Edo, Demo y Ciudadania, Odonell

NUEVA SOCIEDAD NRO. 128 NOVIEMBRE- DICIEMBRE 1993, PP.
62-87
Estado, Democratizacin y ciudadana*

O'Donnell, Guillermo
Guillermo O'Donnell: Politlogo argentino, profesor de sociologa y estudios gu-
bernamentales e internacionales y director acadmico del Helen Kellogg Institute
for International Studies, Universidad de otre !ame"

Para comprender adecuadamente diversos procesos de democrati#acin deben ser
revisadas las concepciones corrientes sobre el $stado, especialmente en lo referido
a la dimensin legal del mismo" %esultan verificables varios contrastes entre demo-
cracias representativas y consolidadas y las formas democr&ticas - es decir, poli&r-
'uicas - emergentes en muc(os pases recientemente democrati#ados" !esde esta
perspectiva, se produce una serie de fenmenos no teori#ados (asta a(ora, e)cepto
en tanto desviaciones de un patrn supuestamente modal de democrati#acin"
*onceptos como democracia delegativa, ciudadana de ba+a intensidad y un $stado
'ue combina elementos democr&ticos y autoritarios pueden introducirse en fun-
cin del an&lisis de tales fenmenos"

$n las dos ,ltimas dcadas, el derrumbe de varias clases de sistemas autoritarios
(a conducido al surgimiento de una cantidad de democracias" $llas son democra-
cias- son democracias polticas, o m&s e)actamente, y siguiendo la definicin cl&si-
ca de %obert !a(l
.
, son poliar'uas" !iversas contribuciones (an mostrado 'ue
e)isten varios tipos de poliar'uas" *omo lo demostr pioneramente /rendt
0ip(art
1
, ellas difieren entre s (asta en dimensiones tan importantes como si se ba-
san en reglas mayoritarias o m&s consensuales, para el acceso a la responsabilidad
p,blica y su e+ercicio" Pero esas poli&r'uias tienen una caracterstica en com,n2 to-
das son democracias representativas, institucionali#adas" $n cambio, la mayor par-
te de los pases recientemente democrati#ados no se est& encaminando (acia reg-
menes democr&ticos representativos, institucionali#ados, ni parece probable 'ue lo
vaya a (acer en el futuro previsible" Son poliar'uas, pero de un tipo diferente" 3
sobre este tipo no se (a teori#ado" $l presente te)to es un intento preliminar de
contribuir a esa teori#acin
4
" $ste e+ercicio se puede +ustificar con dos ra#ones2 en
.
5" especialmente %" !a(l2 Polyarc(y2 Participation and 6pposition, 3ale University Press, e7 Ha-
ven, .89." / causa del car&cter es'uem&tico de este ensayo me limito a las citas m&s indispensables"
Pido disculpas a los muc(os autores 'ue de+ implcitos" $n mi libro les e)presar el reconocimiento
debido"
1
/" 0ip(art2 :*onsociational !emocracy; en <orld Politics = 1., pp" 1>9-1?, .@.8AB- y !emocra-
cies" Patterns of Ca+oritarian and *onsens Do7ernment in E7enty-6ne *ountries, 3ale University
Press, e7 Haven, .8BF"
4
/dem&s de su car&cter bastante es'uem&tico, este te)to tiene una limitacin importante2 no abordo
factores internacionales y trasnacionales a pesar de 'ue a menudo entran implcitamente en mi dis-
NUEVA SOCIEDAD NRO. 128 NOVIEMBRE- DICIEMBRE 1993, PP. 62-87
primer lugar, una teora adecuada de la poliar'ua debe abarcar todas las democra-
cias GpolticasH e)istentes, no slo las representativas, las institucionali#adas" $n se-
gundo lugar, puesto 'ue muc(as de las nuevas democracias tienen una din&mica
poltica particular, no se puede asumir 'ue sus impactos sociales ser&n similares a
los de las poliar'uas representativas, institucionali#adas, presentes y pasadas
F
"

El Estado y las nuevas democracias
Por otra parte, las tipologas recientes de las nuevas democracias, basadas en carac-
tersticas de los regmenes autoritarios precedentes y@o en las modalidades de la
primera transicin, tienen escasa capacidad de prediccin en cuanto a lo 'ue ocu-
rre una ve# 'ue se instala el primer gobierno electo democr&ticamente" $n lo 'ue
respecta a los pases en 'ue se centra este traba+o - /rgentina, Irasil y Per, - el pri-
mero fue un caso de transicin por colapso, mientras 'ue el segundo tuvo la transi-
cin m&s larga y probablemente la m&s negociada Gaun'ue no se pact formalmen-
teH 'ue se cono#ca- por otra parte, /rgentina y Irasil tenan regmenes burocr&tico-
autoritarios e)cluyentes, mientras 'ue Per, era un caso de populismo militar-auto-
ritario incorporante" / pesar de stas y otras diferencias, (oy en da parece claro
'ue en el perodo posterior a la instalacin de la democracia, esos pases Gal igual
'ue $cuador, Iolivia, %ep,blica !ominicana, Jilipinas, todos los pases de /frica y
/sia oriental en procesos de democrati#acin o liberali#acin, y la mayora de los
pases poscomunistasH comparten caractersticas importantes, todas las cuales con-
vergen en su situacin :no institucionali#ada;
?
"
cusin"
F
Una consecuencia de no abordar los factores internacionales, y slo muy de pasada los factores (is-
tricos, es 'ue no podr discutir a'u una presuposicin 'ue a veces se cuela en la literatura sobre el
asunto2 'ue las democracias nuevas :slo; est&n atravesando etapas por las 'ue antes ya pasaron
las democracias institucionali#adas"
?
$n otro traba+o G6K!onnell .881H, las caracteric como :democracias delegativas;, para contrastar-
las con las institucionali#adas Go, lo 'ue es igual, consolidadas, establecidas o representativasH" *on
el trmino :delegativa; seLal una concepcin y pr&ctica del poder e+ecutivo 'ue presupone 'ue
ste tiene el derec(o, delegado por el electorado, de (acer lo 'ue le pare#ca adecuado para el pas"
Eambin afirmo 'ue las democracias delegativas son in(erentemente (ostiles a los patrones de re-
presentacin normales en las democracias establecidas, a la creacin y fortalecimiento de institucio-
nes polticas y, especialmente, a lo 'ue denomino :responsabilidad (ori#ontal;" *on esto ,ltimo me
refiero al control cotidiano de la valide# y la legalidad de las accin del $+ecutivo por parte de otros
organismos p,blicos 'ue son ra#onablemente autnomos del mismo" /dem&s, como veremos, el
componente liberal de esas democracias es muy dbil" /lgunos autores tienden a confundir la de-
mocracia delegativa con el populismo" Por supuesto 'ue ambos comparten varias caractersticas im-
portantes pero, al menos en /mrica 0atina, el populismo implic una ampliacin Gaun cuando se
la controle verticalmenteH de la participacin y de la organi#acin poltica popular y coe)isti con
perodos de e)pansin din&mica de la economa domstica" $n cambio, la democracia delegativa
tiende tpicamente a despoliti#ar la poblacin - e)cepto durante los breves momentos en los cuales
temunda su apoyo plebiscitario - y actualmente coe)iste con perodos de severa crisis econmica"
Cientras mi te)to anterior fue b&sicamente un e+ercicio tipolgico, en ste considero algunos proce-
sos de la sociedad 'ue parecen estar estrec(amente vinculados con el surgimtento y funcionamiento
$n relacin con esos pases, la descripcin no (a ido muc(o m&s all& de indicar los
atributos de los 'ue carecen Grepresentatividad, institucionali#acin, y otros por el
estiloH, +unto con un relato de sus diferentes desventuras polticas y econmicas"
$sas contribuciones son valiosas, pero no brindan los indicios tericos 'ue necesi-
tamos" /dem&s, caracteri#ar esos casos en base a la ausencia de ciertos atributos
puede implicar una teleologa 'ue obstaculari#ara una conceptuali#acin apropia-
da de los diferentes tipos de democracia surgidos" *on frecuencia otras corrientes
m&s orientadas (acia las polticas y (acia las :lites; ofrecen recomendaciones ,ti-
les para los lderes polticos democrati#adores, pero la viabilidad de esas recetas
depende del conte)to particular donde a'uellos se encuentran"

/un'ue el baga+e conceptual de las ciencias polticas puede ser satisfactorio para
las democracias liberales :normales;, o poliar'uas, estoy convencido de 'ue para
anali#ar la situacin actual y las e)pectativas de muc(as democracias nuevas de
/sia, /frica, /mrica 0atina y $uropa central y oriental tenemos 'ue volver atr&s y
repasar algunos conocimientos b&sicos de sociologa poltica y legal" $l an&lisis 'ue
se presentar& a continuacin se basa en una premisa2 los $stados est&n entrela#a-
dos con sus sociedades respectivas de comple+as y variadas maneras- esa insercin
conduce a 'ue los rasgos de cada uno de ellos y de cada sociedad tengan un enor-
me influ+o sobre el tipo de democracia posible de consolidarse Gsi es 'ue se consoli-
daH, o sobre la consolidacin o fracaso de la democracia a largo pla#o" $stas afirma-
ciones son m&s bien obvias, pero no (emos seguido adecuadamente sus implicacio-
nes desde el punto de vista de la problem&tica de la democrati#acin" $n parte eso
se debe a 'ue mane+amos conceptos Gespecialmente los relativos al $stadoH, 'ue en
la forma en 'ue (an sido formulados en la mayor parte de la literatura contempo-
r&nea no constituyen de muc(a ayuda para nuestro tema"
$s un error asociar el $stado con el aparato estatal, o el sector p,blico, o la suma de
las burocracias p,blicas, 'ue indudablemente son partes del $stado, pero no cons-
tituyen el todo" $l $stado es tambin, y no menos primariamente, un con+unto de
relaciones sociales 'ue establece cierto orden en un territorio determinado, y final-
mente lo respalda con una garanta coercitiva centrali#ada" Cuc(as de esas relacio-
nes se formali#an mediante un sistema legal provisto y respaldado por el $stado"
$l sistema legal es una dimensin constitutiva del $stado y del orden 'ue ste esta-
blece y garanti#a en el territorio dado" o se trata de un orden igualitario, social-
mente imparcial- tanto ba+o el capitalismo como ba+o el socialismo burocr&tico ese
orden respalda y ayuda a reproducir relaciones de poder 'ue son sistem&ticamente
asimtricas" Pero es un orden, en el sentido en 'ue compromete m,ltiples relacio-
de las democracias delegativas"
nes sociales en base a normas y e)pectativas estables Gsi bien no necesariamente
aprobadasH" $n uno de esos momentos en 'ue el lengua+e corriente e)presa las rela-
ciones de poder con 'ue est& entrela#ado, cuando en el centro poltico se toman de-
cisiones Glas :rdenes dadas;H, esas decisiones generalmente :dan orden;, en el
sentido en 'ue son mandatos 'ue se obedecen generalmente" $sa a'uiescencia rati-
fica y reproduce el orden social e)istente" 0as relaciones sociales, incluyendo a'ue-
llas de la a'uiescencia diaria y preconciente con la autoridad poltica, pueden ba-
sarse, como argumenta <eber, en la tradicin, el miedo al castigo, los c&lculos
pragm&ticos, la (abituacin, la legitimidad y@o la eficacia de la ley" 0a eficacia de
la ley sobre un territorio determinado se compone de innumerables conductas (e-
c(as (&bito, 'ue por lo general, concientemente o no, son compatibles con la pres-
cripcin de la ley
A
" $sa eficacia se basa en una e)pectativa muy e)tendida, confir-
mada por la evidencia e+emplari#ante, de 'ue, de ser necesario, la autoridad central
investida con los poderes pertinentes (ar& cumplir esa ley" $sta es la estructura 'ue
sustenta el orden establecido y garanti#ado por el $stado-nacin contempor&neo"
5emos 'ue la ley Gincluyendo los patrones de (abituacin a 'ue conduce la e)pec-
tativa de 'ue sta se aplicar& regularmenteH es un elemento constitutivo del $stado2
es la :parte; del $stado 'ue proporciona la urdimbre regular y subyacente del or-
den social 'ue e)iste en un territorio determinado"

