ARTCULOS

Metodologa de planeamiento estratgico en el sector pblico: Conceptos esenciales1/

Daniel Medianero Burga
Una visin compartida no es una idea. (...) Es una fuerza en el corazn de la gente, una fuerza de impresionante poder. Puede estar inspirada por una idea, pero si es tan convincente como para lograr el respaldo de ms de una persona, cesa de ser una abstraccin. Es palpable. La gente comienza a verla como si existiera. Pocas fuerzas humanas son tan poderosas como una visin compartida (Peter Senge, La Quinta Disciplina).

1. CONCEPTO DE PLANEACIN ESTRATGICA

La planificacin estratgica o planeacin a largo plazo empez a popularizarse en los aos sesenta y alcanz su cima en los setenta y ochenta, sobre todo a raz de las publicaciones de Alfred Sloan, Alfred Chandler y Michael Porter, este ltimo considerado por muchos como el pensador ms importante en direccin estratgica en toda la historia de la ciencia administrativa2/. Pero la estrategia como ciencia o como arte tuvo su origen mucho antes, en la antigedad y en el campo

ms bien militar. El Arte de la Guerra de Sun Tzu por el lado oriental y las ideas de Pericles de Atenas por la vertiente greco-latina, pueden ser considerados como los antecedentes ms notables de esta disciplina3/. Luego vinieron los escritos sobre estrategia poltica, de los cuales El Prncipe de Maquiavelo es, de lejos el ms famoso de todos. Es desde estos campos, el militar, luego el poltico y ms recientemente el empresarial, desde los cuales se han extrado algunas herramientas para la elaboracin de planes estratgicos en el sector no lucrativo de la sociedad, especficamente en el

mbito de las instituciones pblicas. Y la evolucin de la disciplina a lo largo de varios siglos de experiencia y conceptualizacin, han llevado a obtener una definicin mas o menos consensual de planeamiento estratgico. El planeamiento estratgico consiste en determinar la direccin que debe tener una organizacin para conseguir sus objetivos de mediano y largo plazo Esta definicin, si bien enfatiza el primer aspecto esencial de la estrategia, referido al horizonte temporal

1/ Los conceptos e instrumentos planteados en el presente artculo, inicialmente preparados para el programa de capacitacin en planeamiento estratgico organizado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), estn basados principalmente en los siguientes textos: Conceptos de Administracin Estratgica, Fred David ; Administracin Estratgica, Charles W. L. Hill/Gareth R. Jones; Direccin Estratgica, Gerry Johnson/ Kevan Scholes; Pensamiento Estratgico, George L. Morrisey; Planificacin Estratgica para ONGs, Percy Bobadilla Daz/Luis Del Aguila Rodrguez; Diseo del sistema de seguimiento y evaluacin de los proyectos, Rachel Weaving y Ulrich Thumn; Strategic Management, David Hunger y Thomas Wheelen. En la redaccin del artculo el autor se benefici de los comentarios de Nelson Shack y Jorge Alfaro, funcionarios de la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del MEF. 2/ De esta poca provienen los principales instrumentos de planeacin utilizados actualmente: el anlisis FODA, la matriz crecimiento/ participacin del Boston Consulting Group, la matriz de tres por tres posiciones de Mckinsey y el Modelo de las Cinco Fuerzas de Porter. 3/ El libro de Sun Tzu, es considerado un clsico; en tanto que las ideas de Pericles pueden ser rastreadas a travs de los escritos de Jenofonte, el historiador de la Edad Antigua.

42

MONEDA 129

ARTCULOS
de mediano y largo plazo de los objetivos estratgicos, sin embargo deja de lado el aspecto competitivo, consustancial al concepto de estrategia. En efecto, los objetivos de una organizacin, segn lo atestigua la experiencia humana en los campos de los negocios, la poltica y el deporte, suelen frecuentemente ingresar en un curso de colisin con los objetivos de otras organizaciones, las cuales en razn de tal circunstancia se constituyen precisamente en competidores. Este aspecto competitivo, inherente al pensamiento estratgico, ha llevado a los pensadores franceses Dixit y Nalebuf a una definicin de estrategia en los trminos siguientes: Pensar estratgicamente es el arte de superar a un adversario a sabiendas que el adversario est tratando de hacer lo mismo con uno4/ Sin embargo, y sobre todo en el mbito del diseo e implementacin de polticas pblicas, tan importante como la competencia, es la cooperacin. El torbellino de transformaciones que se vienen desarrollando en el mundo, con la globalizacin y la consolidacin de la democracia liberal, hacen que la efectividad del Buen Gobierno dependa en gran medida de la cooperacin al interior del sector pblico y de las alianzas estratgicas que se pueden formar con el sector privado y la sociedad civil. Por ello, si bien el concepto de planeamiento estratgico queda concretado en aquellos dos aspectos esenciales, comprehensivos y generales, como son el horizonte de largo plazo de los objetivos y la naturaleza competitiva de los mismos, particularmente en el sector pblico (aunque no exclusivamente) la planeacin estratgica debe contemplar tambin el aspecto cooperativo, las relaciones de cooperacin con otras entidades que actan dentro de un mismo sector o en reas relacionadas. Las instituciones pblicas, vistas individualmente no compiten entre s (no lo debieran hacer, aunque pases. Por lo tanto, si bien los planes estratgicos sectoriales e institucionales no son competitivos, el plan estratgico nacional s debe serlo. La estrategia nacional resultante del proceso de planeacin del Estado Peruano es incuestionablemente el ncleo de la poltica de competitividad internacional del pas.

COMPETITIVIDAD Y COOPERACIN
El trmino competitividad internacional indica la capacidad de un pas para mejorar su participacin en los mercados mundiales elevando, al mismo tiempo, el nivel de vida de la poblacin. Actualmente, la competitividad es la prioridad casi universal de las naciones y constituye el ncleo de sus respectivas estrategias nacionales de desarrollo. La competitividad ha llegado a ser para la economa lo que la gravedad es para la fsica: una fuerza de la que nadie se puede sustraer. Afecta por igual a las empresas que desean crecer, a los individuos que desean conservar sus empleos o conseguirlos y, por cierto, a las naciones que desean sostener y elevar los niveles de vida de la poblacin. La teora de la competitividad distingue a la competitividad empresarial de la competitividad de las naciones. Dentro de un pas, el rol fundamental de las empresas es crear valor agregado, crear riqueza. Pero ellas no operan en el vaco. Su desempeo depende estrechamente del ambiente nacional, el cual es fruto del contrato social y de la cooperacin continua entre los ciudadanos, las entidades del Estado y las propias empresas. Al estado, obviamente, le cabe la ineludible responsabilidad de liderar este proceso eminentemente cooperativo de creacin de un ambiente propicio para la creacin de riqueza y, por ende, para el incremento de la competitividad de sus empresas.

2. MTODO GENERAL DE PLANEACIN

El mtodo general de planeamiento estratgico adoptado amplia y universalmente es el denominado Anlisis FODA5/, que no es ms que una forma estructurada de elaborar un diagnstico concreto de la realidad interna de una organizacin y su relacin con el medio externo en el cual se desenvuelve. De conformidad con este enfoque, el proceso de elaboracin de un plan estratgico, que bsicamente consiste en la determinacin de la visin, misin y los objetivos de mediano y largo plazo, as como de las estrategias y cursos de accin necesarios para alcanzarlos, implica la identificacin de las oportunidades y amenazas, as como de las fortalezas y debilidades. Idealmente, los objetivos estratgicos estarn sustentados en las fortalezas de la organizacin y en la superacin de sus debilidades, con el fin de aprovechar las oportunidades externas y neutralizar las amenazas. Ello tiene su origen en el hecho de que toda organizacin tiene fortalezas y debilidades, aunque ninguna tiene las mismas fuerzas y limitaciones que las dems. Las

la realidad actual muestra superposiciones de jurisdiccin que en la prctica las llevan a una suerte de competencia informal), ni tampoco compiten con las entidades del sector privado productivo nacional, dado el carcter subsidiario del rol del Estado establecido en la Constitucin Poltica del Per. Sin embargo, el Estado Peruano visto en su conjunto lidera un proceso de planeacin estratgica cuyos objetivos nacionales de desarrollo sin duda entran en colisin en muchos aspectos con los objetivos correspondientes a otros

4/ Avinash Dixit y Barry Nalebuff, Pensar estratgicamente. Antoni Bosch Editor, 1991. 5/ Conocido en ingles por las siglas SWOT; strenght, weakness, oppor tunities, threats.

