En un pas con legisladores serios el presupuesto es un tema de primer orden; pero en Colombia no.

Este es el primero de varios comentarios sobre el presupuesto pblico 2010.Una nacin con otra historia, con otra estructura del poder poltico, con una mirada distinta sobre s misma, ms democrtica en la sustancia y no slo en las formas y los discursos, se aprestara ahora para que la institucin legislativa realice su debate ms importante: El del presupuesto nacional del ao prximo. Pero la realidad es otra: La ley del Presupuesto pasar, como ha pasado tantas veces, sin mayor debate, con poca a nula atencin a los intereses y necesidades de las mayoras ciudadanas representadas, supuestamente, por los Honorables Congresistas. Salvo por unas pocas exposiciones juiciosas hechas por miembros de la oposicin, el presupuesto har su tradicional trmite, silencioso para los odos de la ciudadana. Agitacin habr, sin duda, entre los miembros del Congreso. Pero no en los recintos del Capitolio sino en los despachos ministeriales y en la Casa de Nario, en busca de mejorar algn rubro de inters local, o particular. Entre tanto, la cosa electoral es lo ms emocionante, el asunto que aguza ms intensamente el intelecto colectivo del Congreso.En verdad, hay muchas cosas qu decir sobre lo que contiene el proyecto de ley de presupuesto: la estructura de las rentas pblicas, la destinacin de los gastos, la sostenibilidad de las finanzas del Estado, la eficiencia de los gastos de funcionamiento y de inversin del sector pblico, la suficiencia y la calidad de las fuentes de financiamiento del saldo negativo. Algunos aspectos saltan a la primera vista.El proyecto de Presupuesto 2010 suma 148.3 billones de pesos. Prev que los ingresos corrientes de la Nacin llegarn el ao entrante a 70.8 billones de pesos. De esta suma, los ingresos tributarios seran 70.3 billones. Es bueno notar que los impuestos han llegado a ser menos de la mitad del presupuesto. El crecimiento de estos ingresos pblicos es del 3.3% sobre lo que se espera para 2009. Ello significa una cada del recaudo tributario nacional en trminos reales: la inflacin ser ms alta. El Ministerio de Hacienda dice que ello "obedece a los efectos del choque negativo causado por el comportamiento que registra el ciclo econmico a partir de 2008, especialmente sobre los ingresos de origen petrolero y por la reduccin en el impuesto del timbre nacional." El aumento nominal de 2.2 billones de pesos que se espera del recaudo tributario en 2010 incluye 1.4 billones que, se espera, habr de producir la gestin de la DIAN contra la evasin fiscal, y alrededor de 0.7 billones producidos por la disminucin del 40 al 30% de la deduccin por adquisicin de activos productivos planteada en el proyecto de "ajuste" tributario. En otras palabras, ser nulo en 2010 el aumento del recaudo vinculado a la expansin de la economa. Designio, o azar?Aqu no hay designio alguno, en el marco de la poltica fiscal de corto plazo. No estamos ante una estrategia fiscal contra la recesin, montada sobre una reduccin de impuestos y un gasto pblico deficitario para estimular la demanda interna.En buena medida, el fisco de Colombia es propio de una nacin petrolera, sin los recursos petroleros suficientes y sin las instituciones adecuadas para manejar esa bendicin mixta, que bien puede llegar a ser una maldicin. Lo que tenemos es una estructura impositiva que muestra las marcas del impacto fiscal de Ecopetrol y del sector petrolero. Ese s es el resultado de un designio: El de dejar que las rentas petroleras se vuelvan decisivas para el desempeo fiscal, al tiempo que se le hacen inslitos regalos tributarios a sectores sociales que debern estar contribuyendo ms, no menos. Listos para la Guerra de las Galaxias CONFLICTO, DROGAS Y PAZ Qu habra hecho un pas normal con cien mil millones de dlares? Tal vez solucionar su futuro para siempre. Pues bien: ese fue el gasto militar de los ocho aos de Uribe. Los ms ms de los ms El conflicto interno colombiano, clasificado como de baja intensidad porque determina la muerte de ms de mil personas por ao, es responsable de una militarizacin impresionante del pas, un gasto militar que se encuentra entre los diez ms altos del mundo y un ejrcito propio de un imperio, ubicado entre los 17ms grandes del planeta.En una situacin como la de Colombia, con un conflicto que cumpli 46 aos, el gasto militar comprende el que se clasifica como tal en el presupuesto de la nacin, con un doble destino: el Ministerio de Defensa y la Polica Nacional. Pero, adems, en l estn

