaban especializadas
en sectores de rpido crecimiento.
Lentas emblemticas. Regiones
que han perdido en todos los
aspectos porque la dinmica
regional de sus sectores ha
sido inferior a la media de los
sectores a nivel nacional y sus
estructuras productivas no se
han especializado en sectores de
rpido crecimiento a nivel nacional.
Lentas. Regiones con buen
desempeo y mala estructura que
han tenido una dinmica aceptable
pero insufciente para empujarlas
por encima de la media nacional ya
que est especializada en sectores
que a nivel nacional han sido poco
dinmicos o de lento crecimiento.
Los resultados de uno y otro mtodo son bastante coincidentes
(vase el cuadro IV.3), de forma que se puede hacer una correlacin
entre ambos e identifcar regiones caractersticas o emblemticas de
cada cuadrante. La seleccin de territorios emblemticos (vase el
diagrama IV.2) se ha realizado de la siguiente forma: en el primer grupo
se incluyen los territorios ganadores que, segn el mtodo diferencial
estructural, tienen los tres efectos positivos (territorios ganadores con
buen desempeo y buena estructura), en el segundo grupo estn los
territorios convergentes que tienen los tres efectos positivos (territorios
convergentes con buen desempeo y buena estructura), en tercer lugar se
incluyen los territorios estancados que tienen dos o tres efectos negativos
108 CEPAL
(desempeo, estructura y total) y en cuarto lugar se encuentran los
territorios declinantes que tienen dos o tres efectos negativos.
La agrupacin de territorios segn ambas formas de clasifcacin
muestra una fuerte homogeneidad en los casos de territorios ganadores
y convergentes que, en general, muestran efectos estructurales, totales
y de desempeo positivos (vase el cuadro IV.3). Entre los territorios
estancados son frecuentes los que tienen todos los efectos negativos, pero
tambin los que tienen un efecto total positivo debido al peso mayor de
algn efecto parcial positivo (de desempeo o estructura). Finalmente,
en los territorios declinantes, que son los menos, tiende a presentarse una
diversidad de casos sin un patrn legible.
Recuadro IV.2
EFECTO DEMOGRFICO EN LOS TERRITORIOS
QUE ESCAPAN AL PATRN
Santa Cruz, Bolivia
Desde el punto de vista del MDE tiene todos los efectos positivos. Sin embargo,
este territorio aparece clasifcado como declinante debido, principalmente,
a su fuerte atraccin poblacional, que se traduce en un pib per cpita con
un crecimiento modesto a pesar de que su economa agregada tiene tasas
de crecimiento superiores al promedio nacional. Es decir, su clasifcacin en
trminos de cuadrantes se puede malinterpretar ya que, en realidad, es una
de las regiones ms dinmicas del pas.
Mxico, D.F., Mxico
Se ubica como territorio ganador a pesar de que desde el punto de vista
del MDE tiene todos los efectos negativos. En un sentido contrario al de
Santa Cruz (Bolivia), ello se debe a que a pesar de que la economa creci
muy por debajo del promedio nacional en el perodo 1993-2003 (un 1,6%
anual en comparacin con un 2,7%), su poblacin aument a una tasa an
mucho menor que la del pas en su conjunto (un 0,5% anual en comparacin
con un 1,9%). Esto hace que, en trminos per cpita, Mxico, D.F. tenga un
crecimiento mayor que el promedio nacional (un 1% en comparacin con un
0,8%). Es decir que, contrario a lo que pudiera pensarse, entre 1993 y 2003
Mxico, D.F. ha mantenido una poblacin casi estacionaria.
San Juan, Argentina
En el perodo 1990-2001 se comporta como regin estancada, a pesar de
que su efecto total para el mismo perodo es positivo. Ello se debe a que en
trminos agregados crece igual que la media nacional (2,1%) y en trminos
per cpita crece menos que dicha media (un 0,5% en comparacin con
un 1,0%). Esto es por el gran dinamismo poblacional de San Juan en el
perodo, con un crecimiento del 1,6% anual frente a la media anual nacional
del 1,1%.
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Convergentes
Primario
Cajamarca Per
Mato Grosso Brasil
Cotopaxi Ecuador
Catamarca Argentina
Crdoba Colombia
Secundario
Guanajuato Mxico
Los Lagos Chile
Estancados
Primario
Alagoas Brasil
Secundario
Bo-Bo Chile
Terciario
Guerrero Mxico
La Paz Bolivia
Diversicado
Risaralda Colombia
Ganadores
Primario
Antofagasta Chile
Tarija Bolivia
Neuqun Argentina
Secundario
Santander Colombia
Amazonas Brasil
Coahuila Mxico
Terciario
DF Brasil
Buenos Aires Argentina
Declinantes
Primario
Magallanes Chile
Secundario
San Luis Argentina
So Paulo Brasil
Terciario
Bogot Colombia
Quintana Roo Mxico
Diversicado
Santa Cruz Bolivia
Diagrama IV.2
TERRITORIOS EMBLEMTICOS
En todos los grupos se ha procurado realizar una seleccin que
incluya territorios donde la actividad ms representativa pertenezca a
los sectores primario, secundario o terciario, responsables del auge o la
contraccin por la que atraviesa cada regin. Esta clasifcacin facilita
algunas interpretaciones comparativas de las regiones de cada pas
(vase el cuadro IV.4).
A continuacin, se examinan los distintos cuadrantes profundizndose
en algunas regiones emblemticas para lo cual se presenta un breve anlisis
de la situacin y de la evolucin econmica y social.
112 CEPAL
Cuadro IV.4
CARACTERSTICAS DE LOS TERRITORIOS SEGN DESEMPEO
ECONMICO Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA
Primario Secundario Terciario
G
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En su expansin ha
predominado una actividad
primaria, en este caso la
minera, que normalmente ha
signifcado la explotacin de
un recurso natural exportable.
Sin perjuicio de otras
actividades, la industria
manufacturera ha sido
la actividad dinmica
ms importante, con
fuertes vinculaciones
con el sector externo.
Normalmente representativos
de reas metropolitanas que,
sin perjuicio de actividades
secundarias importantes, se
han terciarizado y han
desarrollado dinmicos
sectores de servicios muy
vinculados a la
economa mundial
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Predomina una actividad
primaria que explica su
mayor crecimiento y se ha
dinamizado o valorizado
en tiempos ms recientes.
Esta actividad tambin se
asocia a recursos naturales
exportables. Los ejemplos
representativos que se han
elegido se referen a minera
y agricultura (soja y fores).
La industria manufacturera,
que en este caso est muy
asociada a la industria
maquiladora y tiene fuertes
vinculaciones con la
economa mundial, se ha
dinamizado para lograr un
mayor despegue de la regin.
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c
l
i
n
a
n
t
e
Han retrocedido en sus
capacidades competitivas
por el agotamiento o
declive de un sector de
actividad primaria (muchas
veces la minera) en que se
basaba buena parte de sus
posibilidades de crecimiento.
Pese a haber alcanzado
estndares de crecimiento
relativamente altos, se
han desindustrializado, ya
sea por el cambio en las
polticas nacionales de
incentivos o por procesos
de apertura externa que han
afectado las posibilidades
competitivas de las industrias
en ellos localizadas.
Territorios normalmente
ricos, asociados a reas
metropolitanas, que
han retrocedido en sus
posibilidades competitivas,
ya sea por fenmenos
de deslocalizacin de
actividades econmicas
o porque avanzan menos
en trminos de riqueza
per cpita por estar
sometidos a fuertes
procesos de inmigracin.
E
s
t
a
n
c
a
d
o
Predominan las actividades
primarias tradicionales de
baja productividad, por lo
general orientadas a los
mercados domsticos y con
muy pocas posibilidades
de reconversin.
Territorios que se han
desindustrializado, ya sea
por el cambio en las polticas
nacionales de incentivos o
por procesos de apertura
externa que han afectado las
posibilidades competitivas
de sus industrias
Territorios que han
retrocedido en sus
posibilidades competitivas
basadas en la provisin de
servicios, principalmente
tursticos (Guerrero), o por
la prdida de competitividad
de actividades secundarias
y terciarias (La Paz), debido,
entre otros factores, al
surgimiento de centros
alternativos que han
tendido a reemplazarlos
B. Territorios ganadores
Estos territorios corresponden a zonas geogrfcas ganadoras que
acentan o extienden su diferencia o brecha respecto de las regiones o
territorios de menor desarrollo relativo. Es posible diferenciar al menos
tres situaciones que explican su alto dinamismo relativo en cuanto a la
evolucin del PIB per cpita (vase el cuadro IV.5).
Cuadro IV.5
TERRITORIOS GANADORES: SECTORES DE MAYOR IMPACTO ECONMICO
Sectores Pases Territorios Producto
principal
PIB regional
(En porcentajes)
Cociente de
especializacin
a

Efecto total
debido al sector
(En porcentajes)
Minera
Argentina Neuqun Petrleo 50,5 16,7 62,6
Bolivia Tarija Gas y petrleo 38,4 4,1 79,4
Chile Antofagasta Cobre 62,7 7,3 38,8
Colombia Casanare Petrleo 65,4 13,4 122,0
Ecuador Pastaza Petrleo 80,1 3,6 96,6
Per Tacna Electricidad 24,5 10,0 113,1
Industria
manufacturera
Brasil Amazonas Industria 49,9 1,93 123,0
Colombia Santander Cueros y
textiles
19,3 1,31 41,5
Mxico Cohauila Maquila 40,7 2,1 68,1
Comercio
y servicios
Argentina Ciudad de
Buenos Aires
Servicios
fnancieros
35,1 1,6 49,1
Comercio 20,2 1,4 24,2
Fuente: Elaboracin propia
a
Mejor conocido como Cociente de localizacin. Mide si la regin est especializada (>1,0) en una
actividad.
En primer lugar, se incluye a un grupo de regiones ganadoras muy
vinculadas a recursos mineros exportables, sobre todo petrleo y cobre,
cuyo mayor dinamismo relativo corresponde a este tipo de especializacin
(Neuqun, Tarija, Antofagasta, Casanare y Pastaza). Son todas regiones con
altos niveles de especializacin, en las que estos sectores representan entre
el 38% (Tarija) y el 80% (Pastaza) del PIB regional
55
. A su vez, desde el punto
55
Con el nombre Cociente de especializacin, en el cuadro IV.5 aparece un indicador que
en tcnicas de anlisis regional se denomina Cociente de localizacin y que si es mayor
que 1 indica que la regin est especializada en ese sector. Este indicador se obtiene
como el cociente entre el porcentaje que el PIB de un sector representa en la regin sobre
el porcentaje que ese mismo sector representa a nivel nacional. Por tanto, que el valor
114 CEPAL
de vista del mtodo diferencial estructural, todas estas regiones tienen un
efecto total positivo que se explica principalmente por un alto porcentaje
de ganancias positivas en estos sectores de especializacin (vase la ltima
columna del cuadro IV.5).
Se trata de regiones que han aprovechado una ventaja comparativa
tan explcita y marcada como la minera, seguramente en un contexto de
atraccin de inversiones extranjeras y nacionales, y que se han podido
proyectar al mundo mediante sus exportaciones, en un clima de apertura
propiciado por la poltica econmica nacional. Se podra decir que la
globalizacin es oportuna y favorable para este tipo de regiones que
compiten, bsicamente, a partir de una ventaja natural. Sin embargo, todava
est por verse si su tejido productivo y de servicios es capaz de densifcarse
y diversifcarse de acuerdo con el impulso de la minera de manera de que
sus efectos puedan manifestarse sobre la economa regional en forma ms
contundente. En otras palabras, si bien hoy son regiones ganadoras, hay que
ver si sern capaces de construir ventajas competitivas avanzadas que les
permitan asegurar un desarrollo sustentable en el tiempo.
En segundo trmino, se incluye a un grupo de regiones con un
slido crecimiento a consecuencia del mayor dinamismo de la industria
manufacturera, sobre todo la liviana (Amazonas, Santander y Coahuila).
Tanto en Amazonas como en Coahuila, el sector representa un alto porcentaje
de la actividad econmica de la regin (ms del 40%) y sus repercusiones
sobre el efecto total positivo son muy notorias.
En Coahuila, as como en otros estados mexicanos limtrofes con los
Estados Unidos y ubicados como ganadores (Sonora, Chihuahua, Nuevo
Len, Tamaulipas; vase el cuadro IV.1), el crecimiento basado en el sector
industrial corresponde principalmente a las industrias maquiladoras, que
han contribuido al desarrollo tecnolgico local por emplear tcnicas de
produccin cercanas a las mejores prcticas internacionales, contribuir
a la formacin de recursos humanos, introducir modernos conceptos de
organizacin y utilizar gran cantidad de mano de obra poco califcada
(Buitelaar, Padilla y Urrutia, 1999).
El tercer lugar lo ocupan regiones ganadoras que albergan reas
metropolitanas. El caso ms emblemtico es el de Buenos Aires que
con el tiempo ha logrado concentrar mucha actividad econmica y se
ha transformado en un importante centro de servicios fnancieros y
comerciales. Estos sectores de especializacin regional representan ms del
del cociente sea de 16,7 en el caso de Neuqun significa que la actividad econmica
de la minera en esa regin es 16,7 veces ms grande que la actividad de ese mismo
sector a nivel nacional. Este es un valor extraordinariamente alto que denota un nivel de
especializacin muy elevado de la regin en el sector.
55% de la actividad econmica de la ciudad. En general, Buenos Aires es
representativa de un tipo de regiones ganadoras que son ciudades capitales
o reas metropolitanas importantes, que han tenido un importante proceso
de terciarizacin de su economa y cuyo entorno urbano es la principal
conexin del pas con los mercados fnancieros internacionales.
1. Regiones ganadoras emblemticas
a) Antofagasta (Chile)
Antofagasta logr ocupar la segunda posicin nacional de
crecimiento econmico en el perodo 1990-2002, con una tasa media
anual de crecimiento del PIB del 7%, que se compara con el 5% del pas.
En cambio, ocupa la primera posicin del pas en PIB per cpita, que
se increment a una tasa media anual del 5,5%. Esto determin que la
regin alcanzara en 2002 el PIB per cpita ms alto, un 150,7% por encima
del promedio nacional.
Se trata de una regin minera eminentemente exportadora y
productora de cobre, actividad que en promedio representa ms del 25%
de las exportaciones nacionales. La regin participa con ms del 50% del
producto minero nacional, sobre todo gracias al cobre y, en menor medida,
al nitrato de potasio, al oro, al yodo y al litio. Las exportaciones mineras
representan el 93,7% de las exportaciones regionales. Conocida como la
capital mundial del cobre, Antofagasta cuenta con las mayores empresas
cuprferas y con los ms importantes proveedores de servicios del sector.
A travs del tiempo, el sector minero ha contribuido consistentemente
con un 57% a un 60% del producto regional bruto de Antofagasta y con
un 8% al 9% del PIB nacional. Adems, la regin contribuye con ms de
1.200 millones de dlares anuales en excedentes (ganancias de empresas
pblicas) e impuestos, mientras recibe menos del 10% de este monto
en inversin pblica. Aunque Antofagasta tiene el producto regional
bruto per cpita ms elevado de Chile casi duplica el de la regin
metropolitana, su ingreso per cpita es menor.
El sector minero no tiene un gran encadenamiento directo con otras
actividades productivas, lo que ha llevado a considerarlo una industria
enclave. De ah que se buscan mejoras de gestin en la adquisicin y el
manejo de materiales y en la integracin de la cadena de proveedores, a
fn de obtener mayor efciencia en materia de costos, calidad y tiempo, lo
que podra tener efectos positivos sobre la economa regional.
La regin tiene una de las mayores productividades medias
regionales ms del doble del promedio nacional y ha experimentado
el crecimiento ms grande en el perodo 1990-2001, lo que refeja el
116 CEPAL
alto nivel de incorporacin tecnolgica de sus procesos productivos de
especializacin. Estos resultados econmicos se refejan en un ndice
de ingreso autnomo de los hogares un 14% por encima de la media
nacional en 1990, que se reduce al 8% sobre dicha media en 2001
56
. Es
decir, a pesar de que la productividad media regional es alta y se ha
incrementado consistentemente, esta no se ha refejado de igual modo
en los ingresos. Lo que s ha mejorado sustancialmente es la pobreza,
ya que la regin experimenta la mayor disminucin en el perodo 1990-
2003, pasando del 34,1% al 11,2% de la poblacin, bastante por debajo de
la media nacional para 2003 (18,7%). Asimismo, la regin tiene niveles de
escolaridad superiores a la media nacional y una mortalidad infantil algo
mayor a esta media debido a la escasa cantidad de recursos mdicos y al
dfcit habitacional que, pese a haber disminuido, se sita por encima del
promedio del pas.
En resumen, se trata de una regin con un crecimiento econmico
muy favorable, donde se est generando empleo (la tasa de crecimiento
de la ocupacin es alta y aumenta a un ritmo mayor que el crecimiento
de la fuerza de trabajo) y se observan importantes mejoras sociales
que podran ser mayores si los frutos del crecimiento econmico se
distribuyeran ms equitativamente. Sobre la base de recursos naturales
exportables y no renovables, la regin est logrando un buen crecimiento
pero requiere de esfuerzos de diversifcacin, integracin productiva e
innovacin para que esto se transforme en genuino desarrollo.
b) Santander (Colombia)
Santander se ubic en la cuarta posicin nacional de crecimiento
econmico en el perodo 1990-2003, con una tasa media anual del 4,1%, sobre
el promedio nacional (2,65%) para ese perodo. Ocupa la misma posicin en
el pas en cuanto a crecimiento del PIB per cpita, que se increment en un
2,7% y en 2003 lleg a ser un 33% superior al promedio nacional.
En orden de importancia, las principales actividades econmicas
responsables de este crecimiento han sido la industria manufacturera,
el sector agropecuario, la construccin y el transporte, que en conjunto
representaron un 45,2% del PIB departamental en 2003. En ese ao,
Santander representaba un 6,1% de la economa colombiana y esto la
ubicaba como la cuarta economa departamental detrs de Bogot,
56
Los ingresos autnomos de los hogares son los ingresos por concepto de sueldos y salarios,
ganancias provenientes del trabajo independiente, incluido el autosuministro y el valor del
consumo de productos agrcolas producidos en el hogar, ms renta de propiedades, ingresos
por inters, bonificaciones y gratificaciones, as como jubilaciones, pensiones, montepos y
transferencias entre privados. Vase Ministerio de Planificacin y Cooperacin (mideplan),
Encuesta casen, Definiciones [en lnea] www.mideplan.cl/casen.
Antioquia y Valle. En el escalafn de competitividad departamental
(Ramrez, Osorio y Parra-Pea, 2007), Santander muestra un progreso
permanente desde inicios de los aos noventa, pasando del noveno al
cuarto puesto.
El sector agropecuario se basa principalmente en la produccin
de cacao, pia, tabaco y caf, adems de caa de azcar, yuca, pltano,
papaya y fque
57
. Santander es el primer centro avcola del pas, donde
tambin es importante la actividad ganadera que se desarrolla en el valle
del Magdalena. Adems, cuenta con la explotacin de recursos minerales
como plomo, uranio, fsforo, yeso, caliza, cuarzo, mrmol, carbn, oro,
cobre y, principalmente, petrleo, en el primer complejo petrolero de
Colombia, ubicado en Barrancabermeja, donde se encuentra la refnera
ms grande del pas y se fabrican los derivados de este combustible. La
industria tambin presenta un par de polos de desarrollo importantes
localizados en la zona que abarca el eje Bucaramanga-Girn-Piedecuesta,
donde se encuentran las empresas vinculadas a la alimentacin, los
productos textiles, el cemento, los accesorios automotores, el calzado,
el tabaco y la industria avcola. Por tanto, se trata de un departamento
relativamente diversifcado, con un buen nmero de ciudades intermedias
y una poblacin total de poco ms de dos millones.
c) Brasilia, D.F.
58
La economa de Brasilia tuvo el quinto mayor crecimiento del PIB
entre los estados del Brasil en el perodo 1992-2002, expresado en una tasa
media anual del 5,7%, superior al promedio nacional (2,9%). En trminos per
cpita, se tradujo en una tasa media anual de crecimiento del 3,2%, con lo
que en 2002 Brasilia haba alcanzado el mayor PIB por persona del Brasil,
ms del doble del promedio nacional, un 43% por encima de Ro de Janeiro
y So Paulo. Brasilia generaba un 1,6% del PIB nacional en 1990, valor que se
increment al 2,65% en 2002.
57
Fibra vegetal para hacer empaques y cuerdas.
58
A pesar de que su fundacin se remonta a comienzos de la dcada de 1960, Brasilia ya
comienza a existir en la primera Constituyente del imperio brasileo de 1823 a partir de
una propuesta de Jos Bonifcio de Andrade e Silva, poltico brasileo conocido como el
Patriarca de la Independencia, que argumentaba la necesidad de trasladar la capital
del pas a un punto ms cntrico y ya sugera el nombre que hoy lleva la ciudad. El 7
de septiembre de 1922, 100 aos despus de la independencia del Brasil, el presidente
Epitacio Pessoa coloca la primera Piedra Fundamental de Brasilia. En 1956, por iniciativa
del presidente Jucelino Kubitscheck de Oliveira, se crea la novacap, empresa pblica
destinada a planificar y ejecutar la construccin de la capital que se localizara en el territorio
del estado de Goias. El 21 de abril de 1960 la estructura bsica de la ciudad est edificada
y el presidente Kubitscheck festeja la inauguracin. En definitiva, la ciudad de Brasilia y
el distrito federal son una creacin monumental destinada a albergar la capital del pas.
118 CEPAL
El sector ms dinmico del estado, que explica en mayor medida este
comportamiento, ha sido por un amplio margen la administracin pblica,
que pas de representar un 52,2% del PIB en 1990 a un 68% en 2002. Otros
sectores que han tenido una evolucin muy dinmica han sido el comercio y,
en menor medida, la industria manufacturera. La administracin pblica es
la actividad econmica ms importante y, a fn de preservar la ciudad, se ha
procurado impulsar buena parte del desarrollo industrial de Brasilia sobre la
base de industrias no contaminantes. Por tanto, Brasilia es una de las regiones
ms forecientes del Brasil y ello est muy vinculado a la participacin de la
administracin pblica, lo que tambin se expresa en la atraccin de fuertes
fujos migratorios que se traducen en tasas de crecimiento de la poblacin
superiores a la media nacional. En el perodo 1990-2002, la tasa de crecimiento
de la poblacin lleg a un promedio anual del 2,5%, el quinto mayor
crecimiento entre los 27 estados del Brasil.
d) Ciudad de Buenos Aires
Con una poblacin de 3,03 millones de habitantes (2006), la
economa de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires generaba en 2001
el 25,6% del PIB nacional, porcentaje que se ubicaba solo detrs de la
provincia de Buenos Aires, que participaba con un 35,1%. Es decir que,
sumadas ambas jurisdicciones, en el centro del pas se concentra la
generacin de poco ms del 60% del PIB de la Argentina.
La ciudad ocupa un espacio de 200 km
2
y si se agregan los 24
partidos que la rodean y que pertenecen a la provincia de Buenos Aires,
se conforma un rea metropolitana (Gran Buenos Aires) de 3.680 km
2
con
unos 12 millones de habitantes
59
. Por tanto, se estima que el Gran Buenos
Aires es la segunda ciudad ms grande de Amrica del Sur y uno de los
mayores centros urbanos del mundo.
En el perodo 1990-2001, la economa de Buenos Aires creci a una
tasa media anual del 2,9%, ms que el promedio nacional (2,1%), y se ubic
en el quinto lugar de crecimiento entre 24 entidades federales del pas. En
trminos per cpita, la economa se expandi a una tasa media anual del
3,6%, ubicndose en el segundo lugar del pas, solo detrs de la provincia
de Neuqun. Ello se debi a que, por otra parte, la poblacin de la ciudad se
contrajo entre 1990 y 2001 a una tasa media anual del 0,68%. En ese perodo
se registr una mejora del PIB per cpita ms por expulsin de poblacin
que por un elevado dinamismo econmico. En trminos de poblacin, esta
situacin se comienza a revertir en el ltimo tiempo.
59
Segn el censo de poblacin de 2001, la ciudad de Buenos Aires ms los 24 partidos que
la rodean tenan una poblacin de 11 millones de habitantes.
Los sectores ms dinmicos de la economa de la ciudad en el
perodo 1990-2001 fueron la industria manufacturera, el comercio y los
servicios fnancieros. Estos dos ltimos concentran poco ms del 55% del
PIB. En realidad, los servicios representan ms del 70% de la actividad
econmica de la ciudad que, por otra parte, tiene el PIB per cpita ms
alto del pas (3,3 veces mayor que el promedio nacional). Esto muestra
el elevado nivel de crecimiento y de concentracin de ingresos que ha
alcanzado la ciudad de Buenos Aires. A pesar de su evolucin positiva,
la industria manufacturera perdi peso relativo y pas de representar
un 18,3% del PIB en 1990 a un 16,5% en 2001, situacin que estuvo a tono
con el proceso de desindustralizacin que afect a la Argentina durante
la etapa de la convertibilidad. Las industrias que ms bajaron fueron:
alimentos y bebidas, confeccin, cuero, calzado, caucho, maquinarias y
equipos, papel y muebles.
Desde la salida de la convertibilidad, la economa de la ciudad
volvi a lograr un vertiginoso desarrollo con un importante crecimiento
del turismo y la construccin. En este crecimiento ha sido clave la
reactivacin de la industria cultural
60
. La ciudad de Buenos Aires es una
metrpoli con una gran sinergia endgena de desarrollo, que concentra
una fuente de generacin de riqueza conformada por los servicios
fnancieros, comerciales y tursticos.
C. Territorios convergentes
Son territorios que presentan un PIB per cpita inferior al de su pas pero
se encuentran en una situacin que, por su mayor dinamismo relativo, les
ha permitido reducir la distancia respecto del producto de los territorios
ms avanzados. Al igual que en el caso de los territorios ganadores, en
los convergentes tambin se identifcan tres situaciones que caracterizan
su mayor dinamismo econmico (vase el cuadro IV.6).
En primer lugar, se incluye un grupo de regiones vinculadas a la
minera y con alta especializacin en este sector (Catamarca, Crdoba y
Cajamarca), que puede llegar a representar hasta un 35% del PIB regional.
Se trata de territorios productores de oro y ferronquel, dos sectores que han
60
Se estima que en 2003 produjo un valor agregado de 2,800 millones de dlares,
correspondiente a un 5% del pgb de la ciudad, solo teniendo en cuenta la edicin de
diarios y revistas, los servicios de transmisin de radio y TV, la produccin, distribucin
y exhibicin de filmes y videocintas y los servicios de publicidad. En 2004, en la ciudad
se produjeron 69 largometrajes 2 ms que el ao anterior, se estrenaron 66 pelculas
de origen nacional y se realizaron 857 producciones publicitarias, de las cuales el 50% se
exportaron principalmente a los Estados Unidos y Mxico. Por otra parte, la exportacin
de series televisivas registr un gran aumento desde 2002 y en 2004 lleg a 80 pases, lo que
transform a la Argentina en uno de los principales exportadores de formatos televisivos.