MONEDA 129 43

ARTCULOS
mento relevante para la organizacin. 3. El anlisis de la realidad interna de la Institucin, cuya finalidad es determinar las fortalezas y debilidades. En trminos generales, el anlisis del ambiente operativo interno comprende el diagnstico de los recursos, capacidades y aptitudes centrales de la organizacin. 4. La determinacin de los objetivos estratgicos generales y especficos y la seleccin de estrategias y cursos de accin fundamentados en las fortalezas de la organizacin y que, al mismo tiempo, neutralicen sus debilidades, con la finalidad de aprovechar las oportunidades y contrarrestar las amenazas. 5. La preparacin para la implementacin del plan, especialmente en lo concerniente al sistema de seguimiento y evaluacin del mismo, lo que incluye la seleccin de indicadores de resultado e impacto para la medicin del desempeo de la organizacin, la especificacin de los valores a alcanzar para cada indicador y la estimacin de los recursos financieros indispensables. Estos cinco elementos interactan esttica y dinmicamente. As, el anlisis de fortalezas y debilidades se realizan respecto de las oportunidades y amenazas externas, y ambos componentes del diagnstico adquieren sentido nicamente en relacin a la misin y visin de la organizacin. Los objetivos estn ligados a las estrategias, las polticas y estructuras organizacionales necesarios para su logro y deben ser evaluados permanentemente para extender o acortar su vigencia o simplemente reemplazarlos por otros objetivos, los cuales a la larga podran llevar a una nueva formulacin de la filosofa de la organizacin. Cabe hacer, por otra parte, una distincin entre los conceptos de anlisis estratgico e implementacin estratgica: El anlisis estratgico est conformado por la formulacin (o reformulacin) de la misin, el diag-

ANLISIS FODA F
FORTALEZAS Capacidades distintivas. Ventajas naturales. Recursos superiores

OPORTUNIDADES Cambios en el entorno social, econmico, poltico, tecnolgico. Nuevas tecnologas y procesos productivos. Necesidades insatisfechas de los usuarios. AMENAZAS Resistencia al cambio. Falta de inters o motivacin de la poblacin. Altos riesgos y grandes obstculos.

DEBILIDADES Talones de Aquiles. Desventajas. Recursos y capacidades escasas.

fortalezas y debilidades internas, sumadas a las oportunidades y amenazas externas, as como un enunciado claro de la misin y la visin, son la base para establecer objetivos y estrategias. Estas se establecen con la intencin de capitalizar las fortalezas internas y superar las debilidades, tratando de aprovechar las oportunidades externas y conjurar las amenazas. En el anlisis FODA se consideran las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, pero en lugar de listarlos en trminos de percepciones de los directivos, se busca efectuar un anlisis ms estructurado que se concrete en hallazgos que contribuyan a la formulacin de las estrategias. El anlisis FODA es una tcnica que permite identificar y evaluar los factores positivos y negativos del ambiente externo y el ambiente interno, y adoptar decisiones sobre objetivos, cursos de accin y asignacin de recursos sustentados en este anlisis. Las oportunidades son situaciones o factores socioeconmicos, polticos o culturales que estn fuera de nuestro control, cuya particularidad es que son factibles de ser aprovechados si se cumplen determinadas condiciones en el mbito de la organizacin. Las amenazas son aquellos factores externos que estn fuera de nuestro control y que podran perjudicar y/o limitar el desarrollo de la organizacin. Las amenazas son hechos ocurridos

en el entorno que representan riesgos para la organizacin. Las fortalezas son las capacidades humanas y materiales con las que cuenta la organizacin para adaptarse y aprovechar al mximo las ventajas que ofrece el entorno social y enfrentar con mayores posibilidades de xito las posibles amenazas. Las debilidades son las limitaciones o carencias de habilidades, conocimientos, informacin, tecnologa y recursos financieros que padece la organizacin, y que impiden el aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el entorno social y que no le permiten defenderse de las amenazas.

3. PROCESO DE PLANEACIN ESTRATGICA

El proceso de planeacin estratgica comprende el desarrollo secuencial de las siguientes fases: 1. La elaboracin de la filosofa de la Institucin, expresada en su declaracin de visin y misin. 2. El anlisis del entorno o ambiente externo en el cual se desenvuelve la Institucin, a fin de identificar las oportunidades y amenazas. El entorno puede ser subdivido en entorno general, referido a las tendencias globales de la sociedad; y el entorno especfico, referido a las circunstancias particulares del sector, mbito o seg-

44

MONEDA 129

ARTCULOS
nstico institucional y el establecimiento de los objetivos estratgicos, siendo ste el punto culminante. La implementacin estratgica toma como punto de partida a los objetivos y avanza hasta comprender las polticas y cursos de accin e, incluso, el sistema de monitoreo y evaluacin del plan. A lo largo del presente documento desarrollaremos los cinco aspectos del proceso de programacin estratgica, sin dejar de destacar antes el hecho que en todos los casos se ha buscado incorporar aquellos conceptos e instrumentos de la administracin de negocios que podran ser de utilidad para la elaboracin de planes estratgicos en el sector pblico (ver recuadro adjunto). Desde otro punto de vista, el proceso de programacin estratgica puede ser visto como un ciclo, un crculo, con un mismo punto de partida y de llegada, y con tres etapas claramente diferenciadas aunque interrelacionadas: (1) formulacin de la estrategia; (2) ejecucin de la estrategia; (3) evaluacin de la estrategia.

PROCESO DE PLANEACIN ESTRATGICA

FASES Visin y misin Anlisis externo Anlisis interno Formulacin de objetivos y estrategias Sistema de monitoreo y evaluacin INSTRUMENTOS/ METODOLOGAS Diagrama de Abell Macroambiente Microambiente Recursos/Capacidades/ Aptitudes Matriz FODA Indicadores de desempeo RESULTADOS Declaracin de visin y misin Identificacin de oportunidades y amenazas Identificacin de fortalezas y debilidades Determinacin de los objetivos y seleccin de estrategias Control de resultados y evaluacin de impacto

El grfico adjunto ilustra la idea del plan estratgico como un ciclo. Partiendo de la visin, misin y objetivos actuales, se realizan revisiones del ambiente externo e interno que enfrenta la organizacin. Ello permite reformular la visin, misin y sobre esta base fijar nuevos objetivos y estrategias. A partir de este punto se inicia la ejecucin de la estrategia,

lo que conlleva la fijacin de polticas y cursos de accin con sus respectivos indicadores de desempeo, generalmente a travs de planes operativos institucionales y las asignaciones presupuestarias correspondientes. Por ltimo, se tiene la etapa de evaluacin de la estrategia, en la que son revisados los valores alcanzados en los distintos indicadores de

EL CICLO DE PROGRAMACIN ESTRATGICA

FORMULACIN DE ESTRATEGIA EJECUCIN DE ESTRATEGIA EVALUACIN DE ESTRATEGIA

Retroalimentacin
Identificar amenazas Fijar objetivos Identificar oportunidades

Diagnstico de realidad externa

Identificar la visin, misin y objetivos actuales

Fijar indicadores 1. Direccin 2. Servicios 3. Finanzas 4. Produccin y servicios 5. Investigacin y desarrollo

Fijar misin de la compaa Identificar debilidades Diagnstico de realidad interna

Cursos de accin 1. Direccin 2. Servicios 3. Finanzas 4. Produccin y servicios 5. Investigacin y desarrollo

Asignar Medir y evaluar recursos resultados

Fijar estrategias

Identificar fortalezas

MONEDA 129 45

ARTCULOS
desempeo, as como las estrategias y los objetivos, todo lo cual a la larga podran provocar revisiones sustantivas de la propia visin y misin de la organizacin. El crculo ha quedado cerrado6/. cin. Las cuestiones fundamentales que debe resolver el enunciado de visin son las que aparecen en el recuadro siguiente: hace necesario un esfuerzo por reinterpretar las disposiciones adoptadas a la luz del nuevo contexto nacional e internacional.

VISIN: PREGUNTAS CLAVES

4. VISIN DE LA ORGANIZACIN
En las instituciones pblicas, los valores y la ideologa tienen una significacin esencial. La declaracin de la visin y la misin es el paso ms importante del proceso de programacin estratgica. Una declaracin efectiva de la filosofa de la organizacin sirve de marco de referencia para la adopcin de decisiones estratgicas. La visin es una representacin de lo que debe ser en el futuro el pas, en el mbito de la temtica que le compete a la organizacin. George Morrisey seala que, en su origen, la visin es casi por completo intuitiva. Es una consecuencia de los valores y convicciones del equipo directivo y gerencial. He aqu algunas preguntas, basadas en los planteamientos de Morrisey para la elaboracin participativa de la visin7/. 1. Qu es lo que yo veo como clave para el futuro de nuestro pas? 2. Qu contribucin nica debiramos hacer en el futuro? 3. Cmo podra mi organizacin modelar dicho futuro? 4. Cules son o deberan de ser las formas centrales de actuacin de nuestra organizacin? 5. Cules deberan ser nuestras posiciones en cuestiones clave como usuarios, mercados, desempeo, crecimiento, tecnologa, calidad del servicio y poltica laboral, entre otros? La visin es la imagen futura que una organizacin desarrolla sobre s misma y sobre la realidad sobre la cual trabaja. Por lo general la visin incluye tanto los cambios que deseamos lograr en el seno de nuestra poblacin objetivo (y en ocasiones del pas en su conjunto), como la imagen objetivo de la propia Institu-

Cul es la imagen deseada?