Eanto en la tradicin europea continental como en la anglosa+ona, la ley es, final-
mente, una dimensin codificada su+eta a las interpretaciones de los profesionales"
0a ley tiene sus propias manifestaciones organi#acionales, altamente rituali#adas e
institucionali#adas en las democracias contempor&neas" $l *ongreso es, en princi-
pio, el lugar en 'ue se discuten y promulgan las principales leyes del pas, y al po-
der +udicial le corresponde discutir y solucionar los conflictos de inters y, final-
mente, las disputas sobre el significado mismo de la comunidad poltica" /s como
ocurre tambin con otros aspectos del $stado, el *ongreso y el poder +udicial son
las materiali#aciones perceptibles Gen forma de organi#acinH del fenmeno m&s
e)tenso, 'ue consiste en la eficacia social de la ley"

$l reconocimiento de la ley como una dimensin constitutiva del $stado (a sido
obstaculi#ado por los diversos enfo'ues 'ue (an predominado en la ciencia polti-
ca anglosa+ona desde la :revolucin conductivista;" Por otra parte, a pesar de las
contribuciones de autores como Ca) <eber y Hermann Heller, los enfo'ues 'ue
prevalecieron en $uropa continental eran rgidamente legalistas- se basaban en un
A
$stoy usando un lengua+e cauto por'ue a'u no puedo abordar los diferentes matices y clasificacio-
nes 'ue tendra 'ue incluir un tratamiento m&s amplio de esta cuestin" Para una buena discusin
de estos asuntos, v" %" *otterell2 E(e Sociology of 0a72 /n Introduction, Iutte7ort(s, 0ondres,
.8BF"
an&lisis formalista de la ley escrita, 'ue prestaba poca atencin a sus aspectos so-
ciolgicos y polticos" !e una u otra forma, esas dos grandes tradiciones no (an lo-
grado percibir al $stado como la realidad comple+a 'ue connotan sus dimensiones
organi#acional@burocr&tica y legal"

$)iste todava otra dimensin del $stado2 la ideolgica" $l $stado Go m&s e)acta-
mente, el aparato estatalH pretende ser, y normalmente se piensa 'ue es, un :$sta-
do para la nacin;" $l $stado alega en diversas formas - desde los discursos e)plci-
tos (asta la recurrente invocacin del simbolismo de la independencia de la nacin
- 'ue es el creador del orden 'ue discutimos anteriormente" osotros vemos 'ue
ese orden es desigual en todas las sociedades, aun cuando desde el &pice del $sta-
do se sostenga 'ue resulta igual para todos los miembros de la nacin" Pero ese as-
pecto de encubrimiento parcial Grespaldado por la ley, 'ue estructura las desigual-
dades implicadas en ese ordenH no evita la verificacin de dos aspectos fundamen-
tales" $n primer lugar, como ya se destac, ese orden es verdaderamente un orden,
en efecto, el supremo bien colectivo2 suministra una predecibilidad social generali-
#ada, respaldada a la larga por acciones decisivas de las burocracias p,blicas perti-
nentes" $n segundo lugar, aun cuando no se e)tienda a otras relaciones sociales, la
igualdad garanti#ada a todos los miembros de una nacin en trminos de ciudada-
na es crucial para el e+ercicio de los derec(os polticos 'ue connota el funciona-
miento de la democracia, y tambin para la eficacia de las garantas personales con-
sagradas en la tradicin liberal"

!esde la perspectiva 'ue estoy proponiendo, la ciudadana no se reduce a los con-
fines Gdefinidos con estrec(e#, como en casi toda la literatura contempor&neaH de lo
poltico" 0a ciudadana entra en +uego, por e+emplo, cuando en una relacin con-
tractual, cual'uiera de las partes 'ue sienta 'ue tiene motivos de 'ue+a legtimos,
cuenta con la posibilidad de recurrir o no a una entidad p,blica legalmente compe-
tente, y de la cual puede esperar un trato +usto, para 'ue intervenga y falle en ese
caso" Incluso en el &mbito aparentemente m&s privado del derec(o privado Gcon-
suetudinarioH, el sistema legal :pone; la dimensin p,blica connotada por la vir-
tual remisin de tal relacin a una entidad del $stado debidamente autori#ada,
para 'ue sta la +u#gue legalmente" $sa dimensin intrnsecamente p,blica de las
relaciones privadas Go lo 'ue es igual, la urdimbre de las relaciones por parte del
:$stado como ley;H se viola, por e+emplo, cuando a un campesino se le niega de
facto el acceso al poder +udicial para entablar una accin contra el terrateniente"
$ste derec(o :privado; debe considerarse tan constitutivo de la ciudadana como
el derec(o :p,blico; de votar sin coercin"
/rgentina, Irasil y Per, Gal igual 'ue otros pases de /mrica 0atina y otras regio-
nesH no est&n atravesando solamente una grave crisis social y econmica" /un'ue
con diferente cronologa e intensidad, los tres pases est&n sufriendo tambin una
profunda crisis de sus $stados" Una crisis 'ue e)iste en las tres dimensiones 'ue ya
(emos discutido2 la dimensin del $stado como un con+unto de burocracias capa-
ces de cumplir con sus obligaciones con una eficiencia ra#onable- la dimensin de
la eficacia de la ley- y la dimensin de la credibilidad del alegato de 'ue los orga-
nismos estatales normalmente orientan sus decisiones por una cierta concepcin
del bien com,n
9
" $sos pases est&n viviendo la crisis prolongada de un patrn de
acumulacin de capital centrado en el $stado y orientado (acia adentro, y de la po-
sicin del $stado en ese patrn" $n cambio, en circunstancias 'ue no nos concier-
nen a'u, algunos pases G$spaLa, Portugal, *orea del Sur, Eai7&n y *(ile, entre
los recientemente democrati#ados o liberali#adosH fueron capaces de es'uivar esa
crisis generali#ada" $stos pases emergieron como economas orientadas a la e)por-
tacin e integradas activamente a la economa mundial" Para esta faena contaron
Gcon variaciones 'ue no puedo discutir a'uH con un aparato estatal magro, pero in-
fluyente y vigoroso"

*on demasiada frecuencia los debates contempor&neos confunden dos dimensio-
nes distintas" Una de ellas se relaciona con el tamaLo y la influencia relativa del
aparato estatal" o (ay duda de 'ue en la mayora de los pases recientemente de-
mocrati#ados el $stado es demasiado grande, y de 'ue eso conduce a numerosas
consecuencias negativas" Pero en este conte)to el antnimo de :grande; no es :pe-
'ueLo;, sino :magro;, es decir, un con+unto eficiente y menos poderoso de orga-
nismos p,blicos, 'ue est en capacidad de crear bases firmes para la democracia,
de resolver progresivamente las principales cuestiones de la igualdad social y de
generar las condiciones para alcan#ar tasas de crecimiento econmico adecuadas a
los efectos de mantener el progreso en las &reas de la democracia y de la igualdad
social" 0a segunda dimensin se refiere a la fuer#a o debilidad del $stado como un
todo, es decir, no slo del aparato estatal, pero incluyndolo tambin" Un aparato
estatal :grande; o :pe'ueLo; puede o no establecer efica#mente su legalidad sobre
el territorio 'ue le corresponde- conforme al punto de vista 'ue estoy proponiendo,
un $stado fuerte, independientemente del tamaLo de sus burocracias, es a'uel 'ue
establece efica#mente esa legalidad, y 'ue no es percibido por la mayora de la po-
9
Cuc(os pases poscomunistas e)perimentan el problema adicional y enorme de 'ue ni si'uiera sus
fronteras geogr&ficas est&n fuera de discusin, y de 'ue varias segmentaciones tnicas y religiosas
impiden incluso niveles mnimos de alian#a entre los $stados respectivos" / este respecto, mientras
varios pases latinoamericanos est&n atravesando procesos de erosin aguda de un $stado-nacin
ya establecido, varios pases poscomunistas est&n encarando el problema a,n m&s angustiante de
comen#ar a construir un $stado-nacin en circunstancias sociales y econmicas altamente incompa-
tibles"
blacin simplemente como un terreno para la consecucin de intereses particula-
res" C&s adelante plantear 'ue, casi siempre inadvertidamente pero con conse-
cuencias nefastas de todo tipo Gincluso para el )ito de largo pla#o de las polticas
econmicas 'ue inspiran esos intentos, para no mencionar el logro de una demo-
cracia institucionali#adaH, los intentos actuales de reducir el tamaLo y los dficits
del :$stado como burocracia; tambin est&n destruyendo el :$stado como ley; y
la legitimacin ideolgica del $stado"

0as teoras actuales del $stado a menudo dan por sentado una suposicin 'ue se
repite en las actuales teoras sobre la democracia2 a saber, 'ue e)iste un alto grado
de (omogeneidad en el alcance, tanto territorial como funcional, del $stado y del
orden social 'ue ste sustenta" o se plantea Gy si se (ace raras veces se discuteH si
ese orden, y las rdenes emitidas por los organismos estatales, tienen la misma efi-
cacia a lo largo de todo el territorio nacional y a travs de todos los estratos sociales
e)istentes
B
" $n ning,n pas se (a alcan#ado por completo el ideal de la :igualdad
ante la ley;- vase, por e+emplo, el fenmeno universal de los pre+uicios clasistas en
la administracin de +usticia" Pero los pases escandinavos est&n muy cerca de la
(omogeneidad total, mientras 'ue $stados Unidos, tanto territorial como funcio-
nalmente, est& cerca del limite m&s ba+o entre las democracias contempor&neas ins-
titucionali#adas"

$n 0atinoamrica, los pases 'ue presentan una (omogeneidad relativamente alta
Gespecialmente territorialH son los 'ue tienen una tradicin democr&tica m&s anti-
gua y slida2 *osta %ica, *(ile y Uruguay" Per, constituye el polo opuesto" Iolivia
y $cuador est&n cerca de la (eterogeneidad e)trema" Irasil y C)ico, a pesar de las
dcadas de gobierno autoritario centrali#ante, tambin son casos de (eterogenei-
dad alta, tanto territorial como funcional" /rgentina, +unto con 5ene#uela y *olom-
bia Gdos democracias bastante antiguas pero actualmente en dificultadesH, se en-
cuentra en alg,n punto en el medio de esa secuencia"

