Peru-Que Hacer Con El Sistema Judicial. Eguiguren

QU HACER CON EL SISTEMA JUDICIAL?
Q U H A C E R C O N E L SIST E M A JU D I C I A L?
F ran c isco Jos Eguigur e n Pra e li
Lima , oc tubre de 1999
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FRANCISCO JOS EGUIGUREN PRAELI
A G E N D A: Per Apart ado post a l 18-1194 Mira flores Lima , Per. Correo e l ec trni co: postmast @ agenda .org.pe E st e t e x to se encuentra disponibl e en Int erne t en l a direcc in: www. agendaperu.org.pe 1ra . edi c in: 1999 Tira j e l000 e j empl ares Impreso en e l Per Edi c in gr fi ca: C arlos Va l enzue l a
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C ONT ENIDO
PR E FA C I O C AP T U L O I Introdu cc in C AP T U L O I I E l l egado d e la r ec i e nt e R e forma Judi c ial C A P T U L O I I I Prin c ipal es asp ec tos a consid e rar e n una propu esta d e R e forma Judi c ial L a organiz ac in, l as compe t enc i as y e l gobi erno de l sist ema judi c i a l Un poder judi c i a l o v arios? L a re forma de l proceso pena l El gobi erno de l sist ema judi c i a l y e l probl ema de l a autonom a L a carrera judi c i a l Se l ecc in, nombrami ento y promoc in de magistrados L a capac i t ac in y espec i a liz ac in de los magistrados L a corrupc in M edios a l t erna t ivos para l a soluc in de confli c tos Just i c i a comuna l y part i c ipac in c iudadana Conc ili ac in y arbi tra j e C AP T U L O I V Se ntido y cont e nido d e una R e forma Judi c ial c r e bl e
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PR E FA C I O
El nf asis en l a t eor a y l a prc t i ca de l desarrollo se ha despl a z ado paul a t inament e durant e los l t imos aos, y espec i a lment e a part ir de medi ados de los ochent a , hac i a los aspec tos inst i tuc iona l es que art i cul an l as int eracc iones entre ac tores soc i a l es, econmi cos y pol t i cos. Si bi en l as inv ersiones en capi t a l fsi co y humano juegan an un pape l centra l en los procesos de desarrollo, hemos aprendido que sin regl as de juego c l aras, est abl es y predec ibl es, que sin una capac idad para formul ar y para e j ecut ar pol t i cas pbli cas, y que sin transparenc i a y rendi c in de cuent as en l a func in gubernament a l , es dec ir sin gobernabilidad democr t i ca , no es posibl e moviliz ar ni ut iliz ar adecuadament e los recursos necesarios para lograr l a prosperidad y e l bi enest ar. El sist ema de administrac in de just i c i a es quiz s l a pi e z a ms import ant e de l andami a j e inst i tuc iona l de l E st ado. Sin un Poder Judi c i a l capa z de dispensar y administrar just i c i a de en forma adecuada y acept abl e para los agent es econmi cos, soc i a l es y pol t i cos, es prc t i cament e imposibl e generar l a confi anz a en que l as regl as de l juego en estos tres mbi tos de l a vida nac iona l sern apli cadas en forma imparc i a l y de acuerdo a los mri tos de cada caso. E sto soca v a los fundamentos de l a conviv enc i a entre personas, empresas y organiz ac iones de todo t ipo, con lo que se vue lv e muy dif c il sumar esfuerzos y concert ar volunt ades para lograr los obj e t ivos de desarrollo. L a administrac in de just i c i a pasa por un perodo de crisis en e l Per, que se manifi est a en una mul t ipli c idad de de fi c i enc i as. Sa lvo honrosas
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e x cepc iones, e l some t imi ento a l poder pol t i co, l as irregul aridades en los nombrami entos, l a mediocridad de l persona l a cargo de l sist ema judi c i a l , l a ine fi c i enc i a , e l desorden y l a escase z de recursos, son a lgunos de los probl emas que han carac t eriz ado a l a administrac in de just i c i a durant e e l decenio de los nov ent a . L a corrupc in, sumada a l a percepc in de que l as dec isiones judi c i a l es son a lgo negoc i abl e , introduce un component e perv erso de impre visibilidad en e l func ionami ento e f ec t ivo de l a l e y, e l cua l puede adquirir dimensiones incontrol abl es ba jo l a influenc i a de l narcotr fi co y de l a abi ert a int erf erenc i a de qui enes control an e l Poder Ej ecut ivo. Adems de ser l a inst i tuc in espec fi cament e diseada para hacer respe t ar derechos y resolv er confli c tos en l a soc i edad, e l Poder Judi c i a l es l a l t ima de f ensa de l c iudadano frent e a l inmenso poder que t i ene e l Ej ecut ivo en e l Per. Sin embargo, e l Poder Judi c i a l no adol ece slo de un probl ema de descrdi to: e l c iudadano comn se encuentra inerme frent e a l y, peor an, casi si empre t i ene que de f enderse de qui en se supone debe de f enderlo. Durant e los l t imos tres decenios se han produc ido v ari as re formas orga niz a t iv a s e n l a a dmini strac in de just i c i a . A lguna s de e ll a s ha n enf a t iz ado los cambios en e l sist ema de nombrami entos judi c i a l es, otras han tra t ado de renov ar l a l egisl ac in y los procedimi entos administra t ivos, y t ambi n se han ll e v ado a cabo purgas para limpi ar e l apara to judi c i a l de e l ementos corruptos o some t idos a influenc i as pol t i cas. Sin embargo, pese a estos esfuerzos de moderniz ac in, fuera de a v ances de carc t er administra t ivo no se aprec i a me joras signifi ca t iv as en e l func ionami ento de l sist ema judi c i a l . L a t int erill ada y l a v ena lidad cont inan ocupando e l lugar de l debido proceso judi c i a l , y l as inst i tuc iones jurdicas y e l sist ema l ega l cont inan des virtundose cot idi anament e para ponerse a l servi c io de l poder pol t i co o de l poder econmi co. D e a ll que se ha y an ido creando mecanismos dest inados a e vi t ar e l paso de una seri e de asuntos por e l Poder Judi c i a l en e l proceso de resoluc in de confli c tos. Por otra part e , e l trasl ado a l fuero mili t ar de ma t eri as de import anc i a fundament a l para l a vida democr t i ca de l pa s y para l a
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e xist enc i a de un E st ado de derecho, as como l a administrac in sumari a de just i c i a por rondas campesinas y los linchami entos popul ares, son indi cadores de l a profunda crisis por l a que a tra vi esa e l Poder Judi c i a l y de l a necesidad de transformarlo radi ca lment e . D esde sus ini c ios A G E N D A: Per puso nf asis en l a import anc i a de cont ar con un Poder Judi c i a l que func ione adecuadament e . En 1993 soli c i t amos a Luis Psara que prepara un informe sobre l a si tuac in y perspec t iv as de l Poder Judi c i a l , cuy as conc lusiones fueron incorporadas en nuestro primer informe D emoc ra c ia y buen gobi e rno. A lo l argo de nuestros traba jos durant e los l t imos aos hemos seguido de cerca los esfuerzos de v ari as inst i tuc iones y acadmi cos por me jorar e l sist ema de administrac in de just i c i a en e l Per, y a medi ados de 1999 solic i t amos a Franc isco Eguiguren Prae li , e x-direc tor de l a A cademi a N ac iona l de l a M agistra tura , que nos preparara un bre v e ensa yo de di agnst i co sobre est e t ema . El present e t e x to que sigue present a una c l ara y lc ida aprec i ac in sobre los princ ipa l es probl emas que enfrent a l a administrac in de just ic i a en e l Per, e v a la los a v ances en l a re forma de l Poder Judi c i a l , y pl ant ea una seri e de sugerenc i as sobre como abordar l a dif c il t area de me jorar e l sist ema judi c i a l . Franc isco Eguiguren sea l a con c l aridad meridi ana e l porqu ha fracasado l a re forma judi c i a l ini c i ada luego de l autogolpe de l 5 de abril de 1992: un rgimen autori t ario, carac t eriz ado por su escaso respe to a los princ ipios de l E st ado de D erecho y a l a Const i tuc in, que ha e j erc ido una c l ara int enc in de copar y control ar pol t i cament e e l conjunto de l apara to est a t a l (inc luido e l judi c i a l), no pod a ser capa z de procurar ni permi t ir un Sist ema Judi c i a l fort a l ec ido en su autonom a e independenc i a , tornando as invi abl e e l obj e t ivo que const i tuy e en l t ima inst anc i a l a t area y me t a priori t ari a de una re forma judi c i a l . Luego de una primera secc in en l a cua l se e x amina e l l egado de l a re forma judi c i a l durant e los nov ent a , Eguiguren aborda en l a segunda secc in v arios aspec tos que deben ser considerados en una propuest a
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para re formar e l sist ema de administrac in de just i c i a en e l Per. Entre e llos cubre l a organiz ac in, compe t enc i as y gobi erno de l Sist ema Judic i a l; l a carrera judi c i a l , inc luy endo l a se l ecc in nombrami ento, promoc in, capac i t ac in y espec i a liz ac in de los magistrados; y los medios a l t erna t ivos para l a resoluc in de confli c tos, inc luy endo e l arbi tra j e y l as formas tradi c iona l es de hacer just i c i a . L a t ercera y l t ima secc in est abl ece una seri e de paut as y cri t erios para disear y poner en prc t i ca una re forma judi c i a l que sea cre bl e y confi abl e para toda l a c iudadan a . E st amos seguros que est e t e x to contribuir a de finir con c l aridad l a agenda pendi ent e para re formar e l sist ema de administrac in de just i c i a en nuestro pa s. Ayudar t ambi n a lograr un consenso acerca de l a direcc in que debe tomar est a re forma , sin l a cua l ser imposibl e a v anz ar no slo hac i a e l buen gobi erno y l a democrac i a , sino t ambi n hac i a l a prosperidad y e l bi enest ar para todos los peruanos.
Franc isco Sagast i M a x H ernnde z Lima , oc tubre de 1999
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FR A N CISC O J OS E G UIG URE N PR A E LI
C AP T U L O I
Introdu cc in
Para nadi e es un secre to que l a ma yor a de los peruanos no conf an en e l sist ema judi c i a l y est n decepc ionados de l a administrac in de just i c i a . H an int erioriz ado l a impresin de que e l Poder Judi c i a l es un reduc to en e l que subsist en ri tos y prc t i cas anacrni cas, donde e l forma lismo t i ende dram t i cament e a pre v a l ecer sobre l a misin de hacer just i c i a . E st a de v a luada percepc in soc i a l se compl ement a , ms rec i ent ement e , con l a a firmac in de que e l persona l que l abora en l a func in judi c i a l es c orrup t o o prof e s ion a lm e n t e m e dio c r e (o a mb a s c os a s) , y qu e s e encuentra resue l t ament e some t ido a l poder pol t i co de turno, as como a los int ereses econmi cos dominant es. A l margen de que est a percepc in pueda parecer a a lgunos simplist a o cari ca turiz ada , inc luso una cari ca tura (cuando es acert ada) est construida sobre l a base de rasgos c i ertos que , como t a l es, pueden ser f c ilment e reconoc idos e ident ifi cados en l a rea lidad, a pesar de l as ine vi t abl es e x agerac iones o distorsiones. D e a ll que l as e x cepc iones que , con fundamento, pudi eran esgrimirse para re l a t iviz ar di cha percepc in soc i a l , son slo e x cepc iones que confirman l a regl a genera l y l a rea lidad descri t a , es dec ir, e l crec i ent e desprest igio a tribuido a l sist ema judi c i a l de nuestro pa s. Lo ms gra v e es que est e t ema no es nue vo, ni t ampoco lo son y a l a propuest a o l a e j ecuc in de una re forma judi c i a l , frase que hast a ha perdido credibilidad, susc i t ando ac tua lment e inc luso desconfi anz a o
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Q U H A C ER C O N E L SIST E M A J U DICI A L ?
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escept i c ismo. Por lo genera l , todas est as ini c i a t iv as de re forma nac i eron de l Poder Ej ecut ivo, se di eron en e l marco de gobi ernos de f a c to o regmenes autori t arios, y supusi eron grandes purgas de magistrados, modifi cac in de normas procesa l es y de organiz ac in judi c i a l . D e a ll que , a pesar de a lgunos cambios o a v ances menores, ninguna de est as e xp e ri e n c i a s pro c ur a b a e n v e rd a d e m a n c ip a r a l Pod e r Judi c i a l d e l dominio pol t i co de l poder gobernant e , ni t ampoco e l ba l ance fina l de e st o s pro ce s o s p e rmi t i a lgn logro d e st aca bl e e n t rmino s d e independenc i a y autonom a judi c i a l . Todo e llo hace que en e l Per l a re forma judi c i a l apare z ca como una necesidad urgent e e impresc indibl e , ant es que como e l na tura l proceso de moderniz ac in de l a organiz ac in y func ionami ento de una inst i tuc in, pues se impone como ni ca respuest a ant e l a se v era crisis y e l agudo cuest ionami ento que a f ec t an a l sist ema judi c i a l . M s an, l a reforma judi c i a l const i tuy e hoy en d a un t ema priori t ario en l a agenda para e l desarrollo democr t i co. El Poder Judi c i a l o sist ema de administrac in de just i c i a es part e muy import ant e de l a inst i tuc iona lidad pol t i ca y jurdi ca de l E st ado, si endo su niv e l de autonom a , e fi c i enc i a y prest igio soc i a l un import ant e (y obj e t ivo) t ermme tro para medir e l grado de desarrollo y solide z de l as inst i tuc iones democr t i cas a l canz adas en una soc i edad. D e a ll que no deba ll amar a demasi ada sorpresa que , en e l Per, e l descrdi to de l sist ema judi c i a l por e l anacronismo de su acc ionar opera t ivo, l a poca confi abilidad de sus sent enc i as y su acusada f a l t a de independenc i a sea e l corre l a to hi stri co de procesos pol t i cos carac t eriz ados por e l autori t arismo o l a inj erenc i a de los gobi ernos de turno, as como por l a incapac idad de l rgano jurisdi cc iona l para hacer pre v a l ecer l a supremac a c onst i tu c ion a l , su a utonom a fun c ion a l y l a vig e n c i a d e l E st a do d e D e r ec ho . Cu l debe ser l a futura organiz ac in bsi ca de l sist ema judi c i a l; cmo g a r a n t iz a r l a a u t onom a d e los rg a nos involu c r a dos e n l a fun c in jurisdi cc iona l , e vi t ando l a inj erenc i a o manipul ac in pol t i ca o part idari a
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en est e campo; qu impli ca l a part i c ipac in de los magistrados en e l gobi erno y gest in de su inst i tuc in; cmo lograr un sist ema de se l ecc in, nombrami ento y promoc in de magistrados basado en cri t erios t cni cos y de mri tos; cmo puede pot enc i arse l a part i c ipac in popul ar en l a resoluc in de confli c tos y en e l me jorami ento de l a administrac in de just i c i a ; cu l es pueden ser los aport es de los sist emas a l t erna t ivos de soluc in de controv ersi as; son a lgunos de los princ ipa l es t emas ll amados a ser obj e to de discusin en l a propuest a a e l aborar en est e campo. Ant e un panorama t an compl e jo, nada ms aj e no a nu estra voluntad (y posibilidad) qu e pr e t e nd e r ofr ece r una r ece ta o pr ese ntar una vi s in s ufi c i e nt e m e nt e e s tru c turada a ce r c a d e qu ha ce r c on e l Sist e ma Judi c ial o cmo ha ce r la r e forma judi c ial ; sin duda que est a t a r ea d e m a nd a e l c on c urso y e l a por t e d e div e rsos s ec t or e s d e l a s comunidades pol t i ca , jurdi ca y soc i a l de nuestro pa s. Por e llo nos limi t aremos a bosque j ar a lgunos ideas en cuanto a de t erminados t emas y probl emas que , segurament e , t endrn que ser abordados y resue l tos en una propuest a ms acabada sobre est a ma t eri a . L as re fl e xiones y cri t erios que aport amos en est a direcc in pre t enden adems de j ar muy en c l aro que a l margen de l contenido tcni co espec fi co de una propuesta en ma t eri a de re forma de l sist ema judi c i a l ninguna re forma t endr s e nt ido s i , fin a lm e nt e , a d e m s d e m e jor a r los niv e l e s d e e fi c i e n c i a func iona l , no conduce a a fi anz ar l a autonom a y credibilidad de l sist ema de administrac in de just i c i a , as como l a independenc i a , e l compromiso con los v a lores democr t i cos y const i tuc iona l es, y l a mora lidad y dignidad en l a ac tuac in de los magistrados.
