La Democracia

Proceso Histrico y Agenda Pendiente

Lima, Marzo del 2006
en el Per:
LA DEMOCRACIA EN EL PER: PROCESO HISTORICO Y
AGENDA PENDIENTE
Hecho el depsito legal: 2006-1990
ISBN:
Copyright , 2006
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD
Av. Benavides 786, Miraores, Lima 18, Per
E-mail: INDH-PERU@pnud.org.pe
www.pnud.org.pe
Cartula: Carlos Tovar
Diagramacin: GMC Digital S.A.C.
Primera Edicin: Marzo 2006
Tiraje: 1,000 ejemplares
Impresin: Imprenta
Lima, Per
Este informe puede ser reproducido en su totalidad
o en parte en cualquier medio, citando la fuente.
El contenido de este Informe no presenta necesariamente
el punto de vista del PNUD, ni de las instituciones o
personalidades que hayan colaborado en su formulacin.
5
Presentacin
La gobernabilidad es tal vez el factor ms importante para
erradicar la pobreza y promover el desarrollo. Esta sen-
tencia la expresaba el Secretario General de las Naciones
Unidas, Ko Annan, hace casi una dcada. Su pertinencia
ha quedado demostrada por los mltiples casos donde el
crecimiento econmico no ha logrado consolidar procesos
de mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin,
cuando no estuvo acompaado de libertad y participa-
cin, de organizacin e institucionalidad, de ejercicio de
derechos, de articulacin social y distribucin equitativa.
Estos son elementos sustantivos que apoyan la mejor
gobernabilidad.
En el mundo se mantienen profundas brechas que sepa-
ran a las naciones, y al interior de cada una de ellas, an
ms dolorosas, se expresan la desigualdad y la exclusin.
Por ello, en el ao 2000 las naciones del mundo acordaron
suscribir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) con
el expreso propsito de comprometerse a superar las ma-
yores lacras del pasado, que han dejado en el hambre, la
pobreza y la ignorancia sus expresiones ms agraviantes.
Es en este sentido que se ha encargado al Sistema de las
Naciones Unidas apoyar su cumplimiento.
En este marco, el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo en el Per (PNUD-Per) viene promoviendo
la preparacin de Informes Nacionales sobre Desarrollo
Humano (INDH), que ms all de la calidad tcnica que
poseen los ya publicados, esta dando lugar a un proceso
de reexin y debate, cada vez ms dinmico e incluyente,
sobre las formas y posibilidades de transitar hacia mejores
condiciones de vida de la poblacin. Las demandas sur-
gidas de este proceso nos han llevado hoy a plantearnos
la preocupacin por el desarrollo con pleno ejercicio de
derechos, en los espacios sub-nacionales. Por tanto, el
INDH del 2006 abordar el tema de la descentralizacin
con ciudadana.
Este tema ha surgido como consecuencia natural y ne-
cesaria de los dos anteriormente abordados en los INDH
del Per. El Informe publicado en el 2002, concentr su
atencin en las bases materiales del desarrollo, estudiar
las potencialidades era contestar la pregunta de con
qu se cuenta para el desarrollo. El Informe aparecido
en el 2005, abord el tema de la competitividad, lo que
atae al cmo, a los medios y procesos que deben es-
tar disponibles para alcanzar el desarrollo. El INDH 2006
pretende poner el nfasis en los contextos deseables
para que el progreso econmico se convierta en un bien-
estar generalizado para una sociedad que aspira a vivir
en paz y armona.
La motivacin conceptual para el anlisis de la democra-
cia y la ciudadana en Per esta dado por el estudio La
Democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia
de ciudadanos y ciudadanas, que en el marco del Pro-
yecto PRODDAL public en el 2004 la Direccin para
Amrica Latina y el Caribe del PNUD. En ese documento
revelador, se mostr que a pesar de los grandes avances
alcanzados en el plano formal de la democracia, se est
an lejos de una democracia plena, de una democracia
de ciudadanos.
A lo largo del presente ao el Per elegir cinco diferentes
niveles de autoridades o representantes, que van desde
las presidenciales hasta las alcaldas de nivel local. Por ello,
en esta oportunidad y en un afn de contribuir tcnica-
mente a los procesos que vive el pas, hemos desglosado
el INDH 2006 para adelantar la parte referida a las carac-
tersticas y condiciones de la democracia en el Per. Dos
volmenes conforman esta entrega. El primero, titulado El
mensaje de las cifras, presenta los resultados de un amplio
estudio de campo sobre cunto se conoce, se practica
y se espera de la democracia. El otro, esta referido a la
evolucin histrica y los desafos que la situacin actual
de la democracia presenta, y se titula Proceso Histrico
y Agenda Pendiente.
En este esfuerzo no hemos caminado solos. El Gobierno
Sueco, a travs de su Agencia ASDI, ha sido la primera en
asociarse al proceso de preparacin del Informe 2006 y
particularmente a esta etapa del estudio de la democracia
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en el Per. En adicin a ella, para las fases subsiguientes
de debate, reexin y culminacin del INDH 2006 con-
taremos con la colaboracin de COSUDE- Suiza y de la
SNV de Holanda.
A los especialistas e instituciones que participaron en la
preparacin de los referidos documentos vaya nuestro
agradecimiento institucional, as como para mis colegas
de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano del
PNUD quienes tienen la responsabilidad del diseo, pre-
paracin y divulgacin de los Informes.
En cumplimiento de las polticas corporativas del PNUD,
los autores han expresado sus ideas con plena indepen-
dencia, no comprometiendo con ello la lnea institucional
del PNUD ni de ninguna de las instituciones que nos pres-
tan su apoyo solidario en la preparacin, de los Informes
sobre Desarrollo Humano. Nuestra intencin no es juzgar
sino motivar, apoyar a la poblacin y a sus dirigentes, en
la construccin de un futuro con crecimiento, libertad y
justicia social.
Jorge Chediek
Representante Residente
PNUD Per
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Prlogo
El fomento del desarrollo humano es una tarea cotidiana
que compromete al individuo y a la colectividad en simul-
tneo. La ampliacin de capacidades y la construccin de
oportunidades se torna en un esfuerzo que abarca todas
las dimensiones de la vida. Tan importante ser producir
como convivir; dirigir como cumplir; creer como obrar. Por
ello, el proceso que ha instalado el PNUD-Per a travs
de los Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano, ha
puesto el nfasis tanto en los recursos y potencialidades
con las que cuenta o puede aprovechar el pas, como en
los medios, instrumentos y mecanismos para su mejor
utilizacin.
Toca abordar hoy, el amplio y fundamental tema de la
gobernabilidad democrtica. En el devenir productivo y
humano, las sociedades construyen cdigos que se ex-
presan en normas, usos y costumbres, formas de vida y
de relacionamiento, que hacen a la cultura de sus pueblos.
La mayor o menor aceptacin de estos cdigos, denen
los mrgenes de esa gobernabilidad.
La poblacin peruana, en los ltimos cincuenta aos, ha
sido testigo de variaciones importantes en el rgimen pol-
tico y de sucesivas propuestas econmicas, generalmente
de aplicacin inconclusa. Los resultados no han sido los
esperados. La creciente frustracin de las posibilidades
de desarrollo en el pas, ha tenido desenlaces que han
ido desde la violencia poltica hasta el abandono social
y la exclusin, pasando por la fragmentacin econmica
y social interna, la desconanza en las instituciones y la
ausencia de una visin positiva y optimista de futuro. Si
la democracia en el Per es an frgil, no cabe duda que
buena parte de la explicacin se halla en la precariedad
de sus fundamentos econmicos y sociales.
Ello sin embargo, no niega la importancia y el esfuerzo
de lo avanzado en la construccin de la democracia
peruana. Como lo arma el Informe sobre la Democracia
en Amrica Latina publicado por el PNUD en el 2004,
casi toda Latinoamrica y tambin el Per, desde hace
ms de dos dcadas, est gobernada por regmenes
democrticamente elegidos. Nunca antes en Amrica
Latina tantos pases y por tanto tiempo haban gozado
de elecciones universales para elegir sus gobernantes
dice este Informe.
En este marco, el prximo Informe de Desarrollo Humano
del PNUD Per, del 2006, Hacia una descentralizacin
con ciudadana pretende contribuir en el debate, al
esclarecimiento y ojal - a la jacin de polticas que
consoliden dos aspectos ntimamente vinculados y tras-
cendentales para el futuro del Per: la descentralizacin
y la democracia. La gobernabilidad democrtica es un
elemento central del desarrollo humano en tanto reclama
con simultaneidad, crecimiento, distribucin y ciudadana.
La mejor utilizacin de las potencialidades nacionales
requiere del fortalecimiento de las instituciones demo-
crticas y productivas en el mbito regional y local; y el
pleno ejercicio de derechos y deberes de la poblacin se
consolida a partir de un Estado descentralizado.
El INDH 2006 por la naturaleza de los temas que aborda
y por la coyuntura nacional, se presentar desglosado en
dos ediciones. La primera entrega del INDH 2006 centra
su inters en el estado de la democracia. Su presentacin
actual tiene la modesta pretensin de brindar elementos
histricos y empricos que puedan ser tiles en la reexin
y debate en este ao electoral, pero sobre todo en la
preparacin de los futuros planes de gobierno nacional,
regional y local.
Tres referentes sustantivos, apoyan esta entrega que
hemos titulado La Democracia en el Per, y es parte
del proceso del INDH 2006.
El primero, se encuentra en el Informe auspiciado por la
Sede del PNUD, sobre Desarrollo Humano del ao 2002,
donde se plante las alternativas orientadas a Profun-
dizar la democracia en un mundo fragmentado. En ese
Informe se mostr que la poltica es tan importante para
el desarrollo como la economa; que los pobres no solo
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deben tener acceso a los benecios del crecimiento sino
tambin al poder poltico.
El segundo referente est dado por el estudio en 18 pases
latinoamericanos que foment la Direccin para Amrica
Latina y el Caribe del PNUD y que titul La Democracia
en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanos
y ciudadanas, publicado en el 2004. Este estudio pasa
revista a la evolucin histrica de la democracia en la
regin, e identica sus grandes desafos. A partir de ello
indica cuatro grandes derroteros para repensar el futuro
de cada pas en funcin de sus propias caractersticas y
particularidades. El primero plantea que hay que llenar
de contenido a la poltica; hay que hacer de ella, espe-
cialmente de la poltica democrtica, el mbito donde
se gesten las diferentes alternativas y proyectos de una
sociedad. El segundo expresa que hay que recuperar el
Estado para la ciudadana, este es el desafo central de
las democracias en Amrica Latina; construir una nueva
estatalidad ecaz y eciente con el desarrollo humano. El
tercero considera que hay que desarrollar una economa
para la democracia; en tanto en la economa se anida
buena parte de la solucin del dcit de ciudadana
social. Y, nalmente el cuarto derrotero plantea que hay
que generar polticas democrticas en la globalizacin, en
vista que este fenmeno ha modicado muchas reglas y
comportamientos al interior de los pases.
A lo largo de todo el trabajo sobre La Democracia en el
Per, hemos tenido presentes dos preguntas, que segu-
ramente muchas personas se formulan de distinta forma:
cmo hemos llegado a la situacin actual; qu explica
que estemos as? O cmo salimos de esta situacin;
qu tenemos que hacer o resolver para transitar hacia
un bienestar comn?
Siempre con el nimo de ir encontrando respuestas a esas
preguntas del imaginario colectivo nacional, invitamos al
prestigioso historiador Nelson Manrique de un lado, y al
analista poltico Martn Tanaka y su colega la economista
Roxana Barrantes, para que plasmaran en sendos en-
sayos el recorrido histrico que da cuenta y en alguna
medida explica los comportamientos polticos actuales,
as como los obstculos, retos o desafos que las futuras
autoridades tienen que enfrentar en el corto plazo. El
Proceso Histrico y la Agenda Pendiente, es el ttulo del
segundo volumen, donde se publica estos ensayos.
El trabajo de Nelson Manrique y el de Martn Tanaka con
Roxana Barrantes, apuntan en esa direccin e interac-
tan de tal modo que estimularn, sin duda, un amplio
debate nacional sobre las ancestrales dicultades para
conquistar una democracia plena que sea parte consus-
tancial del desarrollo humano. Lograr una victoria en ese
sentido requiere posiblemente adoptar dos hiptesis de
partida. La primera inere que los procesos democrati-
zadores sern viables y tendrn sentido si se conducen
con mecanismos participatorios y si asumen objetivos
consensuados de inters colectivo. La segunda propone
que el desarrollo preado de democracia deber quebrar
los graves cuadros de inequidad y de miseria extendida,
tal como se jan en los Objetivos de Desarrollo de las
Metas del Milenio.
Nelson Manrique elabora un prolijo recorrido histrico
de los vaivenes de la democracia en el Per desde la
Colonia y fase independentista, sealando las conductas
excluyentes y abusivas de los criollos europeizados con
respecto a las etnias indgenas a las cuales utilizan para
sus particulares intereses econmicos. El sometimiento
de los indios va de la mano con un perseverante prejuicio
racial originalmente muy abierto y que se proyecta an
en la subjetividad colectiva. Manrique devela, entonces,
la persistencia de una nacin todava desdibujada, donde
los cambios polticos habidos no se condicen con formas
sociales y econmicas, lo cual se expresa dramticamente
en la existencia de una Repblica sin ciudadana y una
sociedad mayoritariamente pobre. Un aserto destacable
en el trabajo de Manrique, que se coteja bastante bien
con uno de los temas planteados por el Doctor Tanaka,
se expresa en la relacin profunda del centralismo con
la democracia.
El aporte de Martn Tanaka y Roxana Barrantes se sita
esencialmente en un anlisis de algunos asuntos que
consideran prioritarios para armar una agenda de compro-
misos para los futuros gobiernos. Envuelven estos asuntos
en tres categoras: poltica, econmica y social. Dentro
de esa triloga sobresalen tres cuestiones. La primera se
reere a la reforma del Estado y la posicin que en esa
reforma deberan tener los gobiernos descentralizados y
el Poder Judicial. La segunda reconoce la importancia
de la salud y la educacin como pivotes del desarrollo
humano. La tercera recae en los mecanismos y enfoques
inacabados para combatir la pobreza.
Reiteramos nuestro convencimiento de que los anlisis y
propuestas de Manrique, Tanaka y Barrantes, son real-
mente incitadores de un dialogo amplio, que si bien puede
o debe acercarse preferentemente a la llamada clase
poltica y a los lideres de opinin, pretenden tambin
su apropiacin por los diferentes actores representantes
de organizaciones civiles: asociaciones de base, gremios
laborales y empresariales, colegios profesionales, univer-
sidades, autoridades.
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En la culminacin de esta etapa quiero expresar mis ma-
yores agradecimientos a los colegas y amigos de la Pon-
ticia Universidad Catlica del Per, quienes en distintas
fases y momentos nos han brindado su casa y sus ideas.
Asimismo a los de la cuatricentenaria Universidad Nacio-
nal Mayor de San Marcos que a lo largo del ao pasado
hemos venido manteniendo un debate enriquecedor que
se expresa en la publicacin de la Revista de la Facultad
de Economa N
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27 que ha elegido como tema central el
desarrollo humano y la competitividad. A nuestros amigos
y socios de la cooperacin internacional por su conanza
en nuestras propuestas y apoyo intelectual. Y en casa,
a la Representacin del PNUD que nos ha brindado su
permanente aliento institucional, pero sobre todo por
habernos concedido amplios espacios de libertad para
la reexin y el pensamiento.
Luis Vargas Aybar
Coordinador General
Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano
PNUD
Javier Perz de Cuellar : Ex Secretario General de las Naciones Unidas.
Luis Bambarn : Presidente de la Misin por la Paz.
Dennis Del Castillo : Presidente del Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana
Diego Garca - Sayn : Director de la Comisin Andina de Juristas
Sinesio Lpez : Director de la Biblioteca Nacional
Juan Paredes Castro : Editor Central de Poltica y Opinin del diario El Comercio
Pepi Patrn : Presidenta de la Asociacin Civil TRANSPARENCIA
Mario Suito : Director Gerente de Constructora Huscar
Ilse Wisotzki : Rectora de la Universidad de Lima
Luis Vargas Aybar : Coordinador General
Ral Lizrraga Bobbio : Especialista en Desarrollo Regional
Jorge Bernedo Alvarado : Especialista en Estadstica
Jos Arias Vera : Asistente Tcnico
Mirian Piscoya Figueroa : Asistente Tcnico
Zoila Ferreyra Bossio : Asistente Administrativo
Evelyn Prez Zevallos : Asistente de Comunicaciones
CONSEJO CONSULTIVO
UNIDAD DEL INFORME SOBRE
DESARROLLO HUMANO DEL PNUD
Informe sobre Desarrollo Humano Per 2006
11
ndice general
I. DEMOCRACIA Y NACIN. LA PROMESA PENDIENTE........................................................................13
Nelson Manrique Glvez
II. APORTES PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA EN EL PER.
LOS DESAFIOS INMEDIATOS................................................................................................................59
Martn Tanaka Gondo
Roxana Barrantes Cceres
Democracia y Nacin.
La Promesa pendiente
Nelsn Manrique Glvez
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ndice
I. UNA REPBLICA SIN CIUDADANOS .....................................................................................................17
1. La Independencia y el vaco de poder en el Per ..................................................................................17
2. Los indios y la Independencia ...............................................................................................................18
3. El carcter de la Independencia ............................................................................................................19
4. Continuidades y rupturas en el trnsito de la sociedad colonial a la republicana ...................................21
II. EL PODER EN LA SOCIEDAD REPUBLICANA ......................................................................................24
1. La crisis de las estructuras de poder andinas .......................................................................................24
2. El racismo colonial ................................................................................................................................25
3. La repblica sin ciudadanos .................................................................................................................26
4. La degradacin del poder en las sociedades indgenas ........................................................................28
III. CONSTRUYENDO LA REPRESENTACION POLTICA .........................................................................32
1. Los liberales y las vicisitudes del sufragio electoral ...............................................................................32
2. La reaccin conservadora ....................................................................................................................34
3. Una clase en apuros. El civilismo al poder ............................................................................................35
IV. LA RECUSACIN DEL PODER OLIGRQUICO .....................................................................................38
1. Gamonales e indios. Seores y siervos .................................................................................................38
2. La Generacin del Centenario y la emergencia de los partidos modernos ............................................39
3. El ocaso de la oligarqua .......................................................................................................................40
4. El pas bloqueado. La revolucin antioligrquica inconclusa ..................................................................41
5. Tiempo de crisis ...................................................................................................................................45
6. Las crisis de la crisis .............................................................................................................................47
7. Colofn. El centralismo y los problemas de la democracia ....................................................................48
BIBLIOGRAFA .............................................................................................................................................50
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1. La Independencia y el vaco de
poder en el Per
La independencia del Per fue parte de la oleada re-
volucionaria que recorri el continente en las primeras
dcadas del siglo XIX que culmin el ao 1824 en
Junn y Ayacucho. Mientras que las pujantes burgue-
sas comerciales del litoral atlntico se jugaron por la
independencia, la clase dominante limea viva en una
condicin de abierta dependen cia estructural de los
privilegios coloniales; de all su delismo a ultranza. Los
comerciantes del Tribunal del Consulado, que consti-
tuan la fraccin ms importante de la nobleza limea,
nanciaron las campaas del virrey Abascal contra los
ejrcitos patriotas y secundaron activamente las cam-
paas contrarrevolucionarias de los ejrcitos realistas.
De all que la independencia frente a Espaa provocara
su liquidacin como clase. Hubo criollos y mestizos que
optaron por las banderas separatistas en el virreinato
peruano pero sta no fue la alternativa dominante y,
a diferencia de otros pases que se comprometieron
activamente con la independencia, como Argentina y
Chile, el delismo de la elite criolla peruana y su quiebra
nal, dej al pas sin una clase dominante al iniciarse la
Repblica. El Per emergi a la vida independiente sin
una clase dominante que encarnara el nuevo orden y
el vaco de poder fue llenado por los militares durante
el siguiente medio siglo. Recin en 1872 se eligi en el
Per un presidente civil.
La crisis poltica tena como teln de fondo una grave
crisis econmica. La prdida del gran yacimiento minero
de Potos -entregado a la jurisdiccin del virreinato del
Ro de la Plata, primero, y a Bolivia, despus, rompi
la columna vertebral de la economa peruana colonial:
ese circuito clave que una Lima, Potos y Buenos Aires,
atravesando la sierra central y sur peruana y articulando
espacios socioeconmicos muy amplios. La Repblica
encontrara estos espacios completamente desarticula-
dos, con regiones cerradas sobre s mismas y espacios
socioeconmicos que retrocedieron a la economa de
autosubsistencia.
I. Una repblica sin
ciudadanos
Las condiciones generales en que se desenvolva la
crisis nal del orden colonial llevaban pues a un trasla-
do del eje de gravitacin de la economa colonial de la
vertiente del Pacco a la del Atlntico. El peso relativo
del otrora prspero virreinato peruano quedaba consi-
derablemente mermado. Pero no slo esto afectara la
posicin del Per en el orden mundial que se redena.
La ruptura del vnculo colonial con Espaa dej al Per
republicano en una situacin geopoltica desfavorable,
debido a su lejana con relacin a los centros de po-
der capitalista emplazados en Europa y la costa este
norteamericana, con cuya cultura se identicaban las
elites criollas. Este complejo conjunto de circunstancias
internacionales desfavorables que sign el nacimien-
to del Per a la vida republicana ayuda a explicar la
ausencia de una burguesa con un proyecto nacional,
capaz de imponer su hegemona en escala peruana. Y
la debilidad de la fraccin dominante que asumira el
rol conductor del pas durante los primeros cincuenta
aos de vida republicana fue un ambiente propicio para
la emergencia del caudillismo militar.
Un resultado de esta situacin que tuvo una gran im-
portancia para la evolucin social ulterior del pas fue
la gran debilidad del Estado Central. La ausencia de
una fraccin social dominante y la inestabilidad que
acompa al primer militarismo, hizo que no existiera
un poder central que pudiera contrarrestar las fuerzas
centrfugas. Como contrapartida de la debilidad del
centro crecieron fuertes poderes locales, sobre todo
en el interior. Esto propici la formacin de mbitos
privados de poder que fueron adquiriendo una notable
autonoma con relacin al poder central, lo que cristali-
zara durante las dcadas siguientes en la emergencia
del gamonalismo, la modalidad ms importante de
ejercicio de poder sobre la poblacin indgena, que se
constituy en una traba fundamental para la formacin
de un orden democrtico. La emergencia de estos
fuertes poderes locales paradjicamente no facilit la
formacin de regiones slidas sino fortaleci a grupos
sociales retrgrados, que se convirtieron en tenaces
opositores a los intentos de modernizacin del pas.
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2. Los indios y la Independencia
Un componente importante de la crisis colonial fue la cada
demogrca, que afect especialmente a los indios. Se
estima que 9 millones de pobladores habitaban este terri-
torio al momento de la conquista. Esta poblacin se redujo
a apenas 600 mil hacia 1720, cuando se produjo la ms
grave crisis demogrca, y estaba en torno a 1200,000
un siglo despus, al momento de la independencia. La
cada de la poblacin indgena agrav la crisis colonial
peruana, al reducir la cantidad de fuerza de trabajo que
la corona poda movilizar para la explotacin de las minas
que provean de oro y plata al imperio. Los apuros econ-
micos que pasaba la corona, agravados por la situacin
de guerra permanente con Inglaterra, exacerbaron la
explotacin colonial a lo largo del siglo XVIII, y provocaron
el descontento y una oleada de rebeliones indgenas que
culminaron con el gran alzamiento dirigido por el cacique
cusqueo Jos Gabriel Condorcanqui, Tpac Amaru II, en
1780, que remeci el virreinato peruano. Esta rebelin fue
la culminacin de un amplio ciclo secular de rebeliones an-
ticoloniales (OPhelan 1988) y abarc una extensa regin
compren dida entre el Cusco, al sur del Per y el altiplano
boliviano, con un rea de irradiacin que abarcaba desde
Huarochir, en la regin central peruana, hasta Salta, Jujuy
(Argentina) y Tarapac (Chi le), hacia el sur. El levantamiento
dej un saldo aproxima do de 100 mil muertos sobre una
pobla cin total de un milln de habi tantes, lo que puede
ayudar a hacerse una idea de su magnitud.
Tpac Amaru y su estado mayor busca ron encauzar
la rebe lin en una perspectiva separatis ta, que ganara
a la iglesia a su favor uniendo a todos los america nos
(el trmi no es usado por el gran lder rebel de en sus
procla mas): indios, mestizos, negros y crio llos contra
los espaoles penin sula res. Pero el desenvolvimiento
del enfren ta miento llev muy pronto a que los indios
pobres, que consti tuan el grueso de su ejrcito, diri gieran
indistintamente su furia contra todos los smbolos de la
opresin colonial: haciendas, minas, obra jes, e, inclusive,
conven tos e iglesias, cayendo por igual, como vcti-
mas de la furia indgena, tanto espao les peninsulares
cuanto criollos, mestizos, y hasta indgenas que vestan
a la usanza espaola (Flores Galindo 1988). Aunque el
caudi llo rebelde fue tomado preso y muerto en apenas
un semestre, la rebelin se extendi hacia el sur del vi-
rreinato, alcanzando mayores cotas de violencia durante
los dos aos siguientes bajo la direccin de los hermanos
Kata ri, con un carc ter cada vez ms mar cada mente
tnico, en el territorio del Alto Per.
Las contradicciones objetivas entre el proyecto poltico
de la clase noble indgena (integracionista, multitnico y
pluriclasista) y el de la moviliza cin prctica de los indios
del comn, marcadamente tnica y anticolonialista radical,
fue uno de los facto res determinantes de la derrota. El otro
factor que propici el fracaso fue que, como sucediera
antes, durante la conquista espao la, y despus, durante
la Independencia, hubo caciques indgenas delistas,
como Mateo Pumacahua y los hermanos Choquehuan-
ca, que se alinearon con las tropas realistas contra las
fuerzas rebeldes; hay una signicativa correlacin entre
su ubicacin geogrca y su alineamiento con uno u otro
bando (Mrner y Trelles 1985).
La derrota de Tpac Amaru abri un abismo entre los
criollos y los indios, que ayuda a entender la reticencia
de la elite criolla peruana para convocar la participacin
indgena en la Independencia. Ella se mostrara en ade-
lante ms dispuesta a llegar a un arreglo con los realistas
que a correr el riesgo de iniciar una movilizacin indgena
que pudiera desembocar en una nueva guerra de castas
(Durand Flrez 1985; OPhelan 1983). Por otra parte, la
derrota tupamarista aceler el proceso de destruc cin
de las elites indgenas tradicionales. Tpac Amaru fue
condenado a morir descuartizado, buena parte de su
familia fue exter minada y el mismo destino corrieron otros
curacas que lo secundaron. Aunque sobrevivieron los que
se alinearon con las fuerzas coloniales, el poder global
de las aristocracias indgenas andinas se vio gravemente
recortado con las medidas represivas tomadas por la
burocracia colonial, que incluan la orden de castellanizar
forzadamente a la poblacin indgena en cinco aos, liqui-
dar progresivamente la institucin del curacazgo y rempla-
zarlo por los alcaldes de indios, una institucin espaola
que permita un mejor control de la poblacin indgena, y
elimi nar todos aquellos elementos culturales que pudie-
ran recordarle su glorioso pasado, prohibindose hasta
la lectura de los Comentarios Reales del Inca Garcilaso
de la Vega, que eran vistos -no sin razn- como literatura
subversiva. Cuando en 1814 en el Cusco se incorporaron
a la fallida revolu cin de los her manos Angulo, caciques
que anteriormente haban combatido contra Tpac Amaru
e incluso apoyado a las fuerzas realistas en el cerco de La
Paz de 1810, como Mateo Pumacahua, sufriendo luego
las represalias del poder colonial, se aceler el irre ver sible
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proceso de decadencia de los linajes nobiliarios andinos.
Las medidas bolivarianas, que incluan la abolicin de los
ttulos nobiliarios, culminaron el proceso de liquidacin
de los curacas.
Histricamente, durante la colonia los curacas andinos
haban cumplido no slo la misin de gobernar las po-
blaciones andinas. Fueron, asimismo, los intermediarios
culturales que articulaban a las sociedades andinas con
la sociedad mayor. Por un lado, tenan la legitimidad de
su linaje nobiliario de sangre, que les converta en repre-
sentantes de sus pueblos originarios. Eran parte de ellos,
hablaban los idiomas originarios, estaban atados a ellos
por los vnculos culturales y de sangre. Por otro lado,
constituan parte de la burocracia colonial, encargndo-
se de tareas claves como la confeccin de las listas de
quienes deban ir a las mitas, cobrar el tributo indgena,
velar por la evangelizacin de la poblacin indgena, etc.
Culturalmente se educaban en colegios de indgenas
nobles, que buscaban socializarlos como una nobleza
funcional al mantenimiento del orden colonial. Hablaban
castellano, lean, escriban, conocan de latn y se consi-
deraban buenos sbditos del rey de Espaa.
El propio Tpac Amaru inici su rebelin con el objetivo de
llamar la atencin del rey sobre los abusos que cometan
sus funcionarios, para que les pusiera remedio. Por eso, la
desaparicin de los curacas como grupo social escindi a
la sociedad peruana, creando una brecha entre la pequea
minora de criollos y mestizos que ocupaban el vrtice
de la sociedad peruana y la gran masa de pobladores
indgenas que estaban en la base. Los curacas haban
sido los intermediarios culturales que durante los siglos
anteriores articularon las dos sociedades que formaban
el orden colonial, que hablaban otros idiomas, tenan otra
cultura, otra cosmovisin, distinta religiosidad, etc. Como
el historiador Benedict Anderson ha observado perspicaz-
mente, la gran irona de la independencia latinoamericana
es que los espaoles americanos (as se denominaban
a s mismos los criollos), rompieron con aquellos con los
que eran idnticos en cultura, idioma, costumbres, reli-
giosidad, opciones ticas y estticas (despus de todo,
los espaoles peninsulares eran sus padres biolgicos),
para formar una nacin con aquellos, los indios, con los
que no tenan nada en comn. Esa escisin originaria se
mantendra y se profundizara con el paso del tiempo,
cerrando las posibilidades de construir una nacin que
incluyera a todos los peruanos.
La liquidacin de la elite indgena tuvo consecuencias
histricas de muy largo alcance: con ella se cancel la
posibilidad de la gestacin de un proyecto nacional ind-
gena viable. Para que se constituya un proyecto nacional
no basta con que exista una poblacin que comparta
rasgos tnicos comunes, que hable un mismo idioma y
reivindique los mitos de origen. Para que un grupo tnico
se constituya en una nacionalidad es imprescindible que
existan elites intelectuales capaces de elaborar un discur-
so de identidad que d cohesin y sentido de misin al
colectivo. Esta funcin la cumplieron los curacas andinos
durante la revolucin de Tpac Amaru, y la desaparicin
de los curacazgos priv a las poblaciones andinas de las
elites que habran podido construir nuevos discursos de
identidad en el futuro. La derrota de Tpac Amaru abri
las puertas a la equiparacin entre la condicin de indio
y pobre. Tpac Amaru formaba parte de una aristocracia
de sangre, de caciques que se denan indios, eran ricos
y poderosos, hablaban quechua, castellano, saban algo
de latn, lean y escriban y fueron capaces de elaborar
programas y planes que articularon la rebelin en una
perspectiva que iba ms all de las demandas locales y
pretenda fundar una nueva nacin. No existiendo ms
esta elite, durante el resto de la Repblica no aparecieron
proyectos nacionales indgenas, ni la reivindicacin del
reconocimiento de nacionalidades originarias.
3. El carcter de la Independencia
La participacin consciente de la poblacin ind gena en
la guerra de la Independencia fue limitada. Esta se dio
principalmente en las sociedades locales donde no exista
una signicativa sujecin servil de los indgenas, como
la sierra cen tral peruana (Rivera Serna 1858) (Manrique
1987). Esto no quiere decir que el grueso de los indgenas
no participara en la guerra. El problema es que, como en
tantas otras ocasiones anteriores, desde la Conquista
en adelante, lo hicieron encuadrados indistintamente en
uno u otro ejrcito, defendiendo intereses que no eran los
suyos. Lo cual tuvo una implican cia fundamental para la
historia posterior: la Independencia no recogi las deman-
das y necesidades de las sociedades originarias.
Cul era la posicin de los criollos con relacin a los
indios? Es difcil generalizar, pero haba problemas estruc-
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turales generales, que partan de la propia ubicacin de
los criollos dentro del orden colonial. En su famosa Carta
de Jamaica (1815) Bolvar plante descarnadamente
el proble ma: no somos indios, ni europeos, sino una
especie mezcla entre los legtimos propietarios del pas
y los usurpadores espaoles; en suma, siendo nosotros
americanos por nacimiento, y nuestros derechos los de
Europa, tenemos que disputar stos a los del pas, y que
mantenernos en l contra la invasin de los invasores; as
nos hallemos en el caso ms extraordinario y complicado
(el nfasis es mo).
Naturalmente hubo excepciones, como la del cura Mo-
relos en Mxico y las del tambin sacerdote Ildefonso de
las Muecas en el Alto Per. Pero al programa de quienes
queran cambios radicales se oponan diversas trabas:
en primer lugar, los intereses de los propios criollos. En
segundo lugar, el escaso desarrollo de las fuerzas pro-
ductivas (Soler 1980; Halpern Donghi 1970).
La posicin de los criollos peruanos era la ms con-
servadora del continente. La fuente de legitimidad que
reclamaban era la misma que invocaban los espaoles
peninsulares a lo largo del perodo colonial: la ideologa
racista antiindgena. En el Per, a este motivo ideolgico,
comn a los espaoles americanos, se le sumaba el gran
miedo provocado por el levantamiento tupamarista y la
conviccin, por cierto bastante fundada, de que tenan
poco que ganar con la ruptura del vnculo colonial. La
emergencia de burguesas comerciales poderosas en el
litoral atlntico a lo largo del siglo XVIII signic un duro
golpe para la hegemona peruana y precipit la crisis eco-
nmica en la que se debata el pas cuando se desataron
las campaas independentistas. Esto explica la reticencia
con que los comerciantes limeos vieron la revolucin. De
all que la emancipacin peruana requiriera la participacin
de dos ejrcitos extranjeros (el sanmartiniano y el boliva-
riano). Ms signicativamente an, la inconsecuencia de
los criollos que inicialmente se incorporaron a la lucha
por la emancipacin, provoc que Riva Agero, el primer
presidente peruano, fuera declarado traidor por Bolvar
y casi fusilado por el entonces sargento mayor Ramn
Castilla, cuando se le descubri buscando un arreglo
negociado con las fuerzas coloniales a espaldas del co-
mando patriota. El segundo presidente, Jos de la Torre
Tagle, termin refugiado en la fortaleza del Real Felipe,
acogido por las ltimas fuerzas realistas: yo, convencido
de la canalla que constituye la patria -anot en un papel
destinado a la elaboracin de un maniesto que propicia-
ba la unin de peruanos y espaoles contra Bolvar- he
resuelto en mi corazn ser tan espaol como [el rey] D.
Fernando. Como Basadre ha anotado certeramente, los
espaoles no eran vistos por los criollos peruanos como
los adversarios irremediables en una guerra internacional
sino como un bando en una guerra civil, en la que podan
tomar uno u otro partido (Basadre I, 1983).
La Independencia dirigida por los criollos era una revolu-
cin poltica, no una revolucin social. Ellos queran romper
los vnculos coloniales con Espaa, pero no tenan inters
en modicar las estructuras coloniales de dominacin al
interior de sus pases sino en usufructuarlas en su propio
benecio: los revolu ciona rios -escribe Tulio Halpern
Donghi- no se sienten rebeldes, sino herederos de un
poder cado, probablemente para siempre: no hay razn
alguna para que marquen disidencias frente a ese patri-
monio poltico administra tivo que ahora consideran suyo
y al que entienden hacer servir para sus nes (Halpern
Donghi 1970).
Para el comn de los criollos la cuestin se planteaba
en trminos de cmo apropiarse de los mecanismos de
poder antes usufructuados por la corona espaola y la
burocracia colonial, no de desmontarlos. Hacer una trans-
ferencia del poder sin modi car las estructuras coloniales
vigentes en el interior. Una revolucin poltica sin revolucin
social. Esta es una lnea permanente de comportamiento
de la oligarqua peruana a lo largo de la Repblica. Los
diversos intentos de modernizar el pas que se realizaran
despus, queran mantener las estructuras coloniales de
dominacin interna: disfrutar de los logros que la ciencia
y la tecnologa podan brindar pero sin cuestionar el ca-
rcter estamental de la sociedad peruana; una sociedad
en que cada uno tena su lugar y era ilegtimo pretender
cualquier forma de movilidad social que rompiera con
esa adscripcin estamental. De esa manera, se cre una
sociedad donde no existan propiamente ciudadanos,
sujetos de derecho. La ciudadana supone sujetos aut-
nomos y responsables que tienen derechos, que tienen,
como contrapartida, determinados deberes, consagrados
unos y otros por las leyes. Lo que se tena aqu, en el caso
de los indgenas, era peruanos que tenan deberes sin la
contrapartida de los derechos correspondientes, es decir
sujetos de deberes, de una parte; por la otra, sujetos de
privilegios, que tenan derechos sin los correspondientes
deberes, para los no indgenas.
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Esto es evidente en las marchas y contramarchas de las
medidas progresistas dictadas por los libertadores con
relacin a los indios y los afroperuanos. Con relacin a las
poblaciones originarias, San Martn decidi que para des-
truir el irritante sentido que los espaoles daban a la voz
de indios en adelante se les llamara peruanos. Proclam,
asimismo, la abolicin del tributo y los ser vicios personales
a que estaban sujetos los indios (21 de agosto de 1821).
Con relacin a los negros, no proclam la abolicin de la
esclavitud sino la libertad de vientres, que estableca que
los hijos de los esclavos nacidos despus del 28 de julio
de 1821 seran libres. Pero estas medidas prontamente
fueron mediatizadas bajo la presin de los sectores socia-
les cuyos privilegios se vean amena zados: la abolicin de
la esclavitud para los hijos de esclavos nacidos despus
de la proclama cin de la Inde pendencia fue recticada
con el decreto que pona a los nuevos ciudadanos libres
bajo la tutela de sus antiguos amos hasta los 21 aos de
edad, perodo que luego fue incrementado por Gamarra
hasta los 50 aos en 1839, en cuanto la situa cin poltica
lo consinti. La esclavitud prosigui pues, con apenas un
cambio en la forma y slo fue abolida recin en 1854, por
Ramn Castilla.
El proyecto bolivariano debi afrontar tensiones seme-
jantes. Bolvar actu consecuentemente con su ideario
democrtico libe ral, pro clamando en 1825, luego de la
emancipacin lograda en los campos de Junn y Ayacu-
cho, la supresin de los servicios per sonales de los indios,
la abolicin de los curacazgos y la dis tribucin de las
tierras de las comunidades entre los indgenas. Buscaba
as sentar las bases para la cons titucin de una nacin de
ciudadana extendida, con base en la pequea propiedad
rural, sin relaciones precapitalistas que, adems de per-
petuar el carcter estamen tal de la sociedad, frenaban el
desarro llo de las fuerzas produc tivas. Sin embargo, los
resultados de sus medidas no fueron los buscados. La
abolicin de los curacazgos dio el golpe de gracia a las
estructuras de poder andinas, debilitndolas en su con-
junto frente a la arremetida de los criollos y los mestizos,
que estaban empeados en heredar los privilegios de la
aristocracia colonial. El retiro de la proteccin legal a las
comunidades abri el camino a la expansin de los lati-
fundios a costa de las tierras de los indgenas, dejando a
stos sin la proteccin que les otorgaban en la colonia las
Leyes de Indias. El latifundismo se convertira, a su vez,
en un pode roso agente de la extensin de las relaciones
de servidumbre personal que Bol var trat de suprimir.
Transcurrira un siglo antes de que el Estado volviera a
otorgar el reconocimiento legal a las comunidades. As
la abolicin de la servidumbre indgena fue letra muerta,
en gran parte gracias al debilitamien to de las estruc turas
internas de resistencia de las poblaciones origina rias.
Como consecuencia de todos estos hechos, los indge-
nas y los negros fueron excluidos de la ciudadana, y al
comenzar la Repblica fueron considerados ciudadanos
de la nueva nacin slo los criollos y los mestizos. De esta
manera, se excluyeron ms de las nueve dcimas partes
de los peruanos, mientras que la dcima parte restante
se senta la encarnacin de la nacin misma. Se fund
as una Repblica sin ciudadanos.
La Repblica naci sin una clase social dominante que
pudiera ejercer el poder. La energa de Bernardo de Mon-
teagudo, uno de los ms cercanos colaboradores y con-
sejeros de San Martn, en la lucha anticolonial se plasm
en la expulsin del grueso de los espaoles penin sulares
del Per, para erradicar las posibles conspiraciones rea-
listas. De los 10,000 espaoles que radicaban en Lima,
al llegar Montea gudo, quedaban apenas 600 cuando se
march (Flores Galindo 1983). Esto provoc la quiebra de
la elite comercial y nanciera que antes haba organizado
la economa colonial. A la crisis econmica en que se
debata desde un siglo antes el virreinato se sum la dis-
gregacin de la economa nacional. La Repblica se inici
sin un bloque de poder capaz de levantar un proyecto de
carcter nacional en buena medida porque hasta entrado
el siglo XIX no existieron condiciones para que surgiera
un grupo dominante que pudiera cubrir el vaco dejado
por la aristocracia colonial dislocada.
4. Continuidades y rupturas en el
trnsito de la sociedad colonial a la
republicana
Las continuidades en la condicin de las poblaciones ori-
ginarias al fundarse la Repblica pesaron deci sivamente.
Ellas constituyen el meollo de lo que Stanley y Brbara
Stein (1991) han denominado la herencia colonial de
Amrica Latina. La primera continuidad fue el restableci-
miento del cobro del tributo indgena colo nial. En el Per
el tribu to fue abolido por el rgimen de San Martn el 27
de agosto de 1821 y restaurado en agosto de 1826, con
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el nombre de con tribucin perso nal. Hacia nes de la
dcada del veinte su peso equivala aproximadamente
a la octava parte del presupuesto nacional pero para la
primera mitad de la dcada del cuarenta constitua ya la
tercera parte de los ingresos del Estado. Inicialmente de-
ban pagarlo los indios y las castas -es decir los integrantes
de los grupos no indios-, pero en 1840 los blancos y los
mestizos fueron eximidos de esta obligacin. De esta
manera, la condicin de indio se convirti en una catego-
ra scal, que supona para los indgenas deberes que el
resto de la sociedad no tena, lo cual irnicamente era la
contrapartida de su carencia de derechos ciudadanos. La
contribucin personal la aboli Ramn Castilla en 1854,
aprovechando la bonanza scal generada por los ingresos
del guano, como una manera de ganar apoyo popular en
su guerra contra Runo Echenique, pero, contra una idea
errnea ampliamente extendida, su desaparicin no fue
denitiva. Fue vuelto a restable cer en 1876, luego que el
sco se declarara en ban carrota, y prosi gui cobrn dose
intermitentemente hasta el ao de 1895, cuando fue de-
nitivamente abolido, como parte del proyecto poltico de
los emergentes sectores urba nos por centra lizar el poder,
contra las fuerzas seoriales del interior. A pesar de eso,
sigui cobrndose en algunas zonas donde el gamona-
lismo era fuerte hasta 1912 (Manrique 1988).
Para establecer una comparacin, en Bolivia el tributo
indgena colonial fue abolido por la primera Asamblea
Republicana obedeciendo los decretos peruanos de Bol-
var. Pero fue restablecido apenas un ao despus, en
cuanto se hizo evidente que el sco boliviano no poda
subsistir sin este recurso. El tributo, cobrado en la misma
cuanta que en la segunda mitad del siglo XVIII, cuando
no representaba el 25% de las rentas pblicas, ascenda
ahora al 60%. La tributa cin india se mantuvo como la
fuente de ingresos scales ms lucrati va hasta la segun-
da mitad del siglo XIX. En los pases andinos los nicos
que pagaban impuestos eran los indios: preci samente el
sector ms pobre y el menos bene ciado por la accin
del Estado, cuando no su vctima recu rrente. Hay, sin
embargo, dos diferencias importantes entre el proceso
boliviano y el peruano. En Bolivia el pago del tributo sigui
siendo una obligacin colectiva de los ayllus, lo que con-
tribuy a fortalecer la estructura comunal. En el Per se
convirti en una capitacin, un pago personal, puesto que
no se reconoca la existencia legal de las comunidades.
Por otra parte, en Bolivia el cobro del tributo tuvo como
contrapartida el recono cimiento por parte del Estado de
la legitimidad del gobier no comunario y de los ttulos de
propiedad de la tierra de los ayllus (esto pasan do, en los
hechos, por encima de los decretos bolivaria nos). Este
reconocimiento legal constituy una impor tante proteccin
para las comuni dades indge nas frente a la avidez de los
blancos y mestizos. De all que en Bolivia el cuestiona-
miento de la legitimi dad de las comunidades, desde la
ptica de la ideologa liberal, comenz recin a partir de
la dcada del 60, cuando la impor tancia del tributo ind-
gena como parte de las rentas scales se haba reducido
signicati vamente gracias al auge de la explotacin de la
plata. En cambio en el Per, las comuni dades no gozaron
de protec cin legal entre 1825 y 1920.
Otra importante continuidad en la condicin social de los
indios, con relacin al orden colonial, se expres en la
persistencia de la utiliza cin gratuita de la fuerza de trabajo
indgena. Esta era regulada en la poca colonial a travs
de la mita, que fue abolida por San Martn y Bolvar. Sin
embargo, el servicio gra tuito ind gena volvi a ser rees-
tablecido bajo distintas modali dades en los pases andi nos
en cuanto se arm la Rep blica. La ms impor tante en
el Per fue el servicio a la Rep blica: la obligacin de los
indgenas de traba jar un nmero de das al ao gratuita-
mente en las obras estata les. Nuevamente, los indgenas
tenan obligaciones de los que estaban eximidos otros
grupos sociales. Pero, adems, el Estado central era muy
dbil y con frecuencia este trabajo fue usufructuado por
los grupos seoriales del interior en su propio benecio.
Los indios denominaron Repbli ca a este trabajo forza-
do, lo cual ex presa grcamente qu represen taba para
ellos el nuevo poder surgido luego de la cada del orden
colonial hispnico. Es de sealar que tambin los munici-
pios usufructuaron amplia mente de esta fuente de trabajo
gratui ta (Manrique 1988).
El desorden social de las primeras dcadas de la vida
independiente dio lugar a la emergencia del caudillismo
militar. Las guerras civiles e internacionales, por la deni-
cin de las imprecisas fronteras hereda das del rgimen
colonial, propiciaron que los enrolamientos forzados de los
indgenas por los ejrcitos en pugna continuara vigente sin
mayores modicaciones. Los indios seguan siendo inci-
tados a combatir unos contra otros, divi didos en bandos
que defendan intereses que les eran ajenos.
La ltima continuidad, por cierto no la menos importante,
fue la del papel central de la iglesia, con su poder sobre las
almas. Pero la base de su poder mate rial no era slo su
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ascen diente espiritual. Adems de las grandes propieda-
des inmuebles que posea, fruto de donaciones (los bienes
de manos muertas), cobraba diezmos, censos y cape-
llanas, que constituan en esencia impues tos forzados
sobre la produccin agropecuaria, que se mantuvieron
vigentes hasta mediados del siglo XIX. Nuevamente eran
los indios los mayores afectados. Los archivos parroquia-
les del interior guardan una buena cantidad de ocios
cursados por los prrocos a las autoridades polticas,
solicitando el apoyo de la fuerza pblica para obligar a
los indios a cumplir sus obligaciones econmicas con la
madre iglesia. La iglesia, junto con el ejrcito, era una de
las pocas insti tuciones de carcter efectivamente nacio-
nal, al menos por su cober tura. Tena adems el manejo
y monopolio de las estadsticas demo gr cas, a travs
de los registros eclesisticos de bauti zos, matri mo nios
y defun ciones. La admi nistracin pblica recin pudo
consti tuir su propia estadstica demogrca hacia nes
del siglo XIX (Manrique 1986).
Las rupturas con relacin a la situacin anterior a la Inde-
pendencia tuvieron su primera fuente en la disgregacin
de la economa colonial. Destruido el circuito mercantil
que constitua la columna vertebral de la economa co-
lonial, que una Potos con las minas de Huan cavelica
(que provean a Potos del mercurio imprescindible para
re nar la plata) y Lima, la regin andina se fragment en
un conjun to de espacios econmicos desarticulados en-
tre s, en los que a lo largo del siglo XIX apenas pudieron
constituir se penosamente algunos pocos espa cios socioe-
conmicos regionales. Esto dejaba amplios espa cios con
una muy dbil articulacin con la economa regio nal o
que simplemente no la tenan en absoluto. Se cerraron
entonces los espacios regionales sobre s mismos y se
debili t an ms el poder central, lo cual cre las bases
econmicas para la emer gencia de fuertes poderes loca-
les, como contrapartida de la debilidad del poder central,
dando lugar a la emergencia de ese fenmeno tpico de
la socieda des precapi talis tas con una aplastante mayora
rural, el seoria lismo. La combi nacin entre ste (a nivel
poltico), el racismo antiind gena colonial que justicaba
la dominacin sobre los indios (a nivel ideolgico), y la
expansin del capital comercial articulado al mercado
interna cional, sobre los espacios precapi talistas del
interior (a nivel econmico), dara lugar a la emergencia
de las estruc turas de poder que cons tituyen la forma
ms acabada de dominio colonial luego de la ruptura de
los vnculos con Espaa en las socieda des andinas: el
gamona lismo republica no.
Un segundo terreno en el que se percibe una ruptura
capital es en el de la degradacin del poder poltico al
interior de las sociedades originarias. La proclamada
igualdad formal de los indios ante la ley, chocaba con
la desigualdad real consagrada por las estructuras de
dominacin colonial intocadas por la emancipa cin. La
sociedad colonial era una socie dad esta mental, donde
el cuerpo social era concebido como un organismo vivo,
con rganos especia lizados, que deban cumplir la funcin
para la que haban sido creados (la cabeza para pensar y
dirigir, las manos para trabajar) y donde cualquier intento
de modicar el orden natu ral de las cosas no poda traer
otra cosa que el caos y la destruccin de ese equilibrio
que garan tizaba la salud social.
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1. La crisis de las estructuras
de poder andinas
En este panorama, la liquidacin de los curacazgos an-
dinos, pese a su evidente intencin igualitaria, represent
una grave degradacin de las estructuras de poder de
las sociedades andi nas originarias. Al exterminio fsico de
esta elite indgena luego de la derrota de Tpac Amaru le
siguieron las medidas represivas del gobierno colonial y
la prdida de determinadas funciones claves, como por
ejemplo el cobro del tributo, que mermaron fuertemente el
poder del estrato curacal en su conjunto. Se entiende que,
en estas circunstancias, la aboli cin de los cura cazgos
decretada por Bolvar repre sentara en el Per el golpe de
gracia para este estrato, sancio nando su desaparicin. Se
cre as la situacin que ha llevado a que en adelante la
condicin social de indio terminara siendo equiparable a la
de pobre: si en el Per no todos los pobres son indios, por
deni cin, todos los indios son pobres. Y la insignicancia
econmica facilit la degradacin del peso poltico de los
excluidos. En Bolivia no se acata ron los decre tos boliva-
rianos, lo que permiti la subsistencia del estra to curacal
en las comu nidades originarias, permitindoles mejores
con diciones para soportar la arremetida terrateniente.
En el Per, la estructura curacal fue remplazada por una
institucin colonial: los alcaldes de indios, de la que ha
derivado la estructura hasta hoy vigente de alcaldes-vara o
varayoq (el que porta la vara, en quechua). Este trnsito
se realiz de diversas maneras, en unos casos con los
antiguos caciques convirtindose a la nueva funcin y
en otros a travs del nombramiento de los alcaldes por
la burocracia colonial, armndose durante la Repblica
la eleccin de los mismos por la comunidad, como hasta
ahora se estila en las comunidades tradicionales. Pero la
condicin social del alcalde-vara no es equi parable a la
del antiguo curaca. Este ltimo basaba su legitimi dad en
su linaje noble, siendo el cargo hereditario. Los al caldes
de indios no contaban con esa fuente de reconocimiento
y se vieron obligados a buscar nuevas fuentes de legiti-
midad, como asumir el rol de sacerdotes de los cultos
ancestrales (hechiceros, para los prrocos encar gados
de per seguir sus cultos), a nes del siglo XVIII (Millones
1978), o a buscar esta legiti midad en el reconoci miento
externo del aparato esta tal, luego de la independencia.
Esto tena un muy alto costo, pues las comunidades no
tenan una existencia legal reco nocida. Por este camino,
a lo largo del siglo XIX la condicin social de los alcaldes
de indios fue deterio rndose irremisible mente.
Posiblemente el hecho de que los movimien tos tnicos
sean muy dbiles en el Per con tempor neo, en com-
paracin con Bolivia y Ecuador, donde los movimientos
indianistas son fuerzas polticas de primer orden, se deba
en parte a que en estos pases se mantuvo la protec cin
legal a las comuni dades y no se abolieron los curacazgos
con la Independencia, lo cual permiti a las poblaciones
origina rias retener mayores cuotas de poder y as constituir
las elites indgenas que a nes del siglo XX construyeron
los discursos tnicos de identidad, con que los indios se
convirtieron en actores polticos de primer orden. Otros
hechos que pueden ayudar a entender la debilidad del
indianismo en el Per son que la capital de la Repblica se
emplazara en el litoral, a espaldas de la sierra. En Bolivia y
Ecuador las capitales, La Paz y Quito, estn situadas en
territorios serranos indgenas densamente poblados y an
hoy es habitual que el quechua y el aymara se hable coti-
dianamente en las calles. Lima vive a espaldas del interior
y, aunque en el Per la sierra tuvo un peso demogrco
mucho mayor que la costa hasta mediados del siglo XX, el
poder poltico se concentr en sta, marginando a la sierra
y a los indios. Este mismo hecho propici la ausencia de
una fraccin social de indios urbanos, como existen en
Bolivia y Ecuador, que han provisto de cuadros polticos a
los movimientos indianistas. En el Per inclusive los indios
que migran a las urbes dejan de ser percibidos como
tales y pasan a convertirse en cholos. De all que aunque
durante la segunda mitad del siglo XX la migracin de la
sierra a la costa y del campo a la ciudad desplaz a mi-
llones de indgenas hacia las ciudades no se perciba que
hayan indios urbanos. De hecho, sigue creyndose que
en la costa no hay indios. Un dato contemporneo puede
ayudar a comprender la importancia de lo simblico en la
formacin de los colectivos nacionales: segn el censo
nacional de 1993, Lima tena 547 mil hablantes de que-
chua y era el segundo departamento en importancia, slo
superado por Cusco que tena 560 mil quechuahablantes.
Trece aos despus, sin duda Lima Metropolitana debe
II. El poder en la sociedad
republicana
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ser la ciudad que mayor cantidad de quechuahablantes
tiene en el Per y una de las ms importantes del mundo
andino. Sin embargo, en las calles no se oye hablar que-
chua, y quienes conocen ese idioma suelen ocultarlo, para
no exponerse a las burlas y la discriminacin.
En conclusin, el Estado fundado en el Per luego de la
Independencia se organiz en funcin del dominio de la
poblacin indgena por los criollos herederos de los privi-
legios de la antigua elite colonial, a travs de la exclusin
de la ciudadana de la inmensa mayora de la poblacin,
en base a la ideologa racista antiindgena colonial. Los
problemas no eran slo de diferencias econmicas abis-
males entre los habitantes del territorio peruano. Tampoco
se limitaban a las diferencias tnicas existentes entre
sociedades que eran percibidas distintas por su cultura,
religin, idiomas, costumbres, etc.: si estas hubieran
sido todas las diferencias hubiera sido posible construir
un Estado multinacional, como los que abundan en el
mundo (Europa incluida). Esta alternativa estuvo excluida
desde los inicios por el racismo colonial que justicaba
la dominacin de la nueva elite republicana. El racismo
supone algo ms profundo que la discriminacin tnica:
su esencia es la negacin de la humanidad del otro, que
es considerado biolgicamente inferior, por naturaleza. Si
la inferioridad tnica de los indgenas (de la que, obvia-
mente, tambin estaban convencidos los criollos) poda
ser superada a travs de los programas de integracin
del indio a la nacin recurrentemente propuestos durante
los ltimos dos siglos por las elites progresistas, la infe-
rioridad biolgica de los indios considerada inmutable,
por estar basada en las leyes naturales- slo tena dos
soluciones posibles en el largo plazo: o el exterminio fsico
de los indios, como se emprendi en muchos pases de
Amrica a los que la elite peruana envidiaba, o la regene-
racin biolgica gradual, a travs de la mezcla racial con
ejemplares de la raza superior, blanca. De all que hablar
de proyecto nacional durante el siglo XIX fuera sinnimo
de colonizacin, y sta, de inmigracin blanca. De all tam-
bin que surgiera esa ideologa que consideraba al Per
un pas vaco, que era necesario poblar promoviendo la
inmigracin, ideologa que ha subsistido durante el siglo
XX en relacin con la amazonia.
De aqu provienen las grandes paradojas de nuestra
historia republicana. La existencia de una repblica sin
ciudadanos, donde una minora se senta la encarnacin
de la nacin, con el derecho de excluir a las grandes
mayoras, consideradas ajenas al pas: la minorizacin de
las mayoras sociales. En una agrante contradiccin con
el ideario democrtico liberal que consagraron sucesivas
constituciones (las de 1823, 1828, 1834, 1856, 1867),
y de los ardientes debates entre liberales y conservado-
res, las bases sociales, econmicas, polticas, culturales
e ideolgicas reales del nuevo Estado negaban punto
por punto los enunciados doctrinarios sobre los que fue
fundado el Estado republicano. A diferencia de la historia
europea en la que se inspiraron nuestros idelogos repu-
blicanos, donde la fundacin del Estado estuvo precedida
por la creacin de las naciones, en el Per se fund el
Estado all donde no haba una nacin. Se sentaron as
las bases para ese desencuentro, que no ha podido su-
perarse hasta ahora a pesar de los cambios vividos en los
ltimos 180 aos, entre el Estado y la sociedad.
Pero las continuidades no se limitaron a la restauracin
de estructuras de dominacin de carcter colonial. An
ms importante fue la existencia de un sujeto social que
encarnaba este dominio: los criollos o espaoles america-
nos. Aqu se origina uno de los problemas decisivos para
la constitucin de la identidad en los Andes: las nuevas
naciones fundadas luego de la independencia asumie-
ron el carcter de repblicas que se fundaban sobre
los principios democrticos, pero stas slo reconocan
como sujeto de la amante democracia a una pequea
fraccin de la poblacin mientras que los indgenas no
eran reconocidos como parte de la nacin. A lo ms,
se les reconoca la condicin de peruanos en potencia,
en cuanto pudieran ser redimidos, para incorporarlos a
la nacin. La incorporacin del indio a la nacionalidad
es una tarea que una y otra vez se plante en la agenda
poltica durante el siguiente siglo.
2. El racismo colonial
El racismo antiindgena fue un componente bsico del
discurso que permiti excluir a los indios del ejercicio de
la ciudadana. El racismo es una ideologa que cumple
una funcin decisiva en la legitimacin de las exclusiones,
pues naturaliza las desigualdades sociales, consagrando
un orden en el que cada uno tiene un lugar inmutable, en
tanto ste no aparece fundado en diferencias de origen
social sino anclado en la inmutable naturaleza. Es irrele-
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vante que las razas existan o no. No son las razas las que
crean el racismo sino es al revs, el racismo construye las
razas. Basta que una fraccin signicativa de la poblacin
crea que las razas existen para que esta conviccin, es-
tablecida en la intersubjetividad social, tenga profundas
implicaciones en la realidad
1.
El racismo tiene tambin elementos de lo que Georges
Duby denomina las mentalidades: ese sustrato incons-
ciente que sirve de base a nuestras formas de pensar,
nuestras reacciones cotidianas no racionalizadas, nues-
tros horizontes culturales generacionales, las ideologas
polticas, y que, no siendo inmutable, sin embargo cambia
en un tiempo histrico distinto al de otros fenmenos
sociales, el que Fernand Braudel denomin la larga du-
racin.
Existe un racismo teorizado; debates y normatividad en
relacin a la cuestin racial, con recopilaciones legales,
estudios mdicos, jurdicos y sociales, expedientes judicia-
les, etc., que consagran la condicin de los integrantes de
las diversas razas. Desde nes del siglo XIX se produjo
una abundante literatura de esta naturaleza en el Per,
bajo la inuencia del positivismo, el darwinismo y, sobre
todo, de la escuela criminolgica italiana de Lombroso y
Fermi. Existe tambin un racismo en estado prctico; una
praxis social, un sentido comn, actitudes no racionali-
zadas, en buena medida inconscientes, profundamente
enraizado en las vivencias cotidianas, pero que en tanto
ideologa impone una manera de mirar el mundo
.
El racismo antiindgena en los Andes es en esencia un
racismo colonial. Se construy a partir de las categoras
mentales que portaban los conquistadores, forjadas en
los conictos que enfrentaban a los cristianos contra los
musulmanes y los judos en Espaa en el crucial momento
de su constitucin como nacin. Aunque a veces se ha
invocado el mestizaje biolgico como una prueba de que
los espaoles no tenan prejuicios raciales, puesto que
estaban dispuestos a mezclar su sangre con la de los
conquistados, este argumento no se sostiene cuando
se repara en la naturaleza asimtrica de estas uniones,
por lo general entre varones conquistadores y mujeres
conquistadas.
El fracaso del intento de consagrar la separacin entre
la repblica de espaoles y la repblica de indios -
frustrado por la continuacin del mestizaje- dio lugar a la
constitucin de las castas, como una forma de intentar
cuanticar el grado de mezcla racial de los habitantes
del virreinato para perpetuar la segregacin racial. Como
toda ideologa dominante, el racismo colonial no slo
fue portado por los colonizadores sino fue interiorizado y
aceptado como verdadero por los grupos colonizados.
Esto contribuy poderosamente a la estabilidad del orden
colonial.
La situacin no cambi sustantivamente con la ruptura
de los vnculos coloniales con Espaa por las razones ya
analizadas. Al no cambiar en lo esencial el carcter colo-
nial de las estructuras internas de dominacin, el racismo
antiindgena pas a cumplir el rol de soporte de la domi-
nacin de la elite criolla y de los gamonales del interior. El
discurso racista sirvi para legitimar la dominacin en el
orden oligrquico, de la misma manera como antes sirvi
a los colonos espaoles cuyos privilegios heredaron sus
descendientes criollos.
3. La repblica sin ciudadanos
El racismo construye al objeto de la exclusin racial. Ha-
ba una evidente contradiccin entre la exaltacin de la
grandeza del imperio de los incas, que captur la imagi-
nacin del mundo gracias, entre otras cosas, a la enorme
inuencia de los Comentarios Reales del Inca Garcilaso
de la Vega, y la presunta incapacidad natural de sus
descendientes. Se construyeron entonces argumentos
para conciliar estos discursos contradictorios. Uno arm
que los incas eran una raza distinta a los indios. Tal fue la
explicacin brindada por Sebastin Lorente, un espaol
ancado en el Per, educador y autor de la primera Histo-
ria del Per, quien estaba convencido, adems, de que la
potencia gensica de la poblacin europea terminara por
blanquear denitivamente al Per as que se difundiese
el mestizaje biolgico. La misma posicin sera defendida
a inicios del siglo XX por el idelogo ms importante de la
oligarqua, Francisco Garca Caldern. La otra fue recurrir
al argumento de la degeneracin racial de los indgenas,
como resultado del cocainismo, el alcoholismo, la servi-
dumbre y el medio ambiente hostil. De una manera u otra,
los indios contemporneos terminaban siendo racialmente
distintos a los admirables incas (Mndez 1993).
1
Lo demostr en el caso lmite el holocausto nazi.
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Los conictos sociales en el Per republicano han estado
permanentemente atravesados por la cuestin tnico
racial. sta ha evolucionado siguiendo los cambios en
la correlacin global de las fuerzas sociales. Una clara
expresin de este hecho es la continua reduccin del
peso de la fraccin de la poblacin denida como india
en el Per a lo largo del siglo XX: an a inicios del siglo
XX Manuel Gonzlez Prada consideraba que los indios
constituan las nueve dcimas partes de la poblacin;
hacia nes de la dcada del veinte se consideraba que
representaban las cuatro quintas partes (como lo sos-
tuvo Maritegui en numerosos textos), en la dcada de
los cuarenta algo ms de la mitad, y actualmente, de
manera asaz impresionista -pues nadie puede denir
con precisin qu es un indio- entre la tercera y la cuarta
parte de la poblacin. Estos cambios expresan no tanto
un incremento acelerado del mestizaje biolgico sino
cambios en las percepciones de las diferencias raciales,
derivados en buena medida del incremento del peso
demogrco de la costa, a expensas de la sierra, y de
las ciudades, a costa del campo.
En sus rasgos esenciales, los intelectuales orgnicos de
la oligarqua vean al Per como un pas vaco, puesto
que la poblacin nativa no era considerada peruana. Para
la elite criolla y los sectores mestizos que compartan sus
valores y su visin del mundo la constitucin de la nacin
pasaba en unos casos por la desaparicin de los indios:
su exterminio puro y simple. Para otros, por promover
la inmigracin de individuos de razas vigorosas, que
permitieran superar las taras biolgicas de los indgenas
a travs del mestizaje biolgico y mejorar la raza. An
a nes del siglo XIX desarrollo nacional era sinnimo de
inmigracin y sta a importacin de poblacin europea,
como lo consigna la Ley de Inmigracin de 1893 en su
artculo primero. Para los progresistas, en n, se trataba
de redimir al indio por medio de la educacin, entendida
directamente como la desindigenizacin: la redencin del
indio a travs de su eliminacin.
Los juicios racistas eran sostenidos abiertamente en el
Per hasta entrado el siglo XX. Alejandro O. Deustua,
prominente lder civilista, diplomtico, senador, jefe de
diversas misiones enviadas a estudiar los modernos
sistemas de enseanza, ministro de justicia, director de
la Biblioteca Nacional y rector de la Universidad de San
Marcos