120 CEPAL
Cuadro IV.6
TERRITORIOS CONVERGENTES: SECTORES DE MAYOR IMPACTO ECONMICO
Sectores Pases Territorios Producto
principal
PIB regional
(En porcentajes)
Cociente de
especializacin
a
Efecto total
debido al sector
(En porcentajes)
Minera
Argentina Catamarca Oro 27,4 9,1 68,1
Colombia Crdoba Ferronquel 16,6 3,4 26,6
Per Cajamarca Oro 34,7 5,0 84,4
Silvoagrope-
cuario y
pesca
Brasil
Mato
Grosso Soja 29,3 3,0 68,1
Chile Los Lagos Pesca 18,6 10,8 170,0
Colombia Crdoba Carne 28,9 2,1 26,9
Ecuador Cotopaxi Flores 25,0 5,2 20,5
Industria Mxico Guanajuato Diversifcada 28,4 1,4 96,5
a
Mejor conocido como cociente de localizacin. Mide si la regin est especializada (>1,0) en una
actividad.
repercutido notoriamente en la regin. De manera similar a los territorios
ganadores, se vinculan con recursos naturales mineros exportables.
En segundo trmino, se incluyen regiones vinculadas al sector
silvoagropecuario y de pesca (Mato Grosso, Los Lagos, Crdoba,
Cotopaxi), que parecen haber explotado una ventaja comparativa
interesante en estos sectores primarios que no apareca en el caso
de los territorios ganadores. Tambin se trata de regiones con alta
especializacin, algo particularmente decisivo en Los Lagos, que tiene
un cociente de especializacin del 10,8% en pesca. Otra caracterstica
es que, a diferencia de lo que ocurre en las mineras, los sectores de
especializacin de estas regiones tienen menor peso en el PIB regional
(entre el 19% y el 30%).
Cambios igualmente importantes se han producido en la
estructura productiva regional de Mato Grosso, donde el sector
silvoagropecuario pas del 9% del PIB estadual en 1990 al 29,3% en
2002, elevando considerablemente su nivel de especializacin regional.
Adems, el efecto total positivo en este estado se debe, en gran parte, al
efecto de este sector (vase el anexo 3). Algo similar ocurre en Cotopaxi,
donde el cultivo de fores pasa del 0,9 % al 8,5% del PIB provincial. En
ambos casos, se trata de territorios que han experimentado interesantes
procesos de reconversin econmica.
En tercer lugar, se incluyen territorios que crecen como fruto del
mayor dinamismo de la industria manufacturera y de la construccin,
cuyo caso emblemtico es Guanajuato, Mxico.
En conclusin, en este grupo se ubican regiones que han iniciado
interesantes procesos de crecimiento asociados a reconversiones
productivas recientes. Se trata de regiones ganadoras que, enfrentadas a
la globalizacin, han potenciado recursos locales latentes, o de regiones
que, en algunos casos gracias a cambios tecnolgicos y en el sector de
las comunicaciones (base material de la nueva forma de globalizacin),
han podido comenzar a aprovechar algunas ventajas comparativas que
estaban latentes y ahora se pueden expresar en una base econmica
principalmente primaria exportadora.
1. Regiones convergentes emblemticas
a) Cajamarca (Per)
La economa de Cajamarca registr el mayor crecimiento entre los
departamentos del Per en el perodo 1994-2001, que se expres en una
tasa media de expansin del PIB del 7,8% anual. En trminos per capita,
esto signifc que el valor agregado departamental se expandiera a una
tasa media anual del 6,5%, pese a lo cual su valor agregado per cpita
sigue estando muy por debajo del promedio nacional.
Por un amplio margen, la minera ha sido el sector ms dinmico
de la economa de Cajamarca y pas de representar un 11,7% del valor
agregado departamental en 1994 a un 34,7% en 2001. La enorme expansin
minera se asocia estrechamente a la produccin de oro en el yacimiento
de Yanacocha (adems de los de Maqui Maqui y Cerro Corona), ubicado
27 kilmetros al norte de la ciudad de Cajamarca. Actualmente, esta se
considera la segunda mina ms grande del mundo, tanto en extensin
como en volumen de produccin, y exporta cinco veces ms que las
dems aurferas nacionales juntas
61
. El segundo lugar lo sigue ocupando
el sector agropecuario que tuvo una dinmica de crecimiento aceptable
e hizo que la regin se transformara en la primera productora de ganado
vacuno, con ms de 600.000 cabezas.
La ciudad de Cajamarca empez a crecer y a modernizarse a
pasos agigantados y ostenta el cuarto ndice ms alto de crecimiento
poblacional anual, despus de Lima, Chimbote e Iquitos.
61
Minera Yanacocha es un consorcio de Newmont Mining Corporation (51,35 %),
Compaa de Minas Buenaventura (44,65%) y el Banco Mundial- Corporacin
Financiera Internacional (5%) que ha extrado, segn el Instituto Nacional de Estadstica
e Informtica (INEI), entre 2,5 (1993) y 102,3 (2005) toneladas mtricas anuales de oro,
adems de cobre, plata, plomo y zinc, lo que representa aproximadamente la mitad de la
produccin aurfera anual (2005) del Per. Minera Yanacocha representa entre el 0,01%
(1993) y el 1,17% (2005) del PIB peruano.
122 CEPAL
Si bien la poblacin ve a la mina como un potencial comprador de
algunos de sus productos, existe un desajuste entre la naturaleza y la
calidad de los productos ofertados a nivel local y la demanda de consumo
de la empresa minera. Las expectativas de la poblacin de que la mina
se convierta en un gran mercado para la produccin local no coinciden
con lo que ocurre en la prctica. El debate siempre gira en torno a cmo
estas instalaciones pueden efectivamente generar desarrollo local y
regional. Aunque la poblacin en situacin de pobreza disminuy en el
departamento (del 77,6% en 2001 al 74,2% en 2004), los indicadores siguen
siendo excesivamente altos y desproporcionados en relacin con el auge
minero que se est produciendo.
b) Mato Grosso (Brasil)
En el perodo 1992-2002, el estado de Mato Grosso logr el
segundo mayor crecimiento del PIB entre los estados del Brasil con
una tasa media anual del 6,4% y del 4,2% per cpita. En gran medida,
este crecimiento ha estado determinado por el elevado dinamismo del
sector silvoagropecuario, que pas de representar un 9% de la actividad
econmica del estado en 1992 a casi un 30% en 2002. Aunque en menor
medida, tambin han mostrado evoluciones muy positivas la construccin,
la electricidad y la industria manufacturera. Las industrias pecuaria
(Pantanal) y agrcola han sido los principales sectores productivos de
Mato Grosso en el ltimo tiempo.
Instalada en el Brasil desde 1997, Archer Daniels Midland
Company (ADM) es una de las principales productoras de soja y la mayor
procesadora de granos del mundo. Con la mayor superfcie cultivada de
soja del Brasil (24% del total), el estado de Mato Grosso se ha transformado
en el principal productor y exportador brasileo de este cultivo gracias
a que la ms grande de las cuatro instalaciones de adm se ubica en
Rondonpolis (Mato Grosso) y tiene una capacidad de produccin de
dos millones de toneladas por ao. Gracias a la incesante demanda de
la Unin Europea y ms recientemente de China, la soja ha crecido a un
ritmo vertiginoso y se ha convertido en uno de los principales rubros de
exportacin
62
. El estado de Mato Grosso es el mejor ejemplo de este auge
ya que la soja ocupa ms de 5 millones de hectreas (2004) y se producen
14,5 millones de toneladas, con un crecimiento del 12,4% con respecto al
ao anterior. En conclusin, este sector es el gran responsable de algunos
de los buenos indicadores econmicos del estado, como el incremento
medio anual del 24,6% de las exportaciones entre 1992 y 2002 y el aumento
de la inversin extranjera en tasas relativamente similares.
62
El Brasil destina ms de 20 millones de hectreas a la produccin de soja, exporta casi 36
millones de toneladas y recibe ms de 8.000 millones de dlares por ventas.
Con unos 480.000 habitantes, la capital del estado (Cuiab) es
testigo de este reciente adelanto y ofrece el tpico paisaje de un enclave
de frontera que avanza sobre nuevas reas en el corazn del continente.
Se trata de una ciudad extendida, con pocos edifcios altos y la mayor
parte de sus calles sin pavimentar, repleta de inmigrantes que llegaron
desde otras zonas del Brasil en busca de mejores oportunidades.
En cambio, la distribucin de ingresos advierte un aumento del
ndice de Gini, que pas de 0,56 a 0,61 en el perodo 1990-1999, y llama
la atencin el incremento de la tasa de desocupacin, que aument del
5,4% en 1992 al 6,8% en 2002
63
. Lo positivo es la disminucin de la tasa de
pobreza del 38% en 1991 al 30% en 2004 y la mejora de los indicadores de
escolaridad, mortalidad infantil y dfcit habitacional. Por tanto, se puede
hablar de un auge econmico, principalmente a partir de un recurso
natural exportable, que ha dado sostenibilidad al crecimiento pero que,
para ser estable, necesita de una mayor diversifcacin
64
.
c) Cotopaxi (Ecuador)
Despus de Pastaza, y considerando que se trata de una provincia
no petrolera, Cotopaxi experiment el mayor crecimiento econmico en
el perodo 1993-2001 y alcanz una tasa media anual del 8,3% (5,9% en
trminos per cpita), muy por encima del promedio nacional (1,7%). De
esta forma, la provincia increment signifcativamente su participacin en
el valor agregado nacional ya que pas del 1,4% en 1993 al 2,3% en 2001. En
gran medida, este dinamismo se explica por las ganancias experimentadas
en el sector silvoagropecuario, ms precisamente en la produccin de
fores, y en la industria manufacturera. El sector silvoagropecuario pas
de representar un 22,6% del valor agregado provincial en 1993 a un 25% en
2001 y las fores incrementaron su participacin de un 0,9% a un 8,5%.
Al igual que otros territorios de la sierra ecuatoriana, Cotopaxi
ofrece condiciones inmejorables para la produccin de fores. La
situacin geogrfca del pas permite contar con microclimas especiales
63
El cultivo de soja utiliza muy poca mano de obra ya que se estima que su produccin
requiere de un trabajador rural por cada 500 hectreas.
64
A pesar de su gran efecto sobre el crecimiento de la regin, se advierten muchas
inquietudes acerca de las caractersticas de sostenibilidad y de las repercusiones
sociales de este tipo de cultivos, sobre todo por la deforestacin que han causado. La
soja avanza sin pausa sobre dos de los ambientes claves que coexisten en esa regin: el
bosque tropical amaznico y el cerrado, una sabana arbolada () Mato Grosso acaba de
ocupar el primer lugar en deforestacin amaznica, con una prdida de 10.416 km
2
de
bosques (lo que representa un impactante 43,8% del rea total desforestada en Brasil,
en el perodo que va de agosto de 2002 a agosto de 2003, cuando adems se registr la
segunda cifra ms alta de prdida de bosques desde que se toman registros) (Lapitz y
Gudynas, 2004).
124 CEPAL
y una luminosidad que hace que las fores ecuatorianas tengan
caractersticas nicas. Gracias a los das clidos, las noches fras, el agua
pura, el sol radiante y las 12 horas de luz solar durante todo el ao, se
pueden producir fores de excelente calidad. Las fores ocupan el quinto
lugar entre las exportaciones del Ecuador y el segundo en el mercado
norteamericano. Se estima que en Cotopaxi se cultivan 850 hectreas
de fores y la provincia contribuy con unas 170.000 de las 652.000 cajas
que el pas export por el da de San Valentn. A su vez, la industria
manufacturera pas del 14,9% al 21,3%.
Si bien la poblacin econmicamente activa aument notoriamente
entre 1990 y 2001 como consecuencia de este crecimiento econmico, la
poblacin en condiciones de pobreza tambin registr un signifcativo
incremento en ese mismo perodo (del 69,2% al 75,9%). Esto llama la atencin
porque las fores requieren de bastante mano de obra y es posible que se
deba a que la retribucin monetaria por el trabajo y la utilizacin de las
mejores tierras para la plantacin de fores hayan hecho perder seguridad
alimentaria a las comunidades. En defnitiva, el crecimiento econmico de
Cotopaxi no parece haberse traducido en mejoras sociales importantes, lo
que pone un signo de interrogacin a este tipo de desempeo econmico en
apariencia exitoso.
d) Los Lagos (Chile)
Se trata de una regin asociada sobre todo a la explotacin del
salmn a escala industrial que ha transformado signifcativamente su
economa. La pesca pas de representar un 4,3% del PIB regional en
1990 a casi un 19% en 2002 (vase el anexo 3). Alternativamente, el sector
silvoagropecuario disminuy su participacin en el PIB regional de un 17%
a un 10,6%. Sin dudas, los efectos de este cambio se han hecho sentir en
la estructura productiva, en el mercado de trabajo y en el capital humano
de la zona. La implantacin de la industria salmonera en Chile ha sido
una experiencia digna de estudio por la rapidez del ciclo de aprendizaje
de un proceso de produccin acucola masivo que no exista, por la
forma en que se integr a la globalizacin y porque se desarroll desde
el comienzo como un sistema productivo integrado al territorio. Tal como
se ha implantado en la regin de Los Lagos, la salmonicultura constituye
un grupo o aglomeracin de empresas que generan ventajas competitivas
para mantener una posicin de mercado a nivel mundial (Montero, 2004).
Mayoritariamente asociadas a esta regin, las exportaciones de salmn
pasaron de 38 millones de dlares en l989 a 1.721 millones de dlares en
2005 cuando llegaron a representar un 4,4% de las exportaciones del pas.
Casi toda la produccin chilena de salmn y trucha en cautiverio se destina
a los mercados externos y, contrariamente a lo que se podra pensar y a lo
que ha ocurrido con otras actividades que explotan recursos naturales, ha
constituido un tema de inters por la trayectoria de aprendizaje tecnolgico
que ha seguido en gran escala, condicin esencial para el desarrollo de
capacidades competitivas a nivel territorial.
e) Guanajuato (Mxico)
Guanajuato logr un crecimiento medio anual de la economa del
4,0% en el perodo 1993-2003 y ocupa el sexto lugar de crecimiento entre 32
estados mexicanos. El PIB per cpita se expandi un promedio anual del 2,2%
pero ello no fue sufciente para ubicarse por sobre el PIB medio nacional.
Los sectores ms dinmicos en este perodo fueron la industria
manufacturera, la construccin, el comercio, los restaurantes y los hoteles. La
industria fue el sector de mayor expansin e increment su peso relativo en el
estado del 19,7% al 28,4% del PIB en igual perodo. A pesar de que Guanajuato
es conocido como el granero del pas y su riqueza agrcola se considera
abundante, este sector tuvo un bajo dinamismo y perdi participacin en
el PIB del estado entre 1993 y 2003 (pas del 10,3% al 7,6%). Las industrias
ms importantes de Guanajuato, muchas de ellas surgidas al amparo de los
programas de maquila (vase el recuadro IV.3), son: automotriz y de repuestos
(Len, Irapuato, Celaya, planta de General Motors en Silao), petrolera y
petroqumica, del calzado (primer productor a escala nacional) y curtidura
(Len es la capital mundial de la piel y el calzado), que es la ms importante
del pas ya que contribuye con el 50% de la produccin nacional, alimentaria
(empacadoras de frutas y legumbres, lcteos), textil (Morolen y Uriangato),
papelera, cementera y de muebles. Al mismo tiempo, se ha desarrollado
una intensa labor en el sector de las pymes para consolidar su integracin
en la cadena productiva, como proveedoras de componentes, accesorios,
maquinarias y equipos. En defnitiva, parece haber prevalecido la idea de
trabajar en torno a la articulacin y el desarrollo de grupos productivos.
Guanajuato es uno de los estados mejor comunicados del pas
y cuenta con una acabada red de excelentes carreteras y una completa
infraestructura de servicios hoteleros y proveedores para la realizacin de
ferias y exposiciones. Buena parte del dinamismo de su sector hotelero se
debe a que posee tres de las ciudades tursticas ms importantes del pas:
Guanajuato, declarada patrimonio de la humanidad por la Organizacin de
las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),
Dolores Hidalgo, cuna de la independencia nacional, y San Miguel Allende,
una de las ciudades tursticas preferidas por los extranjeros.
A pesar de la positiva evolucin de su productividad agregada en el
perodo 1993-2004, esta sigue situndose por debajo de la media nacional,
al igual que el ndice de ingreso autnomo de los hogares (ao 1995). Sin
embargo, la pobreza ha mostrado una evolucin muy favorable, ya que
mientras en 1992 afectaba al 39,6% de la poblacin urbana, en 2002 este
126 CEPAL
porcentaje haba bajado al 19,4%. Lo mismo ocurre con la pobreza rural,
que en el mismo perodo pas del 15,5% al 9,8%. En defnitiva, Guanajuato
evoluciona bien en trminos econmicos, ha tenido progresos sociales
importantes y, aunque todava est por debajo de los promedios nacionales
de riqueza per cpita, presenta buenas condiciones de convergencia.
D. Territorios estancados
Estos territorios se consideran perdedores porque, adems de tener un
PIB per cpita inferior al promedio nacional, se caracterizan por un bajo
dinamismo econmico. En este contexto, y de mantenerse la tendencia,
incrementarn su condicin de rezago, distancindose an ms de los de
mayor progreso y desarrollo en sus respectivos pases.
En este grupo de regiones se pueden distinguir diversas
situaciones. En primer lugar, se incluyen regiones agrcolas tradicionales
que normalmente han estado rezagadas algunas con fuerte presencia
de poblaciones indgenas y demandan una marcada preocupacin
por parte del estado central en trminos de polticas pblicas explcitas
que atenen el deterioro e identifquen programas de recuperacin
Recuadro IV.3
LA MAQUILA EN MXICO
El trmino maquila se asocia en el Mxico moderno a un tipo de actividad
econmica que naci gracias al Programa de industrializacin fronteriza
creado en 1965 para dar empleo a unos 200.000 trabajadores mexicanos que
tenan que regresar de los Estados Unidos debido al trmino del programa
Braceros, que les haba brindado empleo temporal en ese pas en pocas de
escasez de mano de obra, en particular durante la segunda guerra mundial
y la guerra de Corea. El Programa de industrializacin fronteriza permita
la importacin libre de derechos de bienes de capital e insumos para la
exportacin del producto terminado. Tal vez recordaba la antigua nocin de
maquila porque Mxico ofrece su territorio y fuerza de trabajo a un empresario
extranjero que suministra insumos y regresa con el producto elaborado. En
esencia, el programa pretenda atraer la inversin extranjera directa de origen
estadounidense para establecer operaciones de ensamblado orientadas a la
exportacin a lo largo de la frontera septentrional (Buitelaar, Padilla y Urrutia,
1999). Se afrma que para avanzar por la senda del desarrollo sostenible con
equidad social es necesario transformar la maquila en una actividad cada
vez ms competitiva mediante el aumento de su productividad y del valor
agregado de la produccin.
La motivacin bsica que llev a las empresas estadounidenses a
establecer plantas de ensamblaje fue reducir los costos para hacer frente
a la competencia de industrias extranjeras que operaban con costos de
produccin ms bajos. Este proceso industrial fue apuntalado por la creacin
de zonas libres o zonas francas destinadas al establecimiento de plantas
estadounidenses de maquila en distintas partes del pas.
especfcos para cada situacin. Por un lado, son regiones perdedoras, con
economas rurales de baja productividad y escaso capital humano, que
no logran insertarse en la economa global, y por el otro, son territorios
especializados en el sector silvoagropecuario (Chaco, Beni, Alagoas),
que han debido enfrentar un retroceso importante en esta actividad
econmica. En todos los casos hay una prdida de participacin del
sector en el PIB regional y un retroceso en el cociente de especializacin
(en el caso de Alagoas pasa incluso a ser menor que 1, lo que signifca
que el sector ya no es una actividad de especializacin regional). En
Chaco tambin hay retrocesos importantes en el sector de comercio que
disminuye considerablemente su ponderacin regional.
En segundo trmino, aparecen territorios que explican su bajo
dinamismo tanto por el lento crecimiento o el retroceso de la actividad
productiva de algn sector primario como por un importante descenso
en el sector industrial (Bo-Bo y Risaralda, donde adems hay una fuerte
contraccin del comercio). Son territorios con estructuras industriales
que probablemente fueron muy protegidas, con una actividad econmica
en constante retroceso, que no han sido capaces de reconvertir el aparato
productivo y para las cuales la apertura y la globalizacin siguen siendo
una amenaza. Sin embargo, en estas regiones coexisten territorios locales
que podran constituir interesantes espacios de cambio e innovacin. En
Cuadro IV.7
TERRITORIOS ESTANCADOS:
SECTORES DE MAYOR IMPACTO ECONMICO NEGATIVO
Territorio Pas
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Silvoagropecuario Industria Comercio
Chaco Argentina 16 al 14 1,8 a 1,7 -15,4 21 al 13 1,4 a 0,9 -35,4
Beni Bolivia 37 al 34 2,4 a 2,4 -29,3
Alagoas Brasil 13 al 8 1,7 a 0,8 -98,6
Bo-Bo Chile 9 al 6 1,7 a 1,4 -16,7 31 al 30 1,5 a 1,7 -11,4
Risaralda Colombia 15 al 11 1,0 a 0,8 -27,4 19 al 13 1,0 a 0,9 -31,4 12 al 8 1,4 a 1,1 -26,4
El Oro Ecuador 18 al 20 2,4 a 2,0 -46,5 21 al 21 1,2 a 1,2 +15,0
Guerrero Mxico 32 al 24 1,5 a 1,1 -85,0
Amazonas Per 29 al 23 1,6 a 1,4 -47,9
128 CEPAL
defnitiva, son regiones perdedoras que se han desindustrializado y no han
sido capaces de lograr una reconversin completa de las economas locales.
Amazonas (Per) representa a las regiones que experimentan un
fuerte retroceso en la actividad industrial (y en la construccin), lo que
en gran medida explica sus efectos negativos desde el punto de vista del
mtodo diferencial estructural. Sin embargo, la regin aumenta su grado
de especializacin en el sector silvoagropecuario. Guerrero (Mxico) es la
expresin de aquellos territorios cuya prdida de dinamismo se asocia a
la cada del sector de servicios, sobre todo en relacin con la industria del
turismo, como se detalla ms adelante.
1. Regiones estancadas emblemticas
a) Alagoas (Brasil)
En el extremo opuesto a Mato Grosso, Alagoas es el estado del Brasil
que menos creci en el perodo 1992-2002 (tasa media anual del PIB del 1,9%
y tasa media anual del PIB per cpita del 0,7%). Tambin en contraposicin a
lo que ocurre en Mato Grosso, la mayor prdida de dinamismo econmico
se situ en el sector silvoagropecuario, que pas de representar un 13%
del PIB estadual en 1992 a solo un 8,1% en 2002. Asimismo, se registraron
importantes retrocesos en los sectores de construccin, servicios y comercio.
El principal ncleo econmico de Alagoas ha sido la agricultura, sobre
todo la produccin de caa de azcar. El sector industrial est constituido
bsicamente por plantas azucareras y fbricas de algodn, camo y tejidos
que tienen poca relevancia en la economa.
A partir de la segunda mitad de la dcada de 1980, con la crisis
fscal del Estado brasileo y posteriormente con el comienzo de la
apertura comercial, ciertos sectores agrcolas, como los vinculados
a la produccin de azcar, coco, algodn y maz, comienzan a sufrir
un franco deterioro. Este retroceso se manifesta claramente en otros
indicadores: a) productividad agregada muy baja en 2000 se estimaba
un 33% inferior al promedio nacional; b) niveles de inversin extranjera
y participacin en las exportaciones con brusco descenso en 2000 (aunque
la participacin tampoco era muy signifcativa en 1991); c) ingreso per
cpita muy inferior a la media nacional, y d) altas tasas de desempleo y
niveles de pobreza que, si bien disminuyeron entre 1991 y 2004, en este
ltimo ao llegaron casi al 52% de la poblacin. Asimismo, los niveles de
escolaridad son los ms bajos en comparacin con los otros estados y se
mantienen constantes entre 1996 y 2001 en 4,2 aos de escolaridad media.
Las tasas de mortalidad infantil son altsimas y los dfcits habitacionales
estn por encima del promedio nacional.
En resumen, se trata de un estado con escasa capacidad
competitiva y con una dinmica econmica muy baja, lo que se refeja
en las reducidas posibilidades de crecimiento y en el deterioro de los
indicadores sociales.
b) Bo-Bo (Chile)
La regin del Bo-Bo tiene una economa bastante diversifcada,
con varios sectores de especializacin, pero que ha mostrado un bajo
dinamismo en el perodo 1990-2002 por prdidas relativas de PIB en
todos los sectores de la actividad.
El crecimiento de la productividad ha sido muy inferior a la media
nacional (un escaso 1,7% anual) y en 2001 se situ un 25% por debajo de
dicha media. Sin embargo, llama la atencin que las exportaciones regionales
hayan mostrado un gran dinamismo, expandindose a un promedio anual
del 9% entre 1990 y 2000, cuando representaron un 14% del total nacional
exportado. Si bien la inversin extranjera en el perodo 1990-2000 parece
signifcativa (288 dlares per cpita), es muy inferior a la de las otras regiones
y est muy lejos del promedio nacional per cpita para ese perodo (2.513
dlares). Algo similar ocurre con la inversin pblica per cpita que, pese a
haber registrado un importante crecimiento en el perodo 1994-2004, sigue
estando por debajo de la media nacional.
Los ingresos de los hogares tambin han aumentado a una tasa
inferior a la media nacional, situndose en 2003 un 28% por debajo de esta
media. Pese a haberse reducido notoriamente, del 47,5% en 1990 al 28% en
2003, la pobreza sigue estando muy por encima del promedio nacional. La
disminucin puede explicarse porque el gasto social sectorial ha crecido
muy por encima del resto de las regiones analizadas. Otros indicadores
sociales no se ven muy favorables.
En defnitiva, la regin vive una contradiccin: bajo dinamismo de
crecimiento econmico acompaado de intensa expansin exportadora,
con escasa mejora de sus indicadores sociales.
c) Guerrero (Mxico)
El pobre desempeo de la economa de Guerrero en el perodo
1993-2003 hizo que el crecimiento anual apenas promediara el 1,2%, muy
por debajo de la media nacional (2,7%), y que ocupara el penltimo lugar
de crecimiento entre 32 estados mexicanos. La contraccin media anual
del PIB per cpita fue del 0,4%, lo que tambin contribuye a que se ubique
en el lugar 30 de este indicador. La mayor contraccin la experiment en
el sector de comercio, restaurantes y hoteles, cuya ponderacin pas del
33% del PIB estatal en 1993 al 24% en 2003.
130 CEPAL
Estos resultados llaman la atencin porque en este estado se
localiza el antiguo y reconocido polo de atraccin turstica de Acapulco,
cuya capacidad competitiva estara retrocediendo mucho debido al
incremento de la inseguridad y a la aparicin de otros centros tursticos
de gran envergadura en Mxico que le habran restado demanda.