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C AP T U L O II
E l l egado d e la r ec i e nt e R e forma Judi c ial
E s v erdad que l as v ari as re formas judi c i a l es , ensa y adas durant e los l t imos tre int a aos, han dif erido en sus obj e t ivos, a l cances y env ergadura . Sin embargo todos e ll as, en ma yor o menor medida , compart i eron c i ertos rasgos comunes, t a l es como: haber sido promovidas desde fuera de l Poder Judi c i a l , es dec ir, a ini c i a t iv a de l poder pol t i co; conll e v ar ampli as purgas de persona l jurisdi cc iona l y auxili ar; adol ecer de escasa part i c ipac in (impuest a o asumida) de los magistrados en l a conducc in de l a re forma ; y, fina lment e , su frustrac in, t anto por ra zones pol t i cas imput abl es a l rgimen que l a promovi como por l a propi a renuenc i a de los magistrados a darl e cont inuidad o a profundiz arl a . Por enc ima de est as coinc idenc i as, l a re forma judi c i a l emprendida a part ir de novi e mbre de 1995, dura nt e e l se gundo gobi e rno de l Pre s ide nt e Fujimori , se dest aca por lo ambi c ioso de l a propuest a anunc i ada y l a magni tud de recursos econmi cos dedi cados a su e j ecuc in. C abe recordar que e l Poder Judi c i a l y e l Mini st erio Pbli co, tras e l autogolpe de l 5 de abril de 1992, hab an sufrido ampli as purgas de magistrados rea liz adas por e l gobi erno, as como procesos de e v a luac in a ca rgo d e l a s r ec ompu e st a s in st a n c i a s d e c ondu cc in d e a mb a s inst i t u c ion e s . L a s v aca n t e s qu e d e j a ron los m a gi st r a dos ce s a dos o dest i tuidos fueron ll enadas por persona l provisiona l nombrado a dedo . A su v e z , muchas v eces a tra v s de l e y es con nombre propio aprobadas por e l Congreso, e l Poder Ej ecut ivo se encarg de designar o prorrogar
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en sus cargos a qui enes ocupaban los princ ipa l es rganos de gobi erno de l apara to judi c i a l . L a re forma emprendida en novi embre de 1995 ha sido conduc ida por una Comisin Ej ecut iv a de l Poder Judi c i a l conformada por tres magistrados de l a Cort e Suprema ; t ambi n l a int egraba , con rol prot agni co, un S ec r e t a rio Ej ec u t ivo , e l c om a nd a n t e d e M a rin a ( e n r e t iro) Jos D e ll epi ane . Fue pl ant eada ini c i a lment e , en lo esenc i a l , como un esfuerzo de moderniz ac in de l a gest in administra t iv a y de l a organiz ac in de l Pod e r Judi c i a l , a fin d e r e v e r t ir su d e t e rior a d a im a g e n y ac us a d a ine fi c i enc i a , con e l propsi to de me jorar e l servi c io de just i c i a brindado a l c iudadano y l a credibilidad de l a func in jurisdi cc iona l . Post eriorment e , se ampli aron en part e sus obj e t ivos y a l cances1 . Si bi en est a re forma ha resul t ado bast ant e controv ert ida , e llo no impide reconocer a lgunos import ant es logros o a v ances obt enidos2 , dentro de los cua l es cabe menc ionar que : Se dise e impl ement una sust anc i a l transformac in en e l sist ema d e g e st in y a dmini st r ac in d e l Pod e r Judi c i a l , m e di a n t e un a organiz ac in de t ipo gerenc i a l y de e j ecuc in de proy ec tos que ha redundado en e l mane jo ms e fi c i ent e de los recursos humanos y ec onmi c os .
Para una ms ampli a comprensin de los obj e t ivos y a l cances de est a re forma , puede re vi sa rse : D e ll e pi a ne M a ssa , Jos : Av a nce s y pe rspec t iv a s de l a re forma de l Pode r Judi c i a l ; e n: R e f orma Judi c ial : e xpo s i c ion e s d e l s e minario t all e r ; L im a , Pod e r Judi c i a l , 1997 , pp . 17-32 . Igu a lm e n t e su e xpos i c in e n e l ce r t a m e n D e s a f os d e la just i c ia e n e l P e r , publi ca d a por e l Inst i t u t o d e D e f e ns a L e g a l y l a F ac ul t a d d e D e r ec ho d e l a Pon t ifi ca Univ e r s id a d C a t li ca d e l P e r (L im a , 1996) pp . 5-34 . Ta mbi n: S ec r e t a r a Ej ec u t iv a d e l Cons e jo d e Coordin ac in Judi c i a l , Pl a n in t e gr a l de re forma de l Poder Judi c i a l . Un a n li s i s b a st a n t e obj e t ivo sobr e los logros y d e fi c i e n c i a s d e l a r ec i e n t e r e form a judi c i a l , pue de e nc ontra rse e n e l tra ba jo de D e B e l a unde Lpe z de Roma a , Ja vi e r: Just i c i a , l ega lidad y re forma judi c i a l en e l Per (1990-1997) ; en: Ius e t ve ri t as, N 15 , pp . 103-127 , p a r t i c ul a rm e n t e l a s pp . 116-118 .
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Se rea liz una notori a inc orporac in y re nov ac in de e quipos y sist emas inform t i cos, en apoyo de l a func in jurisdi cc iona l y admini stra t iv a , as como para l a me jora de l servi c io brindado a los usua rios. Se han construido y habili t ado loca l es e infraestruc tura para e l ms adecuado desarrollo y func ionami ento de los servi c ios, a niv e l de ofi c inas, centros de a t enc in a l pbli co, inst a l ac iones en centros peni t enc i arios, e t c . Se e f ec tu una signifi ca t iv a rac iona liz ac in y renov ac in de l persona l administra t ivo y auxili ar, promovi endo su ca lifi cac in y t ecnifi cac in. Se e j ec ut a ron import a nt e s e s fue rzos por de sc onge st iona r e l gra n volumen de casos pendi ent es de resoluc in y para rac iona liz ar l a carga procesa l de l magistrado. Para e llo se crearon juzgados y sa l as transi tori as, con l a fina lidad de agiliz ar l a trami t ac in y resoluc in de procesos; se modifi c l a organiz ac in administra t iv a de l despacho judi c i a l en juzgados y tribuna l es, espec i a lment e medi ant e mdulos corpora t ivos que compart en y rac iona liz an los servi c ios de l persona l administra t ivo y auxili ar de apoyo a l a l abor jurisdi cc iona l . En e l mbi to pena l , se habili t aron mecanismos para ace l erar los procesos, medi ant e e l juzgami ento de los int ernos en e l propio centro peni t enc i ario y e l est abl ec imi ento de jueces dedi cados a los casos de reos en c r ce l . Se rea liz una gran cant idad de ac t ividades y cursos de capac i t ac in, t anto para magistrados como para persona l administra t ivo, abarcando aspec tos jurdi cos y t ambi n acc iones dirigidas a l a ca lifi cac in en l a administrac in de l despacho, l a inform t i ca , l a a t enc in a l pbli co, etc. Se opt imiz l a generac in y ut iliz ac in de recursos econmi cos, t anto propios (t a s a s judi c i a l e s) c omo prov e ni e nt e s d e l t e soro pbli c o , dest inndolos a me jorar s ignifi ca t iv ament e l as remunerac iones o
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ingre sos de los ma gi stra dos. Igua lme nt e se logr e l a poyo de l a c oop e r ac in in t e rn ac ion a l p a r a l a e j ec u c in d e d e t e rmin a do s proy ec t os . Se logr dar prioridad a l t ema de l a re forma judi c i a l en l a agenda pol t i ca nac iona l , as como a t enc in pre f erent e por part e de l a opinin pbli ca y los medios de comuni cac in soc i a l . P e ro e l pro ce so d e r e form a t uvo t a mbi n in c onv e ni e n t e s y c i e r t os aspec tos nega t ivos. Como es f c il suponer, muchos de estos cambios generaron sobre todo en su f ase ini c i a l ma l est ar entre los abogados y li t igant es, debido a l const ant e trasl ado de los procesos de un juzgado a o t ro , c uy a s nu e v a s d e nomin ac ion e s y ubi cac in e r a n fu e n t e d e desconc i erto. A e llo ha y que agregar c i ert as medidas que , animadas t a l v e z por l a bsqueda de ce l eridad, a f ec t aban princ ipios bsi cos en ma t eri a procesa l . En genera l puede dec irse que l a ori ent ac in de l a re forma , con nf asis en lo administra t ivo y opera t ivo, demostr poco int ers en e v a luar e l sust ento o e f ec to jurdi co de muchas dec isiones adopt adas. M s gra v es an han sido l as vulnerac iones a l a autonom a de l sist ema judi c i a l y a l a independenc i a de l e j erc i c io de l a func in jurisdi cc iona l , produ c id a s e n e l c urso d e l pro ce so d e r e form a . A s , h a n o c urrido: imposi c in de autoridades en los m ximos niv e l es de conducc in de l Poder Judi c i a l y e l Minist erio Pbli co; modifi cac in de l a composi c in de tribuna l es o cambio de jueces que t en an a su cargo l a resoluc in de casos cuyo resul t ado int eresaba direc t ament e a l gobi erno; incremento no t orio d e l nm e ro d e m a gi st r a dos provi s ion a l e s y supl e n t e s , m s f c ilment e influenc i abl es por l a precari edad de su posi c in dentro de l a carrera judi c i a l; obstrucc in a l nombrami ento de magistrados t i tul ares por p a r t e d e l Cons e jo N ac ion a l d e l a M a gi st r a t ur a . A s imi smo , l a transf erenc i a a l a Just i c i a Mili t ar de procesos que deber an desarroll arse ant e e l Poder Judi c i a l , lo que no slo a f ec t aba l as garant as de l debido pro ce so s ino qu e , a d e m s , r e sul t a b a c on t r a di c t orio pu e s r e v e l a b a desconfi anz a en e l apara to judi c i a l supuest ament e re formado.
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En l a ac tua lidad, y luego de ms de tres aos de re forma , resul t a muy poco admisibl e o cre bl e que an subsist e a lgn proceso en t a l direcc in; y, menos an, que ha t enido l a int enc in o logrado contribuir a fort a l ecer l a autonom a de l a rama judi c i a l . Se aprec i a, ms bi en, una fuerte inj erenc i a pol t i ca gubernament a l en e l Poder judi c i a l y e l Minist erio Pbli co, que a me na z a a los ma gi stra dos inde pe ndi e nt e s y a li e nt a e l se rvili smo e incondi c iona lidad. A su v e z , los probl emas de corrupc in subsist en o se han increment ado, a pesar de los casos denunc i ados y sanc ionados, espec i a lment e en los estra tos ms ba jos de l a func in jurisdi cc iona l o de l persona l auxili ar. En de fini t iv a , l a rec i ent e re forma t i ene aspec tos posi t ivos y otros muy cuest ionabl es, por lo que se impone como t area an pendi ent e una e v a luac in obj et iv a y desapasionada de l proceso, que no busque (simplista o int eresadament e) a v a l ar o desca lifi car en bloque l a re forma judi c i a l en su conjunto, sino que tra t e de dest acar y aprov echar sus logros a l a par de corregir sus desac i ertos. L a menc ionada re forma es un re f erent e que no puede ignorarse ni pre t ender inv ent ar todo de nue vo; menos an, re tornar a los deplorabl es niv e l es ant eriores. Fina lment e , lo c i erto es que ha quedado nue v ament e demostrado qu e un r gim e n autoritario, c ara c t e rizado por su esc aso r esp e to a los prin c ipios d e l E stado d e D e r ec ho y a la Constitu c in , qu e ha e j e r c ido una c lara int e n c in d e copar y controlar polti c am e nt e e l conjunto d e l aparato e s tatal (in c luido e l judi c ial) , no poda s e r c apaz d e p r o c u r a r n i p e r m i t i r u n Si s t e m a J u d i c i a l fo r t a l ec i do e n s u autonoma e ind e p e nd e n c ia , tornando as inviabl e e l obj e tivo qu e c on s tituy e e n ltima in s tan c ia la tar e a y m e ta prioritaria d e una r e forma judi c ial .
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C AP T U L O III
Prin c ipal es asp ec tos a consid e rar e n una propu esta d e R e forma Judi c ial
LA
O R G A N I Z A C I N , L AS C O M P E T E N C I AS Y E L G O B I E R N O D E L
SIST E M A JU D I C I A L
Un pod e r judi c ial o varios ? Sabemos que segn l a t eor a c l si ca de l a separac in o divisin de poderes, e l Poder Judi c i a l es e l rgano a qui en compe t e resolv er los confli ctos y administrar just i c i a . Se l e a tribuy e as un monopolio de l a ll amada func in jurisdi cc iona l , que t i ene como consecuenc i a que e l Poder Judi c i a l debe ser e l ni co rgano que cumpl e di cha t area o, a l menos, qui en lo hace en l t ima inst anc i a y con carc t er de fini t ivo. Sin embargo, est e dogma ha de j ado de serlo t anto a l niv e l t eri co como en l a rea lidad en nuestro pa s. D e un l ado, porque a l l ado de l Pode r Judi c i a l e xi s t e n a c tualm e nt e otros rganos qu e e n forma e x c luy e nt e o comp e titiva tambi n admini s tran ju s ti c ia , como e l Tribuna l Const i tuc iona l o e l Fuero Mili t ar, por e j emplo); y, de otro l ado, porque han surgido otros rganos autnomos qu e , sin administrar dir ec tam e nt e justi c ia , in c id e n e n e l d ese nvolvimi e nto d e la mat e ria judi c ial y conforman una su e rt e d e Sist e ma Judi c ial , t a l es como e l Ministerio Pbli co, e l Conse jo N ac iona l de l a M agistratura, l a A cademi a de l a M agistra tura o e l Conse jo de Coordinac in Judi c i a l .
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C a be a s rec orda r que y a a nt e riorme nt e , e n no poca s oca s ione s, l a s cr t i cas a l desempeo de l Poder Judi c i a l ll e v aron a que , simul t neament e a l a rea liz ac in de re formas en st e , se promue v a l a transf erenc i a de a lgunas de sus compe t enc i as a otros rganos, sean nue vos (espec i a lment e creados para est e e f ec to) o y a e xi st ent es. E st a dec i s in puede haber obedec ido a dist intos cri t erios u obj e t ivos, t a l es como considerar que dif c ilment e se lograrn los cambios deseados en e l Poder Judi c i a l , o que st e carec a de l a sufi c i ent e capac idad prof esiona l para conocer e fi c i ent ement e de de t erminados t emas espec i a liz ados, o inc luso l a e xpec t a t iv a de que e l rgano que rec iba l a nue v a compe t enc i a resue lv a de manera dist int a los casos. Puede as menc ionarse l a creac in de v arios Fueros Priv a t ivos por part e de l gobi erno de l a Fuerz a Armada conduc ido por Juan Ve l asco, en los mbi tos Agrario, L abora l y de Comunidades Industri a l es, as como e l for t a l ec imi e n t o d e fu e ro s a dmini st r a t ivo s , a t odo s lo s c u a l e s s e encomend resolv er con carc t er e x c lus ivo y de fini t ivo div ersas ma teri as que correspond an origina lmente a l Poder Judi c i a l , prec isamente e n los s ec t or e s dond e e l r gim e n mili t a r r ea liz a b a sus r e form a s e st ru c t ur a l e s . Post e riorm e n t e , l a Const i t u c in d e 1979 di spuso l a desapari c in de di chos fueros y l a reunifi cac in de l Poder Judi c i a l . L a creac in de l Tribuna l de G arant as Const i tuc iona l es en l a Const i tuc in de 1979, as como l a cont inuidad de l Tribuna l Const i tuc iona l en l a C art a Pol t i ca de 1993, confiri a di cho rgano compe t enc i as que en muchos pa ses corresponden a l propio Poder Judi c i a l . E st a dec i s in pol t i ca respondi e xpl c i t a o impl c i t ament e a l cuest ionami ento de l a pobre l abor cumplida en nuestro pa s por e l Poder Judi c i a l en l a de f ensa de l a const i tuc iona lidad, e l E st ado de D erecho y los derechos const i tuc iona l es, no slo dur a n t e los gobi e rnos d e f ac t o s ino , in c luso , e n r e gm e n e s democr t i cament e e l ec tos. Tampoco debe olvidarse e l import ant e desarrollo de inst i tuc iones est at a l es como IN D E C OPI , cuy as comisiones y tribuna l cumpl en func iones jurisdi cc iona l es y conocen de confli c tos o rec l amos vincul ados a
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t emas t a l es como libre compe t enc i a , acceso a l mercado, simplifi cac in administra t iv a , sa lida de empresas de l mercado, de f ensa de los consumidores, e t c . Muchos de estos casos se soluc ionan por conc ili ac in o se resue lv en en est a inst i tuc in, sin ll egar post eriorment e a l Poder Judicial. M s rec i ent ement e , l a Const i tuc in de 1993 y div ersas dec isiones de l gobi erno de l President e Fujimori opt aron por encargar a l fuero mili t ar e l juzgami ento de los princ ipa l es casos de t errorismo ( tra i c in a l a patri a ), de li tos gra v es de asa l to y robo ( t errorismo agra v ado ) y hast a c i e rtos ca sos de na rc otr fi c o. El a rgume nto e xpue sto pa ra just ifi ca r est as medidas fue que l a just i c i a mili t ar resul t aba ms idnea , rpida y confi abl e para resolv er est e t ipo de asuntos; paradji cament e mi entras se v en a rea liz ando una ambi c iosa re forma judi c i a l . Convi ene anot ar que est as sent enc i as de l fuero mili t ar, por dec isin de l a Const i tuc in de 1993, no pueden ser impugnadas ni re visadas ant e e l Poder Judi c i a l . No es obj e to de est e traba jo ana liz ar l as causas o e l (v erdadero) sust ento de l as medidas que ll e v aron a est a progresiv a merma de l as compe t enc i as tradi c iona l es de nuestro Poder Judi c i a l . Lo ni co que int eresa es resa l t ar un hecho obj e t ivo y pl enament e comprobabl e : desde hace a lgn t i empo, e l Pod e r Judi c ial ha d e jado d e se r e l ni co rgano qu e administra justi c ia e n e l pas ; e , in c luso, mu c hos d e los prin c ipal es asuntos o c asos qu e con c itan la mayor r e l e van c ia polti c a , soc ial o econmi c a , s on r e s u e l to s po r ot r o s r ga no s q u e a s u m e n a s f u n c ion e s jurisdi cc ional es sin pasar lu ego al Pod e r Judi c ial . L a rea lidad ac tua l muestra pues que e xist en v arios rganos, y y a no uno solo, que resue lv en confli c tos y administran just i c i a en forma e x c luy ent e y de fini t iv a . Sin embargo, si endo l a unidad y e x c lusividad d e la fun c in jurisdi cc ional un princ ipio esenc i a l de l E st ado de D erecho, no cabe l a disyunt iv a entre un Poder Judi c i a l o v arios. Se impone , ms bi en, e l re to de e l aborar una propuest a que est abl e z ca una nu e va estru c tura orgni c a d e la rama o fun c in jurisdi cc ional , que armonice l a necesari a espec i a liz ac in func iona l dentro de un sist ema art i cul ado
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y coherent e que organi ce e l conjunto de l a t area judi c i a l . Para est e e f ecto, cabr a cont empl ar los cri t erios y aspec tos sigui ent es: a ) Superar l a noc in tradi c iona l que ident ifi ca como Poder Judi c i a l a l fuero comn , es dec ir, a los c l si cos juzgados y tribuna l es c ivil es, pena l es o mix tos dependi ent es de l a Cort e Suprema . En su lugar, d e b e e st a bl ece rs e un a Rama Juri s di cc ional d e l E s tado , qu e in t e gr a a l ll a m a do fu e ro c omn y a los div e rsos rg a nos qu e administran just i c i a y e j ercen t areas jurisdi cc iona l es. Lo import ant e es que se est abl e z ca en di cha R ama Jurisdi cc iona l (que puede seguir denominndose Poder Judi c i a l) una estruc tura orgni ca que art i cul e coherent ement e , ba jo un sist ema de re l ac iones de subordinac in e int erdependenc i a , a di chas ent idades. A s se preserv a l a autonom a func iona l de cada rgano, a l a par de inc luirlos en una estruc tura a cuy a cabe z a se encuentra l a Cort e Suprema como inst anc i a j errqui ca m xima . b) D e t erminar c l ara , coherent e y sist em t i cament e qu asuntos o mat eri as se dec ide que (en considerac in a su import anc i a y espec i a lidad) deban permanecer some t idos a l a compe t enc i a de l fuero comn, transfiri endo los rest ant es a los otros rganos jurisdi cc iona l es espec i a liz ados. Slo los t emas y casos de ma yor re l e v anc i a o compl e jidad, prov eni ent es de l fuero comn o de los rganos espec i a liz ados, podrn ll egar a conoc imi ento y resoluc in de l a Cort e Suprema , permi t i ndol e as rea liz ar una t area ms cua li t a t iv a que cuant i t a t iv a en l a producc in de l a jurisprudenc i a . c ) Adopt ar un cri t erio de e f ec t iv a espec i a liz ac in t em t i ca , t anto en los rganos que administran just i c i a como en los magistrados que los integran (impulsando l a capac i tac in y estabilidad de stos en e l cargo) con e l fin de que l a resoluc in de los casos se encuentre en manos de inst anc i as adecuadament e ca lifi cadas, as como para e l e v ar l a ca lidad de l as dec isiones judi c i a l es e increment ar l a pre visibilidad y seguridad jurdi ca . Por est a ra zn, y por l a na tura l e z a de l a ma t eri a ,
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e l Tribunal Constitu c ional deber a subsist ir en forma separada a l a jurisdi cc in ordinari a y sin subordinac in a l a Cort e Suprema . d) Limi t ar l a compe t enc i a de l a justi c ia militar a l mbi to estri c t ament e disc iplinario y a los de li tos de t ipo mili t ar, come t idos por persona l mili t ar en ac tos de servi c io; los casas ms gra v es podrn ser recurridos por los int eresados ant e l a Cort e Suprema . D eber quedar e x c luida toda compe t enc i a de l a just i c i a mili t ar para e l juzgami ento de c ivil es en t i empo de pa z , as como de los casos que involucren como v c t imas a personas a j enas a l a func in castrense . L a inst anc i a superior de est e rgano deber a est ar int egrada por abogados vincul ados a l Cuerpo Jurdi co Mili t ar, designados segn e l sist ema de nombrami ento apli cabl e a l conjunto de los magistrados judi c i a l es. e ) Impul s a r m ec ani s mos alt e r nativos d e solu c in d e c onfli c tos, e vi t ando que ll eguen a l sist ema judi c i a l forma l casos que puedan resolv erse con ma yor e fi c i enc i a y ce l eridad a tra v s de l arbi tra j e , l a c on c ili ac in , l a just i c i a d e p a z o form a s d e just i c i a c omun a l (comunidades campesinas y na t iv as, organiz ac iones v ec ina l es), Pero as como se impone dot ar a l a Rama Juri s di cc ional o Pod e r Judi c ial de una estruc tura orgni ca coherent e para art i cul ar los rganos e inst anc i as que administran just i c i a , se requi ere t ambi n a front ar l a e xist enc i a de los rest ant es rganos autnomos, pre vistos en l a Const ituc in, cuy a l abor inc ide en e l mbi to judi c i a l . Tenemos as los casos de l Minist erio Pbli co, que es e l t i tul ar de l a acc in pena l y conduce l a inv est igac in de l de li to y represent a a l a soc i edad en jui c io; de l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura , que se l ecc iona , nombra , promue v e , ra t ifica y dest i tuy e a los magistrados de l Poder Judi c i a l y e l Minist erio Pblico; de l a A cademi a de l a M agistra tura que forma y se l ecc iona a los aspirant es a l a carrera judi c i a l y capac i t a a los magistrados; de l Tribuna l Const i tuc iona l , que e j erce e l control de l a Const i tuc in y resue lv e los casos promovidos en uso de l as acc iones const i tuc iona l es de garant a ; o de l Jurado N ac iona l de El ecc iones, que administra just i c i a en ma t eri a e l ec tora l .