armaba en 1937:
El Per debe su desgracia a esa raza indgena, que ha
llegado, en su disolucin psquica, a obtener la rigidez
biolgica de los seres que han cerrado denitivamente
su ciclo de evolucin y que no han podido transmitir al
mestizaje las virtudes propias de razas en el perodo
de su progreso (). Est bien que se utilice las ha-
bilidades mecnicas del indio; mucho mejor que se
ampare y deenda contra sus explotadores de todas
especies y que se introduzca en sus costumbres los
hbitos de higiene de que carece. Pero no debe irse
ms all, sacricando recursos que sern estriles en
esa obra superior y que seran ms provechosos en
la satisfaccin urgente de otras necesidades sociales.
El indio no es ni puede ser sino una mquina. Para
hacerla funcionar bastara aplicar los consejos que el
Dr. E. Romero, ministro de Gobierno, consign en una
importante circular a los prefectos (Deustua 1937).
En el Per de hoy se arma que la poblacin indgena
actual es minoritaria y que el mestizaje generalizado ha
liquidado las bases sobre las cuales se asentaba la dis-
criminacin racial. Adicionalmente, las instituciones que
permitan su reproduccin social, como el tributo pagado
por los indgenas, la servidumbre cuasi feudal en las ha-
ciendas tradicionales, el relativo aislamiento geogrco de
las poblaciones indgenas, antes connadas a la sierra y
la selva, la escasa integracin nacional, la debilidad del
Estado central sobre la cual creci el gamonalismo, han
desaparecido o estn por desaparecer. La desaparicin
del racismo sera slo cuestin de tiempo. Sin embargo, el
racismo en un fenmeno que opera fundamentalmente en
la intersubjetividad social. Los cambios sociales objetivos
no tienen la misma velocidad que aquellos que se operan
en las subjetividades. Y cuando se produce un desfase
signicativo entre unos y otros se crea una brecha que se
constituye en una fuente potencial de violencia social.
La ideologa del mestizaje armaba que a medida que
avanzara la mezcla biolgica y cultural se ira a una unifor-
mizacin racial de la sociedad peruana, eliminndose las
causas del racismo. Tal cosa no ha sucedido. El mestizaje
biolgico ciertamente se ha generalizado. Con las grandes
migraciones de la sierra a la costa y del campo a la ciudad
existe una mayor interrelacin entre las diversas matrices
culturales del pas, as como otras nuevas, que surgen del
contacto entre ellas, pero el racismo sigue manteniendo
una enorme fuerza.
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4. La degradacin del poder
en las sociedades indgenas
Disponer de la fuerza de trabajo indgena servil era consi-
derado un derecho por las autoridades polticas, judiciales
y eclesisticas, y stas solan reclamarlo airadamente
cuando sentan amenazados sus privilegios. Adicional-
mente, las autoridades indgenas tradicionales cumplan
la funcin de auxiliares gratui tos del poder estatal, sobre
todo de la polica. El Prefecto de Huancavelica, en un
informe presentado al Ministro de Gobier no en 1907, des-
criba ampliamente la condicin a la que las autoridades
tradi cionales estaban reducidas:
(sus) funciones no las podran enumerar ni los mismos
que las desempean. Son verdaderos auxiliares de los
agentes de la polica, siempre ejercen autoridad sobre
sus iguales, son los personeros de sus respectivas
comunidades, por cuyos intereses estn obligados a
velar
El cargo dura precisamente un ao, vericndose la re-
novacin cada 1 de enero, con cuyo objeto se renen
todos los miembros de una comunidad en especie de
comicio y proceden a la eleccin de alcaldes, regidores
y alguaciles, los que estn obligados a pre sentarse a
las autoridades constituidas, como medio de imprimir
cierta legalidad a su carcter (Los subrayados son
mos)
2
.
El Prefecto huancavelicano tena perfecta conciencia de
la gran impor tancia que revesta la existencia de la insti-
tucin de los alcaldes-vara para ase gurar la dominacin
estatal en las reas rurales serranas. Esto lo sealaba
en el mismo informe: el servicio de ms signicacin
que stos prestan, es el de auxiliares de la polica, de
tal suerte, que las disposiciones procedentes de las
autoridades, ya para la captura de algn reo y aun para
la de los sorteados (al Servicio Militar Obligatorio, N. M.)
que pretenden burlar la ley, se comunican por conducto
regular a los tenientes gobernadores, los que imparten
dichas rdenes a los varayos que las ejecutan, cumpliendo
as una obligacin que, voluntariamente, se imponen (El
subrayado es mo)
3
. Por eso, no vaci laba en recomendar
que el Estado asumiera directamente su manejo: Como
estos servicios son gratuitos y tienden a desaparecer a
medida que se persuaden de que no es un deber para
ellos cumplir con esa carga, convendra, por lo menos,
reglamentar esa institucin de origen incaico, mientras
el Estado se halle en condiciones de sostener el nmero
suciente de gendarmes
4
.
La organizacin de la institucin de los alcaldes-varas
variaba bastante de un lugar a otro. Existan, sin embargo,
algunos rasgos generales:
Las colectividades o comunidades de indgenas, en la
primera quincena de diciembre de cada ao, reunidos
en comicio, en la pla za pblica de sus pueblos, eligen
a los varayos, que por su jerar qua toman los nombres
de Alcaldes, Regidores, Alguaciles, Cam pos, Pachacu-
racas y Ayllucuracas. Los designados, que consideran
la eleccin como un honor a su competencia y aptitu-
des, asumen el cargo el 1 de enero, tomando como
insignia un bastn o vara, que los bendice el prroco
respectivo.
Durante el periodo anual de su cargo de varayo, por el
cual el in dgena tiene un culto especial, se cree obliga-
do, libre y espont neamente, aparte de sus funciones
tradicionales, como el cuidado de sementeras de la
comunidad electora, de su representacin en todos
los asuntos que se relacionan con la colectividad,
etc., a auxiliar a las autoridades polticas, judiciales y
municipales de su distrito
5
.
En otras regiones, existan autoridades indgenas tra-
dicionales cuya funcin especca era hacer cumplir
disposiciones de autoridades polti cas y municipales, y
que los funcionarios estatales consideraban como si se
tratara de personal a su cargo, del que podan disponer a
discrecin, incluso en tareas que iban ms all de aquellas
que ataan al servicio pblico. En Cusco, a nes del siglo
XIX, el Gobernador designado para administrar un distrito
o una comunidad dispona de los siguientes servidores:
Dos alcaldes mozos o alguaciles, que se turnan
semanalmente y dos alcaldes indios, que tambin se
2
Biblioteca Nacional, Sala de Investigaciones (en adelante BN): E-781: Memoria del Prefecto del Departamento de Huancavelica, Don Guillermo Cacho.
Huancavelica, 31 de mayo de 1907, 60 ff. He hecho un anlisis histrico de la emergencia de la institucin de los varas en un texto dedicado al anlisis
de la historia social del Valle del Colca (Manrique 1985).
3
Idem
4
Idem. Vase tambin la siguiente observacin de otro funcionario: los varayos son los mejores agentes de polica. Se ha visto casos en que, merced a
su abnegacin y constancia, se ha capturado a los criminales prfugos; su celo y delidad han contribuido a la conservacin del orden pblico. BN: E
774: Memoria del Prefecto del Departamento de Huancavelica, 1911.
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turnan con su regidor respectivo. Todos stos son los
que sirven en distin tas comisiones que reciben de la
gobernatura, ya sea por mandato superior o pedidos
judiciales, siendo tambin stos mismos los que es-
tn cobrando la Contribucin (Personal), sirviendo as
como agentes de polica. Tambin exis ten un Alcalde,
un Segundo y un Regidor en parcialidades de Ahippay,
Ccota-taqui, Saccacca, Amaro, Mallca y Viachi, quie-
nes no sirven en la casa del Gobernador (...) sino que
cada semana bajan, en los das domingos, a pedir
rdenes, retirndose despus a sus estancias: los
Segundos son los encargados de cobrar la contribu-
cin
6
.
La institucin de los varas estaba presente materialmente
en toda la sierra peruana durante el siglo XIX, y en todas
partes las autoridades indgenas estaban sometidas a las
autoridades del Estado, cumpliendo adicionalmente tareas
serviles en benecio de los mandones locales. Exista en
Huancavelica y Cusco, pero igualmente se la encontraba
en Puquio
7
y en Caylloma.
Pero la institucin de los varas no slo exista en las
comunidades cam pesinas. Era tambin vigorosa en las
haciendas tradicionales de las regiones ms fuertemente
feudalizadas de los departamentos del sur andino. Los
feudatarios de las haciendas tradicionales tenan una
estructura social interna con una organizacin jerr quica
de carcter dual, en la que poda distinguirse dos cuerpos
de autoridades di ferenciados. En la cspide de la primera
estructura estaba el camachico o man dn, que era el
feudatario de conanza del hacendado y del administrador
del fundo. Venan despus los uyaricocc (el que escu-
cha); por lo general dos, pa ra las partes alta y baja de la
hacienda. Finalmente estaban los qollana, los co lonos ms
hbiles en el trabajo, que dirigan las cuadrillas marcando
el ritmo del trabajo en las faenas agrcolas. Paralela a
esta estructura exista otra, formada por el alcalde-vara,
que tena el comando de los campos, quienes a su vez
dirigan a los alguaciles. Esta ltima estructura tiene una
marcada naturaleza comu nal, mientras que la primera
brinda al hacendado los mecanismos para la extraccin
del excedente econmico que, en forma de renta de la
tierra, deban entregarle sus feudatarios. La existencia de
estas estructuras comunales al interior de las haciendas
tradicionales ha sido deter minante para que, luego de
que las haciendas fueran expropiadas y adjudicadas a
sus feudatarios durante la Refor ma Agraria del rgimen
de Velasco Alvarado, el grueso de ellas se convirtieran en
comunidades campesinas.
Los curas usufructuaban ampliamente la fuerza de trabajo
indgena y utilizaban a las autoridades comunales como
sus sirvientes particulares, de la misma manera como lo
hacan las autoridades polticas, lo cual provocaba con
frecuencia conictos con stas. En 1890, el Sub Prefecto
de Caylloma advirti al cura de Madrigal, Jos Garca, que
en adelante no deba servirse de los indios, a travs de
cual quier trabajo forzado. ste respondi que,
considerando que estos servi cios no se haban
abolido en los dems pueblos y que continuaban
pres tndolos, no solo a los curas y gobernadores,
sino tambin a la autoridad que deba respetar y ha-
cer respetar este decreto, me consider con derecho
para reclamar estos servicios (...). Los servicios que
prestan los alcaldes tampoco los juzgo gravosos (...)
Juzgo ms bien que son onerosos para los alcaldes
los servicios prestados al gobernador, pues siendo
stos nom brados para solo el servicio poltico del
pueblo, con este pretexto los tie nen todo el ao de
sus sirvientes o domsticos, sin remuneracin alguna
(El subrayado es mo)