Cmo vemos a la poblacin con la cual trabajamos? Es decir, cul es la situacin futura deseada para nuestros usuarios o beneficiarios. Cmo nos vemos en el futuro? Es decir, cul ser la posicin futura de nuestra organizacin en relacin a otras organizaciones. Qu queremos hacer en el futuro? Cules son las contribuciones distintivas que queremos hacer en el futuro y/o cules son los principales proyectos o actividades que queremos desarrollar.

Cmo seremos en el futuro?

Qu haremos en el futuro

Visto el asunto a escala nacional, la visin de pas es un elemento fundamental para impulsar cualquier proceso de desarrollo de una nacin. Una visin claramente establecida y que responda a un contrato social bsico otorga valor agregado a los procesos econmicos, creando sinergias y reduciendo los costos de transaccin8/. Por lo tanto, contribuye a acelerar el crecimiento econmico y a mejorar la calidad de vida de la poblacin.

5. MISIN DE LA ORGANIZACIN
La misin de la organizacin, por su parte, debe reflejar lo que la organizacin es, haciendo alusin directa a la funcin general y especfica que cumple como instancia de gestin pblica. En la mayora de entidades, el contenido de la misin se asocia al contenido de su respectiva ley orgnica o norma de creacin, la cual define su marco general de actuacin. Sin embargo, por diversas razones (como son la probable antigedad del dispositivo legal, aunado a la velocidad de los cambios del entorno), frecuentemente tales leyes podran ser insuficientes para definir la misin de la organizacin. Ello

La declaracin de misin suele abarcar los siguientes elementos: El concepto de la organizacin. La naturaleza de sus actividades. La razn de su existencia. La poblacin objetivo a la que sirve. Sus principios y valores fundamentales. La aplicacin principal de la misin es servir como una gua interna para quienes toman las decisiones importantes, y para que todos los proyectos y actividades puedan ser puestos a prueba en su compatibilidad con la misma. En lo externo, la misin constituye una plataforma de comunicacin dirigida hacia los grupos prioritarios, especficamente hacia potenciales donantes, poblacin beneficiaria de los proyectos o actividades de la organizacin y otras entidades pblicas con las que usualmente se mantienen relaciones funcionales y de cooperacin. Una

6/ El grfico del ciclo de planeacin estratgica es una ligera adaptacin del propuesto por Fred David en Conceptos de Administracin Estratgica, 1997. 7/ George Morr ysey, Planeando con Morrisey, 1999. 8/ Vase el artculo de Gonzalo Galdos, La visin-pas y la labor de promocin-pas. INDECOPI, 2001.

46

MONEDA 129

ARTCULOS
correcta declaracin de misin permite: Establecer y mantener la consistencia y la claridad del propsito en toda la organizacin. Proporcionar un marco de referencia para todas las decisiones importantes que tome el equipo directivo, as como las otras unidades de la organizacin. Obtener el compromiso de todos los trabajadores a travs de una comunicacin clara de la naturaleza y el concepto que forman la razn de ser de la organizacin. Atraer la comprensin y el apoyo de entidades y personas externas que sean importantes para el xito de los proyectos y actividades de la organizacin. Para formular una misin se puede utilizar ciertas preguntas genricas, las cuales ayudan a identificar los elementos clave de la misin. Estas son resumidas en el cuadro siguiente. En esta misma lnea, una herramienta til para la formulacin de la misin es el enfoque de Derek F. Abell, segn el cual una organizacin debe definir su misin en trminos de tres dimensiones: A quin se satisface? Es decir, qu personas, usuarios o poblacin objetivo. Qu se satisface?. Es decir, qu necesidades especficas de los usuarios. Cmo se satisfacen las necesidades? Es decir, las destrezas o habilidades mediante las cuales se satisfacen las necesidades de la poblacin objetivo. La formulacin de la misin es determinante para la continuacin del proceso de elaboracin del plan estratgico, ya que tiene repercusiones sobre: el diagnstico de la realidad interna y externa de la entidad; la seleccin de los objetivos estratgicos; y, el diseo de la estructura organizativa. Y con independencia del mtodo empleado para su construccin, la misin de una organizacin es su declaracin de propsito ms amplia y puede considerarse como una expresin de su razn de ser. Si existe un considerable desacuerdo dentro de la organizacin en cuanto a su misin, esto ocasionar un aumento de los problemas y conflictos internos. La misin introduce unidad de pensamiento en la organizacin, y este es un requisito indispensable para la unidad de accin. A nivel nacional, por ejemplo, en lnea con la visin de pas y considerando el rol que debe cumplir el estado en una economa social de mercado, se ha establecido la siguiente misin: MISIN DEL ESTADO Para ello, es necesario que el Estado estimule la creacin de riqueza preservando el medio ambiente, garantizando los derechos de propiedad y la libertad de trabajo, empresa, industria y comercio. Asimismo, debe fortalecer los valores ticos y las instituciones econmicas, sociales y jurdicas, fomentar la generacin de empleo productivo, promover el ahorro interno y la inversin privada a travs de reglas de juego claras y estables; garantizar el acceso equitativo de toda la poblacin a los servicios bsicos de educacin, salud y nutricin, protegiendo especialmente al nio, adolescente, madre y anciano en situacin de abandono; asegurar la provisin de infraestructura social y econmica bsica que haga factible procesos sostenidos de inversin; transferir capital a nivel local, y fortalecer las capacidades analticas y de gestin de las instancias regionales de gobierno y de la Administracin Pblica en general. Es necesario que el Estado utilice eficaz y eficientemente los recursos pblicos, rindiendo cuenta a la sociedad civil de sus principales actos y revalorizando la gestin pblica (Plan Estratgico Nacional 2001-2005).

6. ANLISIS EXTERNO
Las organizaciones enfrentan ambientes externos cada vez ms turbulentos, complejos y globalizados. El entorno externo est compuesto por dos elementos: el entorno general y el entorno sectorial especfico. El entorno general est compuesto a su vez por diversos segmentos o reas, tales como el demogrfico, econmico, poltico, institucional, ecolgico, legal, socio-cultural y tecnolgico. El entorno especfico es el conjunto de factores que influyen de manera directa en una organizacin, en sus acciones y reacciones competitivas y de cooperacin. El anlisis del entorno general se enfoca en el futuro; el anlisis del entorno especfico se concentra en

LA MISIN: PREGUNTAS CLAVES

Quines somos? Identidad y reconocimiento legal que otorga legitimidad a nuestra accin. Las funciones principales de la organizacin. Cambios fundamentales que deseamos lograr en el medio en el cual trabajamos. Razn de ser de la organizacin. Valores, principios y motivaciones de orden moral, religioso, poltico, social y cultural. Sectores sociales hacia los cuales se orientan principalmente nuestros esfuerzos

Qu buscamos?

Por qu lo hacemos?

Para quines trabajamos?

MONEDA 129 47

ARTCULOS
capacidad de planeacin a largo plazo.

ENTORNO GENERAL Y ENTORNO ESPECFICO

Ambiente poltico y legal Ambiente tecnolgico

7. ANLISIS INTERNO
Internamente, una organizacin puede concebirse como un conjunto de actividades de creacin de valor. En efecto, una visin amplia de la sociedad sita a toda organizacin en algn lugar en la cadena de valor que va desde el origen de las materias primas hasta los consumidores finales. La posicin ocupada por la organizacin, sin embargo, no es un punto homogneo, sino que est constituida por toda una serie de operaciones que realiza, aadiendo valor (o contribuyendo a hacerlo de modo indirecto) a los miles de bienes y servicios que finalmente llegaran a satisfacer las necesidades de la poblacin. Este modo de anlisis, conocido como cadena de valor agregado, popularizado a partir de la publicacin del libro de Michael Porter, Estrategia Competitiva, con frecuencia resulta poco comprendido, por lo que valdr la pena explicarla en detalle. El valor -dice Porter- es la cantidad que los compradores estn dispuestos a pagar por lo que les proporciona la organizacin. La cadena de valor muestra el total del valor y la componen las actividades de creacin de valor y el margen de utilidad de la organizacin. Las actividades de creacin de valor son las actividades, materiales y tecnolgicas, que ejecuta una organizacin. Se pueden dividir en dos tipos generales: las actividades primarias y las actividades de apoyo. - Las actividades primarias son las que requiere la creacin material del producto o servicio, su transferencia al comprador y cualquier servicio posterior a las ventas. Estas actividades primarias se pueden dividir en las categoras siguientes: Logstica. Actividades relacionadas con la recepcin, almacenamiento y distribucin de los insumos para el producto o servicio (incluye almacenamiento, control de inventarios, programacin de vehculos, etc.).