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Si bi en es c i erto que en a lgunos pa ses l a ma yor a de l as func iones que c umpl e n e st os nu e vos rg a nos a u t nomos c on t in a n s i e ndo e j e r c id a s por e l Poder Judi c i a l , en espec i a l desde l a Cort e Suprema , en e l Per desde l a Const i tuc in de 1979 l a t endenc i a ha sido l a opuest a , en mucho debido a l just ifi cado cuest ionami ento de l a l abor desempeada por e l Poder Judi c i a l o los rganos pol t i cos en estos campos. Creemos que en nuestro pa s est a e xperi enc i a , a pesar de l as limi t ac iones y restri cc iones impuest as, ha mostrado resul t ados posi t ivos, por lo que parece ra zonabl e pensar en su perf ecc ionami ento ant es que en un camino de re torno, que pre t endi era de volv er o conceder todas est as a tribuc iones a l propio Poder Judi c i a l . En t a l sent ido, una de l as de fi c i enc i as observ adas ha s ido que estos rganos autnomos y e l Poder Judi c i a l coe xist an sin ningn mecanismo c on c r e t o d e c on ce r t ac in y pl a nifi cac in s ec t ori a l , qu e p e rmi t i e r a formul ar y e j ecut ar pol t i cas, de finir prioridades y necesidades comunes, c ompa rt ir c ri t e rios y obj e t ivos que supe re n l a s vi s ione s limi t a da s o incompl e t as acerca de l a func in jurisdi cc iona l y e l quehacer judi c i a l , produc to de los int ereses part i cul ares de cada rgano. D e a ll que l a re f erenc i a a un Sist e ma Judi c ial y a un mecanismo de concert ac in peridi ca , que rena a l as ms a l t as autoridades de l Poder Judi c i a l y de los rest ant es rganos autnomos int egrant es de di cho sec tor, dot ado de l apoyo de un equipo t cni co, apare z can como propuest as posi t iv as y necesari as. Sin embargo, l a impl ement ac in de l Conse jo de Coordinac in Judic i a l , impuest a en e l marco de l a rec i ent e re forma , fracas rotundament e y ha resul t ado virtua lment e inoperant e , en part e por emanar de una propuest a autori t ari a que pre t end a e x t ender a l conjunto de rganos de l sec tor e l control pol t i co gubernament a l que y a se e j erc a sobre e l Poder Judi c i a l y e l Minist erio Pbli co. E s por e llo que consideramos que ese inconv eni ent e y desa fortunado ensa yo no debe desca lifi car l a necesidad de una propuest a de est e t ipo, rest ando ms bi en disear una estruc tura de coordinac in que respe t e l a autonom a func iona l y de gobi erno de cada rgano a l a par de crear espac ios hoy ine xist ent es para l a for-
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mul ac in y concert ac in de pol t i cas en e l mbi to judi c i a l a cargo de l as propi as inst i tuc iones involucradas. Con e llo se superar an t ambi n l a divisin y fracc ionami ento e xist ent es en e l Si st ema Judi c i a l , que debili t an pol t i cament e a l sec tor en su conjunto, donde a menudo en nombre de un supuesto ce lo por l a de f ensa de l a autonom a inst i tuc iona l , se encubren o just ifi can visiones estrechas que se agot an en l a sa t isf acc in o e l mant enimi ento de int ereses muy part i cul ares de los int egrant es de cada rgano. L a r e forma d e l proceso p e nal Sin duda que e l rea ms cr t i ca de nuestra administrac in de just i c i a es e l mbi to pena l . A ll pre v a l ecen los e x cesos poli c i a l es en ma t eri a de de t enc in de personas y en inv est igac iones o int erroga torios donde l a prepot enc i a y l a tortura son muchas v eces prc t i cas frecuent es; t ambi n l a e xist enc i a de procesos judi c i a l es l argos y engorrosos, donde l as personas de escasos recursos carecen virtua lment e de l servi c io de def ensa . Todo e llo da como resul t ado centros peni t enc i arios abarrot ados de int ernos, l a ma yor part e de stos carent es de condena , est abl ec imi entos que no cumpl en ninguna func in de rehabili t ac in. En snt esis, un sist ema donde campean l a corrupc in, l a desigua ldad de tra to y e l some t imi ento a l as personas a condi c ionant es degradant es. Ant e est e sombro panorama , son grandes los esfuerzos que desde hace a lgn t i empo vi enen rea liz ando estudiosos y espec i a list as en l a ma t eri a , que propugnan una re forma de l sist ema procesa l pena l vigent e en e l pa s para que st e resul t e ms acorde con los princ ipios democr t i cos y los derechos humanos, as como para dar soluc in a muchos de los probl e m a s a n t e s d e s c ri t os . E llo supon e , di c ho e n form a c on c r e t a , abandonar e l llamado mod e lo inquisitivo, donde e l jue z pena l conjuga l as func iones de inv est igar, int errogar y sent enc i ar; para adoptar un s i s t e ma a c u s atorio, ba s ado e n la oralidad , donde qui en inv est iga , int erroga y acusa es e l fisca l , cumpli endo e l jue z l a func in de aprec i ar y e v a luar l as pruebas, di c t ar sent enc i a e imponer l a pena , de ser e l caso.
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B a jo e l sist ema acusa torio, que vi ene si endo acogido crec i ent ement e en los pa ses de L a t inoamri ca , e l fisca l asume a pl eni tud y desde e l ini c io, como t i tul ar de l a acc in pena l , l a conducc in de l a inv est igac in de l de li to, e j erc i endo control y direcc in sobre l a ac tuac in de l a poli c a en e st e ca mpo. Obvi a me nt e se tra t a de una v e rda de ra Poli c a Judi c i a l , espec i a liz ada en l a inv est igac in crimina l , que no depende de l Poder Ej ecut ivo. A l fi sca l compe t e encontrar l as pruebas que sust ent en su acusac in; puede hacer uso de l princ ipio de oportunidad , que l e permi t e dec idir si se just ifi ca o no para l a soc i edad y e l E st ado e l procesami ento de un infrac tor o l a cont inuidad de un proceso. A su v e z , si endo un sist ema basado en l a contradi cc in, se requi ere de un e f ec t ivo servi c io de de f ensa pbli ca , que brinda apoyo a los procesados que care z can de medios econmi cos para solv ent ar los servi c ios de un abogado. Un sist ema como st e debe ser compl ement ado con e l estri c to cumplimi ento de l as disposi c iones const i tuc iona l es en ma t eri a de los casos que habili t an l a de t enc in de personas y e l respe to de los derechos de l de t enido y de l inculpado. L a priv ac in de l a libert ad, t anto en l a f ase poli c i a l como judi c i a l , debe limi t arse a los casos estri c t ament e necesarios y v erdaderament e gra v es, donde no e xist an otros medios para e vi t ar l a e v asin de l acusado o l a cont inuidad de su ac t ividad de li c t iv a . A su v e z , l as penas de prisin deben re f erirse a los de li tos ms gra v es y pe ligrosos, incent iv ando para otro t ipo de casos e l uso de sanc iones a l t erna t iv as que t i endan a una me jor rehabili t ac in y readapt ac in soc i a l de l condenado. C abe sea l ar que desde hace v arios aos, en nuestro pa s se aprob a niv e l parl ament ario un nue vo Cdigo Procesa l Pena l que recog a buena part e de los cri t erios ant es indi cados. No obst ant e , di cho Cdigo fue sucesiv ament e observ ado o dif erido en su entrada en vigenc i a por dec isin de l Poder Ej ecut ivo. Si bi en se ha a l egado que su apli cac in demanda una pre vi a capac i t ac in de los fisca l es y muchos recursos econmicos, e llo no resul t a de l todo c i erto, pues y a se han impart ido innumerabl es cursos a magistrados de l Minist erio Pbli co y de l Poder Judi c i a l sobre est a ma t eri a .
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El probl ema centra l parece ser ms bi en pol t i co. Consist ir a en l a resist enc i a de l a Poli c a y de l Poder Ej ecut ivo a impulsar un sist ema que subordina l a ac tuac in poli c i a l en l a inv est igac in crimina l a l a direcc in de l fisca l; asimismo, en l a f a l t a de volunt ad de some t er l a ac t ividad represiv a y puni t iv a a los princ ipios que garant iz an l a libert ad y los derechos que consagra e l sist ema acusa torio. El di c t ado de numerosas l e y es pena l es y procesa l es que viol ent an estos princ ipios, as como l a inusi t ada e x t ensin de l a compe t enc i a de l a just i c i a mili t ar para conocer de de li tos comunes, slo vi enen a confirmar est a a firmac in. E l gobi e rno d e l sist e ma judi c ial y e l probl e ma d e la autonoma Como en ant eriores ocasiones, l a re forma judi c i a l emprendida durant e e l segundo gobi erno de l President e Fujimori t ambi n se ini c i ba jo una moda lidad bast ant e parec ida a una int erv enc in pol t i ca , dispuest a por e l Ej ecut ivo a tra v s de una l e y aprobada por e l Congreso. Poco ant es se hab a produc ido un movimi ento de magistrados de l a Cort e Superior de Lima , que impulsaba re formas y l a de f ensa de sus derechos. A su v e z , e l entonces President e de l a Cort e Suprema , hab a propuesto a l Congreso una ini c i a t iv a l egisl a t iv a dest inada a que e l m ximo rgano de gobi erno de l Poder Judi c i a l fuera asumido por una comisin (que l presidir a) int egrada por represent ant es de l Poder Ej ecut ivo y de l Congreso, es dec ir, una virtua l auto-int erv enc in promovida (paradji cament e) por l a ms a l t a autoridad de un rgano const i tuc iona lment e autnomo. L a L e y N 26546, de novi embre de 1995, impuso a una Comisin Ej ecut iv a de l Poder Judi c i a l como rgano de gobi erno, conducc in y administrac in inst i tuc iona l por e l l apso de un ao, en reempl a zo de l Conse jo Ej ecut ivo pre visto por l a L e y Orgni ca de l Poder Judi c i a l . E st a Comisin Ej ecut iv a est aba int egrada por tres magistrados de l a Cort e Suprema (uno como president e) que se desempeaban como president es de l as sa l as c ivil , pena l y const i tuc iona l de st a , y que permanecer an en est e cargo aunque de j aran di cha func in. Tambi n l a int egraba un Secre t ario Ej ecut ivo, designado por l a Comisin, que e j ercer a l a m xima responsabilidad e j ecut iv a y ac tuar a como Ti tul ar de l Pli ego de l
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Poder Judi c i a l , lo que impli ca dec idir sobre e l mane jo de los recursos econmi cos y l a administrac in de l a inst i tuc in. Di cha Comisin Ej ecut iv a es t ambi n l a ent idad encargada de conduc ir y rea liz ar l a re forma administra t iv a y l a moderniz ac in de l Poder Judic i a l . En virtud de e llo, asumi e l di c t ado de l as normas dirigidas a l a reorganiz ac in func iona l de l apara to judi c i a l , t a l es como de t erminar l a creac in de nue v as cort es, sa l as o juzgados y l a modifi cac in de l a compe t enc i a de l as e xist ent es o de su composi c in; nombrar, cambi ar, rot ar o cesar persona l jurisdi cc iona l , administra t ivo o auxili ar; regul ar e l sist ema de trami t ac in de los casos y l a administrac in de l despacho judi c i a l; designar a los president es de l as cort es superiores, e t c . Post eriorment e , a lgunas a tribuc iones en estos campos fueron transf eridas a l as Sa l as de l a Cort e Suprema o a l as cort es superiores. El President e de l a Cort e Suprema qued as conv ert ido en una figura decora t iv a , pues sus princ ipa l es a tribuc iones y func iones pasaron a l a Comisin Ej ecut iv a de l Poder Judi c i a l (de l a que no formaba part e) y a l Secre t ario Ej ecut ivo. E st a si tuac in, post eriorment e subsanada , resul t aba cuest ionabl e pues l a Const i tuc in en su art . 144 sea l a c l arament e que e l President e de l a Cort e Suprema lo es t ambi n de l Poder Judi c i a l . Y si bi en l a propi a Const i tuc in dispone , en su art . 143, que e l Pod e r Judi c ial est int egrado por rganos jurisdi cc ional es qu e administran justi c ia y por rganos qu e e j e r ce n su gobi e rno y administra c in , no par ece razonabl e ni a ce ptabl e qu e la mxima autoridad d e la institu c in qu e d e e x c luida d e toda parti c ipa c in o d ec isin e n su gobi e rno y administra c in . A lgn t i empo despus, se sigui un camino simil ar en e l caso de l Fisca l de l a N ac in, transfiri endo sus princ ipa l es a tribuc iones de conducc in inst i tuc iona l a l a Comisin Ej ecut iv a impuest a en e l Minist erio Pbli co, medida que se adopt just ament e cuando e l Fisca l de l a N ac in est aba si endo reempl a z ado por una persona independi ent e de l gobi erno. C abe a no t a r qu e e n e l M ini st e rio Pbli c o , l a c on ce n t r ac in d e l pod e r y dec isiones por part e de l a Comisin Ej ecut iv a ha resul t ado inc luso ma yor
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que en e l Poder Judi c i a l , en part e por l a misma estruc tura y carac t erst i cas de l a inst i tuc in. A s , l a Comisin Ej ecut iv a ha creado libremente fisca l as, nombrado y removido fisca l es provisiona l es, recurri endo con frecuenc i a a l a designac in direc t a de fisca l es ad hoc para l a inv est igac in de c i ertos casos de re l e v anc i a pol t i ca . E st e rgimen transi torio se ha vue l to luego duradero, habi endo inc luso e x t endido sus a l cances. Y es que en junio de 1996, por L e y N 26623, se dec l ar en reorganiz ac in a todo e l sist ema judi c i a l , creando un Conse jo de Coordinac in Judi c i a l , cesando a los rganos de gobi erno de l M ini st e rio Pbli c o y l a A ca d e mi a d e l a M a gi st r a t ur a , a s c omo e st a bl ec i e ndo una Comi s in Ej ec ut iv a e n e l Mini st e rio Pbli c o c on carac t erst i cas simil ares a l a de l Poder Judi c i a l . Nue v as l e y es prorrogaron l a reorganiz ac in, a l as Comisiones Ej ecut iv as y a sus int egrant es hast a l a culminac in de l ac tua l gobi erno. Pero est e control e j erc ido a tra v s de l as Comisiones Ej ecut iv as de l Poder Judi c i a l y e l Minist erio Pbli co, impuest as por e l gobi erno medi ant e l e y es de l parl amento, se ha visto compl ement ado medi ant e e l uso y abuso de l a si tuac in de provisiona lidad predominant e entre los magistrados de ambas inst i tuc iones. A s , aprov echando lo dispuesto por otra l e y, se consider como int egrant es de l a Sa l a Pl ena de l a Cort e Suprema y de l a Junt a de Fisca l es Supremos a los magistrados provisiona l es y supl ent es, a fin de poder manipul ar l a designac in de a lgunos de los mi embros de de t erminados rganos autnomos, que l a Const i tuc in encomi enda a l Poder Judi c i a l y a l Minist erio Pbli co3 . Un caso import ant e , y re l a t iv ament e rec i ent e , donde se aprov ech de est e mecanismo, lo const i tuy l a recomposi c in de l Jurado Na c ional
Va li ndo s e d e un a l e y qu e e quip a r e n t odos su s d e r ec hos y pr e rrog a t iv a s a lo s m a gi st r a dos t i t ul a r e s c on los provi s ion a l e s y supl e n t e s , s e a l t e r sust a n c i a lm e n t e e l nmero de los component es de l as re f eridas inst anc i as de dec isin de l Poder Judi c i a l y d e l M ini st e rio Pbli c o . C a b e r ec ord a r qu e l a Const i t u c in di s pon e qu e a mbo s rganos designan a a lgunos de los mi embros de l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura , e l Jurado N ac iona l de El ecc iones y l a A cademi a de l a M agi stra tura .
