1 El Sector Pblico como sujeto econmico de la Hacienda Pblica : Concepto y delimitacin.

1.1. EL CONCEPTO DE HACIENDA PBLICA. Dos perspectivas distintas : 1. Partiendo del concepto tradicional de ciencia econmica : El estudio de la satisfac cin de las necesidades !umanas a partir de recursos escasos y uso alternativo ... Conjunto de actividades, cuyo elemento comn es que se realizan fuera del mercado, tanto en la forma con que se manifiestan las preferencias de los sujetos, pues no se hace a travs de la demanda de bienes y servicios, sino mediante un proceso poltico, como en el modo como se financia la produccin de los mismos, que no se realiza con el desembolso voluntario de un precio, sino mediante el pago coactivo de los impues-tos. Esta definicin tiene al"unos inconvenientes : Si slo se considera como necesidad colectiva a#uella #ue se satisface por procedi mientos ajenos al mercado$ se opta por una visin concreta de las funciones del sector pblico$ propia del enfo#ue liberal de la accin del Estado. Si se define como necesidad colectiva toda a#u%lla #ue el "rupo pol&tico decide como tal$ con independencia de #ue se satisfa"a a trav%s del mercado o n$ el criterio pierde utilidad$ ya #ue la accin del sector pblico cubrir&a un abanico de posibilidades tan amplio #ue perder&a toda objetividad. '. Partiendo del concepto de Econom&a$ como ciencia #ue estudia el modo de satisfa cer las necesidades !umanas con recursos escasos de uso alternativo$ se distin"ue entre problemas de asi"nacin$ distribucin$ estabilidad y crecimiento ... studio de las funciones realizadas por el sector pblico en cuanto a la resolucin de esos cuatro problemas ...

1.2. LA DELIMITACIN DEL SECTOR PBLICO. Dos alternativas : Desde un planteamiento objetivo$ se considerar&a al sector pblico como el inte "rado por todos a#uellos a"entes econmicos #ue reali(an su actividad utili(ando el principio de coercin y n el de intercambio voluntario. Desde un enfo#ue subjetivo$ el conjunto de entidades #ue componen el sector pblico$ con independencia de #ue en sus acciones utilicen o n el poder de imperio. )a moderna or"ani(acin del sector pblico y la multiplicidad de objetivos y funcio nes desempe*adas e+plican #ue no e+ista una nica forma de desarrollar sus activi dades ni un slo modo de or"ani(arse. Por ello puede considerarse como inte"rantes del sector pblico a los sujetos si"uientes : 1. Las Administracion s P!"#icas. ,odas sus instituciones se caracteri(an por#ue la "estin de recursos pblicos viene orientada por el principio pol&tico. -ncluyen la .dmi nistracin Central del Estado$ las autonmicas$ las locales$ la Se"uridad Social y los or"anismos autnomos. '. Las Em$r sas $!"#icas no %inanci ras. ,odas a#uellas unidades de produccin cuya propiedad o control sea pblico y vendan sus productis en el mercado.
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/. Entidad s %inanci ras $!"#icas. Su control est0 en manos de al"una dependencia de las .dministraciones Pblicas.

1.&. EL SECTOR PBLICO EN EL SISTEMA E'ROPEO DE C'ENTAS. 1na fuente estad&stica para conocer el tama*o del sector pblico est0 constitu&da por un conjunto de 2 cuentas : Produccin$ e+plotacin$ renta$ utili(acin de la renta y de capital. 1.&.1. C( nta d $rod(cci)n. 3efleja los si"uientes datos 4en miles de millones de ptas5 : 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 666666 E7P)E8S 3EC13S8S 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Consumos intermedios /.19: ; Produccin de bienes y servicios 11.<// 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 =alor a*adido bruto p.m. :.>/2 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 ,8,.) 11.<// ,8,.) 11.<// 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Esta cuenta tiene un inter%s relativo$ ya #ue no es f0cil reali(ar las estimaciones correspondientes. -ndica cu0l !a sido la aportacin del sector pblico al conjunto de bienes y servicios producidos por el pa&s 4en 199>5. 1.&.2. C( nta d *$#otaci)n. El =.?pam indicaba en el ep&"rafe anterior$ cu0l era la aportacin del sector pblico a la produccin total del pa&s. En la cuenta de e+plotacin se !ace una primera clasificacin de su distribucin en ' apartados fundamentales : )os pa"os al personal empleado 4sueldos y salarios5 y el e+cedente bruto de e+plotacin 4#ue coincide con la cifra de consumo de capital fijo o de depreciacin5. 1.&.&. C( nta d r nta. 3efleja los in"resos 4recursos5 y los "astos 4empleos5 corrientes de las .dminis traciones Pblicas. Entre los in"resos$ destacan : El e+cedente bruto. )os impuestos sobre la produccin y la importacin 4impuestos indirectos5. )os impuestos sobre la renta y el patrimonio 4impuestos directos5. )as coti(aciones de la Se"uridad Social. )as rentas de la propiedad.
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)as transferencias corrientes. Entre los empleos : )as transferencias corrientes. )as subvenciones de e+plotacin. )os intereses de la Deuda Pblica. )a renta bruta disponible 4se dfistribuye entre el consumo de capital fijo o deprecia cin y la renta neta disponible5 . 1.&.+. C( nta d (ti#i,aci)n d r nta. 3efleja cmo se distribuye la renta bruta disponible entre ' componentes fundamentales : El consumo pblico : Compras de bienes y servicios a las empresas. Pa"o de sueldos y salarios. Consumo de capital o depreciacin. .!orro bruto @ Diferencia entre renta bruta disponible y consumo. El a!orro bruto da una primera valoracin de la diferencia entre in"resos y "as tos pblicos. 1.&.-. La c( nta d ca$ita#. Se distin"uen los recursos de los empleos. Entre los primeros : El a!orro bruto obtenido de la cuenta anterior. )os impuestos #ue "ravan el capital. )as transferencias recibidas para financiar inversiones del sector pblico 4,ransfe rencias de capital5. En cuanto al uso o empleo #ue se da a estos recursos : ,ransferencias de capital reali(adas : Pa"os sin contraprestacin a las empresas para #ue lleven a cabo proyectos de inversin. Aormacin bruta de capital fijo : -nversiones reali(adas directamente por el sector pblico. .d#uisiciones de terrenos. )a diferencia entre los recursos del sector pblico y los empleos citados puede ser positiva o ne"ativa$ denomin0ndose respectivamente capacidad o necesidad de financiacin. El dato de capacidad de financiacin medir&a el super0vit del sector pblico$ mientras #ue el d%ficit coincide con el de necesidad de financiacin.

1.+. EL SECTOR PBLICO EN LOS PRES'P'ESTOS .ENERALES. 1na se"unda fuente estad&stica para el conocimiento del sector pblico es la constitu&da por los presupuestos "enerales de los distintos componentes de la .dmi nistracin. 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6
B.S,8S 6 ; -CB3ES8S

6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 8peraciones corrientes : Cap. - -mpuestos directos Cap. -- -mpuestos indirectos Cap. --- ,asas y otros in"resos Cap. -= ,ransferencias corrientes Cap. = -n"resos patrimoniales 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 8peraciones de capital : Cap. =- -nversiones reales Cap. =-- ,ransferencias de capital 8peraciones de capital : Cap. =- Enajenacin de inversiones Cap. =-- ,ransferencias de capital 8peraciones corrientes : Cap. - Bastos de personal Cap. -- Compras de bienes y servicios Cap. --- Bastos financieros Cap. -= ,ransferencias corrientes

8peraciones financieras : 8peraciones financieras : Cap. =--- .ctivos financieros Cap. =--- .ctivos financieros Cap. -D Pasivos financieros Cap. -D Pasivos financieros 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Esta distribucin por cap&tulos se denomina c#asi%icaci)n con)mica #ue$ en el caso de los "astos pblicos puede resumirse : a5 Consumo pblico : Caps. - a -=. b5 -nversin pblica : Caps. =- y =--. .dem0s de la clasificacin econmica$ se presentan ' clasificaciones adicio nales : )a or/0nica$ #ue refleja la distribucin del "asto entre los distintos compo nentes del sector pblico. )a clasificacin %(nciona# distribuye el "asto de acuerdo con la naturale(a de las actividades reali(adas por el sector pblico$ diferenci0ndose > apartados : 1. .ctividades "enerales : Corresponden a los bienes pblicos puros e incluyen los servicios de car0cter "eneral 4.dmon. de justicia$ defensa$ etc5. '. .ctividades sociales : -ncluyen los bienes preferentes 4educacin$ sanidad ... 5 y los "astos de redistribucin de rentas 4pro"ramas de la Se"uridad Social$ se"uro de desempleo ...5. /. .ctividades econmicas : 3eflejan los "astos de inversin pblica y los destinados a la re"ulacin de los mercados. >. 8tras actividades : ,ransferencias entre distintas administraciones y los pa"os de intereses de la Deuda Pblica.

1.-. PRINCIPALES 1NDICES PARA LA MEDICIN DEL SECTOR PBLICO. Pueden clasificarse en / "rupos$ dependiendo de #ue se empleen los "astos$ los in"resos u otros estimadores de la actividad del sector pblico.

.E 1NDICES BASADOS EN LOS .ASTOS PBLICOS . Se diferencia entre &ndices a"re"ados y desa"re"ados. Entre los primeros :

.t 122 PIB donde Bt indica el Basto total del sector pblico y el P-? el producto interior bruto. .n% 122 PIB donde Bnf es el "asto total no financiero$ #ue e+cluye la ad#uisicin de activos financieros y la amorti(acin de pasivos financieros. Se*ala el "asto del sector pblico en la ad#uisicin de bienes y servicios$ reali(acin de inversiones$ "astos de personal y transferencias$ sean corrientes o de capital. .n% 3 Tr 122 PIB .#u& slo se incorpora la ad#uisicin de bienes y servicios$ sean de consumo pblico o de inversin pblica$ y las remuneraciones del sector pblico a los factores de produccin. Si se e+cluye la inversin pblica$ se tiene : . corri nt 122 PIB . partir de este &ndice puede obtenerse f0cilmente la aportacin del sector pblico al producto interior$ calculando : 4AB s$ 122 5 . corri nt 3 Com$ras 122 PIB PIB donde FcomprasG debe entenderse como ad#uisiciones de bienes y servicios a las empresas. Si se toman como referencia los "astos de inversin del sector pblico pueden definirse ' &ndices$ dependiendo de #ue se considere todo el esfuer(o de acumulacin de capital reali(ado o slo el directamente atribuible al sector pblico : . ca$ita# 3 Tr ca$ita# 122 PIB . ca$ita# PIB 122

En cuanto a los &ndices desa"re"ados$ puede !acerse uso de la clasificacin funcional y tomar como base los "astos totales$ en cuyo caso se tendr0 : . / n ra# s 122 . TOTAL . socia# s 122 . TOTAL . con)micos 122 . TOTAL . otros 122 . TOTAL bien calcularlo sobre el P-?. Para pasar a esta se"unda posibilidad$ puede utili(arse el si"uiente c0lculo : . / n ra# 122 5 . / n ra# PIB . TOTAL

. TOTAL 122 PIB

y as& sucesivamente con todos los &ndices. ?E 1NDICES BASADOS EN LOS IN.RESOS . ,ambi%n a#u& puede diferenciarse entre &ndices a"re"ados y desa"re"ados. Entre los primeros$ puede citarse la $r si)n %isca# : ,otal de impuestos$ dividido entre el producto interior bruto : T
TOTALES

122 Co obstante$ es m0s adecuado definirlo como tributos dividido entre el

PIB P-? : Tri"(tos 122 PIB pues$ de otra forma$ si el sector pblico aumentase las tasas y redujese los impuestos$ se tendr&a la idea e#uivocada de #ue !a disminu&do la presin fiscal del pa&s. 1n se"undo &ndice a"re"ado$ basado en los in"resos pblicos$ es el conocido como s%( r,o %isca# o &ndice de !ran"$ #ue se define como la presin fiscal$ dividida entre la renta per c0pita o el producto bruto per c0pita : Tri"(tos PIB T . Po"#aci)n 3333333333333 5 3333333333333333333 PIB PIB 2 Po"#aci)n 1n ltimo &ndice a"re"ado est0 constitu&do por la car/a %isca#$ #ue se define como : Tri"(tos 3 4 RN 3 M donde = indica el valor de los bienes y servicios suministrados por el sector pblico$ y 7 el m&nimo de subsistencia$ siendo 3C la renta nacional. Se trata$ probablemente$ del &ndice m0s adecuado para medir el esfuer(o de la poblacin en materia tributaria$ pues a los pa"os recibidos se descuenta el valor de lo recibido del sector pblico en forma de servicios$ y al mismo tiempo$ el denominador no considera toda la renta percibida por la poblacin sino slo a#u%lla de #ue se puede disponer$ una ve( cubiertos los m&nimos para la subsistencia. Por lo #ue se refiere a los &ndices desa"re"ados$ puede !acerse la distribucin : Por tipo de in"resos : T T
dir ctos tota# s

122

T indir ctos 122 T tota# s

Haciendo el c0lculo sobre los datos del P-?$ para lo #ue resulta conveniente usar la transformacin : T
dir ctos

dir ctos

tota# s

333333333333 122 5 333333333333 PIB T tota# s

333333333 122 PIB

donde la se"unda fraccin es la presin fiscal. 1n se"undo m%todo de desa"re"ar los &ndices basados en los in"resos pbli cos$ es diferenciar entre distintos "rupos de renta : Es adecuado el c0lculo de la car"a fiscal para cada "rupo de contribuyentes : Ti 3 4i C6 i 5 3333333333333 122 Ri 3 Mi donde el sub&ndice i se*ala #ue se !ace referencia al i %simo "rupo de renta o de contribuyentes. CE OTROS 1NDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PBLICO . Entre una "ran cantidad de &ndices de naturale(a muy diversa$ pueden distin"uirse los #ue miden el dese#uilibrio de las cuentas del sector pblico y los #ue tratan de obtener cu0l es la participacin del sector pblico en la produccin total de la econo m&a. Entre los primeros : A7orro "r(to 333333333333333333 122 PIB Ca$acidad 89: ) N c sidad 83: d %inanciaci)n 3333333333333333333333333333333333333333333333333333333333333 122 PIB #ue miden la importancia del d%ficit o super0vit pblico$ en t%rminos del P-?$ y D (da ac(m(#ada 3333333333333333333333333 122 PIB #ue refleja el endudamiento total del sector pblico$ como porcentaje del P-?. Estos ltimos &ndices son de importancia capital para el cumplimiento de los criterios de conver"encia fijados en el ,ratado de 7aastric!t. En cuanto a la medida de la participacin del sector pblico en la produccin o "eneracin de recursos totales de la econom&a$ pueden definirse los si"uientes crite rios de medida : 4AB s$ 333333333333333333333 122 4AB s ctor t rciario #ue se*ala la participacin de la produccin del sector pblico en el conjunto de los servicios "enerados por el pa&s. Em$# o s$ 3333333333333333333333333 122 Em$# o TOTAL #ue indica el porcentaje de mano de obra del pa&s ocupado por el sector pblico en un momento determinado. Em$# o / n rado s ctor $!"#ico 333333333333333333333333333333333333333333333333 122 Em$# os cr ados
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#ue permite conocer si el sector pblico est0 actuando como motor directo en la creacin de empleo del pa&s$ sobre todo comparado con el &ndice anterior.

1.;. EL SECTOR PBLICO ESPA<OL = S' COMPARACIN INTERNACIONAL. 3eali(ando una comparacin entre los datos correspondientes a Espa*a y los de las econom&as de otros miembros de la 1nin Europea ...

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Precisando sobre el contenido del cuadro anterior : )os datos correspondientes a la presin fiscal deben entenderse m0s #ue como tributos divididos entre el P-?$ como resultado de dividir los in"resos ordinarios entre el P-?. El ndice de !ran" est0 normali(ado por el P-? per c0pita medio de la 1nin Euro pea$ siendo la frmula correspondiente : Pr si)n %isca# Pr si)n %isca#

3333333333333333333333 5 33333333333333333333333 PIB $ r c0$ita i PIB $ r c0$ita 3333333333333333333333

PIB $ r c0$ita
'E

. PIB $
i 1E

r c0$ita 'E 5 1ndic d 6ran>

. 122

pues el P-? per c0pita

se normali(a con el &ndice 1HH.

Es de destacar la importancia cuatitativa del "asto pblico en t%rminos de propor cin del P-?. 3esulta si"nificativa la cifra de in"resos pblicos ordinarios sobre el total de la renta "enerada. En lo referente a Espa*a$ la participacin$ tanto del "asto pblico como de los in"re sos ordinarios en el P-?$ est0 por debajo de los valores medios de otras econom&as europeas. Se desprende del contenido de la ,abla la incapacidad de los diferentes Estados para li#uidar su presupuesto de un modo e#uilibrado$ cosa f0cil de comprobar$ sobre todo por las cifras de la deuda acumulada sobre el P-?.

' El papel del Sector Pblico en las econom&as de mercado

2.1. EL ORI.EN DEL ESTADO = LA TEOR1A DE LA HACIENDA PBLICA. Siendo el sujeto del estudio de la Hacienda Pblica la actividad financiera del Estado parece obvio afirmar #ue primero !abr0 #ue tener una concepcin de Estado. Hay #ue tener en cuenta #u% es$ cmo funciona$ etc. para entender suficientemente su actividad financiera. Del mismo modo #ue la teor&a econmica estudia al consumidor y al empresario$ la Hacienda Pblica debe tener en cuenta al Estado y saber cmo funciona. Entre otras cosas para obtener bases #ue indi#uen #u% activi dades conviene #ue sean desarrolladas por la econom&a pblica y cu0les por la privada. . la !ora de desarrollar el problema de cu0les deben ser las funciones del Sector Pblico$ es conveniente partir de la clasificacin de los problemas econmicos de car0cter real : )os problemas de asi"nacin de recursos se ocupan de #u% bienes deben producirse y cmo !acerlo$ los de distribucin anali(an para #ui%n se fabrican los bienes o cmo repartir el conjunto de los bienes y servicios producidos$ los de estabilidad econmica se refieren a los dese#uilibrios b0sicos de la econom&a del pa&s 4paro$ inflacin ...5$ y los de crecimiento a la cuestin de cmo aumentar$ a lo lar"o del tiempo$ el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la pobla cin.

2.2. LA ASI.NACIN ECONMICA DE LOS REC'RSOS.

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)os ciudadanos e+presan sus preferencias demandando los distintos productos$ y las empresas !acen patentes sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos pre cios : 8ferta y demanda e+presan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el precio #ue corresponde a cda bien o servicio. E#uilibrio en el mercado de un producto. Precio ;

E Pe ;

6666666666666666666666666666666666666666 Ie Cantidad l mercado determina qu bienes #cantidad$ y a qu precio deben fabricarse, de forma eficiente% .s&$ en e#uilibrio$ se "aranti(a #ue P @ Cm " : Iue lo #ue el ciudadano #uiere "astarse coincide e+actamente con lo #ue cuesta producir el bien$ en la ltima unidad #ue suministra el empresario. Si el mercado fuese capa( de resolver los problemas de asi"nacin$ el sector pblico tendr&a un papel muy limitado. Su accin deber&a reducirse a suministrar los bienes y servicios para los cuales no e+iste mercado. )o #ue lleva a plantear #u% condiciones deben darse para #ue el mercado funciones : ' re#uisitos independientes 1. 3ivalidad en el consumo : Cin"n ciudadano puede disfrutar de un bien o servicio cuando otro lo est0 utili (ando. ,ambi%n !ay productos en los #ue el consumo no es rival. '. Posibilidad de e+clusin. E+iste al"n modo de e+cluir del consumo a a#uellas personas #ue no pa"uen un precio por el producto. Clasificacin de los bienes. 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Caracter&sticas E+clusin Co e+clusin 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Consumo rival 6 Consumo no rival ?ienes mi+tos
autopista de peaje

?ienes privados puros

.limentos$ ropa ...

?ienes mi+tos
Calle con"estionada

6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 ?ienes pblicos puros

defensa nacional

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concierto ...

justicia$ se"uridad ciudadana

6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Desde una perspectiva liberal$ el Estado slo debe proveer a la sociedad de los bienes pblicos puros$ y por ser %stos limitados en el conjunto de la produccin del pa&s$ su funcin es reducida. .dem0s$ al no poderse cobrar un precio$ el sector pbli co debe financiar esas producciones a trav%s de los impuestos$ lo #ue no si"nifica necesariamente #ue sea el Estado #uien se encar"ue de la produccin de los bienes pblicos. El planteamiento intervencionista ampl&a considerablemente el campo de accin del sector pblico en la asi"nacin de recursos m0s all0 de la provisin de los bienes pblicos puros. El Estado intervienes en todos los casos en #ue el mercado no produce los resultados ptimos #ue predica el enfo#ue liberal : T or?a d #os %a##os
d # m rcado @

7ercados de competencia imperfecta : Cuando el mercado es un monopolio$ no se puede "aranti(ar #ue se d% la condicin P 5 CM/$ pues el empresario eli"e la cantidad donde se da la i"ualdad CM/ 5 IM/ @ Cifra inferior y un precio superior al "enerado por un mercado de competencia perfecta. Presencia de e+ternalidades : El empresario o el consumidor slo tienen en cuenta los costes y beneficios indivi duales$ pero n los posibles efectos #ue su actividad produce sobre terceros 4e+terna lidades5 : Ci la demanda refleja todos los beneficios para la sociedad$ ni la oferta todos los costes. =" : -ntereses de "eneraciones futuras. -nformacin asim%trica : El an0lisis de los mercados de competencia perfecta supone #ue vendedores y compradores disponen de la misma informacin en cuanto al precio y a la calidad del producto. 3ealmente es el vendedor #uien suele tener mayor conocimiento #ue el comprador lo #ue puede llevar no slo a un mal funcionamiento del mercado$ sino incluso a su desaparicin. ?ienes preferentes y pro!ibidos : Situaciones en las #ue la sociedad valora de forma positiva o ne"ativa los resulta dos #ue alcan(a la libre accin individual : )a sociedad determina #ue el mercado produce una cantidad insuficiente de productos$ o #ue su precio es demasiado alto$ de modo #ue encar"a al sector pblico complementar la oferta privada o subvencionar la ad#uisicin. En otros casos$ la produccin de determinados bienes es considerada perjudicial para el conjunto de los ciudadanos y se pro!&be su produccin 4=" : dro"as5.

2.&. LA DISTRIB'CIN DE LA RENTA. Si"uiendo el enfo#ue liberal y el an0lisis ?ates ClarJ$ en condiciones de mercado se emplea la re"la de la i"ualdad entre la retribucin obtenida y el valor del producto mar"inal : Caso del factor trabajo : A 5 P* PM/NB donde el salario K es i"ual a la productividad del trabajador 4P7"C5. Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo #ue fabrica$ m0s importante ser0 la remuneracin percibida.

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)os planteamientos intervencionistas$ en cambio$ tienen multiplicidad de or&"enes. .l"unos parten de una nocin de justicia 4lo justo es percibir de acuerdon con lo #ue se aporta5$ otros manifiestan la e+istencia de efectos e+ternos derivados de la i"ual dad en la distribucin. 8tros$ en fin$ afirman #ue una redistribucin en favor de los m0s desfavorecidos puede conducir a un aumento de la produccin y de la renta 4Laldor5.

2.+. LA ESTABILIDAD ECONMICA. )a posicin sustentada por los liberales ante los problemas de estabilidad econmica parte de la creencia en las virtudes del mercado para resolver los proble mas econmicos : Si e+iste paro es por#ue no se deja funcionar libremente el mercado de trabajo ... .s&$ las pol&ticas fiscales o monetarias de los distintos "obiernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo. )a pol&tica monetaria$ sin embar"o$ puede afectar al nivel de precios del pa&s : Si la cantidad de dinero no puede cambiar el nivel de produccin del pa&s : Mon tarismo$ de acuerdo con el cual$ un crecimiento de la cantidad de dinero se traduce inevitable mente$ en un aumento paralelo de la tasa de inflacin. En cuanto a los dese#uilibrios de las cuentas del sector pblico$ los planteamien tos liberales e+cluyen su posibilidad : El e#uilibrio presupuestario es la re"la de oro de la Hacienda cl0sica. El endeudamiento del Estado slo se justifica cuando se utili(a para financiar a#uellas inversiones pblicas lo suficientemente rentables como para "enerar in"resos con los #ue pa"ar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada. )a ?alan(a de Pa"os tambi%n presentar0 una situacin de e#uilibrio si el tipo de cambio de las monedas se fija libremente en los mercados de divisas. Auncionamiento del mercado de divisas$ se"n un enfo#ue liberal. ,ipo de cambio

,Co D%ficit e+terior 6666666666666666666666666666666666666666666666666 Divisas n la situacin inicial representada, se da un desequilibrio del sector e&terior, manifestado en que la demanda de divisas #importaciones, compras de ttulos e&tranjeros, etc$ es mayor que la oferta #e&portaciones, ventas de ttulos, etc $% 'a solucin sugerida por el gr(fico es dejar que el tipo de cambio se eleve hasta llegar al punto de equilibrio, y dejando que el mercado funcione libremente, esta devaluacin de la moneda se producir( autom(ticamente% )os intervencionistas consideran #ue el sector pblico tiene un prota"onismo mayor en estos temas : ,eor&as de Leynes$ variadamente interpretadas. Leynes afirmaba #ue no es cierto #ue una disminucin del salario condu(ca al pleno empleo$ como ale"an los defensores del libre mercado. El nivel de empleo se
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determina por la demanda efectiva de bienes y servicios$ y una reduccin de los sala rios slo rebajar0 los in"resos de los trabajadores$ con lo #ue %stos consumir0n menos$ los empresarios reducir0n la produccin y se acabar0 creando mayor desem pleo. .l desec!arse esta tesis$ las dem0s tambi%n desaparecen. Si el pleno empleo no est0 "aranti(ado$ tampoco puede afirmarse #ue la inflacin sea un fenmeno mone tario$ y tampoco puede defenderse el presupuesto e#uilibrado como re"la b0sica de funcionamiento del sector pblico. El Estado deber0 modificar el nivel de "asto$ de transferencia o de impuestos$ de acuerdo con la situacin econmica del pa&s. .s&$ si se trata de luc!ar contra el desempleo$ deber0 llevar a cabo pol&ticas fiscales e+pansivas. Si el problema m0s acuciante es la inflacin$ lo recomendable ser0 una pol&tica fiscal restrictiva$ #ue redu(ca la demanda a"re"ada y !a"a bajar los precios$ pues %stos no vienen deter minados por la cantidad de dinero del pa&s. )a presencia de nuevos fenmenos como la inflacin de costes o el estanca miento con inflacin !a conducido a los se"uidores de Leynes a defender mayores intervenciones del Estado$ a trav%s de acuerdos con empresarios y sindicatos de trabajadores o mediante reformas estructurales #ue !a"an m0s competitivos los dife rentes sectores productivos. En cuanto a los dese#uilibrios de la ?alan(a de Pa"os$ los tipos de cambio fle+ibles no son la nica solucin$ pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta$ los precios o el tipo de inter%s #ue ofrecen los t&tulos$ y en esa medida modi fica los par0metros de la oferta y demanda de divisas.

Cambios en el e#uilibrio en el mercado de divisas. ,ipo de cambio

,Co 66666666666666666666666666666666666666666666 Divisas 'a situacin inicial del mercado de divisas #)d y *d$ presenta un dficit marcado por la distancia +,% -i el gobierno lleva a cabo una poltica monetaria restrictiva originar( una elevacin de los tipos de inters, una reduccin en la tasa de inflacin y una cada en el nivel de renta% 'as . variables afectan al sector e&terior / 3C ; 3educcin de importaciones y de la demanda de divisas. ME p ; 3educcin de importaciones y de la demanda de divisas$ aumento de las e+por ME taciones y de la oferta de divisas. r EM ; Entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas$ los ciudadanos nacionales no ad#uieren t&tulos e+tranjeros y se reduce la demanda de divisas.

l conjunto de efectos es indiscutible / 'a demanda de divisas disminuye, despla-z(ndose hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas aumenta,
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desplaz(ndose hacia la derecha, y en ambos casos debido a una modificacin de los distintos par(- metros #renta, precios y tipos de inters$% Consecuentemente, el tipo de cambio inicial se convierte en el de equilibrio, pues las nuevas oferta y demanda de divisas se cruzan en ese valor% En definitiva$ las pol&ticas fiscales y monetarias de #ue disponen los "obiernos son capaces de ase"urar el e#uilibrio del sector e+terior$ aun#ue %ste funcione con tipos de cambio r&"idos$ como sucede en muc!os pa&ses occidentales.

2.-. EL CRECIMIENTO ECONMICO. Se definen los problemas de crecimiento econmico como a#u%llos #ue !acen referencia a las posibilidades de aumentar la produccin de bienes y servicios a lo lar"o del tiempo. Si esa capacidad de produccin depende de la cantidad de recursos de #ue dispone el pa&s$ los temas de crecimiento se centran en las causas #ue e+pli can un aumento de los recursos. )os recursos se resumen en / factores fundamentales : ,ierra 4)5$ ,rabajo 4C5 y el e#uipo capital 4L5. Se define la -nversin como el incremento en el e#uipo capital de una econom&a.

El mercado financiero y la determinacin del volumen de a!orro e inversin 4Planteamiento liberal5. r

666666666666666666666666666666666666666666666 .E @ -E .!orro$ -nversin n el gr(fico se representan la demanda de fondos por los empresarios #para invertir$, y la oferta de esos fondos #procedentes del ahorro de los consumidores$% l libre funcionamiento del mercado establece un valor de equilibrio para el tipo de inters y para el volumen de ahorro e inversin que produce el pas% se nivel de inversin es lo que e&plica el ritmo de crecimiento econmico% En ese proceso la actividad del sector pblico resulta contraproducente$ pues al cobrar impuestos$ reduce la renta disponible de los ciudadanos 4su a!orro5 : )a curva de oferta de fondos se despla(a !acia la i(#uierda 4aumento de los tipos de inter%s y disminucin de la inversin privada5$ lo #ue reduce el ritmo de crecimiento econmico. Arente al planteamiento liberal e+puesto$ los intervencionistas ponen de mani fiesto #ue el papel del Estado no es tan ne"ativo. Efectos de los impuestos en el nivel de inversin. r
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EN rNE E rE 6666666666666666666666666666666666666666666666 -NE -E .!orro$ -nversin .un en el caso de #ue se redujera la inversin privada$ el efecto total sobre el crecimiento econmico ser&a indeterminado$ pues con los impuestos$ el sector pblico lleva a cabo "astos de infraestructura #ue colaboran decisivamente en el desarrollo del pa&s. Por otro lado$ se considera #ue la libre accin privada tiende a perpetuar e incluso acentuar los dese#uilibrios territoriales$ con (onas cada ve( m0s deprimidas frente a otras #ue sufren los efectos de una creciente con"estin. )os procesos de reindustriali(acin e+i"en un prota"onismo directo del Estado con objeto de !acer m&nimos los costes del proceso de ajuste. .ctualmente$ el crecimiento econmico depende de las innovaciones tecnol "icas y el desarrollo t%cnico$ aspectos en los #ue la intervencin pblica es decisiva$ no slo para financiar los proyectos de inversin b0sica$ sino en el desarrollo de nue vos productos$ cuya demanda inicial es muy limitada e incapa( de cubrir los costes de produccin. Campos de actuacin del sector pblico.

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2.;. EL TAMA<O DEL SECTOR PBLICO = S' NI4EL PTIMO. ,ama*o ptimo del sector pblico. ?$C

666666666666666666666666666666666666666666666 S S ,ama*o del sector pblico -e han representado los beneficios que se obtienen de la accin del sector pblico #lnea ,$ y los costes de tal actuacin #lnea C$% )&neas discontinuas : Enfo#ue liberal. )&neas continuas : Enfo#ue intervencionista. )os beneficios son decrecientes al aumentar el tama*o del sector pblico$ para indicar #ue cuando el Estado apenas cumple funciones$ la valoracin de los individuos de una mayor intervencin pblica es "rande$ mientras #ue cuando el sector pblico est0 muy desarrollado$ esa valoracin se va !aciendo cada ve( m0s pe#ue*a. Por el contrario$ los costes son crecientes$ pues cuanto mayor sea el sector pblico$ mayor es el volumen de impuestos #ue los ciudadanos deben pa"ar. El tama*o ptimo del sector pblico se encontrar&a en a#uel nivel donde el coste sufrido es i"ual al beneficio #ue se obtiene : E#uilibrio del mercado se alcan(a donde demanda i"uala a oferta.

2.C. LOS ANDLISIS NORMATI4O = POSITI4O DE LA HACIENDA PBLICA. El papel #ue asi"nan los diferentes enfo#ues al sector pblico parte de percep ciones distintas sobre el funcionamiento de las econom&as de mercado. En la medida en #ue el an0lisis positivo de la realidad econmica pone de mani fiesto deficiencias en los resultados obtenidos$ se defiende la intervencin pblica para corre"irlas$ mientras #ue cuando se considera #ue el mercado resuelve adecuada mente los problemas$ se estima #ue el Estado !a de tener una funcin residual$ limit0ndose a establecer las condiciones precisas para el libre jue"o de la accin indi vidual. )a fundamentacin positiva de las prescripciones normativas para la actividad econmica del sector pblico se e+tiende m0s all0 de las consideraciones reali(adas. Consideraciones #ue e+plican por #u% al estudiar cada pro"rama de "asto$ el an0lisis tiene un triple componente : 1. Est0 justificada o n la intervencin pblica O '. Enunciado de las diferentes soluciones disponibles. /. .n0lisis de las consecuencias de esas pol&ticas alternativas.

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El an0lisis positivo del comportamiento del Sector Pblico

&.1. LA TEOR1A DEL ESTADO = DE LAS CONSTIT'CIONES. Se trata de dar una interpretacin econmica #ue e+pli#ue por #u% los individuos$ actuando racionalmente$ deciden entre"ar a un tercero el monopolio de la coaccin y #u% tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de esa fuer(a. El planteamiento m0s sencillo trata de probar #ue todos los individuos salen "anando cuando entre"an al Estado el poder de ejercer determinadas funciones. Co basta con conferir al Estado el monopolio de la coaccin$ sino #ue !a de elaborarse un sistema de re"las #ue limiten esa capacidad coactiva : 3edaccin de normas "en%ricas de autocontrol para el sector pblico o de una fundamentacin econmica a la e+istencia de Constituciones escritas. El an0lisis de las Constituciones$ desde el punto de vista econmico$ puede apli carse a las provisiones concretas de las normas constitucionales$ concretamente a la e+i"encia de mayor&as especiales para adoptar determinadas decisiones : Diversas Constituciones establecen #ue determinadas materias no pueden ser re"uladas mediante leyes aprobadas por mayor&a simple$ e+i"iendo$ en cambio$ su aprobacin en votaciones cualificadas. El ra(onamiento econmico e+plica esa diversidad de mayor&as$ considerando #ue los ciudadanos o sus representantes se enfrentan a ' tipos de costes$ depen diendo del nmero de votos precisos para adoptar una decisin. El primero 4C 15 refleja #ue cuanto menor sea la cifra de votos e+i"ida para aprobar una norma$ m0s f0cil resulta #ue esa decisin afecte ne"ativamente a los intereses de los ciudadanos$ pues su adopcin es m0s sencilla. Por otra parte$ cuanto mayores sean las e+i"encias #ue estable(ca la Constitucin$ m0s dilatado ser0 el proceso de ne"ociacin$ produci%n dose unos costes crecientes para la sociedad 4C'5. Si se suman C1 y C'$ su resultado indicar0 la mayor&a #ue los !ace m&nimos.

&.2. LOS A.ENTES E'E IN6L'=EN EN LA ACTI4IDAD DEL SECTOR PBLICO @ 4otant sB $o#?ticosB /r($os d $r si)n F %(ncionarios. )a refle+in de los diversos autores #ue$ desde un enfo#ue de la teor&a econ mica ortodo+a$ se !an ocupado del comportamiento del sector pblico$ se fundamenta en suponer #ue los a"entes #ue influyen en la actividad del sector estatal de la econo m&a se "u&an por criterios de optimi(acin. &.2.1. Los 4otant s. Cuando se intenta dar una interpretacin econmica a decisiones como las de ejercer el derec!o al voto !an de resolverse ' tipos de dificultades : )as primeras son comunes a la e+tensin del an0lisis econmico a materias no inclu&das tradicional mente en el campo econmico. )as se"undas se refieren a #u% tipo de variables deben incorporarse al an0lisis$ y cmo puede e+plicarse #ue efectivamente los ciuda danos voten. Se"n DoPns$ la accin del votante 435 depende de la probabilidad de #ue su comportamiento afecte al resultado de la eleccin 4; ;5$ de los beneficios #ue le reporte el !ec!o de #ue "ane el "rupo pol&tico preferido 4?5$ de los costes #ue le impon"a el acudir a las urnas en t%rminos de las actividades a #ue debe renunciar para ejercer su voto 4C5 y de los beneficios #ue le produ(ca el simple !ec!o de participar en el proceso electoral en t%rminos de la propia satisfaccin 4D5 : 3 @ ? + ; ; Q D C : Auncin #ue e+plica el por #u% el votante acude o n a ejercer su derec!o. &.2.2. Los $o#?ticos. )a presencia de un nmero limitado de partidos pol&ticos$ disputando un mer cado de votantes potenciales se !a considerado por los economistas como similar a la estudiada en 7icroeconom&a como o#i/o$o#io . Sean cuales sean sus motivos$ cada diri"ente pol&tico o su partido pretenden
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!acer m0+imo el nmero de votos. Conclusiones : En pa&ses cuyo sistema electoral sea de car0cter mayoritario$ tendiendo al biparti dismo$ ambos "rupos pol&ticos tender0n a ocupar el centro pol&tico$ por lo #ue sus ofertas electorales ser0n similares. En a#uellos re"&menes pol&ticos cuyo sistema electoral sea proporcional y el resul tado tienda al multipartidismo$ # mod #o d Hot ##in/ "enera soluciones inestables$ pues la tendencia de los "rupos mayoritarios !acia el centro se compensa con la entrada de competidores potenciales en los respectivos e+tremos. )a tendencia !acia el centro se refuer(a con el ar"umento de #ue cada partido tiende a ocupar los espacios pr+imos$ confiando en #ue mantendr0 cierto apoyo de su electorado tradicional. El mismo objetivo de !acer m0+imos los votos recibidos e+plica #ue los diri"entes pol&ticos traten de distribuir los costes de la decisin de modo #ue nin"n colectivo se vea especialmente perjudicado$ mientras #ue los beneficios suelen diri"irse a "rupos sin"ulares de votantes$ cuya movili(acin en favor de los candidatos se considera necesaria para la consecucin de la victoria electoral. &.2.&. Los /r($os d $r si)n. En casi todos los sistemas pol&ticos democr0ticos la relacin entre los votantes y sus representantes electos o$ incluso$ la misma accin del Bobierno se ve afectada por la presencia de "rupos or"ani(ados en defensa de sus propios intereses$ #ue actan al mar"en del proceso electoral. )a e+istencia de "rupos de presin en la acti vidad pol&tica es una evidencia con la #ue !a de contarse a la !ora de evaluar cu0l es el funcionamiento real de la accin del sector pblico. )a formacin de "rupos de presin es m0s f0cil cuando el nmero de inte"ran tes es pe#ue*o$ mientras #ue el comportamiento free rider se producir0 en los "rupos m0s amplios. Por otra parte$ se considera #ue los "rupos de presin parten de asocia ciones pree+istentes como una actividad complementaria$ decidiendo despu%s utili(ar sus medios para influir en los resultados de la accin "ubernamental. Como medios de #ue disponen los "rupos de presin para condicionar la accin del sector pblico$ se destacan : )a entre"a de fondos para contribuir a la eleccin de a#uellos candidatos #ue pue dan defender sus intereses. )a e+istencia de deficiencias en la informacin disponible por el sector pblico$ antes de tomar una decisin$ pueden conllevar la consulta de los sectores m0s interesados en la adopcin de determinadas normas$ lo #ue condicionar&a la accin del Estado. Es relevante la posibilidad de suministrar informacin a los votantes$ aun#ue tal infor macin no sea neutral.

&.2.+. Los %(ncionarios. Cuando se anali(a el comportamiento de este colectivo$ la referencia obli"ada son las Faportaciones de CisJanenG$ #uien formula su modelo distin"uiendo entre el FburcrataG y la a"encia #ue le entre"a los fondos para su labor$ sea %sta el Parlamen to o el responsable pol&tico de un r"ano de la .dministracin. El an0lisis de CisJanen considera #ue e+isten diferencias entre la informacin disponible para la a"encia y para el funcionario. .#u%lla slo observa el nivel de
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servi cio suministrado y asi"na el presupuesto$ pero desconoce el coste de entre"ar las distintas unidades de bienes o servicios pblicos. El funcionario s& conoce el coste de suministrarlas$ teniendo sus propios intereses en el proceso : Se considera #ue su importancia en la or"ani(acin burocr0tica depende de la cantidad de fondos #ue administra. El presupuesto #ue la a"encia est0 dispuesta a entre"ar para la provisin de servicios pblicos es creciente$ pero a un ritmo decreciente. )os costes$ en cambio$ son crecientes a una tasa cada ve( mayor. Se apuntan otros elementos #ue e+plican cmo la conducta de los funcionarios colabora al crecimiento del "asto pblico : Si la a"encia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas unidades de servicios pblicos$ puede lle"ar a considerar #ue a#uellas unidades de "asto #ue no a"otan el presupuesto #ue se les atribuye$ reciben fondos e+cesivos. En tales circuns tancias$ en futuros presupuestos se recortar&an los fondos disponibles : Se eliminan los incentivos para #ue los responsables de la unidad de "asto traten de !acer m&ni mos los costes de su "estin. )a ausencia de precios impide medir la eficiencia de la actuacin de los funcionarios de a!& las dificultades de establecer mecanismos #ue incentiven$ a trav%s de los sala rios$ un comportamiento similar al observado en el sector privado.

&.&. LA ADOPCIN DE DECISIONES @ An0#isis d #os sist mas d Gotaci)n. )os problemas planteados por los diversos sistemas de votacin !an justificado la aparicin de numerosas aportaciones de tericos de la Hacienda Pblica. Entre las m0s interesantes : )a paradoja del voto$ el caso del votante mediano y el problema del intercambio de votos. &.&.1. La $aradoHa d # Goto. Se define como a#uella situacin en la #ue distintas personas con preferencias transitivas sobre determinada cuestin$ lle"an a resultados no transitivos cuando deciden como un "rupo por re"las de mayor&a simple. &.&.2. E# caso d # Gotant m diano. Sea cual sea el orden en #ue se presenten las alternativas$ se aprobar0 un nivel medio #ue es la opcin preferida por el votante #ue tiene una posicin intermedia en el conjunto. &.&.&. E# int rcam"io d Gotos. En el an0lisis reali(ado$ se !a supuesto #ue cada "rupo votaba de forma indivi dual$ sin #ue se establecieran acuerdos entre ellos. Co obstante$ es perfectamente plausible #ue dos de los "rupos #ue toman la decisin formen coalicin$ de modo #ue se presten votos para sacar adelante los proyectos en #ue est%n interesados. . esta posibilidad de intercambio de votos se la denomina #o/ro##in/ y tiene como consecuencia #ue el resultado final de las votaciones se aleje m0s an de una solucin eficiente en cuanto a la asi"nacin del "asto pblico.

&.+. LA DEMOCRACIA DIRECTA = LA DEMOCRACIA REPRESENTATI4A. )as consecuencias del proceso pol&tico descrito$ #ue tienden a elevar el nivel de "asto pblico$ !an llevado a plantear si no ser&a mejor acudir a frmulas de demo cracia directa$ en lu"ar de los mecanismos de democracia representativa anali(ados.
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Sin embar"o$ es discutible #ue tal empleo sirva para eliminar las deficiencias$ por$ al menos$ / tipos de circunstancias. 1. E+istencia de costes de oportunidad en el recurso directo al electorado : )os votan tes tienen #ue invertir recursos$ al menos tiempo$ en informarse sobre la decisin a tomar$ lo #ue puede !acer conveniente #ue determinadas personas se especialicen en la "estin de lo pblico : )a aparicin de los representantes pol&ticos es una aplicacin del principio de especiali(acin del trabajo. '. Dificultades pr0cticas de reali(ar consultas continuas sobre las decisiones #ue !a de adoptar el sector pblico. .un#ue los avances t%cnicos lo !a"an posible$ lo cierto es #ue e+isten claras econom&as de escala cuando se encar"a el proceso de decisin a un r"ano especiali(ado 4Parlamento5. /. Posibilidad de #ue las consultas directas al electorado amplifi#uen al"unos de los problemas se*alados : Decisiones del electorado lle"uen a soluciones en las #ue el nivel de "asto cre(ca de continuo y se rec!acen los aumentos en el nivel de imposi cin.

&.-. OTROS 6ALLOS DEL SECTOR PBLICO. .l mar"en de las consideraciones reali(adas$ e+isten otros motivos para esperar #ue los resultados obtenidos por la "estin pblica de los recursos amplifi#uen fallos en la eficiencia. En particular dos : 1R Diferencias en la informacin entre el Estado y las empresas. ;

.S

. Po PT 666666666666666666666666666666666666666666666666666 Io IT Cantidad n el gr(fico anterior, la oferta representa el coste marginal de producir un bien considerado por la sociedad como preferente% -i el mercado funciona libremente, la cantidad y el precio de equilibrio sera el indicado por los valores 0 o y 1o% -in embargo, la sociedad desea que se ofrezca la cantidad 12 a un precio 02% n tales circunstancias, el stado debe ofrecer una subvencin, indicada por el (rea +,C02 para cubrir la diferencia entre lo que pagan los consumidores y los costes en que incurre el empresario% 0ero si el sector pblico desconoce la funcin de oferta del empresario, ste puede convencerle de que la realidad est( representada por la lnea *3, y conseguir una subvencin adicional ++3,3,% +s, el sector pblico estara gastando una cantidad mayor de la necesaria% 'R. Comportamiento del usuario del bien o servicio pblico : Por definicin$ el
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consumi dor no tiene #ue pa"ar un precio por el producto$ o en el caso de los bienes preferen tes$ lo !ace por debajo del coste de produccin. En tal circunstancia$ se "enera un incentivo para abusar en el consumo. De a!& #ue se !aya propuesto trasladar parte del coste al usuario a trav%s de precios pblicos o tasas$ aun#ue ello conlleve la l"ica resistencia del consumidor.

> )a evolucin y el crecimiento del Sector Pblico

+.1. CLASI6ICACIN DE LAS DI6ERENTES TEOR1AS EIPLICATI4AS DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PBLICO. )as e+plicaciones dadas por los !acendistas para justificar la tendencia al incremento del "asto pblico en las econom&as occidentales son muy diversas$ no obstante$ esas teor&as pueden a"ruparse se"n los criterios de an0lisis de fuer(as #ue condicionan la demanda de mayor "asto pblico$ o si centran en un crecimiento en la oferta de la actividad pblica : ,eor&as alternativas sobre el crecimiento del "asto pblico. 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 Causa del crecimiento del "asto ,or&as 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 )ey de Ka"ner Efectos despla(amiento e inspeccin 3edistribucin de la renta Brupos de inter%s -lusin fiscal 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Ciclo electoral Comportamiento de los funcionarios -deolo"&a del partido en el poder Centrali(acin del sector pblico 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Demanda 8ferta Productividad precios 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 8ferta Demanda

+.2. EL CRECIMIENTO DEL .ASTO PBLICO DESDE LA PERSPECTI4A DE LA DEMANDA. .E )a llamada )ey de Ka"ner : Considera #ue el desarrollo econmico del pa&s impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad en favor de un aumento del "asto pblico$ por ' tipos de ra(ones. )a 1U se refiere a #ue cuanto m0s desarrollada es una sociedad$ m0s complejas son$ con mayor nmero de conflictos entre sus miembros$ lo #ue e+i"e una mayor interven cin del Estado para su solucin. )a 'U ata*e a la caracteri(acin de los bienes y servicios pblicos como bienes

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superiores y el0sticos : )a elasticidad renta del "asto pblico V 1 : EM W B @ EM W 3 EM 3 Bo EM B 3o V1

donde B indica el nivel de "asto pblico y 3 la renta nacional. ?E )a teor&a del efecto despla(amiento efecto inspeccin : Considera #ue el "asto efectivamente tiende a crecer a lo lar"o del tiempo$ pero #ue en determinados per&odos cr&ticos$ %sta acepta un esfuer(o suplementario para afrontar las consecuencias de tal conmocin. .l incremento e+traordinario del "asto pblico se le denomina % cto d s$#a,ami nto . 1na ve( superadas las circunstancias e+cepcionales$ la sociedad ya se !a acostumbrado al nivel de impuestos e+istentes y acepta #ue la mayor recaudacin se dedi#ue a mejoras en la provisin de bienes y servicios pblicos$ pues los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos : % cto ins$ cci)n . CE 1na tercera posibilidad parte del !ec!o de #ue el mayor crecimiento del "asto pblico se debe a funciones de redistribucin de la renta. DE )a presencia de "rupos de inter%s$ como sindicatos y or"ani(aciones empresariales tienden a aumentar la demanda de los "astos pblicos #ue les beneficien de modo directo. EE )a !iptesis de la ilusin financiera destaca cmo los demandantes de un mayor "asto pblico son conscientes de los beneficios #ue reportar0n las varias pol&ticas del sector pblico$ considerando #ue su coste se repartir0 entre todos los "rupos sociales.

+.&. EL CRECIMIENTO DEL .ASTO PBLICO DESDE LA PERSPECTI4A DE LA O6ERTA . El crecimiento del "asto en las econom&as occidentales se debe$ para un se"undo "rupo de aportaciones$ no tanto a la demanda e+presada$ como al comportamiento de #uienes ofrecen distintos pro"ramas de "asto$ distin"ui%ndose las si"uientes !ip tesis : .E )a teor&a del ciclo electoral pone de manifiesto cmo en los momentos previos a la consulta electoral$ los poderes pblicos inician o aceleran pro"ramas de "asto con el fin de aparecer ante los votantes como buenos "estores de los asuntos pblicos. ?E El comportamiento de los funcionarios$ anali(ado por CisJanen$ es un justificacin m0s del crecimiento del "asto pblico por encima de lo #ue resultar&a ptimo social mente. CE 8tro factor #ue !a impulsado el crecimiento del "asto pblico se !a buscado en la ideolo"&a de los partidos pol&ticos. En el si"lo DD$ en las democracias europeas$ las alternativas son los partidos conservadores o demcratacristianos de un lado$ y los socialdemcratas de otro$ con partidos liberales convertidos en elementos precisos para lo"rar la mayor&a parlamentaria mediante coaliciones de "obierno. ,ales circuns tancias son relevantes en el an0lisis del "asto pblico$ pues los partidos conserva dores son m0s proclives #ue los liberales a las pol&ticas de redistribucin de rentas$ mientras #ue los socialdemcratas$ de ra&( mar+ista o n$ !an sido los "randes impul sores de pol&ticas de "astos sociales. DE )a propia estructura del Estado$ m0s o menos descentrali(ada$ puede contribuir a un crecimiento del "asto pblico. Esto ocurre cuando el proceso de descentrali(acin
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lleva a una duplicacin de las funciones reali(adas por el sector pblico$ o cuando la financiacin de los entes autonmicos o locales depende de la entre"a de fondos por el poder central$ pues resulta f0cil atribuir a otros la responsabilidad de los d%ficits en los #ue incurre la "estin propia y ne"ociar$ despu%s$ un aumento en la financiacin necesaria para desarrollar las actividades del r"ano autonmico o local. +.+. EL CRECIMIENTO DEL .ASTO PBLICO DESDE LA INTERACCIN DEMANDA3O6ERTA. Se !a tratado de e+plicar en diversos an0lisis 4?aumol y otros5 cmo la confluencia de una demanda r&"ida de "asto pblico y una oferta #ue se despla(a para reflejar costes crecientes$ puede dar el por#u% de la tendencia al crecimiento del "asto pblico. Demanda inel0stica y aumento de costes en la provisin de servicios pblicos. Precio Po ? PT . C 6666666666666666666666666666666666666666666666 Io IT Cantidad En la situacin inicial$ representada por la curva de demanda 4D5 y la de oferta 485$ se est0 produciendo un nivel de suministro de servicios pblicos indicado por la cantidad IT a un precio PT. Pero la productividad del sector pblico es inferior a la observada en el sector privado$ tanto por las propias deficiencias en la "estin$ como por el !ec!o de #ue en el sector servicios resulta m0s dif&cil incorporar mejoras tecno l"icas$ o sustituir mano de obra por e#uipo capital$ mientras #ue el crecimiento en los costes salariales del sector privado viene a ser similar al de los aumentos en el sueldo de los funcionarios. Si el coste salarial crece lo mismo pero la productividad lo !ace a un ritmo inferior$ el coste de provisin del servicio pblico aumenta$ lo #ue se repre senta con el despla(amiento de la oferta !acia arriba 48S5. En tales circunstancias$ se producir&a una nueva cantidad I o con un nuevo precio Po. En la situacin inicial$ el nivel de "asto pblico es PT + IT$ estando represen tado por la suma de las dos 0reas de los rect0n"ulo . y C. En la situacin final$ el "asto del sector pblico ser&a Po + Io y su representacin "eom%trica ser&a la suma de las 0reas . y ?. Comparando ? y C$ se observa #ue el sector pblico est0 suminis trando un nivel inferior de servicios pblicos 4 I o X IT5 incurriendo en un mayor "asto. Este fenmeno se produce con mayor intensidad cuanto m0s inel0stica sea la curva de demanda y cuanto mayor sea el crecimiento en los costes de la provisin de los servicios pblicos.

+.-. EL CRECIMIENTO DEL SECTOR PBLICO EN ESPA<A @ H c7osB H(sti%ica3 cion s F $r Gision s d Go#(ci)n n # %(t(ro. +.-.1. Los 7 c7os. Cormalmente$ la fuente a la #ue acudir para comprobar la evolucin real del "asto pblico en Espa*a$ ser0n las previsiones contenidas en las )eyes de Presu
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puestos$ pero e+isten dos motivos por los #ue esos datos dar&an una visin ine+acta : 1R Debido al e+ceso de descentrali(acin$ buena parte del "asto pblico se lleva a cabo fuera de la .dministracin Central del Estado$ debiendo utili(ar datos #ue refle jen la evolucin del "asto del conjunto de las .dministraciones Pblicas. 'R )as diferencias entre el "asto inicialmente presupuestado y el #ue realmente se reali($ alcan(an tal cuant&a #ue a veces cabe pre"untarse para #u% sirven los Presu puestos. Entre 19:H y 19:< se aprecia un fuerte crecimiento en los "astos$ casi 1H puntos$ y < m0s desde 19:< !asta 199>. -ncremento #ue no se vi acompa*ado de un aumento paralelo de los recursos$ por lo #ue las cifras de d%ficit pblico se disparan a partir de 19:'. )os intentos de controlar el "asto pblico no son duraderos. Entre 19:Y y 19:9 se aprecian intentos de rebajar el "asto pblico$ #ue se pierden a partir de 19:9 y de modo m0s acusado desde 199/. 199> se*ala una clara infle+in en el nivel de "asto pblico$ condicionada por los deseos de los sucesivos "obiernos de alcan(ar los re#uisitos de conver"encia se*alados por el ,ratado de 7aastric!t$ en cuanto a d%ficit pblico y deuda acumu lada. En los ejercicios econmicos de 1992$ 199< y en el proyectado para 199Y se intenta mantener esa tendencia. +.-.2. J(sti%icacion s d # cr cimi nto d # /asto $!"#ico n Es$aKa. )a evolucin del "asto pblico en Espa*a presenta al"unas sin"ularidades : 1. El proceso de transicin pol&tica a partir de 19Y2$ con la sustitucin de un sistema autoritario por otro democr0tico$ "ener numerosas demandas de un mayor "asto pblico. En una primera etapa el aumento del "asto puede atribuirse al enfrentamiento de los sucesivos "obiernos de la transicin con una acumulacin de e+i"encias de los distintos "rupos sociales$ manifestados tras un lar"o per&odo de restriccin de las libertades. 70s adelante$ en la medida en #ue el sistema democr0tico se !a ido asen tando$ el crecimiento del "asto puede atribuirse al propio funcionamiento de los Parla mentos$ proclives a "enerar esta clase de "asto. '. 1n se"undo factor es la crisis econmica sufrida por las econom&as occidentales a partir de 19YH. )a crisis econmica impulsa el "asto pblico en dos direcciones : Cecesidad de efectuar pa"os por se"uro de desempleo para atender la creciente cifra de paro. Subvenciones entre"adas a empresas pblicas con p%rdidas$ #ue representan cifras elevadas$ no slo por la importancias del sector pblico empresarial del pa&s$ sino por#ue la propia crisis econmica "enera un transvase de las empresas privadas en dificultades al sector pblico. /. 1n tercer factor notable es la consolidacin de un modelo de Estado de ?ienestar. )a d%cada de los :H !a sido testi"o de una consolidacin del sistema de pensiones$ as& como el crecimiento en el "asto educativo$ sanitario o de vivienda. >.8tra caracter&stica relevante se refiere al "asto en las infraestructuras de transporte. El esfuer(o en ese terreno !a sido notable. 2. 1n factor adicional es el proceso de descentrali(acin pol&tica #ue representa la construccin del Estado de las .utonom&as. .l"unas caracter&sticas del proceso !an contribu&do al incremento del "asto. Entre ellas : a5 El proceso de descentrali(acin no !a reducido el nmero de funcionarios$ al
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contrario$ puesto #ue !a aumentado en los #ue prestan sus servicios a las Comunida des .utnomas. b5 )a aparicin de los entes territoriales !a producido$ en varias ocasiones$ la duplici dad entre las funciones reali(adas por la .dmon. Central$ en la esfera nacional$ y cada una de las Comunidades .utnomas$ en el 0mbito de sus competencias. c5 El sistema de financiacin de las CC.. de r%"imen "eneral no !a podido crear mecanismos de corresponsabilidad fiscal por parte de los entes territoriales #ue$ !an tendido a incrementar sus niveles de "asto. <. El creciente d%ficit pblico colabora decisivamente al aumento del "asto a trav%s del pa"o de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores. +.-.&. Pr Gision s d Go#(ci)n n # %(t(ro. De entre las teor&as propuestas para e+plicar el crecimiento del "asto pblico$ se desprenden conclusiones #ue podr&an ayudar a aminorar esa tendencia : Cecesidad de reducir el d%ficit pblico #ue actualmente es una de las causas m0s evidentes del crecimiento del "asto. Cambios en el modelo de financiacin autonmica. 3eforma de los "astos propios del modelo del Estado de ?ienestar. )imitacin en el uso abusivo de los servicios suministrados por el sector pblico. 3eplanteamiento de la dimensin del sector pblico empresarial. El %+ito de cual#uier intento para racionali(ar el "asto pblico depende crucial mente de acuerdos entre los principales "rupos parlamentarios.

2 El presupuesto.

-.1. CONCEPTO DE PRES'P'ESTO. Conc $to @ F4esumen sistem(tico, confeccionado en perodos regulares de tiempo y aprobado por el rgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del sector pblico, con la finalidad de atender a su plan de actuacin econmica, de modo que su aceptacin significa, implcitamente, una renovacin de la confianza en los gestores de ese componente del sector pblico G. Documento jur&dico pol&tico elaborado peridicamente en el #ue de forma contable se reco"e la autori(acin del tec!o de "astos y las previsiones de in"resos #ue reali(ar0 la Hacienda Pblica durante el ejercicio econmico correspondiente en consonancia con el Plan econmico de la misma. E+isten < elementos fundamentales en la definicin : 1. E# car0ct r H(r?dico d # doc(m nto $r s($( stario. El presupuesto en los re"&menes parlamentarios modernos es una ley. )o reali(a
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por tanto el parlamento en reflejo de la soberan&a popular. )a importancia jur&dica del documento presupuestario !a !ec!o nacer un 0rea del derec!o pblico denominado Zderec!o presupuestarioZ. '. E# car0ct r $o#?tico. El presupuesto sur"e en -n"laterra con el claro fin pol&tico de controlar la actuacin del poder ejecutivo por parte del poder le"islativo. El presupuesto es un documento netamente pol&tico en el #ue se concretan en cifras y datos inapelables los resultados de numerosas tensiones$ tensiones y ne"ociaciones llevadas a cabo a trav%s de un proceso pol&tico de toma de decisiones. /. Doc(m nto d #a"oraci)n $ ri)dica. Ainalidad pol&tica del instrumento de control de la actividad financiera del Estado. El control #ue intenta establecerse sobre la misma a trav%s del presupuesto solamente podr0 ser efectivo si la vi"encia de este es temporalmente limitada. )a pr0ctica presu puestaria de los Estados modernos es la de la vi"encia anual. >. Ado$ta (na %orma conta"# . Esto le obli"a a presentarse formalmente e#uilibrado$ pero puede ocurrir #ue los "astos sean superiores a los in"resos$ en cuyo caso el Estado !abr0 de recurrir a pr%stamos con #u% financiarlos 4presupuesto deficitario5 o #ue los "astos sean infe riores a los in"resos 4presupuesto con super0vit5 en cuyo caso el Estado "enerar0 a!orro. Iueda por tanto claro$ #ue mientras$ por definicin$ el presupuesto siempre !a de presentarse formalmente e#uilibrado 4e#uilibrio contable5$ no necesariamente esto si"nifica #ue est% econmicamente e#uilibrado. 2. Constit(F (na a(tori,aci)n F (na $r Gisi)n d /astos F d in/r sos. Por lo #ue se refiere a los "astos contiene el volumen m0+imo de obli"aciones #ue el le"islativo autori(a a contraer a la Hacienda Pblica. )"icamente$ al i"ual #ue en el caso de los in"resos$ esta autori(acin conlleva una previsin$ #ue posteriormente podr0 resultar e+acta o defectuosa y en este ltimo caso inferior o superior a lo previsto. Pol&ticamente$ la e+actitud de las previsiones constituye un elemento funda mental para no desvirtuar la finalidad del control. Econmicamente$ el acierto resulta tambi%n de la m0+ima importancia$ sobre todo en el marco de un sistema econmico en el #ue la intervencin del Estado tiene un papel relevante. <. R $r s nta #a concr ci)n d # $#an con)mico d #a Haci nda P!"#ica. El Estado como unidad econmica tiene unos recursos y unos objetivos. )a articu lacin entre unos y otros e+i"e un plan econmico. .#u& el Estado jue"a el papel de diri"ir a la econom&a nacional y de su plan de econom&a depende en "ran medida el #ue %sta alcance los objetivos de pleno empleo$ crecimiento$ etc%tera.

-.2. EL CICLO PRES'P'ESTARIO. )a vida de un presupuesto se prolon"a temporalmente por unos /< meses en circunstancias normales. En todo este tiempo se pueden diferenciar > fases : 1. A.SE DE E).?83.C-[C$ atribu&da al poder ejecutivo . Supone un sistema de ne"ociaciones mltiples entre los m0s directos responsables de la confeccin del documento y los diversos departamentos ministeriales y r"anos del Estado$ si"uiendo un sistema de informacin interactivo con constantes Aeed bacJs entre los distintos niveles y r"anos de la administracin. Cormalmente la "estacin del presupuesto arranca muc!o antes de su entrada en vi"or. En todo este proceso sufre constantes idas y venidas$ ampliaciones y reducciones y constantes ne"ociaciones. )"icamente cada ministerio estar0 convencido de #ue sus servicios son los m0s importantes y tratar0 de ampliar lo m0+imo posible su asi"nacin presu puestaria. 1n aspecto importante en cuanto a la
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mec0nica de elaboracin del presu puesto es el referente a la forma utili(ada para la estimacin cuantitativa$ tanto de los in"resos como de los "astos. En principio$ las t%cnicas presupuestarias modernas cuentan con modelos econom%tricos bastantes fidedi"nos. Sin embar"o$ la pr0ctica presupuestaria recurre tambi%n con e+cesiva frecuencia a t%cnicas muy rudimentarias como la elevacin en un porcentaje determinado de las cifras presupuestarias del ltimo documento. Dos constantes b0sicas #ue se deben tener en cuenta en esta fase de elaboracin$ ya #ue inciden de forma muy importante en la misma son la Zescase( y complejidadZ. )os recursos con #ue cuenta un Estado siempre son menores #ue las necesidades #ue necesita cubrir$ por lo tanto !abr0 #ue tener cuidado con el aspecto distributivo$ de manera #ue sea lo m0s justo y e#uitativo posible. \unto al factor de la escase( consiste en cual#uier documento presupuestario el factor de la complejidad. Por reducido #ue sea el Estado$ e+iste tal cantidad de secciones$ apartados y subapartados$ #ue la elaboracin del documento en s& resulta enormemente compleja. '. A.SE DE D-SC1S-[C ] .P38?.C-[C $ asi"nada al le"islativo. Es su se"unda etapa de discusin y aprobacin parlamentaria. Si en la primera fase el prota"onista nico era el poder ejecutivo$ a#u& el prota"onismo fundamental reside en las C0maras del poder le"islativo. En un sistema pol&tico basado en la separacin de poderes$ el presupuesto es la institucin jur&dico pol&tica en la #ue se patenti(a m0s claramente el compromiso entre dic!os poderes. Se necesita una colaboracin entre el poder ejecutivo 4#ue elabora la ley5 y el poder le"islativo 4#ue la discute$ modifica y$ en su caso$ aprueba5. El documento presupuestario elaborado por el "obierno repre senta la prueba m0s concluyente sobre cu0l es la orientacin pol&tica #ue el ejecutivo pretende dar a la actividad desarrollada por el Estado. )a aprobacin parlamentaria e+presa la aceptacin de la orientacin pol&tica pro"ram0tica del "obierno. 1na de las caracter&sticas b0sicas del Estado intervencionista de nuestros d&as$ #ue lo diferencia del sistema parlamentario liberal del si"lo D-D$ es el predominio del poder ejecutivo sobre el poder le"islativo$ patente al menos en cuestiones financieras. 7ientras #ue en el si"lo pasado e+ist&a la creencia "enerali(ada de #ue el monarca y sus ministros eran los m0s proclives al derroc!e presupuestario y #ue los parlamentos compuestos por una bur"ues&a a!orradora pondr&an freno a sus e+cesos ^ en los ZEstados de bienestarZ de nuestros d&as$ esta creencia$ m0s bien se !a invertido. En nuestros parlamentos e+iste el peli"ro de #ue se e+perimente un crecimiento del "asto pblico 4pol&ticamente rentable5 #ue no vaya acompa*ado en la misma medida de un creci miento de los in"resos impositivos 4aspecto presupuestario pol&ticamente impopular5. De ello se derivar&an inevitablemente unos d%ficits presupuestarios crecientes con connotaciones ne"ativas para el sistema econmico en "eneral. En la actualidad los Parlamentos no cuentan sino con una libertad de eleccin presupuestaria e+tremada mente reducida$ y el si"nificado pol&tico de la fase de aprobacin parlamentaria se !a visto en "ran metida desvirtuado. Esta consideracin se sustenta en varios elementos 1. )a limitacin del derec!o despu%s iniciativa le"islativa del parlamento. )as propuestas le"islativas relacionadas con el "asto pblico slo pueden partir del Bobierno o !an de contar con su consentimiento. '. )a limitacin del derec!o de enmienda parlamentario. ,oda enmienda a los proyectos de ley #ue supon"a incrementados de "asto disminucin de los in"resos re#uiere la conformidad del ejecutivo para su tramitacin. /. )a racionali(acin de las fases de aprobacin parlamentaria. Iue conlleva una clara limitacin de las posibilidades de intervencin y modificacin por parte del poder le"islativo. )a utili(acin por el ejecutivo del Zvoto en blo#ueZ del documento presupuestario$ obli"ando al parlamento a aprobar o rec!a(ar el proyecto por "randes blo#ues y no por cap&tulos$ etc.

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>. )a ri"ide( del contenido mismo del documento presupuestario. 2. )a prolon"acin autom0tica del presupuesto. Si iniciado el ejercicio fiscal las c0maras no !an aprobado el presupuesto corres pondiente$ se entiende autom0ticamente prorro"ado el presupuesto del ejercicio anterior. ,odos estos elementos limitativos de la libertad del parlamento y su competencia presupuestaria !an sido interpretados por al"unos autores como manifestacin de una aut%ntica crisis del control del parlamento sobre el presupuesto. .un#ue esta interpre tacin resulta e+cesivamente e+trema. /. A.SE DE E\EC1C-[C$ #ue corresponde al ejecutivo. 1na ve( #ue !a sido aprobado por el parlamento se convierte en ley. Con la entrada del a*o fiscal correspondiente se pasa a la fase de ejecucin. )a ejecucin presu puestaria no es m0s #ue la actividad de la administracin diri"ida a la reali(acin de los in"resos y "astos previstos en el presupuesto en el pla(o en ellos marcado. )a fase de ejecucin tiene dos aspectos fundamentales : 1. )a vinculacin de la administracin con respecto al presupuesto . '. )as v&as procedimiento tales pa"os las #ue la administracin desarrolla esta fase. 3especto a la vinculacin referida al "asto$ lo #ue !ace es marcar un tec!o a la capacidad de compromisos #ue el ejecutivo puede ad#uirir. Est0 claro #ue la adminis tracin puede actuar discrecionalmente !asta lle"ar a este tope en cada partida presu puestaria. En cuanto a la vertiente de los in"resos puede !aber ordinarios y e+traor dinarios 4impuestos #ue recibe el Estado por la emisin de deuda pblica5. 3especto a los *traordinariosB el ejecutivo tambi%n tiene un tec!o de endeu damiento. En el caso de los in"resos ordinarios el documento presupuestario presenta una estimacin de los mismos #ue vincula la "estin de la Hacienda Pblica durante el ejercicio fiscal correspondiente. En cuanto a las v&as procedimentales$ el proceso de ejecucin del presupuesto suele estar dominado por la idea de control. Esto e+plica la separacin en diversas etapas de las operaciones de ejecucin$ la atribucin a distin tas autoridades de las responsabilidad directa al"una de ellas$ etc%tera. Cuevamente !ay #ue !acer una distincin entre las dos vertientes presupuestarias$ la de in"resos y la "astos. En los "astos se distin"uen cuatro etapas en su reali(acin : 1. '. /. >. El compromiso$ )a li#uidacin$ El ordenamiento$ El pa"o.

1. El compromiso del "asto es una consecuencia de las decisiones adoptadas por la administracin #ue acarrean un "asto para el Estado 4la firma de un contrato de compra de material$ etc%tera5. '. )a li#uidacin del "asto es la valoracin del importe el "asto comprometido anterior mente$ 4primero se reconoce la deuda y despu%s se cuantifica en dinero5. )a li#ui dacin del "asto se reali(a una ve( #ue el servicio !a llevado a cabo 4entre"ado el pedido$ etc%tera5. /. El ordenamiento del "asto es la orden de pa"ar dada en nombre de la adminis tracin por #uien tiene autoridad para ello$ #ue es el ZordenadorZ$ a #uien tiene #ue pa"ar$ #ue es el Zpa"adorZ. )os ordenadores principales de la .dministracin del Estado son los ministros$ pero %stos tienen capacidad para dele"ar estas funciones en Zordenadores secundariosZ.
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>. El pa"o es la entre"a del dinero reali(ada por el contable pa"ador al acreedor del Estado. Como puede apreciarse$ e+iste una separacin tajante entre los responsables del ordenamiento del "asto y el pa"o$ separacin #ue constituye una "arant&a procesal frente a los ries"os de malversacin de fondos pblicos. Por lo #ue respecta a los in"resos pblicos$ el procedimiento de ejecucin se diferencia del se"uido por los "astos pblicos$ puesto #ue %stos no tienen procedi miento de ejecucin for(osa mientras #ue para los in"resos ordinarios el Estado cuenta con medios colectivos para obli"ar a los particulares al cumplimiento despu%s sus obli"aciones tributarias. >.A.SE DE C8C,38) $ encomendada al Poder \udicial a trav%s del ,ribunal de Cuentas. El fundamento del control del presupuesto es doble : Pol&tico y financiero. El procedi miento se concreta en un sistema de control mltiple compuesto por : 1n control interno del propio poder ejecutivo$ un control judicial y un control parlamentario. a. El control interno. En el propio seno del poder ejecutivo se constituye la vi"ilancia de unos funcio narios por otros #ue tienen plena autonom&a e independencia administrativa con respecto a a#uellos a #uienes controlan 4clasificacin correcta de los movimientos$ re"istro e+acto de la cuant&a$ etc%tera5. b. El control judicial. Corre a car"o del Poder judicial en el seno del cual se nombra un tribunal especial con competencias e+clusivas en materia presupuestaria. Se trata de vi"ilar la le"alidad de la actividad presupuestaria. c. El control parlamentario. Si el documento presupuestario puede entenderse como un mandato o autori(acin del poder le"islativo al ejecutivo$ es l"ico #ue a posteriori de la ejecucin presupues taria el parlamento #uiera comprobar si a#u%l sea atendido fielmente o no a lo mar cado en el presupuesto.

-.&. LOS PRINCIPIOS PRES'P'ESTARIOS CLDSICOS. Puede decirse #ue en el pensamiento financiero actual se reconoce la necesidad de #ue se respeten ciertos principios presupuestarios si se #uiere evitar #ue peli"re la racionalidad del desarrollo del ciclo presupuestario. )os principios presupuestarios dan contestacin a tres pre"untas b0sicas #ue plantea una deseable racionalidad presu puestaria : _Iui%n debe dise*ar el presupuestoO : Principios pol&ticos. _Cmo debe ser este dise*oO : Principios contables. _En base a #u% criterios econmicosO Principios econmicos. .E PRINCIPIOS POL1TICOS . Son un conjunto de re"las en los #ue se sustancia el presupuesto como instru mento de e#uilibrio de poderes y de distribucin de competencias correspondientes a un Estado constitucional. En aras de una "estin m0s efica( de la cosa pblica por parte de un Estado #ue asume un "ran prota"onismo en la actividad econmica "eneral se fle+ibili(a las re"las #ue pudieran coartar la rapide( y oportunidad de las intervenciones del poder ejecutivo. )os principios son los si"uientes :
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1. Principio de competencia. Se establece el si"uiente reparto de competencias : .l Parlamento le corresponde la aprobacin y promul"acin del presupuesto ^ al Ejecutivo le corresponde la ejecucin ^ y al \udicial le corresponde la fiscali(acin. '. Principio de universalidad. El presupuesto deber0 esco"er las totalidad de los in"resos y los "astos #ue ori"inen la actividad financiera del Estado. Este principio se fundamenta en el desea ble control parlamentario 4solamente si se reco"en en un documento nico los in"re sos y los "astos$ se pueden controlar f0cilmente5. .un#ue en la realidad$ debido a la diversidad de fondos y cajas autnomas y a la proliferacin de transacciones entre distintos entes del sector pblico$ ello obli"a a la presentacin de documentos presu puestarios distintos a los "enerales del Estado para la aprobacin parlamentaria i"norando la reforma del presupuesto nico. /. Principio de claridad. El documento presupuestario debe presentar una estructura metdica se"n crite rios uniformes$ #ue facilite el control parlamentario. .un#ue %sto es dif&cil$ dada su complejidad$ se puede instrumentali(ar para crear una ilusin fiscal.

>. Principio de especialidad cualitativa. )os recursos deben ser asi"nados e+actamente para los objetivos fijados y no para otros. .un#ue esto se !a fle+ibili(ado consider0ndose adecuado el recurrir a las trans ferencias entre distintas partidas siempre y cuando las mismas se aten"an a unas normas procedimentales #ue "aranticen un m&nimo de racionalidad y del cumplimiento del mandato parlamentario contenido en el presupuesto. 2. Principio de publicidad. )as distintas fases por las #ue atraviesa el documento deben estar abiertas a la informacin del pblico en "eneral. .un#ue e+isten ciertas partidas relacionadas con funciones de defensa #ue pueden entrar dentro de los secretos de Estado. <. Principio de caducidad. )os recursos y los "astos reco"idos como previsiones en el documento presu puestario deben acercarse lo m0s posible a lo #ue se prev% ser0n los in"resos y "astos fijos correspondientes en la ejecucin presupuestaria. En la pr0ctica presu puestaria esto no siempre ocurre as&. 1nas veces por su utili(acin como instrumento #ue facilita la necesaria aprobacin parlamentaria. En otros casos por deficiencias de la administracin$ etc$ lo cierto es #ue es muy frecuente #ue se den m0s desv&os de los previstos. Y. Principio de anticipacin . El presupuesto debe ser sancionado por el Parlamento antes de #ue d% comien(o el a*o presupuestario en #ue debe re"ir. Como solucin en caso de #ue %sto no ocurra$ se prorro"ar0 el presupuesto anterior.

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?E PRINCIPIOS CONTABLES . )a aplicacin pr0ctica de los principios pol&ticos se traduce necesariamente en la t%cnica contable. )os principios #ue deben "uiar la contabilidad presupuestaria son >: 1. Principio del Presupuesto bruto : )as partidas presupuestarias deben establecerse sin detraccin al"una. Esto e+cluye la posibilidad de deducir de los in"resos los "astos de recaudacin de los mismos$ etc. '. Principio de unidad de caja : ,odos los in"resos y pa"os deben centrali(arse en una tesorer&a nica a la #ue corresponde la "estin de todos lo caudales pblicos. )a pr0ctica presupuestaria indica una ve( m0s una aplicacin bastante fle+ible de este principio. )o #ue m0s !a influido en la vi"encia de este principio !an sido los cambios en la actividad financiera en las ltimas d%cadas. )a aparicin de servicios pblicos autnomos con cajas espe ciales y con formas de pa"o peculiares !a for(ado en la pr0ctica presupuestaria la apertura de las cajas autnomas de la "eneral. /. Principio de especificacin : ,odos los in"resos y pa"os deben ser clasificados de acuerdo con criterios l"icos establecidos en base a su naturale(a objetiva. >. Principio de ejercicio cerrado : El presupuesto debe reco"er e+clusivamente in"resos y pa"os ejecutados real mente durante el per&odo temporal de vi"encia del presupuesto. )a proliferacin de planes econmicos y de inversiones pblicas con vi"encia superior a la del presu puesto !a for(ado a fle+ibili(ar la interpretacin de este principio dando lu"ar a una cuenta especial denominada ZresultasZ$ en la #ue se en"loban in"resos y pa"os procedentes de al"n presupuesto anterior. CE PRINCIPIOS ECONMICOS . .l enfocar estas cuestiones !ay #ue !acerlo desde una perspectiva din0mica$ #ue ten"a en cuenta la dimensin temporal involucrada en las mismas. )o considerado v0lido como pr0ctica presupuestaria en un momento !istrico determinado$ pierde vi"encia en otro. Desde esta perspectiva los principios econmicos del presupuesto suelen concretarse en / :
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1. Principio de "estin m&nima : El presupuesto debe ser lo m0s reducido posible. Pero$ en un mundo !acend&stico como el del Estado de bienestar de nuestros d&as$ el principio de "estin m&nima pierde sentido. .un#ue !ay #uien abo"a por una limitacin de la actividad presupues taria del Estado por considerar #ue en muc!os pa&ses la misma !a superado los l&mites de lo deseable 4en numerosas sociedades tienen serios problemas con pro"ra mas b0sicos de los Estados de bienestar$ como los de se"uridad social$ y se avan(an iniciativas para la reprivati(acin de determinados pro"ramas5. '. Principio de e#uilibrio presupuestario : Se"n este principio$ los "astos presupuestarios deben ser financiados en su totalidad por in"resos ordinarios. .un#ue este e#uilibrio econmico debe entenderse m0s bien como slo a lar"o pla(o. .nualmente el presupuesto no debe preocuparse por su e#uilibrio econmico$ sino m0s bien por dese#uilibrarse en la direccin y cuan t&a re#uerida para compensar las tendencias dese#uilibradoras de la fase del ciclo econmico por la #ue atraviesa la econom&a nacional. )a sucesin c&clica de fases de au"e y de depresin re#uerir0 la sucesin de presupuestos dese#uilibrados con supe r0vit y con d%ficit #ue a la lar"a se compensen. /. Principio de autoli#uidacin de la Deuda : Se"n este principio$ en el caso e+cepcional de #ue la actividad financiera ten"a #ue recurrir al empr%stito$ %ste solamente debe ser utili(ado para financiar "astos pblicos de inversin capaces de "enerar recursos suficientes como para !acer frente al pa"o de los intereses y a la devolucin del principal. )a base fundamental de este principio est0 &ntimamente li"ada a las interpretaciones sobre el traslado de la recar"a de la deuda de unas "eneraciones a otras.

-.+. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRES'P'ESTARIOS CLDSICOS. )os principios descritos responden a unas circunstancias pol&ticas y econmicas muy concretas$ cuyo marco !istrico abarca "ran parte del si"lo D-D y el primer tercio del DD. )os cambios en la or"ani(acin pol&tica posteriores a la -- Buerra 7undial y las mutaciones en el an0lisis econmico #ue supusieron las teor&as Jeynesianas$ tuvieron "ran influencia en las prescripciones normativas sobre la elaboracin de los presu puestos. Por ello$ la crisis de los principios cl0sicos es el reflejo de las mutaciones producidas en la or"ani(acin pol&tica de las democracias occidentales y en la teor&a econmica #ue e+plica el funcionamiento de las econom&as de mercado. )os principios econmicos !an entrado en una profunda crisis : El crecimiento de las actividades estatales$ defendidas por el enfo#ue intervencionista$ las teor&as sobre el aumento del "asto ... todo ello demuestra el papel preponderante del Estado en la resolucin de los problemas econmicos. ,ambi%n puede !ablarse de una #uiebra en el principio de neutralidad de los impuestos$ pues una de las caracter&sticas m0s evidentes del modelo de Estado de ?ienestar es #ue el sistema fiscal se emplee como mecanismo de redistribucin de la renta$ as& como instrumento de pol&tica econmica #ue incentiva determinados comportamientos del sector privado. )a re"la del presu puesto e#uilibrado y su corolario sobre la limitacin de las emisiones de deuda parecen pertenecer a un pasado remoto. sobre todo teniendo en cuenta #ue la re"la del presupuesto e#uilibrado acentuaba los dese#uilibrios macoeconmicos. En cuanto a la crisis de los principios pol&ticos$ se !a producido un refuer(o de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria$ como consecuencia del predominio actual de ese poder del Estado en las modernas democracias occiden tales. 1no de los principios pol&ticos cl0sicos #ue presenta m0s s&ntomas de erosin es el de unidad. )a e+tensin y creciente complejidad de las tareas desempe*adas por el sector pblico !ace imposible la elaboracin de un nico documento #ue recoja y discipline$ uniformemente$ la enorme variedad de actividades "estionadas por el
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sector pblico. ,ambi%n el principio de especialidad !a sufrido cambios importantes. Siendo su finalidad controlar la accin del ejecutivo mediante la imposicin de una serie de cautelas #ue le impidiesen e+ceder la autori(acin recibida por el le"islativo$ esas restricciones est0n re*idas con la fle+ibilidad necesaria en la "estin. )a #uiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa reali(ar una obra pblica cuya ejecucin se e+tender0 a varios a*os$ pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderla. Para solventar este problema$ e+isten dos frmulas presupuestarias : 1. )os cr%ditos de compromiso si"nifican #ue el "asto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario 4a*o en #ue comien(a la obra5. Ese a*o se permite al ejecutivo comprometer el "asto total$ pero no pa"arlo totalmente en el ejercicio. )os presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la fraccin de obra #ue se reali(a anualmente. '. )as leyes de pro"rama se aprueban en el Parlamento con independencia de los Presupuestos$ autori(ando la puesta en marc!a de un pro"rama de "astos #ue durante varios a*os financiar0 la obra correspondiente$ atribuyendo los cr%ditos de compromiso a cada ejercicio econmico. Cada a*o$ la )ey de Presupuestos debe reflejar estos "astos. Por ltimo$ el principio de publicidad tiene e+cepciones en el caso de los "astos diplom0ticos$ los de car0cter militar o los fondos reservados$ aun#ue el control parla mentario sea posible a trav%s de la Comisin de Secretos 8ficiales.

-.-. ANDLISIS DE LA POSIBLE ANTINOMIA LCONTROL PRES'P'ESTARIO 33 E6ICIENCIA PRES'P'ESTARIAM. El an0lisis desarrollado !asta el momento pone de manifiesto #ue los principios inspiradores del Presupuesto$ su concepto o las fases del ciclo presupuestario est0n presididos por una clara voluntad de control del ejecutivo. Sin embar"o$ no puede considerarse la nica finalidad. De una parte interesa "aranti(ar #ue la intervencin del estado en la vida econ mica sea efica(. De otra$ los Presupuestos Benerales del Estado constituyen uno de los principales instrumentos de pol&tica econmica de los #ue dispone el sector pblico 4Pol&tica fiscal5. Consideraciones #ue obli"an a anali(ar el papel de los presupuestos en cuanto a su capacidad de alcan(ar objetivos de eficacia$ y como instrumento capa( de resolver los problemas de estabilidad econmica. )a c0tedra mantiene cierto escepticismo sobre la eficacia de las t%cnicas presu puestarias en la mejora de la eficiencia en la accin del sector pblico : )os problemas son m0s radicales y no se resuelven modificando la forma en #ue se prepara el presu puesto

< .n0lisis de las principales t%cnicas presupuestarias

;.1. TNCNICAS PRES'P'ESTARIAS AL SER4ICIO DE LA E6ICIENCIA. )a formulacin cl0sica del Presupuesto parte del inter%s por el control de la actividad del ejecutivo. )os distintos principios inspiradores del presupuesto cl0sico responden a una preocupacin por "aranti(ar el control de los "astos y los in"resos pblicos y la transparencia en su "estin$ por parte de los representantes de la

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soberan&a popular. Sin embar"o$ e+isten otros fines i"ualmente importantes a la !ora de definir la accin del sector pblico : )os #ue !acen referencia a la eficacia en la actividad del Estado$ y los #ue ata*en a la evaluacin de los efectos de la pol&tica presupuestaria en la actividad econmica. El an0lisis de las t%cnicas presupuestarias al servicio de la eficacia es especial mente relevante en el conte+to de la creciente insatisfaccin con el comportamiento real del sector pblico

;.2. EL PRES'P'ESTO DE EJEC'CIN. ;.2.1. Conc $to. FClasificacin presupuestaria #ue centra su inter%s en a#uellas funciones #ue reali(a el Bobierno m0s #ue en a#uellas cosas #ue ad#uiere el sector pblico. ;.2.2. Ori/ n. Primeros antecedentes : 1S.$ a*os 191/ 1912$ desarroll0ndose a partir de 19/H$ sobre todo en la .dmon. )ocal. ,ras la -- Buerra mundial se !i(o un estudio sobre la or"ani(acin de la adminstracin pblica norteamericana. )a comisin encar"ada del estudio recomend #ue se remodelase la entera concepcin presupuestaria mediante la adopcin de un presupuesto basado en funciones$ actividades y proyectos : ZPresupuesto de ejecu cinZ : Se define como un presupuesto #ue ofrece los fines y los objetivos para los #ue se re#uieren los fondos pblicos$ los costes de las actividades propuestas para alcan(ar tales fines y los datos cuantitativos #ue miden las reali(aciones y tareas ejecutadas dentro de cada una de esas actividades. Esta definicin resume las tres operaciones #ue comporta el Presupuesto de ejecucin. ;.2.&. Proc dimi nto d #a"oraci)n. 3e#uiere / fases : 1.7ostrar los objetivos perse"uidos por cada unidad administrativa. '.8r"ani(ar la administracin financiera y adoptar un sistema rentable #ue est% de acuerdo con la clasificacin ele"ida de las funciones. /.Establecer un conjunto de medidas #ue permitan apreciar la ejecucin del presu puesto. )a clasificacin de ejecucin en t%rminos de actividades proporcionar0 una "ran entidad de informacin sobre lo #ue el "obierno est0 !aciendo$ centrar0 la atencin administrativa y ayudar0 a !acer #ue la .dministracin tome conciencia de los costes. ;.2.+. Insta(raci)n. 1na ve( dise*ado el presupuesto de ejecucin$ para su puesta en pr0ctica tie nen #ue a"otarse Y fases : 1. '. /. >. 2. -dentificacin de los pro"ramas de trabajo relevantes para %l. E+amen de los mismos en relacin con su estructura or"ani(ativa. -dentificacin de las unidades de ejecucin dentro de cada pro"rama. -ntento de lle"ar a la medicin total de los costes de ejecucin. Establecimiento de un sistema de informacin interna de nodo #ue pueda medirse la marc!a del pro"rama durante el a*o. <. Promul"acin en t%rminos de pro"ramas$ de la le"islacin #ue autori(a el presu puesto. Y. Establecimiento de las cuentas destinadas a controlar y re"istrar los desembolsos
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monetarios. ;.2.-. Cons c( ncias. )as consecuencias de esta t%cnica presupuestaria son las si"uientes : 1. .umenta la responsabilidad de los directores de cada unidad administrativa$ #ue a!ora ser0n m0s conscientes de su contribucin al %+ito de los pro"ramas del sector pblico. '. E+i"e reor"ani(ar la 8ficina Central del Presupuesto #ue tiene #ue estudiar la or"ani(acin y los procedimientos de "estin de las distintas unidades de "asto. /. 8bli"a a un cambio en las funciones del poder le"islativo$ ya #ue no slo debe ocuparse de las cifras #ue se aprueban en el Presupuesto$ sino #ue tambi%n debe comprobar la eficacia de los pro"ramas$ comparando la reali(acin de %stos y los fines #ue se propon&an.

;.&. EL PRES'P'ESTO POR PRO.RAMAS. ;.&.1. Conc $to. El PP?S va un paso por delante del presupuesto de ejecucin$ #ue part&a de la e+istencia de unas tareas #ue ya reali(a el sector pblico y #ue se pretende se lleven a cabo con la mayor eficacia o al menor coste posible. En el PP?S se e+i"e del sector pblico #ue elija entre pro"ramas alternativos$ #ue compiten por los recursos de #ue se dispone : .plicar este procedimiento presupuestario es reconocer #ue a las .dmi nistraciones modernas se les demanda una presencia activa en la solucin de los problemas sociales$ y #ue cada actividad limita otros pro"ramas del Estado$ #ue no tiene medios ina"otables$ de a!& la necesidad de establecer prioridades y usar t%cni cas #ue permitan comparar funciones y actividades muy diversas 4.n0lisis Coste ?eneficio5. ;.&.2. Ant c d nt s. )os or&"enes de esta t%cnica presupuestaria pueden encontrarse en determina das actividades del 7inisterio de Defensa estadounidense. Su implantacin definitiva se debi a 7ac Camara en 19<1.