COMPETIDORES POTENCIALES

Ambiente demogrfico

Ambiente macroeconmico

Ambiente social

la comprensin de los factores y condiciones que influyen en el quehacer actual de la organizacin. En trminos generales, el anlisis del ambiente externo o anlisis del entorno se lleva a cabo a travs de cuatro actividades: sondeo, supervisin, pronstico y evaluacin. El concepto bsico del anlisis del entorno es la identificacin de las oportunidades y amenazas. Las oportunidades son las condiciones del ambiente general que pueden ayudar a que una organizacin logre desarrollar sus funciones bsicas e incrementar su capacidad para contribuir al desarrollo del pas. Las amenazas son las condiciones que pueden obstaculizar los esfuerzos de una organizacin para desarrollar sus funciones y mejorar sus capacidades. En esencia las oportunidades representan las posibilidades, mientras que las amenazas son las limitaciones potenciales. Ambas, sin embargo, representan factores de origen externo. El ambiente macroeconmico determina la prosperidad y bienestar general de un pas. Esto a su vez afecta la capacidad del Estado para desarrollar sus distintas actividades y proyectos. Dentro de las variables

macroglobales ms importantes destacan: el crecimiento de la poblacin y de la PEA; la evolucin del PBI; el resultado econmico del Sector Pblico Consolidado; la tasa de inflacin; la balanza en cuenta corriente; el tipo de cambio; los niveles de pobreza y pobreza extrema; entre otros. El ms importante es de hecho el crecimiento econmico: una adecuada tasa de crecimiento del PBI conduce a un mejoramiento de la recaudacin fiscal, permite una mayor disponibilidad presupuestaria para la atencin de las necesidades sociales prioritarias que estn a cargo de las distintas entidades del sector pblico. El segundo elemento clave del entorno econmico es la inflacin. Una tasa elevada de inflacin puede desestabilizar la economa, al producir una prdida del valor real de la moneda y una fuerte distorsin de los precios relativos, altas tasas de inters y voltiles movimientos monetarios. Ello aumenta el riesgo que afrontan normalmente los proyectos de inversin pblica. La caracterstica clave de la inflacin es que hace el futuro menos predecible. En un ambiente inflacionario, puede ser imposible pronosticar con cierta exactitud el valor real de los ingresos y gastos presupuestales. En general, una alta tasa de inflacin reduce la

48

MONEDA 129

SUSTITUTOS

PODER DEL PROVEEDOR

RIVALIDAD

PODER DEL COMPRADOR

ARTCULOS
Operaciones. Actividades necesarias para transformar los insumos en un determinado producto o servicio final (maquinado, empaque, montaje, pruebas, mantenimiento del equipo). Distribucin. Actividades concernientes al cobro, almacenamiento y distribucin del producto a los compradores. Promocin. Actividades destinadas a ofrecer un medio para que los compradores puedan adquirir el producto y para inducirlos a comprarlo (publicidad, ventas, seleccin de canales, polticas de precios, promociones, etc.). Servicio post-venta. Actividades que permiten a la organizacin mantener o elevar el valor del producto (instalacin, capacitacin, suministro de piezas, reparaciones y mantenimiento, entre otras). - Las actividades de apoyo se pueden dividir en cuatro categoras: Adquisicin. Se trata de la funcin de adquirir insumos. Incluye todos los procedimientos necesarios para tratar con los proveedores. Aunque los costos de la actividad de adquisicin en s slo representa una mnima parte de los gastos indirectos, el impacto de una mala adquisicin puede ser drstica y conducir a costos de produccin ms elevados y mala calidad de los productos. Investigacin y desarrollo. Este punto abarca la generacin de conocimientos, procedimientos y sistemas. En algunas industrias (como refinera de petrleo y el saneamiento legal de inmuebles) la tecnologa de proceso puede ser una fuente de fortalezas importantes. Personal. Esta actividad incluye todas las actividades necesarias para el reclutamiento, capacitacin, superacin, y remuneracin del personal. El reclutamiento y la conservacin de un personal calificado es un elemento importante de la estrategia de la entidades de produccin de servicios especializados. Infraestructura. Esta actividad incluye la administracin general, finanzas y planeacin, as como la administracin de las instalaciones y el control de calidad. La infraestructura sostiene a toda la cadena de valor (a diferencia de las otras tres actividades de apoyo que pueden estar ligada concretamente a una o dos actividades primarias.) La cadena de valor nos sirve para identificar las fortalezas de la organizacin. Es decir, aquellos aspectos del proceso de produccin en los que la organizacin podra contar con habilidades distintivas que le permitan obtener un desempeo superior, en trminos de eficiencia, calidad, innovacin y satisfaccin de los usuarios. En el anlisis interno, es absolutamente fundamental realizar un cuidadoso anlisis de las diferentes actividades de creacin de valor. El aporte medular de Michael Porter radica, precisamente, en haber puntualizado que las ventajas competitivas no pueden ser comprendidas viendo la organizacin como un todo indivisible, sino ms bien descomponindola en sus distintas actividades discretas que se realizan en sus diferentes reas operativas: todas y cada una de las actividades de la cadena de valor pueden dar origen a habilidades distintivas que permitan apuntalar los niveles de eficiencia, calidad, innovacin y satisfaccin del usuario. Una habilidad distintiva se refiere a la nica fortaleza que le permite a una organizacion lograr una condicin superior en eficiencia, calidad, innovacin o capacidad de satisfaccin al usuario. Las habilidades distintivas de una organizacin surgen de dos fuentes complementarias: recursos y capacidades. Los recursos se refieren a los medios financieros, fsicos, humanos, tecnolgicos y organizacionales de la organizacin. Estos se pueden dividir en recursos tangibles (terrenos, edificaciones, plantas y maquinaria) y recursos intangibles (marcas, reputacin, patentes y know-how de marketing o tecnolgico). Para crear una habilidad distintiva, los recursos de una empresa deben ser nicos y valiosos. Un recurso nico es el que ninguna otra compaa posee. Por ejemplo, la habilidad distintiva de Polaroid en la fotografa instantnea est fundamentada en un exclusivo recurso intangible: el know-how tecnolgico involucrado en el proceso de revelado instantneo. Este know-how se protega de la imitacin mediante muchas patentes. Un recurso es valioso si en alguna forma ayuda a generar una fuerte demanda de los productos de la organizacin. Por tanto, el know-how tecnolgico de

CADENA DE VALOR AGREGADO

A C T . D E A P C ACTIVIDADES Aprovisionamiento Operacin Distribucin Marketing Servicio Post Investigacin y Suministros Infraestructura Personal

MONEDA 129 49

ARTCULOS
Polaroid era valioso debido a que generaba gran demanda de sus productos fotogrficos. Las capacidades se refieren a las habilidades de una organizacin para coordinar sus recursos y destinarlos al uso productivo. Estas habilidades residen en las rutinas de una organizacin; es decir, en la forma como una empresa toma decisiones y maneja sus procesos internos con el fin de lograr sus objetivos organizacionales. En general, las capacidades de una firma son el producto de su estructura y sistemas de control organizacional. Estas especifican cmo y dnde se toman las decisiones en su interior, el tipo de comportamientos que retribuye y sus normas y valores culturales. Es importante tener en cuenta que las capacidades son, por definicin, intangibles. Estas se encuentran no tanto en los individuos como en su forma de interactuacin, cooperacin y toma de decisiones dentro del contexto de una organizacin. Es importante la distincin entre recursos y capacidades para comprender lo que genera una habilidad distintiva. Una organizacin puede tener recursos nicos y valiosos, pero a menos que posea la capacidad de utilizar esos recursos en forma efectiva no podr crear o sostener una habilidad distintiva. Tambin es importante reconocer que una organizacin puede no necesitar recursos nicos y valiosos para establecer una ventaja competitiva siempre y cuando tengan capacidades que no posea ningn competidor. En resumen, para que una organizacin posea habilidad distintiva debe como mnimo contar bien sea con un recurso nico y valioso y las capacidades necesarias para explotarlo, o una capacidad exclusiva para manejar recursos comunes. La habilidad distintiva de una organizacin es mas fuerte cuando posee recursos nicos y capacidades exclusivas para administrarlos. El objetivo bsico de la estrategia de una entidad pblica consiste en 50

CAPACIDAD ESTRATGICA
Recursos Insumos para el proceso de produccin de la organizacin

HABILIDAD DISTINTIVA Fortalezas

Si Capacidad Integracin de un grupo de recursos No La capacidad cumple con los criterios para lograr niveles superiores de desempeo? La fuente de Capacidades Grupo de recursos no estratgicos

lograr un desempeo superior, a la luz de determinados estndares de eficiencia, calidad, innovacin y satisfaccin del usuario. Alcanzar esta meta demanda un esfuerzo doble. Una organizacin necesita emplear estrategias que se fundamenten en sus recursos y capacidades y habilidades distintivas (fortalezas) existentes, as como tambin estrategias que generen recursos y capacidades adicionales (es decir, desarrollar nuevas fortalezas) y, por consiguiente, aumenten su posicin institucional a largo plazo. Es necesario destacar que las estrategias exitosas a menudo se fundamentan en las habilidades distintivas existentes de una organizacin o en aquellas que le ayudan a desarrollar otras nuevas.