(Manrique 1985).
Tambin las municipalidades participaban en estas formas
de expoliacin. En di ciembre de 1884 la Inspeccin de
Obras Pblicas del Concejo Provincial de Huancayo oci
al Sub Prefecto de la provincia, protestando por los proble-
mas que le haba generado la supresin de los varas:
con motivo de que la autoridad poltica ha suprimido a
los Alcaldes de vara, los que estaban encar gados de traer
comunidades por barrios para el servicio de baja polica,
esta Inspeccin no poda, a su pesar, llenar su contenido
por la falta absoluta de gente (...). (Consideraba) que a
su juicio era conveniente nombrar un Agente Municipal
en cada barrio, para que stos desempeando funciones
6
Archivo Departamental del Cusco (en adelante ADC): Concejo Municipal del Cercado del Cusco, Legajo 104. Ocio del Sub Prefecto de Calca, al Prefecto
del Departamento, Jos Martnez. Cusco, 16 de noviembre de 1895.
7
Los indios (...), a travs de su antigua organizacin de alcaldes varas, jugaban sin embargo, un rol esencial en la estructura poltica impuesta por el
Estado nacional autoridades indias se convirtieron en auxiliares de los gobernadores y de los guardias civiles, en la medida en que el Estado burgus,
por su debilidad, era incapaz de implantar en la zona un aparato poltico propio, suciente para realizar sus tareas. MONTOYA, Rodrigo: Capitalismo y
no capitalismo en el Per. Un estudio histrico de su articulacin en un eje regional, Lima: Mosca Azul Editores, 1980, p. 237.
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de los alcaldes-vara hicieran venir a dichas comunidades
(Los subrayados son mos)
8
.
Los indgenas eran reclutados contra su voluntad, inclusive
dentro de las ciudades, para ser puestos a disposicin
de las entidades pblicas y privadas. En marzo de 1883
un miembro del Concejo Municipal del Cusco elev un
reclamo al municipio, por los abusos que se cometan en la
ciudad contra los indgenas que tenan la desgracia de ser
capturados por los reclutadores: El reclutamiento se veri-
ca del modo ms alarmante y acompaado de actos de
salvajismo y barbarie. En el recinto de la ciudad, sin tener
en cuenta lo que pasa en los caminos, y de pre ferencia los
indgenas son cazados por los soldados y los envarados,
tanto para lo que se llama el servicio pblico como para
el de los particulares que ejercen algn cargo o mando
(...). A los reclutados se suelta en cambio de efectos, en
n, se realizan tantos desmanes que da ganas de pensar
que la sociedad toca al trmino de su desquiciamiento y
ruina
9
. La Municipalidad aplaudi el celo del denunciante
y a continuacin empantan la denuncia en una maraa
de trmites, hasta que De Echave retir su ocio tres
meses despus y la de nuncia fue archivada
10
.
No faltaban autoridades que trataban de poner coto a
estos abusos, pero el problema era estructural
11
. Por cada
intento serio de tratar de cambiar ese estado de cosas
haba decenas de iniciativas que eran simplemente una
burla, como la siguiente, promovida durante el rgimen
de Jos Pardo. En 1906, el Prefecto de Huancavelica in-
formaba que estaba ejecutando la poltica sugerida por el
Presidente, poniendo el mayor cuidado en no soliviantar
el apocado nimo de los indgenas con una propaganda
cuyos beneciosos alcances estn lejos de comprender.
Evitar las reaccio nes violentas, como usted. me lo previene,
es medida de previsin y prudencia: siempre los anhelos
de libertad, en espritus no preparados para gozar de ese
inestimable bien han producido fatales consecuencias. La
idea salvadora era pedir a los curas y maestros que iniciaran
una propa ganda discreta que tienda a desarraigar el con-
cepto de la inferioridad del indio (...). Plticas adecuadas
(...) irn formando poco a poco, el carcter del indio y le
irn haciendo comprender su dignidad de hombre
12
.
No faltaron tampoco disposiciones legales dictadas
para cautelar los in tereses de la poblacin campesina
indgena, pero las propias autoridades subalternas es-
taban completamente comprometidas en la explotacin
de los indgenas. Los Go bernadores de esa Provincia,
premunidos por su carcter de autoridad, cometen fre-
cuentes abusos con los indgenas exigindoles servicios
gratuitos tanto de sus personas como de sus animales y
arrebatndoles stos
13
, comprobaba el Sub Prefecto de
Huancavelica en 1905.
La existencia de estas relaciones de opresin y explo-
tacin responda a un problema de fondo, basado en la
propia naturaleza del rgimen que se cre con la Indepen-
dencia. La Repblica era una especie de cuadratura del
crculo porque el principio sobre el que se basa el orden
republicano es que la soberana reside en el pueblo. Pero
el pueblo que otorgaba esta soberana en un pas como
el Per, que vena de la derrota de Tpac Amaru y de
una independencia que fue impulsada por un pequeo
grupo de criollos que se senta la encarnacin de la na-
cin, exclua a los indgenas, que constituan la inmensa
mayora de la nacin. Los indgenas fueron puestos de
lado en la nacin as constituida y los criollos asumieron
por s y ante s que no slo eran los representantes de
la nacin sino que eran la nacin misma. De aqu nacen
las grandes paradojas de la historia republicana. En una
agrante contradiccin con el ideario democrtico liberal
que consagraron sucesivas constituciones (las de 1823,
1828, 1834, 1856, 1867), y de los ardientes debates entre
liberales y conservadores, las bases sociales, econmicas,
polticas, culturales e ideolgicas reales del nuevo Estado
negaban punto por punto los enunciados doctrinarios
sobre los cuales fue fundado el Estado Republicano. En
el Per se fund el Estado all donde no haba nacin.
Se sentaron as las bases para ese desencuentro, que
no ha podido superarse hasta ahora, entre el Estado y
la sociedad.
Una anotacin nal. El poder en las comunidades tradicio-
nales ha funcionado histricamente con una lgica distinta
al de la sociedad nacional. Las autoridades comunales
tradicionales son elegidas no de acuerdo al principio de
8 Concejo Municipal de Huancayo (en adelante CMH): Libro de Sesiones Ordinarias del Concejo Provincial de Huancayo 1883-1887. Huancayo, 14 de
diciembre de 1884, f. 123.
9 ADC: Ocios del Concejo Provincial del Cuzco, 1883, Legajo 5, ff. 120.
10 Idem, 6 de junio de 1883.
11 ADC: Ocios del Concejo Provincial del Cuzco, 1896, Legajo 53, ff.
12 BN E782: Memoria elevada por el Prefecto de Huancavelica, Artemio Rodrguez Snchez, al Ministro de Gobierno, Huancavelica, 22 de Junio de
1906.
13 BN: E782: Memoria elevada a la Direccin de Gobierno por el Sub Prefecto de Huancavelica, Pedro Silva, Huancavelica, 6 de julio de 1905.
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que cualquier persona puede ser elegida sino en una
modalidad que supone desarrollar una especie de carrera
poltica al servicio de la comunidad. As, para llegar a la
cspide de la pirmide de poder y prestigio- comunal,
un comunero tiene que cumplir previamente funciones
en cargos ms modestos, ascendiendo progresivamente
hacia los cargos de mayor responsabilidad: en Huan-
cavelica ser alguacil, campo etc., antes de llegar a la
condicin de alcalde-vara. Con frecuencia la existencia
de estos distintos regmenes polticos fue manejado por
las comunidades a travs de mantener una estructura
dual, una de representacin hacia la comunidad na-
cional, representada con frecuencia por los personeros
comunales, y la estructura tradicional hacia el interior. El
rgimen tradicional ha sido profundamente perturbado
por el proceso de modernizacin vivido por la sociedad
peruana en la segunda mitad del siglo XX.
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1. Los liberales y las vicisitudes
del sufragio electoral
A pesar de la aplastante presencia del militarismo, durante
los primeros 50 aos de la vida independiente en el Per
se intent construir mecanismos de representacin par-
lamentaria. En la discusin sobre el tipo de sufragio que
deba establecerse se confrontaron distintas visiones de lo
que deba ser la nacin. Fue un perodo marcado por un
ardiente debate entre liberales y conservadores, que no
tuvo un gran impacto en la construccin del orden poltico
porque, como bien ha observado Jorge Basadre, los refe-
rentes que manejaban los idelogos peruanos provenan
de la experiencia europea y tenan muy poco que ver con
qu era realmente el Per y sus problemas.
Los liberales pensaban, hacia los aos 40 y 50 del siglo
XIX, que el sufragio universal deba sentar las bases para
construir una ciudadana extendida y sus representantes
ms consecuentes crean que deba darse voto tambin
a los indios. Intentaron inicialmente construir un frente
con los artesanos de Lima pero la experiencia prctica
les depar decepciones que les llevaron a cambiar su
punto de vista. Segn su evaluacin, la violencia que
acompaaba a los procesos eleccionarios limitados era
sustituida, all donde la votacin se universalizaba, por la
corrupcin y por la compra de los votos. De una manera
u otra, las elecciones terminaban siendo una fuente de
corrupcin social y de violencia: qu cosa han sido -
escriba Benito Lazo-, casi siempre, entre nosotros, las
pocas eleccionarias, sino momento de angustia, de
desorden y de escndalo?. Segn Lazo, esta situacin
haba hecho que las elites limeas se alejaran de las
calles y plazas de la capi tal del Per durante los das de
votacin y que stas fueran ocupadas por capituleros,
caudillos electorales y por los negros, a quienes el escri-
tor y periodista Manuel Atanasio Fuentes consideraba
los ms tristes ciudadanos capaces de desacreditar
toda institucin democrtica, degradarla al punto de
que los blan cos renuncien hasta el ttulo de ciudadanos.
Por qu ni un blanco es ni aguador ni chocolatero? Hoy
tampoco ningn blanco es elector porque ese es ocio
de negros (Monsalve 2005).
El Club Progresista, a mediados del siglo XIX, constituy
el primer intento de formar una agrupacin poltica com-
puesta y dirigida mayormente por civiles, y corresponde
a lo que Carmen Mc Evoy ha denominado la segunda
generacin civilista. Su inuencia a travs de la prensa
buscaba crear una nacin. Su programa poltico era
liberal, basado en la abolicin del tributo indgena, el libre
mercado y la creacin de una escuela de artes y ocios
para artesanos.
Un momento importante dentro de este proceso fue la
Revolucin de 1854, que llev al poder a Ramn Castilla,
luego de la guerra civil que lo enfrent con Jos Runo
Echenique. Castilla aboli la esclavitud y el tributo ind-
gena. Estableci, asimismo, una alianza con los liberales
gracias a la cual stos lograron la aprobacin de un
reglamento electoral que, por vez primera en la historia
del Per inde pendiente, universalizaba el voto, dando el
derecho al sufragio directo a todos los varo nes nacidos
en el territorio peruano casados o mayores de 21 aos.
Aunque la mujer estaba excluida del voto (como en todo el
mundo; pasara exactamente un siglo antes de que se les
concediera ese derecho) se trataba de una medida muy
avanzada. Los representantes de la Conven cin Nacional
de 1855, que un ao despus elabor la constitucin ms
liberal del siglo XIX, fueron elegidos bajo este reglamento.
Pero no todos estaban de acuerdo con democratizar las
elecciones. Los conservadores intentaron limitar el voto a
los alfabetos, como una manera de ex cluir a la poblacin
indgena, mientras que para los liberales la defensa del
sufragio masculino directo y universal era un importante
elemento de cohesin ideolgica y pol tica. El liberal San-
tiago Tvara defendi el derecho de los indgenas al voto.
Para l, la capacidad de elegir era fruto de la experiencia
poltica y no de las lecturas. El sufragio deba ser un veh-
culo de cohesin entre los habitantes del Per y por ello
resultaba fundamental la inclusin de los indgenas.
Podra pensarse que los liberales eran pro indigenistas,
pero en realidad la visin que ellos tenan de los indgenas
y los negros no era mucho ms positiva que la de los
conservadores. En los discursos de Tvara los indgenas
son calicados como desgraciados y raza embruteci-
da. Sin embargo, a diferencia de los conservadores, los
III. Construyendo
la representacin poltica
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liberales atribuan el atraso de los indgenas no a sus
taras biolgicas sino a que stos no haban tenido una
participacin activa en la vida poltica. El sufragio deba
ser una escuela de ciudadana y un elemento redentor
de los sectores subalternos.
En los hechos, no era a los indgenas sino a los artesanos a
quienes los liberales aspiraban a transformar en perfectos
ciudadanos republicanos. Era supuestamente con ellos
con quienes deba iniciarse el proceso civilizador que
luego se extendera a los sectores populares urbanos y a
las comunidades campesinas (Monsalve 2005). Exista,
sin embargo, un problema para que los liberales pudieran
establecer una alianza efectiva con los artesanos: era su
agresivo discurso liberal en contra de los gremios y a favor
del libre comercio. Los artesanos queran un Estado pro-
tector, que prohibiese la importacin de aquellos artculos
que eran producidos en el pas, mientras que los liberales
estaban por la apertura total del mercado nacional a las
importaciones. El resultado fue el distanciamiento entre
ambos grupos. De hecho, la primera gran movilizacin
de los artesanos se produjo en 1858 y, consisti en ata-
car barcos en el Callao para arrojar al mar las puertas y
ventanas que la oligarqua limea, de donde provenan
los dirigentes ms importantes del liberalismo, importaba
para sus casas.
Para nes de la dcada del cincuenta del siglo XIX, los
liberales haban abandonado sus veleidades democrati-
zantes y haban dejado de estar interesados en el sufra-
gio como mecanismo de integracin nacional, o como
escuela de ciudadana. No se opusieron, ni siquiera de
manera retrica, al restablecimiento del sufragio indirecto
en la constitucin de 1860, que volvi a colocar los cole-
gios electorales como mecanismo de eleccin y limit el
derecho al voto slo a los varones mayores de 21 aos
que pagaran impuestos, fueran jefes de taller, poseyeran
alguna propiedad inmueble o supieran leer y escribir. La
decisin sobre quienes deban gobernar el pas volva a
reservarse a la pequea minora de siempre, mientras las
mayoras eran excluidas hasta de la formalidad del voto.
Para cuando los liberales llegaron al poder en 1872 con
Jos Pardo no les interesaba ms extender el sufragio y
por el contrario buscaron limitar el acceso de los sectores
populares al poder. Esto increment la violencia electoral
y gener mltiples actos de corrupcin poltica. Sin em-
bargo, en adelante los liberales no tuvieron inters por
defender el sufragio directo y universal y concentraron
ms bien sus esfuerzos en la elaboracin de censos y
registros cvicos que buscaban reducir, y no ampliar, el
nmero de votantes (Monsalve 2005).
Hasta 1896, el proceso de sufragio comenzaba por la for-
macin del registro, tarea entregada, por lo general, a las
autoridades edilicias y, en pocos casos, a las autoridades
polticas o a juntas compuestas por funcionarios muni-
cipales, polticos y judiciales de la localidad. Esas juntas
estuvieron constantemente dominadas por los intereses
locales, regionales o capitalinos. Era habitual falsicar
listas de ciudadanos, incluyendo individuos muertos
e incapaces, y eliminando del registro a personas que
tenan expedito su derecho. La eleccin propiamente tal
tena un ritual, que combinaba la poltica y la religin:
los ciudadanos con el derecho a votar, luego de or
una misa del Espritu Santo, elegan a los miembros de
cada una de dichas mesas en plena plaza pblica. Se
efectuaban dos elecciones: una preliminar en relacin
con la mesa y estos luego elegiran a los candidatos
para senadores, diputados y presidente de la Rep-
blica. Muchas veces degeneraron en combates pues
asaltaban las mesas, se enfrentaban los adversarios
y luego se manipulaban las nforas. () luego se
formaba en la capital de provincia el Colegio Electoral
Provincial (autoridad autnoma) y entre sus miembros
se calicaban unos a otros. Luego nombraban una
mesa directiva. Ante ella, los electores elegan a los
senadores, diputados y presidente de la Repblica
(Basadre 1980).
La nica entidad que vigilaba estos actos era el Congreso
mismo previamente organizado en Juntas Preparatorias.
Las Cmaras Legislativas eran las nicas instancias com-
petentes para resolver sobre la validez o nulidad de las
elecciones y para calicar a sus respectivos miembros.
En 1896 se pretendi efectuar una reforma en el rgi-
men de sufragio. Se suprimi la toma de las mesas y
la autocalicacin parlamentaria y se otorg derecho de
sufragio nicamente a los peruanos mayores de 21 aos
o a los casados que no hubieran cumplido esa edad pero
que supieran leer y escribir. En toda la anterior historia
del sufragio, los analfabetos haban votado nominalmente
(Basadre 1980).
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2. La reaccin conservadora
Los conservadores tuvieron mayor fortuna, porque ex-
presaban mejor la real naturaleza del poder que haba
instaurado la Repblica. Su ms destacado representante
fue el sacerdote y educador Bartolom Herrera. Este tuvo
un destacado rol en la sociedad de mediados del siglo XIX.
Una de sus intervenciones que mayor inuencia alcanz,
provocando una polmica que tuvo una gran resonancia,
fue hecha desde el plpito. En su Sermn del 28 de julio
de 1846 en la Catedral de Lima, en el Te-Deum que
conmemoraba el 25to. Aniversario de la Emancipacin,
Herrera denunci los errores impos y antisociales que
difundi la Revolucin Francesa

y que haban inspirado
mucho del fervor revolucionario peruano. Llen de ala-
banzas a Espaa, a la que calic de potencia en que
brillaba en todo su esplendor la fe de Cristo

,

sosteniendo
la tesis de que Dios haba enviado Espaa a Amrica para
que nos formase como Nacin. As como Dios haba
colocado tantos pueblos bajo la autoridad de los roma-
nos, para facilitar la propagacin del Evangelio coloc a
los americanos bajo la de Espaa, para que el Evangelio
llegara puro a ellos y se arraigara en su suelo.

Para l,
la Emancipacin no era sino la reaccin del hijo que,
terminada su gestacin, naca a la vida independiente;

pero que no poda ni deba olvidar a la Madre Patria que
le haba dado la vida. La independencia vena a ser algo
as como un parntesis dentro del proceso de formacin
de una sociedad de carcter catlico, monrquico y cor-
porativo, eminentemente conservadora.
El pensamiento poltico de Bartolom Herrera se funda-
menta en una visin particular de lo que es la naturaleza, el
hombre, y las relaciones entre ambos. Para l, el origen de
la sobe rana reside en la naturaleza, que a su vez depende
de la voluntad divina: Dios no da autoridad a un hombre
en particular, a un determinado Rey, pero ha creado una
naturaleza en la que los individuos son desiguales, en la
que unos tienen ms capacidades que otros; y son sos
ms dotados por la naturaleza por Dios, en ltima ins-
tancia quienes tienen el derecho divino de gobernar.
La monarqua tra dicional se encuentra as sustituida en
su visin por una aristocracia del saber; una elite de la
inteligen cia. Herrera es tajante en este sentido: Aunque
repugne a las preocupaciones difundidas por los exage-
rados escritores del ltimo siglo, es indudable que unos
hombres han nacido para mandar y otros para obedecer
el pueblo, esto es, la suma de los individuos de toda
edad y condicin, no tiene la capacidad ni el derecho de
hacer las leyes ... El derecho de dictar las leyes pertenece
a los ms inte ligentes, a la aristocracia del saber, creada
por la naturaleza. De esa manera se da una fundamenta-
cin de tinte racionalista a la estructura social colonial, que
garantiza que el poder est siempre en manos de la clase
dominante, de donde provienen los inteligentes; esto es,
los que tienen las posibilidades de cultivar sus cualidades
intelectuales. Este razonamiento, con una fundamentacin
ya no providencialista, como en Herrera, sino positivista
y racista cientca, sera vuelto a enunciarse al iniciarse
el siglo XX por Francisco Garca Caldern.
Herrera rechaza tanto la monarqua absolutista cuanto la
democracia: el hombre no es esclavo ni de un rey ni de
un pueblo: luego son igualmente falsos los dos sistemas
destructores de la justicia y de la libertad. El papel que
le corresponde al pueblo se limita a consentir que lo
manden, y Herrera precisa que consentir no es delegar,
porque la delegacin se ve como origen de la soberana
y sta no tiene su fuente en la voluntad popular sino en
la voluntad de Dios. No puede hablarse de una voluntad
autnoma que crea libremente obligaciones a travs de
los pactos que realiza y que no se encuentra sujeta sino a
s misma. No es la voluntad la que crea obligaciones (dice
Herrera) sino Dios. Por consiguiente, si el pacto es contra
la ley divina, no obliga; y si es sobre ma teria indiferente
desde el punto de vista de la ley divina, nadie se siente
obli gado. Y si el pacto es sobre aquello que la propia ley
divina manda, no es el pacto quien crea la obligacin sino
dicha ley divina (Trazegnies ). El consentimiento del pue-
blo se expresa bsicamente por la obediencia y por eso
no necesariamente tiene que manifestarse en votacin y
elecciones. No son los llamados a obedecer quienes van
a crear

la autoridad mediante su voto, puesto que la au-

toridad es designada por la naturaleza al otorgar a ciertos
individuos mayor capacidad; y esta designacin, que en
ltima instancia depende de Dios, se conrma meramente
por el hecho de que todos la aceptan y obedecen.
La concepcin de Bartolom Herrera de la sociedad es
corporativa. La sociedad es una especie de gran cuerpo
biolgico donde cada miembro cumple una funcin de-
terminada y tiene que existir una cabeza que se imponga
sobre los dems rganos para evitar que se perturbe
el equilibrio que denen las jerar quas establecidas por
la naturaleza:

