20 AOS DE RIVADEMAR: LA CORTE PUEDE DAR UN PASO MAS

EN LA TUTELA DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL.

La Ley, Suplement Cn!t"tu#"nal. $!. A!, a%!t 200&.
ENRI'UE (OSE MARC)IARO.
1-Derecho local pero tambin federal en materia constitucional. 2-El ciclo previo a la reforma de 1994.
3-Primer ciclo post-1994 o de oscilacin competencial. 4-e!undo ciclo post-1994 o de clara tutela
institucional. "-Es necesario abandonar la e#presin $m%nimas& fi'ado en (ivademar.
*+De,e#- l#al pe, tam."/n 0e1e,al en mate,"a
#n!t"tu#"nal:
En mar)o de 19*9 la +orte ,acional dio un paso enorme -ue a.n de'a
su huella/ hacia atr0s por-ue se superaron 1* a2os de 'urisprudencia e-u%voca 3
hacia el presente por-ue el test de (ivademar todav%a se aplica.
4ucha a!ua corri desde 1911/ cuando el m0#imo tribunal fi' la
concepcin aut0r-uica del municipio ar!entino en $5errocarril del ud& 65allos
11472*28. Por a-uel entonces solo el art%culo "9 de la carta ma!na nacional se
refer%a al municipio/ calific0ndolo como $r!imen municipal&/ el -ue a su ve) fue 3
es de dise2o provincial b0sicamente/ por ende a'eno en sus detalles a la ,acin 3
por supuesto al control de la +orte/ por tratarse de un tema de derecho p.blico
local 65allos 199.4238.
,uestro r!imen municipal no era ni puede ser uniforme/ ha3 tantos
como provincias 3 solo una violacin importante de las bases del r!imen es lo -ue
permit%a a la +orte intervenir. u misin ha sido 3 es limitada como su mismo rol/
en tanto slo aplica derecho federal/ sindoles a'enas las cuestiones de derecho
com.n as% como las de derecho local.
Pero como en otros temas de nuestro derecho/ :+orremos el ries!o a
veces de pedirle demasiado a la +orte; :Puede hacer m0s de lo -ue hi)o; :<asta
-ue punto puede suplir las limitaciones -ue sur!en en el orden provincial/ 0mbito
en el -ue deben resolverse el !rueso de esta tem0ticas;
Estas pre!untas no son nuevas sino -ue motivan el fundamento del
fallo dado en 19*9/ puesto -ue por entonces tambin se debati si la +orte deb%a o
no pronunciarse en un tema -ue parec%a solo de derecho local 3 a'eno a su
competencia.
Desde (ivademar no ha3 dudas -ue el tema de la autonom%a
municipal es definitivamente $bifronte& en =r!entina desde el punto de vista
constitucional/ lo -ue es cate!rico con el nuevo art%culo 123. =s% en no pocos casos
ha3 materia constitucional federal directa/ lo -ue obli!a a los operadores a tener
mu3 cuenta esta doble dimensin.
2+El #"#l p,e2" a la ,e0,ma 1e *&&3:
Durante el . >> el municipio ar!entino fue ob'eto de una discusin
encarni)ada entre -uienes sostuvieron la tesis aut0r-uica vs. la autonmica. Desde
3a -ue el problema no fue terico sino mu3 concreto7 determinadas provincias
re!ulaban restrictivamente la cuestin local 3 por cierto la ,acin no pocas veces
e#propiaba competencia municipal de un modo tan severo/ -ue el control de
constitucional federal result inevitable.
?as ra)ones por las -ue durante casi *@ a2os la +orte tom partido
por la tesis aut0r-uica ho3 pueden ser histricas/ en tanto obedecen a un
paradi!ma 'ur%dico 3 estatal -ue ha fenecido. En $5errocarril del ud& se conclu3
con -ue $los municipios no son m0s -ue meras dele!aciones de los mismos poderes
provinciales circunscriptas a fines 3 l%mites administrativos&.
El do!matismo del superior tribunal no era m0s -ue un refle'o de una
forma de entender el derecho Asobre todo el p.blico- -ue se sinteti) en un
silo!ismo7 El Estado es soberano/ las provincias son autnomas/ er!o los municipios
no pueden ser otra cosa -ue aut0r-uicos.
?le! as% 4R"2a1ema,5 67all! 8*2:829: hacia mar)o de 19*9/
precedente -ue si!ue teniendo vi!encia por dos ra)ones/ a.n cuando se ha3a dado
lue!o la reforma constitucional de 1994. = pesar de -ue lo all% afirmado pod%a
interpretarse en un sentido ambi!uo/ pues no pocos insist%an con -ue este fallo
permit%a a las provincias ir de un !rado m0#imo de autonom%a a uno m%nimo de
autar-u%a 6Bianchi/ 19*97418.
?a primer ra)n se da por-ue a-u% se define 'ur%dicamente al
municipio ar!entino/ sentando sus ocho notas caracter%sticas/ lo cual si!ue teniendo
vi!encia. El impecable dictamen de la Procuradora 5iscal 4ar%a C. (eir%) es un
compendio de la 'urisprudencia de la +D, en esta materia desde sus or%!enes/
fundando debidamente por-ue debe superarse la tesis aut0r-uica en esas ocho
notas.