8. DETERMINACIN DE OBJETIVOS Y SELECCIN DE ESTRATEGIAS

El cuarto componente del proceso de programacin estratgica consiste en la determinacin de objetivos y la seleccin de estrategias y cursos de accin. De lo que se trata es de

elegir una estrategia fundamentada en las fortalezas de la organizacin y que corrija sus debilidades, con el fin de tomar ventaja de las oportunidades y contrarrestar las amenazas. La esencia de los procesos de seleccin de objetivos, sin embargo, es la seleccin de la combinacin ms adecuada de objetivos que permita cumplir con la misin de la organizacin y se inscriba en la perspectiva de la visin compartida de pas y en la misin general del Estado Peruano. En principio, es necesario precisar qu se entiende por objetivos estratgicos y que criterios se deben manejar al momento de formularlos. Los objetivos estratgicos son, por definicin, objetivos de mediano y largo plazo que contribuirn al logro de la visin de la organizacin y por lo tanto de la Visin de Pas y Misin del Estado Peruano. El marco de tiempo de estos objetivos flucta entre 2 y 5 aos. Los objetivos estratgicos son los cambios o efectos que debemos alcanzar en el largo plazo en nuestra organizacin o en la realidad en la que intervenimos. Por lo tanto, estos objetivos responden a una pregunta central: Qu deseamos cambiar de la realidad interna y externa en la cual trabajamos?

MONEDA 129

ARTCULOS
condiciones de xito o tambin llamadas factores de riesgo que pueden ocasionar el incumplimiento de los objetivos trazados en el plan, a pesar de disponer de toda la voluntad de la direccin y contar con los recursos necesarios, ya sean stos de ndole econmica, humana y financiera, entre otros. De all la necesidad de realizar conjuntamente con la determinacin de los objetivos, el anlisis de las condicionantes externas.

LA MATRIZ FODA: DIAGNSTICO

FORTALEZAS - F Dejar siempre en blanco. Anotar las fuerzas. DEBILIDADES-D Anotar las debilidades.

OPORTUNIDADES-O Anotar las oportunidades.

ESTRATEGIAS-FA Usar las fuerzas para aprovechar las oportunidades.

ESTRATEGIAS-DO Superar las debilidades aprovechando las oportunidades.

AMENAZAS-A Anotar las amenazas.

ESTRATEGIAS-FA Usar las fuerzas para evitar las amenazas.

ESTRATEGIAS-DA Reducir las debilidades y evitar las amenazas.

9. DISEO DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN

Lograr un adecuado diseo del sistema de seguimiento y evaluacin durante la preparacin del plan constituye una labor mucho ms amplia que la mera seleccin de indicadores. Un adecuado sistema tiene los componentes que se examinan a continuacin: Un conjunto estructurado de indicadores que relacionan entre s los cursos de accin con el logro de los objetivos estratgicos contemplados en el plan. Medidas referentes a la recopilacin de datos y al manejo de los registros del plan, a fin de que los datos requeridos por los indicadores sean compatibles con las estadsticas existentes y puedan obtenerse a un costo razonable. Medidas referentes a los mecanismos que permitan la retroalimentacin de las conclusiones resultantes del seguimiento y evaluacin en el proceso de toma de decisiones estratgicas. Los planes estratgicos, al condensar las intervenciones en el desarrollo previstas por una organizacin para un periodo dado, implicarn la utilizacin de determinados insumos (por ejemplo, tcnicos, maquinaria y equipos, servicios de consultora, etc.) para generar determinados productos, tales como escuelas, carreteras o servicios de agua y alcantarillado), que producirn resultados, tales como la am-

Los objetivos son expresados en trminos cualitativos, pero deben ser susceptibles de medicin a travs de indicadores objetivamente verificables. Deben ser claros, realistas, desafiantes, mensurables y congruentes entre s. Asimismo, para hacer ms ordenado y consistente el proceso de formulacin de los planes, los objetivos estratgicos se dividen en generales y especficos. Estos ltimos son una desagregacin y explicitacin de los elementos esenciales de los primeros. La fijacin de objetivos es un proceso mental que est indisolublemente ligado al seguimiento de ciertas estrategias. En realidad, las estrategias son las acciones temporales y permanentes que se emprendern para alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo. En la prctica lo que ocurre es que las organizaciones establecen los objetivos y las estrategias al mismo tiempo: existe una relacin indudablemente simbitica entre el establecimiento de los objetivos y el diseo de las estrategias. Los objetivos se van cristalizando conforme se implementan estrategias viables. Pero as como existe una relacin conceptual indisoluble entre objetivos y estrategias, igualmente, existe (o debiera existir) una relacin muy estrecha entre los objetivos, los in-

dicadores y los valores a alcanzar. Los objetivos son formulaciones cualitativas, con expresiones tales como: eliminar la pobreza extrema; reducir la mortalidad infantil; o generar empleo. Los indicadores son las variables que se utilizan para medir el progreso hacia el logro de los objetivos. Le dan concrecin al objetivo. Por ejemplo, el avance en la erradicacin de la pobreza extrema podra medirse a travs del nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas o del nmero de personas con un ingreso menor a 1 dlar diario. Los valores a alcanzar son los niveles cuantificables de los indicadores que una organizacin o un pas desea alcanzar en un momento dado. Por ejemplo: reducir la tasa de analfabetismo al 3 % en el 2006. Finalmente, debe recordarse que la claridad en la fijacin de objetivos es el primer requisito para alcanzarlos. Y fijarlos en forma participativa es la nica manera de generar compromisos fuertes en torno a ellos. Objetivos claros y compromiso fuertes son los dos grandes principios en la elaboracin de los objetivos, estrategias y cursos de accin del plan estratgico. Sin embargo, debemos ser conscientes que existen

MONEDA 129 51

ARTCULOS
pliacin de la cobertura escolar, reduccin de los costos de comunicacin y transporte, disminucin de la prevalencia de enfermedades infecto-contagiosas, entre otros; los cuales, a su vez, en el mediano y largo plazo, generarn impactos sobre la poblacin, que se traducirn en mejoramiento del nivel de vida. Ciertamente, los productos son los bienes y servicios que recibir la poblacin y que, en el mediano y largo plazo, producirn resultados e impactos. Los resultados e impactos se refieren a los cambios positivos, duraderos y sostenibles en el bienestar de las personas o en el entorno donde ella vive, y que surgen como efectos sinrgicos de los productos: Por ejemplo, la reduccin de la tasa de analfabetismo y el incremento de los ingresos de las familias rurales extremadamente pobres son el resultado e impacto, respectivamente, logrado a raz de la construccin de escuelas y del otorgamiento de micro crditos. macin sobre los indicadores que muestran los efectos del plan sobre el bienestar de la poblacin. Sin embargo, difieren en cuanto a sus requerimientos de informacin, en la metodologa y su utilizacin final. El control de resultados se realiza con mayor frecuencia y en varias oportunidades durante el periodo de ejecucin del plan. La evaluacin de impacto se realiza por lo general al final de la ejecucin del plan, y es llevada a cabo por evaluadores externos con el fin de mantener la ms amplia objetividad posible. La evaluacin de resultados e impactos se sustenta en la metodologa comparativa del antes y despus de la situacin de la poblacin beneficiaria respecto a la intervencin. La evaluacin de impacto, en cambio, requiere de una sofisticada metodologa que permita determinar cuanto de los efectos observados se deben al plan y cuanto se debe a factores exgenos. Para ello se debe construir un escenario contrafactual; es decir, un escenario simulado alternativo de lo que habra ocurrido sin la intervencin de la organizacin bajo anlisis. La evaluacin de impacto se basa, esencialmente, en la comparacin de la situacin con y sin la intervencin. Por ejemplo, si una persona beneficiaria de un programa de capacitacin laboral obtiene empleo, deber determinarse si su nueva situacin es resultado directo del plan de capacitacin o habra encontrado empleo de todas formas. Para determinar el escenario contrafactual, es necesario separar el efecto de las intervenciones de otros factores, que por definicin son exgenos, y que se pueden originar en otras intervenciones o en tendencias contemporneas generales. Esto se logra con la formacin de grupos de comparacin o de control (conformado por personas que no participan en el programa ni han recibido los productos de la intervencin), que son comparados con el grupo de tratamiento ( personas que han recibido los beneficios de la intervencin).