la igualdad . . . en su sentido ordinario es

una injusticia. No existe la libre iniciativa, puesto que el
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margen de accin de cada uno debe darse dentro de los
lmites que aseguren el equilibrio de la sociedad como
un todo:
La sociedad permanente que llamamos Nacin tie-
ne, como el individuo, su destino sealado por Dios:
para alcanzarlo necesita que se conserve la paz de
sus miem bros que es como su salud; i que sus facul-
tades se ejerzan ordenadamente y desplieguen toda
su energa, lo cual es como su industria. Ni esta salud
pue de conservarse, ni esta industria nacional ejercerse
sin una autoridad a quien deban todos obediencia.
El proyecto de Constitucin que Herrera redact para
la Asamblea Constituyente de 1860 resume su visin
conservadora de la realidad. All propona la restauracin
de los diezmos eclesisticos, los fueros personales, los
bienes de manos muertas y apartaba de la ciudadana
a los vagos, los militares y policas, los jornaleros y los
sirvientes. Segn Basadre, se trat del mayor esfuerzo
constitucional hecho desde la perspectiva conservadora
en el pas. La Constitucin que se aprob fue conserva-
dora, pero la propuesta de Herrera era tan reaccionaria
que fue rechazada.
El pensamiento de Herrera fue muy inuyente entre
los intelectuales de la fraccin criolla dominante. Sus
posiciones expresaban en buena medida lo que era el
sentido comn oligrquico, aunque su formulacin provi-
dencialista y apenas disimuladamente monrquica haca
difcil defenderlas abiertamente. Pero a nes del siglo XIX
sus tesis pudieron revestirse con una argumentacin
moderna gracias al aporte del positivismo y el evolu-
cionismo. El darwinismo social ingres con gran xito en
la elaboracin de los intelectuales oligrquicos y brind
una sustentacin laica a la conviccin de que los indios
eran inferiores por naturaleza. De la mano de la escuela
criminalstica italiana, de Cesare Lombroso y, sobre todo,
de Enrique Fermi, estas tesis permearon inclusive la ela-
boracin de los intelectuales indigenistas de las primeras
dcadas del siglo XX, en su mayora abogados formados
en esta escuela que tenan una visin criminalizada del
indio (Poole). El prognatismo, los labios gruesos y la frente
estrecha del fenotipo indgena encajaba bien con el tipo
criminal descrito por los tericos italianos. Los relatos
de Enrique Lpez Albjar recogidos en Cuentos andinos
reejan bien esta actitud.
3. Una clase en apuros.
El civilismo al poder
La oligarqua no se mostr interesada en participar activa-
mente en poltica mientras sus intereses no fueron afec-
tados. En realidad, consideraba a la poltica un quehacer
subalterno y le era ms cmodo cooptar a los militares
que se sucedan en el poder, mientras se le dejara las
manos libres para atender sus negocios, vinculados con
la consignacin del guano, la ms importante fuente de
riqueza del pas.
Jorge Basadre, reexionando acerca de las condiciones
necesarias para que el Per pueda realizarse, consideraba
fundamental el problema del liderazgo: Si un pas quiere
desempear una funcin activa en el mundo, necesita
algo ms que una masa, a pesar que este suministra la
base telrica, la unidad histrica, el complejo sociolgi-
co, la estructura econmica, la materia prima humana
que son los cimientos de un pas. Necesita mando. El
mando puede provenir de la aristocracia de sangre, como
sucede en las sociedades tradicionales, o de los caudillos
improvisados, en las pocas ms revueltas. Pero siempre
es necesario el liderazgo: democracia no quiere decir
que nadie gobierne, sino que el pueblo escoge a sus
propios dirigentes por medio del sufragio, para un tiempo
corto y con poderes limitados. Las grandes democracias
anglosajonas han inventado y popularizado una palabra
que expresa mejor este concepto: leadership () Su
diferencia con la concepcin totalitaria del mando est
en el modo de cmo surge, sus alcances, extensin o
duracin (Basadre 1968). Para el gran historiador de la
Repblica el Per no ha tenido elites sino oligarquas, y
all recae una de las responsabilidades fundamentales de
las clases dominantes peruanas en nuestros problemas
no resueltos: Se ha hablado mucho de la rebelin de
las masas: olvdase con frecuencia el fenmeno de la
desercin de las elites (Basadre 1968).
La actitud de la oligarqua guanera cambi bruscamente
cuando en 1869 Nicols de Pirola, nombrado Ministro de
Hacienda del general Balta, les arrebat la consignacin
del guano, para entregrsela al comerciante francs Au-
guste Dreyffus. Esto amenazaba mortalmente los intereses
oligrquicos y en la dcada de 1860 se incrementaron
los llamados a las elites para participar tanto en la vida
asociativa cuanto en la poltica. En un artculo publicado
en 1863 en la Revista de Lima, Francisco Laso se quejaba
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duramente del ausentismo de las elites en los procesos
electorales:
[] Pero, durante las elecciones que es lo que hace
esa gente pulcra [...], esa gente que se llama de
orden, de importancia y de juicio? Da tristeza de-
cirlo los hombres de orden y de juicio se agazapan
y se esconden como lie bres. Solo cuando el drama
concluye salen de sus madrigueras [...] para le vantar
los hombros y sonrer con desprecio, si el presidente
electo [...] no tiene la sangre azul de ultramar, a quien
llaman el chino, el mulato, el cholo y el indio.
Verdad es que la crtica hacia el jefe de estado siempre
ha sido distante de ser muy ofensiva, puesto que la
gente de alto conturbo, cuando se ofrece, cala sus
albos guantes (...) empua su mejor bastn y se dirige
complaciente a palacio, para inclinar su rostro amable
ante los pies del mulato o del cholo que ocupa el
primer puesto (Monsalve 2005).
Era normal que militares provenientes de grupos sociales
subalternos, distintos de la oligarqua, mayormente mes-
tizos, llegaran al poder, pero entonces sta los rodeaba
y los cooptaba (sin dejar por eso de murmurar de ellos y
de burlarse a sus espaldas), de tal manera de asegurar
sus intereses
14
.
La participacin de la oligarqua en la poltica se concret
en la formacin del Partido Civil, el primer partido de la
historia republicana, que asumi la defensa de sus intere-
ses buscando dotar, nalmente, a la plutocracia limea de
una representacin poltica propia
15
. Se trat del primer y
virtualmente el nico rgimen civil del siglo XIX y tuvo que
afrontar la gran crisis econmica que oblig nalmente a
declarar al pas en bancarrota en 1876. Apenas tres aos
despus el Per se vio envuelto en la Guerra del Pacco.
La catstrofe que este conicto signic para el pas abri
el camino al segundo militarismo: el de los caudillos de la
guerra. Andrs Avelino Cceres tuvo que ser expulsado
del poder a travs de una guerra civil en 1895 y as Nicols
de Pirola, el segundo gobernante civil del siglo XIX, lleg
al poder a travs de las armas.
La guerra con Chile es importante desde otro punto de
vista. La reexin sobre las causas del desastre llev a la
primera crtica orgnica del orden social creado despus
de la independencia. En el Discurso del Politeama, de
1888, Manuel Gonzlez Prada sent las bases de la crtica
al orden oligrquico que se repetira a lo largo del siglo XX:
No forman el verdadero Per las agrupaciones de criollos
i estranjeros que habitan la faja de tierra situada entre el
Pacco i los Andes; la nacin est formada por las mu-
chedumbres de indios diseminadas en la banda oriental de
la cordillera (Gonzlez Prada 1966: 51). Gonzlez Prada
pona el dedo en la llaga con relacin a la inautenticidad de
una nacin que exclua a la gran mayora de los peruanos.
Para l, el problema medular de la organizacin republi-
cana se encontraba en la radical distancia existente entre
los postulados democrticos del ideario de los fundadores
de la Repblica y la realidad social peruana concreta. En
su clebre ensayo Nuestros indios (1903) calic de
gran mentira una repblica democrtica... en que dos o
tres millones de individuos viven fuera de la ley. En este
mismo perodo se gest el indigenismo como corriente
de reexin social, artstica y poltica. Clorinda Matto de
Turner, la creadora del indigenismo literario, fue apadrinada
por Gonzlez Prada. Pero la exclusin de la poblacin
indgena del voto se mantuvo virtualmente hasta 1979, en
que nalmente la Constitucin aprobada ese ao decidi
otorgar el voto a los analfabetos.
Jorge Basadre ha armado que el hecho decisivo en la
historia peruana del siglo XX ha sido el descubrimiento del
indio. Manuel Gonzlez Prada fue el primero en sealar
que el problema del indio era ante todo econmico y social
y Maritegui y Haya de la Torre armaron en la dcada del
veinte que no haba solucin posible al problema del indio
si no se solucionaba el problema de la tierra. Radicales y
conservadores coincidan en que el problema fundamental
que deba afrontarse era incorporar al indio a la Nacin,
aunque sus propuestas divergan.
Al inicio de su rgimen, Augusto B. Legua ejerci un indi-
genismo ocial, promulgando en 1920 una legislacin que
reconoci a las comunidades indgenas, dndoles armas
para defenderse frente a la agresin del latifundismo. Esto
fue consecuencia de la inuencia de algunos destacados
indigenistas que apoyaban al rgimen, como Hildebrando
14 No faltaron tensiones, como la que se gener un siglo despus, cuando en los aos 50 la Dirigencia del Club Nacional le neg el ingreso al dictador
Manuel A. Odra, por juzgar que su aspecto de mestizo no iba con la categora de la institucin.
15 Carmen Mc Evoy (1994) rechaza la tesis, sostenida por Jorge Basadre y Heraclio Bonilla, entre otros, de que fue la prdida del control del guano lo que
oblig a la oligarqua a organizarse polticamente. Pero para rebatir esta armacin se limita a citar discursos de Manuel Pardo en que ste invoca los
altos intereses de la nacin. Obviamente, rechazar una proposicin de esta naturaleza, requiere una fundamentacin ms slida que remitirse a qu dice
un poltico sobre s mismo.
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Castro Pozo y Jos Antonio Encinas. Al mismo tiempo,
consagr la condicin de no-ciudadanos de los indgenas,
a travs de una legislacin tutelar que en los hechos los
colocaba en una condicin de menores de edad. Jos
Carlos Maritegui trat de ganar a los indigenistas al
proyecto socialista que construa abrindoles las pginas
de la revista Amauta, pues estaba convencido de que
la cuestin indgena era capital para cualquier proyecto
de transformacin revolucionaria de la sociedad. La
expansin del indigenismo tuvo como teln de fondo la
gran movilizacin indgena que sacudi la sierra peruana
a partir de la segunda dcada del presente siglo y que
alcanz su punto ms elevado entre los aos 1919 y 1924,
como respuesta a la gran expansin de los latifundios a
costa de las tierras de las comunidades. No hubo, sin
embargo, relacin entre ambos procesos. Favorecieron
tambin la expansin del indigenismo las reivindicaciones
anticentralistas y regionalistas, de la sierra frente a la costa
(Rnique 1991).
Luego de la derrota en la guerra con Chile, con la prdida
del guano y del salitre, se cerraron las posibilidades de
que la oligarqua pudiera emprender un proyecto de de-
sarrollo capitalista autnomo. Los capitalistas peruanos
terminaron limitndose a la condicin de socios menores
de las empresas imperialistas, tratando de construir un
orden social autoritario que mantuviera a los sectores
populares apartados del poder. El perodo que va entre
1895, el ao del ascenso de Nicols de Pirola al poder,
y 1919, en que Augusto B. Legua asumi la presidencia
de la Repblica a travs de un golpe (a pesar de haber
sido elegido democrticamente) es excepcional en la
historia poltica del Per, porque durante algo ms de
dos dcadas se sucedieron gobiernos civiles, con la sola
interrupcin del golpe militar contra Augusto Billinghurst,
entre 1914 y 1916. A este perodo Jorge Basadre lo ha
denominado la Repblica Aristocrtica, y estuvo do-
minado por el optimismo de una oligarqua que quera
modernizar el pas sin tocar las estructuras coloniales de
dominacin interna. Pero por debajo del optimismo de
los intelectuales oligrquicos empezaban a producirse
cambios que someteran a prueba el excluyente orden
social vigente.
Al iniciarse el siglo XX, el poder oligrquico se haba es-
tablecido rmemente. Los indios seguan apartados del
poder, lo mismo que las mujeres. El pas era gobernado
por una oligarqua cuya base de poder era la propiedad de
la tierra, que controlaba tambin las nanzas, e impulsaba
un proceso de industrializacin limitado, sobre todo en
industria ligera; textiles y alimentos, principalmente. Esta
sera la base para la emergencia de un proletariado que
durante las dos primeras dcadas del siglo XX desarroll
un notable trabajo de organizacin poltica y gremial.
Este esfuerzo culmin en 1919 con un paro nacional que
oblig al gobierno a conceder la jornada de las 8 horas
a los trabajadores. En buena medida predominaban los
artesanos entre los trabajadores y su orientacin poltica
era anarquista, primero, y anarco sindicalista, despus. La
prosperidad permiti una cierta expansin de las clases
medias y stas ingresaron a la accin poltica a travs
de la lucha por la Reforma Universitaria, que en el Per
tena como objetivo romper el monopolio ideolgico que
la oligarqua haba impuesto en las universidades. Esta
sera la base para la emergencia de los partidos popu-
lares de masas, que cambiaran radicalmente el sistema
poltico peruano.
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1. Gamonales e indios.
Seores y siervos
En la sierra el gamonalismo estaba rmemente establecido
y la violencia y la servidumbre favorecieron la expansin
terrateniente sobre las tierras del campesinado. Los
grupos de poder local serrano utilizaban el poder estatal
en su propio benecio y la oligarqua costea consenta
esta privatizacin del poder porque, dada la debilidad del
Estado central, era conveniente para ella que los gamo-
nales encuadraran a la poblacin indgena, manteniendo
el orden utilizando la violencia. Cuando haba elecciones
los gamonales solan recurrir a movilizar a sus indios para
tomar las mesas electorales y apropiarse de las nforas
para imponer a sus candidatos. Era tambin habitual hacer
votar a sus indios por sus patrocinados.
El racismo antiindgena tenda puentes entre oligarcas y
gamonales. An en 1901 Manuel Candamo, presidente
del Senado, y presidente de la Repblica dos aos des-
pus, armaba que los problemas del pas residan no
en las leyes sino en los hombres, y que se solucionaran
con el tiempo, el cruzamiento de razas y el cambio de
carcter de los peruanos (Basadre 1983, VIII: 102).
Las ideas racistas tuvieron su expresin ms orgnica
durante la Repblica Aristocrtica (1895 1919) en la obra
de Francisco Garca Caldern. Apoyndose en las obras
de Gobineau y, sobre todo, en los estudios del socilogo
Gustave Le Bon, Garca Caldern, elabor un esbozo
histrico en el cual las razas y su mezcla se constituan
en un factor decisivo para explicar la naturaleza del con-
tinente americano, del pas y sus problemas, y la forma
de solucionarlos. Para Garca Caldern, la combinacin
de las condiciones histricas y naturales hicieron de los
indgenas una raza inferior, y la nica posibilidad para
asegurar la viabilidad del pas como nacin era el dominio
de las razas superiores sobre las inferiores, lo cual exiga
una agresiva poltica de inmigracin, que restableciera el
equilibrio racial: En Sudamrica, la civilizacin depende de
la dominacin numrica de los conquistadores espaoles,
del triunfo del hombre blanco sobre el mulato, el negro y el
indio. Una fuerte inmigracin puede restablecer el desequi-
librio de las razas americanas (Garca Caldern 2001). Su
propuesta poltica era autoritaria y consista esencialmente
en apartar al pueblo del poder y dar el gobierno del pas
a una aristocracia de la inteligencia.
Para la elite criolla y quienes compartan su visin del
mundo la condicin para construir la nacin era la des-
aparicin de los indios: para unos su exterminio puro y
simple -la va inglesa-, o la inmigracin de individuos
de razas vigorosas, que permitieran superar las taras
biolgicas de los indgenas a travs del mestizaje bio-
lgico, para otros. La redencin del indio pasaba por
eliminarlo, fsica o culturalmente; el etnocidio fsico o
el etnocidio cultural. Este es un sentido comn que ha
tenido una enorme fuerza en el pas. En cierta manera,
este programa se ha realizado, si se observa la continua
reduccin del peso de la fraccin denida como india
que se ha producido a lo largo del siglo XX. A inicios del
siglo Manuel Gonzlez Prada consideraba que los indios
constituan las nueve dcimas partes de la poblacin.
Hacia nes de la dcada del veinte los intelectuales de
la Generacin del Centenario crean que representaban
las cuatro quintas partes, como lo sostiene Maritegui
en numerosos textos. En la dcada de los cuarenta, de
acuerdo al censo nacional, eran algo menos de la mitad
de la poblacin. Actualmente, de manera asaz impresio-
nista -pues ya nadie puede denir con precisin qu es un
indio- se considera que constituyen la tercera, la cuarta o
la quinta parte. Esto es consecuencia no de un mestizaje
biolgico generalizado sino de los cambios demogrcos
que ha experimentado el pas como consecuencia de la
crisis del agro y las grandes migraciones de mediados del
siglo XX: el incremento del peso de la costa, a expensas
de la sierra, y de las ciudades, a costa del campo. De los
6.2 millones de habitantes que haba en 1940, 35.5% eran
poblacin urbana y el 64.5% poblacin rural. Para 1993
se pas a 22.2 millones de habitantes, y los porcentajes
de poblacin urbana y rural fueron de 70.4% y 29.6%,
respectivamente: el Per es ya un pas eminentemente
urbano. Por otra parte, cambi fuertemente la relacin
entre las regiones naturales durante el mismo perodo.
La poblacin de la costa pas de 24% a 52.2%; la de la
sierra del 63% al 35.8% y la de la selva del 13% al 12%:
sta ltima ha disminuido ligeramente su peso relativo
en el pas, la sierra ha reducido drsticamente el suyo,
IV. La recusacin del
poder oligrquico
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mientras que la costa lo ha elevado a ms del doble.
Habitualmente se asocia la condicin de indio a la de po-
blador serrano, rural y campesino. La reduccin del peso
relativo de estos sectores se lee como una reduccin del
peso de lo indgena. En el imaginario de los peruanos, el
Per ha pasado en el ltimo medio siglo de ser un pas
eminentemente rural, serrano e indgena, a ser un pas
costeo, urbano y mestizo.
2. La Generacin del Centenario y
la emergencia de los partidos
modernos
El cuestionamiento de la sociedad oligrquica alcanz su
ms alta expresin en los aos veinte, durante el rgimen
de Augusto B. Legua, en la crtica de la Generacin del
Centenario. A ella se debe la constitucin de los dos
movimientos polticos que mayor inuencia han tenido en
durante el siglo XX: el Partido Aprista de Vctor Ral Haya
de la Torre y el Partido Socialista fundado por Jos Carlos
Maritegui. Haya y Maritegui eran opositores frontales del
orden oligrquico y del imperialismo, crean que era nece-
saria una revolucin social y que los trabajadores deban
conducir el pas. Pero haba entre ambos discrepancias
sustantivas en sus programas revolucionarios. Haya consi-
deraba que el capitalismo era necesario para el desarrollo
del Per. El imperialismo tena, junto a su lado negativo,
opresor y explotador, un aspecto positivo, pues traa el
progreso y los capitales que el pas necesitaba; si en los
pases desarrollados era la ltima fase del capitalismo, en
pases como el Per deba ser su primera fase. El Estado
antiimperialista (cuyos pilares eran la empresa privada,
el capitalismo estatal y el cooperativismo) deba negociar
desde posiciones de fuerza, recuperando los aspectos
positivos del imperialismo y neutralizando los negativos.
Este Estado deba estar dirigido por las clases medias,
ms numerosas que el proletariado y ms instruidas que
el campesinado. Maritegui crea, en cambio, que el im-
perialismo, al mismo tiempo que propiciaba el crecimiento
y el progreso en los pases centrales, tena que ocasionar
el atraso y la miseria en los de la periferia. La liberacin
nacional no era posible dentro del orden capitalista: a la
consigna aprista de somos revolucionarios porque so-
mos antiimperialistas, Maritegui le opuso la de somos
antiimperialistas porque somos revolucionarios. Para l,
siendo necesario unir a las diversas clases explotadas, era
el proletariado la que deba encabezar el frente popular,
porque, a pesar de su escaso nmero, era la nica en
condiciones de desarrollar una posicin antiimperialista
consecuente. Para Maritegui, el campesinado no era slo
un contingente de trabajadores con demandas econmi-
cas, sino un sector social fundamental, no slo por ser
el mayoritario en el pas sino porque tena una identidad
cultural que lo diferenciaba, que tena un conjunto de
reivindicaciones anticoloniales con un alto contenido revo-
lucionario, que haba mantenido con tenacidad los rasgos
colectivistas del ayllu y constitua una base fundamental
para la edicacin del socialismo peruano.
El debate entre Haya y Maritegui se desarroll con
creciente aspereza luego de que el primero conformara
el APRA como un partido en 1928 y decidiera lanzar su
candidatura a la presidencia. La polmica se interrumpi
con la prematura muerte de Maritegui, en abril de 1930,
cuando apenas tena 35 aos de edad. Un mes despus
su sucesor, Eudocio Ravnez, convirti el Partido Socialista
en el Partido Comunista. En la fase de profunda agitacin
de inicios de los treinta, apristas y comunistas se enfren-
taron entre s con tanto encarnizamiento como contra los
enemigos del pueblo. As se produjo la irrupcin de las
masas organizadas por primera vez en la historia peruana,
en un momento de grandes convulsiones planetarias: la
crisis del capitalismo de 1929, el ascenso del fascismo,
la Segunda Guerra Mundial, la devastacin de Europa y la
aparicin del orden mundial bipolar de la guerra fra.
Augusto B. Legua fue derrocado en 1930 y su cada abri
una etapa de intensa agitacin. La candidatura de Haya
de la Torre al poder se enfrent a la de Snchez Cerro,
que gozaba de gran popularidad por haber depuesto al
creador de la Patria Nueva. Las elecciones fueron ga-
nadas por Snchez Cerro por un estrecho margen pero
Haya no acept ese resultado y se declar Presidente
moral del Per. En opinin de Jorge Basadre, que partici-
p en la elaboracin del estatuto electoral, que consagr
el voto secreto por primera vez, se trat de una de las
elecciones ms limpias de la historia poltica del Per. El
enfrentamiento prosigui en distintos terrenos, deviniendo
en una guerra civil que culmin en el asesinato de Sn-
chez Cerro por un militante aprista. La oligarqua coloc
entonces en el poder al mariscal Oscar R. Benavides, el
mismo que derroc a Billinghurst en 1914, e impuso su
dominio por la fuerza.
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La Generacin del Centenario destruy la hegemona
ideolgica de la oligarqua. El Partido Civil entr en receso
en 1919, cuando ascendi Legua al poder, y luego de la
cada del dictador no pudo recomponerse. El pas haba
cambiado profundamente para la dcada del treinta y los
intelectuales oligrquicos no lo comprendan. Derrotados
en el terreno de las ideas, algunos de sus ms importantes
idelogos, como Jos de la Riva Agero, abrazaron el
fascismo. Para Riva Agero, el fascismo no era solamente
una valla contra el ascenso popular; sino una insurreccin
contra dos siglos de historia, la modernidad y los ideales
democrticos de la Revolucin Francesa: El Estado
Fascista es tico, catlico (...), totalitario e imperial. Es la
resurreccin adecuada del Antiguo Rgimen, la triunfante
conculcacin de 1789 (). Mucho de esto he contempla-
do y admirado, en obra o en proyecto; y me convenc de
que era el Fascismo el ms propicio ambiente para el auge
de la civilizacin en los pases latinos. Igual conviccin se
dilata en los ms abonados representantes de las nuevas
generaciones del Per (Lpez Soria 1981).
En el perodo que se abri con el derrocamiento de Legua,
el Per cambi cinco veces de presidente en tres aos,
vivi una guerra civil y los oligarcas slo pudieron soste-
ner su orden recurriendo a gobiernos autoritarios, lo que
Jorge Basadre ha llamado el tercer militarismo. El pacto
entre la oligarqua y los militares fue sellado luego de la
masacre de ms de un centenar de soldados y ociales
en el cuartel ODonovan de Trujillo y del fusilamiento, en
represalia, de millares de apristas frente a los muros de
Chan Chan, en 1932. El APRA y el Partido Comunista
fueron proscritos y durante los siguientes treinta aos el
poder oligrquico se sostuvo principalmente en base a la
violencia, aunque recurriendo eventualmente a elecciones
poco representativas.
3. El ocaso de la oligarqua
Para los aos cuarenta el agro peruano haba entrado
en una grave crisis. Con algo ms de seis millones de
habitantes, de los cuales cuatro vivan en el campo, la
tierra existente era cada vez ms insuciente para una
poblacin en expansin que dependa de las actividades
agropecuarias. La baja productividad de las explotaciones
tradicionales, por otra parte, agravaba la situacin. Esto
motiv fuertes presiones sobre el orden terrateniente, que
se expresaron a travs de la migracin y las invasiones.
A partir de la segunda mitad de la dcada empezaron
a surgir las barriadas alrededor de las ciudades ms
importantes del pas, como consecuencia de grandes
migraciones de peruanos que abandonaban el campo
para buscar nuevas oportunidades en las ciudades. El
gobierno del general Odra (1948-1956) tuvo que hacer
frente a las demandas que este vasto movimiento de
nuevos pobladores urbanos. Una coyuntura excepcional
de buenos precios, especialmente durante la guerra de
Corea, permiti a Odra aliviar la presin de los sectores
migrantes por empleo y servicios pblicos bsicos. Gan
as una signicativa clientela popular, con la que neutraliz
al APRA y el Partido Comunista, que, incapaces de de-
rrocar al rgimen, conspiraban desde la clandestinidad.
El gobierno de Odra aprovech la bonanza exportadora
y ampli la seguridad social, otorg el salario dominical,
construy las grandes unidades escolares y busc ejercer
un patronazgo sobre los sectores migrantes.
Los grandes cambios que el Per de mediados de siglo
estaba experimentando crearon nuevos contingentes so-
ciales que exigan participacin poltica. La gran migracin
cambiaba el rostro del pas. A lo largo de la segunda mitad
del cincuenta y los primeros aos de la dcada siguiente
las tomas de tierras en el campo y la ciudad remecieron
el orden oligrquico. Los sectores medios emergentes,
formados como consecuencia de la expansin del Esta-
do, presionaban por reformas, mientras los trabajadores
urbanos demandaban mejores condiciones de vida. La
presin de las organizaciones polticas que actuaban en
la clandestinidad, de los sectores medios emergentes,
de la clase obrera, formada alrededor de la sustitucin de
importaciones y la poltica estatal de obras pblicas, de la
propia oligarqua que aspiraba a controlar el poder y que
resenta la autonoma del dictador al que haba contribuido
a poner en el poder, crearon una situacin potencialmente
explosiva. Las presiones por la democratizacin del pas
se hacan cada vez ms masivas. Luego de violentas
movilizaciones en Arequipa y Huancayo, Odra se vio
obligado a negociar una salida poltica, convocando a
elecciones generales en 1956.
Para las elecciones del 56, todas las fuerzas polticas
reconocan la necesidad de integrar al APRA, el partido
ms importante del pas, a cualquier negociacin. El can-
didato ocialista, Hernando de Lavalle, representante de
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la alianza oligrquico-imperialista, ofreci a los apristas el
retorno a la legalidad, pero Manuel Prado Ugarteche, el
representante de la fraccin nacional de la oligarqua, les
ofreci el cogobierno. Prado lleg al poder con el apoyo
del APRA. Surgi as la alianza poltica conocida como
la convivencia. En las elecciones de 1956 aparecieron
nuevos partidos: Accin Popular, la Democracia Cris-
tiana, el Movimiento Social Progresista, organizaciones
formadas por profesionales, que expresaban los intereses
de las clases medias en expansin. Todos los sectores
de la sociedad peruana, con excepcin de la oligarqua,
demandaban cambios.
La alianza concertada entre Haya de la Torre y Manuel
Prado Ugarteche no fue una simple maniobra oportunista
sino el resultado de cambios trascendentales en la lnea del
partido aprista. A mediados de los cincuenta se produjo un
viraje ideolgico fundamental, cuando Haya de la Torre ads-
cribi una nueva lnea que denomin Interamericanismo
democrtico sin imperio. En 1963, el APRA se ali no slo
con el Movimiento Democrtico Peruano de Manuel Prado
Ugarteche sino tambin con la Unin Nacional Odrista
del ex dictador Manuel A. Odra, quien una dcada antes
masacrara a los apristas y que representaba a la fraccin te-
rrateniente de la oligarqua. Surgi as la superconvivencia,
un rgimen que cerr a lo largo de la dcada del sesenta el
camino a las transformaciones que el pas reclamaba. Este
viraje provoc la renuncia de sectores radicales del aprismo,
que crearon el APRA Rebelde, en 1959. Poco despus, y
bajo la inuencia de la revolucin cubana, esta organizacin
se convirti en el Movimiento de Izquierda Revolucionaria
MIR, que organiz en 1965 un alzamiento guerrillero contra
el rgimen del arquitecto Belande, con el propsito de
realizar las transformaciones que el pas necesitaba. Este
giro inesperado provoc otro irnico viraje en la historia
peruana. La fuerza armada, que tradicionalmente haba sido
el principal sostn del orden oligrquico (perro guardin
de la oligarqua, la llam el general Velasco Alvarado en
un clebre discurso) decidi realizar la revolucin antioligr-
quica a la que el APRA haba renunciado y que Fernando
Belande se haba mostrado incapaz de hacer. Mientras
el ms importante partido antioligrquico se converta en
defensor de la oligarqua, la fuerza armada se preparaba
para realizar la revolucin antioligrquica. La consecuencia
sera una revolucin hecha desde arriba, por militares que
desconaban de la movilizacin popular autnoma, que
desmantel el poder econmico y poltico de la oligarqua
pero dej intacto su poder simblico.
Un hecho importante fue la explosin educativa que vivi
el pas a partir de la dcada del sesenta, que cataliz las
contradicciones no resueltas de la sociedad peruana.
Los sectores oligrquicos, primero, y los burgueses que
les siguieron, despus, cedieron nalmente a la presin
popular incrementando la cobertura educativa. La in-
versin en educacin subi entre 1960 y 1965 un 85%,
llegando a representar el 5.1% del producto bruto interno
y el 33% del presupuesto, una cifra cercana a la de los
pases desarrollados. El nmero de estudiantes creci en
50% y el de maestros en 67%. La tasa de reclutamiento
estudiantil fue la ms alta de Amrica Latina (Ctler 1978).
Al mismo tiempo la educacin estatal fue abandonada
a su suerte. El deterioro de la calidad de la educacin,
unido a la conciencia de que la educacin ya no era un
canal de ascenso social seguro, fue el sustrato sobre el
que se produjo el proceso de radicalizacin poltica que
dara lugar a la formacin de una izquierda poderosa,
cuyo origen universitario es indudable. En los sectores
ms radicales se incub la alternativa senderista, que tuvo
un canal fundamental para su expansin en el sistema
educativo y que encontr un excelente caldo de cultivo
en la frustracin que gener el fracaso de los militares
velasquistas en su intento de modernizar el pas.
4. El pas bloqueado. La revolucin
antioligrquica inconclusa
Un primer rasgo atpico del golpe militar que encabez el
general Juan Velasco Alvarado, el 3 de octubre de 1968,
fue su naturaleza institucional. Tradicionalmente los golpes
haban sido el resultado de iniciativas de caudillos que
tomaban el poder para desarrollar una poltica personal. El
golpe de 1968 se hizo en nombre de las fuerzas armadas y
durante los siete aos siguientes Velasco Alvarado mostr
una gran habilidad para mantener la unidad militar en torno
a los objetivos de la revolucin de las fuerzas armadas,
a pesar de los conictos que se agitaban al interior de los
institutos castrenses. En esencia, los militares se propo-
nan realizar un conjunto de cambios estructurales que
permitieran superar el atraso del pas y la dependencia
frente a los intereses imperialistas. La manera de garanti-
zar la seguridad nacional era promoviendo la integracin,
y sta tena como requisito una poltica que permitiera
emprender un proceso de desarrollo autosostenido. Esto
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supona enfrentarse con los intereses oligrquicos y el
capital internacional, especialmente norteamericano. Era
un proceso que demandara dcadas, pues los militares
se proponan quedarse en el poder el tiempo necesario
no slo para realizar todas sus reformas sino para ase-
gurarse de que ellas seran irreversibles. La doctrina de
la revolucin peruana se desarroll a lo largo de varios
aos y en su gestacin jug un rol importante el Centro de
Altos Estudios Militares, CAEM, que tuvo un papel desta-
cado en la concepcin de las reformas. Se trat de una
revolucin autoritaria, hecha desde arriba, que clausur el
Parlamento, declarando en receso los partidos polticos
y el juego democrtico, e intervino el Poder Judicial. En
1970 Velasco expropi los diarios Expreso y Extra por
atacar a la revolucin y en 1974 la casi totalidad de los
medios de prensa, radio y televisin fueron expropiados,
colocndolos bajo el control de periodistas adictos al
rgimen. A los militares no les interesaba especialmente
mantener las formas democrticas.
Al mismo tiempo, los militares fueron notablemente
tolerantes con la organizacin sindical: centrales de
trabajadores como la CGTP, clausurada desde nes de
la dcada del 20, fueron reconocidas, as como cente-
nares de federaciones, sindicatos y otras organizaciones
gremiales.
La medida ms trascendental dictada por el gobierno mili-
tar fue la reforma agraria decretada el 24 de junio de 1969.
Se trat de una de las reformas agrarias ms radicales
del continente. Sus objetivos eran terminar con la explo-
tacin de los trabajadores por los latifundistas, transferir
capitales del agro a la industria y modernizar la arcaica
estructura social rural peruana. La reforma tuvo xito en
terminar con los terratenientes, tanto en la sierra como en
la costa. En un proceso que no encontr una signicativa
resistencia (lo cual muestra hasta qu punto estaba ma-
dura la situacin para una revolucin antioligrquica) se
transri el grueso de la tierra, pagando a los propietarios
expropiados con bonos que tericamente podan ser
redimidos con relativa rapidez si eran reinvertidos en la
industria. Pero la tierra no fue entregada directamente a
los campesinos sino a cooperativas agrarias y a empre-
sas agrcolas de inters social, creadas expresamente
para evitar que la gran propiedad se fraccionara. Los
militares queran mantener la mayor productividad de las
grandes explotaciones evitando el minifundismo. El pro-
blema es que esto no atenda a la demanda campesina
fundamental, que era la recuperacin de las tierras. Los
administradores nombrados por el Estado con frecuencia
eran los mismos que haban trabajado para los antiguos
patrones y los campesinos terminaron sintiendo al Estado
como un nuevo patrn. Cundi la corrupcin a la sombra
de manejos irregulares de los burcratas asociados con
las aristocracias gremiales. El Estado descapitaliz a las
explotaciones ms productivas y cay la productividad. En
las explotaciones tradicionales no haba excedentes que
redistribuir y cundi el descontento. Exista un problema
ms estructural: con el crecimiento de la poblacin y la
continua retraccin de la frontera agrcola (producto de
la ausencia de una poltica de conservacin de suelos y
su sobreexplotacin, a la que empuja la falta de tierra en
un crculo vicioso perverso), la tierra existente alcanzaba
apenas para una cuarta parte de los trabajadores que
la demandaban. El minifundismo al que empujaba esta
situacin bloqueara los intentos de modernizacin del
agro tradicional y haran caer la participacin del agro en
la economa nacional a la mitad. Pero, a diferencia de lo
sucedido en Europa y los pases desarrollados, donde la
reduccin del peso del sector agrario fue acompaado del
crecimiento del sector industrial, en el pas la manufactura
permaneci estacionaria durante el ltimo medio siglo y
en los ltimos tiempos comenz a retraerse:
El sector extractivo, principalmente la agricultura,
redujo su participacin en la ocupacin de manera
constante entre 1950 y la actualidad de 60 a 30 por
ciento aproximadamente, mientras el sector terciario
variaba su incidencia de manera igualmente sostenida
creciendo del 23 hasta ms del 50 por ciento. En el
medio, el sector secundario o transformador ucta
entre los estrechos mrgenes del 16 y el 18 por cien-
to. Ms todava: la manufactura, tanto en 1950 como
ahora representa slo el 13 por ciento de la ocupacin
total. Esta es posiblemente la ms resumida historia
del empleo en nuestro pas (Bernedo 1997).
El sector terciario que ha crecido no es el de los servicios
de elevada productividad que caracteriza a la actual so-
ciedad de la informacin sino el del comercio ambulatorio
y la informalidad, de los migrantes que tienen que inven-
tarse un trabajo para sobrevivir, generalmente con muy
bajos requerimientos de calicacin y muy bajo costo de
incorporacin: de productividad muy baja y que no aade
valor a lo producido.
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Desde el punto de vista econmico la reforma agraria
velasquista fue un fracaso. Pero tuvo efectos sociales
trascendentales, al terminar con los terratenientes y las
relaciones de servidumbre que imperaban en buena parte
de la sierra peruana. Las fallas del proceso dejaron una
herencia ambigua. Por una parte, Sendero Luminoso
aprovech sus vacos para lanzar a los trabajadores
contra las empresas asociativas buscando destruirlas
completamente, especialmente en el departamento de
Puno. Por otra parte, es de preguntarse cul habra sido
el derrotero de la guerra si Sendero hubiera encontrado
un agro como el que existi hasta antes de la reforma
agraria, con hacendados que eran seores feudales de
horca y cuchillo y campesinos sometidos, bajo relaciones
feudales que incluan los castigos fsicos y la violencia
permanente, en explotaciones en las que el terrateniente
era la ley y el Estado no tena acceso.
En la industria y la minera los militares crearon las comu-
nidades industrial y minera, formas de participacin de
los trabajadores en las utilidades a travs de las cuales
pretendan entregarles el control de la mitad de las accio-
nes de las empresas. La intencin de los idelogos de la
revolucin militar era conciliar los intereses del capital y el
trabajo. El problema fue que la mayora de los empresa-
rios no podan ver a sus trabajadores como iguales con
los cuales dialogar. Las barreras en un pas estamental,
como era el Per oligrquico, no slo eran clasistas sino
tambin tnicas. Ms de una vez los patronos dijeron
que estaban dispuestos a compartir las utilidades, pero
de ninguna manera dar participacin a los obreros en la
gestin de las empresas.
Al mismo tiempo los militares, aunque consintieron en la
agremiacin de los trabajadores, desconaban de toda
forma de movilizacin popular que no estuviera bajo su
control. De all que promovieran la formacin de gremios
paralelos para enfrentar a las organizaciones independien-
tes de los trabajadores: la Central de Trabajadores de la
Revolucin Peruana (CTRP), frente a la Central General de
Trabajadores del Per (CGTP), el Sindicato de Educadores
de la Revolucin Peruana (SERP) frente al Sindicato nico
de Trabajadores de la Educacin Peruana (SUTEP), la
Central Nacional Agraria (CNA) frente a la Confederacin
Campesina del Per (CCP), etc. Aparentemente, la fun-
cin de los trabajadores deba ser simplemente respaldar
y aplaudir las medidas promulgadas en su favor por los
militares, sin dudas ni murmuraciones, como reza el re-
glamento militar. Ms adelante, Velasco Alvarado decidi la
creacin del Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin
Social (SINAMOS), el intento ms ambicioso de dotar de
una base social a la revolucin militar, que fracas por los
conictos que se agitaban al interior de la conduccin del
proceso y por el avance de la organizacin independiente,
gremial y poltica, de los trabajadores.
En el terreno cultural, la revolucin militar tom algunas
medidas con un fuerte contenido simblico, como declarar
el quechua la segunda lengua ocial del Per, erigir la ecie
del gran lder anticolonial indgena Tpac Amaru II como
smbolo de la reforma agraria, realizar los Festivales Inkarr,
que permitieron que vastos sectores urbanos entraran
en contacto, algunas veces por primera vez, con la rica
produccin cultural de los pueblos del interior. Se dispuso
que los medios de comunicacin emitieran obligatoria-
mente cierta cantidad de msica folklrica y programas
en lenguas vernculas. El nacionalismo militar se expres
tambin en medidas en algunos casos ms que discuti-
bles, como prohibir la imagen de Papa Noel, remplazado
por el Nio Manuelito, en la Navidad, vetar programas
como Plaza Ssamo o la deportacin del rockero Carlos
Santana, por considerar que estas expresiones culturales
eran alienantes. Fue especialmente importante la reforma
de la educacin, que cuestionaba la educacin tradicio-
nal por alienante, memorstica y acrtica, y que pretenda
remplazarla por una educacin que formara estudiantes
crticos, solidarios, comprometidos con su realidad.
Un elemento central del proceso militar fue el antiimpe-
rialismo. A apenas seis das del golpe de estado, Velasco
Alvarado anunci, el 9 de octubre de 1968, la expropiacin
de la Brea y Parias, los yacimientos petroleros explotados
por la International Petroleum Company (IPC), la lial de la
Standard Oil de New Jersey. La fecha fue declarada el Da
de la Dignidad Nacional. El enfrentamiento con el gobierno
norteamericano, que amenazaba con represalias por la
expropiacin de la IPC y de algunas otras empresas im-
perialistas, radicaliz la poltica internacional del rgimen.
El Per abri relaciones con el conjunto de pases del
mundo, incluidos los socialistas. Se levant la prohibicin
que impeda a los peruanos viajar a los pases socialistas.
El Per se incorpor a la organizacin de Pases No Ali-
neados; un grupo de pases que buscaban desarrollar una
poltica independiente, equidistante de Estados Unidos y la
Unin Sovitica, las grandes superpotencias de la poca.
Se acercaba el centenario de la guerra del Pacco y la
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evolucin de los acontecimientos mostraba la precariedad
del rgimen de Salvador Allende y la posibilidad de que
ste fuera sucedido por un gobierno militar autoritario.
Los militares peruanos queran renovar su armamento
pero Estados Unidos utilizaba su posicin de proveedor
de pertrechos blicos para presionar. El detonante de la
crisis de las relaciones fue la negativa norteamericana de
venderle aviones de combate al Per. El gobierno militar
decidi comprar entonces aviones Mirage a Francia y
poco despus renov todo su armamento acudiendo
como proveedora a la Unin Sovitica. El Per haba roto
completamente su dependencia logstica con relacin a
los Estados Unidos. Ningn gobierno de la regin, con la
excepcin de Cuba, haba llegado tan lejos.
El 29 de agosto de 1975 el proceso conducido por Juan
Velasco fue cortado por un golpe militar encabezado por
su ex ministro de economa, el general Francisco Morales
Bermdez. La economa peruana haba entrado en crisis
un ao antes, como consecuencia de la recesin mundial
iniciada en 1973 y a las debilidades internas del proyecto
militar. El rgimen de Velasco Alvarado emprendi algunas
grandes obras, como el oleoducto norperuano y la irriga-
cin de Majes, recurriendo al endeudamiento externo. La
deuda peruana, que cuando los militares destituyeron a
Belande ascenda a 770 millones de dlares, para 1975
llegaba a los 5,500 millones de dlares. En los 15 aos
siguientes se multiplicara por seis veces ms y para 1990
el Per habra pagado 26 mil millones por intereses y
moras; ms que el monto total de la deuda a 1990. Los
proyectos militares eran de larga maduracin y cuando la
crisis petrolera arrastr a la crisis de la deuda el pas no
tuvo como afrontar las dicultades. La retraccin de los
ingresos provoc la reaccin de los trabajadores y Velasco
Alvarado, enfermo y aislado, luego de una operacin que
le hizo perder una pierna, recurri a la represin. El 5 de
febrero de 1975 una huelga policial abri el paso a una
asonada en Lima que culmin con muertos y heridos,
incendios y saqueos de locales pblicos. Velasco exas-
per la represin y decenas de opositores del rgimen
fueron deportados, mientras se desataba una fuerte
persecucin contra los disidentes. De all que el golpe
de Morales Bermdez fuera bien recibido incluso por
sectores que haban apoyado a Velasco Alvarado, quien
fue abandonado por los mandos militares y cay aislado
y sin ofrecer resistencia, sin que nadie se movilizara para
defender su rgimen. Muri poco tiempo despus. Mo-
rales Bermdez, luego de una breve primavera democr-
tica, se arm en el poder y se deshizo de los elementos
radicales del gobierno, emprendi el desmontaje de las
reformas velasquistas. La crisis econmica fue encarada
a travs de ajustes estructurales, a los que el pueblo dio
el nombre de paquetazos, que no lograron impedir la
espiral descendente. La conictividad social fue encarada
a travs de la represin policial y militar. Se suspendieron
las garantas constitucionales, Lima fue puesta bajo el
toque de queda y el estado de sitio, pero no se pudo
impedir que las protestas prosiguieran.
La respuesta popular se dio a travs de movilizaciones
en las provincias, que conuyeron nalmente en Lima en
un gran paro nacional, convocado por la CGTP, al que
se plegaron el conjunto de trabajadores del campo y la
ciudad, el 19 de julio de 1977. La contundencia de esta
movilizacin oblig a Morales Bermdez a anunciar, en el
discurso presidencial por las Fiestas Patrias, una semana
despus, que los militares abandonaran el poder. Se con-
voc a una Asamblea Constituyente, que deba preparar
una nueva constitucin y preparar las condiciones para
la transferencia del poder. Al mismo tiempo, se anunci
el despido de los 5 mil dirigentes sindicales ms impor-
tantes del pas. Esta medida, entusiastamente acogida
por los empresarios, cambi radicalmente la correlacin
de fuerzas entre el trabajo y el capital y abri el paso a
una violenta concentracin del ingreso, agravando las
desigualdades socioeconmicas existentes. El ingreso de
quienes perciban remuneraciones cay desde alrededor
del 50% del ingreso nacional, en la primera mitad de los
setenta, hasta menos del 20% en los noventa, mientras
que las utilidades de las empresas y las rentas patrimonia-
les y nancieras se triplicaron, pasando del 18-20% hasta
58-60 % (Bernedo 2005). Adicionalmente, al descabezar
al sector mejor organizado del pas, el despido masivo
de los dirigentes gremiales ms importantes dej a los
trabajadores inermes frente a la ofensiva de Sendero, que
se desencaden tres aos despus.
El paro nacional de 1979 fue la ltima accin poltica
de envergadura que pudieron realizar los trabajadores
organizados. La crisis econmica fue reduciendo el peso
de la clase obrera. La fragmentacin de los trabajadores,
la informalizacin de la economa y la violencia poltica
crearon el ambiente propicio para una ofensiva neoliberal
exitosa en los 90 y para la destruccin de las conquistas
sociales de los trabajadores de comienzos del siglo XX.
Con el desempleo generalizado, la terciarizacin de la
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economa, los services, la apertura indiscriminada del
mercado a las importaciones que, como en el caso de
las manufactura chinas o los alimentos norteamericanos
vienen con precios de dumping- y la crisis del socialismo,
el peso de las alternativas de izquierda se redujo a su ms
bajo nivel y se volvi normal el salario continuamente redu-
cido, las jornadas de trabajo de 12 horas, los contratos por
menos de tres meses y sindicatos de trabajadores cuya
nica reivindicacin es mantener el trabajo. El comercio,
especialmente el de pequea escala, se convirti en la
actividad fundamental. Representaba el 5% en los 50 y
para mediados del setenta creci al 10%, u 11.4 %, si
se incluyen los restaurantes y hoteles. A mediados de
los noventa lleg al 26.7%, segn ENNIV 94. Cuando
menos uno de cuatro empleos estn en el comercio en el
Per actual. Y uno de cada seis trabajadores se dedica al
comercio ambulatorio o en puestos de mercado y peque-
as bodegas y restaurantes; de hecho, la ocupacin ms
frecuente del Per urbano es la de vendedor ambulante
(Bernedo 1997).
En 1978 se realizaron las elecciones para la Asamblea
Constituyente. Los partidos polticos volvieron a la vida
pblica y la sorpresa que depararon los comicios fue
que la izquierda, dividida en varias candidaturas, sac
una votacin que se acercaba a un tercio del electorado.
Se trataba de un voto de conanza popular hacia una
militancia juvenil que en muchos casos haba abando-
nado las aulas universitarias para ir a las minas, barrios,
comunidades campesinas y sindicatos, para tratar de
fundirse con el pueblo y organizar a los sectores populares
para hacer una revolucin en el pas. La Constituyente
fue presidida por Vctor Ral Haya de la Torre, quien
apenas alcanz a rmarla, poco antes de su muerte. La
Constitucin, aprobada en 1979, otorg, por n, el voto
a los analfabetos, consagrando que podan votar todos
los peruanos mayores de 18 aos. A casi 170 aos de
la fundacin de la Repblica, por n se hizo realidad el
sufragio universal. Por una irona de la historia, el da 17
de mayo de 1980, en la vspera de la fecha cuando los
indgenas excluidos por el veto contra los analfabetos
podran ejercer por primera vez su recin ganado derecho
al voto, una pequea columna guerrillera tom el pequeo
poblado de Chuschi, en Ayacucho, para destruir las nfo-
ras electorales, proclamando su decisin de boicotear las
elecciones. As comenz Sendero Luminoso la guerra que
durante la siguiente dcada ensangrentara al pas.
5. Tiempos de crisis
La dcada del ochenta se inici con la sorpresa de que
los electores volvieron a llevar al poder a Fernando Be-
lande Terry, el mismo poltico al que los militares haban
derrocado doce aos antes. Aunque Belande intent
retornar al pasado, liquidando las reformas de Velasco
Alvarado, la correlacin de fuerzas existente le impidi
avanzar en esa direccin en la medida en que l hubiera
querido. Belande inici su gobierno devolviendo los
peridicos expropiados por los militares a sus antiguos
dueos. Tuvo que volver a encarar algunos desafos que
lo haban perseguido en su primer gobierno: una guerrilla
cuya importancia inicialmente trat de minimizar, encar-
gando la represin a la polica, una crisis econmica con
una inacin que para el nal de su gobierno superaba los
tres dgitos, una creciente corrupcin que durante la dca-
da siguiente se convertira en uno de los problemas ms
graves del pas, y algunos problemas especiales, como
la incursin del ejrcito ecuatoriano en Falso Paquisha y
el fenmeno del Nio. Abona a su favor haber convocado
a las elecciones municipales pero empaa su mandato
haber resignado su responsabilidad constitucional, al en-
tregar el poder poltico en las regiones a los militares para
la represin del alzamiento senderista. La consecuencia
fue una guerra que, slo en los aos 1983 y 1984 cobr
alrededor de 28 mil muertos, la mayor parte de ellos en
Ayacucho. El resultado de la crisis fue su cada del 45% de
adhesin con que lleg al poder el 80 al 4% que obtuvo
Accin Popular en 1985.
Para mediados de los ochenta, en medio de una crisis
general en marcha, la situacin poltica del Per era ex-
cepcional. En el mismo espacio coexistan el APRA, el
partido reformista histrico ms importante de Amrica
Latina, que llegaba al poder bajo el liderazgo de Alan
Garca, la Izquierda Unida, la izquierda legal ms pode-
rosa del continente que no estaba en el poder, y Sendero
Luminoso, la guerrilla ms letal y que ms se acercaba a
su objetivo de tomar el poder por la violencia. Luego de
una inicial intencin de juzgar a los militares acusados de
violar los derechos humanos, la represin indiscriminada
como respuesta al terrorismo de Sendero Luminoso si-
gui ensangrentando el pas. La estrategia que no haba
funcionado con Belande fracas tambin con Garca
y a nes de la dcada Abimael Guzmn plante como
objetivo estratgico para Sendero construir la toma del
poder. Un cuarto de milln de peruanos se marchaban
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cada ao por la violencia, los muertos se contaban por
miles, la destruccin de la infraestructura productiva
por los atentados senderistas, particularmente contra la
infraestructura de transmisin de energa, agravaban la
crisis econmica y alimentaban la situacin de zozobra
psicolgica. El deterioro de todos los indicadores adquira
las dimensiones de una catstrofe.
El ndice de precios de productos de exportacin
cay en un 40 por ciento y la inversin externa fue casi
imperceptible. La acumulacin negativa en la balanza
de pagos superaba los 12,000 millones de dlares, a
pesar de un saldo positivo de la balanza comercial del
orden de los 3,134 millones de dlares.
El crecimiento del PBI. entre un extremo y otro de la
crisis es nulo a precios constantes y cae al 70 por
ciento de su valor original en trminos per cpita. Si
el producto hubiera seguido la tendencia del periodo
previo a la crisis, se hubiera ms que duplicado, en
lugar de tener este descenso, y la formacin bruta de
capital en su componente de equipo y maquinaria
hubiera crecido seis veces.
La liquidez total de la economa y el efectivo en poder
del pblico descendieron igualmente a alrededor la
sexta parte. Desde luego, esta reduccin est indu-
cida por sucesivos ajustes para contener el proceso
inacionario, intensivo en los aos nales de la dcada
de los ochenta. De diciembre 1975 a diciembre 1990
aumentaron los precios de consumo 14.8 millones de
veces mientras la moneda se devaluaba, en el mismo
lapso, 11.5 millones de veces (Bernedo 1997).
La miseria extendida, que llev a ms de la mitad de la
poblacin por debajo de la lnea de pobreza y a la tercera
parte a la pobreza extrema, al ir acompaada de un enri-
quecimiento mucho ms acelerado de la fraccin privile-
giada de la poblacin agrav el abismo social, agravando
las condiciones que alimentaban la violencia poltica.
sta ltima, con cerca de 70 mil peruanos muertos,
ms 25 mil millones de dlares en prdidas materiales,
medio milln de hurfanos y deudos y costos humanos
inconmensurables, mostr hasta que punto el pas no
haba superado sus problemas endmicos. Contra todo
lo que sostienen los estudios sobre guerras irregulares,
que arman que los revolucionarios no pueden golpear su
base social sin suicidarse, porque dependen de su apoyo
para sobrevivir, Sendero Luminoso golpe principalmente
a los indgenas que deca representar: la mayora de sus
vctimas provienen de ese sector. Pero a pesar de eso
pudo constituir una base social que le permiti convertirse
en una de las fuerzas determinantes de la poltica peruana
a inicios de los noventa. La respuesta a este misterio se
encuentra en las tradiciones autoritarias heredadas del
gamonalismo republicano. Los indgenas no rechaza-
ban el accionar antidemocrtico de Sendero porque no
tenan en su experiencia tradiciones democrticas con
las cuales contrastarlo. La violencia brutal y sanguinaria
y el autoritarismo senderista se insertaban en tradiciones
polticas realmente existentes, y por eso eran aceptados.
Despus de todo, Sendero prometa que con el tiempo la
direccin de la violencia se invertira, e ira de abajo para
arriba, en lugar de arriba para abajo. La promesa de la
vuelta de la tortilla; invertir la direccin de la violencia, no
abolir la violencia misma.
Por otra parte, la prdida de vidas humanas pudo llegar
hasta donde lleg en buena medida debido a la falta de
solidaridad de la sociedad peruana para con los indgenas,
quienes ocupaban los escalones ms bajos de la pirmide
social peruana y que fueron las grandes vctimas. Segn el
informe de la CVR, el 75% de las vctimas eran indgenas
que tenan como lengua materna al quechua o a alguna otra
lengua originaria. Cerca de un 20% de los indgenas que
fueron vctimas de la tragedia no tenan siquiera sus nombres
inscritos en los padrones electorales y no contaban con
documentos de identidad; en otras palabras, eran indios
que no existan para el Estado peruano. Su tragedia no
tuvo, por eso, la resonancia social que alcanz la violacin
de derechos humanos en otras latitudes -como el Cono
Sur- donde la represin afect principalmente a la clase
media urbana. El racismo antiindgena cumpli un papel
capital como ideologa para deshumanizar a las vctimas de
la violencia, permitiendo que ambos contendientes perpe-
traran las mayores atrocidades sin sentir mala conciencia. El
mandato bblico de amar al prjimo como a s mismo tiene
como prerrequisito ver al otro como a un semejante, y el
racismo, que niega que exista un mismo nivel de humanidad
entre discriminados y discriminadores, permiti objetivar al
otro como algo distinto a un humano. La construccin de
la ciudadana no es slo una cuestin de rituales y normas.
Por sobre todo, supone una manera de concebir al otro y
a uno mismo. All donde el racismo niega que exista una
comn sustancia humana, es imposible construir ese espa-
cio de igualdad formal entre los diferentes y constituirse en
autnticos participantes de una comunidad nacional.
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6. Las crisis de la crisis
La crisis de los ochenta articul varias crisis, que estallaron
encadenadas, potenciando la explosividad particular de
cada una. Un primer nivel fue la crisis de representatividad,
expresada en la enorme variabilidad de las adhesiones a
los diferentes partidos y movimientos polticos. Accin Po-
pular, el partido centro derechista liderado por el arquitecto
Fernando Belande Terry, elegido con el 45% de los votos
en 1980, cay en 1985 a apenas un 4% de aceptacin.
El APRA, el partido mejor organizado del pas, que con
Alan Garca alcanz un 56% el ao 85, sali del poder
con menos de un 20% en 1990, a pesar de que Garca
lleg a contar en un determinado momento con el 90%
de apoyo en las encuestas. Para 1995, el APRA perdi su
inscripcin ocial al no alcanzar un 5% de respaldo. Para
entonces todos los partidos haban perdido su inscripcin
y el sistema de representacin formal funcionaba en base
a movimientos organizados en torno a caudillos que se
proclamaban antipolticos (Cambio 90 Nueva Mayora,
Unin por el Per, Obras) y abominaban de los partidos
tradicionales. La Izquierda Unida, que lleg a tener el
apoyo de ms del 30% de los electores a comienzos de
la dcada de los 80 cay en 1990, dividida, por debajo
del 10% y en los aos siguientes termin extinguindo-
se. En 1990 un candidato prcticamente desconocido
hasta dos semanas antes de las elecciones generales,
Alberto Fujimori, termin derrotando al aparentemente
seguro ganador, un peruano conocido a nivel mundial, el
escritor Mario Vargas Llosa. Luego que Fujimori huyera
a Japn el 2000, al fracasar su intento de reelegirse por
tercera vez, otro independiente, Alejandro Toledo, lleg
al poder el 2001.
La enorme variabilidad de las preferencias electorales de
los ltimos 25 aos y la debilidad del sistema de partidos
polticos con organizacin, ideologa y representatividad
expresa el hecho de que vastos sectores de la sociedad
peruana no encuentran una expresin poltica adecuada
a sus demandas. Durante las ltimas dcadas, el Per
ha sufrido un conjunto de cambios trascendentales. Han
desaparecido determinados sectores sociales, otros
nuevos estn en proceso de constitucin y las antiguas
organizaciones polticas ya no expresan las necesida-
des, los sueos y las expectativas de sus bases sociales
potenciales. De ah que tambin Sendero Luminoso y el
Movimiento Revolucionario Tpac Amaru (MRTA) encon-
traran adherentes. El lmite del proceso es la completa
deslegitimacin del sistema de representacin; un proceso
que se viene desenvolviendo ante nuestros ojos.
El segundo nivel es el de la crisis econmica, que hemos
reseado sucintamente.
Un tercer nivel de la crisis es el fracaso del intento velas-
quista de modernizacin de la sociedad peruana. ste
cerr la ruta de ascenso social que aparentemente se
haba abierto para sectores provenientes de la sociedad
rural tradicional, mayoritariamente jvenes mestizos pro-
vincianos con formacin superior, que ya no formaban par-
te del mundo de sus padres pero tampoco encontraban
cmo incorporarse a la sociedad moderna. La frustracin
que provoc este fracaso tuvo consecuencias graves. De
este estrato social reclutara Sendero Luminoso la mayora
de los cuadros que formaron la estructura orgnica del
partido, los mandos.
El cuarto nivel es la crisis del Estado. El carcter exclu-
yente que ha caracterizado al Estado Republicano le ha
llevado a un progresivo proceso de distanciamiento con
la sociedad a la que dice servir. Se asiste a un proceso de
privatizacin del poder que lo deslegitima como instancia
a la que pudiera reconocrsele capacidad de mediacin.
La crisis de la polica, el hecho de que muchas bandas
delincuenciales estn formadas por soldados y policas
en actividad, forma parte de esta crisis. El aparato insti-
tucional de corrupcin montado en la dcada del 90 llev
este proceso al extremo. La persistencia de la corrupcin,
compadrazgo, la ausencia de normas e institucionalidad,
ms all de la cada del fujimorismo, muestra hasta qu
punto este es un problema que atae al Estado y no sim-
plemente al gobierno del ex presidente ahora prisionero
en Chile.
El quinto nivel, y el ms profundo de la crisis, es el de la
herencia colonial no resuelta y de l dependen los dems.
La clave para entender la raz del problema est en retor-
nar al carcter inconcluso de la revolucin antioligrquica
velasquista, que destruy las bases materiales del poder
oligrquico, pero dej prcticamente intacto este poder
en el terreno de las subjetividades. El racismo es una de
las manifestaciones de ese imaginario oligrquico que
persiste con una gran fuerza, que permea las relaciones
entre los peruanos y que se inltra en todos los espacios
sociales, pblicos y privados. El carcter vertical y autori-
tario de la revolucin militar hizo que sta se desarrollara
sin participacin popular y esto impidi desmantelar los
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imaginarios, mentalidades e ideologas que impiden cons-
truir una cultura democrtica. All est la raz de la violencia
poltica, del proceso de deslegitimacin y la involucin
del sistema poltico y de las instituciones, as como de la
crisis de representacin que actualmente se est viviendo.
Construir la democracia en el Per demandar afrontar
carencias histricas de larga data.
7. Colofn. El centralismo y los
problemas de la democracia
La precariedad de la democracia en el Per tiene una
relacin profunda con el centralismo. El proceso de
constitucin del Per como nacin se ha realizado en
torno a un patrn de desarrollo desigual que concentra
los recursos econmicos y humanos en determinadas
ciudades de litoral (Lima, Arequipa, Trujillo), subdesarro-
llando su entorno inmediato. Este proceso ha llegado a
su extremo en Lima, que es donde terminan todos los
circuitos de poder, econmico, poltico y simblico. No
se trata slo de que existe una distribucin inequitativa
de los recursos econmicos y humanos. El problema
fundamental es la existencia de un patrn de desarrollo
que lleva las desigualdades al extremo. Segn el censo
de 1876 (el nico que se hizo en el siglo XIX), en Lima
viva 1 de cada 26 peruanos, en el de 1940 la relacin
era ya de 1 por de cada 11, y ahora se acerca a 1 por
cada 3. Este patrn de desarrollo tiende a reproducirse a
escala regional, de tal manera que la centralizacin de los
recursos humanos y materiales en Lima y algunas otras
pocas ciudades importantes (Arequipa, Trujillo) tiene una
estrecha vinculacin con el proceso de decadencia de
los antiguos centros de poder.
El proceso de centralizacin del poder econmico y pol-
tico en Lima y el litoral va acompaado de la decadencia
de la sierra. Como se ha sealado, en esta regin vivan
en 1940 las dos terceras partes de la poblacin del pas,
pero para 1993 su poblacin representaba apenas la
tercera parte. En el mismo perodo, la costa, que tena la
cuarta parte de la poblacin en 1940, pas a tener ms
de la mitad. La decadencia de la sierra ha tenido como
consecuencia directa la prdida de peso poltico de la
poblacin indgena; en tanto se considera que los indios
viven en la sierra, la prdida de peso de sta incide en
la menor fuerza relativa de stos en el balance global de
poder.
En lo poltico, la independencia supuso la quiebra de la
clase dominante colonial y la ausencia de una nueva clase
nacional capaz de articular una propuesta hegemnica,
de carcter nacional. De all la recurrencia del militarismo,
que vena a cubrir el vaco de poder, y la extrema debi-
lidad y precariedad del poder central. Esto favoreci la
privatizacin del poder; el desarrollo de poderes locales
muy fuertes, que constituyeron el gamonalismo, la es-
tructura de control a travs de la cual se encuadrara a la
poblacin indgena hasta nes de la sociedad oligrquica,
mantenindola apartada de la ciudadana por ms de un
siglo. El hecho de que la capital estuviera en la costa,
de espaldas al interior (a diferencia de lo que ocurre en
Bolivia y Ecuador), contribuy a reforzar el proceso por
el cual la sierra fue perdiendo gravitacin social, poltica
y econmica.
La mayora de la poblacin marginada, de la ciudada-
na y del poder trajo como consecuencia un profundo
divorcio entre lo que decan las normas y los debates
programticos (inspirados en los idearios e instituciones
de los pases europeos), y lo que era la dinmica social
real del pas. De all que el Estado tuviera muy poca repre-
sentatividad y que lo que suceda en la sociedad poltica
no diera cuenta necesariamente de la dinmica real de
la sociedad civil y sus conictos. All donde una fraccin
social que no representaba ms de la dcima parte de la
poblacin se arrogaba la condicin de peruana, exclu-
yendo de la ciudadana a las nueve dcimas restantes de
los peruanos, la representatividad del Estado tena que
ser muy precaria.
La traba fundamental que cerr el camino a la cons-
truccin de un orden democrtico fue la persistencia
de las relaciones coloniales de dominacin luego de la
Independencia. La poblacin indgena no era vista como
parte de la Nacin a construir sino como un grupo social
que eventualmente podra incorporarse a la ciudadana
previa redencin; a lo ms una suerte de protoperuanos.
Para los conservadores ms radicales, el indio era irre-
cuperable debido a sus taras biolgicas irreversibles, y
haba que eliminarlo mediante el mestizaje biolgico y la
aculturacin; mientras este programa se cumpla, lo que el
Estado deba hacer era organizar una tutela institucionali-
zada. El racismo antiindgena colonial cumpli una funcin
ideolgica muy importante para consagrar la existencia
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de una sociedad estamental, donde cada uno tena su
lugar y donde la movilidad social no era legtima. Estas
posiciones se sostenan abiertamente an en la primera
mitad del siglo XX.
En un balance de lo que signicaron las dcadas que
corren entre 1930 y 1980 debe constatarse que la poltica
cambi por la irrupcin de los sectores populares en la
poltica a travs de los partidos de masas. Este proceso
no estuvo exento de contradicciones. Es un hecho muy
llamativo que el APRA no presionara por ampliar la base
del sufragio cuando pudo hacerlo. El voto femenino y el
de los analfabetos no form parte del programa aprista
en la Constituyente de 1933, ni del parlamento dominado
por el APRA durante la breve primavera democrtica del
rgimen de Jos Luis Bustamante y Rivero (1945-1948),
en que los apristas cogobernaron. Aparentemente los
lderes apristas teman que esos sectores apoyaran a
candidatos distintos de los del partido. Las mujeres,
que constituyen la mitad del pas, tuvieron que esperar
a 1956 por el derecho a votar, y fue el dictador Manuel
A. Odra quien les reconoci ese derecho. Los indgenas
siguieron marginados a travs del veto a los analfabetos,
que se levant recin en la Asamblea Constituyente de
1979 (otra vez, convocada por un rgimen autoritario).
En esta ltima oportunidad, nalmente, se incorpor al
derecho al sufragio a los mayores de 18 aos de edad.
Todo tarde, como lo mostrara la emergencia de Sendero
Luminoso.
A cerca de dos siglos de su fundacin como Repblica,
el Per sigue prisionero de sus fantasmas, y no parece
que la invocacin de Jorge Basadre, a superar el abismo
social y terminar con el Estado emprico, para no repetir
la tragedia vivida la guerra con Chile, vaya a tener eco.
Al iniciar el siglo XXI los grandes problemas nacionales
siguen siendo una tarea por abordar.
El racismo y el corporativismo seguan vivos en las sub-
jetividades y cerraban el camino a los imprescindibles
cambios que la realidad demandaba. Los intentos de abrir
la estructura social peruana a la movilidad social fueron
resistidos por esas crceles de larga duracin que son
las mentalidades. Y la incapacidad de abrir camino para
el despliegue de la nueva realidad sent las bases para el
estallido en los aos ochenta de una de las peores crisis
de la historia peruana. En la incapacidad de concluir la
revolucin antioligrquica en el terreno de las subjetivida-
des, se encuentra una clave fundamental para entender el
estallido de una crisis social que abri camino a diversos
procesos disgregadores aparentemente independientes
entre s, como la violencia poltica, la crisis de la institu-
cionalidad, la involucin del Estado y su copamiento por
Fujimori, la formacin de un Estado corrupto y corruptor
y la destruccin del sistema poltico de representacin,
que culmin con la desaparicin del sistema de partidos
a comienzos de los aos noventa (Manrique 2004).
Construir la democracia en el pas, hoy, supone encarar
diferentes formas de representacin. La propuesta ocial
de la Repblica fue la negacin de la diversidad existente y
el intento de imponer la homogeneidad en torno una sola
cultura: la criolla. Esta propuesta ha fracasado por la crisis
de la propia identidad criolla, debido a su carcter colonial,
que la pone en desventaja cuando se trata de emprender
un proceso de modernizacin. Hoy el desafo es imaginar
formas de representacin que recojan la pluralidad y la
diversidad dentro de la unidad de la Nacin.
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Democrtica en el Per.
Los desafos inmediatos
Agradecimientos
Los autores agradecen la colaboracin de Juan Jos Mi-
randa Montero, investigador auxiliar del Instituto de Estudios
Peruanos, en la compilacin de parte de la informacin
presentada en este documento. Tambin los comentarios
recibidos en los talleres de trabajo organizados por el Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Democracia y Desarrollo en el Per, realizados el 15 de
junio y Aportes para la gobernabilidad democrtica en el
Per, realizado el 8 de noviembre de 2005. Queremos
agradecer especialmente el intercambio de ideas realizado
con el Equipo del PNUD a cargo de los Informes sobre De-
sarrollo Humano. Asmismo, el tiempo que generosamente
nos brindaron los consultores entrevitados.
El PNUD durante la formulacin de este estudio organiz
Talleres de discusin de los avances del mismo, en los
cuales participaron reconocidos profesionales de diver-
sas instituciones del sector pblico e investigadores de
organismos no gubernamentales. A todos ellos se les
agradece sus observaciones y sugerencias que permi-
tieron enriquecer el contenido de este trabajo.
Manifestamos nuestro reconocimiento a los representan-
tes de las siguientes instituciones: Asociacin Latinoa-
mericana de Organizaciones de Promocin, Biblioteca
Nacional del Per, CALANDRIA, Comisin de la Verdad
y Reconciliacin, Consorcio de Investigacin Econmi-
ca y Social, Consorcio Justicia Viva, Grupo Propuesta
Ciudadana, Instituto de Defensa Legal, Instituto Dilogo
y Propuestas, Instituto de Estudios Peruanos, Instituto
Prensa y Sociedad (IPYS), OXFAM GB, Per 21, Servicio
de Cooperacin Holandesa (SNV), Ponticia Universidad
Catlica del Per, Universidad Nacional Mayor de San
Marcos y Universidad Ricardo Palma.
Igualmente debemos agradecer en estas instituciones
a las siguientes personas: Rolando Ames, Karin Apel,
Carlos Eduardo Arambur, Javier Aspur, Eduardo Ba-
lln, Carlos Barrenechea, Carlos Basombrio, Martin
Beaumont, Zorobabel Canzino, Mirtha Correa, Julio Diaz
Palacios, Jhonny Zas Friz Burga, Efran Gonzales de
Olarte, Javier Iguiiz, Manuel Iguiiz, Wilfredo Kapsoli,
David Lobatn, Sinesio Lpez, Soa Macher, Nelson
Manrique, Carlos Monge, Alberto Mosquera, Federico
Negrn, Santiago Pedraglio, Javier Portocarrero, Fran-
cisco Santa Cruz, Carolina Trivelli, Mariano Valderrama
y Alfredo Villavicencio
Expertos entrevistados
Patricia Arregui
Javier de Belande
Vctor Caballero
Elmer Cuba
Ernesto De la Jara
Pedro Francke
Ronald Gamarra
Alberto Gonzales-Ziga
Carmen Montero
Pierina Pollarolo
Marisa Remy
Fernando Rospigliosi
Jorge Santisteban
Patricia Teullet
Carolina Trivelli
Fernando Villarn
ndice
INTRODUCCIN ........................................................................................................................................ 67
I. LA AGENDA POLTICA ......................................................................................................................... 70
1. Partidos, sistema electoral y Congreso ................................................................................................... 70
2. La Reforma del Estado ........................................................................................................................... 73
3. La descentralizacin ............................................................................................................................... 73
4. La reforma de la administracin y gestin pblicas ................................................................................. 76
5. La lucha contra la corrupcin ................................................................................................................. 78