parte de los gastos en seguridad del Ministerio del Interior y de la Justicia, y de agencias del gobierno como el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, el DAS, la Fiscala, la Procuradura y la Defensora del Pueblo.Y eso no es todoAparte de esos rubros hay otros que no se incluyen en este clculo, provenientes de Municipios, Departamentos y entidades descentralizadas tales como ECOPETROL, Interconexin Elctrica S.A., ISA, y empresas de telecomunicaciones o electrificadoras, que dedican recursos para defenderse de atentados a sus instalaciones o a su personal. Tampoco se incluyen los auxilios de gobiernos extranjeros que envan fondos para combatir a las guerrillas, los ms importantes de los cuales son los de Estados Unidos a travs del Plan Colombia, ni los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Ministerio de Defensa, como la Industria Militar, INDUMIL, ni el pago de pensiones, ni las demandas que cursan contra el Estado. Por lo tanto, las cifras que se dan se quedan cortas frente a lo que efectivamente se gasta para enfrentar el conflicto.Sin tener en cuenta estos tems, se encuentra que en el perodo 20022010 el gasto militar se acerc a cifras que oscilaron entre el 5,0 y el 6,0 por ciento del PIB.Cuadro 1. Gastos en defensa y seguridadMiles de millones de pesos Fuente: Clculos con base en informacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico El club de los millonariosEn este cuadro se discrimina el gasto militar para enfrentar el conflicto interno colombiano en esos perodos, especificando los del Ministerio de Defensa y la Polica Nacional, y el 30 por ciento del correspondiente a entidades de los subsectores de justicia y seguridad, cifra que el investigador Luis Jorge Garay encontr que es la que se dedica a los aspectos que tienen que ver con la conflagracin interna.En total, los gastos pasaron de 11.003 miles de millones de pesos corrientes en 2002 a 23.065 miles de millones en 2010, con un incremento anual de 9,69 por ciento, en comparacin con el aumento anual de la inflacin, que fue de 4,93 por ciento. O sea, que el gasto militar tuvo un crecimiento real anual de 4,76 por ciento, para un aumento real en el perodo de 45,07 por ciento.En proporcin al PIB, el gasto militar en 2002 fue el equivalente del 5,38 por ciento, en 2004 subi al 6,02 por ciento, y en 2008 y 2010 baj a 5,47 y 4,97 por ciento respectivamente. Pero, de cualquier manera, esas son las cifras ms altas en Amrica y Europa. En 2008, Colombia ocup el dcimo lugar en este gasto y slo fue superada por Arabia Saudita, Israel, Omn, Chad, Jordania, Georgia, Eritrea, Irak y Emiratos rabes Unidos. El triste campeonatoEn Latinoamrica, la mayora de los pases tenan en 2008 un gasto militar por debajo del 1,0 por ciento de su respectivo PIB (Argentina, Paraguay, Mxico, Nicaragua, El Salvador, Guyana, Jamaica, Honduras, Panam), otro grupo se encontraban entre 1,0 por ciento y 1,5 por ciento (Brasil, Venezuela, Per, Uruguay y Bolivia), Chile se sala de la tendencia con 3,5 por ciento y Colombia era el caso excepcional con 5,47 por ciento.En valores absolutos, con 12.468 millones de dlares, el gasto militar colombiano ocupa en 2010 el puesto 20 en mundo, muy por encima de todos los pases de Latinoamrica y el Caribe, con excepcin del Brasil.Por tamao de las Fuerzas Armadas, en 2006 Colombia ocupaba el puesto 17, con 285 mil hombres. En Latinoamrica slo la super el Brasil.Medio vivos, medio muertosLos gastos militares del gobierno central y sus entidades descentralizadas representaron el 15,33 por ciento del presupuesto de la nacin en 2002, cifra que baj a 15,11 por ciento en 2010. Los de funcionamiento equivalieron a 26,33 por ciento y 23,13 por ciento en los mismos aos y los de inversin a 9,12 por ciento y 8,62 por ciento.Si se suman los gastos militares y los del servicio de la deuda externa e interna, se