;.&.&. E# m ntos. )os elementos b0sicos del presupuesto por pro"ramas son reco"idos de siste mas presupuestarios previos$ pero se diferencia de sus precursores en el !ec!o de #ue slo en %l se establece un enfo#ue paradi"m0tico a la formulacin pol&tica$ comprendiendo la especificacin de objetivos$ la formulacin de pro"ramas$ un e+a men cr&tico y sistem0tico de las posibles alternativas$ un an0lisis a lar"o pla(o$ y la aplicacin de t%cnicas cuantitativas. Comprende tres niveles de "estin : 1. Estructural : 1n primer nivel de "estin de pol&ticas 4identificacin de necesidades$ seleccin de pro"ramas$ asi"nacin de recursos5. '. .nal&tico : )os distintos pro"ramas se evalan en t%rminos de Coste ?eneficio : Establecimiento de sistemas b0sicos de soporte$ mejoras en las estructuras presu puestarias b0sicas$ pr0cticas de "estin financiera5. /. -nformativo : El PP?S suministra la informacin precisa para identificar objetivos$
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decidir entre alternativas y reali(ar la vi"ilancia y control correspondientes. ;.&.+. Proc dimi nto. 1. Aormulacin : )a adopcin del PP?S e+i"e los cambios si"uientes : 3eestructurar las partidas presupuestarias tradicionales. .mpliar el pla(o temporal de an0lisis a per&odos superiores a 1 a*o. )levar a cabo un an0lisis Coste ?eneficio de las distintas alternativas. -nplantar una reforma administrativa co!erente. '. 3eplanteamiento de las fases presupuestarias : )a introduccin del PP?S e+i"e cambios en las fases tradicionales del presupuesto$ en particular$ las referentes a elaboracin y control. ;.&.-. Princi$a# s $ro"# mas $#ant ados $or # PPBS. Provenientes de / fuentes diversas : Problemas conceptuales. Es fundamental decidir #u% nivel de concrecin va a tener la definicin de los pro"ra mas. Problemas operativos. Aalta de correspondencia entre los pro"ramas a desarrollar y la or"ani(acin admi nistrativa del Estado. Problemas institucionales. El PP?S perturba claramente el funcionamiento !abitual del sector pblico por discutir la efectividad o conveniencia de llevar a cabo funciones reali(adas tradicional mente. ;.&.;. E% ctos d #a im$#antaci)n d # PPBS. Pueden resumirse : Su utilidad !a sido muy diversa en los diferentes niveles de actividad del sector pblico. Se !a detectado falta de capacidad t%cnica en los encar"ados de llevar a cabo su implantacin. Se !a comprobado un peso e+cesivo de las decisiones adoptadas a la !ora de evaluar los pro"ramas de "asto. El PP?S e+i"e un importante esfuer(o de documentacin para las tareas de an0lisis y evaluacin$ lo #ue supone un nivel de "asto mayor #ue el "enerado por un presu puesto tradicional. )a ausencia de "randes beneficios en su implantacin y la certe(a de #ue e+i"e "randes cambios en el funcionamiento !abitual del sector pblico$ e+plica su pro"re sivo abandono.

;.+. EL PRES'P'ESTO BASE CERO. ;.+.1. Conc $to. El P?C se define como un proceso operativo de planificacin y presupuesto que e&ige que cada administrador justifique toda su peticin presupuestaria en detalle desde el principio, trasladando la carga de la prueba a cada administrador para que justifique por qu hay que gastar dinero . Este enfo#ue e+i"e #ue todas las
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actividades se identifi#uen en Fpa#uetes de decisinG$ evaluables mediante un an0lisis sistem0tico$ clasific0ndose por orden de importancia. Como caract r?sticas esenciales : Cada administrador debe justificar desde la primera peseta$ el nivel de "astro propuesto. Deben identificarse todas las actividades reali(adas. ,ales actividades deben evaluarse y clasificarse por orden de importancia. ;.+.2. Ant c d nt s. Su nacimiento oficial suele se*alarse en la fec!a de 19YH y lo introduce la empresa norteamericana ,e+as -nstruments. Su e+periencia fue considerada como un rotundo %+ito 4mayor participacin de los m0s bajos niveles de la direccin empre sarial$ mayor eficiencia en la asi"nacin de recursos$ jerar#ui(acin de "astos$ mejor conocimiento de los costes de las distintas actividades llevadas a cabo por la empre sa$ etc5. \immy Carter lo adopt cuando era "obernador del Estado de Beor"ia$ y posteriormente$ cuando se convirti en Presidente de los Estados 1nidos$ implant el Presupuesto base cero para el Bobierno Aederal 419Y95. ;.+.&. Proc dimi nto $ara #a im$#antaci)n d # PBC. Esta t%cnica presupuestaria e+i"e cubrir varias etapas en las #ue !ay #ue cumplimentar una serie de documentos : -dentificacin de actividades. )a unidad administrativa #ue solicita recursos debe elaborar un informe con los si"uientes e+tremos : -nformacin b0sica sobre la unidad de decisin. 8bjetivos a lar"o pla(o atribu&dos a esa unidad. Cecesidades concretas #ue se pretenden atender. .lternativas viables para alcan(ar cada finalidad$ especificando las ra(ones #ue justifican el uso de una frmula concreta. Brado deconsecucin de los objetivos !asta el momento de elaboracin del informe. Preparacin de los pa#uetes de decisin . Cada uno de los documentos incluye la si"uiente informacin : Datos de identificacin del centro de "asto. Descripcin de los objetivos #ue se pretende alcan(ar. .n0lisis de las distintas alternativas$ y los diversos niveles de "astos. Se conside ran / posibilidades : Civel m&nimo. Civel corriente. Civel de mejora. Evaluacin de los objetivos a corto pla(o #ue se pretenden alcan(ar. Efectos a lar"o pla(o sobre los objetivos de la unidad administrativa. -nformacin adicional #ue ayude a evaluar el pa#uete de decisin. Clasificacin de los pa#uetes de decisin. Por orden decreciente de importancia$ siendo enviados al nivel or"ani(ativo superior. ;.+.+. 4 ntaHas inconG ni nt s. En definitiva este presupuesto presenta en su !aber varias ventajas : Constituye un sistema fle+ible #ue facilita la modificacin cuando se detecta la
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necesidad de la misma$ incrementa notablemente el nivel de informacin del proceso presupuestario$ incrementa la motivacin personal$ contribuye a mejorar la distribucin de recursos$ etc. Sin embar"o$ evidencia tambi%n serios inconvenientes : Co resulta muy ade cuado para !acer frente a cierto tipo de "astos especialmente r&"idos$ como los de personal$ tiene tendencia a "enerar un papeleo e+cesivo$ pueden darse duplicidad de esfuer(os en mltiples niveles del proceso$ etc. ;.+.-. E% ctos d #a im$#antaci)n d # PBC. Su uso no !a lo"rado reducir si"nificativamente el "asto pblico. )o #ue se !a interpretado como #ue el crecimiento del "asto depende m0s de las actitudes pol&ticas y de las posibilidades recaudatorias #ue de los procedimientos recaudatorios. Esta t%cnica !a "enerado frecuentemente transferencias de fondos dentro de una misma unidad administrativa$ sin modificar el importe total del presupuesto asi"nado a la misma. )as transferencias entre or"anismos de la .dministracin !an sido muy limita das. El P?C !a servido para eliminar las actividades menos productivas de un cen tro de "asto$ pero n absolutamente. )a implantacin del P?C !a permitido un mejor conocimiento sobre el destino de los recursos entre"ados a cada unidad administrativa. Como valoracin "lobal$ el P?C !a "enerado e+pectativas demasiado optimis tas #ue no se !an visto confirmadas por los !ec!os.

;.-. LOS ANDLISIS COSTE3BENE6ICIO = COSTE3E6ICIENCIA. ,anto en el PP?S como en el P?C se !a !ec!o referencia al empleo de t%cnicas #ue permiten evaluar la conveniencia de llevar a cabo determinados proyectos de "asto. Estas t%cnicas parten de los m%todos de evaluacin de inversiones utili(ados por la empresa privada.

;.-.1. Las tOcnicas d Ga#(aci)n d inG rsion s n # s ctor $riGado. Cuando un empresario privado decide la conveniencia de llevar a cabo un proyecto de inversin$ el primer paso consiste en determinar los in"resos y costes #ue puede "enerar tal proyecto a lo lar"o del tiempo #ue dure la inversin : Estimacin del flujo de beneficios o p%rdidas. 1na ve( evaluados los futuros beneficios$ e+isten tres procedimientos para adoptar la decisin : 1. Pla(o de recuperacin o de retorno. Determinar en #u% fec!a se !abr0n "enerado suficientes beneficios para compen sar las p%rdidas #ue obli"atoriamente se producir0n en los primeros a*os de la inver sin. 1na ve( determinada$ se eli"e a#uella alternativa con el pla(o de retorno m0s breve. Este criterio adolece de ' defectos : 1no$ #ue no se usa toda la informacin dispo nible. El 'R es #ue se consideran las "anancias de a*os distintos como si pudiesen sumarse. '. El valor actual 4o descontado5 de los beneficios. Se"undo sistema de evaluacin de inversiones. En %l se suman los distintos bene ficios o p%rdidas$ aplicando previamente a cada cifra un coeficiente 4descuento5 #ue permite !omo"enei(ar las cifras. Definidos los coeficientes$ puede darse una frmula para el =alor .ctual de los ?eneficios 4=.?5$ como suma de los beneficios descon tados.
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/. )a tasa interna de retorno 4,-35. ,ercer criterio de valoracin de inversiones. Se define como un porcentaje 4+5 #ue$ utili(ado en lu"ar del tipo de inter%s$ !ace H el valor actual de los beneficios. Calculada la ,-3$ se tiene una cifra #ue permite valorar la rentabilidad de la inversin. Cuando se trata de ele"ir entre distintos proyectos de inversin$ el mejor es a#u%l cuya tasa interna de retorno sea mayor. ;.-.2. E# an0#isis cost 3" n %icio F cost 3 %icacia. El empleo de las t%cnicas de evaluacin de inversiones de la empresa privada por parte del sector pblico plantea ' clases de problemas : Cmo calcular los beneficios "enerados por un proyecto de "asto pblico. Iu% tipo de inter%s debe emplearse en los pro"ramas pblicos$ bien para calcular el =.? o para compararlo con la ,-3. a5 =aloracin de los beneficios. En la empresa privada es relativamente f0cil. En el sector pblico es muc!o m0s complejo$ afectando tanto a la valoracin de los in"resos como a los costes : En cuanto a los in/r sos$ los proyectos pblicos rara ve( permiten emplear precios. Se !abla m0s bien de disposicin al pa"o. Pautas comunes : 3educcin de costes$ valor0ndose por el beneficio "enerado para los producto res. 3educcin de precios para los consumidores$ #ue se valora en t%rminos de "anancia de e+cedente para los demandantes. 3educcin de tiempos en los transportes de usuarios de medios pblicos o privados #ue se valora por el coste de cada !ora de trabajo. 3educccin de los accidentes sufridos por los particulares$ donde la valoracin incluye tanto los da*os a propiedades como a las personas. E+ternalidades positivas causadas por el propio proyecto de "asto. En cuanto a los cost sB #ue se denominan com$ nsaci)n r P( rida$ las dificultades son menores : Deben incluirse todos los costes de produccin del proyecto pblico. Deben incluirse todos los posibles efectos e+ternos ne"ativos #ue cause el sector pblico. b5 Eleccin del tipo de inter%s. Co se utili(a el tipo de inter%s vi"ente en el mercado$ sino una cifra inferior$ denomi nada ti$o d d sc( nto socia# 4,DS5. c5 -nclusin de factores redistributivos. El an0lisis coste beneficio est0 dise*ado para #ue el sector pblico adopte sus deci siones eficientemente. Dos m%todos alternativos : 7ultiplicar las cifras de beneficios utili(adas en el an0lisis por unos coeficientes correctores$ para primar los proyectos m0s redistributivos. Clasificar los proyectos en t%rminos de rentabilidad pura y elaborar otra$ se"n su car0cter m0s o menos redistributivo. d5 Coste beneficio y coste eficacia. Se*alar la diferencia entre uno u otro tipo de an0lisis : En el coste eficacia ya se !a adoptado la decisin de llevar a cabo un determinado proyecto de "asto$ discuti%n dose tan slo #u% alternativa es la m0s adecuada para su desarrollo$ mientras #ue en el coste beneficio puro cabe la posibilidad de #ue el an0lisis desembo#ue en no acometerlo.

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El Presupuesto y la estabilidad econmica

C.1. INTER4ENCIN PBLICA = ESTABILIDAD ECONMICA. )as distintas frmulas presupuestarias #ue pretenden alcan(ar la estabilidad econmica$ parten de la idea de #ue los dese#uilibrios de la econom&a son causados por el comportamiento de los a"entes privados$ sin #ue el sistema de mercado dispon"a por s& mismo$ de mecanismos de ajuste lo suficientemente eficaces para alcan(ar de nuevo el e#uilibrio. Se formali(a el planteamiento Jeynesiano con ayuda de un modelo simplificado$ en el #ue el nivel de renta de la econom&a viene determinado por el si"uiente conjunto de ecuaciones : RN 5 CD 9 ID 9 .D -nforma sobre la condicin de e#uilibrio de la econom&a$ considerando #ue %ste se alcan(a cuando la produccin total de bienes y servicios 43C5 es suficiente para atender los deseos de los consumidores 4C D5$ los de los empresarios 4-D5 y del sector pblico 4BD5. CD 5 % Q RN 8 1 3 t: 9 T r -ntenta e+plicar el comportamiento de las econom&as dom%sticas$ como demandantes de bienes y servicios : Se supone #ue el consumo privado depende de los in"resos #ue perciben los individuos$ bien por su participacin en los procesos productivos 43C5$ o por los pa"os compensatorios #ue !ace el sector pblico a #uie nes se ven imposibilitados para incorporarse a tal actividad @ transferencias 4,r5. El elemento adicional 41 t5 : Propensin mar"inal al consumo$ se*ala cu0nto se incre mentar0 el consumo cuando aumenta el nivel de renta del pa&s. ID 5 / 8E: -ntenta e+plicar el comportamiento de los empresarios como demandantes de bienes : -nversin privada 4-D5 : )os empresarios invierten cuando tienen e+pectativas de obtener beneficios$ variable representada con E. .D 9 Tr 5 t . RN Se*ala #ue el nivel de "asto reali(ado por el sector pblico$ sea en bienes o servicios 4B5 o en transferencias 4,r5$ est0 limitado por los in"resos tributarios obte nidos por el Estado$ y %stos son el tipo impositivo 4t5 multiplicado por los in"resos de los ciudadanos 43C5. Si la econom&a funciona de acuerdo con tales especificaciones$ pueden e+traerse determinadas consecuencias sobre la estabilidad econmica$ entre ellas : 1. )as fluctuaciones en la actividad econmica est0n producidas por el comporta miento del sector privado de la econom&a. 1n empeoramiento de las e+pectativas empresariales lleva a una ca&da en sus inversiones$ lo #ue conlleva una disminucin de la produccin y el empleo. .l caer la produccin nacional$ decrece tambi%n el nivel de renta del pa&s$ lo #ue conduce a una disminucin del consumo privado$ ello "enera una nueva ca&da en la renta y a nuevos efectos ne"ativos sobre el consumo : 1n cambio en el comportamiento empresarial se amplifica a trav%s del consumo privado mediante el $roc so m(#ti$#icador$ cuya amplitud est0 condicionada fundamentalmente por los valores de la propensin mar"inal al consumo 4P7C5 y el tipo impositivo del -3PA. '. El proceso descrito y la estructura del modelo empleado dependen esencialmente de la ausencia de un mecanismo de precios #ue "arantice el e#uilibrio. /. )a re"la del presupuesto e#uilibrado acenta las fluctuaciones en el nivel de
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renta : Si las decisiones del sector privado conducen a una disinucin del nivel de renta$ el sector pblico comprobar0 la reduccin de los in"resos por v&a de impuestos$ y ante la obli"acin de mantener el e#uilibrio entre in"resos y "astos$ slo puede reducir %stos ltimos o incrementar la presin fiscal.

C.2. 6RM'LAS PRES'P'ESTARIAS AL SER4ICIO DE LA ESTABILIDAD ECONMICA. .l !ablar de frmulas presupuestarias se !ace referencia a las distintas formas de e#uilibrio #ue puede tener el presupuesto. Estas frmulas presupuestarias tienen una destacada importancia a la !ora de arbitrar t%cnicas presupuestarias operativas de accin directa para el lo"ro de cada objetivo concreto. Estas frmulas !an aparecido como alternativa al presupuesto cl0sico desde el momento en #ue se observa #ue %ste no consi"ue alcan(ar niveles de renta con estabilidad y pleno empleo. C.2.1. E# $r s($( sto c?c#ico. Ser&a una situacin intermedia entre el presupuesto cl0sico y el compensatorio$ ya #ue trata por un lado$ de mantener un cierto control presupuestario. y por otro$ reconoce #ue una pol&tica fiscal discrecional es el mejor m%todo para conse"uir los objetivos de estabilidad de precios y pleno empleo. )os defensores del presupuesto c&clico se dan cuenta de #ue la idea de un e#uilibrio presupuestario anual no resulta apropiado para conse"uir el objetivo de la estabilidad econmica. Pero tambi%n consi deran #ue la idea del e#uilibrio es i"ualmente defendible como principio de disciplina econmica. )o #ue sucede es #ue no !ay #ue empe*arse en mantener este e#uilibrio con car0cter anual$ sino #ue es suficiente #ue %ste se consi"a a lo lar"o de los a*os #ue dura el ciclo econmico de tal forma #ue los d%ficits presupuestarios #ue l"ica mente creara el Estado en las %pocas de recesin$ se compensen con los super0vit de las %pocas de e+pansin. El planteamiento es el si"uiente : Dado #ue a lo lar"o del ciclo econmico #ue dura$ por ejemplo 1H a*os$ se procesan sucesivamente etapas de recesin y e+pan sin econmica$ el presupuesto debe confeccionarse de tal forma #ue durante las etapas de recesin se cree un d%ficit presupuestario$ ya #ue lo #ue e+i"e la econom&a es una activacin de la demanda a"re"ada y %sto puede !acerlo directamente el Estado$ aumentando los "astos y reduciendo los impuestos. Dic!o d%ficit producir0 un efecto e+pansivo en todo el sistema$ de tal forma #ue$ en los a*os sucesivos la situa cin va a ser la contraria$ de e+ceso de demanda y por lo tanto$ de tensiones de al(a de los precios. En tal caso$ lo #ue el Estado debe !acer es tomar medidas para contener esa demanda a"re"ada$ aumentando los impuestos y reduciendo los "astos$ esto es$ creando un super0vit. Cr&ticas a este sistema : 1. Co tiene por #u% coincidir el nmero de a*os #ue dura la prosperidad con los #ue dura la depresin$ por lo tanto$ tampoco coincidir0 el volumen de super0vit con los de d%ficit y no se podr0 "aranti(ar el e#uilibrio c&clico. '. Co se puede aspirar con estos ciclos$ a conse"uir la re"ularidad #ue ofrece el atenerse a un a*o natural /. Es muy dif&cil determinar en cada momento$ en #u% lu"ar del ciclo econmico se encuentra. Por otro lado$ mientras en los per&odos de depresin$ resulta sencillo para la autoridad econmica crear d%ficit presupuestarios$ pues ello se consi"ue a trav%s de dos medidas siempre populares$ como son$ bajar los impuestos y aumentar los "as tos$ por el contrario en periodos de e+pansin$ resulta muy dif&cil crear super0vit$ por muy necesarios #ue sean$ ante la impopularidad #ue supone adoptar medidas #ue recortan las posibilidades de renta de los ciudadanos.
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C.2.2. Pr s($( sto com$ nsatorio. E+isten frmulas #ue responden a las dos concepciones del mundo econmico : )a formula cl0sica del presupuesto e#uilibrado y la frmula Leynesiana del presu puesto dese#uilibrado$ de acuerdo con las necesidades concretas de cada objetivo econmico$ lo #ue se puede denominar presupuesto compensatorio. .ntes de la crisis del '9 slo era aceptado #ue el presupuesto se e#uilibrara anualmente. Sobre todo por dos ra(ones : 1. Desde el punto de vista econmico$ el defender el e#uilibrio presupuestario era un forma indirecta de condenar la intervencin pblica. En un sistema de mercado$ es a trav%s de %ste como se debe tratar de resolver los problemas econmicos correspon diendo al Estado la nica misin de proveer de bienes a los ciudadanos en a#uellos casos en #ue el mercado no lo realice. '. El e#uilibrio presupuestario era la nica forma #ue "aranti(aba el ejercicio del control de la actividad financiera por el poder le"islativo$ frente a la discrecionalidad #ue otor"aban al poder ejecutivo las frmulas de dese#uilibrio presupuestario. De tales ar"umentos se deduce$ #ue se"n estos autores$ no le incumb&a a la pol&tica fiscal el lo"ro de la estabilidad y el empleo confiando en #ue los mecanismos correc tores de los mercados constituyeran la solucin m0s eficiente para "aranti(ar dic!os objetivos. Aueron las consecuencias econmicas de la "ran depresin$ las #ue llevaron a los economistas a un replanteamiento "eneral de las teor&as cl0sicas. siendo Leynes el primero en poner de manifiesto la ausencia de mecanismos autocorrectores en la econom&a para alcan(ar situaciones de estabilidad con pleno empleo. Era necesario #ue la autoridad corri"iera las deficiencias del mercado$ concedi%ndole para ello un poder discrecional capa( de compensar los dese#uilibrios del sistema. De esta forma la pol&tica fiscal pas a convertirse en el eje principal de la actividad econmica. Por otro lado$ se critic la creencia cl0sica$ de #ue el e#uilibrio anual presupuestario fue el mejor procedimiento para combatir las oscilaciones de la actividad econmica$ toda ve( #ue los dese#uilibrios se a"udi(an cuando el estado si"ue una opcin paralela a la iniciativa privada. )a materiali(acin pr0ctica de estas teor&as se debe a )erner$ #uien$ bas0ndose en la ideolo"&a Jeynesiana dise* los planteamientos de lo #ue iba a recibir m0s tarde la denominacin de Hacienda Auncional$ pues la premisa b0sica de la nueva doctrina era #ue todos los in"resos y "astos pblicos deb&an orientarse en funcin del lo"ro del objetivo #ue mejor conviniese a la coyuntura econmica$ dado #ue con %sto$ de lo #ue se trataba era compensar las deficiencias de la iniciativa privada$ 4ya #ue un d%ficit presupuestario no es otra cosa #ue una pol&tica fiscal e+pansiva #ue viene a compensar la escase( de demanda privada$ lo mismo #ue un super0vit trata de compensar un e+ceso de demanda privada a trav%s de una pol&tica fiscal contractiva : . este tipo de ideolo"&a presupuestaria se la llam Z$r s($( sto com$ nsatorio G. Sin embar"o al"unos economistas empe(aron a advertir. por los a*os 2H$ #ue el abandono radical de 1a frmula presupuestaria del e#uilibrio anual$ pod&a traer "raves consecuencias. .s& #ue por un lado el presupuesto e#uilibrado. a trav%s del control #ue supon&a la obli"acin de #ue los "astos y los in"resos se i"ualaran$ establec&a una cierta disciplina presupuestaria para evitar los desmanes del poder ejecutivo : .!ora bien$ no resultaba efica( para resolver los problemas #ue plantea el objetivo de la estabilidad econmica. Por el contrario$ el presupuesto compensatorio$ constituye un frmula efica( para alcan(ar la estabilidad de precios y el pleno empleo$ pero lo !ace a costa de romper con la disciplina presupuestaria$ lo #ue constituye un peli"ro evidente al consa"rar como norma el d%ficit presupuestario$ independientemente de las necesi
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dades #ue presente la coyuntura econmica. C.2.&. E# $r s($( sto d sta"i#i,aci)n a(tom0tica. El planteamiento b0sico de esta nueva frmula presupuestaria$ es #ue$ de entrada$ debe evitarse el e#uilibrio anual y permitir #ue el presupuesto$ se cierre con dese#uilibrio se"n cuales sean las necesidades de la coyuntura econmica. .!ora bien$ debe evitarse tambi%n toda posibilidad de discrecionalidad para el Estado y para ello !ay #ue conse"uir #ue conse"uir #ue dic!os dese#uilibrios se produ(can de una forma autom0tica$ sin necesidad de nin"n tipo de intervencin pblica. )as ra(ones para evitar la discrecionalidad del Estado son dos : l. )os serios errores de c0lculo de las previsiones econmicas !ec!as por el poder le"islativo. '. Iue la aplicacin final de las medidas est0 sometida a retrasos administrativos tan "randes #ue muc!as veces ya no es no es eficiente. De lo #ue se trata entonces es de tener dentro del sistema econmico al"unas partidas presupuestarias #ue permitan actuar en el sentido contrario de la actividad econmica de tal modo$ #ue cuando !alla una situacin de e+pansin$ dic!as partidas den lu"ar a un super0vit y cuando !ay depresin$ creen un d%ficit ^ y m0s importante an$ deben ser partidas #ue acten en el sentido se*alado de forma autom0tica$ sin necesidad de intervencin del sector pblico. Se pueden encontrar asi"naciones presupuestarias de este tipo$ tanto en el presupuesto de in"resos como en el de "astos. Por el lado de los in"resos$ )8S -7P1ES,8S D-3EC,8S son un porcentaje de la renta y por lo tanto$ al aumentar el nivel de renta$ aumentan en proporcin al tipo impositivo$ la recaudacin. Caturalmente este automatismo dar0 lu"ar a recaudacio nes mayores o menores$ en la medida en #ue los tipos impositivos sean m0s o menos pro"resivos. Por lo tanto$ los dos tipos de impuestos #ue con mayor "rado de automa tismo actan$ aumentando la recaudacin cuando aumenta la renta$ son el -mpuesto sobre la 3enta de las personas f&sicas y el -mpuesto de Sociedades. Por lo #ue !ace referencia a los "astos !ay partidas #ue son insensibles a las variaciones de la renta. Sin embar"o$ !ay otros "astos cuya variacin "uarda una correspondencia con la de la renta y adem0s lo !acen en sentido contrario. Entre ellos cabe citar como m0s importante$ los B.S,8S P83 S1?S-D-8S DE DESE7P)E8 $ los cuales aumentan a medida #ue disminuye la renta. Esto mismo$ aun#ue en menor medida$ puede decirse de otros "astos de esta naturale(a$ como los subsidios a la a"ricultura 4en %pocas de malas cosec!as$ etc5. =eamos como un ejemplo el funcionamiento : Se parte de una situacin con un nivel de renta de 2.HHH millones de pesetas$ con esta bilidad de precios$ nivel de renta apropiado y crecimiento sostenido. El presupuesto #ue el Estado !a "enerado ese per&odo es e#uilibrado$ con un nivel de "astos e in"resos de mil millones$ distribuidos de la si"uiente forma : B.S,8S C833-EC,ES EC ?-ECES ] SE3=-C-8S B.S,8S DE ,3.CSAE3ECC-.S ,8,.) -7P1ES,8S D-3EC,8S -7P1ES,8S -CD-3EC,8S ,8,.) YHH /HH 1HHH 2HH 2HH 1HHH

DONDE EL TIPO IMPOSITI4O ES I.'AL AL 12 R TANTO PARA LOS IMP'ESTOS DIRECTOS COMO PARA LOS INDIRECTOS

Supuesto #ue los impuestos directos y los "astos de transferencia son los
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nicos #ue var&an cuando lo !ace la renta$ en ra(n directa los impuestos y en sentido inverso los "astos de transferencia. ] supuesto #ue lle"ados al periodo si"uiente$ la econom&a cae en un proceso depresivo$ bajando la renta a >HHH millones. _Cu0les son los ajustes autom0ticos O )os "astos corrientes no var&an mientras #ue las transferencias aumentar0n al disminuir la renta$ por ejemplo !asta >HH millones. Se"n esto el presupuesto de "asto #uedar&a as& : B.S,8S C833-EC,ES EC ?-ECES ] SE3=-C-8S B.S,8S DE ,3.CSAE3ECC-.S ,8,.) YHH 66>HH 1.1HH

Por su parte. los impuestos directos disminuir0n al !acerlo la renta$ mientras #ue no variar0n los indirectos$ por lo #ue el presupuesto de in"resos #uedar&a as& : -7P1ES,8S D-3EC,8S 41HW de >HHH5 -7P1ES,8S -CD-3EC,8S ,8,.) >HH 662HH 9HH

Se !a ori"inado un presupuesto de restos de 11HH millones frente a uno de in"resos de 9HH millones$ lo #ue e#uivale a un d%ficit de 'HH millones$ el cual deber0 cubrirse a trav%s de la creacin e in"resos e+traordinarios. Como se ve$ dic!o d%ficit se !a producido de una forma autom0tica$ y se !a creado en el sentido #ue e+i"e la situacin econmica. En el caso de super0vit ocurre lo mismo$ pero al rev%s. ,ambi%n a este sistema le aparecieron detractores$ fund0ndose en los si"uien tes ra(onamientos : 1. Se dice #ue estos mecanismos$ pueden suavi(ar pero nunca impedir o neutrali(ar plenamente las fluctuaciones econmicas$ por lo #ue se considera #ue su accin es til pero no plenamente efica(. '. Hay #uien opina #ue tampoco as& se consi"ue una asi"nacin eficiente de recursos$ ya #ue los "astos se pueden e#uilibrar con los in"resos y constituir a pesar de todo un despilfarro. C.2.+. E# s($ r0Git $ot ncia# d $# no m$# o. )os supuestos en #ue se basa son los si"uientes : 1. El planteamiento de los defensores del super0vit potencial de pleno empleo$ parte de #ue los momentos de e+pansin c&clica no coinciden con el alcance de la situacin ptima$ pudi%ndose afirmar #ue$ "eneralmente$ las fluctuaciones c&clicas de la econo m&a se mueven siempre a niveles inferiores al pleno empleo potencial$ en cuyo caso$ la pol&tica practicada por el presupuesto c&clico y el de estabili(acin autom0tica$ a la ve( #ue consi"ue amorti"uar las variaciones del ciclo$ lo cual parece deseable$ impide de paso$ #ue la econom&a se acer#ue al m0+imo nivel de empleo potencial. '. ,ampoco creen los defensores de esta frmula$ #ue el pleno empleo se pueda alcan(ar sin la intervencin discrecional por parte del sector pblico. Por lo tanto$ la nueva frmula abandona la idea de control en aras de una mayor eficacia de la pol&tica presupuestaria. /. )a evolucin de la 3C no es estacionaria 4a trav%s de una l&nea de tendencia !ori(ontal$ como pensaban los ofensores del presupuesto c&clico5$ sino #ue evoluciona a lo lar"o de una l&nea ascendente a lo lar"o del tiempo. En tal situacin el presu puesto c&clico y el de estabili(acin autom0tico frenan el normal crecimiento de la econom&a y con ello impiden el pleno empleo. >. De lo anterior se deduce$ tambi%n$ #ue los niveles de produccin y ocupacin se elevan en el transcurso del tiempo por causas tanto naturales como de t%cnica econ mica$ por lo #ue deben aumentarse continuamente los "astos para alcan(ar
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los niveles de produccin y ocupacin plena. 2. Puede afirmarse #ue e+iste una diferencia entre el nivel de renta nacional real y el de 3C potencial$ debiendo ser la pol&tica discrecional de "astos pblicos lo #ue llene la brec!a e+istente entre esas dos ma"nitudes econmicas. )a nueva frmula consiste en un c0lculo de lo #ue ser&a la posicin presu puestaria en cual#uier per&odo de tiempo$ si la econom&a estuviera a pleno empleo. Se trata por lo tanto$ de una previsin de lo #ue ser&a el volumen de "astos y de in"resos pblicos si se supusiese #ue la econom&a estaba en el nivel de pleno empleo poten cial. )o #ue se intenta !acer es$ partiendo de la situacin en la #ue se encuentra$ determinar cual ser&a el volumen de impuestos #ue se recaudar&an si la econom&a alcan(ase el pleno empleo. En este caso$ el previsto incremento de la 3n !ar&a aumentar la recaudacin de impuestos$ lo #ue ori"inar&a en caso de #ue los "astos se mantuvieran constantes una situacin de super0vit presupuestario$ el cual actuar&a como un !andicap para alcan(ar el pleno empleo. Entonces$ para evitarlo$ lo #ue se debe !acer$ es pro"ramar el presupuesto aumentando los "astos !asta el punto #ue se entienda de #ue subir0n los impuestos si se alcan(ase el pleno empleo potencial$ en cuyo caso el presupuesto se terminar&a cerrando en e#uilibrio$ y de no alcan(ar este e#uilibrio$ siempre se cerrar&a en el sentido #ue re#uiere la mayor eficacia de la pol&tica fiscal. E\E7P)8 : En un a*o la 3C es 2HHH$ los "astos 1HHH y los impuestos 1HHH. Se prev% para el a*o si"uiente un 3C de <HHH con los mismos "astos 41HHH5 y con 1'HH de impuestos 4el 'HW de la 3C5. Entonces !abr&a #ue pro"ramar "astos por valor de 1'HH para e#uilibrar el presupuesto. Estos planteamientos suponen un pro"reso evidente de la pol&tica presupues taria en aras de un mayor "rado de eficacia$ pero tambi%n tiene sus inconvenientes$ entre los #ue destacan$ en primer lu"ar$ las dificultades pr0cticas #ue supone la esti macin de nivel de renta potencial de pleno empleo y$ en se"undo lu"ar$ la estimacin del volumen de "astos e in"resos #ue deben pro"ramarse de acuerdo con ese nivel de renta.

C.&. EL EE'ILIBRIO PRES'P'ESTARIO = LA ESTABILIDAD ECONMICA. )as diversas frmulas presupuestarias #ue pretend&an "aranti(ar la estabilidad econmica si"nificaron el abandono de la re"la de oro de la Hacienda Cl0sica. Sin embar"o$ actualmente$ el debate pol&tico se centra en la conveniencia de eliminar el d%ficit pblico para alcan(ar el ideal de e#uilibrio presupuestario. Como motivos #ue justifican el retorno a la ortodo+ia cl0sica : .E -nterpretacin monetarista de la Bran Depresin. 1n primer ata#ue al modelo terico e+puesto$ procede de la estructura misma del modelo simple de determinacin de la renta empleado. En el modelo econmico empleado por Ariedman y Sc!Part($ se parte de una !ip tesis muy distinta sobre el funcionamiento de la econom&a #ue$ adem0s de cambiar la e+plicacin de la crisis de los a*os /H$ arroja serias dudas sobre la eficacia de la pol& tica fiscal. El modelo econmico empleado por estos autores puede resumirse en el si"uiente conjunto de ecuaciones : RN 5 CD 9 ID 9 .D CD 5 % 8RN 81 3 t: 9 TR S r : ID 5 / 8E S r : .D 9 Tr 5 t . RN Mo 5 LD 8r: El es#uema es muy similar al empleado anteriormente : )a produccin de

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e#uilibrio es a#u%lla capa( de satisfacer los deseos de los distintos demandantes 4consumidores$ empresarios y sector pblico5$ con ' modificaciones fundamentales a resaltar : 1. El consumo privado y la inversin reaccionan ne"ativamente ante las subidas de los tipos de inter%s. '. Se a*ade una ecuacin #ue representa al mercado de dinero$ donde se determina el tipo de inter%s$ como a#u%l #ue permite a*can(ar el e#uilibrio entre la oferta de dinero 47o5 y la demanda de dinero 4)D 4r55 #ue tambi%n depende de los tipos de inter%s. Como aspectos fundamentales de estas modificacio nes : Si la inversin depende de los tipos de inter%s$ la causa de la Bran Depresin no fue la ca&da de las e+pectativas de los empresarios$ sino una elevacin de los tipos de inter%s$ "enerada como consecuencia de una pol&tica monetaria de fuerte reduccin en la oferta de dinero. .un cuando se produ(ca un cambio en la inversin privada por culpa de una modifi cacin de las e+pectativas$ el dese#uilibrio econmico ser&a transitorio. )a pol&tica fiscal es inadecuada para resolver los procesos de recesin econmica$ salvo #ue su financiacin no detrai"a fondos del sistema financiero nacional. ?E )a !iptesis de la tasa natural de desempleo. ,anto en el modelo Jeynesiano como en la modificacin monetarista$ los problemas referentes a la tasa de inflacin o a la determinacin del nivel "eneral de precios est0n ausentes. 1na forma de introducirlos es partir de la e+istencia de una doble relacin$ por un lado entre renta y desempleo$ y por otra entre desempleo e inflacin. .s&$ se a*adir&a a cual#uiera de los modelos empleados$ las ecuaciones si"uientes : ' 5 7 8RN: $ 5 H 8': )a primera e+presin se*ala #ue el &ndice de desempleo de un pa&s 415 depende$ ne"ativamente$ del nivel de renta$ pues cuanto mayor sea la actividad econmica$ medida por la cantidad de bienes y servicios producidos$ m0s f0cil resulta encontrar un puesto de trabajo. )a se"unda se*ala #ue las reducciones del desempleo van acompa*adas de un aumento en la tasa de inflacin 4p5$ debi%ndose a #ue en las situaciones caracteri (adas por un alto nivel de paro$ los trabajadores no pueden e+i"ir aumentos salariales importantes$ lo #ue condiciona #ue la tasa de inflacin permane(ca constante. 7ien tras #ue$ en situaciones pr+imas al pleno empleo$ los trabajadores pueden ne"ociar mayores subidas salariales y cual#uier crecimiento en la demanda de bienes y servi cios es dif&cilmente atendible por un aumento en la produccin$ de modo #ue el dese#uilibrio se resuelve por incrementos en la tasa de inflacin : 3elacin entre inflacin y desempleo : Curva de P!illips. Curva de P!illips. P

2W

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H 66666666666 . 666666666666666666666666666666 ; <W 1HW 1 ; ; 'a representacin gr(fica considera que para la curva C, no hay inflacin si la tasa de desempleo es del 56 y que si el sector pblico intenta incrementar el nivel de renta para reducir dicha tasa, tiene que aceptar un aumento en la tasa de inflacin% + esa tasa de paro que no acelera la inflacin se la conoce como Tasa natural de desempleo, cuyo valor no es constante a lo largo del tiempo% Consecuencias de un despla(amiento !acia arriba de la Curva de P!illips : a5 Si el sector pblico pretende mantener el nivel de desempleo en el <W$ tendr0 #ue aceptar una tasa de inflacin del 2W. b5 Si el sector pblico desea volver al nivel de inflacin H$ debe aceptar #ue el desem pleo alcance a un 1HW de la poblacin activa. Co tard en plantearse #ue tal relacin inversa entre desempleo e inflacin slo e+iste en el corto pla(o y #ue$ para per&odos de tiempo m0s lar"os$ la curva de P!illips tiene un car0cter vertical : Curvas de P!illips a corto y a lar"o pla(o. P

2W

666666666666666666666666666666666666 ; >W <W 1 ; Si la relacin entre subida de precios y tasa de desempleo es la reflejada en el "r0fico anterior$ las pol&ticas presupuestarias e+pansivas carecer0n de eficacia. Debe destacarse el papel clave #ue jue"an las e+pectativas en el comporta miento reflejado por la curva de P!illips$ #ue supone #ue los a"entes econmicos revisan sus opiniones con respecto a la tasa de inflacin de acuerdo con sus e+periencias pasadas. )a !iptesis denominada como Fe+pectativas racionalesG a*ade un elemento adicional de preocupacin a la !ora de evaluar la eficacia de las pol&ticas pblicas en materia de estabili(acin econmica. Su elemento fundamental es #ue los distintos a"entes econmicos elaboran sus e+pectativas$ utili(ando todas sus e+periencias sobre el funcionamiento de la econom&a : Saben #ue cuando el sector pblico reali(a una pol&tica e+pansiva$ los precios van a subir : El efecto esperado para el lar"o pla(o se atribuye inmediatamente y la curva de P!illips es vertical$ n a lar"o pla(o$ sino a corto. CE )a vuelta a la re"la del presupuesto e#uilibrado. En el retorno a la ortodo+ia presupuestaria del e#uilibrio$ el d%ficit pblico no sirve para "aranti(ar el pleno empleo ni el control de las oscilaciones en el nivel de renta$ teniendo$ en cambio$ una serie de efectos indeseables :

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a5 Salvo #ue se acompa*e de una pol&tica monetaria e+pansiva$ supone una elevacin de los tipos de inter%s con consecuencias ne"ativas sobre el consumo de bienes dura deros y sobre la inversin privada$ con los efectos coorespondientes sobre las posibi lidades de crecimiento de la econom&a. b5 El d%ficit pblico incrementa la tasa de inflacin$ bien a lar"o o corto pla(o$ con lo #ue se producen efectos ne"ativos sobre el empleo$ debido a la p%rdida de competi tividad e+terior y a los efectos inducidos sobre el tipo de inter%s. b5 )a persistencia del d%ficit pblico tiende a crear fenmenos de Filusin financieraG$ pues los a"entes econmicos lle"ar0n a la conclusin de #ue es posible despla(ar el coste de los servicios pblicos !acia las "eneraciones futuras. c5 El propio d%ficit pblico puede acabar convirti%ndose en un problema estructural de la econom&a de un pa&s : -ncurrir en d%ficit si"nifica acudir a la financiacin e+traordi naria : Emitir Deuda$ #ue supone el pa"o de intereses y un mayor "asto pblico. El ratio entre el endeudamiento toral del sector pblico y el producto interior bruto tiende a aumentar siempre #ue el tipo de inter%s al #ue se emitan los nuevos t&tulos sea superior a la tasa de crecimiento.

C.+. 4I.ENCIA ACT'AL DEL EN6RENTAMIENTO LRE.LASM 4ERS'S LDISCRE3 CIONALIDADM PRES'P'ESTARIA PARA .ARANTITAR LA ESTABILIDAD ECONMICA. Si el "estor pblico considera #ue los mecanismos del mercado son suficientes para alcan(ar el pleno empleo$ es discutible la necesidad de una pol&tica activa por parte del sector pblico$ #ue slo "enerar0 inestabilidad y problemas de inflacin. En tales circunstancias$ la re"la del presupuesto e#uilibrado no empeorar0 el ciclo econ mico$ siendo una "arant&a frente a los efectos indeseables del d%ficit pblico. Si$ por el contrario$ los procesos de ajuste a trav%s del mercado tienen importan tes retrasos o si el "estor pblico conviene en #ue por muc!a fle+ibilidad con #ue se dote a ese mecanismo$ e+isten retrasos en el proceso para al can(ar el e#uilibrio y trabas institucionales inevitables$ puede afirmarse #ue se"uir0n e+istiendo ciclos econmicos causados por la accin del sector privado$ teniendo sentido la defensa de una pol&tica presupuestaria activa : Es l"ico considerar #ue el e#uilibrio del presu puesto del Estado no es una re"la de obli"ado cumplimiento. .ctualmente$ tanto la doctrina como la pr0ctica pol&tica se decantan por la primera opcin citada$ y en el conte+to de la 1nin Europea$ ese es el planteamiento subyacente en los criterios de conver"encia del ,ratado de 7aastric!t$ adem0s de en el Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento aprobado por inicitiva de la 3epblica Aederal .lemana.

: )os fallos del mercado y la intervencin econmica del sector pblico 4-5 : )os bienes pblicos y su provisin.
U.1. CONCEPTO = CARACTER1STICAS DE LOS BIENES PBLICOS. ?ienes con unas caracter&sticas peculiares #ue les diferencian de los bienes privados : )a no rivalidad de su consumo y la no aplicabilidad del principio de e+clusin. a5 )a no rivalidad del consumo. Se dice de un bien o servicio #ue no e+iste rivalidad en su consumo cuando$ dado un nivel de produccin$ el consumo #ue una persona reali(a del mismo no reduce la
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cantidad disponible para el consumo de otras personas. El ejemplo t&pico es el 4bien5 servicio de Fdefensa nacionalG : El servicio de defensa #ue cabe conceder supone para la "arant&a del territorio nacional de un pa&s la e+istencia de unas fuer(as armadas$ debidamente e#uipadas y preparadas$ alcan (ando por i"ual a todos y cada uno de los ciudadanos de ese pa&s cual#uiera #ue sea su lu"ar de residencia dentro de las fronteras nacionales. b5 )a no aplicabilidad del principio de e+clusin. 8tra peculiaridad de los bienes pblicos y #ue los diferencia claramente de los bienes privados$ es la de #ue mientras en %stos se puede e+cluir del beneficio de su consumo a a#uellos indiciduos #ue no est%n dispuestos a pa"ar el precio correspon diente$ tal e+clusin no puede aplicarse a los bienes pblicos. )a no aplicabilidad del principio de e+clusin en el caso de los bienes pblicos puede tener un ori"en doble. En unos casos$ como la defensa nacional$ tal e+clusin es t%cnicamente imposible. En otros$ aun#ue sea t%cnicamente factible$ no lo es econ micamente$ ya #ue su aplicacin ser&a e+cesivamente costosa. )a consecuencia fundamental de #ue en los bienes pblicos concurran las dos caracter&sticas es la de #ue la produccin o suministro de este tipo de bienes se enfrenta casi inevitablemente con los Fconsumidores libres de car"asG. .l no ser el consumo rival ni factible de aplicacin el principio de e+clusin$ la produccin de los bienes pblicos se encuentra con el problemas de #ue una ve( #ue acontece %sta beneficia por i"ual a a#uellos consumidores #ue cooperan en su financiacin como a los #ue no lo !acen 4free riders5 : 7iembros de un colectivo #ue$ amparados en las caracter&sticas de los bienes pblicos$ se benefician de la produccin de los mismos 4ya #ue por definicin$ nadie les puede e+cluir de ello5 sin cooperar en su financiacin.

U.2. CONDICIONES DE E6ICIENCIA EN LA PRO4ISIN DE LOS BIENES PBLI3 COS P'ROS. En el an0lisis microeconmico tradicional$ la cuestin de #u% cantidad de bien privado debe fabricarse y a #u% precio$ se resuelve a trav%s del mecanismo de mercado : )a cantidad y el precio obtenidos en el punto de e#uilibrio representan un resultado #ue tiene las caracter&sticas de un ptimo de 0areto . En el caso de los bienes pblicos$ por definicin no puede e+istir un mercado #ue re"ule su produccin$ de a!& #ue sea el sector pblico el encar"ado de su provisin. Pero cu0les ser&an las condiciones de eficiencia si se dispusiera de un mecanismo #ue cumpliese las funciones del mercado O El estudio de tales sistemas !ipot%ticos de asi"nacin es lo #ue constituye el an0lisis de los modelos tericos de determinacin de la cantidad ptima de bienes pblicos. Condiciones de eficiencia en la asi"nacin de bienes privados. a5 Demanda del "rupo .. P b5 Demanda del "rupo ?. P c5 Demanda y oferta en el mercado. P 2 5 CM/ PE PE PE D. Q DB 6666666666666666666 I. I 666666666666666666 I? I
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6666666666666666666 IE I

l gr(fico representa la situacin de equilibrio en el mercado / 0unto , donde la demanda se cruza con la oferta, generando la cantidad 1 y el precio 0 % )ado que la oferta representa el coste marginal de produccin, se cumple / 0 7 Cmg / 0recio que es el mismo para el demandante + y el ,% Cada uno de ellos determina la cantidad que desea adquirir del productor / 1 + y 1,% 'a suma de ambas cantidades coincide con la cantidad vendida en el mercado / l mecanismo del mercado genera dos condi- ciones que caracterizan la eficiencia econmica de los bienes privados / Cm/ 5 PE 5 PA 5 PB. EE 5 EA 9 EB. En el caso de los bienes pblicos puros$ las cosas son bien distintas. . y ? no disponen de cantidades diferentes del bien pblico ya #ue$ al ser un producto de consumo no rival$ si . dispone de + unidades de bien pblico$ ? obtiene simult0nea mente las mismas unidades de ese bien. Determinado el precio m0+imo #ue entre"ar&an ambos consumidores$ la socie dad estar&a dispuesta a pa"ar la suma de ambos precios. Demanda de un bien pblico puro. a5 Demandante .. P 1HH YH <H >H 666666666666666666666666666666 66666666666666666666666666666 2 11 Demanda total de un bien pblico. P 1YH I 2 11 I b5 Demandante ?. P

1HH

6666666666666666666666666666666666666 2 11 I 'a demanda total de un bien pblico se obtiene sumando, para cada cantidad
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posible, los precios que estn dispuestos a pagar los distintos demandantes% )ado que los precios est(n situados en el eje vertical del gr(fico, la demanda de un bien pblico se representa sumando verticalmente las demandas individuales% 1na ve( obtenida la demanda de bienes pblicos$ pueden anali(arse las condi ciones de eficiencia en su provisin : Por ser un mercado puramente terrico$ se !a denotado la oferta como FHG. E#uilibrio en un FmercadoG de bienes pblicos. 4a5 P P 4b5 P 12H 4c5

:2 <2 66666666666666666666 < I 6666666666666666666 < I 66666666666666666 < I

El "r0fico e+plica como se asi"nar&an los bienes pblicos en caso de #ue e+istiese un mecanismo #ue sustituyese al mercado. En el punto de e#uilibrio se determina una cantidad de < unidades de bienes pblicos a un precio de 12H u.m. Esas < unidades son las mismas para el demandante .$ #ue est0 dispuesto a pa"ar :2 u.m.$ y para el ? #ue pa"ar&a <2 u.m ^ la suma de ambos precios coincide$ naturalmente$ con el precio de e#uilibrio del FmercadoG$ resumiendo sus condiciones de eficiencia : E E 5 EA 5 E B Cm/ 5 PE 5 PA 9 PB. En el caso de los bienes pblicos puros$ las condiciones de asi"nacin se invierten con respecto a las de los bienes privados. Si all& la cantidad de e#uilibrio era la suma de unidades demandadas por los distintos consumidores$ a#u& es el precio de e#uili brio el #ue es i"ual a la suma de precios$ y simult0neamente$ al coste mar"inal de produccin. Por el contrario$ la cantidad de e#uilibrio es la misma para los distintos individuos #ue demandan el bien pblico. Este mecanismo !ipot%tico puede plantear al"unos problemas. Iui(0 el m0s com plejo sea el cmo determinar las preferencias de los consumidores o cmo saber cu0nto est0n dispuestos a pa"ar por el bien pblico. 1na se"unda cuestin es mati(ar #ue la condicin de e#uilibrio no si"nifica necesariamente #ue la financiacin de los bienes pblicos debe !acerse tal y como su"ieren las condiciones de eficiencia descritas. ,al planteamiento si"ue el principio del beneficio 4supone renunciar a cual #uier fin redistributivo en la accin estatal5 y su alternativa ser&a el de la capacidad de pa"o$ donde los sujetos colaborar&an a la financiacin de los "astos pblicos de acuerdo con sus posibilidades econmicas.

U.&. ANDLISIS DE LA DE6ENSA NACIONAL COMO 'N BIEN PBLICO P'RO. Entre los bienes pblicos puros !ay unanimidad en considerar la Defensa Cacional como uno de ellos. )o #ue se plantea no es si la provisin de tal bien debe
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ser compe tencia del sector pblico$ sino el !ec!o de si la produccin de ese servicio debe reali(arse mediante un sistema de alistamiento for(oso o como un ej%rcito profesional. El an0lisis econmico de la cuestin da como conclusin #ue el ej%rcito profesional es m0s caro en t%rminos de "asto pblico$ pero "enera un coste de bienestar menor para la sociedad. )a e+istencia de este coste de bienestar es el ar"umento m0s convincente en favor de la sustitucin de los sistemas de alistamiento for(oso por ej%rcitos nutridos por voluntarios. 8tras ra(ones : )a duracin limitada del per&odo de incorporacin a filas impide al ej%rcito obtener un rendimiento adecuado de la formacin #ue imparte. Dado #ue el ej%rcito pa"a un salario inferior al de e#uilibrio$ se fomenta el uso de medios !umanos en lu"ar de otro tipo de armamento. Como cr&ticas : Preocupacin de #ue el ej%rcito atrai"a en demas&a a determinadas capas sociales con dificultades para encontrar empleo. El !ec!o de resultar defendible #ue determinadas obli"aciones se impon"an a todos los ciudadanos. El ej%rcito profesional no resuelve enteramente el problema de la defensa ante un !ipot%tico conflicto armado$ siendo preciso mantener al"una forma de vinculacin entre la sociedad y sus fuer(as armadas. Si el ej%rcito profesional si"nifica mayor "asto para el sector pblico$ se e+i"ir0 un nivel de imposicin m0s alto.

U.+. EL CASO DE LA ADMINISTRACIN DE J'STICIA DESDE LA PERSPECTI4A DE LA TEOR1A DE LOS BIENES PBLICOS. .l i"ual #ue el caso de las Auer(as .rmadas$ la .dministracin de \usticia se catalo"a como un bien pblico puro. .#u& se aplican las !erramientas propias del an0lisis econmico al estudio de un problema concreto en el funcionamiento de este servicio pblico$ concretamente el retraso en la resolucin de los casos planteados ante las diversas jurisdicciones del pa&s 4atasco judicial5. .E ). DE7.CD. DE 3ES8)1C-8CES \1D-C-.)ES . Demandante y demandado$ antes de lle"ar al proceso$ tienen la oportunidad de alcan(ar un acuerdo #ue lo evite. El proceso se produce cuando ambos !an sido incapaces de resolver su disputa : El acuerdo e+trajudicial es inviable si el precio m&nimo #ue e+i"e el demandante para no iniciar el proceso$ es superior al precio m0+imo #ue est0 dispuesto a pa"ar el demandado para evitarlo. En principio$ la demanda de resoluciones judiciales depende de : 1. )a cuant&a de la pretensin. Cuanto mayor sea el importe de la pretensin objeto del proceso$ m0s f0cil es #ue se lleve a cabo. '. )a diferencia en la percepcin de la probabilidad de "anar el juicio por parte del demandante y el demandado.

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Es responsabilidad de sus asesores le"ales la percepcin de las posibilidades de salir triunfantes en el liti"io. Cuando la diferencia en las probabilidades subjetivas es muy acusada$ es m0s ra(onable #ue se produ(ca el proceso. /. )os costes del proceso. 3educen la posibilidad de #ue se inicie el liti"io. >. Costes de dilacin. Perjudican tanto al demandante como al demandado$ operando como el coste del proceso e influyendo ne"ativamente en la demanda de resoluciones judiciales. ?E ). 8AE3,. DE 3ES8)1C-8CES \1D-C-.)ES . )os oferentes de resoluciones judiciales son los diversos r"anos de la .dministra cin de \usticia. Su capacidad para resolver casos depende de los medios disponibles por este poder del Estado$ tanto materiales como personales. CE D-).C-[C ED-S,EC,E ] P8)`,-C.S .),E3C.,-=.S . Cuando la demanda es lo suficientemente "rande$ el coste de dilacin es mayor lo #ue si"nifica un notable coste de bienestar para los ciudadanos : Si los demandantes de tutela judicial slo sufriesen la dilacin m&nima$ se plantear&an m0s casos. .nte tal situacin$ se plantean dos tipos de pol&ticas alternativas : a5 Pol&ticas de reduccin de la demanda. Slo posibles en circunstancias : Suministrando sustitutos a la .dmon. de \usticia : Procedimientos arbitrales 4="5. 3educiendo diferencias : Si los abo"ados sobrasen en funcin del resultado obtenido$ ser&an menos proclives a orientar al cliente a favor de iniciar un proceso. Elevando los costes del proceso. b5 Pol&ticas de aumento de la oferta. Se tratar&a de dotar a los ,ribunales de \usticia de mayores medios materiales y !umanos$ o de utili(ar m0s intensivamente los medios disponibles. Esta alternativa presenta inconvenientes : )a mayor dotacin de medios re#uiere un presupuesto m0s elevado$ cuya financiacin "enera tambi%n costes de bienestar para los ciudadanos. Por otra parte$ el aumento en el nmero de r"anos jurisdiccionales fomenta la aparicin de sentencias contrapuestas en casos aparentemente similares$ lo #ue conlleva una mayor inse"uridad jur&dica #ue perjudicar&a a toda la sociedad.

9 )os fallos del mercado y la intervencin econmica del sector pblico 4--5 : )a re"ulacin de los mercados monopoli(ados

V.1. LOS MERCADOS MONOPOLITADOS COMO L6ALLOS DE MERCADOM. . todas las situaciones en #ue no se cumplen las condiciones de la competencia perfecta se !ace referencia "en%ricamente como Zimperfecciones de la competenciaZ. Pueden ser ori"inadas por parte de la demanda$ por parte de la oferta$ o combinacin de ambos. )as pol&ticas de re"ulacin de estas estructuras de mercado pueden conside
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rarse como un ejemplo de las consecuencias de adoptar una visin intervencionista en el papel del sector pblico. )a valoracin del posible perjuicio #ue en forma de coste de bienestar para la sociedad impone el monopolio$ como estructura de mercado $ e+i"e definir y evaluar el concepto de e+cedente del consumidor y a partir de %ste$ considerar si el monopolista impone tal coste en a#uellos casos en #ue puede fabricar el producto a un coste m0s bajo #ue lo #ue permitir&a un mercado de competencia perfecta.

V.2. LOS MERCADOS MONOPOLITADOS = LOS COSTES DE BIENESTAR PARA LA SOCIEDAD. .E E) EDCEDEC,E DE) C8CS17-D83. -e denomina 8C ) 9: del C*9-;<=)*4 a la diferencia e&istente entre el precio m(&imo que los demandantes habran estado dispuestos a pagar por cada unidad comprada y el precio de equilibrio realmente aplicado% ?E C8S,ES DE ?-ECES,.3 S8C-.) DE) 78C8P8)-8.

1n monopolio de ofertas ma+imi(ador de beneficios conduce inevitablemente al mercado respectivo a una asi"nacin ineficiente de recursos. Estudiando el "r0fico se lleva a esta conclusin. Se parte de la !iptesis 4por comodidad5 de #ue los costes medios son constantes$ y por lo tanto$ i"uales a los costes mar"inales. Si este merca do fuera de competencia$ tendr&a una curva de oferta #ue se identifica con la funcin de costes mar"inales$ por lo #ue el e#uilibrio en el mercado vendr&a definido por el nivel de produccin para Ic y el precio Pc. En esta situacin de e#uilibrio$ tenemos #ue el nivel de produccin es el nivel de produccin eficiente$ puesto #ue coincide el coste mar"inal de producir el bien con la valoracin mar"inal de producir el bien con la valoracin mar"inada otor"ada al mismo en el mercado. Sin embar"o$ actuando la empresa monopolista como ma+imi(adora de beneficios$ producir0 solamente la cantidad Im 4el nivel de produccin en el #ue coinciden las funciones de costes mar"inales y los in"resos mar"inales5 y la vender0 a un precio Pm. Claramente el nivel de produccin Im no es un nivel eficiente puesto #ue el coste mar"inal de producir la unidad Im 4la ltima unidad5 es notablemente inferior a la valoracin mar"inal de la misma. Comparando las titulacin es de e#uilibrio Ic y Im se aprecia la p%rdida de bienestar social del monopolio. El tri0n"ulo C.D puede considerarse como &ndice de la perdida de bienestar social #ue conlleva el monopolio. Esta perdida puede considerarse como &ndice de la p%rdida de bienestar social #ue conlleva el monopolio. Est0 p%rdida es el ar"umento v0lido a favor de una intervencin del Estado en este tipo de mercado. CE E) 78C8P8)-8 C8C C8S,ES -CAE3-83ES . )8S DE C87PE,ECC-. PE3AEC,. .
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Comparacin entre monopolio y competencia con costes distintos. P P7

PCP

C7"CP

C7"7 666666666666666666666666666666666666666666666666 I7 ICP I En tales circunstancias$ el beneficio para el monopolista est0 representado por los rect0n"ulos . y C y la p%rdida de e+cedente para el consumidor se indica por el trapecio formado por las 0reas . y ?. .s&$ se distin"uen / 0reas distintas : area .$ representa beneficio para el monopolista$ obtenido de una p%rdida de e+ce dente para el consumidor. area ?$ representa la p%rdida de e+cedente del consumidor #ue no se apropia el empresario : Constituye un coste de bienestar para la sociedad. area C$ representa los beneficios para el empresario obtenidos por su capacidad para reducir los costes con respecto a los de la industria de competencia perfecta : Si"nifican una "anancia pura para la sociedad. El monopolio resultar0 eficiente si la "anancia pura e+cede a la p%rdida de bienestar : Si 0rea de ? X 0rea de C.

V.&. 6ORMAS DE INTER4ENCIN PBLICA PARA CORRE.IR LA INE6ICIENCIA DEL MONOPOLIO. En los casos en #ue el monopolio sea ineficiente$ puede justificarse la interven cin pblica$ #ue puede adoptar formas muy diversas : .E C8 -C,E3=ECC-[C. Desde una posicin cercana a las teor&as liberales$ se !a defendido #ue lo mejor es #ue el sector pblico deje tran#uilo al empresario. 1na variante de esta postura es la constitu&da por la llamada teor&a de los mercados disputables. ?E )EB-S).C-[C .C,-,31S,. Cual#uiera de las medidas de intervencin del Estado en los mercados en los #ue acontece al"una Zimperfeccin de la competenciaZ conlleva serios problemas. Iui(0 por estar con en muc!os pa&ses #ue !a optado por la accin le"islativa$ promul"ando leyes contra las practicas restrictivas de la competencia$ en el marco de una pol&tica antitrust. Esta pol&tica puede "aranti(ar unos niveles de competencias bastante acep tables$ aun#ue re#uiere periodos de tiempo amplios$ y las empresas pueden encontrar recursos para burlar la vi"ilancia #ue la misma supone. Como cr&tica a esta
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pol&tica se le puede ac!acar #ue puede ori"inar a lar"o pla(o unos costes empresariales supe riores a los #ue se !ubieran derivado de estructuras del mercado con imperfecciones de la competencia. Esto se fundamenta en base a #ue las empresas #ue tienen #ue desenvolverse en un medio muy competitivo est0n abocadas a ocuparse muy fundamentalmente para mantener una supervivencia a corto pla(o 4con el abandono de la investi"acin para mejorar a lar"o pla(o$ etc5. .dem0s los beneficios empresariales son normalmente tan reducidos #ue #ueda poco mar"en para potenciar la capacidad de autofinanciacin de proyectos de investi"acin. Por el contrario si e+istiera un cierto poder monopol&stico en el mercado las empresas podr&an dedicar cierta parte de sus beneficios e+traor dinarios a la investi"acin aun#ue en la realidad tambi%n resultar&a raro #ue lo !a"an$ ya #ue no tienen #ue enfrentarse a una competencia #ue les !a"a ser m0s productivo. CE E) ES,.?)EC-7-EC,8 DE -7P1ES,8S . El Estado puede utili(ar su poder fiscal estableciendo al"n "ravamen impositivo 4un impuesto por unidad de producto$ o sobre beneficios e+traordinarios$ etc.5 pero desde la perspectiva de la eficiente asi"nacin de recursos$ puede decirse #ue los impuestos no contribuyen a solucionar el problema. DE A-\.C-[C DE 1C )`7-,E . )8S ?ECEA-C-8S . 8tra posibilidad es dejar operar libremente al empresario pero indic0ndole #ue su cifra de beneficios no puede e+ceder de un determinado l&mite : Se trata de incentivar #ue el monopolista no mar#ue precios e+cesivamente altos para no superar el l&mite fijado a los beneficios. EE C.C-8C.)-b.C-[C DE ). -CD1S,3-.. )a propiedad de la empresa puede pasar de las manos privadas a las manos del Estado. Esta medida tendr0 #ue ir acompa*ada de un cambio de pol&tica empresarial para producir efecto. 1na consecuencia ne"ativa #ue puede tener esta medida es la p%rdida del incentivo del beneficio #ue ten&a cuando era empresa privada$ desani mando la eficiencia del proceso productivo incurriendo en una elevacin de los costes empresariales. Es posible pensar #ue esa p%rdida de bienestar del monopolio ori"i nada por la elevacin de los costes empresariales sea superior incluso a la p%rdida de bienestar del monopolio. .un#ue !abr&a #ue estudiar cada caso individualmente para decidir si es conveniente o no la intervencin estatal. AE P8,ECC-.3 E) ES,.?)EC-7-EC,8 DE C1E=.S E7P3ES.S. Con el fin de reducir el "rado de monopolio e+istente. .s&$ ejemplo$ el mismo Esta do puede constituir una empresa o puede conceder facilidades a a#uellas empresas nacientes en estos mercados. Claro #ue se corre el ries"o de #ue la ayuda re#uerida por la empresa naciente se manten"a por tiempo indefinido.

V.+. 6IJACIN DE PRECIOS EN LOS MONOPOLIOS E'E S'MINISTRAN SER4I3 CIOS PBLICOS. El Estado puede fijar un precio m0+imo al i"ual #ue corresponder&a en una situacin de competencia. Para ello !abr0 #ue considerar los costes #ue conlleva la accin re"uladora del Estado 4costes de informacin en los #ue se base la decisin "ubernamental de establecer un precio m0+imo coincidente con la !ipot%tica situacin de competencia$ as& como costes de ejecucin de las medidas5. Casos m0s relevantes : Costes decrecientes y servicios en #ue la demanda es fluctuante. .E 78C8P8)-8S C.,13.)ES. En determinadas situaciones una empresa se encuentra sujeta a amplias econom&as
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de escala en relacin con la capacidad de absorcin del mercado en #ue acta$ de tal forma #ue su cost m dio s d cr ci nt para niveles de produccin capaces de ser absorbidos por el mercado. En consecuencia en este tipo de situaciones la eficiencia productiva aconseja #ue el suministro del bien en cuestin se realice por una nica empresa el monopolio natural. )a ra(n es tecnol"ica. En determinadas actividades productivas e+iste una fuerte desproporcin entre los costes fijos y los costes medios 4suma de los costes fijos y variables divididos por la cuant&a de produccin5 decre(can a medida #ue aumenta el nivel de produccin$ 4por ejemplo el suministro de a"ua$ de ener"&a el%ctrica$ etc%tera5. En estos casos las circunstancias tecnol"icas e+i"en como condicin nece saria para la eficiencia econom&a #ue el mercado se estructure en un r%"imen de mono polio de oferta. Pero ocurre #ue si no se !ace nin"n tipo de re"ulacin "ubernamental$ el monopolista ma+imi(ador del beneficio producir0 en un nivel inaceptable 4sobre todo por#ue la mayor&a de los servicios producidos por mono polios naturales$ son fundamentales5 ya #ue el monopolista restrin"e la produccin. .s& estar0 justificada la intervencin "ubernamental para incrementar el bienestar social. Esta prevencin "ubernamental ser0 complicada y tender0 a aumentar la produccin para lo #ue tendr0 #ue entre"ar al"una subvencin a la empresa para #ue contrarreste sus p%rdidas. Con esto se est0 subvencionando indirectamente a los usuarios de este servicio a costa de todos los contribuyentes. Esto en determinadas situaciones puede considerarse justificado desde el punto de vista distributivo. =ariaciones de la demanda @ En muc!os casos de monopolio natural$ un problema adicional viene a constituir el !ec!o de #ue e+istan importantes fluctuaciones de la demanda #ue afectan a los costes mar"inales con #ue opera el servicio. .s&$ por ejemplo$ en determinados servicios como el tel%fono y transporte pblico$ !ay !oras en #ue la demanda se incrementa notablemente. . priori caben pensar #ue una asi"nacin eficiente de recursos aconseja aplicar una pol&tica de precios en este tipo de servicios #ue i"uale el precio al coste mar"inal. Habr&a #ue admitir una fluctuacin de los precios del servicio paralela a la re"istrada por la demanda y car"ar en estas !oras punta un precio mayor. En al"unos casos esta aplicacin es factible e incluso deseable$ pero en muc!os otros no. Por una parte se pueden dar problemas de asi"nacin de recursos 4)a subida de precios en el transporte pblico en !oras punta acarrea #ue m0s "ente coja su coc!e con lo #ue empeora en ve( de mejorar la situacin5 y por otra a nivel de distribucin tambi%n puede !aber problemas 4los #ue utili(an el autobs en !oras punta son normalmente trabajadores #ue se diri"en a su trabajo$ y normalmente con menos recursos #ue los #ue utili(an el autobs en !oras flojas$ "ente #ue va de com pras$ etc%tera5. ?E 7E3C.D8S C8C DE7.CD. A)1C,1.C,E. En el suministro de al"unos servicios$ se produce con cierta frecuencia #ue la demanda sufre oscilaciones muy acusadas a lo lar"o de un per&odo de tiempo. Estas oscilaciones pueden ocurrir durante el d&a$ o referirse a un a*o. )a cuestin de cmo fijar los precios con demanda fluctuante es si se debe poner un nico precio para cada per&odo$ o si deben establecerse precios distintos para cada posible momento del tiempo. )a respuesta depende crucialmente de las posibilidades del empresario para ampliar la capacidad de suministro.

1H )os fallos del mercado y la intervencin econmica del sector pblico 4---5 : )as e+ternalidades.

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12.1. CONCEPTO = TIPO DE EITERNALIDADES. Entre las cr&ticas #ue !a sufrido el mercado como mecanismo de asi"nacin de recursos se destaca la presencia de e+ternalidades$ positivas o ne"ativas$ en la produccin de un bien o servicio. Se defin&a la e+ternalidad como las consecuencias de la produccin o consumo de un bien sobre la produccin o consumo de otro$ sin #ue tal efecto se transmitiese a trav%s de los precios. Se !ar0 referencia sobre todo a un caso particular de e+ternalidad ne"ativa : El constitu&do por la contaminacin o los da*os al medio ambiente. )a primera clasificacin de las econom&as e+terna se basa en la distincin entre econom&as e+ternas de car0cter positivo y econom&as e+ternas de car0cter ne"ativo. En el primer caso se trata de efectos a terceros beneficiosos para %stos y en el se"un do perjudiciales. Desde otro punto de vista puede distin"uirse entre econom&as e+ter nas rec&procas 4caso de #ue aconte(can similt0neamente en ' direcciones5 o n rec&procas 4caso de #ue aconte(ca nicamente en una sola direccin. ,ambi%n se puede distin"uir entre econom&as e+ternas en las #ue est0n involucradas solamente dos partes y econom&as e+ternas en las #ue est0n involucradas mltiples partes. Por ltimo$ puede !acerse la distincin entre econom&as e+ternas de consumo y econo m&as e+ternas de produccin$ se"n resulten de actividades de un tipo u otro. Sin embar"o$ la distincin m0s relevante es la establecida por \acob =iner : Econom&as e+ternas pecuniarias y econom&as e+ternas tecnol"icas$ #ue ayuda a reflejar cual es la naturale(a de tales econom&as e+ternas. )a distinci&n entre ambas estriba en #ue mientras las primeras se refieren a efectos a terceros derivados de acciones de consumo o de produccin$ %stos #uedan reflejados en los precios$ mientras #ue en las se"undas n. Por lo #ue respecta a la naturale(a de las econom&as e+ternas$ en las mismas concurren al"unas de las caracter&sticas de los bienes pblicos$ por lo #ue cabe decir de ellas #ue son bienes pblicos impuros : En las econom&as e+ternas los efectos a terceros derivados de actividades de consumo y produccin son FsubproductosG de las mismas no buscados en s& mismos por #uien desarrolla tal actividad. )a similitud e+is tente entre las econom&as e+ternas y los bienes pblicos puros es la #ue dificulta la asi"nacin eficiente de recursos por parte del mercado en el caso de los bienes #ue las ori"inan. En estos casos$ los consumidores o los productores de este tipo de bienes tendr0n en cuenta slo los beneficios o costes #ue para ellos individualmente se derivan de los mismos y$ en consecuencia$ el mercado producir0 de los mismos unos niveles por e+ceso o por defecto de los de eficiencia.

12.2. LA RESPONSABILIDAD CONTRACT'AL COMO 6ORMA DE SOL'CIONAR EL PROBLEMA DE LAS EITERNALIDADES. .rt. 1.9H' Cc ... l que por accin u omisin causa da>o a otro, interviniendo culpa o negligencia, est( obligado a reparar el da>o causado ... De acuerdo con este planteamiento$ el empresario #ue cause un da*o a un tercero se ve obli"ado a compensarle econmicamente : En estas circunstancias$ el efecto e+terno se inter nali(a. El planteamiento propio del Cc tiene una formulacin econmica : ,eorema de Coase : Con derec!os de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de tran saccin$ el problema de las e+ternalidades puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solucin es eficiente e independiente de #uien sea el titular de los dere c!os de propiedad ... . pesar de lo e+puesto$ la solucin civil al problema de las e+ternalidades tro pie(a con al"unas dificultades : Es precisa una correcta definicin de los derec!os de propiedad. .un#ue la solucin sea la misma$ con independencia de a #uien de atribuyen los

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derec!os de propiedad$ el resultado no es el mismo para los a"entes implicados en el proceso.

12.&. LA RE.'LACIN ADMINISTRATI4A COMO OTRA 6ORMA DE CONTRA3 RRESTAR LOS E6ECTOS DE LAS EITERNALIDADES. 8tra solucin corresponde a las diferentes normas$ pertenecientes al campo del Derec!o .dministrativo$ #ue re"ulan las actividades nocivas$ insalubres o peli"rosas : El sector pblico establece un l&mite m0+imo a la emisin de a"entes contaminantes por parte del empresario$ de modo #ue$ si la empresa los supera$ puede verse some tida a al"n tipo de sancin administrativa. El an0lisis de la eficacia de este sistema parte de la posibilidad de establecer al"n tipo de relacin entre la cantidad producida y el nivel de contaminacin "ene rado. )a solucin administrativa no es demasiado fle+ible y para alcan(ar el ptimo social deber&a irse modificando continuamente el l&mite m0+imo marcado al nivel de contaminacin. .dem0s de %sto$ la re"ulacin administrativa tropie(a tambi%n con al"unas dificultades adicionales : )a necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones e+isten tes entre cantidad producida y "rado de contaminacin$ y$ correlativamente$ la e+i"en cia de una normativa muy detallada y prolija$ de dif&cil aplicacin. )a imposicin de sanciones administrativas en caso de incumplimiento puede e+i"ir un coste considerable en t%rminos de proceso contencioso administrativo.

12.+. EL DELITO ECOL.ICO = LAS EITERNALIDADES. 1na tercera alternativa consiste en la penali(acin de las conductas #ue "eneren da*os al medio ambiente : .rts. /'2 y si"s. del vi"ente CP. . la !ora de valorar el sentido de este tipo de sanciones$ se parte de la base de una conducta racional del empresario$ movido por el deseo de alcan(ar el m0+imo beneficio. .plicando este criterio$ se comprueba #ue el incumplimiento de las normas de proteccin del medio ambiente$ "enera unos beneficios y unos costes para el empresario. El beneficio vendr&a determinado por el coste de instalar las depuradoras necesa rias para evitar los vertidos contaminantes. El coste estar&a constitu&do por la sancin penal aplicable al caso$ multiplicado por la probabilidad de #ue el empresario fuese condenado. )a norma penal ser0 efica( en la prevencin de este tipo de conductas delictivas siempre #ue se cumpla #ue el coste esperado sea superior al beneficio derivado del incumplimiento de las normas de proteccin al medio ambiente. )as principales desventajas en este campo : El uso de las sanciones penales plantea las dificultades de lo #ue se !a dado en llamar F!u&da al Derec!o PenalG$ #ue contrasta con la prescripcin "eneral de emplear esta rama del ordenamiento jur&dico como ltimo recurso. Cuando el beneficio esperado es muy "rande y la probabilidad de ser condenado muy pe#ue*a$ se plantea el problema de #ue la sancin penal deber&a ser muy elevada : Dificultades tanto en t%rminos de posicin comparativa de las penas como de constitucionalidad o admisibilidad %tica de las normas penales. Si la sancin penal fuese muy "rave$ sin lle"ar a la e+a"eracin$ es posible #ue los jueces slo aplicasen la sancin en casos probados con absoluta certe(a.

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12.-. EL PAPEL DE LOS IMP'ESTOS = LAS S'B4ENCIONES COMO MEDIO DE CORRE.IR LAS EITERNALIDADES. 8tra solucin consiste en la aplicacin de impuestos sobre a#uellas empresas #ue contaminen$ o la concesin de subvenciones a #uienes incorporen tecnolo"&as m0s limpias en sus procesos de produccin. .E .P)-C.C-[C DE -7P1ES,8S . ... Si el empresario causa un da*o a la sociedad a trav%s de vertidos contaminantes debe pa"ar un impuesto #ue compense a los ciudadanos : Clara atribucin de los derec!os de propiedad ... 1uien contamina, paga ... En cuanto a la eficacia de este sistema : Si el empresario se ve obli"ado al pa"o de un impuesto #ue compense los da*os$ %stos ser&an considerados como un coste m0s del proceso productivo : 1na forma m0s de #ue los efectos e+ternos sean internali(ados por el empresario. El planteamiento basado en impuestos medioambientales es particularmente adecuado en los casos en #ue la solucin civilista es poco efica( 4cuando el nmero de afectados es muy "rando y no es posible un acuerdo entre las partes5. )as ecotasas no son i"ualmente e#uitativas$ comparadas con la solucin del Dere c!o Privado. En el caso del art. 1.9H' Cc el perjudicado recibe la compensacin del causante del perjuicio y en el caso de los impuestos el #ue recibe el pa"o es el sector pblico$ con lo #ue no ser&a f0cil ase"urar #ue con esos fondos se compense a los perjudicados. )levando m0s lejos el ar"umento anterior$ cabe pre"untarse si el sector pblico no !ar0 uso de esos in"resos para financiar actividades #ue causen da*os aun mayores al medio ambiente$ con lo #ue la efectividad del sistema ser&a m0s #ue discutible. ?E E) S-S,E7. DE S1?=ECC-8CES . Es la aplicacin de la re"la inversa al establecimiento de impuestos. .#u&$ el sector pblico$ interesado en conse"uir un nivel de contaminacin inferior ofrece una subven cin al causante del da*o$ para cubrir$ total o parcialmente$ los costes de la sustitucin de la t%cnica de produccin utili(ada$ por una tecnolo"&a menos contaminante. El sistema puede resultar efica($ pero deben tenerse en cuenta las si"uientes difi cultades : Este sistema atribuye al empresario el derec!o a contaminar$ de forma #ue si la sociedad desea evitar el da*o$ debe pa"ar por ello. 1n se"undo inconveniente es #ue al subvencionar la actividad contaminadora$ se reducen los costes de produccin$ lo #ue puede !acer #ue aumente la cantidad produ cida 4volumen de vertidos sea mayor #ue el inicial5.

12.;. LOS PERMISOS DE EMISIN = LAS EITERNALIDADES. 1na t%cnica innovadora en esta materia es la constitu&da por la creacin de un mercado de permisos de emisin o de licencias transferibles : El empresario no tiene nin"n derec!o a contaminar$ y si lo !ace se ve obli"ado a comprar un permiso para reali(ar la correspondiente emisin de contaminantes : El procedimiento tendr&a los mismos efectos$ sobre el precio y la cantidad de e#uilibrio$ #ue una ecotasa. El sistema de los permisos de emisin permite una fle+ibilidad muc!o mayor$ facilitando adem0s el uso simult0neo de otros mecanismos. Supuesto #ue el objetivo del sector pblico es limitar el volumen de depsitos contaminantes a una cantidad considerada como nivel m0+imo compatible con el
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sost%n del medio ambiente$ tal m0+imo no depende nicamente de la actividad de una empresa o industria concreta$ sino #ue es funcin de la cantidad producida por empre sarios muy diversos y de la e+istencia de otras actividades econmicas #ue aminoran el efecto sobre la contaminacin ambiental. .l e+istir un mercado de licencias$ cada empresario puede considerar rentable usar una tecnolo"&a limpia y vender los dere c!os de contaminacin #ue le sobren$ con lo #ue la venta de las licencias resultar&a an0lo"a a las subvenciones pero sin representar un coste para los contribuyentes.

12.C. EL PROBLEMA DE LOS REC'RSOS RENO4ABLES. 1n caso particular de e+ternalidades son las referentes a los derec!os de las "eneraciones futuras : En particular$ a#uellos casos en los #ue las sobree+plotacin de una especie puede llevar a su e+tincin$ con el consi"uiente perjuicio para #uienes !oy no est0n presentes en el mercado y no pueden !acer nada para preservarla. El libre acceso no tiene por#u% conducir necesariamente a la e+tincin de la especie$ sino #ue puede ocurrir #ue el volumen de capturas #uede por debajo del nivel compatible con la poblacin m0+ima. Circunstancia #ue es m0s probable #ue se d% si la demanda del producto es escasa y el coste de obtencin del producto relativamente alto. =arias soluciones$ a trav%s de las cuales esta e+ternalidad puede asumirse por los a"entes econmicos individuales : Establecer un impuesto sobre la venta del producto #ue al sumarse a los costes mar"inales de la captura y comerciali(acin$ eleva el precio y reduce la cantidad. Establecer cuotas de capturas de las diferentes especies prote"idas$ de manera #ue no se supere la cantidad compatible con el valor ptimo 1na tercera posibilidad con similitudes a la solucin civil en el problema de la conta minacin$ ser&a atribuir derec!os de propiedad sobre la especie a individuos concre tos. )a e+istencia de derec!os de propiedad sobre una especie en e+tincin plantea al"unas dificultades$ entre las #ue destacan : Co siempre es f0cil #ue esos derec!os de propiedad sean tutelados efectivamente$ pero s& #ue el derec!o asi"nado ten"a la proteccin jur&dica adecuada. )a concesin de derec!os de propiedad sobre la especie no "aranti(a su conserva cin. Si adem0s de atribuir un derec!o de propiedad$ %ste se ejerce en r%"imen de monopolio$ el procedimiento es m0s efica($ pero ni tan si#uiera el supuesto de mono polio puede ase"urar #ue la especie no se e+tin"a.

11 )os bienes preferentes y los bienes pro!ibidos

11.1.CONCEPTOS = EJEMPLOS DE BIENES PRE6ERENTES = BIENES PROHI3 BIDOS. Se trata de dos tipos de bienes cuya nica relacin es #ue$ en ambos !ay al"n tipo de valoracin por parte de la sociedad sobre la conveniencia o n de #ue sean producidos en una cuant&a determinada. En el caso de los "i n s $r % r nt s$ la sociedad considera #ue deben ser accesi bles a todos los ciudadanos y sus ejemplos m0s evidentes son la educacin $
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la sani dad y la vivienda. En el de los "i n s $ro7i"idos $ se parte de la idea de #ue la sociedad no los con sidera bienes$ sino males$ de a!& #ue su distribucin y venta se consideren actividades il&citas : =" : Dro"as ile"ales.

11.2. LA ED'CACIN COMO BIEN PRE6ERENTE. En el an0lisis de la cuestin deben cubrirse dos tipos de cuestiones : )a justifi cacin del papel pblico en este terreno y las distintas formas #ue puede adoptar esta pol&tica estatal. 11.2.1. J(sti%icaci)n d #a int rG nci)n $!"#ica. Se basa en los si"uientes ar"umentos : 1. )a participacin en el proceso educativo es un mecanismo de redistribucin de la renta. )a capacidad de obtener in"resos en el mercado de trabajo depende de la formacin recibida : Capital !umano. '. Presencia de e+ternalidades positivas : )a educacin$ en sus niveles b0sicos$ no slo beneficia a #uien la recibe$ sino tambi%n al conjunto de la sociedad. /. -nformacin asim%trica en el mercado laboral : El empresario #ue contrata a un trabajador desconoce cu0l es su productividad. Si tiene #ue ele"ir entre varios candi datos$ debe acudir a datos e+ternos$ por ejemplo los t&tulos acad%micos de #ue dispon"a cada uno$ para !acerse una idea de #u% puede esperar$ ra(onablemente$ de cada posible empleado. >. El proceso educativo "enera beneficios perfectamente individuali(ados de los #ue se apropia el sujeto #ue !ace uso del servicio. )as pol&ticas educativas deben ser distintas de acuerdo con el nivel de ense*an(a donde se apli#uen. 11.2.2. Princi$a# s $o#?ticas n mat ria d d(caci)n. Cuatro tipos de posibilidades de intervencin : 1. Provisin pblica : En su versin m0s radical supondr&a #ue todos el sistema educativo se reali(ase a trav%s de centros de titularidad estatal. 4 ntaHas @ 7ayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de ense*an(a. 7ayor control de la calidad del servicio. 7ayor !omo"eneidad en las e+i"encias para la obtencin de los t&tulos correspon dientes.
InconG ni nt s @

Dudas sobre si las ventajas lo sean realmente. Cr&ticas al sector pblico aplicadas directamente a este tipo de pol&tica pblica. Car0cter monopolista #ue tendr&a un servicio completamente estatal. '. Centros privados concertados : Coe+isten los centros pblicos con los privados$ si bien %stos reciben su financia cin con car"o a los presupuestos del Estado para cubrir los niveles de ense*an(a considerados obli"atorios y "ratuitos. Consideraciones adicionales : El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad. Se defiende la coe+istencia de centros pblicos con privados para evitar #ue %stos en"a*en a los responsables educativos$ solicitando subvenciones superio

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res a las necesarias. El sistema de concierto se critica en la medida en #ue impone restricciones$ no siempre relacionadas con la "arant&a de la calidad en el servicio prestado. El !ec!o de #ue los conciertos se ne"ocien peridicamente entre el sector pbli co y el privado introduce elementos de incertidumbre. /. El sistema de c!e#ue escolar : El sector pblico financia directamente a las familias entre"ando unos fondos #ue slo pueden utili(arse para pa"ar el coste de la ense*an(a. Puede adoptar un sistema muy fle+ible. Su principal ventaja es la m0+ima libertad #ue da a las familias a la !ora de decidir la ense*an(a #ue recibir0n sus !ijos. Entre sus desventajas$ el #ue un sistema de esta naturale(a no "aranti(a la inte"racin de los distintos "rupos sociales y raciales. >. )os cr%ditos avalados por el sector pblico : )a ense*an(a$ especialmente la universitaria$ permite la obtencin de in"resos superiores a su receptor. Se trata de #ue el ciudadano #ue se beneficia$ pa"ue el servicio y en caso de no disponer de fondos$ #ue acceda a pr%stamos a bajo inter%s #ue en su caso avalar&a el sector pblico. 1na ve( #ue esa persona encuentre un trabajo$ proceder&a a devolver el cr%dito percibido.