II. LA AGENDA ECONMICA ................................................................................................................... 80
1. Poltica tributaria ..................................................................................................................................... 80
2. Deuda externa Pblica ........................................................................................................................... 82
3. Promocin de la inversin privada .......................................................................................................... 83
4. La poltica de empleo ............................................................................................................................ 84
5. La integracin comercial ......................................................................................................................... 84
III. LA AGENDA SOCIAL ............................................................................................................................ 86
1. Educacin .............................................................................................................................................. 86
2. Salud ...................................................................................................................................................... 87
3. Justicia ................................................................................................................................................... 89
4. Seguridad ciudadana ............................................................................................................................. 90
5. Combate a la pobreza extrema ............................................................................................................... 90
IV. A MODO DE CONCLUSIN ................................................................................................................. 94
BIBLIOGRAFA .......................................................................................................................................... 95
ANEXOS ..................................................................................................................................................... 99

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En este documento hacemos de manera breve y sustan-
ciosa, una presentacin crtica de lo que consideramos
son las principales deniciones y dilemas que debern
enfrentar los prximos gobiernos, comprendiendo las
reas poltica, econmica y social. Esperamos que este
documento sea de utilidad para los actores polticos,
lderes de opinin y medios de comunicacin, as como
para instituciones dedicadas a promover la capacitacin y
el debate electoral. Nuestro objetivo es contribuir a elevar
el nivel de la discusin poltica en el marco de la campaa
electoral 2006.
Presentamos aqu lo que consideramos es la agenda
mnima esencial de temas que deber ser atendida por
el prximo gobierno para enfrentar los ms acuciantes
problemas del pas, exponindola a travs de dilemas que
requieren deniciones sobre asuntos muy concretos, para
evitar retricas generales que suelen esconder la carencia
de propuestas. No pretendemos plantear una suerte de
programa o plan de gobierno alternativo al de los partidos,
sino contribuir a establecer una agenda mnima de temas
que deben ser abordados de manera seria y responsa-
ble por stos. Partimos del supuesto de que no existen
soluciones fciles a los problemas del pas, y que toda
decisin importante supone asumir costos y enfrentar la
oposicin de algunos sectores inevitablemente afectados
por el cambio del status quo, as como la capacidad de
convencer y movilizar a los beneciarios potenciales de
los cambios. Por ello, abordaremos sobre todo temas
polmicos en torno a los cuales las deniciones polticas
son cruciales, dejando relativamente de lado aquellos
donde existen amplios consensos, que lo que requieren
ms bien es voluntad poltica para convertir esos acuerdos
en polticas concretas.
Consideramos crucial que los partidos tengan bien es-
tablecidas sus prioridades, que sean conscientes de los
costos que debern superar, de la oposicin con la que
inevitablemente tendrn que lidiar, y tengan prevista una
respuesta poltica adecuada. De lo contrario, se termina
dando respuestas siempre parciales e incoherentes a los
problemas, se cae en una poltica meramente reactiva, y
nalmente se termina desechando un camino reformista,
generndose una parlisis gubernativa que desaprovecha
importantes oportunidades de cambio. Y consideramos
claro que el Per de hoy requiere urgentemente de re-
formas profundas, que permitan consolidar y aanzar
lo avanzado en los ltimos aos, en varios terrenos, e
iniciar cambios en muchos otros que han sido tratados
muy decientemente, y que explican la persistencia de la
pobreza y desigualdad, y la precariedad democrtica en
nuestro pas.
Este trabajo se inspira en varias fuentes, siendo un refe-
rente importante la conceptualizacin presentada en el
libro del Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo (PNUD), La Democracia en Amrica Latina. Hacia
una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004). En
este libro se propone pensar la democracia ms all de
su dimensin estrictamente poltico-electoral, y apuntar
a construir una democracia basada en el ejercicio pleno
de los derechos de todos los ciudadanos, lo que permite
considerar tambin dimensiones econmicas y sociales.
Este documento tambin invita a explorar las relaciones
entre la democracia, la pobreza y la desigualdad, como un
tringulo analtico pertinente para caracterizar la problem-
tica de los pases de la regin; en el caso peruano, estas
relaciones son absolutamente relevantes, y constituyen
el gran desafo que deber encarar el prximo gobierno.
Cmo hacer compatible la consolidacin de las institu-
ciones democrticas con la mejora de las condiciones de
vida de la poblacin, y un ejercicio pleno de sus derechos
ciudadanos? En este marco, hemos procurado poner en
debate cuestiones que implican atacar los problemas de
exclusin y marginalidad, que involucran a la poblacin
ms pobre y vulnerable, junto a los temas de debate ms
1
Hay intentos valiosos en un sentido similar al del presente trabajo; entre los ms recientes, ver Colectivo Ciudadanos por un Buen Gobierno, 2004,
entre otros.
Introduccin
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habituales en la arena pblica. All donde se contaba con
informacin suciente, hemos ilustrado la discusin con
cifras que ayudan a dar cuenta de la magnitud de los
dilemas que nuestra sociedad tiene ante s
1
.
La democracia peruana se encuentra en la actualidad
en una encrucijada: enfrenta grandes desafos y riesgos,
pero tambin tiene abiertas grandes posibilidades. En
las mltiples elecciones que se realizarn en el 2006
(presidente, congreso, parlamento andino, gobiernos re-
gionales y locales a nivel provincial y distrital), lo que est
en juego es dejar atrs una lgica de polticas pendulares
y errticas, as como una dinmica de competencia inter-
partidaria signada por la polarizacin y la dicultad para
desarrollar conductas cooperativas, que caracterizaron
al pas en dcadas anteriores, todo lo cual interrumpi
procesos de aprendizaje y acumulacin econmica y
poltica. Est tambin abierta la posibilidad de consolidar
logros y avances importantes en varias reas, que han
puesto al Per en una situacin mejor que sus vecinos
en la regin andina. Sin embargo, existen tambin impor-
tantes riesgos, resultado de una situacin social que no
ha mejorado sustancialmente en los ltimos aos, pese
a ciertos avances en la condicin general del pas; que
se expresan dramticamente en la persistencia de altos
niveles de pobreza e indigencia, en la psima calidad de
nuestro sistema educativo, en la creciente inseguridad
ciudadana, entre otros.
Esto se traduce en altos niveles de desconanza interper-
sonal y en las instituciones, en una creciente conictividad
social, desafeccin poltica, crecimiento de opciones
contrarias al sistema sin propuestas alternativas claras
o viables, y una proclividad para actuar por fuera de los
cauces institucionales. Adems, tenemos un Estado dbil
para desarrollar iniciativas, as como actores polticos y
sociales poco representativos. Todo esto hace que cai-
gamos en una dinmica signada por la fragmentacin y
la inestabilidad poltica, por conductas no cooperativas
en los actores partidarios y sociales, imbuidos en consi-
deraciones de corto plazo, con polticas errticas insos-
tenibles en el mediano plazo, que terminen generando
un crculo vicioso, en el cual la pobreza y la desigualdad
crean inestabilidad poltica, y sta a su vez impide el de-
sarrollo de acciones que combatan la pobreza y reduzcan
la desigualdad.
De otro lado, estas elecciones tienen caractersticas muy
singulares, que la diferencian de todas las que hemos teni-
do en las ltimas dcadas, lo que aumenta la incertidum-
bre, y ubica a todos los actores en una suerte de terreno
desconocido. Las elecciones generales de 2001, 2000 y
1995 estuvieron signadas por el conicto entre una fuerza
poltica hegemnica, el fujimorismo, y diversas fuerzas de
oposicin; las de 1990, 1985 y 1980 estuvieron signa-
das por un debate fuertemente ideolgico entre fuerzas
claramente ubicadas en un eje izquierda-derecha. En las
elecciones de 2006, por el contrario, no existen fuerzas
hegemnicas, varios de los contendientes arrastran una
gran debilidad y se hallan dando los primeros pasos hacia
su institucionalizacin partidaria.
Adems, estas elecciones ocurren en un contexto
regional tambin marcado por una encrucijada. En el
periodo 2005-2006 casi todos los pases de la regin
tendrn elecciones en las que elegirn nuevos gobiernos,
y lo que est en juego tambin parece ser, como en el
Per, la capacidad de asumir con fuerza una agenda de
transformacin social realista y viable, evitando tanto una
lgica puramente de mercado con resultados sociales
regresivos, as como una lgica de reformas voluntarista
y efectista, pero insostenible en el mediano plazo, ya sea
por las restricciones econmicas, como por la polarizacin
social que pueden generar. Las dicultades y problemas
registrados en Ecuador y Bolivia en los ltimos aos son
muestra elocuente de estos desafos.
Existen en medio de las dicultades algunas razones para
abrigar cierto optimismo. Nuestros propios problemas,
y la agudeza de los mismos, nos han hecho pasar por
dcadas de aprendizajes dolorosos, lo que ha generado
una suerte de consenso de centro que puede ser positivo.
Hemos aprendido que el voluntarismo poltico y econmico
pueden desencadenar terribles procesos de hiperinacin y
descontrol; que la ideologizacin y la violencia conducen a
ms violencia y no a la solucin de los problemas de los ms
necesitados; de los extremos de prepotencia y corrupcin
a los que puede llevar un ejercicio autoritario del poder;
tambin que la pura lgica de mercado, desatendiendo las
preocupaciones sociales, as como la disminucin de las
capacidades del Estado, conducen a peores niveles de dis-
tribucin del ingreso, fortalecen coaliciones mercantilistas y
dan lugar a formas de mercado oligoplicas; nalmente, que
la tarea de gobernar en un pas como el nuestro tiene que ser
tomado en serio, que no se puede improvisar, que se requie-
re de un personal poltico y tcnico calicado, responsable,
e intachable en cuanto a su tica personal y pblica. Esto se
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expresa en la multiplicacin de espacios de concertacin y
participacin ocurridos en los ltimos aos, que tiene como
institucin emblemtica al Acuerdo Nacional, y a la creacin
del Centro de Planeamiento Estratgico. Tenemos adems
en el momento actual un entorno relativamente favorable:
una economa en crecimiento, aunque los benecios de
ste tarden en involucrar a todos, especialmente a quienes
ms lo necesitan, y un contexto internacional propicio para
hacer sostenible ese crecimiento.
Lo sealado anteriormente ha permitido la gestacin,
como decamos, de un amplio consenso en torno a pol-
ticas de centro, que hace que la dinmica poltica de los
ltimos aos haya dejado atrs una lgica de competen-
cia poltica centrfuga y polarizada, como la que tuvimos
en la dcada de los aos ochenta y los primeros aos
de los noventa. Las ventajas de esto pueden verse elo-
cuentemente si comparamos nuestro pas con los pases
andinos vecinos, en los que un alto grado de polarizacin
poltica y social hacen sumamente difcil la construccin
de una gobernabilidad democrtica. El gran desafo de
los prximos aos es que ese consenso no se rompa, y
en consecuencia, los grandes rezagos en materia social
se expresen en las prximas elecciones como fuerzas
radicales contrarias al sistema, con capacidad para blo-
quear su funcionamiento, pero sin la fuerza suciente para
crear un orden alternativo viable. Otro desafo es convertir
el consenso descrito en polticas concretas, pasar de un
acuerdo retrico sin contenido a un consenso activo,
expresado en compromisos y polticas sostenidas a lo
largo del tiempo, resultado de un debate abierto, en el
que queden claras tambin las diferencias y desacuerdos,
que deberan ser dilucidadas por las preferencias de la
ciudadana. Este documento tiene la pretensin de aportar
en esa direccin, especicando lo que consideramos son
los puntos de debate cruciales de la campaa electoral
2005-2006.
El Per est en una encrucijada, y no puede permitirse
el lujo de perder tiempo o de desaprovechar una opor-
tunidad como la presente. Nuestro pas ha pasado por
decepciones y frustraciones sucesivas, que han dejado un
pesado legado de desconanza y derrotismo respecto a
las posibilidades del Per. El construir nuevas esperanzas
sobre la base de las banderas de la institucionalizacin
democrtica, de un crecimiento econmico ms equita-
tivo, con un fuerte nfasis social, poniendo por delante a
la poblacin ms vulnerable, de la lucha contra la corrup-
cin, es responsabilidad que depender en gran medida
de las nuevas autoridades electas. Esperamos que este
documento ayude a poner estos temas en el centro de
la agenda poltica.
En este documento discutimos tres grandes agendas: la
agenda poltica, la agenda econmica, y la agenda social.
En la agenda poltica nos ocupamos de los partidos, el
sistema electoral y el congreso; y de la reforma del Estado,
especcamente de la descentralizacin, la reforma de la
administracin pblica y la lucha contra la corrupcin.
En la agenda econmica analizamos la poltica tributaria,
la deuda externa y las polticas de promocin de la in-
versin privada, considerando particularmente la poltica
de empleo y la integracin comercial. Finalmente, en la
agenda social, analizamos los sectores educacin, salud,
justicia, seguridad ciudadana y combate a la pobreza.
Es evidente que estas agendas estn interrelacionadas:
por ejemplo, sin acuerdos polticos para asignar el gasto
pblico, es imposible implementar programas sociales;
sin embargo, las tratamos de manera separada, para
simplicar su presentacin. En todos los casos, hasta
donde nos ha sido posible, presentamos el tema y el
estado de la cuestin, luego discutimos las opciones
abiertas, plantendolas como dilemas y preguntas, para
motivar respuestas concretas que dejen muy claras las
opciones que los candidatos elegiran. Algunas cifras que
ilustran los problemas o las disyuntivas son presentadas
en el anexo. Lamentablemente, son varios los asuntos
que quedan fuera de la discusin, como por ejemplo los
asuntos ambientales y de manejo de recursos naturales,
la agenda cultural, la agenda supranacional o de defensa.
Limitaciones de tiempo y competencia de los autores nos
llevaron a tomar esta opcin.
Para preparar esta agenda, hemos recurrido a la revisin
de trabajos ya preparados por especialistas en cada mate-
ria; complementariamente, hemos entrevistado a algunos
expertos en cada uno de los temas, sin cuya contribucin
hubiera sido muy difcil haber producido este documento.
La agenda propuesta, los enfoques y los vacos que en
ella se pudiera encontrar son, a pesar de sus valiosas
contribuciones, de nuestra responsabilidad.
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I. La agenda poltica
El punto de partida de este estudio es el examen de quie-
nes estn llamados a representar los intereses ciudadanos
y a convertir sus preferencias en polticas pblicas, es
decir, los partidos polticos; y tambin de las herramientas
con las que cuentan para llevar adelante sus iniciativas,
es decir, el aparato del Estado.
En los ltimos aos, hablar de la crisis de los partidos y
de la necesidad de renovarlos y fortalecerlos, as como
de la necesidad de una reforma del Estado se han vuelto
prcticamente ideas de sentido comn. Detrs de esto
est la obvia constatacin del enorme desprestigio de
los partidos, as como de las clamorosas falencias en el
funcionamiento del Estado, en sus reiteradas muestras
de ineciencia, corrupcin y lejana respecto a los ciuda-
danos. En los ltimos aos, los partidos se debilitaron
en extremo, aparecieron movimientos no polticos, y
los cambios en el aparato del Estado que se implemen-
taron en el marco de las polticas de reforma estructural
orientadas al mercado de la primera mitad de la dcada
de los aos noventa se paralizaron desde entonces, sin
poder pasar a lo que diversos autores han llamado re-
formas de segunda generacin. (Nam,1994; Kuczynski
y Williamson, 2003 y Wise, 2003)
Sin embargo, estamos aqu ante ejemplos tpicos de con-
sensos vacos que requieren precisiones. En el tema de los
partidos, si bien existe un consenso sobre su importancia
y necesidad de fortalecerlos, no hay acuerdo sobre la
direccin que debera orientar los esfuerzos de reforma,
y no se precisa a travs de qu medidas en concreto se
fortaleceran los mismos; en general, prima una discusin
desordenada con propuestas que apuntan en direcciones
diferentes, y que generaran efectos contradictorios. Del
lado de la reforma del Estado, si bien todos asumen su
necesidad e importancia, tampoco hay claridad sobre los
pasos concretos que debieran seguirse; en gran medida,
porque no se quieren asumir los costos polticos de un
proceso de reformas a fondo. Estos problemas ilustran
muy bien que se enfrentan dilemas que pueden llevar a
la parlisis, y que la claridad es indispensable.
1. Partidos, sistema electoral
y Congreso
Se suele sealar, correctamente, que no es posible tener
democracia sin partidos; la debilidad de stos incide
directamente sobre la mala calidad de la democracia.
La debilidad de los partidos diculta el establecimiento
de acuerdos, impone lgicas de corto plazo, genera
problemas de representacin, entre otras cuestiones.
(Garretn,2004; Alcntara, 2004 y Tanaka, 2004)
En el mbito regional, el Per destaca por ser el pas con
la ms alta volatilidad electoral, con la ms baja estabilidad
del sistema de partidos (despus de Guatemala), con
la ms baja identicacin con los partidos (despus de
Brasil), por niveles de conanza en los partidos y niveles
de legitimidad de los procesos electorales por debajo
del promedio regional, con porcentajes muy bajos de
ciudadanos que consideran a los partidos como factor
indispensable para el progreso (los ms bajos despus de
Paraguay, Brasil y Ecuador), y nalmente el Per resulta
siendo el pas con el ms bajo nivel de institucionalizacin
partidaria de la regin
2
.
Todo esto se expresa en los altos niveles de fragmenta-
cin poltica: por ejemplo, en las tres ltimas elecciones
generales (1995, 2000, 2001), se presentaron 14, 9 y 8
candidatos presidenciales y los electores debieron elegir
entre 20, 10 y 13 listas al Congreso respectivamente. A
mediados del 2005 se haban inscrito 32 partidos nacio-
nales ante el Jurado nacional de Elecciones (JNE)
3
, y a
2
Ver al respecto el cuadro N 1, que presenta ndices sobre institucionalizacin del sistema de partidos compilados por Payne (2003).
3
Los 32 partidos son: Accin Popular, Agrupacin Independiente S Cumple, Alianza para el Progreso, Avanza Pas - Partido de Integracin Social,
Cambio 90, Cambio Radical, Con Fuerza Per, Coordinadora Nacional de Independientes, Fuerza Democrtica, Fuerza Nacional, Frente Independiente
Moralizador, Frente Popular Agrcola FIA del Per Frepap, Justicia Nacional, Movimiento Descentralista Per Ahora, Movimiento Humanista Peruano,
Movimiento Nueva Izquierda, Nueva Mayora, Partido Aprista Peruano, Partido Democrtico Somos Per, Partido Popular Cristiano, Partido por la De-
mocracia Social, Partido Democrtico Descentralista, Proyecto Pas, Per Posible, Reconstruccin Democrtica, Renacimiento Andino, Restauracin
Nacional, Resurgimiento Peruano, Siempre Unidos, Solidaridad Nacional, Unin por el Per, Y se Llama Per (datos tomados de la pgina web del
Jurado Nacional de Elecciones, http://www.jne.gob.pe).
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la primera semana de marzo, se tiene 20 aspirantes a
la candidatura presidencial
4
, lo que har muy difcil para
los electores informarse bien en medio de la confusin
de las campaas electorales. Adems, esto har que,
muy probablemente, para el prximo gobierno resulte
extremadamente difcil construir una mayora en el prxi-
mo Congreso, o gestar acuerdos polticos que aseguren
niveles mnimos de gobernabilidad; esto ya sea por la
fragmentacin del Congreso entre muchos grupos po-
lticos, como por la escasa disciplina y cohesin de los
parlamentarios electos respecto a sus partidos.
Respecto a este ltimo asunto, tenemos que los partidos
histricos no han logrado superar sus problemas de re-
presentacin, y los nuevos que han aparecido muestran
gran improvisacin y personalismo. Un indicador de este
problema se vio claramente en el congreso todava en
funciones, que poco despus de la mitad de su periodo
de cinco aos (a mediados de 2004) mostraba que veinte
legisladores (de un total de 120), se haban cambiado
de partido. De los tres grupos polticos principales, sola-
mente el APRA no sufri deserciones: Per Posible eligi
47 representantes, y tres aos despus slo tena 39;
Unidad Nacional eligi 17 parlamentarios, y tres aos
despus slo contaba con 12. Esto por supuesto hace
todava ms difcil la gestacin de acuerdos polticos en
un congreso fragmentado.
Finalmente, otra manifestacin de la debilidad de los
partidos nacionales es precisamente su carcter no na-
cional. En las ltimas elecciones regionales y locales de
noviembre de 2002, listas independientes y partidos pe-
queos concentraron cerca de la mitad de los votos
5
. La
fragmentacin poltica en los mbitos regionales y locales
es an mayor que en el mbito nacional, lo que suele venir
acompaado de agudos conictos que se expresan en
reiteradas denuncias de corrupcin y malversacin, pedi-
dos de revocatoria de autoridades, que incluso llegan a la
violencia, como se evidenci con el asesinato del alcalde
de Ilave (Puno) en abril de 2004.
Cmo fortalecer a los partidos y crear un sistema esta-
ble de partidos, entonces? Cmo lograr tener partidos
renovados, democrticos, representativos, transparen-
tes? Cmo llegar a un sistema de partidos con menos
partidos, que evite la fragmentacin, pero que al mismo
tiempo sea representativo de los intereses de la ciudadana
en todo el pas? Estas preocupaciones dieron lugar a la
aprobacin de una ley de partidos (ley 28094, de octubre
de 2003), segn la cual los partidos nacionales requie-
ren acreditar comits en cuando menos un tercio de las
provincias del pas y dos terceras partes de los departa-
mentos, con cuando menos cincuenta aliados en cada
uno de ellos (artculo 8). Los partidos nacionales nuevos
necesitan tambin presentar las adhesiones de 128,293
ciudadanos (el equivalente al 1% de los ciudadanos que
sufragaron en las ltimas elecciones de carcter nacional)
para inscribirse ante el Jurado Nacional de Elecciones.
Adems la ley establece la obligatoriedad del seguimiento
de mecanismos de democracia interna (Ttulo V) para la
eleccin de dirigentes y candidatos a cargos de eleccin
popular, entre otros aspectos positivos. En trminos gene-
rales, la ley busca tener partidos democrticos, basados
en la participacin de sus aliados, con una presencia
y cobertura nacional. La lgica detrs de la ley ha sido
la elevacin de las barreras de entrada al sistema, im-
poniendo ciertos requisitos mnimos, para promover la
constitucin de un sistema de menos partidos, pero ms
fuertes. De otro lado, para combatir la fragmentacin de la
representacin en el Congreso, en setiembre de 2005 el
Congreso aprob la ley 28617, que estableci una barrera
electoral de 4% de los votos nacionales, o la eleccin
de cuando menos cinco congresistas en ms de una
circunscripcin electoral, para poder tener derecho a la
representacin parlamentaria (despus de las elecciones
de 2006, la barrera ser de 5% y el mnimo de congresistas
electos sera seis).
Sin embargo, la ley de partidos no cuenta con meca-
nismos de seguimiento, control, scalizacin, y no se
establece un rgimen de sanciones; por ello, se corre el
riesgo de que los partidos cumplan con la formalidad de
la ley de partidos, pero no cambien en su comportamiento
concreto. Adems, la ley de partidos no se ha acompaa-
do de otros cambios en la ley electoral, el reglamento del
4
Los 20 candidatos presidenciales son: Alianza para el Progreso (Natale Amprimo), Avanza Pas (Ulises Humala), Concertacin Descentralista (Susana
Villarn), Movimiento Nueva Izquierda (Alberto Moreno), Frente de Centro (Valentn Paniagua), Fuerza Democrtica (Alberto Borea), Justicia Nacional (Jaime
Salinas), Partido Aprista Peruano (Alan Garca), Unin por el Per (Ollanta Humala), Partido Socialista (Javier Diez Canseco), Per Ahora (Luis Guerrero),
Reconstruccin Democrtica (Jos Card Guarderas), Renacimiento Andino (Ciro Glvez), Restauracin Nacional (Humberto Lay Sun), Resurgimiento
Peruano (Antero Asto), Alianza por el Futuro (Martha Chvez), Unidad Nacional (Lourdes Flores), Progresemos Per (Javier Espinoza), Y se Llama Per
(Ricardo Wong) y Con Fuerza Per (Pedro Koechlin). El Frente Independiente Moralizador, el Frente Popular Agrcola del Per, Partido Per Posible y
Partido Proyecto Pas solo presentarn listas al Congreso.
5
En el cuadro n 2 del anexo consignamos los porcentajes de votacin obtenidos por las principales agrupaciones polticas en las elecciones regionales
y municipales de 2002.
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Congreso (mbito primordial de actuacin de los partidos),
ni de cambios que regulen la actuacin de los partidos en
otros mbitos (regionales y locales). Esto ha determinado
que la ley de partidos por s sola no haya tenido xito en
limitar sucientemente la fragmentacin poltica, ya que,
como hemos visto, a la fecha tenemos 32 partidos na-
cionales inscritos, y seguramente en los prximos meses
lograrn inscribirse algunos ms. De otro lado, si bien la
barrera electoral limitar la fragmentacin poltica, no hay
medidas que refuercen la cohesin interna de los partidos,
con lo que el riesgo del transfuguismo se mantiene.
Frente a esta situacin, hay bsicamente dos caminos
que se pueden seguir: uno est signado por un carcter
aperturista, y buscara abrir el sistema poltico para
renovarlo y democratizarlo; el otro tendra un carcter
institucionalista, y ms bien buscara elevar las barreras
de entrada al sistema poltico, imponiendo requisitos ms
exigentes, para limitar la fragmentacin y cerrar el paso
a lderes y fuerzas polticas improvisadas e inconsisten-
tes. La primera opcin corre el riesgo de llevarnos a una
extrema fragmentacin poltica; la segunda podra llevar-
nos a tener un sistema de partidos poco representativo.
De qu lado se ubican los candidatos en este debate?
Cmo evitar los extremos perniciosos? Una expresin
concreta de cmo abordar estas cuestiones es discutir
qu reformas se proponen a la ley de partidos y a la ley
de elecciones. Ms especcamente, sera til saber qu
se propone sobre las siguientes cuestiones:
- qu sanciones se proponen frente al incumplimiento
de la ley de partidos? Cmo asegurarnos que los
comits acreditados sean realmente expresin de una
vida interna? Cmo asegurarnos del funcionamien-
to de los mecanismos de democracia interna, de la
transparencia en el nanciamiento, y otros? Si la ley
no contiene sanciones para las infracciones, es fcil
prever que su cumplimiento ser muy limitado. Qu
modicaciones especcas se plantean a la ley de
partidos y a la ley electoral?;
- para fortalecer la cohesin de los partidos, se est
a favor de eliminar el voto preferencial? Se est a
favor de aprobar una ley contra el transfuguismo? Si
no es por esas vas, qu se propone para fortalecer
internamente a los partidos?;
El fortalecimiento de las organizaciones polticas requiere
tambin tomar acciones para normar su funcionamiento en
su mbito de accin principal, que es el Congreso, el cual
est bastante desprestigiado, tal como puede vericarse
con simples resultados de encuestas de opinin como las
que realiza la Universidad de Lima que, en agosto pasado,
seal que apenas un 15.3% de los encuestados tena
conanza en el Congreso. Cmo mejorar su funciona-
miento? La excesiva fragmentacin de la representacin
y la falta de cohesin de los partidos es la que diculta la
gestacin de acuerdos y hace posible la aprobacin sor-
presiva de leyes sin respaldo ciudadano. De otro lado, est
el tema de la impunidad con la que algunos congresistas
actan, amparados en la inmunidad parlamentaria y en la
debilidad de la Comisin de tica del Congreso. Frente a
esto algunas propuestas de reforma seran:
- reforma constitucional para reinstaurar un rgimen
bicameral, con senadores y diputados. La existencia
de dos cmaras permitira un mayor debate y podra
mejorar la calidad de las leyes. Caben aqu otras
preguntas: cmo se les elegira? En qu circuns-
cripciones? Seran todos los congresistas elegidos
con el presidente, o habra elecciones escalonadas?
De qu tamao sera el Congreso? De mantenerse
el congreso unicameral, qu soluciones se plantean
para mejorar su funcionamiento?;
- cambios en la dinmica legislativa, para que funcione
sobre la base de bancadas, no de congresistas indivi-
duales; se busca con esto combatir la fragmentacin y
mejorar la calidad de las leyes, ya que toda la bancada
se hace responsable de una propuesta;
- revisin de la inmunidad parlamentaria, para hacer
a los congresistas responsables ante la ciudadana.
Qu modicaciones especcas se proponen? Es
suciente una Comisin de tica con mayores fun-
ciones y competencias? Qu otras medidas podran
proponerse? Qu se piensa de propuestas tales
como la revocatoria de congresistas? En este caso,
cmo se implementara?;
Estas cuestiones conciernen bsicamente a los partidos
nacionales. Sin embargo, es importante atender tambin
la dinmica de los partidos regionales y movimientos
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locales, protagonistas de graves conictos de difcil re-
solucin en diversas zonas del pas. Para atender estos
problemas debemos atender la legislacin electoral en un
sentido ms amplio: qu propuestas hay para limitar los
problemas de fragmentacin y conicto en los mbitos
locales? Aqu habra que analizar qu cambios se propo-
nen a la ley electoral, y las leyes de municipalidades y de
regiones, que en el momento actual no son capaces de
manejar los altos niveles de conictividad local. Se estara
de acuerdo con cambiar la composicin de los consejos
regionales y municipales, que en la actualidad otorga ma-
yora automtica a la lista ganadora, lo que desincentiva
la bsqueda de consensos? Se estara de acuerdo con
implantar criterios proporcionales de representacin? En el
mismo sentido, los pedidos de vacancia de autoridades
locales debieran implicar la sustitucin de todo el consejo,
para as limitar los conictos internos entre las autoridades
electas? Qu otras medidas se proponen?
2. La reforma del Estado
La reforma del Estado resulta imprescindible: ningn
esfuerzo de poltica pblica podr prosperar si el aparato
del Estado mantiene los niveles actuales de ineciencia,
desorden, corrupcin, y si es que el Estado no se acerca
a quienes ms lo necesitan y no es capaz de ganar niveles
mnimos de respaldo y conanza ciudadana. El enfoque de
la reforma del Estado no debe apuntar a su desmantela-
miento o repliegue, como ocurri en los primeros aos de
los procesos de reforma estructural orientada al mercado,
pero tampoco a la vuelta a un Estado intervencionista al
punto que entorpezca el funcionamiento del mercado.
De lo que se trata es de apuntar al fortalecimiento de sus
capacidades de intervencin para compensar los efectos
regresivos de los mecanismos de mercado, y de sus fun-
ciones sociales, para as poder combatir los problemas
de pobreza y desigualdad.
El asunto de la reforma del Estado comprende mltiples
dimensiones, en esta seccin abordaremos tres grandes
reas: la reforma de la administracin y gestin pblica,
la descentralizacin y el combate a la corrupcin. En los
ltimos aos, en la prctica, la reforma del Estado ms
importante ha sido el proceso de descentralizacin y la
conformacin de gobiernos regionales; este proceso ha
obligado a pensar en el conjunto de la estructura del
Estado, en todos sus niveles. Finalmente, legitimar el
aparato del Estado requiere tomar iniciativas decididas
de combate a la corrupcin. Veamos cada uno de estos
aspectos.
3. La descentralizacin
La gran reforma del Estado puesta en prctica en los
ltimos aos sin duda ha sido la descentralizacin y la
constitucin de gobiernos regionales
6
. El proceso se ini-
ci en el ao 2002 con la aprobacin de la Ley de Bases
de la Descentralizacin
7
y la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales
8
. La mayora de observadores evala en el
momento actual que, a pesar que se trata de un proceso
con grandes potencialidades, tambin tiene riesgos, y que
en el momento actual se encuentra relativamente estan-
cado y muestra escasos logros. Cul es la propuesta del
prximo gobierno para relanzar el proceso de descentrali-
zacin? Dos temas parecen cruciales en lo inmediato: los
procesos de acreditacin para transferencia de compe-
tencias, que aparecen como excesivamente farragosos,
y la conformacin de macroregiones o en rigor, regiones
en el sentido que superan los mbitos departamentales
vigentes, cuestin particularmente difcil, despus de los
resultados del referendum realizado en octubre pasado.
Respecto a lo primero, es en las transferencias de pro-
gramas sociales donde se ha avanzado ms. En efecto,
a travs del Decreto Supremo 036-2003-PCM, se [...]
deni un primer proceso de transferencias de proyectos
de inversin de infraestructura productiva y de fondos,
programas y proyectos de lucha contra la pobreza que
inclua, en el caso de los gobiernos regionales, los proyec-
tos especiales de INADE (Instituto Nacional de Desarrollo,
bsicamente las grandes irrigaciones, todas efectivamente
transferidas), el programa de mantenimiento de caminos
departamentales de PROVIAS y los proyectos de elec-
tricacin rural. Para los gobiernos locales provinciales,
6
Ver Congreso de la Repblica, 2005; Guerra, ed., 2005; Casas, 2005. En estricto sentido, los gobiernos denominados como regionales se conforman
por mbitos departamentales.
7
Ley No 27783. Norma publicada el 20 de Julio del 2002.
8
Ley No 27867. Norma publicada el 18 de Noviembre del 2002.
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inclua la transferencia de los programas de complemen-
tacin alimentaria de PRONAA (Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria) y el programa de mantenimiento
de caminos provinciales de PROVIAS. Finalmente, para
los gobiernos locales distritales se previ la transferencia
de los proyectos de infraestructura social de FONCODES
(Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social), los pro-
yectos del PRONAMACHS (Proyecto Nacional de Manejo
PLANES ANUALES DE TRANSFERENCIAS
Nombre y Fecha
Plan Anual 2003
Decreto Supremo
N 036-2003-PCM
2/abr/2003
- Proyectos Especiales de INADE
- Mantenimiento de caminos
departamentales a cargo de
PROVIAS RURAL
- Acuerdo de Gestin de Electrificacin
Rural a cargo del
Ministerio de Energa y Minas
Proyectos, Infaestructura y maquinaria
- Proyectos Especiales de INADE
- Proyecto PROALPACA
- Proyecto ganaderos del MINAG
- 384 Equipos mecnicos del MTC
- Plan Copesco del Mincetur
- Embarcaderos lacustres y fluviales del
MTC
Funciones de los sectores
- Agricultura
- Comercio
- Tursmo
- Artesana
- Energa y minas
- Produccin
- Industria
Infraestructura
- Embarcadero Lacustre
Funciones de los sectores
- Agricultura
- Energa y minas
- Salud
- Transporte y Comunicaciones
Municipalidad Provincial
- Programa de Complementacin
Alimentaria
- Mantenimiento de Caminos Vecinales
Municipalidad Distrital
- Proyecto de Infraestructura Social a
cargo de FONCODES
- Proyecto de Infraestructura Productiva
a cargo de PRONAMACHS
Municipalidad Provincial
- Programa de Complementacin
Alimentaria
- Mantenimiento de Caminos Vecinales
Municipalidad Distrital
- Proyecto de Infraestructura Social a
cargo del FONCODES
Funciones
- Principalmente vinculadas con temas
de desarrollo econmico local
establecidos en la Ley Orgnica de
Municipalidades
Municipalidad Provincial
- Programa de Complementacin
Alimentaria
- Mantenimiento de Caminos Vecinales
Municipalidad Distrital
- Proyecto de Infraestructura Social a
cargo del FONCODES
Plan Anual 2004
Decreto Supremo
N 038-2004-PCM
12/may/2003
Plan Anual 2004
Decreto Supremo
N 052-2005-PCM
28/jul/2005
Fuentes: Disposiciones normativas citadas
Elaboracin del PRODES
Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
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de Cuencas Hidrogrcas y Conservacin de Suelos), y los
proyectos de reconstruccin de ORDESUR (Organismo
de Reconstruccin del Sur)... (Remy, 2005, p. 3). Como
puede verse en el cuadro siguiente, en los aos 2004 y
2005 se dieron algunos avances, pero muy limitados.
Del total de gobiernos regionales y locales, slo algunos
han recibido estas transferencias. Los gobiernos ya a
cargo fueron previamente acreditados por su capacidad
para gestionar los programas. Sin embargo, la acredita-
cin para la transferencia de los programas y proyectos
en los gobiernos regionales no supera el 65% y en los
gobiernos locales no supera el 35% del total, segn datos
de 2003
9
. Las cosas no han mejorado mucho en 2004 y
2005: por ejemplo, en 2003 hubo 241 gobiernos locales
vericados para FONCODES, mientras que en 2004 fue-
ron 165; en 2003 hubo 67 vericados para PRONAA, y
en 2004 fueron 58.
En cuanto al proceso de transferencias sectoriales, a me-
diados del 2004 se promulg la Ley 28273, en el que se
norma el sistema de acreditacin de gobiernos regionales
y locales
10
, en tanto que su reglamento recin se aprob
a nales del 2004
11
. El proceso aparece como excesi-
vamente engorroso, pero acaso el lmite principal est
en la poca experiencia y capacidades de los gobiernos
regionales y locales en el manejo de las nuevas funciones.
En ambas normas legales se denen las transferencias
sectoriales hacia los gobiernos subnacionales a travs de
un proceso en el que [...] cada cinco aos los ministerios
denen el conjunto de competencias posibles de ser
transferidas y los gobiernos regionales y locales solicitan
aquellas que les interesa, tericamente, en funcin de sus
planes estratgicos de desarrollo. En medio de ambos,
el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) cons-
truye, juntando ofertas y demandas, un plan quinquenal
de transferencias. Luego de ello, cada sector establece
su plan de transferencias para el ao, especicando los
requisitos que los Gobiernos Regionales y Locales deben
cumplir para ser acreditados como aptos para recibirlas,
as como un plan de desarrollo de capacidades. Tanto el
plan quinquenal de transferencias como el anual, deben
ser aprobados por el consejo de ministros. A continuacin,
se dan las acciones de capacitacin y asistencia tcnica
para las competencias solicitadas y aprobadas en el plan,
luego de las cuales el CND y las entidades acreditadoras
seleccionadas por l analizan si el gobierno regional o
local est apto para ejercer las competencias que solicit.
Y, nalmente, se inicia el proceso de transferencia de las
competencias [...] (Remy, 2005, p. 4). Ante esta situa-
cin, se promovern mecanismos que permitan mayor
rapidez en las transferencias de programas sociales y
sectoriales? Qu cambios se proponen al procedimiento
de acreditacin? Cmo acelerar las transferencias sec-
toriales del gobierno central sin por ello perder eciencia?
Existen otras maneras viables de repensar el proceso de
descentralizacin?
De otro lado, tenemos el proceso de integracin de
regiones, cuyo primer referndum se realiz en octubre
de 2005, con resultados negativos, ya que la poblacin
rechaz rotundamente en todos los casos (con la excep-
cin de Arequipa) las propuestas de integracin. A pesar
de ello, alguna propuesta de integracin es fundamental
para darle viabilidad a mediano y largo plazo al proceso
de regionalizacin, ya que las actuales regiones, basadas
en los antiguos departamentos, difcilmente podran desa-
rrollar economas de escala y aprovechar potencialidades
que slo aparecen al considerar regiones que comprendan
espacios territoriales ms amplios y diversos. El refern-
dum de 2005 adoleci de una serie de defectos que ex-
plican su resultado; cul es la propuesta de los partidos
y candidatos frente al proceso de integracin de regiones?
Cmo superar los problemas del referndum pasado?
Cul es la propuesta de conformacin de regiones? Aqu
se requiere de un liderazgo muy rme para poder avanzar;
segn las normas vigentes, el siguiente referndum para
aprobar la integracin de regiones recin se dar en los
aos 2009 y 2013. Se esperar hasta entonces, o existe
una propuesta alternativa? Cmo evitar que algunas
regiones queden aisladas y rezagadas, ahondndose las
brechas y desigualdades en el pas?
Y desarrollando ms este asunto, cmo evitar que en
los mbitos regionales se replique el centralismo y las
desigualdades? Podramos pasar de un desequilibrio entre
Lima y el interior a uno entre algunos centros regionales
dinmicos rodeados de zonas deprimidas, aislados de
sus entornos provinciales y rurales. Cmo utilizar la
descentralizacin como un mecanismo para reducir la
9 En el cuadro n 3 del anexo se encuentran el nmero de gobiernos acreditados para las transferencias de programas y proyectos del 2003, pero imple-
mentadas en el 2004.
10 Ley No 28273. Norma publicada el 09 de Julio del 2004.
11 Decreto Supremo 080-2004-PCM. Norma publicada el 17 de Noviembre del 2004.
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exclusin y la desigualdad? Qu papel le cabe en esto a
las Mesas de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza,
y los Consejos de Coordinacin Regional y Local, donde
existe cierta capacidad de representacin de intereses
que podran quedar subordinados? Cmo fortalecer la
participacin de los sectores ms excluidos y vulnerables
del pas?
4. La reforma de la administracin
y gestin pblicas
En cuanto a la reforma de la administracin y gestin
pblicas, cabe sealar que dentro del Acuerdo Nacional,
rmado en el ao 2002 por diversos representantes del
gobierno, de los partidos polticos y de la sociedad civil,
uno de los cuatro grandes objetivos fue el desarrollar un
Estado eciente, transparente y descentralizado. Para
lograr este objetivo los rmantes se comprometieron a:
- construir un Estado eciente, ecaz, moderno y trans-
parente,
- mejorar la capacidad de gestin del Estado mediante
la modernizacin de la administracin pblica,
- implementar mecanismos de transparencia y rendicin
de cuentas, entre otros (Acuerdo Nacional, 2002). Sin
embargo, an el propio gobierno del presidente Toledo,
impulsor del Acuerdo Nacional, no ha implementado
tales medidas de manera clara y coherente.
A pesar de la permanente situacin de austeridad en la
que vivimos, el nmero de empleados estatales ha se-
guido creciendo. Si bien no se cuenta con estadsticas
conables, Ugarte (2000) calcul que el total de personal
de los organismos del gobierno central y gobiernos regio-
nales ascenda en 1991 a 924,726 personas
12
y, luego de
trece aos, habra aumentado a 1372,742 trabajadores,
siendo el 50% de stos pensionistas, el 45% empleados
activos y el restante 4% trabajadores por servicios no
personales (SNP). Este porcentaje de SNP es engaoso
pues si se analiza por cada institucin del Estado, se
observa que hay varios sectores que se encuentran en
un rango cercano al 40% y, en algunos casos por por-
centajes superiores como el RENIEC (87%) o la ONPE
13