tiene que estos dos rubros representaron el 53,43 por ciento del presupuesto de la nacin en 2002 y el 41,6 por ciento en 2010.Desde un punto de vista macroeconmico lo anterior significa que en los ocho aos del gobierno Uribe un 50 por ciento de los egresos de la nacin estuvieron orientados al gasto improductivo, que impide dedicar las sumas que se necesiten en actividades con las que se aumente la riqueza futura.Sera necesario matizar la afirmacin anterior en caso de que el endeudamiento se hubiera utilizado para inversin. Pero no. Buena parte de esas sumas permitieron que dineros provenientes de impuestos pudieran orientarse para financiar la guerra y sostener el dficit fiscal.Conflicto y despilfarroDe agosto 2002 a agosto 2010, es decir, en los ocho aos de gobierno de lvaro Uribe, Colombia destin al gasto militar aproximadamente 100 mil millones de dlares, cifra impresionante que da una idea del despilfarro de recursos que implica el conflicto interno, sin incluir otros costos como los daos a la infraestructura, los secuestros, los delitos conexos, las muertes y los costos en la seguridad del sector privado.De ah que la mejor poltica para aumentar el crecimiento, el bienestar y la democracia sea la de acabar con el conflicto lo ms rpidamente posible. La opcin del

dilogo es la ms cuerda. Gobernar despus de morir Pero eso no es todo. El presupuesto presentado por el gobierno Uribe para 2011 sigue las mismas orientaciones de su perodo presidencial, con la circunstancia de que mientras suben las partidas militares, se disminuyen las dedicadas a agricultura, vivienda, educacin y ciencia y tecnologa.En esta forma, los gastos para la guerra, incluyendo el Plan Colombia y otros, aumentan a 24.698 miles de millones de pesos, un incremento de 7,07 por ciento con relacin a 2010, que representan un 5,09 por ciento del PIB, si se supone que este ltimo tenga un crecimiento del 4,5 por ciento en 2011.Como participacin del presupuesto de la nacin, el gasto militar asciende a 15,91 por ciento, el porcentaje ms alto desde 2002. Es decir, que el gobierno Uribe deja un presupuesto nacional ms militarizado y con menos recursos para el gasto social y para los sectores productivos.Ese fue, quin lo creyera, su regalo de despedida. Debate sobre las finanzas pblicas, la falta que hace ECONOMIA Y SOCIEDAD El presupuesto no se hace slo para que cuadre: se hace para que haga justicia social. Pero, sin razn, hemos dejado que el manejo financiero del Estado se convierta en un tema para especialistas, lejano de los intereses de la gente. En razonpblica.com he expresado una visin asaz pesimista del desempeo econmico de mediano plazo de la sociedad colombiana; me refiero a la visin que importa dentro de la perspectiva del inters pblico (no tanto para la fortuna de los negocios, cosa bien distinta). Para la gente, qu es lo importante del desempeo econmico? He propuesto que la mtrica de ese desempeo sea, por una parte, la evolucin de los indicadores de pobreza y de desigualdad de ingresos y acceso a derechos; y, por la otra, el comportamiento de los indicadores de sostenibilidad ambiental, institucional y financiera del proceso econmico[1].Las buenas noticias sobre pobreza y desigualdad regularmente deben venir acompaadas de1. Un crecimiento alto y sostenido del Producto Interno Bruto, PIB[2]. Sin expansin material no hay manera de darles contenido a las instituciones sociales que combaten la pobreza y la desigualdad. 2. Cifras de desempleo a la baja y3. Signos claros de sostenibilidada. de las finanzas pblicas,b. de las instituciones que garantizan el orden social yc. del medio ambiente.Pero estos tres factores no son suficientes. Un rpido crecimiento econmico (as ste se mantenga durante varios aos) no basta para el xito de una estrategia contra la pobreza. Se requiere que el modelo econmico sea "pro pobre", y no ladeado hacia el provecho mayor de los ricos, como ha ocurrido en los ltimos aos en Colombia. Adems, la reduccin de las desigualdades no se le puede confiar al mercado: es indispensable una voluntad igualitaria en la cpula del Estado. El rgimen tributario es aqu absolutamente esencial, lo mismo que un sistema de proteccin social incluyente y