DISEO DE EVALUACIONES DE IMPACTO

Segn Judy Baker9/, determinar el escenario contrafactual es esencial para el diseo de la evaluacin. Esto se puede realizar usando metodologas que entran en dos categoras generales: diseos experimentales (aleatorios) y diseos cuasiexperimentales (no aleatorios). Tambin se pueden usar mtodos cualitativos y participativos para evaluar el impacto. Estas ltimas con frecuencia proporcionan informacin decisiva sobre las perspectivas de los beneficiarios, el valor que las intervenciones revisten para stos, los procesos que pueden haber afectados los resultados y una interpretacin ms profunda de los resultados observados en el anlisis cuantitativo. La clave por lo general radica en lograr una adecuada integracin de mtodos cuantitativos y cualitativos. Un diseo experimental supone que los beneficiarios potenciales han sido sometidos a una seleccin aleatoria al inicio e incluso antes de la ejecucin del plan, generndose automticamente dos grupos: un Grupo de Tratamiento, conformado por las personas (u otra unidad de anlisis) que reciben los productos; y un Grupo de Control, conformado por las personas que, aunque son igualmente elegibles y desean participar, no reciben la intervencin. Como seala Baker, al distribuir aleatoriamente la intervencin entre los beneficiarios calificados, el proceso de asignacin mismo crea grupos de tratamiento y de control comparables que son estadsticamente equivalentes entre si, a condicin de que las muestras sean de tamao adecuado. Bajo estas condiciones, seleccin aleatoria y muestreo adecuado, los grupos de control

En este contexto, se entiende por seguimiento al control del avance en la consecucin de los objetivos, tales como la reduccin de la mortalidad infantil, la erradicacin de la pobreza extrema o la generacin de empleo. El control de resultados est relacionado al cumplimiento de los objetivos estratgicos, medidos a travs de los indicadores de productos y de resultados. La evaluacin de impacto se refiere a la estimacin de la magnitud de los cambios en el bienestar de la poblacin que se pueden atribuir a los cursos de accin de la organizacin.

El control de resultados y la evaluacin de impacto son dos aspectos de la gestin del plan estratgico diferentes pero complementarios. Ambos consisten en la recopilacin y el anlisis sistemticos de infor-

9/ Judy Baker, Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty. The World Bank, Washington, 2000.

52

MONEDA 129

ARTCULOS
sirven como escenario contrafactual perfecto, eliminndose de plano los problemas derivados del sesgo de seleccin. La principal ventaja de los diseos experimentales es la simplicidad en la interpretacin de los resultados: el impacto se puede medir a travs de la diferencia entre las medias de las muestras sobre la situacin de los grupos de tratamiento y control. Por otra parte, el diseo cuasiexperimental se utiliza cuando es imposible hacer una seleccin aleatoria, como ocurre en la mayor parte de las intervenciones, ya sea por razones ticas, polticas o tcnicas. En un diseo cuasi-experimental el contrafactual esta representado por el Grupo de Comparacin, el cual se asemeja al Grupo de Tratamiento y es conformado mediante mtodos economtricos como los de comparacin pareada o matching, doble diferencia y comparacin antes y despus o comparacin reflexiva. La principal ventaja de estos diseos es que se pueden practicar sobre la base de los datos existentes y se pueden realizar luego de ejecutar la intervencin, todo lo cual la hace menos costosa y de mayor viabilidad poltica.

10. EL ROL CLAVE DE LOS INDICADORES

Dada la variable complejidad que presentan los planes estratgicos, resultara demasiado controversial evaluarlos tomando como base las proposiciones literales de los objetivos estratgicos generales y especficos. Debido a ello, es necesario recurrir a expresiones cuantitativas de los objetivos, las cuales bajo el enfoque del marco lgico, son conocidas como indicadores de desempeo . Como bien sealaba Leon Rossenberg, creador del enfoque del marco lgico, no es suficiente definir la intencin general de la organizacin, pues, por lo general, los objetivos estn sujetos a interpretaciones diversas y en ocasiones malentendidos por parte de las personas e instituciones involucradas. Muchos objetivos tienden a ser ambiguos. En el contexto del marco lgico, los indicadores constituyen el medio para establecer que condiciones seran las que sealen el logro de los objetivos del plan y por ende reducir la ambigedad y la subjetividad en torno al grado de xito de las intervenciones.

En tanto variables, los indicadores presentan dos caractersticas esenciales: (a) son caractersticas observables de algo; (b) son objetivamente verificables, esto es, son verificables por medios externos al objetivo que pretenden medir. Los indicadores son formas operativas de las variables. Lo que se conoce como operacionalizacin de variables consiste en la transformacin de variables generales, no observables directamente, en variables empricas o indicadores de desempeo, de naturaleza cuantitativa o cualitativa, pero siempre evaluables. Debido a la importancia de que un indicador sea verificable en forma objetiva, independientemente de si es directo o indirecto, junto a la especificacin de indicadores se deben seleccionar los medios o fuentes apropiadas de verificacin. El principio fundamental reza as: si un indicador no es verificable por ningn medio, entonces encuntrese otro indicador. De este modo, los indicadores y sus correspondientes medios de verificacin, permiten evitar las interpretaciones subjetivas de los logros del plan, y ste gana en evaluabilidad; es decir, capacidad para ser evaluado objetivamente durante y despus de su ejecucin. En general, los tres principios que deben guiar la seleccin de indicadores son los siguientes: 1. Los indicadores deben ser significativos y relevantes. 2. Los datos requeridos para hacer clculos deben ser factibles de una recopilacin oportuna y econmica. 3. Los indicadores y su clculo deben estar acordes con la capacidad institucional de la entidad ejecutora. Utilizando como pauta metodolgica el enfoque del marco lgico, los indicadores se clasifican en los cuatro grupos bsicos: 1. Indicadores de Insumo. Cuantifican los recursos fsicos, humanos y financieros utilizados en el

EL PROBLEMA BSICO DE LA EVALUACIN DE IMPACTO

INSUMOS

ACTIVIDADES: INTERVENCIN PROPIAMENTE DICHA

PRODUCTOS

EFECTOS E IMPACTOS

Factores intervinientes observados y no observados

Eventos contemporneos

MONEDA 129 53

ARTCULOS
desarrollo de las acciones. Generalmente se expresan en trminos de montos de gasto asignado, cantidad de miembros del equipo de trabajo y cantidad de horas o das laborados, entre otros. 2. Indicadores de Producto. Reflejan los bienes y servicios cuantificables provistos por una determinada intervencin y, en consecuencia, por una determinada institucin. Es resultado de la combinacin y uso de los insumos sealados anteriormente por lo que es de esperar que estn claramente asociados a ellos. 3. Indicadores de Resultado. Indican el progreso en el logro de los propsitos de las acciones, reflejando el nivel de cumplimiento de los objetivos (generales y especficos) definidos. Por lo general, el resultado de las acciones no puede ser medido sino hasta el final de las tareas que la componen (en el caso de tratarse de proyectos, que por definicin tienen un tiempo definido) o hasta que las tareas hayan alcanzado un nivel de maduracin necesario en actividades de carcter permanente. 4. Indicadores de Impacto. Muestran el efecto (directo o indirecto) producido como consecuencia de los resultados de las acciones sobre un determinado grupo de clientes o poblacin. Usualmente medidos de manera rigurosa, los indicadores de impacto requieren de una definicin precisa del tiempo de su evaluacin (ya que existen intervenciones cuyo impacto slo es verificable en el mediano y largo plazo) y de una identificacin y aislamiento adecuados de los factores externos que pueden influenciarlo. Estrechamente ligado al rol de los indicadores se encuentra el concepto de lnea de base. La lnea de base es la primera medicin de todos los indicadores seleccionados para medir los objetivos de una accin. Debe realizarse obviamente al inicio del plan, con la finalidad de contar con una base que permita luego