11.&. EL DERECHO A LA SAL'D = LA SANIDAD PBLICA. .l i"ual #ue en el caso del "asto en la educacin$ las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector pblico$ tienen una doble justificacin : Servicio #ue "enera efectos e+ternos positivos$ e indudables elementos de car0cter redistributivo. ,res aspectos fundamentales : 1. Cu0les son los datos m0s relevantes #ue permiten conocer el "asto sanitario nacional y las ra(ones #ue e+plican su crecimiento. '. Problemas #ue plantea la prestacin "ratuita de los servicios sanitarios y si tal "ratuidad debe aplicarse a todo tipo de prestacin. /. Debate sobre si es preferible el suministro de estos servicios a trav%s de centros pblicos o centros privados y #u% tipos de problemas plantea la "estin de la salud en unos y otros. 11.&.1. La Go#(ci)n d # /asto sanitario n Es$aKa. El "asto sanitario nacional !a tenidos un fuerte car0cter e+pansivo pues$ medi do en porcentaje del P-? !a crecido desde el 1$H1W en 19<H !asta el Y$/W en 199/. El &ndice de crecimiento del "asto sanitario es m0s din0mico #ue el de su participacin en el P-? : )os precios de los servicios sanitarios no !an crecido al mismo ritmo #ue el -PC$ sino m0s lentamente. )a tasa de cobertura y el factor demo"r0fico no e+plican demasiado el crecimiento del "asto sanitario absoluto. El 9HW del crecimiento en el "asto sanitario tiene su ori"en en un aumento en los precios de los servicios sanitarios$ sobre todo en la prestacin media recibida por cada persona. 11.&.2. Los % ctos d #a $r staci)n /rat(ita d #os s rGicios sanitarios. .ceptando la !iptesis de #ue los servicios sanitarios se prestan de forma "ratuita por morivos distributivos o por la presencia de efectos e+ternos$ se e+traen
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las si"uientes conclusiones : 1. En el "asto sanitario de car0cter preventivo$ la presencia de e+ternalidades resulta decisiva y consecuentemente$ estas prestaciones deben ser "ratuitas e incluso obli"a torias. '. Si el fin del "asto sanitario es de car0cter redistribitivo$ resulta dif&cil justificar la "ratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contin"encias m%dicas. )a propia prestacin de este tipo de servicios "enera una serie de efectos #ue tiende a aumentar el "asto sanitario : 1. El !ec!o de tener "aranti(ado el servicio de salud aun#ue no se dispon"a de recursos suficientes$ impide #ue el sujeto adopte toda la dili"encia debida para preservar su estado de salud. '. )a entre"a "ratuita de medicamentos a determinados "rupos sociales$ carentes de medios$ "enera problemas a*adidos : Discriminacin de precios por el Servicio Cacio nal de Salud. /. Presencia de informacin asim%trica en la relacin m%dico paciente. 11.&.&. C ntros $!"#icos F c ntros $riGados. .l i"ual #ue en la educacin$ la "ratuidad en la prestacin sanitaria no e+i"e$ necesariamente$ #ue el servicio sea suministrado por centros pblicos. Circunstancias espec&ficas : 1. En la sanidad e+isten posibles econom&as de escala #ue justifican las ventajas comparativas de los "randes complejos !ospitalarios frente a unidades m0s pe#ue *as. '. )a "estin pblica de los centros sanitarios puede anali(arse con la ayuda del modelo de CisJanen 4)ec. /U5. /. El uso e+clusivo de centros privados$ sin imponer la obli"acin de atender a todos los usuarios #ue lo soliciten o al"n tipo de restriccin similar$ podr&a llevar al resul tado$ posiblemente indeseable para el sector pblico$ de #ue slo se admitiese a los pacientes m0s rentables 4a#uellos cuyo tratamiento "enerase un mayor beneficio mar"inal5. >. )os intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pblica a trav%s de cambios en los procedimientos de "estin$ !an obtenido resultados muy modestos #ue demuestran #ue los incentivos de car0cter econmico son importantes. 11.+. EL ACCESO A LA 4I4IENDA. 1n caso de bien preferente es el mercado de la vivienda$ reconocido en el te+to constitucional como uno de los derec!os sociales : Dos dificultades #ue !acen especialmente compleja su e+posicin : De un lado$ e+isten dos submercados muy interrelacionados : Casas en propie dad y el de inmuebles en al#uiler. De otro$ se presenta la influencia$ muc!as veces contradictoria de tres tipos de normas jur&dicas : Derec!o urban&stico como parte del Derec!o .dministrativo$ las normas sobre arrendamientos urbanos en el Derec!o Civil$ y las deducciones #ue se permiten en el -3PA a #uienes ad#uieren vivienda propia. Por tal complejidad parece adecuado distin"uir entre la descripcin del mercado y los efectos de las distintas normas sobre su funcionamiento. 11.+.1. 6(ncionami nto d #os m rcados d GiGi nda. Dos mercados distintos pero interconectados. En el mercado de viviendas en propiedad$ la oferta est0 constitu&da por las distintas promociones inmobiliariarias$
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sean pblicas o privadas$ mientras #ue la demanda la componen dos tipos de compra dores : -ndividuos #ue desean ad#uirir una vivienda para uso propio 4dependiendo del precio de la vivienda$ el al#uiler como bien sustitutivo$ su nivel de renta y los tipos de inter%s en el mercado !ipotecario5 y personas #ue compran una vivienda como un modo de materiali(ar su a!orro para despu%s obtener un rendimiento a trav%s de los al#uileres correspondientes. El comportamiento de este se"undo "rupo estar0 condi cionado por el precio de la vivienda$ el precio de los al#uileres$ el nivel de renta y los tipos de inter%s. 11.+.2. An0#isis d #os % ctos d #as distintas $o#?ticas $!"#icas n mat ria d GiGi nda. )as autoridades pblicas inciden de maneras muy diversas en los mercados de vivienda : ,res instrumentos disponibles : Cormas de derec!o urban&stico #ue afectan a la cantidad de suelo urbani(able$ las disposiciones civiles en materia de proteccin de los arrendamientos y las deducciones por ad#uisicin de vivienda presentes en las normas del impuesto sobre la renta. aE Cormas de Derec!o urban&stico. El sector pblico establece normas muy estrictas en materia de urbanismo : Se reduce el nmero de m' constru&dos : Supone una reduccin de la oferta de viviendas$ con el consi"uiente aumento del precio de %stas. Cormas urban&sticas y mercado de viviendas en propiedad. P P'

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6666666666666666666666666666666666666666666 I =nicialmente el mercado de viviendas en propiedad se encontraba en el punto de equilibrio , con un precio 0 ? y una cantidad 1 ?% +l reducirse la oferta, el precio se eleva y la cantidad vendida disminuye% sa reduccin de la cantidad afecta tanto a quienes compran el inmueble para su propio uso, como a quienes lo adquieren con el fin de arrendarlo, siendo este ltimo efecto el marcado por la reduccin desde 1 ?a hasta 1@a / +mbos efectos tienen influencia en el mercado de alquileres / )e una parte, la disminucin en la compra de viviendas para uso propio estimula la demanda de alquileres, pues es su sustitutivo m(s pr&imo% )e otra, la reduccin de la demanda de inmuebles para despus alqui- larlos se manifiesta como una disminucin de las casas ofrecidas en alquiler% l resultado es un fuerte aumento de las rentas pagadas por los inquilinos% Como ya se !a dic!o$ el aumento de los precios en el mercado de la vivienda en propiedad estimula la demanda de al#uileres y reduce la oferta de %stos. El resultado es un incremento de los precios en las viviendas arrendadas y una li"era modificacin en la cantidad de inmuebles al#uilados. )os efectos de una mayor e+i"encia de las normas urban&sticas se resumen : Elevacin de los precios de las viviendas en propiedad. 3educcin en la cantidad de viviendas vendidas. Elevacin de los al#uileres.
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Escasa modificacin de la cantidad de pisos en al#uiler. El planeamiento urban&stico y la iniciativa pblica en materia de construccin de viviendas puede compensar la disminucin inicial de la oferta$ evitando as& los resul tados m0s indeseables. b5 Cormas de Derec!o Civil. 1n se"undo "rupo de normas #ue influye en el mercado de la vivienda est0 consti tu&do por la re"ulacin de los arrendamientos urbanos. )os efectos previsibles de una pol&tica de tal naturale(a ser&an : De un lado$ la proteccin al arrendatario puede favorecer un aumento en la deman da de viviendas de al#uiler y un retroceso en la de viviendas de propiedad$ pues el comprador de inmuebles para su propio uso puede lle"ar a considerar #ue la protec cin brindada por la le"islacin de arrendamientos urbanos$ le convierte en cuasi propietario. De otro$ los individuos #ue est%n dispuestos a comprar un inmuebles como forma de materiali(ar su a!orro$ entender0n #ue e+isten otras alternativas m0s rentables y con mayor li#uide(. Consecuencias : Encarecimiento del acceso a la vivienda a trav%s del arrendamiento. .baratamiento del acceso a la vivienda a trav%s de la propiedad. c5 Cormas de Derec!o Ainanciero. )a actual re"ulacin del impuesto sobre la renta de las personas f&sicas afecta al mercado de la vivienda en 2 rdenes distintos : 1. Por la atribucin de una renta impl&cita al propietario de la vivienda #ue la emplea para su propio uso. '. Por considerar los al#uileres percibidos por el arrendador como un componente de los rendimientos del patrimonio. /. Por estimar #ue los intereses pa"ados en la ad#uisicin del inmueble se deducen de la renta impl&cita cuando sea el domicilio !abitual del contribuyente y cuando se trate de inmuebles destinados al arrendamiento. >. Por permitir una deduccin en la cuota de un porcentaje de las cantidades desti nadas a la ad#uisicin o mejora de la vivienda !abitual. 2. Por incorporar otra deduccin en la cuota para el arrendatario de escasos recursos #ue destine una parte sustancial de sus in"resos al pa"o del arrendamiento. El tratamiento fiscal de la vivienda favorece claramente a #uien ad#uiere el inmue ble para !acer de %l su domicilio !abitual$ frente a #uien lo considera un a!orro en activos reales$ y frente a #uien decide vivir en al#uiler. Efectos sobre el mercado de la vivienda de las normas de Derec!o Ainanciero. P P'

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6666666666666666666666666666666666666666666 I Disminucin de la demanda de al#uileres$ al ser fiscalmente rentable la compra. 3educcin de la oferta. Disminucin del nmero de viviendas al#uiladas y un mantenimiento de los precios pa"ados por los arrendatarios.

11.-. 'N CASO DE BIENES PROHIBIDOS @ LAS DRO.AS ILE.ALES. En el caso de la pro!ibicin de determinadas dro"as$ pueden se"uirse dos tipos de planteamientos #ue conducen a conclusiones totalmente opuestas. De un lado$ #ue las decisiones de cada individuo$ como ser !umano racional$ slo le competen a %l. Postura #ue conduce a la despenali(acin del tr0fico de las actuales dro"as pro!ibidas y su sometimiento al mismo r%"imen #ue otros productos potencialmente da*inos para la salud$ a las #ue como m0+imo se e+i"e un control pblico sobre su distribucin o sobre la informacin #ue debe suministrarse al usuario. De otro lado$ se defiende #ue las dro"as$ !oy pro!ibidas$ causan da*o no slo a la salud del usuario de las mismas$ sino tambi%n a terceros$ a*adi%ndose el ar"umen to de #ue los costes de salud acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. 11.-.1. Po#?ticas d r $r si)n d # cons(mo d dro/as. Supuesto #ue el sector pblico decidiese mantener el actual sistema de pena li(acin del tr0fico de dro"as$ pueden considerarse : Pol&ticas de control de oferta y pol&ticas de disminucin de la demanda. .E Pol&ticas de oferta. Consisten en dificultar el acceso al producto por parte de los consumidores$ incor porando el tr0fico de tales substancias a un tipo delictivo$ #ue en la le"islacin nacio nal se incluye entre los delitos contra la salud pblica. 1n factor #ue debe tenerse en cuenta es #ue la pro!ibicin del tr0fico de estas dro"as conduce a una falta de control sobre su contenido. 1na ltima consecuencia de la ile"alidad del tr0fico es la "eneracin de "randes beneficios para el empresario$ lo #ue conlleva #ue pueda reali(ar adem0s todo tipo de actividades ile"ales para se"uir en el ne"ocio. ?E Pol&ticas de demanda. .ctuacin sobre los demandantes del mercado : ,res instrumentos de distinta inten sidad : Campa*as de informacin y disuasin del consumo$ suministro de sustitutivos y la penali(acin del consumo. Si la pol&tica tiene %+ito$ el resultado es f0cil de comprobar : 3educcin en el consumo. Disminucin en el precio de venta. Como consecuencia de los dos efectos anteriores$ el "asto de los consumidores en dro"as disminuye. Disminucin de los beneficios del empresario. 11.-.2. La a#t rnatiGa d # /a#i,ar #as dro/as. El debate sobre si ser&a conveniente le"ali(ar la venta de al"unas de las dro "as ile"ales$ puede racionali(arse a partir de los distintos costes presentes en el mercado :
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)os costes causados a la salud pueden considerarse decrecientes al aumentar la represin ejercida sobre las dro"as. 1n se"undo componente de los costes est0 constitu&do por los recursos destinados a la propia represin$ donde se a"rupan no slo los "astos de la persecucin policial del tr0fico sino los de toda la delincuencia asociada a ese mercado y los de la activi dad judicial o de mantenimiento de la poblacin reclusa. Estos costes de represin crecen acusadamente al aumentar la persecucin de esta actividad. Estimados ambos tipos de coste$ el debate sobre le"ali(ar o n$ se convierte en un problema de identificar los objetivos del sector pblico. Pueden distin"uirse dos situaciones : Civeles de represin y objetivos alternativos del sector pblico. Pts ?

CST CSo 66666666666666666666666666666666666666666666 3 1. Si el sector pblico decide !acer m&nimos los costes totales 4suma de los costes de salud y los de represin5$ eli"ir0 situarse en el punto 7$ al #ue corresponde un nivel de represin 3T y un coste de salud CST. '. Si el sector pblico intenta !acer m&nimo el coste de salud$ trope(ar0 con #ue este coste e+i"e un nivel de represin cada ve( mayor$ con "anancias muy poco aprecia bles. )levado al e+tremo este objetivo$ podr&a ocurrir #ue la actividad represora de las dro"as absorbiese todos los Presupuestos Benerales del Estado. Como tal conse cuencia ser&a inasumible$ el se"undo objetivo ser&a !acer m&nimo el coste de salud$ pero sometido a la restriccin de #ue el "asto destinado a reprimir el tr0fico$ no pueda e+ceder un l&mite m0+imo 4l&nea ??5. En tales circunstancias$ el sector pblico se situar&a en el punto B$ donde la l&nea de presupuesto m0+imo se cru(a con la curva C3. Este punto corresponder&a a un nivel de represin mayor 43o5$ pero se "enera un coste de salud inferior 4Cso5.

1' El sector pblico y la redistribucin de la renta

12.1. IMPORTANCIA = CA'SAS DE LA POBRETA EN ESPA<A. El estudio de la pobre(a en Espa*a !a recibido una atencin creciente por parte de los economistas nacionales$ #uienes !an centrado su atencin no slo en el m%todo ptimo de su medicin y valoracin de su evolucin$ sino en identificar las causas #ue e+plican su aparicin. )a medicin de la pobre(a puede reali(arse desde dos perspectivas : De un lado$ calculando el umbral m&nimo de in"resos$ por debajo del cual$ el individuo o la familia se consideran pobres 4medida en t%rminos absolutos5 : )a idea #ue sustenta este m%todo es #ue la satisfaccin de las necesidades elementales re#uiere un volu

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men m&nimo de in"resos. De otro$ se puede considerar como pobres a a#uellas perso nas cuyos in"resos no alcancen el 2HW del nivel de renta medio de la sociedad$ y en el mismo sentido$ se considera en situacin de miseria a #uienes no lle"uen al '2W de ese nivel medio : 7edida relativa de la pobre(a. En lo #ue se refiere a la incidencia del fenmeno 4#u% personas son las #ue se encuentran en mayor ries"o de enfrentarse a situaciones de pobre(a5$ se identifican los si"uientes "rupos : 1. Ho"ares numerosos y con una alta tasa de dependencia : .#uellos en los #ue la mayor&a de los inte"rantes no pueden acceder al mercado de trabajo. '. Ho"ares situados en (onas rurales cuyos in"resos proceden del sector a"rario$ con trabajos eventuales. /. Ho"ares cuyo sustentador principal est0 en el paro. >. Ho"ares cuyo sustentador principal tiene una bajo nivel de educacin. 2. Ho"ares formados por una persona o pareja mayor de <2 a*os. <. Aamilias monoparentales con elevado nmero de !ijos$ #ue constituyen un "rupo de ries"o relativamente frecuente.

12.2. EL SECTOR PBLICO = LA REDISTRIB'CIN DE LA RENTA @ J(sti%icaci)n F m dios. 12.2.1. J(sti%icaci)n t )rica d # $roc so r distri"(tiGo. .s& como e+isten objetivos para los #ue es f0cil conse"uir un consenso un0 nime$ como el objetivo de la asi"nacin eficiente de recursos$ la estabilidad de precios$ etc$ e+isten otros para los #ue no se puede decir lo mismo : Por ejemplo$ el objetivo de crecimiento econmico$ ya #ue la obtencin de un crecimiento sostenido de la renta en el futuro$ e+i"e cierto comportamiento por parte de los ciudadanos$ #ue conlleva una renuncia a consumir en el presente para propiciar la inversin #ue aumente la capacidad productiva y por lo tanto la produccin futura. Si bien los jvenes no deber&an poner inconvenientes$ !ay #ue pensar #ue la poblacin vieja no tendr0 "randes deseos de renunciar a un nivel de bienestar presente en favor de un futuro #ue para ella no e+iste. .l !ablar del objetivo de la distribucin de la renta !e de pensarse$ #ue el "rado de acuerdo entre los ciudadanos es an menor. )a distribucin depender0 de la visin del mundo #ue cada particular sostiene y por lo tanto la cuestin no puede resolverse con ar"umentos cient&ficos. .s&$ cual#uier postura a defender$ no pasar&a de ser el resultado de un juicio aprior&stico sobre un Zdeber serZ. Por lo tanto$ lo nico #ue puede !acerse es determinar cu0les !an sido los planteamientos #ue la teor&a pol&tica !a es"rimido para su plasmacin en unos t%rminos de con#uista econmica y social$ a lo lar"o del tiempo. Se puede establecer cuatro planteamientos distintos : 1. S-S,E7. DE 7E3C.D8 P138. Es el resultado al #ue se lle"ar&a en el caso de #ue el Estado se limitara a desem pe*ar una mera funcin protectora de los derec!os de propiedad y de e+i"ir el cumpli miento de los contratos. En %l$ la renta de cada individuo estar&a determinada nica mente por la cantidad de factores de produccin #ue poseyera$ y por el precio #ue$ de acuerdo a su productividad$ les correspondiera en el mercado a esos factores. )os ciudadanos tendr0n derec!o a disponer de sus factores$ a recibirlos de sus antepa sados y a trasmitirlos a sus descendientes. De acuerdo con este planteamiento y dado #ue slo la ri#ue(a es capa( de en"endrar ri#ue(a$ !abr&a una clase privile"iada de individuos 4mientras #ue otros no dispondr&an de medios para subsistir5. Por ello$ puede decirse #ue en este sistema de mercado puro$ las diferencias de renta de unos individuos a otros$ pueden alcan(ar cotas insultantes$ siendo muy elevado el "rado de desi"ualdad.
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)a defensa del mercado puro se !ace por los defensores de un liberalismo a ultran(a . '. I1E ED-S,. -B1.)D.D DE 8P83,1C-D.DES. )o #ue el Estado debe procurar es #ue todos los !ombres ten"an$ en principio$ las mismas oportunidades. De acuerdo con %sto$ se admiten desi"ualdades sociales siempre #ue %stas no obede(can a ra(ones ajenas a las capacidades naturales con las #ue nace cada individuo$ estableci%ndose como criterio %tico de distribucin$ el de la i"ualdad de oportunidades. .un#ue todos los "obiernos del mundo occidental aceptan ese planteamiento$ como m0s acorde con el r%"imen democr0tico$ e+isten "randes diferencias en los resultados pr0cticos #ue se obtienen con este principio$ toda ve( #ue una aplicacin ri"urosa del mismo$ puede llevar incluso la anulacin del sistema !ereditario$ lo #ue socavar&a los propios cimientos del derec!o a la propiedad privada$ reconocido en dic!os pa&ses con absoluta unanimidad. /. D-S,3-?1C-[C -B1.)-,.3-. DE ). 3EC,.. )os planteamientos anteriores responden a los valores con #ue se "obiernan los pa&ses capitalistas. Pero$ los pa&ses comunistas o de planificacin central$ parten del principio de #ue todos los !ombres son i"uales por nacimiento$ y #ue la renta$ en consecuencia$ debe distribuirse de una forma i"ualitaria$ independientemente de #ue las capacidades de las personas sean distintas de unos a otros. )a aplicacin de este principio entra*a serias dificultades. ya #ue su filosof&a constituye un desincentivo claro para el esfuer(o laboral y socava cual#uier deseo de promocin. >. . C.D. C1.) SEBcC S1S CECES-D.DES. Dentro del credo comunista$ e+iste an un principio resdistributivo m0s avan(ado : Iue la renta se distribuya de acuerdo con las necesidades$ de tal forma #ue reciba m0s$ #uien m0s necesita. Ci #ue decir tiene #ue$ como criterio i"ualatorio$ es el m0+i mo al #ue se puede aspirar$ ya #ue termina e#uiparando a los ciudadanos$ no por dotes naturales$ sino por un criterio !umanitario$ como es el de las necesidades #ue padece. -"ualmente es un sistema #ue les incentiva al trabajo. Aactores determinantes : Se estudian los factores determinantes de la distribucin de la renta en un sistema de mercado 4en el #ue e+iste la propiedad privada de los medios de produccin5 : La r nta $ rsona# de un individuo$ en estos pa&ses$ depende en principio de dos elementos : El $r cio #ue el mercado asi"na a esos factores$ de tal forma #ue #uien posee mayor capacidad de produccin. obtendr0 mayor nivel de renta. Es el resultado de ' elementos 1. )a mayor o menor productividad del factor. '. Co siempre la productividad determina el precio final del factor$ pues ello e+i"ir&a condiciones de competencia perfecta. )a cantidad de factores #ue se posee$ #ue depende de ' elementos : )o #ue el individuo puede ad#uirir mediante esfuer(o laboral$ a lo lar"o de su e+istencia$ y lo #ue !aya podido ad#uirir por !erencia. )os factores de produccin #ue cada individuo obtiene a lo lar"o de su vida$ dependen b0sicamente de estos tres elementos : 1. Su nivel intelectual 4inversin en capital !umano5. '. ,anto o m0s importante es poseer cierta F!abilidadG para desarrollar actividades #ue tienen un alto "rado de aceptacin en el mercado 4toreros$ futbolistas 5 aun#ue no se ten"a nivel intelectual. /. ,an importante como las dotes naturales es disponer de medios para poner en pr0ctica esa inteli"encia o !abilidad. Cuando estos mercados presentan si"nos de competencia imperfecta$ la remu neracin del factor depende del "rado de poder econmico y social #ue poseen los
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distintos participantes en esos mercados : Due*os de factores y empresarios. 12. 2.2. D "at so"r #os m canismos d r distri"(ci)n. 1na de las medidas #ue el Estado puede tomar si #uiere modificar la remuneracin de factores$ es intervenir esos mercados para conse"uir una valoracin distinta de los mismos. ] %sto se puede !acer de varias formas : Puede entrar en el mercado alterando las condiciones de la demanda y oferta de factores : Por ejemplo$ restrin"iendo la entrada en el mercado$ estableciendo m&nimos de edad$ estableciendo cursos de aprendi(aje y formacin del trabajador para #ue aumente la productividad. etc. ,odas estas medidas van diri"idas a elevar el salario del obrero actuando a trav%s del mercado. Pero puede tambi%n intervenir desde fuera del mercado asi"nando una enumeracin distinta a la #ue determinan las fuer(as del mercado. Se trata de la pol&tica de establecimiento de salarios m&nimos$ cuando el Estado considera #ue las condiciones del mercado llevar&an a la determinacin de unos salarios intolerable mente bajos desde un punto de vista pol&tico social o !umanitario. En tal circunstancia se establece un salario m&nimo #ue #ueda determinado por encima del de e#uilibrio. Como consecuencia de esto$ aumentar0 el volumen de obreros #ue est%n dispuestos a trabajar 4,'5 al nuevo nivel de salario 4S'5$ a la ve( #ue los empresarios disminuir0n la demanda !asta ,o. Como resultado de ello se producir0 un aumento del paro de ,o a ,'. cnicamente !abr0n conse"uido aumentar su salario a#uellos obreros #ue antes cobraran S1 y a!ora cobran S'$ esto es$ de H a ,o. En vista de lo cual$ parece dudar se de #ue este tipo de pol&ticas obten"an resultados realmente satisfactorios$ y en todo caso$ si el Estado #uiere conse"uir mejores salarios a trav%s de medidas no fiscales$ parece aconsejable utili(ar a#uellas #ue lleven a un cambio en las condi ciones del mercado$ tendentes a aumentar la productividad del factor trabajo. .mbos mecanismos de redistribucin coe+isten en los modernos Estados de ?ienestar.

12.&. LOS SALARIOS DE INSERCIN SOCIAL. Con este procedimiento se pa"a al perceptor una cantidad$ obtenida a partir de un m&nimo prefijado$ #ue depende del nmero de personas #ue tiene a su car"o el #ue recibe la subvencin$ y de la renta #ue recibe el ciudadano. 12.+. EL IMP'ESTO NE.ATI4O SOBRE LA RENTA. Consistir&a en el establecimiento de una subvencin por parte del Estado$ #ue a modo de impuesto ne"ativo$ no slo no "rave la renta$ sino #ue "arantice unos m&ni mos de subsistencia a a#uellos individuos #ue mediante su participacin en los proce sos productivos no alcancen ese m&nimo vital. Este es$ #ui(0s$ el instrumento fiscal con m0s posibilidades futuras a efectos redistributivos$ aun#ue de momento$ las le"islaciones de la mayor parte de los pa&ses$ entre ellos$ la espa*ola$ encuentran serias dificultades para su aplicacin. )a idea es establecer un impuestp proporcional$ =" del 'H W$ con un m&nimo$ =" de 2HH.HHH ptas$ de modo #ue si el ciudadano tiene una renta 3$ deber0 pa"ar la cantidad : , @ H$'H 43 2HH.HHH5 donde la cantidad , ser0 positiva y el ciudadano pa"ar0 al Estado$ o ne"ativa y ser0 el ciudadano #uien cobre. De esta forma$ a#uellos #ue se encuentren por debajo del m&nimo percibir0n una cantidad decreciente$ en concepto de ayuda del sector pblico. Comparando los resultados de los dos sistemas de proteccin social 4salario de insercin social e impuesto ne"ativo de la renta5$ en el S-S al perceptor se le eliminan los incentivos para incorporarse al mercado de trabajo cuando el salario fuese menor al m&nimo "aranti(ado$ mientras #ue tal efecto no aparece en el caso del impuesto ne"ativo sobre la renta$ pues la insercin laboral$ aun con in"resos bajos$ permite
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alcan(ar superiores niveles de renta.

12.-. LOS PRO.RAMAS DE LA SE.'RIDAD SOCIAL. )a Se"uridad Social representa una parte muy importante de la participacin del Estado en la actividad econmica. ,res tipos de cuestiones : )a justificacin de #ue sea una pol&tica pblica$ las formas #ue puede adoptar un r%"imen pblico de se"uros sociales y cu0les son los principales efectos ne"ativos del sistema actual. 12.-.1. J(sti%icaci)n d #os $ro/ramas $!"#icos d S /(ridad Socia#. Desde una perspectiva liberal$ este tipo de pro"ramas tendr&a dif&cil justifica cin$ pues el mercado podr&a dar satisfaccin a los problemas #ue cubre la SS. ,ericamente los ciudadanos podr&an contratar con compa*&as de se"uros privadas el ries"o de #uedar desempeleado o incapacitado para trabajar. En cuanto al problema del paro$ debe resolverse dando mayor libertad al mercado de trabajo. 3especto al sistema de pensiones$ el mecanismo de mercado ofrece la alternativa de los fondos de pensiones. Desde una perspectiva intervencionista : )as compa*&as privadas slo ase"urar&an a los trabajadores cuyo ries"o de #uedar desempleados fuese muy pe#ue*o$ o e+i"ir&an unas primas muy elevadas. En tales circunstancias$ no se podr&a "aranti(ar #ue todo el mundo pudiese acceder a ese tipo de se"uros. .dem0s$ #uienes se encuentran en mayor ries"o de desempleo son #uie nes precisan m0s este tipo de ase"uramiento$ de a!& #ue resulte imprescindible un sistema pblico. )a denominada seleccin adversa : Supuesto un se"uro obli"atorio de desempleo y #ue e+isten ciudadanos con alto ries"o$ y otros con baja probabilidad. 1na entidad #ue ase"ure a todos podr&a compensar el alto ries"o de unos frente al muy bajo de otros sin e+i"ir un pa"o e+cesivo a nin"uno. Iuienes tienen una escasa capacidad econmica no puden "enerar el suficiente a!orro como para obtener una pensin en el futuro. 1na compa*&a privada no podr&a !acer frente a "raves crisis de desempleo. El #ue se "aranticen las pensiones o el se"uro de desempleo no slo beneficia a los perceptores$ sino a la sociedad en su conjunto. 12.-.2. Sist mas a#t rnatiGos d $ nsion s. Si se acepta #ue el sector pblico debe representar un papel en el manteni miento de un sistema universal de pensiones$ puede optarse por una de las frmulas si"uientes : 1. Sistemas de capitali(acin. )as aportaciones pa"adas por cada participante en el plan constituyen un fondo #ue despu%s se utili(a para pa"ar las prestaciones correspondientes. E+iste una correlacin entre las cantidades aportadas y la percepcin recibida. '. Sistemas de reparto o de transferencias entre "eneraciones. )as aportaciones$ coti(aciones$ de los trabajadores sirven para pa"ar las prestacio nes de la poblacin inactiva. Co !ay correspondencia entre las cantidades aportadas y la pensin recibida$ teniendo las coti(aciones una clara naturale(a jur&dica de impues tos. Este sistema es el e+istente en nuestro pa&s. Si el nmero de activos disminuye por el escaso crecimiento de la poblacin y la
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lentitud en la creacin de empleo$ y el nmero de pasivos crece por aumento en la esperan(a de vida y en la tasa de paro$ podr&a lle"ar un momento en #ue se produjera la #uiebra financiera del sistema$ !abiendo slo tres alternativas para su manteni miento : .umentar las coti(aciones. Disminuir las prestaciones. .portacin por el sector pblico de cantidades cada ve( mayores para el manteni miento del sistema. Esta visin se !a criticado por e+cesivamente pesimista. )a participacin de los asalariados en la renta nacional de 199< era del >2$9W$ cuando la media europea en ese a*o era del 2H$/W$ lo #ue da un amplio mar"en de crecimiento. 12.-.&. E% ctos con)micos d # sist ma d S /(ridad Socia#. .l mar"en de las dificultades #ue plantea la viabilidad financiera de los siste mas pblicos de prestacin social$ se apuntan otras cr&ticas a la e+istencia o al dise*o concreto de esos pro"ramas : 1. )os efectos de las coti(aciones del empresario. Se trata de un aut%ntico impuesto sobre la creacin de empleo #ue perjudica a a#uellas empresas #ue utilicen de modo m0s intensivo la mano de obra. Se defiende la sustitucin de la cuota empresarial por un aumento en el -=.. '. )os efectos del sistema de reparto en las pensiones. 1n sistema de capitali(acin$ pblico o privado$ da incentivos para #ue los a!orra dores bus#uen la entidad m0s rentable para su plan de pensiones. En un sistema pblico$ el a!orro del trabajador es captado obli"atoriamente por el sector pblico #ue lo utili(a para pa"ar prestaciones de la poblacin pasiva #ue lo destina al consumo. /. )os efectos de las prestaciones del desempleo. )a e+istencia de un se"uro de desempleo a*ade m0s ri"ide( al mercado de trabajo. El elemento clave es la relacin e+istente entre el pa"o percibido cuando se est0 empleado y la prestacin obtenida en condiciones de desempleo. )as cr&ticas se resumen en la idea de #ue el sistema espa*ol de prestaciones sociales$ se"uro de desempleo y pensiones es responsable del alto nivel de paro nacional. )as cr&ticas a los efectos econmicos de la Se"uridad Social pueden racionali (arse : )as coti(aciones sociales a car"o de los empresarios suponen un aumento en los costes no salariales de la mano de obra. )a reduccin del nivel de a!orro de los ciudadanos y las dificultades "eneradas en la financiacin de los proyectos de inversin de los empresarios$ elevan el valor de los costes empresariales. )os pa"os en concepto de se"uro de desempleo afectan al comportamiento de los trabajadores$ #ue pueden demandar salarios reales m0s altos. Debe mati(arse #ue una reduccin de las cuotas empresariales deber&a redu cir la tasa natural de desempleo$ lo #ue slo ocurrir0 si los fabricantes no se apropian de tal a!orro$ elevando su mar"en de beneficios. Por otra parte$ la e+plicacin del alto nivel de paro podr&a deberse a la e+istencia de unos m0r"enes de beneficio superiores en la empresa espa*ola$ compar0ndola con sus competidoras europeas.

12.;. LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR COMO REDISTRIB'IDOR DE LA

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RENTA. )as diferentes formas de luc!a contra la pobre(a a partir de prestaciones mone tarias$ junto con la provisin de bienes preferentes$ constituyen el ncleo del modelo de Estado del ?ienestar$ de car0cter intervencionista$ impuesto en Europa a partir de 19/H. Este modelo sufre un proceso de transformacin debido a circunstancias muy variadas : Cambios en la escena internacional #ue !acen m0s dif&ciles el manteni miento de las pol&ticas de redistribucin de la renta ^ cambios sufridos por las econo m&as de planificacin central ... )o cierto es #ue el modelo de Estado redistribuidor !a sido capa( de resolver los conflictos sociales$ ofreciendo a todos los miembros de la sociedad un marco m&nimo de proteccin. En otros casos 4 el norteamericano es particularmente evidente pero n el nico5$ la e+pulsin de determinados colectivos$ sociales o raciales$ de los procesos de produccin y distribucin !a acabado "enerando comportamientos de e+tremada violencia y una indudable fractura social. ,ambi%n es evidente #ue las econom&as europeas !an reaccionado de forma muy distinta a la norteamericana en cuanto a la creacin de empleo. El crecimiento econmico estadounidense !a conllevado "anancias #ue no son comparables a las europeas lo #ue !a tra&do a revisin el modelo de Estado de ?ienestar o #ue se atribu ya la incapacidad para resolver el problema del paro a un modelo de Estado e+cesiva mente intervencionista. Pero no debe olvidarse #ue las desi"ualdades sociales son m0s acusadas en el caso americano #ue en el europeo. Ello demuestra #ue aun$ admitiendo el marco de la econom&a de mercado$ e+isten formas diferentes de or"a ni(ar la sociedad y de repartir competencias entre el mercado y el sector pblico. En cada pa&s$ ser0 la propia sociedad #uien adopte las decisiones correspondientes.

1/ )os in"resos pblicos y su clasificacin

1&.1. LA CLASI6ICACIN DE LOS IN.RESOS PBLICOS. ,res criterios para considerar como ordinario o *traordinario un in"reso : a5 Si los in"resos los obtiene el sector pblico de la renta del sujeto$ se est0 en presencia de un in"reso ordinario 4v"r. el impuesto sobre la renta o cual#uier otro impuesto$ se pa"a con car"o a la renta del sujeto5. Si el in"reso se obtiene del patrimonio del ciudadano se trata de un in"reso e+traordinario 4v"r. la deuda pblica es una forma de materiali(ar el a!orro de los ciudadanos$ y en tal sentido el in"reso para el sector pblico procede del patrimonio del sujeto5. Este criterio de clasificacin no parece del todo correcto$ y puede conducir a al"n error de interpretacin. b5 Si los in"resos se obtienen de un modo peridico se consideran ordinarios. En cambio$ si el sector pblico los percibe de un modo eventual o transitorio se catalo"an como e+traordinarios. ,al ve( este sea el criterio m0s f0cil de emplear$ aun#ue dejar&a fuera al"unos in"resos #ue tradicionalmente se !an considerado ordinarios y #ue se recaudan de forma e+cepcional 4una contribucin especial5. c5 1n tercer criterio procede de uno de los principios fundamentales de la Hacienda cl0sica : Criterio #ue considera #ue los in"resos e+traordinarios 4b0sicamente la deuda pblica5 deben financiar las inversiones pblicas$ mientras #ue los in"resos ordinarios deben financiar los "astos corrientes del sector pblico. Cin"uno de los tres criterios es totalmente convincente$ y$ por ello$ parece l"ico buscar otros elementos de diferenciacin : 15 En los in"resos ordinarios del sector pblico no es precisa una autori(acin e+presa del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos$ pues la e+istencia de los distintos in"resos ordinarios est0 prevista por una norma jur&dica anterior. .s& la ley

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del impuesto sobre la renta de las personas f&sicas permite al sector pblico obtener in"resos en el momento en #ue una persona obten"a una renta$ sin necesidad de #ue las Cortes Benerales reiteren esa posibilidad cada a*o. En cambio$ si el sector pbli co #uiere emitir deuda$ es precisa la autori(acin del le"islativo para cada ejercicio econmico. '5 En el caso de los in"resos e+traordinarios se produce una reduccin del patrimonio neto del sector pblico$ pues si emite deuda o nueva moneda se est0n incrementando los pasivos a los #ue debe !acer frente el sector pblico$ y si se privati(an empresas pblicas se est0 reduciendo el activo. Por el contrario$ cuando el Estado percibe in"resos ordinarios no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto$ al menos de forma inmediata$ pues s& los produce a trav%s de la cuenta financiera. De acuerdo con estos criterios$ pueden considerarse como in"resos ordinarios los si"uientes : 15 Precios. '5 ,asas. /5 Contribuciones especiales. >5 -mpuestos. En cuanto a los in"resos e+traordinarios$ se consideran como tales : 15 Emisiones de deuda. '5 =enta de patrimonio pblico o privati(acin de empresas pblicas. /5 .cu*acin de moneda 4se*oreaje5. 15 Pr cios $!"#icos @ Como caracter&sticas #ue debe reunir un precio pblico de acuerdo con los arts. '> y '2 de la )ey :E19:9$ de tasas y precios pblicos$ de acuerdo con la nueva redaccin #ue se da a estos preceptos en la )ey '2E199:$ de modificacin del r%"imen le"al de las tasas estatales y locales y de reordenacin de las prestaciones patrimoniales de car0cter pblico. .s& el art. '> define el precio pblico indicando #ue : Z:endr(n la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen de )erecho pblico cuando, prest(ndose tambin tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los adminis-trados Z ... De acuerdo con esta definicin$ el precio pblico tiene tres notas distintivas : Se pa"an por servicios o actividades reali(adas bajo el r%"imen de Derec!o pblico$ lo #ue les diferencia de los precios pa"ados en actividades privadas de la .dminis tracin. ,ales servicios o actividades son reali(ados tambi%n por el sector privado. Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Esta nocin de precio pblico responde$ as&$ a la reali(acin de actividades #ue no son esenciales$ pero #ue tampoco son privadas y de a!& su sujecin al Derec!o pblico$ como por ejemplo el uso de instalaciones deportivas o la reali(acin de activi dades culturales. El art. '2 de la misma )ey establece #ue Zlos precios pblicos se determinar0n a un nivel #ue cubra como m&nimo los costes econmicos ori"inados por la reali(acin de las actividades o la prestacin de los servicios o a un nivel #ue resulte e#uivalente a la utilidad derivada de los mismosZ. Esta redaccin actual del art. '2 contrasta con la frmula ori"inal de la ley de tasas y precios pblicos en la #ue se autori(aba un precio inferior al coste cuando se estuviere en presencia de efectos e+ternos o la
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actividad tuviera un car0cter redistributivo. '5 Tasas @ El art. 1 de la )ey '2 E199:$ ya citada$ !a modificado el concepto de tasa contenido en el art. '<.1.a5 de la )ey Beneral ,ributaria$ cuyo tenor literal es a!ora el si"uiente : Z:asas son aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico, en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en rgimen de )erecho pblico que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes : 1. Iue los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los adminis trados. . estos efectos no se considerar0 voluntaria la solicitud por parte de los administrados : Cuando ven"a impuesta por disposiciones le"ales o re"lamentarias. Cuando los bienes$ servicios o actividades re#ueridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. '. Iue no se presten o realicen por el sector privado$ est% o no establecida su reserva a favor del sector pblico conforme a la normativa vi"ente. Z )a definicin le"al de tasa e+i"e entonces la concurrencia de varias circunstancias : a5 En primer t%rmino debe !aber un beneficio individual claramente derivado de la reali(acin de una actividad pblica o de un uso privativo del dominio pblico. b5 En se"undo lu"ar$ debe concurrir una de las dos circunstancias establecidas en la propia norma$ a saber : Iue el servicio sea de recepcin obli"atoria para el administrado$ por#ue as& lo estable(ca una norma le"al o re"lamentaria o por#ue sea esencial para la vida privada o social del ciudadano. Iue el servicio no sea prestado por el sector privado. En cuanto a la forma en #ue se debe establecer el importe de la tasa$ la citada )ey '2E199: se*ala #ue en las causadas por el uso privativo del dominio pblico se tomar0 como referencia el valor de mercado de ese aprovec!amiento especial. En cambio$ en las "eneradas por la reali(acin de una actividad$ el importe de la tasa no puede e+ceder el coste de tal actividad. Este modo de establecer el importe de la tasa plan tea la cuestin de si debe tenerse en cuenta la capacidad econmica del sujeto a la !ora de "raduarla o de e+imir de ellas a determinados colectivos de limitados medios econmicos. /5 Contri"(cion s s$ cia# s @ De acuerdo con lo establecido por el art. '<.1.b5 de la )ey '/HE19</$ de ': de diciembre 4)ey Beneral ,ributaria5$ las contribuciones especiales se pa"an cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incremento el valor de su patrimonio como consecuencia de la reali(acin de una obra pblica o el establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. El ras"o distintivo de la contribucin especial es #ue el ciudadano no solicita el servicio pblico o la obra pblica$ pero se beneficia 4directamente o por un aumento en el valor de su patrimonio5 de un modo especial de la actuacin del sector pblico. >5 Los im$( stos @ El art. '<.'.C5 de la )ey Beneral ,ributaria los define como tributos e+i"idos sin contra prestacin. En el impuestos$ por tanto$ se rompe la relacin bilateral e+istente en los in"resos pblicos vistos !asta a!ora$ cuando el ciudadano pa"a un impuesto$ ello no le confiere el derec!o a e+i"ir al"o concreto a cambio. Se rompe pues el ne+o entre lo #ue se pa"a 4impuesto5 y lo #ue se recibe a cambio 4servicio pblico5. De a!& #ue no se pa"uen m0s impuestos por recibir mayor cantidad de servicio pblico$ sino #ue la determinacin del volumen de impuestos pa"ados por un ciudadano se basa
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en su capacidad econmica$ puesta de manifiesto por su nivel de renta$ su consumo o su patrimonio.

1&.2. ELEMENTOS BDSICOS DE 'N TRIB'TO H c7o im$oni"# 4art. ': )B,5 es el presupuesto jur&dico o econmico #ue da lu"ar al nacimiento de la obli"acin de pa"ar el tributo. b5 S(H to $asiGo 4art. /H )B,5: es la persona natural o jur&dica obli"ada al pa"o del tributo como contribuyente o como su sustituto. c5 Bas im$oni"# @ es la valoracin econmica del !ec!o imponible. d5 Bas #iP(ida"# 4art. 2/ )B,5 es el resultado de restar a la base imponible las reducciones #ue se estable(can en la )ey re"uladora del impuesto. e5 Ti$o d /raGam n 4art. 2> )B,5 es un porcentaje por el #ue se multiplica la base li#uidable para determinar el importe del impuesto. f5 C(ota ?nt /ra 4art. 22 )B,5 es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base li#uidable$ salvo #ue sea una cantidad fija. "5 C(ota #?P(ida es el resultado de restar a la cuota &nte"ra las deducciones en la cuota #ue permite la )ey. Cuota l&#uida @ cuota &nte"ra deducciones. !5 D (da tri"(taria 4art. 2: )B,5 : )a constituye la cuota l&#uida m0s los recar"os y multas #ue ten"a #ue satisfacer el contribuyente.

1&.&. CLASI6ICACIN DE LOS IMP'ESTOS. )os impuestos pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios$ pero los m0s relevantes son la base imponible y el tipo impositivo. a5 Por #a "as im$oni"# @ )os impuestos se clasifican en dir ctos e indir ctos. .un#ue los l&mites de ambas cate"or&as no son totalmente n&tidos$ pueden considerarse dentro de los primeros a#u%llos #ue recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad de pa"o del contribuyente 4su renta o su patrimonio5$ tienen en cuenta las circunstancias perso nales del sujeto pasivo 4cuya identidad es conocida por el 7inisterio de Econom&a y Hacienda5 y son de dif&cil traslacin. Por el contrario$ los impuestos indirectos recaen sobre e+presiones indirectas de la capacidad contributiva 4el consumo5$ no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y en "eneral se trasladan v&a precios al consumidor final. b5 Por # ti$o im$ositiGo @ )os impuestos pueden ser en de c(ota %iHaB $ro$orciona# sB $ro/r siGos y r /r siGos. )os primeros son a#uellos #ue carecen de tipo impositivo y por tanto todos los contribuyentes pa"an la misma cantidad 4tambi%n se denominan im$( stos de ca$itaci)n:. )os impuestos son proporcionales cuando el tipo impositivo es cons tante 4independiente de la base imponible5$ re"resivos cuando el tipo impositivo dismi nuye al aumentar la base imponible y pro"resivos cuando el tipo aumenta al crecer la base imponible. )os conceptos anteriores pueden afinarse m0s definiendo : ? @ ?ase imponible.

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, @ Cuota recaudada. ] a partir de ellos : , tme$ @ tipo medio de "ravamen @ ? EM , tm" @ tipo mar"inal de "ravamen @ EM ? 1HH 1HH

De este modo se dir0 #ue : El impuesto es $ro$orciona# si tm 5 tm/ 3 El impuesto es r /r siGo si tm W tm/ 3 El impuesto es $ro/r siGo si tm X tm/ Clasificacin de impuestos por su tipo impositivo. , , ,

tme @ tm"

66666666666666666666 ? Proporcional

66666666666666666 ? 3e"resivo

666666666666666666 ? Pro"resivo

'a representacin gr(fica de los diferentes tipos de impuestos puede tambin referirse a la relacin entre recaudacin #:$ y base imponible #,$% Clasificacin de impuestos por su tipo impositivo. , ,

66666666666666666666666666 a5 Proporcional ? , ,

666666666666666666666 b5 3e"resivo ?

81

666666666666666666666666666 ? c5 Pro"resivo ?

6666666666666666666666 d5 Cuota fija

1&.+. PRO.RESI4IDAD LE.AL = PRO.RESI4IDAD REAL. a5 Pro/r siGidad # /a#. Se !an definido ya los conceptos de proporcionalidad$ pro"resividad y re"resividad a partir de la relacin e+istente entre recaudacin y base imponible$ o lo #ue es i"ual sobre los conceptos de tipo medio y mar"inal. Esta nocin de pro"resividad suele denominarse $ro/r siGidad # /a# y t&picamente adopta tres formas distintas : )a pro"resividad por clases$ la pro"resividad por escalones y el impuesto proporcional con un m&nimo e+ento. a5 Pro/r siGidad $or c#as s @ En este caso$ todas las bases imponibles se a"rupan en clases$ a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo #ue se aplica a la totalidad de la base% Es decir$ ser&a lo si"uiente : 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Clase ?ase imponible ,ipo aplicable 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 1U 'U H 1.HHH.HHH 1.HHH.HHH '.HHH.HHH 1HW 1'W

/U '.HHH.HHH /.HHH.HHH 1>W 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 De acuerdo con esta tabla$ un ciudadano cuya base imponible fuera 1.1HH.HHH$ pertenecer&a a la 'U clase$ le corresponder&a el tipo del 1'W y su cuota ser&a 1/'.HHH 41.1HH.HHH + 1'W5. 8tro contribuyente cuya base fuera '.2HH.HHH$ pertenecer&a a la /U clase$ se le aplicar&a el tipo impositivo del 1>W y su cuota ser&a /2H.HHH 4'.2HH.HHH + 1>W5. )a pro"resividad por clases plantea un "rave inconveniente t%cnico denominado rror d sa#toB #ue se produce cuando un aumento en la base imponible "enera un aumento an mayor en la cuota. Para comprobar su e+istencia : D. Can%foro con una ?l de 99H.HHH u.m. pertenece a la 1U clase$ le corresponde un tipo del 1HW y una cuota de 99.HHH 499H.HHH + 1HW5 D*a Aectida con una ?l de 1.HHH.1HH u.m. pertenece a la 'U clase$ le corresponde un tipo del 1'W y una cuota de 1'H.H1' u.m. 41.HHH.1HH + 1'W5. Comparando los resultados : 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 ?l
82

Cuota

66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 D. Can%foro 99H.HHH 99.HHH

D*a. Aectida 1.HHH.1HH 1'H.H1' 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 6 Aectida tiene una base imponible 1H.1HH u.m. superior a la de Can%foro y tiene #ue pa"ar '1.H1' u.m. m0s de impuesto. En este caso el impuesto resulta confis catorio y claramente injusto. ,%cnicamente$ se dice #ue el tipo mar"inal es superior al 1HHW. EM, tm" @ EM? 1HH @ 1H.1HH '1.H1' 1HH @ 'H:$H> W

Pro"resividad por clases. tme t/ t' t1 to 6666666666666666666666666666666666666666666666666 ?o ?1 ?' ?ase imponible +l pasar de una clase a otra, el tipo impositivo medio cambia bruscamente #salto de un nivel a otro, produciendo el efecto se>alado 4.rt. 2< )B,5. b5 Pro/r siGidad $or sca#on s @ En este caso$ cada base imponible se subdivide en tramos o escalones$ a cada uno de los cuales corresponde un tipo impositivo diferente. )a cuota se obtiene multipli cando cada porcin 4o escaln5 por su tipo y sumando las cantidades resultantes. 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 ?ase comprendida entre ,ipo impositivo 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 H 1.HHH.HHH 1.HHH.HH1 '.HHH.HHH
83

1H W 1' W

'.HHH.HH1 /.HHH.HHH

1> W

... ... ... 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 De acuerdo con esta tabla$ si un contribuyente tuviera una base imponible de 1.1HH.HHH u.m. pa"ar&a : Por las primeras 1.HHH.HHH + 1HW @ 1HH.HHH u.m. Por las si"uientes 1HH.HHH + 1'W @ 61'.HHH u.m. ,otal 11'.HHH u.m. En cambio$ un contribuyente con '.2HH.HHH u.m. de base imponible pa"ar&a : Por las primeras 1.HHH.HHH + 1HW @ 1HH.HHH u.m. Por las se"undas 1.HHH.HHH + 1'W @ 1'H.HHH u.m. Por las si"uientes 2HH.HHH + 1>W @ 6YH.HHH u.m. ,otal '9H.HHH u.m. Puede comprobarse f0cilmente #ue en este caso no puede producirse el llamado error de salto. Con un nuevo ejemplo de Can%foro y Aectida y utili(ando la tabla para la pro"resividad por escalones $ se tendr&a la si"uiente li#uidacin : D. Can%foro ?l @ 99H.HHH Cuota @ 99H.HHH + 1HW @ 99.HHH D*a Aectida ?- @ 1.HHH.1HH Cuota : 1R 1.HHH.HHH + 1HW @ 1HH.HHH 'R 1HH + 1'W @ 666661' ,otal 1HH.H1' Comparando los resultados : 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 ?ase imponible Cuota 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 D. Can%foro 99H.HHH 99.HHH

D*a. Aectida 1.HHH.1HH 1HH.H1' 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 Aectida$ con una base imponible superior en 1H.1HH u.m.$ pa"a 1.H1' u.m. m0s de cuota. El impuesto deja de ser confiscatorio$ teniendo : EM , tm" @ EM ?1HH @ 1.H1' 1HH @ 1H$H'W 1H.HHH

Y D " t n rs n c( nta P( #a Constit(ci)n Es$aKo#a $ro7i" P( #os im$( stos t n/an (n car0ct r con%iscatorioB $or ##o #a L F . n ra# Tri"(taria $ rmit *c#(ir d #a "as im$oni"# #a ci%ra P( ca(s # rror d sa#to a % ctos d d t rminar # ti$o im$ositiGo a$#ica"# . 'n $ro"# ma simi#arB P( no st0 r s( #toB s $rod(c c(ando #a a$#icaci)n d d t rminadas d d(ccion s d $ nd d # niG # d in/r sos d # s(H toB d ta# modo P( (n incr m nto d in/r sos $( d aca"ar $rod(ci ndo (na m nor r nta n ta $orP( # contri"(F nt $i rd # d r c7o a #a d d(cci)n corr s$ondi nt . 84

,arifa de un impuesto pro"resivo por escalones.

66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 ?ase li#uidable !asta ; Cuota resultante ; 3esto base !asta ; ,ipo aplicable 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 1.HHH.HHH H :HH.HHH 1HW 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 1.:HH.HHH :H.HHH :HH.HHH 1>W 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 '.<HH.HHH 19'.HHH :HH.HHH 1:W 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 /.>HH.HHH //<.HHH :HH.HHH ''W 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 >.'HH.HHH 21'.HHH :HH.HHH '<W 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 2.HHH.HHH Y'H.HHH :HH.HHH /HW 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 2.:HH.HHH 9<H.HHH :HH.HHH />W 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 <.<HH.HHH 1.'/'.HHH :HH.HHH /:W 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 Y.>HH.HHH 1.2/<.HHH en adelante >'W 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666

3epresentacin "r0fica de la pro"resividad por escalones. ,ipo 2H >H /H 'H 1H H 6666;666666;666666;666666;666666;666666;666666;666666;666666;66 1$:H /$>H 2$HH <$<H ?ase 1$HH '$<H >$'H 2$:H Y$'H c5 Im$( sto $ro$orciona# con m?nimo * nto. )a idea es #ue el tipo impositivo es constante$ pero !ay una porcin de la base
85

imponible #ue est0 e+enta de "ravamen. Puede comprobarse f0cilmente #ue$ en realidad$ se trata de un impuesto pro"resivo por escalones con dos nicos escalones$ el primero entre cero y el m&nimo e+ento y el se"undo a partir del m&nimo. )a tarifa ser&a la si"uiente$ por ejemplo :
6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 ?ase comprendida entre ,ipo impositivo 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 H 2HH.HHH 8 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 2HH.HHH en adelante 'HW 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666

En el ejemplo de Can%foro y Aectida$ la aplicacin de esta tarifa dar&a el si"uiente resultado : Can%foro : ?- : 99H.HHH 1U 2HH.HHH 'U >9H.HHH + 'HW ?- :1.HHH.1HH 1U 2HH.HHH 'U 2HH.1HH + 'HW Cuota @ Cuota @ Cuota @ H 9:.HHH 9:.HHH

Aectida :

Cuota @ H Cuota @ 1HH.H'H Cuota @ 1HH.H'H

El c0lculo de tipos medios demuestra claramente la naturale(a pro"resiva del impuesto$ pues a mayor base imponible$ mayor el tipo impositivo : Can%foro : 9:.HHH tme @ 1HH @ 9$9H W 99H.HHH Aectida : 1HH.H'H tme @ 1HH @ 1H W 1.HHH.1HH )a caracter&stica distintiva del impuesto proporcional con m&nimo e+ento es la forma #ue adopta la representacin "r0fica de los tipos medio y mar"inal.
Y No d " con%(ndirs # im$( sto $ro$orciona# con (n m?nimo * nto con # im$( sto n /atiGo so"r #a r nta 8L c. 12:. En Ost !#timoB #os ci(dadanos P( $ rci"?an r ntas in% rior s a# m?nimo d s("sist ncia o"t n?an (n $a/o com$ nsatorio $or $art d # s ctor $!"#ico. En cam"io n # P( s ana#i,a n st t maB #o !nico P( s(c d s P( no *ist $a/o d # im$( sto.

-mpuesto proporcional con m&nimo e+ento. t 66666666666666666666666666 tm" tme

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66666666666666666666666666666666666666666 ?ase imponible D n el gr(fico se aprecia que el tipo medio crece muy r(pidamente en los primeros tramos de la base, para luego acercarse cada vez m(s hasta el lmite establecido por el tmg #tipo proporcional$% ?5 Pro/r siGidad r a# @ \unto al concepto de pro"resividad le"al se !a definido la real #ue no usa la rela cin entre el tipo impositivo y la base o la recaudacin y la base. )a pro"resividad real se define a partir de la elasticidad renta del impuesto : EM W , E,$3 @ EM W 3 @ EM 3 EM , . ,o 3o

Se afirma #ue un impuesto es realmente pro"resivo si su ETR es mayor #ue la unidad$ realmente proporcional si su E,3 es unitaria y realmente re"resivo cuando la E,3 es menor #ue uno. Es f0cil demostrar #ue la e+istencia de impuestos le"almente pro"resivos no "aranti(a la pro"resividad real del impuesto. Para ello se consideran ' ejemplos y$ a continuacin$ se !ar0n al"unas consideraciones sobre la e#uivalencia entre deduc ciones en la base y en la cuota. a5 'n im$( sto $ro/r siGo so"r el cons(mo. consumo$ se definir0 : , , tme @ 1HH @ 1HH ? C EM, tm" @ EM? 1HH @ EMC EM, 1HH Si el impuesto recae sobre el

Para #ue el impuesto sea le"almente pro"resivo bastar&a #ue el tipo mar"inal sea mayor #ue el tipo medio 4tm" V tme5. )a pro"resividad real de este impuesto es otra cosa. 1sando las dos definiciones$ puede afirmarse #ue : tme C ,@ 1HH tm" EMC EM, @ 1HH .!ora bien$ tambi%n se sabe #ue : C @ P7e C . 3 EMC @ P7C . EM3 donde P7eC es la propensin media al consumo y P7C es la propensin mar"inal al consumo. Sustituyendo : tme . P7eC . 3 ,@ 1HH

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tm" . P7C . .3 EM , @ 1HH y la elasticidad E,3 resulta ser : tm" . P7C . EM3 EM, 3 1HH E,3 @ . @ EM3 , EM3

3 . tme . P7eC . 3 1HH

Despu%s de eliminar los t%rminos #ue aparecen en los numeradores y denominadores de ambas fracciones$ #ueda : tm" . P7C E,3 @ tme : P7eC Co basta #ue tm" V tm para #ue E,3 V 1$ pues tambi%n intervienen los valores de la P7C y la P7eC. De !ec!o$ si P7eC V P7C puede suceder #ue la E,3 X 1$ y precisamente la !iptesis P7eC V P7C es co!erente con la idea de #ue el consumo no crece en la misma proporcin al aumentar el nivel de renta. b5 'n im$( sto so"r #a r nta con d d(ccion s $or a7orro. En este caso$ la situacin es diferente a la e+plicada en el apartado anterior. ,endr&an #ue distin"uirse la cuota &nte"ra y la cuota l&#uida. , @ cuota &nte"ra @ tme . 3 EM, @ aumento en la cuota &nte"ra @ tm" . EM3 , d @ cuota l&#uida @ tme . 3 d EM, d @ aumento en la cuota l&#uida @ tm" . 3 EMd $ donde d representa la deduccin por a!orro y EMd su aumento. Sea P7e. la propensin media al a!orro$ P7.$ la propensin mar"inal a a!orrar$ y . el volumen de a!orro. De este modo$ si se considera #ue : . @ P7e . . 3 EM. @ P7. . EM3 y se define a como el porcentaje de deduccin por a!orro$ se tendr0 #ue : d @ a . . @ a . P7e . 3. EMd @ a . EM. @ a . P7. . EM3 y sustituyendo ambas e+presiones en , d e EM, d$ se tiene : , d @ tme . 3 a . P7e . . 3 @ 4tme a . Pme .5 . 3 ., d @ tm" . EM3 a . P7. . EM3 @ 4tm" a . P7.5 . EM3 Se puede entonces sustituir ambas e+presiones en la definicin de E,3$ para calcular : EM , e E,3 @ EM 3 . 3 @ 4tm" a . P7.5 . EM3 . 3

, EM3 4tme a . Pme .5 . 3 y$ una ve( eliminados t%rminos comunes$ se obtiene : tm" a . P7. E,3 @
88

tme a . P77e. Para #ue la E,3 sea menor #ue la unidad basta #ue : tm" a . P7. X tme a . P7e. o lo #ue es lo mismo : tm" tme X a . 4P7. P7e.5 Puede comprobarse #ue aun#ue tm" V tm$ la E,3 puede ser menor #ue la unidad$ pues tambi%n depende de los valores de a$ P7. y P7$. Cuando entre la cuota y el nivel de renta se interponen variables #ue respondan a una P7C decreciente 4o lo #ue es i"ual una P7. creciente5 la pro"resividad le"al no "aranti(a #ue #uienes mayor renta tienen contribuyan proporcionalmente m0s. )o #ue plantea numerosos problemas de dise*o del sistema tributario. c5 La P(iGa# ncia ntr d d(ccion s n #a c(ota F d d(ccion s n #a "as . )os ejemplos desarrollados anteriormente se basan en el efecto de deducciones debidas al a!orro de los ciudadanos. En el primer ejemplo$ la cantidad a!orrada se descontaba directamente de la base imponible$ de a!& #ue el impuesto recayese efec tivamente sobre el consumo y no sobre la renta. En el se"undo$ el a!orro de los ciuda danos permit&a una deduccin en la cuota$ de un determinado porcentaje de la canti dad a!orrada. )a pre"unta #ue se plantea inmediatamente es si ambos sistemas son e#uivalentes$ o lo #ue es lo mismo$ #u% relacin e+iste entre una deduccin en la cuota y una deduccin en la base. Para contestar a esta cuestin se definen : ? @ base imponible , @ cuota &nte"ra ?)@ base li#uidable ,) @ cuota l&#uida D @ deduccin en la base d @ deduccin en la cuota t @ tipo de "ravamen De acuerdo con las definiciones dadas$ si e+isten deducciones en la base$ y n en la cuota$ se tendr0n : ?)@ ? D , @ t ?) @ t 4 ? D5 @ t ? t D Si no !ay deducciones en la base y s& en la cuota$ el sujeto deber0 pa"ar : ,) @ , d d @ t ? d donde , d indica #ue su valor no es el mismo #ue el de ,$ obtenido en el supuesto anterior. )a deuda del sujeto pasivo es e#uivalente si se cumple #ue ,) es i"ual a ,. Para ello$ debe cumplirse #ue : t? tD@t? d Eliminando los t%rminos comunes$ tendremos #ue : tD@d

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o$ lo #ue es lo mismo : d D@ t Esta ltima e+presin e+presa cu0nto si"nifica$ en t%rminos de base imponible$ una deduccin en la cuota. Se comprueba #ue para tipos impositivos m0s bajos$ las deducciones en la cuota representan una deduccin e#uivalente muc!o mayor en la base imponible.
Y Si # im$( sto ti n (na tari%a m(F $ro/r siGaB $ ro *ist n im$ortant s d d(ccion s n #a "as im$oni"# B # ti$o im$ositiGo s r d(c FB como cons c( nciaB #a $ro/r 3 siGidad s m0s a$ar nt P( % ctiGa.

1> El sistema tributario ideal

1+.1. PRINCIPALES 6I.'RAS TRIB'TARIAS. Para e+plicar dnde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distincin entre variables %#(Ho y variables stoc>. )as primeras son a#uellas ma"ni tudes econmicas #ue se definen para un periodo de tiempo^ as& la renta nacional$ o el consumo$ son variables #ue se refieren a un a*o$ normalmente. )as se"undas$ son a#u%llas #ue se definen para un momento del tiempo$ as& la ri#ue(a o el patrimonio de una persona se establece en una fec!a concreta. . partir de estas definiciones$ puede considerarse #ue la imposicin sobre las dos variables flujo permite las posibilidades se*aladas en la ,abla si"uiente : Posibilidades de la imposicin de variables flujo.
66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 3enta Consumo 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 =<0*-=C=A9 4 +' =<0*-=C=A9 ) 04*);C:* Contribucin urbana 8IBI: Contribucin rstica y $ cuaria 8IBI: =<0; -:*- B 9 4+' -mpuesto sobre ,r0fico de empresas 8ITE5 -mpuesto sobre el valor a*adido 4I4A5

-mpuesto sobre rendimiento del trabajo personal -mpuesto sobre actidades empresariales$ profesionales y art&sticas 8IAE: -mpuesto sobre rentas del capital 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 -7P1ES,8S S8?3E DE,E37-C.D8S -C,EB3.C,ES DE ). 3EC,. Coti(aciones sobre los salarios de los trabajadores. -mpuesto sobre plusval&as y minusval&as -7P1ES,8S ESPEC-A-C8S -mpuesto de lujo -mpuestos especiales -mpuesto sobre se"uros Coti(aciones sobre los salarios de los empresarios

666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 -mpuesto sobre la renta de personas -mpuesto personal sobre f&sicas 4-3PA5 el "asto -mpuesto sobre el beneficio de las sociedades 4-S5 666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 =<0*-=C=A9 0 4-*9+'

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De acuerdo con la ,abla anterior$ el sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo$ sin tener en cuenta las condiciones personales del contribuyente$ y en tal caso se !abla de imposicin r a#B o teni%ndolas en cuenta$ y en ese supuesto se !ace referencia a las fi"uras tributarias como imposicin $ rsona#. )a imposicin sobre la renta en Espa*a se !a basado$ en una %poca anterior$ en una imposicin de producto$ #ue diferenciaba cada tipo de renta por su fuente$ sin tener en cuenta las caracter&sticas personales de los sujetos$ y con tipos propor cionales. Esta imposicin real se complement despu%s con un impuesto "eneral sobre la renta #ue s& ten&a en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo$ pero la inte"racin definitiva en un nico impuesto pro"resivo y "eneral sobre la renta se produjo en la reforma de Aem0nde( 8rd*e(. )a consolidacin del -mpuesto sobre la 3enta de las Personas A&sicas como un tributo #ue recae sobre la renta "lobal de los ciudadanos no !a eliminado totalmente la imposicin separada de al"unas fuentes de renta. En tal sentido$ puede apuntarse #ue la reciente modificacin de la tributacin de las plusval&as y minusval&as confi"ura a este elemento de la renta del sujeto en un impuesto distinto$ aun#ue formalmente apare(ca dentro del impuesto sobre la renta. -"ualmente la coti(acin sobre los sala rios$ #ue pa"a el trabajador se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo de rentas$ #ue no tiene en cuenta la situacin personal del sujeto pasivo. En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades$ de amplia tradicin en nuestro pa&s$ si"ue teniendo el car0cter de proporcional #ue le !ab&a caracteri(ado siempre$ y las sucesivas reformas #ue !a recibido !an acentuado su car0cter de impuesto personal. Por lo #ue se refiere a la imposicin sobre el consumo$ se trata de fi"uras tributarias de car0cter real. Se si"ue produciendo la coe+istencia entre impuestos de car0cter "eneral$ antes el -,E y !oy el -=.$ y tributos espec&ficos sobre determinados consu mos 4ori"inariamente$ !idrocarburos$ tabacos y alco!ol5. . estos impuestos espe ciales$ tambi%n conocidos como accisasB deben sumarse el impuesto #ue recae sobre la matriculacin de determinados medios de transporte$ creado para compensar la rebaja del -=.$ y el muy reciente impuesto sobre se"uros privados. Por el contrario$ el impuesto de lujo #ue "ravaba determinados consumos$ considerados como suntuarios 4entre los #ue se encontraba el jabn5$ desapareci en favor de los tipos incremen tados del -=.$ #ue a su ve($ se eliminaron posteriormente. -"ualmente$ deben consi derarse como un impuesto indirecto$ aun#ue no ten"an le"almente ese car0cter$ la cuota empresarial de la se"uridad social. E+iste una propuesta terica defendida en 1922 por Laldor de sustituir el impuesto sobre la renta por un impuesto personal sobre el consumo. Se tratar&a de un impuesto directo y personal$ en el #ue del total de la renta del individuo se descontar&a en la base todo el a!orro reali(ado por el contribuyente. En cuanto a la imposicin sobre variables stocJ$ puede distin"uirse entre impuestos #ue recaen sobre la tenencia del patrimonio y las fi"uras tributarias #ue se establecen sobre la transmisin del mismo. .dem0s de esta distincin$ el impuesto puede tener un car0cter "eneral$ recayendo sobre la totalidad del patrimonio$ o bien sobre determinados elementos de la ri#ue(a de una persona. .s&$ en el caso de la tributacin por la mera tenencia$ se distin"ue entre el impuesto sobre el patrimonio neto #ue recae sobre el conjunto de la ri#ue(a neta del contribuyente de los diferentes tributos #ue "ravan al"unos de los inte "rantes del patrimonio$ como pueden ser las propiedades inmobiliarias o los ve!&culos a motor. En los impuestos sobre la transmisin "ratuita$ unilateral$ de la ri#ue(a$ tam bi%n puede diferenciarse entre a#uellos #ue "ravan el total del caudal !ereditario$ antes de su distribucin a los !erederos$ y los #ue se establecen sobre cada cantidad donada o !eredada$ tal y como se establece en el vi"ente impuesto de sucesiones y donaciones. En cuanto a los impuestos #ue recaen sobre la transmisin onerosa del patrimonio$ el sistema tributario incluye el -mpuesto sobre ,ransmisiones Patrimoniales y .ctos
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\ur&dicos Documentados$ uno de cuyos !ec!os imponibles es la transmisin onerosa de elementos patrimoniales incluyendo no slo la compraventa o la permuta$ sino tambi%n la constitucin de derec!os reales$ los pr%stamos$ fian(as arrendamientos$ pensiones$ etc.

-mposicin sobre variables stocJ : ,enencia y transmisin.

6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 -7P1ES,8 BECE3.) E)E7EC,8S P.,3-78C-.)ES 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 -mpuesto sobre el patrimonio neto 4-PC5 -mpuesto sobre bienes inmuebles 4-?-5

-mpuesto sobre ve!&culos de traccin mec0nica 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 -mpuesto sobre el caudal -mpuesto sobre sucesiones relicto y donaciones 4-SD5 66666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 -mpuesto sobre ,ransmisiones Patrimoniales y .ctos \ur&dicos Documentados 4-,P.\D5. ,3.CS7-S-[C B3.,1-,.

,ECECC-.

,3.CS7-S-[C 8CE38S.

666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666

1+.2. LOS PRINCIPIOS TRIB'TARIOS. .un#ue los !acendistas !an formulado un lar"o cat0lo"o de principios tributarios$ pueden resumirse en los cuatro si"uientes : .5 PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD . -ndica$ l"icamente$ #ue el sistema tributario debe ser sencillo y cmodo tanto para el contribuyente como para la .dministracin. )a idea fundamental #ue subyace a este principio es #ue el pa"o de los tributos "enera dos tipos de costes para el contri buyente. De un lado$ satisfacer el impuesto supone una reduccin de los in"resos disponibles para el individuo. De otro$ el mero cumplimiento de las obli"aciones tribu tarias tambi%n causa un conjunto de costes$ no necesariamente monetarios. El princi pio de simplicidad e+i"e #ue estos ltimos costes sean lo m0s reducidos posibles. En cuanto a las aplicaciones del principio de simplicidad para el dise*o del sistema tributario$ pueden resumirse : )as normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como para #ue el ciudadano cono(ca f0cilmente cu0les son sus obli"aciones tributarias y pueda$ en su caso$ li#uidar el impuestos. Esta consecuencia se une al deseo de #ue tales normas no presenten contradicciones #ue dificulten su comprensin por parte del contribuyente. )a normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas frecuentes. ,ales reformas no slo !acen m0s compleja la re"ulacin de los impues tos sino #ue adem0s introducen un elevado "rado de inse"uridad jur&dica para los ciudadanos.

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)os impuestos no slo deben resultar f0ciles para el contribuyente$ sino tambi%n para la propia administracin tributaria. Deben establecerse procedimientos de pa"o fraccionado para acercar al m0+imo la obli"acin de contribuir y la reali(acin del !ec!o imponible.

?5 PRINCIPIO DE S'6ICIENCIA. Hasta cierto punto$ podemos afirmar #ue este principio se desprende de la re"la del e#uilibrio presupuestario. Se*ala #ue el conjunto de impuestos debe ser capa( de "enerar recursos capaces de cubrir los "astos del sector pblico. )as principales aplicaciones de este principio son : En primer t%rmino$ si se cumple la llamada L F d Aa/n rB la elasticidad del "asto con respecto a la renta es mayor #ue 1$ y de ello se deduce #ue la elasticidad renta de los impuestos tambi%n deber0 ser mayor #ue la unidad. Por tanto$ el sistema tributario debe ser realmente pro"resivo$ por#ue$ en caso contrario$ el crecimiento del pa&s llevar&a indefectiblemente al d%ficit pblico. Si e+isten circunstancias e+traordinarias en las #ue se produce un incremento en el nivel de "asto pblico $ el sistema tributario debe tener la suficiente fle+ibilidad para !acer frente a esa contin"encia$ modificando al"uno de los elementos b0sicos de la relacin tributario. )os tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Ello se debe a #ue las presiones a favor de un mayor "asto pblico se fundamentan$ en ocasiones$ sobre la idea de #ue otros a"entes econmicos acaban suministrando los recursos necesarios para financiarlos. Si los impuestos no son percibidos claramente por los ciudadanos$ es m0s f0cil #ue se "enere este fenmeno de i#(si)n %inanci ra y #ue el sistema tributario lle"ue a ser incapa( de financiar el conjunto del "asto pblico. En tal sentido$ son m0s defendibles los impuestos directos sobre el nivel de renta #ue los indirectos sobre el consumo. C5 PRINCIPIO DE EE'IDAD. )a nocin de #ue el sistema tributario debe responder a las e+i"encias de la justicia tiene una lar"a tradicin en la doctrina !acend&stica. Este principio$ adem0s$ ad#uiere mayor importancia al ser el nico #ue recibe una referencia directa en la Constitucin Espa*ola. )a importancia #ue atribuye nuestra ley fundamental a esta caracter&stica del sistema tributario est0 plenamente justificada$ al entenderse #ue los valores supe riores de su ordenamiento jur&dico son la libertad$ la justicia$ la i"ualdad y el pluralismo pol&tico. Co obstante$ no resulta sencillo dar un contenido espec&fico a la nocin de e#uidad$ cuando se aplica al an0lisis del sistema tributario. Como consideraciones : 1na indudable e+i"encia de la justicia del sistema tributario debe ser la / n 3 ra#idad en el pa"o de los impuestos. )a propia CE lo se*ala$ en el art. /1$ al indicar #ue CtodosC deben contribuir al sostenimiento de los "astos pblicos. )a importancia de este aspecto se !ace m0s relevante al considerar el fenmeno del fraude fiscal$ al #ue puede se*alarse como el m0s "rave incumplimiento del principio de e#uidad.
I/(a#dad de los contribuyentes frente al sistema tributario #ue debe entenderse en una doble perspectiva ^ de una parte$ como P(idad 7ori,onta# B tratando de id%ntica forma a los #ue se encuentren en la misma situacin$ y$ de otra$ como P(idad G rtica#B dando un trato fiscal diverso a a#uellos #ue no se !allen en las mismas circunstancias. Deben tenerse en cuenta los si"uientes aspectos : 93

15 El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situaciones perso nales de los contribuyentes$ pues slo as& puede dar un trato #ue cumpla con las e+i"encias de e#uidad !ori(ontal y vertical. '5 1na se"unda consecuencia de la aplicacin del principio de e#uidad es la idea de
$ro$orciona#idad en el reparto de la car"a tributaria. Pueden diferenciarse ' l&neas

distintas : De una parte$ puede considerarse el pa"o de los impuestos con independencia de las actividades reali(adas por el sector pblico : )a proporcionalidad se entiende considerando #ue lo justo es #ue pa"uen m0s #uienes tienen una mayor capacidad econmica : Crit rio d #a ca$acidad d $a/o . De otra$ la proporcionalidad puede entenderse considerando de un modo simult0neo los in"resos y los "astos pblicos : Criterio del beneficio$ considerando #ue la propor cionalidad se consi"ue si contribuyen m0s al sostenimiento de los "astos pblicos #uienes m0s se benerician de la actividad del Estado. D5 PRINCIPIO DE NE'TRALIDAD. -ndica #ue los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los a"entes econmicos. )a idea fundamental$ en este caso$ es #ue los individuos eli"en$ de forma ptima$ utili(ando los precios "enerados por el funcionamiento del sistema econmicos. Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impues tos$ se pretende #ue tales distorsiones sean m&nimas. El nico impuesto #ue no altera nin"n precio relativo de la econom&a es el de cuota fija o de capitacin. Sin embar"o$ un sistema tributario basado en este tipo de "rava m%nes no cumplir&a con otros principios tributarios de a!& #ue la biblio"raf&a !aya buscado otras formas m0s operativas de conse"uir la neutralidad. En tal sentido$ la neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de e+ceso de car"a fiscalB cuya obtencin y si"nificado se parece muc!o al concepto de coste social. Establecimiento de un impuesto sobre la venta de un producto. P

P1 , @ tPo Po . ?

666666666666666666666666666666666666666666666666 I -nicialmente !ay un precio Po al #ue los demandantes ad#uieren la cantidad Io. Si el Estado establece un impuesto sobre el precio de venta 4 , @ t Po 5$ el precio se eleva !asta P-$ con lo #ue la cantidad disminuye !asta Il. El demandante pierde entonces el e+cedente formado por las 0reas . y ?$ cuya interpretacin es similar a la enunciada para el caso del monopolista. El 0rea A tiene como base la cantidad vendida en el mercado y como altura el impuesto cobrado por el sector pblico. En tales circunstancias$ puede identificarse f0cilmente esta 0rea con la recaudacin obtenida por el Estado : 1na p%rdida de
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e+cedente para el consumidor #ue se convierte en recaudacin para el sector pblico. El tri0n"ulo B es p%rdida de e+cedente para el consumidor #ue no es percibido por nadie. Esta 0rea es$ entonces$ el e+ceso de car"a fiscal. Su importe : .rea @ f ?ase + altura .ltura @ -mpuesto @ , @ t + Po ?ase @ EM I El t%rmino EMI puede evaluarse a partir de la elasticidad de la demanda. )a definicin de esta variable es : EMI Ed @ Po . EMP Io pero el incremento en los precios no es mas #ue el impuesto cobrado por el sector pblico. Sustituyendo$ se tiene : EMI De @ . Po @ EMI

t . Po Io t . Io de donde se calcula #ue : EMI@ Ed . t . Io De esta manera$ el 0rea del tri0n"ulo es : 1E' ?ase + altura @ 1E' 4Ed . t . Io5 . 4t . Po5 @ 1E' Ed . t' . 4Po . Io5 donde$ el valor de la elasticidad de la demanda est0 en t%rminos absolutos$ es decir$ sin tener en cuenta el si"no menosZ. En estas circunstancias$ el e+ceso de car"a fiscal es tanto mayor : 15 Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. En el l&mite$ si la elasticidad es cero$ el e+ceso de car"a fiscal se anula. )a consecuencia evidente es #ue deben "ravarse m0s a#uellos productos #ue dispon"an de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor. '5 Cuanto mayor sea el tipo impositivo$ lo #ue avala la moderacin en los impuestos sobre la venta del producto. /5 Cuanto mayor sea el t%rmino Po Io$ #ue no es m0s #ue el "asto inicial de los consumidores. De este aspecto se deduce #ue los productos #ue representan un fuerte "asto de las familias deber&an ser "ravados de forma m0s moderada. El mismo planteamiento #ue se acaba de !acer para un impuesto sobre la venta de un producto$ puede e+tenderse a un tributo #ue recai"a sobre la renta de una persona. E+ceso de car"a fiscal en un impuesto sobre el salario. K K1 t @ K1 K' . ?

66666666666666666666666666666666666666666666
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C -nicialmente se pa"aba una remuneracin K$ y el trabajador ofrec&a C$ !oras. Si se le cobra un impuesto sobre el salario$ medido por t K1$ el salario disminuye !asta K'$ y el nmero de !oras trabajadas !asta C'. Se produce entonces una p%rdida de e+cedente para el trabajador medido por la suma de las 0reas . y ?. Como antes$ el rect0n"ulo mide la recaudacin del sector pblico$ y el tri0n"ulo$ el e+ceso de car"a fiscal "enerado. ECA @ 1E' Eo . t '4K1 - C15 donde Eo 7 elasticidad de la oferta de trabajo% t @ tipo impositivo del impuesto sobre la renta. El e+ceso de car"a fiscal ser0 mayor : 15 Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso$ resultar&a #ue el "ravamen deber&a ser superior para a#uellos perceptores de renta cuya capaci dad de reduccin en su esfuer(o laboral sea m0s pe#ue*a y en cambio inferior para los contribuyentes #ue renuncien a un mayor nmero de !oras de trabajo al enfren tarse con la p%rdida de in"resos salariales causada por el impuesto. '5 Cuanto mayor sea el tipo impositivo$ lo #ue avalar&a una limitacin en la pro"re sividad de la tarifa del impuesto sobre la renta. /5 Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto$ representada por el t%rmino K1 C1 , lo #ue$ de nuevo$ favorece el establecimiento de l&mites a la pro"resividad en la impo sicin personal sobre la renta. E5 LA COMPATIBILIDAD ENTRE LOS PRINCIPIOS TRIB'TARIOS . Se !an ido describiendo al"unas de las e+i"encias #ue se derivan de los principios tributarios m0s importantes. )as prescripciones e+puestas son incompatibles y$ por ello$ un sistema tributario #ue trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una nica fi"ura impositiva. )a principal oposicin se produce entre los principios de e#uidad y de neutralidad$ y$ en dos rdenes distintos. .ta*e el primero al dise*o de la imposicin indirecta$ pues$ desde los postulados de la e#uidadZ$ los productos de primera necesidad deber&an sufrir un "ravamen inferior a los de los bienes de lujo$ mientras #ue si$ como parece$ la demanda de %stos es m0s el0stica #ue la de los primeros$ los postulados del principio de neutralidad e+i"ir&an la conclusin contraria. Se refiere el se"undo al dise*o de la imposicin directa$ donde se aprecian$ incluso m0s claramente$ las dificultades para !acer compatibles ambos principios. Si se toma como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia$ parece ra(onable concluir #ue la imposicin personal sobre la renta ten"a un car0cter pro"resivo. Sin embar"o$ el an0lisis del principio de neutralidad$ aplicado al mercado de trabajo$ llevar&a a la conclusin contraria$ en primer t%rmino por#ue el e+ceso de car"a fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo$ en se"undo lu"ar por#ue la oferta de trabajo es m0s el0stica en los mayores perceptores de renta y$ por ltimo$ por#ue el valor de los in"resos iniciales del trabajador influye directamente en el c0lculo del e+ceso de car"a fiscal. Estas discrepancias entre los principios de e#uidad y neutralidad se presentan no slo en el dise*o terico del sistema tributario ptimo sino tambi%n en las reformas$ totales o parciales$ del cuadro impositivo del pa&s.

1+.&. LA TEOR1A DE LA IMPOSICIN PTIMA. El an0lisis de los principios tributarios adolece de un defecto evidente$ al no
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suministrar re"las concretas #ue puedan aplicarse al dise*o del sistema tributario. )a teor&a de la imposicin ptima pretende obtener una serie de prescripciones espe c&ficas #ue "aranticen la eficiencia y e#uidad del conjunto de los impuestos. En lo #ue respecta a la imposicin indirecta$ pueden resumirse las implica ciones de la teor&a en las dos normas si"uientes : a5 La r /#a d #as #asticidad s inG rsas @ Esta norma si"nifica #ue deben sufrir un mayor impuesto a#uellos productos cuya demanda sea m0s inel0stica : Supuesto #ue e+isten dos tipos de bienes$ . y ?$ cuyos precios de venta$ P. ] P?$ son aumentados por un impuesto con tipos impositivos t. ] t? 1n aumento del "ravamen sobre estos productos "enera dos tipos de efectos : De un lado$ permiten incrementar la recaudacin para el sector pblico$ pues los in"resos del Estado son$ respectivamente : 3. @ t. . P. . I. 3? @ t? . P? . I? De otro$ el incremento en los tipos impositivos aumenta el e+ceso de car"a fiscal causado a los consumidores$ pues$ esta variable aparec&a elevada al cuadrado en la frmula correspondiente. En estas circunstancias$ puede definirse el cociente entre e+ceso de car"a fiscal y recaudacin como el coste e+tra para el consumidor en relacin con los in"resos obtenidos por el Estado. Si se pretende alcan(ar una estructura ptima en la imposi cin indirecta$ deber&a conse"uirse #ue estos cocientes fueran i"uales : ECA. @ ECA? 3. 3? pues$ en caso contrario$ el sector pblico podr&a modificar los tipos impositivos$ redu ciendo el e+ceso de car"a fiscal sin perder recaudacin. .!ora bien$ utili(ando las definiciones de e+ceso de car"a fiscal y de recaudacin del sector pblico$ y eliminando t%rminos$ se tendr0 #ue las e+presiones anteriores se convierten en : 1E'Ed. . t'. . P. . I. t. . P . . I . @ 1E' Ed? . t'? . P? . I? t ? . P? . I?

f Ed. . t. @ f Ed? . t? de donde se obtiene #ue : t. @ t? Ed. como defiende la re"la citada. b5 La r /#a d # /raGam n incr m ntado $ara #os "i n s com$# m ntarios d # ocio @ Supuesto #ue el sistema tributario est0 compuesto de un "ravamen sobre la venta de los distintos bienes y servicios y un impuesto sobre la renta de las personas$ el conjunto de impuestos discrimina claramente en contra de la actividad laboral$ some tida a tributacin$ y a favor de #ue el ciudadano aumente sus !oras de ocio$ #ue esca par&an a cual#uier impuesto. 1na forma de compensarlo es "ravar de un modo dife rencial a a#uellos productos #ue se consumen fundamentalmente en los momentos de ocio$ lo #ue !ar&a a tal actividad menos atractiva para el contribuyente. Ed?

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c5 La r /#a de #a #imitaci)n d #a $ro/r siGidad @ Esta re"la se define$ afirmando #ue e+iste un nivel m0+imo de pro"resividad$ de tal forma #ue a partir de un cierto nivel de renta$ el tipo mar"inal del impuesto no deber&a crecer$ e incluso deber&a disminuir. )a idea de pro"resividad en la imposicin directa procede de la aplicacin del prin cipio de e#uidad$ entendido como criterio de la capacidad de pa"o. En estas circuns tancias$ un incremento en la pro"resividad permite redistribuir la renta del pa&s$ a favor de las personas m0s desfavorecidas. .!ora bien$ el aumento en el bienestar social conse"uido por este procedimiento es decreciente$ al incrementar la pro"resividad. Ello se debe a #ue cuando la desi"ualdad social es muy "rande una reduccin de las disparidades de renta se valora muc!o por los ciudadanos$ mientras #ue si las dife rencias sociales se !an aminorado$ un aumento mar"inal en la i"ualdad recibe un apoyo menor por parte de los contribuyentes. Por el contrario$ la pro"resividad en la imposicin "enera importantes costes de bienestar$ pues el e+ceso de car"a fiscal es creciente al aumentar los tipos impositivos cuando el nivel de in"resos es muy alto. Determinacin de la pro"resividad ptima. Ptas

6666666666666666666666666666666666666666666666666666 E,3 El valor ptimo de la pro"resividad real del sistema tributario se determina como a#uel nivel donde el coste mar"inal$ en t%rminos de e+ceso de car"a fiscal$ de un aumento en la pro"resividad se i"uala con el beneficio mar"inal de reducir la desi"ual dad$ lo #ue sucede en el valor ETR. Caturalmente$ este nivel depende de la valoracin de la desi"ualdad #ue realice la sociedad correspondiente. Si el pa&s muestra una mayor aversin a las diferencias de renta$ la l&nea ? se despla(ar&a !acia arriba y aumentar&a el valor ptimo de la pro"resividad real$ !asta el punto E,3o.

1+.+. EL SISTEMA 6ISCAL ESPA<OL = EL C'MPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS TRIB'TARIOS. Pueden se*alarse las si"uientes consideraciones : 15 El sistema tributario espa*ol es escasamente cumplidor en cuanto al principio de simplicidad. )a multiplicidad de fi"uras tributarias y el deslinde entre unos !ec!os imponibles y otros plantea dificultades importantes para el contribuyente #ue pretenda !acer frente a sus obli"aciones tributarias. '5 El sistema fiscal nacional no cumple e+cesivamente el principio de suficiencia$ como se demuestra por la persistencia del d%ficit pblico en las cuentas del Estado. /5 En cuanto al principio de e#uidad$ nuestro sistema fiscal est0 bastante alejado de las ideas de justicia a las #ue se refiere la vi"ente Constitucin. Pese a #ue los impuestos directos tienen un peso superior a los de naturale(a indirecta$ lo #ue

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resulta co!erente con los postulados de la e#uidad$ la evolucin reciente del sistema fiscal parece ir encaminada a reducir la importancia de los primeros a favor de los se"un dos. >5 En lo #ue !ace referencia a la neutralidad$ puede afirmarse #ue la presencia de tipos reducidos en el -=. para los productos de primera necesidad$ incumple la re"la de las elasticidades inversas$ aun#ue s& es respetuosa con las e+i"encias de la e#uidad$ mientras #ue la presencia de un "ravamen diferencial para el alco!ol$ tabaco y "asolina puede justificarse tanto desde esa prescripcin normativa$ como desde la re"la de mayor "ravamen para los productos complementarios de las actividades de ocio. 1+.-. LA PROBLEMDTICA DE LA RE6ORMA DEL SISTEMA TRIB'TARIO. )a insatisfaccin con el cumplimiento de los principios normativos lleva a plantear la cuestin de si resultar&a conveniente una reforma del sistema fiscal #ue lo !iciera m0s acorde con ellos. 15 Co e+iste un nico modelo de reforma tributaria$ sino #ue podr&a considerarse #ue e+isten distintos modelos de reforma impositiva. ,ales modelos responden no slo a una diferente ponderacin de los principios tributarios de neutralidad y e#uidad sino tambi%n a una forma diversa de considerar el funcionamiento del sistema econmico. '5 ,ampoco es comparable el dise*o de un sistema tributario ab initio con las refor mas de un modelo ya e+istente. Describir el sistema impositivo mejor$ partiendo de cero es muc!o m0s f0cil #ue proceder a modificaciones sobre lo ya establecido$ pues los contribuyentes$ acostumbrados a un modo de cumplir sus obli"aciones tributarios se ver0n sometidos a costes importantes para adaptarse al nuevo sistema. /5 Cual#uier reforma fiscal produce "anadores y perdedores$ pues no es f0cil conse "uir #ue todos los contribuyentes pa"uen menos y #ue el sector pblico in"rese m0s. >5 )as reformas fiscales introducen incertidumbre en el funcionamiento del sistema econmico y ello es perjudicial para todas a#uellas actividades #ue entrafien cual#uier tipo de ries"o. En consecuencia$ la permanente modificacin de las normas tribu tarias resulta perturbadora para el comportamiento de los a"entes econmicos y$ de a!&$ #ue se defienda una cierta permanencia en las re"las fiscales$ aun#ue no sean ptimas.

12 )a incidencia impositiva
1-.1. EL CONCEPTO DE INCIDENCIA IMPOSITI4A. 1n impuesto sobre la venta de un producto$ recae$ normalmente$ tanto sobre el comprador como sobre el vendedor$ independientemente de cu0les sean las previ siones le"ales. )as conclusiones obtenidas de esta primera apro+imacin a la incidencia de los impuestos se mati(an$ despu%s$ estudiando los efectos de impuestos de naturale(a distinta$ de cuota fija y proporcionales$ en las dos estructuras de mercado e+tremas$ la competencia perfecta y el monopolio. Se comprueba$ entonces$ #ue las posibilidades de traslacin del tributo no siempre son mayores para el monopolista y #ue$ en al"unas circunstancias$ un nico vendedor del producto se ve obli"ado a soportar toda la car"a del impuesto. Por ltimo$ la e+posicin del problema de la incidencia se ampl&a a los modelos de e#uilibrio "eneral$ donde se tienen en cuenta todas las interrelaciones entre los distintos mercados$ lo #ue permite considerar la traslacin del impuesto no slo a los compradores o los vendedores$ sino tambi%n a los propietarios de los factores de
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produccin.

1-.2. RE.LAS .ENERALES DE LA INCIDENCIA TRIB'TARIA. Para e+plicar la incidencia de un impuesto sobre la venta de un producto$ !a de considerarse el "r0fico si"uiente : 33 -ncidencia de un impuesto sobre la venta de un producto . P

PD
'

, P1 P'of 666666666666666666666666666666666666666666666666 I =nicialmente, el mercado aparece caracterizado por las curvas de oferta y demanda, lo que determina un punto de equilibrio , con un precio 0 ? y una cantidad 1?% -i ahora el stado establece un impuesto por valor de :, la oferta refleja no slo el coste de fabricacin sino adem(s el impuesto% )e este modo, se tienen dos curvas de oferta / 'a que se refleja como D indica lo que cobra el empresario, la que aparece como C*C se>ala adem(s de lo cobrado por el fabricante, el impuesto recaudado por el sector pblico% Para el consumidor este impuesto se presenta unido al precio de venta del producto. Co tiene importancia$ desde su punto de vista$ #ue lo cobre total o parcialmente el empresario$ tan slo #ue se !a producido un incremento en el precio de ad#uisicin. En estas circunstancias$ el consumidor se situar&a en el punto .$ donde la curva de demanda se cru(a con esta ZofertaZ #ue refleja$ adem0s de los costes de produccin$ el impuesto. Con ello$ la cantidad se reduce !asta I ' y el precio pa"ado por el demandante lle"a !asta P D'. Sin embar"o$ el oferente no cobra el mismo precio #ue pa"a el consumidor$ pues a esa cifra !ay #ue restarle el impuesto. En otras palabras$ el precio cobrado por el oferente$ PD' es simplemente P D' ,. Esto se indica con el punto ?$ cuya distancia !asta . coincide e+actamente con el impuesto. .s&$ tanto el demandante como el oferente !an sufrido las consecuencias del impuesto. El primero por#ue pa"a un precio mayor #ue el inicial. El se"undo$ por#ue recibe un precio inferior. En cual#uier caso$ puede ase"urarse #ue$ tomados en valor absoluto$ debe cumplirse #ue : EMPD Q EMPof @ , Por otra parte$ usando las definiciones de elasticidad de oferta y de elasticidad de la demanda$ y consider0ndolas en Ga#or a"so#(to : EMI Ed @
100

P1

EMPd EMI Eof @ EMPof

I1 P1

.
I1

de donde se deduce #ue : Ed . EMPd @ EMI

. .