Adems, algunos problemas ambientales han perjudicado seriamente al
balneario, a los ecosistemas costeros y al paisaje, debido a la aparicin
de construcciones, desechos y drenajes en medio de la baha y a los
asentamientos humanos que crecen sin control en la parte alta del
anfteatro que forman los cerros alrededor de la baha.
En otros indicadores se observa que la productividad media del
trabajo ha disminuido entre 1993 y 2004, mantenindose casi un 50% por
debajo del promedio nacional, el ingreso autnomo de los hogares es un
44% inferior a la media nacional (1995), la pobreza rural se mantiene muy
alta, a pesar de haber disminuido del 48,9% en 1992 al 34,8% en 2002, y la
pobreza urbana se ha mantenido en torno al 15% para el mismo perodo.
Estas cifras son muy superiores a los promedios nacionales cercanos al
20,1% para la pobreza rural y al 9,1% para la urbana.
En defnitiva, se trata de un estado que tuvo en el sector turismo una
palanca de crecimiento muy importante que se ha venido deteriorando, lo que
se traduce en indicadores econmicos y sociales muy pobres que lo relegan
a los ltimos lugares de crecimiento en el concierto nacional mexicano.
d) La Paz (Bolivia)
Como principal centro poltico y administrativo de Bolivia y sede
del gobierno central, La Paz ha debido enfrentar, en los ltimos aos,
notorios procesos de deterioro econmico. En el perodo 1990-2004, el
crecimiento medio anual de la economa fue del 2,5%, por debajo del
promedio nacional del 3,4%, lo que en trminos per cpita se expres en
un modesto crecimiento del PIB de solo un 0,2% promedio anual. Esto
ha llevado a que el PIB per cpita de La Paz se ubique un 16% por debajo
del promedio nacional, situacin que debe ser nica entre los territorios
de las capitales administrativas de Amrica Latina. Este deterioro se ha
expresado adems en una prdida de participacin en la contribucin al
PIB nacional, que pas del 27% en 1990 al 23,6% en 2004.
Los sectores menos dinmicos y que ms retrocedieron en este
perodo fueron: la industria manufacturera, que pas de representar
un 15,7% del PIB del departamento en 1990 a solo un 10,8% en 2004, el
comercio, que descendi del 9,9% al 5,8%, la minera, que baj del 5,2% al
2,9%, y la construccin, el transporte y los servicios de la administracin
pblica, que tambin presentan un escaso dinamismo aunque mantienen
posiciones relativas similares entre ambos aos de referencia.
Es particularmente notoria la creciente disminucin de la
participacin de La Paz en las exportaciones totales desde 1995 en
comparacin con el considerable dinamismo de las exportaciones de
Santa Cruz, que llegaron a representar ms del 50% del total nacional
en 2001. Pese a ello, La Paz hace todo lo posible por mantener un sector
exportador, sobre todo de bienes manufacturados entre los que fguran la
joyera en oro, las confecciones y los productos de madera. La mayor parte
de las exportaciones paceas (72%) se concentraban en 10 empresas de las
cuales 3 superaban el 50% del volumen. En 2005, sin embargo, la mitad
de las empresas exportadoras cerr sus puertas a causa de varios factores,
entre los que se destacan los confictos sociales, y otras migraron a otros
departamentos del pas o a pases vecinos. La actividad turstica es otra
cadena productiva que se ha visto afectada.
E. Territorios declinantes
Se trata de territorios que mantienen una situacin privilegiada en cuanto
al PIB per cpita pero que han tenido un lento crecimiento, perdiendo
posiciones relativas y acercndose a los territorios de menor desarrollo. Por
lo tanto, son territorios que estn retrocediendo en su capacidad competitiva
y que pueden demandar importantes esfuerzos de reactivacin.
En este caso, se pueden distinguir distintas situaciones, desde
regiones que han perdido dinamismo, ya sea por el agotamiento de
ciertos recursos naturales o por la prdida de competitividad o mercados
es decir que hay una prdida de ventajas comparativas que puede ser
permanente o pasajera, segn la capacidad de reposicionamiento, hasta
regiones que han sido muy dinmicas y por eso han atrado fuertes
procesos migratorios, lo que se ha traducido en un menor crecimiento
del producto por habitante.
En primer lugar, se incluyen regiones cuyo lento crecimiento se
explica por la prdida de dinamismo del sector industrial (Bogot, Lima,
San Luis y So Paulo). En todas estas regiones, el sector industrial ha
disminuido su participacin en el PIB regional y en algunos casos esta
reduccin es muy marcada (Bogot y So Paulo)
65
.
En segundo trmino, se encuentran las regiones cuyo retroceso se
explica por la brusca cada de la minera, como en el caso de Magallanes,
una regin que se asocia principalmente a la explotacin de petrleo.
65
El caso de Bogot es paradjico y obedece a un fenmeno nacional ya que el
producto manufacturero pesa menos en el producto de la ciudad pero ms en toda la
manufactura nacional.
132 CEPAL
Cuadro IV.8
TERRITORIOS DECLINANTES: SECTORES DE MAYOR IMPACTO ECONMICO
Pases Territorios Sectores
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Industria
Argentina San Luis 63 al 55 2,4 a 2,3 -64,7
Bolivia Santa Cruz
Silvoagro-
pecuario 17 al 19 1,1 a 1,4 +41,2 18 al 14 1,1 a 1,1 +17,3
Brasil So Paulo 43 al 33 1,3 a 1,2 -40,0
Chile Magallanes Minera 26 al 10 3,8 a 1,1 -92,9
Colombia Bogot 22 al 16 1,2 a 1,1 -57,7
Ecuador Pichincha
Silvoagro-
pecuario 0 al 5 0 a 3,2 2 300,0 25 al 22 2,5 a 3,8 3 549,0
Mxico
Quintana
Roo
Comercio,
restaurantes
y hoteles 49 al 54 2,2 a 2,5 155,0
Per Lima 14 al 13 0,8 a 0,8 -33,5
Por ltimo, se incluyen territorios cuyo lento crecimiento del PIB
per cpita pasa por un aumento poblacional muy superior al promedio
nacional y no por la reducida tasa de expansin de las actividades
econmicas (Pichincha, Quintana Roo y Santa Cruz). Es decir que se trata
de regiones de inmigracin, donde la poblacin crece ms rpido que la
actividad econmica, que en su momento pudo haber sido dinmica,
como lo muestra la fuerte expansin del sector agropecuario e industrial
de Santa Cruz, el auge del sector silvoagropecuario de Pichincha con la
produccin de fores o la expansin econmica asociada al turismo en
Quintana Roo (Cancn)
66
.
1. Regiones declinantes emblemticas
a) Magallanes (Chile)
Con una estructura econmica especializada en pesca, minera y,
en los ltimos tiempos, industria, la regin de Magallanes ha tenido un
crecimiento econmico muy limitado en el perodo 1990-2002. En buena
medida, esto se debe a la prdida de dinamismo de la minera, sobre todo
66
La poblacin de este estado mexicano creci en el perodo 1993-2003 a una tasa media
anual del 5,5%.
en lo que respecta a la explotacin de hidrocarburos, que en la regin
entraron en un notorio proceso de agotamiento.
Sin embargo, las exportaciones, especialmente las de productos
alimenticios de origen pesquero y las de productos qumicos bsicos,
que representan alrededor del 2,5% del total nacional, han crecido
sistemticamente y se situaron muy por encima de las exportaciones
totales per cpita nacionales. Asimismo, la inversin extranjera ha sido
muy superior a los promedios nacionales per cpita en el perodo 1990-
2000. Algo similar ocurri con la inversin pblica, que en trminos per
cpita es 2,5 veces mayor que el promedio nacional, lo que no produce
sorpresa porque, como regin extrema, esta zona del pas goza de
granjeras especiales.
Los ingresos de los hogares tambin se han mantenido sobre
las medias nacionales, al igual que el gasto social y otros indicadores
sociales. En el perodo 19902003, la regin experiment la mayor
disminucin del nivel de pobreza, que pas del 30% a solo un 12,3%,
convirtiendo a Magallanes en la zona con las menores tasas de pobreza
del pas. Entonces, resulta paradjico que siendo una regin que ha tenido
una notable declinacin econmica, los indicadores sociales se hayan
mantenido o hayan logrado una notable mejora, situacin que contrasta
con la de las regiones de crecimiento sostenido. Sin lugar a dudas, esto ha
sido producto de la aplicacin de polticas pblicas explcitas que alientan
a esta regin extrema de Chile.
b) San Luis (Argentina)
La provincia de San Luis tuvo en el perodo 1990-2001 un
decrecimiento anual medio del 1,5% del PIB per cpita. Se trata de una
provincia de alta especializacin en el sector de industrias manufactureras,
que en 1990 concentraban poco ms del 63% de la actividad econmica,
en la que las mayores prdidas de dinamismo se asocian precisamente a
esta actividad econmica que en 2001 haba reducido su participacin al
55% del PIB provincial.
El alto dinamismo industrial de San Luis se empieza a manifestar a
partir de 1982
67
. Se estima que durante la dcada de 1980, el PIB cuadruplic
su valor, destacndose el industrial como un sector bastante diverso que
en ese perodo creci 28 veces. Sin embargo, la mayora de las industrias
asentadas en la provincia continuaron centrando en Buenos Aires sus
67
Con la entrada en vigor de las leyes 20.560 y 22.702 que conforman el rgimen
de promocin industrial que pretenda promover desde el Estado un proceso de
industrializacin que cambiara radicalmente la estructura econmica provincial,
pasando a ser el sector secundario el de mayor envergadura.
134 CEPAL
actividades de administracin, comercializacin y toma de decisiones. Por
otra parte, la dimensin exagerada de los benefcios obtenidos permiti
una rpida amortizacin de los costos de inversin, lo que, sumado a la
falta de relacionamiento entre las empresas y la produccin primaria local,
cre vnculos muy dbiles (fbricas con rueditas). Una vez superada la
burbuja industrial de la provincia, comienzan a verse signos de decaimiento
como el cierre de algunas fbricas y la expulsin de gran cantidad de
empleados, sobre todo no califcados (Gutvay, 2002). Si bien entre 1990 y
2001 la productividad media de la provincia registr una notable cada,
logr mantenerse un 50% por encima del promedio nacional. Sin embargo,
las exportaciones per cpita se incrementaron en el perodo 1990-2004.
La tasa de pobreza mostr un marcado descenso entre 1991 y
2001 y pas del 18,7% al 13% de la poblacin, situndose en un nivel
inferior al promedio nacional. La tasa de mortalidad infantil baj
considerablemente al igual que el dfcit de vivienda, que en 2001 lleg
a un escaso 4%. Quizs como sustento de estas mejoras, el gasto social
pblico aument considerablemente entre 1994 y 2004 (de 788 a 1.233
pesos argentinos por persona).
Se trata de un caso de contrastes en el que algunos indicadores
sociales han registrado una notable mejora pese a la prdida de
dinamismo de la economa provincial que se atribuye, principalmente, a
la cada del sector industrial.
c) Santa Cruz (Bolivia)
Santa Cruz es la economa ms grande y diversifcada de Bolivia y en
2004 representaba un 31,2% del PIB nacional. Entre 1990 y 2004 se expandi
a una tasa media anual del 4,6%, por encima del promedio nacional,
logrando el segundo mayor crecimiento entre los departamentos del pas.
En cambio, el PIB per cpita departamental creci a una tasa media anual
del 0,1%, por debajo del promedio nacional. Esto se debe a que Santa Cruz
tuvo en ese perodo el mayor crecimiento poblacional del pas, que lleg al
4,5% promedio anual a causa de grandes corrientes migratorias.
Sin duda, este crecimiento poblacional ha causado problemas
sociales debido a que su fujo es mayor que la creacin de puestos de
trabajo estables y formales, pese a los esfuerzos realizados en ese sentido.
Si bien la dotacin de servicios bsicos de salud y educacin no ha sido
sufciente, Santa Cruz presenta mejores condiciones de vida que otros
departamentos de Bolivia, motivo por el cual la corriente migratoria
contina manteniendo elevadas tasas de crecimiento en detrimento de
los servicios bsicos.
Los sectores ms dinmicos del departamento en el perodo 1990-
2004 fueron el silvoagropecuario, que incrementa su participacin en
el PIB departamental del 17,7% al 19,2%, la industria manufacturera, el
comercio y los servicios de administracin pblica. Buena parte de la
dinmica de crecimiento departamental estuvo determinada por el amplio
y constante desarrollo de la agroindustria, impulsado por la creciente
produccin de soja, algodn y caa. La evolucin de la economa de
Santa Cruz ha estado muy relacionada con el incremento de la inversin,
sobre todo de la inversin privada productiva, que permiti aumentar el
crecimiento del producto regional e iniciar una mayor diversifcacin de
la actividad productiva. El departamento ha mantenido una captacin de
inversin extranjera directa en torno al 30%.
Otro aspecto sobresaliente es el liderazgo de la regin en
trminos de exportaciones. En el perodo 2001-2003, en promedio Santa
Cruz efectu el 50% de las ventas del pas al exterior. En 2003, las
exportaciones cruceas alcanzaron los 881 millones de dlares, un 38%
ms de lo que exportaba en 1990. Asimismo, entre 1990 y 2004 el perfl
exportador del departamento se modifc de manera signifcativa con un
notorio incremento de la participacin en las exportaciones de productos
industriales (del 23% al 51%) y una reduccin de la participacin en las
exportaciones de hidrocarburos y minerales (del 62% al 45%). Pese al
signifcativo aumento de las exportaciones, la diversifcacin de la oferta
exportadora del departamento sigue siendo una asignatura pendiente
pues un 41% del total de ventas de Santa Cruz al exterior est constituido
por semillas, habas y productos derivados de la soja.
No obstante el enorme crecimiento poblacional del departamento,
la pobreza ha disminuido del 60,5% en 1992 al 38% en 2001 y, aunque
contina siendo alta, se sita muy por debajo del promedio nacional en
lo que constituye la mayor reduccin en el contexto boliviano. Asimismo,
se estima que el ingreso medio de los cruceos es un 39% superior al
promedio nacional.
Como se ha sealado, se trata de un polo econmico que no
aumenta su PIB per cpita porque est atrayendo mucha poblacin. Se
puede decir que es un caso muy parecido al de las grandes ciudades de la
poca de la industrializacin sustitutiva y la urbanizacin acelerada de
Amrica Latina y el Caribe en las dcadas de 1950 y 1960.
d) So Paulo (Brasil)
El estado de So Paulo es el mayor centro industrial, comercial
y fnanciero de Amrica Latina, para algunos incluso equiparable con
otras metrpolis del mundo. En 2002, su economa representaba un 33%
de la economa brasilea y si se considerara separada del Brasil sera
136 CEPAL
la tercera ms importante de Amrica Latina. Por tanto, si bien resulta
desconcertante califcar a So Paulo de declinante, ello se explica por la
notoria disminucin de su participacin en el PIB nacional (en 1990 era
del 37%). Esta reduccin se debe a una tasa de crecimiento medio anual de
solo un 2% para el perodo 1990-2002, por debajo del promedio nacional.
El descenso ha sido consecuencia, principalmente, de la enorme cada de
la industria manufacturera, que de representar un 43% del PIB estadual
en 1990 pas a un 33% en 2002 y de un 45% de la industria nacional en
1992 baj a un 40,5% en 2002.
La composicin del parque industrial paulista es compleja y
resulta muy signifcativa la concentracin de la industria estadual en el
rea metropolitana (el 82% de las unidades, el 85% de los ocupados y el
90% del valor agregado en 2000). A pesar de ser el parque industrial ms
importante y complejo de Amrica Latina, con verdadera capacidad de
produccin y de difusin de innovaciones, algunos problemas difcultan
el logro de un progreso ms acelerado. El proceso de desconcentracin
industrial y econmica se comienza a producir en la dcada de 1970 pero
no se hace visible hasta los aos ochenta y noventa. Se considera que uno
de los factores responsables de la prdida de competitividad, sobre todo de
la regin metropolitana de So Paulo, lo constituyeron las deseconomas
de aglomeracin a causa de la excesiva concentracin de la industria y de
otras actividades productivas. Estas deseconomas producen un aumento
en los costos del transporte, el precio de los terrenos, los salarios y los
arriendos, entre otros, adems de problemas que afectan indirectamente
a la produccin, como un sistema de transporte defcitario, la congestin,
la contaminacin y la prdida de la calidad de vida relacionada con el
aumento de la violencia urbana.
La regin metropolitana de So Paulo contina siendo el
principal centro econmico del pas debido a que concentra los servicios
ligados a la administracin de las grandes empresas, la propaganda
y la mercadotecnia y el sector fnanciero. De modo que, a pesar de la
problemtica urbana sealada, la metrpoli cuenta con una importante
infraestructura de telecomunicaciones, servicios de hotelera y locales
para convenciones, adems de innumerables instituciones de enseanza
superior y ms laboratorios de investigacin que cualquier otra zona del
pas. A pesar de que el Gran So Paulo atrae pocas plantas industriales
nuevas, contina albergando las sedes y los centros de decisin de
prcticamente todas las empresas que transfrieron unidades productivas
hacia el interior del pas o a otros estados. Se trata de un proceso natural
ya experimentado por las grandes metrpolis de los pases desarrollados
y en parte responsable de su convergencia. Lo particular de este caso es
que la difusin del crecimiento se ha restringido al sur y al centro del
pas, mantenindose la segregacin del norte. Se podra entonces decir
que se trata de un caso de difusin segmentada.
En otros indicadores econmicos se aprecia que el estado sigue
manteniendo una alta participacin en las exportaciones nacionales
(ms del 35%), en 1995 y 2000 concentr invariablemente el 66% de la
inversin extranjera y en 2002 el ingreso de los hogares fue muy superior
a la media nacional.
Sin embargo, como factores negativos se observa que el ndice de
Gini de distribucin de ingresos aumenta entre 1990 y 1999, que las tasas
de desocupacin se mantienen altas y, lo que ms sorprende, que el nivel
de pobreza pasa del 13% en 1990 al 30% en 2004, mostrando un deterioro
alarmante. Es decir que, a pesar de mantener el poder econmico, la cada
de la actividad ha tenido una notable repercusin en el deterioro de los
indicadores sociales, lo que sita a So Paulo en una posicin de retroceso.
e) Bogot (Colombia)
Bogot, la capital de Colombia, es una expresin paradjica de
la clasifcacin
68
. Se caracteriza por tener la estructura productiva ms
diversifcada del pas y contribuye con aproximadamente el 22% de la
actividad econmica nacional, porcentaje que registr una leve disminucin
entre 1990 y 2003. En este perodo, la economa de Bogot creci a una tasa
media anual del 2,4%, por debajo del promedio nacional que alcanz el 2,7%,
y el PIB per cpita decreci a un promedio anual del 0,2%. Sin embargo, el
PIB per cpita medio de la regin ha estado siempre por encima del promedio
nacional, aunque la ventaja cae del 63% en 1998 al 43% en 2003.
En el perodo 1990-2003 las mayores prdidas han estado concentradas
en los sectores manufacturero y de la construccin, que pasaron de
representar un 22% y un 9% de la economa distrital en 1990 a solo un
16,6% y un 5,5%, respectivamente, en 2003. En cambio, el comercio tuvo
un crecimiento acelerado al igual que otras actividades terciarias que, en
conjunto, han llegado a contribuir con el 70% del total del PIB departamental.
En 2003, el PIB industrial de Bogot equivala al 25% del PIB industrial del
pas, participacin que ha venido disminuyendo paulatinamente.
El bajo dinamismo econmico tambin se ha expresado en el
marcado aumento de los indicadores de pobreza entre 1996 y 2000, que
pasaron del 37,8% al 49,6%. Este resultado se presenta en forma simultnea
a un mayor aumento de la pobreza a escala nacional y a una reduccin de
la pobreza por NBI en la ciudad.
68
En el contexto colombiano, Bogot ha dado pruebas de gran capacidad de reestructuracin
econmica e institucional y el escalafn de competitividad nacional (Ramrez, Osorio y
Parra-Pea, 2007) demuestra su liderazgo consolidado.
138 CEPAL
F. Regiones caractersticas y algunas conclusiones
Del anlisis realizado se concluye que los territorios que estn creciendo
en Amrica Latina, aunque no necesariamente desarrollndose, son
los que han logrado una buena insercin en la economa mundial, ya
sea por medio de recursos naturales, renovables o no renovables, de
procesos exportadores asociados a la industrializacin manufacturera
mayormente liviana o de alguna industria ms sofsticada sobre todo
en los casos del Brasil y Mxico o de centros metropolitanos articulados
con la economa mundial mediante la provisin de servicios fnancieros,
comerciales y tursticos.
En la mayor parte de estas situaciones ha primado la poltica de
insercin internacional que cada pas ha delineado y que ha constituido
un marco de referencia objetivo para cada territorio. Esta poltica ha
favorecido mucho a algunos territorios, al menos en cuanto al crecimiento,
y ha afectado desfavorablemente a otros, segn sus capacidades de
insercin internacional. Las desviaciones a esta norma se explican por
esfuerzos de gestin pblica (local y territorial, segn el caso), como en
los territorios declinantes con buenos indicadores sociales, o por defectos,
como en los territorios ganadores con malos resultados sociales.
Con el nimo de resaltar la heterogeneidad de situaciones y de
entender la importancia de identifcar polticas diferenciadas, segn las
distintas caractersticas de los territorios, se puede realizar la siguiente
tipifcacin de las distintas regiones:
Territorios ganadores con recursos naturales exportables. Son
regiones mineras con caractersticas de economas de enclave y dudosa
capacidad de articulacin local y regiones agroexportadoras que han
modernizado mucho una parte de su sector agrcola. Aqu se incluyen
territorios que han potenciado recursos locales latentes, por lo general
primarios, como el salmn, las fores y el turismo. En los territorios mineros,
y tambin en los agroexportadores, contina vigente la inquietud sobre
la posibilidad de los distintos territorios y sectores de generar sinergias
positivas (encadenamientos) con el resto del tejido econmico local.
Territorios ganadores que han dinamizado de manera notoria
el sector manufacturero, en particular la produccin sobre la
base de la maquila en Mxico (Coahuila, Guanajuato) y el Brasil
(Amazonas).
Territorios ganadores que albergan reas metropolitanas,
capitales fnancieras y de servicios (Buenos Aires, Brasilia).
Territorios perdedores de slida base agropecuaria que han perdido
o disminuido su capacidad competitiva (Risaralda, Colombia,
con una fuerte base cafetera) y requieren de un nuevo impulso.
Territorios perdedores con una marcada desindustrializacin
(Bo-Bo, Chile, San Luis, Argentina, Bogot, Colombia) que, a
causa de la apertura, no han logrado reconvertir sus economas.
La deslocalizacin industrial que se observa en So Paulo
representa una variante de este tipo de territorios.
Territorios perdedores que han reducido su capacidad
competitiva debido al incremento de la inseguridad social, al
deterioro ambiental y al surgimiento de polos alternativos (La
Paz, Bolivia, Guerrero, Mxico).
Territorios perdedores con economas rurales de baja
productividad y tradicionalmente pobres (Choc, Colombia,
Chiapas, Mxico, Araucana, Chile, Beni, Bolivia). Aqu, la
cuestin esencial es el tipo de polticas, normalmente de
carcter compensatorio, que se podran identifcar para
producir algn efecto multiplicador sobre estos territorios
excluidos con economas rezagadas. Probablemente se trate
de medidas que comiencen por el fortalecimiento del capital
humano y de la infraestructura.
Esta tipifcacin muestra la mayor complejidad y, por tanto, la
difcultad que supone la identifcacin de polticas regionales diferenciadas
para distintas situaciones, ya sea para mantener una determinada posicin
competitiva alcanzada o para incentivar procesos de crecimiento y
desarrollo all donde no han ocurrido.
En general, en ninguno de los casos de crecimiento exitoso se
advierte una poltica explcita y deliberada de desarrollo regional
orientada desde el Estado. Los territorios con crecimiento destacado no
deben esta condicin al fomento de polticas de desarrollo regional por
parte del Estado. Tampoco parecen existir polticas explcitas de correccin
de disparidades, de corte compensatorio territorial, que atiendan o se
preocupen de las regiones ms deprimidas. Por tanto, una conclusin
central, que no deja de producir cierto grado de frustracin, es que en
las dos ltimas dcadas no parece haber en Amrica Latina y el Caribe
polticas explcitas de desarrollo regional promovidas desde los pases.
Lo anterior no signifca que no hayan existido polticas de
crecimiento que promovieran la integracin de ciertos territorios a la
economa mundial y nacional, lo que explica el surgimiento de algunos
grandes polos primario-exportadores como resultado de polticas
regulatorias, fnancieras, comerciales y de inversin en infraestructura
de corte nacional.
Captulo V
Polticas e instituciones para
el desarrollo econmico territorial
En este captulo se pone en evidencia la enorme brecha prevaleciente entre
el mundo de la teora del desarrollo econmico local y la prctica concreta
institucional, poltica y fnanciera de las acciones emprendidas por los
Estados de Amrica Latina y el Caribe en relacin con las preocupaciones
generadas por las disparidades econmicas territoriales. Sobre la base de
la idea de que las elaboraciones tericas y las propuestas de polticas no
deben continuar construyndose a espaldas de estas prcticas y de sus
repercusiones, el ILPES dise y llev a cabo una investigacin comparativa
en 10 pases sobre polticas e instituciones para el desarrollo econmico
territorial en Amrica Latina y el Caribe (vase el recuadro V.1).
Mientras que en el mundo de la teora y de la produccin acadmica,
conceptos y paradigmas como el desarrollo endgeno, la competitividad
territorial, la innovacin y la sociedad del conocimiento han tenido un
claro predominio y han sido elaborados y construidos de la mano de la
teora del desarrollo econmico local, la prctica poltica, institucional y
fnanciera ha recibido su infuencia solo de modo marginal. En el terreno
de las polticas, el binomio descentralizacin/federalismo se ha impuesto
como realidad mayor, diluyendo en algunos casos el amparo conceptual
ofrecido por la teora del desarrollo econmico local, mezclndose con l
en otros y sustituyndolo en la mayora
69
.
69
En la literatura especializada se oscila entre el empleo de los trminos devolucin
y descentralizacin, conceptos que aluden al proceso de fortalecimiento poltico,
institucional y econmico de la escena local, dependiendo de si se da en pases federales
142 CEPAL
Recuadro V.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POLTICAS E INSTITUCIONES
PARA EL DESARROLLO ECONMICO TERRITORIAL
Para esta investigacin comparativa, realizada por el ILPES entre 2004 y
2007 en el marco del convenio con la GTZ, se escogi un grupo de 10 pases
representativo de las diferentes regiones del continente y de sus diversas
condiciones y caractersticas (de norte a sur: Mxico, Honduras, El Salvador,
Colombia, Ecuador, Per, Brasil, Bolivia, Argentina y Chile). Los 10 estudios
nacionales se realizaron sobre la base de una gua uniforme elaborada con
recomendaciones metodolgicas creadas por especialistas en estudios de
caso en torno a la exploracin de cinco dimensiones:
a) La construccin del discurso poltico y de poltica econmica, as como
la generacin de nuevas reglas de juego para el conjunto de la sociedad.