MNu ocurre cuando la eficacia de la ley se e)tiende muy irregularmente Gsi no de-
saparece del todoH a travs del territorio y de las relaciones funcionales Gincluyendo
relaciones de clase, tnicas y de gneroH 'ue supuestamente regulaO MNu clase de
B
%ealmente, la :penetracin estatal; fue una de las :crisis; conceptuali#adas en las famosas series
de vol,menes de los aLos A> sobre :Political !evelopment; del Social Science %esearc( *ouncil Gv"
especialmente P" 0aPalombara2 :Penetration2 / *risis of Dovernmental *apacity; en 0" Iinder et al2
*rises and Se'uences in Political !evelopment, Priceton University Press, Princeton, .89., pp" 1>?-
41H" $se tambin es un tema central en Samuel Huntington2 Political 6rder in *(anging Societies,
3ale University Press, e7 Haven, .8AB" Pero mientras esos traba+os tratan sobre la e)pansin de
cual'uier clase de autoridad central, mi discusin en este caso se refiere a la eficacia del tipo de le-
galidad 'ue se supone debe implantar un estado democr&tico"
$stado Gy de sociedadH es seO M*mo influye esa situacin en la clase de democra-
cia 'ue pueda surgirO

$n este ensayo me limitar a discutir algunos temas relacionados con la crisis del
$stado en las tres dimensiones 'ue identifi'u anteriormente" $n esas situaciones,
los $stados ineficaces coe)isten con esferas de poder autnomas y basadas tambin
en un territorio" 0os $stados se vuelven ostensiblemente incapaces de promulgar
regulaciones para la vida social 'ue sean eficaces a lo largo de sus +urisdicciones y
de sus sistemas de estratificacin" 0as provincias o distritos situados en la periferia
de los centros urbanos nacionales, normalmente m&s duramente afectados por las
crisis econmicas y dotados de burocracias m&s dbiles, crean Go refuer#anH siste-
mas locales de poder 'ue tienden a llegar a e)tremos de conduccin violenta, per-
sonalista Gpatrimonial, o incluso sultansticaH, abierta a toda suerte de pr&cticas vio-
lentas y arbitrarias" $n muc(as democracias emergentes la eficacia de un orden na-
cional representado por la ley y la autoridad del $stado se desvanece en cuanto
uno se ale+a de los centros urbanos nacionales" Pero incluso all se evidencia tam-
bin la evaporacin funcional y territorial de la dimensin p,blica del $stado" $l
aumento de la criminalidad, las intervenciones ilcitas de la polica en los vecinda-
rios pobres, la pr&ctica (abitual de la tortura e incluso e+ecuciones sumarias de sos-
pec(osos de crmenes 'ue provienen de sectores pobres o estigmati#ados, la nega-
cin de derec(os de la mu+er y de diversas minoras, la impunidad del tr&fico de
drogas y el gran n,mero de niLos abandonados en las calles Gtodo lo cual denota
escaso progreso en relacin con el anterior perodo autoritarioH, no refle+an ,nica-
mente un grave proceso de decadencia urbana" Eambin e)presan la ineptitud cre-
ciente del $stado para poner en vigor sus propias regulaciones
8
" Cuc(os espacios
p,blicos desaparecen, tanto por'ue los invade la desesperada miseria de muc(os,
como por los peligros 'ue significa (acer uso de ellos" $l miedo, la inseguridad, la
reclusin de las urbani#aciones de los ricos y las tribulaciones del transporte p,bli-
co acortan los espacios p,blicos y llevan a una forma perversa de privati#acin
'ue, como veremos, tiene contrapartes cercanas en otras esferas" Sin duda esos y
otros males no son nuevos, y algunos son m&s agudos en un pas determinado 'ue
en otros- pero (an empeorado - no slo en 0atinoamrica - con la superposicin de
una crisis inmensa sobre un proceso endeble de democrati#acin"
8
*laro est& 'ue en estos casos (ay gradaciones" Por e+emplo, $stados Unidos se presenta como un
caso en el 'ue algunos de esos problemas proliferaban en el pasado - y no se (an eliminado por
completo (oy en da -" Pero all Gal igual 'ue anteriormente en InglaterraH esos problemas motivaron
la creacin de un servicio civil nacional :apoltico; y bastante eficiente" $n cambio, acentuando al-
gunos de los efectos tr&gicos, pero mayormente ignorados, de la profunda crisis 'ue atraviesan al-
gunos pases y de las polticas econmicas vigentes, lo 'ue est& ocurriendo en esos pases es +usta-
mente lo contrario2 la destruccin de todas las burocracias estatales eficaces y de las nociones de
servicio p,blico 'ue pudieran e)istir"
*onsideremos esas regiones donde los poderes locales Gtanto los formalmente p,-
blicos como los de factoH establecen circuitos de poder 'ue funcionan conforme a
reglas incompatibles Gcuando no antagnicasH con las leyes 'ue supuestamente re-
gulan el territorio nacional" Hablamos de sistemas de poder privado Go, me+or a,n,
de poder privati#ado, pues algunos de los actores principales ocupan posiciones
p,blicasH, donde no tienen vigencia muc(os de los derec(os y garantas de la lega-
lidad democr&tica" $so se e)tiende a numerosas relaciones privadas, en las cuales
por lo general los asuntos se deciden - incluso con intervencin del poder +udicial
en base a las patentes asimetras de poder 'ue e)isten entre las partes" $sas regio-
nes - 'ue estoy tentado de llamar :neofeudali#adas; - contienen organismos estata-
les a nivel nacional, provincial y municipal" Pero la obliteracin de la legalidad pri-
va a los circuitos de poder regionales, incluyendo las agencias estatales, de la di-
mensin p,blica, legtima, sin la cual desaparece el $stado-nacin y el orden 'ue
ste sustenta" $s posible 'ue el error de ob+etivar el $stado no sea evidente cuando
se teori#a sobre pases (omogneos, pero se vuelve claro cuando a causa de la obli-
teracin de su dimensin p,blica, ciertos organismos estatales pasan a ser parte de
circuitos de poder 'ue est&n perversamente privati#ados
.>
" $l nordeste y toda la re-
gin ama#nica de Irasil, la #ona de la sierra en Per, y varias provincias del centro
y noroeste de /rgentina son e+emplos de la evaporacin de la dimensin p,blica
del $stado y, en consecuencia, de la curiosa :ob+etivacin; del $stado como un
ente conformado e)clusivamente por organismos 'ue, en esas regiones, son de (e-
c(o parte de circuitos de poder privati#ados y a menudo sultansticos"

/un'ue esas caractersticas de /mrica 0atina son bien conocidas, 'ue yo sepa no
(a (abido ning,n intento de vincularlas con los tipos de democracia 'ue surgieron
en /rgentina, Irasil, Per, y otros pases similares en 0atinoamrica o en cual'uier
otra parte" Imaginmonos un mapa de cada pas en donde las &reas a#ules seLalen
un alto nivel de presencia del $stado Gen trminos de un con+unto de burocracias
ra#onablemente eficaces y de la eficacia de una legalidad debidamente sancionadaH
tanto territorial como funcional- el color verde significara un nivel alto de penetra-
cin territorial, pero una presencia significativamente ba+a desde el punto de vista
funcional y de clase- el color marrn indicara un nivel muy ba+o o nulo en ambas
dimensiones" $n este sentido, el mapa de oruega mostrara un predominio del
color a#ul- el de $stados Unidos una combinacin de a#ul y verde, con importantes
manc(as marrones en el Sur y en las grandes ciudades- en los de Irasil y Per, pre-
dominara el marrn, y en el de /rgentina la e)tensin del marrn sera menor -
.>
Un indicio importante es el grado en 'ue prosperan las principales operaciones del narcotr&fico
en esas regiones, a menudo en alian#as con las autoridades locales y nacionales establecidas all" $sa
convergencia Gy la de numerosas actividades criminalesH acent,a all a,n m&s la privati#acin per-
versa"
pero si tuviramos una serie cronolgica de mapas, veramos 'ue esas secciones
marrones (an crecido en los ,ltimos tiempos -
..
"

$n las &reas marrones (ay elecciones, gobernadores y legisladores tanto nacionales
como estaduales Gadem&s, en muc(os casos esas regiones est&n e)cesivamente re-
presentadas en las legislaturas nacionalesH" 0as fracciones polticas 'ue funcionan
en esas #onas, aun cuando pueden ser normalmente miembros de los partidos na-
cionales, no son m&s 'ue ma'uinarias personalistas, ansiosamente dependientes de
las prebendas 'ue puedan e)traer de los organismos estatales nacionales y locales"
$sas fracciones y los gobiernos locales funcionan en base a fenmenos tales como
el personalismo, amiguismo, prebendalismo, clientelismo y otros por el estilo"
*omo saben muy bien los antroplogos, ese es un mundo 'ue funciona seg,n un
con+unto de reglas pormenori#ado, aun'ue no escrito, donde Gen contraste con las
sociedades :tradicional es;H con burocracias estatales, algunas de ellas grandes y
comple+as, o tambin e)tremadamente politi#adas y pobremente remuneradas, el
significado mismo del trmino :corrupcin; se vuelve confuso"

0a presencia de esos circuitos de poder se repite en el centro de la vida poltica na-
cional, comen#ando con el *ongreso, la institucin 'ue supuestamente es la fuente
de la legalidad e)istente y 'ue abarca el territorio nacional" $n general, los intere-
ses de los legisladores :marrones; son muy acotados2 mantener el sistema de do-
minacin privati#ada 'ue los eligi y canali#ar (acia ese sistema tantos recursos es-
tatales como sea posible" Por lo tanto, tienden a ser en su desempeLo conservado-
res y oportunistas" Su )ito depende del intercambio de :favores; con el gobierno
y las diversas burocracias, y cuando el poder e+ecutivo es dbil y necesita cierto
apoyo del *ongreso, a menudo obtienen el control de los organismos estatales 'ue
suministran esos recursos" $so aumenta la fragmentacin y los dficits - las man-
c(as marrones invaden incluso la c,spide burocr&tica del $stado -" C&s a,n, el +ue-
go 'ue practican esos individuos Gdentro y fuera del *ongresoH se aprovec(a de la
e)istencia de partidos polticos 'ue no solamente son muy pobres en contenido
ideolgico Glo 'ue no es necesariamente malo de por sH, sino 'ue adem&s son total-
..
!ebe tenerse en cuenta 'ue las medidas de (omogeneidad 'ue estoy sugiriendo no significan ne-
cesariamente la e)istencia de una nacionalidad ,nica ba+o un $stado Gpor e+emplo, el color predomi-
nante de Ilgica es el a#ulH" 0a desintegracin de imperios supranacionales como la Unin Sovitica
y 3ugoslavia pueden conducir o no, en las unidades emergentes respectivas, a $stados 'ue son (o-
mogneos en el sentido 'ue estoy especificando a'u" Por e+emplo, el debilitamiento de la autoridad
p,blica y la e)tendida desobediencia de las leyes emitidas en %usia significan 'ue, aun cuando esa
unidad puede ser m&s :nacional;, en el sentido de contener una poblacin m&s (omognea, desde
el punto de vista de las dimensiones de estatalidad 'ue estoy proponiendo, podra estar ciertamen-
te dominada por el color marrn" Para una descripcin brillante del :enmarronamiento; velo# y e)-
tensivo de la %usia de (oy, v" P" %edda7ay2 :%ussia on t(e IrinQ; en e7 3orQ %evie7 of IooQs,
1B@.@84, pp" 4>-4?"
mente oportunistas en sus posiciones, carecen de disciplina" 3 cuando cambiar de
partido o crear partidos nuevos es algo 'ue se puede (acer virtualmente sin costo
alguno, la regla es el transformismo e)tremo" /lgunos estudios recientes (an seLa-
lado las consecuencias perniciosas 'ue tiene esta pr&ctica Gentre otras &reasH en el
funcionamiento del *ongreso y en el surgimiento de un sistema de partidos ra#o-
nablemente estable
.1
2 difcilmente una perspectiva favorable para institucionali#ar
la democracia" Por ra#ones obvias, tambin esos polticos convergen con las orien-
taciones delegativas, cesaristas, del $+ecutivo, en su (ostilidad (acia cual'uier for-
ma de responsabilidad (ori#ontal" /un cuando algunas veces tienen conflictos gra-
ves con el gobierno, traba+an con+untamente con ste para evitar 'ue sur+an institu-
ciones representativas slidas"