CONSTRUCCIN DE INDICADORES
Un indicador es toda magnitud estadstica, expresada en cifras absolutas o relativas, obtenida mediante la agregacin de datos primarios o mediante operaciones matemticas sobre las observaciones primarias, que permite describir, medir o evaluar las caractersticas de una situacin dada. En trminos generales, un indicador est conformado por dos elementos: La variable objetivo, que viene a ser la variable objeto de medicin y estudio. Por ejemplo: poblacin econmicamente activa (PEA), producto bruto interno (PBI) e ndice de precios al consumidor (IPC). La construccin estadstica, que viene a ser la operacin matemtica que permite pasar de un indicador simple a otro relativamente complejo. Ejemplo: tasa de crecimiento de la poblacin, densidad demogrfica, tasa de inflacin, etc. En su clasificacin ms amplia, los indicadores pueden ser simples y compuestos. Los indicadores simples son cifras absolutas o relativas, con carcter de observacin primaria en cuyo proceso de construccin se han realizado operaciones de adicin o sustraccin. A su vez, stos se clasifican en: indicadores simples elementales (Ej. Nmero de habitantes de un pas) e indicadores agregativos simples (Ej. PBI en el sector agrcola) Los indicadores compuestos son cifras absolutas o relativas en cuya construccin se han realizado operaciones matemticas que han permitido establecer relaciones entre determinados indicadores simples. A su vez, se clasifican en: relaciones en cifras absolutas (Ej. productividad del trabajo), relaciones en cifras relativas (Ej. tasa de subempleo) y agregaciones ponderadas (Ej. ndice de pobreza)

cuantificar los cambios netos ocurridos en razn de la intervencin. Al construir la lnea de base se debe: Aprovechar la informacin recopilada al hacer el diagnstico en el que se sustenta el plan, durante la fase de formulacin estratgica. Aprovechar toda la informacin disponible en fuentes secundarias, siempre que sta sea confiable y actualizada. Por lo general, los planes requieren adems de la recopilacin de informacin adicional, mediante la elaboracin de encuestas, entrevistas, focus group y otras fuentes de carcter primario. Por otra parte, en los procesos de evaluacin de impacto pueden presentarse las tres situaciones tipo siguientes: SITUACIN A : La intervencin tiene lnea de base, formulada en la etapa previa a la implementacin. Es factible por ende realizar una evaluacin de impacto. SITUACIN B: Durante la preparacin del plan, no se elabor la lnea de base. Es posible hacer retroactivamente la lnea de base y por lo tanto es tambin factible realizar una evaluacin de impacto.

SITUACIN C: El plan no tiene lnea de base. No es posible elaborar una lnea de base retroactiva. La solucin sera transformar las observaciones cualitativas en indicadores de resultado e impacto. La construccin de la lnea de base es un elemento crucial en el diseo de las evaluaciones de impacto. Por ejemplo, en una intervencin destinada a elevar la productividad de los trabajadores, la evaluacin debiera contemplar los siguientes aspectos: (a) medicin del nivel de productividad de los trabajadores en el periodo inmediatamente anterior a la ejecucin; (b) divisin de los trabajadores en dos grupos seleccionados aleatoriamente: uno que recibe los beneficios del proyecto, programa o plan (tales como capacitacin, motivacin, estmulo salarial, etc.) y otro que no los reciben; (c) medicin de los niveles de productividad de ambos grupos al finalizar la intervencin. De este modo se podr apreciar objetivamente el impacto, al comparar las situaciones antes y despus, as como las situaciones con y sin la intervencin.

54

MONEDA 129

ARTCULOS

INDICADORES ESTRUCTURADOS: ALGUNOS EJEMPLOS

INDICADORES ESTRUCTURADOS INDICADORES DE IMPACTO INDICADORES DE RESULTADO INDICADORES DE PRODUCTO TRANSPORTE Ingreso per-cpita rural. Volumen de produccin comunal comercializada. Nmero de comunidades rurales integradas a la red vial nacional. Kilmetros de caminos rurales construidos AGRICULTURA Ingreso per-cpita rural. Rendimiento por hectrea. Nmero de hectreas de tierras de cultivo fertilizadas. Toneladas de fertilizantes. SALUD Esperanza de vida en mujeres. Tasa de mortalidad materna. Cobertura institucional de atencin de embarazos. Nmero de mdicos por habitante. EDUCACIN Incidencia de pobrexa extrema Tasa de analfabetismo. Nmero de PROALs.

INDICADORES DE INSUMO

Nmero de promotoresalfabetizados.

RECOMENDACIN FINAL
Al finalizar este breve resumen de la metodologa de elaboracin de planes estratgicos es preciso reiterar que, mientras la clave para su correcta formulacin se sintetiza en la frase mirar hacia adelante y razonar hacia atrs; el principio fundamental de una implementacin exitosa es la concentracin de las fuerzas en unos muy pocos objetivos prioritarios. Segn Moses

Thompson10/, uno de los arquitectos de la planificacin participativa, la ejecucin exitosa de planes, programas, proyectos y acciones en general radica en dos simples pero fundamentales principios: Objetivos claros y compromisos fuertes Esta es una verdad general, aplicable a todos los mbitos de la actividad humana. En palabras del

ms grande estratega militar de la historia, Karl von Claussewitz, la clave reside en mantener las fuerzas concentradas en el punto decisivo.

10/ Moses Thompson, a travs de la Consultora Team Technologies, es el autor del Mtodo ZOPP, o planeacin de proyectos orientada a objetivos, asumida inicialmente por la cooperacin alemana, pero luego utilizada por la mayora de los organismos de cooperacin tcnica y financiera internacional.

FAMILIA DE INDICADORES PARA EL SECTOR EDUCACIN

ESTRUCTURA DE INDICADORES INDICADORES DEFINICIN OPERATIVA Porcentaje de la poblacin cuyoingreso/consumo est por debajo de la lnea de pobreza extrema (US$ 1 dlar). Porcentaje de la poblacin de 15 aos a ms, que no sabe leer ni escribir. Nmero de Programas de Alfabetizacin. LNEA DE BASE 14,7% (1997) VALOR A ALCANZAR 02 03 04 05 06 P.D. FUENTES DE VERIFICACIN INEI CONDICIONES EXTERNAS Crecimiento econmico sostenido.

NOMBRE Incidencia de pobreza extrema.

INDICADORES DE RESULTADO

Tasa de analfabetismo.

5,7% (1999)

P.D.

INEI

Inversin en educacin.

INDICADORES DE PRODUCTO

Nmero PROALs.

P.D.

P.D.

PNA

Participacin de la poblacin analfabeta. Existencia de profesionales en educacin.

INDICADORES DE INSUMO

Nmero de promotores alfabetizados.

Nmero de personas que trabajan como alfabetizadores.

P.D.

P.D.

PNA

MONEDA 129 55

ARTCULOS

La participacin de la poblacin en la vigilancia de los programas de lucha contra la pobreza1/

Rosa Flores Medina2/

Por qu un Sistema de Vigilancia Social de los Programas de Lucha contra la Pobreza?

En el Per, vivimos tiempos de cambios y transformaciones que son retos a los cuales deben apuntar todos nuestros esfuerzos. Cambios que derivan de la exigencia, cada vez mayor, por el respeto a la persona y el deseo de las comunidades de acceder al bienestar y participar en su obtencin. En este proceso de cambios se hace necesario transformar mentalidades y formas de actuar. La transparencia, honestidad y eficiencia del quehacer gubernamental son fundamentales. Para ello se requiere el desarrollo de un sistema de vigilancia social que permita que las propias comunidades se hagan cargo de sus propios procesos, a travs de la puesta en marcha de un programa especialmente diseado para este fin. Este programa deber responder a las demandas de una sociedad consciente y decidida de participar activamente en el cambio y el progreso, retomando las mejores experiencias y tradiciones de accin solidaria. Bajo estas consideraciones la Vigilancia Social debe ser resultado natural y espontneo en el seno de las organizaciones sociales de base,

que revele el grado de madurez alcanzado por la sociedad. Corresponde, por tanto, al Estado, alentar esas acciones, promoverlas, propiciar su eficiencia, respaldar sus consecuencias, y apoyarse en ellas para multiplicar las propias posibilidades de los programas sociales, al compartir con la comunidad la responsabilidad del control de los recursos.

Los pilares de un Sistema de Vigilancia Social

Un Sistema de Vigilancia Social con estas caractersticas demanda la concertacin, coordinacin y participacin de diferentes actores que actan en el quehacer social (Organizaciones Sociales de Base, ONGs, Redes Sociales, Mesas de Concertacin, Instituciones y/u Organismos Pblicos y Privados), con miras a conjugar esfuerzos, articular acciones y evaluar resultados. La concertacin es el mecanismo fundamental mediante el cual el Estado, la sociedad civil y los gobiernos locales coordinan acciones y conjugan esfuerzos, en un marco de respeto y colaboracin que fortalece la accin local; promueve el desarrollo regional y alienta la descentralizacin.