(74%). Existen algunos ministerios, como los de Trabajo,
Agricultura, Presidencia de Consejo de Ministros, Produc-
cin y Vivienda, Construccin y Saneamiento que tienen a
ms del 30% de sus trabajadores contratados mediante
el sistema de Servicios No Personales
14
.
Este aumento en el nmero de trabajadores del Estado
no debera sorprendernos si es que cuando menos se
mantuviera la proporcin entre el tamao de la poblacin
del pas y el nmero de servidores pblicos. Si aumenta
el nmero de personas, debera aumentar el nmero de
servidores pblicos, asumiendo que el nmero y mbito
de las funciones del Estado no han cambiado, y no ha
habido mejoras en cuanto a su eciencia. Si se toma
como indicador el nmero de servidores pblicos dividido
entre el total de la poblacin peruana, se obtiene para el
ao 1991 4.2%, mientras que para el ao 2004 esa cifra
se incrementa a 5.0%
15
. Ms an, no slo el nmero de
empleados pblicos ha aumentado en mayor proporcin
al crecimiento de la poblacin peruana; segn las lti-
mas estadsticas, el gasto del Presupuesto General de
la Repblica destinado al pago de planillas tambin ha
aumentado. As, entre el ao 2000 y 2004, el incremento
asciende a 32% (CAD, 2003)
16
.
Qu hacer frente a un Estado cada vez ms grande,
que ha continuado creciendo desordenadamente en los
ltimos aos pese a los procesos de reforma estructural,
pero que no por ello es ms eciente en el cumplimiento
de sus funciones? En los ltimos aos, el debate sobre la
reforma del Estado ha desembocado en una propuesta
del poder ejecutivo presentada al Congreso, que consiste
en un paquete legislativo de cinco leyes de reforma del
Estado: la Ley de la Carrera de Servidores Pblicos, la
Ley de Gestin de Recursos Humanos, la Ley de los
12
De stos, 702,166 corresponden a trabajadores activos y los 222,560 restantes a pensionistas. Debe resaltarse que no se incluy a los militares y policas,
ni a los trabajadores de empresas pblicas (Ugarte, 2000).
13
RENIEC, Registro Nacional de Identicacin y Estado Civil; ONPE, Ocina Nacional de Procesos Electorales. En este ltimo caso, podra ser razonable
no establecer un vnculo laboral de largo plazo debido al carcter temporal de los procesos electorales.
14
En el cuadro n 4 del anexo, podemos observar el nmero de servidores segn rgimen activo, pensionista y servicios no personalespara las diferentes
entidades.
15
En el ao 1991, la poblacin estimada ascendi a 22179,595 personas; en el ao 2004, la poblacin estimada ascendi a 27546,574 personas
(Cuanto, 2004).
16
El grco n 1 del anexo muestra la evolucin del gasto en personal.
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Funcionarios Pblicos y Empleados de Conanza, la Ley
del Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico,
y la Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades
17
.
Qu evaluacin se tiene de este paquete legislativo? En
trminos generales, la denicin que tiene que hacerse
es optar entre, de un lado, un principio de exibilidad y,
del otro, uno de homologacin. La exibilidad permite
crear islas de eciencia que han sido fundamentales
para asegurar reas de funcionamiento ecaz del Estado,
pero han dado lugar a un gran desorden administrativo.
Por otra parte, la homologacin ciertamente ordena el
aparato pblico, pero puede echar abajo los avances
registrados en algunas reas, construidos precisamente
con regmenes especiales, como sera el caso de la SU-
NAT. Cmo mantener la eciencia y a la vez ordenar el
sector pblico? Y, sobre este punto, cmo homologar
y la vez generar incentivos que permitan la eciencia y la
productividad?
Estos dilemas se materializan concretamente en cmo
encarar la poltica de remuneraciones, el establecimiento
de una carrera pblica, y qu hacer frente a los trabaja-
dores contratados mediante el rgimen de servicios no
personales. Otra denicin importante para el prximo go-
bierno ser tambin el establecer una distincin clara entre
funcionarios de carrera y funcionarios de conanza. Cul
es la propuesta? A qu nivel se establecer la diferencia
entre unos y otros? Se gestar un gran acuerdo poltico
para respetar a los funcionarios de carrera? Obviamente,
construir una carrera pblica implica reducir el margen
de discrecionalidad del poder ejecutivo, por que hacerlo
requiere de una gran voluntad colectiva. Para empezar,
qu hacer con los trabajadores que prestan servicios bajo
el rgimen de contratos de Servicios No Personales? Me-
diante esta modalidad de contratacin se ha desarrollado
una lgica incoherente en la que, de un lado, se declara
austeridad, pero por el otro, se ampla constantemente el
nmero de trabajadores. En los ltimos aos viene impo-
nindose el criterio de que esta modalidad de contratacin
debera reducirse, para lo cual se promulg la Ley Marco
del Empleo Pblico
18
, pero no queda claro el cronograma
de su implementacin y si, efectivamente, se reducir la
precariedad del empleo pblico. Estos trabajadores no
tienen ningn tipo de proteccin laboral tan exigida en
el empleo formal privado-, lo que diculta la continuidad
de sus funciones o el aprovechamiento de curvas de
aprendizaje
19
. Cul es el cronograma de eliminacin
de la contratacin por Servicios No Personales en la
administracin pblica?
En cuanto a la poltica de remuneraciones, recientemente
se ha aprobado la Ley de Remuneraciones de los Altos
Funcionarios y Autoridades del Estado
20
, que sigue un
criterio de homologacin, y que crea la Unidad Remu-
nerativa del Sector Pblico (URSP) para que sirva como
referencia para el pago de los funcionarios adscritos a esta
norma. Por ejemplo, el Presidente de la Repblica ser el
que reciba el mayor salario, el cual no deber ser mayor a
10 URSP (art. 4, Ley 28212)
21
. Ante esta situacin, cul
ser el monto de la URSP que se promover? Se est
de acuerdo con profundizar una lgica de homologacin
en las remuneraciones, o se proponen criterios ms
exibles?
Uno de los problemas con la lgica de la homologacin es
que hace difcil crear un sistema claro de incentivos que
motive al trabajador a rendir su mximo esfuerzo. De un
lado, estn las relativamente bajas remuneraciones que
desmotivan al trabajador y, de otro lado, la ausencia de
claros indicadores de rendimiento que puedan permitir a
los directivos establecer una poltica de incentivos. Una
manera de avanzar en esta direccin es la del sistema
de bonos de productividad. Algunas instituciones des-
centralizadas, como los organismos reguladores, tienen
establecida una poltica mediante la cual se reparten
bonos de productividad a los trabajadores si se cumplen
metas establecidas, siempre que se haya rmado un
convenio de gestin por resultados con el MEF. En 2004,
por ejemplo, slo nueve instituciones han rmado estos
convenios: de las entidades reguladoras, supervisoras y
administradoras de recursos, slo siete instituciones los
rmaron
22
. En general, son pocas las instituciones pblicas
17
Ver Congreso de la Repblica PRODES, 2005.
18
Ley N 28175 - Ley Marco del Empleo Pblico (norma publicada el 19 de Febrero del 2004). Debe mencionarse que los miembros de las Fuerzas Armadas
y Polica Nacional del Per quedan excluidos del mbito de esta norma (Art. III).
19
Contradictoriamente a las caractersticas mencionadas, esta Ley del Empleo Pblico arma que el empleado pblico tiene derecho a: Proteccin ade-
cuada contra el cese arbitrario, Descanso vacacional, Seguridad social de acuerdo a Ley, Capacitacin, entre otras (Art. 15).
20
Ley N 28212 - Ley que Desarrolla el Artculo 39 de la Constitucin Poltica en lo que se reere a la Jerarqua y Remuneraciones de los Altos Funciona-
rios y Autoridades del Estado (norma publicada el 27 de Abril del 2004). Dentro del mbito de esta norma se encuentran los Congresistas, Ministros,
Presidentes de Gobiernos Regionales, Alcaldes Provinciales, Alcaldes Distritales, entre otros (Art. 2).
21
En el cuadro n 5 del anexo, presentamos la unidad remunerativa correspondiente a cada rango del escalafn considerado en la Ley.
22
El detalle se encuentra en el cuadro n 6 del anexo.
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que han rmado convenios en los ltimos aos. Se ex-
tender esta poltica al resto de organismos estatales, de
los diferentes niveles de gobierno? Cul ser la poltica de
incentivos y medicin de desempeo? Se est dispuesto
a enfrentar la posible oposicin de los afectados por el
cambio del statu quo? Si no, cmo mejorar la eciencia
y productividad en el sector pblico?
5. La lucha contra la corrupcin
Finalmente, otro asunto que consideramos relevante
en esta seccin es el del combate contra la corrupcin.
En general, el tema de la corrupcin no es un problema
privativo del Per: lo que le otorga hoy un protagonismo
particular es la magnitud y tipo de la corrupcin alcanzada
en el gobierno de la dcada de los noventa, que fue uno
de los ms corruptos de la historia del Per, y el consi-
guiente reclamo ciudadano por que sta sea combatida
de manera ejemplar. Si bien retricamente todos estn
en contra de la corrupcin, estas buenas intenciones no
siempre se ven corraboradas en acciones concretas. De
un lado, est el asunto de cmo enfrentar los procesos
judiciales que involucran a personajes vinculados al go-
bierno de Alberto Fujimori, a ste mismo y, en general,
a todos los personajes en las altas esferas del poder. Al
respecto, procuradores, scales y jueces que realizan
esfuerzos por representar debidamente los intereses del
Estado y la sociedad y sancionar a quienes delinquieron
no han podido hacer ms por falta de respaldo material
y poltico. De otro lado, otro aspecto de la corrupcin,
ms cotidiana y cercana a los ciudadanos, es la que
surge de los procesos de ejecucin del gasto pblico,
que requiere otro tipo de iniciativas. En general, para
los polticos combatir la corrupcin es difcil, pese a las
buenas intenciones y retricas, porque termina afectando
los intereses del poder.
En cuanto al combate a la corrupcin en las alturas,
del poder, las recomendaciones de la Iniciativa Nacional
Anticorrupcin constituyen el esfuerzo ms articulado
producido hasta la fecha. Se respaldan y asumen sus
recomendaciones? Qu otras medidas se proponen?
Pensamos que algunas iniciativas emblemticas de un
compromiso serio en contra de la corrupcin seran,
entre otras
23
:
- la creacin de una autoridad nacional anticorrupcin
nombrada por el congreso con mayora calicada,
para dotarla de mayor poder e importancia poltica;
o en su defecto, la ampliacin de las facultades de la
Defensora del Pueblo, para que asuma el liderazgo en
la lucha contra la corrupcin y emita recomendaciones
al respecto;
- la designacin del Contralor General de la Repblica
por mayora calicada en el congreso, que el periodo
del Contralor no coincida con el del Presidente de
la Repblica, para reforzar su independencia frente
al poder ejecutivo. Esto requerira una modicacin
constitucional, pero en el corto plazo puede ser fruto
de un acuerdo poltico;
- recientemente, se ha propuesto declarar la impres-
criptibilidad de los delitos de corrupcin. Esta medida
solamente requiere aprobacin legislativa. Se est de
acuerdo con ello? Qu otras iniciativas se proponen?
Cules son las propuestas respecto a la tipicacin
de los delitos y sus sanciones? Qu cambios proce-
sales y administrativos permitiran un mejor combate
a la corrupcin? Cul es la evaluacin que se tiene
del nuevo Cdigo Procesal Penal?
Esto en cuanto a la dimensin ms poltica del combate a
la corrupcin. Pero tambin es necesario tomar medidas
en cuanto al manejo cotidiano de los recursos del Estado.
En este campo, uno de los asuntos ms importantes es
el de las compras estatales. Segn CAD (2002), el Esta-
do peruano se caracteriza por ser uno de los principales
agentes compradores de bienes y servicios en el mercado
nacional. Cada ao el Estado celebra alrededor de 840 mil
contratos para adquirir bienes, contratar obras u obtener
servicios de personas naturales y empresas proveedoras.
Estos contratos ascienden alrededor de cuatro mil millo-
nes de dlares, que representan el 25% del presupuesto
total nacional y el 7% del PBI. Lo preocupante en el tema
de compras y adquisiciones estatales es que las compras
mediante procesos pblicos representan un porcentaje
pequeo del total de compras, y que las exoneraciones
de los procesos bajo jurisdiccin del Consejo Superior de
23
Ver INA, 2001; Siles et.al. 2005, Protica 2005, Gamarra, 2005, entre otros.
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Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCO-
DE) son ms importantes y crecientes.
Respecto a las compras y adquisiciones estatales, el 99%
de los contratos se celebra bajo el mecanismo de Adjudi-
cacin de Menor Cuanta y Adjudicacin Directa Selectiva,
que son procesos que no se publican (estos representan el
60% del monto econmico de contrataciones del Estado).
El 1% restante se realiza mediante Adjudicacin Directa
Pblica, Licitaciones y Concursos Pblicos, que son pro-
cesos que s necesitan ser publicados (y representan el
40% restante del monto econmico) (Morn, 2005). Por
otro lado, respecto a las exoneraciones, stas han venido
aumentando de manera sustancial. Durante el 2001 se
realizaron 663 contratos y adquisiciones exoneradas;
durante el 2002 hubo 1,255 exoneraciones, en tanto que
para agosto del ao 2003 ya haba 1,352 compras con
exoneraciones (Morn, 2005). El principal comprador sin
licitacin es Petro-Per
24
, problema que puede agravarse
con la nueva Resolucin Ministerial 138-2005-PCM que
permite a Petro-Per realizar compras por menor cuan-
24
Los montos de compras sin licitaciones de las entidades que se exoneraron de los procesos de seleccin para adquisiciones se encuentra en el cuadro
n 7 del anexo.
25
Establecen lista de Insumos directamente vinculados en procesos productivos de Petro-Per S.A. Norma Publicada el 06 de Mayo del 2005. En realidad
estas compras de menor cuanta se restringen a aquellos insumos como petrleo crudo, gasolina de alto octanaje, propanos, butanos, gasolinas base,
gas natural, biodiesel, aditivos, principalmente.
26
Ley N 28267 Ley que modica la Ley N 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (norma publicada el 03 de Julio del 2004).
27
El SEACE es un software basado en un ambiente de Internet que permitir (i) difundir informacin de los procesos de seleccin de proveedores, (ii)
facilitar el desarrollo de las transacciones electrnicas para las compras; y, (iii) habilitar la poltica de transparencia y reduccin de la corrupcin. Mayor
detalle puede verse en la siguiente pgina web: www.seace.gob.pe.
28
La Bolsa de Productos ha sido un mecanismo que ha permitido realizar compras a precios bastante menores que los realizados por licitacin pblica.
Segn Du Bois (2004), durante el 2002, el programa PACFO (Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo) ahorr un
23% por realizar compras en la Bolsa de Productos y no por licitacin pblica. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en mayo del 2004, declar a
este mecanismo como inconstitucional (expediente N 020-2003-AI/TC) basado en que todava no presenta garantas para un control adecuado por
parte de la Contralora, no ha logrado la estandarizacin de los productos en venta por parte de expertos independientes a las partes, no ha establecido
sanciones a los proveedores en caso de incumplimientos frente al Estado, entre otros (Tribunal Constitucional, 2004).
ta
25
. Ante esto, se derogar la Resolucin Ministerial que
permite esa exoneracin? Se incentivarn las compras
mediante procesos ms transparentes? Se promover
que Petro-Per realice sus compras mediante procedi-
mientos de Adjudicacin Directa pblica, ms an cuando
se ha denunciado reiteradamente que dicha institucin ha
funcionado como caja chica del gobierno de turno?
Respecto de las compras mediante procesos ms
transparentes, el Estado ha impulsado una iniciativa para
desarrollar compras estatales mediante sistemas elec-
trnicos, con el n de mejorar la eciencia y reducir los
niveles de corrupcin. As, mediante la Ley n 28267
26
, se
ha modicado la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado, otorgando validez y ecacia jurdica a los
actos efectuados usando la va electrnica por medio del
Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones
del Estado (SEACE)
27
. Se promover la reduccin de
la corrupcin a travs de la promocin de las compras
estatales por va electrnica? Se promover el reesta-
blecimiento de la Bolsa de Productos?
28