Hasta cierto punto el rgimen 'ue resulta de all es muy representativo" $s consis-
tente con la realidad de pases cuyos patrones de representacin poltica los (ace
a,n m&s (eterogneos" Pero el problema es 'ue esa representatividad implica la in-
troyeccin del autoritarismo entendido a'u como la negacin del car&cter p,blico
y de la legalidad efica# de un $stado democr&tico y, en consecuencia, de la ciuda-
dana en el mero centro del poder poltico de esos pases -
.4
"

uestro e+ercicio de colorear mapas suscita algunos interrogantes importantes, nin-
guno de los cuales voy a responder a'u" MNu tipos de $stado son los 'ue e)isten
en los pases donde dominan las &reas marronesO MNu tipo de rgimen democr&ti-
co, si lo (ubiera, puede constituirse en seme+ante (eterogeneidadO MHasta dnde
podemos e)trapolar a esos casos las teoras del $stado y de la democracia 'ue dan
por sentado pases muc(o m&s (omogneosO $n su sentido m&s amplio, esas pre-
guntas (an tenido un papel central en los intentos comparativos de las ciencias so-
ciales" Pero a(ora 'ue la percepcin generali#ada de una victoria del capitalismo, y
'ui#&s de la democracia, (a conducido a 'ue se las de+e de lado, es preciso revitali-
#arlas y especificarlas" Puede 'ue estemos cayendo de nuevo en algunos errores de
.1
5" especialmente S" Cain7aring2 :Politicians, Parties, and $lectoral Systems2 Ira#il in *omparati-
ve Perspective;, Kellog Institute <orlQing Paper = .F., .88>"
.4
*onsideremos los problemas polticos actuales de Italia, supuestamente la m&s (eterognea de las
democracias institucionali#adas Gcon la e)cepcin de la India, si es 'ue todava se puede considerar
ese pas e)tremadamentc (eterogneo como parte del grupoH, pero m&s (omognea 'ue la mayora
de los pases 'ue estoy tratando a'u" $sos problemas est&n muy vinculados con las &reas marrones
italianas y con la penetracin de representantes legales e ilegales de esas &reas en su centro nacio-
nal" $n $$UU, cual'uiera sea la opinin 'ue merece su gobierno republicano, parece indiscutible
'ue en la dcada pasada las &reas marrones Gparticularmente alrededor de las grandes ciudadesH e)-
perimentaron un crecimiento preocupante" /dem&s, esos problemas est&n apareciendo tambin en
otros pases ricos, en vinculacin con una serie de transformaciones globales Gespecialmente econ-
micasH" Pero en el presente te)to deseo (acer nfasis en algunos factores, especficos de algunos pa-
ses, 'ue acent,an enormente esos problemas" uevamente, y como siempre, las comparaciones son
una cuestin de matices"
los aLos A>, cuando muc(as teoras y comparaciones eran superficiales, cuando no
etnocntricas2 consistan en la aplicacin de paradigmas de supuesta valide# uni-
versal 'ue ignoraban la variacin estructurada 'ue se puede encontrar fuera del
mundo desarrollado" Hoy en da, los economistas de la corriente predominante
presentan sntomas claros de ese problema, pero los socilogos y los politlogos
tampoco est&n libres de ellos"

!ebemos recordar 'ue en un orden democr&tico 'ue funcione apropiadamente la
legalidad es universalista2 cual'uiera puede invocarla con )ito, independiente-
mente de su posicin en la sociedad" 5olviendo a una discusin bastante antigua,
Mse pueden aplicar los ad+etivos :democr&tico; y :autoritario; al $stado o deben
reservarse e)clusivamente para el rgimenO Por supuesto 'ue eso depende de
cmo se definan el $stado y el rgimen" *on respecto al segundo, voy a repetir la
definicin propuesta +unto con Sc(mitter2 :el con+unto de patrones, e)plcitos o no,
'ue determina la forma y los canales de acceso a las principales posiciones guber-
namentales, las caractersticas de los actores admitidos y de los e)cluidos de ese ac-
ceso, y los recursos GyH estrategias 'ue ellos pueden usar para alcan#arlo;
.F
" *on al-
gunas variaciones, esa clase de definicin subsiste pacficamente en la literatura so-
bre el tema" Pero, como ya vimos, la definicin de $stado es problem&tica" *ontra
la opinin reinante, lo 'ue estoy planteando lleva a la conclusin de 'ue ad+etivos
tales como :democr&tico; o :autoritario; son pertinentes no slo para el rgimen,
sino tambin para el $stado"

$so se puede observar si se ra#ona a contrario" $l conte)to autoritario tiene una ca-
racterstica fundamental2 all no e)iste Gy si es 'ue e)iste no tiene verdadera efica-
cia, o se puede anular ad (oc, o est& subordinado a reglas secretas y@o al capric(o
de los gobernantesH un sistema legal 'ue garantice la eficacia de los derec(os y ga-
rantas 'ue los individuos y grupos pueden enarbolar contra los gobernantes, el
aparato estatal y otros 'ue ocupan la c,spide de la +erar'ua social y poltica e)is-
tente" $sta es una legalidad truncada2 aun en el caso de un autoritarismo institucio-
nali#ado, no contiene la garanta de su propia aplicacin contra los gobernantes y
otros dirigentes" Eal cosa afecta una dimensin constitutiva del $stado2 el tipo de
legalidad G'ue, en casos e)tremos, puede implicar la arbitrariedad absolutaH 'ue
urde el orden particular 'ue se impone a un territorio" !esde este punto de vista,
no veo cmo podemos eludir la conclusin de 'ue el $stado tambin puede ser au-
toritario"
.F
D" 6K!onnell y P" Sc(mitter2 Eransitions from /ut(oritarian %ule2 Eentative *onclusions about
Uncertain !emocracies, vol" I5 de 6K!onnell, Sc(mitter y 0" <(ite(ead Geds"H2 Eransitions from
/ut(oritarian %ule2 Prospects for !emocracy, Po(ns HopQins Press, Ialtimore, .8BA, Red" castellana2
Paids, Iuenos /ires" .8BBS, p" 94, n"."
Para m el caso contrario es igualmente claro" Siempre 'ue un sistema legal incluya
los derec(os y garantas del constitucionalismo occidental, y e)istan poderes p,bli-
cos con la capacidad y disposicin de imponer esos derec(os y garantas incluso
contra otros poderes p,blicos, el $stado y el orden 'ue l ayuda a implantar y re-
producir son democr&ticos" Jrente a la legalidad truncada del $stado autoritario, la
legalidad del $stado democr&tico est& entera, como lo sostuvo Hans Kelsen en un
conte)to un tanto diferente- ella :cierra; su propio circuito con la aplicacin uni-
versalista de sus reglas, incluso contra otras instituciones del $stado" $so es lo 'ue
ocurre en las &reas a#ules, y lo 'ue no ocurre en las e)tensas Gy crecientesH &reas
marrones de muc(as democracias recientes"

$n los pases 'ue tienen &reas marrones e)tensas, las democracias se basan en un
$stado es'ui#ofrnico- uno 'ue, funcional y territorialmente, combina en forma
comple+a caractersticas democr&ticas y autoritarias" $s un $stado cuyos compo-
nentes de legalidad democr&tica y, por consiguiente, de su car&cter p,blico y de
ciudadanas, se desvanecen en las fronteras de varias regiones y de relaciones in-
terclasistas y tnicas"

*omo una forma poltica efica# en un territorio determinado, la democracia est&
necesariamente vinculada a la ciudadana, y sta slo puede e)istir dentro de la le-
galidad de un $stado democr&tico" 0a universali#acin total de la ciudadana es un
ideal al 'ue se acercan, en mayor o menor grado de pro)imidad, las democracias
realmente e)istentes" Pero no deberan desestimarse las grandes Gy crecientesH &re-
as marrones de muc(as democracias nuevas, por considerarlas irrelevantes para
las teoras del $stado y de la democracia 'ue nosotros mane+amos" i tampoco de-
beramos suponer 'ue la democracia poltica y@o el cambio econmico tienen una
especie de virtud in(erente, por cuyo efecto se eliminaran esas &reas" /'u no se
trata, como en las democracias institucionali#adas, de unos cuantos componentes
autoritarios de un $stado 'ue todava puede considerarse democr&tico- en los pa-
ses 'ue nos ataLen, la dimensin autoritaria se entre me#cla de forma comple+a y
poderosa con la dimensin democr&tica" $sa me#cla demanda una reconceptuali-
#acin del $stado mismo y de la democracia Gy el rgimenH particular e)istente"

Un $stado 'ue no es capa# de (acer valer su legalidad sustenta una democracia
con ba+a intensidad de ciudadana" $n la mayora de las &reas marrones de los pa-
ses recientemente democrati#ados se respeta los derec(os polticos de la po-
liar'ua" Por lo general los individuos pueden votar sin coercin directa, el conteo
de sus votos se reali#a limpiamente- en principio pueden crear casi cual'uier tipo
de organi#acin, pueden e)presar sus opiniones sin censura y pueden transitar li-
bremente dentro y fuera del territorio nacional" $n esas regiones se encuentran
esos y otros atributos de la poliar'ua" 3 esa es la diferencia entre, digamos, Polo-
nia y /rgentina, por un lado, y %umania y Duatemala por otro- independiente-
mente de lo 'ue digan sus respectivas constituciones, el funcionamiento real de la
vida poltica de esos dos ,ltimos pases los descalifica como poliar'uas"

$ntre los pases 'ue satisfacen los criterios de la poliar'ua se puede distinguir di-
ferentes niveles y dimensiones de democrati#acin" $sas variaciones se relacionan
con asuntos de e'uidad e igualdad en varias esferas sociales Go, lo 'ue es e'uiva-
lente, con la democrati#acin social y econmica
.?
" Pero el concepto de ciudadana
de ba+a intensidad no se refiere a esos asuntos - muy importantes, es cierto -" $ste
concepto alude especficamente a la esfera poltica, a la teora poltica de la demo-
cracia poltica, o poliar'ua" *omo se mencion anteriormente, en las &reas marro-
nes de las democracias nuevas por lo general se cumplen las condiciones polticas
especficas para la e)istencia de la poliar'ua" Pero los campesinos, los (abitantes
de los barrios pobres, los indgenas, las mu+eres y dem&s, muc(as veces no logran
un trato +usto de la +usticia, o no pueden obtener los servicios de los organismos es-
tatales a los 'ue tienen derec(o, o no est&n libres de la violencia policial, o""" una
larga lista de etcteras" $sas son restricciones :e)tra-poli&r'uicas;, pero todava
polticamente relevantes- ellas connotan la ineficacia del $stado como ley, la reduc-
cin de ciertas garantas y derec(os 'ue son tan constitutivos de la ciudadana
como el poder votar sin coaccin" $l resultado es una disyuncin curiosa2 en mu-
c(as &reas marrones se respeta los derec(os democr&ticos, los derec(os participati-
vos de la poliar'ua- pero se viola sistem&ticamente el componente liberal de la de-
mocracia" Una situacin en la cual uno puede votar libremente, y confiar en 'ue
ese voto se escrutar& limpiamente, pero donde no puede esperarse un trato +usto
de la polica o de la administracin de +usticia, pone seriamente en duda el compo-
nente liberal de esa democracia y cercena gravemente la ciudadana
.A
" $sa disyun-
cin es la otra cara de la moneda de la poderosa me#cla de componentes democr&-
ticos y autoritarios de esos $stados"