Se analiza si en los ltimos 15 aos ha habido un discurso favorable al
desarrollo econmico territorial, entendido como la capacidad de una
sociedad local para formular propsitos colectivos de progreso material,
equidad, justicia y sostenibilidad, y para movilizar los recursos locales
endgenos necesarios para su obtencin.
b) El establecimiento del contraste entre el discurso y la prctica, sus
posibles divergencias, vacos y convergencias, sumado a la delimitacin
del universo de polticas pblicas que en cada pas se relaciona con
el desarrollo econmico territorial y el conocimiento de su grado de
articulacin.
c) La exploracin del contraste entre el discurso y la prctica, que se enfoca
en una preocupacin estratgica para las polticas territoriales: observar
con mayor detalle los sectores con prcticas polticas relevantes para
el desarrollo econmico territorial y conocer el grado de articulacin
y coordinacin a nivel nacional, regional y local. Se evala el nivel de
articulacin y coordinacin y se hacen visibles las distintas arquitecturas
organizacionales y fnancieras establecidas en los pases para resolver la
necesidad de garantizar una accin de polticas sectoriales nacionales
coordinada a nivel territorial.
d) La exploracin complementaria, que consiste en identifcar cmo cada
poltica sectorial territorializa su accin. Ante la desaparicin de la poltica
regional (accin nacional para difundir el crecimiento y el desarrollo desde
el centro hacia la periferia de cada pas), numerosas polticas sectoriales
siguieron recurriendo a distintas formas de agrupacin espacial (regiones,
territorios) de los espacios nacionales como estrategia de ejecucin de
polticas.
e) La puesta en evidencia de los grados de autonoma y capacidad local
de accin para el desarrollo econmico y la identifcacin de casos y
procesos de desarrollo econmico territorial destacables en cada pas.
o unitarios. En este documento se ha preferido utilizar un binomio para no diluir en
un solo trmino las especificidades de dos tipos de realidades polticas diferentes
y para insistir en que tanto en uno como en otro se registraron importantes cambios
institucionales que fortalecieron la instancia local en las ms diversas dimensiones de la
vida social.
Ms all del error o del acierto que represente esta dilucin, mezcla
o sustitucin, su existencia obliga a reconocer que, en cuanto a alcances y
limitaciones, las polticas de desarrollo econmico territorial deben estudiarse
en forma integral, con las consecuencias simblicas, institucionales,
polticas y fnancieras desencadenadas a partir de la realidad creada por la
preponderancia del binomio descentralizacin/federalismo.
En trminos prcticos, la principal consecuencia es la poca
concientizacin que existe, tanto en el discurso poltico como en la prctica
institucional, acerca de la importancia de los problemas relacionados con
las disparidades territoriales y la consiguiente inexistencia de estrategias
destinadas a enfrentarlos. La principal implicacin de esta realidad es la
imposibilidad de continuar hablando de una poltica regional; en primer
lugar, porque en la actualidad abarca apenas un pequeo fragmento de las
polticas pblicas relacionadas con el desarrollo territorial, y en segundo
trmino, porque sus conceptos, estrategias y aplicaciones han cambiado.
Es necesario reconocer la existencia de una familia de polticas
de desarrollo econmico territorial de la que forman parte, adems
del binomio descentralizacin/federalismo, las polticas de fomento
productivo, ordenamiento territorial e innovacin y desarrollo tecnolgico
con que perviven las tradicionales polticas urbana y regional. Hablar
de familia supone reconocer la afnidad entre estas polticas y obliga a
integrarlas en procesos globales de conocimiento y evaluacin, adems de
exigir la bsqueda de frmulas conceptuales y polticas que capitalicen su
existencia, resuelvan las posibles contradicciones y las hagan funcionar
de forma coherente y sinrgica. De all surge la necesidad de referirse
a polticas de desarrollo econmico territorial a fn de promover la
conveniencia de su existencia y de que bajo su ttulo se incluyan y analicen
las formas de llevarlas a cabo en diferentes momentos y espacios.
Este captulo se divide en seis secciones. En la primera se da cuenta
de la existencia de una familia de polticas territoriales y se describe
brevemente su contenido. En la segunda se establece que las polticas de
descentralizacin y de consolidacin del federalismo han sido la principal
plataforma doctrinaria, institucional y fnanciera mediante la cual se
incubaron y evolucionaron las preocupaciones recientes por el desarrollo
econmico territorial en Amrica Latina y el Caribe. El propsito no es
hacer un balance del estado actual del federalismo o la descentralizacin,
sino poner a este binomio bajo el escrutinio de las preocupaciones propias
del desarrollo econmico territorial. Pese a que las polticas de federalismo
y descentralizacin no coinciden ni se identifcan con las de desarrollo
econmico local, han creado un nuevo contexto institucional, poltico y
fnanciero y han logrado satisfacer, al menos en parte, algunas de sus ms
profundas aspiraciones, al tiempo que dieron lugar al surgimiento de nuevas
144 CEPAL
preguntas, vacos y cuellos de botella. En la tercera seccin se examina la
relacin entre descentralizacin/federalismo y disparidades territoriales,
establecindose que los primeros son una condicin necesaria, pero
insufciente, para disminuir las segundas. En la cuarta se pone en evidencia
la multiplicidad de actores pblicos que intervienen en el desarrollo
econmico local y se derivan consecuencias en materia de polticas. En la
quinta se muestra que, a pesar de la importancia de los esfuerzos realizados
por medio de la descentralizacin y el federalismo, el inters nacional por
los problemas territoriales no se ha agotado en ellos, sino que ha tenido
signifcativas expresiones mediante la operacin regionalizada de polticas
pblicas, tanto sectoriales como transversales (pobreza, medio ambiente).
En la sexta seccin se examina la forma en que las polticas sectoriales
nacionales bajan a lo local y a lo territorial. En la sptima se analizan las
condiciones institucionales y de poltica mediante las cuales lo local y lo
territorial participan como agentes de su propio desarrollo. En la octava
seccin se destacan las principales conclusiones y se adelantan algunas
propuestas de polticas que surgen de todo el captulo.
Aunque en algunos pases comienzan a emerger polticas de
desarrollo econmico territorial propiamente dichas, coherentes,
articuladas y con un objetivo claro, an no es posible hablar de una
existencia generalizada. La prctica poltica e institucional ha ido
construyendo un amplio universo de acciones sectoriales especializadas
y si bien algunas tienen propsitos de transversalidad e integridad, en la
prctica se desconocen las unas a las otras y actan de forma dispersa.
Junto a lo negativo de la desconexin, aparece lo positivo del creciente
inters por el desarrollo econmico territorial y se ofrece la posibilidad de
construir una intervencin diferente y ms efcaz.
La teora del desarrollo econmico local introdujo una innovacin
mayor que debe perdurar y consolidarse: la conviccin de la necesidad
del protagonismo local en la bsqueda del desarrollo. No obstante
algunas ausencias y preocupaciones importantes, las disparidades no se
siguieron acortando, las reas clave de intervencin (macroinfraestructura
bsica) e interlocucin poltica (local-regional-nacional) se dejaron fuera
y emergieron nuevas institucionalidades y preocupaciones afnes (medio
ambiente, pobreza, empleo). La accin colectiva contempornea, que debe
superar esta atomizacin y enfrentar los retos que han sido soslayados,
requiere de la construccin de un campo conceptual y de poltica que
la incentive y propicie. En tal sentido, conviene acoger una poltica de
desarrollo econmico territorial fundada en la necesidad de una respuesta
original para el diseo especfco que adopte en cada pas pero universal
a toda la regin en cuanto a los desafos que se plantea: coordinar y
armonizar desde lo nacional la poltica pblica regionalizada, lograr un
trabajo mancomunado entre la nacin, la regin y lo local y promover
acuerdos acerca del necesario e indispensable protagonismo de los
territorios en la bsqueda de alternativas de desarrollo. Lo que se propone
no es una receta, sino una refexin desde lo nacional y en contacto
permanente entre los pares de Amrica Latina y el Caribe.
A. El nuevo universo: la familia de las
polticas territoriales
En el captulo I se afrm que, a causa de la variedad y amplitud de las
preocupaciones territoriales, ms que a la frmula de poltica regional
empleada en el siglo XX, hoy se debe acudir a una familia de polticas
territoriales que, adems de la descentralizacin y el federalismo, incluya el
desarrollo local y la competitividad territorial, el ordenamiento territorial
(vase el recuadro V.2) y la regionalizacin de polticas trasversales
(ambiente, pobreza, ciencia y tecnologa) y sectoriales (fomento productivo
y desarrollo empresarial; vanse los recuadros V.3 y V.4).
Pese a la heterogeneidad y las diferencias entre las polticas, es
legtimo agruparlas bajo esta denominacin ya que todas enfrentan
desafos comunes: la necesidad de adoptar alguna forma de regionalizacin
en sus fases de diseo y ejecucin y el reto de trascender los lmites de
la especializacin sectorial y funcional para obtener mejores resultados y
conseguir formas de trabajo mancomunado con instituciones y particulares
con inquietudes afnes.
Recuadro V.2
ORDENAMIENTO TERRITORIAL: POLTICAS Y CONCEPTOS
Massiris (2002) hace un balance de los ltimos avances del ordenamiento
territorial en Amrica Latina y el Caribe a nivel conceptual, legal e institucional
y, a pesar de su origen reciente, se refere a su amplia y variada presencia
en el universo institucional latinoamericano. Aunque el mayor nfasis
dado a esta poltica se relaciona con su papel regulador en materia del
uso sustentable, efciente y racional de los recursos naturales, en algunas
versiones nacionales ha recogido las banderas ms tradicionales de las
polticas regionales convencionales, como el desarrollo regional y urbano
armnico y equilibrado. La teora, la institucionalidad y la prctica de polticas
pblicas elaboradas a partir de esta tradicin constituyen un referente y un
interlocutor obligado para el desarrollo econmico local.
El recuento de conceptos de ordenamiento territorial realizado por
Massiris (2002, pgs. 9 y 10) evidencia su papel como intermediario para el
logro de objetivos mayores, defnidos de diversas maneras.
Segn las defniciones, existen tres grandes variantes:
a) En seis pases, el ordenamiento territorial se concibe clara y directamente
relacionado con el desarrollo (integral, sostenible, socioeconmico): ...a fn
de adecuarlo a las polticas y objetivos de desarrollo general... (Argentina),
(Contina)
146 CEPAL
Recuadro V.2 (conclusin)
...con la fnalidad de promover el desarrollo sostenible del pas... (Bolivia),
...de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconmico...
(Colombia), ...para lograr el desarrollo sostenible... (Honduras), Estrategia
de desarrollo socioeconmico... (Mxico), ...objetivos fundamentales del
desarrollo integral... (Repblica Bolivariana de Venezuela).
b) En seis pases, el ordenamiento territorial debe realizarse de acuerdo
con criterios bsicamente ecolgicos y ambientales, o incluso sobre la
base de una mezcla de estos ltimos con otros de distinto carcter: ...
propendiendo a un uso racional y sustentable del territorio... (Chile), ...
para prevenir y mitigar los efectos ambientales o socioterritoriales que
acarrean las actividades econmicas... (Repblica Dominicana), ...debe
coincidir con el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin
fsica del espacio... (Ecuador), ...haciendo el adecuado uso del suelo
para la explotacin racional y sostenible de los recursos naturales...
(El Salvador), ...de acuerdo con criterios econmicos, culturales y de
capacidad de carga ecolgica y social... (Costa Rica), ...dirigidas
a contribuir en la utilizacin adecuada y planifcada de los recursos
naturales, distribucin de la poblacin, una economa ms organizada y
articulada... (Nicaragua).
c) Mientras que en Cuba se da una defnicin instrumental, en el Uruguay
no se hace alusin a criterios especfcos.
Fuente: Luis Mauricio Cuervo, Ordenamiento territorial: una refexin desde la
epistemologa, la tica y la poltica, ponencia presentada en el II Congreso Internacional
por el Desarrollo Sostenible y el Medio Ambiente, Manizales (Colombia), Universidad de
Manizales, 2 al 4 de mayo de 2007.
Otro de los referentes conceptuales e institucionales que apareci en
los aos precedentes es el de las polticas de fomento productivo, desarrollo
empresarial y apoyo a las pymes, que surgieron como parte de la evolucin
general de las polticas industriales en Amrica Latina y el Caribe a lo largo
de los aos noventa (vase el recuadro V.3). Como en el caso anterior, se trata
de una tradicin de poltica pblica elaborada desde los gobiernos nacionales
pero que, en algunos pases ms que en otros, ha ido desembocando en la
bsqueda de estrategias locales y regionales, como medio para obtener
intervenciones que integren de forma coherente, efcaz y efciente las
acciones particulares y especializadas. Independientemente de si poseen una
perspectiva territorial, estas polticas y sus acciones se han constituido en un
referente obligado de las iniciativas locales de desarrollo econmico.
La preocupacin y las inquietudes relacionadas con el hecho
de que el crecimiento exportador regional no siempre se ha traducido
en desarrollo han sido recogidas en diversos trabajos previos (CEPAL,
2004; vase el recuadro V.4) y refuerzan la idea de una indispensable
articulacin poltica e institucional entre lo local y lo nacional en el proceso
de desarrollo. El protagonismo y la autonoma local son ingredientes
indispensables pero insufcientes. Las acciones de poltica nacional en
materia de fnanciamiento de las inversiones, regulacin de la asociacin
pblico-privada para estas inversiones y encadenamientos productivos,
no solo son parmetros bsicos, sino tambin el contexto donde se puede
generar, o impedir, un medio propicio para la distribucin territorial ms
equitativa de las oportunidades de desarrollo econmico.
Recuadro V.3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POLTICAS DE FOMENTO PRODUCTIVO
Las reformas de los aos ochenta y principios de los noventa tuvieron varias
consecuencias en materia de poltica industrial: el Estado se redujo, ostent
menos poder discrecional y actu bajo restricciones ms claras, con mayor
transparencia. La presencia de poderosos ministerios de planifcacin
disminuy de manera signifcativa y esto dio lugar a una red de agencias
especializadas con papeles especfcos.
Sin embargo, a mediados de la dcada de 1990, y ante la ausencia de
los resultados esperados de las reformas, emergi un nuevo tipo de poltica
industrial que fue adoptada simultneamente por un gran nmero de pases,
se anunciaron planes, programas y polticas explcitas de mediano plazo
para el sector industrial y emergieron dos grandes paradigmas de polticas:
de orientacin a la demanda y estratgica.
El caso colombiano es una buena ilustracin del primer enfoque,
basado en un amplio dilogo pblico-privado mediante diferentes espacios
de concertacin orientados a identifcar las cadenas productivas, los
instrumentos de accin y la distribucin de responsabilidades. En Bolivia,
Costa Rica, el Ecuador, el Per y la Repblica Dominicana se registraron
experiencias similares.
El del Brasil es un caso representativo del segundo enfoque ya
que, tras haber seleccionado un pequeo conjunto de sectores objeto de
la promocin, el gobierno central defne y ejecuta su poltica por medio de
una serie de agencias. La Argentina, Mxico y la Repblica Bolivariana de
Venezuela tambin pueden incluirse en este grupo.
En la actualidad, las polticas de desarrollo productivo cubren un
conjunto muy diverso de elementos: comercio, inversin, ciencia y tecnologa,
micro, pequeas y medianas empresas, capacitacin y desarrollo regional.
Este cambio se acompa de una trasformacin en el rea de investigacin
y desarrollo tecnolgico plasmada en reformas institucionales que tendieron
a formalizar el sistema de ciencia y tecnologa, a identifcar programas de
acuerdo con sus funciones especfcas, a aplicar un enfoque participativo y a
separar la ejecucin, la programacin y la promocin.
La evaluacin de estas polticas requiere de informacin sistemtica.
No obstante, el escaso volumen de recursos que se les ha dedicado es una
clara expresin de la escasa fuerza de las polticas de desarrollo productivo. Los
crditos otorgados por los bancos pblicos de desarrollo, como porcentaje del
PIB, alcanzan un 2,8% en el Brasil, un 1,4% en Colombia, un 6,5% en Costa Rica,
un 3,7% en Mxico y un 1% en el Per. En estas condiciones, solo Costa Rica
aparece con un esfuerzo relativo semejante al de Repblica de Corea (6,7%).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Resumen elaborado a partir de A. Melo y A.
Rodrguez-Clare, Productive development policies and supporting institutions in Latin
America and the Caribbean, Competitiveness Studies Series Working Paper C-106,
Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, febrero de 2006.
148 CEPAL
Recuadro V.4
DESARROLLO PRODUCTIVO EN ECONOMAS ABIERTAS
El entorno macroeconmico ha condicionado e incidido en el curso del
desarrollo productivo latinoamericano ms reciente. La suavizacin del ciclo
econmico contribuir a estabilizar tanto las perspectivas de los agentes
como sus proyecciones de inversin. Es esencial elaborar instrumentos
fnancieros para la gestin de riesgos, reducir los costos de intermediacin,
fnanciar proyectos de inversin a largo plazo, mejorar los mecanismos
regulatorios que inciden sobre las diferentes modalidades de asociacin
pblico-privada y la movilizacin de recursos por parte de estos mecanismos
y construir una plataforma institucional que integre los objetivos ambientales
al conjunto de las polticas econmicas y sectoriales.
En trminos de objetivos ms especfcos, se recomienda incentivar
las exportaciones para contribuir al sostenimiento de la demanda de
importaciones, indispensables para el desarrollo productivo de cada pas,
adems de procurar aumentar la complejidad de su contenido tecnolgico
para potenciar efectos estructurales positivos, diversifcar su composicin
y destinos e incrementar el valor y los conocimientos agregados por ellas
incorporados.
Para lograr la consistencia con estos objetivos, las polticas de
fomento exportador deben constituirse en estrategias de mediano y largo
plazo. El desarrollo integral de la poltica comercial y de desarrollo productivo
es fundamental para alcanzar en forma simultnea el xito exportador y la
dinamizacin del conjunto de la economa.
Estas interacciones deben promoverse en todos los niveles, pero
es en el mbito local y en el desarrollo de conglomerados productivos
donde hay ms probabilidades de que se produzcan sinergias positivas
como resultado de estas medidas coordinadas. Estas lneas de accin
horizontal (conglomerados, pymes, insercin internacional) pueden y deben
complementarse con polticas ms selectivas, como la creacin de nuevos
sectores que incorporen ms cantidad de conocimiento y produzcan mayor
valor agregado.
Finalmente, el alto grado de heterogeneidad de la estructura
productiva de estos pases sugiere una aproximacin diferenciada de apoyos
e incentivos en torno a tres grandes tipos de estrategia pblica: inclusin,
modernizacin y densifcacin. Mientras que la primera pretende facilitar el
trnsito de empresas del sector informal al formal, la segunda se orienta
hacia conglomerados productivos para mejorar los encadenamientos y
la asociacin entre pequeas, medianas y grandes empresas y fortalecer
estructuras productivas locales, y la tercera apunta a incorporar ms
conocimientos al tejido productivo nacional.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Desarrollo
productivo en economas abiertas. Sntesis (LC/G.2247(SES.30/4)), Santiago de Chile, 2004.
Un panorama semejante se observa cuando se revisan, a partir de
10 estudios nacionales, las dinmicas de descentralizacin y pobreza en
Amrica Latina y el Caribe (Cetrngolo, 2007, pgs. 31-35), identifcndose
un amplio conjunto de programas nacionales de combate a la pobreza que
cumplen funciones propias o descentralizadas, programas locales que
tienen cometidos propios o nacionales y programas integrales a cargo de
gobiernos centrales o locales. Al igual que en las polticas de desarrollo
productivo, surge la necesidad de examinar las relaciones y acciones de
coordinacin entre los distintos niveles de gobierno
70
.
Finalmente, los 10 estudios del ILPES sobre polticas e instituciones
para el desarrollo econmico territorial (vase el cuadro V.1) muestran que
existen diversas polticas de desarrollo regional y urbano que constituyen
un componente esencial de la familia de polticas territoriales. Este balance
indicativo, no exhaustivo, refeja la importancia que vuelven a adquirir las
polticas de desarrollo regional emprendidas desde los Estados nacionales y
la mezcla con polticas sociales (pobreza en Honduras), de descentralizacin
(Per) y de ordenamiento y desarrollo territorial (El Salvador).
Como se ha visto, las preocupaciones contemporneas por el
desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe abarcan un amplio
campo terico, conceptual y de institucionalidad y polticas pblicas.
Las fronteras entre los distintos segmentos son difciles de establecer y
en algunos casos son ms arbitrarias que reales. Su evolucin reciente ha
estado marcada por la simultaneidad de la atomizacin y el desarrollo. El
conjunto comparte preocupaciones bsicas y sirve de punto de partida para
la generacin de sinergias y articulaciones. La poltica regional y urbana
del siglo XXI se debe elaborar teniendo en cuenta el nuevo universo de
polticas territoriales.
Cuadro V.1
LA FAMILIA DE POLTICAS TERRITORIALES
Estrategias de desarrollo promovidas desde los Estados nacionales hacia los
territorios. Conjunto de criterios, estrategias y herramientas de intervencin pblica
utilizados por el gobierno central con el propsito de corregir brechas de desarrollo
entre las diferentes jurisdicciones de un mismo territorio nacional o dar respuestas a
los problemas especcos de ciertas regiones.
Mxico
Ocina de la Presidencia para la planicacin estratgica y el desarrollo regional -
Sistema Nacional de Planeacin para el Desarrollo Regional implementado durante
el gobierno de Fox (2000-2006).
Establece cinco mesorregiones que abarcan los 31 estados federados y el Distrito
Federal.
Las secretaras del gobierno federal utilizan recortes territoriales diferentes a los de la Ofcina
de la Presidencia para acercar sus polticas a los territorios (Gonzlez, 2006, pg. 85).
(Contina)
70
Es por ello que cualquiera sea el papel que en cada caso juegan los gobiernos locales, no
debe subestimarse la necesidad de contar con instancias compensadoras y coordinadoras
desde los gobiernos centrales. En varios de los casos estudiados se ha detectado la
existencia de importantes iniciativas en este sentido. Es sabido que se trata de intentos
que suelen chocar con dificultades de variado tipo, no obstante, la articulacin de los
programas es un aspecto que asegura el uso eficiente de recursos escasos con el mayor
impacto sobre la equidad (Cetrngolo, 2007
a
, pg. 40).
150 CEPAL
Cuadro V.1 (continuacin)
Colombia
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) - Sistema Nacional de Planeacin (SNP).
El DNP coordina el sistema de polticas nacionales sectoriales con las organizaciones de
la administracin pblica que tienen presencia en los niveles intermedios y locales.
El SNP tiene como objetivo consolidar los planes de desarrollo econmico y social sobre
la base de procesos de planeacin participativa en cada uno de los niveles de gobierno
(Caicedo, 2006, pg. 103).
Honduras
Comisionado Presidencial para la Reduccin de la Pobreza - Estrategia para la
reduccin de la pobreza.
La fgura del Comisionado Presidencial se crea en 2006 con rango de Ministro con el
propsito de mejorar la gestin de los fondos destinados a la Estrategia para la reduccin
de la pobreza y derivar fondos por medio de las municipalidades (Garca, 2006, pg. 63).
Brasil
Poltica Nacional de Desarrollo Regional (PNDR) implementada durante el primer
gobierno de Lula (2003-2006).
La PNDR abarca todo el pas y, aunque prioriza las mesorregiones, reconoce mltiples
escalas regionales. Las polticas cuentan con el respaldo de cuatro institucionalidades
territoriales: el Ministerio de Integracin por medio de los Foros de Mesorregiones, el
Ministerio de Desarrollo Agrario por medio de los Consejos Territoriales Sustentables, el
Ministerio de Desarrollo Social por medio de consorcios para la seguridad alimentaria y el
Ministerio de Ciudades por medio de Consejos de Ciudades (Vieira, 2006, pg. 14).
Chile
Estrategia para el desarrollo regional implementada durante el gobierno de Lagos (2000-
2006).
Programa de Mejoramiento de la Gestin Territorial Integrada y suscripcin de contratos
(convenios, acuerdos marco) entre las regiones y los sectores para planifcar inversiones
(Rufn, 2006, pgs. 21 y 22).
Argentina
Inexistencia de una estrategia nacional.
En el marco de un sistema federal de gobierno, existen procesos en los cuales el Ministerio
de la Produccin, por medio de las agencias de desarrollo productivo, el Ministerio de
Desarrollo Social, por medio de los consejos consultivos, y el Ministerio de Trabajo por
medio de los acuerdos territoriales, crean instancias locales con representacin de los
distintos sectores (Costamagna, 2006, pg. 20).
Per
Consejo Nacional de Descentralizacin - Plan de Descentralizacin.
Establecido durante el gobierno de Toledo (2001-2006), se plantea como objetivo general
sentar las bases estructurales del proceso de descentralizacin, poniendo en marcha una
estrategia territorial de desarrollo nacional que se nutra de iniciativas locales y regionales
(Santillana, 2006, pg. 38).
Iniciativas de desarrollo desde los gobiernos locales (o intermedios) que buscan
la activacin de sus economas, la recomposicin, la insercin internacional y la
transformacin.
Brasil
Destaca el estado de Rio Grande do Sul con los consejos regionales de desarrollo
econmico y social (COREDES), que tienen como objetivo promover el desarrollo regional
(Contina)
Cuadro V.1 (conclusin)
sustentable. Sus acciones se articulan hacia arriba, respetando los recortes territoriales
de mesorregiones establecidas por el gobierno federal, y hacia abajo, con los Consejos
Municipales de Desarrollo Econmico y Social (COMUDES) (Vieira, 2006, pg. 47).
El Salvador
Los municipios han evolucionado en temas de desarrollo local referidos a capacidad
fnanciera, calidad de gestin, participacin ciudadana y asociatividad municipal.
Por medio de los fondos de contrapartida para el desarrollo local, que comenzaron a
funcionar en 1998, participan el gobierno local, la poblacin organizada y las empresas.
Sus proyectos se vinculan a infraestructura, servicios, medio ambiente y saneamiento
(Quiteo y Vega, 2006, pgs. 142-147).
Bolivia
Con apoyo de la cooperacin internacional (Suiza y Canad), desde 2003 se ha elaborado
una propuesta de creacin de una unidad tcnica dentro de los gobiernos municipales
(Unidad de Promocin Econmica Municipal-UPEM) como herramienta de apoyo a la
gestin del desarrollo productivo de los municipios (Muoz, 2006, pg. 122).
El ordenamiento territorial como estrategia nacional de desarrollo
El Salvador
Desde 2001 se empieza a elaborar el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
con el objetivo de mejorar la competitividad y sostenibilidad del territorio y para ello se
defnen tres regiones: centro-occidental, norte y oriental. El componente ms importante del
plan es la infraestructura, sobre todo la vial, considerada fundamental para la construccin
del pas, con la articulacin de numerosas ciudades, la integracin de las ms aisladas y la
desconcentracin de la capital a fn de construir un pas-red (Quiteo y Vega, 2006, pg. 126).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los autores citados.