sostenible.El largo plazo de la sostenibilidad ambientalEl anlisis econmico usual se regodea con el estudio del valor del patrimonio construido y de sus fluctuaciones. Menos atencin se le presta al valor del patrimonio natural y a su preservacin. La sostenibilidad ambiental de la economa colombiana en su conjunto pertenece actualmente a las preocupaciones de muy largo plazo. Sin duda, este asunto debera figurar de modo ms prominente en la agenda pblica, pero es cierto que, por cuenta del bajo crecimiento histrico de la economa nacional, se ha mantenido dentro de lmites regionales y sectoriales de escala relativamente menor.Sostenibilidad institucional, s, pero despus La sostenibilidad institucional -que es el ms pesado factor de bloqueo al buen desempeo social de la economa colombiana- es un tema por fuera de los alcances de esta nota.La sostenibilidad fiscal, Tema de Hacienda?Queda la sostenibilidad fiscal. Las sociedades contemporneas que luchan seriamente por alejarse de la pobreza deben procurarse unas finanzas pblicas suficientes y sostenibles. As, la sostenibilidad fiscal colombiana debiera ser un tema estelar en todas las discusiones polticas sobre la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Pero no ocurre nada semejante: el manejo financiero del Estado ha llegado a ser un tema de expertos que hablan de la eficiencia, de la racionalidad y de la "tcnica" de los

diferentes impuestos; que discuten sobre la buena o mala gestin de la deuda pblica slo en el lenguaje de los especialistas en finanzas; que debaten sobre la venta de activos estatales como si fuera solamente un problema financiero y gerencial; que miran la dinmica y la composicin del gasto pblico slo como parte de los problemas contables del gobierno. De este modo, la sostenibilidad fiscal llega a ser un tema de Hacienda sin vnculo mayor con el objetivo ltimo de la accin del Estado, que es el de mejorarle la vida a la gente.Prueba de ello es que el debate presupuestal en el Congreso es un trmite liviano: la gente, que debiera estar representada en el Capitolio, es all la gran ausente. El gobierno y el Congreso negocian el presupuesto entre s sin prestarle atencin al objetivo ltimo. Ya es tradicin que uno de los ejercicios polticos ms elevados del poder legislativo se reduce a ser un episodio de poca monta.El presupuesto no se hace slo para que cuadre: se hace para que haga justicia social. Acaso el objetivo de una sociedad ms justa no pasa por promover un impuesto de renta progresivo en cabeza de las personas naturales? Acaso una poltica de mayor redistribucin no pasa por aplicarles tasas de impuestos ms altas a los ricos para financiar tasas ms bajas, o transferencias netas de recursos pblicos, a los pobres? Tradicionalmente el Ejecutivo, y el Congreso, se han ido tras estrechos principios de eficiencia en el recaudo para favorecer los gravmenes indirectos como el IVA, contradictorios con la equidad; ms recientemente, Ejecutivo y Congreso han aceptado la absurda idea de que rebajarles los impuestos a los ms ricos terminar favoreciendo el empleo y el ingreso de los pobres. Con el pecado y sin el gnero El signo de la mediocridad colombiana es que en este campo nos hemos quedado con el pecado y sin el gnero. El establecimiento poltico est lejos de instalar el presupuesto pblico como instrumento de la justicia social; pero el tema de Hacienda no est resuelto. El establecimiento poltico tampoco ha logrado darles sostenibilidad financiera y contable a las cuentas pblicas. Dos anlisis recientes realizados por Asobancaria y Fedesarrollo[3] describen adecuadamente estos hechos. Algunas cifras claves son:En el 2010 el dficit del sector pblico consolidado, del 3.7% del PIB, ser el ms alto de Amrica Latina, y considerablemente mayor al del promedio de la regin, que ser del 2.5%. El Gobierno Nacional tendr un faltante del 4.5% del PIB este ao. Ello quiere decir que el supervit del sector descentralizado ser slo el 0.8%. En el 2008 el dficit del Gobierno Nacional Central fue el 2.3% del PIB y en el 2009, el 4.2%. Para los expertos, esta tendencia de las finanzas nacionales siembra dudas muy serias sobre la sostenibilidad del Estado colombiano en trminos fiscales. En