Participacion Popular, Descentralización y Autonomías Departamentales en Bolivia, Roberto Barbery Anaya

Participacin
Popular
Descentralizacin
y Autonomas
Departamentales
en Bolivia
ROBERTO BARBERY ANAYA
Participacin Popular, Descentralizacin y Autonomas Departamentales en Bolivia

Roberto Barbery Anaya
DEZA DDC DSC SDC COSUDE
Roberto Barbery Anaya La presente edicin: AOS/PADEM Primera Edicin Depsito Legal: 0-1-000-05 Impresin: Artes Grficas Sagitario La Paz - Bolivia
A mi tatarabuelo, Andrs Ibez, que representa en la Historia del oriente boliviano la fisura ms antigua al Centralismo, y que ante todo parti de un postulado universal: fue el igualitario A mi padre, Roberto Barbery Flores, que sonrea
Indice
ndice
Prlogo de Carlos D. Mesa Gisbert Prevencin 11 16
Ttulo I De la Ley de Participacin Popular Captulo 1 El debate actual sobre Autonomas Departamentales
1.1.- Un debate que tiene un contexto que lo supera. 1.2.- El contexto inmediato: La Ley de Participacin Popular. 1.3.- Una delimitacin convencional del trmino Autonomas.
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Captulo 2 Ley de Participacin Popular

2.1.- Filosofa y alcances de la Ley de Participacin Popular. 2.2.- Un nuevo concepto de Gobernabilidad. 2.3.- Ley de Participacin Popular y Gobernabilidad.
Captulo 3 Ley de Descentralizacin Administrativa

3.1.- Sus circunstancias: La Ley de Participacin Popular. 3.2.- Los Frenos y Contrapesos como factor que favorece la articulacin. 3.3.- Ley de Descentralizacin Administrativa y gobernabilidad.
Ttulo II De la reubicacin del debate sobre el Proceso de descentralizacin en Bolivia Captulo 1 Lo universal y lo particular
1.1.- Ubicacin ideolgica ante la Historia: el hombre y la mujer. 1.2.- Bolivia y la Crisis de los particularismos.
Captulo 2 Consideraciones previas en torno al debate sobre Autonomas Departamentales

2.1.- Alcance universal del debate. 2.2.- Contexto. 2.3.- Gobernabilidad Democrtica. 2.4.- El voto no es todo. 2.5.- Y el centralismo departamental? 2.6.- Y la ausencia de vocacin en el nivel nacional? 2.7.- Cultura Poltica.
Captulo 3 Caractersticas, tensiones y debilidades culturales en los procesos de descentralizacin

3.1.- Caractersticas y tensiones. 3.2.- Debilidades culturales.
Ttulo III De las iniciativas gubernamentales en favor de impulsar Autonomas Departamentales

Una advertencia y su contexto Histrico
Indice
Captulo 1 Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004

1.1.- Importancia Histrica. 1.2.- Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004. 1.3.- Anlisis del Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004.
Captulo 2 Decretos para fortalecer la gestin departamental: crnica de una descentralizacin sin descentralizadores
2.1.- Decreto Supremo 27431, de Fortalecimiento a los Concejos Departamentales. 2.2.- Decreto Supremo 27457 de 19 de abril de 2004: crnica de una descentralizacin sin descentralizadores.
Captulo 3 Consulta Nacional para impulsar Autonomas Departamentales Colofn?

Alegato a favor del Universalismo y las Autonomas
Anexo
Carta de renuncia al Ministerio de Participacin Popular
Prlogo
Autonomas, doble contra sencillo.