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d e E l ecc ion es (que deb a renov ar dos de sus c inco mi embros) medi ant e l a designac in por e l Poder Judi c i a l y e l Ministerio Pbli co de dos personas c l arament e vincul adas a l as Comisiones Ej ecut iv as. Por est a v a se ha logrado t ener e l control de l as dec isiones ms import ant es de l Jurado o, c u a ndo m e nos , ca p ac id a d d e bloqu e o d e st a s , pu e s un a nu e v a modifi cac in l ega l dispuso que para que e l J N E pueda dec l arar fundada una t acha en ma t eri a e l ec tora l , como l a que podr a present arse contra l a candida tura de l President e Fujimori , se requi ere e l voto f a vorabl e de cua tro de los c inco mi embros de l Jurado. Tras todo lo e xpuesto, convi ene ana liz ar l a const i tuc iona lidad de l rgimen de gobi erno est abl ec ido en e l Poder Judi c i a l y e l Minist erio Pbli co a tra v s de est as Comisiones Ej ecut iv as. Sabemos que l a Const i tuc in garantiz a a l Poder Judi c i a l (a l igua l que a l Ministerio Pbli co) l a autonom a inst i tuc iona l y a sus magistrados l a independenc i a en e l e j erc i c io de su func in; di cha autonom a debe ent enderse , desde los mbi tos jurdi co y pol t i co, como l a capac idad para autonormarse y autogobernarse que corresponde a l rgano jurisdi cc iona l . Sin embargo, mi entras en e l Poder Ej ecut ivo e l President e de l a R epblica designa librement e a sus ministros, y en e l Congreso los propios parl ament arios e ligen a su rgano direc t ivo, e l Poder Judi c i a l se ha visto priv ado de e j ercer est a pot est ad. L a pregunt a e l ement a l es entonces: cmo admitir, e n armona con la Constitu c in , qu e las p e r sonas qu e int egran los mximos rganos d e gobi e rno y condu cc in d e l Pod e r Judi c ial y d e l M inist e rio Pbli co se an d esignadas y p e rp etuadas e n e l c argo por e l gobi e rno y e l parlam e nto, s in ninguna parti c ipa c in d e los magi s trados qu e int e gran amba s in s titu c ion e s? Si asumimos que l a fina lidad de una re forma judi c i a l no slo es moderniz ar y hacer ms e fi c i ent e e l func ionami ento de di cho sist ema , sino sobre todo fort a l ecer l a autonom a e independenc i a de los rganos que lo in t e gr a n , no r e sul t a ace p t a bl e qu e l a pr e t e ndid a r e form a s e r ea li ce medi ant e l a sist em t i ca e x c lusin de l derecho de los magistrados a e l egir
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a sus autoridades y part i c ipar en e l gobi erno inst i tuc iona l . Inc luso en e l supuesto de que est a s i tuac in pudi era encontrar a lguna e xpli cac in durant e los momentos ini c i a l es de t a l re forma , e l hecho de que en los niv e l es ms a l tos de l a conducc in de l Minist erio Pbli co y de l Poder Judi c i a l s e h a y a m a n t e nido a un a mi sm a c pul a por p e rodos qu e a l canz arn casi ocho y c inco aos respec t iv ament e , denot a c l arament e que l a int enc in de est as medidas ha sido prec isament e e j ercer un control pol t i co gubernament a l de l sist ema judi c i a l y de l a ac tuac in de sus int egrant es. E s c i erto que , en estos aos, se han rea liz ado numerosas reuniones de magistrados y cert menes para difundir y ana liz ar (en ese orden) l a re forma , pero e l c lima de control pol t i co e x terno imperante en e l apara to judi c i a l , as como l a precari a cert e z a de est abilidad en los cargos, han conspirado contra cua lqui er posibilidad autnoma o incent ivo para lograr l a confi anz a y part i c ipac in ac t iv a de los magistrados. Por e l contrario, est a part i c ipac in impuest a y control ada en e l desarrollo de l a re forma , e xpli ca l as difi cul t ades para su cont inuidad y e l logro de una autonom a orgni ca de l sist ema judi c i a l . D e a ll que l a prrroga de l manda to de l as Comi s ione s Ej ec ut iv a s de l Pode r Judi c i a l y de l Mini st e rio Pbli c o, dispuest a por e l Congreso a pesar de l as cr t i cas de amplios sec tores de l a comunidad jurdi ca y de l a opinin pbli ca nac iona l , slo mant enga l a nega t iv a si tuac in descri t a . No pu e d e d e j a r d e c ons id e r a rs e qu e l a s inst i t u c ion e s vin c ul a d a s a l qu e h ace r judi c i a l e n nu e st ro p a s , t r a di c ion a lm e n t e form a li st a s , j erarquiz adas y carent es de una ac t i tud abi ert a a l cambio, no han sido ni son e l me jor escenario para impulsar l a part i c ipac in democr t i ca de los magistrados, pues e l sist ema mismo ha solido desa l ent arl a en f a vor de una ac t i tud conformist a y func iona l a los regmenes pol t i cos vigent es. A estos probl emas de ment a lidad se han sumado (como e l emento di su a s ivo) l a s c onst a nt e s purg a s d e m a gi str a dos o l a s r e pr e s a li a s pol t i ca s c on t r a qui e n e s a sumi e ron pos i c ion e s ind e p e ndi e n t e s qu e confront aron a l gobi erno. D e a ll l a acentuada carenc i a de lidera zgos que se aprec i a en e l cuerpo judi c i a l , as como l a se v era crisis de re l e v anc i a
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de l as inst i tuc iones asoc i a t iv as dest inadas a l a de f ensa y represent ac in de los int ereses gremi a l es de los magistrados. Pese a est e cuadro adv erso, insist imos en que l a part i c ipac in de los magistrados en l a e l ecc in de qui enes e j ercen los cargos de direcc in de los rganos de gobi erno y conducc in de l sist ema judi c i a l resul t a indispensabl e aunque no const i tuy e un fin en s mismo. Ell a debe brindar ma yor represent a t ividad y l egi t imidad a di chos rganos, as como democra t iz ar l a estruc tura y ac tuac in inst i tuc iona l . Pero es de esperar t ambi n que , por est a v a , se e l e v e e l lidera zgo de l a func in de gobi erno y conducc in inst i tuc iona l , permi t i endo que e l rgano jurisdi cc iona l adqui era e f ec t iv a autonom a frent e a los poderes pol t i cos, hac i endo respe t ar los princ ipios const i tuc iona l es y democr t i cos, as como l a independenc i a de su func in. Fina lment e cabe re f erir, aunque sea en forma e x tremadament e suc int a , e l deba t e e xist ent e acerca de si e l rgano que e j erz a l a conducc in y gobi erno de l Poder Judi c i a l o R ama Jurisdi cc iona l debe ser una inst anc i a int erna o e x t erna de l rgano jurisdi cc iona l . Un e j emplo de est a l t ima opc in son aque llos casos donde di cha func in se encomi enda a los Conse jos de l a Judi ca tura que est n int egrados por represent ant es de l Poder Judi c i a l y de otros rganos, inc luidos los pol t i cos. A t endi endo a l a e xperi enc i a de nuestro pa s, est imamos que e l gobi erno de l a R ama Jurisdi cc iona l o Poder Judi c i a l debe est ar en manos de un rga no de l a propi a inst i tuc in, c onst i tuido c omo c ue rpo c ol e gi a do represent a t ivo de los magistrados. Di cho rgano deber a est ar presidido por e l President e de l a Cort e Suprema (que lo es t ambi n de l Poder Judi c i a l por disposi c in const i tuc iona l) que cont ar a con una inst anc i a e j ecut iv a centra l dot ada de l apoyo de un equipo t cni co de asesor a y gerenc i a , a cargo de l as t areas de gest in administra t iv a y econmi ca , encargado de e j ecut ar los lineami entos pol t i cos y l as dec isiones que emanen de l rgano de conducc in. En e l caso peruano, pre f erimos est e esquema y no l a transf erenc i a de est as func iones de gobi erno de l a R ama Jurisdi cc iona l o Poder Judi c i a l
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a un rgano e x t erno como e l Conse jo de l a M agistra tura , frmul a ensa y ada en a lgunos otros pa ses. Ello por dos ra zones fundament a l es: En primer lugar, porque l as func iones que l a Const i tuc in encomi enda en e l Per a l Conse jo de l a M agistra tura , es dec ir e l nombrami ento, l a promoc in, ra t ifi cac in y dest i tuc in de magistrados, demandan ta l espec i a lidad y compl e jidad que no encontramos ra zonabl e (a l menos por e l mom e n t o) in c r e m e n t a rl a s c on fun c ion e s d e gobi e rno y administrac in de l a R ama Judi c i a l . En segundo lugar, porque uno de los princ ipa l es probl emas endmi cos de nuestro Poder Judi c i a l ha sido su debilidad inst i tuc iona l y f a l t a de autonom a . D e modo que una forma de re v ert ir est a si tuac in ser a de j ar en manos de l propio rgano jurisdi cc iona l su autogobi erno; c l a ro e st , impul s a ndo m eca ni s mo s qu e d e mo c r a t i ce n y d e n represent a t ividad, a tra v s de l a part i c ipac in de los magistrados, a los rganos de conducc in de l a inst i tuc in.
Con respec to a l Sist ema Judi c i a l , es dec ir, a l a conjunc in de l Poder Judi c i a l y los rg a nos a u t nomos vin c ul a dos a l a fun c in judi c i a l , consideramos que e l respe to a su autonom a y desarrollo inst i tuc iona l e xige que cada uno de sus component es cuent e con sus propi as inst anc i as de conducc in. Sin embargo, re i t eramos l a conv eni enc i a de que e xist a un niv e l superior de coordinac in pol t i ca y pl anifi cac in interinst i tuc iona l entre los int egrant es de l sec tor judi c i a l .
LA
C A R R E R A JU D I C I A L
Se l ecc in , nombrami e nto y promoc in d e magistrados Se sabe que l a forma en que se se l ecc iona , nombra o promue v e a los jueces, fisca l es y func ionarios de l a R ama Judi c i a l , as como e l t ipo de rg a no qu e r ea liz a e st a d e s ign ac in , pu e d e n e j e r ce r un a influ e n c i a signifi ca t iv a en e l resul t ado fina l que se a l cance como produc to de est a tarea. A s , los niv e l es promedio de independenc i a pol t i ca o de ca lifi cac in prof esiona l de los magistrados, sue l en depender o est ar condi c ionados
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por los c ri t e rios qu e pr e v a l ece n e n e l pro ce so d e nombr a mi e n t o y promoc in de l persona l judi c i a l . L a e xperi enc i a comparada de div ersos pa ses permi t e aprec i ar que e xist en num e ros a s form a s u op c ion e s p a r a di s e a r y org a niz a r s i st e m a s d e s e l ecc in , nombr a mi e n t o , promo c in y d e st i t u c in d e m a gi st r a dos judi c i a l es; cada uno de los princ ipa l es sist emas o mode los ost ent an dist int as fort a l e z as y debilidades, t anto en e l aspec to t eri co como en su func ionami ento prc t i co. D e a ll que l a primera const a t ac in en est e campo es que no e xist e n sist e mas p e rf ec tos ni mod e los qu e se pu e dan copiar m ec nic am e nt e con la ce rt e za d e qu e fun c ionarn ad ec uadam e nt e , pues lo que en unos pa ses conduce a resul t ados pos i t ivos puede resul t ar desa fortunado en otros y vi ce v ersa . E n v e rdad , fa c tor es como la solid e z institu c ional d e un pas, sus tradi c ion es polti c as y judi c ial es, as como e l comportami e nto e idiosin c rasia d e la soc i e dad y d e los p e r sonaj e s involu c rados e n los s i s t e ma s d e se l ecc in y nombrami e nto d e magistrados ju egan e l rol d ec isivo. E s e llo lo que sue l e de t erminar que un sist ema t eri cament e ma lo pueda func ionar de manera acept abl e en l a rea lidad, o que uno conceptua lment e bueno fracase en l a prc t i ca . En e l caso peruano, l a Const i tuc in de 1993 int ent superar, a nuestro cri t erio acert adament e , e l psimo resul t ado que hab a dado l a designac in de magistrados judi c i a l es por e l poder pol t i co, es dec ir, a cargo de l gobi erno y de l Parl amento, encargando est a de li cada responsabilidad a l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura y a l a A cademi a de l a M agistra tura . Tanto e l Conse jo como l a A cademi a cuent an con una composi c in de sus cuerpos direc t ivos que e x c luy e de toda part i c ipac in a los rganos pol t i cos en l a e l ecc in de qui enes int egren di chas inst i tuc iones4 , bus4
E l Cons e jo N ac ion a l d e l a M a gi st r a t ur a e st in t e gr a do por s i e t e mi e mbros , d e s ign a dos r e sp ec t iv a m e n t e por l a Cor t e Supr e m a , l a Jun t a d e F i s ca l e s Supr e mos , los Col egios de Abogados, los rec tores de l as univ ers idades pbli cas, los rec tores de l as univ ers idades part i cul ares y dos e l egidos por los mi embros de los col egios prof es io-
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cando as garant iz ar su autonom a inst i tuc iona l , l a independenc i a de sus mi embros, y e l predominio de cri t erios t cni cos y prof esiona l es en su ac tuac in y dec isiones. L a e xperi enc i a ant erior de l a designac in de magistrados (nombrami ento y promoc in) por part e de l Ej ecut ivo, as como l a int erv enc in conjunt a de l gobi erno y e l Congreso en e l caso de los voca l es de l a Cort e Suprema , tuvo en nuestro pa s un ba l ance esenc i a lment e nega t ivo. El hecho de que los cri t erios de t erminant es para l a designac in fueran, por lo genera l , l a a finidad pol t i ca o l a vincul ac in persona l , hac a que norma lment e muchos magistrados asumi eran que t en an que ac tuar en concordanc i a con los int ereses de l gobi erno a l que deb an su nombrami ento o de l qu e d e p e nd a su e v e n t u a l promo c in h ac i a los niv e l e s j e r rqui c os superiores de l a carrera judi c i a l . Ello e xpli ca l a tradi c iona l sumisin de l Poder Judi c i a l frent e a l poder pol t i co de turno, as como su escaso c ompromi so c on l a d e f e ns a d e l a supr e m ac a c onst i t u c ion a l o los de rec hos huma nos, sobre todo dura nt e los re gme ne s de f a c to p e ro t ambi n dentro de gobi ernos democr t i cament e e l ec tos. No puede de j arse de menc ionar una e xperi enc i a re l a t iv ament e sui gne ris produc ida en e l pa s tras e l autogolpe de est ado de l 5 de abril de 1992, que hab a ocasionado t ambi n l a dest i tuc in de gran cant idad de magistrados judi c i a l es por part e de l gobi erno. Ant e l a necesidad de cubrir l as v acant es e xist ent es, espec i a lment e en los niv e l es ms a l tos de l a func in judi c i a l , que era rec l amada por amplios sec tores de l a opinin pbli ca y de l a comunidad jurdi ca nac iona l , as como a l const a t arse l a demora en l a impl ement ac in de l nue vo sist ema de designac in de magistrados cont empl ado en l a Const i tuc in de 1993, se ll eg a un acuerdo pol t i co que permi t i l a conformac in de un Jurado de Honor de l a
n a l e s d e l p a s ( a r t . 155 d e l a Const i t u c in) . A su v e z , e l Cons e jo Dir ec t ivo d e l a A cademi a de l a M agistra tura se compone , segn su L e y Orgni ca N 26335, de si e t e mi e mbros, tre s de s igna dos por e l Pode r Judi c i a l , dos por e l Mini st e rio Pbli c o, uno por e l Cons e jo N ac ion a l d e l a M a gi st r a t ur a y e l o t ro por l a Jun t a d e D eca nos d e l Col egio de Abogados de l pa s.