los ltimos tres aos el creciente dficit del Gobierno Nacional se ha acompaado de un supervit decreciente en el sector pblico descentralizado. Este supervit fue el 2.1% del PIB en el 2008 y el 1.6% en el 2009.Despus de cinco aos de cifras positivas en las cuentas fiscales hasta 2008 (supervit crecientes del sector descentralizado y reducciones continuas del faltante del Gobierno Nacional) la recesin del 2009 dej en evidencia "las fallas estructurales de las finanzas pblicas"[4]. El perodo 2003-2008 registr buenos resultados fiscales por cuenta de los ingresos extraordinarios originados en los altos precios de los hidrocarburos y en un dinmico recaudo de impuestos que obedeci a un crecimiento econmico relativamente elevado. Pero Ecopetrol redujo considerablemente sus dividendos distribuidos en 2010 y los ingresos tributarios registraron una fuerte frenada en 2009. Como consecuencia, el tema de Hacienda se resolvi este ao mediante una reduccin del presupuesto y un aumento de impuestos. De este modo el presupuesto pblico result siendo un factor de contraccin macroeconmica con todas sus implicaciones en el crecimiento y en las oportunidades de empleo.Ahora bien, como lo anota Fedesarrollo[5], "el Estado Central se ha descapitalizado todos los aos desde 1994, puesto que los ingresos corrientes del Gobierno Nacional no han sido suficientes para financiar sus gastos corrientes y ha tenido que acudir a recursos de capital para su fondeo". En otras palabras, el tema de Hacienda en el largo plazo ha sido tal, que an en la reciente bonanza extraordinaria de precios de hidrocarburos y minerales, el Estado no ha tenido una posicin financiera que mejore la sostenibilidad fiscal colombiana. El endeudamiento continuo ha sido la recurrente salida. Ello quiere decir, adems, que el producido de las privatizaciones realizadas durante todos estos aos no muestra correspondencia alguna con nuevos activos pblicos definibles, ni con inversiones pblicas en programas sociales con rentabilidad mensurable. Ello hace ms complicado el escenario del combate colombiano contra la pobreza y la desigualdad.Siempre dentro del tema de Hacienda, los expertos -incluyendo la Asobancaria y Fedesarrollohablan de la necesidad urgente de aumentar (u "optimizar") el recaudo de impuestos y de establecer unas reglas fiscales que obliguen al Estado colombiano a ahorrar cuando se den las condiciones macroeconmicas y fiscales, y a propiciar polticas contra-cclicas en condiciones de sostenibilidad de largo

plazo.Continuar la historia de mediocridadEn todo caso, las proyecciones oficiales no prevn que en los tres o cuatro prximos aos se produzca un cambio sustancial en el talante de las finanzas pblicas. Como ha observado Armando Montenegro en El Espectador[6], el gobierno de Uribe asegura que, con la recuperacin del crecimiento y con un renovadoboom de hidrocarburos y minerales que se espera en los prximos aos, el tema de Hacienda quedar resuelto. Para la mayora de expertos, este es un puro pensar con el deseo. Un aumento de impuestos es indispensable para el cuadre de las cuentas y para la sostenibilidad fiscal (en condiciones de preservacin del statu quo). Pero los expertos saben que hay ms: que los sistemas de salud y pensiones exigen un esfuerzo financiero enorme, que finalmente tendrn que atenderse los reclamos de la Corte Constitucional por la falta de atencin y de cumplimiento de los mandatos judiciales y legales a favor de la poblacin desplazada por la violencia, y que, de ribete, los prximos gobiernos van a ver cmo esta administracin dej amarrada otra parte importante del gasto pblico por cuenta de las Vigencias Futuras.Y qu hay del significado poltico y social de la tributacin, del gasto pblico y de la discusin y aprobacin del presupuesto estatal? Nada de eso est realmente en el mazo de cartas despus del resultado electoral del 30 de mayo.Por ahora, lo que queda claro es que el mecanismo fiscal produce muchas dudas en cuanto a su sostenibilidad (slo para mantener el talante poltico actual de las finanzas pblicas) y que, ciertamente, all no podr aparecer fuente alguna de crecimiento acelerado y sostenido del PIB, ni un cambio en las tendencias del desempleo.