Un Prlogo al libro de Roberto. Carlos D. Mesa Gisbert Recuerdo perfectamente la primera vez que Roberto Barbery me plante el desafo de encarar el tema de las autonomas. Subamos al aeropuerto en el auto presidencial comentando los desafos que se nos planteaban en esta cuestin. Comenzbamos la gestin de gobierno. El prximo 20 de abril se cumplen diez aos de la Participacin Popular: te anims a tocar el tema de los prefectos, las autonomas y hacer un decreto que descentralice salud y educacin, me dijo. Mi respuesta categrica y rpida fue que s. La razn era muy simple. Desde que llegu a la poltica en 2002 percib el vaco en el proceso de construccin de nuevos espacios de administracin y conformacin del Estado. Esta evidencia era muy clara en mis contactos con la gente en la serie de encuentros que realic en los nueve departamentos en pueblos, ciudades intermedias y capitales, siendo vicepresidente. Creo fuertemente que el viejo Estado centralista termin su rol histrico. El nuevo siglo exige respuestas nuevas en una sociedad cuya dinmica hacia la participacin, la gestin propia de recursos y la idea de regin como expresin de ideas, intereses y objetivos ms definidos y precisos, es cada da mayor y est, para bien, en una ruta irreversible hacia la gestin ciudadana en el marco de
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espacios geogrficos, culturales e histricos que confirman la riqueza de la diversidad que el pas expresa. La grave crisis de Estado que atraviesa Bolivia tiene entre otros muchos temas cruciales que resolver ste, que quizs sea uno de los ejes de su resolucin, no el nico ciertamente, pero s definitivo para su desenlace. Roberto coloca sobre el tapete varias cuestiones imprescindibles para el anlisis y para el debate y sobre todo para la toma de decisiones hacia el futuro. Su primera consideracin es la valoracin de lo que se hizo hasta hoy. Celebro primero su valor. El reconocimiento de que la Participacin Popular, el avance revolucionario ms importante en el camino de otorgar poder real al ciudadano en el municipio (ncleo de la democracia), fue un logr del primer gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, y que adems tuvo mucho que ver con la decisin del entonces mandatario. Ms all de las distancias insalvables que nos separan hoy y que se marcaron irreversiblemente en octubre de 2003 y ms adelante, sera de una mezquindad inaceptable no destacar ese hito de la historia en el que por cierto Carlos Hugo Molina y Roberto tuvieron tanto que ver. La Participacin Popular relativiza dos mitos alimentados por estructuras de poder de diversa naturaleza, tanto en las regiones como en las elites intelectuales. El primer mito es el de que Bolivia es un pas de un tradicional centralismo secante y que histricamente el Estado fue enemigo de abrir espacios fuera del ncleo geogrfico tradicional (el andino) y fue en consecuencia enemigo de las regiones, entonces perifricas. La Participacin Popular fue en ese contexto un salto gigantesco que desmiente esa supuesta vocacin secante y excluyente y marc una lgica estatal de apertura real al acceso a la participacin y
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Prlogo
al desarrollo de una democracia del ciudadano, complementando el primer paso de la democracia real que represent la reforma agraria y el voto universal en 1952. El segundo mito es que en los noventa los gobiernos bolivianos se adscribieron ciegamente al neoliberalismo, trmino genrico, impreciso y que permite todo, con el que se plant la crtica desde la izquierda al modelo instaurado en 1985. Otra vez, el proceso de cambios, algunos de cuyos ejes fueron la Participacin Popular y la Reforma Educativa, marcaron una visin cuando menos heterodoxa de la lectura clsica de lo que se entiende por polticas neoliberales, sin desconocer la conviccin liberal del gobierno al que nos referimos en economa y de un proceso de Capitalizacin cuyas cuentas pendientes de anlisis an tienen mucho camino por delante. Roberto hace un conjunto de precisiones muy importantes para esclarecer conceptos centrales de la caracterizacin de esa etapa, paradjica y decisiva para el actual presente del pas. Por qu las autonomas?, porque el rompecabezas est incompleto, porque los espacios de interrelacin, de administracin y de estructura del Estado tienen un vaco que marca varios problemas esenciales, traducidos en un corporativismo de las regiones, que tiene en su mano la panacea para si mismo, pero no para la nacin. Mucho poder, ninguna responsabilidad. Perpeta adems la perversa lgica del Estado-Dios responsable de todo y de todos, generando la minusvala social traducida en la violencia irracional de esos supuestos minusvlidos. La administracin nacional y sus competencias, la administracin municipal y sus competencias, est bien delimitada, pero hay una nebulosa trabajada sobre parches en la administracin departamental o regional. El Prefecto y la Prefectura que no son