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Atender las mltiples necesidades del pas, construir un
rgimen democrtico capaz de ir ms all de su dimensin
electoral y procedimental para aanzarse en un mayor
ejercicio de los derechos ciudadanos, que se exprese en
ms educacin, salud, seguridad, especialmente para los
ms pobres, en una mayor y mejor cobertura de los ser-
vicios bsicos e infraestructura, requiere necesariamente
de ms recursos. Ellos deben salir necesariamente de un
aumento de los ingresos scales y de un aumento de la
inversin privada, que permita cubrir los requerimientos
de inversin que el Estado no puede cubrir. Cmo lograr
ambas cosas? No es sencillo, porque aumentar los ingre-
sos scales puede generar un clima desfavorable para la
inversin privada. De otro lado, existe un dilema, siempre
difcil de resolver, entre el privilegiar polticas de estmulo al
crecimiento econmico pero insensibles en lo social, y el
optar por polticas redistributivas con una buena intencin
social, pero que pueden desincentivar el crecimiento.
La denicin que debe hacer el prximo gobierno es optar
entre, de un lado, un modelo en el cual el Estado genera
condiciones ms favorables para la inversin privada, y
asume un papel subsidiario, interviniendo en la actividad
econmica solamente cuando no se cuente con iniciativas
de parte del sector privado; y del otro, un modelo en el que
el Estado asume mayor protagonismo y dirige el proceso
de la inversin con nes redistributivos, aumentando el
gasto pblico en el intento. En el primer caso, la pregunta
es, cmo asegurar que el Estado cumpla con su papel
regulador de manera sucientemente fuerte para evitar
abusos y garantizar que los ciudadanos se benecien
tambin del crecimiento econmico? Por el otro camino,
la interrogante es de dnde conseguir los recursos
para cubrir los enormes dcits de oferta de servicios e
infraestructura, dadas las inmensas necesidades actuales
y la escasez de fondos scales para atender los requeri-
mientos mnimos existentes?
Para ilustrar la magnitud del esfuerzo que tenemos por
delante, queremos concentrarnos en el caso del agua
potable y alcantarillado, tanto por su importancia para la
II. La agenda econmica
salud y bienestar de las personas, cuanto por los pobres
indicadores que el Per todava exhibe a nivel regional.
Para que Per cumpla las Metas de Desarrollo del Mi-
lenio, que consisten en reducir a la mitad el porcentaje
de personas que carecen de acceso al agua potable,
deberamos invertir 153.2 millones de dlares anuales
por 10 aos hasta el 2015 (Beltrn et. al., 2004). De
dnde saldrn los recursos para alcanzar esta meta?
Por otro lado, si se analiza el costo total asociado a los
cinco primeros objetivos de Desarrollo del Milenio
29
, ste
ascendera al 4.1% anual del PBI aproximadamente 3.1
mil millones de dlares anuales si la economa se ubica
en una senda de crecimiento bajo (3%) y a 1.4% anual
del PBI aproximadamente 1.2 mil millones de dlares
anuales si la economa se sita en una senda de creci-
miento ms optimista (5%) por 10 aos. Estos montos
anuales estimados representan 216% o el 84% del gasto
promedio de capital de los ltimos seis aos del Presu-
puesto de la Repblica para un crecimiento de 3% y de
5%, respectivamente
30
. Este dato es elocuente sobre la
escasez de fondos de inversin que tiene el Presupues-
to de la Repblica. El mismo estudio de Beltrn et. al.,
2004, llega a la conclusin de que, para poder reducir la
pobreza extrema nacional en el 2015 a la mitad (11.5%
de la poblacin), se necesitara crecer sostenidamente a
un promedio anual de 4.9% en los prximos once aos,
logro que el Per no ha mostrado desde la dcada de
los aos sesenta.
Al buscar concretar en cuestiones ms precisas el tema
del aumento de los ingresos, nacionales y scales, hay
algunos aspectos que requieren discusin y deniciones
en los aos venideros.
1. Poltica tributaria
Se seala correctamente que deberamos aumentar la
presin tributaria para poder aumentar el gasto social. Una
29
Incluye los objetivos de (i) erradicar la pobreza extrema y el hambre, (ii) lograr la educacin primaria universal, (iii) promover la igualdad de gnero y la
autonoma de la mujer, (iv) reducir la mortalidad en la infancia, y (v) mejorar la salud materna.
30
El detalle de las cifras se presenta en el cuadro n 8 del anexo.
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efectiva presencia del Estado, sea en un papel subsidiario
como en uno de promotor del crecimiento exige contar
con recursos adecuados y sostenibles.
Una primera dicultad est en el alto nivel de informalidad
de la economa peruana, que alcanza segn algunos
clculos el 59.4% del producto bruto interno y el 58.7%
de los trabajadores; la informalidad afecta el nivel de re-
caudacin posible dados los altos costos de recaudacin.
Por ello, en la actualidad, el 40% de la recaudacin del
impuesto a la renta se concentra en 41 mega contribu-
yentes, y apenas 249 contribuyentes dan cuenta del 57%
de sta; y solamente el 13% de la recaudacin proviene de
medianos y pequeos contribuyentes
31
. Esto se traduce
tambin en altos niveles de evasin; en la recaudacin
por IGV, por ejemplo, tenemos que se debera recaudar
por IGV un porcentaje del PBI equivalente a la mitad de
la tasa, es decir, 9.5% y en 2004 solamente se recaud
7.1%. Para dar cuenta de lo que se podra hacer con
esos recursos, solamente digamos que estos dos puntos
porcentuales de PBI perdidos de la recaudacin tributaria
por concepto de evasin, equivalen a la inversin anual
necesaria por diez aos para erradicar la pobreza extrema.
Son varias las cuestiones que requieren denicin y una
clara voluntad poltica para ser resueltas con efectividad,
comenzando con la gran pregunta: Cul es la estrategia
para aumentar la recaudacin?
En los ltimos aos, no se perciben esfuerzos importantes
de la administracin tributaria por ampliar la base tributaria.
En particular, la presencia de la SUNAT fuera de Lima, en
las capitales de departamento, es muy limitada. Parece que
se sigue el criterio de crear ms obligaciones all donde es
ms barato recaudar, ejemplo de ello sera el impuesto a las
transacciones nancieras (ITF), sin hacer esfuerzos sustan-
tivos por asegurar el cumplimiento estricto en los sectores
formales, o por incorporar a los informales en la formalidad.
Qu se propone al respecto? Aumentar la recaudacin
implica necesariamente combatir el contrabando y luchar
frontalmente contra la evasin tributaria. En ambos casos,
el aumento de la recaudacin vendra con altos costos
polticos: enfrentarse a grandes maas involucradas en
el contrabando o enfrentarse a las PYMES o a gremios
poderosos. Se asumir el costo poltico que ello implica?
Qu medidas especcas se proponen?
Por otro lado, la recaudacin es ms baja de lo que debe-
ra ser por las exoneraciones tributarias vigentes en el pas.
Actualmente existen 193 benecios tributarios, los cuales
cubren diversos mbitos de la economa, destacando el
sector nanciero que tiene 35 benecios, seguido por la
Amazona, que tiene 23. Estos benecios o exoneracio-
nes tributarias representan un monto importante en la
economa peruana, ascendiendo a cuatro mil millones
de nuevos soles durante el ao 2003, lo que representa
el 1.91% del PBI peruano
32
. Este monto es relativamente
similar al calculado por otros estudios en donde se arma
que la eliminacin de los principales benecios tributarios
representan aproximadamente un 1.95% del PBI (Melo,
2003)
33
. Se buscar eliminar algunas exoneraciones
tributarias? Cul ser el mecanismo para lograrlo? Se
eliminarn las exoneraciones tributarias en la selva? Ser
el recientemente logrado acuerdo para el departamento
de San Martn un ejemplo del camino a seguir (por el
cual se elimina la exoneracin a cambio de compromisos
especcos de inversin en la zona)? Se eliminarn las
exoneraciones tributarias en los servicios nancieros?
Segn algunos, otra manera importante de aumentar los
recursos scales sera el revisar los convenios de esta-
bilidad tributaria, o los convenios de estabilidad jurdica,
que algunas grandes empresas han rmado con el Estado
peruano. Desde esta posicin, se seala que los conve-
nios de estabilidad congelaron acuerdos sumamente
concesivos con las grandes empresas, que les ha per-
mitido tener a lo largo de los aos ganancias excesivas,
muy por encima de la rentabilidad que obtendran en otros
pases, por lo que correspondera su revisin y negocia-
cin. Segn otras posturas, dichos convenios son el costo
que debe pagar un pas institucionalmente dbil como el
nuestro para atraer inversiones signicativas que, a su vez,
generan empleo y tributos. En un estudio, Macroconsult
(2003) estima la contribucin de estas empresas en 3.1%
del PBI, 9,930 millones de dlares de ingresos al sco,
28,500 empleos directos y 66,000 empleos indirectos,
como resultado de las inversiones promovidas al amparo
de estos convenios. Qu es lo que proponen al pas los
candidatos? Se revisarn los convenios de estabilidad tri-
butaria y los de seguridad jurdica? Se revisar la poltica
vigente de captacin y asignacin de recursos del canon
y regalas? Se est de acuerdo con poner impuestos a
31
El cuadro N 9 del anexo muestra el nmero de contribuyentes y los montos recaudados segn tipo de impuesto en los ltimos cinco aos.
32
El detalle de las exoneraciones y los montos involucrados se encuentran en el cuadro n 10 del anexo.
33
Estos montos de benecios y exoneraciones tributarias no dieren radicalmente de otros pases de la regin. Por ejemplo, en Brasil, para el ao 1998,
estos montos fueron el 1.85% del PBI, en tanto que en Argentina, para el ao 2002, ellos llegaron al 3.07% del PBI (MEF, s.f.).
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ganancias excesivas de las empresas? Seguirn estos
convenios siendo utilizados en la promocin de inversio-
nes? Se identicar claramente a la institucin pblica
que deba supervisar su cumplimiento, de tal modo que
se pueda rendir cuentas claras sobre los benecios que
traen al pas? Si se revisaran, cmo evitar que esto lleve
a una cada en las inversiones, que impida atender otras
necesidades?
2. Deuda externa pblica
Uno de los rubros importantes que consume gran parte
del presupuesto es el pago de la deuda externa, lo que
limita las posibilidades de aumentar el gasto social. La
deuda pblica del Per, al 31 de diciembre del 2004, era
cercana a los 31 mil millones de dlares, de los cuales el
79% era deuda externa y el 21% restante deuda interna.
La deuda pblica peruana ha venido creciendo a lo largo
de los ltimos aos, y para el perodo 2000 2004 la tasa
de crecimiento ascendi a 28%
34
. Esto signica que para
el 2004, la deuda pblica representa el 45% del PBI
35
;
asimismo, el stock de deuda externa es casi dos veces
el total de las exportaciones anuales. Este nivel de deuda
externa nos ubica en el sptimo lugar, de un total de 11
pases, del ranking de deuda pblica externa para las
principales economas latinoamericanas, lo que implica
un nivel de vulnerabilidad moderada (CAD, 2005)
36
. El
pago de la deuda externa peruana constituir una carga
pesada en los prximos aos, segn el actual calendario
de pagos
37
.
Finalmente, es importante sealar que con el gobierno
del presidente Toledo, se ha comenzado paulatinamente
a cambiar el origen del endeudamiento externo del pas:
de tomar deuda directamente con gobiernos y organismos
multilaterales, estamos pasando a tomar deuda directa
por la va de bonos en el mercado nanciero internacional,
aprovechando las bajas tasas de inters. Para el 2001, la
deuda mediante bonos represent el 37% del total, y en el
2004 aument a 60%
38
. Cmo se evala esta poltica?
Se continuar y hasta qu punto? Se obtiene bonos
porque hay conanza en el manejo macroeconmico,
pero cunto de esto proviene de la rma de acuerdos
stand by con el FMI? Se seguirn rmando, o se renun-
ciar a ellos, como acaba de hacer Brasil? Qu implica
esto respecto de los compromisos de pago de deuda,
en cualquiera de sus formas? Sera preferible depender
menos de los mercados y ms de los gobiernos?
Sobre el monto de la deuda externa podemos encontrar
posiciones muy opuestas. Hay quienes sostienen que el
stock total de nuestra deuda no importa mucho porque
se encuentra en un nivel moderado respecto del PBI, es
decir, 35.6 por ciento (a diciembre del 2004), y otros que
arman que es muy elevado y que mayores niveles de
deuda son equivalentes a menores niveles de recursos
disponibles para gasto pblico dentro del pas. En un caso,
la preocupacin est en los ujos netos de recursos que
ingresan al pas: la economa peruana estara bien siempre
que ingresen al pas mayores recursos por endeudamiento
que aquellos que salen por pago anual de principal e inte-
reses de la deuda existente. En el otro caso, se entiende
que los compromisos de pago puntual de la deuda dis-
traen los recursos de sus usos ms urgentes, como seran
atender la oferta de servicios bsicos de la poblacin o el
nanciamiento de infraestructura. Es posible cumplir con
los pagos por endeudamiento al mismo tiempo que se au-
mentan los recursos destinados a educacin o salud? En
otras palabras, se reducir el porcentaje del presupuesto
pblico dedicado al pago de la deuda externa, que hoy
al 2004 equivale al 19% del presupuesto ejecutado y
al 4% del PBI? Cmo hacerlo sin entrar en conicto con
nuestros acreedores? Se buscar reducir los ujos de
pago por la va de renegociacin, o del reperlamiento?
De no mediar algn shock inesperado, las reservas inter-
nacionales alcanzarn por primera vez en la historia del
Per un nivel rcord y as sern recibidas por el siguiente
gobierno. De cara a esta realidad, se buscar comprar
deuda externa peruana de tal modo de reducir el stock
y reducir nuestra vulnerabilidad? Es conveniente conti-
nuar solarizando la economa? Qu otras polticas se
disearn e implementarn para continuar este proceso
34
El grco N 2 del anexo ilustra esta tendencia.
35
El cuadro N 11 del anexo recoge la informacin sobre la deuda externa y deuda total como porcentaje del PBI y de las reservas internacionales.
36
Tal como lo arma CAD (2005), [...] en la regin, Chile y Mxico son los pases con mejores niveles de sostenibilidad en su endeudamiento, pues su deuda
pblica representa el 15% del PBI y menos de la mitad de sus exportaciones [...] (Pg. 7).
37
El grco N 3 del anexo muestra las proyecciones estimadas por MEF y CAD (2005).
38
La importancia relativa de cada uno para los ltimos cuatro aos se muestran en el grco n 4 del anexo.
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de recuperacin de la conanza en la moneda nacional,
y con ello, en la poltica monetaria como instrumento de
poltica de estmulo de la demanda interna?
3. Promocin de la inversin privada
Durante la dcada de los aos noventa, el gobierno de
Fujimori aplic diversas polticas de reforma estructural
orientadas al mercado, que permitieron incrementar la
competitividad de diversos sectores, principalmente
aquellos relacionados al sector exportador. Estas reformas
se concentraron en la promocin de la inversin privada
a travs de las privatizaciones y concesiones, la exibi-
lizacin de la legislacin laboral y la apertura comercial.
As, durante la dcada pasada se transri ms de 160
empresas estatales, lo que gener al Estado ingresos
por US$ 8,700 millones y compromisos de inversin de
aproximadamente US$ 7,100 millones (Franco et. al.,
2000); en el mercado laboral, se elimin la estabilidad
laboral y se ampli la gama de contratos temporales, que
redujeron los costos salariales y de despido (Saavedra,
2000); nalmente, respecto a la apertura comercial, se
elimin todas las prohibiciones a las importaciones, se
redujeron los aranceles y se estableci un tipo de cambio
libre (Paz Soldn y Rivera, 2000).
Sin embargo, algunas de estas polticas no han continua-
do con el mismo impulso inicial, como los procesos de
privatizacin y concesiones; otras han generado demasia-
das dicultades en la poblacin econmicamente activa,
por lo que es necesario evaluar sus resultados y plantear
modicaciones, como en el sector laboral; en tanto que
en otros sectores, como en el comercial, se contina
con el proceso de apertura a travs de la formalizacin
de acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales, y el
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos se
presenta como una gran oportunidad, aunque tambin
rodeado de gran incertidumbre.
En cualquier escenario, sea uno donde el Estado es el lder
del crecimiento, o se descanse en la iniciativa privada, los
peruanos requeriremos de inversin privada en proyectos
de desarrollo o mantenimiento de infraestructura como
carreteras, puertos y aeropuertos, desarrollo energtico
o de telecomunicaciones, y en servicios de saneamiento.
Esto por la simple razn de que la inversin pblica no
podr cubrir sola el dcit que enfrenta el Per en plazos
razonables, y es claro que la infraestructura en el Per deja
mucho que desear. El Per se ubica, entre once pases
de la regin, en el ltimo lugar de cobertura en agua y en
teledensidad; y en el antepenltimo en cuanto a cobertura
de saneamiento y en consumo de energa elctrica
39
.
El dcit de inversin en el Per ha sido estimado en US$
23 mil millones de dlares (IPE, 2005), lo que anualmente
es equivalente a 19 veces el componente de inversin del
Presupuesto de la Repblica y el 33% del PBI de 2004
40
.
Esta brecha se concentra ms en provincias (73% del
costo total) que en Lima (23% del costo total)
41
. Frente a
ello, al ritmo de inversin pblica vigente, tomara quince
aos cubrir el dcit, por lo que formas alternativas de
promocin de la inversin deben ser implementadas.
Al mismo tiempo, el monto de inversin pblica que
empresas como SEDAPAL demandan son equivalentes
al presupuesto necesario para ampliar el sueldo de los
maestros del Per en 262 dlares por ao por profesor
42
,
o a un aumento de 11,677 dlares en el presupuesto anual
de cada centro y posta de salud
43
.
En las carreteras, puertos o aeropuertos, u obras de
saneamiento, se mantiene la presencia de empresas
pblicas. stas buscan, como cualquier empresa, crecer,
y por lo tanto, pueden bloquear algunas iniciativas de
entrega en concesin o privatizacin, ms an si resulta
que las empresas pblicas estn mostrando utilidades
netas, refutando as posibles acusaciones de ineciencia
44
.
Diferentes actores perciben que el sector privado participa
para lucrar, sin contemplar el logro de objetivos sociales
que son consustanciales a la naturaleza de servicio p-
blico, y que solamente pueden ser garantizados si una
39
Las cifras de cada pas de Amrica Latina para cada uno de los indicadores mencionados se encuentran en el cuadro n 12 del anexo.
40
Para el Ao 2004, el PBI estimado asciende a US$ 68,633 millones (INEI). El componente de inversiones presupuestado para el Presupuesto del ao
2005 asciende a US$ 1,171 millones (Transparencia Econmica MEF); Sin embargo, si se trabaja con el monto ejecutado a diciembre del 2005 (US$
874 millones), las 19 veces se incrementan a 26 veces.
41
En el cuadro N 13 del anexo se presenta con detalle la brecha de inversin segn cada sector.
42
Segn IPE (2005), el monto de inversin promedio anual ejecutado por SEDAPAL durante el perodo 1995 2004 asciende a US$ 77 millones de dlares;
segn estadsticas del Ministerio de Educacin, el nmero de profesores al 2003 asciende a 293,524 profesores.
43
Segn estadsticas del Ministerio de Salud, el ao 2002, haban 1,179 Centros de salud y 5,415 Puestos de Salud.
44
El cuadro N 14 del anexo muestra los ingresos y la utilidad neta para el 2004 de las principales empresas pblicas.
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empresa pblica los provee directamente, o participa del
mercado, de tal modo de controlar los posibles excesos
del sector privado, excesos que, de otro lado, un regulador
encontrara muchas dicultades en scalizar y corregir.
Estos dilemas plantean las siguientes preguntas: qu
rol tendrn las empresas pblicas en el crecimiento
econmico? Ser el rol de las empresas pblicas dife-
renciado segn sector o segn tamao de la empresa
pblica existente o segn tamao de la empresa privada
que ya participa en el mercado? Se reducir, o aumen-
tar, el nmero de empresas pblicas o los sectores
donde participan? Cules empresas pblicas? Cules
sectores econmicos? Qu tamao de empresa? La
posicin frente a empresas como Petroper, SEDAPAL,
o la recientemente creada Aerolneas Peruanas ayudara
a aclarar la postura. Se continuar con el impulso a
procesos de concesin de obras de desarrollo de infraes-
tructura? Cules sern prioritarios? (por ejemplo, puerto
del Callao, el aeropuerto de Cusco, ejes IIRSA (Iniciativa
para la Integracin de la Infraestructura Regional Sura-
mericana), empresas de saneamiento. Se mantendrn
los compromisos de conanciamiento comprometidos
por el gobierno actual, como es el caso de la Carretera
Interocenica o el Proyecto Olmos? En aquellos casos
que requieran conanciamiento del tesoro pblico, se
mantendr la poltica de que los proyectos pasen la prueba
de ser formulados y evaluados en el marco del Sistema
Nacional de Inversin Pblica SNIP o se los continuar
exonerando de dicho requisito?
4. La poltica de empleo
Las polticas de promocin de la inversin privada vienen
acompaadas de una poltica de promocin del empleo.
En la actualidad, tenemos una segmentacin altsima
en el mercado laboral: el empleo informal es el ms
importante (68%) que se descompone en: trabajadores
independientes (37.6%), microempresa (17.8%), trabajo
familiar no remunerado (7.8%) y trabajadores del hogar
(4.8%)
45
. Los trabajadores informales son aquellos que se
caracterizan por no tener proteccin laboral en absoluto.
Cmo promover el empleo y la formalizacin? El dilema
que enfrentamos es cmo brindar benecios laborales
en condiciones de baja productividad y baja calicacin
frente a los derechos de que cualquier ser humano debe
gozar en el empleo. Pasa la solucin de este dilema por
exibilizar las relaciones laborales, de tal modo que sea
en el contrato laboral que se resuelvan las condiciones
de trabajo y los benecios, como vacaciones o seguro
mdico? Viendo las cifras de empleo, esta es la situacin
para ms del ochenta por ciento de los trabajadores en
el Per. O la solucin ser imposible si no se mantiene
un rgimen de derechos consagrados en la ley y que se
pueda ir extendiendo al resto de la masa laboral? Notemos
que la proteccin solamente alcanza, a lo ms y porque
incluimos a los trabajadores pblicos, al 20% de los tra-
bajadores, segn los datos de Chacaltana (2005a). En la
transicin, cuntos trabajadores quedan desprotegidos
y cuntos protegidos?
5. La integracin comercial
Finalmente, est el tema de la promocin de la inversin
por medio de polticas de integracin comercial. El go-
bierno actual ha considerado como poltica de gobierno
la integracin del Per hacia el mercado exterior. Los prin-
cipales ancos de esta estrategia son dos: por un lado, la
rma de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales
para la promocin de las exportaciones peruanas; y, por
otro lado, el desarrollo del Plan Estratgico Nacional Ex-
portador PENX para generar las bases sostenibles de las
exportaciones. Respecto a los acuerdos comerciales, el
Per ha empezado una decisiva tarea para rmar acuerdos
de libre comercio con diversos pases. Con Estados Uni-
dos ya se ha llegado a un acuerdo que falta ser raticado
por ambos congresos, y sobre el cual existe una serie
de observaciones sobre las ventajas y desventajas para
el conjunto de la economa nacional, pero tambin para
algunos sectores y ramas de produccin. Con Tailandia
se ha llegado a un Acuerdo de Cosecha Temprana (este
es un protocolo para liberalizar los aranceles al 70% de
las partidas; la negociacin sobre el resto de partidas se
har en el 2006). En el 2006 se tiene programado em-
pezar la negociacin con la Unin Europea de manera
multilateral (i.e. el Per dentro de la Comunidad Andina),
45
Los datos preparados por Chacaltana (2005a) sobre composicin del empleo y cobertura de la legislacin laboral son presentados en el cuadro N 15
del anexo.
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as como con Mxico y con Singapur. Ante estas polticas
de apertura hacia el mercado externo, se continuar
negociando la rma de acuerdos de libre comercio con
otros pases? Se seguir implementando el PENX?
Cmo se abordar el tema de los subsidios agrcolas,
reconociendo que es uno de los sectores ms sensibles
si no el ms sensible dentro de las negociaciones de
libre comercio? Sern estas negociaciones la oportuni-
dad para disear y acordar polticas sectoriales nacionales
especcas que permitan crecimiento y compensaciones
sectoriales, de ser el caso? O se preferir adoptar polti-
cas proteccionistas, para defender los mercados internos
de la competencia de productos extranjeros, muchas
veces subsidiados? En este caso, cmo avanzar en la
conquista de mercados externos?
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Existe un consenso cada vez ms amplio en torno a los
excesos cometidos en la aplicacin de las polticas de
reforma estructural orientadas al mercado, y en la nece-
sidad de fortalecer las capacidades de intervencin del
Estado, especialmente en el rea social
46
. Un aumento
importante en las reas sociales constituye un paso
imprescindible para legitimar a la democracia como r-
gimen, y para avanzar en mejores y mayores niveles de
ciudadana social. En la seccin previa hemos discutido
los trminos del debate sobre cmo aumentar los re-
cursos disponibles para la inversin social. La pregunta
ahora es qu hacer con ellos. Cmo se asignaran en
el presupuesto los recursos adicionales? Cmo lograr,
mediante el gasto social, reducir las desigualdades y
atender a la poblacin ms vulnerable del pas? Parece
ser un consenso nacional que el gasto debera estar
concentrado en los rubros de educacin, salud, justicia,
seguridad ciudadana, y combate a la pobreza extrema.
Cules son las prioridades de los candidatos? Cul es
la estrategia para llegar a cumplir las Metas del Milenio
asumidas por el Estado peruano?
Como sabemos, las Metas de Desarrollo del Milenio bus-
can reducir la pobreza a la mitad e incluyen otras metas,
como lograr que los nios puedan completar la primaria
completa as como reducir la mortalidad de nios meno-
res de cinco aos en dos terceras partes y la mortalidad
materna en tres cuartas partes. Qu metas se jar el
prximo gobierno para el siguiente lustro y qu acciones
concretas desarrollar para alcanzarlas? Nuevamente,
cmo se expresar esto en la asignacin presupuestal?
No debe perderse de vista que darle prioridad a los cinco
rubros mencionados implica necesariamente no atender
otros. En este sentido, se estara dispuesto a terminar
con algunos fondos especiales que impiden transferir
ciertos recursos al rea social? (por ejemplo, el Fondo
Especial de Defensa). Analicemos a continuacin cada
una de las cinco reas consideradas prioritarias.
III. La agenda social
1. Educacin
El tema de la educacin ha estado en el centro del de-
bate pblico en los ltimos aos, especialmente despus
de conocerse los resultados de diversas evaluaciones,
que mostraron bajsimos niveles de desempeo y logros
educativos, entre los ms bajos de la regin, tal como
muestran los resultados de las pruebas PISA (Programa
Internacional de Evaluacin de Estudiantes), que aplic
una prueba internacional que permite comparar el des-
empeo de jvenes de quince aos en alfabetizacin
lectora, matemticas y ciencias. En cuanto a la escala de
alfabetizacin lectora, el 54% no logr acreditar el nivel 1,
es decir, estos estudiantes tienen serias dicultades para
emplear la lectura como una herramienta ecaz para am-
pliar y aumentar sus conocimientos y destrezas en otras
reas. Un 26% alcanz el nivel 1, el ms bajo y deciente
de la escala, lo que suma un 80%
47
. Segn la Evaluacin
Nacional 2001, se encontr que, entre alumnos de cuarto
de secundaria, cerca de un 60% obtuvo cero en cuanto a
la medicin de capacidades en el rea de comunicacin, y
un tercio ms obtuvo un nivel bsico desaprobado, lo que
implica que ms de un 90% de los estudiantes no logra
reconocer algunos elementos que le otorgan cohesin a
un texto, en contextos cuyas relaciones semnticas son
muy evidentes, sin lograr un uso articulado ni sistemtico
de stos (Vega, 2005).
Esto llev a la declaratoria en emergencia del sector, y en
este marco diversas iniciativas han sido implementadas.
Ha habido tambin avances en cuanto a procesos de
concertacin, expresados en el Acuerdo Nacional (Pacto
Social de Compromisos Recprocos por la Educacin
2004-2006) y en el trabajo del Consejo Nacional de Edu-
cacin. Qu evaluacin se tiene de estos procesos? Se
asumirn los compromisos existentes y se respaldarn sus
recomendaciones? Pasando a temas ms concretos que
requieren deniciones en los prximos aos, acaso el ms
importante se reere a la ley de carrera pblica magisterial,
actualmente en discusin y consulta. Se est de acuerdo
con la propuesta presentada por el Ministerio de Educa-
cin? Qu cambios se propondran? En general, de lo
46
Ver por ejemplo Kuczynski y Williamson, eds., 2003.
47
Los resultados de la prueba PISA para 2003 se encuentran en el grco n 5 del anexo.
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que se trata es de optar entre un enfoque que enfatiza la
estabilidad y la mejora progresiva de las condiciones del
maestro, y uno que por el contrario vincula la estabilidad y
el ascenso a la acreditacin de mritos. En el primer caso,
cmo poder avanzar en tener mejores maestros sin un
sistema de estmulos, evaluaciones y sanciones claras?
En el segundo caso, cmo enfrentar la oposicin y des-
conanza de los maestros frente a polticas de reforma
que no necesariamente van acompaadas de adecuados
estmulos, compensaciones y ofertas que permitan su
actualizacin? Otro punto relacionado con ste, cmo
mejorar el nivel de los institutos pedaggicos, los que
forman a los futuros maestros?
Esto nos lleva a un segundo punto crucial que requiere
de deniciones. En medio del proceso de reformas, qu
evaluacin se tiene del papel del sindicato de maestros, el
SUTEP? Son considerados parte de la solucin, o parte
de los problemas? Si es lo segundo, se est dispuesto a
enfrentar los costos polticos que implicaran una reforma
en la relacin entre maestros y sindicato, y entre sindicato
y Estado? Si es lo primero, cmo elevar el nivel de los
docentes y cmo hacerlos partcipes de un cambio radical
como el que se necesita en la educacin, y romper las
inercias y hbitos presentes? Una manera de expresar con
claridad la posicin frente al SUTEP es denirse ante las
propuestas de democratizacin del gremio, para propiciar
su renovacin y para que sea ms representativo de los
maestros. Se est de acuerdo con impulsar un sistema
de elecciones universales, directas y secretas para elegir
las dirigencias sindicales? De otro lado, pero relacionado
con esto, se planea reformar la manera en que se elige
y la composicin del directorio de la Derrama Magisterial,
de modo de hacer ms transparente su manejo?
Estos asuntos se reeren al mejoramiento de la calidad
del sistema educativo; otro gran asunto que requiere de
propuestas especcas es de qu manera se piensa ata-
car el tema de la exclusin, y la atencin a la niez ms
necesitada, que est en las escuelas rurales multigrado,
centradas en la educacin primaria. Estas escuelas alber-
gan a ms del 28% de los estudiantes en nivel primario,
a ms del 64% de los centros educativos primarios y a
ms del 27% de los docentes (Rodrguez, 2004). Cmo
lograr una cobertura ms completa y de mayor calidad?
Cmo mejorar el nivel de estas escuelas, factor funda-
mental para acortar las brechas entre el mundo rural y
el urbano? Qu estmulos se dar a los maestros de
estas escuelas? Cmo se promover la asistencia de las
nias en reas rurales? Qu papel se le asigna a estas
escuelas dentro de programas de desarrollo y combate
a la pobreza? Qu propuestas especcas se ponen
sobre la mesa, por ejemplo, para mejorar la relacin entre
el programa Juntos y avances medibles en las escuelas
rurales multigrado?
2. Salud
Al igual que en el sector educacin, en el sector salud
se han registrado avances importantes en cuanto a la
cobertura de los servicios en los ltimos aos, pero te-
nemos un importante rezago en cuanto a la calidad de
los servicios. En la ltima dcada, las polticas ejecutadas
permitieron aumentar sustancialmente la oferta del servi-
cio de salud, a travs de los centros y postas de salud,
de los CLAS y de programas de amplia cobertura como
el Seguro Integral de Salud, pero este aspecto positivo
no se vio acompaado de una mejora con la calidad de
los servicios, ni con un uso ms eciente de recursos
siempre insucientes. Esto no debera llamar la atencin,
considerando que, en los ltimos aos, el sector salud
no ha sido prioridad dentro del presupuesto pblico: en el
el perodo 2001 2005, el presupuesto del sector salud
fue tan slo el 5% del presupuesto pblico y 1% como
porcentaje del producto bruto interno (Francke, 2005). Es
claro que se necesita invertir ms en salud: la cuestin es
de qu manera hacerlo.
Una primera cuestin en torno a la cual es necesario
deniciones es la referida a la orientacin general de las
polticas de salud
48
. En los ltimos aos, si bien se cuenta
con datos que conrman el incremento en la cobertura
de algunos servicios, como los materno-infantiles, segn
Francke (2005), el modelo implementado a travs del
Seguro Integral de Salud (SIS) ha hecho tambin que
problemas especcos de salud hayan sido descuidados:
la planicacin familiar, TBC o vacunaciones
49
. Ac nos
48
Ver Forosalud, 2005.
49
No slo se ha descuidado ciertos problemas de salud. Un problema de promover un sistema de seguro integral, ante la escasez de recursos pblicos,
es que la calidad del servicio es deciente. Por ejemplo, el SIS se caracteriza por brindar medicamentos bsicos que no necesariamente sirven para la
recuperacin de los pacientes.
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encontramos ante un dilema presente en las decisiones de
poltica de salud: se orientan las atenciones de manera
integral -por medio del SIS o se enfatiza la atencin
por la va de programas dirigidos a atender necesidades
especcas? Cul ser la orientacin elegida? Si se opta
por un esquema de atencin integral, cmo se lograr
atender necesidades especcas, como la lucha contra la
TBC y la atencin de los afectados, dentro del marco de
la atencin integral? Cmo se trabajar con otros grupos
vulnerables, como aquellos infectados con el VIH?
En otro aspecto, es necesaria una denicin respecto
al carcter disperso y no coordinado de la actual oferta
de salud. De un lado, tenemos al MINSA y de otro lado,
se tiene a ESSALUD. Se mantendr la separacin de
estas instituciones o se tomar una poltica ms enrgica
para hacer efectiva la coordinacin? Cmo llegar a un
sistema nacional de salud integrado? No olvidemos que
los recursos obtenidos para nanciar ESSALUD provie-
nen de los propios asegurados, los que, en el caso de
los asalariados, contribuyen obligatoriamente, mientras
las dependencias del MINSA se nancian bsicamente
con recursos del tesoro pblico, que dependen de la
recaudacin tributaria y de la consiguiente asignacin
presupuestal. Ms an, como se sabe, existe un alto ni-
vel de ltracin de los asegurados del ESSALUD hacia el
MINSA aproximadamente un 23% de sus asegurados
50
-,
lo que reduce los recursos disponibles para la poblacin
que realmente lo necesita (Petrera, 2002). Por otra parte,
urge una instancia representativa y amplia que concerte
y aporte al proceso de reformas; el Consejo Nacional de
Salud podra ser esa instancia. El Consejo Nacional de
Educacin es una experiencia interesante de la podra
aprenderse. Qu se propone para fortalecer el Consejo
Nacional de Salud?
Existe otra rea de preocupaciones importante, que es la
referida a la salud preventiva, ambiental, al impacto que
tiene la falta de condiciones adecuadas de vivienda y de
entorno en general. Este es el problema, por ejemplo, de
las enfermedades gastrointestinales, donde la SUNASS,
DIGESA y las propias municipalidades tendran que asu-
mir mayores responsabilidades para asegurar una mejor
oferta de agua potable
51
; tambin es el caso de las en-
fermedades bronquiales, que afectan a nios y ancianos,
que adems limitan las posibilidades de aprendizaje de
los primeros, y que son consecuencia de la ausencia de
polticas de salud ambiental, de vivienda y ordenamiento
urbano adecuado. El tema problemtico es que actuar
en este terreno requiere coordinacin entre actores di-
versos, enfrentarse a poderosos intereses (empresas de
transporte, constructoras) y una gran voluntad poltica
para enfrentar los dcits de inversin para lograr mayor
acceso al servicio de agua y desage.
En este mismo contexto, las polticas de salud ambiental
son tambin importantes, y tienen implicancias que van
ms all de los temas de salud y adquieren gran impor-
tancia poltica. Actualmente, es muy poco lo que realiza
la Direccin General de Salud Ambiental, DIGESA, de
manera coordinada con otras instituciones con el n de
velar por un entorno no contaminado, cuestin clave que
relaciona, por ejemplo, la temtica de la salud con la de
la actividad minera, y los conictos sociales. Casos extre-
mos de esta situacin, pero lamentablemente no nicos,
corresponden a la contaminacin del aire principalmente
por plomo que se ha encontrado en los nios que viven
en la Oroya, mientras la empresa minera Doe Run contina
realizando operaciones. La contaminacin de la actividad
minera, junto con la ausencia de regulacin y control por
parte de las instituciones del Estado, forman parte de
muchos conictos sociales que podran ser evitados.
Si bien hemos sealado que en los ltimos aos se ha
producido un avance en trminos de la cobertura de los
servicios de salud, tambin es cierto que queda mucho
por hacer para que stos puedan atender adecuadamente
a la poblacin ms pobre y vulnerable del pas. Un tema
que tiende a ser dejado de lado es la formacin de per-
sonal calicado en el rea de salud y su ubicacin en el
territorio. Como sabemos, las mayores necesidades de
atencin primaria de salud se encuentran en las reas ru-
rales que concentra a la poblacin ms pobre del pas; los
mdicos, sin embargo, estn concentrados en las reas
urbanas. No existe una poltica explcita de incentivos para
atender a las reas rurales, y las pocas que existan, como
el puntaje adicional que se poda obtener en concursos
pblicos por haber realizado el Servicio Civil de Salud en
dichas reas, ya no est ms disponible. Al mismo tiempo,
muchos mdicos ocupan una plaza en reas rurales pero
50
Para mayor detalle puede revisarse el cuadro N 16 del anexo donde se presenta los porcentajes de asegurados en cada sistema y donde se atendi.
51
Como ya se ha mencionado, el Per se ubica, entre once pases de la regin, en el ltimo lugar de cobertura en agua y en el antepenltimo en cuanto
a cobertura de saneamiento (ver cuadro N 12 del anexo).
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logran ser destacados a hospitales urbanos, manteniendo
el sueldo comprometido, pero sin dar atencin a la pobla-
cin rural. Qu prioridad dentro de la poltica de salud
se dar a la presencia efectiva del personal de salud en
reas rurales? Se retornar a la poltica de incentivos,
sea en mayor salario o en bonicaciones en concursos por
residencia o para ocupar plazas en hospitales del sistema
nacional? Qu se har con los destaques del personal
mdico? Cules son las propuestas concretas?
Finalmente, un tema reciente de gran importancia es el
relacionado con el tratado de Libre Comercio y el acceso
a medicamentos. Como se sabe hay diversos estudios
que muestran que habr un impacto signicativo en el
incremento de los precio de los medicamentos, princi-
palmente en aquellos que cuentan con patente vigente
(Seinfeld, 2005). Ante esta situacin se ha planteado la
creacin de un fondo que permita contrarrestar este efecto
negativo del TLC. Cmo se debera ejecutar este fondo?
Debera de establecerse algn criterio de segmentacin
de beneciarios? Es esta la nica poltica disponible para
atender el problema de los costos de la implementacin
del TLC?
3. Justicia
En los ltimos aos se han dado avances importantes en
materia judicial, y en cuanto al diagnstico de la situacin
de la justicia en el Per y la formulacin de propuestas
de reforma. La prdida de autonoma y la corrupcin que
signaron el Poder Judicial durante los aos del fujimorismo
crearon las condiciones para emprender cambios profun-
dos, que lamentablemente no ocurrieron en la medida de
lo deseable. Entre los aspectos positivos est el aumento
en el presupuesto de la Corte Suprema, que aument de
manera constante desde el ao 2000, pasando de 18.3
millones de nuevos soles en 1999 a 43.3 en el 2005.
Esto ha permitido un aumento en la remuneracin de los
magistrados supremos, que pasaron de tener una remu-
neracin mensual de 14,865 nuevos soles en julio de 2001
a 26,100 en la actualidad. Sin embargo, estas mejoras
no han implicado una cada en la tasa de congestin de
la carga procesal de la Corte Suprema, que ha ido por el
contrario en aumento en los ltimos aos.
En cuanto a diagnsticos y propuestas, tenemos las
formuladas por la Comisin Especial para la Reforma
Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS),
creada en octubre de 2003, y que present su propuesta
de Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin
de Justicia en mayo de 2004. Este plan constituye un
punto de referencia ineludible en el debate. Una primera
denicin es, se respalda este trabajo? Se asumirn e
impulsarn sus recomendaciones? Con qu estrategia
poltica se buscar hacer viable la implementacin de las
mismas?
52
En este marco, hay temas especcos que
requieren deniciones concretas:
- se est de acuerdo con buscar cambiar la composi-
cin y funciones de la Corte Suprema, de modo tal que
ella se constituya en el lder del proceso de reformas,
quede liberada de una excesiva carga procesal y dicte
fundamentalmente sentencias que sienten jurispruden-
cia vinculante? Qu otras medidas se proponen para
tener un Poder Judicial que dicte fallos previsibles?;
- la Corte Suprema liderara el proceso de reformas,
pero ellas no son viables sin mejores jueces, que son
nombrados y sancionados por el Consejo Nacional de
la Magistratura, que es una institucin sumamente des-
acreditada. Cul es la evaluacin de su funcionamien-
to? Concretamente, cul es la propuesta de reforma?
Se trata de cambiar su reglamento interno? En este
caso, en qu sentido? Cmo deben ser electos sus
miembros? Cmo deben ser controlados? De qu
manera se les hace scalizables y se les hace rendir
cuentas, pero sin atentar contra su autonoma? O se