0a denegacin de derec(os liberales a Gcasi siempre, pero no e)clusivamenteH los
sectores pobres o desposedos en otro sentido, es analticamente diferente de la va-
riacin de niveles de democrati#acin social y econmica, y no necesariamente
guarda relacin con ellos" Pero, empricamente, varias formas de discriminacin y
.?
Eransitions from""", vol" I5, cit"
.A
*omo lo e)pres /lan <are2 :$l derec(o de las democracias liberales al ttulo de democracias li-
berales reposa en el alegato de 'ue tienen procedimientos, tanto bien establecidos como accesibles,
para proteger las libertades de los ciudadanos; G:0iberal !emocracy2 6ne Jorm or CanyO; en Poli-
tical Studies = F>, .881, pp" .4>-F?H"
de pobre#a e)tendida, as como su contraparte, la disparidad e)trema en la distri-
bucin de los recursos Gno slo econmicosH, van de la mano con la ciudadana de
ba+a intensidad
.9
" /'u se entra en el tema de las condiciones sociales necesarias
para e+ercer la ciudadana- Mcmo se puede capacitar a los m&s dbiles y a los m&s
pobres, aun si siguen siendo pobres, en trminos consistentes con la legalidad de-
mocr&tica y, de esta manera, obtener su ciudadana plena, democr&tica y liberalO
Hasta una definicin poltica de democracia Gcomo la 'ue recomienda la mayora
de los autores contempor&neos, y a la cual me apego a'uH debe tomar en cuenta la
pregunta de (asta 'u punto se e+erce realmente la ciudadana en un territorio de-
terminado" $so - permtanme insistir en un punto 'ue conduce a malentendidos -
no significa per se cu&nto lamenta uno las in+usticias sociales y cu&nto le gustara
remediarlas- el argumento se refiere a las consecuencias de esas condiciones socia-
les para el tipo de poliar'ua y para el grado de ciudadana con el 'ue estamos tra-
tando en cada caso"

$n las secciones siguientes voy a e)aminar, en la forma altamente abreviada 'ue el
espacio permite, algunos temas relacionados en primer lugar con la crisis del $sta-
do, y en segundo lugar con un cierto tipo de crisis econmica" $se e)amen nos per-
mitir& alcan#ar una perspectiva m&s concreta sobre algunos asuntos planteados en
esta seccin"

Sobre algunos aspectos de la crisis del Estado
$)iste abundante evidencia de 'ue la crisis socioeconmica e)traordinariamente
grave 'ue est& padeciendo la mayora de los pases recientemente democrati#ados
fomenta la propagacin de las regiones marrones" $sa propagacin no se deriva so-
lamente de varios procesos de desintegracin social y econmica- tambin es el re-
sultado de una profunda crisis del $stado - como legalidad efica#, como un con+un-
to de burocracias, y como un agente legitimado del inters com,n -" Pero tambin
se deriva del fuerte antiestatismo de las ideas y polticas neoliberales
.B
, y especial-
.9
0a pobre#a e)tendida y la elevada desigualdad social 'ue se encuentran en casi toda /mrica 0ati-
na y en el resto del Eercer Cundo Gel sedimento de una larga (istoria, acentuado por la crisis actual
y las polticas econmicasH es diferente del proceso acelerado de desigualacin 'ue tiene lugar en
los pases poscomunistas- independientemente de cu&l de esos patrones va a resultar m&s e)plosi-
vo, el ,ltimo apunta (acia democracias 'ue, pr&cticamente desde el momento mismo de su inaugu-
racin, est&n padeciendo un abrupto descenso de su ciudadana"
.B
*on polticas :neoliberales; me refiero a a'uellas por las 'ue abogan las instituciones crediticias
internacionales y las teoras neocl&sicas predominantes" $sas polticas (an ido e)perimentando
cambios, presumiblemente a causa de la variadsima crnica de su aplicacin, pero en su centro
persite una inclinacin antiestatista muy fuerte - e indiscriminada -" Para una crtica de esas polti-
cas, v" especialmente /dam Pr#e7orsQi et al"2 Sustainable !emocracy, en prensa- Gaun'ue concuer-
do con la crtica, y soy uno de los autores del libro es tico aLadir 'ue no participe en la parte del
volumen 'ue contiene ese an&lisisH" 5" tambin /" Pr#e7orsQi2 :E(e eoliberal Jallacy; en Pournal
mente de su empeLo en reducir a cual'uier costo el tamaLo de las burocracias esta-
tales y el dficit fiscal"

/ctualmente se est&n (aciendo muc(os esfuer#os para reducir el dficit fiscal" Por
el lado de los gastos, los aspectos m&s relevantes (an sido la privati#acin y los in-
tentos de librarse del :personal e)cedente;" Pero esto ,ltimo no (a resultado f&cil,
en parte por'ue en la mayora de los casos esos cargos est&n amparados +urdica-
mente, y en parte por'ue se (a demostrado 'ue la oposicin de los sindicatos de
las empresas puede resultar costosa para los gobiernos fr&giles" C&s eficaces para
reducir el dficit fiscal (an sido las polticas 'ue provocaron una cada abrupta de
los salarios de la mayora de los empleados p,blicos"

/dem&s del descenso vertiginoso de los salarios, e)isten muc(as otras seLales de
una degradacin severa del funcionamiento y del concepto mismo del servicio p,-
blico" Cuc(os de los funcionarios m&s capaces se pasaron al sector privado" 3 en
cuanto a los 'ue se 'uedaron, su estatus descendi tan vertiginosamente como sus
salarios2 las ideologas antiestatistas 'ue predominan observan esos cargos cuando
menos con desconfian#a, y la prensa, al igual 'ue la opinin p,blica, est& repleta
de ancdotas Gdemasiadas veces ciertasH sobre su (olga#anera, incompetencia, des-
preocupacin y corrupcin" Si (ace alg,n tiempo ser funcionario p,blico era un
signo de estatus, (oy en da es pr&cticamente lo contrario"

Probablemente el cambio en las e)pectativas es todava peor" /ntes de la crisis, ser
funcionario p,blico significaba estar (aciendo carrera" $s decir, traba+ar en un con-
te)to 'ue aseguraba un camino predecible (acia los ascensos, y recibir un ingreso
mensual y varios beneficios adicionales 'ue permitan llevar un slido estilo de
vida de clase media G'ue usualmente inclua una buena casa, y la posibilidad de
pagar la educacin universitaria de los (i+osH" *on e)cepcin de algunos bolsillos
privilegiados Gtpicamente los del Ianco *entralH, eso de+ de ser cierto en los pa-
ses afectados por la crisis actual" Un cuadro verdaderamente sombro surge de la
decapitacin de las burocracias m&s importantes y especiali#adas debido al )odo
de los individuos m&s calificados, de la politi#acin de esas posiciones, de las nu-
merosas y siempre fracasadas :racionali#aciones; y :reorgani#aciones;, y de la de-
cadencia espectacular de la planta fsica" GProbablemente no (ay nada m&s desalen-
tador 'ue pasar el da aporreando el teclado de una m&'uina de escribir vie+a y
desvenci+ada en una oficina cuya pintura y mobiliario no se (a renovado en aLosH"
$sta situacin favorece la e)istencia de una burocracia poco motivada e inepta 'ue,
a su ve#, retroalimenta las innumerables ancdotas 'ue respaldan el ata'ue frontal
of !emocracy = 4, 9-.881, pp" F?-?8"
al $stado, y 'ue corroe el respaldo poltico necesario para 'ue la poltica del go-
bierno (acia su propia burocracia fuera m&s balanceada"

/dem&s, cuando la inflacin es elevada y err&tica, los empleados estatales pueden
perder en un mes (asta un 4>, F> o incluso ?>T de sus ingresos reales" $n esas con-
diciones no pueden menos 'ue e)igir un rea+uste inmediato" 5an a la (uelga y rea-
li#an manifestaciones de protesta, algunas veces violentas" 3 el resultado es la pa-
rali#acin frecuente de servicios p,blicos 'ue son esenciales" 0as consecuencias de
esas protestas se sienten m&s fuertemente en las grandes ciudades, 'ue son los cen-
tros del poder y la poltica" $sas protestas contribuyen bastante a aumentar la sen-
sacin de 'ue los gobiernos democr&ticos y los polticos son incapaces de prevenir
el :caos; y el ulterior deterioro econmico general - o de 'ue incluso lo evadan por
ra#ones de demagogia -" /dem&s, la conducta racional - y desesperada - de los em-
pleados del $stado alimenta la imagen generali#ada de una burocracia p,blica in-
gobernable, 'ue se interesa muc(o m&s por defender sus :privilegios; 'ue por
cumplir con sus obligaciones" Jinalmente, aun cuando la evidencia de estos (ec(os
es impresionante, las (uelgas y otras protestas de los empleados p,blicos provocan
la (ostilidad de los sectores populares, y de muc(os segmentos de la clase media,
por'ue parali#an y causan un mayor deterioro de los servicios p,blicos esenciales"
0a ira de esos sectores, 'ue dependen m&s 'ue las clases altas de la mayora de los
servicios, crea una divisin 'ue favorece la ofensiva antiestatista, 'ue me#cla la ta-
rea GnecesariaH de lograr un aparato estatal m&s magro con el debilitamiento Gsuici-
daH del $stado en todas sus dimensiones"