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parte de un gobierno del departamento sino un apndice que extiende el poder central, y que est bajo la tutela del ejecutivo nacional, deben transformarse para encontrar su propio espacio y su propia caracterizacin. El desafo es construir el mecanismo de decisin autnoma de la regin, con austeridad y eficiencia, con distribucin adecuada de recursos, con equilibrios y balances de solidaridad y compensacin y -algo muy importante- con la condicin de enlazarse en una relacin constructiva con el nivel nacional y el nivel municipal. Esta ltima vinculacin es crucial para lograr resultados armnicos en las regiones y cerrar el rompecabezas. Estos planteamientos desarrollados por Roberto, nos permiten ver con mayor claridad el tamao y peso del trabajo que el pas tiene por delante y la necesidad de responder a el con instrumentos conceptuales adecuados. Un apunte final. Nuestra propia visin, a la que aluda al abrir estas lneas. Nos comprometimos con las autonomas y la descentralizacin en la medida en que tenemos una conviccin que asum a partir del seguimiento de la Participacin Popular en 1994. No es gratuito que Roberto y Carlos Hugo fueran parte de nuestro gobierno. Nuestra coincidencia no es solamente de simpata y respeto personales, es de identidad de criterio en temas esenciales como ste. Me jugu por la autonoma, como parte de una agenda que deba y debe culminar en la constituyente. Siempre pens que constituyente y autonoma son parte de un mismo proceso. Las cosas se dieron de otro modo, as estn planteadas y hay que apostar por ellas como procesos separados pero inevitablemente complementarios y estructuralmente unidos, que debern reflejarse en un nuevo texto constitucional.
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Prlogo
Lo ms importante en este tema y con relacin a nuestras ideas, es que tuvimos el valor de encarar los riesgos -con un costo muy alto- de un proceso que ningn presidente antes, ni siquiera el ms contemporneo de los presidentes cruceos -ni sus colaboradores-, se atrevi a tocar y proponer. Lo hicimos juntos, desde mi mensaje del 20 de abril de 2004 hasta el ltimo da de nuestro gobierno, sin alterar la direccin, ni la conviccin, ni el compromiso, como no lo alteramos hoy. Ese valor es haber llamado a la autonoma por su nombre, haber marcado desde el Estado central la necesidad del cambio estructural de ste y defendido siempre la necesidad de ir a las autonomas. Todava siento la amargura de Roberto ante la cnica respuesta al decreto de descentralizacin, que fue respondido con un no rotundo, con amenazas, con la defensa de las viejas estructuras sindicales buenas para hablar de revolucin, hasta que la revolucin les toca intereses especficos. Tampoco nadie sali a respaldar desde la regin que luego hizo cuestin de una supuesta reticencia del gobierno en el tema, este esfuerzo de quienes hicimos militancia de un cambio histrico indispensable. Fue una dura leccin de poltica cruda y real, ms all de los principios y los valores. Sin desmedro de la sensibilidad de su autor, este libro es un testimonio valiente de una historia que se escribi de esta manera y que ninguna manipulacin meditica podr borrar. La Paz, julio de 2005
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Prevencin
Si algn valor tiene este libro, seguramente, ese es su principal defecto: ser condenadamente propio, como toda impiedad. Se maneja con la ingobernable discrecionalidad de las lecturas, reflexiones y experiencias de su autor, a pesar de la naturaleza muy democrtica de la materia, y de las contribuciones institucionales que propone para el olvido, con Anexo incluido. Plantea, inclusive, en su redundante incontinencia, una redefinicin ambiciosa de perspectivas y trminos, que, tal vez, algn cristiano o moro consiga un da empeorar, con rigurosa licencia, para tranquilidad de sus cofrades... *** Platn (*) sostiene que hay hombres encadenados por el cuello y por las piernas, con la cabeza engrillada, de espaldas a la superficie, que solo alcanzan a ver las sombras que se proyectan en el fondo de una caverna que entra un hombre libre, y les dice que han construido sus relaciones de Poder sobre la base de la mentira, que la verdad est en la superficie de la caverna
Aqu, hasta 1994, slo haba la sombra de 24 municipios. Aqu, el ao 2005, hay 327 municipios.
(*) Republica, Platn. Libro VII.
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Ttulo I. De la Ley de Participacin Popular
Ttulo I De la Ley de Participacin Popular