?a se!unda ra)n de la vi!encia del $(ivademar& esta dado en -ue el
e#tenso fallo conclu3e en un test -ue la +D, si!ue aplicando. En el considerando
nro. 99 se afirm7 $...la necesaria e#istencia de un r!imen municipal impuesta por
el art. "9 de la +onstitucin ,acional determina -ue las le3es provinciales no solo
no puedan le!%timamente omitir establecerlos sino -ue tamp# pue1en
p,"2a,l! 1e la! at,".u#"ne! m;n"ma! ne#e!a,"a! pa,a el 1e!empe< 1e !u
#met"1&.
:Eu se debat%a concretamente en (ivademar; i la e#istencia de un
r!imen uniforme .nico para los empleados municipales dispuesto por le3 provincial
afecta per se la autonom%a municipal. ?a +orte conclu3 -ue una le3 de este tipo
$...est0 en pu!na con el art. "9 de la +.,. por implicar una desnaturali)acin -ue
pone en ries!o su subsistencia&. in embar!o este claro criterio no fue sostenido
siempre/ entre otras cosas por-ue el test de fondo es el antedicho7 una le3 o acto
provincial para afectar la autonom%a municipal debe $privar al municipio de sus
atribuciones m%nimas necesarias para el desempe2o de sus cometidos&.
Este .ltimo criterio es el -ue se si!ue aplicando 2@ a2os despus.
:i!ue siendo v0lido el mismo lue!o de la reforma de 1994; :?o si!ue siendo
cuando (ivademar se dict en un conte#to en el -ue el papel del municipio
ar!entino Acomo en el resto del mundo- no era tan importante como ho3;
Frataremos de responder este interro!ante a la lu) de la propia 'urisprudencia del
superior tribunal.
(ivademar se debe leer 'unto a otros dos fallos dictados al poco
tiempo7 4P,mena1e5 67all! 8*2:*8&3: y 4Mun"#"pal"1a1 1e R!a,"5
67all! 8*3:3&=:. En el primero Aa!osto de 19*9- 3 dando por sentado -ue la
tesis autonmica se fi' en (ivademar/ la +orte reconoce la naturale)a le!islativa de
las ordenan)as municipales 6criterio -ue a su ve) funda una de las ocho notas
t%picas a -ue hicimos referencia 3 -ue la +orte toma del uperior Fribunal
+ordobs/ cuestin no menor/ puesto -ue en esta materia la retroalimentacin
entre el orden federal 3 el provincial es fundamental. Fal es as% -ue (ivademar se
da precisamente por-ue hubo antes una consolidacin mu3 fuerte en la esfera
provincial del r!imen municipal8.
En el se!undo caso Adado en 'unio de 1991- se aplica a ra'atabla el
test de (ivademar 3 a-u% aparece el problema de si dicho test es insuficiente o en
todo caso debe mati)arse mu3 bien su aplicacin. De hecho la minor%a de la +orte
hace lo se!undo/ con consecuencias diferentes sobre -ue se entiende o no por
autonom%a municipal.
:Eu se debat%a en 4unicipalidad de (osario; i la imposicin por le3
provincial del 5=E 6fondo de asistencia educativa8 por la -ue se detraen
coactivamente determinados recursos municipales de modo fi'o 3 permanente para
la educacin p.blica constitu3e o no una violacin de la autonom%a municipal. ?a
+orte di'o en ma3or%a -ue no/ puesto -ue la actora no demostr -ue $se
comprometa efectivamente la subsistencia misma del municipio&. ?a minor%a/ en
cambio/ sostuvo -ue $...las normas le!ales cuestionadas/ en tanto detraen de la
libre disposicin del municipio las partidas asi!nadas al 5ondo de =sistencia
Educativa/ importan la asuncin por parte de la autoridad provincial de funciones
-ue hacen a la administracin directa de los intereses municipales/ cuales son las
atinentes a la elaboracin del presupuesto 3 el destino de sus recursos. G -ue de
admitirse esa in'erencia se lesionar%a la personalidad 3 las atribuciones de los
municipios 3 se pondr%an en ries!o su subsistencia&.
El mismo test de (ivademar da para dos interpretaciones bien
diferentes. G esto es lo -ue ha ocurrido a lo lar!o de estos 2@ a2os/ a pesar de la
reforma de 1994.
8+P,"me, #"#l p!t+*&&3 1e !#"la#">n #mpeten#"al:
El art%culo 123 de la constitucin reformada A-ue califica al r!imen
municipal del art. "9- inicia una nueva etapa en el pa%s 3 en cierto modo en la
intensidad del control de la +orte.
?a norma es concreta 3 el convencional constitu3ente obr mu3 bien
dentro del acotado mar!en -ue permite nuestro federalismo 6<ern0nde)/ 19918/
pues el te#to establece -ue $+ada provincia dicta su propia constitucin/ conforme
a lo dispuesto por el art. "9/ ase!urando la autonom%a municipal 3 re!lando su
alcance 3 contenido en el orden institucional/ pol%tico/ administrativo/ econmico 3
financiero&.
?o -ue se discute ahora es cuando se viola o no la autonom%a
municipal por parte de Provincia o ,acin. De estos cuatro rdenes -ue constitu3en
la autonom%a ha3 uno simple de resolver7 el institucional/ -ue indica el !rado
m0#imo o r!imen de autonom%a plena -ue toda provincia de ase!urar/ lo -ue se
traduce en el dictado de cartas or!0nicas por sus municipios. =l d%a de ho3 solo tres
provincias incumplen el mandato 6anta 5e/ 4endo)a 3 Buenos =ires8. +laro -ue
ello no si!nifica -ue todos los municipios tienen derecho a dictar su carta sino -ue
pueden fi'arse cate!or%as 3 as% es la tendencia. El !radualismo en este punto es
fundamental 6(osatti/ 199*8.