P1 I1

Eof

P1 I1 y$ l"icamente$ #ue :

EMPof @ EMI

Ed . EMPd @ Eof . EMPof ,enemos$ as&$ dos ecuaciones : Ed . EMPd @ Eof . EMPof EMPof @ , EMPd

Sustituyendo la se"unda ecuacin en la primera$ y operando : Eof EMPd @ Ed Q Eof Esta e+presin indica !asta #u% punto el impuesto se traslada al consumidor en forma de incremento en los precios. Puede comprobarse$ inmediatamente$ #ue las posibilidades de repercutir el "ravamen al demandante dependen de las elasti cidades de las curvas de demanda y de oferta y no de las previsiones le"ales. -"ualmente$ puede demostrarse #ue el impuesto es pa"ado$ en parte$ por el empre sario.

1-.&. LA INCIDENCIA DE 'N IMP'ESTO SOBRE LOS DEMANDANTES @ E% ctos F an0#isis d (n H m$#o n(mOrico. Cuando el impuesto recae sobre el demandante$ la representacin "r0fica de la situacin s& sufre variaciones. En efecto$ si el impuesto se establece sobre el comprador$ %ste entiende #ue parte del precio pa"ado se diri"e !acia el sector pblico$ en lu"ar de percibirlo el empresario. ,al !ec!o no altera el m0+imo #ue desea pa"ar el consumidor$ indicado por la curva de demanda$ sino #ue el empre sario observa #ue del total pa"ado por el comprador$ una parte no le lle"a a ser entre"ada$ as& la demanda ZpercibidoZ por el oferente se despla(a !acia el interior. 33 El impuesto recae sobre el demandante . Precio

P1d

101

PE

P1of

6666666666666666666666666666666666666666666 Cantidad Se presenta una situacin de e#uilibrio inicial con un precio P E y una cantidad IE. Si a!ora se establece un impuesto sobre el demandante$ la curva de demanda$ tal como es percibido por el empresario$ se despla(a !acia el interior$ lo #ue #ueda marcado por la l&nea Dp. En tales circunstancias$ el empresario reduce su produccin !asta I1$ dado #ue est0 recibiendo un precio$ P 1of menor #ue el inicial$ aun#ue el consumidor est0 pa"ando$ entre el impuesto y el pa"o al empresario$ una cifra supe rior$ P1d$ al precio inicial : )a distancia entre la demanda real y la percibida por el empresario es el impuesto. .simismo$ el "ravamen acaba afectando tanto al deman dante como al oferente$ siendo de aplicacin las mismas re"las.
33 'N EJEMPLO N'MNRICO DE INCIDENCIA DEL IMP'ESTO @

Considerando un mercado en el #ue se vend&a inicialmente una cantidad de 1H.HHH unidades a un precio de 'HH unidades monetarias$ y supuesto #ue el Estado establece un impuesto del 1HW sobre la venta del producto : , @ t . Po @ 1HW . 'HH @ 'H El precio pa"ado por el demandante y el percibido por el oferente pueden calcularse si se conocen las elasticidades de la demanda y de la oferta. Supuesto #ue la primera es H$2 y la se"unda Q /$2 se tendr0 : Eof EM Pd @ Eof Q Ed Ed EMPof @ Ed Q Eof donde los valores de las elasticidades deben tomarse en t%rminos absolutos : Eof /$2 EMpd @ ,@ 'H @ 1Y$2 Ed Q Eof H$2 Q /$2
De

H$2 ,@ 'H @ '$2 H$2 Q /$2

EMPof @ Ed Q Eof

El precio para el demandante se !a elevado en 1Y$2 mientras #ue para el oferente se !a reducido en '$2. Por lo #ue se refiere a la cantidad final$ puede !acerse uso de la elasticidad de la demanda$ siendo la cantidad final :
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I1 @ 1.HHH >/$Y2 @ 92<$'2

1-.+. EL EST'DIO DE DI6ERENTES CASOS ESPECIALES DE INCIDENCIA IMPOSITI4A. .5 DE7.CD. -CE)aS,-C. Si la curva de demanda es r&"ida$ o vertical$ el consumidor est0 indicando #ue se dispone a pa"ar cual#uier precio por ad#uirir el producto. En tales circunstancias$ parece evidente #ue todo el impuesto acabar0 siendo soportado por el comprador. Caturalmente$ si el demandante pa"a$ en t%rminos de subida de precios$ todo el impuesto$ el empresario no sufre car"a al"una como consecuencia del "ravamen. ?5 8AE3,. -CE)aS,-C. 1na oferta r&"ida$ o vertical$ se*ala #ue el empresario desea tanto vender su producto #ue est0 dispuesto a !acerlo al precio #ue sea. De nuevo se observa #ue la capacidad de ne"ociacin de un a"ente econmico est0 enormemente limitada. Por ello$ no debe e+tra*ar #ue sea el oferente #uien car"ue a!ora con la totalidad del impuesto. Si a!ora el oferente asume todo el "ravamen$ entonces el demandante es #uien #ueda libre del impuesto. C5 DE7.CD. ,8,.)7EC,E E)aS,-C.. Si la curva de demanda es totalmente el0stica$ es decir !ori(ontal$ indica #ue un pe#ue*o aumento en el precio del producto obli"a al consumidor a abandonar el mer cado. En este caso$ resulta imposible #ue el empresario pueda trasladarle$ total o parcialmente$ el impuesto$ de modo #ue el "ravamen recae enteramente sobre el oferente. Si el aumento de precio para el demandante tiende a ser cero$ cuando la elasticidad de la curva de demanda se apro+ima a infinito$ entonces el impuesto recae enteramente sobre el empresario. D5 8AE3,. ,8,.)7EC,E E)aS,-C.. En esta situacin se supone #ue los costes mar"inales del empresario son cons tantes y #ue$ por tanto$ un aumento o disminucin de la produccin reali(ada por el oferente no lleva aparejada cambio al"uno en el precio #ue desea cobrar. Puede demostrarse #ue$ entonces$ el oferente no ve alterado el importe cobrado$ como consecuencia del impuesto$ y #ue todo el "ravamen recae sobre el consumidor. Si el cambio de precio para el oferente tiende a !acerse cero cuando el valor de la elasticidad de la oferta se acerca a infinito$ entonces$ el incremento de precio para el demandante tiende a absorber la totalidad del impuesto.

1-.-. EL EICESO DE LA CAR.A 6ISCAL DESDE LA CONSIDERACIN DEL PRINCIPIO DE NE'TRALIDAD = DE LA INCIDENCIA. Cuando se estudi el principio de neutralidad$ se supon&a$ impl&citamente$ #ue la curva de oferta era totalmente el0stica$ de tal modo #ue todo el "ravamen reca&a sobre el consumidor. En esas circunstancias$ el e+ceso de car"a fiscal "enerado se valoraba como la p%rdida de e+cedente del consumidor #ue no revert&a al sector pblico en forma de recaudacin. 1na ve( anali(adas las re"las de la incidencia$ sabemos #ue el impuesto recae$ normalmente$ sobre empresarios y consumidores$ de este modo$ ambos sufren una p%rdida de e+cedente$ parte de la cual es e+ceso de car"a fiscal. -ncidencia y e+ceso de car"a fiscal. Precio
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P'd a P1 b P'of

6666666666666666666666666666666666666666666666666666666 I El sector pblico$ recauda unos in"resos impositivos cuya cuant&a es el impuesto multiplicado por el nmero de unidades vendidas : 3ecaudacin @ 0rea FaG Q 0rea FbG Puede !acerse la si"uiente distribucin de las p%rdidas de e+cedente de los dos a"entes econmicos : P%rdida consumidor 0rea ZaZ V 3ecaudacin Estado Q 0rea ZcZ V e+ceso car"a fiscal 0rea ZbZ V 3ecaudacin Estado Q 0rea ZdZ V e+ceso car"a fiscal

P%rdida empresario

El 0rea del tri0n"ulo marcado con la letra ZcZ representa la p%rdida de e+cedente para el consumidor #ue no se convierte en recaudacin para el Estado : El e+ceso de car"a fiscal soportado por el demandante. . su ve($ el 0rea ZdZ indica la p%rdida de e+cedente para el vendedor #ue no revierte al sector pblico como in"reso : El e+ceso de car"a fiscal soportado por el oferente. El problema radica en cmo calcular el valor de estos dos tri0n"ulos. El 0rea del tri0n"ulo ZcZ es la mitad de la base$ el cambio en la cantidad por la altura$ el aumento del precio para el demandante. El cambio en la cantidad puede estimarse con ayuda de la elasticidad de la demanda. ECAd @ f 4Ed . ad . t . I15 4ad . t . P15 @ f Ed 4ad . t5 ' 4P1 . I15 Similarmente : ECAof @ f 4Eof . aof . t . I15 4aof . t . P15 @ f Eof 4aof . t 5 ' 4P1 . I15 Estas dos frmulas permiten detectar de #u% depende el e+ceso de car"a fiscal "enerado en los demandantes y los oferentes. .s&$ puede concluirse #ue las variables #ue afectan al e+ceso de car"a fiscal tienen un efecto distinto :

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15 El tipo impositivo aumenta el e+ceso de car"a fiscal "enerado$ tanto para el deman dante como para el oferente. '5 El e+ceso de car"a fiscal es mayor$ cuanto m0s alto sea el valor del "asto inicial del consumidor$ valorado por el producto P 1I1 : Efecto #ue se aplica por i"ual al deman dante y al oferente. /5 En cambio$ el valor de las elasticidades de demanda y oferta tienen un efecto indeterminado sobre el e+ceso de car"a fiscal "enerado. .nteriormente se afirm #ue el e+ceso de car"a fiscal para el demandante era mayor cuanto mayor fuera la elasticidad de la demanda$ y tal aserto era adecuado por#ue el impuesto solamente reca&a sobre el comprador. En este conte+to$ por el contrario$ un aumento en la elasticidad de la demanda$ por un lado incrementa el e+ceso de car"a fiscal$ pues entra como el primer factor en la multiplicacin$ pero$ por otro$ disminuye el valor del coeficiente ad$ y eso reduce el e+ceso de car"a fiscal.

1-.;. LA INCIDENCIA IMPOSITI4A ATENDIENDO A LAS DI6ERENTES ESTR'C3 T'RAS DEL MERCADO .#u& se trata de anali(ar las re"las de la incidencia impositiva cuando se consi deran diferentes tipos de impuesto y se aplican a diversas estructuras de mercado. Para ello$ se diferencia entre impuestos de cuota fija e impuestos por unidad de producto$ de una parte$ y entre mercados de competencia perfecta y monopolios de oferta$ de otra. .5 ). -CC-DECC-. DE 1C -7P1ES,8 DE C18,. A-\. . Se consideran #ue el impuesto establecido por el sector pblico consiste en una cantidad fija$ independiente del nivel de produccin del empresario. En estas circuns tancias los costes totales del empresario ser&an : Sin impuesto : C, @ C=, Q CA,

Con impuesto : C, @ C=, Q CA, Q , Donde los C=, representan los costes variables totales y CA, los costes fijos totales. 1n impuesto de cuota fija eleva el coste medio total$ sin alterar el coste mar"inal de produccin. )as repercusiones de este impuesto son muy diversas dependiendo de la estruc tura del mercado donde se apli#ue : Se diferencian dos casos$ el mercado de compe tencia perfecta y el de monopolio. a5 7ercados perfectamente competitivos. En un mercado de competencia perfecta en el #ue e+iste un e#uilibrio inicial$ deben concurrir tres circunstancias : 15 El precio vi"ente debe corresponder al e#uilibrio del mercado. '5 ,odos los empresarios se encuentran en la situacin de m0+imo beneficio$ y$ por tanto el precio debe ser i"ual al coste mar"inal. /5 Cin"n empresario tiene beneficios e+traordinarios$ ni p%rdidas$ de donde se dedu ce #ue el precio debe ser i"ual al coste medio total. Si como consecuencia del impuesto$ se elevan los costes totales$ el precio inicial de e#uilibrio no "aranti(a #ue se cubran. Como consecuencia$ al"unas empresas tendr0n p%rdidas y empe(ar0n a abandonar el mercado$ lo #ue ir0 reduciendo la

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oferta y elevando los precios. El proceso continuar0 !asta #ue !ayan cerrado suficientes empresarios como para incrementar los precios !asta tal punto en #ue se vuelvan a cubrir los costes medios totales. b5 7ercado de monopolio de oferta. En el supuesto de #ue el mercado responda a las caracter&sticas de un monopolio de oferta$ las conclusiones se alteran radicalmente. El caso del monopolio de oferta es totalmente distinto al de la competencia perfecta. Si el establecimiento del "ravamen no modifica el coste mar"inal$ no cambia la posicin de m0+imo beneficio$ ni se altera el precio de venta del producto. )a nica consecuencia es #ue los beneficios e+traordinarios del monopolista$ marcados inicial mente $ como diferencia entre el precio de venta y el coste medio$ se reducen por el impuesto$ #ue recae$ as&$ &nte"ramente$ sobre el empresario. )a conclusin precedente$ #ue aparece reflejada en la mayor parte de los manuales de Hacienda Pblica$ parece contraria a lo #ue dicta la intuicin. 3esulta paradjico #ue cuando el empresario es un monopolista$ y dispone de poder en el mercado$ es$ precisamente cuando sufre las consecuencias del impuesto. Sin embar"o$ en un es#uema basado en #ue los empresarios !acen m0+imo el beneficio$ eli"iendo a#uella cantidad para la #ue el in"reso mar"inal se !ace i"ual al coste mar"inal$ la conclusin es inobjetable$ pues si$ como consecuencia del impuesto$ no cambia ni el coste ni el in"reso mar"inal$ no puede mortificarse la cantidad de m0+imo beneficio ni el precio de venta$ y$ por ende$ el nico resultado es una disminucin en los beneficios del empresario. Cosa distinta ser&a #ue el monopolista marcara el precio en a#uel volumen de produccin para el #ue los in"resos totales fueran i"uales a los costes totales$ o lo #ue es lo mismo$ donde el precio se i"uala con el coste medio. ?5 -CC-DECC-. DE 1C -7P1ES,8 S8?3E E) =8)17EC DE P38D1CC-[C . En este caso se considera #ue el impuesto es proporcional a la cantidad producida por el empresario : El tributo no slo modifica los costes medios del empresario$ sino #ue adem0s aumenta$ y en la misma cuant&a$ los costes mar"inales. a5 7ercados perfectamente competitivos. . diferencia de lo #ue suced&a en el caso de un impuesto de cuota fija$ un "ravamen #ue recae sobre el volumen de produccin modifica los costes mar"inales$ elev0n dolos. Por ello$ en primer t%rmino$ se "enera una reduccin en la cantidad fabricada por cada empresario y$ por tanto$ una disminucin de la oferta del mercado #ue eleva los precios. .!ora bien$ adem0s de incrementarse los costes mar"inales$ tambi%n se !an eleva do$ en la misma cuant&a$ los costes medios totales. Si el incremento de precios fuera suficientemente alto podr&a compensar este aumento de los costes medios y se evitar&a as& la e+pulsin de empresas del mercado. Sin embar"o$ el crecimiento inicial en los precios no ser0 suficiente para cubrir el nuevo coste medio total y en consecuencia$ al"unos empresarios se ver0n abocados a salir del mercado$ lo #ue reducir0 la oferta del mercado y elevar0 an m0s el precio pa"ado por los demandantes. El proceso terminar0 cuando el nuevo precio de e#uilibrio permita a los fabricantes obtener beneficios ordinarios. En resumen$ se comprueba #ue los efectos de un impuesto proporcional sobre la produccin no son muy diferentes a los "enerados por un "ravamen de cuota fija. El proceso de ajuste del mercado$ para lle"ar al e#uilibrio a lar"o pla(o$ conduce casi a las mismas conclusiones : Elevacin de precios para el demandante$ #ue acaba sufriendo todo el impuesto$ reduccin del nmero de empresarios y mantenimiento de los beneficios ordinarios entre los supervivientes. )a nica diferencia apreciable$ debida$ en buena parte$ a la forma de la funcin de costes empleada$ es #ue a!ora cada empresa fabrica la misma cantidad antes y despu%s del impuesto$ mientras #ue en el caso anterior los empresarios incrementaban su produccin.

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b5 7onopolio de oferta. .l contrario de lo reflejado en el mercado de competencia perfecta$ en el caso del monopolio !ay diferencias sustanciales entre un impuesto de cuota fija y un impuesto proporcional sobre la cantidad producida. En el primero$ si se supone #ue el empre sario !ace m0+imos los beneficios$ el impuesto es pa"ado totalmente por el monopo lista$ sin #ue los consumidores observen cambio al"uno en el precio o en la cantidad vendida. En el "ravamen proporcional a la cantidad fabricada$ se demuestra #ue una parte del impuesto s& se traslada a los compradores. C5 Comparacin : ,ipo de impuesto y estructura de mercado . )as re"las de la incidencia de los impuestos deben mati(arse al tener en cuenta no slo la clase de impuesto #ue se establece sino tambi%n en #u% tipo de mercado se est0 operando. 1-.C. INCIDENCIA EN LOS MODELOS DE EE'ILIBRIO .ENERAL El an0lisis desarrollado adolece de dos deficiencias muy claras. De un lado$ se estudia la incidencia de los impuestos en el marco de un mercado concreto$ sin atender a los posibles efectos #ue ese sector de la econom&a podr&a "enerar en otros mercados ^ en ese sentido$ puede afirmarse #ue se trata de un an0lisis de e#uilibrio parcial$ pues slo considera cmo cambia la posicin de e#uilibrio en un mercado espec&fico. De otro$ la traslacin del impuesto #ueda restrin"ida a dos a"entes econ micos$ los demandantes y los oferentes$ sin considerar$ por ejemplo$ #ue las conse cuencias del tributo recayeran sobre los trabajadores o los propietarios del e#uipo capital. .#u& se trata de e+tender el an0lisis para incorporar el ajuste entre todos los mercados y considerando adem0s #ue la traslacin del impuesto puede !acerse tanto !acia delante$ a los compradores del producto$ como !acia atr0s$ a los trabajadores #ue lo fabrican. Con ello$ podr0 comprobarse #ue los efectos de un impuesto son muc!o m0s complejos de lo #ue su"iere la simple lectura de los te+tos le"ales. Para este an0lisis se parte de las si"uientes !iptesis : 15 E+isten slo dos productos en la econom&a$ denominados D e ]. .mbos se venden en mercados perfectamente competitivos$ de tal modo #ue se supone #ue se encuen tran en situacin de e#uilibrio a lar"o pla(o. Como slo !ay dos productos en la econom&a$ se trata de bienes s(stit(tiGosB y$ en consecuencia$ un aumento en el precio de uno de ellos conduce a una e+pansin de la demanda del otro. )os precios de estos bienes se indicar0n como P+ y Py. '5 .mbos productos utili(an factor trabajo$ C$ y e#uipo capital$ L$ en el proceso pro ductivo. Se denominar0n C$ y Cy a los trabajadores contratados por cada uno de los dos sectores y como L+ y Ly al e#uipo capital empleado por D e ] respectivamente. )a ofertas de trabajo CR y la de capital LR son r&"idas. )os dos mercados de factores de produccin se encuentran en situacin de e#uilibrio con pleno empleo$ de tal modo #ue el salario$ P$ y el coste de capital$ c$ fluctan libremente de tal modo #ue la demanda de un factor se i"uala con su oferta. )"icamente$ la demanda de trabajo$ Cd$ es la suma del trabajo contratado por los dos sectores y la de capital$ Ld$ se define de un modo an0lo"o. En estas circunstancias$ se tendr0 #ue : Cd @ C+ Q Cy Ld @ L+ Q Ly /5 )os dos factores de produccin son perfectamente mviles entre sectores e$ i"ual mente$ se puede sustituir uno por otro en el proceso productivo de ambos bienes. >5 El sector pblico establece un impuesto #ue "rava el uso del capital por parte del sector D de la econom&a.
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En el marco de las !iptesis descritas$ parece #ue$ intuitivamente$ un tributo de la naturale(a indicada deber&a recaer sobre los consumidores del bien D y sobre los propietarios de capital utili(ado en ese sector. Sin embar"o$ el an0lisis es muc!o m0s complejo. .l establecerse un impuesto sobre el uso del capital en el sector D$ los empresarios tender0n a sustituir e#uipo capital por factor trabajo en esta actividad. Este % cto d s(stit(ci)n B supone un aumento en la demanda de trabajo y una reduc cin de la de capital. Dado #ue la oferta de factores es r&"ida$ en el primer caso se produce un aumento de salarios$ mientras #ue en el se"undo mercado disminuye el rendimiento del capital. .dem0s del efecto sustitucin descrito se produce un se"undo resultado #ue complica bastante m0s el an0lisis. Ello se debe a #ue$ si se establece un impuesto sobre el factor capital empleado por el sector D$ los costes de produccin en este mercado crecen$ lo #ue conducir0 a un incremento en el precio de este bien y a una reduccin en la cantidad vendida en el mercado. .l mismo tiempo$ la subida de P+ "enera un aumento en la demanda de ]$ pues$ como se !a dic!o$ ambos bienes son S1S,-,1,-=8S . En consecuencia se incrementa la cantidad producida y vendida de este ltimo producto. Es decir$ adem0s del efecto sustitucin aparece el denominado efecto produccin. )os cambios en las producciones de D e ] afectan a los mercados de factores de produccin : Si el sector D est0 reduciendo la actividad$ necesitar0 menos trabaja dores y menos e#uipo capital. Por el contrario$ como el sector ] est0 e+pandiendo su produccin$ tratar0 de contratar m0s trabajadores y m0s e#uipo capital. En conse cuencia$ tanto la demanda de trabajo como la de ma#uinaria son objeto de dos fuer (as contrapuestas$ una tiende a reducirlas y la otra a aumentarlas. .s&$ pueden distin "uirse tres supuestos : Si los dos sectores usaran los factores de produccin en las mismas proporciones$ ambas fuer(as se acabar&an compensando$ y el efecto produccin no causar&a nin"u na consecuencia en los mercados de trabajo y de capital. - Si el sector D emplea fundamentalmente capital y el ]$ por el contrario$ utili(a m0s bien la mano de obraZ$ entonces la ma#uinaria no utili(ada por el primero es m0s #ue la necesitada por el se"undo$ y la demanda total de capital de la econom&a se reduceZ. .l mismo tiempo$ el sector D estar0 despidiendo menos trabajadores de los #ue re#uiere el sector ]$ con lo #ue la demanda total de trabajo aumentaZ. Dic!o en otros t%rminos$ si D intensivo en capital$ el efecto produccin refuer(a el de sustitucin. Si D utili(a b0sicamente mano de obra y$ por el contrario ] usa intensivamente el e#uipo capital$ los despedidos del primer sector no encuentran trabajo en el se"undo$ y la demanda de trabajo de la econom&a disminuyeZ. Paralelamente$ el sector D deja libre menos e#uipo capital del #ue necesita el sector ]$ con lo #ue la demanda total de capital aumenta. Es decir$ si D es intensivo en trabajo$ el efecto produccin tiene un si"no contrario al efecto sustitucin. Puede concluirse$ entonces #ue el establecimiento de un impuesto sobre el uso del capital no "aranti(a #ue sean los propietarios de este recurso #uienes sufran las consecuencias. Si el sector en el #ue se impone el tributo emplea intensivamente la fuer(a de trabajo$ puede ocurrir #ue la demanda de capital de la econom&a cre(ca$ y con ella el rendimiento de ese factor de produccin$ mientras #ue la demanda total de trabajo disminuya y ello redu(ca el salario pa"ado a los trabajadores.

1< )os in"resos e+traordinarios

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1;.1. CLASI6ICACIN DE LOS IN.RESOS EITRAORDINARIOS Dos caracter&sticas de este tipo de in"resos son #ue reducen el patrimonio neto del sector pblico y #ue$ adem0s$ e+i"en una autori(acin espec&fica del le"islativo en el momento de la aprobacin de la ley de presupuestos. Pero si se #uiere abordar la cuestin de cu0les son los diversos in"resos e+traordinarios para el sector pblico$ lo m0s sencillo es considerar a este a"ente econmico como si fuera asimilable al sector privado : Si para un consumidor se comprueba #ue su nivel de a!orro$ positivo o ne"ativo$ es la diferencia entre su renta y su consumo$ en el caso del sector pblico$ se tendr0 #ue : .!orro 4desa!orro5 @ , B donde , indica los in"resos ordinarios 4precios$ tasas$ contribuciones especiales$ impuestos5 y B la totalidad de los "astos pblicos. Para el ciudadano su a!orro puede dedicarse a reducir su endeudamiento$ anticipando por ejemplo la devolucin de los pr%stamos #ue se le !ayan concedido$ o se puede materiali(ar en los diferentes activos #ue le ofrece el sistema econmico$ ya sean l&#uidos$ si deja su a!orro en forma de dinero le"al o bancario$ financieros$ si ad#uiere acciones u obli"aciones$ o reales$ si dedica sus fondos a la compra de oro o sellos$ por ejemplo. Por el contrario$ si su a!orro es ne"ativo$ y por tanto el consumo e+cede a su renta$ se ver0 obli"ado a endeudarse m0s o a vender parte de su patri monio con la finalidad de financiar este e+ceso de consumo sobre su nivel de in"re sos. En t%rminos formales$ se tendr0 #ue : .!orro @ 3d C @ EMD Q EM. donde 3d indica la renta disponible ^ C$ el consumo ^ EMD$ el aumento 4o disminucin5 en las deudas del ciudadano e EM.$ el incremento 4o reduccin5 de sus activos. 8bviamente$ an en el caso de #ue su a!orro sea cero$ por#ue el consumo sea i"ual a la renta disponible$ puede ocurrir #ue EMD E H e EM. V H$ pues ello tan slo indica #ue !a vendido parte de sus activos financieros para reducir su endeudamiento. En el caso del sector pblico$ se producen dos cambios sustanciales. De una parte$ el concepto de a!orro debe entenderse en la forma indicada. De otra$ una parte del endeudamiento$ posible$ del sector pblico puede reali(arse a trav%s de la emisin de dinero. En estas circunstancias se tendr0 #ue : .!orro @ , B 7 EMD Q EM7o Q EM. de forma #ue a!ora se se*ala #ue un !ipot%tico d%ficit pblico 4o desa!orro5 puede cubrirse a trav%s de contraer nuevas deudas 4 EMD 5$ vendiendo activos en poder del sector pblico 4 EM.5 o$ lo #ue es lo mismo$ privati(ando empresas pblicas$ o incre mentando la cantidad de dinero en circulacin 4 EM7o 5.

1;.2. LA DE'DA PBLICA. )a deuda pblica es el principal in"reso e+traordinario de #ue dispone el Estado$ aun#ue esta situacin puede modificarse en el futuro$ si se cumplen las previsiones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Este tipo de in"reso e+traordinario plantea$ al menos$ cinco "randes cuestiones : En primer lu"ar$ deben describirse los diferentes tipos de deuda pblica e+istente y sus diferencias. Se"undo$ !a de anali(arse los principios #ue deber&a cumplir la emi sin de deuda pblica. ,ercero$ es relevante conocer la situacin actual de la deuda pblica nacional. Cuarto problema$ muy pol%mico desde el punto de vista terico$ es sobre #ui%n recae la car/a d #a d (da B lo #ue e+i"e$ previamente$ definir #u% se entiende por Zcar"aZ y #u% "eneracin soporta el coste de la emisin de deuda. Por
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ltimo$ y en relacin con el tema de la car"a de la deuda$ se suscita la cuestin de la sost ni"i#idad de la deuda pblica. 1;.2.1. Conc $to F c#asi%icaci)n. ZConjunto de pr%stamos concedidos a las administraciones pblicas$ #ue !an sido documentados en t&tulos valores$ en virtud de los cuales a#u%llas se compro meten al pa"o peridico de unos intereses y$ en su caso$ a la devolucin de los capi tales prestados$ a la #ue se denomina amorti(acinZ. Esta nocin puede desarrollarse$ a partir de cada uno de sus componentes$ lo #ue permite conocer m0s profundamente las distintas modalidades #ue puede revestir este in"reso e+traordinario del sector pblico. En tal sentido$ pueden se*alarse : 1. )a definicin utili(ada presenta a la deuda pblica como un contrato de pr%stamo lo #ue obli"a a plantear #ui%n es el prestatario y #ui%n el prestamista. En lo #ue se refiere a #ui%n se endeuda$ el propio concepto se*ala a las .dministraciones Pblicas : Deuda nacional$ autori(ada por ley como m0+imo nivel de emisin$ frente a una deuda local$ de las Comunidades .utnomas o de los entes locales$ #ue no slo tienen el l&mite marcado por la ley de sus respectivas asambleas le"islativas o corres pondientes acuerdos de pleno sino #ue$ adem0s$ se ve constre*ida por otras restric ciones ajenas a su propia voluntad. Por lo #ue !ace referencia a con #ui%n se endeudan las .dministraciones Pblicas$ puede distin"uirse entre deuda ficticia$ cuando la deuda es comprada por el ?anco Central$ por#ue el sector pblico se !a endeudado consi"o mismo$ y deuda real$ cuando la emisin de los t&tulos se diri"e a los particulares o a las entidades finan cieras privadas. Como los compradores de los t&tulos pueden ser nacionales o e+tran jeros$ debe diferenciarse entre deuda real interna$ en el primer caso$ y deuda real e+terior$ en el se"undo$ en cuyo caso la deuda viene denominada en moneda e+tran jera. '. 1n se"undo elemento es #ue la deuda pblica aparece documentada en forma de t&tulos valores lo #ue elimina del concepto una parte del endeudamiento pblico$ el #ue se traduce en forma de cr%ditos con entidades financieras. .l utili(ar este instru mento para desi"nar la deuda$ puede utili(arse otro "rupo de clasificaciones de la deuda pblica$ atendiendo a los principales elementos #ue aparecen en estos t&tulos. .s&$ en cuanto al valor nominal de los t&tulos$ se aprecia una importante diferencia cuando la emisin se diri"e a entidades financieras$ en cuyo caso se suele ele"ir una cifra bastante elevada como un milln o medio milln de pesetas$ y cuando la deuda se ad#uiere por los particulares$ supuesto en el #ue el nominal suele situarse en cifras muc!o m0s bajas como unas die( mil pesetas$ pues slo as& los t&tulos pueden ser comprados por los pe#ue*os a!orradores. Este valor nominal no coincide$ necesaria mente$ con el precio pa"ado por el comprador$ aun#ue s& representa el importe #ue se devolver0 en el momento de la amorti(acin. En ese sentido$ se dice #ue los t&tulos !an sido emitidos a la par si el precio de compra coincide con el nominal$ o #ue se emiten por debajo de la par si el precio de compra es inferior al nominal$ o #ue la emisin se !a !ec!o por encima de la par$ cuando el precio de ad#uisicin es superior al nominal. En cuanto al modo en #ue se desi"na al titular de estos documentos$ puede distin "uirse entre t&tulos nominativos$ en los #ue aparece la identidad del propietario$ y t&tu los al portador$ en los #ue se desconocen los datos personales del titular. /. 1n tercer aspecto reflejado es #ue e+iste un compromiso por parte de la .dminis tracin de reali(ar un pa"o peridico de intereses : Puede distin"uirse entre deuda con un rendimiento e+pl&cito$ cuando efectivamente se produce ese abono de intereses y deuda con rendimiento impl&cito en los #ue la rentabilidad del t&tulo se obtiene por la diferencia entre el precio de compra y el de amorti(acin.

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>. Por ltimo$ la definicin empleada indica #ue$ en su caso$ se procede a la devolu cin de los capitales prestados$ lo #ue si"nifica #ue no siempre se lleva a cabo la amorti(acin$ sino #ue puede diferenciarse entre deuda amorti(able y deuda perpetua. En el primer caso$ el sector pblico se compromete a devolver el importe recibido como pr%stamo$ si bien en determinadas circunstancias se !a dado el caso de #ue el Estado se nie"ue a cumplir su promesa$ y a ello se denomina repudio de la deuda. El compromiso de devolucin se puede llevar a cabo en pla(os muy diversos$ aun#ue se suelen considerar periodos de menos de un a*o$ en cuyo caso se !abla de deuda a corto pla(o$ per&odos comprendidos entre / y 2 a*os$ o deuda a medio pla(o$ y pla(os entre 2 y 1H a*os$ o deuda a lar"o pla(o. )a deuda perpetua$ en principio$ tiene una vida ilimitada$ pero el sector pblico puede reservarse la facultad de reembolsar el pr%stamo$ y entonces se denomina deu da perpetua denunciable. Cuando el Estado no dispone de esa facultad se !abla de deuda perpetua no denunciable. El pla(o de amorti(acin$ los intereses pactados o el valor nominal de los t&tulos pueden alterarse a trav%s de lo #ue se denomina conversin de la deuda. Cuando este procedimiento sirve para #ue deuda emitida a corto pla(o se transforme en deuda a lar"o pla(o$ se denomina consolidacin de la deuda$ pero no es la nica finalidad posible de los procedimientos de conversin. De !ec!o$ el cambio m0s sustancial #ue puede llevarse a cabo es una modificacin de los intereses pactados$ en cuyo caso$ el acreedor puede optar entre aceptar la rebaja del inter%s y la amorti(acin$ o reem bolso$ anticipada del capital.
?5 ). E7-S-[C DE DE1D. Pc?)-C. ] )8S 8?\E,-=8S EC8C[7-C8S.

)os principios #ue deben informar la pol&tica de deuda pblica constituyen la deno minada administraci)n d #a d (da . Se trata de se*alar$ #u% criterios debe se"uir el sector pblico$ b0sicamente en lo #ue se refiere a los pla(os de emisin y el destina tario de la misma$ de acuerdo con los principales objetivos econmicos del pa&s. Sin embar"o$ se encuentran objetivos diferentes #ue dan lu"ar a muy distintas pres cripciones en cuanto al dise*o de los t&tulos de la deuda pblica. Simplificando muc!o la cuestin$ pueden resumirse tales finalidades en las dos si"uientes : Consecucin de los objetivos de estabilidad econmica : Pleno empleo$ estabilidad de precios y e#uilibrio en la ?alan(a de Pa"os : Bran nmero de dificultades a la !ora de enunciar prescripciones normativas$ por muy distintas ra(ones. .ta*e la primera a las discrepancias #ue mantienen los econo mistas sobre los efectos de las pol&ticas fiscales y monetarias en la consecucin de los objetivos macroeconmicos. Se refiere la se"unda a #ue en la sociedad contempo r0nea carece de sentido plantear los problemas de paro y de inflacin como e+clu yentesZ$ pues ambas dificultades se presentan de modo simult0neo. Por ltimo$ la ter cera concierne a la presencia de dese#uilibrios en la balan(a de pa"os$ especialmente notables en el caso del d%ficit e+terior. )imitacin de los costes financieros del endeudamiento para las .dministraciones Pblicas. Para anali(ar los efectos macroeconmicos de las distintas modalidades de deuda$ se parte de un modelo intermedio en el #ue$ al menos en el corto pla(o$ el d%ficit pbli co tiene efectos sobre el nivel de empleo$ los tipos de inter%s y la tasa de inflacin. ,ales efectos son los propios de una pol&tica fiscal e+pansiva : .umento en el nivel de renta$ y de ocupacin$ elevacin de los tipos de inter%s y crecimiento en el nivel de precios. Como el d%ficit pblico tiene este tipo de consecuencias$ pueden conside rarse las distintas modalidades de deuda pblica desde la perspectiva de si sus efectos compensan o van en la misma direccin #ue los del d%ficit pblico. Diversas posibilidades : 1. )a deuda se emite a los particulares o a los intermediarios financieros #ue no disponen de reservas e+cedentes : )os efectos monetarios del d%ficit pblico se
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esteri li(an y las consecuencias sobre la econom&a son e+clusivamente los efectos reales del d%ficit pblico : .umento del nivel de renta y del empleo$ a costa de una elevacin de los tipos de inter%s y de la tasa de inflacin. En cuanto al posible dese#uilibrio del sector e+terior$ el incremento de la renta !ar0 crecer las importaciones$ el aumento de la tasa de inflacin reducir0 las e+portaciones e incrementar0 la importacin$ de modo #ue el pa&s se enfrentar0 a un d%ficit en las ?alan(as Comercial y de Servicios. D%ficit #ue puede ser compensado en parte por el aumento de los tipos de inter%s #ue atrae el a!orro de los a"entes econmicos del e+terior. )a financiacin ortodo+a del d%ficit pblico es tanto m0s adecuada$ cuanto mayores sean los dese#uilibrios del sector e+terior$ m0s "rave el proceso inflacionista y m0s cuantioso el d%ficit pblico. '. )a deuda se emite al ?anco Central o a los bancos comerciales con reservas en e+ceso : )a deuda se moneti(a y los efectos monetarios del d%ficit se mantienen$ con lo #ue el efecto real sobre la actividad econmica se ve refor(ado. Se produce un mayor crecimiento en la renta y el empleo y una aceleracin m0s acusada en la tasa de inflacin. )os efectos sobre los tipos de inter%s son indeterminados$ pero puede ase"urarse #ue$ de aumentar$ lo !ar0n en menor cuant&a y no es descartable #ue disminuyan. En estas circunstancias el dese#uilibrio del sector e+terior ser0 muy notable$ pues a!ora el d%ficit en las balan(as de bienes y servicios no se compensa por la atraccin del a!orro e+terior : Puede considerarse adecuada esta forma de financiar el d%ficit pblico cuando no !aya "raves problemas de inflacin$ cuando el sector e+terior presente un super0vit importante$ #ue podr&a reducirse sin problemas$ y cuando el d%ficit pblico sea moderado. /. )a deuda se emite en el e+terior : )os efectos monetarios del d%ficit pblico se mantienen y$ desde esa perspectiva$ sus consecuencias sobre el nivel de renta y empleo$ tipos de inter%s y tasa de inflacin son similares a las consideradas anterior mente. )os cambios m0s si"nificativos se producen en lo #ue concierne a la balan(a de pa"os$ pues debe distin"uirse entre el corto y el medio pla(o. En principio la emisin de los t&tulos en el e+terior "enera una entrada de medios de pa"o internacio nales #ue contribuir0 a resolver un !ipot%tico d%ficit. . medio pla(o$ los efectos sobre la renta y la inflacin deterioran la posicin e+terior de la econom&a$ a lo #ue cabe a*adir #ue el pa"o de intereses al e+terior producir0 una presin a*adida sobre la balan(a de pa"os$ de modo #ue$ a menos #ue el pa&s lleve a cabo medidas de estabi li(acin$ el problema de dese#uilibrio e+terno puede ser m0s "rave #ue al principio. Por lo #ue se refiere al se"undo objetivo : 3educir los costes financieros para el sector pblico$ es f0cil comprender #ue las prescripciones son justamente las opues tas a las se*aladas : Si los t&tulos ofrecen un alto tipo de inter%s$ es decir un coste financiero elevado$ no resulta adecuado endeudarse a un pla(o e+cesivamente lar"o$ mientras #ue si el tipo de inter%s es bajo$ es l"ico aprovec!ar la circunstancia para emitir t&tulos de lar"a duracin y bajo coste financiero para el sector pblico. CE E) ECDE1D.7-EC,8 Pc?)-C8 EC ESP.g.. 1. El endeudamiento pblico$ tanto en cifras absolutas de pasivos financieros o en deuda de las .dministraciones Pblicas$ como en la ratio DeudaEP-? !a crecido claramente a lo lar"o del periodo. Debe destacarse el fuerte crecimiento #ue se re"istra en el ejercicio de 199/$ en el #ue el endeudamiento sobre el P-? crece 1' puntos$ desde el >:W !asta el <HW$ y la tendencia continuada de aumento en esta variable !asta 199<$ cuando se lle"a al m0+imo del YHW. . partir de 199Y$ la voluntad de incorporar nuestra moneda al euro se manifiesta en una reduccin de la ratio #ue lle"a al <:$:W en 199Y.. '. )a composicin del endeudamiento !a sufrido modificaciones importantes a lo lar"o de este periodo. En 19::$ de cada 1HH pts. de los pasivos financieros pblicos$ ><$2 correspond&an a valores emitidos a corto pla(o$ '>$/ a obli"aciones a medio y lar"o pla(o y 1Y a cr%ditos. Die( a*os m0s tarde$ los t&tulos a corto pla(o !an perdido

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"ran parte de su importancia$ para lle"ar a ser unas 'H pts. de cada 1HH$ los cr%ditos permanecen en el mismo valor$ unas 1: pts.$ y crece claramente el componente de obli"aciones$ !asta ser unas 2>$/ pts. Es indudable #ue se !a llevado a cabo una sustitucin casi perfecta de t&tulos a corto por t&tulos a medio y lar"o pla(o. /. 1n tercer !ec!o es el cambio en el destino de los valores a corto pla(o y de las obli"aciones. En particular se aprecia un crecimiento muy notable en el uso de la financiacin e+terna$ #ue ocupaba cifras muy modestas en 19::$ cuando apenas supon&a un 1$<:W del total de estos dos pasivos financieros y #ue alcan(a casi un '2W en 199Y. Por el contrario$ pierden importancia las econom&as dom%sticas como destinatarias de la deuda$ pues de casi ad#uirir un 1HW de estos t&tulos en 19:: pasan a menos del >W en 199Y$ y en menor medida las entidades financieras y asimi lados$ #ue reducen su cuota desde casi el ::W al Y1 W. Como conclusiones : En primer t%rmino$ parece adecuada la sustitucin de deuda a corto por deuda a lar"o pla(o en un conte+to de reduccin de los tipos de inter%s$ en tal sentido$ puede apuntarse #ue en 19:9$ el tipo de inter%s medio de las obli"aciones del Estado se situaba en el entorno del 1/W$ mientras #ue en 199Y$ se pod&an emitir al 2$>W. )"icamente$ desde la perspectiva de los costes financieros del sector pblico es m0s adecuado optar por la deuda a medio y lar"o pla(o cuando el mercado te permite un tipo de inter%s inferior. 1na se"unda cuestin relevante se refiere a los efectos de la financiacin del d%fi cit pblico sobre la cantidad de dinero del pa&s o$ dic!o en otros t%rminos$ !asta #u% punto se !an moneti(ado o esterili(ado tales efectos. En principio$ no parece #ue los cambios se*alados en cuanto a la composicin de la deuda !ayan "enerado modifica ciones e+cesivamente profundas en este aspecto. Es cierto #ue el despla(amiento !acia la financiacin e+terior llevar&a a concluir #ue se "enerar&a un efecto monetario positivo$ mientras #ue la emisin a los particulares esterili(aba tal efecto. Pero resulta #ue cuando las familias y empresas no financieras absorb&an una cuota importante de la deuda emitida$ tales t&tulos ten&an un pla(o de vencimiento m0s corto y eran$ por ello$ activos m0s pr+imos al dinero. Por ltimo$ s& debe reflejarse #ue el mayor papel de las emisiones en el e+terior pone de manifiesto una p%rdida de la capacidad para "enerar a!orro interno y los efectos de dese#uilibrio futuro en la cuenta de rentas de la balan(a de pa"os. ,al deterioro conduce a la l"ica preocupacin por la competitividad e+terior de la econo m&a espa*ola y convierte en factor clave la paridad en el ajuste de la peseta y la futura moneda nica.

D5 E) P38?)E7. DE ). C.3B. DE ). DE1D.. )a cuestin de la car"a de la deuda !ace referencia a si puede identificarse #ui%n soporta los costes cuando el sector pblico no financia sus "astos con impuestos$ en cuyo caso ser0 el contribuyente o la persona a #uien %ste traslade el tributo #uien asuma los costes. )os t%rminos del debate en este caso son complejos$ pues lo #ue se trata de dilucidar es si la car"a de la deuda recae sobre la "eneracin actual o sobre las "eneraciones futuras. Esta cuestin se !ace m0s compleja al presentar dos problemas terminol"icos : 1R Iu% debemos entender por "eneracin$ donde se !a optado por definir como "eneracin futura al conjunto de individuos #ue no estaban presentes cuando el sector pblico decide emitir la deuda y #ue$ por tanto$ no pod&an prestar su consentimiento a esta operacin financiera. 'R Cmo debe entenderse el concepto de car"a de la deuda$ cuestin sobre la #ue se !an ofrecido al menos tres versiones :

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1. Como los recursos #ue pierde el sector privado al emprenderse un proyecto pblico #ue se financia con deuda pblica '. Como la reduccin en el consumo privado producida por el endeudamiento pblico /. Como la disminucin en la utilidad$ a lo lar"o de la vida de una "eneracin$ causada por la decisin de financiar el "asto pblico con deuda en lu"ar de con los impuestos. 3esumiendo las distintas posiciones mantenidas por los economistas al plantear este temaZ$ pueden distin"uirse cuatro "randes teor&as : 15 )os cl0sicos$ consideraban a la deuda pblica de un modo ne"ativo. -"ual #ue cuando un padre de familia deja deudas est0 trasladando !acia sus !erederos la car"a de su consumo presente$ del mismo modo un "obierno #ue emite deuda est0 trasladando a las "eneraciones futuras la car"a del "asto reali(ado en la actualidad. Slo debe utili(arse este m%todo de financiacin del "asto cuando se cubran inver siones suficientemente rentables como para #ue no supon"a una car"a en el futuro o$ cuando por aplicacin del criterio del beneficio $ el "asto financiado por la emisin de deuda sea disfrutado por las "eneraciones futuras. Se apuntan otros inconvenientes$ pues al ser un procedimiento para trasladar la car"a !acia el futuro$ puede contribuir a un mayor despilfarro en el "asto pblico. '5 )os Jeynesianos no se oponen al d%ficit pblico como un instrumento de pol&tica fiscal$ y para abordar el problema de la car"a de la deuda$ #ue arrojaba dudas sobre la conveniencia de incurrir en el d%ficit$ recurren a un planteamiento ya defendido por el mercantilismo. )a esencia de la ar"umentacin es #ue no e+iste e#uivalencia al"u na entre la deuda pblica y la deuda privada. Cuando el sector pblico emite deuda en el interior del pa&s$ se tiene la deuda con nosotros mismos$ pues unos miembros de la sociedad$ los propietarios de los t&tulos$ reciben el pa"o de intereses de otros inte "rantes de esa misma sociedad. El nico efecto de la emisin de deuda es #ue absorbe parte del a!orro de los ciudadanos$ pero no reduce$ necesariamente$ el nivel de consumo del pa&s. ,ampoco es ne"ativa esta absorcin del a!orro$ por#ue en momentos de recesin econmica$ el a!orro e+cesivo puede conducir a un desempleo an mayor cuando la inversin privada no es sensible a los tipos de inter%s. En todo caso$ de producirse al"n tipo de car"a por la emisin de deuda$ %sta recae sobre la "eneracin presente #ue !ar0 un mayor esfuer(o de a!orro para ad#uirir los t&tulos de la deuda. En el caso de la deuda e+terior$ la "eneracin presente no sufre car"a al"una$ pues permite el uso de recursos ajenos$ sin renunciar a los propios o afectar a la econom&a nacional. /5 )a posicin mantenida por los Jeynesianos se consider aceptable !asta la aparicin de un trabajo de \. ?uc!anan $ en 192:$ #ue suscita numerosas dudas sobre la correccin de los planteamientos basados en la obra de Leynes. )a cuestin clave es #ue por car"a de la deuda se entiende el sacrificio reali(ado$ en t%rminos de utilidad$ por la "eneracin presente o la futura. En tal sentido$ no puede afirmarse #ue #uienes ad#uieren los t&tulos de la deuda sufran sacrificio al"uno. Su decisin es totalmente libre y responde a un plan de a!orro determinado de forma individual$ de modo #ue si no !ubieran comprado la deuda emitida$ !abr&an destinado su a!orro a la ad#uisicin de otros activos financieros. En cambio$ las "eneraciones futuras s& sufren la car"a de la deuda por#ue con sus impuestos tendr0n #ue pa"ar los intereses y la amorti(acin$ o se ver0n obli"ados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones pblicas$ con la misma finalidad. Ese aumento impuestos no se !abr&a producido si la "eneracin actual !ubiera pa"ado todos los "astos pblicos con sus propios tributos$ y en tal sentido$ la "eneracin futura sufre la car"a de la deuda$ y con independencia de #ue sea interna o e+terior. >5 )a denominada n( Ga macro conom?a c#0sica plantea numerosas dudas sobre la
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traslacin de la car"a de la deuda pblica a las "eneraciones futuras. En este senti do$ un trabajo de 3obert ?arro plantea la cuestin de si puede !ablarse de transfe rencia de car"a$ cuando la "eneracin presente "o(a de previsin perfecta y se preo cupa$ adem0s$ del bienestar de sus !erederos. En el planteamiento de ?arro$ la "eneracin actual sabe #ue la emisin de deuda supone$ en principio$ una car"a para la futura$ #ue se traducir0 en un mayor nivel de impuestos. En esas circunstancias$ incrementar0n su nivel de a!orro con la finalidad de le"ar a los !erederos los medios necesarios para !acer frente a ese mayor esfuer(o en t%rminos de fiscalidad. Por ello$ la car"a de la deuda recae sobre la "eneracin actual. Esta !iptesis retorna una idea apuntada por David 3icardo$ por lo #ue !a recibido la denominacin de T or ma ricardiano d #a P(iGa# ncia B aun#ue es menester indicar #ue el propio autor brit0nico$ perteneciente a la escuela cl0sica$ desec! esta idea por el e+cesivo nmero de circunstancias en las #ue ser&a v0lida. Estos re#uisitos necesarios para #ue el planteamiento de ?arro sea correcto !an sido la principal fuente de cr&ticas a su teor&a. EE ). S8S,EC-?-)-D.D DE ). DE1D. Pc?)-C.. En determinadas circunstancias$ la ratio entre deuda y renta nacional puede dismi nuir o aumentar a lo lar"o del tiempo$ dependiendo de la tasa de crecimiento de la econom&a y del tipo de inter%s al #ue se emitan los t&tulos. Si la ratio crece se dice #ue la deuda si"ue una senda e+plosiva$ mientras #ue s& disminuye se afirma #ue la deuda es sostenible.

1;.&. LA 4ENTA DE PATRIMONIO PBLICO. En las modernas econom&as de mercado$ se puede observar f0cilmente la tendencia del sector pblico a vender su participacin en empresas rentables$ en un proceso de privati(acin al #ue$ desde lue"o$ no escapa nuestro pa&s. ,al fenmeno se !a intentado relacionar con la bs#ueda de nuevas formas de financiacin e+traor dinaria para el sector pblico y$ en no pocas ocasiones$ se !a defendido la superio ridad de este procedimiento sobre la emisin de la deuda pblica. )a discusin de este in"reso e+traordinario debe incluir al menos las si"uientes cuestiones : _Hasta #u% punto son diferentes como medio de financiacin la emisin de deuda y la venta del patrimonio pblicoO _En #u% circunstancias es preferible la privati(acin a la emisin de deudaO En lo #ue se refiere a la primera cuestin$ puede considerarse #ue$ privati(ar empresas pblicas es e#uivalente a emitir nueva deuda. Esta conclusin parece indudable : 15 Si el sector pblico emite deuda est0 incrementando sus pasivos financieros$ mientras #ue si privati(a empresas est0 enajenado activos y el resultado final$ en t%rminos de deuda neta$ es el mismo. 3ecordemos #ue la deuda neta$ tal y como se define por el Protocolo sobre D%ficit E+cesivo$ es : Deuda @ Pasivos en efectivo y depsitos transferibles Q 8tros depsitos Q =alores a corto pla(o Q 8bli"aciones Q Cr%ditos 4.ctivos en valores a corto pla(o Q activos en obli"aciones Q activos en valores de renta variable Q cr%ditos concedidos por las ..PP5. Supuesto #ue inicialmente$ el sector pblico tiene la si"uiente estructura de pasivos y activos financieros : Pasivos en efectivo =alores a corto pla(o 8bli"aciones Cr%ditos 2H '2H /2H 1HH .ctivos a corto pla(o.........<H .ctivos en obli"aciones. .1HH .ctivos en acciones........'HH

)a deuda neta ser0 en estas circunstancias :

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Deuda @ Y2H /<H @ /9H 1n aumento en la emisin de obli"aciones de 1HH u.m. se reflejar&a como : Pasivos en efectivo 2H =alores a corto pla(o'2H 8bli"aciones >2H Cr%ditos 1HH .ctivos a corto pla(o <H .ctivos en obli"aciones 1HH .ctivos en acciones 'HH

)a deuda neta ser0 en estas circunstancias : Deuda @ :2H /<H @ >9H y aumenta e+actamente en el valor de la emisin. Del mismo modo$ una venta de t&tu los de renta variable en 1HH u.m. dar&a como resultado : Pasivos en efectivo 2H =alores a corto pla(o '2H 8bli"aciones /2H Cr%ditos 1HH .ctivos a corto pla(o <H .ctivos en obli"aciones 1HH .ctivos en acciones 1HH

)a deuda neta ser0 en estas circunstancias: Deuda @ Y2H '<H @ >9H es decir$ el mismo resultado #ue en el caso de la emisin de obli"aciones. '5 En el caso de #ue el sector pblico emita deuda$ se ver0 obli"ado a reali(ar un pa"o de intereses futuros a los #ue$ en su caso$ !abr0 de !acer frente con los impues tos #ue recaude. Si por el contrario$ el Estado privati(a empresas pblicas rentables$ las nicas #ue pueden venderse en el mercado$ dejar0 de percibir una serie de in"re sos patrimoniales en el futuroZ$ y esta p%rdida de in"resos deber0 ser compensada$ del mismo modo$ con un mayor nivel de imposicin. Dic!o en otros t%rminos$ si se cumplen las condiciones para #ue e+ista una car"a de la deuda para las "eneraciones futuras$ tambi%n la privati(acin de empresas la "enera. /5 1n tercer paralelismo entre deuda y privati(acin radica en #ue$ i"ual #ue interesa emitir t&tulos a lar"o pla(o cuando el tipo de inter%s del mercado sea bajo$ del mismo modo la privati(acin es m0s conveniente cuando se da tal circunstancia. Ello se debe a #ue el precio de venta de un accin de una empresa pblica es i"ual al Ga#or d ca$ita#i,aci)n de los dividendos #ue percibir0 el propietario del t&tulo. Si la empresa ofrece un dividendo constante$ d$ el valor de la accin es : d 4 = ----r donde r indica el tipo de inter%s del mercado. . pesar de estas consideraciones$ e+isten ra(ones por las #ue puede ser preferible la privati(acin de empresas pblicas rentables a la emisin de deuda pblica. Entre ellas$ pueden citarse las si"uientes : 15 Si el Estado tiene una calificacin muy baja en cuanto a su solvencia internacional$ puede serle imposible emitir deuda$ salvo #ue lo !a"a con un tipo de inter%s e+cesiva mente elevado$ con lo #ue la privati(acin puede ser su nica alternativa de finan ciacin e+traordinaria. En tal sentido puede pensarse en el caso de 3usia y la necesidad de privati(ar la e+plotacin de sus recursos naturales como alternativa a la obtencin de nuevos cr%ditos de las entidades financieras internacionales. '5 )a privati(acin puede venir condicionada por objetivos distintos a la financiacin y$ a nuestro juicio$ estas finalidades son las #ue e+plican la e+tensin del fenmeno

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en las econom&as de mercado contempor0neas. Desde la perspectiva de un replantea miento de las funciones del sector pblico$ en clave liberal$ tiene sentido #ue el Estado vaya abandonando la "estin empresarial all& donde es posible #ue el mercado sea m0s eficiente. ,al circunstancia parece especialmente relevante en un conte+to de "lobali(acin de la actividad econmica. -"ualmente$ los procesos de privati(acin !an sido considerados como un medio de crear una clase de propietarios a los #ue se puede tener mejor acceso como !ipot%ticos votantes. /5 Por ltimo$ puede ocurrir #ue la privati(acin de empresas pblicas rentables per mita al sector pblico obtener in"resos superiores a los de la emisin de la deuda pblica$ cuando los mercados financieros consideren #ue una "estin privada puede ofrecer mejores dividendos #ue los producidos por la administracin pblica. Arente a las ventajas de la privati(acin$ se !a apuntado #ue un proceso e+cesiva mente r0pido de venta de empresas pblicas puede resultar contraproducente$ si el mercado financiero no est0 en condiciones de absorber toda la oferta de nuevos t&tulos puestos a la venta. Ello se debe a #ue en ese caso$ el sector pblico se ver0 obli"ado a vender los t&tulos correspondientes a un precio inferior al valor de capita li(acin$ con lo #ue "enera una transferencia a favor de los a!orradores #ue compren esas acciones$ o bien$ y similarmente a lo #ue ocurre con la emisin de deuda$ puede dificultar la financiacin del sector privado de la econom&a.

1;.+. EL SE<OREAJE = LA IN6LACIN COMO IMP'ESTO. 1n tercer in"reso e+traordinario del sector pblico es la emisin de dinero. ,al procedimiento$ al #ue se denomina s Kor aH B tiene la ventaja evidente de #ue el Estado se a!orra los costes financieros asociados a la emisin de deuda pblica o evita la p%rdida de in"resos patrimoniales por la privati(acin de empresas pblicas. .!ora bien este sistema de financiacin e+traordinaria plantea al"unas cuestiones importantes : 15 _Iu% e+plica #ue los a!orradores absorban la emisin de dinero como forma de materiali(ar su a!orroO En principio$ el sector pblico no puede obli"ar a nadie a man tener saldos monetarios ociosos y$ si un a!orrador lo !ace$ ser0 por#ue la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Ello obli"a a diferenciar dos casos distintos : Si el a!orrador es ciudadano del pa&s #ue emiti dinero$ la e+plicacin puede deberse a #ue el tipo de inter%s del mercado sea demasiado bajo y #ue$ por ello$ considere #ue va a subir en el futuro. En ese caso$ si compra activos financieros antes de la elevacin de los tipos de inter%s$ puede enfrentarse a una p%rdida o minusval&a en el futuro y de a!& #ue opte por mantener su a!orro en forma de dinero !asta #ue se produ(ca la subida de los tipos de inter%s. Si el a!orrador es un ciudadano e+tranjero$ su comportamiento puede deberse a #ue prefiera tener sus a!orros en una moneda fuerte$ o de refu"io$ en lu"ar de en t&tulos de su propio pa&s$ en cuyo caso lo #ue ocurre es #ue espera #ue la moneda propia se deprecie frente a la de refu"io$ y #ue ello le "enere una "anancia superior a los intereses #ue cobrar&a si ad#uiere activos financieros de su pa&s. '5 _Cu0les son los costes de la financiacin pblica por medio del se*oreajeO En el caso de los impuestos se !a visto #ue causan un coste de bienestar medido a trav%s del e+ceso de "ravamen. Del mismo modo$ se !a estudiado cmo la emisin de deu da pblica puede "enerar una car"a #ue puede recaer sobre las "eneraciones futuras. En el caso de la emisin de dinero el coste de este medio de financiacin se relaciona con la influencia #ue tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflacin del pa&s. Si se considera #ue se cumple la ecuacin cuantitativa del dinero$ se tendr0 #ue : 7o . = @ P . 3C

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7o = P 3C

donde @ oferta monetaria. @ velocidad de circulacin del dinero. @ &ndice de precios. @ renta nacional.

En el planteamiento monetarista$ la velocidad de circulacin del dinero es constante y el nivel de renta puede crecer$ pero por ra(ones totalmente ajenas al aumento de la oferta monetaria. En tal circunstancia$ puede demostrarse$ #ue : 7@nQ" donde m indica la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero$ n la tasa de inflacin y " el crecimiento de la renta nacional. )a e+presin anterior puede convertirse en : n@m " es decir$ la tasa de inflacin es i"ual a la diferencia entre el aumento porcentual de la oferta de dinero y la tasa de crecimiento de la econom&a. . partir de esta idea$ se pueden identificar f0cilmente los costes para la sociedad de este procedimiento de financiacin e+traordinaria. En tal sentido$ pueden !acerse las consideraciones si"uientes : 15 Si la econom&a est0 en pleno empleo sin #ue se produ(ca crecimiento en el nivel de renta$ toda la creacin de dinero se traduce en inflacin. )a subida de los precios afecta a la demanda del sector privado$ reduciendo el consumo y la inversin$ este efecto se produce por#ue$ de un lado$ los in"resos reales de los consumidores se pueden reducir$ al menos en el corto pla(o$ y$ de otro$ por#ue la tasa de inflacin !ace subir los tipos de inter%s$ lo #ue reduce el consumo de bienes duraderos y la inversin empresarial. Sin embar"o$ si la econom&a tiene una tasa de crecimiento positiva$ la emisin de moneda a un ritmo similar no tiene por #u% causar inflacin$ ni imponer coste al"uno en los a"entes econmicos privados. Ello e+plica #ue el se*oreaje pueda ser utili(ado como fuente de financiacin del sector pblico$ pero de un modo limitado. '5 Cuando la emisin de moneda causa procesos inflacionistas$ puede considerarse #ue el "asto pblico e+pulsa al sector privado$ pues se reducen el consumo y la inver sin. .!ora bien$ si el "asto pblico se !ubiera financiado con impuestos$ tambi%n se produce un caso de e+pulsin del consumo privado$ #ue se reduce por causa de la mayor presin fiscal. .parentemente$ no !ay "randes diferencias en #ue el sector privado redu(ca su participacin en la renta nacional por un motivo o por otro. _Iuiere esto decir #ue la inflacin es an0lo"a a un impuestoO )a inflacin es muc!o m0s injusta #ue cual#uier impuesto$ pues no atiende a las circunstancias personales del contribuyente$ ni a su capacidad econmica$ sino #ue sus efectos ser0n m0s acusa dos para las personas #ue ten"an rentas menos fle+ibles o #uienes manten"an su a!orro en forma de activos l&#uidos$ as& como para a#uellos ciudadanos #ue$ por disponer de peor informacin$ no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar sus consecuencias ne"ativas. /5 .l mar"en de lo indicado$ la inflacin "enera otros costes importantes para los ciudadanos. De un lado$ la inflacin afecta a la recaudacin de los impuestos "ene rando$ en al"unos supuestos$ un incremento de tributacin para los contribuyentes$ con el consi"uiente e+ceso de "ravamen. De otro$ obli"a a cambiar los precios de las distintas empresas$ lo #ue tambi%n supone costes$ y "enera incentivos evidentes para #ue el ciudadano se desprenda r0pidamente de sus activos l&#uidos para ad#uirir bienes y servicios antes de #ue suban los precios . Ainalmente$ la inflacin afecta a la sociedad$ en la medida en #ue "enera otros dese#uilibrios econmicos como los problemas en la balan(a de pa"os$ el desempleo o el freno al crecimiento econmico.
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4 An0#isis d # sist ma tri"(tario s$aKo#

1Y El -mpuesto sobre la 3enta de las Parsonas A&sicas

1C.1. LA DE6INICIN DE RENTA. .un#ue es posible buscar muy diversas definiciones para el concepto de renta$ para nuestros propsitos basta comparar dos nociones opuestas. De un lado lo #ue podemos denominar d %inici)n con)mica d r nta B #ue viene a coincidir con una macroma"nitud de la econom&a$ concretamente con la renta nacional$ y d %inici)n *t nsiGa d r ntaB #ue es la !abitualmente adoptada por los !acendistas #ue se !an ocupado de estas materias. El concepto econmico de renta considera a %sta como la suma de las remune raciones a los factores de produccin$ o$ lo #ue es lo mismo$ la suma de pa"os #ue recibe una unidad familiar$ como recompensa por su participacin en los procesos productivos. En la medida en #ue los distintos factores de produccin son la tierra$ el capital y el trabajo$ puede considerarse #ue la renta$ as& definida$ est0 compuesta por la suma de al#uileres o rentas de la tierra$ sueldos y salarios$ #ue son la remuneracin del trabajo$ intereses$ o pa"os por el uso del capital ajeno$ y beneficios$ #ue recom pensan tanto el capital propio$ arries"ado por el empresario en su actividad$ como la actividad de coordinador del proceso productivo #ue$ frecuentemente$ lleva a cabo. Por otro lado$ la definicin e+tensiva de renta$ tambi%n llamada Hai"Simons$ considera #ue esta variable representa la capacidad m0+ima de consumo de un contri buyente$ manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista$ inte"ra r&an la renta del ciudadano los si"uientes elementos : )os sueldos$ salarios$ y dem0s compensaciones del trabajo personal^ )os intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija^ )os al#uileres y rentas de la tierra^ )os beneficios de las empresas individuales$ as& como de las actividades profesio nales o art&sticas^ )os dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable^ )as rentas pa"adas en especie$ tales como el uso de vivienda$ disposicin de ve!& culos automviles$.bienes cedidos$ pr%stamos a inter%s inferior al de mercado$ etc. )as transferencias recibidas del sector pblico$ como el se"uro de desempleo$ las pensiones$ etc.^ )as plusval&as y minusval&as "eneradas por cambios en la composicin del patri monio del contribuyente^ )os premios$ de cual#uier naturale(a^ )as donaciones y !erencias recibidas por el sujeto. De esta manera$ el criterio fundamental para determinar si un in"reso es o no componente de la renta del individuo no es si su procedencia est0 li"ada a la partici pacin en los procesos productivos$ sino si colabora o no a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente$ dejando a salvo su patrimonio. )a mayor parte de las le"islaciones fiscales de los paises occidentales utili(a$ con diversos matices$ esta definicin de renta$ #ue est0 presente$ asimismo$ en la le"islacin espa*ola.

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1C.2. EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS 6'ENTES DE RENTA. .un#ue la definicin e+tensiva de renta parece e+i"ir #ue los distintos in"resos se consideren de un modo conjunto$ sin establecer discriminaciones entre ellos$ lo cierto es #ue se !an apuntado diversas ra(ones para llevar a cabo un trato diferencial para al"unas fuentes de renta.
.5 E) ,3.,.7-EC,8 A.=83.?)E DE ).S 3EC,.S DE ,3.?.\8.

.l"unos !acendistas !an mantenido #ue las rentas de trabajo deben tener un trata miento privile"iado$ aduciendo las si"uientes ra(ones : 15 )as rentas de trabajo e+i"en un esfuer(o #ue no es comparable al de las rentas del capital$ cuya percepcin no re#uiere sacrificio al"uno$ ar"umento #ue parece bastante d%bil$ por dos motivos. De un lado$ las rentas del capital s& !an e+i"ido un esfuer(o previo$ en la medida #ue son fruto del a!orro acumulado por el ciudadano$ y tal a!orro se !a obtenido mediante el sacrificio del consumo presente. De otro$ el esfuer(o labo ral es muy distinto en las diversas profesiones careciendo de sentido dar un trato uniforme a todas las rentas salariales. '5 )as rentas de trabajo son m0s inse"uras #ue las rentas de capital : Co se puede considerar una ar"umentacin especialmente robusta$ pues los rendimientos del capital tambi%n est0n sometidos a un "rado de incertidumbre$ comparable muc!as veces al del trabajo personal. Por otro lado$ puede afirmarse #ue determinadas activi dades empresariales o profesionales tienen un ries"o muy superior al e+istente en la actividad de trabajo por cuenta ajena. /5 )as rentas de trabajo tienen un !ori(onte temporal limitado$ mientras #ue las rentas del capital son$ en principio indefinidas. Este es el ar"umento m0s convincente$ pues se apoya en la idea de #ue al lle"ar la edad fijada en la le"islacin aplicable$ el trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener rentas$ o las ve sensiblemente reducidas$ lo #ue no ocurre en el caso de los intereses y otras rentas del capital$ y$ en cierta medida$ tampoco en las actividades empresariales o profesio nales$ donde es el sujeto pasivo #uien decide cuando va a dar por finali(ada su partici pacin en la vida econmica. De esta forma$ el trabajador tendr0 #ue reali(ar un esfuer(o de a!orro suplementario$ con la finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de in"resos #ue cuando estaba en activo$ de a!& #ue se le conceda una deduccin especial.
?5 E) ,3.,.7-EC,8 DE )8S D-=-DECD8S.

En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de socie dades$ se trata de un problema distinto. En este supuesto$ la dificultad se debe a la coe+istencia de dos tributos diferentes sobre una misma fuente de renta : )os dividen dos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las sociedades$ y %stos ya !an sido "ravados por un impuesto anterior$ concretamente por el -mpuesto de Sociedades. De esta forma se da una situacin de injusticia conocida como el problema de la doble imposicin de los dividendos.
C5 E) ,3.,.7-EC,8 DE ).S 3EC,.S EC ESPEC-E

El concepto e+tensivo de renta e+i"e incorporar a los pa"os dinerarios las rentas en especie. .dem0s de #ue indudablemente aumentan la capacidad de consumo del ciudadano$ una e+encin de este tipo de rentas favorecer&a #ue las empresas !iciesen pa"os de esta naturale(a con la finalidad de #ue el contribuyente eludiera el impuesto. Sin embar"o$ el uso de rentas en especie puede plantear un problema de li#uide( al contribuyente$ si buena parte de sus remuneraciones se efectan con bienes y servi cios$ pues$ en casos e+tremos$ podr&a no disponer de los fondos suficientes para pa"ar el impuesto. 1C.&. LA PROBLEMDTICA ESPECIAL DE LAS PL'S4AL1AS = MIN'S4AL1AS. En la nocin de renta e+tensiva se incluyen las "anancias 4plusval&as5 o las

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p%rdidas 4minusval&as5 obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del sujeto pasivo. .ceptando este !ec!o$ sur"en dos tipos de cuestiones ^ de un lado$ interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una aut%ntica renta #ue deba ser incluida en la base imponible del contribuyente$ de otro$ #u% frmulas se !an presentado en la le"islacin para incorporarlas al impuesto.
.5 P)1S=.)`.S ] 7-C1S=.)`.S D-SC1,-?)ES.

Pueden considerarse cuatro supuestos distintos en los #ue resulta discutible si se !a producido una plusval&a o #ue el !ec!o #ue la "enera !aya sido objeto de "ravamen en otra fi"ura tributaria. 1. Plusval&as ine+istentes total o parcialmente . Se a"rupan a#u& dos supuestos diversos. El primero !ace referencia a las "anan cias "eneradas por un cambio en el &ndice de precios$ mientras #ue el se"undo se relaciona con modificaciones en los tipos de inter%s. a5 0lusvalas causadas por la inflacin : En este primer caso$ se trata de la situacin en la #ue el sujeto pasivo vende un elemento de su patrimonio$ por ejemplo$ su vivienda$ y consi"ue un precio muy supe rior al #ue pa" inicialmente por ella. )a diferencia entre los precios de compra y de venta se supone debida al proceso de inflacin #ue afecta al mercado inmobiliario$ y la cuestin es si esta "anancia es real o ficticia. Parece claro #ue en esta situacin la plusval&a es m0s aparente #ue real. b5 0lusvalas causadas por cambios en los tipos de inters : Este supuesto reviste una mayor complejidad y$ por ello$ conviene ilustrarlo con un ejemplo. Supuesto #ue un contribuyente ad#uiere unos t&tulos de renta fija por un importe de 1H.HHH u.m. y #ue tales t&tulos tienen ase"urado un inter%s anual del 1HW. Ello si"nifica #ue el contribuyente obtendr0 un rendimiento : 3endimiento @ ,ipo de inter%s + =alor nominal del t&tulo 41.HHH5 4r @1HW5 41H.HHH5 Este rendimiento lo obtiene el a!orrador$ con independencia de lo #ue suceda posteriormente con los tipos de inter%s$ de a!& la denominacin de t&tulos de renta fija #ue reciben este tipo de activos. Si$ una ve( ad#uiridos estos t&tulos$ los tipos de inter%s bajan$ las nuevas obli"aciones #ue se emitan ofrecer0n un rendimiento inferior. Consideremos$ por ejemplo$ #ue el tipo de inter%s baja !asta el :W$ de modo #ue las nuevas obli"aciones de 1H.HHH u.m. slo ofrecen un rendimiento de :HH u.m. Es evidente #ue el propietario de las emitidas al 1HW tiene unos t&tulos m0s valiosos #ue los #ue a!ora se venden en el mercado. -"ualmente indudable es #ue a!ora podr0 pedir un precio mayor #ue el de ad#uisicin$ pues cual#uiera estar&a dispuesto a pa"ar una cantidad$ D$ #ue al nuevo tipo de inter%s$ el :W$ "enere un rendimiento de 1.HHH u.m. Es decir : D H$H: 1.HHH + @ 1.HHH @ 1'.2HH H$H: Comparamos el precio de ad#uisicin y el de venta$ el a!orrador !a obtenido una plusval&a de '.2HH pts. De !ec!o$ puede vender su t&tulo en 1'.2HH$ comprar una obli"acin de las nuevas$ por la #ue pa"ar0 1H.HHH u.m.$ y dedicar$ &nte"ramente$ la plusval&a al consumo$ manteniendo$ por tanto$ su patrimonio. 2. 0lusvalas gravadas en otros tributos . Este se"undo blo#ue !ace referencia a a#uellos casos en los #ue las plusval&as ya !an sido objeto de "ravamen en otro tipo de tributos y #ue$ en esa situacin$ no tiene sentido someter a las plusvalfas al impuesto sobre la renta. a5 P#(sGa#?as / n radas $or #a acci)n d # s ctor $!"#ico :
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Este caso !ace referencia a a#uellas situaciones en las #ue el aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo se debe a la reali(acin de obras pblicas o al esta blecimiento o ampliacin de servicios pblicos. En este caso e+iste una "anancia para el ciudadano #ue podr&a dedicar al consumo. )a dificultad estriba en #ue este tipo de supuestos constituye el !ec!o imponible de un tributo espec&fico$ la contribucin especial. En la medida en #ue el contribuyente ya !aya pa"ado por este incremento en el valor de su propiedad$ no deber&a ser objeto de nuevo "ravamen a trav%s del impuesto sobre la renta$ o$ al menos$ deber&a considerarse deducible del -3PA las cantidades ya satisfec!as en forma de contribucin especial. b5 P#(sGa#?as / n radas $or # a7orro m$r saria# : Caso de un aumento en el valor de las acciones "enerado por el a!orro empre sarial de las sociedades. El valor de una accin puede definirse desde distintos puntos de vista : aS 5 E# Ga#or nomina# representa la parte correspondiente del capital social #ue corresponde a cada t&tulo. Cuando se constituye una sociedad$ o se ampl&a$ los socios !acen una aportacin para la e+istencia de la nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con respecto a sus propietarios$ se denomina capital social$ este se divide en t&tulos de propiedad$ las acciones$ de tal modo #ue se cumple #ue : =alor nominal + nR de acciones @ Capital social =alor nominal @ Capital socialEnR acciones . lo lar"o del tiempo$ la sociedad ir0 reali(ando inversiones y buscando finan ciacin para cubrirlas. En unos casos acudir0 a nuevos socios$ emitiendo acciones$ lo #ue supone una ampliacin del capital social. En otros$ se ver0 obli"ada a endeu darse$ bien con entidades financieras$ mediante pr%stamos o cr%ditos$ o bien emitien do obli"aciones$ #ue i"ualmente reconocen una deuda con personas ajenas a la sociedad. Por ltimo$ puede financiar sus actividades con car"o a los propios bene ficios de la sociedad$ constituyendo reservas$ a partir del a!orro empresarial o bene ficio no distribuido de la sociedad. De esta forma$ en un momento cual#uiera del tiempo$ el balance de situacin de la sociedad$ representar0 las inversiones y derec!os de la empresa$ en el activo$ y sus obli"aciones$ o fuentes de financiacin$ en el pasivo. Evidentemente ambas cifras$ activo y pasivo$ deben sumar lo mismo. bS5 E# Ga#or t )rico representa lo #ue le corresponder&a a cada socio en caso de #ue se li#uidase la sociedad. En tal supuesto$ se vender&a todo el activo fijo$ se li#uidar&an las e+istencias$ se cobrar&a a los clientes$ y se li#uidar&an las cuentas bancarias. Con todos estos fondos$ se pa"ar&an las deudas de la empresa$ es decir se devolver&an los cr%ditos$ los pr%stamos y se amorti(ar&an las obli"aciones. Iuedar&a as&$ idealmente$ un remanente i"ual al capital social m0s la reservas. El valor terico ser0 entonces : valor terico @ 4Capital social Q reservas5nR acciones valor terico @ Capital socialEnR acciones Q reservasEnR acciones valor terico @ valor nominal Q reservasEnR acciones El aumento de las reservas eleva el valor terico por encima del valor nominal. Pero estas reservas se nutren con los beneficios de la sociedad$ #ue ya !an sido "ravados en el impuesto de sociedades. Por tanto$ carece de sentido volver a "ravar las en el -3PA. cS5 # Ga#or d ca$ita#i,aci)n representa lo #ue se est0 dispuesto a pa"ar por un t&tulo #ue "enera un rendimiento$ en el caso de las acciones un dividendo$ a lo lar"o del tiempo. -ntuitivamente$ si el a!orrador est0 persuadido de #ue las acciones van a pa"ar un dividendo$ b$ estar0 dispuesto a pa"ar una cifra D$ tal #ue
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D.r@( +@ (Er En este caso$ una reduccin del dividendo$ por obra del impuesto$ reduce el valor de capitali(acin de la empresa$ y$ por tanto$ la plusval&a "enerada. Si esta limitacin del dividendo se debe al impuesto de sociedades$ tambi%n #ueda afectado$ directa mente$ la posibilidad de obtener una plusval&a. De nuevo resulta innecesario "ravar la plusval&a de una forma independiente.
?5 A837.S DE B3.=.3 ).S P)1S=.)`.S.

En a#uellos casos en los #ue las plusval&as sean reales y no aparentes$ o #ue no !ayan sido objeto de "ravamen en otros impuestos e+isten diversas posibilidades para "ravar&as : 15 Crear un impuesto propio para estas rentas. )a principal ventaja de esta opcin es simplificar el impuesto$ ya bastante complejo sin necesidad de tenerlas en cuenta. Su desventaja m0s notable es #ue el -3PA pierde pro"resividad$ al #uedar todas ellas "ravadas con independencia de las dem0s rentas del sujeto. '5 -ncluirlas en el -3PA en r%"imen de i"ualdad con las dem0s rentas. Este planteamiento e+i"ir&a #ue cuando se trate de "anancias se a*adan a los dem0s in"resos del contribuyente$ mientras #ue cuando sean p%rdidas redu(can la base imponible del tributo. )a ventaja principal de esta opcin es #ue resulta la m0s co!erente desde el punto de vista conceptual$ pues si son un componente de la renta$ lo son con todas las consecuencias. )as desventajas son #ue a*aden mayor comple jidad al impuesto y #ue pueden reducir la base imponible$ cuando se "eneran minus val&as. /5 7antenerlas en el -3PA con un tratamiento diferencial #ue suele tener en cuenta el nmero de a*os transcurridos entre el momento de la compra y el de la venta del activo$ si se !a reinvertido o no el importe$ y en el #ue se limita la posibilidad de #ue las minusval&as se resten a los dem0s in"resos del contribuyente$ aun#ue esta ltima provisin resulta muy discutible. )as soluciones adoptadas por nuestra le"islacin a lo lar"o del tiempo !an recorrido todas las posibilidades descritas. Desde no considerarlas una renta$ a "ravar&as en un impuesto espec&fico #ue tendr&a en cuenta el pla(o de "eneracin de las plusval&as$ !asta inte"rarlas como una renta m0s con el resto de los rendimientos del sujeto pasivo. ,ras la ltima reforma del impuesto$ las plusval&as "eneradas en un periodo inferior a dos a*os se inte"ran con el resto de los rendimientos del sujeto pasivo$ mientras #ue las #ue se "eneren en un pla(o superior a dos a*os se consideran componentes de la denominada parte especial de la base imponible y se aplica un "ravamen de car0cter proporcional. 1C.+. LA PRO.RESI4IDAD DEL IMP'ESTO. El -3PA plantea numerosos problemas de dise*o por causa de su car0cter pro"resivo. En particular$ se destacan cuatro cuestiones diversas : 1nidad contribu yente$ rentas de pla(o mayor de un a*o$ rentas irre"ulares$ y el efecto de la inflacin sobre el impuesto.
.5 E) P38?)E7. DE ). 1C-D.D C8C,3-?1]EC,E.

)a cuestin se plantea cuando dos o m0s componentes de la familia obtienen ren tas. Si el impuesto fuera proporcional$ dar&a lo mismo #ue declarasen de forma conjunta o por separado$ pues el tipo impositivo es constante$ pero si es pro"resivo la suma de in"resos se ve sometido a un tipo superior al #ue corresponder&a a cada uno de los sumandos. Para comprobar la importancia del problema y la viabilidad de al"una de las solu
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ciones $ consideremos una familia compuesta por los dos cnyu"es y dos !ijos meno res de edad. Supon"amos #ue slo los padres obtienen rentas$ la madre /.HHH.HHH y el padre '.HHH.HHH : DEC).3.C-[C C8C\1C,. base li#uidable @ 2.HHH.HHH cuota resultante @ Y'H.HHH tipo medio @ 1>$>HW DEC).3.C-[C SEP.3.D. base li#uidable marido @ '.HHH.HHH cuota resultante marido @ 1H:.HHH base li#uidable mujer @ /.HHH.HHH cuota resultante mujer @ '<>.HHH cuota total resultante @ /Y'.HHH tipo medio @ Y$>>W )a diferencia entre casarse o no es evidente. Si los dos cnyu"es deciden formar una pareja de !ec!o su a!orro fiscal es de />:.HHH pts$ y su tipo medio ser&a del Y$>>W en lu"ar del 1>$>HW. )as principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las si"uientes : a5 Permitir la declaracin por separado aun#ue se est% casado. El problema #ueda resuelto radicalmente pero "enera el incentivo a #ue las rentas comunes se pon"an a nombre del perceptor de la renta m0s baja. Este fenmeno$ denominado ar"itraH %isca#B aplicado al ejemplo$ supondr&a #ue los dos cnyu"es declarar&an '.2HH.HHH pts.$ pa"ar&an una cuota id%ntica de 1Y:.HHH pts.$ lo #ue si"nifica una cuota total de /2<.HHH pts.$ y un tipo medio real del Y$1'W. b5 El sistema del s$#ittin/ nmero de perceptores determinar el tipo medio. de rentas. En el ejemplo supone sumar las rentas de ambos cnyu"es$ dividir por el y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y )a cuota se obtendr&a aplicando este tipo medio a la suma se tendr&a :

'.HHH.HHH Q /.HHH.HHH @ '.2HH.HHH ' '.2HH.HHH V tme @ Y$1'W cuota @ Y$1'W . 2.HHH.HHH @ Y1'.HHH Este sistema "enera el mismo resultado #ue la declaracin por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal$ pero tiene la ventaja de #ue no es nece sario #ue los cnyu"es alteren la atribucin de rentas. c5 El sistema del P(oti nt tambi%n supone sumar las rentas de los cnyu"es$ pero el divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y medio punto por cada !ijo dependiente. En el ejemplo el divisor ser&a : 1 Q 1 Q H$2 Q H$2 @ / . partir del c0lculo del divisor$ el procedimiento es an0lo"o al descrito anteriormente. Se divide por este nmero$ se calcula el tipo medio #ue corresponde al cociente y la cuota se obtiene multiplicando el tipo medio por la suma de rentas. Es decir : '.HHH.HHH Q /.HHH.HHH
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@ 1.<<<.<<Y / 1.<<<.<<Y V tme @ > W cuota @ >W . 2.HHH.HHH @ 'HH.HHH Este sistema$ propio de la le"islacin francesa$ es el m0s beneficioso para el contri buyente$ especialmente cuando se trata de familias con un amplio nmero de !ijos. d5 )a solucin espa*ola permite al contribuyente ele"ir entre declaracin conjunta o declaracin por separado. En el primer caso$ se aplicaba una tarifa m0s suave y se corre"&a la cuant&a de al"unas deducciones. En el se"undo$ las rentas del patrimonio se atribu&an al titular$ si consta$ o se repart&an por mitades.,ras la reforma del impues to el tratamiento del problema de la unidad contribuyente cambia li"eramente. De un lado las anti"uas deducciones #ue se aplicaban en la cuota para tener en cuenta la situacin personal del contribuyente pasan a la base imponible y se "radan para tenerla en cuenta. En se"undo t%rmino$ desaparece la tarifa m0s suave #ue se aplica ba en la declaracin conjunta$ aun#ue ello puede ser co!erente con la reduccin en la pro"resividad del impuesto.
?5 ).S 3EC,.S BECE3.D.S EC 1C P).b8 S1PE3-83 . 1C .g8.

En este caso se trata de un problema creado por la pro"resividad del impuesto. Cuando la renta tarda en "enerarse m0s de un a*o$ se atribuyen a un ejercicio econ mico los rendimientos #ue corresponden a un periodo mayor. )a consecuencia inme diata es una elevacin del tipo medio de "ravamen #ue perjudica claramente a los contribuyentes #ue perciben este tipo de in"resos. )a solucin #ue presentaba nuestra le"islacin era dividir la renta de pla(o mayor de un a*o por el nmero de ejercicios #ue !an sido necesarios para conse"uirlas. ,ras la reforma del impuesto se !a producido un cambio bastante radical en el tratamiento de este tipo de rentas. En efecto$ la solucin no se aplica en el momento de someter este in"reso a la tarifa del impuesto$ sino en el c0lculo de su valor$ pues se permite una reduccin del /HW de su valor. En todo caso$ no debe olvidarse #ue la reforma reduce de modo si"nificativo la tarifa del impuesto en sus tramos superiores$ con lo #ue el problema de estas rentas no ser0 tan "rave.
C5 ).S 3EC,.S -33EB1).3ES

El problema #ue se plantea en este caso !ace referencia a a#uellas profesiones cuyos in"resos sufren "randes oscilaciones a lo lar"o del tiempo. El tema es particu larmente importante en a#uellas actividades en las #ue el contribuyente obtiene "ran des rendimientos durante un periodo relativamente corto de su vida laboral$ y despu%s los ven muy reducidos. Cuestra le"islacin no ofrec&a una solucin a este problema$ aun#ue el tenor de la ley parec&a #ue estaba previsto darle una respuesta. Entre las propuestas para resolver el tema podemos destacar el sist ma d #as m dias m)Gi# s. )a reforma del impuesto parece indicar #ue el sistema de reduccin del /HW en el valor de los rendimientos del contribuyente$ cuando se obtienen en un pla(o superior a dos a*os$ tambi%n se aplicar0 a a#uellos casos #ue se califi#uen re"lamentariamente como obtenidos de forma notoriamente irre"ular en el tiempo$ pero !abremos de esperar a la re"ulacin re"lamentaria para comprobar el alcance de esta disposicin y si$ efectivamente$ esta reduccin ser0 aplicada a las aut%nticas rentas irre"ulares.
D5 E) EAEC,8 DE ). -CA).C-[C EC E) -7P1ES,8.

El ltimo problema #ue plantea la pro"resividad del impuesto !ace referencia al efecto de la inflacin sobre la recaudacin obtenida por el -3PA.
125

Pro"resividad en fr&o. tme

12$:'

1>$>H

666666666666666666666666666666666666666666666666 2.HHH.HHH 2.2HH.HHH ?ase li#uidable En el "r0fico$ si no se modifica la tarifa$ una renta de 2.2HH.HHH pts. en 199: se ver0 sometida a un tipo impositivo del 12$:'W$ cuando en realidad deber&a pa"ar un 1>$>HW. Si la tarifa no se corri"e$ el contribuyente sufre un e+ceso de "ravamen$ denominado $ro/r siGidad n %r?o o rOmora %isca# B cuyo importe es : r%mora fiscal @ 412$:' W 1>$>HW5 2.2HH. HHH o$ en t%rminos "enerales$ r%mora fiscal @ 4tmnc tmi5 ?ase imponible donde : tmnc @ tipo medio no corre"ido tmi 7 tipo medio corre"ido )a forma de corre"ir la pro"resividad en fr&o es bastante obvia. ?asta con #ue los responsables de la "estin de los impuestos actualicen$ cada a*o$ la tarifa$ de tal modo #ue$ en el ejemplo$ a una base de 2.2HH.HHH de 199: le corresponda el mismo tipo impositivo #ue se aplicaba en 199Y a rentas de 2.HHH.HHH. . este procedimiento$ se le llama indiciaci)n. 1C.-. LOS E6ECTOS ECONMICOS DEL IMP'ESTO .
.5 1C. C1ES,-[C P3E=-. : E) P38?)E7. DE) A3.1DE A-SC.)

Cuando se afirma #ue la imposicin personal sobre la renta "enera efectos ne"a tivos sobre las decisiones econmicas de los contribuyentes$ se supone impl&cita mente$ #ue %stos satisfacen realmente el impuesto. Sin embar"o$ es bien conocido #ue$ en nuestro pa&s$ la imposicin sobre la renta sufre un importante fraude$ de a!& #ue se pueda ser bastante esc%ptico sobre la relevancia de estos efectos econmicos. 8curre$ sin embar"o$ #ue el propio fraude puede anali(arse como fruto de una decisin econmica del contribuyente$ #ue compara las ventajas de su incumpli miento tributario con los perjuicios de tal actuacin. Esas ventajas e inconvenientes son : =entajas de defraudar : 4 tm"$ donde 3 representa la renta defraudada y tm" el tipo mar"inal del impuesto sobre la renta. -nconvenientes de defraudar : n435 - -#4$ donde S representa la sancin por el fraude cometido y n la probabilidad de ser sancionado y donde tanto una como otra variable depende$ positivamente de la cantidad defraudada. El contribuyente defraudar0 siempre #ue el beneficio esperado sea mayor #ue el
126

coste en el #ue puede incurrir. ,al planteamiento se*ala tres posibles v&as para la accin del sector pblico$ si #uiere reducir la actividad defraudadora de los contribu yentes : Elevar las sanciones fiscales por fraude .umentar la probabilidad de deteccin del contribuyente 3educir los tipos mar"inales del impuesto.
?5 EAEC,8S S8?3E E) ESA1E3b8 ).?83.).