La coordinacin interinstitucional permitir el establecimiento de alianzas estratgicas entre los diferentes programas sociales, organismos e instituciones pblicos y privados. Las alianzas pueden aportar nuevos recursos a la iniciativa de establecer un sistema de vigilancia social, debido a que ofrecen una forma de crear activos organizacionales, funcionales, tcnicos y normativos. La participacin de la comunidad es la base del Sistema de Vigilancia Social, en la medida que refuerza el ejercicio de la democracia, fortaleciendo el compromiso de la poblacin en la transparencia, honestidad y eficiencia de los programas sociales. La poblacin debe comprometerse a comprobar si las tareas, actividades y objetivos de

1/ En base a Hacia la Definicin de un Sistema de Vigilancia Social de los Programas Crticos para el Desarrollo Social, estudio realizado por Rosa Flores Medina (Junio, 2001) por encargo del Grupo Iniciativa, Transparencia y Empoderamiento de los Pobres, el cual es coordinado por la Defensora del Pueblo e integrado por representantes del Ministerio de Economa y Finanzas, Banco Mundial y CEPES. 2/ Consultora en Poltica Social.

56

MONEDA 129

ARTCULOS
un proyecto se cumplen en la forma prevista y dentro de los plazos programados, detectar las dificultades que se estn presentando y tomar las medidas para solucionarlos a tiempo. adquieran la efectividad que el sistema demanda, la propia comunidad debe comprometerse en el proceso. Consideramos que las caractersticas, experiencias, expectativas y necesidades ms sentidas de cada una de ellas, utilizadas de manera proactiva, pueden generar un instrumento invaluable para la eficiencia del gasto social, el adecuado uso de los recursos econmicos, la sostenibilidad e impacto de los proyectos y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin pobre. La lgica del sistema debe permitir a la poblacin, interactuar con los programas y el entorno social del cual forma parte, para contribuir a la transparencia de las acciones que realiza el estado, conocer el funcionamiento de las instituciones y en general, aportar al mejoramiento la eficacia de los programas. constituye un espacio de integracin de los Vocales de Vigilancia de las comunidades, a partir de la conformacin de Redes de Vocales. Las Asambleas de Vocales deben ser el escenario de intercambio de informacin, de propuestas comunes respecto a los programas sociales y de estrategias para enfrentar conflictos y problemas. Un segundo nivel en este mbito, implica asimismo la generacin de un espacio para el desarrollo de estrategias de concertacin, dilogo y propuestas para el desarrollo local y para el seguimiento y monitoreo de los programas sociales. Consideramos que, en el contexto del gobierno local se puede iniciar el proceso, en atencin a que, en este espacio, se median una gran cantidad de relaciones y de expresiones del tejido social Se sugiere la conformacin de un Consejo de Vigilancia Social Distrital, el cual podra contar con la participacin del Gobierno Local, la Mesa de Lucha contra la Pobreza Distrital y los Vocales de Vigilancia Comunales. Regional. Un mbito de vigilancia ms amplio es el regional, cuyo espacio de participacin sera el Consejo de Vigilancia Regional. En este espacio cobran relevancia las acciones de coordinacin y concertacin interinstitucional, planificacin del desarrollo regional, evaluacin de los programas sociales y resolucin de conflictos. La vigilancia a este nivel podra contar con la participacin de la Mesa de Lucha contra la Pobreza Departamental, del Gobierno Regional, de la Defensoria del Pueblo, de los Programas Crticos para el Desarrollo Social, y Medios de Comunicacin. Nacional. Finalmente, se propone que otro mbito de la Vigilancia Social sea el Nacional, donde asimismo, las acciones de planificacin, asignacin de recursos, coordinacin y concertacin de acciones, cobran relevancia. A este nivel, la responsabilidad podran ser asumida por la Defensora del Pueblo, la cual presidira el Consejo Nacional para la Vigilancia Social. Se propone como

Hacia la definicin de un Sistema de Vigilancia Social de los programas de lucha contra la pobreza
Si la vigilancia social implica la necesaria organizacin de diferentes actores para interactuar de manera coordinada y concertada, el diseo de un sistema para este fin, requiere un esfuerzo, para que, respetando la pluralidad democrtica y la autonoma de los ciudadanos, se inicie un proceso que responda a las expectativas de la poblacin. Bajo esta concepcin, las modalidades de intervencin o participacin ciudadana no pueden ser esquematizadas bajo formas homogneas y nicas. Derivado de ello, la simplificacin de un proceso de vigilancia social en un sistema, slo puede ser tomado como una referencia. Se pueden ir haciendo ejercicios democrticos para avanzar en el diseo de una pluralidad de mecanismos de participacin, acorde con las experiencias comunitarias y las capacidades organizacionales existentes. De esta manera, el Sistema de Vigilancia Social lo entendemos, como un instrumento interactivo de los programas con la comunidad, en donde los procesos de participacin y empoderamiento de la poblacin, son esenciales para dar transparencia al quehacer gubernamental. Consideramos que el ejercicio de la vigilancia social no es actuar en contra de nadie, sino en pro de un eficiente servicio y una buena gestin. La propuesta que a continuacin se presenta plantea un Sistema de Vigilancia Social flexible, descentralizado y efectivo. Se considera que, la verdadera participacin de la sociedad civil, se da desde y en la propia comunidad, por lo tanto para que las acciones de vigilancia

Los mbitos de participacin de los actores sociales

La funcionalidad del Sistema promovera el desarrollo de por lo menos cinco espacios de participacin de diversos actores del mbito comunal, distrital, regional y nacional. Comunitario. Partiendo de que el ncleo del sistema es la propia comunidad, se propone que el espacio bsico del Sistema de Vigilancia Social, sea el nivel comunitario. En este mbito, la vigilancia social demanda la participacin de los beneficiarios de los programas, los cuales debern nombrar a sus representantes (Vocales de Vigilancia) en Asambleas Comunales. Se ha considerado que las Asambleas Comunales crean el escenario propicio para que el Vocal de Vigilancia informe a la poblacin sobre las acciones de los programas de lucha contra la pobreza, y para que, la poblacin exponga los problemas referentes a los programas y realice sus propuestas. Distrital. Otro mbito considerado por la propuesta es el Distrital, donde, en un primer nivel se

MONEDA 129 57

ARTCULOS

integrantes de este Consejo a representantes del Ministerio de Economa y Finanzas, Mesa de concertacin para la Lucha contra la Pobreza, Cooperacin Internacional, Contralora, Sociedad Civil y Medios de Comunicacin.

Los requisitos mnimos para la implementacin del Sistema

La aceptacin e incorporacin de nuevas reglas de juego, entre los propios ciudadanos y de estos con el Estado, supone arribar a consensos mnimos y materializar diversos mecanismos que permitan la transparencia de las acciones. Bajo estas consideraciones, cabe preguntarse Que implica esta propuesta?. Consideramos que la concrecin del Sistema de Vigilancia Social demanda: De parte del Estado, una dosis muy alta de voluntad poltica para poner en marcha un proceso, donde la participacin y la transparencia

son la base de una nueva concepcin de gestin social. Para ello deber impulsar procesos de democratizacin y transparencia de las acciones que realiza, especialmente las que tienen por objetivo la Lucha contra la Pobreza. Estos procesos permitirn superar los vicios sobre el clientelismo, favoritismo y corrupcin a partir de la fijacin de reglas claves sobre el manejo de los recursos pblicos. De parte de la sociedad civil y sus organizaciones sociales, la incorporacin de formas de democratizacin interna y externa en su forma de actuar, y de nuevas maneras de representacin para el ejercicio de sus derechos y deberes De las relaciones Estado-Sociedad, la identificacin de espacios, formas y mecanismos de participacin, generados a travs de una Cultura de la Vigilancia Somos conscientes de las limitaciones existentes, debido a la falta de una Cultura de Vigilancia y a la ausencia de canales de comuni-

cacin que impidieron, en los perodos precedentes, que las acciones que ejecutaba el gobierno fueran de conocimiento pblico y su informacin usada e interpretada por la sociedad civil. Pero asimismo, reconocemos los importantes avances para el fortalecimiento de las capacidades participativas de la poblacin, as como, para el dilogo, concertacin y comunicacin, que se vienen promoviendo en los ltimos tiempos. Actores Sociales como las organizaciones Sociales de Base del mbito comunal, las Organizaciones no gubernamentales, la Defensora del Pueblo y las Mesas de Concertacin, vienen jugando un papel determinante en los ltimos tiempos en el reto de construir la democracia y luchar contra la corrupcin. La propuesta se sustenta en estos actores como gestores de procesos que sensibilicen, capaciten e involucren a la sociedad en su conjunto, en forma permanente y sostenida, para el logro de la eficiencia y transparencia que la Poltica Social requiere.

58

MONEDA 129