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M agistra tura , int egrado por c inco dist inguidos jurist as designados por e l Congreso Const i tuy ent e D emocr t i co. Di cho Jurado de Honor, que func ion ant es de que se pusi era en marcha a l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura , resolvi sobre l as soli c i tudes de rehabili t ac in present adas por magistrados supremos cesados, rea liz l a e v a luac in de los voca l es y fisca l es supremos provisiona l es, y convoc a c onc ursos pa ra l a se l ecc in y de s ignac in de ma gi stra dos de e st a m xima inst anc i a judi c i a l . Post eriorment e rea liz t ambi n l a se l ecc in y designac in de jueces de Lima . C abe sea l ar que e xist e a l to grado de consenso en sea l ar que l a l abor desempeada por est e Jurado de Honor de l a M agistra tura fue bast ant e meri tori a , as como en que sus dec isiones e n m a t e ri a d e d e s ign ac in d e m a gi st r a dos r e sul t a ron e n g e n e r a l rigurosas y acert adas5 . El sist ema introduc ido con l a Const i tuc in de 1993 est abl ece que t anto los abogados que pre t endan ingresar como jueces o fisca l es como los magistrados que postul en a un ascenso a l int erior de l a carrera judi c i a l , t endrn que haber aprobado pre vi ament e los cursos espec i a l es que para est e a f ec to desarroll e l a A cademi a de l a M agistra tura . Y slo qui enes superen est e fil tro o primer escollo, podrn luego present arse ant e e l concurso pbli co de mri tos que ll e v ar a cabo e l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura para prov eer los cargos judi c i a l es v acant es. En consecuenc i a , de conformidad con l a Const i tuc in vigent e , es e l Conse jo de l a M agistra tura (y y a no ningn otro rgano pol t i co o judi c i a l) qui en adopt a l a dec isin de fini t iv a de nombrami ento o promoc in de l
C f . Zol e zzi Ib rce na , Lore nzo: El Conse jo N ac iona l de l a M a gi stra tura ; e n: D e r ec ho (r e vi st a d e l a F ac ul t a d d e D e r ec ho d e l a Pon t ifi c i a Univ e rs id a d C a t li ca d e l P e r) , N 49 , 1995 , pp . 123-124; Eguigur e n Pr aee li , Fr a n c i s c o: S e l ecc in y form a c in d e m a gi st r a dos e n e l P e r: m a r c o c onst i t u c ion a l y e xp e ri e n c i a r ec i e n t e , e n: R e vi st a d e la A c ad e mia d e la Magi st ra t ura , N 1 , 1998 , pp . 17-31; D e B e l a und e Lop e z d e Rom a a , J a vi e r: Just i c i a , l e g a lid a d y r e form a judi c i a l e n e l P e r (199097) , e n: Ius e t ve ri t a s, N 15, p. 111.
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magistrado, en un proceso que debe ser transparent e y est ar gui ado por una e v a luac in de l a ca lifi cac in prof esiona l y ca lidades persona l es de los post ul a n t e s . Sin e mb a rgo , e st e s i st e m a no h a logr a do h a st a e l momento func ionar pl enament e , habi endo slo operado de manera parc i a l y t empora lment e . Div ersas c ircunst anc i as y f c t i cas y medidas pol t i cas han causado est a si tuac in: a ) El Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura rea liz, entre 1995 y 1996, concursos para e l nombrami ento de fi sca l es supremos, voca l es y fisca l es superiores, que permi t i eron l a designac in de 225 magistrados6 . No obst ant e , estos procesos se rea liz aron sin cumplir e l requisi to de que los postul ant es aprobaran pre vi ament e los cursos de l a A cademi a de l a M agistra tura , pues di cha inst i tuc in no hab a puesto en marcha su Programa de Formac in de A spirant es7 . b) En di c i embre de 1996, l a L e y N 26696 de l Congreso dispuso que l a A ca d e mi a pu s i e r a e n m a r c h a s u Progr a m a d e Form ac in d e A spirant es, y suspendi todo concurso y nombrami ento de l Conse jo de l a M agistra tura hast a que los postul ant es ha y an cumplido con e l requi s i to const i tuc iona l de aprobar pre vi ament e est e curso. C abe sea l ar que desde entonces, como v eremos luego, no se ha vue l to a nombrar a ningn magistrado t i tul ar en e l pa s.
Dura nt e di c ho pe rodo, e l Conse jo N ac iona l de l a M a gi stra tura (C N M) nombr dos fi s ca l e s supr e mos , 175 vo ca l e s d e c or t e s sup e rior e s y 48 fi s ca l e s sup e rior e s ; v e r Cons e jo N ac ion a l d e l a M a gi st r a t ur a : Inform e , 1997 , pp . 89-90 . L a A cademi a de l a M agistra tura (A M A G) ini c i sus cursos de capac i t ac in a princ ipios d e 1996 , p e ro e n e l Progr a m a d e A c t u a liz ac in y P e rf ecc ion a mi e n t o , dirigido a jueces y fi sca l es en func iones. El Conse jo Direc t ivo de l a A M A G opt por dif erir e l di s e o e impl e m e nt ac in d e l Progr a m a d e Form ac in d e A spir a nt e s h a st a qu e l a inst i tuc in no cont ara con ms e xperi enc i a , t anto para f ac ili t ar l a cont inuidad de los nombr a mi e n t os qu e d e s a rroll a b a e l C N M , c omo por c ons id e r a r invi a bl e e mpr e nd e r un progr a m a d e e st a e nv e rg a dur a d a do qu e s e r e qu e r a n pr e p a r a r ca ndid a t os p a r a cubrir ms de 1,300 pl a z as ocupadas por jueces y fi sca l es provi s iona l es o supl ent es. ( C f . A cademi a de l a M agi stra tura : M emoria inst i tuc ional 1996 y s nt es i s de l Plan de A cc in 1997 , L im a , 1997 , pp . 29-31) .
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c ) L a A cademi a de l a M agistra tura dise y organiz, durant e e l primer semestre de 1997, un programa de emergenc i a de formac in de aspirant es, cuyo curso t endr a una durac in de se is meses. El primer curso se ini c i en Lima en octubre de 1997, pre vio e x amen de admisin d e postul a nt e s , c ulmin a ndo a m e di a dos d e a bril d e 1998 c on l a aprobac in de casi 300 aspirant es a cargos de jueces de pa z , jueces espec i a liz ados y mix tos, y fisca l es provinc i a l es, qui enes quedaron aptos para concursar ant e e l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura . Simul t neament e , en f ebrero de 1998 se ini c i un curso simil ar en Piura y L amba y eque8 . d) Cuando e l Conse jo de l a M agistra tura cont aba y a con un primer cont ingent e de aspirant es, aptos para ser convocados a concurso para cargos de magistrados t i tul ares, y l a A cademi a v en a impl ement ando un pl an que permi t ir a seguir habili t ando peridi cament e a nue vos candida tos, e l Poder Judi c i a l a tra v s de l a Secre t ar a de su Comi s in Ej ec u t iv a d ec idi unil a t e r a lm e n t e qu e los c ursos d e aspirant es t engan una durac in de dos aos y y a no de se is meses. E st a medida no slo impuso a los aspirant es y a habili t ados por los cursos de l a A cademi a l a obligac in de re ini c i ar sus estudios por e l nue vo l apso est abl ec ido, sino que logr e l obj e t ivo pol t i co de impedir por un perodo mucho ms l argo l a posibilidad de que e l Conse jo emprenda e l nombrami ento de magistrados t i tul ares. e ) D e sd e h ace dos a os y m e dio , y por un l a pso a n in c i e r t o , l a s Comisiones Ej ecut iv as de l Poder Judi c i a l y de l Minist erio Pbli co, as como l as Sa l as de l a Cort e Suprema y l as Cort es Superiores, han proseguido designando jueces y fisca l es provisiona l es y supl ent es, a sumi e ndo (o me jor rea sumi e ndo) a tribuc ione s que de be r a n se r e j erc idas por e l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura .
C f . A ca d e mi a d e l a M a gi st r a t ur a : M e moria 1997 y Plan d e A cc in 1998 , L im a , 1998 , pp . 21-25 y 42-43 .
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Pese a l a gra v e anoma l a e inest abilidad que impli ca que casi dos t erceras part es de los magistrados nac iona l es t engan l a condi c in de supl ent es o provisiona l es, muy poco o casi nada se ha a v anz ado en todo est e perodo para emprender e l impresc indibl e nombrami ento de magistrados t i tul ares y dar as pl eno cumplimi ento a l sist ema dispuesto por l a Const i tuc in. Como puede aprec i arse de est e bre v e recuento cronolgi co, l as dec isiones pol t i cas de l ofi c i a lismo instrument adas a tra v s de l ey es de l Congreso o de medidas adopt adas por l as inst anc i as de gobi erno impuest as en e l Poder Judi c i a l y e l Minist erio Pbli co son direc t ament e responsabl es de crear, mant ener y agudiz ar un insli to cuadro de precari edad inst i tuc iona l y de manipul ac in pol t i ca en l a R ama Jurisdi cc iona l , v a li ndose de l predominio de persona l no t i tul ar. A l margen de discursos o just ifi cac iones , l a int enc in gubernament a l ha sido mant ener e l control de l apara to judi c i a l y de l a ac tuac in de los magistrados, impidi endo u obst aculiz ando e l proceso de nombrami ento y promoc in a cargo de rganos autnomos como e l Conse jo de l a M agistra tura y l a A cademi a , as como restringi endo e int erfiri endo l as compe t enc i as y func iones de ambas inst i tuc iones. A l respec to, convi ene recordar que una l e y de l Congreso recort l as a tribuc iones const i tuc iona l es de l Conse jo en ma t eri a de dest i tuc in de magistrados de l a Cort e Suprema , lo que mot iv l a renunc i a de l conjunto de int egrant es de l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura , qui enes fueron reempl a z ados por supl ent es que han ac tuado con pasividad y some t imi ento a l gobi erno. A su v e z , e l rgano de gobi erno de l a A cademi a renunc i en abril de 1998 en solidaridad con los mi embros de l Conse jo y a l no lograr e l cese de l a reorganiz ac in impuest a a su inst i tuc in. En de fini t iv a , consideramos que l a e xperi enc i a de los nombrami entos a cargo de l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura , aunque bre v e , supuso un a v a n ce sust a n t ivo fr e n t e a l a s i t u ac in pr ece d e n t e , pu e s e st os procesos estuvi eron gui ados por cri t erios esenc i a lment e prof esiona l es y t c ni c os , a n t e s qu e por c ons id e r ac ion e s pol t i ca s , p a r t id a ri a s o persona l es. A su v e z , e l esfuerzo de l a A cademi a de l a M agistra tura de di s e a r y pon e r e n m a r c h a ( e n c ondi c ion e s pol t i ca s a dv e rs a s) un
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programa dest inado a preparar y a me jorar l a ca lifi cac in de los aspirant es a l a ca rr e r a judi c i a l , c onst i t uy un logro in di t o qu e t e n a gr a nd e s posibilidades de desarrollo, que l ament abl ement e quedaron frustradas por dec isiones pol t i cas. D e a ll que e n v e z d e propon e r nu e vos sist e mas para la se l ecc in , e l nombrami e nto y la promo c in d e magi s trados , c r ee mos qu e s e impon e garantizar por fin la pl e na vige n c ia d e l mod e lo pr e visto por la Constitu c in , pu es aunqu e su e xp e ri e n c ia d e apli c a c in nun c a fu e compl e ta ni se p e rmiti qu e al c anzara d esar rollo continuo, los r esultados qu e pudi e ron mostrar e l Conse jo d e la M agistratura y la A c ad e mia mar c aron una r e alidad c ualitativam e nt e sup e rior a la situa c in ant e rior y a la a c tualm e nt e e xist e nt e . Si a lgo ca b e h ace r, e s r e st a bl ece r l a pl e n a a u t onom a d e a mb a s inst i tuc iones, de volv erl es sus a tribuc iones hoy restringidas o usurpadas, as como en est e nue vo marco de est abilidad e independenc i a proceder a su r ec ompos i c in in t e rn a , d e s ign a ndo los rg a nos c omp e t e n t e s a p e rson a s do t a d a s d e l a ca p ac id a d prof e s ion a l , mor a l y t c ni ca qu e garant i ce e l adecuado desempeo de l as import ant es func iones que l a Const i tuc in l es encomi enda . Pero es prec iso t ambi n const a t ar e l ne f asto e f ec to ocasionado por l a int erv enc in e inj erenc i a pol t i ca gubernament a l en l a marcha de est e proceso, a l igua l que su inc idenc i a en e l pobre resul tado fina l , a fin de no repe t ir ni permi t ir este t ipo de comportami entos pues son prec isament e lo que l a Const i tuc in tra t hast a e l momento infruc tuosament e de e vi t ar con e l sist ema propuesto. L a c apa c ita c in y esp ec ializa c in d e los magistrados Los sist emas judi c i a l es son, en mucho, lo que los magistrados hacen con su conduc t a y sus resoluc iones. D e a ll que puede a firmarse que se a l canz an resul t ados ms posi t ivos cuando acceden a l a carrera judi c i a l abogados de l sec tor me jor ca lifi cado prof esiona lment e , as como cuando se brinda a los magi strados en func in adecuadas oportunidades de capac i t ac in y espec i a liz ac in, incent iv ando l a promoc in de l persona l ms ca lifi cado y compe t ent e .
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L a si tuac in en nuestro pa s se convirt i paul a t inament e en lo opuesto a lo deseabl e . E s reconoc ida l a marcada desigua ldad en los niv e l es de preparac in jurdi ca que se impart e dentro de l v ariopinto escenario de l as f acul t ades de derecho de l pa s, muchas de l as cua l es carecen de e l ement a l es est ndares acadmi cos y prof esiona l es. A e llo hubo que sumar cada v e z ms que fueron incorporndose a l a carrera judi c i a l abogados cuy a tra y ec tori a (como estudi antes o prof esiona l es) los ubi caba entre los menos ca lifi cados. El resul t ado pre visibl e fue un se v ero cuadro de mediocridad prof esiona l e n e l a p a r a t o judi c i a l , dond e l a vo cac in y l a idon e id a d ce di e ron l ament abl ement e su lugar a l a bsqueda de un empl eo re l a t iv ament e est abl e , una carrera poco e xigent e , un sue ldo a v eces magro pero seguro, que pod a increment arse sust anc i a lment e medi ant e prc t i cas corrupt as e il c i t as. L as dist inguidas e x cepc iones, const i tuidas por magistrados prof esiona lment e idneos y mora lment e probos, no pasaron de ser eso, simpl es e x cepc iones y cada v e z ms escasas. D e a ll que l a e xist enc i a de una A cademi a de l a M agistra tura (o escue l a judi c i a l) fue una e xigenc i a l argament e pl ant eada y aguardada por l a comunidad jurdi ca nac iona l y por los propios magistrados, a fin de e l e v ar y opt imiz ar los niv e l es de ca p ac i t ac in y d e e sp ec i a liz ac in d e qui e n e s acce d e n a l a fun c in jurisdi cc iona l y se desempean en e ll a . E s por e llo que un mri to que no puede de j ar de reconocerse a l a rec i ent e R e forma Judi c i a l y a l a A cademi a de l a M agistra tura , es que brindaron espec i a l atenc in a l tema de l a capac i tac in de l persona l de l Poder Judi c i a l y e l Ministerio Pbli co. Dif c ilmente puede recordarse otro perodo donde l as ac t ividades de capac i t ac in en ma t eri a jurdi ca y en otras disc iplinas (administrac in, gerenc i a , lidera zgo) ha y an t enido e j ecuc in cuant i t a t iv a y cua li t a t iv a t an dest acabl e . Sin duda est e esfuerzo t i ene que haber de j ado frutos en l a ma yor ca lifi cac in prof esiona l de los magistrados, as como inc idido en e l me jorami ento de l servi c io de just i c i a . Lo primero a hacer, entonces, ser a re tomar e l nf asis en est as acc iones, pero cuidando de preserv ar e l rigor acadmi co y l a autonom a en e l desarrollo de l as ac t ividades de capac i t ac in.