B. Descentralizacin/federalismo: plataformas y
paradigmas de las preocupaciones territoriales
Las respuestas polticas e institucionales a las preocupaciones territoriales
han tenido un desarrollo plural y diverso. No obstante, el binomio
descentralizacin/federalismo ha sido crucial y constituye la plataforma y
el paradigma alrededor del cual tienden a organizarse todos los dems y
se hacen comprensibles los desafos del conjunto.
Varias razones justifcan el reconocimiento de su importancia
estratgica: en primer lugar, los cambios desencadenados en torno a
estos procesos han transformado las reglas del funcionamiento poltico
fundamental de los pases, replanteando las relaciones entre los niveles
territoriales del Estado, modifcando sus formas de funcionamiento
fnanciero y desencadenando muchos otros procesos, algunos no previstos
pero igualmente trascendentales; en segundo lugar, estas bsquedas
han tenido expresiones muy concretas y especfcas que van ms all del
discurso y ponen en evidencia su signifcado, como la continuidad en el
tiempo y la magnitud de los recursos pblicos comprometidos.
152 CEPAL
Grfico V.1
CONSTITUCIN DE LAS AUTORIDADES LOCALES
No hay alcaldes o son designados Elegidos por consejos Eleccin directa
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
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1
9
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9
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6
1
9
8
7
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9
8
8
1
9
8
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1
9
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0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela (Rep. Bol. de)
Costa Rica
Cuba
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Rep. Dominicana
Barbados
Bahamas
Belice
Guyana
Jamaica
Suriname
Trinidad y Tabago
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin
Econmica y Social (ILPES), Panorama de la gestin pblica (LC/IP/L.43), Santiago de Chile, 2004, pg. 57.
El efecto profundo de la descentralizacin y el federalismo sobre las
reglas de juego de los sistemas polticos se aprecia en el cambio radical del
carcter poltico de los gobernantes locales que, en un lapso de 25 aos,
pasaron de ser principalmente designados por los poderes nacionales a
ser elegidos, en la mayor parte, por sus propios conciudadanos (vase el
grfco V.1).
Otra expresin concreta es la tendencia generalizada al aumento de
la participacin de los gobiernos subnacionales en la ejecucin del gasto
pblico en la mayora de los sectores y a una descentralizacin del gasto
social (ILPES, 2004, pg. 57). En tanto hecho poltico y fscal, la importancia
del binomio descentralizacin/federalismo vara de un pas a otro. Por
una parte, existe una participacin relativa muy diferente de los gobiernos
nacionales en la recaudacin de ingresos y en la ejecucin del gasto pblico
(vanse los grfcos V.2 y V.3) y por otra, segn se trate de pases federales
o unitarios, es tambin muy distinto el balance entre niveles intermedios
y locales. En la Argentina, el Brasil y Mxico, la importancia poltica y
fscal de los gobiernos del nivel intermedio (provincias y estados) es muy
signifcativa y se refeja en la participacin de los ingresos generados por
estos niveles, que alcanz un 40,3% en la Argentina en 2000, un 26,5% en
el Brasil en 1998 y un 18,1% en Mxico en 2000. Esta situacin contrasta con
la de los dems pases, incluida la Repblica Bolivariana de Venezuela en
35
30
25
20
15
10
5
0
1991 2000 1991 1998 1992 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Argentina Brasil Chile Mxico Bolivia Per
Central
Central
Intermedio
Intermedio
Local
Local
Grfico V.2
INGRESOS TOTALES POR NIVEL DE GOBIERNO, ALREDEDOR DE 1990 y 2000
(En porcentajes del PIB)
Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin Econmica y Social (ILPES), Panorama de
la gestin pblica (LC/IP/L.43), Santiago de Chile, 2004, pg. 61.
Grfico V.3
GASTOS TOTALES POR NIVEL DE GOBIERNO
(En porcentajes del PIB)
35
30
25
20
15
10
5
0
1991 2000 1988 1998 1992 2000 1991 1998 1991 2000 1991 2000
Argentina Brasil Chile Mxico Bolivia Per
Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin Econmica y Social (ILPES), Panorama de
la gestin pblica (LC/IP/L.43), Santiago de Chile, 2004, pg. 61.
154 CEPAL
cuya organizacin federal los gobiernos del nivel intermedio tienen menor
peso relativo por razones polticas y fscales (ILPES, 2004, pg. 58).
El binomio descentralizacin/federalismo constituye entonces la
principal realidad poltica e institucional en relacin a cmo se ha asumido
el desarrollo territorial en Amrica Latina. Lo signifcativo en la regin
ha sido tanto la forma cmo se entiende como el modo de intervencin.
Adems, la articulacin de la descentralizacin y el federalismo con los
desafos del desarrollo econmico local se entiende de forma distinta en
cada pas y la ponderacin de sus componentes econmico y poltico ha
variado a lo largo del tiempo, como se muestra a continuacin.
En la mayor parte de los pases, las preocupaciones territoriales se
abordan mediante el fltro del binomio federalismo/descentralizacin,
incluso en el Brasil y Mxico, donde aparecen elementos adicionales.
Mientras que en el primer caso preocupa la persistencia de las brechas de
desarrollo entre las grandes regiones del norte y del sur, en el segundo
se observa una permanente inquietud por el grado de concentracin del
poder econmico en el Distrito Federal.
En esta aproximacin predominante, el binomio descentralizacin/
federalismo aparece como una estrategia para mejorar el funcionamiento
del Estado, promover la participacin ciudadana y fortalecer la democracia.
Como una de las consecuencias ms esperadas de todo lo anterior, en
general se prev un mejoramiento de la calidad y un aumento de la cantidad
de infraestructura bsica local, as como una mejora de las condiciones de
vida de la poblacin, que deberan propiciar el desarrollo econmico.
No obstante, no en todos los pases se ve a la descentralizacin como
un factor del desarrollo econmico local, sino que ambas se consideran
dimensiones paralelas que podran o no converger y complementarse (Chile,
el Ecuador). La descentralizacin aparece como condicin necesaria, aunque
insufciente, para alcanzar los objetivos del desarrollo econmico local. Con
el tiempo, estas dimensiones empezaran a encontrarse y a retroalimentarse
sin perder su singularidad (Chile, Colombia, El Salvador).
En las ltimas dcadas, el principal foco regional de estos procesos
de descentralizacin/federalismo ha sido el municipio, que ha adquirido
identidad poltica propia y se ha convertido en un gestor muy importante
del gasto social y de la provisin de infraestructura bsica (vase el
cuadro V.3). Adems, uno de los grandes logros de la descentralizacin
y del federalismo es haber acompaado la conformacin de un mayor
gasto social permanente que contribuy a mejorar las condiciones de
vida y a estabilizar el compromiso pblico en este tema. Sin embargo, las
condiciones de autonoma relativa y protagonismo creciente as creadas
han tenido un impacto muy diferente sobre la reduccin de las brechas
sociales territoriales.
Cuadro V.2
LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y SUS VNCULOS
CON EL DESARROLLO ECONMICO LOCAL
Argentina
En 1983, el gobierno nacional inicia el proceso de descentralizacin de algunos servicios
como educacin y salud. La descentralizacin del gasto hacia las provincias se realiz sin
una descentralizacin de recursos de igual magnitud (Costamagna, 2006, pg. 41).
Bolivia
La Ley de descentralizacin administrativa de 1995 establece las atribuciones del
prefecto del Departamento y entre ellas incluye las referidas a la formulacin y ejecucin
de proyectos de inversin pblica, la gestin de crditos para inversin y la promocin de
la inversin privada. El instrumento fnanciero de la descentralizacin ha sido la Poltica
Nacional de Compensacin, que establece los parmetros de acceso de los gobiernos
municipales y las prefecturas a los recursos de los Fondos (productivo, social y de
desarrollo regional).
Los gobiernos departamentales y municipales son responsables de ejecutar proyectos u
obras de ndole departamental o local en el marco de los principios de subsidiariedad y
concurrencia (Muoz, 2006, pg. 44).
Brasil
Desde 1989, la preocupacin gira en torno a las regiones. Durante el gobierno de Collor
(1989-1992) se formulan polticas para regiones especfcas y con Cardoso (1996-2003)
reaparece lo regional por medio de programas como Comunidad Activa, donde se
buscaba promocionar el desarrollo local mediante el diagnstico de las potencialidades,
la capacitacin y la organizacin de los distintos actores sociales. En el primer gobierno
de Lula (2003-2006) se hace especial hincapi en la prioridad de las polticas regionales,
adoptndose un esquema de mesorregiones para acercar polticas de desarrollo a los
territorios (Vieira, 2006, pgs. 14 y 15).
Colombia
Con el Plan Nacional 1990-1994 se fortaleci el proceso de descentralizacin a fn de que
tanto el gobierno central como los entes territoriales puedan funcionar con ms efcacia
y se logre un desarrollo econmico y social sostenido. Los siguientes planes tambin
consideran la descentralizacin como pilar fundamental para alcanzar la autonoma
territorial y fortalecer la democracia y la participacin de la sociedad civil (Caicedo, 2006,
pgs. 26-28).
Chile
Hasta antes de 2000 existen dos discursos y polticas paralelas: el desarrollo econmico y
el desarrollo territorial y la descentralizacin. Los avances en materia de descentralizacin
se han asegurado en torno a la reforma, la modernizacin del Estado y el mejoramiento
de la gestin gubernamental, dejando en un segundo plano el traspaso de autonoma
y poder a instituciones que fueron creadas para el desarrollo de los territorios. La
descentralizacin parece limitarse a lo fscal, a la buena administracin de los recursos
transferidos, a la modernizacin administrativa y a la adecuada prestacin de servicios
pblicos (Rufn, 2006, pgs. 7 y 8).
En el gobierno de Lagos (2000-2005) se genera una nueva concepcin en la que convergen
la poltica de desarrollo econmico y la descentralizacin. Poner en prctica la idea de
desarrollo endgeno conlleva el reconocimiento de la diversidad de nuestras regiones
y de las sociedades que en ellas se han consolidado, reconocer las potencialidades y
ventajas permite desarrollar una sociedad ms justa Ministra de Planifcacin (Rufn,
2006, pgs. 20 y 21).
(Contina)
156 CEPAL
Cuadro V.2 (conclusin)
Ecuador
La descentralizacin del Estado consiste en la transferencia defnitiva de funciones,
atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente fnancieros, materiales y
tecnolgicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Funcin
Ejecutiva hacia los Gobiernos Seccionales Autnomos a efectos de distribuir los recursos
y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones
territoriales (artculo 3 de la Ley No. 27, 1997). Esta ley prev la posibilidad de una
mayor participacin del sector privado y de los organismos seccionales en la formulacin
y ejecucin de polticas e instrumentos de fomento productivo. Sin embargo, la
participacin de los gobiernos locales sigui restringida a lo que tradicionalmente fueron
sus competencias y niveles de intervencin (Abdo, 2006, pg. 52).
El Salvador
La descentralizacin del Estado es vista desde 1991 como mecanismo para lograr una
mayor efciencia y como medio para consolidar la democracia. En los ltimos aos, una
evolucin del concepto identifca a la descentralizacin como medio para potenciar lo
local (Quiteo y Vega, 2006, pg. 22).
En 1999, la Secretara Tcnica de la Presidencia elabor un documento que contiene las
disposiciones fundamentales para la modernizacin de las instituciones de gobierno y
establece, entre otros puntos: las competencias y servicios que de acuerdo al ordenamiento
jurdico correspondiente pertenezcan a la vida local, se transferen a las municipalidades
cuando stas estn dispuestas a recibirlas, garantizando que se cumplirn o prestarn en
iguales o mejores condiciones que las actuales (ibdem, 2006:43). Con esta poltica se
reafrm la descentralizacin como elemento que permite que servicios de calidad lleguen
a tiempo a la poblacin, fortaleciendo capacidades locales.
Honduras
A partir de 1993 se fjaron compromisos en torno a la descentralizacin: fortalecimiento
de la autonoma municipal, descentralizacin, fnanciamiento municipal, capacitacin y
asistencia, participacin ciudadana, ordenamiento territorial y liderazgo local.
En 2001, la Asociacin de Municipios de Honduras (AMHON) propuso e impuls polticas
y acciones para el proceso de descentralizacin y desarrollo local que se condensan
en el Pacto Nacional por la Descentralizacin y el Desarrollo Local que se negoci
con los candidatos presidenciales en la campaa electoral de 2005. Sus objetivos
son: descentralizar los servicios pblicos y el aparato fscal, fortalecer y mejorar las
capacidades de gestin municipal y consolidar la democracia y la gobernabilidad en el
mbito local (Garca, 2006, pgs. 51-53).
Mxico
La poltica de descentralizacin prev la desconcentracin territorial y el reordenamiento
de la economa nacional, la descentralizacin de funciones y de recursos entre niveles de
gobierno y la ampliacin de la participacin popular en la defnicin de polticas y programas.
Los objetivos y las lneas de accin son: modifcar la inercia del crecimiento de la ciudad
de Mxico, promover la incorporacin de otras regiones al desarrollo nacional y movilizar
la participacin de la comunidad en el desarrollo regional (Gonzlez, 2006, pg. 8).
Per
En 2002, se establecen los objetivos de la Ley de Bases de la Descentralizacin mediante
la cual se regula la conformacin de regiones y municipalidades, se fjan competencias
en los tres niveles de gobierno y se regulan las relaciones del gobierno en sus distintos
niveles. Entre sus objetivos se enumeran: desarrollo econmico autosostenido, cobertura
y abastecimiento de servicios sociales bsicos, infraestructura social y econmica,
redistribucin equitativa de recursos y potenciacin del fnanciamiento regional y local
(Santillana, 2006, pg. 6).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los autores citados.
Cuadro V.3
GOBIERNOS MUNICIPALES: FUNCIONES EN ALGUNOS PASES
Pases Educacin Salud Agua y
saneamiento
Vivienda Transporte Medio
ambiente
Ordenamiento
urbano y
ornato
Otros
Argentina
Bsica,
polimodal y no
universitaria
X X X X X Previsin social
Brasil
Preescolar
y bsica
X X X
Chile Bsica X X X X X X
Colombia
Preescolar,
bsica y media
X X X X X X
Cultura, deporte,
empleo y desastres
Guatemala
Preescolar,
primaria y
alfabetizacin
X X X Cultura y deporte
Honduras X X X X
Mxico X X
Nicaragua X X X X X
Cultura, deporte
y comits de
emergencia
Per Alfabetizacin X X X
Empleo y fomento
de empresas
Uruguay
Primaria,
secundaria y
preparatoria
X X X
Conservacin
de playas
Fuente: O. Cetrngolo, Financiamiento municipal contra la pobreza: ejes de anlisis, serie Medio ambiente
y desarrollo, N 134 (LC/L.2796-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), diciembre de 2007, pg. 18. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.130.
Las disparidades econmicas territoriales no han disminuido
(vase el captulo II), incluso pese a que en algunos casos el diseo de las
trasferencias fscales intergubernamentales tiene un sentido territorial
compensatorio. En Mxico, donde el sistema de transferencias fscales es
compensatorio
71
, no ha sido sufciente para que los estados ms pobres
puedan registrar tasas de crecimiento econmico ms elevadas que las
de los ricos (Gamboa y Messmacher, 2002, pgs. 27-31)
72
. En Colombia,
la descentralizacin de servicios bsicos, como la educacin, no tiene
necesariamente, en trminos de cobertura y calidad, un efecto territorial
redistributivo: los aos que tienden a estar ms asociados con un
rgimen centralizado registran menores tasas de crecimiento en escuelas
71
Se mide la diferencia entre los recursos extrados a los estados va impuestos. Con base
en dichas cifras se puede evaluar si el sistema tiende a canalizar recursos de los estados
ms ricos del pas a los ms pobres, lo que se denominara sistema compensatorio
(Gamboa y Messmacher, 2002, pg. 13).
72
Esta afirmacin se obtiene a partir de una exploracin economtrica en donde el
desempeo econmico territorial se pone en funcin de diversos factores determinantes:
En contraste con determinantes como la distancia y la proporcin inicial de
manufacturas, el gasto pblico en sus distintas formas tiene un efecto muy reducido
sobre el desempeo del estado en trminos de produccin y pib per cpita, aunque es
posible que el gasto de inversin federal tenga un reducido efecto positivo (Gamboa y
Messmacher, 2002, pg. 45).
158 CEPAL
(); sin embargo, durante los aos de rgimen centralizado se dio una
mayor reduccin en las inequidades en instituciones educativas (Bonet,
2006, pg. 125)
73
.
Adems, la generacin de recursos fscales propios en Colombia
tambin es fuente de desequilibrios crecientes debido a las grandes
diferencias en la capacidad econmica y de tributacin de los territorios
(Barn y Meisel, 2004, pg. 175). Se puede decir que este es un resultado
esperable: el componente de autonoma fscal de la poltica de
descentralizacin aplicada en Colombia ha estimulado la generacin de
recursos propios por parte de aquellos territorios que cuentan con las
condiciones bsicas y con las estructuras econmicas apropiadas para
hacerlo. No obstante, al tiempo que tiene efectos positivos y deseables
sobre el desempeo econmico general, este aspecto de la poltica
produce una acentuacin de las disparidades pues pone en movimiento
fuerzas y recursos locales que seguramente no se movilizaran en un
estado de centralismo y subordinacin fscal como el que rega antes de
las reformas descentralizadoras.
Los casos nacionales examinados no permiten establecer
generalizaciones ni extraer patrones de comportamiento vlidos para
toda la regin. Las motivaciones bsicas de la descentralizacin han
sido diversas (fscales, polticas, sectoriales), surgieron en diferentes
momentos y apelaron a diseos fscales variados (Cetrngolo, 2007a).
Aunque se reconoce el perfl del nuevo municipio latinoamericano como
gestor social, es bastante menos conocida la imposibilidad de establecer
una equivalencia entre descentralizacin/federalismo y atenuacin
de las disparidades econmicas territoriales. Se trata de un tema poco
explorado pero de trascendental importancia para defnir el curso futuro
de las polticas de desarrollo econmico territorial. Estos resultados
ponen de manifesto algo que hace 10 aos no era tan obvio como puede
parecer hoy: la descentralizacin no es una poltica que necesariamente
garantice la disminucin de las disparidades econmicas territoriales; es
condicin necesaria, pero insufciente, para igualar las posibilidades de
aprovechamiento de las oportunidades del desarrollo econmico.
As como desde el punto de vista sectorial la tendencia predominante
en el continente ha sido dar al municipio un perfl de gestor social, en lo
territorial ha primado la delegacin de funciones y poderes, sobre todo
hacia los municipios y, en el caso de algunos pases federales, hacia una
combinacin de municipios y gobiernos intermedios (estados o provincias).
73
En una perspectiva de ms corto plazo, pero tambin ms reciente, que evala los
cambios producidos a raz de la nueva regulacin descentralizadora desde 1986, y con
ms intensidad desde 1994, Snchez y Nez (2000 encuentran que el nuevo rgimen de
transferencias ha mejorado las condiciones de equidad.
En trminos de reparticin de competencias pblicas para la promocin
del desarrollo econmico local en Amrica Latina y el Caribe la situacin
ms comn es la de responsabilidades compartidas, sin un marco preciso
de elaboracin de acuerdos intergubernamentales para su ejecucin.
Las reas de poltica pblica que forman parte de las dimensiones
asociadas con la promocin del desarrollo econmico territorial y
de la familia de polticas territoriales contemplan actividades de
infraestructura bsica (vas, comunicaciones, energa), ordenamiento
territorial, fomento productivo (investigacin y desarrollo tecnolgico,
capacitacin y empleo, asociatividad, fnanciamiento, concertacin
pblico-privada, sistemas de informacin productiva), desarrollo de
cadenas productivas, poltica de turismo, promocin de exportaciones,
atraccin de inversiones, mejoramiento de la competitividad, agua potable
y saneamiento, educacin y salud y vivienda. El tipo de participacin
que las tres instancias territoriales (nacional, intermedia y local) tienen
en cada una de estas actividades se compone de funciones de planeacin,
fnanciamiento y operacin.
Se pueden identifcar rasgos predominantes y especifcidades
por pas. Por lo general, los distintos niveles territoriales de gobierno
comparten las diferentes funciones relacionadas con la promocin del
desarrollo econmico territorial. Este diseo legal y constitucional parece
tener varias ventajas. En primera instancia, constituye un reconocimiento
poltico e institucional de la amplitud de las responsabilidades y
representa un llamado y una apertura a la posibilidad de cooperacin
entre los distintos niveles de gobierno. En efecto, en seis de las diez
reas de intervencin estudiadas (infraestructura econmica bsica,
desarrollo de cadenas productivas, promocin de exportaciones, atraccin
de inversiones, mejoramiento de la competitividad y educacin), la
fgura predominante es la de competencias compartidas. En tres de ellas
(ordenamiento y uso del suelo, fomento productivo y vivienda) opera
un esquema mixto de competencias compartidas y algunas funciones
especfcas con competencia estrictamente local. Solo en el rea de agua
potable y saneamiento las competencias son principalmente locales.
De acuerdo con lo anterior, en los hechos se registra un protagonismo
compartido de lo local y lo territorial en la promocin del desarrollo
econmico. El desarrollo endgeno de los territorios debe seguir siendo
el referente central del desarrollo econmico territorial. No obstante, la
bsqueda debe realizarse tomando plena conciencia de la importancia
de este escenario de destinos cruzados. La dimensin de las relaciones
intergubernamentales para la promocin del desarrollo econmico emerge
entonces como un aspecto que merece ser explorado para dar lugar a
propuestas y polticas de conveniencia colectiva.
160 CEPAL
C. La presencia nacional en el desarrollo
econmico local
Mientras en la teora se discute si es pertinente la presencia de los Estados
nacionales en la promocin del desarrollo territorial, en la prctica son
agentes activos. Ms an, de los tres niveles territoriales, la nacin cuenta
con la mayor cantidad de competencias autnomas en los diferentes
dominios. Esta presencia y protagonismo nacional se ratifca en la densidad
institucional de las acciones para el desarrollo econmico territorial que se
ejercen desde los gobiernos centrales.
De hecho, el inters nacional por la promocin del desarrollo
econmico territorial no se restringi en los ltimos 15 aos a las polticas
de descentralizacin/federalismo, sino que abarc muchos otros mbitos.
Hoy resulta estimulante e interesante constatar la existencia de una
densidad institucional muy alta relacionada con estos temas. Este inters
nacional se refeja en que por lo menos cinco ministerios de cada pas
poseen entidades que trabajan en la promocin de aspectos especfcos
del desarrollo econmico territorial: entre 10 y 12 ministerios en Chile,
Colombia y El Salvador, entre 6 y 9 en Bolivia, el Ecuador y el Per, y entre
4 y 5 en la Argentina, el Brasil, Honduras y Mxico.
La relevancia de este esfuerzo y de sus efectos positivos hacen
surgir un nuevo desafo: la coordinacin intersectorial a nivel nacional
para el desarrollo econmico territorial. La identifcacin de las estrategias
institucionales de coordinacin intersectorial ms importantes permite
iniciar un debate necesario acerca de su funcionamiento y de sus efectos
(vase el cuadro V.4)
74
. Independientemente del carcter preliminar de esta
evaluacin, resulta evidente la importancia del convencimiento acerca de la
necesidad de una mejor coordinacin intersectorial nacional para el logro
de mejores resultados en materia de desarrollo econmico territorial.
74
Recientemente se han iniciado trabajos acerca de las mejores prcticas y la importancia de la
coordinacin como dimensin relevante de la construccin institucional (Ramrez, 2007).
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D. Regionalizacin: de la nacin a los territorios
Gran parte de los sectores por medio de los cuales los gobiernos centrales
participan en el fomento del desarrollo econmico territorial utilizan
procedimientos y criterios de zonifcacin o regionalizacin, que tienen
justifcaciones variadas y se sustentan en tres tipos de racionalidades
que aparecen de forma aislada o combinada. En primer lugar, la ms
elemental de las racionalidades subdivide el territorio nacional en espacios
de administracin de los programas y las polticas correspondientes para
garantizar una cobertura total del espacio nacional y de cada regin y
agilizar el desempeo de funciones especfcas. En segundo trmino,
estos procedimientos se emplean para el manejo simultneo de diferentes
sectores que concurren en un mismo lugar, comparten objetivos y
fnalidades y necesitan instancias de coordinacin permanentes. En tercer
lugar, se utilizan para crear un espacio de articulacin y enlace entre la
institucionalidad local y nacional, sin que estas unidades adquieran
autonoma ni entidad propia.
Existen mltiples y diversos esquemas de regionalizacin diseados
y puestos en marcha con el propsito de servir y ser funcionales a la lgica
de operacin de cada sector. Individualmente, esta forma de proceder es
justifcable, y es razonable pensar que ofrece buenos resultados. No obstante,
cuando este procedimiento se repite desde diferentes sectores y con lgicas
y delimitaciones espaciales variadas, sin acudir a ninguna frmula de
articulacin y coordinacin, el resultado inicial se altera por varias razones.
Desde la perspectiva de los gobiernos nacionales, porque se producen
duplicaciones y hasta contradicciones y confictos que desperdician la
posibilidad de generar sinergias, ahorrar recursos y aprovechar de manera
ms efciente los que ya se utilizan. Desde la perspectiva de los territorios
se multiplica el esfuerzo poltico y administrativo necesario para lograr un
aprovechamiento adecuado de las oportunidades que la nacin crea por
medio de estos programas y de su operacin regionalizada.
Esta situacin se plasma en recortes territoriales distintos y
yuxtapuestos que se hacen tanto desde la nacin (vase el cuadro V.5)
como desde algunos gobiernos intermedios (el caso de Santa Catarina,
en el Brasil; vase el recuadro V.5). Adems de este aspecto, muchos otros
tambin refuerzan la necesidad de fortalecer los procesos de coordinacin
institucional (vase el recuadro V.5 donde se ilustran los dos casos del
Brasil). Entonces, se ve clara la necesidad de identifcar y comprender
las condiciones que han permitido, o impedido, esta coordinacin para
identifcar lneas de actuacin que posibiliten la confguracin de mejores
contextos institucionales a fn de que la situacin resultante sea de mayor
integracin y menor dispersin.
164 CEPAL
Cuadro V.5
RECORTES TERRITORIALES UTILIZADOS POR LOS ESTADOS NACIONALES
PARA APLICAR POLTICAS DE DESARROLLO ECONMICO TERRITORIAL
EN LOS TERRITORIOS
Pases Recorte 1 Recorte 2
Mxico
Gobierno
nacional
El gobierno de Fox instal el Sistema
de Planeacin para el Desarrollo
Regional (SPDR), coordinado por la
Ofcina de Planeacin Estratgica y
Desarrollo Regional (OPEDR), que
divide al territorio nacional en 31
estados y al D.F. en cinco grandes
mesorregiones que se constituyen en
unidades bsicas de planeacin.