0a contraccin de los ingresos personales, la disminucin de las posibilidades de
(acer carrera, las malas condiciones laborales y un clima poltico (ostil y, al mismo
tiempo, las incontables intervenciones 'ue emprende el $stado son un abono per-
fecto para un crecimiento gigantesco de la corrupcin" $n muc(as oficinas (ay po-
cas cosas 'ue funcionen sin pagos :e)tras;, insignificantes para los ricos pero 'ue
afectan duramente a los pobres" $n lo m&s alto de la burocracia, e incluso en los ni-
veles medios, la corrupcin entraLa enormes cantidades de dinero 'ue despo+an
los escasos recursos p,blicos" Por aLadidura, cuando algunos actos de corrupcin
se vuelven esc&ndalos p,blicos, socavan la confian#a, no slo en el funcionamiento
y en el papel del $stado, sino tambin en gobiernos 'ue parecen incapaces de co-
rregir esa situacin, cuando no son cmplices activos de la misma"
0a solucin temporal de los gobiernos desesperados por conseguir fondos (a sido
el incremento de los impuestos indirectos y de los precios de los servicios p,blicos"
Pero esas medidas fomentan la inflacin y tienen consecuencias deletreas en cuan-
to a la distribucin" $n trminos del impuesto sobre la renta, la ,nica manera senci-
lla de aplicarlo es mediante las retenciones en los salarios del sector formal de la
economa Gincluyendo a los empleados p,blicosH" Si tenemos en cuenta, por aLadi-
dura, 'ue los empleados de ese sector son los principales contribuyentes a la segu-
ridad social, el resultado es un incentivo poderoso Gtanto para ellos como para sus
patronosH para abandonar el sector formal- en perodos de incertidumbre laboral y
de disminucin de los salarios, el agudo deterioro de la mayora de las polticas so-
ciales Gobservado tanto en /mrica 0atina como en los pases poscomunistasH se
suma a los infortunios de vastos segmentos de la poblacin" /dem&s, el impuesto
sobre la renta y la contribucin a la seguridad social 'ue deben pagar los emplea-
dos del sector formal entraLan una tasa impositiva onerosa, 'ue muy pocos pagan,
pero 'ue nominalmente funciona para toda la economa- y as aumentan los incen-
tivos para la evasin de impuestos y disminuye el costo relativo del soborno" $l re-
sultado son las protestas generali#adas contra los :impuestos e)cesivos;, a la ve#
'ue disminuye el ingreso global del $stado por concepto de impuestos, y los im-
puestos directos Gesos en 'ue, supuestamente, debe (acer nfasis un gobierno de-
mocr&ticoH se desploman a,n m&s violentamente" 0a larga agona del modelo de
acumulacin de capital centrado en el $stado y basado en la sustitucin de las im-
portaciones nos (a legado un dinosaurio 'ue es incapa# incluso de alimentarse a s
mismo, mientras las :soluciones; actualmente en marc(a conducen (acia un ente
anmico 'ue puede ser igualmente incapa# de sustentar la democracia, niveles de-
centes de igualdad social y el crecimiento econmico"

Sobre ciertas crisis econmicas
/'u voy a discutir una clase particular de crisis la 'ue sufren los pases - /rgenti-
na, Irasil y Per, - 'ue se encerraron voluntariamente en un patrn de inflacin ele-
vada y recurrente R
.8
Gllegando finalmente a la (iperinflacinH, puntuado por repeti-
dos intentos de controlar el al#a de precios y de emprender :reformas estructura-
les; del tipo recomendado actualmente por los organismos crediticios internacio-
nales" Por fortuna se trata de un con+unto pe'ueLo de naciones, pero varios pases
poscomunistas y algunos africanos parecen (aber ya cado o estar a punto de (a-
cerlo en ese patrn" Se puede dar por sentado 'ue mientras m&s larga y m&s pro-
funda sea la crisis, y mientras menor sea la confian#a en la capacidad del gobierno
para solucionarla, m&s racional se vuelve para todos el actuar2 .H a niveles altamen-
te desagregados, especialmente con relacin a los organismos estatales 'ue pueden
solucionar o aliviar las consecuencias de la crisis para una empresa o sector dado-
.8
Ce refiero a perodos no menores de tres aLos cuando el promedio de inflacin mensual estuvo
por encima del 1>T, con picos de tres dgitos por mes"
1H con (ori#ontes e)tremadamente cortoplacistas- 4H con la presuncin de 'ue todo
el mundo va a (acer lo mismo" Un gigantesco Ga nivel nacionalH :dilema del prisio-
nero; persiste cuando una crisis profunda y prolongada le enseLa a cada agente las
siguientes lecciones2 .H la inflacin seguir& siendo alta, pero es pr&cticamente impo-
sible predecir las fluctuaciones 'ue va a e)perimentar a mediano pla#o, para no (a-
blar de a la larga- 1H entre esas fluctuaciones no se puede e)cluir algunos perodos
de inflacin e)tremadamente alta o (iperinflacin Gdigamos tasas del ?>T o m&s
por mesH- 4H en alg,n momento el gobierno va a (acer alguna intervencin dr&stica
para tratar de controlar la inflacin, pero es probable 'ue fracase- FH las e)pectati-
vas para el futuro de la economa son sumamente pesimistas- ?H los pronsticos so-
bre la situacin econmica futura de cada agente dependen de su capacidad para
adaptarse astuta y oportunamente a las condiciones impuestas por los factores an-
teriores"

/un'ue e)iste una escase# de estudios al micronivel apropiado, cual'uiera 'ue
(aya vivido en esas condiciones sabe 'ue es un mundo duro, abominable" %acio-
nalmente, la estrategia predominante es (acer lo 'ue (aga falta para protegerse de
las prdidas 'ue presagia una inflacin alta y err&tica" Permanecer pasivo y@o no
tener las condiciones necesarias para correr a la misma velocidad 'ue la inflacin,
garanti#a prdidas fuertes - al lmite de la bancarrota, para algunos, o de una cada
en la pobre#a abismal para otros -"

$s un mundo del s&lvese 'uien pueda, y entrar en el +uego significa al mismo tiem-
po refor#ar las reglas seg,n las cuales se +uega" $l fenmeno primario, b&sico, es la
prdida del sentimiento de solidaridad, la de - solidari#acin" *ada agente racional
act,a a nivel de desagregacin y con el (ori#onte temporal 'ue +u#gue m&s efica#
para sus +ugadas defensivas" $l (ori#onte temporal adecuado es el de cortsimo
pla#o2 M'u sentido tendra sacrificar ganancias a corto pla#o por otras a largo pla-
#o cuando la situacin futura del mundo es francamente impredecible, y abstener-
se de ma)imi#ar las ganancias de corto pla#o podra provocar prdidas fuertesO
/lgunos agentes, difciles de identificar y ubicar a partir de los datos disponibles,
se llenan los bolsillos" $)isten diversas maneras de lograr eso, pero las oportunida-
des son e)tremadamente desiguales a travs de las diferentes clases sociales" /lgu-
nas de las vas m&s importantes entraLan el sa'ueo de los recursos del aparato es-
tatal" Para los 'ue intervienen en ese +uego, las polticas econmicas amplias y de
largo pla#o, negociadas y puestas en pr&ctica con la participacin de asociaciones
de representacin de intereses muy colectivas, carecen de importancia- como el go-
bierno tambin tiene 'ue bailar al son de la crisis, su capacidad para la formulacin
de esas polticas es muy limitada, y con frecuencia la puesta en pr&ctica se cancela,
o la derrotan las estrategias desagregadas 'ue acabamos de describir" 0o verdade-
ramente importante para defenderse a uno mismo, y para beneficiarse a la larga
con la crisis, es Gb&sicamente para capitalistas, pero no e)clusivamenteH tener un ac-
ceso franco y r&pido a los organismos estatales 'ue pueden proporcionar los recur-
sos 'ue se desean" 0a coalicin m&s nfima, capa# de obtener las decisiones apro-
piadas de un organismo p,blico dado, consigue privilegios y favores de todo tipo"
3 (ay 'ue obtener esas venta+as r&pidamente - de lo contrario se las tragar& la infla-
cin continua -" $n esa situacin la estrategia racional se compone de una doble de-
sagregacin2 en primer lugar, actuar en solitario o aliarse al menor con+unto de
agentes posible para lograr el resultado 'ue se desea- en segundo lugar,
:coloni#ar; los organismos estatales 'ue pueden proporcionar los beneficios 'ue se
buscan, evitando terrenos m&s colectivos y@o p,blicos, 'ue ,nicamente complicar-
an el logro de los beneficios particulares esperados" 5arios procesos registrados
por la literatura especiali#ada, tales como la prdida de co(esin de las identidades
colectivas populares, el colapso de partidos (istricamente arraigados, y la men-
guada importancia de las organi#aciones capitalistas, son e)presiones de las conse-
cuencias colectivas perversas de la conducta racional defensiva"

0os capitalistas de /rgentina y de Per, cuentan con una venta+a importante" $se no
es un +uego nuevo para ellos- ,nicamente (a aumentado la premura, las apuestas y
el nivel de desagregacin" 0os capitalistas de esos pases, o de cual'uier otra parte
de /mrica 0atina, tienen una larga e)periencia en eso de vivir de la liberalidad
del $stado y de :coloni#ar; sus instituciones" o necesitan encontrar muc(as con-
trapartes nuevas dentro de las burocracias p,blicas, ni inventar nuevas maneras de
involucrarse con ellas en formas varias de corrupcin mutua" Pero (oy en da la
profundidad de la crisis (a agravado todos esos males" $n primer lugar est& la evi-
dencia de un gran aumento de la corrupcin" $n segundo lugar, una enorme frag-
mentacin del aparato estatal - o lo 'ue es igual, una prdida aguda de autonoma,
no frente a :la; clase capitalista, sino frente a los innumerables segmentos en 'ue
se (a ido desagregando esa clase al comp&s de la crisis -" $sas consecuencias de la
crisis econmica multiplican los problemas, al tiempo 'ue la consecuente desinte-
gracin del aparato estatal torna a ste a,n m&s incapa# de resolver a'ulla"

*ada espiral de la crisis es distinta a la anterior" 0os actores aprenden" 0os 'ue tu-
vieron la astucia necesaria para sobrevivir, y (asta para progresar, pueden com-
prar a precio de ganga los bienes de los perdedores" 0a r&pida concentracin de ca-
pital en esos pases refle+a las ganancias de los supervivientes dar7inianos" 0os
agentes dan por sentado 'ue como los intentos previos de estabili#acin fracasaron
Gy como el gobierno se debilit a,n m&s con esos fracasosH, los futuros esfuer#os
del gobierno tambin fracasar&n" Por consiguiente, esos agentes protegen sus
apuestas contra esa supuesta gran probabilidad de un futuro fracaso de las polti-
cas gubernamentales, lo 'ue lgicamente aumenta la posibilidad de 'ue ocurra ese
fracaso"

$n cuanto a los gobiernos, mientras m&s son las espirales, con mayor desespera-
cin tratan de encontrar una salida a la crisis" Pero la desintegracin concomitante
del aparato estatal, los dficits fiscales cada ve# mayores, una opinin p,blica (os-
til, partidos polticos 'ue tratan de anticipar ganancias electorales criticando acer-
bamente al gobierno Gincluyendo tambin a lderes del mismo partido gobernante
'ue temen verse arrastrados al abismo de su impopularidadH, y las maniobras pre-
visoras de poderosos actores econmicos, todo disminuye la probabilidad de 'ue
la pr)ima poltica intentada pueda tener )ito" $so significa igualmente 'ue, en
una economa con niveles crecientes de inmuni#acin, el pr)imo intento de estabi-
li#acin ser& una intervencin m&s radical 'ue la anterior" $l valor de las apuestas
aumenta con cada ronda del +uego"

0a repeticin de los fracasos prolonga el proceso de seleccin dar7iniana, 'ue cada
ve# es m&s sencillo debido a la disminuida capacidad del gobierno para controlar
las consecuencias de sus polticas en la distribucin" Se escuc(an sobre todo clamo-
res difusos sobre :la e)tincin de la clase media;, por'ue en trminos relativos el
mayor impacto de las polticas recae sobre muc(os segmentos de los sectores me-
dios" 3 algunas veces esos clamores tienen matices de fondo 'ue no son e)acta-
mente consistentes con el respaldo a la democracia" $n esa situacin, el gobierno
proyecta una imagen singular 'ue combina la omnipotencia con la m&s pura impo-
tencia" Por una parte, cada intento de solucionar la crisis se anuncia con bombos y
platillos como el 'ue +ustifica los nuevos sacrificios 'ue se le e)ige a la poblacin,
por'ue esa ve# s se va a lograr el )ito" Por otro lado, aparte del celebrado respiro
'ue ofrece un descenso de la inflacin Ggeneralmente a un alto precio en trminos
de la actividad econmica y la distribucinH, pronto se pone en evidencia 'ue el go-
bierno no va a ser capa# de poner en pr&ctica otras polticas 'ue tambin son nece-
sarias" $se es otro factor 'ue contribuye a acortar los (ori#ontes temporales y a em-
peorar las e)pectativas 'ue dan dinamismo al +uego de con+unto"