)os modelos tericos #ue se !an ocupado de este problema pueden clasificarse en dos "randes es#uemas : De un lado$ los #ue consideran #ue el trabajador puede decidir libremente el nmero de !oras #ue ofrece$ y$ de otro$ los #ue parten del supuesto de #ue la decisin es dicotmica$ trabajar o no$ pero #ue no se puede alterar la jornada laboral$ #ue est0 prefijada. 1. Li"r # cci)n d 7oras Dos efectos contrapuestos : De una parte$ la rebaja en la compensacin percibido por el trabajador induce a #ue este redu(ca el nmero de !oras ofrecidas$ para incre mentar su tiempo de ocio 4efecto sustitucin5. De otra$ al reducirse sus in"resos$ el trabajador puede verse obli"ado a reali(ar un esfuer(o suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida 4efecto renta5. Co es f0cil determinar cu0l de los dos efectos es el dominante$ pero puede aventurarse #ue en los niveles de renta superio res el primero sea el decisivo$ mientras #ue en estratos de renta inferiores se d% la situacin inversa. 2. Mod #os dicot)micos )os casos en #ue la decisin del contribuyente es entre incorporarse o no al proceso productivo se estudian fundamentalmente para la participacin de los se"un dos perceptores de renta en el mercado de trabajo. En estas circunstancias$ se pue den representar las dos opciones para la unidad familiar en los si"uientes t%rminos : 8pcin 1 : 1n solo perceptor de rentas #ue obtendr&a : 3. ,43.5 8pcin ' : Dos perceptores de renta obtendr&an : 3.Q 3? ,43.Q3?5 C donde 3 indica el nivel de in"resos$ , 4... 5 los impuestos #ue se satisfacen y C el coste #ue debe asumir la familia en t%rminos de cuidado de los !ijos o reali(acin de labores dom%sticas. De acuerdo con este es#uema$ el impuesto sobre la renta puede influir en esta decisin a partir de dos elementos distintos. El primero se refiere a la solucin #ue se apli#ue al problema de la unidad contribuyente y la cuant&a #ue supon"a el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar. El se"undo ata*e a la posibilidad o n de deducir los costes$ C$ de la renta percibida por el sujeto.
C5 EAEC,8S S8?3E E) C-=E) DE .H8338.

El impuesto sobre la renta$ y otras fi"uras del cuadro fiscal nacional$ pueden "enerar efectos ne"ativos sobre el a!orro de los contribuyentes a trav%s de un buen nmero de mecanismos. Entre ellos : a5 El -3PA reduce la renta disponible de los contribuyentes. ,al reduccin puede abordarse renunciando a consumo o al a!orro$ pero si se parte de la teor&a de la renta relativa$ es m0s f0cil #ue el perdedor sea %ste ltimo$ pues a los a"entes econmicos les resulta muy dif&cil rebajar su calidad de vida 4efecto trin#uete5. b5 El !ec!o de #ue el -3PA sea pro"resivo acenta este problema$ pues reduce proporcionalmente m0s la capacidad econmica de #uienes tienen mayores posibili dades de a!orrar$ si se entiende #ue la propensin mar"inal al consumo es decre ciente al incrementarse el nivel de renta.
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c5 Como el -3PA recae sobre las rentas de capital$ rebaja la compensacin #ue recibe el a!orrador por sacrificar su consumo$ y$ en esa medida$ reduce los incentivos para a!orrar. El a!orro se puede entender como un modo de ajustar la corriente de in"resos percibido por el contribuyente a sus planes de consumo. .s&$ si se reduce la vida del ciudadano a dos periodos$ el presente y el futuro$ puede suceder #ue si el consumidor prev% tener m0s in"resos !oy #ue ma*ana$ decida a!orrar una parte de su renta para #ue en el futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El impuesto reduce la capacidad de a!orrar y el rendimiento de ese a!orro$ y el consumidor rebajar&a en consecuencia la cantidad a!orrada. Pero si pretende alcan(ar un nivel de consumo predeterminado en el futuro$ tendr0 #ue a!orrar m0s$ no slo para recuperar los rendi mientos perdidos por culpa del impuesto sino tambi%n por#ue su renta futura se ver0 disminuida como consecuencia del -3PA. ,ambi%n debe tenerse en cuenta #ue las normas re"uladoras del impuesto sobre la renta en nuestro pa&s favorecen determinadas formas de a!orro$ entre las #ue deben resaltarse la ad#uisicin de la propia vivienda o la participacin en fondos de pensio nes$ aun#ue para los m0s cr&ticos con este tipo de deducciones su efecto no es tanto incrementar el nivel total de a!orro de los ciudadanos como el !ec!o de favorecer a determinadas formas de materiali(ar el a!orro$ lo #ue resulta contrario al principio de neutralidad.
D5 EAEC,8S S8?3E ). .D8PC-[C DE 3-ESB8S.

En lo #ue se refiere a este ltimo efecto$ slo debemos se*alarse #ue si el -3PA es pro"resivo plantea problemas a los perceptores de rentas irre"ulares : Aavorece la opcin del contribuyente por llevar a cabo actividades de bajo ries"o econmico.

1C.;. LA IMPOSICIN PERSONAL = S' RE6ORMA.

.5 E) -7P1ES,8 P38P83C-8C.) 4)-CE.)5 S8?3E ). 3EC,..

1na primera posibilidad de reforma considera #ue se debe replantear el car0cter Pro"resivo del -3PE En nuestro pa&s$ esta postura !a sido defendida por \.7. Bon (0le( P0ramo$ #uien valora la viabilidad de este planteamiento a partir de los distintos principios tributarios estudiados : a5 Sim$#icidad. )a mayor parte de los problemas de dise*o del -3PA se deben a su car0cter pro"resivo. 1n impuesto proporcional eliminar&a las dificultades creadas por la tribu tacin de las familias$ las rentas de pla(o superior a un a*o$ las rentas irre"ulares y el efecto de la inflacin sobre el impuesto. b5 S(%ici ncia. En principio$ el -3PA pro"resivo "enera mayores in"resos #ue el proporcional$ pero no debe olvidarse el considerable fraude apreciado en el cumplimiento de este tributo. 1n -3PA proporcional da menos incentivos para el fraude$ y$ en esa medida$ puede permitir una mayor recaudacin c5 N (tra#idad. )a mayor parte de los efectos ne"ativos causados por el -3PA tiene una fuente nica : su car0cter pro"resivo. El efecto disuasor sobre la oferta de trabajo o sobre el a!orro$ y los efectos sobre la adopcin de ries"o econmico est0n li"adas a los tipos mar"inales del actual -3PA$ #ue se ver&an muy limitados con su sustitucin por un impuesto proporcional. d5 EP(idad. El impuesto #ue se propone no tiene por #u% ser m0s injusto #ue el vi"ente$ pues
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no se defiende un impuesto proporcional puro$ sino #ue tendr&a un m&nimo e+ento. En esas circunstancias$ el impuesto es pro"resivo y adem0s puede !acerse tan pro"resivo como se #uiera alterando el m&nimo e+ento y el tipo de "ravamen. 1. Sim$#icidad. .un#ue ambos impuestos sean pro"resivos el proporcional con m&nimo e+ento puede resolver con m0s facilidad los problemas causados por la pro"resividad. .s& en la unidad contribuyente basta con establecer dos m&nimos e+entos$ uno para declara ciones individuales y otro$ doble$ para las conjuntas. En el tema del efecto de la infla cin simplemente se re#uiere indiciar el m&nimo e+ento. )as rentas irre"ulares y las de pla(o superior a un a*o son i"ualmente complejas de resolver$ pero es menos "ra ve el problema cuando el tipo mar"inal es constante. .dem0s$ deben recordarse al"unos problemas adicionales del actual impuesto$ entre los #ue deben citarse : 15 El mal funcionamiento del sistema de retenciones$ manifestado en el !ec!o de #ue a un buen nmero e contribuyentes les resulta una declaracin ne"ativa$ con lo #ue !an prestado dinero a la .dministracin a un inter%s cero$ mientras #ue otros !an de pedir un pr%stamo para satisfacer sus obli"aciones tributarios. Este funciona miento deficiente es debe a la pro"resividad del impuesto #ue !a causado la apari cin de un nmero creciente de deducciones$ complicando$ e+traordinariamente$ el tributo. '5 )a necesidad de #ue los contribuyentes acudan a asesores fiscales$ demuestra #ue el actual -3PA es cual#uier cosa menos cmodo o simple$ mientras #ue un impuesto proporcional con m&nimo e+ento ser&a muc!o m0s sencillo.

'. N (tra#idad. En los efectos ne"ativos del impuesto sobre la renta el elemento fundamental son los tipos mar"inales$ muc!o m0s #ue el tipo medio de "ravamen. En un proporcional con m&nimo e+ento$ el tipo mar"inal es constante y$ por tanto$ los efectos sobre las decisiones de los distintos a"entes econmicos se ven muy aminorados. /. S(%ici ncia. Se reitera el ar"umento del fraude fiscal . )a tarifa actualmente vi"ente se basa en un sobreentendido : Iue los contribuyentes defraudan una buena parte de sus in"re sos. )a tarifa es entonces$ aparentemente$ muy pro"resiva$ pero$ en la realidad$ no lo es tanto$ pues se aplica a bases imponibles con un alto "rado de ocultacin de in"re sos. Desde este punto de vista$ no puede ase"urarse #ue la reforma propuesta redu(ca la recaudacin. Por otro lado$ slo una rebaja en los tipos impositivos !ace creible la promesa del "obierno de luc!ar decididamente contra el fraude fiscal. >. EP(idad. )a ar"umentacin se basa en #ue para comparar los m%ritos de las dos alternativas no basta con comparar las tarifas y e+traer conclusiones. Ello se debe no slo a problema del fraude fiscal sino tambi%n a #ue el impuesto "enera costes adicionales para el contribuyente$ los costes de cumplimiento de las obli"aciones tributarias$ #ue se resumen en la necesidad de contratar asesores fiscales #ue informen al ciudadano de las posibilidades #ue les ofrece la le"islacin para reducir sus cuotas del impuesto. Estos costes son muy poco e#uitativos$ pues los perceptores de altos in"resos pue den contratar$ con un coste proporcionalmente menor$ a e+celentes consejeros fisca les$ posibilidad #ue no es i"ualmente accesible para los receptores de in"resos redu cidos. Por otro lado$ puede proponerse un impuesto proporcional con m&nimo e+ento #ue beneficie a todos sin perjudicar a nin"n "rupo de renta.

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?5 E) -7P1ES,8 PE3S8C.) S8?3E E) C8CS178.

)a se"unda propuesta de reforma consiste en sustituir la base imponible del impuesto sobre la renta #ue ser&a slo la parte de renta dedicada al consumo : ?ase imponible @ -n"resos 3enta =enta de activos Herencias Pr%stamos recibidos Premios Bastos no de consumo Bastos necesarios para obtener renta -nversiones en empresario individual .!orro del consumidor

En cuanto al tipo impositivo$ la propuesta admite tanto el proporcional como el pro"resivo. )a discusin de las posibilidades de esta opcin reformadora e+i"e repa sar sus principales ventajas e inconvenientes. a5 .r"umentos a favor de la propuesta : 1. EP(idad. Se utili(a el conocido ar"umento de Hobbes #uien afirmaba #ue es m0s justo "ravar el consumo$ lo #ue se le #uita a la sociedad$ #ue "ravar la renta$ #ue es lo #ue cada uno aporta a su pa&s. '. Sim$#icidad. El impuesto personal sobre el "asto resuelve al"unos problemas importantes del -3PA actual : 3entas irre"ulares : .un#ue los in"resos del contribuyente ten"an fluctuaciones$ el consumo es muc!o m0s estable. Esta idea se puede apoyar adem0s en las !iptesis de la funcin de consumo conocida como de la r nta $ rman nt B defendida por Ariedman$ y del cic#o Gita#B asociada a los economistas .ndo y 7odi"liani. En el primer caso$ por#ue se sostiene #ue en los in"resos del ciudadano debe distin"uirse un factor permanente$ #ue influye sobre el consumo$ y otro de car0cter transitorio$ #ue no le afecta ^ en esas circunstancias$ si las rentas del sujeto tienen un marcado componente irre"ular$ eso no tiene por#u% traducirse en una estructura de consumo con ese mismo car0cter. En el se"undo$ por#ue precisamente la base de esa !ip tesis es #ue el consumo tiende a crecer a lo lar"o del tiempo$ mientras #ue la renta presenta un perfil m0s irre"ular$ creciendo en los primeros a*os de vida laboral del sujeto$ !asta lle"ar a un m0+imo en el mejor momento profesional del individuo y disminuyendo de forma muy marcada en el momento de la jubilacin. 1nidad contribuyente : )a suma de consumos de los miembros de una familia es menor #ue la suma de rentas$ pues !ay elementos comunes aprovec!ados por todos. Esta e+istencia de conom?as d sca#a en el consumo familiar parece particular mente cierta en el caso de los bienes duraderos$ como vivienda$ al"unos electrodo m%sticos$ el mobiliario y$ !asta cierto punto$ los automviles. /. N (tra#idad. El impuesto tiene efectos econmicos muy positivos pues incentivo el a!orro$ obviamente al dejarlo e+ento de tribulacin$ lo #ue conducir&a a un aumento en la inversin privada. Co disuade la oferta de trabajo$ pues a!ora slo si el salario se dedica al consumo !ay efectos ne"ativos. Por ltimo$ es adecuado para situaciones inflacionistas$ pues al reducir el consumo$ reduce la demanda a"re"ada y$ por tanto$ la inflacin. >. S(%ici ncia. .un#ue la base imponible sea menor$ el consumo es una cifra m0s pe#ue*a #ue la renta$ la recaudacin no tiene por #u% disminuir si se establecen tipos impositivos m0s altos.

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b5 .r"umentos en contra de la propuesta : 1. EP(idad. El impuesto no es e#uitativo por varios motivos : .l ser la Propensin 7ar"inal al Consumo decreciente las personas de renta m0s baja pa"ar&an proporcionalmente m0s. El impuesto personal sobre el "asto$ H el consumo$ es e#uivalente a un impues to sobre los salarios. Posiblemente #uienes proponen la sustitucin del vi"ente -3PA por el impuesto sobre el consumo no estar&an de acuerdo en #ue el -3PA recayese slo sobre las rentas salariales$ pero$ de !ec!o$ ambos son e#uivalentes. Perjudica "ravemente a #uienes se jubilen cuando entre en vi"or. Este ar"umento se basa en la !iptesis del ciclo vital a la #ue se !a !ec!o referencia$ bas0ndose en #ue ese "rupo de contribuyentes !abr0 satisfec!o un impuesto sobre la renta en sus a*os de vida laboral$ cuando el consumo era inferior a sus in"resos$ y en cambio$ cuando su renta disminuye y mantienen su "asto "racias a su a!orro acumu lado$ se les !ace tributar precisamente por el consumo. .l dejar e+ento el a!orro$ favorece la acumulacin de "randes patrimonios$ lo #ue llevar&a a una distribucin de la renta m0s desi"ual en el futuro$ salvo #ue se complemente con un fuerte tributo sobre las "randes fortunas y su transmisin !ereditaria. '. Sim$#icidad. El impuesto personal sobre el consumo es muc!o m0s complejo #ue el -3PA : Se obli"a a los contribuyentes a llevar m0s documentacin$ como se deduce de la definicin misma de base imponible #ue !emos indicado. Co !ay modo de establecer un sistema de retenciones #ue resulte sencillo de administrar. Se plantean importantes problemas de coordinacin internacional$ si un pa&s lo establece y el resto mantiene el impuesto sobre la renta Habr&a dificultades para interpretar si un acto es de consumo o si por el contra rio es una forma de materiali(ar el a!orro. /. N (tra#idad. .un#ue el impuesto ten"a efectos beneficiosos sobre el nivel de a!orro$ tambi%n puede tener efectos ne"ativos : )a reduccin en el consumo puede producir problemas de paro$ en la medida en #ue se disminuya la demanda a"re"ada. Si el consumo disminuye$ los empresarios pueden reducir su nivel de inversin. Ello es m0s plausible si el comportamiento de las empresas se ve afectado m0s por las e+pectativas #ue por las reducciones en los tipos de inter%s$ pues un incremento en el a!orro de las econom&as dom%sticas puede facilitar la ca&da del tipo de inter%s y ello "enerar un mayor nivel de inversin. >. S(%ici ncia. )a elasticidad renta del -3PA depende slo de los tipos medio y mar"inal$ mientras #ue en el impuesto sobre el consumo depender&a tambi%n de la propensin mar"inal al consumo y de la propensin media al consumo$ de modo #ue no puede ase"urarse #ue sea realmente pro"resivo.
C5 EDPE3-ECC-. C87P.3.D..

.un#ue nin"n pa&s occidental !a establecido el impuesto lineal sobre la renta$ !ay un ambiente "enerali(ado a favor de esta propuesta. En Bran ?reta*a$ entre el 9H y el 92W de los contribuyentes pa"a un impuesto proporcional con m&nimo e+ento$ en -rlanda !ay slo tres escalones$ al i"ual #ue en los Estados 1nidos$ e incluso en Espa*a se observa una tendencia a reducir los escalones del -3PA El -mpuesto sobre el Consumo slo se llev a la pr0ctica en la -ndia y Sry )anJa sin
131

#ue resultara un %+ito. Se !a propuesto en diversos pa&ses como Suecia 4Comisin )odin$ en 19Y<5$ 1.S... 4Comisin ?radford$ 19YY5$ Bran ?reta*a 4Comisin 7eade$ 19Y:5. En al"unos casos$ se !a confi"urado el impuesto sobre el consumo como un impuesto complementario a otro sobre la renta de car0cter proporcional con m&nimo e+ento : as& por ejemplo en la Comisin 8d?rian de -rlanda$ en 19:'.
D5 ). -7P8S-C-[C D1.) S8?3E ). 3EC,..

.l mar"en de estas dos l&neas tradicionales de reforma$ debe apuntarse la aparicin de una posibilidad adicional$ #ue !a sido denominada im$osici)n d(a# so"r #a r nta cuya novedad consiste en sustituir la imposicin "lobal sobre la renta por un sistema en el #ue se diferencia entre las rentas de trabajo$ sometidas a una tarifa pro"resiva y las rentas de capital #ue tributan a un tipo uniforme$ relativamente bajo. Esta e+periencia !a sido iniciada por pa&ses como Suecia$ Dinamarca y Ainlandia y se basa en la dificultad de someter a una tarifa pro"resiva a los rendimientos del capital$ dada la movilidad de este factor de produccin en un mundo cuya actividad econmica se presenta de forma cada ve( m0s "lobali(ada. El sistema es defendible desde la perspectiva de la n (tra#idad B pues i"uala la tribulacin de las rentas de capital con la de las plusval&as$ pero es m0s discutible desde otras perspectivas. .s&$ resulta poco cumplidor de los tradicionales criterios de P(idadB pues los contribuyentes con un mismo nivel de in"resos tendr0n cuotas fiscales distintas$ dependiendo de su composicin. ,ampoco parece #ue sea m0s sencillo #ue el sistema tradicional$ si atendemos al principio de sim$#icidadB por#ue no resulta f0cil determinar en el caso de las actividades empresariales #u% parte del beneficio corresponde al trabajo reali(ado por el empresario y #u% porcin es el pa"o a los recursos de capital invertidos en la empresa. En cuanto al principio de s(%ici nciaB es cierto #ue la recaudacin por rentas de capital se !a incrementado en los pa&ses #ue lo !an puesto en vi"or$ pero ello puede deberse a una atraccin del a!orro e+terior #ue se enfrenta a una menor tribulacin. En el lar"o pla(o$ si se e+tendiera este sistema al resto de los pa&ses europeos$ es posible #ue se asista a una modificacin m0s radical #ue apunta a #ue estas rentas sean "ravadas all& donde se ori"inan y no en el pa&s de residencia del perceptor.

1C.C. LA RE6ORMA DE 1VVU DEL IMP'ESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSO3 NAS 61SICAS. 3efle+iones obre la orientacin de la reforma : 15 El aspecto m0s discutido en la opinin pblica es el cambio en la tarifa del impues to. Si se compara la tarifa del impuesto antes y despu%s de la reforma$ se comprobar0 #ue se !a pasado de : tramos a < y #ue los tipos mar"inales !an pasado de un intervalo comprendido entre el 'HW y el 2<W !a situarse en el ran"o de 1:W al >:W$ lo #ue si"nifica #ue para los escalones de renta m0s baja los tipos mar"inales !an disminuido en ' puntos porcentuales mientras #ue para las rentas m0s altas la rebaja es : puntos. Co es de e+tra*ar #ue esta reforma !aya recibido importantes cr&ticas desde los partidos de la i(#uierda y las or"ani(aciones sindicales sobre la base de #ue las personas de mayor nivel de renta reciben una reduccin superior en sus obli"a ciones tributarias. ,ales cr&ticas se !an contestado por #uienes !an llevado a cabo la reforma$ se*alando #ue la reforma debe tomarse en su totalidad$ #ue en tal caso$ todos los contribuyentes salen beneficiados$ y #ue$ proporcionalmente$ reciben una reduccin mayor los pertenecientes a niveles de renta m0s bajos. '5 1n se"undo aspecto relevante es la sustitucin de las deducciones en la cuota por una deduccin en la base del impuesto #ue tiene en cuenta las circunstancias perso nales del sujeto pasivo del impuesto y #ue aparece con la denominacin de m&nimo personal familiar.

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/5 )os efectos sobre la pro"resividad de la presencia de deducciones en la base se amplifican si se tienen en cuenta otras disposiciones de la reforma$ entre las #ue cabe citar #ue se aumentan las deduccin "eneral a la !ora de estimar el rendimiento de trabajo$ #ue se aplica en la base$ se elimina la renta asi"nada a la propiedad de la vivienda !abitual y se consolida la tributacin separada de las "anancias de capital con pla(o superior a dos a*os. Parece indudable #ue la reforma si"nifica una reduccin en la pro"resividad del impuesto personal sobre la renta. Encuentra su mayor defensa en el cumplimiento del principio de neutralidad$ al suponerse #ue "enerar0 menores efectos sobre el a!orro$ el esfuer(o laboral o la adopcin de ries"os$ adem0s de reducir el incentivo al fraude$ y del principio de simplicidad$ pues se aminoran las dificultades planteadas por la pro"resividad del tributo. Por el contrario$ las principales cr&ticas a esta reforma se fundamentan en la p%rdida de recaudacin$ sobre cuyo importe e+isten estimaciones muy dispares$ o lo #ue es lo mismo en cuanto al principio de suficiencia$ y en consideraciones de e#uidad$ entendiendo este principio a partir del criterio de la capacidad de pa"o.

1: El -mpuesto de Sociedades
1U.1. LA J'STI6ICACIN DEL IMP'ESTO DE SOCIEDADES COMO 6I.'RA IMPOSITI4A INDEPENDIENTE. . la !ora de justificar el impuesto de sociedades pueden distin"uirse dos tipos de teor&as : )as #ue defienden la !iptesis de la doble personalidad$ y$ las #ue consi deran #ue la sociedad no es sino un conducto por el #ue determinadas rentas lle"an a poder de los accionistas. )a teor&a de la do"# $ rsona#idad considera #ue la empresa mercantil tiene un personalidad jur&dica distinta de los socios$ si e+isten dos personas jur&dicas$ se tienen dos capacidades contributivas distintas$ #ue son "ravadas por dos tributos diferentes. Para #uienes proponen la teor&a del conducto$ la sociedad no es sino una Ztube r&aZ por la #ue determinados in"resos$ los dividendos$ lle"an a personas f&sicas con cretas. Desde este punto de vista$ parece poco adecuado establecer un impuesto al comien(o del conducto$ en la sociedad$ y otro distinto al final del mismo. . pesar de #ue esta !iptesis !ace dif&cil justificar la e+istencia separada del impuesto de socie dades$ se !an elaborado al"unos ar"umentos para defenderlo. Pueden citarse : 15 El impuesto de sociedades e+iste para "ravar una renta #ue de otro modo no estar&a sometida a nin"n tipo de "ravamen : El a!orro empresarial. Este ar"umento es muy discutible por#ue el a!orro empresarial aumenta las reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor terico de las acciones$ lo #ue$ a su ve($ producir0 una plusval&a #ue s& est0 sometida al -3PA. '5 El impuesto de sociedades es una contrapartida #ue debe pa"arse a cambio del privile"io de la responsabilidad limitada de los socios #ue no responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. ,ampoco es un ar"umento muy aceptable pues e+isten sociedades mercantiles sometidas al impuesto en el #ue este privile"io no se concede$ como las sociedades colectivas. /5 El impuesto de sociedades es una forma de luc!ar contra el poder de las "randes empresas #ue disponen de enormes recursos econmicos. Esta ar"umentacin encaja bastante mal con el !ec!o de #ue el impuesto de sociedades tiene un car0cter proporcional$ y ser&a m0s defendible si fuera pro"resivo. >5 El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios #ue obtienen las
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empresas de la accin del sector pblico. .un admitiendo #ue determinados "astos del Estado favorecen de modo especial a las empresas sociales$ si esto fuera cierto se notar0 en la cifra de beneficios percibidos por la empresa y en los dividendos #ue reparta entre sus accionistas$ #uienes se ver0n obli"ados$ en cual#uier caso$ a satis facer el correspondiente -3PA$ por tanto no es un ar"umento decisivo. 25 El impuesto de sociedades es un instrumento de pol&tica fiscal. Si el Estado #uiere incentivar determinados comportamientos por parte de las empresas$ es m0s f0cil !acerlo a trav%s de deducciones en la cuota de este impuesto$ pues ser&a muy dif&cil #ue incentivos creados en el -3PA para #ue los socios$ a su ve($ condicionen las deci siones de la empresa de la #ue son propietarios. Este ar"umento$ unido a la capaci dad recaudatoria del tributo y su escasa perceptibilidad por el contribuyente$ e+plican la pervivencia de esta fi"ura tributaria.

1U.2. LA PROBLEMDTICA DE LA DOBLE IMPOSICIN DE DI4IDENDOS.

.5 E) EDCES8 DE B3.=.7EC P38D1C-D8 P83 ). D8?)E -7P8S-C-[C.

Si slo e+istiera el impuesto sobre la renta$ el "ravamen de los dividendos ser&a : tP D donde tP representa el tipo impositivo del -3PA y D los dividendos percibidos por el socio. Sin embar"o$ cuando coe+iste el impuesto sobre la renta de las personas con el impuesto de sociedades$ la situacin cambia radicalmente. Por un lado al socio ya no le lle"a un dividendo D$ sino #ue %ste #ueda reducido por el impuesto de sociedades. -ndicando el tipo impositivo de este tributo con t S$ se tendr0 : 81 3 ts: D 5 D 3 ts D Este dividendo es a!ora sometido al impuesto sobre la renta$ con lo #ue el contribuyente deber0 pa"ar : t$ 81 3 ts: D El "ravamen soportado por el dividendo ser0 la suma de lo pa"ado en el impuesto de sociedades y en el impuesto sobre la renta de personas f&sicas : tS D 9 tP 81 3 tS: D IS IRP6 Puede comprobarse #ue cuanto menor sea el tipo impositivo del -3PA$ mayor ser0 el e+ceso de "ravamen. El e+ceso de "ravamen "enerado por la doble imposicin de los dividendos es mayor para a#uellos contribuyentes #ue pa"an un menor tipo impo sitivo de renta de las personas f&sicas$ es decir para #uienes perciben un menor nivel de renta. Por este motivo$ se !a afirmado #ue este problema "enera un componente re"resivo en el sistema tributario. Este an0lisis es v0lido dentro de tres limitaciones importantes : El tipo impositivo del impuesto de sociedades puede ser menor del /2W$ pues la e+istencia de deducciones en la cuota$ por inversiones$ investi"acin y desarrollo$ creacin de empleo$ etc. puede condicionar #ue el tipo efectivo sea muc!o menor. )a empresa no modifica la distribucin de sus beneficios entre dividendos y a!orro empresarial como consecuencia del doble "ravamen "enerado. Es posible #ue la sociedad elija un reparto distinto entre ambas alternativas como consecuencia$
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precisamente$ de la doble imposicin. El impuesto de sociedades es efectivamente soportado por la empresa sin #ue se !aya producido nin"n tipo de traslacin !acia otros a"entes econmicos. Si esta traslacin e+iste$ en parte o en todo$ no podr&a !ablarse de doble imposicin$ pues el -S no !a reca&do sobre los socios.
?5 S8)1C-8CES .) P38?)E7. DE ). D8?)E -7P8S-C-[C

)os diferentes sistemas fiscales !an aportado un amplio cat0lo"o de soluciones$ #ue pueden a"ruparse en dos modalidades$ las #ue responden a la llamada inte"ra cin total y las #ue se en"loban en la modalidad denominada inte"racin parcial. a5 -nte"racin total. En este sistema$ el problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades y presumiendo #ue la cifra total de beneficios$ se !aya distribuido o no entre los socios como dividendos$ !a sido percibido por los propietarios de la sociedad. Estos inte"ran estas cantidades en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente. En nuestra le"islacin aparece con la denominacin de r%"imen de transparencia fiscal. En efecto$ el socio acaba declarando una renta #ue no !a percibido$ la parte de beneficios destinada al a!orro empresarial$ lo #ue puede resultarle perjudicial. b5 -nte"racin parcial. En las diferentes modalidades de inte"racin parcial$ se mantienen los dos impues tos$ pero se establecen normas espec&ficas para resolver$ o aminorar$ el problema de la doble imposicin de los dividendos. Estas normas pueden introducirse tanto en el impuesto de sociedades como en el propio impuesto sobre la renta. Solucin en el impuesto de sociedades : En el caso de #ue se pretenda resolver el tema en el impuesto de sociedades$ el le"islador puede optar entre diversas posibilidades. 1na de ellas consiste en consi derar a los dividendos como un "asto deducible para calcular la base imponible del impuesto$ otra en establecer dos tipos impositivos diferentes en el impuesto$ uno muy alto para el beneficio no distribuido y otro$ muy bajo$ para los dividendos. En uno u otro caso$ el resultado es #ue los dividendos no sufren nin"n "ravamen en el impues to de sociedades$ con lo #ue es imposible #ue se produ(ca doble imposicin. )a prin cipal desventaja de esta frmula es #ue favorece #ue la empresa dedi#ue a dividen dos la totalidad de los beneficios. Este incentivo puede ser peli"roso$ en la medida en #ue la empresa ten"a #ue recurrir a la financiacin e+terna 4cr%ditos$ pr%stamos y emi sin de obli"aciones5 para financiar sus proyectos de inversin$ y #ue$ por ende$ se vea abocada a un "ran ries"o financiero$ al depender e+cesivamente de los pr%stamos de terceros. Solucin en el impuesto sobre la renta : 1na se"unda posibilidad es resolver el problema de la doble imposicin en el impuesto sobre la renta. Entre las diversas posibilidades #ue ofrece esta alternativa$ se distin"uen las dos soluciones #ue !a ido adoptando la le"islacin espa*ola : El problema de la doble imposicin se trataba de resolver permitiendo al contribuyente una deduccin en la cuota del 1HW de los dividendos percibidos. Para #ue esta solu cin fuera efica($ la condicin #ue deber&a cumplirse es #ue el importe de la deduccin fuera i"ual al e+ceso de "ravamen "enerado. El problema se resolver&a para a#uellos contribuyentes cuyo tipo impositivo de renta fuera del YHW$ lo #ue deja claramente demostrada la inutilidad de esta solucin. Solucin posterior a la reforma de 1992 : ,ras la reforma del impuesto de sociedades$ se estableci un nuevo r%"imen para el tratamiento de los dividendos en el -3PA muy pr+imo al e+istente en Arancia. El sistema "eneral consiste en multiplicar el dividendo percibido por el socio por un
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coeficiente de 1$>H 4el 1>HW5 : Este dividendo corre"ido se inte"ra con las dem0s ren tas del contribuyente y se le aplica la tarifa del impuesto. 1na ve( calculada la cuota &nte"ra$ se permite una deduccin del >HW del dividendo percibido. Puede compro barse #ue con esta solucin$ desaparece el e+ceso de "ravamen para cual#uier tipo impositivo de -3PA siempre #ue el tipo medio efectivo de sociedades sea i"ual o menor #ue ':$2YW.

1U.&. ANDLISIS DE S' ESTR'CT'RA IMPOSITI4A. El impuesto de sociedades recae sobre el beneficio de las empresas. )os principales problemas de la estructura del impuesto se derivan del modo en #ue se calculan los beneficios ^ en ese sentido$ esta cifra es i"ual a la diferencia entre in"re sos totales y costes totales$ puesto #ue la ley determina #ue la cifra objeto de "rava men debe coincidir con el beneficio contable. )as cuestiones fundamentales #ue afectan al beneficio de la empresa pueden resumirse en el tratamiento de las materias primas y en el de la depreciacin de la ma#uinaria. .5 E) C8CS178 DE 7.,E3-.S P3-7.S. En cuanto a la valoracin de las materias primas$ la dificultad procede de #ue el empresario debe considerar como coste el consumo de materias primas y no la cifra de compras. Para ello$ debe estimar este consumo del modo si"uiente : Consumo de materias primas @ &istencias iniciales Q Compras Consumo de materias primas @ Compras Q =ariacin de e&istencias de esta forma$ un dato b0sico de los costes del empresario ser0 el valor de las e+istencias en el almac%n$ y el problema #ue se plantea es #ue si la empresa !a comprado materias primas a diferentes precios$ no puede saber cu0les !a ido usando a lo lar"o del a*o. a5 Sist ma 6I6O 4first in, first out 5. )os primeros #ue entran sale. b5 Sist ma LI6O 4'ast =n, !irst *ut 5. )os ltimos #ue entran$ son los primeros #ue salen. c5 Sist ma HI6O #Hi"!est -n$ Airst 8ut5. El consumo de materias primas se valora al precio m0s alto de los #ue se !an pa"ado. d5 Sist ma NI6O #Ce+t -n$ Airst 8ut5. El consumo de materias primas se valora por el precio de reposicin. En conte+tos caracteri(ados por la inflacin este es el procedimiento #ue m0s ventajas ofrece al empresario$ pues le permite considerar como coste deducible a efectos fiscales el coste de oportunidad de las materias primas empleadas. Cuestra le"islacin indica #ue el consumo de las materias primas debe valorarse al coste medio de ad#uisicin. lo #ue nos da una cifra intermedia entre los sistemas A-A8 y )-A8. ?5 E) Ca)C1)8 DE ). DEP3EC-.C-[C DE ). 7.I1-C.3-..
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&istencias finales

En cuanto a los problemas planteados por el c0lculo de la depreciacin$ pueden diferenciar dos m%todos distintos :

15 Depreciacin lineal : Se obtienen los a*os de vida til de la m0#uina$ a$ a partir de las tablas aprobadas por el 7inisterio de Hacienda. . partir de esta cifra se calcula la tasa de depreciacin lineal : d) @ 4 1Ea5 1HH. 1na ve( calculada la tasa de depreciacin$ el "asto deducible$ D$ es simplemente : D @ d) + =alor de la m0#uina. '5 Depreciacin acelerada . ,iene tres posibilidades : a5 Sist ma d d $r ciaci)n #i"r @ El empresario descuenta libremente las cantidades por depreciacin$ con el nico l&mite de #ue la suma de %stas no e+ceda el valor total de la m0#uina. b5 Sist ma d #a s(ma d #os d?/itos d # aKo @ . cada anualidad por depreciacin le corresponde una tasa distinta calculada del modo si"uiente : Si la vida til de la m0#uina es de 2 a*os se suma : 2 Q > Q / Q ' Q 1 @ 12 )a tasa de depreciacin de cada a*o ser0 : d1 @ 42E125 1 HH d' @ 4>E1251HH d/ @ 4/E1251HH d> @ 4'E125 1 HH d2 @ 41E1251HH El "asto deducible de cada a*o ser0 : D1 @ d1 + valor de la m0#uina D' @ d' + valor de la m0#uina D/ @ d/ + valor de la m0#uina D> @ d> + valor de la m0#uina D2 @ d2 + valor de la m0#uina /5 Sistema del balance decreciente @ Se parte de la tasa de depreciacin lineal a la #ue se multiplica por un coeficiente mayor #ue la unidad : d? @ d) + coeficiente El "asto deducible por cada a*o ser0 : D1 @ d? + valor de la m0#uina 4=5 D' @ d? + 4 = Dl 5 D/ @ d? + 4 = D- D'5 D> @ d? + 4= D- D' D/5 y as& sucesivamente.

1U.+. E6ECTOS ECONMICOS DEL IMP'ESTO DE SOCIEDADES Se !an discutido tres tipos de efectos : El primero se refiere a si el impuesto favorece el endeudamiento de las empresas$ el se"undo ata*e a si el impuesto favorece la inversin privada y el tercero al efecto de este "ravamen sobre el reparto de beneficios.
.5 EAEC,8S S8?3E E) ECDE1D.7-EC,8.

El ar"umento #ue defiende #ue el impuesto de sociedades favorece el endeuda miento se basa en #ue si el empresario reali(a una inversin y la financia con un
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pr%s tamo o emitiendo obli"aciones$ se ver0 obli"ado a pa"ar intereses$ pero %stos son un "asto deducible en el impuesto$ de tal modo #ue al final$ una parte de las car"as finan cieras soportadas por la empresa$ son subvencionadas$ indirectamente$ por el sector pblico$ al obtener una cuota inferior en el impuesto.
?5 EAEC,8S DE) -7P1ES,8 S8?3E ). -C=E3S-[C E7P3ES.3-.).

El impuesto de sociedades considera como "asto deducible tanto el salario pa"ado por el uso de factor !umano como el coste de uso del capital. En tal sentido$ el impuesto ser&a neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste econmico sufrido por el empresario al contratar recursos productivos. 8curre$ sin embar"o #ue en el caso del coste del capital$ el valor econmico difiere del valor deducible a efectos fiscales : Coste econmico : Precio de la m0#uina + 4 d Q r pT 5 donde d es la tasa de depreciacin$ r el tipo de inter%s nominal y pT la tasa de inflacin. Coste fiscalmente deducible : Precio de la m0#uina + 4 d Q r5$ pudiendo observarse #ue$ entonces el coste fiscalmente deducible es superior al real o econ mico$ lo #ue supone una forma de subvencin indirecta$ salvo #ue se trate de un caso de estabilidad de precios. .dem0s de este aspecto$ el impuesto de sociedades incluye otros elementos #ue pueden afectar a las decisiones del empresario en materia de inversin. Precisamente una de las justificaciones del impuesto de sociedades es la posibilidad de utili(arlo como instrumento de pol&tica fiscal para modificar las decisiones del empresario y favorecer la inversin privada. Este aspecto se concreta en la le"isla cin a trav%s de una serie de deducciones para a#uellas empresas #ue lleven a cabo procesos de ampliacin de sus instalaciones o #ue realicen "astos para la promocin de sus productos. En la medida en #ue estos incentivos sean eficaces$ podr0 afirmarse #ue el impuesto de sociedades favorece$ por esta v&a$ la inversin empre sarial. Sin embar"o$ e+isten al"unas ra(ones para dudar sobre la conveniencia de incluir este tipo de normas en el impuesto de sociedades$ entre ellas$ pueden desta carse : 15 Se !a afirmado #ue con este tipo de disposiciones se da un trato favorable al factor capital en detrimento de la mano de obra. Si el empresario puede reducir la cuota l&#uida incrementando su ma#uinaria$ podr&a encontrar ventajoso sustituir a sus traba jadores por e#uipo capital sin #ue ello incremente la capacidad productiva de su establecimiento$ y sin #ue se contribuya al crecimiento econmico. 1na forma de salvar esta objecin ser&a e+tender las ventajas de estas deducciones a los empre sarios #ue incrementasen su plantilla$ pero tal posibilidad no se contempla en la re"ulacin actual del impuestos$ con lo #ue el ses"o a favor del e#uipo capital puede estar operando. '5 1na se"unda objecin se basa en #ue si las deducciones se aplican a las empre sas #ue pa"an el impuesto de sociedades y n a las #ue satisfacen el impuesto sobre la renta de las personas f&sicas$ entonces puede "enerarse un proceso a trav%s deh cual estos incentivos sean ineficaces. El ra(onamiento #ue se utili(a para lle"ar a esta conclusin : Supuesto #ue las empresas con forma de sociedad annima pretenden aprovec!ar estos incentivos para reducir su cuota tributaria y #ue inician planes de inversin para los #ue incre mentan su demanda de fondos de financiacin en los mercados financieros corres pondientes. Este incremento en la demanda "enerar0 un aumento de los tipos de inter%s #ue perjudicar0 a las empresas individuales #ue no tienen$ en cambio$ acceso a este tipo de deducciones. De este modo$ se estar&a produciendo una especie de % cto *$(#si)n pero en el #ue las empresas sociales$ y no el sector pblico$ estar&an limitando la inversin privada de las empresas individuales. En el caso de la le"is lacin espa*ola no es previsible #ue tal consecuencia se produ(ca pues el -3PA e+tiende a las empresas individuales las deducciones de las #ue "o(an las #ue adoptan forma de sociedad.

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/5 1na tercera objecin al empleo de este tipo de deducciones se basa en la !iptesis de las *$ ctatiGas raciona# s. Para entender esta cr&tica se supondr0 #ue el sector pblico establece las deducciones por inversin$ o las !ace m0s "enerosas$ cuando la econom&a se encuentra en una fase de recesin econmica y las elimina$ o reduce su cuant&a$ en los momentos de e+pansin. En principio$ este planteamiento parece totalmente ra(onable y ajustado a la idea de lo #ue debe constituir la pol&tica econ mica. .!ora bien$ si los empresarios aprenden de sus e+periencias pasadas$ cuando se inicie una fase de recesin$ parali(ar0n sus planes de ampliacin de ma#uinaria$ para esperar a #ue el sector pblico conceda deducciones m0s amplias$ con lo #ue la disminucin en la demanda de bienes de e#uipo$ acentuar0 la depresin econmica. Por el contrario$ si la econom&a entra en una fase de tipo e+pansivo$ los empresarios acelerar0n sus proyectos de inversin$ antes de #ue el sector pblico redu(ca la cuan t&a de las deducciones$ con lo #ue la econom&a e+perimentar0 una aceleracin mayor$ con el l"ico corolario de posibles tensiones inflacionistas. De este modo$ un instru mento de pol&tica econmica #ue pretendiese aminorar las fluctuaciones de la activi dad puede acabar teniendo un efecto proc&clico. En estas circunstancias$ la refle+in #ue su"iere este tipo de objeciones es #ue los incentivos a la inversin empresarial ten"an un car0cter permanente y no coyuntural.
C5 E) -7P1ES,8 DE S8C-ED.DES ] ). DEC-S-[C S8?3E E) 3EP.3,8 DE ?ECEA-C-8S.

)a cuestin #ue se plantea es si el impuesto de sociedades afecta o n a las decisiones de reparto de beneficios entre dividendos y a!orro empresarial. En el primer supuesto$ el socio pa"a efectivamente el tipo impositivo correspondiente al -3PA$ en la medida en #ue la le"islacin espa*ola !aya resuelto el problema de la doble imposicin de los dividendos. En caso de #ue se destine al a!orro empresarial$ se pa"a$ de una parte el impuesto de sociedades y$ de otra$ un tipo impositivo espe cial en el -3PA$ pues la posible plusval&a "enerada$ si !a tardado en "enerarse m0s de dos a*os$ est0 sometida a un impuesto proporcional del 'HW con un m&nimo e+ento de 'HH.HHH pts. El contribuyente preferir0 #ue los beneficios se repartan como divi dendos si se cumple #ue tP X tS Q t= 41 tS5 donde tP representa el tipo impositivo de la tarifa del -3PA$ t S el tipo impositivo de sociedades y t = el tipo efectivo correspondiente a las variaciones patrimoniales$ o plusval&as$ de pla(o mayor de dos a*os. -mpuesto de sociedades y reparto de beneficios. ,ipo impositivo

tP tS Q t= 41 tS5

6666666666666666666666666666666666666666666 3T Civel de renta Para a#uellas personas cuyo nivel de renta sea inferior a 3T$ se preferir0 el reparto de los beneficios como dividendos$ pues su tipo impositivo de renta es inferior a la combinacin de "rav0menes de sociedades y de plusval&as$ mientras #ue a partir de ese nivel de renta$ se produce el efecto contrario : Se "enera el % cto c#i nt #a @ )as diferentes sociedades captan distintos tipos de accionistas$ dependiendo de cu0l sea su pol&tica en cuanto al reparto de beneficios. Conclusin #ue debe$ en
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cual#uier caso$ mati(arse : 15 El contribuyente puede preferir un dividendo m0s se"uro #ue la !ipot%tica posibi lidad de #ue el a!orro empresarial se convierta en una plusval&a$ y adem0s en un pla(o de dos a*os. )a incorporacin de la incertidumbre sobre las plusval&as modifica el an0lisis sustancialmente$ al menos en dos aspectos. De una parte$ debe tenerse en cuenta #ue la "anancia de capital puede no coincidir con la cifra dedicada al a!orro empresarial$ lo #ue obli"ar&a a calcular todos los datos para obtener el valor esperado de un incremento en el a!orro empresarial de la sociedad. De otra$ aun en el supues to de #ue el valor esperado se alcan(ara$ o incluso lle"ara a superarlo$ el accionista #ue manifieste aG rsi)n a# ri s/o preferir0 una renta se"ura a otra sometida a la incertidumbre. '5 Co es totalmente se"uro #ue si la sociedad dedica sus beneficios al a!orro empre sarial se incremente la coti(acin de las acciones y si los destina a dividendos$ ello no se refleje en el valor en ?olsa de esos t&tulos. El mercado de valores puede reflejar bien el valor terico de la accin o bien el resultado de capitali(ar el dividendo perci bido por el accionista. Si se diera el se"undo caso$ entonces la conclusin es obvia : . la empresa le interesar0 siempre dedicar los beneficios a dividendos pues no slo percibe el accionista un rendimiento directamente$ sino #ue adem0s se incrementar0 el valor de las acciones. /5 El reparto de dividendos puede ser utili(ado por la empresa como una se*al de #ue la situacin econmica de la sociedad es buena. En estas circunstancias$ aun#ue no sea fiscalmente ptimo dedicar los beneficios al pa"o de los dividendos$ puede ser conveniente para demostrar a los accionistas #ue la empresa no sufre nin"n tipo de dificultades. >5 E+isten normas le"ales o en los estatutos de la sociedad #ue determinen #ue una parte de los beneficios se dedi#uen obli"atoriamente al a!orro empresarial 4las llama das reservas le"ales o estatutarias5.

1U.-. PRINCIPALES L1NEAS DE RE6ORMA DEL IMP'ESTO DE SOCIEDADES. )a principal opcin reformadora del impuesto de sociedades consiste en la susti tucin de este tributo por un impuesto #ue deber&a recaer sobre el flujo de fondos de la sociedad y no sobre la cifra de beneficios. ,al posibilidad !a sido estudiada por diversos !acendistas espa*oles$ #uienes presentan los principales ar"umentos #ue !acen aconsejable este tipo de sustitucin. Para ello$ interesa se*alar$ primeramente$ cu0les son las diferencias fundamen tales en cuanto a la base imponible en ambas fi"uras tributarias. .s&$ en el caso del vi"ente impuesto de sociedades$ se "rava el beneficio calculado como diferencia entre in"resos totales y costes totales. Por el contrario$ si se opta por un "ravamen sobre el flujo de fondos$ la base imponible se define como la diferencia entre las entradas y salidas de la caja de la sociedad$ ya sean por conceptos reales o por conceptos financieros. En las operaciones reales$ se considera #ue "eneran una entrada de fondos en la empresa las ventas de productos o de servicios as& como la del e#uipo capital de la sociedad$ ya sea ma#uinaria$ edificios o instalaciones$ mientras #ue$ por el contrario$ se supone #ue se produce una salida de fondos de la sociedad la ad#uisicin de materias primas$ el pa"o de sueldos u otros servicios$ y la compra de ma#uinaria$ edificios o cual#uier otro elemento del activo fijo. De este modo se tendr0 la posibili dad de calcular el importe total de flujos de entrada por conceptos reales 435 y de los flujos de salida por ese mismo concepto 435. Estas dos sumas permiten obtener una primera definicin de la base imponible de este tributo como la diferencia entre estos dos importes : ?ase imponible @ 3Q 3
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Este primer m%todo de valorar la base imponible permite observar al"unas de las ventajas del impuesto sobre el flujo de fondos de la sociedad en relacin al tradicional impuesto de sociedades. En efecto$ el valor de 3 incluye las compras de materias primas$ y n el consumo de %stas como ocurr&a en el impuesto de sociedades$ y las ad#uisiciones de ma#uinaria$ y n la depreciacin correspondiente$ tal y como sucede en la definicin de beneficio$ sobre el #ue recae el impuesto de sociedades. De este modo$ la propuesta de reforma permite eliminar dos problemas fundamentales de la estructura del impuesto : El c0lculo del consumo de materias primas y las formas de obtener la depreciacin #ue es lo #ue se considera coste en el impuesto de socie dades. En cuanto a los datos de entradas y salidas por conceptos financieros$ puede considerarse #ue se produce una entrada de fondos si la sociedad aumenta sus deu das con terceros$ si personas #ue ten&an una deuda con la sociedad devuelven el importe prestado$ si se cobran intereses o si se venden las acciones de empresas no residentes #ue esta sociedad pudiera disponerlo. Caturalmente$ si la empresa devuel ve pr%stamos recibidos con anterioridad$ o concede m0s cr%dito a otros a"entes econmicos$ si pa"a intereses o si ad#uiere acciones$ se causa una salida de flujo. Si se tienen en cuenta no slo las entradas y salidas por concepto real$ sino tambi%n por concepto financiero$ podr0 definirse la base imponible como : ?ase imponible @ 3Q Q AQ 3 A

-ndudablemente$ esta se"unda definicin de la base imponible es m0s adecuada #ue la primera$ entre otras ra(ones$ por#ue permite aplicar el impuesto a las empre sas financieras cuyos in"resos proceden fundamentalmente de la devolucin de pr%s tamos concedidos y del cobro de los intereses correspondientes$ mientras #ue una base imponible definida tan slo como 3Q - 3 ser&a posiblemente ne"ativa. .dem0s de las ventajas ya se*aladas en cuanto a #ue se eliminan los problemas del c0lculo del consumo de materias primas y de la depreciacin del e#uipo capital$ el impuesto sobre el flujo de fondos de las sociedades permite solucionar otros proble mas del actual -S. 15 El impuesto sobre el flujo de fondos no plantea problemas de li#uide( a las empre sas$ mientras #ue el de sociedades$ al "ravar el beneficio contable de la empresa puede e+i"ir el pa"o de una cantidad para la #ue la sociedad puede no disponer de suficientes medios de pa"o$ con lo #ue se ver&a obli"ada a endeudarse para !acer frente al impuesto. '5 El impuesto propuesto presenta un tratamiento m0s adecuado de los incentivos a la inversin empresarial$ pues permite restar en el c0lculo de la base imponible$ como un componente de 3 $ todas las compras de e#uipo capital$ sin #ue el empresario deba proceder a reali(ar las deducciones en la cuota$ cuya cuant&a$ o e+istencia misma$ depender&a de las decisiones de la .dministracin. /5 Este tributo resultar&a co!erente con una reforma fiscal #ue sustituyera la impo sicin personal sobre la renta por un impuesto sobre el "asto. Estas ventajas se enfrentan a una complicacin pr0ctica derivada de la inte"ra cin de nuestro pa&s en la 1nin Europea y del proceso de armoni(acin fiscal #ue se est0 llevando a cabo entre los pa&ses miembros de la misma$ pues evidentemente no ser&a posible amoldarlo a la tributacin de las sociedades de los dem0s pa&ses euro peos #ue mantuvieran la imposicin tradicional. .n en el caso de #ue la 1nin lle"ase a optar por una reforma fiscal de estas caracter&sticas$ resultar&a complejo resolver los problemas de doble imposicin internacional con los pa&ses ajenos a la 1nin.

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19 )a imposicin sobre la ri#ue(a

1V.1. J'STI6ICACIN = ALTERNATI4AS PARA LA IMPOSICIN SOBRE LA RIE'ETA. 1. El establecimiento de tributos sobre la ri#ue(a est0 justificado por ra(ones de e#uidad$ ya sea entendida desde el criterio de la capacidad de pa"o o desde su alter nativa del criterio del beneficio. En el primer caso$ se entiende #ue la posesin de ri#ue(a$ adem0s de la renta$ refleja una mayor capacidad econmica y #ue ese dato debe tenerse en cuenta a la !ora de satisfacer las car"as tributarios. En el se"undo$ se supone #ue$ al ser una funcin del Estado la proteccin de las propiedades de los ciudadanos$ #uienes tienen una mayor ri#ue(a reciben m0s servicios del sector pbli co y$ por ello$ deben satisfacer un "ravamen adicional. '. 1na se"unda ra(n a favor de la imposicin sobre la ri#ue(a$ en cual#uiera de sus formas$ se !a basado en la necesidad de #ue el sector pblico realice una pol&tica activa de redistribucin de la renta y la ri#ue(a. Se ar"umenta$ en tal sentido$ #ue en las modernas econom&as de mercado$ las situaciones de partida de los sujetos econmicos no son comparables y #ue la transmisin de la ri#ue(a puede mantener tales diferencias sociales$ de lo #ue se deduce la necesidad de establecer impuestos #ue tecai"an sobre las "randes fortunas o sobre su transmisin. /. )os impuestos sobre la ri#ue(a tienen una lar"a tradicin !istrica$ a la #ue no era ajena la creencia de #ue la tierra era la nica fuente de renta y #ue$ por ello$ se deb&a "ravar la propiedad de la misma. .un#ue los impuestos sobre la ri#ue(a !ayan per dido importancia en favor de los #ue "ravan la renta y el consumo$ es posible encon trar precedentes !istricos muy anti"uos a determinadas fi"uras de la imposicin patri monial de nuestro pa&s. )as modalidades de imposicin sobre la ri#ue(a son muy variadas pero basta considerar las cinco frmulas resumidas utili(ando los criterios de definicin : Se trata de un impuesto #ue "rava el patrimonio total neto del contribuyente. El impuesto tiene en cuenta las condiciones personales del sujeto pasivo. El "ravamen se recauda de forma peridica y es complementario de la imposicin sobre la renta de la persona. El impuesto recae sobre la transmisin$ onerosa o "ratuita$ de la ri#ue(a. Estos ras"os permiten diferenciar entre las diferentes formas de "ravar el patri monio del contribuyente. 1. -mpuesto sobre el Patrimonio Ceto -PC5. Se trata de un impuesto #ue recae sobre el patrimonio total neto : Descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo$ #ue tiene en cuenta las circunstancias personales del contribuyente$ "rava la tenencia de ri#ue(a$ y no su transmisin$ y se recauda peridicamente. iste ltimo ras"o es el #ue le diferencia del : '. -mpuesto E+traordinario sobre el Patrimonio 4-EP5 . ,ambi%n denominado leva sobre el capital$ en realidad$ es un in"reso e+traordinario del sector pblico cuyo empleo$ fuera de condiciones e+tremass est0 pr0cticamente descartado. /. -mpuesto #ue recae sobre la propiedad de la ri#ue(a$ pero #ue se diferencia de los dos anteriores en #ue su objeto no es el patrimonio total del sujeto$ sino determinado

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tipo de propiedades. 1n claro ejemplo de este tipo de "ravamen lo constituye el -mpuesto sobre ?ienes -nmuebles 4-?-5 #ue recae sobre la ri#ue(a inmobiliaria$ no tiene en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo$ pero s& se recauda de forma peridica. 1n se"undo "rupo de impuestos #ue recaen sobre el patrimonio se basan en la transferencia del mismo. Pueden diferenciarse entre a#uellos en #ue recaen las transmisiones "ratuitas$ de las #ue ser&an ejemplo el -mpuesto sobre sucesiones y donaciones 4-SD5 y el -mpuesto sobre el caudal relicto 4-C35$ frente a los #ue se aplican a las de car0cter oneroso$ como el -mpuesto de transmisiones patrimoniales 4-,P5. En nin"uno de estos casos se puede !ablar de una e+accin peridica del impuesto$ pues$ naturalmente$ no en todos los ejercicios econmicos se produce una transmisin onerosa de los elementos patrimoniales del sujeto pasivo$ y muc!o menos puede suponerse tal periodicidad en el caso de las transmisiones "ratuitas : El ras"o FtransmisinG es coincidente con el de Fe+accin no peridicaG$ pero eso no los !ace redundantes$ pues$ el car0cter de dno transmisind o dtenenciad es compatible con el de de+accin peridicad o dno peridicaZ. )a imposicin sobre la transmisin "ratuita admite dos alternativas. De un lado el impuesto puede recaer sobre la totalidad del patrimonio del sujeto$ y en tal caso se trata del -C3. De otro$ puede aplicarse a cada una de las porciones !ereditarias$ a las #ue se asimilan las donaciones$ y en tal !iptesis se est0 en presencia del -SD. Se trata$ en cual#uier caso de "rav0menes personales$ bien sean vistos desde la pers pectiva del causante$ en el primer caso$ o de los causa!abientes$ en el se"undo. Ese car0cter de tributo personal est0 notablemente ausente en las transmisiones onero sasZ$ #ue$ l"icamente$ no puede "ravar la totalidad del patrimonio neto sino a cada transferencia individual del patrimonio.

1V.2. EL IMP'ESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO. En este tipo de tributo las principales cuestiones se refieren$ en primer t%rmino a la similitud de este impuesto con un recar"o sobre las rentas del capital$ en se"undo lu"ar$ interesa discutir #u% finalidades puede tener como impuesto independiente$ en tercer t%rmino$ cu0les son sus posibles inconvenientes y$ por ltimo$ es preciso se*a lar las principales cuestiones #ue afectan a su dise*o.
.5 ). EI1-=.)ECC-. EC,3E E) -7P1ES,8 S8?3E E) P.,3-78C-8 CE,8 ] 1C 3EC.3B8 S8?3E ).S 3EC,.S DE) C.P-,.)

)a e#uivalencia entre el impuesto sobre el patrimonio y el recar"o sobre las rentas de capital$ se comprueba mejor con ayuda de un ejemplo. En efecto$ supon"amos #ue un contribuyente tiene un patrimonio constituido por un pa#uete de obli"aciones valorado en 1H.HHH.HHH$ del #ue obtiene un rendimiento del 1HW anual. Si se consi dera la e+istencia de un impuesto sobre el patrimonio y adem0s de un impuesto sobre la renta$ el contribuyente tendr0 #ue satisfacer dos cuotas. Si el tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio es del H$2W y el tipo de inter%s es del 2W$ el recar"o e#uivalente sobre las rentas del capital ser&a @ H$2E2 @ H$1 @ 1HW. En cambio$ si el tipo de inter%s del mercado es del 1HW$ el recar"o ser&a de tan slo el 2W. Ello indica$ claramente$ #ue si el patrimonio se dedica a activos poco rentables$ ser0 mayor el recar"o sufrido por el contribuyente en sus rentas de capital. Este aspecto tiene relevancia a la !ora de justificar la e+istencia de este tributo.
?5 P3-CC-P.)ES 3.b8CES P.3. E) ES,.?)EC-7-EC,8 DE 1C -7P1ES,8 S8?3E E) P.,3-78C-8 CE,8

a5 Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pa"o$ pues dos personas con id%ntica renta$ una de las cuales ten"a un "ran patrimonio y otra #ue no dispon"a de %l$ tienen capacidad econmica distinta. )a capacidad econmica adicional #ue representa la posesin de ri#ue(a merece la e+istencia de un tributo propio$ y esa
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finalidad es cubierta por el -PC. Estas mismas consideraciones de e#uidad se aplican$ para defender este tributo$ pero desde una perspectiva distinta$ cuando se afirma #ue la e+istencia de un recar"o sobre las rentas de capital es un modo de discriminar en favor de las rentas sala riales. Se a*ade$ en este ltimo caso$ #ue el empleo del -PC es un procedimiento m0s adecuado #ue establecer la discriminacin en el propio -3PA. Si el trato favorable a las rentas de trabajo se establece en la imposicin personal sobre la renta$ se "eneran incentivos para #ue los in"resos del contribuyente se presenten como rentas salariales aun#ue no lo sean$ mientras #ue tal incentivo no se da si la discriminacin se reali(a a trav%s del -PC. Cuando el establecimiento del -PC se debe a ra(ones de e#uidad$ el dise*o del impuesto e+i"ir&a #ue los distintos elementos patrimoniales se valorasen a precio de mercado y #ue tales valores se modifi#uen de acuerdo con los cambios en el mismo. b5 8tra justificacin del impuesto sobre el patrimonio neto se basa en ra(ones de eficiencia econmica. En este caso$ las motivaciones son muy diversas$ pero pueden se*alarse dos aspectos diferenciados. De un lado$ se !a comprobado #ue el recar"o sobre las rentas de capital$ al #ue es e#uivalente el -PC$ es mayor cuanto menor sea el rendimiento del patrimonio. En tales circunstancias$ se afirma #ue el impuesto sobre la ri#ue(a neta obli"a al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades m0s productivas$ mientras #ue este incentivo est0 ausente en el -3PA$ pues los altos tipos mar"inales de este ltimo tributo pueden disuadir al a!orrador #ue puede preferir mantenerlo en activos l&#uidos y no percibir in"reso al"uno por su ri#ue(a. De otro lado$ la e#uivalencia entre -PC y recar"o sobre las rentas de capital permite$ idealmente al menos$ rebajar la tribulacin en el -3PA y compensarla con el tributo sobre la ri#ue(a. .parentemente$ al contribuyente le dar&a lo mismo una situacin #ue otra$ pero sus efectos econmicos no son id%nticos. Ello se debe a #ue los altos tipos mar"inales del -3PA no slo pueden "enerar un efecto indeseable sobre el a!orro$ sino #ue adem0s pueden afectar a la decisin de ofrecer !oras de trabajo o de adop tar ries"os$ mientras #ue en el -PC se puede dar un efecto disuasorio sobre el a!orro$ pero no influye$ en la misma medida$ sobre la oferta de trabajo y$ menos an$ en la adopcin de ries"os. c5 1na ltima justificacin del impuesto se refiere a su virtualidad como elemento de control de otros impuestos del sistema tributario. En primer lu"ar$ es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta pues si se ocultan ren tas$ no es f0cil e+plicar cmo se "eneran "randes patrimonios. Es muy cierto #ue para ello no !ace falta$ necesariamente$ #ue se recaude un impuesto concreto$ sino #ue bastar&a con la obli"acin de incorporar a la declaracin del impuesto sobre la renta un inventario del patrimonio neto del contribuyente$ pero debe reconocerse #ue la propia .dministracin ,ributaria perder&a inter%s por comprobar la veracidad de tales inventarios de activos y pasivos$ si no se percibe una cuota tributaria. En se"undo t%rmino$ el -PC colabora en la correcta valoracin de las "anancias o las p%rdidas de capital$ #ue si se producen afectan al valor del patrimonio neto declarado. )a e+istencia del -PC unida a la tribulacin de las "anancias de capital$ en toda su e+tensin$ es una premisa fundamental en la tarea de cerrar el c&rculo de la evasin fiscal. Este impuesto se presenta como una pie(a decisiva en la aplicacin del -mpuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Cuestro vi"ente impuesto no parece !aber clarificado #u% finalidad debe tener el -mpuesto$ pues las valoraciones empleadas en la le"islacin "eneralmente corres ponden a los precios del mercado$ como se deduce de las consideraciones de e#ui dad a las #ue se !a aludido$ pero$ con cierta frecuencia$ se utili(an otros sistemas de estimacin$ #ue$ en ocasiones$ resultan discutibles.
C5 -CC8C=EC-EC,ES DE) ES,.?)EC-7-EC,8 DE) -7P1ES,8 S8?3E E) P.,3-78C-8 CE,8.

El -mpuesto sobre el Patrimonio se puede asimilar a un recar"o sobre las rentas de

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capital y "ran parte de sus ventajas proceden de la reduccin simult0nea de la tarifa del -3PA. Esta misma e#uivalencia permite entender al"una de sus desventajas$ entre las #ue se citan las si"uientes : a5 El -mpuesto sobre el Patrimonio tiene un menor car0cter estabili(ador #ue el impuesto personal sobre la renta. En efecto$ en los momentos de recesin econmi cas la reduccin en la recaudacin causada por el menor ritmo de crecimiento en la renta$ permite un incremento en el consumo privado con un claro efecto compen satorio. Desde esta perspectiva$ la mayor pro"resividad del -3PA le confiere una m0s efectiva capacidad de estabili(acin. Si reducimos la tarifa del impuesto personal perdemos$ en parte$ esta virtud #ue$ en cambio$ no nos ofrece el impuesto sobre el patrimonio neto. El -PC puede sustituir$ con ventaja a los tipos mar"inales m0s elevados del -3PA$ por#ue introduce menores distorsiones en las conductas de los contribuyentes. -"ual mente$ se !a se*alado #ue el -PC induce al ciudadano a dedicar su a!orro a finali dades m0s rentables$ con la finalidad de atender al pa"o del impuesto. Arente a tales ventajas$ se se*ala #ue la imposicin sobre la tenencia de patrimonio puede "enerar dos efectos indeseables : De un lado$ el -PC ofrece incentivos para #ue el a!orrador destine su patrimonio a a#uellos activos reales #ue no son objeto de "ravamen en la imposicin patrimonial o cuya valoracin le sea m0s conveniente$ De otro$ se !a se*alado #ue el -PC puede actuar como un elemento de disuasin para #ue los a!orradores e+tranjeros dedi#uen sus fondos a la compra de activos de nuestro pa&s$ pues estar0n obli"ados a satisfacer el impuesto$ por obli"acin real$ lo #ue puede impulsarles a diri"ir su a!orro a otros pa&ses donde no se e+ija este impuesto. Este ar"umento no es del todo convincente y slo puede aplicarse para a#uellos a!orradores procedentes de pa&ses donde no se e+ija un impuesto sobre la tenencia de ri#ue(a. c5 1n tercer inconveniente del -PC se refiere a las dificultades #ue supone su "estin por parte de la .dministracin ,ributaria #ue pueden ser lo suficientemente elevadas como para compensar cual#uiera de sus ventajas como elemento de control de otros inte"rantes de la imposicin personal. Esta desventaja parece particularmente notable en el caso del impuesto e+istente en Espa*a$ al tratarse de un impuesto cedido a las Comunidades .utnomas$ a #uienes corresponde la "estin$ li#uidacin$ recaudacin e inspeccin de este impuesto.
D5 E) D-SEg8 DE) -7P1ES,8 S8?3E E) P.,3-78C-8 CE,8 EC ESP.g..

En Espa*a$ el -mpuesto sobre el Patrimonio Ceto es un tributo de car0cter personal$ pro"resivo #ue recae sobre el patrimonio de las personas f&sicas. Estas caracte r&sticas permiten identificar los principales problemas #ue plantea el dise*o de este tributo y las soluciones adoptadas por el le"islador nacional. a5 )a identificacin del sujeto pasivo del impuesto incluye dos aspectos diversos : De un lado$ interesa considerar si el impuesto debe aplicarse slo a las personas f&sicas$ como establece la le"islacin fiscal$ o si deber&a ampliarse al patrimonio de las perso nas jur&dicas. De otro$ debemos discutir si en el caso del patrimonio debe atribuirse a cada individuo o a la unidad familiar. Por lo #ue !ace referencia a la primera cuestin$ la mayor parte de los !acendistas se !an inclinado por defender #ue el impuesto se apli#ue tan slo a las personas f&sicas. En cuanto a la cuestin de si debe considerarse el patrimonio individual o el familiar$ esta cuestin slo es relevante por#ue el impuesto es de car0cter pro"resivo$ pues$ en caso de #ue el impuesto fuera proporcional$ da e+actamente lo mismo declarar conjuntamente o por separado. .!ora bien$ si el impuesto es pro"resivo$ resulta ra(onable #ue el -PC si"a los mismos criterios #ue el -3PA y se evite la acumulacin de patrimonios de la unidad familiar. En todo caso$ en el caso del -PC no se da la opcin a declarar conjuntamente con una tarifa m0s suave$ #ue s& se aceptaba en el
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-3PA. En cuanto a la atribucin de los elementos patrimoniales comunes$ la le"islacin espa*ola indica #ue debe !acerse por mitades salvo #ue se justifi#ue otra cuota de participacin$ lo #ue permite #ue en estas circunstancias se puedan dar fenmenos de arbitraje fiscal$ poniendo a nombre del titular de patrimonio menor$ parte del patrimo nio comn$ con la finalidad de disminuir la cuota del impuesto. b5 1na se"unda cuestin relevante en el dise*o del impuesto procede de la propia definicin del objeto "ravado por este tributo$ es decir$ #u% debemos entender por patrimonio neto. En este sentido$ la ley re"uladora del impuesto se*ala en su art. 1R$ #ue es la suma de los bienes y derec!os de #ue sea titular menos las car"as #ue disminuyan su valor y el total de las deudas y obli"aciones personales de las #ue deba responder el sujeto. .!ora bien$ la propia normativa se*ala #ue determinados bienes y derec!os #uedan e+entos de "ravamen y no son incluidos en la base imponible del impuesto. Entre estas e+enciones deben citarse las si"uientes : )os bienes inte"rantes del patrimonio !istrico art&stico tanto del Estado como de las Comunidades .utnomas$ as& como determinados objetos art&sticos o anti"jeda des si se ceden en concepto de depsito permanente por un periodo no inferior a tres a*os a museos o instituciones culturales sin fines de lucro para su e+!ibicin pblica. )os derec!os derivados de la propiedad intelectual o industrial mientras permane( can en el patrimonio del autor. )os bienes y derec!os de las personas f&sicas necesarios para el desarrollo de su actividad empresarial o profesional$ cuando %sta se ejer(a de forma !abitual y directa por el sujeto pasivo. .un#ue la le"islacin no lo indica e+presamente$ entre los bienes y derec!os del sujeto pasivo no se incluye el capital !umano$ o conjunto de conocimientos #ue permi ten al sujeto pasivo obtener rentas superiores. El capital !umano podr&a estimarse capitali(ando la corriente de in"resos futuros #ue pueden obtenerse "racias a los conocimientos disponibles. c5 1n tercer problema de dise*o del impuesto es cmo valorar los distintos elementos patrimoniales. Esta cuestin es fundamental para determinar cu0l es la finalidad del establecimiento de este tributo y #ue si el objetivo es considerar la capacidad econ mica del sujeto$ ser&a ra(onable utili(ar el precio actual en el mercado$ mientras #ue si su finalidad es la de evitar el fraude en la imposicin personal sobre la renta$ ser&a m0s adecuado el precio de ad#uisicin o coste !istrico. Debe a*adirse$ #ue tanto por ra(ones de e#uidad como de neutralidad$ los distintos inte"rantes del patrimonio deber&an valorarse con arre"lo a los mismos criterios. )a le"islacin espa*ola no utili(a un nico criterio para valorar cada uno de los bienes #ue inte"ran el patrimonio del sujeto$ aun#ue$ en "eneral se tiende al empleo del precio en el mercado. En particular$ pueden rese*arse las si"uientes normas : En los bienes inmuebles se utili(a la mayor de las si"uientes valoraciones : El valor catastral$ el valor comprobado por la administracin a efectos de otros tributos y el valor de ad#uisicin. En los t&tulos #ue coti(an en ?olsa$ ya sean acciones u obli"aciones$ se utili(a la coti(acin media en el cuarto trimestre del a*o. En las obli"aciones$ o t&tulos similares$ #ue no coticen en ?olsa$ se toma el valor nominal. En las acciones$ o t&tulos an0lo"os$ #ue no coti(an en ?olsa se distin"uen dos situaciones : 1. Si el balance de la empresa !a sido auditado$ se toma el valor terico de la accin. '. Si el balance de la empresa no !a sido auditado$ se toma el mayor de los valores si"uientes : El valor nominal del t&tulo$ el valor terico$ o el resultado de
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capitali(ar al 1'$2W el beneficio medio por accin de los tres ltimos a*os$ incluyendo en tal cifra no slo los dividendos$ sino adem0s el a!orro empresarial. En el caso de los depsitos en cuenta corriente$ de a!orro o a pla(o se toma el mayor de los valores si"uientes : El saldo en la fec!a de deven"o del impuesto y el saldo medio del ltimo trimestre$ aun#ue en este ltimo caso se deben restar las canti dades destinadas a la ad#uisicin de elementos patrimoniales #ue est%n incluidas en la base imponible del impuesto o a la reduccin de deudas. En los se"uros de vida$ se toma el valor de rescate. En cuanto a las rentas temporales o vitalicias$ los derec!os reales y las concesiones administrativas$ se utili(an los criterios de valoracin del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jur&dicos documentados. En el caso de las joyas$ pieles suntuarias$ ve!&culos$ embarcaciones$ aeronaves$ objetos de arte y anti"jedades no e+entos$ se utili(a el precio en el mercado en el momento del deven"o del impuesto. En lo #ue se refiere a las deudas$ se utili(a el importe nominal en la fec!a de deven"o del impuesto. Esta enumeracin pone de manifiesto la diversidad en los procedimientos de valoracin y #ue se renuncia al uso del valor de ad#uisicin$ #ue resultaba ser el m0s adecuado para reali(ar un control de la imposicin personal sobre la renta. d5 Por ltimo$ en cuanto a la tarifa del impuesto$ debemos recordar #ue se trata de un impuesto pro"resivo por escalones muy amplios$ con un m&nimo e+ento de 1Y.HHH.HHH$ y tipos mar"inales #ue van desde el H$'HW !asta un m0+imo del '$2HW para la parte de patrimonio #ue e+ceda de 1.Y1/.9'H.HHH pts. .dem0s sumando las cuotas del impuesto sobre el patrimonio y del impuesto sobre la renta$ no pueden superar el YHW de la base imponible del -3PA. 3esulta tambi%n evidente #ue el actual -PC en Espa*a no se justifica por ra(ones de potencia recaudatoria. E5 E) A1,138 DE) -7P1ES,8 S8?3E E) P.,3-78C-8 CE,8. Sobre cu0l puede ser su futuro a medio pla(o$ puede afirmarse #ue en la actualidad el -mpuesto sobre el Patrimonio Ceto es una fi"ura en decadencia$ debido a Escasa potencia recaudatoria. -ncumplimiento de su finalidad como elemento de control de la imposicin personal sobre la renta. A0cil evasin de este impuesto$ bien a trav%s de sociedades interpuestas #ue dificul tan la identificacin de los sujetos pasivos o mediante la materiali(acin de la ri#ue(a individual en elementos patrimoniales cuya ocultacin resulte sencilla. ?aja fle+ibilidad en su recaudacin$ de la #ue se deduce una escasa capacidad para actuar como estabili(ador autom0tico. 7enor importancia de las e+i"encias de e#uidad en favor de las del principio de neutralidad$ especialmente a partir de la crisis econmica de los YH y :H. )a complejidad en cuanto a su administracin no se compensa por la recaudacin #ue directa o indirectamente "enera. El !ec!o de ser un impuesto cedido a las Comunidades .utnomas$ !a derivado en una l"ica falta de inter%s por parte del "obierno central en su "estin y capacidad de control de otros tributos. Esta decadencia del impuesto$ #ue puede observarse en otros pa&ses occidentales$ no si"nifica #ue este tributo no pueda transformarse y cumplir un papel m0s relevante en el futuro. Esta conclusin se fundamenta en las si"uientes refle+iones :
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)a evolucin tributaria de nuestro pa&s parece indicar una voluntad de reforma del -3PA en el sentido de reducir la pro"resividad de su tarifa y de rebajar la tribulacin de las "anancias de capital. Estos cambios pueden afectar sustancialmente a las e+i"en cias constitucionales sobre el dise*o del sistema tributario y una forma de limitar esos efectos podr&a conse"uirse a trav%s de un replanteamiento de la imposicin sobre el patrimonio neto #ue compensase este tipo de cambios. Desde una perspectiva m0s ambiciosa$ el -PC puede tener un papel muc!o m0s relevante en el futuro a lar"o pla(o de los sistemas fiscales europeos. En efecto$ los sistemas tributarios e+istentes en Europa$ y nuestro pa&s no es una e+cepcin$ se basan$ en cuanto a los impuestos directos$ en dos tributos fundamentales$ el impuesto sobre la renta de las personas f&sicas$ de car0cter pro"resivo$ y el impuesto sobre el beneficio de las sociedades$ de tipo proporcional. 1na opcin reformadora es la sustitucin del impuesto pro"resivo por uno de car0c ter proporcional con m&nimo e+ento al #ue se complementar&a con un impuesto perso nal sobre el "asto. En esas circunstancias$ podr&a transformarse el -PC en un impues to sobre las "randes fortunas$ #ue contribuyera a evitar p%rdidas e+cesivas de e#ui dad en el sistema tributario.

1V.&. EL IMP'ESTO SOBRE S'CESIONES = DONACIONES. Este tributo recae sobre la transmisin "ratuita de la ri#ue(a individual. Cuatro cuestiones fundamentales : En primer t%rmino$ las diferencias entre el impuesto y el #ue recae sobre el caudal relicto y por #u% el sistema tributario !a optado por la primera forma citada. 1na se"unda cuestin se refiere a los posibles efectos del impuesto de sucesiones y donaciones sobre el a!orro individual y !asta #u% punto se puede considerar #ue tiene un importante efecto de disuasin sobre el a!orro de las personas. 1n tercer aspecto destacable es cmo se !an resuelto en la le"islacin los principales problemas de dise*o de este impuesto.
.5 ).S A837.S DE ,3-?1,.C-[C EC ). ,3.CS7-S-[C B3.,1-,. DE ). 3-I1Eb..

Dos posibilidades : De un lado el impuesto puede e+i"irse desde el punto de vista del causante :-mpuesto sobre el Caudal 3elicto 4-C35. De otro$ podemos pensar en el causa!abiente$ al #ue por motivos obvios se asimila el donatario : -mpuesto de Suce siones y Donaciones 4-SD5. . la !ora de decidir cu0l de las dos fi"uras es m0s adecuada$ !a de comprobarse el "rado de cumplimiento de los principios tributarios. En lo #ue se refiere al principio de simplicidad$ el -C3 presenta una mayor facilidad de administracin al recaudarse sobre el patrimonio de un nico contribuyente$ en lu"ar de li#uidar un impuesto por cada uno de los beneficiados en la sucesin !ere ditaria$ como suceder&a en el -SD. )"icamente tambi%n resulta m0s sencillo para los !erederos reali(ar una nica declaracin #ue obli"ar a cada uno de ellos a pa"ar el impuesto correspondiente. En cuanto al principio de suficiencia$ y siempre #ue estemos considerando tributos de car0cter pro"resivo$ el -C3 tiene una mayor capacidad recaudatoria #ue el -SD$ pues la base del primero ser0 mayor #ue las correspondientes a los diferentes tributos recaudados por el se"undo. Caturalmente si se supone #ue ambos impuestos son proporcionales$ entonces son e#uivalentes. Por lo #ue respecta al principio de e#uidad$ la cuestin es muc!o m0s compleja. De un lado$ se !a defendido #ue el -C3 cumple apropiadamente con el criterio del bene ficio$ en la medida en #ue supone un pa"o a cambio de la proteccin a las propie dades$ dispensada por el sector pblico. Este ar"umento no parece e+cesivamente fundado si el sistema tributario ya contiene un -mpuesto sobre el Patrimonio Ceto$ pues si el contribuyente ya !a satisfec!o un "ravamen por el !ec!o de poseer un
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patrimonio no parece necesario #ue satisfa"a otro a la !ora de transmitirlo a sus !erederos. Por el contrario$ el -SD tiene una mayor co!erencia con la idea de capa cidad de pa"o #ue subyace a la imposicin personal. )a definicin e+tensiva de renta e+i"ir&a #ue las !erencias y las donaciones se incluyeran en la base imponible del beneficiario. Sin embar"o !istricamente se !a tenido en cuenta$ a efectos de tributar por estos in"resos$ la relacin de parentesco entre el donante y el donatario o entre el causante y el causa!abiente$ lo #ue avala la e+istencia de un tributo espec&fico para estos casos. En el caso del -C3 no podr&a considerarse #ue este impuesto est% sustituyendo el "ravamen de este componente de la definicin de renta e+tensiva$ y #ue$ por tanto$ responda a la e#uidad !ori(ontal entendida desde el criterio de la capacidad de pa"o. En lo #ue ata*e al principio de neutralidad$ ambos impuestos son e#uivalentes en cuanto a un posible efecto disuasor sobre el a!orro$ si entendemos #ue %ste se !a "enerado con la finalidad de transmitir un patrimonio a los !erederos. .!ora bien$ co!erentemente con lo se*alado al anali(ar el cumplimiento del principio de suficien cia$ esta reduccin del a!orro ser0 menor en el -SD$ por#ue la cuota tributaria ser0 menor en este caso. ,odo parece su"erir #ue el -C3 es superior al -SD en cuanto a los principios de simplicidad y suficiencia$ pero inferior en los #ue se refieren a e#uidad y neutralidad.
?5 EAEC,8S EC8C[7-C8S DE ). -7P8S-C-[C S8?3E S1CES-8CES ] D8C.C-8CES.

El principal efecto econmico de la imposicin sobre sucesiones y donaciones !ace referencia a si este tributo reduce el a!orro de los contribuyentes$ cuando %ste se !a reali(ado con la finalidad de dejar una !erencia a los sucesores. El ar"umento ser&a esencialmente #ue si el ciudadano est0 dispuesto a sacrificar el consumo presente para dejar un le"ado a sus !erederos y sabe #ue una parte de ese a!orro no lle"ar0 nunca a sus sucesores$ por#ue debe satisfacerse un tributo$ entonces su voluntad de a!orrar disminuye$ al tener menos sentido el sacrificio del consumo presente cuando los fondos correspondientes acabar0n en manos del sector pblico. 15 El sujeto puede ser consciente de #ue del total a!orrado para los !erederos$ una parte #uedar0 en manos del sector pblico$ pero si su objetivo es #ue los sucesores reciban un patrimonio determinado en caso de fallecimiento$ puede ocurrir #ue se decida a a!orrar m0s$ y no menos$ con la finalidad de #ue el !eredero$ una ve( descontado el impuesto$ perciba los fondos deseados. '5 Cuando se consideran los le"ados percibidos por cada "eneracin y la !erencia #ue se deja a la si"uiente como un proceso din0mico$ cada decisin de un "rupo de a"entes econmicos sobre el le"ado #ue dejar0 a los !erederos se ve afectada por la !erencia #ue se !a percibido previamente. )os deseos de dejar una !erencia depende$ positivamente$ de la ri#ue(a disponible por el ciudadano$ entre la #ue se cuenta el le"ado percibido$ de a!& #ue se pueda definir una relacin entre la !erencia #ue #uiero dejar a mis !erederos y el le"ado #ue !e percibido de mis antecesores. El impuesto afecta a la estructura de ese a!orro as& como a la distribucin de la !erencia entre los diversos beneficiarios. En este sentido$ deben tenerse en cuenta las si"uientes consideraciones : 15 )os impuestos sucesorios "eneran un claro incentivo a #ue la !erencia se mate rialice en a#uellos activos #ue resulten m0s f0cilmente ocultables. '5 )a presencia del impuesto puede ofrecer incentivos al contribuyente para eludir su cumplimiento a trav%s de la entre"a sucesiva de donaciones en vida del causante$ de tal modo #ue si el impuesto es pro"resivo$ como ocurre en la le"islacin espa*ola$ la cuota tributaria ser0 muy inferior. /5 Debe rese*arse un posible efecto cuando el -SD se aplica a la transmisin del patrimonio empresarial entre miembros de distintas "eneraciones. Cuando este tipo
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de transmisin es "ravada por el impuesto$ se "enera un claro incentivo a #ue las pe#ue*as empresas acumulen activos l&#uidos suficientes para !acer frente al pa"o del tributo$ lo #ue constituye una distorsin con respecto a lo #ue podr&a ser una estructura financiera ptima.
C5 ). ES,31C,13. DE) -7P1ES,8 S8?3E S1CES-8CES ] D8C.C-8CES.

En el -SD el !ec!o imponible est0 constituido por la ad#uisicin de los bienes y derec!os a t&tulo "ratuito$ ya sea por medio de !erencia$ le"ado$ donacin o por ser beneficiario de contratos de se"uro$ tal y como se establece en el art. / de la ley re"uladora de este tributo. El sujeto pasivo de este impuesto es la persona f&sica #ue recibe la !erencia$ el le"ado o la donacin correspondientes. En cuanto a la determinacin de la base imponible$ pueden indicarse las si"uientes re"las : 1. En las sucesiones se "rava el patrimonio neto transmitido$ por lo #ue la le"islacin permite deducir de los bienes y derec!os percibidos$ las deudas #ue !ubiera dejado el causante o los "astos en #ue !aya incurrido el perceptor de la !erencia en caso de #ue se !ubiera producido al"n liti"io. -"ualmente$ pueden deducirse los "astos de ltima enfermedad$ entierro y funeral siempre #ue se justifi#uen y ten"an una l"ica proporcin con el caudal !ereditario. En el caso de las donaciones$ slo se pueden deducir las deudas "aranti(adas con derec!os reales #ue espec&ficamente recai"an sobre los bienes transmitidos. '. Con car0cter "eneral$ el valor de los bienes y derec!os transmitidos$ se establece por el m%todo de estimacin directa : El contribuyente indica cu0l es el valor asi"nado a los bienes #ue !a percibido a t&tulo "ratuito y para ello puede utili(ar las re"las de valoracin descritas en el -mpuesto sobre el Patrimonio Ceto. )a .dministracin tribu taria puede comprobar la e+actitud de estas valoraciones y aplicar$ en su caso$ las sanciones correspondientes. Cuando el valor comprobado e+ceda en m0s de un 1HHW del valor declarado tiene derec!o a ad#uirir los bienes y derec!os transmitidos. /. El ajuar dom%stico se considera parte de la masa !ereditaria y salvo #ue se acre dite un valor superior$ se estima como el /W del importe del caudal relicto. Debe se*alarse el car0cter pro"resivo de este impuesto. ,al car0cter est0 plena mente justificado por#ue$ las !erencias y donaciones deber&an considerarse como un elemento inte"rante del concepto e+tensivo de renta #ue no se incorpora en el -3PA por las dificultades t%cnicas #ue plantea$ dada la tradicin !istrica en la re"ulacin de este tipo de tributos. .!ora bien$ si el -3PA "rava los in"resos de los ciudadanos con una tarifa pro"resiva$ entonces tambi%n el -SD debe "raduarse no slo en funcin del valor de los bienes transmitidos sino de los medios econmicos de #ue dispone el beneficiario. Por otro lado$ tradicionalmente$ los impuestos sucesorios !an tenido en cuenta la relacin de parentesco entre el causante y el causa!abiente$ o entre el donante y el donatario. De este modo$ la pro"resividad del impuesto se ve afectada por un triple factor : )a relacin de parentesco$ #ue afecta a la pro"resividad a trav%s de deducciones en la base imponible cuyo valor es distinto dependiendo no slo del parentesco estricta mente$ sino tambi%n de las circunstancias personales del contribuyente. Para ello$ el art. 'H de la ley distin"ue cuatro "rupos distintos : a5.d#uisiciones por descendientes y adoptados menores de veintin a*os. b5.d#uisiciones por descendientes y adoptados mayores de veintin a*os$ cnyu"es$ ascendientes y adoptantes. c5 .d#uisiciones por colaterales de se"undo y tercer "rado$ ascendientes y descen dientes por afinidad. d5 .d#uisiciones por colaterales de cuarto "rado o m0s distantes o por e+tra*os.
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1n se"undo factor de pro"resividad en el -SD se debe al !ec!o de #ue la tarifa #ue se aplica a la base li#uidable de este tributo refleja una pro"resividad por escalones$ con tipos mar"inales #ue oscilan entre el m&nimo de Y$<2 W #ue se aplica al primer escaln de renta !asta un m0+imo del /> W. El tercer elemento #ue afecta a la pro"resividad de este tributo procede del patri monio previo #ue tuviera el beneficiado por la donacin o la !erencia. Este factor se incorpora a trav%s de una serie de coeficientes #ue multiplican a la cuota calculada por aplicacin de la tarifa. Estos coeficientes son distintos se"n el "rupo al #ue perte ne(ca el beneficiario. .s& para las ad#uisiciones de los dos primeros "rupos$ el coeficiente oscila entre 1 y 1$' ^ para las del tercer "rupo$ entre 1$2::' y 1$9H29$ y para el cuarto entre ' y '$>2.
D5 E) A1,138 DE) -7P1ES,8 S8?3E S1CES-8CES ] D8C.C-8CES.

Situacin similar a la descrita en el -PC : Puede observarse una p%rdida de impor tancia de este tipo de tributos debida a las causas ya rese*adas : Su escasa capa cidad recaudatoria$ el !ec!o de ser un tributo cedido a las Comunidades .utnomas$ las posibilidades de evasin y la menor importancia de las e+i"encias de e#uidad en favor de las del principio de neutralidad$ especialmente en lo #ue se refiere a la recuperacin de las tasas de a!orro de las econom&as dom%sticas. . pesar de #ue en nuestros d&as se trate de una fi"ura con escaso inter%s para la administracin tributaria$ no parece #ue e+istan demasiadas dudas sobre su pervi vencia como un "ravamen independiente a la imposicin sobre la renta o el consumo. En cambio$ resulta m0s discutible #ue este impuesto reciba al"n tipo de reforma #ue modifi#ue sustancialmente su estructura. . pesar de ello$ pueden considerarse dos tipos de opciones reformadoras. De un lado$ la posibilidad de inte"rar este impuesto con el #ue recae sobre la renta de las personas f&sicas$ considerando #ue las !erencias percibidas o las donaciones recibidas incrementan la capacidad de consumo del individuo y$ en esa medida$ se confi"uran como un inte"rante de la nocin de renta e+tensiva. .un#ue esta opcin es co!erente con el planteamiento terico$ ya se !a se*alado #ue la tradicin !istrica se presenta como un obst0culo casi insalvable para llevarla a cabo. De otro$ podr&a pensarse en una modificacin del impuesto de sucesiones y dona ciones para convertirlo en un impuesto sobre ad#uisiciones a t&tulo "ratuito. En este supuesto$ cuando los le"ados o donaciones proceden de distintas personas$ en lu"ar de "ravarlas por separado$ se acumulan todas ellas$ para ser objeto de un nico impuesto. Sin duda tal opcin permitir&a una mayor pro"resividad del impuesto$ con la consi"uiente mayor recaudacin para el sector pblico$ ser&a m0s adecuado para aplicar el criterio de la capacidad de pa"o al tenerse en cuenta la totalidad de los in"resos procedentes de este ori"en$ favorece una actividad redistributiva reali(ada por los propios sujetos$ e incluso permitir&a incluir dentro de la base imponible al"unos in"resos #ue !oy est0n e+entos del impuesto sobre la renta de las personas f&sicas$ como los premios de loter&a y casos asimilados a %stos pero esta opcin plantea al"unos problemas de dise*o #ue deben !acerse constar : )a definicin del periodo de tiempo en el #ue deben acumularse tales ad#uisiciones$ lo #ue conduce a todas las cuestiones de promediacin de in"resos irre"ulares$ an0lo"as a las discutidas en el caso del impuesto sobre la renta. )a dificultad de incluir en este impuesto la relacin de parentesco entre el causante y el beneficiario$ #ue tendr&a #ue aplicarse a la determinacin de la base imponible$ "raduando el valor del bien percibido$ para tener en cuenta este tipo de circunstancias. )os importantes costes de cumplimiento y de administracin de un impuesto de esta naturale(a #ue pueden no verse compensados con una recaudacin muc!o mayor.