Las secretaras del gobierno federal
establecen sus propios recortes
territoriales. La Secretara de Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentacin (SAGARPA) defne,
por ejemplo, cinco regiones en todo
el pas que no coinciden con los
recortes establecidos por el Sistema de
Planeacin para el Desarrollo Regional.
El Salvador
Ministerio de
Agricultura
El Ministerio de Agricultura utiliza
recortes territoriales correspondientes
a una jurisdiccin municipal para sus
programas de desarrollo rural (Programa
de Desarrollo Rural Nororiente)
El Ministerio de Agricultura utiliza
recortes territoriales correspondientes
a un departamento para programas
de reconstruccin nacional
Brasil
Instituciones
federales
El Ministerio de Integracin Nacional
utiliza como recorte las llamadas
mesorregiones prioritarias, cuya escala
es variable. Una mesorregin puede
tener desde 9 hasta 380 municipios.
El Ministerio de Desarrollo Agrario utiliza
para la instalacin de sus consejos
territoriales rurales sustentables
las microrregiones que abarcan de
3 (norte) a 30 municipios (sur).
Fuente: S. Gonzlez Lpez, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de
Mxico, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pgs.
85-89; G. Quiteo y Lilian Vega, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso
de El Salvador, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006,
pg. 128; N. Vieira, Pesquisa sobre polticas e instituicoes pblicas para o desenvolvimento economico
territorial-DET no Brasil. Consolidao geral da pesquisa, Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pg. 28.
Chile es un caso interesante entre los pases unitarios pues gracias a
las funciones de las regiones se hace un intento deliberado por coordinar
las acciones nacionales mediante el uso de un mbito territorial especfco
(vase el recuadro V.6).
Desde la perspectiva nacional, parece deseable encontrar frmulas
de conciliacin que permitan una llegada articulada y coordinada de
los programas y las polticas de fomento del desarrollo econmico
territorial. Desde la perspectiva local y territorial, esta frmula facilita
la gestin de las relaciones con los otros niveles territoriales de gobierno
y mejora las condiciones de aprovechamiento de los recursos humanos
e institucionales propios, gracias a la menor dispersin. Es de inters
estratgico ahondar en el conocimiento de la forma de operacin de estas
modalidades de accin sectorial regionalizada y de sus condicionantes
institucionales, legales y polticas para encontrar frmulas especfcas de
coordinacin y articulacin.
Recuadro V.5
COORDINACIN INTERSECTORIAL
PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL
Estado de Rio Grande do Sul (Brasil): un ejemplo de coordinacin
intersectorial y por niveles de Estado
En la dcada de 1990 comienzan a funcionar los Consejos Regionales de
Desarrollo Econmico y Social (COREDES) que tienen por objeto promover
el desarrollo regional sostenible, la integracin de acciones pblicas, la
mejora de la calidad de vida de la poblacin y la preservacin y recuperacin
del medio ambiente.
En los COREDES estn representados ciudadanos, diputados
regionales, prefectos, miembros de universidades y federaciones de
empresarios.
En la actualidad, funcionan 24 COREDES en todo el territorio del Estado
y sus acciones se articulan con los Consejos Municipales de Desarrollo
Econmico y Social (COMUDES). Formados por representantes de instituciones
pblicas y de la sociedad civil, los COMUDES tienen como funcin coordinar
las discusiones de organizaciones y audiencias pblicas de las ciudades y
promover la integracin de polticas regionales desde los municipios.
Los COREDES tambin articulan acciones con el Estado nacional
mediante la participacin en los Foros Mesorregionales, donde actan
para articular las acciones de los entes federados y promover el desarrollo
econmico de las regiones. Con la puesta en marcha del Consejo Estadual
de Desarrollo Econmico y Social (CODES), creado por una ley estadual, se
complementara la institucionalidad del sistema en tres planos: estadual
(CODES), regional (COREDES) y municipal (COMUDES).
Estado de Santa Catarina (Brasil): problemas de articulacin de las
polticas sectoriales
El estado de Santa Catarina tiene una larga tradicin de asociaciones
regionales de municipios que empezaron a funcionar en los aos sesenta.
En la siguiente dcada implantaron universidades regionales, en los aos
ochenta elaboraron planes de desarrollo y en la dcada de 1990 crearon
consorcios, foros y agencias de desarrollo en todo el territorio del Estado.
Son 19 asociaciones que prestan servicios a los municipios y a nivel
estatal estn representadas por la Federacin Catarinense de Asociacin de
Municipios (FECAM), que encamina reivindicaciones municipales en el plano
estatal y brinda soporte a las asociaciones regionales.
El actual gobierno del estado implant la descentralizacin de
la administracin y cre 29 secretaras de desarrollo regional y consejos
regionales formados por 4 representantes por municipio (2 del poder pblico
y 2 de la sociedad). Las secretaras representan al Estado en las regiones,
prestan servicios y reciben apoyo de empresarios y lderes regionales.
La difcultad radica en que las secretaras regionales no utilizan los
mismos recortes territoriales que las asociaciones regionales de municipios
y ello difculta la elaboracin de planes, la eleccin de prioridades y la
concrecin de una identidad comn.
Fuente: N. Vieira, Pesquisa sobre polticas e instituicoes pblicas para o desenvolvimento
economico territorial-DET no Brasil. Consolidao geral da pesquisa, Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pgs. 120-123.
166 CEPAL
Recuadro V.6
EL ESQUEMA DE REGIONALIZACIN DE CHILE
En 1966 se defnieron en Chile 11 regiones y una Zona Metropolitana. En 1969
se cre la regin de Cautn mediante la secesin de esta provincia de la antigua
regin Cautn/Valdivia/Osorno. Ms tarde, en el perodo 1974-1976, se dividi el
pas en 13 regiones que a su vez se fraccionaron en provincias para lograr una
desconcentracin administrativa en la prestacin de servicios pblicos.
La reforma constitucional implementada durante el gobierno democrtico
(1991) introdujo relevantes innovaciones, la ms importante de las cuales fue el
establecimiento de los gobiernos regionales (GORE) creados en 1993 por la Ley
Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional. Estos gobiernos
regionales constituyen nuevos organismos con personalidad jurdica de derecho
pblico y patrimonio propio, y la ley de 1993 establece sus competencias y los
recursos para el cumplimiento de sus objetivos, adems de las condiciones
institucionales necesarias para una progresiva y gradual transferencia de
responsabilidades y recursos a las regiones.
El presupuesto nacional otorga el fnanciamiento necesario para su
funcionamiento, mientras que los recursos para inversin se obtienen por medio
del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Tambin se contemplaron dos
fuentes indirectas de fnanciamiento: la inversin sectorial de asignacin regional
(ISAR) y los convenios de programacin.
El gobierno regional tiene como objetivo el desarrollo social, cultural y
econmico de la regin y est constituido por un intendente nombrado por el
presidente de la Repblica y un Consejo Regional rgano de carcter normativo,
resolutivo y fscalizador en el mbito de competencias del gobierno regional,
compuesto por consejeros elegidos por los concejales de los municipios de la
regin. Este Consejo aprueba los planes de desarrollo de la regin y el proyecto
del presupuesto del gobierno regional, adems de resolver la inversin de los
recursos asignados a la regin por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional,
sobre la base de la propuesta que formula el intendente.
Las SEREMIS (Secretaras Regionales Ministeriales) son rganos
desconcentrados de los ministerios en las regiones, cuyos representantes son
colaboradores del intendente, al que estn subordinados en lo relativo a la elaboracin,
ejecucin y coordinacin de polticas, planes y presupuestos para su gestin.
El gobierno regional se completa con un rgano auxiliar del intendente: el
gabinete regional, integrado por las SEREMIS y los gobernadores de las provincias
de la regin. Esta estructura del gobierno regional ha sido bastante criticada por su
incapacidad para hacer frente a las funciones que se le encomiendan legalmente.
Aun cuando el papel del Consejo Regional pudiere parecer determinante para el
gobierno regional, hay una asimetra entre sus funciones y atribuciones y las del
intendente, ya que este, adems de ser jefe superior del servicio administrativo
correspondiente, tiene la iniciativa en la mayora de las atribuciones de la instancia
regional, sin perjuicio de las atribuciones directas que posee para el ejercicio de
las funciones del gobierno regional. En esas circunstancias, el papel del Consejo
en la administracin efectiva de la regin se ve disminuido.
Adems, el gobierno regional manifesta en su conjunto debilidades de
ndole normativa y tcnica y presenta carencias cuantitativas y cualitativas, de
recursos humanos y fnancieros. Dispone de un servicio administrativo reducido
(un promedio de 60 funcionarios por regin) y encuentra difcultades para ejercer
su competencia en mbitos como la planifcacin, la coordinacin y la evaluacin.
Esa situacin se hace evidente al contrastar el gobierno regional con el poderoso
aparato desconcentrado de naturaleza sectorial (SEREMIS).
Fuente: Dolores Rufn Lizana, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico
territorial. El caso de Chile, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL), 2006, pgs. 10-14, 65-70.
E. La regin como agente de su propio
desarrollo econmico
Las polticas pblicas nacionales desempean un papel cada vez ms
activo en la promocin del desarrollo econmico territorial. La buena
gestin poltica e institucional de las relaciones entre los niveles locales,
intermedios y nacionales debe considerarse un aspecto crucial para que las
sociedades y las economas locales tengan ms xito al tratar de mejorar
las condiciones de vida, trabajo y formacin de sus habitantes. Adems,
como se examina a continuacin, el ejercicio de su propio protagonismo,
as como de sus alcances y limitaciones, debe entenderse en el marco de las
condiciones generales que el proceso de descentralizacin/federalismo ha
creado en los ltimos aos.
Los municipios y territorios intermedios latinoamericanos ganaron
identidad y presencia poltica gracias a la generalizacin de los procesos de
eleccin democrtica de los gobernantes. Con todas sus virtudes y defectos, la
democracia local es el fundamento a partir del cual los municipios y territorios
han empezado a construir nuevos y prometedores senderos de desarrollo.
Este principio fundamental opera obviamente en realidades y contextos muy
dismiles (vase el cuadro V.6) que dan lugar a resultados muy variados.
Las desigualdades territoriales, demogrfcas y econmicas de
los municipios latinoamericanos incitan a refexionar acerca de la escala
territorial ms adecuada para intervenir en el fomento econmico de los
Cuadro V.6
CANTIDAD DE GOBIERNOS SUBNACIONALES (2004) Y
CONCENTRACIN MUNICIPAL DE LA POBLACIN EN PASES SELECCIONADOS
Pas Poblacin
(En
millones)
Estados
Poblacin
media de los
municipios
Municipios que
concentran
el 50% de la
poblacin
Municipios que
concentran
el 50% de la
poblacin
(En porcentajes)
Departamentos Municipios
Brasil 183.9 37 5 508 33 390 224 4,1
Mxico 105.7 32 2 446 43 213 99 4,1
Colombia 44.9 32 1 099 40 874 53 4,8
Argentina 38.4 24 2 150 17 847 78 3,6
Per 27.6 25 1 836 15 011 85 4,6
Chile 16.2 13 341 47 419 36 10,5
Guatemala 12.3 22 331 37 130 54 16,3
Honduras 7.1 19 298 23 658 20 6,7
Nicaragua 5.4 15 152 35 395 23 15,1
Uruguay 3.4 19 181 053 2 10,5
y desarrollo, N 134 (LC/L.2796-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), diciembre de 2007, pgs. 15 y 16. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.130.
168 CEPAL
territorios. Es probable que las grandes reas metropolitanas y las ciudades
mayores cuenten con una escala econmica, humana e institucional que
les permita emprender acciones de fomento econmico relativamente
autnomas y operar con adecuados niveles de efciencia y funcionalidad.
No obstante, las unidades locales menores o rurales necesitan asociarse y
recibir asistencia tcnica y cooperacin de otras entidades para la adecuada
puesta en prctica de sus iniciativas. En tal sentido, es conveniente
examinar los incentivos para un funcionamiento mancomunado, as como
las opciones legales e institucionales (vase el recuadro V.7).
Recuadro V.7
MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS COMO INSTRUMENTOS
DEL DESARROLLO ECONMICO TERRITORIAL
El artculo 207 de la Constitucin de El Salvador establece que las
municipalidades podrn asociarse o concertar convenios cooperativos a
fn de colaborar en la realizacin de obras o servicios que sean de inters
comn para dos o ms municipios. Por otra parte, en el Cdigo municipal
se dispone que los municipios podrn asociarse, bajo las formas jurdicas
de fundaciones, empresas y sociedades, para mejorar, defender y proyectar
sus intereses. Desde 1999, la Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL)
promueve el asociativismo voluntario entre municipios.
Como consecuencia del impulso legal e institucional brindado desde
el mismo Estado, en la actualidad El Salvador cuenta con 44 asociaciones
en todo el pas: un 87% de los municipios forman parte de al menos un
agrupamiento municipal, un 77% de las asociaciones estn conformadas
solo por municipalidades y un 14% por municipalidades y comits de
desarrollo local (organizaciones no gubernamentales y sociedad civil). Un 55
% de esas asociaciones han realizado actividades conjuntas.
De las 44 asociaciones, 22 cuentan con planes, de los cuales un
37% son planes de desarrollo y un 5% son planes de ordenamiento territorial
(Quiteo y Vega, 2006, pgs. 138-141).
En Honduras, la Ley de municipalidades y el Pacto Nacional
por la Descentralizacin y el Desarrollo Local hacen referencia a las
mancomunidades de municipios.
La Asociacin de Municipios de Honduras (AMHON), algunas
entidades del gobierno central y proyectos de cooperacin internacional estn
adoptando en la actualidad estrategias de trabajo con mancomunidades
municipales. Estas mancomunidades pueden defnir por s mismas
sus funciones de acuerdo con la realidad en que estn insertas y con la
planifcacin que desarrollen (Garca, 2006, pgs. 70, 129).
En 1996, en Bolivia se comienzan a organizar las primeras
mancomunidades que constituyen una red de cooperacin institucional que
incorpora una visin territorial en sus estrategias de desarrollo y surgen por
voluntad de los actores municipales.
El proyecto de ley sobre mancomunidades se discute para evitar
que contravenga a las disposiciones de las leyes de municipalidades y
participacin popular (Muoz, 2006, pg. 64).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los autores citados y la informacin
aportada por los estudios de caso.
A la heterogeneidad demogrfca y econmica de los territorios
y las localidades del continente se suma la diversidad de esquemas
institucionales y fscales adoptados en virtud de los procesos de
descentralizacin y consolidacin fscal de cada pas. Mediante la
composicin del fnanciamiento municipal se obtiene una medida
aproximada de estas diferencias (vase el grfco V.4).
El signifcado de esta capacidad de recaudo local, para explicar las
posibilidades y limitaciones que tienen los municipios para promover su
desarrollo econmico, depende de un amplio conjunto de factores (vase
el cuadro V.7). Como se ha sealado, el proceso de descentralizacin/
federalismo en Amrica Latina consolid al municipio como gestor del
gasto social y de la provisin de la infraestructura bsica local. Esta es
una condicin necesaria, aunque insufciente, para garantizar el buen
desempeo local en la promocin de su propio desarrollo. En algunos
pases se abren otras puertas: en el Ecuador, la ley 27 de 1997 prev una
mayor participacin de los organismos seccionales en la formulacin y
ejecucin de polticas e instrumentos de fomento productivo; en el Per,
la ley de bases de la descentralizacin de 2002 enumera, como parte de
los objetivos de las regiones y municipalidades, el desarrollo econmico
autosostenido; en Bolivia, la ley de descentralizacin administrativa de
1995 establece las atribuciones de los prefectos departamentales en materia
de gestin de crditos para inversin y promocin de la inversin privada;
en Colombia, la Constitucin establece el desarrollo econmico como un
objetivo compartido por la nacin, los departamentos y los municipios.
Grfico V.4
ESTRUCTURA DEL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL
(En porcentajes)
y desarrollo, N 134 (LC/L.2796-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), diciembre de 2007, pg. 22. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.130.
Tributarios propios Transferencias Resto
Mxico Honduras Chile Uruguay Nicaragua Colombia Brasil Per Guatemala Argentina
(2000) (2002) (2004) (2002) (2004) (2002) (1998) (2004) (1999) (2004)
1,4 2,1 2,8 3,8 3,7 7,1 5,9 2,3 1,8 2,5
Total de ingresos
(En porcentajes
del PIB)
100
80
60
40
20
0
170 CEPAL
Cuadro V.7
LOS MUNICIPIOS Y SU FINANCIAMIENTO
PARA EL DESARROLLO ECONMICO LOCAL
Argentina
Las capacidades institucionales y econmicas de los estados municipales para liderar el
desarrollo productivo son heterogneas porque los gobiernos municipales se encuentran
ubicados en provincias muy distintas y porque esta heterogeneidad se repite dentro de
cada estado provincial.
Los municipios de las provincias ms grandes tienen como principal fuente de recursos los
ingresos no tributarios, que conforman sus recursos propios. Por ejemplo, los municipios
de Buenos Aires reciben ingresos no tributarios que representan el 60,5% de sus recursos
totales. Los municipios de provincias con menor desarrollo econmico conforman sus
ingresos con recursos tributarios originados en niveles superiores de gobierno. Estos
representan, por ejemplo, ms del 70% de los recursos totales de municipios de las
provincias de Formosa y Santiago del Estero (Costamagna, 2006).
Colombia
Pese a los esfuerzos por mejorar la recaudacin de recursos propios y el control del
gasto ejercido desde el nivel nacional, la descentralizacin fscal durante la dcada de
1990 puede resumirse en un aumento de los recursos transferidos del gobierno nacional
a los gobiernos subnacionales, la debilidad de los recaudos e ingresos tributarios locales
y el incremento desmedido del gasto de los entes territoriales, sobre todo en materia de
funcionamiento.
En el perodo 1996-2003, los ingresos corrientes de los municipios respecto de los
ingresos totales disminuyeron en forma gradual (de un 51% a un 42%), probablemente
por el menor poder de recaudo de ingresos propios, debido a la desactualizacin de sus
bases catastrales, partida de la que obtienen una parte considerable de los recursos
(Caicedo, 2006, pgs. 128 y 129).
Chile
En la actividad de fomento productivo (establecida en la ley de municipalidades como
funcin municipal) se contempla la mayor riqueza de innovaciones institucionales. La
mayora de las experiencias locales se refere a la constitucin de una unidad, departamento
u ofcina especializada en desarrollo econmico (Rufn, 2006, pg. 57).
El Salvador
Los recursos del Fondo para el desarrollo econmico y social de los municipios (FODES) son
el principal aporte de los municipios pequeos, que pueden utilizar hasta un 20% para
gastos de funcionamiento. Los recursos restantes debern destinarse a infraestructura y
proyectos dirigidos a incentivar actividades econmicas, sociales, culturales, deportivas
y tursticas (Quiteo y Vega, 2006, pg. 137).
Mxico. Las fnanzas municipales enfrentan graves problemas, el ms importante de
los cuales es la poca recaudacin fscal, que ocasiona una dependencia fnanciera muy
fuerte de las transferencias federales. Los ingresos autnomos son rebasados por las
transferencias y van decreciendo (1990-2004) hasta estancarse en un 20% o un 21%
entre 2000 y 2004.
Los municipios mexicanos tienen la capacidad de contraer deuda pblica y la obligacin
de registrarla en la Secretara de Hacienda, que ejerce la facultad de retener, de las
participaciones federales, las cantidades que los gobiernos locales no pueden cubrir
directamente (Gonzlez, 2006, pgs. 110-119).
Brasil
Entre las polticas e incentivos para implementar actividades econmicas, los municipios
del Brasil emplean estrategias de guerra fscal que consisten en competir por medio
de diversas formas de exencin tributaria. Adems, fortalecen la infraestructura, crean
(Contina)
Cuadro V.7 (continuacin)
distritos industriales y donan tierras para atraer empresas a sus territorios. Casi todos los
municipios con ms de 500.000 habitantes presentan este tipo de ventajas pero los del
sur son los que ofrecen ms atractivos para captar la radicacin (Vieira, 2006, pg.183).
Per
La sexta disposicin complementaria de la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM)
establece que el incremento de transferencias debe permitir una participacin de los
gobiernos locales no menor al 6% del presupuesto del sector pblico. A partir de 2005
y por cuatro aos, esta participacin debe incrementarse anualmente hasta alcanzar al
menos el 12% del total del presupuesto del sector pblico.
Los municipios peruanos reciben transferencias provenientes del Fondo de Compensacin
Municipal establecido por la Constitucin nacional (FONCOMUN), de las rentas de aduanas,
del canon minero y de las regalas. Las leyes del canon y de las regalas establecen que
los recursos obtenidos por los gobiernos locales y regionales deben utilizarse de manera
exclusiva en gastos de inversin. En 2006, no obstante, los gobiernos regionales y locales
tenan recursos transferidos a sus cuentas (476 millones de dlares) que no haban sido
invertidos por falta de capacidad para generar proyectos (Santillana, 2006, pg. 104-109).
Honduras
El Fondo Hondureo de Inversin Social (fhis) trabaja junto con la Secretara de Gobernacin
y Justicia (Ministerio del Interior) en la actualizacin de los planes estratgicos de desarrollo
municipal en los 298 municipios. El objetivo es que cada municipalidad cuente con un
instrumento que le permita desarrollarse en forma equilibrada. Adems, el Congreso
Nacional trasladar 2,5 millones de dlares de los recursos provenientes de alivio de deudas
para que sean administrados por las alcaldas (Garca, 2006, pgs. 85, 151).
Bolivia
Con la Ley del Dilogo Nacional (2001) se transferen recursos adicionales a los gobiernos
municipales, provenientes de la condonacin de la deuda externa. Los gobiernos
municipales son responsables de cerca de 305 millones de dlares anuales.
Los fondos de inversin (cofnanciamiento) son recursos que provienen de agencias de
cooperacin internacional y se asignan a travs del Fondo de Inversin Productiva y
Social (FPS). Los gobiernos municipales actan como contraparte y aportan una tasa de
acuerdo con la pobreza y el tipo de proyecto (Muoz, 2006, pgs. 123-125).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los autores citados y los estudios del ILPES.
A pesar de las restricciones y difcultades encontradas a nivel
local y territorial para ejercer un efectivo protagonismo en la promocin
y conduccin de su propio desarrollo, el universo de experiencias
documentadas es muy amplio: ms de 23 sistemas o bancos de experiencias
identifcados y cerca de 7.000 casos documentados (Martnez y Cuervo,
2006) dan testimonio de esta nueva realidad que ha sido el centro de
atencin de las ms diversas vertientes de la teora del desarrollo econmico
local. Como una pequea muestra de este amplio universo, se relatan dos
interesantes experiencias, con grandes cantidades de iniciativas locales y
esfuerzos de articulacin con otros niveles territoriales de gobierno, en este
caso nacionales (vase el recuadro V.8).
El anlisis realizado pone en evidencia la necesidad de examinar
ms de cerca el contexto institucional que el proceso de descentralizacin/
172 CEPAL
Recuadro V.8
LOS TERRITORIOS COMO PROTAGONISTAS DE SU DESARROLLO
El Salvador: estrategias de desarrollo
La estrategia de despegue de la regin norte de El Salvador involucra
desde sus inicios a todos los actores importantes del territorio: gobierno
central, alcaldas, empresas privadas, organizaciones no gubernamentales
y comunidades. Se trata de un proyecto presentado para obtener benefcios
de la Cuenta del Milenio, que abarca 92 municipios que representan un 35%
del total nacional, con una poblacin cercana a 850.000 habitantes (un 12%
de la poblacin nacional).
El proyecto surge como respuesta a un problema identifcado en la
regin como el factor ms importante de atraso: la conectividad del rea
tanto dentro de la zona como con el resto del pas.
La estrategia persigue cuatro objetivos: fortalecer la capacidad
empresarial del territorio, generar crecimiento econmico, integrar la zona
norte al resto de la economa nacional y reducir sustancialmente los ndices
de pobreza.
Para complementar esos objetivos se han defnido seis componentes:
(a) desarrollo de territorios con potencial productivo; (b) construccin de
una carretera longitudinal del norte y un sistema de alimentacin de dicha
carretera; (c) integracin fronteriza con el sur de Honduras; (d) conservacin
y desarrollo de la cuenca del Ro Lempa; (e) creacin de un sistema de
ciudades, y (f) asociacin de municipios y planifcacin territorial en funcin
del ordenamiento y el desarrollo.
Colombia: consejos departamentales para el desarrollo econmico
En Colombia existe una tradicin relativamente larga de participacin de
gremios y representantes sociales en instancias de defnicin de polticas
pblicas, que se remonta a inicios del siglo XX con la experiencia llevada a
cabo por medio de la Federacin Nacional de Cafeteros.
En el mbito especfco del desarrollo econmico territorial, desde
mediados de los aos noventa el pas viene insistiendo en la consolidacin
de una institucionalidad departamental para dar respuesta a varios desafos
en forma simultnea, como la articulacin de las polticas nacionales y
departamentales en materia de desarrollo econmico y la participacin
ciudadana en su elaboracin y ejecucin. Al principio fueron los consejos
departamentales de competitividad y productividad, posteriormente los de
ciencia y tecnologa y los de comercio exterior, y ms recientemente las
agendas departamentales para la productividad y la competitividad. Estas
agendas, que son la base para la construccin de una agenda nacional,
han servido de mecanismo de compilacin y actualizacin de iniciativas de
ndole semejante y se han construido con la participacin activa del sector
privado, organizaciones sociales y entidades pblicas de diferentes niveles.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de G. Quiteo y L. Vega, Polticas e
instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de El Salvador, Santiago de
Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006, pgs. 128-130.
federalismo ha creado para el desarrollo econmico territorial a fn de
comenzar a desatar y a resolver algunos cuellos de botella que podran
estar obstaculizando su mejor y ms rpido desenvolvimiento.
F. La poltica de desarrollo econmico territorial
La profunda heterogeneidad del universo de lo local y lo territorial destaca
la existencia de grandes desigualdades demogrfcas, econmicas y de
capacidad institucional que hacen ver la necesidad de que los esfuerzos por
dotar a dichos universos de autonoma poltica y fscal se acompaen de
polticas compensatorias orientadas a nivelar el acceso a las oportunidades
ofrecidas por el mundo econmico contemporneo.
En primer lugar, conviene examinar el papel de los sistemas de
transferencias fscales territoriales, precisar su mbito compensatorio
y analizar las alternativas para reorientarlos. En segundo trmino, las
responsabilidades regionales deben incluir dimensiones clave de la
poltica econmica, hasta ahora soslayadas y generalmente en manos de las
autoridades nacionales: la produccin de infraestructura econmica, como
transportes y comunicaciones, investigacin y desarrollo tecnolgico.