?a violacin de este primer aspecto de la autonom%a di'imos -ue es
simple/ tanto como el primer punto fi'ado en el test de (ivademar7 $las le3es
provinciales no pueden le!%timamente omitir establecerlos&. i en momentos en -ue
la autonom%a no estaba fi'ada de modo e#presa en la +onstitucin ,acional la +orte
fi'a este criterio/ con m0s ra)n cuando el art. 123 impone la clara obli!acin de las
cartas or!0nicas. Pero lo -ue no es simple es -ue pasa ante la mora de las
constituciones provinciales/ por-ue las cartas solo pueden ser habilitadas por la
constitucin provincial/ en tanto estamos en presencia de un poder constitu3ente de
tercer !rado 6<ern0nde)/ 1991711@8.
El remedio e#tremo de la intervencin federal por incumplimiento del
art%culo "9 parece e#cesivo pero tampoco es posible -ue dicha mora se e#tienda
por ma3or tiempo. anta 5e 3 4endo)a son las .nicas cartas ma!nas -ue no se
adaptaron 1" a2os despus 3 Buenos =ires tiene el a!ravante de haberse
modificado a los pocos meses de la carta nacional 3 no reconoci este nivel de
autonom%a. ,o ha3 muchas alternativas 'ur%dicas posibles 3 o'al0 estas provincias
cumplan/ de lo contrario la intervencin de la +orte habr0 de lle!ar.
Pero el !ran problema se da respecto de los otros tres rdenes7 el
pol%tico/ el administrativo 3 el econmico-financiero. ?a +D, en estos veinte a2os
ha tutelado de un modo e'emplar el primer orden/ mientras -ue el se!undo 3 el
tercero son los -ue menos atencin han merecido. ,o es un tema tan simple como
veremos 3 -ue re-uiere ciertos a'ustes.
Prueba de ello es el caso 4Tele0>n"#a 1e A,%ent"na S.A #?
Mun"#"pal"1a1 1e @ene,al P"#5 67all! 820:9*2: del 21-2-1991 donde la +orte
entendi -ue $....el tributo local es un ine-u%voco avance sobre la re!lamentacin
-ue el Cobierno ,acional ha hecho en una materia dele!ada por las Provincias a la
,acin 6art. 1" inc. 13/ 14/ 1* 3 328 3 lesiona el principio de supremac%a del
art%culo 31 de la +onstitucin&. =-u% lo -ue se debat%a era si la vie'a e#encin
nacional sobre el derecho de ocupacin preferencial del dominio p.blico local estaba
o no vi!ente respecto de las empresas privati)adas/ puesto -ue el plie!o de
licitacin nacional en materia telefnica hi)o silencio sobre este punto. ?a posicin
de los municipios se centr en la le3 22.@1H -ue dero! de modo !eneral todo tipo
de distorsin tributaria a favor de empresas estatales/ mientras -ue las telefnicas
consideraban -ue la e#encin fi'ada en el art%culo 39 de la le3 19.19* de
telecomunicaciones estaba vi!ente por ser una le3 especial.
El e-u%voco de la +orte resulta incomprensible pues lue!o de unos
meses dicta otra sentencia en materia an0lo!a7 $4Tele0>n"#a 1e A,%ent"na S.A
#? Mun"#"pal"1a1 1e C-a!#mA!5 67all! 820:9*&: del 21-2-1991/ donde
declar la constitucionalidad de otro tributo local -el relativo a habilitacin
comercial/ se!uridad/ salubridad e hi!iene/ as% como el de publicidad en la v%a
p.blica-. El debate se dio sobre un idntico conflicto/ si la le3 19.19* alcan)aba o
no estos tributos/ los -ue como vemos versan sobre dominio p.blico local. Esta
sentencia reconoce -ue la 'urisdiccin federal sobre telecomunicaciones es
compatible con el e'ercicio del poder de polic%a 3 la potestad fiscal provincial 3 local/
...Icuando sobre este .ltimo la concesin nacional no contiene e#encin acordadaI/
limit0ndose la 'urisdiccin federal sobre aspectos tcnicos de la prestacin del
servicio 3 ...Ino a los de %ndole t%picamente municipalI/ lo -ue desde otra ptica
hubiese podido decirse en el caso anterior pero no se hi)o. +laramente la +..D.,.
establece -ue...Ilos poderes conferidos al Cobierno 5ederal en el art%culo 1" inc. 13
3 14 3 12H de la +onstitucin ,acional no se dieron para invalidar absolutamente
todos los tributos locales -ue inciden en el comercio interprovincialI.
Esta oscilacin en materia competencial tuvo su punto culmine en el
caso 4Mun"#"pal"1a1 1e La Plata5 67all! 82=:*23&: del 2*-"-2@@2/ 3a -ue se
aplica el test de (ivademar de un modo do!m0tico7 $... la interferencia de la
provincia en el 0mbito de la 4unicipalidad de ?a Plata/ es planteada por la actora
como un obst0culo para desarrollar su propio sistema de eliminacin de residuos a
un menor costoJ pero no lo!ra demostrar efica)mente -ue la norma cu3a valide)
constitucional cuestiona comprometa su e#istencia patrimonial&.