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1V.+. EL IMP'ESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES = ACTOS J'R13 DICOS DOC'MENTADOS. ?ajo este t&tulo se reco"e un conjunto bastante !etero"%neo de fi"uras tributa rios$ lo #ue !ace dif&cil presentar una e+posicin sistem0tica de las mismas o aportar una justificacin terica #ue permita defender cada una de las modalidades #ue encierra. En primer t%rmino$ la e+plicacin de la pervivencia de este tipo de tributos est0 m0s relacionada con su ori"en !istrico$ en el #ue las transmisiones patrimoniales o determinados actos jur&dicos tenian #ue ser sometidos a actos de re"istro para "aran ti(ar la se"uridad del tr0fico$ con aspectos de ilusin financiera$ pues dada la escasa cuant&a de los tipos impositivos$ el contribuyente no percibe e+cesivamente el valor del impuesto y a su capacidad recaudatoria$ nada desde*able$ #ue obli"ar&a al sector pblico a un incremento en otros tributos para compensar la recaudacin perdida si se renunciase a este in"reso. 8tros ar"umentos tericos apuntan a la posible aplicacin del criterio del beneficio$ a cambio de la se"uridad en el tr0fico econmico "aranti(ada por el sector pblico debe satisfacerse este tipo de impuestos$ a su car0cter de complementario de la imposicin indirecta$ para "ravar las ventas entre particulares #ue no se someten a los impuestos "enerales como el -mpuesto sobre el =alor .*a dido$ o incluso de la imposicin directa$ para sustituir o complementar otras formas de imposicin patrimonial$ pero nin"uno de ellos parece ser capa( de e+plicar la enorme variedad de fi"uras #ue se contiene en este impuesto y la e+clusin de su 0mbito de aplicacin de otras relaciones jur&dicas. En se"undo lu"ar$ la ley re"uladora de este impuesto establece tres !ec!os imponibles distintos #ue dan lu"ar a la obli"acin tributaria : )as transmisiones patri moniales onerosas$ las operaciones societarias y los actos jur&dicos documentados. Por ello$ el an0lisis de la estructura de este impuesto debe distin"uir tres situaciones : a5 En lo #ue se refiere al primer !ec!o imponible$ las principales caracter&sticas de la le"islacin espa*ola son las si"uientes : Se incluyen todas las transmisiones onerosas inter vivos$ as& como la constitucin de derec!os reales$ pr%stamos$ fian(as$ arrendamientos$ etc. 4art. Y5. El sujeto pasivo del tributo depende del tipo de transmisin reali(ada$ as& en la compra de bienes o derec!os$ es el ad#uirente. En la constitucin de derec!os reales$ a#uel a cuyo favor se constituye ^ en el arrendamiento$ el arrendatario$ etc. 4art. :5. )a base imponible se determina por el valor real del bien transmitido$ aun#ue la le"islacin incluye una serie de normas para casos particulares como los usufructos vitalicios$ los derec!os de uso y !abitacin. ,ales normas se aplican$ como ya !emos indicado a las valoraciones empleadas en otros impuestos patrimoniales$ como el -PC o el -SD 4art. 1H5. En cuanto a la determinacin de la cuota$ en unos casos se aplica un tipo impositivo a la base imponible$ por ejemplo el <W para la transmisin de bienes inmuebles$ o el >W para los bienes muebles$ pero en otros se la cuota se satisface con efectos timbrados$ como en el caso de los arrendamientos o de la transmisin de valores 4art. 1'5. b5 Por lo #ue se refiere a las operaciones societarias$ debemos indicar los si"uientes aspectos : Est0n sometidas la constitucin$ aumento o disminucin del capital social$ fusin$ escisin o disolucin de sociedades$ etc. 4art. 195. El sujeto pasivo es la sociedad 4art. '/5$ aun#ue e+isten e+cepciones en determi nadas operaciones societarias y as& en el caso de la disolucin$ los sujetos pasivos
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ser&an los socios por el importe por los bienes y derec!os recibidos al li#uidarse la sociedad. )a base imponible se determina de acuerdo con normas espec&ficas para cada caso de operacin societaria$ bien por el valor de los bienes y derec!os aportados en la constitucin de la sociedad o aumento del capital social$ por el valor real recibido por los socios en el momento de la disolucin$ y se establecen otras provisiones para los dem0s casos 4art. '25. En cuanto al tipo impositivo$ es del 1W 4art. '<5. c5 Por ltimo$ el impuesto incluye como sujetos a "ravamen los documentos notaria les$ mercantiles y administrativos. En este caso$ el sujeto pasivo es el ad#uirente del bien #ue se inscribe$ las personas #ue e+pidan los documentos mercantiles o el libra dor en el caso de las letras de cambio y en el supuesto de los documentos admi nistrativos las personas #ue soliciten la inscripcin o anotacin correspondiente. En cuanto a la determinacin de la cuota correspondiente$ debe indicarse la pluralidad de situaciones #ue se contempla en la le"islacin espa*ola #ue va desde una cantidad por plie"o o folio de escritura$ a efectos timbrados en el caso de las letras de cambio o a cantidades variables en el supuesto de re!abilitacin de t&tulos nobiliarios.

Por ltimo$ debe reconocerse #ue este impuesto no tiene unos efectos econmicos di"nos de mencin. ,an slo debe destacarse #ue en el caso de las transmisiones patrimoniales onerosas se pueden aplicar las re"las de incidencia para determinar sobre #uien recae efectivamente el tributo.

'H )a -mposicin indirecta

22.1. J'STI6ICACIN = MODELOS DE IMPOSICIN INDIRECTA. )a imposicin indirecta tiene una lar"a tradicin !istrica. Este conjunto de fi"u ras tributarias recaen sobre el consumo reali(ado por los contribuyentes$ sin tener en cuenta la situacin personal de los mismos : -mpuestos "enerales de car0cter real. En cuanto a los motivos #ue e+plican su importancia en el conjunto de los in"resos ordinarios del sector pblico$ se !an apuntado las si"uientes consideraciones : Su potencia recaudatoria es "rande$ a lo #ue se a*ade un menor "rado de percep tibilidad del "ravamen$ pues el tributo se confunde con el precio de venta. Esta carac ter&stica conduce a una menor resistencia por parte de los contribuyentes$ y a ella se une$ en al"unos casos $ la posibilidad de ale"ar otros motivos diferentes al estricto 0mbito financiero$ como la consideracin del consumo "ravado como indeseable$ as& en el alco!ol y el tabaco$ o de #ue "enera efectos e+ternos ne"ativos sobre el medio ambiente$ como sucede en el caso de los impuestos sobre los derivados del petrleo. En se"undo t%rmino$ los impuestos indirectos actan como un elemento compen sador de los efectos ne"ativos de otros tributos en el nivel de a!orro de la sociedad. )a imposicin directa$ sobre la renta o el patrimonio$ puede tener un efecto de reduccin en el a!orro. Pero si el consumo est0 "ravado por la imposicin indirecta$ se est0n "enerando incentivos al a!orro$ #ue escapar&a de tributacin. 1n tercer factor es el posible efecto inflacionista de la imposicin indirecta$ pues su
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establecimiento$ o los cambios en los tipos impositivos$ conducen a un incremento en los precios. Este efecto resulta discutible$ si se entiende #ue la inflacin es$ sobre todo$ un fenmeno monetario$ por lo #ue no resulta dif&cil encontrar opiniones #ue defienden #ue el posible efecto inflacionista de los incrementos en la imposicin indirecta no se mantendr0 a lar"o pla(o. Por ltimo$ debe indicarse #ue se !a acusado a la imposicin indirecta de re"resiva$ por#ue la proporcin de "asto dedicado a consumo en las econom&as de menor nivel de renta es mayor #ue en los estratos m0s altos. Precisamente$ esta idea e+plicar&a la e+istencia de impuestos indirectos distintos$ por ejemplo un impuesto "eneral sobre las ventas y adem0s un impuesto sobre los bienes de lujo$ o la coe+istencia de tipos impositivos diferenciados$ con niveles bajos para los productos de primera necesidad e incrementados para los bienes de lujo. 1na ve( anali(adas las principales ra(ones #ue avalan el establecimiento de la imposicin indirecta$ cu0les son los tipos de impuesto #ue pueden establecerse O 15 En cuanto al tipo de consumo objeto de "ravamen$ puede distin"uirse entre impuestos "enerales sobre el consumo : .ctual -mpuesto sobre el =alor .*adido 4-=.5 o el anti"uo -mpuesto sobre el ,r0fico de Empresas 4-,E5$ o impuestos #ue recaen sobre determinados consumos espec&ficos$ como los denominados impuestos espe ciales 4-E5 #ue incluyen las bebidas alco!licas$ las labores de tabaco$ los !idrocar buros y la venta de determinados medios de transporte. '5 En cuanto al nmero de fases del proceso de produccin en los #ue recae el impuesto$ puede distin"uirse entre im$( stos mono%0sicosB #ue recaen sobre una nica fase del proceso productivo$ y #ue se clasifican entre impuesto sobre fabri cantes$ impuesto sobre mayoristas e impuesto sobre minoristas$ y los im$( stos $#(ri%0sicos #ue recen sobre m0s de una fase del proceso productivo : -mpuesto sobre las ventas$ del #ue un buen ejemplo era el -,E$ y el impuesto sobre el valor a*adido.

22.2. ELEMENTOS E'E CARACTERITAN LA ELECCIN ALTERNATI4A DE LOS DI6ERENTES MODELOS DE IMP'ESTOS INDIRECTOS. . la !ora de decidir entre las diversas posibilidades descritas$ un elemento funda mental es su "rado de cumplimiento de los distintos principios tributarios .
.5 CE1,3.)-D.D

El cumplimiento del principio de neutralidad en lo #ue se refiere a la eleccin entre las diversas posibilidades #ue ofrece la imposicin "eneral sobre el consumo tiene un mati( distinto al empleado en otras ocasiones. Es deseable en este conte+to$ #ue el precio finalmente car"ado al consumidor no sea superior a la recaudacin prevista por el sector pblico y #ue se elimine$ as& cual#uier incentivo para #ue las empresas empleen formas de inte"racin vertical. Sin embar"o$ dependiendo del dise*o #ue se !a"a de la imposicin indirecta$ es posible #ue tal cosa ocurra$ debido a dos efectos diversos$ conocidos como % cto $iramidaci)n y % cto cascada @ a5 El efecto piramidacin. El % cto $iramidaci)n se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos$ cuando los empresarios fijan sus precios usando m0r"enes comerciales : Cuando a*aden al coste de las materias primas$ un porcentaje para cubrir los "astos de trans formacin y sus beneficios. Este incremento en las "anancias de los empresarios se "enera por#ue el mar"en se aplica a una cifra #ue viene incrementada por el impuesto pa"ado por los fabricantes$ de a!& #ue se denominen r ntas %isca# s.

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b5 El efecto cascada . .l contrario de lo #ue suced&a en el efecto piramidacin$ el % cto cascada slo puede producirse en los impuestos plurif0sicos y en su "%nesis no jue"a nin"n papel el modo en #ue los empresarios mar#uen sus precios. Se manifiesta en #ue el sector pblico recauda una cifra mayor de la prevista$ lo #ue encarece el producto para el consumidor sin #ue se lucre nin"n empresario. En este caso$ no se producen rentas fiscales. )a causa del efecto cascada es la aplicacin del impuesto a cifras #ue vienen incrementadas por un tributo pa"ado en una fase anterior del proceso productivo. )"icamente$ cuanto m0s lar"o sea el pro ceso productivo$ o m0s empresas interven"an en %l$ mayor ser0 la cuant&a del efecto cascada. Del mismo modo$ es f0cil comprender #ue si todo este proceso se reali(a dentro de una misma empresa no puede darse el efecto cascada$ de a!& #ue se !aya defendido #ue este tipo de impuestos indirectos favorece la concentracin de empresas. En cuanto a la valoracin del efecto$ resulta evidente #ue cuanto mayor sea el nmero de fases$ m0s pronunciado es el efecto cascada de un impuesto pluri f0sico sobre las ventas. Caturalmente el c0lculo se complica si se producen simult0neamente los efectos cascada y piramidacin. Esto sucede si se est0 ante un impuesto plurif0sico sobre las ventas y las empresas fijan los precios usando el sistema de mar"en comercial.

c5 El -=. y los efectos piramidacin y cascada . Se !a tratado de diferenciar claramente entre los dos efectos$ piramidacin y cascada. Sin embar"o$ ambos tienen un elemento comn : Se producen por#ue cada empresario considera al impuesto #ue le car"a su proveedor como un coste del proceso productivo : Co diferencia entre el precio de compra y el impuesto. Este elemento permite entender por#u% el -=. es un impuesto #ue puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro pa&s$ al #ue se denomina c(ota m nos c(otaB consiste en diferenciar entre el -=. pa"ado a los proveedores$ o -=. so$ortadoB y el cobrado a los clientes$ o -=. r $ rc(tido . El empresario in"resa la diferencia entre ambas cantidades : . in"resar @ -=.3 -=.s De este modo$ si el -=. soportado se resta de la cantidad a in"resar$ el empresario no podr0 considerarlo un coste$ pues se lo devuelve la administracin tributaria$ y si no es un coste$ no podr0 dar nunca lu"ar a efectos piramidacin o cascada$ salvo #ue una fase est% e+enta de aplicar el -=.$ mientras #ue las otras no. Deben !acerse notar dos consideraciones adicionales$ #ue permiten valorar m0s justamente este procedimiento : El sistema citado permite comprobar cmo de !ec!o cada empresario pa"a un porcentaje del =alor .*adido por su empresa : En efecto$ consideremos #ue : -=.3 @ t . =entas -=.s @ t . Compras -=.3 -=.s @ t . =entas t . Compras @ t 4=entas Compras5 la diferencia entre =entas y Compras a otras empresas no es sino el =alor .*adido por el empresario. Este impuesto es m0s neutral en el caso de la e+portacin del producto$ donde se aplica un -=. de tipo cero. En este caso$ el -=. repercutido ser0 cero$ y la adminis tracin tributaria devolver0 el -=. soportado. De este modo$ el producto e+portado$ sale del pa&s libre de impuestos y slo pa"ar0 el impuesto indirecto del pa&s de
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destino$ lo #ue permite #ue nin"n producto compita en desi"ualdad de condiciones. Podemos considerar$ entonces$ #ue los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son el impuesto sobre minoristas y el -=..
?5 S1A-C-ECC-..

)a discusin de las prioridades en materia de suficiencia econmica no reviste tanta dificultad como en el caso del principio de neutralidad. )a idea de suficiencia est0 unida a la e+istencia de bases imponibles amplias #ue adem0s resulten ser fle+ibles. Desde este punto de vista$ los impuestos plurif0sicos tiene ventajas sobre los mono f0sicos$ siendo la base mayor para el #ue recae sobre todas las ventas$ incluyendo as& los consumos intermedios$ #ue el -=.$ #ue al aplicarse sobre la suma de valores a*a didos$ est0 "ravando$ en definitiva$ la renta nacional. Entre los monof0sicos$ el impuesto de minoristas estar&a recayendo sobre la variable macroeconmica de consumo$ el impuesto sobre mayoristas tendr&a una base inferior$ y el menos acepta ble ser&a el impuesto sobre fabricantes.
C5 S-7P)-C-D.D

El principio de simplicidad est0 unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes como a la facilidad de administrar el tributo por parte del 7inisterio de Hacienda. 1n impuesto #ue afecte a un nmero muy elevado de pe#ue *os empresarios supone costes mayores$ tanto para el contribuyente como para la .dministracin. )os primeros por#ue pueden no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la "estin contable #ue e+i"e la correcta aplicacin del impuesto$ la se"unda por#ue se enfrenta a la dif&cil tarea de ase"urar el correcto cumplimiento de las obli"aciones tributarios por parte de una "ran cantidad de contribuyentes. Por ello$ desde la perspectiva de la simplicidad el impuesto sobre fabricantes sea el m0s adecuado. 3ecae sobre un nmero relativamente pe#ue*o de empresas$ #ue tienen una dimensin superior a la media y #ue podr&an "estionar ra(onablemente bien el impuesto. .!ora bien$ sus deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la sufi ciencia lo !acen descartable. En cambio$ el impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad$ mientras #ue el de mayoristas se situar&a en una posicin intermedia. En cuanto a los impuestos plurif0sicos$ comparten la dificul tad comentada para el de minoristas$ pues su actividad tambi%n est0 sometida a este tipo de tributos$ pero la e+istencia de otros contribuyentes en el sistema permite la aplicacin de sistemas especiales$ aun#ue entonces se pierden al"unas de las venta jas del -=. en cuanto a la neutralidad. Puede observarse #ue el -=. no es el primero en cuanto a nin"uno de los tres principios estudiados$ pero en conjunto aparece como el #ue los cumple$ como t%rmino medio$ mejor. Por ello$ puede entenderse #ue la 1nin Europea lo acabara conformando como el impuesto indirecto fundamental y #ue Espa*a se adaptara a la e+i"encia de incorporarlo a su sistema tributario tras la ad!esin.

22.&. EL IMP'ESTO SOBRE EL 4ALOR A<ADIDO.

.5 S-S,E7.S .),E3C.,-=8S EC E) D-SEg8 DE) -=..

Como su propio nombre indica$ este tributo recae sobre el valor a*adido por cada empresa en el proceso productivo. E+isten dos procedimientos para calcular el valor a*adido : Por un lado$ podemos sumar las remuneraciones a los distintos factores de produc cin 4sueldos y salarios$ al#uileres$ intereses y beneficios5$ tal y como se !ace para obtener el concepto de 3enta Cacional$ y en este caso$ tenemos un c0lculo del valor a*adido por el mOtodo d #a adici)n . Por otro$ el c0lculo de esta ma"nitud puede obte nerse restando de la produccin de la empresa$ se !aya vendido o no y

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restando las compras a otras empresas$ este es el procedimiento #ue se emplea para calcular el Producto Cacional y se conoce como mOtodo d #a s(stracci)n . 1n se"undo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtencin del valor a*adido se refiere al tratamiento de los bienes de e#uipo y de las e+istencias. En este sentido$ puede optarse entre una de las tres posibilidades si"uientes : 1. Co permitir nin"n tipo de deduccin ni por la depreciacin de la ma#uinaria ni por las e+istencias acumuladas por el empresario : C0lculo del =alor .*adido ?ruto o 4a#or AKadido ti$o Prod(cto . '. Permitir una deduccin por el des"aste del e#uipo capital$ o depreciacin : C0lculo del =alor .*adido Ceto o 4a#or AKadido ti$o R nta. /. .utori(ar la deduccin de todas las compras de la ma#uinaria y del aumento en las e+istencias$ pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciacin. Si se opta por esta frmula$ se est0 utili(ando un concepto de 4a#or AKadido ti$o Cons(mo . El modelo utili(ado en Espa*a es el tipo consumo$ pero responde al denominado sistema cuota menos cuota. )a cuestin de cmo se utili(a este para conse"uir #ue el =alor .*adido "ravado sea tipo Consumo$ es bastante f0cil de resolver. Para ello$ el empresario considerar0 como -=. repercutido un porcentaje de sus ventas$ pero no del incremento en las e+istencias$ y descontar0 como -=. soportado no slo el #ue le car"uen sus suministradores de materias primas o de servicios$ sino adem0s el pa"ado al ad#uirir nuevos e#uipos.
?5 ES,31C,13. DE) -=. EC ESP.g.: P38?)E7.S A1CD.7EC,.)ES.

)a estructura del -=. aplicado en Espa*a pretende alcan(ar el objetivo de armoni (acin fiscal con los dem0s pa&ses de la 1nin Europea. Por ello$ el sistema utili(ado por nuestro pa&s si"ue las directrices #ue se !an ido reco"iendo en la Se+ta Directiva de la CEE. a5 Hec!o imponible : Est0 constituido por la entre"a de bienes y servicios por parte de los empresarios y profesionales. )a re"ulacin del impuesto permite distin"uir tres tipos de supuestos : 1. 8peraciones reali(adas &nte"ramente en el interior de nuestro pa&s. '. 8peraciones reali(adas con al"uno de los pa&ses miembros de la 1nin Europea$ denominadas intracomunitarias. )a especificacin de este tipo de situaciones se debe al deseo de culminar un aut%ntico mercado nico$ sin tr0mites en fronteras. /. -mportaciones procedentes de pa&ses e+tracomunitariosZ. El -=. nace con una vocacin de "eneralidad$ por lo #ue el nmero de e+enciones deber&a ser pe#ue*o. Ello contrasta con la "ran diversidad de situaciones #ue pueden producirse y el enorme casuismoZ #ue ello "enera en la le"islacin. Co obstante$ el propsito armoni(ador #ue tiene la re"ulacin del impuesto sobre el valor a*adido implica #ue las e+enciones deben ser incluidas en una lista comn$ para evitar situa ciones de privile"io de unos ciudadanos de la 1nin frente a otros. b5 El sujeto pasivo : )a obli"acin del pa"o del impuesto recae$ en principio$ sobre el empresario o el profesional #ue !a reali(ado la entre"a del bien o la prestacin del servicio. Cuando el !ec!o imponible esta constituido por la importacin de un producto$ el sujeto pasivo es el importador. .l tratarse de un impuesto indirecto$ el sujeto pasivo traslada el impor te satisfec!o al comprador del bien o a #ui%n recibi el servicio. )a posibilidad de traslacin depender0 crucialmente de los valores de las elasticidades de la demanda y de la oferta. c5 )a aplicacin del sistema cuota menos cuota y la re"la de la prorrata :

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El empresario calcula el -=. repercutido como un porcentaje$ el fijado por el tipo impositivo$ de la cantidad pactada como contraprestacin a la entre"a del bien o a la prestac&n del servicio. )a cifra #ue deber0 in"resar ser0 la diferencia entre el -=. repercutido y el #ue !aya soportado en las compras a sus suministradores. Por ello$ resulta fundamental especificar las situaciones en las #ue procede la deduccin por el -=. soportado. En este conte+to$ podemos distin"uir las si"uientes situaciones : 1. 8peraciones e+entas de repercutir el -=. pero con derec!o a la deduccin por el -=. soportado : Este tipo de supuestos se produce cuando.la entre"a de bienes cons tituye una e+portacin. En este caso$ no se repercute -=. al"uno$ de modo #ue el producto lle"ue al pais de destino libre de impuestos$ se le apli#ua el impuesto vi"ente en ese pa&s y$ as&$ el producto importado compita en condiciones de i"ualdad con los nacionales. .un#ue no se repercuta -=.$ el empresario puede deducir de su cuota a la Hacienda espa*ola todo el -=. #ue !a soportado. '5 8peraciones e+entas de repercutir el -=. pero sin derec!o a la deduccin por el -=. soportado : En este caso$ la situacin cambia radicalmente : Si$ las ventas totales del empresario est0n e+entas de la aplicacin del -=. y sin derec!o a deduccin$ entonces el empresario no llevar0 a cabo la li#uidacin del impuesto$ considerar0 el -=. soportado como un coste$ aplicar0$ en su caso$ el mar"en correspondiente y sumar0 a sus ventas el impuesto #ue se !a visto obli"ado a pa"ar a sus suminis tradores. /5 )a aplicacin de la re"la de la prorrata : Esta re"la se utili(a cuando un empresario reali(a ventas de dos tipos$ uno al #ue se aplica plenamente el -=.$ y otro #ue #ueda e+ento del impuesto$ pero sin derec!o a devolucin. )a re"la de la $rorrata / n ra# parte de considerar #ue e+iste la misma proporcin entre ventas e+entas y ventas totales #ue entre compras destinadas una actividad y las ad#uisiciones totales. En cambio$ la $rorrata s$ cia# parte de #ue el contribuyente puede demostrar #u% parte de las compras se !an destinado a operaciones sujetas al -=. y #u% parte se dedic a operaciones e+entas. )a aplicacin de cual#uiera de estas re"las si"nifica #ue la parte de -=. soportado #ue no pueda deducirse del -=. repercutido ser0 considerada como coste$ producir0 el efecto piramidacin correspondiente y$ en su caso$ el efecto cascada. d5 )a estructura de tipos impositivos : )a tendencia observada en la evolucin de los tipos impositivos del -=. demuestra$ una ve( m0s$ la tensin e+istente entre las e+i"encias de la simplicidad$ #ue tender&a a reducir el nmero de %stos para !acer m0s f0cil la administracin del tributo$ de la neutralidad$ #ue en su visin m0s moderna$ favorecer&a el "ravamen mayor sobre los productos de demanda m0s r&"ida$ y de la e#uidad$ #ue pretender&a un "ravamen mayor para los productos asociados a la demanda de bienes superiores$ an cuando las re"las de la incidencia puedan arruinar las pretensiones del sector pblico. En cuanto a la estructura actual de los tipos en Espa*a$ se aplica con car0cter "eneral el 1< W pero e+isten dos tipos reducidos$ el del YW y el del >W. e5 3e"&menes especiales : Puede resultar sorprendente #ue un impuesto como el -=.$ #ue aspira a articular toda la imposicin indirecta$ presente un alto nmero de re"imenes especiales$ cuan do cada uno de ellos puede representar situaciones contrarias a los principios de e#uidad o de neutralidad. Sin embar"o$ precisamente la "eneralidad pretendida en la aplicacin del impuesto acaba afectando a actividades o empresarios a los #ue$ por su sin"ularidad$ ser&a injusto someter a las mismas normas #ue al conjunto de los contri buyentes. )a ley del impuesto establece los si"uientes re"&menes especiales : 3%"imen simplificado. 3%"imen especial para la a"ricultura$ "anader&a y pesca. 3%"imen especial para los bienes usados$ objetos de arte$ anti"jedades y objetos
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de coleccin. 3%"imen especial de las a"encias de viaje. 3e"&menes especiales del comercio minoristas$ #ue incluye dos frmulas distintas : a5 El r%"imen especial de determinacin proporcional de las bases imponibles. b5 El r%"imen especial del recar"o de e#uivalencias. El caso #ue suscita m0s inter%s es el r%"imen especial del recar"o de e#uivalencia. En este supuesto$ el mayorista #ue suministra al distribuidor final incluye$ adem0s del -=. #ue debe repercutir$ un recar"o #ue e#uivaldr&a al impuesto #ue deber&a aplicar el minorista. iste$ a su ve($ no li#uida el tributo$ sino #ue considera como un coste tanto el -=. #ue soporta de su suministrador como el recar"o de e#uivalencia. .l utili(arse este sistema$ tanto una cantidad como otra se considerar0n como un coste$ con lo #ue$ si el minorista utili(a un mar"en comercial para fijar los precios$ se acabar0 produciendo un efecto piramidacin.
C5 EAEC,8S EC8C[7-C8S S8?3E ). -C=E3S-[C

El dise*o del -=. como tipo consumo resulta el m0s favorable a la inversin privada$ pues permite deducir como -=. soportado el total pa"ado al ad#uirir la ma#uinaria. Sin embar"o$ el an0lisis ri"uroso de los distintos modelos #ue puede adoptar el -=. resulta ser una tarea m0s compleja$ pero de la #ue se puede e+traer como conclusin #ue el -=. tipo consumo supone una subvencin a la ad#uisicin de ma#uinaria$ mientras #ue los otros dos modelos alternativos perjudican la compra de e#uipo capital. Si comparamos los beneficios del empresario en ausencia de imposicin indirecta y los #ue obtiene una ve( aplicado el -=. tipo producto$ se comprueba #ue se "enera una reduccin de los beneficios del empresario$ medido por el t%rmino final de la e+presin. Por tanto$ este modelo de -=. perjudica claramente la acumulacin de e#uipo capital. En cambio en el -=. tipo renta$ adem0s del -=. soportado en la compra de materias primas$ se puede deducir la parte correspondiente a la amorti(acin de la ma#uinaria. )a diferencia esencial es #ue en este supuesto$ la cantidad #ue in"resar0 el empresario en concepto de -=. es la diferencia entre el -=. repercutido$ y las cuotas de -=. soportadas en la compra de materias primas$ y en la parte correspondiente a la amorti(acin o depreciacin del e#uipo capital. Pero an en este caso$ el -=. tipo renta supone un cierto perjuicio para el empresario #ue instale capital en lu"ar de incrementar plantilla$ pues no se tiene en cuenta #ue la elevacin del precio de la ma#uinaria$ debida al impuesto$ supone un incremento en los costes financieros para el empresario. Por ltimo$ en el impuesto tipo consumo$ se puede deducir todo el -=. aplicado a la compra de ma#uinaria.

22.+. LOS IMP'ESTOS ESPECIALES. Ai"uras tributarias #ue se encuentran re"uladas en la )ey de -mpuestos Espe ciales : 15 Como un impuesto monof0sico sobre los fabricantes en los casos si"uientes : )os impuestos sobre bebidas alco!licas : -mpuesto sobre la cerve(a. -mpuesto sobre el vino y bebidas fermentadas. -mpuesto sobre productos intermedios. -mpuesto sobre el alco!ol y bebidas derivadas. El impuesto sobre !idrocarburos. El impuesto sobre las labores del tabaco
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'5 Como un impuesto monof0sico en fase minorista en el caso del impuesto especial sobre determinados medios de transporte. )a caracter&stica fundamental de este tipo de tributos es #ue suponen un "rava men adicional al representado por la imposicin indirecta de car0cter "eneral. .E \1S,-A-C.C-[C. . la !ora de justificar la e+istencia de este conjunto de impuestos especiales$ se !an presentado un conjunto de ra(ones$ si bien no todas ellas resultan totalmente convincentes. 15 )os impuestos especiales se mantienen en el sistema tributario por#ue pretenden "ravar consumos #ue "eneran costes e+ternos. 1na solucin posible al problema de las e+temalidades es someterlas a un impuesto. Es posible #ue %sta sea una de las ar"umentaciones m0s convincentes para estos "rav0menes$ pues en el caso del automvil o los !idrocarburos resulta indudable la "eneracin de da*os al medio ambiente$ e i"ualmente$ aun#ue en menor escala$ el consumo de tabaco empeora la calidad del aire respirado. 8curre$ sin embar"o$ #ue los mayores da*os al medio pueden ser causados por otros productos o procesos productivos #ue no est0n some tidos a estos impuestos$ con lo #ue la justificacin pierde al"o de su base. '5 1n se"undo ar"umento #ue se !a utili(ado con frecuencia es #ue los impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados productos por#ue la socie dad$ como conjunto$ considera #ue causan un da*o al usuario : Caso de bien pro!i bido al #ue no se le aplica el ri"or de las dro"as ile"ales. Esta ar"umentacin no es demasiado convincente. /5 1na versin modificada del ar"umento anterior$ es la #ue defiende #ue estos impuestos pueden utili(arse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para diri "ir al consumidor !acia a#uellas variedades del producto #ue o son menos adictivas o causan un da*o menos "rave. .s& tendr&a sentido "ravar menos a la cerve(a #ue a los alco!oles de mayor "raduacin$ y reali(ar un procedimiento similar con el caso de las labores del tabaco. Este ar"umento puede criticarse desde la defensa de la libertad del individuo para ele"ir el producto #ue mejor satisface sus preferencias y slo podr&a justificarse una actitud del sector pblico de informacin al consumidor$ y no de tratar de modificar sus pautas de comportamiento. >5 1n cuarto ar"umento indica #ue los impuestos especiales se justifican por una aplicacin del criterio del beneficio. Se aduce #ue en el caso del alco!ol o el tabaco$ los da*os a la salud #ue recibe el propio sujeto no acaban recayendo sobre sus propios recursos$ por#ue la sanidad es un servicio prestado por el sector pblico. En estas circunstancias$ el impuesto especial #ue se !a ido satisfaciendo no es m0s #ue un pa"o reali(ado por el contribuyente para compensar al sistema de salud el mayor "asto #ue produce su adiccin. Del mismo modo$ en el caso de los impuestos especiales sobre !idrocarburos o sobre automviles$ se trata de compensar al sector pblico por la reali(acin de obras de infraestructuras #ue utili(an los usuarios de automviles. 25 1n #uinto motivo se !a basado en la teor&a de la imposicin ptima. 1na de sus re"las defend&a un "ravamen superior para a#uellos productos #ue ten"an una demanda m0s r&"ida ^ y en el caso de los impuestos sobre alco!oles$ tabaco e !idrocarburos puede suponerse #ue estos productos precisamente tienen demandas inel0sticas. Sin embar"o es muc!o m0s discutible #ue el automvil pueda ser conceptuado como un producto de estas caracter&sticas. En cambio$ puede aceptarse #ue en los bienes de primera necesidad$ tambi%n de demanda r&"ida$ no se apli#ue un impuesto especial por#ue ello infrin"ir&a el principio de e#uidad$
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entendido desde el criterio de la capacidad de pa"o. <5 1n sistema tributario es fruto de su propia !istoria : )os impuestos sobre !idrocar buros$ labores del tabaco o alco!oles son sucesores de las anti"uas fi"uras de los monopolios fiscales$ mientras #ue el impuesto sobre la matriculacin de determinados medios de transporte se incorpora a nuestro ordenamiento cuando desaparece el tipo incrementado del -=. y se considera #ue el sector pblico perder&a un importante volumen de in"resos$ mientras #ue en las e+pectativas del consumidor ya est0 descontado el !ec!o de #ue la compra de estos medios de transporte est0 sometido a un "ravamen superior.
?5 ES,31C,13. DE )8S -7P1ES,8S ESPEC-.)ES EC ESP.g..

a5 )os impuestos sobre las bebidas alco!licas. )as principales caracter&sticas de este impuesto pueden resumirse : El !ec!o imponible est0 constituido por la fabricacin o importacin de este tipo de productos. En particular se distin"uen cuatro fi"uras tributarias diversas : El impuesto sobre la cerve(a$ el impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas$ el impuesto sobre los productos intermedios y el impuesto sobre el alco!ol y las bebidas derivadas del mismo. 1n elemento clave a la !ora de determinar el importe e impuesto es la "raduacin de la bebida. .s& se define el "rado alco!lico como el porcentaje de alco!ol puro a una temperatura de 'H "rados cent&"rados en el total del producto. En el caso de la cerve (a$ se considera adem0s el denominado "rado Plato$ #ue se define como la cantidad de e+tracto seco primitivo del mosto ori"inal de la cerve(a. )os tipos impositivos son crecientes$ dependiendo de la "raduacin de la bebida. .s& en la cerve(a puede ir desde un tipo cero para las de "rado inferior al 1$'W !asta 1:$2/ pts. por litro en las cerve(as de "rado Plato entre 12 y l9. En los vinos y bebi das fermentadas se aplica un tipo cero. En los productos intermedios se utili(a un tipo de Y>$/1 pts. litro. Por ltimo$ en el alco!ol y bebidas derivadas se establece un impuesto de 1.1>H pts. por cada litro de alco!ol puro$ a 'HR C$ #ue !aya en el producto. Se incluye una normativa especial para la produccin artesanal de alco!oles. b5 El impuesto sobre los !idrocarburos. En el caso del impuesto sobre los derivados del petrleo$ las principales normas relevantes pueden resumirse : Est0n sometidos a este impuesto las "asolinas$ con o sin Plomo$ el "asleo$ el fuelleo$ el #ueroseno$ el "as licuado de petrleo 4B)P5$ el metano y otros "ases del petrleo$ los aceites medios y li"eros$ as& como otros !idrocarburos. )os tipos impositivos son muy variados dependiendo del producto y de su utili(acin. .s&$ en la "asolina con plomo es de <>$:H pts. por litro ^ en la sin plomo de 29$2H pts. por litro$ en el fuelleo$ de '$12 pts. por L".^ y en el "asleo usado como carburante el "ravamen es de >/$'H por litro^ pero si es utili(ado por tractores o ma#uinaria a"r&cola o se emplea como combustible es slo de 1'$<H pts. por litro. )as diferencias$ muy acusadas$ entre los tipos impositivos aplicados a un producto cuando cambia la finalidad del mismo e+plican #ue la ley incluya preceptos sanciona dores para #uienes incumplan las limitaciones establecidas en cuanto al uso de cada tipo de carburante. c5 El impuesto sobre las labores del tabaco. En este caso$ podemos resaltar las si"uientes cuestiones : Est0n sometidos al impuesto los ci"arros$ ci"arrillos$ picadura y dem0s tabacos para fumar.
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En cuanto a los tipos impositivos se distin"ue entre los ci"arros$ con un tipo impo sitivo del '$2W$ la picadura el /Y$2W$ y las dem0s labores del tabaco con un tipo impositivo del ''$2W. En el caso de los ci"arrillos e+iste un doble tipo impositivo : un 2>W de tipo impo sitivo proporciona$ 2HH pts por cada 1.HHH ci"arrillos. d5 El impuesto especial sobre determinados medios de transporte. Este impuesto especial recae sobre las actividades si"uientes con las caracter&s ticas #ue se se*alan a continuacin : )a primera matriculacin en Espa*a de ve!&culos automviles destinados al consu mo privado. Esta nota #ueda clara por#ue la redaccin del art. <2 de la ley e+cluye de su 0mbito de aplicacin a los ve!&culos #ue no puedan dedicarse m0s #ue al trans porte de mercanc&as o los dedicados a transporte de viajeros y por las e+enciones contenidas en el art. <<. En este caso el sujeto pasivo es la persona a cuyo nombre se realice la matriculacin. Por ltimo el tipo impositivo es del 1'W con car0cter "ene ral y del YW para los de cilindrada inferior a 1.<HH cc en los #ue est%n e#uipados con motores de "asolina o de '.HHH cc en los di%sel. )a primera matriculacin de embarcaciones y bu#ues de recreo$ salvo las destinadas e+clusivamente al ejercicio de actividades de al#uiler o las #ue slo puedan ser impul sadas a remo o pala o los veleros de cate"or&a ol&mpica. El sujeto pasivo es la perso na o entidad a cuyo nombre se reali(a la matriculacin. El tipo impositivo coincide con el tipo "eneral del 1'W. )a primera matriculacin de acronaves. De nuevo a#u& se trata de "ravar la venta de un medio de transporte destinado al uso privado$ por ello #uedan e+entas las matri culadas por escuelas o por empresas de nave"acin a%rea. )as normas sobre el sujeto pasivo o el tipo impositivo coincide con lo se*alado en el p0rrafo anterior. CE EAEC,8S EC8C[7-C8S. En este apartado tan slo deben se*alarse al"unos efectos econmicos adicio nales. En primer t%rmino$ la presencia de una imposicin sobre los fabricantes en los tres primeros impuestos especiales e+plicados est0 sometida a las mismas cr&ticas reflejadas al estudiar este tipo de impuesto$ y en particular las consideraciones reali(adas en cuanto al efecto piramidacin. Este efecto ser0 tanto mayor cuanto m0s alto sea el tipo impositivo y cuanto m0s cuantiosos los m0r"enes aplicados En se"undo lu"ar$ debe destacarse #ue la e+istencia de una imposicin especial cuyos tipos impositivos no son desde*ables "enera un importante problema de fraude fiscal. )a elevacin de los impuestos sobre las labores del tabaco est0 limitada por el !ec!o de #ue cu0nto m0s alto sea el tipo impositivo$ mayor el beneficio "enerado por el contrabando y m0s atractivo %ste. 1na tercera consideracin se refiere a la multiplicidad de tipos impositivos para "ravar productos #ue se presentan como sustitutivos. Desde una perspectiva$ parece adecuado "raduar el impuesto por su da*o previsible a la salud$ y en tal sentido$ la estructura de tipos de los impuestos sobre las bebidas alco!licas resultar&a defen dible. Desde otro punto de vista$ en el caso del impuesto sobre !idrocarburos se !a intentado deslindar el uso de los carburantes por los automovilistas y el reali(ado por las empresas a"rarias. -"ualmente resulta discutible el dise*o del impuesto especial sobre determinados medios de transporte. Co slo es dif&cil de entender por #u% los ve!&culos de m0s de 1.<HH cc o de m0s de '.HHH cc$ se"n utilicen un motor de "asolina o un motor diesel$ deben estar sometido a un tipo impositivo m0s alto. ,ampoco #ue un determinado sector econmico$ como es la automocin$ deba soportar una mayor fiscalidad #ue otros productos duraderos. Si se sumasen las cantidades satisfec!as en la ad#uisi cin y utili(acin del automvil particular$ tanto a trav%s de la imposicin
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estatal$ -=. m0s impuesto especial sobre derivados del petrleo y m0s el impuesto sobre determi nados medios de transporte$ como de la imposicin local$ concretamente el -mpuesto sobre los =e!&culos de ,raccin 7ec0nica$ posiblemente se comprobar&a #ue este producto recibe un "ravamen diferencial de proporciones considerables.

'1 )a Hacienda descentrali(ada

21.1. LA HACIENDA DESCENTRALITADA @ 6'NCIONES = PRINCIPIOS. Se !a present una definicin del contenido de la Hacienda Pblica a partir del concepto de Econom&a$ como ciencia #ue estudia el modo de satisfacer las necesi dades !umanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distin"ui$ entonces$ entre problemas de asi"nacin$ distribucin$ estabilidad y crecimiento y se defini$ a partir de ellos$ la Hacienda Pblica como el estudio de las funciones reali(adas por el sector pblico en cuanto a la resolucin de esos cuatro problemas. 21.1.1. La asi/naci)n d r c(rsos El debate sobre el papel del sector pblico en las funciones de asi"nacin de recursos$ distin"u&a entre el enfo#ue liberal$ #ue restrin"e su campo de actuacin a los bienes pblicos puros$ y la perspectiva intervencionista$ para la #ue se ampliaba considerablemente esta esfera de actuacin$ #ue cubre tambi%n los denominados fallos del mercado. 15 )os bienes pblicos puros. )os bienes pblicos se caracteri(an por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio de e+clusin. .mbos elementos impiden cobrar un precio para #uienes deseen su ad#uisicin y obli"a a #ue su financiacin se provea a trav%s de los impuestos. )a consideracin de cu0l debe ser el papel de los distintos niveles de "obierno en la provisin de los bienes pblicos se fundamenta en una serie de aspectos #ue pueden resumirse : En primer t%rmino$ la no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy distintas y as& pueden diferenciarse el caso de la defensa nacional$ en el #ue el 0mbito de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entes supraestatales$ el de la se"uridad ciudadana$ #ue puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto$ las Comunidades .utnomas$ o el 0mbito local$ dependiendo de la naturale(a de la actividad o los servicios de limpie(a en los #ue el marco m0s adecuado es induda blemente el local. En definitiva$ un primer factor a la !ora de asi"nar la provisin de bienes pblicos es la esfera en la #ue se produce la no rivalidad en el consumo. 1n se"undo factor relevante ata*e al coste de provisin del bien pblico y$ m0s espec&ficamente a la presencia de conom?as de sca#a en su produccin. Conside rando el caso de la prevencin de incendios en un ncleo urbano$ donde puede suce der #ue no resulte eficiente$ para localidades muy pe#ue*as$ reali(ar las inversiones necesarias para evitar esa contin"encia mientras #ue los medios de e+tincin de incendios pueden ser compartidos con otras localidades pr+imas. En este caso$ es posible #ue los diferentes ayuntamientos encuentren m0s rentable formar una manco munidad para compartir servicios o incluso #ue esta actividad sea reali(ada por la Diputacin Provincial o por la Comunidad .utnoma. 1na tercera cuestin concierne al problema de revelacin de preferencias !acia los bienes pblicos puros por parte de los inte"rantes de la comunidad. Co resulta f0cil determinar cu0l es la demanda de bienes pblicos$ pues no es plausible suponer #ue el individuo contestar&a a la pre"unta de cu0nto estar&a dispuesto a pa"ar por disponer de %l$ cuando sabe #ue si el bien pblico se ofrece$ lo conse"uir&a de forma

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inmediata con un precio i"ual a cero. )a descentrali(acin fiscal de los bienes pblicos ofrece una solucin indirecta para este problema. Para ello se considerar0 #ue e+isten dos jurisdicciones diferentes$ una caracteri(ada por una notable provisin de bienes pbli cos$ y su correspondiente alta presin fiscal$ y otra en la #ue se ofrece una menor cantidad de bienes pblicos$ y se pa"a una menor cifra de impuestos. En estas circunstancias$ los sujetos emi"rar&an !acia a#uella comunidad en la #ue la combina cin entre impuestos y bienes pblicos se ajuste m0s a sus preferencias. Este fen meno de revelacin de preferencias mediante la emi"racin fue denominado$ por ,iebout como Gotaci)n con #os $i sB ofreciendo ar"umentos en cuanto a la eventua lidad de descentrali(ar las funciones de distribucin de la renta. Por ltimo$ es preciso se*alar #ue el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es m0s f0cil cuanto mayor sea la cercan&a entre los electores y el "obier no #ue reali(a las funciones de administracin. Si se estuviese en una situacin de informacin perfecta$ en la #ue los "estores del sector pblico tuvieran un conoci miento absoluto de cu0les son los intereses de los ciudadanos$ no !abr&a nin"una ventaja para #ue la provisin de bienes pblicos se !iciera de forma descentrali(ada$ pues el "obierno central podr&a !acer lo mismo #ue los entes territoriales$ y adem0s aprovec!ar&a las econom&as de escala y "aranti(ar&a una mayor i"ualdad entre todas las re"iones o localidades. El debate sobre estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos tipos de costes : De un lado los costes de suministro de los bienes pblicos$ en los #ue el elemento relevante es la posible presencia de econom&as de escala en una primera etapa y de probable aparicin de econom&as de con"estin a partir de un cierto tama *o de la jurisdiccin. De otro$ los costes de captar la informacin relevante sobre las preferencias de los ciudadanos : Crecientes$ al aumentar la dimensin del territorio. Estos dos costes$ se*alados como C$ ] C'$ respectivamente$ se pueden sumar en un concepto nico de C,. Parece su"erirse #ue cada bien pblico deber&a atribuirse a una jurisdiccin distinta$ con el resultado l"ico de #ue el nmero de niveles de "obierno tender&a a crecer$ en principio de un modo ilimitado$ obviamente tal conclusin ser&a muy poco ra(onable$ pues cuanto mayor sea el nmero de unidades de "obierno mayores ser0n los costes para "estionar todas estas entidades y para ase"urar la correcta coordinacin entre todas ellas. Este tipo de an0lisis pod&a e+tenderse para determinar no slo la atribu cin de los bienes pblicos a las diversas jurisdicciones sino tambi%n para calcular el nmero ptimo de entes territoriales #ue deber&an crearse. Por ltimo$ deben considerarse dos casos e+tremos #ue permiten ilustrar al"unos de los resultados m0s notables de la biblio"raf&a econmica en materia de descen trali(acin. En primer lu"ar$ supuesto #ue el coste de provisin no presenta ni econo m&as ni deseconom&as de escala y #ue se puede definir un 0mbito m&nimo ,min en el #ue se produce el consumo conjunto de ese bien. En este caso$ la jurisdiccin ptima para este bien pblico coincide con el tama*o m&nimoZ. El supuesto contrario se produce cuando e+iste informacin perfecta o al menos no !ay diferencias de informacin entre los distintos niveles de "obierno$ mientras #ue los costes de produccin reflejan econom&as de escala$ y$ eventualmente deseconom&as. En este caso$ son %stos ltimos son los #ue determinar0n el tama*o ptimo de la jurisdiccin. ?ajo los supuestos se*alados$ la curva de costes totales no es sino un despla(amiento paralelo de los costes de produccin$ por el importe del coste de informacin$ #ue es el mismo con independencia del tama*o de la jurisdiccin. De este modo$ la presencia de importantes econom&as de escala avalar&an la "estin estatal de los bienes pblicos #ue slo se asi"nar&an a los niveles subcentrales en el caso de deseconom&as de con"estin. '5 Distribucin de funciones en el caso de los fallos del mercado. En lo #ue se refiere a la pol&tica de defensa de la competencia$ o el control de los monopolios$ parece ra(onable considerar #ue esta funcin debe atribuirse tanto a la 1nin Europea$ en cuanto a su formulacin$ como al "obierno central$ en lo #ue se refiere a su aplicacin concreta. Ello se debe a #ue si los estados miembros de la
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1nin pretenden conse"uir un mercado nico$ entonces los problemas causados por la limitacin de la competencia debidos$ por ejemplo$ a la fusin de dos empresas no slo afectan al pa&s del #ue sean ori"inarias$ sino al conjunto de los pa&ses miembros. Co es de e+tra*ar$ por ello$ #ue la le"islacin de defensa de la competencia !aya sido objeto de directivas comunitarias a las #ue se !an tenido #ue ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicacin de tales normas se puede comprobar la inter vencin tanto de las autoridades comunitarias como la accin de instituciones propias de cada pa&s$ dependiendo de la escala en la #ue se plantee la cuestin. . esta preferencia por el 0mbito europeo en la re"ulacin de los monopolios se a*ade otra circunstancia relevante$ #ue tambi%n procede del deseo de alcan(ar un mercado nico. 1n se"undo caso de fallo del mercado estar0 representado por el control de los efectos e+ternos$ cuando se !i(o referencia especial al caso de la contaminacin atmosf%rica. En este caso$ tambi%n parece f0cil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lado$ y en lo #ue concierne a las nonnas "enerales sobre contaminacin resulta ra(onable defender la competencia de la 1nin Europea en este 0mbito. ] ello por muy diversos motivos. De una parte$ y se trata de una ar"umento similar al presentado para el caso de los monopolios$ por#ue si los pa&ses adoptan niveles de e+i"encia distintos para la proteccin del medio ambiente$ las empresas contaminantes tendr0n un indudable incentivo para situarse en el pa&s cuya pol&tica ambiental sea menos dura$ con una ventaja comparativa con respecto a las #ue est%n ubicadas en naciones m0s e+i"entes$ donde podr0n vender sus productos en virtud de la libre circulacin de mercanc&asl<. De otra$ por#ue la contaminacin "enerada en un pa&s miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro pa&s$ de tal modo #ue todos los esfuer(os de una nacin para resolver el problema de la contaminacin atmosf%rica pueden ser intiles al recibir las emisiones de otros pa&ses. .!ora bien$ en lo #ue respecta a la vi"ilancia del cumplimiento de esas normas$ parece m0s l"ico #ue se ejer(a desde a#uellos niveles de "obierno #ue tienen un acceso m0s f0cil a la informacin correspondiente. El ltimo caso de fallo de mercado al #ue debemos !acer referencia es el supuesto de los bienes preferentes$ #ue se !an circunscrito a los supuestos de la educacin$ sanidad y vivienda. En este tipo de servicios es donde se puede encontrar una m0s clara afinidad con respecto a la discusin reali(ada sobre los bienes pblicos puros. .!ora bien$ an en el caso de #ue lle"uemos a la conclusin de #ue las Comunidades .utnomas ten"an ventajas claras en las competencias en estas materias$ deben tenerse en cuenta al"unos aspectos relevantes : En los tres bienes preferentes se*alados$ aparecen evidentes caracter&sticas de car0cter distributivo. 1n se"undo elemento se refiere al !ec!o de la libre circulacin de factores de produccin$ y concretamente de la mano de obra$ entre los distintos pa&ses miembros de la 1nin Europea. Para mantener tal libertad resulta imprescindible #ue$ en mate ria de educacin$ e+istan normas comunes #ue permitan dar valide( mtua a los t&tulos acad%micos correspondientes. Por ltimo$ si el pa&s al #ue pertenecen las diferentes comunidades autnomas pretende ase"urar el principio de i"ualdad entre los ciudadanos$ tambi%n el "obierno central debe tener competencias en este tipo de materias$ pues en caso contrario podr&a observarse la situacin en la #ue una Comunidad .utnoma "aranti(a la educacin "ratuita y obli"atoria !asta los 1< a*os$ mientras #ue otra rebaja tal nivel a los 1>.

21.2.2. La distri"(ci)n d #a r nta. )as competencias del sector pblico en materia de distribucin de la renta son
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una cuestin m0s #ue discutida y para un importante nmero de economistas no est0 demasiado fundamentada la idea de #ue el poder pol&tico pueda decidir sobre la distribucin de rentas reali(ada por el mercado. .ceptando$ como punto de partida$ #ue en las econom&as de mercado se producen indudables desi"ualdades en la distribucin de la renta y #ue su propia pervivencia e+i"e eliminar las disparidades m0s llamativas$ aun#ue slo sea para "aranti(ar la estabilidad misma del orden social$ la pre"unta de #u% nivel de "obierno se debe !acer car"o de las principales pol&ticas redistributivas resulta ser relevante. En tal sentido$ !ay un cierto "rado de consenso en #ue las "randes pol&ticas de redistribucin de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan a cabo a escala del pa&s $ o si son cornpetencia del "obierno central y #ue$ por el contrario$ llevar&an a situaciones insostenibles si se pretenden reali(ar en el marco de la Comunidad .utnoma o muc!o m0s si lo pretenden los propios entes locales. En ese sentido se pueden apuntar las si"uientes refle+iones : En primer t%rmino$ el an0lisis denominado Zvotacin con los piesZ$ demuestra #ue si una Comunidad .utnoma eli"e reali(ar una pol&tica muy redistributiva$ basada en tipos mar"inales muy altos en el -mpuesto sobre la 3enta de las Personas A&sicas y el pa"o de pensiones y se"uros de desempleo muy "enerosos$ puede verse enfrentada a la situacin en la #ue la libre circulacin de personas y recursos productivos !a"a inviable su pol&tica. Ello se debe a #ue los ciudadanos de rentas muy altas tratar0n de salir de esa jurisdiccin$ mientras #ue los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratar0n de emi"rar a esa Comunidad .utnoma$ con lo #ue el resultado final ser&a financieramente inviable. Este ar"umento$ #ue constituye la defensa fundamental para atribuir al "obierno central las pol&ticas redistributivas$ no est0 e+ento de cr&ticas pues parte$ impl&citamente$ de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras$ es decir$ la ausencia de coste al"uno en el proceso de emi"ra cin$ y de una previsin perfecta por parte de los individuos y nin"una de esas dos premisas es totalmente v0lida. .dem0s determinados instrumentos de pol&tica de tedistribucin pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones #ue impidan este fenmeno de atraccin de candidatos de bajo nivel$ de renta. 1na se"unda ra(n #ue avala la reali(acin de pol&ticas de redistribucin a escala nacional y no local es la posible "eneracin de comportamientos %r rid r. Para ello se supone #ue un ente local decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a cam bio ofrece a sus ciudadanos una buena provisin de bienes preferentes$ como acceso a la cultura$ con conciertos subvencionados$ o al deporte$ con e+celentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias$ los ciudadanos m0s perjudicados por los impues tos municipales pueden optar por vivir en un t%rmino municipal cercano$ pa"ar meno res impuestos pero aprovec!ar la oferta cultural o de ocio #ue ofrece el ente local #ue adopt la pol&tica redistributiva. )as consideraciones basadas en la movilidad plantean al"n problema adicional m0s para la atribucin de estas competencias a las Comunidades .utnomas o$ en mayor medida$ a los entes locales$ an en el caso de #ue se dieran las circunstancias defen didas por los partidarios de la denominada conom?a de o% rta. En efecto$ si se supone #ue un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer$ por ejemplo$ un mayor nmero de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad econmica$ y prestar as& unos servicios pblicos mejores o mayor dotacin de bienes preferentes o de pol&ticas de redistribucin. Si esta pol&tica tributaria tiene %+ito puede "enerar un proceso de emulacin por parte de los territorios lim&trofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudacin inferior para todos los implicados$ con peores servicios o pol&ticas redistributivas menos "enerosas. . pesar de estas cr&ticas con respecto a la atribucin de competencias de redistribucin de renta a los entes subcentrales$ pueden se*alarse al"unos ar"u mentos favorables a la misma. Entre ellas$ podemos citar las si"uientes :

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De un lado$ podr&a pensarse #ue los modelos de Zvotacin con los piesZ$ son incom patibles con la presencia de comportamientos altru&stas en los ciudadanos. Si se considera #ue la desi"ualdad e+cesiva en los niveles de renta es rec!a(ada por todos los a"entes econmicos$ entonces la redistribucin se presentar&a como un bien pblico puro al #ue podr&a aplicarse el mismo an0lisis$ y la presencia de informacin m0s e+acta en los niveles locales avalar&a una actividad redistributiva por parte de estos entes. De otro$ podr&a observarse la e+istencia de pol&ticas redistributivas en las Comu nidades .utnomas basadas en comportamientos cooperativos$ voluntarios o no$ de las mismas. En efecto$ supuesto #ue la Comunidad .utnoma D establece un pro"ra ma de mantenimiento de renta m&nimas$ si slo este territorio lleva a cabo esta pol& tica redistributiva es posible #ue acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. .!ora bien$ si el ejemplo de la primera "enera la emulacin de los dem0s territorios$ por s& mismos o por la presin de sus votantes$ entonces se encontrar&a una pol&tica id%ntica por parte de todos los territorios$ con ventajas en cuanto a la informacin sobre los beneficiarios y #ue no "enerar&a nin"n movimiento mi"ratorio #ue !iciese inviable su pervivenc&a. El mismo ar"umento podr&a aplicarse a los servicios asistenciales reali(ados por los .yuntamientos de las "randes ciudades. 21.2.&. La sta"i#idad con)mica En el caso de las pol&ticas de estabili(acin econmica$ se !a tenido ocasin de se*alar la diversidad de planteamientos sobre su eficacia. De lo #ue se trata es de anali(ar$ aun en el supuesto de #ue se acepte la viablidad de estas pol&ticas$ a #u% nivel de "obierno debe asi"narse. En tal sentido$ puede distin"uirse entre cada uno de los instrumentos de las pol&ticas de estabili(acin econmica. 15 Pol&tica monetaria . En un conte+to de unificacin monetaria dentro de la 1nin Europea$ con la intro duccin del euro como moneda comn$ es obvio #ue las competencias en cuanto a este instrumento de la pol&tica econmica deben #uedar en manos de las instituciones comunitarias$ #ue encomiendan esa misin al ?anco Central Europeo y al Sistema Europeo de ?ancos Centrales. En caso contrario$ si cada pa&s miembro de la 1nin 7onetaria pudiera emitir moneda libremente$ e+istir&a un indudable incentivo al creci miento de la oferta monetaria considerando #ue los posibles costes$ en t%rminos de inflacin$ acabar&an repartiendose entre los diferentes pa&ses. Este mismo ar"umento e+plicar&a por#u% dentro de un mismo pa&s$ la capacidad de emitir moneda es compe tencia del "obierno central y no se atribuye a los territorios o a las entidades locales. '5 Pol&tica cambiar&a. )a fijacin de los tipos de cambio son una competencia unida a la pol&tica monetaria$ por ello$ esta cuestin debe #uedar en manos de las instituciones de la 1nin Europea. ,an slo debe tenerse en cuenta #ue esta competencia !ab&a sido ya muy restrin"ida desde #ue$ tras el fin del orden econmico internacional fijado en ?retton Koods$ los pa&ses miembros de la 1nin Europea apostaron por la estabilidad de los tipos de cambio$ la creacin del Sistema 7onetario Europeo y$ finalmente$ el establecimiento de la moneda comn.

/5 Pol&tica presupuestaria . )a pol&tica presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda a"re"ada de los "astos pblicos$ ya sean en bienes y servicios o en trasferencias$ y de los impues tos. )a efectividad de la pol&tica fiscal puede medirse a trav%s de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos a"entes econmicos y tal efecto se
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evala a trav%s del proceso multiplicador correspondiente .)a efectividad de los multiplica dores depende esencialmente del valor de la propensin mar"inal al consumo de los bienes producidos dentro de la jurisdiccin #ue reali(a la pol&tica fiscal. Si se est0 en presencia de econom&as con un amplio volumen de intercambios con el e+terior$ no !ay nin"una "arant&a de #ue los efectos de la pol&tica fiscal beneficien al nivel de "obierno #ue la lleve a cabo: Si una Comunidad .utnoma !iciera una pol&tica de incremento de "asto pblico para crear empleo$ no se puede ase"urar #ue esos efectos se circunscriban a su territorio$ por#ue los beneficiados por el eventual aumen to de renta podr&an dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdiccin$ con lo #ue los efectos se acabar&an difuminando por todo el pa&s y$ en cambio$ el coste de la pol&tica recaer&a sobre los ciudadanos del territorio #ue la lleva a cabo. Este ar"umento avala #ue la pol&tica fiscal se atribuya al nivel central y no a las Comunidades .utnomas y as& se presente en la mayor parte de la biblio"raf&a sobre la cuestin. >5 Pol&tica de rentas. Este instrumento de la pol&tica econmica !ace referencia a la conclusin de acuer dos entre las or"ani(aciones sindicales$ empresariales y "obierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a trav%s de la re"ulacin de los aumentos salariales y el control de otras rentas. El car0cter centrali(ado de los procesos de ne"ociacin$ en los #ue los interlocutores sociales normalmente tienen una dimensin nacional$ avala #ue este tipo de pol&tica se formule a escala estatal. Co obstante$ las situaciones diversas de las Comunidades .utnomas$#ue pueden sufrir crisis asim%tricas$ permitir&a$ la consecucin de acuerdos puntuales #ue afecten tan slo a un ente territorial. 21.2.+. E# cr cimi nto con)mico. En este caso$ los principales instrumentos disponibles por parte del sector pblico son las medidas de fomento al a!orro privado$ en las #ue el elemento clave son las normas tributarias$ y las pol&ticas de "asto pblico en inversin o de inves ti"acin b0sica. Ello obli"a a discutir$ separadamente$ ambos instrumentos. .s&$ en lo #ue se refiere al "asto de infraestructuras puede obsevarse$ de nuevo$ la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado$ la presencia de econom&as de escala en la reali(acin de obras de infraestructura avala la centrali (acin de estas competencias$ y determinados "astos para mejorar las comunica ciones pueden afectar a varias jurisdicciones$ siendo m0s adecuada su reali(acin por parte del "obierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la 1nin Europea. Por otro$ las !aciendas subcentrales disponen de ventajas de informacin a la !ora de dise*ar los planes concretos #ue permitan alcan(ar el obje tivo de desarrollo econmico$ al conocer de forma m0s inmediata cu0les son las cau sas #ue impiden el crecimiento de una (ona o una comarca. Estas ventajas en cuanto a la informacin$ avalar&an$ en cambio$ una tendencia a la descentrali(acin de estos "astos. En estas circunstancias$ la atribucin de las competencias a uno u otro nivel de "obiemo depender0$ como en el caso de los bienes pblicos$ de la importancia relativa de estos dos costes. En cuanto a la formulacin de los planes de investi"acin b0sica pueden apreciarse importantes econom&as de escala en cuanto al "asto pblico #ue justifica no slo la coordinacin de estos planes a escala nacional sino incluso europea debiendo recordarse$ en ese sentido$ #ue numerosas innovaciones t%cnicas con procedencia en al"n pa&s europeo !an perdido posibilidades con respecto a las desarrolladas en los Estados 1nidos$ por la ausencia de financiacin pblica suficiente o por#ue el mercado nacional en el #ue podr&a aplicarse era e+cesivamente estrec!o.

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21.&. LOS PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALITACIN DE LOS TRIB'TOS. Determinadas funciones desempe*adas por el sector pblico pueden reali(arse con mayor eficacia si se dele"an a los niveles subcentrales o a los supraestatales. ,al afirmacin e+i"e #ue se considere de #u% modo debe procederse a la entre"a de recursos necesarios para llevar a cabo tales funciones. )a presencia de niveles distintos en la definicin del sector pblico obli"a a un replanteamiento de los principios #ue se discutieron en su momento 4simplicidad$ suficiencia$ e#uidad y neutralidad5. De otra parte$ la descentrali(acin fiscal e+i"e formular una serie de principios adicionales #ue se fundamentan$ precisamente$ en la e+istencia simult0nea de estos diversos niveles de "obierno.
.5 ). -CC)1S-[C DE C1E=8S P3-CC-P-8S ,3-?1,.3-8S

)a confi"uracin del sector pblico de un modo descentrali(ado obli"a a incluir nuevos principios tributarios$ entre los #ue destacan el principio de autonom&a y el principio de locali(acin. .mbos proceden precisamente de las ventajas se*aladas en la actuacin de los entes subcentrales$ y #ue est0n relacionadas con la mejor informa cin disponible por parte de las !aciendas territoriales y con las ventajas de #ue cada persona elija como residencia a#uella jurisdiccin donde la combinacin entre tributos pa"ados y servicios suministrados por el sector pblico se apro+ime mejor a sus preferencias. Slo si se cumple la e+i"encia del $rinci$io d a(tonom?a podr0 pensarse #ue cada Comunidad .utnoma o ente local puede lle"ar a formular las correspondientes combinaciones entre las #ue ele"ir0n los ciudadanos : Si los "obiernos correspon dientes no tuviesen un determinado mar"en de discrecionalidad ser&a imposible #ue se lle"asen a presentar estas distintas posibilidades. Este principio de autonom&a no slo si"nifica una capacidad de decisin en cuanto a las prioridades del "asto pblico sino tambi%n la posibilidad de contar con recursos financieros #ue dependan de fuen tes controladas por los "obiernos subcentrales. En caso contrario$ la capacidad de las !aciendas descentrali(adas para elaborar sus propios pro"ramas de actuacin depen der0 de la voluntad del "obierno central de conceder la financiacin correspondiente. En se"undo t%rmino$ debe cumplirse el $rinci$io de #oca#i,aci)n B #ue si"nifica #ue los tributos recaudados en una determinada jurisdiccin deben ser efectivamente pa"ados por los contribuyentes de ese territorio. El !ec!o de #ue la ley se*ale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no "aranti(a #ue sea %ste #uien lo pa"ue$ pues la car"a tributaria puede ser trasladada a otros a"entes econmicos. Cuando se tiene en cuenta la presencia de !aciendas subcentrales esta cuestin alcan(a una mayor relevancia$ pues si un "obierno autnomo establece un impuesto #ue puede trasladarse f0cilmente a los ciudadanos de otras re"iones$ fenmeno #ue se conoce como *$ortaci)n %isca#B entonces podr0 falsear las opciones entre las #ue eli"en sus ciudadanos #ue no siempre correr0n con las consecuencias de una m0s amplia provi sin de servicios pblicos.
?5 E) 3EP).C,E.7-EC,8 DE )8S P3-CC-P-8S ,3-?1,.3-8S

En lo #ue ata*e al $rinci$io d sim$#icidadB la descentrali(acin fiscal a*ade circunstancias #ue !acen m0s dif&cil su cumplimiento. En efecto$ si$ en virtud de la autonom&a fiscal$ las diferentes Comunidades .utnomas$ o los entes locales$ tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos o para re"ular aspectos fundamentales de la relacin tributaria$ tales como estimacin de las bases impo nibles$ e+enciones$ tarifa aplicable o deducciones en la cuota$ entonces es indudable #ue se !ace m0s dif&cil #ue el contribuyente cono(ca y cumpla sin costes sus obli"a ciones tributarias. Co parece compleja la aplicacin del $rinci$io d s(%ici ncia al dise*o del sistema de financiacin en un marco descentrali(ado. )a definicin de este principio tan slo reclama #ue cada unidad de "obierno dispon"a de los recursos necesarios para aten der a los "astos e+i"idos por la asuncin de determinadas funciones.
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En lo #ue se refiere al $rinci$io de P(idadB la posible e+istencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo pa&s e+i"e la correspondiente coordinacin entre los tributos e+istentes para evitar fenmenos de doble imposicin o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos$ lo #ue resultar&a ser poco compatible con las e+i"encias de la justicia$ ya sea entendida como e#uidad !ori(ontal o como e#uidad vertical. Con ello no se pretende defender #ue el esfuer(o fiscal de todos los ciudadanos deba ser id%ntico$ pues es evidente #ue la accin pblica no se limita a la e+accin de impues tos$ sino tambi%n a suministrar bienes y servicios a los ciudadanos. Por ltimo$ en lo #ue se refiere al $rinci$io d n (tra#idadB su e+i"encia en el marco de !aciendas descentrali(adas re#uiere #ue los sistemas tributarios propios de cada territorio no introdu(can distorsiones en las decisiones de los a"entes econ micos. )as complicaciones en cuanto al principio de neutralidad proceden de su compatibilidad con el de autonom&a$ pues aun#ue se !a predicado #ue cada jurisdic cin deber&a ele"ir con libertad una combinacin de impuestos y "astos #ue coincida con las preferencias de sus ciudadanos$ tal autonom&a conlleva la aparicin de distorsiones en las conductas de los a"entes econmicos.

21.+. EL ENDE'DAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS DESCENTRA3 LITADAS El principio de suficiencia e+i"e #ue el sistema tributario de las !aciendas territoriales y locales sea capa( de atender a los "astos necesarios para cumplir las funciones #ue se !an atribuido a estos r"anos. -"ualmente$ se !an anali(ado los problemas #ue plantea el uso de financiacin e+traordinaria$ y en particular$ el debate sobre #ui%n soporta la car"a de la deuda pblica. En ese conte+to$ adem0s se se*alaron los efectos de la emisin de deuda sobre la consecucin de determinados objetivos macroeconmicos y las limitaciones #ue se imponen a los estados miembros de la 1nin 7onetaria en cuanto a la posibilidad de d%ficits pblicos. En estas circunstancias$ referirse al endeudamiento de los distintos niveles de "obierno responder&a$ en el mejor de los casos a un inter%s puramente terico$ pues en la pr0ctica$ esta posibilidad est0 muy limitada. 1. .un#ue no se !ubiese producido el proceso de unificacin monetaria$ el endeuda miento de las !aciendas subcentrales debe estar limitado. '. )as consideraciones reali(adas en materia de car"a de la deuda y de su sosteni bilidad ser&an aplicables$ i"ualmente$ a las !aciendas subcentrales. .!ora bien$ en la medida en #ue los entes subcentrales dispon"an de sistemas tributarios m0s o menos fle+iblesZ$ o si para determinados territorios el crecimiento de la actividad es menor o mayor #ue la media del pa&s$ puede suceder #ue siendo la deuda sostenible en al"u nos territorios no lo sea en otros. /. 1na tercera refle+in concierne al empleo del endeudamiento para financiar inver siones. Si se acepta #ue la car"a de la deuda recae sobre las "eneraciones futuras y #ue la emisin de deuda se destina a financiar proyectos de inversin #ue benefi ciaran a las "eneraciones futurak$ entonces la aplicacin del criterio del beneficio conducir&a a considerar ptimo el empleo de esta fuente de financiacin e+traordinaria. Por el contrario$ si las inversiones se financian a trav%s de sucesivos super0vits obtenidos en periodos anteriores $ entonces la "eneracin actual estar&a transfiriendo recursos !acia el futuro.

21.-. LAS TRANS6EPENCIAS INTER.'BERNAMENTALES. El an0lisis de los in"resos disponibles por los diferentes niveles de "obierno #uedar&a incompleto si no se !ace referencia a la posibilidad de #ue e+istan transfe
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rencias entre ellos. ,ales transferencias inter"ubemamentales pueden producirse bien desde el "obierno central a las Comunidades .utnomas o desde %stas !acia los dife rentes entes locales. En cuanto a las finalidades de estas transferencias : 15 1na primera ra(n se basa en la reali(acin de pol&ticas activas para i"ualar la distribucin de la renta entre las diferentes Comunidades .utnomas o entre los diversos territorios. En este caso$ las transferencias cumplen el papel de contribuir a la formacin del suficiente capital como para "aranti(ar un mayor crecimiento econmico para las (onas m0s desfavorecidas. '5 1n se"undo motivo est0 relacionado con la consecucin del principio de i"ualdad para todos los ciudadanos de una jurisdiccin. Esta aspiracin puede verse truncada por dos motivos diversos$ aun#ue coincidentes en cuanto a sus conclusiones. De una parte$ puede suceder #ue la base fiscal de las distintas comunidades$ o los entes locales$ sean notoriamente dispares y$ por ello$ no pueda "aranti(arse a los ciuda danos la obtencin de un nivel m&nimo de determinadas prestaciones pblicas$ o$ en una perspectiva m0s ambiciosa$ no se pueda alcan(ar una cierta i"ualacin en la calidad de los servicios prestados por el sector pblico. De otra$ an en el caso de #ue el territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal$ las condiciones de poblacin$ por su tama*o$ dispersin o edad$ o incluso los condicionamientos "eo"r0ficos$ pueden !acer m0s cara la provisin de un servicio determinado en una (ona concreta. /5 Por ltimo$ un tercer motivo se basa en la presencia de efectos e+ternos en las actividades de un territorio #ue favorece a las 0reas lim&trofes o al Estado en su con junto. En estas circunstancias$ una !acienda subcentral reali(ar&a el esfuer(o corres pondiente a los beneficios #ue internalice pero no el de las e+ternalidades corres pondientes. El resultado$ l"icamente$ ser&a una asi"nacin ineficiente de los recur sos pblicos #ue puede evitarse a trav%s de transferencias entre los distintos terri torios. En primer lu"ar las transferencias pueden ser condiciona# s o incondiciona# s se"n #ue los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por #uien la !ace o si pueden asi"narse libremente a los fines #ue desee el perceptor. )as transferencias condicionales se dividen en / n ra# s y s$ c?%icas depen diendo del "rado de concrecin #ue presente la finalidad establecida al recibirla. .s&$ si se el destino debe ser la mejora de la red viaria se est0 en presencia de una transferencia condicional "eneral$ mientras #ue si se indica #ue debe destinarse a una carretera concreta del territorio ser0 espec&fica. . su ve( las subvenciones espec& ficas pueden ser una cantidad fija$ y en tal caso se denominan no com$ nsatoriasB o un porcentaje del coste del proyecto$ en cuyo caso se definen como com$ nsatorias. ,al porcentaje de participacin en el coste puede tener un l&mite$ y entonces estamos en presencia de transferencias acotadasB o no tenerlo. En cuanto a las trasferencias incondicionales$ podemos considerar diferentes modalidades. De un lado pueden estar constituidas por una mera $artici$aci)n n #os in/r sos de niveles superiores de "obierno$ en virtud de las cuales los entes subcen trales tienen derec!o a un porcentaje en los tributos recaudados. Ello presenta la ventaja de #ue si la recaudacin de un impuesto es m0s eficiente a escala nacional$ las comunidades autnomas tienen derec!o a una parte de esos in"resos$ en la medida en #ue las bases "ravadas se !an "enerado en su jurisdiccin. De otro$ se pueden conceder transferencias incondicionales #ue no "uarden relacin con los in"resos recaudados por el sector pblico central en el territorio del ente #ue participa en los in"resos y #ue su finalidad es m0s bien proceder a una i"ualacin en las situa ciones de los diferentes entes. . %stas se las denomina $ r c(atorias. Esta nece sidad de i"ualacin puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios pblicos. En
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este se"undo supuesto$ la subvencin puede !acerse depender o no del esfuer(o fiscal reali(ado por el territorio. En cuanto a #u% tipo de transferencia es m0s adecuada$ la pluralidad de formas se*aladas pone de manifiesto la presencia de objetivos contrapuestos$ #ue se tratan de alcan(ar de forma simult0nea. Pueden se*alarse los si"uientes aspectos : 15 )as transferencias incondicionales son m0s co!erentes con el principio de auto nom&a de los entes subcentrales$ en la medida en #ue pueden asi"narse a las finali dades #ue m0s se ajusten a las preferencias de los inte"rantes del territorio. '5 )a analo"&a con el caso de las pol&ticas de redistribucin de la renta se mantiene a la !ora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando el objetivo es "aranti(ar el cumplimiento de determinadas finalidades. /5 )a eleccin concreta entre las modalidades #ue presentan las dos "randes opcio nes discutidas debe !acerse teniendo en cuenta otra serie de factores adicionales entre los #ue deben citarse el deseo de corresponsabili(ar a los distintos niveles de "obierno en la reali(acin de actividades pblicas$ lo #ue en unos casos !ar0 prefe ribles las transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuer(o fiscal$ la aspiracin a una cierta i"ualdad entre los distintos territorios$ en cuyo caso ser0n m0s adecuadas las transferencias no compensatorias o las perecua torias i"ualadoras de capacidad fiscal$ o bien se tratar0 de evitar las situaciones de ilusin fiscal en las #ue los recursos recibidos en forma de transferencia pueden ser interpretados por los contribuyentes como una reduccin en el ZprecioZ #ue deben pa"ar por los servicios pblicos y e+pandir su demanda de servicios pblicos. >5 )a ausencia de una correspondencia entre los servicios pblicos suministrados por un territorio y los impuestos pa"ados en el mismo$ o la dependencia con respecto a las transferencias inter"ubernamentales puede estar dando lu"ar a una situacin en la #ue los responsables de la "estin de un ente descentrali(ado puede trasladar su responsabilidad !acia otros "estores distintos$ con las consecuencias ya descritas.

'' )a financiacin autonmica

22.1. LA PROBLEMDTICA DE LA 6INANCIACIN A'TONMICA. El an0lisis del sistema de financiacin de las Comunidades .utnomas es un tema complejo$ por muy diversas ra(ones. Entre ellas$ la diferencia en cuanto a las competencias asumidas por las distintas Comunidades .utnomas$ la presencia de dos sistemas diversos de financiacin$ el r%"imen comn y el sistema foral$ las variedades #ue presenta el propio r%"imen comn$ y$ sobre todo$ la conciencia de #ue cual#uier ima"en #ue presentemos del sistema de financiacin autonmica no debe tomarse como una situacin final$ sino como un paso m0s de una evolucin #ue en este momento no podemos dar por terminada. En se"undo lu"ar$ las cuestiones de financiacin de los entes subcentrales son$ por s& mismas$ de una "ran complejidad$ de tal forma #ue an sin las peculia ridades del proceso autonmico$ no ser&a f0cil describir$ todos los aspectos relevantes. Se tratar0 de e+plicar cu0les son los motivos de la diversidad de situaciones #ue presenta la financiacin autonmica en el pa&s$ #ue depende no slo de la diferente forma de acceso a la autonom&a$ sino tambi%n del volumen de competencias asumidas y de la propia !istoria constitucional de nuestro pa&s. 8tra cuestin relevante ata*e a cmo se valoran las competencias asumidas

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por las Comunidades .utnomas$ al ocuparse del r%"imen comn$ o las funciones reali(adas por el "obierno central$ como ser&a apropiado en el caso del sistema foral. )a importancia de este c0lculo se debe a #ue si se transfiere una competencia a un ente subcentral$ el principio de suficiencia e+i"ir&a #ue se entre"asen los recursos suficientes a los responsables de la !acienda autonmica y$ para ello$ es preciso evaluar el "asto necesario para cubrir esa competencia. ,ambi%n se e+ponen las principales caracter&sticas del sistema comn de finan ciacin. Ello obli"a a describir$ muy resumidamente$ la evolucin temporal de este es#uema de financiacin$ para e+plicar a continuacin cu0les son los recursos de #ue disponen los entes subcentrales$ #u% especialidades se presentan en determi nadas Comunidades .utnomas y #u% problemas est0n todav&a pendientes de resolu cin. Arente al sistema comn de financiacin$ el sistema foral$ aplicado en Eu(Jadi y la Comunidad Aoral de Cavarra$ si"nifica una filosof&a radicalmente distinta en cuanto a la atribucin de competencias y de medios de financiacin. En el sistema comn$ el nivel central transfiere funciones a los territorios autnomos y para financiarlos cede los in"resos correspondientes. En el foral$ la Comunidad .utnoma no !a asumido determinadas competencias$ #ue permanecen en manos del "obierno central$ y entre"a entonces una serie de recursos$ procedentes de los in"resos #ue recauda$ para contribuir a su financiacin. )a situacin actual no es m0s #ue una fase en un proceso #ue no puede darse por terminado. . pesar de #ue no es f0cil adivinar cu0l ser0 la evolucin futura del sistema de financiacin autonmica$ s& es posible apuntar #u% cr&ticas se le !an formulado$ sobre todo desde las formaciones nacionalistas$ y$ en la medida en #ue su concurso sea necesario para formar mayor&as de "obierno estables$ estas objeciones nos dan una pista sobre los cambios #ue puede sufrir en los a*os venideros.

22.2. LA DI4ERSIDAD DE SIT'ACIONES EN LA 6INANCIACIN A'TONMICA. El dise*o del denominado Estado de las .utonom&as$ tal y como se confi"ura en la Constitucin Espa*ola$ !a ori"inado una "ran diversidad de situaciones$ lo #ue e+plica$ en parte$ la complejidad del sistema de financiacin. Pueden indicarse los si"uientes elementos diferenciales : 15 )a e+istencia de dos procedimientos distintos para acceder a la autonom&a$ el establecido en el art. 1>/$ en relacin con la Diposicin ,ransitoria Primera$ #ue se !a dado en llamar Zv&a lentaZ$ y el re"ulado en el art. 121$ #ue debe interpretarse en rela cin con lo dispuesto en la Disposicin ,ransitoria Se"unda$ #ue dar&a lu"ar a las autonom&as de Zv&a r0pidaZ. Esta diferencia tiene importancia$ en cuanto a la asuncin de competencias por#ue el art. 1>:.' de la Constitucin e+i"e un pla(o de 2 a*os para ampliar las funciones desarrolladas por la Comunidad .utnoma$ en el caso de las de Zv&a lentaZ mientras #ue ese pla(o no es e+i"ible para las procedentes del art. 121. En un primer momento$ pudo pensarse #ue las denominadas nacionalidades !ist ricas acceder&an al m0+imo tec!o competencial$ mientras #ue las dem0s Comuni dades .utnomas tendr&an menores funciones. Sin embar"o$ el referendum celebra do en .ndaluc&a incorpora a esta Comunidad .utnoma al "rupo de las nacionali dades !istricas y recibe el m0+imo nivel de competencias. . pesar de ello$ podr&a pensarse$ #ue !ay dos tipos de Comunidades .utnomas$ las del art. 121 con un amplio cat0lo"o de funciones y las del 1>/ con un nivel de competencias m0s redu cido. Esta diferenciacin entre Comunidades .utnomas podr&a resultar ef&mera en la medida de #ue las sucesivas reformas de los Estatutos de .utonom&a ampl&en las competencias para incluir sanidad y educacin : . lar"o pla(o$ todos los territorios
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tendr0n las mismas funciones con independencia de la v&a de acceso al r%"imen autonmico. '5 )a confi"uracin del Estado de las .utonom&as tambi%n !a dado lu"ar a la aparicin de Comunidades .utnomas uniprovinciales #ue no slo reciben competencias por transferencia desde el "obierno central sino #ue adem0s asumen las #ue reali(aban las Diputaciones Provinciales #ue$ al crearse la Comunidad .utnoma$ desaparecen$ para evitar duplicaciones innecesarias. Ese traspaso de competencias no se produce en las Comunidades .utnomas pluriprovinciales$ y ello con independencia del procedimiento de acceso a la autonom&aZ. /5 1n tercer factor de diferenciacin responde al respeto a los derec!os forales de Eu(Jadi y de la Comunidad Aoral de Cavarra$ cuyos or&"enes m0s directos$ al menos en cuanto al problema #ue nos ocupa$ se remontan a 1:Y< en el primer caso y a 1:>1 en el se"undo. )a Disposicin .dicional Primera de la Constitucin obli"aba a actua li(ar el r%"imen fotal dentro del marco de la propia Constitucin y del Estatuto de .uto nom&a. De este modo$ entre las Comunidades .utnomas de m0+imo nivel de competencias e+isten dos sistemas de financiacin distintos$ el comn y el foral$ y$ adem0s$ el r%"imen comn se aplica tanto a comunidades de v&a lenta como a las de v&a r0pida. >5 )a Comunidad .utnoma de Canarias tiene un r%"imen fiscal propio procedente de su caracteri(acin como Zpuerto francoZ. ,al r%"imen debe respetarse a tenor de la Disposicin .dicional ,ercera de la Constitucin$ lo #ue$ de nuevo si"nifica una fuente de diversidad en cuanto a la financiacin comn. 25 Por ltimo$ la evolucin del sistema comn de financiacin autonmica !a creado nuevas diferencias. Ello se debe a #ue la ltima modificacin del sistema fue rec!a (ada por tres Comunidades .utnomas$ con lo #ue se les aplica un procedimiento distinto en al"unos de los elementos #ue confi"uran la financiacin de los entes territoriales. En resumen$ !ay diferencias en cuanto al m%todo de financiacin 4sistema comn o foral5$ en cuanto al total de las competencias asumidas$ en lo #ue se refiere al sistema fiscal aplicado en la Comunidad y por el rec!a(o de determinadas propuestas de modificacin del sistema comn.

22.&. EL PROBLEMA DE LA 4ALORACIN DE LAS COMPETENCIAS. El proceso de descentrali(acin fiscal supone #ue el "obierno central enco mienda la reali(acin de determinadas funciones a los entes subcentrales. .!ora bien$ el principio de suficiencia$ e+i"e dotar a estas entidades de los recursos apropia dos para cubrir el coste de provisin de los servicios o funciones #ue se !an dele"ado. En el caso del sistema foral$ el procedimiento es el inverso$ pero$ tambi%n en este caso$ se plantea el mismo problema de cmo valorar las competencias #ue perma necen en manos de uno y otro nivel de "obierno. . partir del acuerdo de 12 --- 1992$ el coste efectivo de los servicios transferidos se valorar0 por la si"uiente frmula : CE @ CD Q C- Q -3 Q -C ,S CE CD C-3 -C ,S @ coste efectivo de la competencia transferida. @ costes directos @ costes indirectos @ inversin de reposicin @ inversin nueva @ tasas conectadas a la prestacin del servicio transferido.

)os costes directos son los #ue aparecen vinculados de forma inmediata a la
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prestacin del servicio correspondiente$ mientras #ue los costes indirectos slo afectan de un modo tan"encial a la reali(acin de la funcin asumida por el ente territorial$ como por ejemplo a trav%s de la direccin o coordinacin del servicio m0s #ue de su prestacin directa. )a inversin de reposicin representa los "astos necesarios para sustituir el capital pblico adscrito al servicio$ mientras #ue la inversin nueva estar&a justificada por un incremento en ese mismo stocJ de capital para mejorar la prestacin del servicio. )a suma de los costes representar&a$ en principio$ la cantidad #ue debe ser financiada por el sector pblico #ue transfiere la competencia$ #uien deber&a entre"ar los fondos suficientes para "aranti(ar la prestacin del servicio transferido. .!ora bien$ si la funcin #ue va a reali(ar el ente subcentral tiene aparejada el cobro de al"una tasa al usuario$ entonces !abr0 #ue descontar estos in"resos para calcular los recursos #ue efectivamente va a necesitar la Comunidad .utnoma. )a descripcin del proceso de descentrali(acin pone de manifiesto #ue la valoracin correcta de este conjunto de costes va a determinar de forma esencial el volumen de fondos #ue debe "aranti(ar el sistema de financiacin autonmica$ para #ue sea posible la reali(acin de las funciones. Por ello no es e+tra*o #ue muc!as reivindicaciones$ tildadas de insolidaridad o de voracidad$ procedan de una discre pancia en cuanto al c0lculo de este coste efectivo. Si se pretende anali(ar la correc cin de esta forma de valorar el coste efectivo$ deben tenerse en cuenta los si"uientes aspectos : 15 En primer lu"ar$ el c0lculo part&a de unos datos insuficientes$ en el mejor de los casos$ pues cuando el proceso de descentrali(acin se inicia no se dispon&a de la contabilidad anal&tica #ue permitiera saber con e+actitud cu0l era el coste efectivo de prestacin de los servicios pblicos. '5 En el proceso de ne"ociacin e+iste un caso de informacin asim%trica$ en la #ue el "obierno central sabe mejor #ue el autonmico cu0l es el coste real del servicio transferido. En un primer momento$ esta asimetr&a puede permitir al "obierno central subestimar la valoracin del coste efectivo$ pero debe tenerse en cuenta #ue como el proceso de transferencias !acia las Comunidades .utnomas se !a repetido de forma sucesiva$ no es previsible #ue la .dministracin Central en"a*e sistem0ticamente a los entes subcentrales. /5 En tercer lu"ar$ los datos ori"inarios dependen del volumen de "asto reali(ado por la .dministracin central en una re"in y un momento determinado. Este factor "enera dificultades de muy diversa naturale(a : El "obierno central puede actuar de forma estrat%"ica para rebajar el coste efectivo$ y la financiacin correspondiente$ reduciendo el volumen de "asto reali(ado en el ltimo ejercicio econmico antes de ne"ociar la transferencia. El "asto reali(ado por el "obierno central en una Comunidad .utnoma para reali(ar una funcin puede ser muy distinto al #ue se satisface en otra. Ello puede deberse no slo a #ue el coste pueda ser objetivamente mayor$ por el volumen de poblacin o las condiciones "eo"r0ficas$ sino a #ue el nivel de calidad del servicio sea muy diferente. 1n dato adicional se refiere a #ue no parece tenerse en cuenta la presencia de econom&as de escala en la prestacin de los servicios correspondientes. Estas econom&as pueden aparecer con m0s facilidad en los costes indirectos y llevar&an a la conclusin de #ue si la competencia es ejercida por el "obierno central tendr0 un coste efectivo inferior al #ue se ver&an obli"adas a satisfacer las 1Y Comunidades .utnomas$ actuando separadamenteZ. >5 El c0lculo de la financiacin necesaria se vincula al coste efectivo$ sin tener en cuenta #ue cuando el "obierno central se encar"aba de todas las competencias no era capa( de cubrir los costes con los in"resos ordinarios$ con lo #ue se deb&a recurrir
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al endeudamiento. Ello plantea dos cuestiones de inter%s. Por un lado$ con este procedimiento$ se est0 transmitiendo a la Comunidad .utnoma un servicio #ue era deficitario y al #ue$ en principio$ se asi"na una financiacin capa( de evitar #ue lo si"a siendo. 25 1na ltima cuestin referente al c0lculo del coste efectivo ata*e al caso de la sani dad en la #ue no se utili(a el criterio se*alado anteriormente sino #ue se relaciona con el porcentaje de poblacin prote"ida$ fij0ndose un periodo de tiempo para pasar de las valoraciones obtenidas por el m%todo "eneral al #ue resultar&a de utili(ar el criterio de poblacin.