En cada sector se debe promover la refexin acerca de su lgica
especfca de operacin, los distintos componentes y dimensiones y
la distribucin ms deseable de competencias y responsabilidades
territoriales. El proceso de descentralizacin/federalismo ha dejado
inmensas enseanzas en este sentido. En muchos casos, la decisin de
descentralizacin de algunos sectores (transporte, telecomunicaciones,
saneamiento y electricidad) cont con el anlisis de su funcionamiento
tcnico, econmico e institucional, identifcndose las alternativas de
redistribucin de competencias y responsabilidades territoriales de
acuerdo con las distintas fases y segmentos (planeacin, regulacin,
fnanciamiento, operacin, escalas, etc.).
Pese a los avances del proceso de descentralizacin/federalismo
y de la indiscutible presencia nacional en la promocin del desarrollo
econmico local, no ha existido una institucionalidad ni un universo de
polticas pblicas favorables al desarrollo econmico local. Abundan
la descoordinacin intersectorial, la diversidad de estrategias de
regionalizacin y las restricciones fscales para la intervencin local en los
procesos de desarrollo.
Aparte de las posibles polticas mencionadas, es necesario considerar
el papel que algunas instituciones y polticas econmicas nacionales
desempean en la creacin de un contexto adecuado al desarrollo
econmico local. Por una parte, la profusin de sectores, actividades
e instituciones nacionales interesadas en contribuir a la solucin de
los problemas del desarrollo econmico local es una oportunidad que
est siendo parcialmente desaprovechada por la ausencia de una visin
de conjunto. Esto pone de manifesto tanto la necesidad de mejorar la
coordinacin intersectorial desde lo nacional para compaginar esfuerzos,
174 CEPAL
evitar duplicidades, anular posibles contradicciones y generar sinergias,
como de articular y armonizar los procesos de regionalizacin para limitar
la dispersin y converger hacia alternativas ms efcaces.
De este modo, se vuelve necesario que las polticas de desarrollo
econmico territorial se construyan con un nuevo criterio orientador
que integre los elementos referidos y proponga alternativas de solucin,
de modo que constituyan un punto de encuentro entre los esfuerzos de
promocin del desarrollo regional-local desde arriba y desde abajo y un
lugar de conocimiento, coordinacin y articulacin de polticas sectoriales
especializadas y polticas transversales tradicionalmente separadas.
Las polticas de desarrollo econmico territorial deben lograr situarse
como tema relevante entre las polticas pblicas y que se reconozca su
valor. El discurso actual y la prctica de una poltica pblica de desarrollo
econmico territorial an distan mucho de este referente. Abocarse a la
generacin y consideracin de distintas propuestas permitir identifcar
los nodos estratgicos en los que habra que trabajar, reconociendo siempre
la necesidad de salidas particulares y especfcas para cada realidad.
La bsqueda de cada pas en forma aislada tardar mucho tiempo y
en el transcurso se perder la oportunidad de aprender de las soluciones
que hayan aparecido en otros lugares y que sean tiles para inspirar las
propias. Las polticas de desarrollo econmico territorial comprenden
esta conjugacin de bsquedas coordinadas y sistemticas pero con
arquitecturas y soluciones especfcas. Ms que ofrecer una receta o
frmula universal, el ILPES llama a un trabajo conjunto de refexin
nacional, y tambin comparativa (aprendizaje prctico de experiencias e
iniciativas en marcha), que busque una salida especfca a cada uno de los
interrogantes ms globales.
La participacin ms efcaz y efciente de los actores e intereses
locales y territoriales en la promocin del desarrollo econmico tambin
requiere poner atencin en nuevas reas de accin relativamente olvidadas
por la teora y por las recomendaciones de poltica. Una de estas reas
es el impulso a la diplomacia territorial, que tiene como fnalidad crear
un ambiente de colaboracin poltica, econmica y fnanciera con otros
mbitos y niveles de gobierno y de colaboracin con entes del mismo nivel
(territorios, localidades), en la construccin de regiones o mancomunidades
que faciliten la solucin de problemas comunes y de instancias con niveles
de gobierno territorial de diferente condicin (local-intermedio, nacional-
intermedio o nacional-local). Estas dinmicas exigen la visin y la voluntad
necesarias, as como el examen del contexto institucional y poltico propicio
para la operacin estable de este tipo de asociaciones y colaboraciones.
Captulo VI
Conclusiones
Las aspiraciones de igualdad individual, propias de la tradicin humanista
moderna, tienen su correlato y expresin en el anhelo de equidad
regional y territorial (entre las personas que habitan una determinada
regin o territorio). Muchas de las constituciones nacionales de Amrica
Latina y el Caribe dan testimonio de la presencia de estos anhelos y de
su legitimidad poltica y social. En los ltimos tiempos, han surgido
derechos colectivos con claras y signifcativas implicaciones territoriales:
la reivindicacin de la diversidad tnica, cultural y lingstica de los
pueblos, sobre todo de los originarios y los afroamericanos, y el carcter
colectivo que impone la sostenibilidad ambiental.
La aspiracin de que las naciones no presenten desequilibrios
territoriales abrumadores asume nuevas formas y plantea nuevos
desafos. Por ello, las propuestas de polticas de desarrollo territorial
transitan, renen y confrontan inquietudes acerca de la igualdad de
oportunidades entre territorios y regiones, en simultneo con la bsqueda
de la diferencia que se expresa, entre otras cosas, en polticas y frmulas
diferenciadas en diversos temas, como el uso sostenible de los recursos
naturales o los planes educativos.
De modo que la interpretacin y evaluacin de los procesos de
desarrollo territorial, as como las propuestas, deben hacerse eco de
estas nuevas realidades: por una parte, el anhelo de igualdad, con un
esfuerzo social por garantizar a todos los ciudadanos, y en todos los
territorios, el acceso a bienes y servicios considerados fundamentales
para el desarrollo humano individual y colectivo (salud, educacin,
176 CEPAL
comunicacin, participacin), que logra equidad de condiciones en los
territorios para el aprovechamiento de las oportunidades ofrecidas por la
economa nacional y mundial; por la otra, el respeto y aprovechamiento
de la diferencia, incluso para mantener y cultivar las culturas locales, las
lenguas originarias y la diversidad ecolgica.
Los desequilibrios econmicos territoriales son naturales
en muchos sentidos y se presentan como expresin inevitable del
cambio econmico, de la transformacin tecnolgica y de la evolucin
institucional. La historia de las regiones transita por ciclos de expansin,
forecimiento, estancamiento y cada. Los ciclos econmicos espaciales
estn regidos por fuerzas y tendencias de cambio y se asocian con focos
espaciales de innovacin que se vuelven motores de crecimiento y cambio
estructural, con formas de difusin econmica y espacial del dinamismo
generado (transmisin del crecimiento y del cambio estructural a otros
polos urbanos y regionales) y con efectos de arrastre (incorporacin de
nuevos territorios para abastecimiento de insumos) que confguran zonas
y formas de insercin y exclusin.
Desde la perspectiva del territorio, las situaciones de excesiva
concentracin o desconcentracin generan difcultades econmicas. Los
excesivos niveles de concentracin urbana en un nmero signifcativo
de pases del continente ocasionan prdidas sociales en su potencial de
crecimiento econmico. Por este motivo, la disminucin de disparidades
debe contribuir a mejorar el potencial de crecimiento y los niveles de
bienestar. Estas razones justifcan las polticas orientadas a disminuir
las disparidades econmicas territoriales, tanto por motivos de
equidad, como ocurri en los aos setenta, como de mayor efcacia en el
crecimiento, el bienestar y la cohesin social de la nacin.
La velocidad de los cambios territoriales est muy infuenciada
por la confguracin econmica espacial de cada pas. Se presentan tres
grandes tipos de confguracin por pas: segn si estn encabezados
por un solo territorio (primaciales) o por varios (multipolares), y si su
estructura global discrimina en dos grandes grupos territoriales de
riqueza (polarizados) o en varios (estratifcados). La Argentina, Chile y
el Per son pases primaciales polarizados; Bolivia, Colombia y Mxico
son multipolares estratifcados; y el Brasil es multipolar polarizado. La
tendencia a la desconcentracin de la poblacin urbana, que se registra
en el continente desde hace unos 25 aos, es menos frecuente e intensa
en los pases primaciales que en los multipolares.
Aunque a velocidad lenta, antes de los aos ochenta la mayor parte
de los pases mostraba convergencia (tendencia a la reduccin de las brechas
del PIB per cpita entre territorios). Durante esa dcada, en algunos pases
ms temprano que en otros, esta tendencia se detuvo y afortunadamente
se transform en estabilidad y no en divergencia. Si antes de los aos
noventa se sealaba como preocupante la lentitud de la convergencia, la
preocupacin aumenta en el nuevo contexto de detencin.
No obstante, surge la necesidad de introducir otros criterios de
evaluacin. La realidad se revela compleja porque si bien los procesos
de convergencia y desconcentracin son sinnimos de mayor equidad
territorial y de disminucin de brechas, no suponen que en forma
automtica los habitantes de todos los territorios logren mayor riqueza
y bienestar colectivo. Esto se debe a que las medidas en trminos de
producto diferen de las que se adoptan en materia de ingresos efectivos,
y su diferencia muestra las divergencias territoriales, tanto en la
apropiacin del excedente como en la efectividad de distintas polticas
sociales o de formas de absorcin del empleo.
Mirado en trminos sectoriales, el conjunto de estos procesos
muestra que, como tendencia general, la agricultura est asociada
a territorios en retroceso econmico. En forma menos general, pero
igualmente signifcativa, la industria ingresa al grupo de actividades
asociadas con el estancamiento econmico territorial y pierde la conexin
con los territorios ganadores que asume la minera. El principal rasgo de
cambio estructural desde los aos noventa se relaciona con la cada del
dinmico papel de la industria manufacturera y la estrecha y reciente
asociacin entre minera y territorios ganadores.
Los nuevos territorios econmicamente exitosos son polos regionales
de alta especializacin, por lo general exportadores de productos
primarios, muy vinculados a las economas de las grandes ciudades y de
las regiones desarrolladas y generadores de pocos encadenamientos hacia
adentro de las propias regiones o con las regiones del entorno. Adems,
son nuevos enclaves primario exportadores.

En estas circunstancias, los
efectos de difusin y arrastre, que normalmente contribuyen a generar
convergencia, quedan restringidos desde el punto de vista espacial y
casi totalmente enfocados hacia el exterior y las regiones ms ricas,
generando un circuito espacial de xito econmico excluyente. El de
Antofagasta (Chile) es un caso particularmente signifcativo que combina
una dinmica de crecimiento muy alta, empujada por la exportacin del
cobre, con satisfactorios resultados sociales.
Los centros econmicos mayores han tenido trayectorias muy
diversas, por lo que su contribucin a la contencin de la convergencia
es menos clara. Algunos centros se dinamizaron y crecieron a tasas
mayores al promedio nacional. Buenos Aires (Argentina) constituye
una buena muestra de lo sucedido en algunas de las grandes ciudades
latinoamericanas, en donde el empuje industrial ha sido reemplazado
por un intenso crecimiento de las actividades de servicios. El de Brasilia
178 CEPAL
DF es un caso semejante por el dinmico papel de las actividades
terciarias que en esta ciudad estn muy asociadas a las actividades
gubernamentales. Algunos centros, como Santa Cruz (Bolivia) y
Pichincha (Ecuador), adquieren perfles de territorios declinantes
debido a que su importante desarrollo relativo (producto) resulta menor
que el promedio nacional, en trminos per cpita, por ser territorios
muy atractivos para la poblacin inmigrante. Otros, como So Paulo,
tambin muestran un menor crecimiento por habitante debido a una
transformacin econmica orientada hacia las actividades de servicios
y a una lenta pero permanente prdida de capacidad de atraccin de
actividades industriales, conservando solo los segmentos especializados
y tecnolgicamente complejos. Por otra parte, determinados centros
retrocedieron a la condicin de territorios estancados (La Paz).
Las caractersticas de los territorios convergentes son muy
diversas. Entre ellos hay ganadores, como Cajamarca (Per), que
cifraron su crecimiento en la exportacin de productos primarios pero,
lamentablemente, no han logrado muy buenos resultados sociales. Un
amplio conjunto de territorios centrados en actividades agrcolas (Mato
Grosso, Brasil, y Cotopaxi, Ecuador), silvcolas, pecuarias y pesqueras (Los
Lagos, Chile) han sabido combinarlas con la manufactura consiguiendo
resultados econmicos interesantes. Un caso destacado en este grupo es
el de Guanajuato (Mxico), que presenta caractersticas excepcionales
pues se centra en actividades industriales de diversa ndole (bsicas, de
ensamble y sectores tradicionales de industria liviana y de maquila).
Los procesos de cambio econmico asociados a la liberalizacin y la
apertura aceleraron la desindustrializacin de regiones tradicionalmente
manufactureras, muchas de las cuales se sumieron en prolongados
perodos de estancamiento o retroceso signifcativo de los niveles de
riqueza. Esto dio lugar a la conformacin de territorios estancados y de
empobrecimiento reciente, como Bo-Bo (Chile), Guerrero (Mxico) y
Risaralda (Colombia).
A este grupo se suma el importante conjunto de territorios
persistentemente pobres, muy asociados con actividades primarias poco
dinmicas y de naturaleza en general agrcola. Los patrones de pobreza
y estancamiento all imperantes son de gran magnitud y prolongada
duracin. Entre estos territorios se encuentran: Chaco (Argentina),
Beni (Bolivia), Caquet (Colombia), El Oro (Ecuador), Oaxaca (Mxico),
Amazonas (Per) y Alagoas (Brasil).
La informacin proveniente de Chile, Colombia y el Per tres
pases con estadsticas regionales de ms de 20 aos demuestra que,
en general, los territorios de menor riqueza relativa que experimentan
procesos de expansin superiores a la media nacional (convergentes) no
logran sostenerla el tiempo sufciente como para conseguir sobrepasar el
lmite de pobreza. Adems, las reformas econmicas e institucionales de
los aos noventa no marcaron una ruptura con la tendencia de mediano
plazo y hoy se tiende a mantener una suerte de clubes de territorios ricos.
Los territorios que han tenido un mejor desempeo econmico
desde inicios de los aos noventa en general se asocian con una mayor
integracin a las corrientes del comercio internacional, ya sea de
recursos naturales, manufactura liviana o servicios. Esta dinmica ha
estado marcada ms por las polticas nacionales de insercin econmica
internacional que por decisiones o gestin de polticas de desarrollo
territorial o local, orientadas desde el estado nacional o desde el mismo
territorio. Se trata ms de polticas de crecimiento que han tenido
impacto regional que de polticas de desarrollo regional con impacto en
el crecimiento.
El desarrollo regional desde arriba (polticas regionales) coexiste
con el desarrollo local desde abajo y est atravesado por preocupaciones
transversales en el rea poltica (descentralizacin), ambiental (ordenamiento
territorial) y social (derechos, pobreza). Este conjunto de tradiciones de
poltica constituye una familia porque se comparten preocupaciones
bsicas fundamentales relacionadas con los territorios, aunque se haya ido
construyendo en forma espontnea, desordenada y descoordinada.
De esta manera, recientemente ha surgido una familia de polticas
territoriales conformada por una interesante variedad de polticas
pblicas unidas por sus fnalidades y afnidades. Las ms importantes
y signifcativas son la descentralizacin en los pases unitarios y la
consolidacin del federalismo en los pases federales. La manera de
elegir a los gobernantes locales y regionales se ha democratizado y se
ampliaron los recursos fscales generados por los territorios y transferidos
hacia ellos. Las responsabilidades locales se han perflado hacia la
gestin de los programas sociales (educacin y salud) y la provisin de
infraestructura bsica (saneamiento, equipamiento local).
El proceso de descentralizacin/federalismo es condicin necesaria
pero insufciente para el desarrollo econmico local y la equidad
territorial. Aun cuando tengan un carcter compensatorio por favorecer a
los territorios de menor desarrollo relativo, los sistemas de transferencias
no han disminuido la disparidad ni la dinmica econmica territorial. Los
incentivos al esfuerzo fscal local propio permiten acrecentar los recursos
disponibles pero, dados los grandes desequilibrios socioeconmicos
iniciales, estas oportunidades benefcian proporcionalmente ms a los
territorios de mayor desarrollo relativo y aumentan las brechas entre
territorios. Por consiguiente, si bien la descentralizacin de la provisin de
los servicios sociales y de la infraestructura bsica genera oportunidades
180 CEPAL
para desencadenar procesos de desarrollo econmico local, no
necesariamente signifca la disminucin de las disparidades, al menos
en el mediano plazo. Si bien en algunos escenarios se ha confundido el
proceso de descentralizacin/federalismo con las polticas de desarrollo
econmico local por querer verlas como sustituto, sigue siendo evidente
que el desarrollo abarca dimensiones distintas que requieren formas
de accin especfcas, aunque de manera articulada con la organizacin
institucional de los estados.
Este proceso se da en forma simultnea con las preocupaciones por
el uso sustentable de los recursos naturales, que han dado lugar al rpido
desarrollo de una institucionalidad ambiental y para el ordenamiento
territorial. En igual sentido, tras el acelerado desmonte de las polticas
industriales, desde mediados de la dcada de 1990 comenzaron a surgir
nuevas polticas organizadas en torno al fomento productivo y el desarrollo
empresarial. Ms recientemente, ha renacido el inters por las polticas
regionales entendidas (de la forma tradicional) como iniciativas desde los
gobiernos centrales para resolver problemas de territorios especfcos o
para organizar la gestin de programas sectoriales o transversales (como
los dirigidos a superar la pobreza). Tambin han cambiado las reglas de
juego que regulan las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno
y los parmetros de la poltica electoral y la representacin partidaria, al
tiempo que se han fexibilizado las articulaciones entre el mundo pblico
y el privado.
En la medida en que el universo de las polticas territoriales se ha
acrecentado y enriquecido, tambin se ampli la cantidad y el tipo de
actores pblicos que participan en estos temas. La nacin con sus polticas
y los sectores interesados en la promocin del desarrollo econmico local
tienen una intervencin muy activa. No obstante, no siempre se tiene
conciencia de la necesidad de articular formas de accin e intervencin
que ahorren esfuerzos desde lo nacional y faciliten el acceso desde lo local.
Es comn que los distintos sectores acudan a diferentes estrategias de
regionalizacin para la ejecucin de sus programas y que, sumadas, estas
produzcan desconcierto e inefciencia. Los pases han ensayado diversas
frmulas de coordinacin intersectorial, as como distintas estrategias de
integracin de los diseos regionales que constituyen una excelente base
para el intercambio horizontal de conocimientos y saberes.
Las posibilidades y limitaciones para que municipios y territorios
desempeen un papel protagnico en la promocin de su propio desarrollo
dependen de su capacidad de aprovechamiento de los recursos propios,
as como de la existencia de contextos (fscal, poltico e institucional) que
permitan hacer realidad la idea ms fundamental del desarrollo local: la
capacidad de una sociedad local para formular metas de inters colectivo y
poner en movimiento los recursos necesarios para alcanzarlas. Tambin se
requiere que desde lo local se ejerza una diplomacia territorial, orientada
a generar contextos propicios para el desarrollo econmico, en asociacin
con pares, en formas diversas y adaptables.
Las nuevas polticas de desarrollo econmico territorial habrn
de destacar la importancia y la necesidad de pensar integralmente
estas tradiciones tericas y polticas y de generar un campo de accin
pblica que, sin intentar absorberlas, promueva su conocimiento mutuo,
coordinacin e integracin. Por consiguiente, la poltica de desarrollo
econmico territorial debe ser el punto de encuentro entre los esfuerzos
de promocin del desarrollo regional-local, desde arriba y desde abajo,
y el lugar de conocimiento, coordinacin y articulacin de polticas
sectoriales y transversales.
Poner en marcha estas nuevas aproximaciones signifca nutrir la
investigacin y la deliberacin poltica y social, como medios indispensables
para conseguir que cada pas se apropie de este nuevo enfoque, adaptando
y reformulando este planteamiento general a las condiciones sociales,
institucionales y econmicas de cada contexto nacional.
La institucionalidad, las normas y las costumbres existentes
no bastan para enfrentar el reto de la articulacin intersectorial e
interterritorial. Las nuevas realidades y circunstancias hacen que
las frmulas previas pierdan vigencia. La legitimidad poltica de los
gobernantes municipales y territoriales ya no viene desde arriba, sino que
se construye en estrecha relacin con la ciudadana y el electorado. Solo
el trabajo mancomunado, constante y de mediano plazo permitir que
se pueda avanzar en la resolucin de los problemas ms fundamentales
del desarrollo econmico territorial. Por consiguiente, es importante
desencadenar refexiones y acciones tendientes a construir sistemas de
acuerdos entre los distintos niveles territoriales, que doten a las polticas
del grado necesario de estabilidad, coherencia y proyeccin.
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Zipf, G.K. (1941), National Unity and Disunity, Indiana, Bloomington Principia Press.
Zuccardi, Igor Esteban (2002), Efectos regionales de la poltica monetaria en
Colombia, Documentos de trabajo sobre economa regional, N 32, Cartagena de
Indias, Banco de la Repblica, julio.
Anexos
192 CEPAL
Anexo 1
Disparidades: defniciones y fuentes de
informacin empleadas
Las disparidades se analizan mediante el empleo de indicadores
sociodemogrfcos y econmicos. En el primer caso, la poblacin ser la
principal variable utilizada y su distribucin territorial ser entendida
como un indicador representativo del grado de dinamismo econmico y
social de cada lugar. Se trata de un indicador aproximado, en la medida
en que los movimientos de poblacin no dependen solamente de factores
econmicos ni constituyen una representacin exacta del dinamismo,
la intensidad o el valor de la actividad productiva desplegada en cada
territorio. No obstante, tiene la ventaja de ofrecer informacin para plazos
de tiempo largos, de un siglo o ms, dependiendo del inicio de los censos
demogrfcos en cada pas. Adems, permite realizar comparaciones
de ms amplia cobertura que otras variables y fuentes de informacin,
como el pib territorial. Los cortes o momentos del tiempo observados
son caprichosos y no obedecen a ninguna lgica econmica o social, sino
que responden a la dinmica institucional de cada pas. Debido a que su
espaciamiento tampoco es regular ni coincide entre los distintos pases,
las comparaciones directas requieren del uso de algunas extrapolaciones
y proyecciones. Con todas estas precauciones, la principal ventaja de
esta variable se asocia con la posibilidad de ser consistente con uno de
los imperativos del anlisis econmico espacial: conocer los procesos de
cambio en un contexto comparativo internacional y de largo plazo.
Los indicadores utilizados para este tipo de anlisis son muy
elementales en su forma de clculo e interpretacin. Se emplearn bsicamente
tres indicadores complementarios que, en conjunto, permiten apreciar los
rasgos ms importantes del patrn de distribucin territorial de la poblacin
en cada pas. La base de la construccin de estos indicadores es la unidad
urbana censal, que permite obtener una visin bastante desagregada de
la distribucin territorial de la poblacin y ofrece, por tanto, la posibilidad
de construir una imagen ms precisa de sus patrones de evolucin y
comportamiento.
La primera mirada se dirige hacia la cabeza urbana la ciudad
mayor mediante la comparacin de su poblacin con el tamao
demogrfco total del pas, para conocer el mayor o menor grado de
preeminencia de esta unidad y la posible existencia de primaca urbana,
entendida como el tamao excesivo de la ciudad mayor, en trminos
estadsticos. Con tal propsito, se utiliza el ndice de poblacin total
(IPT), que resulta de dividir la poblacin de la ciudad o aglomeracin
urbana ms poblada de cada pas por la poblacin total de dicho pas:
P
1
(1) IPT = -----------
PN
Donde:
P
1
: Poblacin total de la aglomeracin urbana de mayor tamao
demogrfco.
PN: Poblacin total nacional.
El valor de este ndice vara entre cero y uno, siendo este ltimo
el mayor grado de concentracin urbana posible en caso de que toda la
poblacin nacional habite en una sola ciudad.
El segundo enfoque se dirige hacia el componente intermedio
de la red urbana, el de las ciudades medianas o grandes que puedan
desempear el papel de polos regionales. Esta medida debera adaptarse
al caso especfco de cada pas en donde, de acuerdo con el tamao de
su red urbana o de su extensin geogrfca, integra un mayor o menor
nmero de ciudades. En pases tan extensos como el Brasil, este grupo
intermedio puede llegar a estar compuesto por diez o ms ciudades,
mientras que en pases de menor tamao, como el Ecuador, bastara
con una o dos ciudades adicionales a la mayor para obtener una mirada
completa de este componente intermedio. En este caso, tener un indicador
uniforme exige un cierto e inevitable grado de arbitrariedad que sugiere
un indicador utilizado con frecuencia, como el ndice de cuatro ciudades
(ICC) que compara el tamao demogrfco de la ciudad mayor con la
suma de la poblacin de las tres ciudades que le siguen:
P
1
(2) ICC = ----------------------
P
2
+

P
3
+ P
4
Donde:
P
i
: Poblacin de la ciudad de rango i, entendiendo por rango la
posicin ordinal de las ciudades de acuerdo con su tamao demogrfco
El valor de este ndice vara entre cero e infnito, e indica la
composicin de las ciudades intermedias y de su dinamismo relativo con
respecto a la ciudad mayor. Es muy probable que valores bajos del IPT
estn asociados a valores tambin bajos del ICC. No obstante, no hay por
qu esperar que las tendencias de cambio de uno y otro indicador deban
coincidir. De all deriva el inters de la medicin pues arroja informacin
194 CEPAL
adicional acerca del comportamiento especfco de este componente de la
estructura urbana y territorial de cada pas.
Finalmente, se utiliza el ndice de rango-tamao (irt), que pone el
acento en el conjunto de la red urbana y permite observar su dinmica
de concentracin o desconcentracin. Este ndice se deriva de la ley de
rango-tamao, entendida como regularidad emprica (Auerbach, 1913;
Zipf, 1941), que asocia el tamao demogrfco de cada ciudad al lugar que
ocupa en la escala o jerarqua completa del sistema urbano. La funcin
logartmica lineal que asocia rango y tamao se expresa de la siguiente
manera:
(3) Log P = a q Log R
Donde:
Log P: Logaritmo de la poblacin
Log R: Logaritmo del rango
a: Interseccin de la funcin en el eje de las ordenadas (vertical)
q: IRT (ndice de rango-tamao), equivalente al valor de la pendiente
(negativa) de la funcin logartmica lineal de rango-tamao.
De acuerdo con lo anterior, defniremos el ndice de rango-tamao
como:
(4) IRT = q
Donde el valor absoluto de q oscilar entre cero y uno, siendo cero
el menor y uno el mayor grado de concentracin del sistema urbano
considerado.