(ecordamos -ue la Provincia de Buenos =ires tiene el r!imen
municipal m0s limitado tanto en su dise2o constitucional como en el
infraconstitucional. En consecuencia numerosas materias se fi'an en cabe)a $.nica&
de la Provincia/ lo -ue es impensable en el resto del pa%s7 el e'emplo de la +eamse
es todo un %cono de un modelo estatal a!otado 6Pulvirenti/2@@18.
?o !rave del caso es -ue la +orte debi hacer lo -ue indic el
dictamen del Procurador 5iscal7 distin!uir tramos competenciales en una materia
-ue lo impone/ como es la ambiental/ -ue va de la mano de los tpicos servicios
p.blicos/ residuos/ salud p.blica/ dominio p.blico 3 otros -ue son $tambin& locales/
puesto -ue a.n cuando la +onstitucin de la Provincia de Buenos =ires no consa!ra
la autonom%a municipal plena no e#propia al!unas de estas competencias/ 3a -ue
hacerlo ser%a no reconocer un ha) de materia propia municipal. Es -ue la limitante
no esta por lo com.n en el dise2o constitucional provincial 6salvo la imposibilidad
del dictado de cartas or!0nicas8 sino en el plano infraconstitucional provincial7 a-u%
es donde se comprueba si el r!imen municipal de tal o cual provincia viola o no en
concreto el art%culo 123 de la +,.
?a +orte en este caso no convalid una parte de la +onstitucin
Provincial sino de le3es 3 decretos provinciales -ue se contradicen tanto con la
+onstitucin ,acional como con la propia carta ma!na provincial. Prueba de ello es
-ue a2os despus la le!islacin bonaerense en materia ambiental 3 de residuos
reconoce tramos competencias compartidos 3 propios entre provincia 3 municipios/
lo cual es fundamental en esta materia 3a -ue es el derecho ambiental en donde se
debaten muchos de los alcances de la autonom%a local 6absa3 3 Di Paola/ 2@@28.
3+Se%un1 #"#l p!t+*&&3 1e #la,a tutela "n!t"tu#"nal:
?ue!o de este polmico caso se abre otro cap%tulo -ue coincide con la
nueva composicin de la +D,/ la -ue durante media dcada viene profundi)ando
su rol de tribunal constitucional pero tambin al!unas l%neas de interpretacin -ue
son m0s afines a las sutile)as 3 comple'idades del universo constitucional
contempor0neo/ cuestin abierta 3a -ue resulta en ocasiones dif%cil e#traer una
doctrina pac%fica atento la pr0ctica de votos propios/ no obstante al!unas l%neas se
van consolidando. El !ran aporte en esta etapa se da en la tutela de la autonom%a
municipal en materia pol%tico e institucional/ lo -ue acontece en los denominados
casos $an ?uis&.
En 4Pn#e5 67all! 82B:*C=: del 24-2-2@@" se resolvi nada
menos -ue uno de los entuertos 'ur%dico-municipales m0s at%picos del mundo7 la
e#istencia de una doble intendencia simult0nea durante m0s de un a2o/ si bien el
conflicto se inici en el a2o 2.@@1 cuando ante un pro3ecto de le3 de la
Cobernacin para dividir la ciudad capital en cuatro ciudades la +orte tambin se
pronunci/ si bien de modo ne!ativo por tratarse el tema de un pro3ecto 3 no una
le3 65allos 3247231"8 aun-ue la movili)acin ciudadana llev finalmente a -ue
dicho pro3ecto no prosperara.
En Ponce se debati lo si!uiente7 :i una +onstitucin Provincial
establece -ue la materia electoral local es de competencia tambin local puede
lue!o disponer por le3 por .nica ve) la caducidad de todos los mandatos/ incluidos
los de las autoridades municipales; :G si dicha +onstitucin Provincial establece la
posibilidad de enmienda su'eta a votacin popular/ pero en el caso se convoca al
electorado para -ue decida simult0neamente; 64archiaro/ 2@@"8.
?a intervencin de la +orte debi ser continua/ tutelando primero
mediante sendas medidas cautelares A-ue incluso tuvieron desconocimientos
parciales por la autoridad provincial- 3 lue!o por esta sentencia 3 con posterioridad
otra.