$n esas condiciones, una sociedad tiene una muy fea imagen de s misma" Uno po-
dra coleccionar miles de e)presiones del profundo malestar 'ue viene a continua-
cin" 0a evidencia de la proliferacin del oportunismo, la codicia, la falta de solida-
ridad y la corrupcin, no devuelve una imagen feli#" /dem&s, muc(as de esas ac-
ciones indican un flagrante desprecio de las leyes" *uando se vuelve patente 'ue
muc(os est&n violando las leyes, y 'ue por lo general nadie paga por eso, la leccin
aprendida socava todava m&s la predecibilidad de las relaciones sociales- la proli-
feracin del oportunismo y la anar'ua (acen 'ue aumente todo tipo de costos de
transaccin y la urdimbre de la sociedad, lograda por el $stado como ley, se debili-
ta con cada curva de la espiral"

/ continuacin vienen las denuncias enconadas y los llamados desesperados a su-
perar la :crisis moral;" 0os medios de comunicacin y las conversaciones cotidia-
nas se llenan de e)(ortaciones a :restituir la unidad nacional;, a la panacea de los
pactos socioeconmicos Gen los 'ue ning,n actor racional entrara de buena fe da-
das esas condicionesH, a :morali#ar; la administracin y las empresas p,blicas, y
cosas por el estilo" 0as crticas moralistas y las e)(ortaciones piadosas - indepen-
dientemente de lo valiosas 'ue son como indicadores de 'ue los valores b&sicos de
la moral p,blica sobreviven de alguna manera - ignoran 'ue la accin social est&
atrapada en un colosal dilema de prisionero
1>
" C&s a,n, esas e)presiones pueden
ir in crescendo (asta llegar a una verdadera condena de toda la situacin, incluyen-
do una democracia 'ue funciona insatisfactoriamente en tantos aspectos"

0a colrica atomi#acin de la sociedad es la otra cara de la misma moneda de la cri-
sis del $stado, no slo como con+unto de burocracias, sino tambin - y a,n m&s
como la fuente legtima de la predecibilidad social" /simismo, la crisis conduce a
una credibilidad menguante del $stado como agente legtimo de los intereses del
pas- el $stado luce cada ve# m&s como un aparato oneroso, 'ue permite su despo-
+o por parte de los poderosos" 0a desintegracin del aparato estatal y la eficacia
menguante del :$stado como ley; tornan a los gobiernos incapaces de e+ecutar ni
si'uiera polticas con un grado mnimo de comple+idad" o es nada f&cil decir 'u
segmentos del $stado deben recibir prioridad para (acerlos m&s eficientes- o poner
en pr&ctica una poltica industrial- o decidir el nivel y la secuencia de la apertura fi-
nanciera y comercial de la economa- o acordar polticas salariales y de empleo- o
etctera, etctera""" Sin esta :reestructuracin;, ni las actuales polticas neoliberales
ni las polticas alternativas pueden tener )ito"

Para 'ue esas polticas no solamente se decidan Gla parte m&s sencilla, obviamenteH,
sino 'ue adem&s se pongan en e+ecucin, es necesario 'ue se cumplan tres re'uisi-
tos2 .H tanto los agentes privados como los p,blicos deben tener como mnimo un
pla#o mediano como (ori#onte temporal relevante" Pero en las condiciones 'ue es-
tamos discutiendo, es improbable 'ue este sea el caso" Incluso es difcil 'ue los l-
1>
/un'ue no puedo e)tenderme a'u en esta argumentacin, debe observarse 'ue ninguna de las
condiciones identificadas por la literatura especiali#ada como soluciones conducente-cooperativas
al dilema de prisionero puede mantenerse en la situacin 'ue estoy describiendo"
deres del gobierno tengan un (ori#onte temporal 'ue no sea el de corto pla#o, por-
'ue la crisis significa, en primer trmino, 'ue ellos deben dirigir toda su atencin a
e)tinguir los fuegos 'ue brotan por do'uier y, en segundo lugar, 'ue sus puestos
est&n constantemente en peligro" 1H Si se 'uiere 'ue la estabili#acin, y especial-
mente las polticas estructurales, sean algo m&s 'ue una vulgar traslacin de cual-
'uier inters 'ue tenga acceso a ellos, los agentes estatales pertinentes deben ser
capaces de reunir y anali#ar informacin comple+a, estar suficientemente motiva-
dos en la b,s'ueda de alguna definicin del inters p,blico, y considerar su papel
en la elaboracin de esas polticas como un episodio gratificante en sus carreras"
*omo vimos, con la e)cepcin de algunas &reas organi#acionales, esas condiciones
no est&n dadas (oy en da" 4H /lgunas polticas slo pueden implementarse e)ito-
samente pasando por negociaciones comple+as con los diferentes actores organi#a-
dos 'ue demandan un acceso legtimo al proceso" o obstante, la e)trema desagre-
gacin con 'ue es racional actuar en la crisis actual debilita la representatividad de
la mayora de las organi#aciones de intereses- M'uin puede realmente (ablar en
nombre de otro en estos pasesO, M'u ego puede convencer a un alter de 'ue lo
acordado entre los dos ser& respetado por a'ullos 'ue l afirma representarO 0a
atomi#acin de la sociedad refle+a y acent,a la desintegracin del $stado
1.
"

M*mo se puede lograr una representacin poltica de este mundo de actores de
conductas e)tremadamente desagregadas, oportunistas y cortoplacistasO M*u&les
pueden ser las amarras y enlaces con las instituciones Gde representacin de intere-
ses y las propiamente polticas, tales como los partidos y el congresoH 'ue estructu-
ran las relaciones entre el $stado y la sociedad en las democracias institucionali#a-
dasO MNu representatividad, y m&s ampliamente, cu&les identidades colectivas
pueden sobrevivir a esas tormentasO 0a respuesta es 'ue en cuanto al logro de ins-
tituciones de representatividad y responsabilidad, los progresos son muy pocos, si
es 'ue los (ay" Por el contrario, unidas a causas (istricas de races profundas en
esos pases, la atomi#acin de la sociedad y del $stado, la propagacin de las &reas
marrones y de sus formas peculiares de impulsar sus intereses, y la inmensa urgen-
cia y comple+idad de los problemas 'ue (ay 'ue enfrentar alimentan las tendencias
delegativas, las tendencias plebiscitarias de esas democracias" 0a pulveri#acin de
la sociedad en innumerables actores racional-oportunistas y su eno+o ante una si-
tuacin 'ue parece causada por todos - y, por lo tanto, aparentemente por nadie -
tiene su c(ivo e)piatorio fundamental2 el $stado y el gobierno" $se sentimiento co-
1.
Uno no debera olvidar los efectos de la crisis, y de la ideologa antiestatista indiscriminada 'ue
subyace en las polticas econmica actuales, 'ue repercutir&n a m&s largo pla#o sobre factores 'ue
son cruciales para mantener el crecimiento econmico" Ce refiero particularmente a las polticas en
materia de educacin, salud, ciencia y tecnologa, y a la modemi#acin de la infraestuctura fsica"
Pero para emprender esas polticas se re'uiere un aparato estatal ra#onablemente magro y eficiente"
lectivo es un suelo frtil para las ideologas antiestatistas simplistas- y por otra par-
te, impulsa la abismal prdida de prestigio del gobierno democr&tico, de sus tam-
baleantes instituciones y de todos los polticos" *laro est& 'ue esas evaluaciones es-
t&n bien fundamentadas2 los mencionados fracasos del gobierno, sus desatinos y
vacilaciones, su omnipotencia impotente, y con demasiada frecuencia la evidencia
de su corrupcin, as como el deprimente espect&culo 'ue ofrecen Gtambin con de-
masiada frecuenciaH los polticos, dentro y fuera del *ongreso, y los partidos polti-
cos, brindan la oportunidad perfecta para la e) culpacin de la sociedad mediante
una proyeccin sobre los m,ltiples males del $stado y del gobierno"

0o menos 'ue se puede decir de esos problemas es, en primer lugar, 'ue no ayu-
dan a avan#ar (acia una democracia consolidada, institucionali#ada- en segundo
lugar, 'ue (acen e)tremadamente difcil la puesta en pr&ctica de polticas comple-
+as, de largo pla#o y negociadas multilateralmente, 'ue podran sacar a esos pases
del atolladero- y en tercer lugar 'ue Gciertamente no slo en /mrica 0atinaH esos
problemas interact,an fuertemente con la tradicin de un estilo cesarista, antiinsti-
tucional y delegativo de formular polticas"

M*mo se puede lograr una representacin poltica de este mundo de actores de
conductas e)tremadamente desagregadas, oportunistas y cortoplacistasO

$n este punto es preciso plantear una pregunta 'ue est& pendiente2 Me)iste alguna
forma de salir de esas espirales descendentesO 6, m&s e)plcitamente, Men 'u pun-
to y ba+o 'u condiciones podra encontrarse esa salidaO Eenemos 'ue recordar 'ue
estamos tratando con pases G/rgentina, Irasil y Per,H 'ue tuvieron el infortunio
de padecer un patrn de inflacin alta y recurrente, puntuado por perodos de (i-
perinflacin o poco menos Gdependiendo de definiciones 'ue no necesito rebatir
a'uH, y 'ue soportaron varios programas de estabili#acin carentes de )ito"

Un pas 'ue e)periment (ace poco esos problemas, pero 'ue parece (aber encon-
trado una salida, es *(ile" *on una eficiencia 'ue (abra admirado 0enn, las polti-
cas del rgimen de Pinoc(et lograron la destruccin de casi todo lo 'ue 'uedaba
Gdespus del gobierno de /llendeH de una burguesa orientada al mercado interno,
a la sustitucin de las importaciones - y 'ue estaba demasiado agradecida por (a-
ber sido salvada como clase como para ponerse a organi#ar ninguna oposicin con-
certada -" !esde luego, el gobierno de Pinoc(et tambin reprimi brutalmente los
sindicatos obreros y los partidos polticos 'ue podran (aber articulado una oposi-
cin efica# a sus polticas" $n ese desierto de sociedades se incurri en enormes
costos sociales y se puso en pr&ctica la mayor parte del programa neoliberal, aun
cuando con varios cambios y accidentes" $l gobierno democr&tico c(ileno encara el
problema todava grave, pero menos angustiante, de tener 'ue mantener ba+a la in-
flacin, tasas ra#onables de crecimiento econmico y una imagen internacional fa-
vorable" /simismo enfrenta el problema de cmo mitigar las desigualdades 'ue in-
tensificara el rgimen autoritario" Pero la realidad es 'ue en pases tales como Ira-
sil, /rgentina y Per, las consecuencias distribucionales de polticas m&s ambiguas
y menos duras no (an sido me+ores 'ue las del rgimen de Pinoc(et" C&s a,n, los
recursos con 'ue cuenta actualmente el gobierno c(ileno para aliviar los problemas
de ine'uidad son relativamente mayores 'ue los de estos tres pases" Por ,ltimo, el
(ec(o de 'ue *(ile estuviese (ace alg,n tiempo atrapado en las espirales descritas
a'u, y ya no lo est m&s, significa Gaun'ue no es la ,nica ra#n, pues e)isten otras
m&s (istricas 'ue no puedo detallar a'uH 'ue su $stado est& en me+or forma para
encargarse de las cuestiones de e'uidad y desarrollo (eredadas"