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En e l caso de l a A c ad e mia d e la M agistratura , t i ene que dest acarse l a bsqueda por a fi anz ar un perfil inst i tuc iona l propio, dist into a l de l as f acul t ades de derecho y l as univ ersidades, aunque compl ement ario de st as; pues l a misin de capac i t ar a los aspirant es a magistrados y de los jueces y fisca l es e xige concepc iones y me todolog as prof esiona liz adas y e sp ec i a liz a d a s ac ord e s c on e st e props i t o . C a b e a s r e s a l t a r l a e l aborac in de ma t eri a l es ad hoc para e l estudio y l a l ec tura , e l desarrollo de los cursos en base a una me todolog a de an li s i s y di scus in de casos, a part ir de l a part i c ipac in ac t iv a de los discent es y l a re fl e xin en grupo; e l concurso de dist inguidos docent es nac iona l es y e x tranj eros; l a pl anifi cac in y organiz ac in minuc iosa de los cursos, as como e l esfuerzo por brindar una a t enc in acadmi ca y ma t eri a l a l magistrado que contribuy a a re v a lorar su func in y l a autoest ima prof esiona l . No habr una v erdadera superac in de l niv e l prof esiona l en e l sist ema judi c i a l mi entras no se logre a traer hac i a di cha carrera , desde l a e t apa de formac in univ ersi t ari a , a muchos de los me jores estudi ant es de derecho. El di c t ado de cursos bi en e l aborados, que incent iv en est a vocac in, requi ere ser compl ement ado con acc iones de t ipo pol t i co y econmi co que re v a loren soc i a l y prof esiona lmente l a func in judi c i a l , su autonom a , est abilidad y prest igio, hac i ndol a as ms a trac t iv a inc luso para qui enes aspiran a desenvolv erse en una e li t e acadmi ca y prof esiona l . L a e xist enc i a de un Programa de Formac in de A spirant es a l a carrera judi c i a l , que ac te como fil tro para descart ar a candida tos carent es de ca lifi cac in ra zonabl e e idone idad, as como de mecanismo para me jorar l a preparac in jurdi ca de los postul ant es, parece una soluc in adecuada para superar en part e l as grandes desigua ldades de l a formac in univ ersi t ari a y para brindar conoc imi entos t eri cos y prc t i cos, import ant es para e l e j erc i c io de l a l abor jurisdi cc iona l , que no se adqui eren ma yorment e en l a f acul t ad de derecho o en e l e j erc i c io de l a abogac a . Ci erto es que mi entras subs i st a una ma yor a de persona l judi c i a l en ca lidad de provisiona l es o supl ent es, cuyos cargos deben ser urgent ement e cubi ertos por magistrados t i tul ares (formados por l a A cademi a y
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se l ecc ionados por e l Conse jo de l a Judi ca tura , conforme manda l a Const i tuc in) est a t area no ser senc ill a ni a l canz ar todos los niv e l es de rigor acadmi co deseabl es. Pero e llo no puede ll e v ar a descart ar est e sist ema de formac in pre vi a , pues creemos que const i tuy e una de l as pi edras angul ares indispensabl es para un aut nt i co cambio en e l sist ema judi c i a l y en l a conformac in y ca lifi cac in de sus int egrant es. El re to en est e aspec to reside en adopt ar un Programa de Formac in de A spirant es que conc ili e los obj e t ivos de brindar una capac i t ac in bsi ca y ra zonabl e desde e l punto de vist a acadmi co y prof esiona l , y e l de permi t ir a v anz ar resue l t ament e hac i a l a superac in de l a provisiona lidad y supl enc i a toda v a c l arament e predominant es en l a magistra tura nac iona l . Ser un proceso arduo y progresivo, que fue truncado por dec isiones pol t i cas y que se impone re tomar, pero brindando seguridades a los futuros part i c ipant es de que habr cont inuidad, transparenc i a y seri edad. Los magistrados que sean luego nombrados por e l Conse jo podrn rec ibir luego cursos que compl e t en su capac i t ac in t eri ca y prc t i ca . Conforme se v a y a superando progresiv ament e l a si tuac in anma l a de emergenc i a , es dec ir l a ac tua l provisiona lidad de l persona l judi c i a l , l a A ca d e mi a d e l a M a gi st r a t ur a d e b e r a d e s a rroll a r un Progr a m a d e Formac in de A spirant es que podr a t ener una durac in de uno o dos aos, con dedi cac in e x c lusiv a y a l t a e xigenc i a acadmi ca , que combine conoc imi entos t eri cos, adi estrami ento en e l ra zonami ento jurdi co y l a fundament ac in de resoluc iones, ac tua liz ac in en l as dist int as ma t eri as, a s c omo un a e xp e ri e n c i a pr c t i ca b a jo l a t u t e l a y sup e rvi s in d e magistrados y abogados dist inguidos. A est e programa deber a poderse acceder t an pronto se obt enga e l t tulo de abogado, e liminado l a ac tua l e xigenc i a de aos de e j erc i c io prof esiona l , permi t i endo as cana liz ar y no desperdi c i ar l a vocac in y capac idad de qui enes han dec idido dedi carse a l a func in judi c i a l , as como e vi t ar los ri esgos de cont aminac in o de formac in que a v eces conll e v a est a prc t i ca prof esiona l . L a carrera judi c i a l t endr a as carc t er cerrado desde sus esca lones j errqui cos, ms ba jos, no pudi endo ingresarse
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a e ll a sin aprobar pre vi ament e est e proceso de formac in a cargo de l a A cademi a . En cambio, tra t ndose de cargos en l a Cort e Suprema , t ambi n deber a permi t irse e l acceso de dest acados abogados prov eni ent es de l e j erc i c io prof esiona l o de l a c t edra univ ersi t ari a . O tro aspec to que debe a front arse con seri edad es e l de l a esp ec ializa c in . El derecho, como muchas otras prof esiones, muestra ac tua lment e reas muy t cni cas y espec i a liz adas que sin perjui c io de aspirar a cont ar con una slida formac in jurdi ca genera l ll e v a a que los todismos t i endan a desaparecer y que e l buen abogado no pueda ni pre t enda saber de todo . Lo mismo sucede con l a func in judi c i a l , aunque poco o nada se hace o se qui ere hacer para a front ar est e probl ema . A pesar que l a R e forma ha opt ado creemos que acert adament e por l a inst aurac in de juzgados, sa l as y tribuna l es espec i a liz ados , en lo c ivil , pena l , const i tuc iona l y en derecho pbli co, f amili ar o l abora l (inc luso con subespec i a lidades como tr fi co il c i to de drogas, t errorismo, de li tos tribut arios y aduaneros, e t c .) se tra t a en v erdad de esp ec ialidad es e n e l pap e l . Y es que , por lo genera l , se ha proseguido en estos aos con l a in c onv e ni e n t e pr c t i ca d e a s ign a r y ro t a r p e ridi ca m e n t e a los magistrados entre l as dist int as reas o espec i a lidades, sin brindar ma yor a t e n c in a l a e xp e ri e n c i a prof e s ion a l qu e pu e d a c orr e spond e rl e ni permi t irl es adquirir una espec i a lidad por f a l t a de permanenc i a en e l cargo o de cursos de perf ecc ionami ento y profundiz ac in. A s l as cosas, l a supuest a espec i a liz ac in no se ha traduc ido ma yorment e en e l me jorami ento de l a ca lidad de l a jurisprudenc i a y en su desarrollo t cni co. Y es que ant e e l tra t ami ento de t emas compl e jos o nov edosos con abogados cada v e z ms espec i a liz ados, e l jue z o fisca l todist a o improvi sado en una espec i a lidad que no posee dif c ilment e podr sup e r a r su pos i c in d e s v e nt a jos a fr e nt e a los c ono c imi e ntos d e los abogados o resolv er con ac i erto, sust ento y pre visibilidad. Pasar pues de est a just i c i a espec i a liz ada por ma t eri as en e l pape l o form a l , h ac i a e l in ce n t ivo y r e sp e t o a un a e sp ec i a liz ac in r ea l d e l
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magistrado, se const i tuy e en un re to y una e xigenc i a para e l me jorami ento cua li t a t ivo de l as jurisprudenc i a y de l a pre visibilidad de l as sent enc i as judi c i a l es, todo lo cua l inc idir en l a ma yor credibilidad de l sistema judi c i a l y en e l incremento de l a seguridad jurdi ca . L a cor rup c in Exist e amplio consenso en considerar a l a corrupc in como e l probl ema ms gra v e y e x tendido de nuestro sistema judi c i a l . Y si bi en este f enmeno no es priv a t ivo de di cho mbi to, adqui ere singul ar re l e v anc i a dado que l a pr e v a l e n c i a d e l a c orrup c in e n un s i st e m a judi c i a l d e struy e los component es esenc i a l es de su l egi t imidad y credibilidad, t a l es como l a imparc i a lidad, pre visibilidad, transparenc i a y l a propi a just i c i a de su ac tuac in y resoluc iones. Por e llo l a rec i ent e re forma judi c i a l sostuvo que una de sus princ ipa l es me t as y preocupac iones era derrot ar l a corrupc in. Con est e propsi to, se fort a l ec i l a organiz ac in y e l func ionami ento de los rganos de control a l int erior de Poder Judi c i a l , se e j ecut aron opera t ivos que muchas v eces culminaron con l a de t ecc in y sanc in de casos de corrupc in, se adopt aron medidas dest inadas a e vi t ar re l ac iones demasi ado direc t as o individua liz adas entre e l jue z y sus secre t arios o entre los li t igant es y abogados con los auxili ares y magistrados, se rea liz aron e v a luac iones y rot ac in de l persona l , e t c . Inc luso se puso en marcha un proy ec to espec i a l ant i corrupc in, que poco despus fue desac t iv ado a l parecer debido a presiones de a l t as esf eras de dentro y fuera de l Poder Judi c i a l . Sin embargo, l a impresin fina l ms difundida es que muy poco se ha a v anz ado en est e campo. D e un l ado, porque los princ ipa l es casos sanc ionados se re fi eren a persona l auxili ar y judi c i a l de los niv e l es j errquicos ms ba jos y en asuntos de escaso monto; mi entras t anto, e xist en magistrados cuyo acc ionar corrupto es un secre to a voces entre jueces y abogados, pese a lo cua l no son inv est igados o resul t an absue ltos de l as denunc i as. D e otro l ado, es ms que sabido que muchos abogados (a v eces con e l concurso de sus pa troc inados) promue v en o
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consi ent en l a corrupc in, sin que se conoz ca que e l Col egio de Abogados, por e j emplo, rea li ce ac t ividades o imponga sanc iones para combat ir est as prc t i cas. Convi ene prec isar que creemos debe considerarse como corrupc in no slo e l soli c i t ar o rec ibir dinero para rea liz ar c i ertos ac tos o resolv er en de t erminado sent ido un proceso, sino t ambi n cuando l a compensac in supone a lgn otro t ipo de bene fi c ios o f a vores, inc luso de t ipo pol t i co. D e a ll qu e l a c orrup c in c onst i t uy e un a l ac r a mor a l qu e d e b e s e r erradi cada para que e l sist ema judi c i a l adqui era credibilidad y prest igio, pero t ambi n porque genera un sobrecosto de l li t igio, a t ent a contra e l debido proceso y propi c i a l a impre visibilidad de l as dec isiones judi c i al es. Todo e llo vulnera princ ipios bsi cos de l E st ado de D erecho y l a administrac in de just i c i a , a l a par que conspira contra e l desarrollo de l mercado, pues crea inseguridad e incert idumbre en l as re l ac iones econmi cas y soc i a l es, as como acerca de l t ipo de soluc in que rec ibirn los confli c tos some t idos a los rganos judi c i a l es. Un caso, part i cul arment e gra v e y notorio, se susc i t cuando los int egrant es de una sa l a de l a Cort e Suprema anul aron su propi a sent enc i a v arios meses despus a l egando irregul aridades en e l proceso que inc luso comprome t an su responsabilidad, como sost ener haber firmado e l f a llo sin l eerlo o encomendar su redacc in a un magistrado pese a saber que st e se ha ll aba l ega lment e impedido de part i c ipar en su resoluc in. Cuando est e caso, y a lgunos otros que t ambi n involucraban a a l tos magistrados, se encontraban en trmi t e ant e e l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura , se di c t una l e y restringi endo l as a tribuc iones que l a Const i tuc in confi ere a di cho rgano en ma t eri a de inv est igac in y dest i tuc in de voca l es de l a Cort e Suprema , a fin de e vi t ar una e v entua l sanc in a los involucrados. Como se recordar , est a grosera int erv enc in pol t i ca conll e v l a renunc i a de l pl eno de l Conse jo. En suma , e l probl ema de l a corrupc in es muy gra v e y su soluc in bast ant e compl e j a . No slo es un probl ema e xpli cabl e por los ba jos sue ldos predominant es en e l sec tor judi c i a l , pues stos fueron me jorados
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s ignifi ca t iv ament e por l a re forma ; t ampoco es a lgo que se supera simpl ement e con conf erenc i as, dec l arac iones o invocac iones. Ci erto es que e l desarrollo de mecani smos int ernos de fi sca liz ac in y sanc in e j empl ar, a cargo de rganos independi ent es y ca lifi cados, podr lograr a v ances en l a lucha contra l a corrupc in; t ambi n que e l Conse jo de l a M agistra tura recobre pl enament e sus pot est ades disc iplinari as y l as e j erz a c on firme z a . Pe ro e llo t e ndr que se r c ompl e me nt a do c on acc ione s e f ec t iv as de mora liz ac in en los gremios de abogados, l a permanent e inv est igac in y denunc i a de casos de corrupc in por part e de l a prensa , l a l abor de organiz ac iones soc i a l es dedi cadas a l a prot ecc in de l as v c t imas de est as prc t i cas, y l a ac t iv a presenc i a de l a D e f ensor a de l Pueblo en l a recepc in, trami t ac in y seguimi ento de que j as en est e ca mpo .
M E D I OS
A LT E R N AT I V OS PA R A L A SO L U C I N D E C O N F L I C T OS
Justi c ia comunal y parti c ipa c in c iudadana L a Const i tuc in de 1993 cont empl a div ersas normas que conll e v an un posi t ivos a v ance en e l reconoc imi ento de formas comuna l es de administrac in de just i c i a , dist int as a l Poder Judi c i a l y a l a just i c i a forma l , as como en mecanismos que posibili t an e incent iv an l a part i c ipac in c iudadana en est e campo. En cuanto a l primero de estos aspec tos, cabe menc ionar e l art culo 149 de l a C art a Pol t i ca que dispone lo sigui ent e : A rt . 149.- L as autoridades de l as Comunidades C ampesinas y N a t iv as, con e l apoyo de l as Rondas C ampesinas, pueden e j ercer l as func iones jurisdi cc iona l es dentro de su mbi to t erri tori a l y de conformidad con e l derecho consue tudinario, si empre que no viol en los derechos fundament a l es de l a persona . L a l e y est abl ece l as form a s d e c oordin ac in d e di c h a juri sdi cc in e sp ec i a l c on los Juzgados de Pa z y con l as dems inst anc i as de l Poder Judi c i a l . E st e reconoc imi ento const i tuc iona l de sist emas comuna l es de resoluc in de confli c tos y de e j erc i c io e f ec t ivo de administrac in de just i c i a ,
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conll e v a no slo un sensa to ac to de rea lismo jurdi co y pol t i co, sino que es t ambi n una dest acabl e re ivindi cac in soc i a l y cul tura l en nuestro pa s. A s , e l E st ado Peruano, asumi endo su carc t er mul t i tni co y pluri cul tura l , se comprome t e a niv e l const i tuc iona l a respe t ar l as formas consue tudinari as tradi c iona lmente vigentes en l as comunidades campesinas y na t iv as para l a soluc in de c i ert as controv ersi as y l a apli cac in de sanc iones9 . L a e xist enc i a de mecanismos de resoluc in de confli c tos en l as comunidades campesinas y na t iv as no slo se e xpli ca por l a escasa presenc i a e f ec t iv a de l E st ado (ent endido como apara to est a t a l) y de l derecho ofi c i a l en muchas de est as loca lidades. R esponde t ambi n a prc t i cas ancestra l es muy arra igadas en l a pobl ac in y a l a apli cac in de otros cri t erios ms acordes con l a rea lidad, v a lores e idiosincrasi a de l a comunidad para l a soluc in de controv ersi as o l a imposi c in de sanc ion e s . Son pu e s r a zon e s d e acce so y d e ace pt ac in so c i a l los qu e sust ent an a est as formas de administrac in de just i c i a , cuy a l egi t imidad reside en l a ma yor e fi cac i a para resolv er probl emas que no sue l en encontrar acogida o soluc in e f ec t iv a en e l sist ema judi c i a l forma l , as como en l a autoridad que se reconoce a l a autoridad comuna l y a l as formas de control soc i a l para apli car sus dec isiones. O tras normas cont enidas en l a Const i tuc in de 1993 pre v n l a part i c ipac in c iudadana en ma t eri a judi c i a l , medi ant e l a e l ecc in y e v entua l re vocac in popul ar de c i ertos cargos judi c i a l es. C abe as menc ionar los art culos 152 y 139, inc iso 17 de l a C art a , que disponen:
A unqu e e xi st e n div e rsos e impor t a n t e s e st udios ace r ca d e l fun c ion a mi e n t o d e l a just i c i a informa l , a cargo de comunidades campesinas y na t iv as, as como de otras org a niz ac ion e s s o c i a l e s y c omun a l e s , m e n c ion a mo s c omo fu e n t e d e in t e r e s a n t e c onsul t a y r e vi s in los s igui e n t e s t r a b a jos : Br a nd t , H a ns-Jrg e n: Just i c ia popular: na t ivos y c amp e s inos , Fund ac in Fri e dri c h N a um a nn , 1986; R e vill a , A n a T e r e s a y Pri ce , Jorge : La admini st ra c in de la just i c ia informal, Fundac in M . J. Bust amant e de l a Fuent e , 1992; Urqui e t a , D bora : El sist ema de administrac in de just i c i a de l as c omunid a d e s ca mp e s in a s y n a t iv a s , e n: A cce so a la just i c ia , O fi c in a T c ni ca d e Proy ec t os d e Coop e r ac in In t e rn ac ion a l d e l Pod e r Judi c i a l , 1997 , pp . 129-143 .