El dictamen del Procurador E. (i!hi Atomado en parte lue!o por el
voto de ma3or%a- puntuali)a -ue $,o se trata/ entonces/ de imponer un alcance
determinado a la autonom%a municipal/ pues ello es atribucin del constitu3ente
provincial/ sino -ue una ve) e'ercido ese poder/ las autoridades constituidas
respeten el !rado de autonom%a asi!nado a los diferentes niveles de !obierno&. El
voto de ma3or%a sostiene -ue $...Fal intromisin/ de ser aceptada/ lesionar%a la
personalidad 3 las atribuciones del municipio/ pues las autoridades constituidas
deben respetar el !rado de autonom%a asi!nado a los diferentes niveles de !obierno
por el constitu3ente provincial/ cu3a preservacin no admite limitaciones acotadas
por el !rado o medida en -ue las autoridades provinciales fran-ueen el 0mbito
reservado a la libre disposicin comunalJ de no procederse del modo indicado/ a.n
por m%nima -ue fuera la afectacin de las instituciones/ se autori)ar0 un paulatino 3
peli!roso cercenamiento de las atribuciones municipales 65allos7 314749"/
disidencia de los 'ueces 5a3t/ Belluscio 3 Petracchi/ considerando "K8...En este
sentido/ $....el mandato constitucional de ase!urar la autonom%a municipal no
puede ser desnaturali)ado mediante una re!lamentacin -ue produ)ca la caducidad
de los mandatos.&
El claro mandato establecido por la +D, fue deso%do nuevamente a
los pocos a2os/ debiendo intervenir como lo hi)o en el caso 4Mun"#"pal"1a1 1e
San Lu"!5 67all! 880:8*29: del 11-1-2@@1. El conflicto se dio por-ue la
municipalidad puntana convoc a elecciones re!ulares en su 0mbito mientras -ue la
Provincia de modo paralelo sancion una le3 convocando a una consulta popular A
por la le3 del cine- para el mismo d%a. El municipio ante ello traslad su fecha 3 la
Provincia dict una nueva disposicin estableciendo -ue $en el supuesto de -ue la
4unicipalidad de esa ciudad fi'ase otra fecha distinta para la eleccin de sus
autoridades/ sta .ltima ser0 la de la reali)acin de la consulta popular&.
El !ran tema -ue se debati a-u% fue el si!uiente7 :+u0ndo una
Provincia invade competencia local en materia electoral se viola directamente el
art%culo 123 de la +.,. o solo se violan las disposiciones de la +onstitucin
Provincial; :L se violan simult0neamente ambas constituciones; :Es la autonom%a
municipal un tema de derecho p.blico provincial o tambin de derecho
constitucional nacional;
El tema no fue simple 3 de ello da cuenta la diferencia de criterios
entre la ma3or%a 3 la disidencia. +on esto no -ueremos decir -ue el voto de =r!iba3
sea el correcto en el caso/ puesto -ue asi!nar solo competencia provincial implicaba
de'ar -ue resuelva el mismo Fribunal uperior Provincial -ue convalid actos lesivos
en la modificacin del Fribunal Electoral 4unicipal. G esperar a -ue este resuelva 3
lue!o ir en -ue'a a la +D, llevar%a a -ue el tema -uede abstracto.
Pero esta tradicin federal Asobre la cual la +D, siempre ha insistido
desde sus or%!enes- 3 -ue hace al n.cleo del derecho p.blico provincial 3 municipal
parece -ue puede mutar. Es -ue desde (ivademar en 19*9 3 desde el art%culo 123
dado en 1994/ el r!imen municipal ar!entino de' de ser un tema constitucional
puramente local sino -ue es tambin federal. Esta bifrontalidad no la hemos
asumido plenamente/ pues es parte de una transicin paradi!m0tica sin duda
al!una/ la cual se!uimos transitando 3 a veinte a2os de iniciada han madurado las
condiciones para ver -ue debe o no revisarse en el punto.
=+E! ne#e!a," a.an1na, la eDp,e!">n 4m;n"ma!5 0"Ea1 en
R"2a1ema,:
Meinte a2os de 'urisprudencia fueron posibles de limitarse a pocos
fallos Ade los -ue e#cluimos no pocos en materia de poder de polic%a o tributaria
-ue hacen tambin a la autonom%a- !racias a una invalorable refle#in -ue
aprendimos un a2o atr0s7 la +orte ,acional tutel de modo claro la cuestin
institucional pero no as% la competencial 6Deb/ 2@@*8.
Este medular punto de vista se e#plica por cuatro l%mites -ue nuestro
derecho esta atravesando 3 -ue se dan por lo com.n en este caso entrela)ados7
1-?imites del control de constitucional cl0sico.
2-?imites del control de constitucionalidad federal sobre la materia
provincial.
3-?imites de la !arant%a de la autonom%a ar!entina en materia competencial.
4-?imites del derecho municipal.
El punto 1 es el m0s simple/ en tanto el papel -ue desempe2a el
control de constitucionalidad en nuestras sociedades actuales es mu3 diferente del
re!istrado dcadas atr0s. 4edia un importante acuerdo en doctrina -ue la
'urisprudencia actual de la +D, confirma/ en tanto se afian)a su rol de !arante del
control de constitucionalidad 6Celli/ 2@@"8.
?a e#pansin del control de constitucionalidad en relacin a derechos
fundamentales tambin se re!istra en la relacin entre r!anos estatales7 $i bien
el principio de proporcionalidad se aplica preferentemente en el campo de las
relaciones entre el Estado 3 la persona/ +arlos Bernal Pulido sostiene -ue tambin
es e#tensible a las relaciones entre r!anos de derecho p.blico& 6Cil Dom%n!ue)/
2@@"7138.
El punto 2 es uno de los !randes temas de nuestro federalismo pero
tambin del federalismo contempor0neo 6<ern0nde) 3 otros/ 2@@"8. i bien es un
tema mu3 tratado en el derecho ar!entino 6el cl0sico control de constitucionalidad
en cabe)a de la +D, sobre las constituciones provinciales8 el tema no es lineal a
poco -ue se lo profundice7 $,o resulta para nada sencillo hacerse de los patrones
centrales -ue atienden la cuestin. Es del caso se2alar -ue la 'urisprudencia sobre
el particular es abultada 3 m0s -ue frondosa. Fambin lo es -ue en no pocas
ocasiones ha conocido de marchas 3 retrocesos& 6pota/ 2@@37*H8.