requiere de cambios ms de fondo? Deberan sus
miembros ser electos en el Congreso con mayora
calicada, por ejemplo? Qu evaluacin se tiene de
la participacin de instituciones de la sociedad civil en
la eleccin de los miembros del Consejo?;
- debera abordarse tambin el asunto de la institucin
que forma a los futuros jueces, la Academia de la Ma-
gistratura. Cul es la evaluacin de su funcionamien-
to? Cul es la propuesta concreta de reforma?;
- nalmente, junto con el tema de la eciencia y la au-
tonoma de la administracin de justicia, est el tema
del acceso a la misma. El problema no slo est en el
hecho de que la justicia no funciona bien para quienes
52
En este sentido ver Psara, 2004.
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tienen acceso a ella, si no en que ella no est disponible
para amplios sectores de la poblacin, en situacin de
exclusin. Qu se propone para que la justicia sea ac-
cesible para la poblacin ms vulnerable? Estos asun-
tos nos llevan a la necesidad de fortalecer la justicia
de paz, actualmente en una situacin de indenicin
(no se ha logrado elegir a los jueces de paz por voto
universal, directo y secreto), el tratamiento que se da
a la justicia alternativa y comunitaria, la necesidad de
reconocer el carcter multilinge del pas, entre otros.
Cules son las propuestas?
4. Seguridad ciudadana
Si bien el Per no ha llegado a niveles de inseguridad
ciudadana tan altos como los que se registran en otros
pases de tamao equivalente, es cierto tambin que la
situacin es cada vez ms preocupante. A partir del ao
2000, las faltas (acciones delictuosas) registradas por la
Polica Nacional del Per han aumentado hasta llegar a las
165 mil
53
. En los ltimos aos, tambin como respuesta
a los altos niveles de desinstitucionalizacin y corrupcin
registrados durante el fujimorismo, se intent llevar ade-
lante un proceso de reforma policial y del sector interior,
que lamentablemente qued trunco. Qu evaluacin
se tiene de este proceso de reforma? Se buscar darle
nuevo impulso?
Ms especcamente, en los prximos aos habr de-
niciones importantes que hacer:
- cmo ubicar y redenir el papel de la Polica Nacional
en el contexto de la descentralizacin? Qu papel
juegan en la lucha por la seguridad ciudadana los
gobiernos regionales, y locales, provinciales y distrita-
les? Qu relacin debera existir entre los cuerpos de
serenazgo y la polica? Cmo impulsar los Comits
de Seguridad Ciudadana?;
- qu medidas concretas se proponen para combatir
la corrupcin en la polica? Qu papel puede jugar la
sociedad civil y la poblacin organizada en el desarrollo
de mecanismos de scalizacin y control?;
- qu cambios legislativos se consideran necesarios
para combatir de manera eficaz la delincuencia?
(Cdigo Penal, Cdigo de Procedimientos Penales, y
otros);
- de qu manera se enfrenta el tema del combate al
narcotrco? Cmo recuperar la presencia estatal y su
autoridad en los valles cocaleros? Qu relacin debera
existir entre el Ministerio del Interior, DEVIDA y otras
instituciones? Cul es la propuesta de poltica para
los temas sociales implcitos en los valles cocaleros?;
- qu hacer con las brigadas de autodefensa y rondas
campesinas armadas, muy importantes en algunas
zonas rurales del pas? De qu manera pueden co-
laborar en tareas de seguridad ciudadana, pero dentro
de estructuras que permitan su control?
5. Combate a la pobreza extrema
Cuando ms del 50% de la poblacin de un pas calica
como pobre, como en el Per, el problema que se en-
frenta es estructural. El alivio a la pobreza, an cuando
imprescindible, adquiere otras dimensiones y exige mucho
ms que esfuerzos focalizados, cuando de lo que se trata
es de aliviar las limitaciones en la calidad de vida de al
menos trece millones de personas. Tanto las cifras como
la observacin sencilla permiten constatar, adems, que la
pobreza extrema se concentra en reas rurales que son,
precisamente, aquellas donde es ms caro organizar la
provisin de servicios. Segn datos de 2002, 69% de los
hogares rurales era pobre y el 42% era calicado como
pobre extremo, valores que se han incrementado desde
el ao 1997.
Debido a que las zonas rurales se concentran principal-
mente en la sierra peruana, all se observan las tasas
ms altas de pobreza (62.6% de hogares es pobre y
36% es pobre extremo)
54
. En correspondencia a la data
sobre pobreza proveniente del INEI, los Informes sobre
Desarrollo Humano realizados por el PNUD en el 2002
y en el 2005 ratican esa imagen. En efecto, tomando
el ltimo Informe del 2005 se aprecia que de los 1,828
53
El cuadro n 17 del anexo contiene el tipo y nmero de faltas en el periodo 1997-2004.
54
El porcentaje de hogares bajo cada categora desde 1997 segn rea urbana o rural, de acuerdo a los datos de la Encuesta Nacional de Hogares
ENAHO realizada por el INEI, se puede encontrar en el cuadro n 18 del anexo.
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distritos en los cuales se estim el ndice de Desarrollo
Humano (IDH)
55
; los que se ubican en los diez ltimos
lugares corresponden prcticamente a la sierra y, como es
previsible, los que ocupan los lugares ms elevados estn
situados en Lima. El siguiente cuadro reeja parcialmente
esa situacin.
55
El IDH permite establecer el nivel de desarrollo humano logrado en cada espacio o grupo social. Se establece mediante la integracin de tres indicadores funda-
mentales: esperanza de vida al nacer, logro educativo e ingreso familiar per cpita mensual. El logro mximo tiene el valor de uno.
Poblacin (hab)
ndice de Desarrollo Humano
(IDH)
Habitantes Habitantes Ranking Ranking
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Ancash
San Martn
Huancavelica
Ayacucho
Cusco
Hunuco
Cusco
Huancavelica
Cusco
Ancash
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano Per 2005. Hagamos de la Competitividad una Oportunidad para todos. PNUD
Yungay
El Dorado
Acobamba
Vctor Fajardo
Paruro
Pachitea
Chumbivilcas
Angaraes
Quispicanchi
Yungay
Cascapara
Santa Rosa
Anta
Huancaraylla
Omacha
Umari
Capacmarca
Huayllay Grande
Ccahauyo
Quillo
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
San Isidro
Miraflores
Jess Mara
San Borja
Lince
Barranco
San Miguel
Santiago de Surco
La Molina
Pueblo Libre
70,724
95,473
68,812
131,060
72,604
46,915
134,103
257,438
140,066
81,899
68
51
71
37
66
110
35
15
33
60
0.7883
0.7660
0.7515
0.7375
0.7344
0.7275
0.7242
0.7237
0.7225
0.7218
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2,057
2,033
6,742
4,667
6,359
16,158
5,793
1,409
3,215
12,171
1,372
1,383
704
913
737
312
790
1,528
1,141
419
0.3529
0.3514
0.3513
0.3474
0.3422
0.3404
0.3400
0.3354
0.3302
0.3227
1819
1820
1821
1822
1823
1824
1825
1826
1827
1828
INDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH). 2003
Departamento
Diez primeros distritos
Diez ltimos distritos
Provincia Distrito
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Sin embargo, la evidencia muestra que estar o no en
situacin de pobreza puede variar en el transcurso de
los aos, haciendo as ms difcil la implementacin de
polticas. Ello sugiere, adems, que las magnitudes de
la problemtica de la pobreza estn de alguna manera
subestimadas. Chacaltana (2005) encuentra que en el
periodo 1998-2001, 65% de los hogares a nivel nacional
estuvo en situacin de pobreza por lo menos un ao.
Este porcentaje sube a 87% si solamente consideramos
los hogares rurales
56
.
A pesar de la magnitud de los desafos presentes en
el combate a la pobreza, el Estado peruano desarrolla
programas sociales que no slo son insucientes, sino
que adems muestran serias deciencias en cuanto a un
uso eciente de los recursos. Hasta la fecha, el Estado
peruano ha dispuesto la provisin de servicios de alivio a
la pobreza de manera desorganizada y descoordinada:
cada sector atiende su particular mbito de trabajo a
pesar de que atiendan a la misma poblacin objetivo.
Por ejemplo, para la poblacin objetivo de 0 a 5 aos de
edad hay hasta siete programas en ejecucin . Si bien
casi todos los programas sociales han sido incorporados
bajo el mbito del PRONAA con la excepcin del Vaso
de Leche, an no se produce la fusin y reestructuracin
de los programas (Du Bois, 2004) y en este contexto
se est dando el proceso de descentralizacin. Pero,
a pesar de tener diversos programas alimentarios, los
resultados obtenidos por estos programas alimentarios
son por decir lo menos insucientes. Segn Du Bois
(2004), durante los aos 1997 al 2000, el Estado invirti
aproximadamente US$ 1,000 millones en programas de
alimentacin y nutricin, sin embargo, la tasa de desnu-
tricin infantil se mantuvo estable.
Respecto a los programas sociales de combate a la po-
breza, algunas deniciones resultan imperativas en los
prximos aos:
- la multiplicidad de programas existentes, sin criterios
claros de entrada y de salida, tiene un correlato en la
multiplicidad de beneciarios actuales, y en proble-
mas de ltracin y focalizacin adecuados. Cualquier
cambio en los programas puede ocasionar una fuerte
oposicin y minar el capital poltico de quienes deseen
emprender reformas que aumenten la ecacia en el
alivio a la pobreza, por la movilizacin de los interesa-
dos en mantener los actuales esquemas inecientes de
asignacin. Qu hacer con los programas existentes
y sus actuales beneciarios, conociendo los problemas
de ltracin y focalizacin, pero tambin la dinmica de
pobreza de los hogares? Es la descentralizacin de
los programas la solucin a los niveles de ltracin que
algunos exhiben? Se pueden reconvertir las redes
existentes de asistencia social para otros propsitos de
promocin del desarrollo? Qu papel pueden tener los
y las lderes de las organizaciones sociales de base en
los esfuerzos por combatir la pobreza?
58
Cmo que-
darn afectados los programas sociales en el contexto
de la descentralizacin? Qu papel le competer a los
niveles de gobierno nacional, regional y local?;
- la pobreza extrema est concentrada en las zonas
rurales, marcadas por su dispersin y lejana respecto a
los servicios del Estado. Qu se propone para el alivio
de la pobreza rural? Cmo llegar a los pobladores
rurales y hacerlo de una manera que sea efectiva? La
transferencia directa de dinero es una de ellas: es un
programa tipo Juntos la respuesta, y su implementa-
cin ser continuada?
59
Estar la transferencia de
dinero condicionada a la utilizacin de servicios de
salud y educacin? Si as fuera, cmo asegurar la
oferta de dichos servicios, es decir, la presencia del
Estado en esas zonas, con servicios de calidad?
Pero el combate a la pobreza no se limita a la implementa-
cin de programas ecaces de alivio, por ms importantes
que estos sean. Una estrategia efectiva de lucha contra
la pobreza debe ir acompaada de planes de desarro-
llo, de identicacin de potencialidades y de sentar las
condiciones para el crecimiento, especialmente en las
zonas rurales
60
. Y estas acciones requieren liderazgo o
acompaamiento del Estado. Denido el rol del Estado,
en sus diferentes niveles, en estos procesos, cul es la
propuesta de desarrollo que incluya al mundo rural como
espacio activo y de protagonismo? Cmo reformar el
Estado para hacerlo ms funcional a planes de desarrollo
56
Los datos calculados por Chacaltana (2005) sobre el porcentaje de hogares que estuvo en determinado periodo en situacin de pobreza se encuentran
en los cuadros N 19 y N 20 del anexo.
57
La lista de programas y poblacin objetivo se puede encontrar en el cuadro n 21 del anexo.
58
Ver Blondet y Trivelli, 2004.
59
Ver Vsquez, 2005.
60
Ver Trivelli et.al., 2000.
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territorial, que incluyan de manera ms activa al mundo
rural? Cmo vincular la racionalizacin y descentraliza-
cin de programas con un programa de desarrollo rural?
Qu hacer con la actual red de organizaciones que han
trabajado planes de desarrollo, como las Mesas de Con-
certacin de Lucha Contra la Pobreza y otros?
Finalmente, es importante recordar que las zonas aque-
jadas por la pobreza rural son tambin las zonas ms
afectadas por la violencia poltica, por lo que es importante
que los candidatos se denan en torno a la validez de
las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y la
Reconciliacin (CVR) , as como del Plan Integral de Re-
paraciones (PIR). Muy pocos actores polticos han hecho
suyas las recomendaciones de la CVR de una manera
efectiva y comprometida. Si la propuesta no es seguir
las sugerencias de la CVR o del PIR, qu se propone
entonces? Qu se plantea para atender a las zonas que
fueron afectadas por la violencia poltica? Lo que no cabe
es la indiferencia frente al drama ocurrido a los peruanos
y peruanas de esas zonas del pas.
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IV. A modo de conclusin
Todos los puntos de denicin y debate presentados
hasta aqu, como es obvio, son altamente complejos y
requieren tambin estrategias complejas de abordaje,
que precisan dejar un enfoque sectorialista y asumir
estrategias integrales. Si bien hemos intentado simpli-
car y aterrizar el debate concretndolo en asuntos
especcos que resulten expresivos de las orientaciones
generales de gobierno, nada podr ser hecho sin ideas
bien denidas del sentido global de las reformas que se
proponen. Nada tampoco podr ser hecho sin una clara
estrategia y voluntad poltica, considerando que muy
probablemente el prximo gobierno no tendr mayora
por s solo en el congreso, que no controlar tampoco la
mayora de gobiernos regionales y locales que tambin se
elegirn en 2006, por lo que el manejo poltico resultar
crucial para generar el respaldo necesario para hacer
viable cualquier intento de reforma. Lamentablemente,
la persistente debilidad de los partidos y la inexperiencia
de muchos de los candidatos a los diversos cargos p-
blicos nos adelanta que los prximos aos, ciertamente,
no estarn exentos de complicaciones. Una manera de
poner en blanco y negro ante la ciudadana cules sern
las principales orientaciones de gobierno y de sealar
una estrategia poltica, sera anunciar desde ya cules
seran las principales medidas que se anunciaran el 28 de
julio de 2006, expresadas en proyectos de ley, Decretos
Supremos, u otros.
En este documento hemos procurado plantear dilemas y
desafos en torno a temas que consideramos cruciales, y
que deberan estar claramente especicadas en los pla-
nes de gobierno de los candidatos; nos hemos ocupado
de temas que a nuestro juicio requieren deniciones, y
hemos intentado evitar una retrica de buenas intencio-
nes polticamente correctas, pero insustanciales en el
terreno poltico prctico. Est medianamente claro para
todos lo que hay que hacer: no lo est en absoluto cmo
hacerlo, en qu plazos, en qu orden de prioridad, con
qu recursos, con qu capacidades, con el respaldo de
qu fuerzas polticas y sociales, con qu estrategia para
enfrentar la oposicin de los afectados por el cambio.
Ojal este documento contribuya a mejorar, al menos
un poco, el debate electoral, y sirva a quienes aspiran a
representar a la ciudadana a ser ms concientes de los
desafos que debern enfrentar al asumir responsabili-
dades de gobierno.
Conforme avanza la campaa electoral en 2006, los par-
tidos y candidatos se vern obligados a hacer mayores
precisiones respecto a sus planes de gobierno, y a pre-
sentar a sus responsables, a los tcnicos y profesionales
que respondern por los mismos. Esto nos dar una idea
sobre la capacidad que tendrn los partidos de convocar
a profesionales competentes en todas las reas del Estado
y de implementar polticas ecaces. Queda por ver de qu
manera nos asegurarn a los ciudadanos que los empleos
pblicos y cargos de conanza no se usarn como pago
por aportes de campaa y como compensaciones a
cuadros partidarios, en vez de privilegiar la competencia
profesional y el compromiso con los planes presentados
en la campaa electoral.
Para qu sirve un plan de gobierno? Hay quienes piensan
que un plan de gobierno en medio de una campaa elec-
toral sera hasta cierto punto prescindible: los electores
no votaran por planes o programas, sino por imgenes
generales, por la empata que despiertan los candidatos,
por promesas y ofrecimientos sin consideracin por su
factibilidad o el marco poltico general en el que ellas se
inscriben. No compartimos esa visin excesivamente
simplista de las campaas electorales y, en todo caso, es
evidente que una vez que se asumen responsabilidades
de gobierno, s es imprescindible contar con planes y
propuestas. La ausencia de ellas ha determinado en los
ltimos aos que las grandes decisiones gubernamentales
sean el resultado de presiones de poderosos grupos de
inters, que no coinciden con los intereses generales de
la sociedad; en el mejor de los casos, la ausencia de una
clara visin de las tareas de gobierno lleva a la improvi-
sacin, al desorden, o a la inaccin, que es tambin una
psima opcin, dado el estado actual de insatisfaccin
ciudadana con el orden imperante.
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Una aproximacin a los gastos tributarios en el Per. Informe Especial. Boletn de Transparencia Fiscal no 10. Docu-
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98
PROGRAMA PRO DESCENTRALIZACIN (PRODES) 2005
Proceso de descentralizacin 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Lima, PRODES.
REMY, Mara Isabel 2005
Elementos para un balance de los avances de la descentralizacin como reforma del Estado. Documento IEP
Defensora del Pueblo.
RODRGUEZ, Yolanda 2004
Pensando en Polticas Pblicas para la Escuela Rural. Algunas consideraciones acerca de la Escuela Multigrado. Julio
2004 Universidad Peruana Cayetano Heredia. Documento disponible en: http://www.upch.edu.pe/faedu/documen-
tos/din/articulos/rodriguez.pdf.
SAAVEDRA, Jaime 2000
La exibilizacin del mercado laboral. En: Roberto Abusada et.al., La reforma incompleta, tomo I. Lima, Instituto
Peruano de Economa Universidad del Pacco (p. 379 428).
SEINFELD, Janice 2005
Por qu la proteccin de datos de prueba en el mercado farmacutico no debe ser un impedimento para rmar el
TLC con los EEUU? Opinin tcnica acerca de los estudios existentes sobre el anlisis del impacto de la proteccin
de datos de prueba sobre el mercado de medicamentos del Per. Lima, IPE.
SILES VALLEJOS, Abraham, et.al. 2005
Lucha anticorrupcin: urgente necesidad de enmienda. Lima, Instituto de Defensa Legal.
TANAKA, Martn 2004
Situacin y perspectivas de los partidos polticos en la regin andina: el caso peruano. En: Miriam Kornblith et.al.,
Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio. Lima, IDEA, 2004 (p. 93-112).
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 2004
Al declarar infundada la aclaracin presentada por la Bolsa de Productos: TC reitera que la Bolsa de Productos no
garantiza transparencia en adquisiciones estatales. Gaceta Constitucional Boletn Informativo del Tribunal Constitu-
cional. Lima, 27 de Julio del 2004. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/gaceta/notas_gaceta/nota_04_057.htm.
TRIVELLI, Carolina, et.al. 2000
Desafos del desarrollo rural en el Per. Lima, CIES.
UGARTE, Mayen 2000
La reforma del Estado: alcances y perspectivas. En: Roberto Abusada, Fritz Du Bois, Eduardo Morn y Jos Val-
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Subsidios para los ms pobres: sern beneciados los nios de extrema pobreza? Lima, Universidad del Pacco.
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Anexos
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101
Uruguay
Honduras
Costa Rica
Chile
Mxico
Paraguay
Panam
El Salvador
Argentina
Nicaragua
Colombia
Bolivia
Venezuela
Brasil
Ecuador
Guatemala
Per
Total
Fuente : Payne y otros 2003: 154
Pas
2,77
3,00
2,77
2,77
2,47
2,20
2,20
2,28
2,48
2,70
2,32
1,85
1,78
1,70
1,61
1,05
1,00
2,18
2,96
3,00
2,92
3,00
2,72
2,88
2,85
2,17
2,54
-
2,42
2,59
1,49
1,92
1,35
1,00
1,14
2,31
3,00
2,69
1,81
1,31
1,76
2,86
1,65
2,13
1,24
2,86
1,37
1,52
1,31
1,00
1,74
1,62
1,04
1,82
3,00
1,89
1,82
2,14
2,20
1,91
1,86
2,24
1,42
1,86
1,34
1,25
1,60
1,40
1,00
1,46
1,56
1,76
3,00
2,01
2,75
2,82
1,24
1,27
2,33
1,70
2,21
2,22
1,00
1,27
1,30
1,36
1,17
1,96
1,56
1,83
2,55
2,44
2,16
1,71
3,00
1,00
1,60
1,79
1,52
1,74
1,67
1,37
1,78
1,26
1,26
1,37
1,35
1,74
2,87
2,65
2,46
2,38
2,29
2,13
2,13
2,11
2,03
2,02
1,85
1,74
1,58
1,50
1,43
1,32
1,19
1,93
Criterio 1
Volatilidad
electoral
Estabilidad
del sistema
de partidos
Identificacin
con los partidos
(1996-1997)
Confianza en
los partidos
(1996-2001)
Legitimidad del
proceso electoral
(1996-1999)
Partidos como
factor indispen-
sable para el
progreso (1997)
Indice de
Instituciona-
lizacin
Criterio 2 Criterio 3
Cuadro 1.
Institucionalizacin del sistema de partidos en Amrica Latina
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102
12
17
67
22
241
46%
65%
34%
11%
13%
Programa
Fuente: Remy (2005).
PROVIAS RURAL - Departamental
Electrificacin Rural
Compensacin Alimentaria PRONAA
PROVIAS RURAL - Provincial
FONCODES
26 Gobiernos Regionales
26 Gobiernos Regionales
194 Municp Provinciales
194 Municp. Provinciales
1,828 Municp. Distritales
Universo % N
o
de acreditados
Cuadro 3.
Transferencias de Programas y Proyectos: 2003
(En realidad implementadas en 2004)
Partidos
APRA
Per Posible
Unidad Nacional
Somos Per
Otros partidos
Listas independientes
Total
22
13
9
6
28
22
100
12
8
18
15
18
29
100
13
7
15
15
20
30
100
Regiones
Fuente: Organismo Nacional de Procesos Electorales - ONPE
Provincias Distritos
Cuadro 2.
Porcentaje de votos en las elecciones del 17 de noviembre 2002,
de las principales fuerzas polticas
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103
Totales
Nota: No se incluyen a las Entidades de Tratamiento Empresarial, Empresas del FONAFE y tampoco a los Gobiernos Locales
(1) Servicios No Personales
Fuente : MEF (2004)
857
314,836
92,176
94,645
55,654
25,909
10,779
2,702
4,030
5,100
2,379
4,416
1,885
373
1,854
523
1,423
539
132
187
1,147
854
167
106
220
60
66
623,019
45%
440,898
102,552
42,421
41,064
25,477
14,544
3,409
4,894
3,456
1,321
925
842
770
917
994
1,056
131
895
106
996
392
0
258
17
0
29
2
688,366
50%
668
10,932
10,665
386
1,185
15,530
1,360
5,769
1,457
1,298
2,326
202
2,307
1,640
41
793
687
434
1,602
543
109
395
377
347
200
69
35
61,357
4%
442,423
428,320
145,262
136,095
82,316
55,983
15,548
13,365
8,943
7,719
5,630
5,460
4,962
2,930
2,889
2,372
2,241
1,868
1,840
1,726
1,648
1,249
802
470
420
158
103
1,372,742
100%
0%
3%
7%
0%
1%
28%
9%
43%
16%
17%
41%
4%
46%
56%
1%
33%
31%
23%
87%
31%
7%
32%
47%
74%
48%
44%
34%
4%
Economa y Finanzas
Gobiernos Regionales
Educacin
Interior
Defensa
Salud
Poder Judicial
Agricultura
Transportes y Comunicaciones
Justicia
Presidencia Consejo Ministros
Ministerio Pblico
Mujer y Desarrollo Social
Trabajo y Promocin del Empleo
Congreso de la Repblica
Produccin
Vivienda Construccin y Saneamiento
Energa y Minas
Registro Nac. de Ident. y Estado Civil
Comercio exterior y Turismo
Contralora General
Relaciones Exteriores
Jurado Nacional de Elecciones
Oficina Nacional de Procesos Electorales
Defensora del Pueblo
Tribunal Constitucional
Consejo Nacional de la Magistratura
Sectores Activo Pensionista Total (2) (1) / (2)
Cuadro 4.
Servidores Pblicos del Estado Peruano por Sectores
(A diciembre del 2004)
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104
Grco 1.
Evolucin del gasto en personal
(Presupuesto General de la Repblica)
Cuadro 5.
Unidad remunerativa del sector pblico segn cargos
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
2000 2001 2002 2003 2004
M
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Fuente: CAD (2003).
9,176
9,271
9,877
10,123
12,104
Cargo
- Presidente de la Repblica 10 URSP
- Mayor a la de los Congresistas.
- Al concluir su mandato recibir
pensin vitalicia equivalente a
la remuneracin de un Congresista.
- Fijado por el Consejo de Ministros
- Ser proporcional a la poblacin
electoral de su circunscripcin.
- Fijado por el Consejo Regional.
- Ser proporcional a la poblacin
electoral de su circunscripcin.
- Fijado por el Consejo Municipal.
-----
-----
6 URSP
5.5 URSP
5.5 URSP
4.25 URSP
- Presidentes de Gobiernos Regionales
- Alcalde de Municipalidad Metropolitana de Lima
- Alcaldes Provinciales
- Alcaldes Distritales
- Congresistas,
- Ministros de Estado,
- Miembros del Tribunal Constitucional,
- Miembros del Consejo Nacional de Magistratura,
- Miembros de la Junta de Fiscales de Magistratura,
- Defensor del Pueblo,
- Miembros del Jurado Nacional de Elecciones
Mximo Mensual Caractersticas
Fuente: Ley 28212. /Elaboracin: Propia
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105
Institucin 2002
Entidades Reguladoras, Supervisoras y Administradoras de Recursos
* No incluye a las entidades de Tratamiento Empresarial ni Empresas Municipales.
Fuente: MEF - Direccin Nacional de Presupuesto Pblico
Elaboracin Propia
2003 2004
Gobierno Nacional
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X
Biblioteca Nacional
Consejo Nacional de Camlidos Sudamericanos - CONACS
Consejo Nacional del Ambiente - CONAM
Instituto Nacional de Becas y Crdito Educativo - INABEC
Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA
Jurado Nacional de Elecciones
Ministerio de Salud - Hospital San Jos - Callao
Ministerio del Interior - Comisaria PNP Canto Rey - San Juan de Lurigancho
Ministerio del Interior - Comisaria PNP Carmen de la Legua Reynoso - Callao
Ministerio del Interior - Comisaria PNP Condevilla - San Martn de Porres
Ministerio del Interior - Comisaria PNP Santa Elizabeth - San Juan de Lurigancho
Ministerio del Interior - Comisaria PNP Villa Mara del Triunfo
Seguro Integral de Salud - SIS
Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA
Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores - CONASEV
Fondo Hipotecario de Promocin de la Vivienda - Fondo Mi Vivienda
Instituto Nac. de Defensa de la Competencia y de la Proteccin Intelectual - INDECOPI
Organismo Supervisor de la Inversin en Energa S.A. - OSINERG
Org. Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico - OSITRAN
Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria - SUNAT
Superintendencia Nacional de Registros Pblicos - SUNARP
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento - SUNASS
Cuadro 6.
Instituciones que rmaron Convenios de Administracin por Resultados
2002 2004*
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4
5
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10
11
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13
14
15
16
17
18
19
20
Entidad
91
Monto
Millones S/.
76
25
19
13
12
12
10
9
9
8
6
5
4
4
3
3
3
2
2
Fuente: El Comercio, 8 de setiembre de 2003
Citado en: Morn (2005).
Petro-Per
Municipalidades provinciales y distritales
Ministerio del Interior
Ministerio de Defensa
SUNAT
Ministerio de Educacin
Gobierno Regional de Piura
Universidades Estatales
Corte Suprema de Justicia
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
RENIEC
Cajas Municipales
INADE
Instituto Nacional de Salud
Superintendencia de Banca y Seguros
Ministerio de salud
Ministerio Pblico
DEVIDA
Banco Central de Reserva del Per
Cuadro 7.
Montos de compras sin Licitaciones
Ranking de las entidades estatales que prerieron exonerarse de los procesos de seleccin para adquirir
bienes y contratar servicios
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107
Cuadro 8.
Gasto anual ejecutado del Presupuesto de la Repblica
(En millones de dlares)
Cuadro 9.
Recaudacin de Impuesto a la Renta y Regularizacin de 3era Categora segn Tamao de Contribuyente
(En Millones de Nuevos Soles)
Contribu-
yentes1/
2000 2001 2002 2003
2004
Monto %
41
208
n.d.
n.d.
1,995
519
434
1,042
465
2,461
2,407
934
565
908
532
2,939
2,544
955
644
945
621
3,164
4,126
1,718
843
1,566
626
4,752
4,683
2,126
994
1,563
703
5,386
87%
39%
18%
29%
13%
100%
Tipo de Contribuyente
Principales Contribuyentes
- Megas
- Top
- Resto de Principales Contribuyentes
medianos y Pequeos Contribuyentes
Total Impuesto a la renta y
Regularizacin de Tercera Categora
Ao
2000
2001
2002
2003
2004
2005 1/
Promedio
Gasto Corriente Gasto de Capital Servicio de Deuda
(US$) (%) (US$) (%) (US$) (%)
Total
(%) (US$)
4,603
6,699
6,819
7,344
8,335
8,239
7,007
57%
67%
68%
61%
65%
61%
63%
1,498
1,302
1,118
1,756
1,368
1,369
1,402
18%
13%
11%
15%
11%
10%
13%
2,018
2,024
2,108
2,871
3,189
3,967
2,696
25%
20%
21%
24%
25%
29%
24%
8,119
10,024
10,045
11,971
12,893
13,575
11,105
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
1/ Corresponde al Presupuesto del ao 2005.
Fuente: MEF y CAD (2005)
1/ Nmero de Contribuyentes a partir de febrero del 2004
Fuente : SUNAT
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108
Sector
Agrario
Crdito
Crdito
Crdito
Crdito
IGV DCTP - Fertilizantes 146.5
1,437.4
62.6
17.6
20.2
33.8
412.8
225.5
29.0
140.6
82.9
15.1
19.9
0.0
243.2
4.8
2.8
20.0
3.6
63.3
215.7
34.3
100.3
5.2
3.0
193.7
34.9
2.7
1.8
44.4
6.6
198.4
184.9
40.0
4,047.5
0.07
0.68
0.03
0.01
0.01
0.02
0.19
0.11
0.01
0.07
0.04
0.01
0.01
0.00
0.11
0.00
0.00
0.01
0.00
0.03
0.10
0.02
0.05
0.00
0.00
0.09
0.02
0.00
0.00
0.02
0.00
0.09
0.09
0.02
1.91
Exoneracin a los bienes agrcolas
comprendidos en el apndice I
Exoneracin a los productores agrarios
cuyas ventas no excedan los 50 UIT
Sector Agrario: Tasa del 15 %
Sector Agrario: Depreciacin de hasta el 20 %
por obras de infraestructura hidralica y de riego
Amazona - Exoneracin en Loreto, San Martn,
Ucayali, Madre de Dios y Amazonas (excepto la
actividad de construccin)
Amazona - Exoneracin a la construccin y al
total de actividades fuera de la antigua regin
de la selva pero al interior de la Amazona
Amazona - Exoneracin aplicable a la
venta de combustibles
Reintegro tributario
Crdito fiscal especial
Amazona - Tasas de 5 % y 10 %
Amazona - Deduccin por inversin de terceros
Exoneracin a las instituciones educativas,
culturales y deportivas
Exoneracin al consumo diesel 2 y residual
por las empresas de generacin elctrica
Exoneracin a las empresas que otorguen
servicios de crdito
Exoneracin a la plizas de seguro de vida
Crdito tributario al 3 % en la venta
intermedia de bienes de capital
Tasa de 0 % en el ISC aplicable a los vehculos
usados y reacondicionados o reparados
en los Ceticos
Importacin de bienes de insumos requeridos
en la etapa de exploracin de hidrocarburos
Devolucin por donaciones del exterior
Cooperacin Tcnica Internacional
Depreciacin acelerada
Depreciacin acelerada
Exoneracin a los intereses por depsitos
Total
Depreciacin Anticipada
Crdito por donantes
Los servicios que presten las AFPs
IGV
IGV
IGV
IGV
IGV
IGV
IGV
IGV
IGV
IGV
IGV
Ad-Valorem
Ad-Valorem
ISC
Renta
Renta
Renta
Renta
Renta
ISC
ISC
Renta
Renta
Renta
Renta
Renta
Renta
IGV
IGV
IGV
IGV
Renta
Otros
Exoneracin
Exoneracin
Exoneracin
Exoneracin
Exoneracin
Exoneracin
Exoneracin
Exoneracin
Exoneracin
Exoneracin
Exoneracin
Diferimiento
Diferimiento
Diferimiento
Exoneracin
Devoluciones
Devoluciones
Devoluciones
Tasa reducida
Tasa reducida
Tasa reducida
Diferimiento
Amazona
Educacin
Energa
Financiero
Manufactura
Ceticos
Minera
Turismo
De Aplicacin
General
Tipo Tributo Descripcin del Beneficio Costo Anual % PBI
Cuadro 10.
Gasto anual de los benecios y exoneraciones tributarias, 2003
(En millones de soles)
Nota: El costo scal consignado en este cuadro, es el mximo potencial de recaudacin por estos conceptos.
Fuente: SUNAT. Citado en MEF (s.f.)
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109
Grco 2.
Evolucin del stock de la deuda pblica
(Millones de dlares)
Cuadro 11.
Per, evolucin del PBI, reservas internacionales y deuda pblica,
2000 2004
(En millones de dlares)
V a r iable 2000 2001 2002 2003 2004
52,963
8,180
24,273
19,205
5,068
36%
46%
235%
297%
54,991
8,613
24,757
18,967
5,790
34%
45%
220%
287%
56,444
9,598
26,501
20,715
5,786
37%
47%
216%
276%
61,143
10,194
28,956
22,768
6,188
37%
47%
223%
284%
69,540
12,631
30,951
24,466
6,485
35%
45%
194%
245%
Producto Bruto Interno (A)
Reservas Internacionales (B)
Stock Total de la Deuda Pblica
Deuda Externa (C)
Deuda Interna (D)
(C) / (A)
(C + D) / (A)
(C) / (B)
(C + D) / (B)
Fuente: MEF y CAD (2005).
40,000
30,000
20,000
10,000
0
2000
24,273
24,757
26,501
28,956
30,951
2001 2002 2003 2004
Fuente: CAD (2005)
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110
Grco 3.
Proyeccin de pagos de la deuda externa peruana, 2005 2040
(Millones de dlares)
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
2
0
0
5
2
0
0
8
2
0
1
1
2
0
1
4
2
0
1
7
2
0
2
0
2
0
2
3
2
0
2
6
2
0
2
9
2
0
3
2
2
0
3
5
2
0
3
8
0
Deuda Externa - Prstamos
Fuente: MEF y CAD (2005)
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Deuda Externa - Bonos
Aos
Grco 4.
Evolucin de la deuda pblica total. Ingresos por prstamos y bonos
(Al 31 de Diciembre del 2004)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
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Fuente: MEF y CAD (2005)
Bonos
2001 2002 2003 2004
Prstamos
37% 53% 66% 60%
63% 47% 34% 40%
Aos
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111
Pas
Agua 1/ Saneamiento 2/
Total Urbana Rural Total Urbana Rural
Tele-
densidad 3/
Consumo
Energa
Elctrica 4/
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Mxico
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela
--
83
87
93
91
85
88
78
80
98
83
--
95
95
99
99
90
95
93
87
98
85
--
64
53
58
70
75
69
59
62
93
70
--
70
76
96
86
86
74
94
71
94
68
--
86
84
96
96
92
88
94
79
95
71
--
42
43
97
56
74
34
93
49
85
48
39.6
17.2
42.3
65.8
28.5
23.0
40.1
33.5
15.2
47.2
36.9
2,106.9
402.6
1,728.7
2,556.8
817.8
631.4
1,643.4
832.8
692.5
1,918.3
2,605.5
1/ Poblacin que utiliza fuentes mejoradas de agua potable. Ao 2000 (en %).
2/ Poblacin con Acceso a Saneamiento adeucado. Ao 2000 (en %).
3/ Suscriptores a lneas fija y mviles por 100 habitantes. Ao 2002.
4/ Consumo de energa elctrica (kwh per cpita). Ao 2001.
Fuente: UNICEF y Banco Mundial.
Elaboracin: Barrantes (2004).
Cuadro 12.
Indicadores de infraestructura y acceso en Amrica Latina
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112
Cuadro 13.
Brecha de inversin en infraestructura de servicios pblicos: 2005
(En millones de dlares)
Sector Lima Provincias
Total
Millones US$ %
680
58
560
63
0
2,369
1,081
838
450
207
207
0
0
100
2,745
595
2,151
6,102
27%
7,004
6,771
135
80
17
2,250
1,152
942
156
5,316
1,109
228
3,979
320
1,888
589
1,299
16,778
73%
7,684
6,829
695
143
17
4,619
2,233
1,780
606
5,523
1,316
228
3,979
420
4,633
1,184
3,449
22,879
100%
34%
30%
3%
1%
0%
20%
10%
8%
3%
24%
6%
1%
17%
2%
20%
5%
15%
100%
Fuente: IPE (2005)
Transportes
Red Vial
Puertos
Aeropuertos
Ferrocarriles
Saneamiento
Agua potable
Saneamiento
Tratamiento de aguas servidas
Electricidad
Ampliacin de cobertura
Infraestructura de trnasmisin
Ampliacin de cap. instalada
Gas natural
Telecomunicaciones
Telefona fija
Telefona mvil
TOTAL
Participacin
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113
Cuadro 14.
Resultado de estado de prdidas y ganancias de principales empresas estatales del FONAFE,
segn ingresos brutos, diciembre 2004
(Miles de nuevos soles)
Empresa Ingresos Brutos Utilidad Neta
Petro Per
Perupetro S.A.
Electro Per S.A.
Sedapal
Banco de la Nacin
Enapu S.A.
Hidrandina S.A.
Egasa
Electro Centro S.A.
Electro Noroeste S.A.
Seal
Corpac S.A.
8,596
1,669
1,147
648
416
282
261
175
156
150
149
138
182.2
0.0
131.8
96.9
116.9
6.3
18.5
12.8
27.8
11.7
0.4
-21.9
Fuente: FONAFE
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114
Cuadro 15.
Composicin del Empleo y Cobertura de la Legislacin Laboral
Per Urbano 2001
Empleo T otal R g imen Labo r al
100.0%
10.5%
33.3%
17.8%
6.4%
1.6%
7.5%
56.0%
5.8%
37.6%
7.8%
4.8%
L ey de Empleo P bli c o
L ey de P yme
R g imen G ene r al
(nume r osas e x c epciones)
No es t r abajador
No tienen L ey
L ey T r abajado r es del Hogar
F uen t e: Chacaltana (2005a)
}
}
Total Ocupados
Asalariados pblicos
Asalariados privados
Micro empresa (1-10 trab)
Pequea empresa (11-50 trab)
Empresa mediana (51-99 trab)
Empresa grande (100 a + trab)
No asalariado
Patrones
Independientes
Trabajo familiar no remunerado
Trabajadores del hogar
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115
Grco 5.
Puntaje Promedio obtenido en Alfabetizacin Lectora: 2003*
Cuadro 16.
Condiciones de Aseguramiento y Consulta en el Per: Ao 2000
(En porcentaje)
Dnde se atendi?
Asegurado No escolar
Seguro a
ESSALUD
Asegurado y
Seguro
privado
ESSALUD
Seguro
Privado
Fuerzas
Armadas
MINSA
ESSALUD
Privado lucrativo
Privado no lucrativo
Sanidad FFAA y Policiales
Farmacia
Total
69.7
1.7
10.4
5.5
0.3
12.5
100.0
81.1
4.8
3.7
6.5
0.1
3.8
100.0
22.4
59.3
8.3
1.5
0.3
8.2
100.0
23.0
16.8
53.8
0.0
3.2
3.2
100.0
25.4
5.8
56.2
0.0
0.9
11.7
100.0
14.6
0.0
8.3
2.8
55.4
18.9
100.0
1/ Se ha considerado a la poblacin nacional que declara presentar problemas de salud, segn el tipo de aseguramiento reportado y
las consultas declaradas a prestadores institucionales y farmacias.
Fuente: Petrera (2002) sobre la base de la Encuesta nacionales de Niveles de Vida (ENNIV 2000).
Condicin de aseguramiento reportada 1/
600
500
400
300
200
100
0
Mxico
422
418
410
396
327
395
500
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Argentina Chile Brasil Per Promedio
Regin
Promedio
OCDE
* Para estudiantes mayores de 15 aos en educacin secundaria
Fuente: MINEDU - Unidad de Medicin de la Calidad. PISA 2003
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116
Cuadro 17.
Faltas Registradas a Nivel Nacional: 1990 2004
(En miles)
Cuadro 18.
Hogares en pobreza total y pobreza extrema en el Per, 1997 2003
(En porcentaje)
Tipo de falta 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Contra la familia y la persona
Contra el patrimonio
Contra las buenas costumbres
Contra la seguridad pblica
Contra la tranquilidad pblica
Otros 1/
Total
Variacin Anual Porcentual
71.1
71.0
3.3
1.3
3.8
---
150.5
-4%
75.4
77.0
3.0
1.4
6.2
---
163.0
8%
63.8
75.3
1.7
0.5
6.7
---
148.0
-9%
56.6
86.2
1.8
0.3
2.7
3.4
150.9
2%
51.6
91.3
1.4
0.5
2.2
5.1
152.2
1%
51.8
94.9
1.2
0.3
2.7
9.1
160.0
5%
49.8
100.6
1.3
0.4
2.0
10.8
165.0
3%
48.9
101.6
1.1
0.4
1.8
20.7
174.6
6%
1/ Incluye: Violencia familiar, mordedura canina, omisin a la asistencia familiar, abandono de hogar,
contra el cdigo de contravenciones, etc.
Fuente: PNP e INEI
Variable 1997 1998 1999 2000 2001 2002 20031/
Pobreza
Extrema
Pobreza
Extrema
Pobreza
Total
Pobreza
Total
Rural
Urbana
Rural
Urbana
Costa
Sierra
Selva
Costa
Sierra
Selva
59.2
23.6
34.3
3.7
22.8
52.9
37.3
3.1
28.7
15.6
58.8
23.7
33.3
3.8
22.9
52.0
40.0
3.2
28.6
13.9
64.7
27.3
37.3
3.2
27.6
55.3
42.7
3.2
29.9
15.5
61.7
28.6
28.7
3.0
30.7
49.7
46.9
3.1
21.3
17.6
70.7
34.0
44.1
7.2
31.2
64.4
58.6
3.9
39.0
30.6
69.1
34.6
42.0
7.4
32.9
62.6
56.6
5.2
36.0
29.9
64.9
32.5
34.8
6.3
30.4
59.2
53.8
4.0
31.0
23.6
1/ Para el ao 2003 se modific los perodos de la aplicacin de la encuesta de hogares y, para este ao, corresponde al perodo
Mayo-2003 a Abril-2004
Fuente: INEI
Elaboracin: Propia
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117
Cuadro 19.
Transicin de la Pobreza: 1998 2001
(En porcentaje)
Cuadro 20.
Dinmica de la pobreza y tipos de pobres: 1998-2001
(Hogares en porcentaje)
Ao
Total
Hogares
Tasa de
Pobreza
(Panel)
No cambia
Entra a
Pobreza
Sale de
Pobreza
1998
1999
2000
2001
100
100
100
100
41.4
42.6
44.6
51.4
31.5
32.4
36.2
11.1
12.2
15.2
9.9
10.2
8.4
Fuente: Chacaltana (2005). En base a ENAHO - Panel 1998 - 2001
Dinmica Pobreza Lima
Resto
Urbano
Resto
Rural
Total
Al menos 1 ao pobre
4 aos
3 aos
2 aos
1 ao
Ningn ao Pobre
51.5
7.2
8.2
16.7
19.5
48.5
53.5
14.1
10.6
10.3
18.6
46.5
87.1
42.6
15.9
16.0
12.6
12.9
65.3
22.6
11.8
14.2
16.6
34.7
Fuente: Chacaltana (2005). En base a ENAHO - Panel 1998 - 2001
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118
Cuadro 21.
Multiplicidad de Programas con poblacin objetivo similares, 1999 - 2004
Poblacin Objetivo Programa N
Embarazadas y en lactancia
0 a 5 aos
6 a 14 aos
15 a 18 aos
Entre 18 a 60 aos
M
Grupo de Riesgo a TBC
Fuente: CIAS (2001) y PRONAA. Citado en Du Bois (2004).
ayores de 60 aos
Vaso de Leche
PANFAR
Vaso de Leche
Wawa wasi
Alimentacin infantil
Alimentacin escolar
Desayunos escolares
PANFAR
PACFO
Vaso de Leche
Comedores
Alimentacin escolar
Desayunos escolares
PROMARN
Comedores
Comedores
Vaso de Leche
Comedores
Vaso de Leche
PANTBC
2
7
5
1
1
2
2
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121
Nelson Manrique Glvez
Doctor en Historia y Civilizaciones graduado en la Ecole
des Hautes Etudes en Sciences Sociales (Pars) y Ma-
gister en Sociologa de la Ponticia Universidad Catlica
del Per.
Profesor Principal de la Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad Catlica del Per y del Doctorado de
Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos. Director de Estudios invitado de la Ecole des
Hautes Etudes en Sciences Sociales de Pars. Profesor in-
vitado en numerosas universidades de Amrica y Europa.
Ha trabajado como experto en la Comisin de la Verdad
y la Reconciliacin y actualmente viene trabajando sobre
los temas de exclusin y discriminacin social y sociedad
de la informacin.
Martn Tanaka Gondo
Doctor en Ciencia Poltica y Maestro en Ciencias Sociales
por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) sede Mxico y Licenciado en Sociologa por
la Ponticia Universidad Catlica del Per.
Es Director General del Instituto de Estudios Peruanos
y profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la
Ponticia Universidad Catlica del Per. Ha sido consultor
para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID),
el Department for International Development (DFID) del
Gobierno Britnico, la Agencia para el Desarrollo Interna-
cional de los Estados Unidos (USAID), la Comisin Andina
de Juristas, el Instituto Internacional para la Democracia y
la Asistencia Electoral (IDEA), la Asociacin Civil Transpa-
rencia, el International Crisis Group (ICG) sede Colombia,
entre otros.
Roxana Barrantes Cceres
Economista de la Ponticia Universidad Catlica del
Per. PhD por la Universidad de Illinois en Urbana-
Champaign.
Es Investigadora y miembro del Consejo Directivo del
Instituto de Estudios Peruanos. Profesora asociada del
departamento de Economa y de la Maestra en Derecho
de la Empresa, de la Ponticia Universidad Catlica del
Per. Profesora invitada en la Universidad del Pacco. Se
ha desempeado como funcionaria, asesora y directora
de organismos reguladores de servicios pblicos,
como Osiptel, Ositran y Sunass. Ha sido consultora del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, del BID y
de la Defensora del Pueblo. Es miembro del Tribunal
de Solucin de Controversias Ambientales del Consejo
Nacional del Ambiente (CONAM), Presidenta del
Seminario Permanente de Investigacin Agraria (SEPIA),
y miembro del comit directivo de la Red de Dilogo
sobre Regulacin para el Desarrollo de la Sociedad de la
Informacin en Amrica Latina (DIRSI).
Sobre los autores