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A rt . 152.- Los Jueces de Pa z provi enen de e l ecc in popul ar. Di c ha e l ecc in, sus re qui s i tos, e l de se mpe o juri sdi cc iona l , l a capac i t ac in y l a durac in de sus cargos son normados por l e y. L a l e y puede establ ecer l a e l ecc in de los jueces de primera instanc i a y de t erminar los mecanismos pert inent es . A rt . 139.- Son princ ipios y derechos de l a func in jurisdi cc iona l (): in c . 17: L a p a r t i c ip ac in popul a r e n e l nombr a mi e n t o y e n l a re vocac in de magistrados, conforme a l e y. 10 L a Justi c ia d e Paz , a cargo de personas que no son abogados, goz a t ambi n de mucha acept ac in, e fi cac i a y l egi t imidad en ampli as zonas de l pa s, (espec i a lment e en reas rura l es) conforme ha sido confirmado por div ersos estudios11 . No obst ant e , durant e mucho t i empo pre v a l ec i una percepc in equivocada en e l Poder Judi c i a l acerca de l a Just i c i a de P a z pu e s , a l e n t e nd e rs e c omo e l e s ca ln m s b a jo o ini c i a l d e l a administrac in de just i c i a , se l a consideraba una suerte de ma l necesario o transi torio, en t anto di chas func iones no pudi eran ser e j erc idas por abogados y asimil adas pl enament e a l sist ema forma l , que era lo que se pl ant eaba como deseabl e . Como y a se ha pl ant eado en los estudios ms serios sobre l a ma t eri a , e l v erdadero re to es preserv ar l a esenc i a de l a just i c i a de pa z y repot enc i arl a . En e f ec to, su e fi cac i a reside en ser e j erc ida por una persona respe t ada por l a comunidad loca l como un buen v ec ino , que ac ta a tra v s de l a
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L a re vocac in de l as autoridades judi c i a l es emanadas de e l ecc in popul ar est recogid a e n l a L e y N 26300 , L e y d e P a r t i c ip ac in y Con t rol C iud a d a no , ca p t ulo III , arts. 20 y ss. Ade m s de l y a c l s i c o tra ba jo de Bra ndt , H a ns-Jrge n, En nombr e de la paz c omunal: un anli s i s d e la just i c ia d e paz e n e l P e r , Fund ac in Fri e dri c h N a um a nn , 1990; ca b e c i t a r t a mbi n: R e vill a , A n a T e r e s a ( c oordin a dor a ): Just i c i a d e p a z y d e r ec ho c onsu e t udin a rio , e n: Nu e va s p e r sp ec t iva s para la r e f orma in t e gral d e la
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medi ac in y l a conc ili ac in (como un amigabl e componedor ) ant es que medi ant e l a imposi c in o sent enc i as, que no resue lv e en base a normas l ega l es o cdigos sino segn e l sent ido comn, los v a lores y prc t i cas soc i a lment e acept adas. D e a ll que colocar l a just i c i a de pa z en manos de abogados o forma liz ar su ac tuac in y procedimi entos ser a simpl ement e destruir sus princ ipa l es virtudes y l a c l a v e de su e fi cac i a . Adi c iona lment e , resul t a necesario ampli ar sus compe t enc i as para que pueda resolv er un conjunto de probl emas que int eresan direc t ament e a los pobl adores y v ec inos, que por ra zones de costo, acceso y compl ejidad jurdi ca no se just ifi ca que se trami t en ant e l a just i c i a forma l . E s posi t ivo pues que l a norma const i tuc iona l ha y a est abl ec ido l a e l ecc in popul ar de los jueces de pa z , y a que con e llo se recoge una propuest a que v en a pl ant endose desde hace y a a lgn t i empo12 y porque permi t e repot enc i ar soc i a lment e di cha func in. El hecho de que l a propi a comunidad e lij a a l jue z de pa z debe permi t ir l a se l ecc in de una persona que resida en l a loca lidad y que sea respe t ada por st a , est abl ec i endo una vincul ac in ms direc t a entre di cha autoridad y l a pobl ac in. A su v e z , l a posibilidad de l a re vocac in popul ar de l jue z de pa z habili t a mecanismos e f ec t ivos de control y fisca liz ac in de l a c iudadan a acerca de su conduc t a func iona l y mora l . E s de l ament ar, sin embargo, que a pesar de l t i empo transcurrido y de que e xi st an a lgunos proy ec tos a l respec to hast a e l momento no se ha y a di c t ado l a l e y que regul e l a e l ecc in popul ar de los jueces de pa z , ni
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admini st ra c in de just i c ia e n e l P e r, Mini st e rio de Just i c i a , 1994, pp. 7-88 y 209220; D e lgado, M ar a Antoni e t a : L a opc in por l a just i c i a de pa z , en: La Const i tuc in de 1993: anlis is y coment arios II ; Comisin Andina de Jurist as, seri e L ec turas sobr e t e m a s c onst i tu c ion a l e s N 11 , 1995 , pp . 139-152; Loli , Silvi a : El acce so a l a just i c i a y l a just i c i a de pa z e n e l Pe r , e n: A cce so a la just i c ia , 1997 , pp . 83-110; Comi s in Andina de Juri st a s: G e nt e que ha ce just i c ia: la just i c ia de paz , 1999 . C f . D e B e l a und e Lp e z d e Rom a a , J a vi e r: E l ecc in popul a r d e ju ece s , e n: La Const i t u c in d e 1993: anli s i s y c om e n t arios , Comi s in A ndin a d e Juri st a s , s e ri e L ec t ur a s sobr e t e m a s c onst i t u c ion a l e s 10 , 1994 , pp . 203-217 .
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que se perc iba ma yor int ers en impulsar est e proceso democra t iz ador de l a administrac in de just i c i a en los niv e l es ms cercanos a l a c iudadan a . Ci erto es que toda e l ecc in popul ar en ma t eri a de cargos judic i a l es puede correr e l ri esgo de prest arse a manipul ac iones o a l a pre v al enc i a de int ereses pol t i cos o part idarios; no obst ant e , creemos que nadi e me jor que l a propi a comunidad para pre v enir y superar est e probl ema , espec i a lment e a tra v s de l control y l a re vocac in. Una medida de est e t ipo ra t ifi ca y fort a l ece l a slida vincul ac in que e xist e entre l a inst i tuc in de l a just i c i a de pa z y los pobl adores, espec i a lment e en l as loca lidades ms pequeas y a l e j adas de l apara to judi c i a l forma l . En ca mbio , c oin c idimos c on qui e n e s c ons id e r a n in c onv e ni e n t e y disfunc iona l l a posibilidad de e x t ender l a e l ecc in popul ar a los jueces de pa z l e trados y a los jueces espec i a liz ados (ant es denominados de primera inst anc i a) pues se tra t a de jueces prof esiona l es, abogados, que int egran e l apara to judi c i a l forma l . stos deben ser designados de acuerdo a s i st emas de e v a luac in t cni ca y prof es iona l , a cargo de l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura y de l a A cademi a de l a M agistra tura . Su rea lidad y si tuac in son pues muy dist int as a l as de los jueces de pa z , por lo que no se dan l as ra zones que just ifiquen l a apli cac in de l a e l ecc in popul ar para su nombrami ento. Lo que s se impone es dot ar de una adecuada estruc tura de art i cul ac in orgni ca a l as formas de just i c i a comuna l , a l a just i c i a de pa z y a l sist ema judi c i a l forma l . Ello e xige de t erminar, c l ara y ra zonabl ement e , l as compe t enc i as asignadas a cada una de e ll as, as como t ambi n e vi t ar superposi c iones inconv eni ent es. En t a l sent ido, creemos que en aquell as loca lidades donde l as formas comuna l es de administrac in de just ic i a t engan arra igo y e fi cac i a , resul t a pre f eribl e fort a l ecerl as en v e z de promov er un para l e lismo con l a just i c i a de pa z . E stos mecanismos soc i a l es de resoluc in de confli c to, adecuadament e pot enc i ados, jugarn un rol centra l para brindar a l c iudadano una just i c i a ms accesibl e , bara t a y e fi c i ent e , a l a par de contribuir a l a pa z soc i a l y a reduc ir e l volumen de casos que , innecesari ament e , ll egan a l Poder Judi c i a l .
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Con c ilia c in y arbitraj e Sin perjui c io de l a administrac in de just i c i a y soluc in de confli c tos a tra v s de l a ac tuac in de l as comunidades campesinas y na t iv as, de l as rondas campesinas y de l a just i c i a de pa z , a l as cua l es y a hemos hecho re f erenc i a , cabe dest acar t ambi n la con c ilia c in y e l arbitraj e como dos import ant es medios a l t erna t ivos para l a resoluc in de controv ersi as, sin necesidad de acudir a l Poder Judi c i a l 13 . L a conc ili ac in y e l arbi tra j e forman part e de un conjunto de mecanismos conoc idos como sist emas de soluc in a l t erna t iv a de disput as . Convi ene , sin embargo, prec isar que est e carc t er a l t erna t ivo a lude fundament a lment e a l a posibilidad de lograr una resoluc in de l a controv ersi a sin t ener que acudir a l Poder Judi c i a l o de poner fin a l proceso medi ant e un acuerdo propi c i ado a l int erior de st e . E stos sist emas a l t erna t ivos de soluc in de confli c tos cumpl en pues una func in de descongest in de los despachos judi c i a l es, y a sea e vi t ando que los casos ll eguen a l apara to jurisdi cc iona l o dndol es una resoluc in ms rpida . Por e llo, no puede pre t enderse que lo a l t erna t ivo suponga una sust i tuc in o reempl a zo de l Poder Judi c i a l , ni que estos mecanismos sean compe t it ivos con e l sist ema judi c i a l ordinario. M s bi en, creemos que pueden desempear un rol compl ement ario, que no slo har ms rac iona l e l reparto de l traba jo judi c i a l , sino que dar a l as part es l a oportunidad de escoger e l camino que consideren ms idneo para superar su disput a . Aunque e l arbi tra j e y l a conc ili ac in suponen l a interv enc in de un tercero, dist into a l as part es, e l carc t er a l t erna t ivo de l mecanismo no slo reside en que est e t ercero no es rgano o magistrado de l Poder Judi c i a l . Exist e t ambi n una import ant e dif erenc i a en cuanto a l as carac t erst i cas
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P a r a e st o s e f ec t os , no nos r e f e rir e mo s a l nu e vo e impor t a n t e p a p e l qu e t a mbi n t i e n e , o e st ll a m a d a a t e n e r , l a c on c ili ac in a l in t e rior d e los pro ce sos judi c i a l e s ( c ivil e s , p e n a l e s , f a mili a r e s , l a bor a l e s) y a dmini st r a t ivos , c uyo uso pro c ur a d a r un a soluc in ms rpida y consensuada a l as controv ers i as. L a conc ili ac in const i tuy e , a su v e z , e l mecanismo esenc i a l de l a ac tuac in de l a just i c i a de pa z .
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y rac iona lidad de los procedimi entos y me todolog as de ac tuac in para l a resoluc in de l a controv ersi a . A s , para arribar a una dec isin en e l a rbi tr a j e no s e s igu e n los p a sos , pl a zos e inst a n c i a s t a n e x t e ns a s y forma l es de l proceso judi c i a l; mi entras que en l a conc ili ac in se busca que l a soluc in surj a de l acuerdo entre l as part es, ant es que de una dec isin de l t ercero, qui en ac ta slo como un f ac ili t ador que propi c i a arribar a est e ent endimi ento. Convi ene sea l ar que l a propi a Const i tuc in de 1993, en e l inc iso 1 de l art . 139, reconoce forma lment e a l arbitraj e como una juri sdi cc in independi ent e de l Poder Judi c i a l . A su v e z , e l art . 63 de est a C art a Pol t i ca autoriz a l a posibilidad de que l as inst i tuc iones est a t a l es puedan some t er a arbi tra j e l as disput as que pudi eran surgir de sus re l ac iones contrac tua l es o financ i eras. E st e mecanismo vi ene resul t ando de gran ut ilidad para dar ma yor seguridad a los inv ersionist as (espec i a lment e e x t r a nj e ros) , y t a mbi n pu e d e lu c ir a d ec u a do t a n t o p a r a a giliz a r l a re soluc in de c onfli c tos e ntre pa rt i c ul a re s de riv a dos de c ontra tos y transacc iones comerc i a l es o econmi cas, como para diluc idar con ma yor pront i tud l as desa v enenc i as generadas entre dos o ms ent idades de l E st ado. El arbi tra j e supone e l some t imi ento de l a controv ersi a a un rbi tro o rbi tros designados librement e por l as part es y remunerados por st as. El pape l de rbi tro sue l e ser encomendado a prof esiona l es dist inguidos o a inst i tuc iones represent a t iv as de gremios empresari a l es o prof esional es. Aunque se tra t a de un medio a l t erna t ivo import ant e , est imamos que por sus propi as carac t erst i cas y e v entua l costo dif c ilment e adquirir en est e momento una ut iliz ac in masiv a o signifi ca t iv ament e e x t endida , lo que no impide su empl eo ac tua l en asuntos de gran re l e v anc i a ec onmi ca . L a c on c ilia c in , por su pa rt e , se sust e nt a c omo y a dijimos e n l a soluc in de l confli c to medi ant e l a int erv enc in de un t ercero que propi c i a l a adopc in de un acuerdo que surj a de l consenso entre l as part es. E st e t ercero, cuy a part i c ipac in es ac t iv a , cumpl e l as func iones de f ac ili t ac in,
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impulso y propuest a para e l logro de l acuerdo14 . L a c l a v e de l xi to de l sist ema sue l e residir en aspec tos t a l es como l a l egi t imidad que l as part es concedan a l conc ili ador, que l a soluc in a que se arribe no sea impuest a por st e , y que , por su carc t er consensuado, sa t isf aga l as e xpec t a t iv as de l as part es y e vi t e l a re i t erac in futura de confli c tos simil ares. Durant e los l t imos t i empos, se vi ene observ ando e l incremento en l a conformac in de centros priv ados dedi cados a servir como espac ios o escenarios para l a conc ili ac in, y a sea que se tra t e de inst i tuc iones de prof esiona l es independi ent es (espec i a liz ados en l a ma t eri a) o de organiz ac iones gremi a l es o soc i a l es (univ ersidades, col egios prof esiona l es, organiz ac iones v ec ina l es, inst i tuc iones empresari a l es) que cumpl en est a func in. A su v e z , l a conc ili ac in se ut iliz a , a v eces de manera empri ca pero e fi ca z , en div ersas ent idades pbli cas, t a l es como IN D E C OPI , l a D e f e nsor a d e l Pu e blo e in c luso e n l a s c omi s a r a s y d e p e nd e n c i a s poli c i a l es. D e a ll que est imamos que su uso, como medio a l t erna t ivo para l a soluc in de confli c tos, muestra grandes posibilidades de desarrollo y genera liz ac in. Los xi tos que l as est adst i cas, e x tranj eras y nac iona l es, asignan a l a conc ili ac in como forma ms rpida y e fi ca z de resoluc in de controv ersi as, ha ll e v ado a que se pl ant ee un d e bat e a ce r c a d e si d e b e conv e rtir se e n un r e quisito obligatorio a c umplir por las part es ant es d e a c udir a la va judi c ial . Si bi en l a propuest a puede responder a un sano cri t erio prc t i co a fin de int ent ar una soluc in c l ere y de descongest in de los despachos judi c i a l es, present a a lgunos probl emas desde e l punto de vist a conceptua l . D e un l ado, porque l a esenc i a de l a conc ili ac in es su volunt ari edad, donde l as part es dec iden librement e some t er su disput a a un t ercero, norma lment e se l ecc ionado por e llos mismos; de otro l ado, porque en c i ert as si tuac iones o casos podr a imponer mayores costos e innecesari as dil ac iones a qui en slo t i ene como opc in
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C f . Ormachea Choque , Iv n: L a conc ili ac in priv ada como mecani smo de acceso a l a just i c i a ; e n: A cce so a la just i c ia , op. c i t ., p. 113.
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rea l e xigir judi c i a lment e l a sa t isf acc in de un derecho o de l a prest ac in requerida . E s por e llo que una posibl e soluc in frente a esta propuesta sea de terminar e l t ipo d e pro ce sos o d e ca sos dond e s e gn l a n a t ur a l e z a d e l a controv ersi a y l a e xperi enc i a es f ac t ibl e esperar ma yores posibilidades de xi to a tra v s de l a conc ili ac in, lo que har a obliga torio acudir a est a frmul a ant es de recurrir a l Poder Judi c i a l . En todo caso, puede t ambi n pensarse en que e l costo de los procesos obliga torios de conc ili ac in sea solv ent ado por e l E st ado, a l menos en de t erminado t ipo de confli c tos.
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C AP T U L O I V
Se ntido y cont e nido d e una R e forma Judi c ial c r e bl e
A pesar de l desgast e y de l descrdi to que ha adquirido entre nosotros l a e xpresin re forma judi c i a l , lo c i erto es que con o sin est e nombre se impon e r e alizar un conjunto d e c ambios drsti cos para sup e rar la situa c in a c tualm e nt e imp e rant e e n e l sist e ma judi c ial y e n e l conjunto d e la institu c ionalidad jurdi c a y polti c a d e l pas. Como y a hemos sea l ado, ant es que pensar en inv ent ar todo de nuevo o, lo que ser a peor, en pl ant ear un simpl e (y demaggi co) re torno a l pasado, creemos que corresponde a cua lqui er propuest a e mp e zar r e alizando una e valua c in se r e na y obj e tiva d e l r ec i e nt e proceso d e r e forma judi c ial . Ello debe permi t ir resca t ar y perf ecc ionar los a v ances posi t ivos logrados, as como de t erminar los correc t ivos inmedi a tos qu e d e b e n a dop t a rs e p a r a e limin a r los gr a v e s a t rop e llos c on t r a l a inst i tuc iona lidad const i tuc iona l y l a autonom a de l sist ema judi c i a l come t idas durant e est e perodo. E s c l aro que toda re forma judi c i a l debe propugnar una m e jora c ualitativa e n la pr esta c in d e l se rvi c io d e justi c ia y la at e n c in d e l c iudadano. D e a ll que l a moderniz ac in de los sist emas administra t ivos, l a rac iona liz ac in organiz a t iv a y gerenc i a l , l a simplifi cac in de trmi t es y procedimi entos opera t ivos, l a informa t iz ac in, e l empl eo de persona l t ecnifi cado y l a incorporac in de cri t erios de gest in econmi ca ms e fi c i ent es resul t an aspec tos necesari ament e posi t ivos e indispensabl es.