El cambio se re!istra en -ue la +D, pas de su tradicional posicin
de invalidar aspectos puntuales de constituciones provinciales por afectar el reparto
federal de competencias para adentrarse en el an0lisis de la violacin del art%culo "9
de la +,/ como se comprob en los casos $Nrribarren& 65allos/ 322712"38 o $Bruno&
631174H@8 donde se trataron determinados aspectos de la re!ulacin provincial de
la funcin 'udicial -ue la +orte determin como inconstitucionales.
En esta l%nea el !ran tema a tratarse no es otra -ue la reeleccin
indefinida de los !obernadores establecida en un pu2ado de constituciones
provinciales 3 si ello afecta o no el principio republicano. G si esta cuestin a su ve)
merece Ao no- el mismo an0lisis en cuanto a la reeleccin indefinida de los
intendentes municipales.
imult0neamente se abre toda una !ama de casos -ue tienen -ue ver
con la operatividad de tratados de derechos humanos en las provincias 6+arnota/
2@@18/ tema -ue si se lo enfoca desde la cuestin de los derechos fundamentales
parece simple7 la re!la -ue ma!istralmente sent Bidart +ampos sobre -ue en
materia de declaraciones/ derechos 3 !arant%as las provincias pueden de m0s/ no
de menosJ si re!ulan de menos ha3 un piso i!ual 3 operativo en todo el pa%s 6Bidart
+ampos/ 199"8. Pero no es nada simple cuando se re-uieren a'ustes estructurales
3 or!ani)ativos -ue inciden sobre la autonom%a provincial 6entre otros el caso
$MerbistO3& de la +D, del 3-"-2@@"8.
El punto 3 6la autonom%a como una !arant%a8 es el -ue merece
ma3or atencin por-ue no ha sido bien anali)ado en =r!entina/ si bien desde hace
varios a2os tuvo incorporacin a partir del art%culo 22"/ 29 parte de la +onstitucin
de la Provincia de (%o ,e!ro 6$...en caso de superposicin o normativa
contradictoria inferior a la +onstitucin/ prevalece la le!islacin del municipio en
materia espec%ficamente comunal&8 3 lue!o tratamiento por parte de la doctrina
municipalista 6?osa/ 199"8 3 poco a poco en el derecho administrativo.
$?a !arant%a institucional puede entenderse/ entonces/ como la
presencia de un n.cleo indisponible por el r!ano encar!ado de confi!urar
concretamente la institucin/ sin per'uicio de la posibilidad eventual/ se!.n criterios
de oportunidad o mrito pol%ticos/ de ampliar dichas competencias 3 potestades/ de
entenderlo conveniente...Frasladando estos conceptos a nuestra realidad
constitucional/ la concreta confi!uracin institucional de la autonom%a municipal
corresponde al constitu3ente provincial/ -uien debe determinar los 0mbitos
materiales de competencias/ las formas de vincularse con las otras instancias de
poder 3 los instrumentos de control...Psin embar!oQ debe d0rsele al!.n !rado de
participacin en a-uellos asuntos o cuestiones -ue resultan de competencia
nacional o provincial pero -ue afecten de al!una manera $los propios intereses del
municipio& 6Ca!!iamo 3 +apdevila/ 2@@3-12/ 148.
Pero su desarrollo pleno lo llev adelante =na 4ar%a de la Me!a de
D%a) (icci en obra -ue tiene como ob'eto el tema. ?a autonom%a municipal al tener
un car0cter abierto 3 principista/ como concepto constitucional se completa o cierra
en los procesos normativos 3 'urisprudenciales. Esto implica asumir una concepcin
en torno de normas/ re!las 3 principios -ue nos lleva al criterio de $blo-ue
constitucional local& como nueva cate!or%a propuesto por la autora/ -uin relevando
las constituciones provinciales demuestra -ue las mismas re!ulan m0s o menos
bien lo relativo a la or!ani)acin de los poderes municipales pero poco o mal el
'ue!o de competencias/ siendo as% este el flanco m0s dbil del r!imen municipal
ar!entino/ no teniendo el municipio suficientes !arant%as para tutelarlas.
+laro -ue esta debilidad del sistema competencial municipal no se
puede resolver con un listado ta#ativo de competencias en la constitucin provincial
por una simple ra)n temporal7 lo -ue puede 3 debe hacer Ao no- un municipio no
es un tema aprior%sitico ni sustancial sino -ue sur!e de un 'ue!o de principios
constitucionales pero tambin infraconstitucionales. G por cierto ni si-uiera
'ur%dicos/ por-ue el derecho en este punto debe m0s bien procesar lo -ue fi'en
primero los otros re!uladores 6econom%a/ pol%tica/ etc8.
El problema es -ue la autonom%a como !arant%a en !eneral en
nuestro pa%s ha tenido un car0cter de resistencia pasiva/ en tanto solo tutela un
n.cleo esencial de la institucin municipal/ -ue es lo -ue ha hecho la +orte desde
$(ivademar&/ cuando fi'a la doctrina de -ue $...las le3es provinciales no slo
deben imperativamente establecer los municipios/ sino -ue no pueden privarlos de
las atribuciones m%nimas necesarias para desempe2ar su cometido&. G este tipo de
control $pasivo& bien puede tolerar los vaciamientos competenciales7 $?a autonom%a
reducida a tales contornos ser%a m0s bien una ne!acin de ella/ confi!ur0ndola en
los l%mites de la supervivencia 3 no del vi!or e#istencial& 6De la Me!a/ 2@@H71218.