22.+. EL SISTEMA COMN DE 6INANCIACIN DE LAS COM'NIDADES A'TNOMAS El denominado sistema comn de financiacin de las Comunidades .utnomas$ o sistema )8AC. por estar re"ulado en la )ey 8r"0nica de Ainanciacin de las Comu nidades .utnomas !a sufrido diversas modificaciones a lo lar"o del tiempo. Por ello$ interesa en primer lu"ar reali(ar un breve resumen de los cambios #ue se !an produ cido$ para describir a continuacin cu0l es la situacin actual y se*alar$ por ltimo$ las especialidades e+istentes en el caso de la Comunidad Canaria.

.E E=8)1C-[C DE) S-S,E7. DE A-C.CC-.C-[C.

)os cambios sufridos por el sistema comn de financiacin de las Comunidades .utnomas pueden resumirse en el es#uema si"uiente$ #ue distin"ue cuatro "randes per&odos : Periodo provisional 419Y: $ 19:<5: Se reali(a el primer blo#ue de traspaso de competencias. Se aprueba la )8AC.. Se crea el Aondo de Compensacin -nterterritorial 4AC-5. )os entes territoriales se !acen car"o de la "estin de los tributos cedidos$ sobre los #ue carecen de compe tencias normativas. Periodo de consolidacin 419:Y 19915 : Se introduce el -=. en el sistema tributario estatal y ello afecta a los impuestos cedidos a las Comunidades .utnomas^ Se cambia el m%todo de c0lculo del coste efectivo al #ue se !ace depender de un conjunto de variables$ pero con la limitacin de #ue el nuevo procedimiento de c0lculo no puede representar una financiacin menor para nin"una Comunidad .utnoma^ Se modifican los criterios de reparto del AC- para evitar disfunciones^ )a financiacin fundamental de las Comunidades .utnomas se basa en un porcentaje de participacin en los in"resos del "obierno central 4PP-5$ pero se cambia la base sobre la #ue se calcula #ue pasa de ser los tributos no cedidos 4,CC5 a los in"resos tributarios ajustados estructuralmente 4-,.E5. Periodo de ampliacin de competencias 4199' 199<5 : )a ausencia de mayor&a absoluta en el Con"reso de los Diputados condiciona la necesidad de apoyo parlamentario en las minor&as nacionalistas 4199/5^ El PP- si"ue siendo la principal fuente de in"resos de las Comunidades .utno mas^ Se cede a los entes territoriales la recaudacin del 12W del -3PA 4P-35 pero sin dele"ar competencias normativas^ Se lleva a cabo una reforma de la financiacin de la "estin sanitaria^
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Se coordina el endeudamiento de los entes subcentrales para alcan(ar las condiciones de conver"encia establecidas en el tratado de 7aastric!t. Periodo de autonom&a y corresponsabilidad fiscal 4199Y 'HH15 : El partido en el "obierno no dispone de mayor&a absoluta en el Con"reso de los Diputados y recibe el apoyo de los "rupos parlarnentarios nacionalistas 4199<5^ .mpliacin de las competencias de las Comunidades .utnomas #ue asumen las funciones de educacin y sanidad$ si an no dispon&an de ellas^ El nuevo sistema de financiacin es rec!a(ado por las tres Comunidades .ut nomas "obernadas por el principal partido de la oposicin^ Se otor"an competencias normativas en cuanto a los tributos cedidos^ se cede$ parcialmente$ el -3PA$ en el #ue se distin"ue entre la cuota estatal y la cuota auto nmica$ en la #ue se confieren potestades normativas$ con respecto a la tarifa y las deducciones en la cuota 4,.35. Se mantiene$ provisionalmente$ el 12W de la recau dacin del -3PA 4P-35 establecida en el periodo anterior^ Se reduce el peso del PP- al contarse con fuentes de financiacin alternativas^ Se pierde la coordinacin en materia de endeudamiento. )a evolucin reflejada pone de manifiesto al"unos de los principales ras"os del sistema comn de financiacin autonmica. .5 En primer lu"ar se observa #ue durante las dos primeras etapas$ la principal fuente de financiacin de los entes territoriales se obten&a a partir de la participacin en los in"resos del Estado y de los tributos cedidos. En efecto$ puede describirse el es#ue ma de financiacin autonmica como : CEi @ ,Ci Q P-i donde CEi @ coste efectivo de las competencias asumidas por la Comunidad i ,Ci @ recaudacin de los tributos cedidos a la Comunidad i P-i @ participacin en los in"resos del Estado por la Comunidad i. Este procedimiento planteaba una serie de dificultades importantes$ entre las #ue pueden citarse los si"uientes : )a importancia del se"undo elemento de financiacin produc&a efectos indeseables en t%rminos de perceptibilidad para los ciudadanos$ a los #ue siempre se les pod&a presentar las reali(aciones del "obierno autonmico$ mientras #ue el pa"o de los tributos se reali(aba a la .dministracin Central$ a la #ue adem0s se podr&a respon sabili(ar de la falta de financiacin suficiente para mejorar los servicios pblicos pres tados. Esta frmula de financiacin no daba nin"n incentivo para #ue las Comunidades .utnomas mejoraran la "estin de los impuestos cedidos$ pues un incremento en los in"resos por esa v&a conduc&a simplemente a una reduccin de la participacin en los in"resos del Estado. El c0lculo del Pli "eneraba el denominado % cto %inanci ro. Este efecto se produce por#ue el valor de este componente de la financiacin se obten&a a partir de un porcentaje sobre la recaudacin de los tributos no cedidos a las Comunidades .utno mas. .l actuar de este modo desaparec&an todos los incentivos para reducir el coste efectivo o incrementar la recaudacin de los tributos cedidos$ a trav%s de una mejor "estin$ pues ello slo conduce a una disminucin del porcentaje de participacin en
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los in"resos del Estado. ?5 En las dos ltimas etapas de la evolucin de la financiacin autonmica se observa una mayor tendencia a ase"urar la autonom&a y la corresponsabilidad fiscal de los entes territoriales. En tal sentido$ deben apuntarse los si"uientes aspectos : Se considera la diferencia entre la recaudacin efectiva por los tributos cedidos y una recaudacin$ considerada como ZnormalZ$ de tal modo #ue si la Comunidad .utnoma no es dili"ente$ en cuanto a los tributos de #ue dispone$ ello no sea compensada por una mayor participacin en los in"resos del Estado. Se confieren$ en la ltima fase de evolucin$ competencias normativas en cuanto a los impuestos cedidos. Se cede un porcentaje del -3PA lo #ue reduce$ en esa proporcin$ la participacin en los in"resos del Estado. Debe !acerse notar la diferencia #ue e+iste$ en lo #ue se refiere a este elemento$ entre lo #ue se aprueba en el periodo 199' 199<$ #ue es tan slo la entre"a de un porcentaje de lo recaudado por el impuesto sobre la renta en la Comunidad .utnoma$ a la #ue denominaremos P-3$$ o participacin de la Comu nidad i %sima en el impuesto sobre la renta$ y lo #ue se aplica en el ltimo periodo reflejado$ donde tenemos una aut%ntica cesin de un porcentaje del -3PA$ incluyendo potestades normativas en cuanto a ese tramo.
?5 E) S-S,E7. .C,1.) DE A-C.CC-.C-[C .1,8C[7-C.

En el an0lisis del sistema de financiacin se se"uir0 el mismo orden #ue en la leccin anterior$ distin"uiendo entre in"resos tributarios$ transferencias inter"uberna mentales y$ por ltimo$ el recurso al endeudamiento. 1. -n"resos tributarios. )os in"resos tributarios de #ue disponen las Comunidades .utnomas tienen tres fuentes distintas : a5 Tri"(tos $ro$ios : En primer lu"ar$ las !aciendas territoriales disponen de los tri"(tos $ro$ios cuyo establecimiento debe respetar tres restricciones marcadas por la )8AC.. Co pueden suponer una doble imposicin$ y para "aranti(arlo se impide #ue recai"an sobre !ec!os imponibles "ravados en tributos estatales. Co pueden ser e+portados$ y para "aranti(arlo no pueden "ravar rendimientos o bienes situados fuera de los l&mites de la Comunidad .utnoma. Co pueden afectar a la libre circulacin de bienes o factores de produccin. ,ributos basados en el criterio del beneficio como las tasas o las contribuciones especiales$ #ue representan in"resos adecuados para las !aciendas subcentrales #ue se confi"uran como prestadoras de servicios. -mpuestos sobre el jue"o del bin"o$ #ue aparece en las Comunidades de .sturias$ Catalunya$ 7urcia$ =alencia$ Balicia$ Castilla )a 7anc!a$ Cantabria y ?aleares. -mpuestos con finalidad medioambiental como los #ue recaen sobre !idr0ulicos 4Catalunya5$ los c0nones sobre saneamiento de a"uas 7adrid$ ?aleares$ =alencia$ Balicia$ .sturias y )a 3ioja5$ el canon 47urcia5$ el impuesto sobre instalaciones #ue afecten al medioambiente el impuesto sobre la contaminacin atmosf%rica 4Balicia5. los recursos 4Catalunya$ por vertidos 4?aleares5 o

-mpuestos de re"ulacin econmica$ como los e+istentes sobre tierras infrautili (adas 4.ndaluc&a$ E+tremadura y .sturias5 o sobre los aprovec!amientos cine"%ticos
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4E+tremadura5. b5 Tri"(tos c didos. )as !aciendas autonmicas disponen de un "rupo de tri"(tos c didos B en los #ue adem0s de !acerse car"o de la "estin$ como suced&a inicialmente$ desde 199<$ se dispone de competencias normativas importantes a la !ora de determinar el volumen de recursos #ue se obtendr0n por esa v&a. Estos tributos son los si"uientes : El -3PA$ parcialmente$ con un l&mite del /HW #ue se alcan(ar0 cuando se !ayan culminado las transferencias de educacin. Para la atribucin de este in"reso a la Comunidad .utnoma se utili(a el criterio de la residencia del contribuyentes$ o el lu"ar donde permane(ca m0s d&as. El -PC$ en el #ue el criterio de atribucin es el de la residencia del contribuyente. El -SD$ #ue se atribuye a la Comunidad en la #ue resida el donante o el causante. El -,P.\D$ en cuyo caso$ por la multiplicidad de supuestos #ue re"ula es m0s dif&cil establecer la atribucin de la cuota$ #ue depende del tipo de actividad "ravada. En el caso m0s frecuente$ la transmisin de inmuebles$ corresponde al territorio donde est% situado. En los tributos sobre el jue"o$ se atribuye a la Comunidad donde se realice el !ec!o imponible. )a cuestin #ue !a suscitado m0s debate es$ sin duda$ la cesin parcial del -3PA$ sobre la #ue se pueden formular las si"uientes refle+iones : 15 .l contrario #ue en el caso de los dem0s tributos cedidos$ las Comunidades .utnomas no disponen de capacidad de "estin en cuanto al tramo autonmico del -3PA. '5 )a determinacin de la cuota l&#uida autonmica obli"a a deducir de la cuota &nte"ra$ calculada por aplicacin de la escala autonmica a la base li#uidable del impuesto$ el 12W del importe total de las deducciones estatales$ previstas en el art. 22 de la )ey$ con los l&mites #ue se fijan en los arts 2< y 2Y11. /5 Sin embar"o$ la cuestin #ue !a "enerado un mayor debate entre los respon sables de las !aciendas territoriales es determinar #u% Comunidades salen "anando con la cesin del -3PA y cu0les pierden financiacin. c5 R car/os. . partir de la ltima reforma del sistema de financiacin autonmica$ se !a amplia do el campo de aplicacin de estos recar"os por#ue a!ora puede operarse sobre los tributos cedibles y antes slo sobre los impuestos cedidos. En estas circunstancias$ podemos distin"uir las si"uientes posibilidades : 15 )as !aciendas territoriales$ !ayan aceptado o n el nuevo sistema de financia cin$ podr&an establecer recar"os sobre el -3PA. 1nas por#ue se trata de un impuesto ya cedido$ las otras por#ue$ para ellas$ es cedible. .!ora bien$ debe tenerse en cuenta #ue e+iste un l&mite$ en el -3PA$ #ue impide a una re"in establecer una tribulacin superior en un 'HW a la tarifa autonmica comn. '5 Co !ay inconvenientes en el establecimientos de recar"os sobre las tasas de jue"o #ue son un impuesto cedido a las Comunidades .utnomas.

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/5 )a fase minorista del -=. se considera como un impuesto cedible$ por lo #ue en principio podr&a ser objeto de recar"o. >5 Por ltimo$ deben mencionarse los recar"os establecidos por las Comunidades .utnomas uniprovinciales en su calidad de sucesoras de las anti"uas Diputaciones Provinciales #ue les permit&a tales recar"os sobre el impuesto municipal sobre las actividades econmicas. '. )as transferencias inter"ubernamentales . Pueden clasificarse las transferencias procedentes de otros niveles de "obiernos en dos "randes apartados$ se"n traten de "aranti(ar la suficiencia de los recursos de la Comunidad .utnoma$ en un sentido amplio$ o #ue se pretenda actuar como un elemento corrector de la distribucin re"ional de la renta. a5 Trans% r ncias $ara /aranti,ar #a s(%ici ncia %inanci ra . Puede distin"uirse entre transferencias incondicionadas$ entre las #ue se encuen tran la participacin en los in"resos del Estado o el porcentaje de recaudacin del -3PA #ue se entre"a a las Comunidades .utnomas$ y las condicionales$ cuyo mejor ejemplo son los convenios para financiar inversiones espec&ficas. )a participacin en los in"resos del Estado se !a defendido por ra(ones de suficiencia econmica. .dem0s se !a propuesto la creacin de otro instrumento de financiacin$ denominado asi"nacin presupuestaria especial$ cuyo objetivo ser&a la i"ualacin en los niveles de prestacin de los servicios pblicos transferidos$ pero tales fondos !an #uedado in%ditos. En cuanto a las subvenciones condicionadas destinadas a lo"rar la suficiencia$ se incluyen los convenios de inversin$ en virtud de los cuales las Comunidades .utno mas reciben unos fondos complementarios para incrementar el capital pblico desti nado al suministro de los servicios pblicos de los #ue son titulares. b5 Trans% r ncias $ara #a r distri"(ci)n r /iona# d #a r nta . )as Comunidades .utnomas disponen de dos instrumentos de financiacin desti nados a esta finalidad$ el Aondo de Compensacin -nterterritorial 4AC-5$ y los fondos estructurales de la 1nin Europea. En cuanto a la re"ulacin actual del AC- deben distin"uirse dos aspectos diferentes ^ de un lado$ considerar cmo se determina su cuant&a y$ de otro$ cmo se reparte entre las Comunidades #ue pueden beneficiarse de %l$ #ue$ por la coordinacin aludida en el p0rrafo anterior$ slo pueden ser las #ue se consideren incluidas en el denominado objetivo 1R$ de acuerdo con las normas de la 1nin Europea. /. El recurso al endeudamiento. El recurso al endeudamiento por parte de los entes territoriales debe limitarse para coordinar la actividad financiera de las !aciendas autonmicas con los objetivos de pol&tica econmica del "obierno central. 15 )as Comunidades .utnomas pueden endeudarse a corto pla(o$ para cubrir los desfases entre los pa"os #ue debe reali(ar y los in"resos #ue tiene #ue percibir. Este tipo de deuda$ con fines de tesorer&a$ est0 especialmente justificada cuando se produ cen retrasos en el cobro de la participacin en los in"resos del Estado$ pero pueden "enerar la corruptela de enmascarar la emisin de deuda a medio y lar"o pla(o a trav%s de una renovacin continua de cr%ditos a corto. '5 El endeudamiento superior a un a*o se somete a dos limitaciones distintas. De una parte$ debe destinarse a los "astos de inversin$ de otra la suma de intereses y amorti(aciones en un periodo no puede superar el '2W de los in"resos corrientes.

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/5 El recurso al endeudamiento por parte de las Comunidades .utnomas puede limitarse por ra(ones de coordinacin de la pol&tica econmica.

CE ESPEC-.)-D.DES DE) S-S,E7. C87cC.

El supuesto m0s interesante de r%"imen especial dentro del sistema comn se refiere a la Comunidad Canaria y se basa en la e+istencia de un sistema propio de imposicin indirecta articulado en dos tributos distintos. De un lado$ el impuesto "ene ral indirecto canario$ #ue sustituye al -=.$ en el #ue el "obierno autonmico tiene competencia para establecer los tipos impositivos$ as& como para la "estin$ lo #ue le apro+ima m0s a la fi"ura de tributo propio #ue a la de impuesto cedido. . pesar de ello$ a efectos de financiacin se considera como un tributo cedido$ por lo #ue la recaudacin obtenida por esta v&a se descuenta de la participacin en in"resos #ue corresponder&a a esta Comunidad .utnoma. De otro$ el impuesto sobre combustibles derivados del petrleo se aplica en fase mayorista tiene la consideracin de un tributo propio$ por lo #ue su recaudacin no se resta de la participacin en los in"resos del Estado$ sino #ue constituye$ como en todos los casos de tributos propios$ una fuente adicional de financiacin para la !acienda territorial.

22.-. EL SISTEMA 6ORAL El sistema foral supone un cambio total en la filosof&a del es#uema de la finan ciacin autonmica. En el sistema comn $ la !acienda central transfiere una serie de competencias a las !aciendas territoriales y les dota de los recursos suficientes para atender a los "astos #ue "eneran$ bien sea a trav%s de la cesin de tributos o bien mediante la participacin en los in"resos del Estado. En el sistema foral se produce un pacto$ en virtud del cual las !aciendas forales se !acen car"o de todos los in"resos tributarios "enerados en su territorios con el #ue deben financiar las competencias #ue ejercen y transferir una parte a la !acienda central para cubrir la parte #ue les corres ponda por las funciones #ue reali(a el "obierno central en el territorio de la Comunidad .utnoma. Esta cantidad #ue se transfiere se denomina c($o en el caso de Eu(Jadi y a$ortaci)n en el de la Comunidad Aoral de Cavarra.
.5 E) S-S,E7. ,3-?1,.3-8 P38P-8 DE )8S ,E33-,83-8S A83.)ES

El ejercicio de amplias competencias normativas sobre las principales fi"uras tribu tarias del sistema fiscal e+i"e la elaboracin de normas #ue impidan la aparicin de situaciones de privile"io entre los ciudadanos de un mismo Estado y de distorsiones en la asi"nacin de recursos. .!ora bien$ el establecimiento de criterios muy r&"idos podr&a acabar convirtiendo la capacidad normativa de estos territorios !istricos en puramente nominal. Por ello$ la evolucin !istrica reciente del sistema de conciertos est0 marcada por esa tensin entre e+i"encias de la autonom&a y necesidades de coordinacin. ,ras la reforma del sistema en 199Y$ las principales limitaciones a las #ue se somete la capacidad normativa de los territorios forales son la adecuacin a la )ey Beneral ,ributaria$ la ausencia de distorsiones en la libre circulacin de mercanc&as o factores de produccin y #ue la presin fiscal efectiva debe ser e#uivalente a la de los territorios de r%"imen comn. )as principales dificultades se plantean en el caso del -mpuesto de Sociedades$ y en la imposicin indirecta constituida por el -=. y los -mpuestos Especiales. Por una parte$ en el -mpuesto de Sociedades se plantean dos tipos de cuestiones. .ta*e la primera a la e+istencia de dos normativas$ una foral y otra comn. En se"undo t%rmino$ se plantea la cuestin de cmo se reparte la recaudacin obten&da entre el "obierno central y cada una de las Diputaciones Aorales$ cuando la sociedad reali(a operaciones en todo el territorio nacional$ para lo #ue se vuelve a
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emplear como criterio el volumen de operaciones y el porcentaje de las mismas reali(adas en cada (ona. Por lo #ue se refiere al -=. y los impuestos especiales$ la dificultad procede$ en primer t%rmino$ de especificar #u% empresas deben in"resar las cuotas correspon dientes a las !aciendas forales$ donde se emplean re"las similares a las aplicadas para el -mpuesto de Sociedades$ y$ en se"undo t%rmino$ de como atribuir la recau dacin por estos impuestos indirectos$ cuando$ por su propia naturale(a se trata de impuestos e+portables$ y por tanto una parte !abr0 sido pa"ada por ciudadanos de otras Comunidades .utnomas. ?E ). A-\.C-[C DE) C1P8. El procedimiento de fijacin del cupo parte$ en primer t%rmino$ de la obtencin del valor de las competencias no asumidas por la Comunidad .utnoma 4CC.5$ #ue se calcula restando al "asto total del Estado 4B,5$ el valor de las competencias #ue ejerce Eu(Jadi 4C.5. 1na ve( determinado el importe de las competencias no asumidas$ se obtiene el cupo bruto$ para lo #ue se considera #ue la financiacin entre"ada por los territorios forales debe ser proporcional a la participacin de ellos$ como conjunto$ en la renta nacional de nuestro pa&s. Co obstante$ no todos los tributos #ue se recaudan en el Pa&s =asco son concer tados$ al"unas partidas de los impuestos directos pa"ados por ciudadanos vascos son interesados por el Estado central y$ adem0s$ se debe tener en cuenta #ue el propio "obierno central no !a sido capa( de cubrir todos los "astos con in"resos$ por lo #ue debe tenerse en cuenta el importe del d%ficit pblico. Cuando se tienen en cuenta estos elementos$ se define el c($o #?P(ido B #ue es el realmente in"resado por las !acienda foral a la !acienda central y #ue se define como:
C5 E) C8C=EC-8 DE ). C871C-D.D A83.) DE C.=.33..

El sistema aplicado a la Comunidad Aoral de Cavarra coincide sustancialmente con los ras"os "enerales e+puestos para los territorios forales de Eu(Jadi. ,an slo debe mos se*alar al"unos aspectos diferentes$ entre los #ue se citan los si"uientes : 15 El car0cter indefinido del Convenio Econmico con la Comunidad Aoral de Cavarra$ frente al Concierto =asco$ cuya vi"encia termina en el a*o '.HH1. '5 .usencia de pluralidad de competencias normativas$ #ue se da entre las tres Diputaciones Aorales de Eu(Jadi. /5 Coincidencia entre los tributos concertados entre el "obierno central y Eu(Jadi y los tributos convenidos entre la Comunidad Aoral de Cavarra y el "obierno central$ si bien slo est0 convenido el -mpuesto sobre ?ebidas .lco!licas y cabe esperar #ue en el futuro se conven"a el resto de los -mpuestos Especiales. >5 El procedimiento de c0lculo de la aportacin Cavarra es muy similar al descrito para la obtencin del cupo vasco. En el caso de la Comunidad Aoral de Cavarra$ el porcen taje fijado es del 1$<W

22.;. RE6LEIIONES EN TORNO AL 6'T'RO DE LA 6INANCIACIN A'TON3 MICA. .un#ue no resulte sencillo pronosticar cu0l puede ser el futuro de la financiacin autonmica$ s& puede se*alarse cu0les son los t%rminos del debate sobre la cuestin y #u% reivindicaciones se !an ido planteando en esta materia. 15 )a evolucin del sistema comn se*ala$ un creciente papel de las Comunidades .utnomas en la "estin de sus propios in"resos para depender menos de las trans ferencias inter"ubernamentales. Este proceso podr&a continuarse en la medida en #ue se alcance un tec!o comn en las competencias de las diferentes Comunidades
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.utnomas y pasar&a por ceder otros tributos. .s& se !a propuesto la cesin de la fase minorista del -=.$ se !a planteado una ampliacin del tramo autonmico o incluso de una parte del -mpuesto de Sociedades. '5 Co puede e+cluirse #ue una i"ualacin de competencias entre todas las Comu nidades .utnomas d% lu"ar a una reclamacin de nuevas transferencias por parte de las nacionalidades !istricas. En tal sentido$ debe recordarse #ue los partidos nacio nalistas vascos reivindican$ entre otras cosas$ las correspondientes al -CE7 y #ue similares propuestas se defienden desde otros "rupos nacionalistas del Estado. /5 1n tercer factor relevante se refiere a la falta de desarrollo de las asi"naciones presupuestarias destinadas a i"ualar la calidad en la prestacin de los servicios pbli cos. >5 1na cuestin adicional #ue debe deslindarse de lo se*alado en el p0rrafo anterior$ se refiere a los fondos #ue$ como el AC-$ est0n destinados a ree#uilibrar la distribucin re"ional de la renta. Si atendemos al mandato constitucional contenido en el art. >H$ debe entenderse #ue las dotaciones de este fondo deber&an mostrar una tendencia creciente$ libre de los avatares #ue influyen en las reducciones del volumen de inver sin pblica$ pues el l&mite inferior se*alado$ aun#ue sea un avance sobre la situacin anterior$ si"ue dependiendo del volumen de inversin nueva acordada por el "obierno central. 25 El creciente "rado de autonom&a en la "estin de los distintos tributos por parte de las !aciendas subcentrales e+i"e$ correlativamente$ un mayor esfuer(o en la coordina cin entre los distintos niveles de "obierno. -"ualmente esta coordinacin se precisa para el cumplimiento de los criterios de endeudamiento y d%ficit pblico establecidos en el proceso de adopcin de la moneda nica. <5 Por ltimo$ se !a planteado la posibilidad de e+tender el sistema foral a todas las Comunidades .utnomas. ,al propuesta parece #ue puede suscitar dos problemas diversos. De un lado$ determinadas !aciendas territoriales carecer&an de los recursos suficientes para !acer frente al cupo #ue les correspondiera y a la financiacin de las competencias asumidas. De otro$ la propia !acienda del "obierno central podr&a verse en dificultades para !acer frente a sus competencias.

'/ )a financiacin de los entes locales

2&.1. LA 6INANCIACIN DE LOS A='NTAMIENTOS )a )ey 3e"uladora de las Haciendas )ocales de 19:: establece un cuadro de in"resos para los .yuntamientos #ue puede resumirse : Auentes de financiacin de los municipios.
6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 -CB3ES8S 83D-C.3-8S 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 ,3-?1,.3-8S C8 ,3-?1,.3-8S 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 8bli"atorios =oluntarios 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 -mpuesto sobre ?ienes -nmuebles 4-?-5 -mpuesto sobre el -ncremento en el =alor 183

de los ,errenos 1rbanos 4-.=,15 -mpuesto sobre .ctividades -mpuesto sobre -nstalaciones Participacin municipal Econmicas 4-.E5 Construcciones y 8bras 4-C-85 en los in"resos del Estado ,asas 4P7-E5 -mpuesto sobre =e!&culos Contribuciones especiales de ,raccin 7ec0nica 4-=,75 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666 -CB3ES8S ED,3.83D-C.3-8S 6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666
ECDE1D.7-EC,8

6666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666666

El cuadro de in"resos establecido por la ley simplificaba notablemente las fuen tes tributarias pree+istentes. Se distin"ue entre los in"resos ordinarios y los e+traordi narios. )os primeros se obtienen de dos fuentes diversas : De una parte$ de las transferencias incondicionadas procedentes del "obierno central 4Participacin 7uni cipal en los -n"resos del Estado o P7-E$ sin #ue se !aya resuelto de momento la cuestin de las transferencias a los municipios por parte de las Comunidades .utno mas. De otra$ de los in"resos tributarios$ en los #ue se distin"ue entre tres fi"uras obli"atorias : el -mpuesto sobre ?ienes -nmuebles 4-?-5$ el -mpuesto sobre .ctividades Econmicas 4-.E5 y el -mpuesto sobre los =e!&culos a ,raccin 7ec0nica 4-=,75$ y otros tributos cuyo establecimiento es potestativo para los municipios$ como ocurre en el -mpuesto sobre el -ncremento en el =alor de los ,errenos 1rbanos 4-.=,15$ en el -mpuesto sobre Construcciones$ -nstalaciones y 8bras 4-C-85 y en las tasas y contri buciones especiales. En cuanto a la financiacin e+traordinaria est0 constituida por el recurso al endeudamiento por parte de los .yuntamientos.
.5 E) C17P)-7-EC,8 DE )8S P3-CC-P-8S ,3-?1,.3-8S.

El an0lisis de los principios tributarios en un marco de !acienda descentrali(ada los resum&a en seis "randes e+i"encias : 1 '. El actual sistema es bastante cumplidor del $rinci$io de a(tonom?aB en la medida en #ue no slo otor"a amplias potestades a la !ora de confi"urar el cuadro de in"re sos tributarios$ sino por#ue da una cierta fle+ibilidad a la !ora de establecer los tipos impositivos correspondientes. -"ualmente$ puede pensarse en un alto "rado de cumpli miento del $rinci$io d #oca#i,aci)n $ con el #ue se trata de evitar #ue un tributo recau dado por un ente local sea efectivamente pa"ado por al"uien #ue no percibe servicio al"uno del municipio. El cumplimiento de este principio es alto por#ue las bases "ravadas en el conjunto de impuestos municipales est0 claramente vinculada a la residencia dentro del t%rmino municipal o a los servicios #ue se prestan$ sin #ue sea f0cil la e+portacin del "ravamen correspondiente. /. En cuanto al principio "eneral de la imposicin$ puede afirmarse #ue el sistema de financiacin municipal !a favorecido el cumplimiento del $rinci$io d s(%ici ncia. Desde la aprobacin de la ley de 19:: se !a producido una apreciable mejora en la situacin financiera de los ayuntamientos$ #ue pasan de presentar una situacin de d%ficit a otra de super0vit. >. El sistema de financiacin establecido en 19:: era m0s acorde con el $rinci$io d sim$#icidad B pues se reduce el nmero de fi"uras tributarias e+istentes. 2. Por lo #ue ata*e al respeto del $rinci$io d P(idad B pueden se*alarse diversas consideraciones$ entre las #ue destaca un mejor encaje con la fiscalidad estatal$ para evitar situaciones de doble imposicin$ la co!erencia de la imposicin municipal con
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el criterio de la capacidad de pa"o$ medida por las propiedades inmobiliarias o de ve!& culos o por la posibilidad de obtener rentas a partir de la actividad econmica$ y con el criterio del beneficio$ no slo en cuanto al uso de las tasas y las contribuciones espe ciales$ sino por#ue$ adem0s$ al"unos de los tributos municipales no slo "ravan una mayor capacidad econmica sino #ue$ simult0neamente$ suponen el pa"o a una contraprestacin por parte del municipio. <. Co puede considerarse #ue la imposicin municipal respete precisamente el $rin3 ci$io d n (tra#idad B pues discrimina una forma de materiali(ar el a!orro frente a otras$ unas actividades econmicas con respecto a otras$ y unos bienes frente a otros. De todos modos$ debe considerarse #ue el cumplimiento del principio de neutralidad es pr0cticamente imposible en el caso de la imposicin municipal.
?5 )8S ,3-?1,8S 71C-C-P.)ES

Se incluyen a#u& tanto los impuestos obli"atorios como a los voluntarios as& como las tasas o las contribuciones especiales. a5 El -mpuesto sobre ?ienes -nmuebles 4-?-5. Se trata de un impuesto real$ directo$ #ue "rava la tenencia de los bienes inmuebles$ considerando su valor bruto$ es decir$ sin descontar las car"as #ue recaen sobre ellos. Su establecimiento como impuesto municipal puede justificarse f0cilmente por #ue resulta imposible la e+portacin del tributo fuera de los l&mites de la jurisdiccin #ue lo establece$ por lo #ue no es e+tra*o #ue sea un elemento clave en casi todas las !aciendas municipales y #ue as& se defienda por la doctrina. 7uc!o m0s discutible resulta la cuestin de la incidencia de este tributo y su justificacin basada en el principio de e#uidad. En cuanto a la cuestin de la incidencia$ pueden se*alarse las si"uientes conside raciones : Si se entiende #ue el impuesto recae sobre los inmuebles construidos$ cuya oferta$ por definicin$ es r&"ida en el corto pla(o$ entonces el impuesto lo sufre el vendedor$ ya #ue el demandante capitali(ar0 el importe de las cuotas tributarias del -?- para reducir su precio de compra. Si$ en el lar"o pla(o$ la oferta de edificios en una (ona es !ori(ontal$ o perfectamente el0stica$ entonces el impuesto acaba recayendo sobre el demandante de servicios inmobiliarios$ bien por#ue el constructor a*ade el impuesto a los dem0s costes o por#ue el propietario #ue al#uila el edificio incluye la cuota del -?- a la !ora de deter minar el importe del al#uiler. En casos intermedios$ el impuesto acabar0 afectando tanto a los propietarios de inmuebles como a los demandantes de servicios de vivienda. En un enfo#ue de e#uilibrio "eneral$ deber0 considerarse a la propiedad inmobiliaria como una forma de materiali(ar el a!orro$ #ue compite con otro tipo de activos. En ese caso$ la movilidad perfecta de capital acabar0 diluyendo el efecto del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria y reducir0 la renta del capital con independencia de en #u% activo se materialice$ pues mientras e+istan diferencias de rendimiento neto se producir0 un trasvase de recursos de un mercado a otro. Con respecto a la re"ulacin concreta de este impuesto en Espa*a$ deben se*alarse los si"uientes datos : Se consideran e+entos del pa"o del impuesto las .dministraciones Pblicas propie tarias de bienes inmuebles destinados a la defensa$ la se"uridad ciudadana$ los servi cios educativos y penitenciarios$ as& como las confesiones reli"iosas con las #ue e+is ta acuerdo$ la Cru( 3oja$ los "obiernos e+tranjeros y dem0s or"anismos o

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entidades en virtud de acuerdos internacionales$ a los #ue a*adir una serie de e+cepciones puntuales. El impuesto recae sobre el valor de la propiedad inmobiliaria$ o Ga#or catastra# @ Para determinar este valor$ en el caso de los bienes de naturale(a urbana se toma como punto de referencia el precio de mercado$ mientras #ue en los de naturale(a rstica$ los terrenos se estiman capitali(ando al tipo de inter%s fijado re"lamentariamente$ los rendimientos potenciales de la propiedad y en las construcciones se emplea un procedimiento similar al empleado a los bienes urbanos. Estos valores deben revi sarse cada oc!o a*os$ aun#ue se permite la actuali(acin de los mismos cuando se den determinadas circunstancias. El tipo de "ravamen #ue se aplica al valor catastral se determina libremente por el .yuntamiento dentro de los l&mites marcados por la ley$ #ue establece m0+imos diver sos dependiendo de #ue se trate de bienes urbanos o rsticos$ de la poblacin de derec!o del .yuntamiento$ y por determinadas circunstancias especiales. . estos tipos de "ravamen se les puede a*adir un recar"o en el caso de las 0reas metro politanas. )os .yuntamientos !an ido aumentando los tipos impositivos$ si bien todav&a e+isten posibilidades de crecimiento sin lle"ar a los l&mites superiores$ e i"ualmente se !an revisado los valores catastrales$ aun#ue en no pocas ocasiones$ esta modificacin de las bases se !a acompa*ado de reducciones en los tipos para evitar un incremento e+cesivo en la cuota. .dem0s se !a destacado la "ran variabilidad en la cantidad pa"ada en concepto de -?-$ medida por el importe del recibo satisfec!o por el contri buyenteZ. b5 El -mpuesto sobre .ctividades Econmicas 4-.E5. El -mpuesto sobre .ctividades Econmicas es el se"undo in"reso tributario tanto por la importancia de los recursos #ue aporta como por los problemas tericos #ue suscita. )a mejor justificacin de los impuestos locales #ue "ravan la reali(acin de activi dades econmicas es la aplicacin del principio del beneficio$ en la medida en #ue se supone #ue la prestacin de mejores servicios pblicos en un municipio !ace m0s f0cil la reali(acin de actividades econmicas. )a re"ulacin de este tributo en la !acienda municipal espa*ola responde a las si"uientes caracter&sticas : Se trata de un impuesto directo y de car0cter real$ #ue "rava el ejercicio de activi dades empresariales$ profesionales o art&sticas$ an cuando no se ejer(an en un local determinado. Se establece un conjunto de e+enciones similares a las se*aladas para el caso del -?-. Se fijan re"las para determinar el lu"ar en el #ue se presume #ue se llevan a cabo la actividad correspondiente$ distin"ui%ndose entre actividades empresariales y profe sionales. El impuesto se confi"ura como de cuota fija$ pero debe tenerse en cuenta la posible presencia simult0nea de cuotas m&nimas municipales$ cuotas provinciales y cuotas nacionales$ #ue permiten el ejercicio de la actividad en territorios m0s o menos amplios. El contribuyente puede ele"ir$ en estos casos$ la opcin #ue m0s le con ven"a. . la !ora de determinar el importe concreto de cada cuota$ se presenta una enorme diversidad de situaciones y de &ndices o modulos para valorarlas$ aun#ue pueden citarse como los m0s importantes$ la potencia instalada$ el nmero de trabajadores en plantilla$ los turnos diarios$ la poblacin del municipio$ el aforo o la superficie de los locales ...
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1na ve( calculada la cuota correspondiente se aplican dos tipos de coeficientes. El primero se basa en el nmero de !abitantes del municipio$ con valores m0+imos y m&nimos entre los #ue puede ele"ir el .yuntamiento. El se"undo permite #ue los responsables de la Hacienda municipal "raduen las cuotas teniendo en cuenta el lu"ar concreto donde se realicen las actividades$ para discriminar as& entre los locales situados en el centro del municipio y los del e+trarradio. Para ello$ se establecen cate"or&as para clasificar las calles y se determina el nmero posible de cate"or&as$ #ue depende del tama*o del propio municipio. .l i"ual #ue en el caso del -?-$ la evolucin reciente de la recaudacin del -.E demuestra un creciente esfuer(o fiscal por parte de los municipios$ #ue se traduce en un aumento de la recaudacin por este concepto. Del mismo modo$ se puede consi derar #ue la ley todav&a deja un mar"en para el aumento de este tipo de in"resos$ en el entorno de un '2W de recaudacin posible. Se !a su"erido #ue ser&a mejor el empleo de otras alternativas$ entre las #ue destacan las si"uientes : a5 Sustituir el -mpuesto sobre .ctividades Econmicas por un impuesto local #ue sustituyera a la fase minorista de la imposicin "eneral sobre las ventas. b5 1na se"unda posibilidad ser&a establecer un impuesto sobre la renta "enerada o$ con un procedimiento m0s f0cil de aplicar$ un recar"o sobre el -3PA. c5 El -mpuesto sobre =e!&culos a ,raccin 7ec0nica 4-=,75. El tercer impuesto obli"atorio de los municipios es el #ue recae sobre la propiedad de los ve!&culos a motor. En primer t%rmino$ no resulta dif&cil justificar la e+istencia de este tributo municipal$ #ue se apoya en tres tipos de consideraciones : 1. )a propiedad de un automvil puede representar un &ndice de la capacidad de pa"o$ sobre todo si la cuota #ue debe satisfacerse "uarda una cierta relacin con el precio del ve!&culo. '. El impuesto puede considerarse tambi%n como una clara aplicacin del principio del beneficio$ en la medida en #ue precisamente el tr0fico de automviles es la causa de una importante porcin de los "astos de un municipio$ pero en tal caso la cuota no deber&a necesariamente depender del precio del ve!&culo$ sino de otras variables. /. Por ltimo$ en la medida en #ue los automviles "eneran efectos sobre la conta minacin atmosf%rica$ puede defenderse este impuesto como un modo de compensar las e+ternalidades ne"ativas #ue se causan. En cuanto a las caracter&sticas esenciales de esta fi"ura tributaria pueden se*a larse los si"uientes elementos : Se trata de un impuesto directo y real #ue "rava la titularidad de ve!&culos aptos para circular en las v&as pblicas : Se trata de un impuesto patrimonial #ue recae tan slo sobre uno de los componentes de la ri#ue(a bruta del sujeto. Se establecen una serie de e+enciones similares a las ya contempladas en los dos tributos anteriores$ para los ve!&culos afectos a la defensa nacional$ la se"uridad ciudadana$ ambulancias$ ve!&culos de representaciones diplom0ticas$ etc. )a determinacin de la cuota depende de dos elementos. De un lado$ de un conjunto de &ndices$ relacionados con el motor del ve!&culo$ como la potencia fiscal en los turismos y tractores o la cilindrada en las motocicletas$ o con el nmero de pla(as$ en los autobuses$ y con los L". de car"a til$ en los camiones y remol#ues. De otro$ el municipio puede multiplicar la cuota resultante de la aplicacin de estos &ndices por un coeficiente$ dentro de un m0+imo fijado por la ley$ #ue depende del tama*o del municipio.
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El principal problema$ en el dise*o de este impuesto$ es si$ para determinar el importe de la cuota$ deben usarse &ndices$ como la potencia fiscal$ o m0s bien el precio de compra. En esa direccin$ pueden apuntarse las si"uientes refle+iones : 15 El procedimiento basado en los &ndices$ de lar"a tradicin en la imposicin sobre los automviles$ tiene la ventaja de una mayor simplicidad en la "estin del impuesto$ pues una ve( calculado el importe de la cuota no precisa m0s modificaciones #ue las derivadas de un cambio en el coeficiente multiplicador ele"ido por el municipio. Pero$ incluso en este caso$ afectar&a por i"ual a todos los contribuyentes del impuesto. En cambio vincular la cuota al precio de compra si"nificar&a #ue dos automviles id%n ticos$ con el mismo efecto sobre el tr0fico de la ciudad$ tendr&an cuotas diversas$ dependiendo del a*o de compra del ve!&culo. '5 Este sistema de &ndices "enera un incentivo para #ue el comprador de un ve!&culo elija una motori(acin determinada para no superar el nmero de caballos fiscales #ue supondr&a pasar a otro escaln para calcular la cuota. En ese sentido$ el sistema basado en &ndices es menos neutral #ue un sistema de c0lculo basado en el precio de compra del automvil. /5 El uso de otros &ndices$ distintos a la potencia fiscal$ como pueden ser el tama*o$ medido por las pla(as de un autobs o la capacidad de car"a$ s& pueden resultar co!erentes con la justificacin de este impuesto$ en tanto #ue su efecto sobre el tr0fico o el deterioro de las v&as pblicas es mayor si el ve!&culo empleado es m0s "rande. >5 Co debe olvidarse #ue la potencia del ve!&culo est0 correlacionada con su precio$ pero #ue esa relacin no es perfecta$ pues influyen otras variables. Dic!o en otros t%rminos$ la potencia del ve!&culo no es un &ndice de capacidad mejor #ue el precio. d5 El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos urbanos 4-.=,15 . Es un tributo potestativo #ue plantea "ran nmero de dificultades : Este tributo coe+iste con la imposicin sobre las "anancias de capital incorporadas en el -3PA : Doble imposicin #ue slo afecta a un "rupo espec&ficos de plusval&as. En se"undo t%rmino$ y esta cuestin ya fue planteada en su momento$ puede darse otro caso de doble imposicin de las plusval&as inmobiliarias si el aumento del valor de los inmuebles se !a debido a obras reali(adas por el municipio #ue fueron financiadas mediante contribuciones especiales. En tercer lu"ar$ ser&an aplicables i"ualmente las refle+iones ya se*aladas sobre el caso de las "anancias de capital "eneradas por un incremento en los precios de las construcciones o de los solares$ y si$ en ese caso$ se est0 demostrando o n una mayor capacidad contributiva por parte del sujeto pasivo. En cuanto a la re"ulacin concreta de este tributo deben destacarse los aspectos si"uientes : El impuesto recae sobre el aumento en el valor de los terrenos B no de todo el inmue ble. )a cuestin entonces es cmo se reparte la valoracin del inmueble entre lo #ue corresponde al solar y la parte #ue debe entenderse como edificacin. 1na re"la "eneralmente aceptada es suponer #ue el 'HW corresponde al terreno y el :HW restante a la edificacin. )a propia denominacin del impuesto deja claro #ue slo se aplica a los terrenos urbanos y #ue$ por tanto$ est0n e+cluidos de su aplicacin los de car0cter rstico. ,ampoco se aplica este tributo en casos similares a los se*alados en los dem0s
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impuestos municipales. El c0lculo de la cuota resulta m0s compleja #ue la diferencia entre precio de compra y de venta : El procedimiento e+i"e reali(ar dos tipos de operaciones. En primer lu"ar$ y a partir del valor catastral de la finca$ se aplican una serie de porcentajes para deter minar cu0l !a sido el incremento en el valor del terreno. Estos porcentajes dependen de dos variables$ el nmero de a*os transcurridos entre la ad#uisicin y la enaje nacin del inmueble$ y la poblacin del municipio ^ pero la ley$ no marca un valor nico$ sino #ue se da un valor m&nimo y otro m0+imo entre los #ue puede ele"ir el municipio. En se"undo t%rmino$ una ve( calculada la base imponible$ se aplica un tipo impositivo #ue depende de la poblacin del municipio$ pudiendo ele"ir el .yuntamiento entre valores m0+imos y m&nimos. Precisamente las normas #ue establecen la forma de c0lculo de la cuota de este impuesto parecen ser poco respetuosas con los principios tributarios #ue se !an venido utili(ando. Estos problemas !acen pensar #ue e+isten mejores alternativas a este tributo municipal. Entre ellas$ puede destacarse un impuesto sobre el incremento en el valor #ue utili(ase las mismas re"las de c0lculo #ue el impuesto personal sobre la renta y en el #ue se resolviese el problema de doble imposicin o bien suprimir el impuesto y sustituirlo por una participacin en los in"resos por -3PA en concepto de "anancias de capital. e5 El -mpuesto sobre Construcciones$ -nstalaciones y 8bras 4-C-85. Este impuesto$ introducido por primera ve( en nuestro ordenamiento en la )3H)$ resulta de muy dif&cil justificacin$ pues ni puede pensarse #ue se trata de una aplica cin del criterio del beneficio$ pues no se pa"a por obtenerse una licencia de obras y es compatible con la tasa correspondiente$ ni tampoco parece "ravar$ en cumplimiento del criterio de la capacidad de pa"o$ la actividad empresarial$ pues ya est0 sometida al -.E$ con el #ue se dar&a un caso de doble imposicin. ,ampoco es muy defendible este impuesto desde las e+i"encias del principio de neutralidad por#ue supone "ravar una determinada actividad productiva$ como es la de construccin. )a re"ulacin de este impuestos establece #ue el sujeto pasivo del impuesto es el due*o de la obra o el propietario del inmueble donde se realicen las construcciones$ instalaciones o las obras. .!ora bien$ la misma normativa indica #ue se trata de un impuesto indirecto$ con lo #ue deben aplicarse las re"las de incidencia ya estudiadas para considerar #ui%n soportar0 el peso del impuesto. )a determinacin de la base imponible se !ace a partir del coste de la obra$ y el tipo impositivo es fijado por el .yuntamiento entre unos valores m&nimos y m0+imos #ue depende de la poblacin del municipio. f 5 ,asas. El art. 1 de la )ey '2 E199: !a modificado el concepto de tasa contenido en el art. '<. 1.a5 de la )ey Beneral ,ributaria. )a definicin le"al de tasa e+i"e entonces la concurrencia de varias circunstancias : a5 En primer t%rmino debe !aber un beneficio individual claramente derivado de la reali(acin de una actividad pblica o de un uso privativo del dominio pblico. b5 En se"undo lu"ar$ debe concurrir una de las dos circunstancias establecidas en la propia norma$ a saber : Iue el servicio sea de recepcin obli"atoria para el administrado$ por#ue as& lo estable(ca una norma le"al o re"lamentaria o por#ue sea esencial para la vida privada o social del ciudadano.
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Iue el servicio no sea prestado por el sector privado. Por otro lado$ la )ey de 3eforma de las Haciendas )ocales establece una serie de servicios municipales en los #ue se pro!ibe el cobro de tasas. .s& los arts. '1 y >' de la ley impiden el cobro de tasas en los si"uientes supuestos : .bastecimiento de a"uas en fuentes pblicas$ =i"ilancia pblica$ Proteccin civil$ )impie(a de la v&a pblica$ Ense*an(a preescolar y b0sica. Estas pro!ibiciones tienen sentido en la medida en #ue el beneficio no es indivi duali(able o por#ue ser&an incompatibles con el principio de "ratuidad de la ense *an(a. En cuanto a la forma en #ue se debe establecer el importe de la tasa$ la ley '2E199: se*ala #ue en las causadas por el uso privativo del dominio pblico se tomar0 como referencia el valor de mercado de ese aprovec!amiento especial. En cambio$ en las "eneradas por la reali(acin de una actividad$ el importe de la tasa no puede e+ceder el coste de tal actividad. Este modo de establecer el importe de la tasa plantea la cuestin de si deben tenerse en cuenta otros factores como la capacidad econmica del sujeto a la !ora de "raduarla o la presencia de posibles efectos e+ternos. "5 )as contribuciones especiales. )as contribuciones especiales tienen una lar"a tradicin en la Hacienda municipal$ aun#ue en los ltimos tiempos !a perdido importancia$ !asta ser consideradas por la )3H) como un tributo potestativo para las Haciendas locales. El concepto utili(ado por la )3H) reproduce b0sicamente lo establecido por el art. '<.1.b5 de la ley '/HE19</ de ': de diciembre 4)ey Beneral ,ributaria5$ de acuerdo con el cu0l$ las contribuciones especiales se pa"an cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incremento el valor de su patrimonio como consecuencia de la reali (acin de una obra pblica o el establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. El ras"o distintivo de la contribucin especial es #ue el ciudadano no solicita el servicio pblico o la obra pblica$ pero se beneficia 4directamente o por un aumento en el valor de su patrimonio5 de un modo especial de la actuacin del sector pblico. Cuando se utili(a este procedimiento de financiacin$ #ue no es obli"atorio$ se puede repartir !asta el 9HW del coste de la obra con arre"lo a una serie de posibles mdulos$ entre los #ue se cuentan el nmero de metros de la fac!ada$ el volumen edificable o el valor catastral. )a principal cr&tica #ue se !a diri"ido a las contribuciones especiales$ y en buena medida tambi%n a las tasas$ es #ue se trata de aplicaciones estrictas del criterio del beneficio$ #ue olvidan la capacidad econmica de los contribuyentes.

2&.&. LA 6INANCIACIN M'NICIPAL MEDIANTE LA PARTICIPACIN EN LOS IN.RESOS DEL ESTADO. Co es necesario insitir sobre los motivos #ue e+plican #ue se produ(can transferencias desde el "obierno central. ?asta con e+plicar la situacin actual y sus principales propuestas de reforma. En primer t%rmino$ por lo #ue !ace referencia al importe "lobal del fondo$ se determina con la si"uiente frmula : PMIE1 5 a . ITAEY . IE donde
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P7-E1 @ a @ -,.ET @

Participacin de los municipios en los tributos del Estado en el a*o t. Porcentaje de participacin$ fijado para periodos de cinco a*os. -n"resos tributarios del Estado ajustados estructuralmente en el a*o en el #ue se fije el porcentaje. -E @ -ndice de evolucin #ue prevale(ca en el c0lculo$ normalmente la variacin del -,.E$ pero con un valor m0+imo fijado por la tasa de crecimiento del P-? en t%rminos monetarios y con un m&nimo de "arant&a$ basado en el &ndice de Precios al Consumo. 1na ve( fijado el importe total del fondo se establecen una serie de re"las "enerales para proceder a su reparto entre los municipios$ aun#ue los criterios concre tos se dejan a las leyes de Presupuestos Benerales del Estado. Entre las de car0cter "eneral$ destacan : Se aplican normas concretas para los casos de 7adrid y ?arcelona #ue tratan de "aranti(ar #ue la entrada en vi"or del sistema de participacin en los in"resos del Estado no supon"an una merma de recursos y de #ue se ten"a en cuenta la pres tacin de servicios a poblaciones de su 0rea metropolitana. . todos los municipios se le "aranti(a una financiacin m&nima. El resto del P7-E se distribuye con arre"lo a tres criterios "enerales : o el YHW del fondo se reparte de acuerdo con el nmero de !abitantes de derec!o$ pero ponde rando este nmero con una serie de coeficientes #ue tienen en cuenta la poblacin total del municipio ^ o el '2W en funcin del nmero de !abitantes de derec!o$ pero ponder0ndolo a!ora con el esfuer(o fiscal medio reali(ado. )as principales reformas propuestas pueden resumirse en las si"uientes : 15 En cuanto a la cuant&a del fondo : Eliminar las situaciones especiales del fondo "eneral y crear un fondo propio en estos casos$ suprimir i"ualmente la cuant&a m&nima "aranti(ada e incrementar la cuant&a para el pr+imo #uin#uenio. '5 Con respecto a los &ndices de evolucin eliminar la referencia al -PC #ue no tiene una particuar relacin con la actividad financiera del sector pblico. /5 En lo #ue ata*e a la distribucin$ se deber&a eliminar la mencin a los centros esco lares$ modificar las ponderaciones de los distintos estratos de poblacin$ modificar la frmula del esfuer(o fiscal manteniendo tan slo el primer elemento y$ en cambio$ introducir &ndices #ue midan mejor la capacidad fiscal de los distintos municipios. .dem0s de este recurso incondicionado$ las entidades locales podr&an acceder a otro tipo de transferencias condicionales$ para el transporte pblico$ #ue se establecen en las correpondientes )eyes de Presupuestos Benerales del Estado as& como a una participacin en los in"resos tributarios de las Comunidades .utnomas$ pero %ste ltimo apenas !a tenido desarrollo.

2&.+. EL ENDE'DAMIENTO M'NICIPAL. Del mismo modo #ue el endeudamiento de las Comunidades .utnomas estaba sometido a una serie de restricciones$ tambi%n e+isten l&mites para las Haciendas locales. )os l&mites establecidos "uardan similitudes con los ya estudiados para el caso de las !aciendas re"ionales. Entre ellos$ se indican los si"uientes : El endeudamiento debe destinarse a "astos de inversin o a financiar desfases entre in"resos y pa"os.
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Se impone la autori(acin administrativa en los casos de emisin de t&tulos de la deuda pblica o para formali(ar operaciones con el e+terior. )a car"a de intereses y amorti(aciones no puede superar el '2W de los recursos municipales. )as operaciones de tesorer&a no pueden suponer un importe superior al /2W de los in"resos corrientes del ltimo ejercicio. .dem0s si se supera el 2W de estos in"resos es preceptivo el acuerdo del pleno. En lo #ue concierne al uso del endeudamiento por parte de los municipios$ debe !acerse notar un importante crecimiento en el uso de este recurso$ pese a #ue su evolucin m0s reciente apunta a una mayor suficiencia del sistema de financiacin municipal$ #ue !a reali(ado un esfuer(o de contencin del d%ficit muc!o mayor #ue el observado en las !aciendas re"ionales. -"ualmente$ se !a destacado #ue la estruc tura de este endeudamiento demuestra un mayor empleo de la financiacin a corto pla(o$ lo #ue resulta co!erente con la re"ulacin$ m0s la+a$ de las operaciones de tesorer&a. Ainalmente$ debe indicarse #ue una parte muy notable del endeudamiento municipal se debe a las "randes ciudades$ con 7adrid y ?arcelona acumulando casi la cuarta parte del total.

2&.-. LA ACTI4IDAD 6INANCIERA DE LAS DIP'TACIONES PRO4INCIALES. )a financiacin de las Diputaciones Provinciales es muc!o menos autnoma #ue la de los municipios. Ello se debe a las si"uientes notas caracter&sticas : 15 El nico impuesto provincial di"no de ese nombre es el recar"o sobre el -.E #ue puede lle"ar !asta suponer un >HW$ pero #ue debe aplicarse a los valores m&nimos de la cuota de este impuesto$ es decir$ antes de aplicar los coeficientes de ponderacin #ue se*alamos en su momento. Caturalmente$ la Hacienda provincial puede !acer uso de las tasas$ las contribuciones especiales$ los precios pblicos y percibir in"resos por v&a de la accin sancionadora. '5 En las circunstancias descritas no es e+tra*o #ue la principal fuente de in"resos sea a trav%s de la participacin en los in"resos del Estado. El importe del fondo por repartir se reali(a con el mismo procedimiento ya estudiado para los municipios. .dem0s de la participacin en in"resos #ue$ es una subvencin incondicional$ las Diputaciones Provinciales pueden acceder a subvenciones condicionadas a trav%s de los Planes Provinciales de Coordinacin y las actuaciones en las Comarcas de .ccin Especial$ #ue posibilita su acceso a los fondos de la 1nin Europea. /5 En cuanto al endeudamiento de las Diputaciones Provinciales$ slo debe desta carse #ue se !a mantenido bastante estable$ frente al aumento re"istrado en la deuda municipal.

'> )a Hacienda europea y la armoni(acin fiscal

2+.1. EL PRES'P'ESTO COM'NITARIO ]a se !an se*alado cu0les son las fases del proceso presupuestario y #ue principios informan la concepcin cl0sica del presupuesto. Cuando se trata de aplicar

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este es#uema al presupuesto de la 1nin Europea$ se encuentran al"unas peculiari dades #ue proceden del complejo entramado institucional de la 1nin$ donde se !alla un poder cuatripartito$ #ue$ se reduce a la actuacin de tres instituciones diversas : )a Comisin$ el Consejo y el Parlamento. .dem0s el reparto de competencias presu puestarias entre estos tres r"anos no es independiente de la naturale(a de la deci sin y$ por ello$ una primera cuestin #ue debe comentarse es la diferencia entre los /astos o"#i/atorios y los "astos no obli"atorios. 1na ve( delimitados ambos conceptos$ pueden considerarse las particularidades del proceso de elaboracin de los presupuestos$ tratando$ por ltimo de indicar el "rado de cumplimiento de los distintos principios presupuestarios.
.5 B.S,8S 8?)-B.,83-8S ] C8 8?)-B.,83-8S.

)a importancia de la distincin entre "astos obli"atorios y no obli"atorios se basa en las competencias #ue ejercen el Consejo y el Parlamento en cada uno de los casos. .s& en los primeros$ la decisin final corresponde al Consejo$ mientras #ue en los se"undos$ el Parlamento decide en ltima instancia sobre su cuant&a y distribucin. )os "astos obli"atorios se definen como a#u%llos #ue es preceptivo reali(ar para permitir a la 1nin respetar sus compromisos$ internos o e+ternos$ tal y como se deri van de los tratados o de los acuerdos adoptados en virtud de ellos : Puede considerarse #ue los "astos obli"atorios proceden de la reali(acin de pol&ticas #ue aparecen reflejadas espec&ficamente en los tratados constitutivos de la 1nin. Entre ellos$ se citan los si"uientes : )os "astos destinados al mantenimiento de los precios a"rarios. )as devoluciones a los pa&ses miembros. )a pol&tica de pesca. )as pol&ticas de cooperacin con terceros pa&ses li"ados a la 1nin a trav%s de acuerdos internacionales. En cambio$ se consideran como "astos no obli"atorios las si"uientes pol&ticas : ,odos los fondos estructurales$ destinados al ree#uilibrio re"ional de la 1nin. )os "astos de educacin$ formacin profesional o cultura. )a pol&tica de ener"&a$ control de se"uridad nuclear y medio ambiente. )a proteccin a los consumidores$ mercado interior$ industria e innovacin$ e i"ual mente el desarrollo tecnol"ico. 1na parte de la cooperacin internacional. 1n conjunto de "astos destinados al apoyo de otras pol&ticas comunitarias$ as& como la casi totalidad de los "astos de funcionamiento de las instituciones.
?5 E) C-C)8 P3ES1P1ES,.3-8.

El proceso se inicia con la elaboracin del anteproyecto$ #ue se encomienda a la Comisin. Este anteproyecto es remitido al Consejo$ #ue reali(a una primera lectura y aprueba el proyecto$ envi0ndolo a continuacin al Parlamento. . su ve( el le"islativo puede optar por aprobar$ impl&citas o e+pl&citamente$ el proyecto$ con lo #ue se produce la aprobacin definitiva del te+to$ o bien por introducir cambios tanto en los "astos obli"atorios como en los no obli"atorios. Estas modifica ciones son remitidas al Consejo para #ue realice una se"unda lectura. En esta se"unda consideracin del proyecto$ el Consejo toma una decisin final sobre los "astos obli"atorios. En cuanto a los no obli"atorios$ se pueden aceptar$ rec!a(ar o modificar los cambios introducidos en el Parlamento. En su caso$ el nuevo proyecto se remite al le"islativo para una se"unda lectura de la #ue se aprueba definitivamente el presupuesto. En cuanto a la fase de ejecucin corresponde a la Comisin$ #uien puede verse obli"ada a modificar las previsiones de "asto #ue fueron aprobadas. En este

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supues to$ es preciso acudir a los denominados presupuestos modif&cativos o suplementarios #ue deben se"uir el mismo procedimiento se*alado. En lo #ue ata*e al control de la ejecucin presupuestaria$ corresponde al ,ribunal de Cuentas$ compuesto por 12 miembros$ propuestos por los distintos pa&ses miembros$ ele"idos por unanimidad por el Consejo$ tras consultar al Parlamento$ y por un periodo renovable de seis a*os.
C5 E) C17P)-7-EC,8 DE )8S P3-CC-P-8S P3ES1P1ES,.3-8S.

En "eneral$ puede afirmarse #ue el presupuesto comunitario tiene un apreciable "rado de cumplimiento en la mayor parte de los principios presupuestarios cl0sicos. Centrando la atencin en los denominados$ en su momento$ principios pol&ticos y principios econmicos$ pueden se*alarse las si"uientes particularidades : Por lo #ue !ace referencia a los principios pol&ticos$ puede se*alarse un mati( en cuanto al principio de unidad$ pues en realidad se presenta un documento #ue refleja el presupuesto "eneral y otro #ue contiene el presupuesto operativo de la CEC.. .dem0s$ las operaciones del Aondo Europeo de Desarrollo y las de pr%stamos y empr%stitos #uedan al mar"en del presupuesto. En cuanto a los principios de univer salidad$ anualidad y especialidad$ #ue responden al deseo de #ue la ejecucin presupuestaria no se aparte de la autori(acin del Parlamento y del Consejo$ su observancia es evidente$ si bien el cumplimiento del principio de especialidad est0 dotado de una cierta fle+ibilidad$ pero a la #ue se somete a las cautelas necesarias para evitar #ue la ejecucin del presupuesto desvirte totalmente los datos inicial mente aprobados. Por lo #ue ata*e a los principios econmicos$ debe se*alarse #ue en el caso del presupuesto comunitario se cumple el principio de e#uilibrio presupuestario$ lo #ue resulta una novedad con respecto a lo se*alado en cada uno de los niveles de "obierno interno. .dem0s$ puede considerarse #ue en el caso de la Hacienda europea se cumple con el principio de la limitacin del "asto$ no tanto por#ue se limite la intervencin pblica$ a escala europea$ a la provisin de bienes pblicos puros$ sino por#ue se establecen unas tasas m0+imas de crecimiento para los "astos no obli"atorios.

2+.2. POL1TICAS COM'NITARIAS = LA ESTR'CT'RA DEL .ASTO COM'NI3 TARIO. .ntes de entrar en el an0lisis concreto de las pol&ticas comunitarias y su reflejo en cuanto a la estructura del "asto$ pueden reali(arse las si"uientes refle+iones "enerales : )as cifras del presupuesto comuntario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad econmica. Si el presupuesto del sector pblico interno viene a repre sentar una media del >:W del P-? en los distintos pa&ses miembros$ el de la 1nin no supera el 1$'HW del P-?. Poco puede esperarse de unas cifras tan bajas para atender a un nmero tan amplio de pro"ramas de "asto. 1na se"unda nota distintiva en cuanto a las funciones reali(adas es el peso decisivo de las pol&ticas de mantenimiento de los precios a"rarios$ reco"ido$ como ya se !a indicado por las acciones del AE8B.$ seccin "arant&a. En condiciones de libre circulacin de los bienes y servicios$ la nica pol&tica a"raria efectiva para mantener los precios de los productos es la elaborada a escala comunitarias$ y ello e+plica su "%nesis y su importancia en cuanto al "asto total. Por otro lado$ puede pensarse #ue las pol&ticas de redistribucin de la renta$ entre las diversas re"iones europeas$ pueden ser m0s efectivas cuando se reali(an desde
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la 1nin Europea. Ello no slo se debe a #ue las diferencias entre re"iones son muc!o m0s acusadas en nuestro caso #ue en el de otros pa&ses de estructura federal$ lo #ue e+i"e un esfuer(o comparativamente mayor$ sino tambi%n por#ue las "randes inver siones en infraestructuras$ destinadas a reducir estos desniveles de ri#ue(a$ son m0s efectivas cuando se dise*an a escala comunitaria #ue cuando se llevan a cabo por los distintos estados miembros$ donde el "asto reali(ado puede ser inefica( si los pa&ses implicados no coordinan sus esfuer(os. Por ltimo$ debe recordarse #ue determi nadas acciones de la 1nin pueden resultar "eneradoras de desi"ualdad$ lo #ue e+i"ir&a un esfuer(o compensador a trav%s del presupuesto y las pol&ticas de ree#ui librio re"ional. En cuarto lu"ar debe se*alarse #ue el cumplimiento de objetivos marcados por las directivas comunitarias pueden suponer un desembolso e+cesivo para al"unos de los pa&ses miembros$ al #ue no podr&an !acer frente con sus recursos financieros. Por ejemplo$ consideremos #ue la 1nin adopta una pol&tica de defensa del medio ambiente #ue obli"an a un pa&s miembro a reali(ar inversiones muy cuantiosas$ sin #ue dispon"a de los recursos necesarios. En este caso$ slo se tienen dos opciones$ o dotar de financiacin adicional a este pa&s o aceptar el fracaso de esa pol&tica. )a escasa importancia de la pol&tica fiscal en la escala comunitaria y$ en ese sentido$ la observancia de la re"la del presupuesto e#uilibrado podr&a cambiar$ en un futuro$ si ante una cr&sis econmica$ los pa&ses miembros no pueden !acer uso de la pol&tica fiscal e+pansiva$ por su escasa utilidad$ y la 1nin tampoco$ por falta de medios.

2+. &. LOS IN.RESOS COM'NITARIOS. . pesar de #ue la rbrica de este ep&"rafe puede !acer pensar en una descrip cin completa de todos los recursos financieros de la 1nin Europea$ en realidad se restrin"ir0 la atencin a lo #ue consituye el sistema de recursos propios de la Comu nidad Europea$ #ue es el destinado a financiar el presupuesto comunitario. El conjunto de in"resos de la 1nin se confi"ura fundamentalmente con cuatro recursos : a5 Derec!os de aduana. 1no de los ras"os definidores del proceso de inte"racin se"uida por los pa&ses europeos !a sido la de constituir una 1nin .duanera$ lo #ue e+i"e el establecimiento de un arancel comn frente a terceros. En estas circunstancias$ los recursos obte nidos por la aplicacin de este arancel se considera un in"reso propio de la 1nin$ si bien la "estin de estos in"resos corresponde a cada Estado miembro$ la recaudacin debe entre"arse a la Hacienda europea$ salvo un 1HW en concepto de "astos deriva dos de las funciones de administracin del impuesto. )os derec!os de aduana no tienen$ al menos tericamente$ una funcin de tipo recaudatorio$ sino #ue su objetivo es prote"er la produccin del pa&s #ue impone el arancel contra la competencia procedente de otras naciones. De !ec!o$ una de las cuestiones #ue !a suscitado m0s inter%s$ en el debate sobre este tipo de derec!os arancelarios$ !a sido m0s #ue su potencia recaudatoria su capacidad de "enerar una proteccin efectiva contra los competidores e+tranjeros. b5 )os derec!os a"r&colas y las coti(aciones sobre el a(car y las iso"lucosas. En este apartado consideramos tres tipos de in"resos diversos$ pero #ue tienen en comn su relacin con la pol&tica a"raria comn. En lo #ue se refiere a los d r c7os a/r?co#asB su ori"en se encuentra en la fijacin de precios m&nimos "aranti(ados para los productos a"rarios. Si la 1nin pretende mantener los precios y e+isten competidores e+tracomunitarios #ue pueden suminis trar esos mismos productos a un precio inferior$ nos encontramos con dos dificultades paralelas. De un lado$ resulta #ue los productos a"rarios importados tendr0n una
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indudable ventaja competitiva con respecto a los de ori"en comunitario. De otro$ las producciones a"rarias de la 1E tendr0n dificultades para introducirse en los mercados for0neos. )a e+plicacin de la p%rdida de importancia de estos in"resos en el conjunto de los recursos propios de la Hacienda europea$ se relaciona$ en parte con las considera ciones si"uientes : 15 El acercamiento entre los precios de los productos a"rarios conduce for(osamente a una reduccin tanto de los pr%lvements$ como de las restituciones a la e+portacin. Como consecuencia$ los in"resos procedentes de la e+accin de los derec!os a"r&colas tienden a reducirse. '5 )os acuerdos alcan(ados en las sucesivas rondas ne"ociadoras de la 87C tienden a rebajar el importe de los derec!os a"r&colas$ y en esa medida tambi%n !an contribuido a una p%rdida de su importancia. En cambio las coti(aciones sobre el a(car y las coti(aciones sobre la produccin de iso"lucosas$ son tributos #ue "ravan la produccin y almacenamiento del a(car o las iso"lucosas$ y cuya justificacin se encuentra en #ue se pretende #ue los "astos destinados a la re"ulacin del mercado del a(ucar corran a car"o del propio sector. El !ec!o de #ue este sistema se apli#ue al a(car y n a otros productos a"rarios se debe a #ue resulta relativamente sencilla su "estin$ pues la remolac!a o la ca*a !ay #ue transformarla para obtener a(car. Su e+tensin a las iso"lucosas$ #ue como su nombre indica son sustitutivos del a(car$ trata de evitar los efectos de sustitucin #ue se apreciaron en un primer momento. )a evolucin de este tipo de in"resos no es f0cil de predecir por#ue se trata de un mercado con un alto nivel de inestabilidad. c5 El recurso procedente del -=.. En los derec!os de aduana o en los recursos procedentes de la puesta en pr0ctica de la pol&tica a"raria comn$ se encuentran unos in"resos propios de la 1nin Euro pea #ue nacieron$ en realidad$ con otra finalidad. Sin embar"o$ en el caso del recurso procedente del -=. se est0 ante un aut%ntico instrumento cuya finalidad es la de alcan(ar la suficiencia en el 0mbito de la Hacienda europea. Co es de e+tra*ar #ue ocupe una posicin privile"iada en el conjunto de los in"resos del presupuesto comu nitario y #ue su papel creciente slo se redujera cuando se establecieron l&mites a su recaudacin. )a principal ventaja de ele"ir el -=. como elemento de referencia se encontraba en #ue este impuesto !a sufrido un proceso de armoni(acin #ue permit&a aplicar$ sin "raves distorsiones$ un recurso cuyo importe se calcula a partir de las recaudaciones nacionales. Para entender cmo se procede en el c0lculo del recurso$ indicaremos #ue se parte de la recaudacin por -=. de cada pa&s miembro y se divide por el tipo impositivo del -=. aplicado por ese pa&s o por un valor medio #ue refleje la pluralidad de tipos impositivos #ue presente cada le"islacin nacional o las peculiaridades de sus re"&menes especiales. 1na ve( determinada la base imponible terica del -=. en cada pais$ %ste debe entre"ar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor #ue se fij en 1$>W como m0+imo$ aun#ue se !a convenido en ir reduciendo$ pro"resivamente$ este porcentaje !asta alcan(ar el 1W en 1999. 1na ve( e+plicado el procedimiento "eneral de c0lculo de la aportacin de cada pa&s por este recurso deben !acerse las si"uientes mati(aciones : 15 El procedimiento perjudica a a#uellos pa&ses cuyo nivel de consumo$ en relacin al PC?$ sea mayor o cuyo peso de la imposicin indirecta sea m0s acusado. Este per juicio puede tener efectos muy acusados si aceptamos la idea de #ue las sociedades de nivel de renta m0s bajo tienen un mayor porcentaje de consumo. Por ello$ se establece como l&mite #ue la base imponible terica del -=. no puede superar el 22W del PC? de ese pa&s.
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'5 En se"undo lu"ar$ este sistema de c0lculo beneficia a los pa&ses cuyo fraude en este impuesto sea m0s acusado$ por#ue la recaudacin$ para un tipo medio dado$ ser0 m0s pe#ue*a. Co es e+tra*o$ en este orden de cosas$ #ue la Comisin Europea !aya mostrado su preocupacin por el &ndice de fraude del -=. en Espa*a$ #ue se cifra en un /HW. Por tanto un nivel de fraude alto reduce la recaudacin entre"ada a la Hacienda europea en virtud de este recurso. /5 Por ltimo$ y debido al denominado c!e#ue brit0nico$ la aportacin del 3eino 1nido por este concepto se reduce para impedir #ue su aportacin neta sea e+cesiva. Esta deduccin a la #ue tiene derec!o Bran ?reta*a se cubre ampliando la aportacin de los dem0s pa&ses miembros de acuerdo con los criterios empleados para el reparto del cuarto recurso comunitario$ es decir el PC? de cada pa&s. d5 El denominado cuarto recurso o recurso complementario. )a caracter&stica fundamental de este recurso es #ue tiene un papel de cierre del sistema de financiacin de la Hacienda europea. El presupuesto comunitario debe presentar una situacin de e#uilibrio$ en el #ue el total de "astos debe cubrirse con los recursos #ue estamos discutiendo. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los "astos de la 1nin$ la diferencia se reparte entre los estados miembros en proporcin a su Producto Cacional ?ruto 4PC?5. Su empleo como forma de financiacin suscita las si"uientes refle+iones : 15 Si el recurso basado en el -=. podr&a ser criticado por su posible re"resividad$ en el caso del recurso PC?$ parece #ue se cumple mejor el criterio de la capacidad de pa"o$ al ser la aportacin de cada Estado funcin de su nivel de renta. '5 )a estimacin de estas aportaciones est0 sometida i"ualmente a una necesidad de armoni(ar los c0lculos de las ma"nitudes macroeconmicas de car0cter real y$ en particular los procedimientos de la contabilidad nacional$ para evitar distorsiones. /5 En la medida en #ue los distintos pa&ses ten"an porcentajes distintos de econom&a sumer"ida$ el c0lculo de este recurso puede acabar "enerando situaciones de injus ticia. Cuanto mayor sea el porcentaje de econom&a sumer"ida$ menor la aportacin a trav%s de este recurso. . ello debe sumarse #ue este dato tambi%n afecta al l&mite marcado para el recurso -=.$ con lo #ue no es de e+tra*ar #ue los pa&ses m0s cumplidores criti#uen los comportamientos defraudadores$ en materia tributario o de declaracin de actividades$ de otros pa&ses.

2+.+. LA RE6ORMA DE LA HACIENDA COM'NITARIA. )a situacin actual de los in"resos y "astos comunitarios est0 dando lu"ar a un importante debate sobre la orientacin futura de la Hacienda europea. En este debate se !an presentado diversas consideraciones$ en las #ue no es f0cil presentar con orden los distintos problemas #ue se plantean. . pesar de ello$ se tratar0 de se*alar cu0les son los t%rminos de la discusin y #u% pueden indicar sobre la evolucin futura de las finan(as de la 1nin.
.5 )8S E)E7EC,8S DE) DE?.,E :

En primer lu"ar$ debe destacarse la diferente situacin de los pa&ses en t%rminos de aportacin neta al presupuesto comunitario. Se !a e+plicado cmo se obtienen los fondos de los distintos pa&ses y a #u% pol&icas de "asto se dedican. .!ora bien el efecto sobre los miembros de la 1nin no es el mismo y$ en ese sentido$ puede defi nirse la contribucin neta al presupuesto comunitario como la diferencia entre los in"resos entre"ados y los "astos reali(ados en cada nacin.
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)os principales datos relevantes para 1992 se*alan la presencia de tres "rupos diferenciados de pa&ses : )os contribuyentes netos #ue aportan un porcentaje relativamente importante de su P-? al funcionamiento de la 1E. Entre ellos$ destacan los casos de .lemania$ Pa&ses ?ajos$ .ustria$ )u+embur"o$ Suecia y Bran ?reta*a. ,odos los pa&ses incluidos en este "rupo se corresponden con naciones cuyo P-? per c0pita est0 o casi en el valor medio de la 1nin Europea o por encima de ello. Pero no es e+tra*o #ue sean los m0s cr&ticos con el funcionamiento de la Hacienda europea. 1n se"undo "rupo de pa&ses tiene una aportacin neta positiva$ pero con cifras muy inferiores a las indicadas en el apartado anterior. Se incluyen a#u& a Ainlandia$ ?%l"ica$ Arancia e -talia con aportaciones situadas en el entorno del H$ 12 W del P-? y #ue podr&an considerarse como pa&ses #ue pr0cticamente reciben de la 1nin lo mismo #ue entre"an. Curiosamente son pa&ses cuya P-? per c0pita no est0 por debajo de la media europea$ por lo #ue su situacin puede entenderse considerando los posibles efectos re"resivos de la P.C. )"icamente sus intereses pasan por defender a#uellos "astos de la 1nin #ue les benefician m0s directamente. Pa&ses con una contribucin neta ne"ativa$ es decir #ue reciben de los "astos de la 1E m0s de lo #ue !an aportado. Entre ellos$ se incluyen Dinamarca$ pese al alto valor #ue re"istra su P-? per c0pita$ Espa*a$ Portu"al$ Brecia e -rlanda. En los ltimos cuatro casos se trata de naciones situadas muy por debajo de la media europea en cuanto a P-? per c0pita$ salvo en el caso del Eire$ donde resulta decisivo el peso del sector a"rario. .un#ue los datos presentados e+plican las reticencias de .lemania$ y los dem0s pa&ses situados en su "rupo de financiadores netos de la 1E$ !acia el esfuer(o #ue reali(an sus ciudadanos y #ue benefician a los de otros pa&ses$ debe indicarse #ue este c0lculo adolece de un defecto : Se est0 considerando #ue los nicos beneficios recibidos por .lemania$ por su pertenencia a la 1nin$ se obtienen a trav%s del "asto reali(ado por la Hacienda europea en la 3epblica Aederal .lemana. Sin embar"o$ una parte muy relevante de los beneficios de la formacin del 7ercado Comn se obtienen por la posibilidad de vender los productos nacionales en los dem0s pa&ses miembros. Dic!o en otros t%rminos$ si .lemania$ o los dem0s pa&ses de su "rupo$ est0n e+portando a otros pa&ses de la 1nin m0s de lo #ue importan de ellos$ su pertenencia les "enera un saldo comercial positivo #ue e+plica un mayor crecimiento de su nivel de renta$ es decir$ parte de su P-? se debe precisamente a #ue pueden e+portar m0s por ser miembros de la 1E y tal beneficio no se incluye en los datos de partida para el c0lculo de la contribucin neta. En se"undo t%rmino$ no pueden olvidarse las refle+iones reali(adas al tratar el sistema de financiacin de la Hacienda europea y los efectos #ue tiene un elevado fraude fiscal en el -=. o un porcentaje importante de econom&a sumer"ida. Desde este punto de vista$ al"unos de los ar"umentos es"rimidos por los responsables de la econom&a alemana no pueden descartarse sin m0s. En la medida en #ue los pa&ses receptores netos de fondos comunitarios re"istren un mayor &ndice de incumplimiento en la imposicin indirecta o en cuanto a los re"istros de la Contabilidad Cacional$ se estar0n produciendo distorsiones en la asi"nacin del esfuer(o fiscal neto de las distintas naciones$ #ue acabar&an afectando a la operatividad del sistema de recursos propios. E+actamente las mismas consideraciones pueden !acerse sobre la e+isten cia de fraude en cuanto a los "astos comunitarios. Por ltimo$ debe !acerse notar #ue la incorporacin de nuevos pa&ses a la 1nin$ con rentas per c0pita inferiores a la media europea$ "enera nuevas presiones sobre el "asto de la Hacienda europea para !acer frente a las funciones #ue desarrolla. Ello obli"a a buscar nuevos recursos para su financiacin o a replantear la conveniencia de modificar los criterios para el reparto de los fondos estructurales o a modificar la pol&tica a"raria comn. )"icamente$ los pa&ses receptores netos de fondos defien den la creacin de nuevos instrumentos financieros$ los beneficiados
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por la pol&tica a"raria comn no aceptan cambios #ue puedan perjudicar sus intereses$ los brit0nicos no est0n dispuestos a renunciar al c!e#ue #ue tan arduamente consi"ui 7ar"aret ,!atc!er y los contribuyentes netos sospec!an #ue cual#uier incremento en los recur sos comunitarios acabar0 suponiendo la entre"a de m0s fondos procedentes de sus ciudadanos en favor de otros !abitantes de la 1nin.
?E P3-CC-P.)ES )`CE.S DE 3EA837. :

)as posibles reformas de la Hacienda europea pueden proceder tanto de un cambio en la estrutura de los in"resos$ para atender a la incorporacin de los nuevos candi datos a la ad!esin como de modificaciones en los criterios de asi"nacin de "asto #ue impidan #ue %stos pierdan su car0cter ree#uilibrador de las diferencias en los niveles de renta. a5 )a propuesta de nuevos recursos propios. )a posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de criterios #ue estableci la propia Comisin y #ue responden a los principios de la imposicin . Pueden resumirse en los si"uientes : El respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros 4e#uidad entendida desde del criterio de la capacidad de pa"o5. Su aplicacin a todos los contribuyentes$ ya sean personas o empresas 4e#uidad entendida como e+i"encia de i"ualdad5. Debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo 4neutralidad5. Debe ser capa( de "enerar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo econmico 4suficiencia5. Debe ser perceptible para los ciudadanos y de f0cil "estin 4simplicidad5. En cuanto al an0lisis pormenori(ado de estas propuestas$ pueden se*alarse las si"uientes consideraciones : 15 Cesin a la Hacienda europea de una parte de la recaudacin del -3PE Esta propuesta tiene$ a su ve($ dos versiones : 8 #ue se ceda slo la parte correpondiente a la recaudacin de las rentas de trabajo^ o #ue se ceda slo la parte correspondiente a la recaudacin de las rentas del capital de los no residentes. ,anto en un caso como en el otro$ las principales dificultades estriban en la ausencia de un impuesto sobre la renta armoni(ado$ las diferencias en el nivel de fraude fiscal y$ en el caso de las rentas del capital$ la posibilidad de escapar a su tribulacin simplemente despla(ando el patrimonio. '5 El impuesto de sociedades permitir&a introducir un impuesto directo en el conjunto de los recursos comunitarios. El principal problema es la ausencia de armoni(acin en esta materia$ con lo #ue la asi"nacin de cuotas a cada pa&s puede acabar repre sentando un esfuer(o fiscal muy diverso. /5 Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. ,al propuesta tendr&a los defectos ya se*alados en el tema #ue dedicamos a la imposicin sobre la ri#ue(a y adem0s "enerar&a incentivos para #ue el a!orro se trasladara fuera de la 1nin Europea. >5 7odificar el actual recurso -=. por una parte de la recaudacin directamente obte nida por cada Estado miembro o establecer un recar"o cuyo importe ser&a consi derado como in"reso propio de la 1nin. En la medida en #ue se profundice en la armoni(acin de este impuesto parece una alternativa viable$ pero si"ue siendo criti cable por las diferencias en el nivel de fraude fiscal y por la re"resividad de la impo
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sicin indirecta. 25 1na alternativa a utili(ar la imposicin "eneral es !acer uso de los impuestos espe ciales. Sin embar"o$ deben recordarse las cr&ticas #ue se formularon en su momento a estas fi"uras tributarias a las #ue se a*ade el !ec!o de #ue los impuestos especiales no est0n armoni(ados. <5 El establecimiento de un impuesto #ue recai"a sobre las emisiones de CH ' o di+ido de carbono tendr&a la ventaja de ser co!erente con el objetivo de limitar los efectos e+ternos. Su principal inconveniente es #ue no todos los Estados miembros disponen de este tributo. Y5 )a introduccin de un impuesto #ue "rave las transmisiones de activos en los mercados financieros. Su principal ventaja es la posibilidad de emplearlo como medio de combatir la especulacin$ pero "enera los mismos efectos indeseables en cuanto a la asi"nacin del a!orro fuera del territorio de la 1nin. :5 El establecimiento de un impuesto espec&fico para las comunicaciones por enten der #ue %stas se !an visto muy beneficiadas por el lo"ro del mercado interior. Su principales defectos son similares a los presentados en el an0lisis de los impuestos especiales. 95 El se*oreaje #ue podr&a obtenerse a trav%s de la emisin de euros. En este caso las dificultades se plantean por las reticencias de determinados pa&ses miembros al uso de la emisin de moneda por sus posibles efectos inflacionistas y adem0s por#ue dejar&a fuera a los pa&ses #ue no se incorporen a la ltima fase de la 1nin Econmica y 7onetaria. 1H5 )as sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los re#uisitos establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento podr&an resultar un recurso til pero cuya capa cidad recaudatoria es discutible$ su previsin casi imposible y su finalidad se acabar&a confundiendo. b5 )as modificaciones en las pol&ticas de "asto. En lo #ue ata*e a los posibles cambios #ue pueden producirse en las pol&ticas de "asto de la Hacienda europea$ pueden reali(arse las si"uientes refle+iones : 15 )os deseos de potenciar el car0cter redistribuidor de la pol&tica comunitaria pueden trope(ar con las reticencias de los mayores contribuyentes netos al presupuesto. Sin embar"o$ la ampliacin de la 1nin !acia los pa&ses candidatos !ace poco previsible una disminucin de los fondos correspondientes. Se !a propuesto eliminar del campo de aplicacin de determinados fondos estructurales a los pa&ses #ue se !ayan incor porado a la 1nin 7onetaria$ lo #ue cuenta con la oposicin del "obierno espa*ol$ entre otros. '5 )as modificaciones en los "astos a"rarios son de d&ficil previsin pues dependen$ esencialmente$ de la evolucin de los mercados mundiales. Sin embar"o$ se !a apun tado #ue la unificacin monetaria tiende a reducir su importe$ al eliminarse las compensaciones causadas por las devatuaciones$ mientras #ue la ampliacin !acia los nuevos candidatos contribuye a aumentarlos. /5 El problema del desempleo es posiblemente el m0s "rave de cuantos enfrentan los pa&ses comunitarios. En diversas ocasiones$ los responsables de la Comisin Euro pea !an planteado la necesidad de una pol&tica m0s activa en la escala comunitaria.

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2+.-. LA ARMONITACIN 6ISCAL )as cuestiones relativas a la armoni(acin fiscal proceden fundamentalmente de la consecucin del objetivo de la libre circulacin de mercanc&as y de factores de produccin. )a presencia de sistemas tributarios distintos en un marco de movilidad perfecta de los recursos y los productos #ue se obtienen de ello$ puede "enerar importantes distorsiones en cuanto a la asi"nacin y causar situaciones de ventaja competitiva para los a"entes econmicos situados en los territorios con menor presin fiscal. Si se considera$ adem0s$ #ue la 1nin Europea !a entrado ya en la fase de adopcin de una moneda nica$ las soluciones tradicionales para estas distorsiones$ #ue operaban a trav%s de la devaluacin o revaluacin de las monedas nacionales$ pierden toda su virtualidad. .!ora bien un an0lisis m0s ri"uroso de esta cuestin e+i"e separar los problemas planteados por la circulacin de las mercanc&as$ #ue se trataron en la armoni(acin de la imposicin indirecta$ de los #ue se ori"inan por la libre circulacin de factores$ especialmente el capital$ #ue se incluyen bajo la rbrica de la armoni(acin de la imposicin directa.

.E ). .378C-b.C-[C DE ). -7P8S-C-[C -CD-3EC,.