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Ello debe compl ement arse con una polti c a r e mun e rativa y condi c ion es d e trabajo para los magistrados y e l persona l de apoyo judi c i a l acordes con l a import anc i a que para e l E st ado y l a soc i edad t i ene di cha func in. Creemos que lo a v anz ado por l a rec i ent e re forma en estos campos ha sido signifi ca t ivo, por lo que lo ms ra zonabl es ser a cont inuar y me jorar lo conseguido. Se re qui e re t a mbi n da r una nu e va e s tru c tura orgni c a al Pod e r Judi c ial o Rama Jurisdi cc ional , que t endr a como m xima inst anc i a j errqui ca a l a Cort e Suprema e inc luir a a l fuero comn, l a ac tua l Just i c i a Mili t ar y otros rganos de l E st ado que rea liz an func in jurisdi cc iona l espec i a liz ada , dando as cumplimi ento a l princ ipio const i tuc iona l de l a unidad y e x c lusividad d e la fun c in jurisdi cc ional . L a Cort e Suprema ac tuar a como tribuna l de casac in, pudi endo a su v e z dec idir cu l es de los ca sos e l e v a dos a su c onoc imi e nto se r n ac ogidos pa ra re vi s in, a t endi endo a su import anc i a y re l e v anc i a jurdi ca o soc i a l . A l int erior de l Pod e r Judi c i a l d e b e e xi st ir una v e rdad e ra e s p ec ializa c in d e los magistrados, con e l fin de me jorar l a ca lidad y pre visibilidad de l as resoluc iones judi c i a l es, designando y mant eni endo en un cargo a qui enes c u e n t e n c on c ono c imi e n t o s e n l a m a t e ri a o h a y a n r ec ibido un a capac i t ac in espec i a l para administrar just i c i a en di cho mbi to t em t i co. R esul t a necesario dar a l a j usti c ia militar e l lugar que l e corresponde como inst anc i a judi c i a l espec i a liz ada , e j erc ida en sus niv e l es superiores por abogados se l ecc ionados por e l mismo sist ema apli cado a l conjunto de los magistrados. Su compe t enc i a debe est ar c ircunscri t a a l a func in disc iplinari a castrense y a l conoc imi ento de los de li tos de t ipo mili t ar, come t idos e x c lusiv ament e por persona l mili t ar o poli c i a l , estri c t ament e con mot ivo de ac tos de servi c io. En consecuenc i a , carecer a de toda compe t enc i a para e l juzgami ento de c ivil es (en t i empo de pa z) y de de li tos comunes. Los casos ms gra v es podr an ser obj e to de re visin ant e l a Cort e Suprema . Parece conv eni ent e resca t ar l a idea de un Sist e ma d e Coordina c in Judi c ial , pero slo como un espac io de concert ac in y pl anifi cac in de
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pol t i cas para e l desarrollo de l sector. E star a integrado por e l recompuesto Poder Judi c i a l y los rest ant es rganos autnomos vincul ados a l quehacer judi c i a l , t a l es como e l Tribuna l Const i tuc iona l , e l Minist erio Pbli co, e l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura , e l Jurado N ac iona l de El ecc iones y l a A cademi a de l a M agistra tura . Podr a ser import ant e l a part i c ipac in en est e niv e l de los Col egios de Abogados y de l as f acul t ades de derecho. Los cambios a rea liz ar t i enen que involucrar t ambi n a los cdigos procesal es. Aqu se debe buscar no slo ac tua liz arlos y perf ecc ionarlos desde e l punto de vist a t cni co y jurdi co, sino ana liz ar e l func ionami ento que l es ha correspondido a fin de de t ec t ar y soluc ionar los princ ipa l es probl emas o de fi c i enc i as observ adas. Si bi en e l impulso de l a ora lidad y de formas de conc ili ac in en los dist intos procesos resul t a conv eni ent e , e llo debe compl ement arse con l a adecuac in de los cdigos y de l a conduc t a de l persona l judi c i a l a los princ ipios y v a lores propios de un sist ema democr t i co y de l respe to a los derechos humanos, part i cul arment e a l derecho a un d e bido proceso . Lo ant eriorment e e xpuesto se torna ms urgent e en e l mbito p e nal . Como y a se dijo, se tra t a de impl ement ar un sist ema procesa l de t ipo acusa torio, que garant i ce los derechos fundament a l es y sust ent ado en l a ora lidad, donde l a priv ac in de l a libert ad sea una medida e x trema y e x cepc iona l , y l a inv est igac in crimina l poli c i a l est dirigida y control ada por e l fisca l , respe t ando si empre los derechos de l a persona . A su v e z , debe re visarse y suprimirse l a l egisl ac in pena l de emergenc i a di c t ada e n los l t imos a os , por l a s ml t ipl e s viol ac ion e s a los d e r ec hos const i tuc iona l es que conll e v a . A l l ado de est a re forma en e l sist ema judi c i a l forma l , resul t a necesario repot enc i ar e l rol y a tribuc iones de l a justi c ia d e paz , cuyos jueces deben ser e l egidos por vot ac in popul ar de los v ec inos de l a loca lidad, y d e l a s c omunidad e s c amp e s ina s y nativa s, pu e s a s ac tu a r n m s act iv amente como instanc i as de resoluc in de confli ctos. Adi c iona lmente , debe incent iv arse e l desarrollo y difusin de l a con c ilia c in y e l arbitraj e , pues const i tuy en sist emas a l t erna t ivos para l a soluc in de controv ersi as.
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Todos est as formas de administrac in de just i c i a , en ma yor o menor medida , pueden contribuir a que los c iudadanos cuent en con mecanismos m s acce s ibl e s, r pidos, ec onmi c os y e fi cace s pa ra l a soluc in de disput as o li t igios; e vi t ando ll egar a l Poder Judi c i a l y descongest ionando su abrumadora carga procesa l . P e ro a l m a rg e n d e e st os a sp ec t os e s e n c i a lm e n t e t c ni c os , toda r e forma judi c ial qu e a s pir e a s e r l e gtima y c r e bl e t e ndr qu e insc ribir se d e ntro d e una con ce p c in polti c a d e moc rti c a , con la c lara int e n c in d e r establ ece r y fortal ece r la institu c ionalidad , la supr e ma c a d e la Constitu c in , la vige n c ia d e l E stado d e D e r ec ho y d e los d e r ec hos humanos . Ello supone que los ca mbios no slo deben conduc ir a un sist ema judi c i a l ms moderno, e fi c i ent e y e fi ca z , sino fundament a lment e y esto es fina lment e lo dec isivo a un sist e ma judi c ial autnomo, donde los magistrados gocen de i nd e p e nd e n c ia para e l e j erc i c io de su func in y su se l ecc in o nombrami ento respondan a cri t erios de e v a luac in basados en los mri tos y conoc imi entos de l postul ant e , ant es que a dec isiones sust ent adas en f ac tores de a finidad pol t i ca o de re l ac iones persona l es. E s por e llo que no pu e d e esp e rar se qu e un proceso d e r e forma judic ial con estas c ara c t e rsti c as se a posibl e bajo la condu cc in d e un r gim e n autoritario, sobr e todo c uando su a c tua c in se ori e nta a controlar y coa cc ionar la autonoma e ind e p e nd e n c ia orgni c a y fun c ional d e l sist e ma judi c ial . R ecordemos que e l gobi erno de l President e Fujimori , ba jo dist int as moda lidades, ha mant enido a lo l argo de estos aos una virtua l int erv enc in pol t i ca de l Poder Judi c i a l y e l Minist erio Pbli co, imponi endo en su conducc in a Comisiones Ej ecut iv as y personas func iona l es a l a sa t isf acc in de sus int ereses; que l a ma yor a parl ament ari a ofi c i a list a no v ac il en liquidar a l Tribuna l Const i tuc iona l a tra v s de l a injust a dest i tuc in de tres de sus magistrados y a l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura , promovi endo l a renunc i a de sus mi embros medi ant e e l recort e de sus a tribuc iones; y t ambi n que rea liz div ersas maniobras para lograr e l control de l Jurado N ac iona l de El ecc ione s.
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En un cuadro t an se v ero de vulnerac in a l a Const i tuc in y a l E st ado de D erecho, lo prim e ro qu e se r e qui e r e es r ecobrar un niv e l razonabl e d e normalidad y estabilidad institu c ional qu e sirva d e soport e para e l d esar rollo d e un proceso d e r e forma judi c ial autnomo y c r e bl e . Ello pasa por e l cese de l as Comisiones Ej ecut iv as de l Poder Judi c i a l y de l Minist erio Pbli co y de l a reorganiz ac in impuest a en e l sist ema judi c i a l , l a recomposi c in tot a l de l Tribuna l Const i tuc iona l , de l Conse jo N ac iona l de l a M agistra tura (inc luy endo e l rest abl ec i endo pl eno de sus a tribuc iones) y de l a A cademi a de l a M agistra tura . L as nue v as autoridades que asuman l a conducc in de est as inst i tuc iones, designadas en l a forma que est abl ece l a Const i tuc in y sus l e y es orgni cas, t endrn l a t area de emprender e impulsar un v erdadero proceso de re forma judi c i a l . El desarrollo de cua lqui er proceso de re forma que aspire v erdaderament e a fort a l ecer l a autonom a e independenc i a de los rganos de l sist ema judi c i a l , e xige que l as inst i tuc iones de est e sec tor r ecobr e n e l e j e r c i c io d e su pot estad d e autogobi e rno, d esignando los propios magistrados a la s autor idad e s qu e c onduz c an y admini s t r e n s u in s titu c in . N a tura lment e e llo demanda e l surgimi ento de un nue vo lidera zgo en los cuerpos judi c i a l es y un proceso de renov ac in inst i tuc iona l impulsado por magistrados que gocen de reconoc ido prest igio int e l ec tua l y mora l , as como de independenc i a pol t i ca . Simul t neament e , debe ponerse en pl e no fun c ionami e nto e l sist e ma d e se l ecc in , nombrami e nto y promoc in d e magistrados pr e visto e n la Constitu c in , lo que demanda e l rest abl ec imi ento y e j erc i c io de l as a tribuc iones de l Conse jo de l a M agistra tura y de l a A cademi a para l a formac in de aspirant es a l a carrera judi c i a l y los concursos para e l ascenso a l int erior de st a . El Conse jo t endr a t ambi n que rea liz ar los procesos de ra t ifi cac in peridi ca de magistrados, que l a Const i tuc in manda e f ec tuar cada si e t e aos, as como recuperar y e j ercer pl enament e su compe t enc i a en ma t eri a de dest i tuc in de magistrados. Si bi en l a provisiona lidad que abrumadorament e pre v a l ece en e l Poder Judi c i a l y e l Minist erio Pbli co debe ser erradi cada dec ididament e , est a
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l abor no t endr a que e j ecut arse en forma apresurada ni medi ant e nombrami entos masivos de magistrados t i tul ares. El programa de emergenc i a de l a A cademi a para l a formac in de aspirant es, aunque sea de bre v e durac in, t i ene como propsi to l a import ant e misin de ac tuar como un primer fil tro para l a se l ecc in de candida tos, a l a par que me jorar l a ca lidad prof esiona l de los postul ant es que se present arn a concurso ant e e l Conse jo de l a M agistra tura ; luego, los nombrados por e l Conse jo podr an rec ibir un curso compl ement ario de capac i t ac in mi entras e j ercen sus func iones. A c tuar de otro modo, presc indi endo de los mecanismos de formac in y se l ecc in pre vistos en l a Const i tuc in, creemos que impli ca seguir renunc i ado a cont ar con me jores magistrados, se l ecc ionados segn su ca lifi cac in prof esiona l y t i ca . Para que l a re forma judi c i a l sea consist ent e , t i ene que conll e v ar t ambi n un proceso d e r e nova c in institu c ional y ge n e ra c ional , que propi c i e e l ingreso a l a carrera de prof esiona l es jv enes, bi en capac i tados y dotados de vocac in. L a capt ac in de est e t ipo de personas debe empe z arse e incent iv arse desde l a e t apa de formac in univ ersi t ari a , pero e llo no ser posibl e en t anto subsist a una imagen soc i a l de v a luada de l a func in judi c i a l , ni mi entras se observ e l a manipul ac in pol t i ca y un c lima de inseguridad en e l sist ema judi c i a l , pues est as si tuac iones slo servirn para espant ar o desa l ent ar a los candida tos ms idneos. Para conc luir, debe sea l arse que las innova c ion es introdu c idas e n la Constitu c in d e 1993 busc aban al m e nos segn lo d ec larado e n s u t e xto fortal ece r la autonoma d e la s in s titu c ion e s d e l sec tor judi c ial y e x c luir o minimizar la tradi c ional inj e r e n c ia d e los rganos polti cos e n est e c ampo. Pero l a e xperi enc i a ha vue l to a confirmar que estas normas fu e ron aprobadas sin convi cc in ni compromiso por part e d e la mayora polti c a y ad e ms qu e rara v e z los gobi e rnos m e nos an si son d e tipo autoritario ti e n e n la int e n c in d e propi c iar un sist e ma judi c ial autnomo e ind e p e ndi e nt e . Ello e xplica por qu los Poderes Ej ecut ivo y L egisl a t ivo de l ac tua l rgimen opt aron, de forma permanent e y sist em t i ca , por di c t ar normas y adopt ar medidas pol t i cas direc t ament e encaminadas a e j ercer ese control e inj e-
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renc i a sobre e l sist ema judi c i a l , burl ando as lo que l a Const i tuc in int ent aba lograr. Slo rest a esperar que l a l ecc in ha y a sido aprendida . Y que e l gobi erno y l a nue v a corre l ac in pol t i ca de l Parl amento que se inst a l en en e l rgimen que surgir en e l ao 2000, a l igua l que los int egrant es de l Poder Judi c i a l , no insist an en repe t ir o tol erar los mismos errores. Porqu e ya sab e mos muy bi e n qu e no pu e d e r esultar aut nti c a ni c r e bl e una r e forma judi c ial qu e se d esar roll e bajo la tut e la d e l pod e r polti co d e turno, como tampoco lo se r la qu e pr e t e nda condu c ir un Pod e r Judi c ial in c apaz d e ha ce r r esp e tar su autonoma e ind e p e nd e n c ia , c ar e nt e por tanto d e pr estigio y dignidad .
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N O TA B I O G R F I C A D E L A U T O R
Franc isco Eguiguren Prae li es abogado, asesor jurdi co y consul tor en t e ma s de de rec ho c onst i tuc iona l , de rec hos huma nos, de rec ho a dministra t ivo, administrac in de just i c i a y de f ensor a de l pueblo. E s t ambi n Prof esor de l a c t edra de D erecho Const i tuc iona l de l a F acul t ad de D erecho de l a Pont ifi c i a Univ ersidad C a tli ca de l Per y autor de numerosos traba jos sobre t emas const i tuc iona l es, administrac in de just i c i a , derechos humanos y de f ensor a de l pueblo. H a sido Direc tor G enera l y President e de l a Comisin de R eorganiz ac in y Gobi erno de l a A cademi a de l a M agistra tura . R ea liz sus estudios de derecho y obtuvo su maestr a en D erecho Const i tuc iona l en l a Pont ifi c i a Univ ersidad C a tlica de l Per.
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I N F O R M A C I N SO B R E A G E N D A : P e r
A G E N D A: Per es e l programa centra l de F ORO N ac iona l/Int ernac iona l , una asoc i ac in c ivil independi ent e sin fines de lucro est abl ec ida en Lima , Per en novi embre de 1992 con e l fin de me jorar l as perspec t iv as de desarrollo y gobernabilidad democr t i ca , promov er e l di logo y e l consenso acerca de t emas c l a v es, y fort a l ecer e l desarrollo de l a c iudadan a . En su e t apa ini c i a l , durant e e l perodo de 1993 a 1995, A G E N D A: Per prepar un di agnst i co de los probl emas de gobernabilidad democr t i ca en e l pa s. Para est e fin rea liz estudios e inv est igac iones, cre espac ios para l a discusin, e l deba t e y l a formac in de consensos, y rea liz un amplio proceso de consul t as en div ersas part es de l t erri torio nac iona l , buscando incorporar los puntos de vist a de e xpertos y los de una ampli a gama de c iudadanos. El di agnst i co permi t i ident ifi car una agenda de ini c i a t iv as para me jorar l as perspec t iv as de l a gobernabilidad democr t i ca en e l Per. Entre 1996 y 1999 e l equipo de A G E N D A: Per centr su traba jo en v a rios t e ma s de riv a dos de e st a a ge nda de ini c i a t iv a s, t a l e s c omo l a re forma de l E st ado y de l Poder Ej ecut ivo, l a e v a luac in de l as pol t i cas soc i a l es y de lucha contra l a pobre z a , l a part i c ipac in de l a juv entud univ ersi t ari a en l a vida nac iona l , e l impac to de los cambios en e l cont e x to int ernac iona l sobre e l desarrollo peruano, y l as aspirac iones y deseos que sust ent an una visin de futuro para e l pa s. Para l e l ament e , se ini c i
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un traba jo de snt esis dirigido a int egrar los traba jos de A G E N D A: Per y l as contribuc iones de otros inv est igadores de l a rea lidad peruana con e l fin de disear una estra t egi a de desarrollo para e l Per en l a transi c in a l siglo 21. El enfoque y l a me todolog a de traba jo de A G E N D A: Per han puesto nf asis en promov er e l di logo y l a formac in de consensos opera t ivos, y en rea liz ar consul t as no slo con e xpertos, sino t ambi n con c iudadanos en genera l . E sto l t imo ha ll e v ado a rea liz ar un gran nmero de se mina rios, t a ll e re s, c onf e re nc i a s, e ntre vi st a s e n profundida d, foc us groups y encuest as de opinin en e l int erior de l pa s y en Lima M e tropoli t ana . Los resul t ados de los traba jos de A G E N D A: Per est n a disposi c in de los int eresados en un informe fina l , una seri e de libros y documentos de apoyo, supl ementos en re vist as y encart es en peridi cos, y en l a pgina w eb de l a inst i tuc in (www. agendaperu.org.pe). El programa A G E N D A: Per ha cont ado con l a contribuc in desint eresada de c i entos de c iudadanos que han part i c ipado en sus ac t ividades a lo l argo de sus si e t e aos de e xist enc i a . Los traba jos ini c i a l es rec ibi eron e l apoyo de l a Fundac in M e llon, l a Fundac in N ac iona l para l a D emocrac i a (Na t ional Endowment for D emoc ra cy, N E D), l a Agenc i a para e l D esarrollo Int ernac iona l (USA ID), l a Agenc i a C anadi ense para e l D esarrollo Int ernac iona l (A C DI) y l a Fundac in Tink er. E st as tres l t imas inst i tuc iones cont inuaron apoy ando a l programa hast a su culminac in. Se rec ibi eron, adems, contribuc iones financ i eras de l C entro Int ernac iona l de Inv est igac iones para e l D esarrollo (CIID) de C anad , l a Fundac in M ac Arthur, l a Corporac in Andina de Fomento, l a Organiz ac in de E st ados Ameri canos (O E A), y l a Fundac in Int ernac iona l para los Sist emas El ec tora l es (IF ES). En forma compl ement ari a se cont con financ i ami ento de empresas priv adas y de personas individua l es para ac t ividades espec fi cas, as como con recursos propios prov eni ent es de ac t ividades de consul tor a rea liz adas por e l equipo de inv est igac in de A G E N D A: Per.

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QU HACER CON EL SISTEMA JUDICIAL?

F ran c isco Jos Eguigur e n Pra e li

Lima , oc tubre de 1999

FRANCISCO JOS EGUIGUREN PRAELI

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Franc isco Sagast i M a x H ernnde z Lima , oc tubre de 1999

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E l l egado d e la r ec i e nt e R e forma Judi c ial

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C f . A ca d e mi a d e l a M a gi st r a t ur a : M e moria 1997 y Plan d e A cc in 1998 , L im a , 1998 , pp . 21-25 y 42-43 .

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Se ntido y cont e nido d e una R e forma Judi c ial c r e bl e

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