?as normas del blo-ue de constitucionalidad son normas interpuestas
entre la +, 3 el le!islador/ cu3a funcin es de desarrollo 3 cierre de las aperturas
6hacia aba'o en relacin al estado plurile!islativo 3 hacia arriba en relacin a los
tratados de derechos humanos8 3 -ue en Espa2a precisamente tienen como ob'eto
la $funcin de delimitacin competencial&.
$?a utilidad de esta herramienta deviene del sistema normativo
comple'o por el cual se instrumenta la autonom%a municipal en =r!entina. ?a
+onstitucin ,acional aparece incompleta7 remite a las +onstituciones Provinciales
su correcta re!ulacin 3 stas confi!uran distintas formas de or!ani)acin
municipal...consecuencia de lo e#puesto es la comple'idad del concepto de
autonom%a municipal en la =r!entina&. 6De la Me!a/ 2@@H711*8.
?le!amos as% al punto 4/ pues lo -ue esta mutando es la naturale)a
misma del derecho municipal. Desde la mutacin de su ob'eto de re!ulacin -ue es
la ciudad a las transformaciones de la forma en -ue se produce este espacio
'ur%dico. Esta es una rama del derecho -ue solo e#iste en interactuacin con otras
ramas 6derecho administrativo/ derecho p.blico provincial 3 constitucional/ derecho
ambiental/ derecho urban%stico/ derecho del consumido/ de la minoridad/
econmico/ etc8 3 escalas 6supranacional/ nacional/ provincial e interlocal8 del
sistema 'ur%dico. Ma funcionando m0s bien como un $derecho en red& 3 no como un
corte o rama del sistema 'ur%dico. ?a nocin de interle!alidad/ entonces/ viene a
e#plicar me'or el estado actual -ue la nocin cl0sica de cone#idad.
$El derecho municipal/ entonces/ se reconoce como un derecho plural/
interderecho e intersocial/ abierto a lo p.blico no estatal/ heter0r-uico 3 fuera del
e-uilibrio. +omo vemos/ todas notas t%picas de la condicin postmoderna. Pero lo
post no si!nifica sustitucin ni salto evolutivo/ pues no pocas notas del derecho
moderno coe#isten 3 conviven/ pues son insustituibles como anclas frente a
conte#tos mu3 turbulentos& 64archiaro/ 2@@H7118.
G en este punto/ entonces/ el papel de la +orte es similar al -ue 'ue!a
en la confi!uracin de otros derechos constitucionales7 como intrprete final fi'a el
$canon& de lo -ue termina siendo o no tal derecho/ pero para ello debe estar mu3
atenta al conte#to en el cual tal derecho se aplica/ sur!e 3 sobre todo en la relacin
derecho constitucional-infraconstitucional. G la particularidad -ue tiene el derecho
municipal es -ue es un $derecho interle!al& en el -ue lo constitucional lo conforma
tambin/ no es al!o e#terno. G esta dimensin constitucional no es solo nacional
sino provincial/ al!o similar a lo -ue ocurre con el derecho p.blico provincial -ue
en realidad debe tratarse 3a como derecho constitucional provincial 64ercado ?una/
2.@@@8.
En otras palabras/ ha3 una interrelacin mu3 rica entre el plano
subnacional 3 el nacional en la definicin de los contornos de la autonom%a
municipal. Es la misma interrelacin -ue se comprob en $(ivademar&/ pues el
fundamento para avan)ar como lo hi)o la +orte de un modo inusitado por entonces
6calificar como autnomo el te#to del art%culo "98 estuvo por el avance -ue se dio
en el plano subnacional.
Meinte a2os despus estos avances est0n redise2ando los contornos
de la autonom%a de nuevo a nivel federal/ prueba de ello son los casos $an ?uis&.
El balance sin duda es bueno 3 la cr%tica sobre el aspecto $competencial& solo es
para adelante/ hasta ho3 pudo haberse 'ustificado.
<acia el futuro es imposible sostener esta nocin de autonom%a como
$atribuciones m%nimas necesarias para el desempe2o de su cometido& por la simple
ra)n de -ue el municipio ar!entino en el 2.@@9 desarrolla muchas m0s
competencias materiales -ue en 1.9*9.
?a analo!%a con la relacin derechos humanos-federalismo es
evidente/ donde el rol de la +D, es relevante 3 fundamental ante la mora o las
oscilaciones nacionales 3 provinciales 6Cordillo/ 199H8. G esta intervencin de la
+orte en la tutela de un tema $principalmente de derecho local& no lo afecta sino
-ue lo fortalece/ entre otras cosas por-ue la autonom%a municipal ho3 es de tipo
relacional 3 no reactiva/ procesal 3 no sustancial/ sistmica 3 no estructural. $?a
autonom%a no se refiere tanto a materias concretas/ competencias e#clusivas o
sectores estancos/ como al reconocimiento de poderes de accin en cuanto sta
afecte a los intereses locales& 6?liset Borrell/ 19*H71128. De all% -ue todo tipo de
do!matismo Aincluso de los -ue defendemos la autonom%a- es esterili)ante.
in duda la +orte est0 en condiciones de superar esta limitacin/ lo
cual es perfectamente factible de'ando de lado el vocablo $m%nima& 3a -ue ello no
representa el nivel de auto!obierno 3 competencias amplias -ue los municipios
ar!entinos han lo!rado/ lo -ue est0 ampliamente probado en la ma3or%a de las
constituciones provinciales 6=balos/ 2@@48.