)os problemas de la imposicin indirecta se !an !ec!o m0s acuciantes desde #ue se pretende alcan(ar el mercado interior en el #ue desaparecen las barreras no arancelarias y los tr0mites aduaneros al pasar de un pa&s comunitario a otro. En presencia de fronteras interiores$ no e+isten "raves dificultades para #ue coe+istan dos tipos impositivos del -=.$ pues al reali(arse el tr0mite aduanero en la frontera$ se resta el -=. nacional al producto procedente del pa&s HB con lo #ue su precio ser&a de 1HH$ y lue"o se le aplica el tipo impositivo de la nacin J$ el 'HW$ con lo #ue estar&a en i"ualdad de condiciones para competir con los productos nacionales. 1na ventaja adicional de este procedimiento es #ue el impuesto ser0 pa"ado por un importador del pa&s J e in"resado por su propio "obierno$ con lo #ue no se produce nin"n tipo de e+portacin fiscal. ?ien es verdad #ue esto slo es cierto en el caso de #ue ambos pa&ses utilicen el mismo tipo de impuesto "eneral sobre el consumo$ pues si el pa&s j emplease un impuesto sobre ventas$ tipo -,E$ no ser&a f0cil determinar cu0l es el tributo realmente satisfec!o y cuya devolucin !ay #ue reali(ar a!ora$ pues depender0 no slo del producto e+portado sino tambi%n de la estructura del proceso productivo y el "rado de inte"racin vertical de la empresas fabricante. Ello e+plica #ue$ desde un primer momento$ se intentaran armoni(ar las fi"uras de la imposicin "eneral sobre el consumo de los distintos pa&ses miembros y #ue se impusiera la frmula del -=. a todos los candidatos sucesivos a la ad!esin. Si el -=. utili(ado en el pa&s J es de un 'HW entonces el importador del producto puede ofrecerlo a un precio de 112$ mientras #ue un fabricante nacional deber&a vender a 1'H$ con lo #ue tendr&a ventajas comparativas de ori"en puramente fiscal. 8bviamente tales ventajas desaparecer&an si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos pa&ses$ de a!& #ue un elemento importante en el proceso de armoni(acin fiscal !aya sido ir apro+imando los tipos de "ravamen. .!ora bien$ la supresin de las fronteras plantea un problema adicional$ relacio nado con la e+portacin fiscal. El producto #ue entra en el pa&s J se vende finalmente al consumidor con un precio$ antes de impuestos$ de /HH$ con lo #ue el -=. finalmente pa"ado por el consumidor ser0 de <H. .!ora bien de esta cifra$ el minorista in"resar0 en concepto de -=. la diferencia. ?E ). .378C-b.C-[C DE ). -7P8S-C-[C D-3EC,.. En el campo de la imposicin directa$ deben distin"uirse tres tipos de cuestiones$ se"n se !a"a referencia a la movilidad del factor trabajo$ a la del capital o al estable cimiento de empresas en las diferentes naciones #ue conforman la 1nin Europea$
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cuya importancia relativa es muy diversa$ pues en el primer caso se dan ra(ones e+traeconmicas #ue no !acen demasiado plausible una emi"racin por motivos fiscales$ mientras #ue tal movilidad es muc!o m0s factible en el caso de las decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso del factor capital. a5 Problemas planteados por la movilidad del factor trabajo. En principio$ no parece #ue la coe+istencia de re"&menes fiscales diversos supon"a un "rave problema en cuanto a posibles distorsiones en la asi"nacin del factor traba jo$ por las ra(ones apuntadas en el p0rrafo precedente. .dem0s los convenios de doble imposicin permiten resolver ra(onablemente bien el caso en el #ue un traba jador sometido a impuesto en el pa&s del #ue es residente$ obten"a rendimientos en otra jurisdiccin. En efecto$ el procedimiento !abitual es inte"rar en la base imponible los in"resos "enerados en el e+tranjero y permitir la deduccin de su cuota del -3PA la menor de dos cantidades :

El impuesto satisfec!o en el pa&s donde se reali( el trabajo. El resultado de aplicar a la renta obtenida en el e+tranjero el tipo medio efectivo de "ravamen #ue le !ubiera correspondido en el pa&s del #ue es residente. En determinadas profesiones se produce un cambio en el domicilio fiscal del contribuyente$ con la finalidad de #uedar sometido a una menor presin fiscal por el -3PA$ pero tal fenmeno parece relativamente restrin"ido al caso de determinados profesionales. b5 Problemas planteados por la movilidad del factor capital. )as cuestiones relacionadas con la armoni(acin fiscal destinada a evitar distorsiones en la asi"nacin de este recurso$ son muc!o m0s complejas por#ue se derivan de dos tipos de consideraciones : Si la renta obtenida en el e+terior es incluida en la declaracin del -3PA no deben producirse "raves problemas de distorsin. )a cuestin #ue sur"e inmediatamente es #ue si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro pa&s europeo y ni se le practica retencin al"una$ ni la "eneracin de tales in"resos se comunica a la .dministracin tributaria del "obierno de su nacin$ entonces no !ay motivo al"uno para #ue el contri buyente incluya tales rentas entre los in"resos #ue componen su base imponible con lo #ue el "rado de cumplimiento de las rentas de capital ser&a muc!o m0s bajo$ y el ciudadano diri"ir&a su a!orro !acia a#u%l pa&s con menor tribulacin : Problema de coordinacin internacional en la luc!a contra el fraude fiscal$ #ue no se deriva slo del proceso de construccin europea. )a re"ulacin de los distintos rendimientos del capital puede "enerar situaciones de doble imposicin en al"unos supuestos. En estas circunstancias no siempre ser0 f0cil determinar cu0l !a sido el total de impuestos pa"ados en el pa&s donde se "ener la renta$ y$ por ello$ el procedimiento !abitual para evitar la doble imposicin interna cional puede ser inefica(. En cual#uier caso$ no debe olvidarse #ue la movilidad del factor capital est0 en la base de al"unas reformas fiscales$ entre ellas la recientemente aplicada en Espa*a$ y #ue esta misma movilidad e+plica la aparicin de los denominados sistemas duales de imposicin sobre la renta. c5 Problemas planteados por la locali(acin de las sociedades. El elemento fundamental a#u& es la tributacin de las empresas y en particular$ las normas #ue se refieren a la imposicin de sociedades. Estas normas pueden afectar
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decisivamente$ por el tratamiento de los diferentes costes$ al c0lculo del beneficio "ravado$ y$ mediante el sistema de deducciones en cuota$ al importe final del impues to. Ello llevar&a a #ue las empresas pudieran acabar decidiendo dnde establecer la sede social de la empresas por motivos fiscales$ lo #ue supondr&a$ una distorsin con respecto a la asi"nacin eficiente de los recursos. Precisamente en este campo es donde el proceso de armoni(acin$ muy incipiente en cuanto a la imposicin directa$ !a alcan(ado mayores lo"ros$ entre los #ue desta can las Directivas relativas al r%"imen fiscal aplicado a fusiones$ escisiones y opera ciones an0lo"as$ al r%"imen fiscal comn en materia de sociedades matrices y filiales$ y las Decisiones diri"idas a las pe#ue*as y medianas empresas.

Pro"rama del curso 99 'HHH '2 )a Se"uridad Social

2-.1 CONCEPTO = MODELOS ALTERNATI4OS @ La S /(ridad Socia#. )a Se"uridad social es todo un conjunto de medidas le"islativas y de medios u or"anismos para llevar las mismas a la pr0ctica #ue$ en los estados modernos$ persi"ue la proteccin de los ciudadanos en cuanto a los ries"os de enfermedad$ accidente o muerte$ la prestacin de ayudas a la poblacin en paro y sin recursos y de pensiones de jubilacin$ viudedad$ etc. Hoy en d&a todos los pa&ses industriali(ados tienen en la pr0ctica al"n tipo de se"uridad social #ue en"loba fundamentalmente las prestaciones de accidente de trabajo$ invalide($ asistencia m%dica$ se"uro de veje( y sobrevivientes$ se"uro contra el paro^ prestaciones familiares en funcin del nmero de familiares a car"o del trabajador$ etc. )a Se"uridad Social supone un flujo de in"resos "astos$ pero su "estin se desarrolla independientemente de los presupuestos del Estado. .5 78DE)8S ,E[3-C8S. Cual#uier sistema de pensiones de jubilacin o retiro implica un sistema de transfe rencias. Desde el punto de vista individual del trabajador las transferencias acontecen a lo lar"o de su ciclo vital$ puesto #ue el sistema de pensiones para %l acta recortando su capacidad de consumo durante los a*os de vida activa para incrementarlo en los a*os de jubilacin. Desde el punto de vista de la sociedad$ las transferencias acontecen en el momento presente puesto #ue las contribuciones reali(adas por los actuales trabajadores son las #ue permiten #ue el sitema financie las prestaciones de los jubilados actuales. De estas diferencias de enfo#ue arranca una de las notas diferenciadoras de los distintos sistemas ideales de se"uridad social. Podemos !ablar de tres modelos tericos de S.S.: 1. 7odelo de Se"uridad Social de transferencia fiscal. Este modelo se caracteri(a b0sicamente por#ue arranca de una concepcin de la se"uridad social como uno m0s de los pro"ramas fiscales de transferencia a car"o del Estado. En este sistema no !ay ra(n al"una para #ue las prestaciones de la S.S. con #ue se benef&cia a un individuo esten lo m0s m&nimo en funcin de los impuestos o contri buciones sociales aportados por ese individuo al sistema. .dem0s$ la l"ica del modelo pide #ue$ la car"a de la financiacin del sistema se distribuya sobre las bases en #ue se fundamenta el sistema impositivo 4la capacidad de pa"o5$ consider0ndose m0s apropia dos como instrumentos de financiacin el -=. o el -3PA$ #ue las contribuciones socia les o impuestos sobre nminas. '. 7odelos de S.S. de se"uro privado. Este modelo se caracteri(a por#ue acarrea una concepcin de la se"uridad social
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como un se"uro colectivo de los trabajadores #ue cubre los ries"os de p%rdida de in"resos por jubilacin$ enfermedad$ o accidente. Se"n esta concepcin$ no se pueden separar los aspectos de la financiacin y de las prestaciones. En consecuencia$ el valor esperado de la cobertura del se"uro debe estar en relacin con las aportaciones reali(adas. 9' /. 7odelo de S.S. de transferencia inter"eneracional. Este modelo se caracteri(a b0sicamente por#ue pretende establecer$ un dif&cil e#uili brio entre dos objetivos competitivos entre s&$ denominados e#uidad individual y ade cuacin social. )a e#uidad individual se refiere a la relacin entre las contribuciones del individuo$ y el nivel de prestaciones #ue recibe. )a adecuacin social se refiere al obje tivo redistributivo de un Estado de bienestar 4bienestar para todos los ciudadanos inde pendientemente de sus aportaciones5. Claramente ambos objetivos no pueden ser cumplidos en su totalidad simult0neamente. En la l"ica de este modelo$ el trabajador se somete al pa"o de unas contribuciones a la S.S. con el fin de #ue los fondos recaudados se utilicen en el pa"o de pensiones a trabajadores ya retirados. De esta forma$ el trabajador #ue contribuye con su cuota est0 pa"ando anticipadamente$ al menos en cierta medida$ su jubilacin futura$ ya #ue el Estado se compromete a imponer coactivamente las correspondientes cuotas a las "ene raciones futuras de trabajadores para #ue %stas financien su propia jubilacin. ?5 78DE)8S H-S,[3-C8S. )a industriali(acin es la #ue m0s !a contribuido a la creacin del sistema de Se"u ridad Social 4se dieron desajustes sociales$ y por otra parte cre una fuer(a de trabajo industrial m0s or"ani(ada5. )a evolucin !istrica de la S.S. en las sociedades modernas se !a desarrollado si"uiendo dos modelos b0sicos el modelo profesional o continental$ y el modelo universal o atl0ntico. a5 7odelo Profesional o Continental. Empie(an los se"uros sociales abarcando a los trabajadores industriales$ en una identi ficacin de los mismos con los miembros necesitados de la sociedad y su cobertura se financiaba mediante coti(aciones obli"atorias aportadas por los empresarios$ en el caso del se"uro de accidentes$ por empresarios y trabajadores$ en el caso del se"uro de enfer medad ^ y por empresarios$ trabajadores y subvenciones del Estado en el caso del se"uro de invalide( veje(. Este modelo sur"ido en .lemania se e+tendi por la europa continental con pecu liaridades distintas$ pero manteniendo dos caracter&sticas comunes : en primer lu"ar la de ser un modelo de S.S. limitado$ ya #ue la cobertura del mismo se restrin"e a un tipo de profesionales. .dem0s$ establec&a una relacin entre salarios y prestaciones del siste ma$ ya #ue el nivel de las coti(aciones fundamentan las prestaciones #ue se conciben como rentas sustitutivas del trabajo. b5 7odelo universal o atl0ntico. ?ajo el modelo universal la S.S. no trata de prote"er a los beneficiarios de distintos tipos de ries"o sino nicamente del Zestado de necesidadZ a cuya liberacin se aspira$ para toda la sociedad. Para ello se establece una proteccin or"ani(ada a trav%s de un servicio pblico financiado por el Presupuesto.

9/ \unto a esta cobertura del estado de necesidad con #ue el Estado prote"e a todos los ciudadanos$ %stos ya libre y voluntariamente pueden establecer una or"ani(acin adicional de su se"uridad econmica en la #ue al Estado no le corresponde otro papel #ue el de animador.
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En cuanto a los medios de financiacin de este modelo$ #ue constituye un servicio pblico$ deben ser los Presupuestos "enerales del Estado los #ue corran con su finan ciacin.

2-.2 E6ECTOS ECONMICOS DE LA SE.'RIDAD SOCIAL. .5 DE3-=.D8S DE ). A-C.CC-.C-[C DE) S-S,E7.. Dada la importancia cuantitativa #ue !oy d&a tienen las aportaciones de empresas y trabajadores a la Se"uridad Social$ se considera como una cuestin importante el poder determinar si e+iste al"una posibilidad de traslacin de este tipo de car"as. )a coti(acin pa"ada por el trabajador resulta de dificil evasin ya #ue en la actua lidad pr0cticamente cual#uier tipo de trabajo conlleva el se"uro obli"atorio. ,al coti(a cin constituye una aut%ntica e+accin fiscal sobre las rentas de trabajo. En cuanto a la coti(acin pa"ada por la empresa$ la determinacin de su incidencia final es m0s contro vertida. Puesto #ue la coti(acin est0 en relacin con el sueldo pa"ado por la empresa al trabajador$ ello acarrea una elevacin del coste de la mano de obra. En consecuencia puede predecirse #ue se reducir0 la demanda total de trabajo. Con ello$ la coti(acin social a car"o de las empresas se !abr0 trasladado a los trabajadores fundamentalmente en funcin de la elasticidad de la oferta de trabajo. Pero este an0lisis resulta m0s #ue discutible cuando ri"en las imperfecciones del mer cado. )os sindicatos pueden contar con fuer(a suficiente como para rec!a(ar una reduc cin de los salarios motivada por un incremento de las coti(aciones patronales a la Se"uridad Social y$ por otra parte$ las empresas pueden encontrar v&as para trasladar sus car"as sociales incrementando los precios. Pero este an0lisis terico no se*ala m0s #ue posibilidades alternativas sin #ue !aya un motivo claro para considerar una como m0s probable #ue otras. ?5 DE3-=.D8S DE ).S P3ES,.C-8CES DE) S-S,E7.. a5 Efectos sobre el a!orro privado. 1Z Por una parte$ las coti(aciones con #ue se car"a a los trabajadores para financiar la S.S. reducen su renta disponible durante los a*os de trabajo$ con lo #ue reducen su capacidad de a!orro. 2Z Por otra parte$ a los individuos se les "aranti(a unos in"resos durante su vida como jubilados$ con lo #ue el sistema de pensiones desincentiva a a!orrar privadamente para !acer frenta a la falta de in"resos con motivo de la jubilacin.

9> Sin embar"o !ay un tercer elemento del sistema #ue acta en direccin contraria a los dos anteriores$ incentivando el a!orro privado. )a S.S. motiva a los trabajadores a jubilarse en edades inferiores a las #ue lo !ubieran !ec!o en ausencia de la cobertura del sistema. Esto puede incentivar a a!orrar durante su %poca de trabajadores activos$ ya #ue la pensin #ue les #uedar0 ser0 menor #ue sus in"resos estando en activo. El resultado neto de estos tres elementos resulta de dif&cil valoracin aun#ue la opini n "enerali(ada es #ue el resultado neto es ne"ativo para el a!orro privado. b5 Efectos sobre la distribucin de la renta. 1Z Desde la perspectiva de la distribucin !ori(ontal$ puede cons&derarse un cierto efecto redistributivo: entre coti(antes al sistema y a#uellas personas #ue por una eventualidad da*osa 4enfermedad$ desocupacin$ etc.5 soportan una suspensin o cese de sus flujos de renta. y entre coti(antes solteros y los ncleos familiares #ue disfrutan de prestaciones familiares a car"o de la S.S. ] entre trabajadores coti(antes
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y trabajadores jubilados. 2Z Desde la perspectiva de la distribucin vertical. En este aspecto los trabajos emp& ricos resultan totalmente confusos e inconcluyentes. Para unos la S.S. tiene efectos redistributivos de arriba a abajo 4de los niveles altos a los bajos de renta5. Para otros al rev%s$ y para otros la redistribucin actua de arriba y de abajo !acia el centro 4favoreciendo a los niveles medios de renta5.

2-.& LA SE.'RIDAD SOCIAL EN ESPA<A. .5 -7P).C,.C-[C ] DES.338))8 H-S,[3-C8. Desde 19HH en #ue se promul"a la )ey de .ccidentes de ,rabajo$ !asta nuestros d&as el sistema de S.S. !a ido pasando por diversas etapas. )a lle"ada de la democracia tambi%n introdujo$ cambios. .s&$ en 19YY la )ey Beneral Presupuestaria introduce tres importantes medidas de disciplina y control del sistema : 1 El sometimiento al control parlamentario$ ya #ue e+i"e #ue se unan a los Presupues tos Benerales del Estado$ el Presupuesto 3esumen de la S.S. y las cuentas balances correspondientes al ltimo ejercicio^ ' 1n mayor control interno^ / )a normali(acin contable de acuerdo con los principios establecidos para la conta bilidad pblica. .dem0s$ en este mismo a*o se crea el 7inisterio de Sanidad y Se"uridad Social$ desapareciendo el -nstituto Cacional de Previsin. Como consecuencia de los Pactos de la 7oncloa se procede a la reestructuracin de las mltiples "estoras en solamente tres institutos : -nstituto Cacional de la S.S. 4-CSS5$ -nstituto Cacional de Servicios Sociales 4-CSE3S85$ y -nstituto Cacional de la salud 4-CS.)1D5.

92 En 19Y9 el pro"rama econmico del Bobierno concede una especial relevancia a la S.S. en el marco de una estrate"ia frente a la crisis econmica. El propsito fundamental de las medidas adoptadas con respecto a la S.S. era el evitar una car"a impositiva adicional sobre salarios$ para lo cual se establecieron tres principios b0sicos : El de neutralidad$ se"n el cual las car"as por coti(aciones a la S.S. no deben aumentar su ponderacin en la estructura de costes de las empresas ^ el de aportacin creciente del Estado$ se"n el cual la financiacin del sistema #ue corr&a a car"o del Estado !abr&a de irse aumentanto !asta situarse en 19:> en el 'HW del total ^ el de e#uilibrio presupues tario$ se"n el cual !abr&a #ue tender a una ralenti(acin en el crecimiento de los "astos #ue evitase incrementar desmesuradamente las car"as #ue la S.S. acarrea para los presupuestos "enerales del Estado. ?5 78D-A-C.C-8CES P8S,C8CS,-,1C-8C.)ES DE) S-S,E7.. )as modificaciones m0s dr0sticas del sistema de S.S. espa*ol acontecen tras la publicacin de la Constitucin de 19Y:. )a transicin pol&tica y la crisis econmica evidencian las importantes disfuncionalidades del modelo tradicional 4desde situaciones de carencia absoluta$ !asta el alto nivel de fraude en el pa"o de las coti(aciones$ etc.5. De a!& #ue a lo lar"o de los oc!enta$ se implantaron diversas modificaciones$ si"uiendo tres v&as de actuacin: 1. )a v&a de la mayor e#uivalencia entre el esfuer(o contributivo y las prestaciones "eneradas con dic!o esfuer(o. Entre dic!as medidas cabe destacar: la ampliacin de los per&odos necesarios para acceder a las prestaciones 4de 1H a 12 a*os5 ^ la
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ampliacin 4de ' a : a*os5 del per&odo de coti(acin #ue sirve como base para el c0lculo de la cuant&a de las pensiones ^ se estableci la revalori(acin autom0tica en funcin del &ndice de precios al consumo ^ la re"ulacin de un tope m0+imo de percepcin de pensiones pblicas por un mismo beneficiario$ etc. 2. )a v&a de la reforma de la estructura financiera del sistema en la bs#ueda de una mayor estabilidad y e#uilibrio econmico. &. )a v&a de la redistribucin de la proteccin dentro del propio sistema : la eliminacin del re#uisito de alta para tener derec!o a pensin ^ la adopcin de medidas de redistribucin de la proteccin a favor de los menos prote"idos$ la revalori(acin autom0tica de las pensiones en funcin del -PC$ etc. C5 C.3.C,E3`S,-C.S DE) 78DE)8 =-BEC,E. El modelo espa*ol de S.S. vi"ente en los a*os noventa se nos presenta como un modelo peculiar$ b0sicamente profesional$ aun#ue con claras tendencias !acia la univer sali(acin$ b0sicamente contributivo$ aun#ue con una participacin creciente de la finan ciacin estatal y de "estin b0sicamente pblica$ aun#ue con un importante nivel de colaboracin con entidades "estoras privadas. Se puede decir #ue el modelo actual de S.S. se caracteri(a por los si"uientes ras"os : 9< a5 En cuanto a la proteccin dispensada. 1 )a doble modalidad de pensiones de jubilacin y de invalide(. ' .dem0s$ el sistema de pensiones se completa con las de rnuerte y supervivencia en la modalidad contributiva. / El establecimiento de subsidios por enfermedad y desernpleo para los trabajadores en activo$ as& como prestaciones de proteccin a la familia$ y prestaciones sanitatias y servicios sociales e+tendidos a casi toda la poblacin. b5 En cuanto a la financiacin. )a de car0cter contributivo se financia fundamentalmente mediante coti(aciones socia les. )a proteccin de car0cter no contributivo se cubre$ esencialmente a trav%s de los impuestos "enerales mediante aportaciones del Presupuesto del Estado al Presupuesto de la S.S. c5 En cuanto a la "estin. Se lleva a cabo por : 1 Entidades "estoras y servicios comunes especiali(ados. ' 7utuas de accidentes de trabajo y Enfermedades Profesionales de la S.S.$ #ue reali (an una "estin privada de la proteccin pblica bajo la tutela y el control de los r"anos de la S.S. / Empresas colaboradoras. .dem0s se da la participacin en la "estin de los empre sarios y trabajadores a trav%s de r"anos de vi"ilancia y control constituidos en las entidades "estoras. D5 ).S P3-CC-P.)ES 7.BC-,1DES DE) S-S,E7.. E+iste una tendencia clara !acia una mayor participacin de la financiacin del sistema mediante transferencias del Estado y 88... Sin embar"o conviene advertir #ue$ a pesar de esta tendencia$ las coti(aciones sociales y$ en concreto las empresa riales$ mantienen todav&a !oy una media superior a la europea$ lo cual acarrea un lastre para la competitividad de las empresas espa*olas. ,ambi%n se puede destacar el importante incremento re"istrado por el "asto en pensiones. En cuanto a la estructura presupuestaria actual$ el presupuesto de la S.S. representa en torno al 1>W del P-?$ y poco menos del /2W de los Presupuestos "enerales del Estado.
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E5 P).CES DE 3EA837.. )as caracter&sticas del sistema de S.S. descritas ponen de manifiesto #ue en la or"ani(acin social espa*ola de los a*os noventa la S.S. se !a convertido en una impor tante pie(a del sector pblico. Por ello resulta de suma importancia #ue el sistema se sustente en un aparato "estor efica($ en el #ue se mejore la asi"nacin de los recursos a su car"o. Para ello se !a creado un Plan -nte"ral de 7oderni(acin de la Bestin$ #ue se plasma en cien l&neas de actuacin$ #ue se concretan en doce pro"ramas$ los cuales abarcan m0s de cien actuaciones concretas. 9Y 1. )&neas de actuacin. .tencin e informacin personali(ada al ciudadano$ Sistemati(acin y si"nificacin normativa$ -nformati(acin inte"ral de la "estin$ "estin de los recursos !umanos #ue propicie la consecucin de los objetivos$ etc. )as l&neas de actuacin se concretan en los si"uientes : '. Pro"ramas a desarrollar. Pro"rama de atencin e informacin personali(ada al ciudadano$ Pro"rama de sistema ti(acin y simplificacin del marco normativo de la S.S.$ Pro"rama de "estin de los recursos !umanos$ etc. /. Principales actuaciones contenidas en el Plan. )os anteriores pro"ramas abarcan m0s de cien actuaciones concretas : )a concertacin de citas previas$ simplificacin y a"ili(acin de los procedimientos de "estin mediante la automati(acin de los mismos$ Elaboracin de un nuevo ,e+to 3efundido de la )ey Beneral de la S.S.$ etc. En definitiva$ a trav%s de %stas y otras medidas se intenta conse"uir la moderni(acion del sistema de S.S. espa*ol$ teniendo como objetivos b0sicos: atender mejor a los usuarios$ simplificar y a"ili(ar los procedimientos y controlar el cumplimiento de las obli"aciones y el reconocimiento de los derec!os a los ciudadanos. 4I D sc ntra#i,aci)n

'< El federalismo fiscal

int /raci)n

2;.1 CONCEPTO DE 6EDERALISMO 6ISCAL. )a actividad pblica del Estado moderno se desarrolla en mltiples niveles$ lo cual justifica el #ue se pueda !ablar de una Hacienda estatal$ una Hacienda re"ional$ Provincial o municipal. Pues bien$ esta interrelacin es la #ue recibe el t&tulo "en%rico de Zfederalismo fiscalZ. 8 sea$ #ue no es otra cosa #ue el estudio de la descentrali(acin fiscal dejando claro #ue el t%rmino no tiene nin"una referencia pol&tica respecto a una posible constitucin federal del Estado.

2;.2 LA TEOR1A POSITI4A = NORMATI4A DEL 6EDERALISMO 6ISCAL. 1. ). ,E83`. P8S-,-=.. El aspecto positivo del federalismo fiscal m0s sobresaliente est0 constituido por la preocupacin por determinar si a lar"o pla(o cabe atribuir al"una tendencia en cuanto a la or"ani(acin fiscal del Estado moderno. E+isten !iptesis #ue defienden una tendencia centrali(adora$ aduciendo #ue a lar"o
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pla(o resulta inevitable la tendencia !acia una concentracin de funciones. )a ra(n fundamental viene dada$ por la e+pansin e+perimentada por la actividad pblica cen tral$ #ue abarca campos como la educacin$ la sanidad$ etc. Por otra parte$ autores in"leses ar"umentan de forma muc!o m0s directa #ue$ a medida #ue cre(ca la econom&a de un pa&s$ se ori"inar0n econom&as de escala en la produccin de bienes y servicios suministrados por el Estado$ lo cual implicar0 una econom&a mayor$ cuanto m0s amplia sea la jurisdiccin. Por lo tanto estas son las ideas centra li(adoras. ,ambi%n !ay #uien defiende la !iptesis contraria fund0ndose b0sicamente en dos ar"umentos : En primer lu"ar se ar"umenta #ue al alcan(ar las sociedades modernas niveles m0s altos de ri#ue(a$ los ciudadanos alteran sus preferencias con respecto a la actividad pblica$ pasando a ocupar puestos preferentes en las mismas la valoracin por el mantenimiento de sus caracter&sticas propias peculiares$ lo cual conlleva una m0s alta valoracin de la autonom&a fiscal$ de los niveles de la Hacienda Pblica m0s cercanos a los ciudadanos. Por otra parte$ dicen #ue las econom&as de escala #ue se producen$ en la mayor parte de los casos se a"otan suficientemente en los niveles inferiores de la activi dad pblica$ por lo #ue no se justifica una concentracin de funciones por parte de la Hacienda Central. El !ec!o cierto es #ue$ en las ltimas d%cadas se manifiesta un notable incremento de la complejidad de las relaciones fiscales inter"ubernamentales #ue$ en cierta medida$ parecen ser el reflejo de un mayor "rado de dispersin del poder fiscal.

99 '. ,E83`. C837.,-=. DE) AEDE3.)-S78 A-SC.). )as ventajas de la descentrali(acin fiscal son : 1[ 1na mayor independencia de los niveles inferiores de la !acienda pblica se corres ponde con los beneficios derivados de Zbienes pblicos localesZ. )o #ue caracteri(a a este tipo de bienes pblicos es el !ec!o de #ue los beneficios #ue se derivan de su suministro #uedan "eo"r0ficamente concentrados en un 0rea notablemente inferior a la #ue corresponde al territorio nacional 4)os servicios contra incendios de ?ilbao$ bene fician muc!o m0s a los bibainos$ #ue a los alaveses$ aun#ue en determinadas circuns tancias tambi%n puedan ayudarles5. 3esulta claro el car0cter local de este tipo de bienes$ si lo comparamos con otros$ como la defensa nacional$ etc. .s& pues$ la e+istencia de bienes pblicos locales aconseja #ue las cuestiones relacionadas con los mismos sean atentidas por la !acienda pblica #ue involucra a los ciudadanos directamente afectados. 2[ Cuando las preferencias de los residentes de distintas comunidades no es !omo"%nea$ permite diferentes niveles de suminstro de los distintos servicios pblicos en cada comunidad de forma m0s acorde con dic!as preferencias. &[ 8frece la opcion para #ue los ciudadanos ten"an diversas alternativas fiscales y en base a las mismas fijen su lu"ar de residencia all& donde se les ofre(ca la opcin #ue m0s se acerca a sus preferencias particulares. Esta posibilidad puede ori"inar una mejora en la eficiencia del funcionamiento de la actividad pblica$ ya #ue cabe esperar #ue la misma d% como resultado el #ue los ciudadanos con similares preferencias se concentren en una misma localidad. +[ Permite establecer comparaciones entre los distintos enfo#ues con #ue los niveles inferiores de la Hacienda Pblica$ actuando autnomamente$ abordan problemas econ micos similares. .dem0s$ desde el punto de vista burocr0tico$.el !ec!o de #ue la eficien cia de un or"anismo de la administracin #ue acta autnomamente pueda ser objeto de comparacin con otros de su mismo nivel tambi%n supone un l&mite a la ineficiencia y un incentivo para la racionali(acin de la funcin pblica. -[ 8frece la ventaja pol&tica de acercar la administracin al ciudadano.
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\unto a estas ventajas$ tambi%n e+isten ciertos aspectos ne"ativos : 1Z Co cabe duda de #ue una Hacienda centrali(ada es la nica opcin #ue "aranti(a una m&nima eficiencia econmica$ en cuanto a la asi"nacin de bienes pblicos nacionales. Ser&a impensable #ue la defensa nacional$ por ejemplo$ se dejara en manos de los nive les inferiores de la Hacienda Pblica. 2Z Por otro lado la estabili(acin de la econom&a$ e+i"e la actuacin de la !acienda centrali(ada. &Z3 ,ambi%n el factor del crecimiento econmico aconseja #ue se adopten unas deci siones a nivel nacional referidas a la inversin en capital f&sico y !umano #ue permitan tasas lo m0s elevadas posibles. 1HH +Z En cuanto a la redistribucin de la renta$ parece l"ico #ue la operativ&dad de una pol&tica orientada en este sentido e+i"e #ue el ncleo de la misma descanse en la Hacienda central. 1na pol&tica fuertemente redistributiva implantada e+clusivamente por una Hacienda local est0 condenada al fracaso. Cabe esperar #ue la misma conlleve movimientos mi"ratorios de !uida de ricos y de absorcin de pobres en la jurisdiccin correspondiente. )a conclusin es #ue$ nicamente puede considerarse como principio "eneral la conveniencia de #ue determinadas actividades pblicas sean llevadas a cabo por niveles de la Hacienda inferiores al central$ sin #ue esto pueda interpretarse como #ue toda descentrali(acin es buena. El sistema !acend&stico ptimo$ por lo tanto$ no es ni el centrali(ado$ ni el descentrali(ado$ sino E) 7-D,8. )a preocupacin por esta cuestin !a dado lu"ar a un cuerpo de literatura en el campo del federalismo fiscal #ue suele denominarse Zla teor&a de las subvencionesZ.

2;.& LA TEOR1A DE LAS S'B4ENCIONES. El aspecto m0s importante de las relaciones entre distintos niveles de "obierno viene dado por las transacciones e+istentes entre los mismos$ como instrumento de ajuste re#uerido por diversos motivos : a: )a e+istencia de beneficios y costes$ e+ternos a las jurisdicciones !acend&sticas inferiores. El ori"en de los mismos puede e+plicarse por el !ec!o de #ue las jurisdic ciones e+istentes en la pr0ctica est0n delimitadas con arre"lo a criterios !istricos o pol&ticos por lo #ue el 0mbito de las mismas no tiene necesariamente #ue coincidir con el #ue corresponder&a a criterios estrictamente econmicos. En consecuencia$ las subvenciones inter"ubernamentales se ofrecen como un instrumento v0lido para interna liar los beneficios y costes e+ternos #ue inevitablemente se ori"inan a los diferentes niveles de "obierno. ": )a consideracin de ciertos bienes locales como Zbienes preferentesZ por parte de la .dministracin Central. En determinados casos el Bobierno Central #uiere "aranti(ar la percepcin de "rupos minoritarios de la poblacin de un nivel m&nimo de determinados bienes suminstrados por las Haciendas inferiores. El establecimiento de unos subsidios condicionados a los niveles #ue de esos bienes pueden suministrar las Haciendas infe riores se ofrece conmo instrumento adecuado para conse"uir este fin. c: El deseo de la Hacienda central de compensar las diferentes posibilidades de las Haciendas menores en cuanto a la satisfaccin de las necesidades pblicas. )os subsi dios suelen servir para i"ualar la diferente posicin de las distintas jurisdicciones cuan do entre las mismas se detectan notables diferencias de
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capacidad fiscal. )as subvenciones inter"ubernamentales presentan b0sicamente una doble tipolo"&a : Subvenciones afectadas o condicionadas y subvenciones "enerales o incondicionales. 1H1 .5 S1?=ECC-8CES .AEC,.D.S 8 C8CD-C-8C.D.S. En este tipo de subvenciones el nivel !acend&stico #ue concede la subvencin espe c&fica la forma en #ue los fondos transferidos !an de ser "astados por el nivel !acen d&stico receptor. En esencia$ los efectos econmicos son an0lo"os a los derivados de subvenciones en especie a los individuos. Se pueden distin"uir dos cate"or&as distintas$ dentro de las subvenciones afectadas: a5 Subvenciones "raduadas. Consisten en subvenciones concedidas a un determinado nivel !acend&stico para el suministro de un bien o servicio publico concreto 4por ejemplo educacin5 en una cuan t&a se*alada en funcin del nivel de los "astos propios #ue el receptor dedi#ue a ese bien o servicio. Por ejemplo la "raduacin de la subvencin puede consistir en #ue de cada 1HH ptas. "astadas en educacin por la Hacienda )ocal$ la Hacienda Central conribuye con >H ptas. En consecuencia$ es predecible #ue los contribuyentes incrementen su demanda de servicios de educacin. b5 Subvenciones de cuant&a fija. En este caso el receptor percibe una determinada cantidad de dinero fija independiente de cual sea su nivel de "asto particular asi"nado al bien o servicio pblico al #ue est0 afectada la subvencin. Con este tipo de subvencin se incrementa no slo el suministro del bien pblico$ sino tambi%n el suministro de los bienes privados. Por otra parte la comunidad alcan(ar0 un nivel de bienestar superior incluso al #ue alcan(aba con la recepcin de una subvencin de la misma cuant&a pero en la modalidad de subvencin "raduada. En t%rminos comparativos$ #ueda. pues$ claro #ue se incrementa m0s el consumo del bien pblico al #ue se afecta la subvencin a trav%s de una subvencin "raduada #ue a trav%s de una subvencion de cuantia fija. Sin embar"o$ en t%rminos de eficiencia resulta m0s adecuada la modalidad de subvenciones de cuant&a fija ya #ue el mismo volumen de la subvencin conduce a mayores niveles de bienestar a la comunidad receptora de la misma. Dada esta comparacin entre subvencin de cuant&a fija y subvenciones "raduadas$ la mayor justificacin #ue puede ar"umentarse para la e+istencia de estas ltimas$ es la de #ue el consumo del bien pblico al #ue afecta la concesin de la subvencin acarrea beneficios e+ternos para los ciudadanos de otras comunidades diferentes de la comunidad receptora. ?5 S1?=ECC-8CES BECE3.)ES 8 -CC8CD-C-8C.)ES. En este tipo de subvenciones el nivel !acend&stico #ue concede la subvencin otor"a libertad plena al nivel !acend&stico receptor para dedicar esos fondos de la forma #ue se decida m0s oportuna. )as subvenciones "enerales producen un efecto renta en la comunidad receptora de las mismas pero no producen nin"n efecto sustitucin a favor del suministro de bienes o servicios pblicos. 1H' El efecto renta permitir0 incrementar el suministro de bienes o servicios pblicos por parte del nivel !acend&stico receptor de la subvencin$ pero al no alterar el coste oportunidad entre servicios pblicosEbienes privados$ tambi%n incentiva el consumo de bienes privados mediante la reduccin de la fiscalidad del nivel !acend&stico
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receptor. El ar"umento m0s "eneralmente utili(ado a favor de las subvenciones "enerales es el de #ue las mismas constituyen una v&a adecuada para proceder desde un nivel !acen d&stico superior a una redistribucin fiscal #ue favore(ca a a#uellos niveles !acen d&sticos inferiores m0s pobres en el seno de un mismo "rupo pol&tico$ respetando su autonom&a pol&tica y$ en consecuencia$ su autonom&a en cuanto a la asi"nacin del "asto pblico. Este es el tipo de subvenciones utili(adas como mecanismos de ajustes inter"u bernamentales en muc!os estados 4federales$ autonmicos$ etc5.

2;.+ EL 6EDERALISMO 6ISCAL EN ESPA<A. .5 P3ESECC-. DE ).S .D7-C-S,3.C-8CES ,E33-,83-.)ES EC E) C8C\1C,8 DE ).S .D7-C-S,3.C-8CES Pc?)-C.S ESP.g8).S. . partir de la Constitucin de 19Y:$ y fundamentalmente en funcin del desarrollo normativo de los preceptos contenidos en el t&tulo =--- de la misma$ el subsector .dmi nistracin ,erritorial est0 compuesto por las Comunidades .utnomas y por las corpo raciones )ocales. Desde un punto de vista cronol"ico$ en 19:H$ las administraciones Pblicas Centrales "estionaban casi el 9HW del Basto no Ainanciero consolidado$ y el subsector pblico territorial estaba compuesto casi e+clusivamente por las Corporaciones )ocales. . partir de este a*o se constata un incremento pro"resivo en la participacin de los Entes territo riales en el total de "asto. .s&$ en 1991 el subsector pblico territorial supera el /2W. Paralelamente se detecta la disminucin paulatina del "rado de participacin del sub sector Estado #ue en 1991 no lle"a a alcan(ar el <2W. Estos porcentajes muestran el r0pido proceso de descentrali(acin del "asto pblico e+perimentado en Espa*a. 3especto a la participacin de los diferentes a"entes pblicos en el subsector pblico territorial$ la evolucin temporal muestra la creciente importancia de las comunidades .utnomas como nuevo a"ente territorial. )as !aciendas de las Comunidades .utno mas rebasan en la actualidad la tasa del '1$2 W en la "estin del "asto total consolidado no financiero. 8bservando los presupuestos de las Comunidades .utnomas y corporaciones locales$ en primer lu"ar$ se comprueba a nivel nacional$ el mayor peso #ue tienen las Comuni dades .utnomas dentro del conjunto del subsector pblico espa*ol. En se"undo lu"ar$ con referencia a las !aciendas locales se evidencia el prota"onismo de los .yuntamien tos frente a las Diputaciones 4con la e+cepcin del Pa&s =asco5. En tercer lu"ar$ se observa tambi%n un importante "rado de !etero"eneidad en el conjunto del subsector pblico territorial.Arente a la escasa importancia relativa #ue las diputaciones en "eneral tienen en la "estin del "asto re"ional de la mayor&a de las Comunidades .utnomas$ tenemos el caso e+cepcional del Pa&s =asco$ cuyas diputaciones "estionan el 2/W del "asto re"ional$ y los casos de las Comunidades .utnomas uniprovinciales$ 4.sturias$ Cantabria$ 7urcia$ 7adrid$ Cavarra y )a 3ioja5 donde no e+iste la !acienda provincial$ al estar inte"rada en las CC... 1H/ ?5 ). H.C-ECD. DE ).S C871C-D.DES .1,[C87.S. a5 7arco "eneral or"ani(ativo. El principio b0sico de la autonom&a financiera de las CC..$ se ve complementado por los de : Coordinacin con la !acienda estatal$ solidaridad y e#uilibrio econmico entre re"iones$ i"ualdad ante la ley$ y pro!ibicin de barreras fiscales interiores #ue impidan la libre circulacin de bienes y mercanc&as$ as& como la pro!ibicin de adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio. 3especto a las competencias$ los art. 1>: y 1>9 de la Constitucin reco"en las materias sobre las #ue podr0n asumir competencias las CC.. y a#uellas sobre las #ue el Estado tiene reserva e+clusiva. Con arre"lo a la normativa constitucional$ las
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CC.. podr&an asumir competencias sobre seis "randes "rupos de materias: 1. '. /. >. 2. <. -nfraestructuas y comunicaciones ^ .ctividades econmicas del sector primario^ Educacin cultura y patrimonio^ -nstituciones pol&ticas y auto"obierno^ .ctividades de promocin y fomento^ .sistencia social y salud.

b5 Sistema de financiacin. Hay #ue diferenciar entre dos momentos. El periodo transitorio !asta 19:<$ y a partir de esa fec!a. Por otra parte tambi%n !ay #ue distin"uir entre dos modelos de finan ciacin$ el correspondiente a los re"&menes forales y el r%"imen comn. 33 EL PERIODO TRANSITORIO HASTA 1VU; . Para resolver el problema de la cuantificacin del volumen de "asto relacionado con las competencias transferidas$ se abord si"uiendo el m%todo del Zcoste efectivoZ$ se"n el cual se calculaba la cuant&a de recursos necesarios para la financiacin de las compe tencias transferidas en funcin de la estimacin del coste #ue !asta ese momento tales competencias acarreaban para la .dminstracin Central. El coste efectivo se confi"u raba como la adicin de estos tres sumandos : Costes directos 4"astos de tareas #ue deben real&(arse para la prestacin de un servicio5$ Costes indirectos 4Bastos necesarios para reali(ar funciones de apoyo$ direccin y coordinacin del servicio transferido5$ y Bastos en inversiones 4Bastos de inversin destinados a mantener el stocJ de capital pblico transferido en las mismas condiciones de funcionamiento en #ue dic!o servicio ven&a siendo prestado por la .dminstracin Central. Co se pueden considerar "astos de inversin la correspondiente a la llamada inversin nueva5. .l"unas de las caracter&sticas b0sicas de este sistema son: a5 Este m%todo$ al limitarse a valorar lo #ue e+iste en el momento en el #ue se procede al traspaso de competencia$ implica dos importantes condicionantes para el futuro de las !aciendas autonmicas en "eneral. 1 Co "aranti(a #ue los servicios recibidos en transferencia puedan financiarse como m&nimo al nivel medio nacional. 1H> ' Condiciona el futuro financiero especialmente de a#uellas !aciendas re"ionales #ue !ayan recibido servicios en condiciones por debajo de la media nacional y tendr0n #ue !acer un esfuer(o financiero e+tra para situar estos servicios a dic!o nivel. .dicional mente$ al e+cluir del coste efectivo la inversin nueva$ se puede decir #ue condiciona el futuro financiero "eneral de todas las CC..$ ya #ue no tiene para nada en cuenta la atencin de nuevas demandas sociales$ #ue e+i"en acometer nuevas inversiones en los servicios transferidos. b5 El m%todo carece de un elemento fundamental para #ue el mismo sea un instrumento de valoracin objetiva cual es la fuente de datos fidedi"na. Ello es debido a la ine+is tencia de una contabilidad anal&tica en el sector pblico. c5 El m%todo se ofrece a la proliferacin de conductos burocr0ticos paralelos #ue en ocasiones derivan en la duplicacin innecesaria de costes en la .dministracin central. 33 EL PERIODO DE6INITI4O. 8A $artir d 1VUC:. TT 78DE)8 C833ESP8CD-EC,E . ).S CC.. DE 3iB-7EC A83.).
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El Estatuto de la .utonom&a del Pa&s =asco reconoce la potestad de las Diputaciones Aorales para mantener$ establecer y re"ular$ dentro de su territorio$ el r%"imen tributario atendiendo al sistema impositivo "eneral del Estado y a las normas de coordinacin con la !acienda central establecidas en el ordenamiento jur&dico. De este modo$ les corres ponden la e+accin$ "estin$ li#uidacin$ recaudacin e inspeccin de todos los impues tos$ a e+cepcin de los #ue se inte"ren en la 3enta de .duanas y los recaudados a trav%s de los 7onopolios Aiscales. El Concierto Econmico entre el Estado y la C. del Pa&s =asco re"ula un cupo "lobal #ue la !acienda autonmica aporta a la !acienda central. Cada cinco a*os se aprueba una ley del cupo #ue fija la metodolo"&a se"uida para el c0lculo del mismo siempre sobre la base del &ndice de la capacidad econmica relativa del Pa&s =asco y a las car"as del Estado #ue no asuma directamente la C.. Por su parte$ )a )ey 8r"0nica de 3einte"racin y .mejoramiento del 3%"imen Aoral de Cavarra reconoce la potestad de esta C. para establecer y re"ular su propio r%"imen tributario dentro del marco "eneral fijado por el t&tulo =--- de la Constitucin. En la actualidad la relacin entre la !acienda autonmica y la central es bastante similar a la del Pa&s =asco. TT 78DE)8 C833ESP8CD-EC,E . ).S CC.. DE) 3iB-7EC C871C. El modelo de financiacin vi"ente en el per&odo definitivo se estructura en torno a cuatro blo#ues de recursos : a5 El blo#ue de financiacin b0sica. 7ediante este blo#ue de recursos se pretende dotar a las CC.. de capacidad financiera suficiente como para cubrir el coste de los servicios transferidos. Est0 confi "urado por los si"uientes recursos : Participacin en los in"resos del Estado^ los tributos cedidos 4en la actualidad el Estado !a cedido a las CC.. los si"uientes impuestos: sobre el patrimonio neto$ sucesiones y donaciones$ transmisiones patrimoniales$ actos jur&dicos documentados y tasas sobre el jue"o5. 1H2 )as tasas #ue obtienen las !aciendas de las CC.. como contrapartida a la prestacin de servicios pblicos suministrados por ellas^ )as trasferencias recibidas de la ,esorer&a de la Se"uridad Social para financiar los servicios de asistencia sanitaria y determinados servicios sociales. b5 El blo#ue de financiacin propia. Este blo#ue est0 confi"urado por a#uellos recursos financieros establecidos por las propias CC.. en virtud de su autonom&a financiera: tributos propios$ los recursos financieros propios$ etc c5 El blo#ue de financiacin complementaria. Subvenciones "estionadas por las CC..$ Convenios entre la .dminstracin Central$ las CC.. y otros entes pblicos. d5 El blo#ue de financiacin de e#uilibrio interterritorial. Este blo#ue tiene por objeto corre"ir los dese#uilibrios re"ionales. Est0 compuesto por los recursos procedentes del Aondo de Compensacin -nterterritorial$ y desde 19:Y$ por parte de los recursos del Aondo Europeo de Desarrollo 3e"ional$ directamente "estiona dos por las CC... C5 ). H.C-ECD. DE ).S C83P83.C-8CES )8C.)ES. a5 7arco "eneral or"ani(ativo. )as !aciendas locales en nuestro pa&s "o(an ya$ al contrario #ue las de las CC..$ de una lar"a tradicin$ y vienen confi"uradas fundamentalmente por las !aciendas munici pales$ las !aciendas provinciales$ y las !aciendas de Cabildos y consejos -nsulares. Sin embar"o$ a partir de la Consitucin de 19Y:$ las formas y los contenidos de los "obier nos locales !an sufrido una variacin sustancial.
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Concretamente$ los "obienos locales !an dejado de ser meros instrumentos de ejecucin de determinadas pol&ticas del "obierno central$ para ver consa"rada su autonom&a en el art. 1>H de la Constitucion. Pero$ al no contar$ como en el caso de las CC.. con un parlamento propio$ est0n abocadas a depender de los poderes le"islativos de las CC.. y del Estado. Co obstante$ si tienen un "rado de autonom&a financiera las !aciendas locales muy superior al #ue ten&an antes de la Constitucin. El desarrollo normativo de los principios constitucionales de autonom&a y suficiencia financiera se plasma en dos leyes : 1 )a )ey YE19:2 3e"uladora de las ?ases del 3%"imen )ocal^ ' )a )ey /9El9:: 3e"uladora de las Haciendas )ocales. Para el desarrollo de las competencias atribuidas se reconocen a las CC)) las potestades si"uientes: potestad re"lamentaria y de or"ani(acin^ potestad de pro"ra macin o planificacin^ potestad tributaria y financiera^ potestad sancionadora^ inembar "abilidad de sus bienes$ etc. 1H< Dentro de las CC))$ el 7unicipio es la Entidad )ocal b0sica con personalidad jur& dica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. )as competencias de los municipios var&an en funcin de su poblacin. Por su parte$ la Diputacin tiene atribuidas como funciones principales : )a coor dinacin de los servicios municipales entre s& para "aranti(ar los principios de solida ridad y e#uilibrio intermunicipales ^ El suministro de asistencia y cooperacin jur&dica$ econmica y t%cnica a los municipios^ la prestacin de serv&cis pblicos de car0cter supramunicipal. b5 Sistema de financiacin. Hay #ue decir #ue$ en la !acienda local persiste un sistema de financiacin basado en unos tributos obsoletos$ tanto por su concepcin$ como por su capacidad recaudatoria$ el cual resulta claramente inadecuado para atender las crecientes demandas sociales #ue se diri"en a los Entes )ocales. )a actual le"islacin sobre las !aciendas locales se fundamenta en la )ey 3e"uladora de las !aciendas locales de 19::$ #ue representa un intento de adecuar el sistema financiero de las mismas a las necesidades derivadas del desarrolo de sus competencias. El sistema financiero de las !aciendas municipales se nutre de los si"uientes blo#ues de recursos : 1 Los tri"(tos $ro$ios @ ,asas : )os .yuntamientos pueden establecer tasas por la prestacin de determinados servi cios #ue afecten de modo particular al sujeto pasivo siempre #ue dic!os servicios sean de solicitud o recepcin obli"atoria y adem0s no sean susceptibles de ser prestados por la iniciativa privada. Iuedando e+presamente dene"ada la potestad de los .yunta mientos para e+i"ir tasas por los si"uientes servicios: abastecimiento de a"uas en fuen tes pblicas$ alumbrado de v&as pblicas$ limpie(a de v&a pblica$ ense*an(a preescolar y educacin "eneral b0sica... ,ambi%n los ayuntamientos pueden establecer contribuciones especiales por la reali(acin de obras o por el establecimiento de servicios municipales #ue supon"an un beneficio para el sujeto pasivo o un aumento del valor de sus bienes. En cuanto a los impuestos pueden ser de ' tipos : 8bli"atorios 4impuesto sobre bienes inmuebles$ sobre actividades econmicas$ e impuesto sobre ve!&culos5 y optativos 4El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturale(a urbana. ' La $artici$aci)n n #os in/r sos d # Estado.
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En el momento actual la cuant&a de la participacin de las !aciendas locales es pr0cti camente del /$2W$ y la distribucin entre municipios se !ace sobre diversos criterios como poblacin$ nmero de escolares$ etc. 1HY / S("G ncion s s$ c?%icas para la financiacin del transporte colectivo urbano$ para la creacin de infraestructura$ etc. > Pr cios $!"#icos #ue los municipios pueden establecer por la reali(acin de servicios de su competencia. 2 El crOdito $!"#ico o $riGado al #ue las !aciendas municipales pueden acudir. c5 Estructura presupuestaria. )a caracter&stica b0sica de la estructura presupuestaria de las !aciendas locales en Espa*a es su "ran disparidad 4E+isten m0s de :HHH municipios. El :YW de los mismos tienen menos de 2HHH !abitantes$ etc.5.

'Y Sector pblico e inte"racin econmica

2C.1 LA INTE.RACIN ECONMICA = LA ARMONITACIN 6ISCAL. .5 ). -C,EB3.C-[C EC8C[7-C. C878 P38CES8. )a inte"racin constituye un proceso a trav%s del cual varios mercados nacionales independientes y separados por barreras fiscales y econmicas se unen para formar un mercado uniforme un mercado comn$ en el #ue desaparecen las barreras fiscales y econmicas. En base al criterio del papel del arancel de aduanas$ podemos clasificar las formas de inte"racin econmica en cuatro tipos : 15 Sistemas de preferencia aduanera ^ '5 bona de libre comercio ^ /5 1nin aduanera ^ >5 1nin econmica o mercado comn. Por unin aduanera se entiende un acuerdo comercial de desarme arancelario entre los pa&ses firmantes del mismo y definicin de un arancel uniforme frente a terceros pa&ses. .s& se puede decir #ue la unin aduanera conlleva una unificacin del mercado a los efectos de la concurrencia comercial para el intercambio libre de mercanc&as$ pero no conlleva una liberali(acin del intercambio de factores. En la unin aduanera se mantie ne intacta la dependencia de los pa&ses miembros para fijar sus pol&ticas econmicas particulares : pol&tica monetaria y crediticia$ pol&tica fiscal$ etc. Por unin econmica o mercado comn se entiende un la(o de unin econmica entre varios pa&ses notablemente m0s estrec!o #ue el #ue acarrea la unin aduanera. Como meta final del proceso de inte"racin$ la unin econmica se confi"ura en ltima instan cia como un mercado interno 4nacional5 en el #ue no e+iste nin"n obst0culo a la libre circulacin de bienes$ servicios y factores de produccin. .#u&$ la independencia de los pa&ses miembros en la fijacin de sus pol&ticas ecnomicas se ve fuertemente constre *ida por la interdependencia #ue se establece entre los pa&ses miembros y la necesidad real de establecer actuaciones de pol&tica econmica cmun. En consecuencia$ la unin econmica desemboca en ltima instancia en una unin pol&tica.
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?5 83-BEC ] =`.S DE S1PE3.C-[C DE ).S D-S,83S-8CES A-SC.)ES. )a apertura de un mercado nacional al comercio internacional puede ori"inar distor siones fiscales$ entendiendo por tales las discriminaciones de ori"en fiscal #ue inter fieren en el intercambio$ alterando las corrientes #ue !ubiera se"uido el tr0fico mercan til en su ausencia. .s& pues$ resulta evidente #ue un proceso de inte"racin econmica tendr0 como objetivo prioritario en materia fiscal la abolicin de las posibles distorsio nes #ue puedan presentarse en el 0mbito de la inte"racin.

De todas las disparidades posibles #ue se pueden dar$ no cabe duda$ #ue las m0s importantes a efectos de distorsin fiscal son las disparidades permanentes #ue corres ponden a la estructura de los impuestos de los pa&ses involucrados en un proceso de inte"racin 4pueden e+istir disparidades temporales$ en las #ue s& !ay posibilidad de adaptacin de la actividad privada5. Por otra parte$ otro tipo de disparidades$ no tienen por #u% obstaculi(air de forma importante el proceso inte"rador siempre #ue se cumplan estos principios b0sicos : 1Z3 Iue los factores de produccin y las mercanc&as y servicios est%n en situacin de id%ntica competitividad. 2Z3 Iue las estructuras fiscales de los pa&ses miembros de la unin no den lu"ar a una situacin tan favorable #ue constituya un incentivo fiscal para la atraccin de factores de produccin de otros pa&ses. Esto implica un cierto "rado de !omo"enei(acin del derec!o positivo de los pa&ses miembros de la unin. En el desarrollo de un proceso de inte"racin econmica se presentan tres soluciones alternativas para superar las distorsiones fiscales : 15 )os mecanismos de compensacin. Suponen la e+istencia de fronteras fiscales. Esto si"nifica #ue de la importacin o e+portacin se derivan consecuencias fiscales. Estas consecuencias pueden consistir en una des"ravacin de la car"a fiacal pa"ada en el pa&s de ori"en en el momento de e+por tar una mercanc&a o en la aplicacin de un "ravamen a la importacin #ue compense los impuestos #ue un producto importado no !a pa"ado en su pa&s de ori"en pero pero #ue los otros productor competidores de a#u%l s& !an soportado. )as fronteras fiscales pueden ser de car0cter distorsionante cuando tienen por objeto situar a las mercanc&as importadas en condiciones m0s onerosas #ue las mercanc&as producidas en el mercado interior. Pero tambi%n las fronteras fiscales pueden ser de caracter compensador cuando los "rav0menes y las des"ravaciones en frontera se proponen eliminar las diferencias incorporadas en las mercanc&as importadas y e+por tadas derivadas de factores impositivos$ aplicando el principio del "ravamen en el pa&s de destino. )as fronteras fiscales del primer tipo tienen por objeto ori"inar distorsiones$ para actuar as& como un para"uas protector de las actividades de la econom&a nacional frente a la competencia e+terior. En consecuencia$ son claramente contrarias al proceso de inte"racin econmica. Por el contrario$ las fronteras fiscales de car0cter compen sador tienen por objeto anular las distorsiones e+istentes entre las mercanc&as nacionales y las mercanc&as de otros pa&ses. En consecuencia$ se ofrecen como un instrumento til para el proceso de inte"racin econmica. '5 )a armoni(acin fiscal. Consiste en la apro+imacin pro"resiva de los sistemas fiscales en aras de la supresin de distorsiones fiscales #ue posibilite la inte"racin econmica entre varios pa&ses. En este sentido$ la armoni(acin fiscal puede presentarse a dos niveles de desarrollo : a: .rmoni(acin fiscal para la consecucin de una unin aduanera. ": .rmoni(acin fiscal para la consecucin de una unin econmica.
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11H Como ya se !a indicado$ la unin econmica es la #ue reali(a plenamente las condiciones de un mercado interno de los pa&ses. Para constituir tal unin no basta la ausencia de distorsiones fiscales #ue afecten a la libertad de circulacin de bienes y servicios sino #ue esto debe !acerse e+tensible tambi%n a los factores de produccin. Estas condiciones #ue caracteri(an a una unin econmica slo pueden darse si se suprimen todo tipo de barreras entre pa&ses y se implanta el principio de tributacin en el pa&s de ori"en. Este principio de tributacin en el pa&s de ori"en supone #ue se "rava a las rentas en el pa&s donde se "eneran y a los productos en el pa&s en #ue se producen$ con lo #ue a efectos tributarios el paso de mercanc&as de un pa&s a otro en el 0mbito de la unin no tiene nin"una relevancia. En lo #ue se refiere a la imposicin indirecta$ la supresin de las fronteras fiscales re#uiere una apro+imacin suficiente de los tipos del impuesto sobre el valor a*adido y de los impuestos sobre consumos espec&ficos. En lo #ue se refiere a la imposicin directa$ la supresin de las fronteras fiscales re#uiere una apro+imacin de las car"as fiscales #ue recaen sobre las empresas$ para #ue los costes de produccin$ etc. no se vean incididos de una forma muy diferente de un pa&s a otro. /5 )a unificacin fiscal. Puede definirse como un objetivo a lar"o pla(o cuya consecucin re#uiere previa mente la superacin de un proceso "radual de amorti(acin fiscal. .dem0s la unifica cin fiscal supone un cierto despla(amiento de las Haciendas nacionales a una Hacienda supranacional$ con lo #ue eso supone de cesin de soberan&a por parte de los pa&ses miembros de la unin pol&tica. Por eso esta alternativa se ve m0s bien como la meta a alcan(ar a trav%s de un lar"o proceso de pro"resiva armoni(acin fiscal.

2C.2 LA ARMONITACIN 6ISCAL EN LA 'NIN E'ROPEA. .5 8?\E,-=8S ] )`7-,ES. El objetivo fundamental de la Comunidad se reduce a la instrumentacin de la fiscali dad en las tareas para las #ue %sta se manifiesta m0s idnea$ y especialmente : 1: Establecer un mercado comun #ue permita a las empresas europeas mejorar su competitividad frente a la competencia internacional. 2: El acercamiento pro"resivo de las pol&ticas econmicas de los pa&ses miembros. &: )a puesta en pr0ctica de un cierto nmero de pol&tcas comunes: pol&tica a"r&cola$ de transportes$ ener"%tica$ etc. )a plena consecucin de este objetivo$ depende en "ran medida de la superacin de distorsiones fiscales$ por lo #ue desde 19Y1 la Comunidad se plante como prioritario cinco tipos de acciones de armoni(acin fiscal en el marco de una "radual consecucin de la unin econmica y monetaria : 1U Determinacin de una base uniforme del -mpuesto sobre el =alor .*adido. 'U .rmoni(acin del campo de aplicacin de la base tributaria y de las modalidades de percepcion de los impuestos sobre consumos espec&f&cos. 111 /U .rmoni(acin de ciertos tipos de impuestos susceptibles de influir en los movimien tos de capitales en el 0mbito de la Comunidad. >U .mpliacin pro"resiva de las e+enciones fiscales concedidas a los particulares a su paso por las fronteras entre los pa&ses de la comunidad. 2U .rmoni(acin de la estructura impositiva sobre sociedades.

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En esta labor si"ue la 1nin Europea$ empero$ en la tarea de armoni(ar los sistemas fiscales de los pa&ses miembros se encuentra con diversos escollos dif&ciles de salvar : El primer escollo es sin duda$ de car0cter pol&tico 4Co !ay #ue olvidar #ue son los Parlamentos los #ue votan los impuestos5. 8tro escollo ser&a el #ue las econom&as nacionales de los pa&ses pueden no ir paralelas$ por lo #ue las medidas buenas para uno$ no tienen #ue ser necesariamente buenas para el otro. ,ambi%n se encuentran con el escollo de la complejidad de los actuales sistemas fiscales #ue !ace t%cnicamente dif&cil la labor de armoni(acion fiscal. ,ambi%n la fiscalidad es diversa en los distintos pa&ses$ por lo #ue puede resultar #ue una determinada fi"ura tributaria sea m0s impopular en un pa&s #ue en otro. ?5 ). A-SC.)-D.D E138PE. .C,E E) 7E3C.D8 cC-C8. Pese a los diferentes escollos$ la Comunidad !a sido capa( de lo"rar un espacio unita rio sin fronteras interiores en el #ue pueden circular libremente mercanc&as$ servicios$ capitales y personas. .s&$ la normativa fiscal comunitaria !a alcan(ado ya un importante "rado de consistencia : En el caso del -=.$ desde Enero del 9/ se aplica un sistema transitorio se"n el cual todos los estados miembros aplican un tipo "eneral de -=. i"ual o superior al 2W. .parte del tipo "eneral del -=.$ los estados miembros podr0n aplicar uno o dos tipos reducidos del 2W como m&nimo. Por otro lado$ todos los tipos incrementados de -=.$ a los #ue estaban sujetos los automviles$ los e#uipos de alta fidelidad$ etc$ !an #uedado suprimidos a partir del 1 de enero de 199/. Si bien los controles fronteri(os #uedan abolidos desde el 1 de enero de 199/$ de forma transitoria el -=. se"uir0 recaud0ndose en el pa&s de destino. Co obstante$ los Estados miembros !an acordado establecer un sistema definitivo del -=. con arre"lo al cual este impuesto se recaudar0 en el pa&s de ori"en. . partir de enero de 199Y$ en #ue se preve% #ue entrar0 en funcionamiento el sistema definitivo$ el -=. pasar0 a ser recaudado en el pa&s donde se !ayan producido las mercanc&as. En el caso de la imposicin directa$ la fiscalidad europea se !a centrado en dos objetivos : 1Z. Evitar la deslocali(acin del factor m0s mvil$ el capital. 2Z. Aavorecer la actuacin de las empresas #ue operan en m0s de un pa&s comunitario.

11' 2C.& RELACIONES ECONMICO36INANCIERAS ENTRE ESPA<A = LA 'NIN E'ROPEA. El %+ito de la Comunidad se debe$ en buena parte a su modelo de or"ani(acin$ #ue persi"e$ m0s all0 de la mera cooperacin$ una inte"racin$ para lo cual se dota la Comu nidad de unos principios y objetivos "enerales a desarrollar pro"resivamente por medio de unas instituciones propias 4el Consejo de 7inistros$ )a Comisin$ el Parlamento Europeo y el ,ribunal de \usticia5 con capacidad para le"islar y decidir conforme a un marco jur&dico autnomo de los Estados miembros y con unos recursos presupuestarios independientes. .dem0s$ la comunidad Europea es tambi%n una Comunidad de derec!o #ue dispone de un ordenamiento jur&dico propio al servicio de la inte"racion compuesto b0sica mente$ de una parte$ por un derec!o primario$ o marco constitucional de la Comunidad$ inte"rado por todos los tratados #ue la instituyeron. De otra parte$ por un derec!o derivado formado por todas las normas adaptadas por las instituciones comunitarias en aplicacin y desarrollo de los objetivos y principios de los tratados.
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Estas normas pueden adoptar la forma de 3e"lamentos$ Directivas o Decisiones$ #ue tienen caracter obli"arorio. ,odos los actos normativos de la CE se publican en el Diario 8ficial$ de aparicin diaria en las nueve len"uas oficiales de la CE. )a Comunidad Europea$ se"n el pre0mbulo del ,ratado de 3oma$ persi"ue como fin esencial la constante mejora de las condiciones de vida y de trabajo de sus pueblos$ ase"urando$ mediante su accin comn$ el pro"reso econmico y social de %stos$ y eliminando las barreras #ue !an dividido a Europa. .5 E) P3ES1P1ES,8 BECE3.) DE ).S C871C-D.DES E138PE.S. )as Comunidades Europeas reali(an una serie de "astos con car"o al Presupuesto Beneral$ derivados de las competencias asumidas y de las pol&ticas comunes. El Presupuesto Beneral se financia principalmente con los recursos propios comuni tarios #ue aportan los Estados miembros$ #ue son : 1. )os recursos propios tradicionales : E+acciones re"uladoras a"r&colas y coti(aciones sobre a(car y "lucosa ^ Derec!os de aduana. '. El recurso del -=.. /. El recurso del PC?$ constituido por la aplicacin de un tipo uniforme a la suma de los PC? de los Estados miembros y destinado a e#uilibar el PBCE. )a presentacin formal del presupuesto viene dada mediante la clasificacin en cinco secciones : 15 Parlamento^ '5 Consejo ^ /5 Comisin ^ >5 ,ribunal de \usticia ^ 25 ,ribunal de Cuentas. Cada seccin$ a su ve($ se clasifica "radualmente en t&tulos$ cap&tulos$ art&culos y partidas. 11/ .dem0s$ el sistema est0 informado por cinco principios presupuestarios : .nualidad$ unidad$ universalidad$ e#uilibrio econmico$ y no afectacin. En cuanto al proceso presupuestario comunitario$ la presentacin del mismo re#uiere aclarar la distincin entre "astos de car0cter obli"arorio y "astos no obli"atorios. Se"n el ,ratado de 3oma$ son "astos obli"atorios a#uellos directamente derivados de las disposiciones del ,ratado y de los actos aprobados en virtud de %ste. )os restantes son "astos no obli"atorios. )a preparacin del presupuesto. )a preparacin arranca con la elaboracin por cada una de las instituciones comuni tarias de su cuenta provisional de "astos. .ntes del 1 de julio estas cuentas se pasan a la Comisin$ la cual elabora un proyecto de presupuesto en su doble vertiente de in"resos y "astos. .ntes del 1 de septiembre este proyecto se somete al Consejo$ #uien$ a su ve($ debe remitirlo entes del 2 de octubre al Parlamento. )a aprobacin del presupuesto. 1na ve( recibido el proyecto por el Parlamento$ pueden acontecer dos cosas. Si en el pla(o de cuarenta y cinco d&as el Parlamento aprueba el proyecto$ o bien no reali(a enmiendas a los "astos no obli"atorios ni modificaciones a los "astos obli"atorios$ el presupuesto #ueda definitivamente aprobado. Si$ por el contrario$ en el pla(o de >2 d&as el Parlamento reali(a enmiendas a los "astos no obli"atorios$ el proyecto con las enmiendas y propuestas de modificacin es reenviado al Consejo. 1na ve( #ue el Consejo !a modificado parte o la totalidad de las enmiendas presen tadas por el Parlamento y !a rec!a(ado o modificado las propuestas de modificacin$ el proyecto es devuelto al Parlamento. .#u&$ de nuevo puede ocurrir #ue sea aprobado$ o #ue lo rec!a(e y demande #ue le sea sometido un nuevo
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proyecto. De todo esto$ podemos deducir$ #ue la aprobacin de los "astos obli"atorios$ descansa m0s bien en el Consejo$ mientras #ue la aprobacin de los "astos no obli"atorios descansa en el Parlamento.

': B%nesis y desarrollo del pensamiento financiero

2U.1. LA TEORIA DE LA HACIENDA PBLICA CLDSICA. Para anali(arla podemos partir de .dam Smit!$ y del libro = de su obra Z)a ri#ue(a de las CacionesZ$ en 1YY<. Con esta obra se adelanta incluso en el enfo#ue de numerosos problemas a las formas en #ue estos son considerados actualmente. .s&$ por ejemplo$ con la teor&a del federalismo 4descentrali(acin5 fiscal$ .. Smit! ar"umenta #ue los "astos #ue !an de beneficiar a slo una concreta 0rea "eo"r0fica no tienen por #u% ser financiados con in"resos "enerales del Estado$ sino con in"resos obtenidos por el Estado e+clusivamente de esa (ona "eo"r0fica. En otro orden de cosas$ las aportaciones m0s ampliamente reconocidas de esta obra son su dosificacin del "asto pblico y sus c0nones de imposicin. En cuanto al "asto pblico reconoce tres tipos diferenciados : Bastos de defensa$ "astos de justicia y orden interno$ y "astos dedicados a la financiacin de obras tendentes a facilitar el comercio de la sociedad. Por lo #ue respecta a la imposicin$ se establece los c0nones #ue !abr&an de tener amplio reconocimiento: i"ualdad$ certe(a$ comodidad y econom&a administrativa. \unto a .dam Smit! debemos citar a David 3icardo Stuart 7ill. Estos dos autores coinciden en el tema de #ue se debe evitar "ravar el capital. Sin embar"o$ ambos tienen una diferente interpretacin del si"nificado de la justicia tributaria. 7ientras #ue para David 3icardo %sta viene dada por la aplicacin de los principios del beneficio y de la capacidad de pa"o$ 7ill considera como v0lido slo el principio de la capacidad de pa"o. Estas diferencias entre estos dos autores no dejan ver como en el pensamiento !acend&stico cl0sico e+ist&a cierta falta de uniformidad. Pero$ a pesar de ello$ puede considerarse #ue al menos los tres autores coinciden en asentar una teor&a !acend&stica sobre dos pilares comunes. El pilar pol&tico de la filosof&a liberal$ y el pilar econmico de su teor&a del desarrollo. .s& pues$ se puede !ablar de una Hacienda Pblica cl0sica #ue resume la actividad econmica del Estado en tres do"mas : ). CE1,3.)-D.D -7P8S-,-=.. Se !a de entender como la e+i"encia de #ue los impuestos no afecten al desarrollo econmico. En consecuencia$ se critican todos a#uellos impuestos #ue se considera minoran los fondos disponibles para la inversin$ por constituir un obst0culo para el desarrollo econmico de la sociedad. E) EI1-)-?3-8 P3ES1P1ES,.3-8. Ha de entenderse como un instrumento de contencin del "asto pblico. .dem0s$ supone una barrera #ue impide la indeseable e+pansin de la actividad del Estado.

4II EGo#(ci)n 7ist)rica d # $ nsami nto %inanci ro

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). \1S,. D-S,3-?1C-[C DE ). C.3B. -7P8S-,-=.. Puede venir dada tanto por el criterio del beneficio 4.. Smit! : Cada miembro del "rupo pa"a en funcin de los beneficios #ue obtiene del "asto pblico5$ como por el criterio de la capacidad de pa"o 4cada miembro del "rupo !a de pa"ar en funcin de su capacidad de pa"o5. )os Presupuestos sobre los #ue se asienta la teor&a de la Hacienda cl0sica alcan(an su ma+imo esplendor a mediados del si"lo D-D en -n"laterra$ con el primer ministro K.E. Bladstone.

2U.2 LA HACIENDA PBLICA 'TILITARISTA. .5 ). H.C-ECD. DE) ?-ECES,.3 DE ). ESC1E). DE C.7?3-DBE. Se !abla ya de la e+istencia de econom&as e+ternas$ #ue ofrecen la posibilidad de una diver"encia entre el producto social y el producto privado. Estas d&ver"encias servir&an de base para justificar ciertos "rados de actividad financiera estatal con fundamentos distintos de los tradicionalmente aceptados. Del mismo modo$ el an0lisis de Pi"ou$ sobre las industrias con costes crecientes o decrecientes ofrece bases para abandonar la cocepcin de la imposicin neutral y a favor de la utili(acin de las fi"uras impositivas como instrumento corrector del sistema$ y ello$ no slo en t%rminos distributivos sino$ incluso$ en t%rminos de una efica( asi"nacin de recursos. Pi"ou !a pasado a la !istor&a del pensamiento financiero como el m0+imo represen tante de la Hacienda del bienestar. Pi"ou re(uma reformismo utilitarista con una preocu pacin en todos sus escritos en torno a la obtencin del mayor "rado de bienestar para el mayor nmero de miembros de la colectividad. )a l&nea del pensamiento de Pi"ou se desarrolla entendiendo #ue el objeto de la econo m&a del bienestar no estriba en estudiar %ste en toda su amplitud$ sino #ue debe limitarse a estudiar el bienestar econmico$ con la presuncin de #ue en t%rminos "enerales e+iste una fuerte correlacin entre el bienestar econmico y el bienestar "eneral. Definido en estos t%rminos el bienestar y el bienestar econmico$ la finalidad ltima de la econom&a del bienestar estriba en la bs#ueda del acrecentamiento m0+imo del dividendo nacional. Pero !ay #ue tener en cuenta #ue parte Pi"ou de la !iptesis de #ue toda transferencia de ri#ue(a de un ciudadano relativamente m0s rico a otro m0s pobre supone un aumento del dividendo nacional$ ya #ue conlleva un aumento de la suma total de satisfacciones del "rupo social. Por tanto$ pr0cticamente cual#uier medida social #ue supon"a una mayor participacin en la renta real de los estratos m0s pobres de la sociedad elevar0 el bienestar econmico de toda la sociedad. ?5 ). ESC1E). DE =-EC.. En =iena$ Emil Sa( distin"ue entre necesidades colectivas puras y necesidades colec tivas impuras. En"lobando entre las primeras a#u%llas en las #ue es factible la fijacin de una divisibilidad del beneficio derivado de su satisfaccin y$ entre las se"undas$ a#u%llas en las #ue tal divisibilidad no es factible. Solamente las necesidades colectivas puras est0n relacionadas con la actividad financiera del Estado. 11< En consecuencia$ esto re#uiere #ue el individuo por contribuir a la satisfaccin de las necesidades colectivas se debe ver privado de poder satisfacer con su presupuesto a#uellas necesidades individuales #ue en su escala de preferencias tienen una valoracin inferior. Por tanto$ el reparto de la car"a fiscal$ en ltima instancia$ puede ser considerado eficiente o no eficiente de acuerdo con #ue los contribuyentes puedan o no asi"nar su presupuesto privado de tal forma #ue alcancen de tal asi"nacin la ma+imi(acin de su utilidad individual. C5 ). ESC1E). S1EC..
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El precedente avan(ado por .dam Smit! del reparto de la car"a fiscal en base al principio del beneficio es reco"ido tambi%n en suecia por KicJsell. iste parte siempre en su valoracin de los procesos fiscales de la idea de #ue si la or"ani(acin pol&tica de una democracia parlamentaria intenta plasmar el respeto a la libertad individual$ resul tar&a contradictorio for(ar a un ciudadano a contribuir en la financiacin de actividades pblicas #ue %ste no considere de su inter%s. Por esta ra(n$ en el supuesto de #ue se !aya lle"ado a un determinado estatus de distribucin ZjustaZ de la renta$ defiende una teor&a del intercambio voluntario para la determinacin de las actividades financieras del Estado. . su entender$ un "rupo social numeroso no puede plantearse la contribucin de sus miembros para solventar las necesidades colectivas en t%rminos de una libre aportacin proporcional a la utilidad #ue cada uno perciba por la satisfaccin de las mismas. Es claro #ue tal sistema tiene el peli"ro de permitir la e+istencia de free riders. Esta$ es la ra(n por la #ue la ma+imi(acin del bienestar es una tarea #ue en estos casos pasa a ser desempe*ada por los miembros del "rupo en la arena pol&tica$ como votantes #ue participan en el proceso de la toma de decisiones colectivas. Pero$ _Cmo deben ser tomadas las decisiones pol&ticasO. Para la fijacin del volumen "eneral del presupuesto y "asto pblico$ as& como la composicin de %ste$ aconseja se vote estableci%ndose entre espec&ficos "astos e in"resos pblicos$ con lo #ue los miem bros del parlamento puedan comparar costes y beneficios de la actividad financiera del Estado. .dem0s$ estos pa#uetes de espec&ficos impuestos "astos deber&an ser aprobados por proporciones mayores #ue la mayor&a. 2U.& LA SOCIAL3POLITI\ .ERMANA. En nuestro conte+to la importancia del autor alem0n$ .dolp! Ka"ner$ es "rande$ por#ue con %l la teor&a financiera del continente europeo alcan(a su m0+imo punto de diver"encia frente a la visin "ladstoniana del mundo econmico$ #ue se manifiesta b0sicamente en la defensa de una pol&tica !acend&stica en la #ue la imposicin abandona su papel de instrumento recaudador de fondos con #ue financiar el "asto pblico y pasa a ser el ve!&culo fundamental con el cual la sociedad alcance una aut%ntica redis tribucin de la ri#ue(a. Ka"ner parte de una concepcin or"0nica del Estado y ar"umenta a favor de reempla(ar la propiedad privada por la propiedad estatal de los bienes$ de produccin en muc!as 0reas. .dem0s$ considera el "asto pblico como parte fundamental de la produccin nacional y formula su famosa ley del incremento de la actividad financiera del Estado 4ley de Ka"ner5. 11Y )a ley de Ka"ner sur"e en un conte+to de preocupacin por la comprobacin del crecimiento del "asto pblico. .un#ue al"unos aduc&an #ue el ori"en de este fenmeno era el crecimiento de los "astos militares$ %stos$ variaban muc!o de un pa&s a otro$ mientras en todos ellos el crecimiento del "asto pblico era evidente. Por tanto$ se empe( a considerar la posibilidad de #ue estas cifras obedecieran a una ley "eneral #ue relacionara de al"una manera la renta per capita y el crecimiento del "asto pblico. En esta l&nea$ al"unos autores$ como por ejemplo .dams en 1S.$ defendieron #ue las estad&sticas mostraban #ue el "asto pblico de un pa&s debe crecer en proporcin a su produccin per c0pita. )a Fley de Ka"nerZ va incluso m0s lejos$ manteniendo #ue el crecimiento del "asto pblico debe ser incluso m0s r0pido #ue el crecimiento de la produccin "eneral del pa&s. Para e+plicar la e+istencia de tal ley$ Ka"ner recurre a la distincin entre tres tipos de actividad financiera cada uno de ellos sujeto a una tendencia incrementalista por distin tas ra(ones. En primer lu"ar considera como fundamental actividad del Estado la enca minada al mantenimiento de la ley y orden necesarios para el buen funcionamiento del mercado. Esta actividad estatal !a de incrementarse como consecuencia de #ue el pro "reso econmico conlleva una mayor divisin del trabajo #ue complica la vida econ mica en diversos aspectos y los posibles puntos de friccin$ con lo #ue el mantenimien to de la misma calidad de servicios pblicos e+i"e
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un mayor esfuer(o de la actividad estatal. En se"undo lu"ar$ identifica un tipo de actividad estatal relacionada con la produccin directa de bienes materiales. Este tipo de actividades se incrementa tambi%n como consecuencia de #ue la nueva tecnolo"&a re#uiere enormes inversiones #ue las empresas privadas no pueden administrar tan efectivamente como las estatales. Por ltimo$ e+iste un tercer tipo de actividad estatal consistente en la provisin de un deter minado tipo de servicios como correo$ educacin$ etc. Este tipo de servicios deben pasar a manos del Estado all& donde la nueva tecnolo"&a aconseje la formacin de monopolios de oferta 4monopolios naturales5$ donde las econom&as e+ternas de car0cter positivo sean de dif&cil valoracin econmica$ o donde la propiedad estatal sea importante para la consecucin de una mayor estabilidad econmica. 2U.+. LA HACIENDA PBLICA POST\E=NESIANA. Se"n Leynes$ el objetivo fundamental de la actividad econmica del Estado$ es una interferencia compensatoria de los dese#uilibrios #ue se producen en el mercado. El e#uilibrio presupuestario puede conse"uirse a lar"o pla(o$ como consecuencia de una actividad presupuestaria de si"no opuesto #ue al cabo de varios ejercicios fiscales se anula. Por otro lado$ un super0vit presupuestario$ conlleva un costo pol&tico mayor #ue los d%ficit$ y$ por lo tanto$ !abr0 una tendencia por parte de los "obiernos a repetir los ltimos con muc!a mayor frecuencia #ue los primeros. Estas consideraciones ofrecen una e+plicacin del por#u% ese !ipot%tico balance entre dese#uilibrios presupuestarios de si"no opuesto a lo lar"o de varios ejercicios fiscales es muy dif&cil #ue se produ(ca en la pr0ctica. )a consideracin del funcionamiento de las instituciones pol&ticas en formas de "obierno democr0ticas su"iere #ue las presiones sociales !an de ser muc!o m0s fuertes en la direccin de d%ficit presupuestarios$ #ue en la direccin contraria. 11: .dem0s$ no transcurri muc!o tiempo sin #ue se !icieran evidentes los peli"ros #ue acarrea en el terreno pr0ctico la pol&tica fiscal neoJeynesiana. )as previsiones inco rrectas y los retardos e+istentes en la toma de decisiones fiscales pronto !icieron paten tes los peli"ros de #ue las medidas fiscales fundadas en los principios de la !acienda funcional produjeran efectos m0s desestabili(adores #ue estabili(adores. Esto supuso una nueva preocupacin por frmulas presupuestarias #ue "aranti(aran la consecuencia del objetivo de la estabilidad econmica a la par #ue !iceran %sta compatible con otros objetivos econmicos. Esta l&nea de preocupacin terica da lu"ar al nacimiento de tres frmulas presu puestarias. En primer lu"ar la frmula #ue incluye estabili(adores autom0ticos #ue se considera pueden "aranti(ar la estabilidad econmica$ a pesar de los posibles fallos pol&ticos en las previsiones. Despu%s$ se implementa la frmula presupuestaria del Zsuper0vit potencial de pleno empleoZ$ en un esfuer(o por armoni(ar lo m0s posible las pr0cticas fiscales "aranti(adoras de la estabilidad con tasas aceptables de crecimiento econmico. Por ltimo se introduce el sistema presupuestario$ PP?S$ #ue constituye un intento de$ mediante la asimilacin de la t%cnica del coste beneficio$ incorporar a la pr0ctica presuestaria moderna la preocupacin pord otro objetivo econmico: la efica( asi"nacin de recursos. Como se ve$ podr&a considerarse #ue en su evolucin la !acienda posJeynesiana !a "irado desde los finales de la 'U "uerra mundial con una preocupacin casi e+clusi vamente estabili(adora$ !acia posiciones m0s amplias #ue dedican atencin similar a otros objetivos incluso fuera del an0lisis propiamente macroeconmico$ como es el caso de la efica( asi"nacin de recursos.

2U.- LA HACIENDA DEL BIENESTAR. El r0pido crecimiento del sector pblico en las d%cadas posteriores a la
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post"uerra$ planteaba numerosos problemas. .s&$ sur"i una nueva teor&a cuya doctrina estaba elaborada en torno a una preocupacin ltima por la efica( asi"nacin de recursos$ de claras connotaciones con la Znueva econom&a del bienestarZ. )a nueva econom&a del bienestar ofrece aportaciones valiosas a la teor&a de la !acienda pblica en dos l&neas: en la clasificacin de los criterios de bienestar y en la reelaboracin de una teor&a de las ineficiencias del mercado. Kilfredo Pareto manten&a$ en esta l&nea$ #ue para #ue una pol&tica econmica pudie ra ser considerada como adecuada$ deb&a "uiarse por la consideracin de #ue$ a trav%s de la misma$ al"unos miembros de la sociedad resultasen favorecidos sin #ue nin"uno resultara perjudicado. En definitiva$ toda medida de pol&tica econmica deb&a tener la idea de alcan(ar una situacin en la #ue fuera imposible incrementar el "rado de bienestar de al"uien sin #ue nadie viera reducido el suyo 4ptimo de Pareto5. Este criterio tiene como ventaja$ el !ec!o de #ue ofrece una amplia aceptabilidad por la sociedad. Sin embar"o la aplicacin de este principio$ acarreaba serios inconve nientes. En primer lu"ar el criterio se ofrece como muy restrictivo para la actividad del sector pblico en la l&nea de la reasi"nacin de recursos$ ya #ue en la pr0ctica muy pocos proyectos pueden considerarse #ue al menos a al"uien no influyan ne"ativamente. 119 En se"undo lu"ar$ el criterio pod&a dar ori"en a comportamientos de ocultacin de preferencias por al"unos miembros de la sociedad #ue alejaran a la comunidad en "eneral de la deseable situacin de ptimo. Por ltimo el criterio se ofrec&a como claramente conservador en materias referentes a la redistribucin de la renta$ ya #ue la e+i"encia de #ue nadie viera reducido su nivel de bienestar obstaculi(aba la implantacin de pol&ticas redistr&butivas. ,odas estas consideraciones motivaron en la d%cada de los cuarenta una viva y amplia tentativa por encontrar unos criterios objetivos de bienestar #ue manteniendo sus ventajas$ evitasen los inconvenientes de criterio de Pareto. Esta l&nea de trabajo se desarrolla en dos vertientes: la vertiente de la asi"nacin de recursos y la vertiente de la superacin de los problemas redistributivos. En la vertiente de la asi"nacin de recursos$ los inconvenientes del criterio de Pareto se intentan solventar a trav%s de criterios de !ipot%tica compensacin$ es decir$ siempre #ue sea posible compensar a todos los #ue de al"una manera se vean perjudicados por tal pol&tica$ aun#ue no es necesario #ue tal compensacin sea llevada a cabo en la pr0ctica. .s&$ al levantarse la e+i"encia de #ue nadie vea reducido su "rado de bienestar se !ace t%cnicamente m0s factible la implemantacin de un mayor nmero de pol&ticas. Sin embar"o$ no es ni muc!o menos claro #ue desde el punto de vista de la distribucin de la renta estos criterios ofre(can ventajas sobre el criterio de Pareto. )a ra(n fundamental estriba en #ue permiten la aprobacin de medidas #ue conllevan una redistribucin importante de la renta y con ella "randes p%rdidas para al"unos "rupos sociales. En definitiva$ el problema #ue los criterios de !ipot%tica compensacin presentan desde el punto de vista redistributivo es #ue no !ay nin"una base para esperar #ue los individuos acepten una medida de pol&tica econmica #ue les perjudica$ a ellos personalmente$ cuando no !ay nin"una "arant&a de #ue los mayores beneficiarios de la misma sean miembros de los sectores menos afortunados de la sociedad. En esta misma l&nea de preocupacin por los problemas redistributivos$ al"unos autores defienden #ue las medidas de pol&tica econmica llevadas a cabo en base a los mismos no tienen #ue plantear problemas de aceptabilidad social si son considerados desde la perspectiva de un per&odo suficientemente amplio. Su ar"umento se basa en la consideracin de #ue los efectos positivos y ne"ativos #ue se derivan para un deter minado individuo de diversas medidas de pol&tica econmica se distribuye al a(ar$ por lo #ue tal individuo$ desde la perspectiva de un per&odo
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suficientemente amplio debe esperar #ue$ al t%rmino del mismo$ los posibles efectos ne"ativos con #ue unas deter minadas medidas de pol&tica econmica le afectan$ a corto pla(o se vean compensados a lar"o pla(o por los efectos positivos de otras. Pero$ este planteamiento tambi%n presenta sus problemas : Hay #ue reconocer #ue los criterios anteriores conllevan un alto "rado de incertidumbre para los individuos y el abandonar los mismos al a(ar no parece ser un medio #ue sea f0cilmente admitido en las sociedades modernas. .s&$ sur"e la teor&a de la compensacin real$ #ue mantiene #ue todos los #ue sean afectados ne"ativamente por las medidas econmicas deben ser realmente compensados. .un#ue con esta teor&a se vuelve pr0cticamente al punto de partida : El criterio de Pareto. 1'H Como ltima alternativa$ la nueva econom&a del bienestar adopta un criterio econ mico estricto$ se"n el cual el economista no puede pronunciarse sobre cuestiones de distribucin de la renta #ue necesariamente conllevan valoraciones subjetivas. En esta l&nea se pasa a formali(ar por Samuelson la funcin de Zbienestar socialZ$ como una funcin #ue el economista acepta como dada por al"una autoridad. .s&$ el an0lisis econmico parte de unos fines dados y se elabora libre de valores. 2U.; LA TEOR1A DE LA ELECCIN COLECTI4A. Partiendo de un estado de anar#u&a total$ el !ombre escapa de este estado solamente por la v&a de su sumisin al derec!o. El individuo comprende #ue los recursos #ue la defensa de sus intereses le e+i"e pueden ser m0s eficientemente dedicados a otras acti vidades si conviene con los otros miembros del "rupo en respetar una serie de normas #ue rijan las relaciones entre ellos. )a justificacin del derec!o estriba por tanto$ en su capacidad para incrementar el bienestar material de todos y cada uno de los miembros de la sociedad. El problema b0sico de la sociedad$ se"n esto$ estriba en acertar a dibujar la l&nea correcta entre un "obierno e+cesivamente poderoso o e+cesivamente d%bil. 1na ve( #ue la situacin de un "rupo !umano en anar#u&a da paso a la creacin de una sociedad con e+istencia de leves y de "obierno #ue obli"ue al cumplimiento de las mismas$ el "rupo !umano$ mediante esa accin colectiva de compromiso al respecto$ !a producido un bien pblico. Se"n este enfo#ue$ la e+istencia de las normas en una sociedad puede ser considerada en el mismo ran"o de bien pblico #ue la defensa nacional. Es evidente #ue al"unos miembros de la comunidad pueden intentar cambiar el derec!o positivo$ pero an as& para !acerlo tienen #ue aceptar el proceso constitucional acordado por la sociedad como v&a le"&tima del cambio de leyes. .l no !acerlo as&$ el individuo revolucionario pierde sus derec!os. 1na ve( establecida una estructura le"al en la sociedad$ es evidente #ue los miembros de la misma !an de relacionar #ue la pr0ctica de intercambios les produce beneficios netos. )a v&a del intercambio se ofrece al individuo como otra alternativa similar a la de la produccin directa para alcan(ar mayores cotas de bienestar ya #ue constituye un medio eficiente de transformacin de bienes deseados en mayor "rado. 3ecortando$ por tanto$ la accin del Estado a la mera funcin protectora del Derec!o. Sin embar"o !ay #ue reconocer #ue en numerosas ocasiones los beneficios #ue pueden e+traerse del intercambio e+i"en la particiacin simult0nea de m0s de dos personas. 3esulta claro #ue cuando los beneficios del intercambio pueden alcan(arse slo despu%s de #ue se !ayan conse"uido acuerdos entre muc!os individuos los costes de transaccin$ pueden ser considerables. .dem0s podr&a darse la e+istencia de free riders. Esto nos lleva a pensar #ue$ aun#ue la accin colectiva a trav%s del proceso pol&tico conlleva tambi%n su coste$ en todas a#uellas ocasiones en #ue %ste es inferior #ue el anteriormente mencionado se sustituye el intercambio voluntario entre los miembros del "rupo por la intervencin del Estado. Pero cu0ndo la sociedad se encuentra en tal tipo de situacionesO Ese es el punto en el #ue la teor&a de la
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eleccin colectiva incide m0s directamente en la teor&a de bienes pblicos$ ya #ue se considera #ue la e+istencia de %stos ofrece el m0s claro ejemplo de este tipo de situaciones. 1'1

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