Cuestiono pblicamente, y ello me da la posibilidad de dudar de los que han entrado en la competencia descentralizadora, cuando un instrumento autnomo como el Municipio no ha merecido siquiera el respeto de su Autonoma y cuando los instrumentos locales desconcentrados pelean desigualmente contra un desinters departamental. Carlos Hugo Molina Saucedo, en su libro la descentralizacin imposible y la alternativa municipal, el ao 1990.
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Ttulo I. Captulo 1. El debate actual sobre Autonomas Departamentales
Captulo 1 El debate actual sobre Autonomas Departamentales

1.1.- Un debate que tiene un contexto que lo supera. 1.2.- El contexto inmediato: La Ley de Participacin Popular. 1.3.- Una delimitacin convencional del trmino Autonomas.
1.1.- Un debate que tiene un contexto que lo supera.En los primeros meses del ao 2005 se ha reubicado el tema de las Autonomas con indita prioridad en la Agenda Poltica del pas. Ya no se trata de la inquietud perifrica de un sector especializado - como fue durante mucho tiempo -, de una lite departamental o de un movimiento regional. Despus del multitudinario Cabildo realizado en Santa Cruz de la Sierra, se trata de un tema de inters nacional, ms all de las adhesiones u oposiciones que pueda suscitar. Sin embargo, la masificacin - y mediatizacin - de las Autonomas, est previsiblemente guiada por entusiasmos, prejuicios e imprecisiones. Comenzando por la propia nocin y el alcance del trmino - que en una aproximacin preliminar hay que citar inclusive con la prevencin del entrecomillado -, el debate es completamente desordenado y confuso, sobreponindose distintos escenarios de anlisis, que parten de diferentes perspectivas, a saber: el equilibrio entre Estado y Nacin, la profundizacin de la democracia, la lucha contra la
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pobreza, el desarrollo del aparato productivo, la identidad de los pueblos indgenas, el centralismo nacional, el centralismo de las capitales en los departamentos, las reivindicaciones regionales, entre otras. En lo que se refiere a los caminos institucionales para impulsar las Autonomas, la situacin no es menos catica. Para algunos es la Asamblea Constituyente - con una predisposicin marcada en los ltimos meses a bloquear el tema -, para otros un Referndum Vinculante. Y en el mismo trayecto, se tiene previsto elegir Prefectos por voto universal, sin que todava existan consensos mnimos sobre las competencias y recursos que se van a administrar en el nivel intermedio de gobierno, a pesar de la legitimidad democrtica del planteamiento. Por otra parte, es inevitable advertir, que en este mbito tan complejo y abigarrado, todava hay que ubicar un contexto mayor, en el que se plantean interrogantes que superan los lmites de este debate. Porque es fcil reconocer que detrs de las visiones opuestas sobre estos temas subyacen otras tensiones mayores. Que la visin de la clase media urbana de la ciudad de La Paz guarda ms afinidad con la visin de la clase media urbana de la ciudad de Santa Cruz que con la de los sectores populares de la ciudad de El Alto, que fueron los principales impulsores de la cada de Gonzalo Snchez de Lozada en octubre de 2003. O que la visin de las organizaciones indgenas del oriente boliviano guarda ms afinidad con la visin del dirigente Evo Morales que con la del Comit pro - Santa Cruz, que fue el principal impulsor del Cabildo de Enero de 2005.
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Ttulo I.. Captulo 1. El debate actual sobre Autonomas Departamentales