6tro pas similar podra ser C)ico" Pero la inflacin con sus m,ltiples dislocacio-
nes sociales, nunca fue tan alta en C)ico como en /rgentina, Irasil o Per, Go, si a
eso vamos, como lo es (oy en da en casi toda la antigua Unin SoviticaH- el P%I
proporcion un instrumento para la implementacin de polticas 'ue fue m&s efi-
ca# 'ue todo lo disponible para esos pases- y los intereses geopolticos de $$UU
est&n colaborando para 'ue ese pas navegue, todava penosa e inciertamente pero
con relativa mayor facilidad, (acia el logro de los ob+etivos de largo pla#o de sus
polticas actuales" 6tro pas sera Iolivia, donde la implementacin de las polticas
'ue lograron controlar la inflacin y liberali#ar el comercio y las finan#as Gpero no,
al menos (asta a(ora, recuperar el crecimiento y las inversionesH estuvo acompaLa-
da de una represin brutal, 'ue difcilmente se puede considerar compatible con la
democracia" /rgentina es un candidato m&s reciente a formar parte de esta lista" Si
se enfocan los casos del *ono Sur americano, M'u tienen en com,n *(ile, Iolivia y
/rgentinaO Pues, sencillamente, 'ue la crisis de esos pases - el primero ba+o un r-
gimen autoritario y los dos ,ltimos ba+o gobiernos elegidos democr&ticamente -
toc fondo" M3 'u es el fondoO $s la convergencia de los siguientes factores2 .H un
$stado 'ue como principio del orden tiene una autoridad min,scula sobre la con-
ducta de muc(os actores, 'ue como burocracia llega a lmites e)tremos de desinte-
gracin e ineficacia, y 'ue en alg,n momento del tiempo se vuelve incapa# de
mantener la moneda nacional- 1H un movimiento obrero completamente derrotado
en el sentido de 'ue ya no es capa# de oponerse a las polticas neoliberales, e)cepto
con protestas desagregadas y efmeras- 4H una clase capitalista 'ue sustancialmente
se devor as misma, con los ganadores metamorfose&ndose en conglomerados
centrados financieramente y orientados (acia afuera G+unto con los ramos del co-
mercio y los profesionales 'ue proveen el consumo suntuosoH- y FH un sentimiento
generali#ado de 'ue la vida ba+o una inflacin continua e incierta es tan insoporta-
ble 'ue cual'uier solucin es preferible, incluso si esa solucin ratifica un mundo
a,n m&s desigual en el 'ue se (an perdido muc(as formas de sociabilidad solida-
ria" $n ese punto, 'uien'uiera 'ue trate de controlar la inflacin e iniciarla :rees-
tructuracin; aconse+ada por las ideas neoliberales no tendr& 'ue enfrentar la opo-
sicin de poderosas coaliciones obstruccionistas, como (abra sido el caso poco
tiempo atr&s2 las fracciones m&s importantes de la burguesa ya no tienen intereses
'ue antagonicen esas polticas, las diferentes representaciones de los intereses de la
clase media y popular son dbiles y est&n fraccionadas, y los empleados p,blicos
'ue sobrevivieron a sus propias tribulaciones pueden a(ora tener esperan#as de
me+orar su situacin"

0a pulveri#acin de la sociedad y del aparato estatal, +unto con la demanda pri-
mordial de regresar a un mundo social ordenado, termina por eliminar las resisten-
cias 'ue, reacia pero efica#mente, alimentaron los giros previos de la espiral"

$n *(ile esto ocurri por los efectos combinados de la crisis 'ue se desat ba+o el
gobierno de la Unidad Popular y las polticas represivas y decididas del perodo de
Pinoc(et" $n Iolivia y /rgentina resulta no poco irnico 'ue, despus de la (ipe-
rinflacin, el fin de las espirales Gel fin aparente, muy le+os de ser un (ec(o todavaH
(aya llegado con presidentes provenientes de partidos tales como el C% y el pe-
ronismo- probablemente esos presidentes, y solamente ellos, se vieron for#ados a
completar la derrota de los movimientos obreros respectivos"
M3 IrasilO !e los pases discutidos a'u, Irasil fue el ,ltimo en caer en ese tipo de
crisis" $so se debi en gran parte a 'ue el mayor tamaLo de su mercado interno, y
el mayor dinamismo de su desempeLo econmico, crearon una economa m&s
comple+a e industriali#ada 'ue la de sus vecinos" $n una :parado+a de )ito;
11
, esa
venta+a puede terminar resultando una maldicin" $n Irasil e)isten muc(os agen-
tes poderosos capaces de blo'uear las polticas m&s o menos neoliberales 'ue, no
obstante, se (an ensayado y se seguir&n ensayando" / la inversa, si no (ubiera otro
camino 'ue el de continuar las espirales (asta llegar al fondo del po#o, el grado de
destruccin econmica de Irasil sera muc(o mayor 'ue el de los otros pases men-
cionados" /dem&s, socialmente, en contraste con la situacin 'ue e)ista en los pa-
ses del *ono Sur antes de sus propias espirales, en Irasil ya (ay un vasto segmento
de la poblacin 'ue literalmente no puede caer m&s ba+o"
11
!iscut las evidentes parado+as de )ito de Irasil en :Eransitions, *ontinuities, and Parado)es; en
S" Cain7aring, D" 6K!onnell y P" S" 5alen#uela Geds"H2 Issues in !emocratic *onsolidation2 E(e e7
Sout( /merican !emocracies in *omparative Perspective" University of otre !ame Press, otre
!ame, pp" .9-?A, .881"
0a capacidad brasileLa de resistencia sera una venta+a si e)istiera una me+or alter-
nativa al curso de los acontecimientos" Pero la ,nica alternativa sobre la mesa es
continuar repitiendo un patrn de acumulacin de capital dirigido por el $stado
'ue luce agotado" *laro est& 'ue los protagonistas de este +uego pueden seguir des-
po+ando el dinosaurio, pero eso slo sirve para acelerar las espirales, no puede con-
tinuar indefinidamente y tiene consecuencias distribucionales perversas"

Una conclusin parcial
M$)isten alternativas a la crisis 'ue describO $l dilema de prisionero tiene una di-
n&mica poderosa2 ni las invocaciones al altruismo y a la unidad nacional, ni las
propuestas 'ue presuponen solidaridades amplias e identidades firmes, ser&n sufi-
cientes" Si (ay una solucin, probablemente sta reside en encontrar &reas 'ue ten-
gan un impacto importante sobre la situacin general, y en las cuales una accin
(&bil Gparticularmente por parte del gobiernoH pueda alargar los (ori#ontes tempo-
rales Gy, en consecuencia, el &mbito de las solidaridadesH de los actores cruciales" $l
invento m&s conocido para lograr ese fin es el fortalecimiento de las instituciones
sociales y polticas" Pero ba+o las condiciones 'ue (e descrito, esa es una tarea fran-
camente difcil" $n el mundo contempor&neo, la +ubilosa celebracin del adveni-
miento de la democracia tiene 'ue complementarse con un sobrio reconocimiento
de las inmensas dificultades 'ue entraLa necesariamente su institucionali#acin y
su arraigo en la sociedad" *omo lo (an demostrado Hait, Per, y Eailandia, esos
e)perimentos son fr&giles" /simismo, contra ciertas proclamaciones, m&s bien pre-
maturas, del :final de la (istoria;, no e)isten fuer#as inmanentes 'ue guen las
nuevas democracias (acia una forma institucionali#ada y representativa, y (acia la
eliminacin de sus &reas marrones y de los m,ltiples males 'ue las sustentan" /
largo pla#o, las nuevas democracias pueden dividirse entre las 'ue siguen el rum-
bo afortunado y a'uellas 'ue retroceden a un autoritarismo e)tremo" Pero las de-
mocracias delegativas, la responsabilidad (ori#ontal dbil, los $stados es'ui#ofr-
nicos, las &reas marrones y la ciudadana de ba+a intensidad son parte del futuro
previsible de muc(as nuevas democracias"

*ota2 0as ideas presentadas en este traba+o tienen muc(o 'ue agradecer a las reu-
niones y a los diversos intercambios del proyecto :$ast-Sout( System Eransforma-
tion;, patrocinado por la Cac/rt(ur Joundation" $stoy especialmente agradecido
al director de ese proyecto, /dam Pr#e7orsQi, por sus numerosas crticas y suge-
rencias" Pr#e7orsQi puli algunas de las ideas de este te)to y la incluy en un volu-
men GSustainable !emocracy, pr)imo a aparecerH, del cual es autor principal" Pre-
sent una versin previa de este te)to en la conferencia :!emocracia, mercados y
reformas estructurales en /mrica 0atina;, celebrada en Iuenos /ires en mar#o de
.881 ba+o el patrocinio del ort(-Sout( *enter y el *$!$S- tambin en la conferen-
cia sobre :$conomic 0iberali#ation and !emocratic *onsolidation;, patrocinada
por el Social Science %esearc( *ouncil para el proyecto :!emocrati#ation and $co-
nomic %eform;, y celebrada en IoloLa-Jorli en abril de .881" /grade#co los valio-
sos comentarios recibidos durante esa conferencia, incluyendo los de *arlos /cu-
La, $duardo Damarra y <illiam Smit(, codirectores del primero de los proyectos
mencionados" Eengo 'ue agradecer muy especialmente a 0aurence <(ite(ead, di-
rector del proyecto SS*%, no slo por sus ,tiles crticas y sugerencias, sino tambin
por sus generosos esfuer#os para (acer 'ue el original en ingls fuera ra#onable-
mente legible - si no lo logr del todo, ciertamente no es culpa suya -" Eambin les
doy las gracias a mis colegas del *$I%/P, San Pablo, y del Kellog Institute por va-
rias discusiones esclarecedoras" !ebo prevenir al lector desde el principio" $l pre-
sente te)to contiene ideas 'ue est&n desarrolladas en forma sucinta" /ctualmente
escribo un libro en el cual se tratan m&s adecuadamente estas y otras ideas, as
como sus referentes empricos" Ce decid a publicar este traba+o una ve# 'ue la
gentil insistencia de varios colegas me persuadi de 'ue, aun en su forma presente,
tena sentido ofrecer a la discusin mis opiniones sobre algunos temas y problemas
'ue considero se (an de+ado de lado, a un costo bastante alto, en los estudios ac-
tuales sobre la democrati#acin" !ado el car&cter de este te)to, limit las citas al
mnimo posible2 pido disculpas a los muc(os autores 'ue de+ implcitos- los argu-
mentos 'ue presento a'u recurren a diversa corrientes de la literatura especiali#a-
da y a muc(as contribuciones valiosas a las cuales recono#co debidamente en mi li-
bro"
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$ste artculo es copia fiel del publicado en la revista ueva Sociedad = .1B, o-
viembre- !iciembre de .884, ISS2 >1?.-4??1, <www.nuso.org>.

Edo, Demo y Ciudadania, Odonell

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