Los indicadores econmicos de disparidad territorial se constituyen
tomando como base el pib territorial, es decir el pib nacional desagregado en
las unidades subnacionales escogidas por cada sistema estadstico nacional
para el clculo respectivo. Una vez dividido por la cantidad de poblacin
residente en cada territorio (pib per cpita), este dar una idea del nivel de
riqueza de la poblacin del territorio. Si bien este indicador tiene la gran
ventaja de refejar en forma directa el grado de riqueza econmica de la
poblacin de un determinado lugar, tambin tiene limitaciones que no se
deben pasar por alto. Por una parte, las unidades territoriales escogidas en
general son jurisdicciones intermedias (provincias, estados, departamentos)
que agrupan realidades econmicas, geogrfcas y sociales usualmente muy
heterogneas, lo que convierte a este en un indicador medio y aproximado
del grado de riqueza de la poblacin comprometida. Por otra parte, no todos
los pases producen estas estadsticas y algunos las producen desde hace
poco tiempo. Por tanto, se trata de estadsticas limitadas en su cobertura
geogrfca y longitud temporal. Debido a que las metodologas empleadas
para su construccin parten de un mismo principio la desagregacin
territorial de las cuentas nacionales que se aplica de forma diferente en
cada pas, no es posible garantizar una completa uniformidad. Finalmente,
algunos casos presentan sesgos muy difciles de neutralizar en un estudio
comparativo. En ciertos sistemas se contabiliza la totalidad del valor de una
actividad econmica en el lugar donde esta queda registrada para fnes
tributarios, es decir donde se localiza la sede de la empresa multiplanta
o con varios establecimientos. El registro que pueda hacerse del total del
valor producido por una planta determinada tampoco signifca que toda esa
riqueza econmica circule en el territorio donde se asienta.
No obstante estas difcultades, el pib per cpita territorial se
utilizar como variable fundamental para la construccin de un conjunto
de indicadores para medir las disparidades econmicas territoriales.
El primer indicador diseado para analizar la estructura de las
desigualdades territoriales de riqueza econmica surge de una adaptacin
del IRT y realiza sobre todo un anlisis grfco de esta distribucin a
partir de:
(5) LPIBPCT = Log PIBPCT = a q Log R
Donde:
Log PIBT: Logaritmo del valor del pib per cpita territorial
Log R: Logaritmo del rango
a: Interseccin de la funcin en el eje de las ordenadas (vertical)
q: Valor de la pendiente (negativa) de la funcin logartmica lineal
de rango tamao
Mediante el empleo de la expresin grfca de esta funcin, se
agrupan los territorios de cada pas por volmenes de riqueza: grandes,
intermedios y pequeos. Tambin, como adaptacin de los indicadores
sociodemogrfcos, se calcula un ndice de primaca econmica territorial
(PIET):
(6) PIET = PIB / PIB
1
Donde:
PIB
1
: PIB de la jurisdiccin territorial econmicamente ms grande
de cada pas
PIB: PIB nacional total
Por tanto, el PIET indica el peso econmico relativo de la
jurisdiccin econmica ms grande de cada pas.
196 CEPAL
El resto de los indicadores se toman del debate acerca de la
convergencia y divergencia econmica regional. Por tanto, adems de
los indicadores convencionales se usan otros propuestos para corregir
algunas de sus limitaciones.
La expresin bsica de la que comnmente parten los modelos
de convergencia formula la existencia de una funcin decreciente
de las tasas de crecimiento del ingreso per cpita. En los primeros
estadios del desarrollo, medidos por un bajo ingreso per cpita, las
tasas de crecimiento seran altas y tenderan a disminuir a medida que
aumentan los niveles de desarrollo. Un segundo componente da cuenta
de la presencia de los parmetros determinantes del nivel de ingreso per
cpita del estado estacionario y puede asumir, segn la especifcacin
del modelo, el carcter de componente constante (convergencia absoluta)
o variable (convergencia condicional). Esta expresin es entonces la
siguiente:
Log(y
it
/y
i, t-1
) = a (1 e
-
). Log (y
i, t 1
) + u
it
(2)
Cuando a se trata como constante, en ejercicios de corte transversal
se asume el mismo estado estacionario para todos los pases o regiones
estudiados. En este caso, si > 0, (2) implica que las economas pobres
estn creciendo ms rpidamente que las ricas. Una segunda forma
de medicin de la convergencia utiliza la varianza del crecimiento
econmico del grupo de economas estudiadas como indicador central.
Si
2
es la varianza en las tasas de crecimiento log (y
it
) en el momento t de
este grupo de economas,
2
t
evoluciona a lo largo del tiempo de acuerdo
con la ecuacin diferencial de primer orden:
2
t
= e
-2
.
2
t-1
+
2
ut
(3)
donde se asume que la seccin de corte transversal es lo
sufcientemente amplia como para que la muestra de la varianza de log
(y
it
) corresponda a la varianza del universo. Si la varianza del factor de
perturbacin o error
2
ut
es constante a lo largo del tiempo, entonces la
solucin para la ecuacin diferencial de primer orden (3) es:
2
t
= (
2
ut
/ 1 e
-2
) + (
2
0
-
2
u
/ 1 e
-2
) . e
-2 t
(4)
donde
2
0
es la varianza de log (y
i0
). La ecuacin (4) implica que
2
t
se aproxima monotnicamente a su valor de estado estacionario
2

= ( 1 e
-2
) que aumenta con
2
ut
pero disminuye con el coefciente de
convergencia . Este resultado tiene implicaciones muy importantes
sobre el comportamiento esperado de la otra medicin de convergencia
frecuentemente utilizada, es decir, la varianza en las tasas de crecimiento
del ingreso per cpita, llamada : A lo largo del tiempo,
2
t
disminuye
(aumenta) si el valor inicial de
2
0
es mayor que (o menor que) el valor del
estado estacionario
2
. Para ponerlo de otra forma, la convergencia es
una condicin necesaria ms no sufciente para la convergencia (Barro
y Sala-I-Martin, 1995, p.385). A partir de lo anterior, podra decirse que
estas dos medidas de convergencia son ms bien complementarias que
sustitutas y que, adicionalmente, las distintas combinaciones posibles
tendrn signifcados e interpretaciones diferentes (Cuervo, 2003: 13-14).
De acuerdo con esta presentacin, llamaremos:
(7) Convergencia Beta:
(8) Convergencia Sigma:
Estos dos ltimos indicadores han sido los ms utilizados en la
literatura sobre disparidades. Tanto su uso como su estudio han permitido
identifcar algunas limitaciones y obstculos que hacen necesario
contrastarlos con otras formas de medicin complementarias. Una de las
ms importantes observaciones y crticas la ha formulado Quah (1995),
quien pone en evidencia que el comportamiento de o de no revela, e
incluso en algunos casos oculta, las transformaciones en la estructura de
la distribucin de ingresos entre territorios. Un determinado coefciente
de convergencia puede ser consistente con dinmicas de distribuciones
muy diferentes, ya sea de alta movilidad, de persistencia o de polarizacin.
Por esta razn, la convergencia debera ser analizada principalmente
a travs de tcnicas que permitan entender y caracterizar estas posibles
dinmicas de las estructuras de distribucin para poder as responder con
precisin la pregunta de si los pases pobres estn o no alcanzando a los
ricos. Quah (1995) distingue varias dinmicas tpicas, a saber: polarizacin,
cuando los ricos se hacen cada vez ms ricos, los pobres cada vez ms
pobres y el grupo medio tiende a desaparecer; estratifcacin, cuando
persisten mltiples grupos de ingresos (ms de dos, que es el caso de la
polarizacin); sobrepasamiento o divergencia, cuando dos economas con
similares puntos de partida se distancian a travs del tiempo y una de ellas
se hace ms rica que la otra (Quah, 1995:17). Quah propone la utilizacin
de una funcin de probabilidad dinmica, denominada Kernel estocstico,
que permitir conocer la evolucin a travs del tiempo de la distribucin
de ingresos y caracterizarla dentro de los patrones tpicos mencionados
(Cuervo, 2003).
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Anexo 3
Clasifcacin de los territorios de cada pas
por cuadrantes
Grfico A-1
BOLIVIA: DEPARTAMENTOS SOBRE LA BASE DEL PIB PER CPITA (2004)
Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DEL PIB PER CPITA (1990-2004)
(En porcentajes y miles de bolivianos de 1990)
Grfico A-2
ARGENTINA: PROVINCIAS SOBRE LA BASE DEL PRODUCTO GEOGRFICO BRUTO
PER CPITA (2001) Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DEL PRODUCTO
GEOGRFICO BRUTO PER CPITA (1990-2001)
(En porcentajes y pesos de 1995)
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potos
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pando
PIB per cpita
Buenos Aires
Ciudad de Bs.As.
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Stgo. del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
PGB per cpita
Entre Ros
Santa Fe
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
-0,50
-1,00
-1,50
4,20
3,20
2,20
1,20
0,20
-0,80
-1,80
-2,80
-3,80
-4,80
-5,80
-6,80
1,40 1,90 2,40 2,90 3,40 3,90 4,40 4,90 5,40
1 600 6 600 11 600 16 600 21 600
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204 CEPAL
Grfico A-3
BRASIL: ESTADOS SOBRE LA BASE DEL PIB PER CPITA (2002)
Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL (1992-2002)
(En porcentajes y reales de 2000)
Grfico A-4
CHILE: REGIONES SOBRE LA BASE DEL PIB PER CPITA (1990-2002)
(En porcentajes y pesos de 1996)
Rondnia
Amazonas
Tocantins
Piau
Rio Grande do Norte
Paraba
Bahia
Rio de Janeiro
So Paulo
Santa Catarina
Mato Grosso
Gois
Maranho
Sergipe
Pernambuco
Roraima
Par
Cear
Acre
Alagoas
Minas Gerais
Amap
Mato Grosso do Sul
Esprito Santo
Paran
Rio Grande do Sul
Regin Metropolitana
Magallanes
Aysn Los Lagos
Araucana
Bo-Bo
Del Maule
OHiggins
Valparaso
Coquimbo
Atacama
Antofagasta
Tarapac
1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 4 000 000 4 500 000 5 000 000 5 500 000
5,3
4,8
4,3
3,8
3,3
2,8
2,3
1,8
1,3
0,8
0,3
-0,2
-0,7
5,7
5,2
4,7
4,2
3,7
3,2
2,7
2,2
1,7
1,2
2 300 4 300 6 300 8 300 10 300 12 300 14 300 16 300 18 300 20 300
Brasilia
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Tasa de crecimiento
PIB per cpita
Grfico A-5
COLOMBIA: DEPARTAMENTOS SOBRE LA BASE DEL PIB PER CPITA (2003)
(En porcentajes y pesos colombianos de 1994)
Grfico A-6
ECUADOR: PROVINCIAS SOBRE LA BASE DEL VALOR AGREGADO PER CPITA
(2001) Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DEL VALOR AGREGADO
PER CPITA (1993-2001)
(En porcentajes y dlares de 2000)
Vichada
Vaups
S. Andrs y Prov.
Putumayo
Guaviare
Guana
Casanare
Arauca
Amazonas
Valle
Tolima
Sucre
Santander
Risaralda
Quindo
Nario
Meta Magdalena
La Guajira
Huila
Choc
Cundinamarca
Crdoba
Cesar
Cauca
Caquet
Caldas
Bolvar
Bogot D.C.
Antioquia
600 000 1 100 000 2 100 000 2 600 000 1 600 000 3 100 000 3 600 0000 4 100 0000 4 600 000
Boyac
Atlntico
N. Santander
Azuay
Bolvar
Caar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ros
Manabi
Morona Santiago
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Pas
1 271
Napo
Pastaza
Sucumbios
Galapagos
7 000 9 207 -934
0
5
20
5 000
-6
\\
/ / / /
3,1
1,1
-0,9
-2,9
-4,9
-6,9
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Valor agregado per cpita
PIB per cpita
206 CEPAL
Grfico A-8
MXICO: ESTADOS SOBRE LA BASE DEL PIB PER CPITA (2003)
Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DE PIB PER CAPITA (1993-2003)
(En porcentajes y pesos mexicanos)
Grfico A-7
PER: REGIONES SOBRE LA BASE DEL VALOR AGREGADO BRUTO PER CPITA
(2001) Y LA TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DEL VALOR AGREGADO BRUTO
PER CPITA (1994-2001)
(En porcentajes y nuevos soles de 1994)
Ucayali
Tumbes
Tacna
San Martn
Puno
Piura
Pasco
Moquegua
Madre de Dios
Loreto
Lima
Junn
Ica
Hunuco
Huancavelica
Cusco
Cajamarca
Ayacucho
Arequipa
Apurimac
Amazonas
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000
Lambayeque
Pas
La Libertad
Ancash
Zacatecas
Yucatn
Tlaxcala
Veracruz
Tamaulipas
Tabasco
Sonora
Sinaloa
Quintana Roo
Quertaro Arteaga
Puebla
Oaxaca
Nuevo Len
Nayarit
Morelos
Michoacn
Mxico
Jalisco
Hidalgo
Guerrero
Durango
Mxico D.F.
Chihuahua
Chiapas
Colima
Coahuila
Campeche
Baja California Sur
Baja California
Aguascalientes
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
5,80 11,80 17,80 23,80 29,80 35,80
Guanajuato
San Luis Potos
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VAB per cpita
PIB per cpita

Publicaciones de la CEPAL
ECLAC publications
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Economic Commission for Latin America and the Caribbean
Casilla 179-D, Santiago de Chile. E-mail: publications@cepal.org
Valas en: www.cepal.org/publicaciones
Publications may be accessed at: www.eclac.org
Revista CEPAL / CEPAL Review
La Revista se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del
desarrollo socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados, incluidas
las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no
reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin.
La Revista CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao.
Los precios de suscripcin anual vigentes para 2009 son de US$ 30 para la versin en espaol y
de US$ 35 para la versin en ingls. El precio por ejemplar suelto es de US$ 15 para ambas
versiones. Los precios de suscripcin por dos aos (2009-2010) son de US$ 50 para la versin en
espaol y de US$ 60 para la versin en ingls.

CEPAL Review first appeared in 1976 as part of the Publications Programme of the Economic
Commission for Latin America and the Caribbean, its aim being to make a contribution to the study of
the economic and social development problems of the region. The views expressed in signed articles,
including those by Secretariat staff members, are those of the authors and therefore do not necessarily
reflect the point of view of the Organization.
CEPAL Review is published in Spanish and English versions three times a year.
Annual subscription costs for 2009 are US$ 30 for the Spanish version and US$ 35 for the English
version. The price of single issues is US$ 15 in both cases. The cost of a two-year subscription (2009-
2010) is US$ 50 for Spanish-language version and US$ 60 for English.
Informes peridicos institucionales / Annual reports
Todos disponibles para aos anteriores / Issues for previous years also available
Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe / Statistical Yearbook for Latin America
and the Caribbean (bilinge/bilingual), 2008, 430 p.
Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2008, 184 p.
Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean, 2008, 184 p.
Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2007-2008, 152 p.
Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2007-2008, 146 p.
Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, 2007. Tendencias 2008, 160 p.
Latin America and the Caribbean in the World Economy, 2007. 2008 Trends, 148 p.
Panorama social de Amrica Latina, 2007, 294 p.
Social Panorama of Latin America, 2007, 290 p.
La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe, 2007, 228 p.
Foreign Investment of Latin America and the Caribbean, 2007, 206 p.
Libros de la CEPAL
101 Claves de la innovacin social en Amrica Latina y el Caribe, Adolfo Rodrguez y Hernn
Alvarado, 2008, 227 p.
98 La sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe: desarrollo de las tecnologas y
tecnologas para el desarrollo, Wilson Peres y Martin Hillbert (eds.), 2009, 362 p.
97 Amrica Latina y el Caribe: migracin internacional, derechos humanos y desarrollo, Jorge
Martnez (ed.), 2008, 368 p.
96 Familias y polticas pblicas en Amrica Latina: una historia de desencuentros, Irma Arriagada
(coord.), 2007, 424 p.
95 Centroamrica y Mxico: polticas de competencia a principios del siglo XXI, Eugenio Rivera y
Claudia Schatan (coords.), 2008, 304 p.
94 Amrica Latina y el Caribe: La propiedad intelectual despus de los tratados de libre comercio,
lvaro Daz, 2008, 248 p.
93 Tributacin en Amrica Latina. En busca de una nueva agenda de reformas, Oscar Cetrngolo
y Juan Carlos Gmez-Sabaini (comps.), 2007, 166 p.
92 Fernando Fajnzylber. Una visin renovadora del desarrollo en Amrica Latina, Miguel Torres
Olivos (comp.), 2006, 422 p.
91 Cooperacin financiera regional, Jos Antonio Ocampo (comp.), 2006, 274 p.
90 Financiamiento para el desarrollo. Amrica Latina desde una perspectiva comparada, Barbara
Stallings con la colaboracin de Rogrio Studart, 2006, 396 p.
89 Polticas municipales de microcrdito. Un instrumento para la dinamizacin de los sistemas
productivos locales. Estudios de caso en Amrica Latina, Paola Foschiatto y Giovanni Stumpo
(comps.), 2006, 244 p.
88 Aglomeraciones en torno a los recursos naturales en Amrica Latina y el Caribe: Polticas de
articulacin y articulacin de polticas, 2006, 266 pp.
87 Pobreza, desertificacin y degradacin de los recursos naturales, Csar Morales y Soledad
Parada (eds.), 2006, 274 p.
86 Aprender de la experiencia. El capital social en la superacin de la pobreza, Irma Arriagada
(ed.), 2005, 250 p.
85 Poltica fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda comn, Jean Acquatella y Alicia
Brcena (eds.), 2005, 272 p.
84 Globalizacin y desarrollo: desafos de Puerto Rico frente al siglo XXI, Jorge Mario Martnez,
Jorge Mttar y Pedro Rivera (coords.), 2005, 342 p.
83 El medio ambiente y la maquila en Mxico: un problema ineludible, Jorge Carrillo y Claudia
Schatan (comps.), 2005, 304 p.
Copublicaciones recientes / Recent co-publications
Lavenir de la protection sociale: accessibilit, financement et solidarit, CEPAL/ESKA, Francia, 2009.
Quo Vadis, tecnologa de la informacin y comunicacin?, Martin Hillbert y Osvaldo Casio,
CEPAL/Mayol, Colombia, 2009.
Fortalecer los sistemas de pensiones latinoamericanos. Cuentas individuales por reparto, Robert
Holzmann, Edward Palmer y Andras Uthoff (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2008.
Competition Policies in Emerging Economies. Lessons and Challenges from Central America
and Mexico, Claudia Schatan and Eugenio Rivera Urrutia (eds.), ECLAC/Springer, USA, 2008.
Estratificacin y movilidad social en Amrica Latina. Transformaciones estructurales en un cuarto
de siglo, Rolando Franco, Arturo Len y Ral Atria (coords.), CEPAL/Lom, Chile, 2007.
Economic growth with equity. Challenges for Latin America, Ricardo Ffrench-Davis and Jos
Luis Machinea (eds.), ECLAC/Palgrave Macmillan, United Kingdom, 2007.
Mujer y empleo. La reforma de la salud y la salud de la reforma en Argentina, Mara Nieves Rico y
Flavia Marco (coords.), CEPAL/Siglo XXI, Argentina, 2006.
El estructuralismo latinoamericano, Octavio Rodrguez, CEPAL/Siglo XXI, Mxico, 2006.
Gobernabilidad corporativa, responsabilidad social y estrategias empresariales en Amrica Latina,
Germano M. de Paula, Joo Carlos Ferraz y Georgina Nez (comps.), CEPAL/Mayol,
Colombia, 2006.
Desempeo econmico y poltica social en Amrica Latina y el Caribe. Los retos de la equidad, el
desarrollo y la ciudadana, Ana Sojo y Andras Uthoff (comps.), CEPAL/Flacso-Mxico/
Fontamara, Mxico, 2006.
Poltica y polticas pblicas en los procesos de reforma de Amrica Latina, Rolando Franco y Jorge
Lanzaro (coords.), CEPAL/Flacso-Mxico/Mio y Dvila, Mxico, 2006.
Finance for Development. Latin America in Comparative Perspective, Barbara Stallings with
Rogrio Studart, ECLAC/Brookings Institution Press, USA, 2006.
Los jvenes y el empleo en Amrica Latina. Desafos y perspectivas ante el nuevo escenario
laboral, Jrgen Weller (ed.), CEPAL/Mayol Ediciones, Colombia, 2006.
Condiciones y polticas de competencia en economas pequeas de Centroamrica y el Caribe,
Claudia Schatan y Marcos valos (coords.), CEPAL/Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2006.
Aglomeraciones pesqueras en Amrica Latina. Ventajas asociadas al enfoque de cluster, Massiel
Guerra (comp.), CEPAL/Alfaomega, Colombia, 2006.
Reformas para Amrica Latina despus del fundamentalismo neoliberal, Ricardo Ffrench-Davis,
CEPAL/Siglo XXI, Argentina, 2006.
Seeking growth under financial volatility, Ricardo Ffrench-Davis (ed.), ECLAC/Palgrave
Macmillan, United Kingdom, 2005.
Macroeconoma, comercio y finanzas para reformar las reformas en Amrica Latina, Ricardo
Ffrench-Davis (ed.), CEPAL/Mayol Ediciones, Colombia, 2005.
Beyond Reforms. Structural Dynamics and Macroeconomic Theory, Jos Antonio Ocampo (ed.),
ECLAC/Inter-American Development Bank/The World Bank/Stanford University Press, USA, 2003.
Ms all de las reformas. Dinmica estructural y vulnerabilidad macroeconmica, Jos Antonio
Ocampo (ed.), CEPAL/Alfaomega, Colombia, 2005.
Gestin social. Cmo lograr eficiencia e impacto en las polticas sociales, Ernesto Cohen y
Rolando Franco, CEPAL/Siglo XXI, Mxico, 2005.
Crecimiento esquivo y volatilidad financiera, Ricardo Ffrench-Davis (ed.), Mayol Ediciones,
Colombia, 2005.
Pequeas y medianas empresas y eficiencia colectiva. Estudios de caso en Amrica Latina, Marco
Dini y Giovanni Stumpo (coords.), CEPAL/Siglo XXI, Mxico, 2005.
Coediciones recientes / Recent co-editions
Espacio iberoamericanos: la economa del conocimiento, CEPAL/SEGIB, Chile, 2008.
Hacia la revisin de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina, Oscar Altimir, Enrique V.
Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008.
Por uma reviso dos paradigmas do desenvolvimento na Amrica Latina, Oscar Altimir,
Enrique V. Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008.
Hacia un nuevo pacto social. Polticas econmicas para un desarrollo integral en Amrica Latina,
Jos Luis Machinea y Narcs Serra (eds.) CEPAL/CIDOB, Espaa, 2008.
Espacios iberoamericanos: comercio e inversin, CEPAL/SEGIB, Chile, 2007.
Espaos Ibero-Americanos: comrcio e investimento, CEPAL/SEGIB, Chile, 2007.
Visiones del desarrollo en Amrica Latina, Jos Luis Machinea y Narcs Serra (eds.),
CEPAL/CIDOB, Espaa, 2007.
Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL/SEGIB, Chile, 2007.
Social Cohesion. Inclusion and a sense of belonging in Latin America and the Caribbean,
ECLAC/SEGIB, Chile, 2007.
Espacios Iberoamericanos, CEPAL/SEGIB, Chile, 2006.
Espaos Ibero-Americanos, CEPAL/SEGIB, Chile, 2006.
Cuadernos de la CEPAL
92 Estadsticas para la equidad de gnero: magnitudes y tendencias en Amrica Latina, Vivian
Milosavljevic, 2007, 186 pp.
91 Elementos conceptuales para la prevencin y reduccin de daos originados por amenazas
naturales, Eduardo Chaparro y Matas Renard (eds.), 2005, 144 p.
90 Los sistemas de pensiones en Amrica Latina: un anlisis de gnero, Flavia Marco (coord.),
2004, 270 p.
89 Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Gua para la formulacin de
polticas energticas, 2003, 240 p.
88 La ciudad inclusiva, Marcello Balbo, Ricardo Jordn y Daniela Simioni (comps.),
CEPAL/Cooperazione Italiana, 2003, 322 p.
Cuadernos estadsticos de la CEPAL
35 Resultados del Programa de Comparacin Internacional para Amrica del Sur. Solo disponible
en CD, 2007.
34 Indicadores econmicos del turismo. Solo disponible en CD, 2006.
33 Amrica Latina y el Caribe. Balanza de pagos 1980-2005. Solo disponible en CD, 2006.
32 Amrica Latina y el Caribe. Series regionales y oficiales de cuentas nacionales, 1950-2002.
Solo disponible en CD, 2005.
31 Comercio exterior. Exportaciones e importaciones segn destino y origen por principales zonas
econmicas. 1980, 1985, 1990, 1995-2002. Solo disponible en CD, 2005.
30 Clasificaciones estadsticas internacionales incorporadas en el banco de datos del comercio
exterior de Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL, 2004, 308 p.
Observatorio demogrfico ex Boletn demogrfico /
Demographic Observatory formerly Demographic Bulletin
(bilinge/bilingual)
Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a
estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Incluye
tambin indicadores demogrficos de inters, tales como tasas de natalidad, mortalidad, esperanza
de vida al nacer, distribucin de la poblacin, etc.
El Observatorio aparece dos veces al ao, en los meses de enero y julio.
Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 15.00.
Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the
populations of the Latin American and Caribbean countries. Also includes various demographic
indicators of interest such as fertility and mortality rates, life expectancy, measures of population
distribution, etc.
The Observatory appears twice a year in January and July.
Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 15.00.
Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes sobre
la dinmica demogrfica en la regin, en espaol, con resmenes en espaol e ingls. Tambin incluye
informacin sobre actividades cientficas y profesionales en el campo de poblacin.
La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre.
Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 12.00.

Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics
in the region, in Spanish with abstracts in Spanish and English. Also includes information on
scientific and professional activities in the field of population.
Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December.
Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 12.00.
Series de la CEPAL
Comercio internacional / Desarrollo productivo / Desarrollo territorial / Estudios estadsticos y
prospectivos / Estudios y perspectivas (Bogot, Brasilia, Buenos Aires, Mxico, Montevideo) /
Studies and Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del desarrollo / Gestin
pblica / Informes y estudios especiales / Macroeconoma del desarrollo / Manuales / Medio
ambiente y desarrollo / Mujer y desarrollo / Poblacin y desarrollo / Polticas sociales / Recursos
naturales e infraestructura / Seminarios y conferencias.

Vase el listado completo en: www.cepal.org/publicaciones
A complete listing is available at: www.cepal.org/publicaciones

Las publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y las
del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se
pueden adquirir a los distribuidores locales o directamente a travs de:
Publicaciones de las Naciones Unidas Publicaciones de las Naciones Unidas
2 United Nations Plaza, Room DC2-853 Seccin de Ventas
Nueva York, NY, 10017 Palais des Nations
Estados Unidos 1211 Ginebra 10
Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 Suiza
E-mail: publications@un.org Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Unidad de Distribucin
Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura
7630412 Santiago
Chile
Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069
E-mail: publications@cepal.org

Publications of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and
those of the Latin American and the Caribbean Institute for Economic and Social Planning
(ILPES) can be ordered from your local distributor or directly through:
United Nations Publications United Nations Publications
2 United Nations Plaza, Room DC2-853 Sales Sections
New York, NY, 10017 Palais des Nations
USA 1211 Geneva 10
Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 Switzerland
E-mail: publications@un.org Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Distribution Unit
Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC)
Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura
7630412 Santiago
Chile
Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069
E-mail: publications@eclac.org

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