=s% como en (ivademar la +orte parti de lo establecido por la +D de
+rdoba Ase2era en el dise2o de la autonom%a como pocas- se!uramente lo
reali)ar0 en pr#imos casos donde la materia competencial resulte el motivo de
debate. Meremos as% una ve) esa formidable retroalimentacin entre lo subnacional
3 lo nacional -ue en materia constitucional caracteri)a a los me'ores federalismos.
Es un paso -ue no nie!a sino -ue se nutre del pasado reciente/
sinteti)0ndolo en un nuevo conte#to/ tal como lo hi)o (ivademar. Del mismo modo
-ue lo hace en otros temas nuestro derecho constitucional ha madurado
suficientemente en doctrina 3 la +orte Acomo 0mbito institucional por e#celencia-
refle'ar0 este estado de cosas.

CITAS:
-=balos/ 4ar%a C. 3 otros. $Derecho P.blico Provincial 3 4unicipal&. Molumen NN/ 29
ed/ actuali)ada/ ?a ?e3/ Bs. =s/ 2@@4.
-Bianchi/ =lberto. $?a +orte uprema ha e#tendido carta de autonom%a a las
municipalidades&/ ?a ?e3/ F. 19*9-+/ p0! 418.
-Bidart +ampos/ Cerm0n. $El derecho de la constitucin 3 su fuer)a normativa&/ 19
ed/ Ediar/ Bs. =s./ 199".
-+arnota/ Ralter. $Sn supuesto de constitucionalismo provincial re!resivo& en $
>MNNN Encuentro de profesores de derecho constitucional/ =sociacin =r!entina de
Derecho +onstitucional/ Paran0/ setiembre de 2@@1.
-Deb/ ?eonardo. $?a autonom%a municipal desde la 'urisprudencia&/ conferencia en
el +ole!io P.blico de =bo!ados de (afaela/ abril de 2@@*.
-De la Me!a de D%a) (icci/ =na 4. $?a autonom%a municipal 3 el blo-ue
constitucional local&/ 19 ed/ +iudad =r!entina/ Bs. =s/ 2@@H.
-Ca!!iamo/ Esteban 3 +apdevila/ ilvina. $+onsecuencias de la reforma
constitucional de 1994 en el r!imen municipal ar!entino&. Durisprudencia
=r!entina/ ?e#is ,e#is/ 2@@3-NM-121*.
-Celli/ 4ar%a =n!lica. $+onstitucin de la ,acin =r!entina7 comentada 3
concordada&/ 39 ed/ ?a ?e3/ Bs. =s/ 2@@".
-Cil Dom%n!ue)/ =ndrs. $,eoconstitucionalismo 3 derechos colectivos&/ 19 ed/
Ediar/ Bs. =s/ 2@@".
-Cordillo/ =!ust%n. $Despus de la reforma del estado&/ 19 ed/ 5undacin de
Derecho =dministrativo/ Bs. =s./ 199H.
-<ern0nde)/ =ntonio 4. $Derecho 4unicipal& 29 ed. actuali)ada/ Depalma/ Bs.=s/
1991.
-<ern0nde)/ =ntonio 4 3 otros. $?a descentrali)acin del poder en el Estado
+ontempor0neo&/ 19 ed/ =ND+ 3 ==D+/ Bs. =s/ 2@@".
-?osa/ ,stor. $El derecho municipal en la constitucin vi!ente&/ 19 ed/ =baco/ de
(. Depalma. Bs.=s/ 199".
-?liset Borrell/ 5rancisco. $4anual de derecho local&/ 29 ed/ Publicaciones =bella/
4adrid/ 19*H.
-4archiaro/ Enri-ue. $El fin de la doble intendencia puntana o de cmo se sostuvo
dos veces la autonom%a municipal&/ Diario ?a ?e3/ Bs. =s/ 11-3-2@@".
-4archiaro/ Enri-ue. $El derecho municipal como derecho postmoderno&/ 19 ed/
Ediar/ Bs. =s/ 2@@H.
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=r!entina/ Bs =s/ 2.@@@.
-Pulvirenti/ Lrlando. $:?a autonom%a comunal a la basura o ha3 una solucin -ue
respete el art%culo 123 de la +onstitucin ,acional&/ Diario ?a ?e3/ 1*-"-2@@1.
-(osatti/ <oracio. $Fratado de derecho municipal&/ 29 ed/ (ubin)al-+ul)oni/ anta
5e/ 199*.
-absa3/ Daniel 3 Di Paola/ 4ar%a E. $El federalismo 3 la nueva le3 !eneral del
ambiente&. =nales de ?e!islacin =r!entina/ nro. 32/ Editorial ?a ?e3/ Bs.=s./ 2@@28.
-pota/ =lberto =ntonio. $El control de constitucionalidad sobre las constituciones
de provincia& en revista $Debates de actualidad&/ =sociacin =r!entina de Derecho
+onstitucional/ (ubin)al-+ul)oni Editores/ nro. 919/ Bs. =s/ 'ulio de 2@@3.