En ese contexto, resulta evidente que estamos frente a contradicciones estructurales - ricos contra pobres, indios contra blancos, para decirlo en los trminos impos del uso coloquial. Contradicciones que siempre han existido en el pas que en esa medida son estructurales -, pero que hasta ahora haban mantenido un precario equilibrio. Y lo particular de esta coyuntura, precisamente, es que ese precario equilibrio, a juzgar por las actitudes y los acontecimientos recientes, parece a punto de romperse. 1.2.- El contexto inmediato: La Ley de Participacin Popular.No es lo mismo. No es lo mismo plantear el diseo del nivel intermedio de gobierno - las Autonomas - el ao 1993 que hacerlo el ao 2005. La Ley de Participacin Popular, promulgada el 20 de abril de 1994, ha modificado el contexto inmediato. Antes, slo 24 municipios reciban recursos. Ahora son 327 los municipios que reciben recursos, para administrar competencias descentralizadas en los sectores de Salud, Educacin, Deportes, Cultura, Riego y Caminos Vecinales, a travs de sus propios Gobiernos Municipales, en la jurisdiccin de las respectivas secciones de provincia que hay en el pas. Antes, slo el 3% de la inversin pblica tena naturaleza municipal. Ahora, ms del 30%, con la transferencia del 20% de la coparticipacin tributaria - Recursos de Participacin Popular - a los Gobiernos Municipales, y con la transferencia del 100% de los impuestos a inmuebles, vehculos y transferencias que afectan a estos bienes al Dominio Municipal Exclusivo 21
Recursos propios-, a lo que hay que agregar los recursos de la Ley del Dilogo Nacional. Con esos datos bastara para plantear una realidad completamente distinta el ao 2005. Sin embargo, los cambios generados por la Ley de Participacin Popular, apenas comienzan ah. Porque, adems, hay: 327 comits de vigilancia. Ms de 20.000 personalidades jurdicas reconocidas a Comunidades Indgenas, Comunidades Campesinas y Juntas Vecinales - Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) - , respetando sus usos y costumbres. 70 mancomunidades municipales. 9 Asociaciones departamentales de municipios y una Asociacin de Municipios de Bolivia (AMB). Una Federacin de Asociaciones de Municipios (FAM- Bolivia). Pero, adems, en sta nueva realidad, los procesos institucionales que se han impulsado legalmente, modifican tambin radicalmente el concepto y la prctica de la gestin pblica. Porque la Ley de Participacin Popular introdujo la Planificacin Participativa, que tiene carcter de imperativo legal - ver la Norma de la Planificacin Participativa Municipal, la propia Ley de Participacin Popular, sus decretos reglamentarios y la Ley de Municipalidades -, estableciendo un nuevo marco que promueve la participacin de la sociedad civil en la orientacin y en el control de la gestin municipal. En ese mbito deben formularse los Planes de Desarrollo Municipal y los Planes Operativos Anuales, en cada municipio.
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Ttulo I.. Captulo 1. El debate actual sobre Autonomas Departamentales
Y la dinmica institucional, ms all de sus debilidades, sigue avanzando con las posibilidades generadas por este nuevo marco, porque, adems, hay planes de desarrollo mancomunados, como el Plan Macroregional de Desarrollo del Chaco Boliviano, que comprende 16 municipios de 3 departamentos. Otro ejemplo es el Plan de Desarrollo de la Mancomunidad Chiquitana, que ha permitido incorporar una visin de desarrollo regional en 13 municipios, dos de los cuales tienen poblacin mayoritariamente indgena - San Antonio de Lomerio y Urubich. Asimismo, se han conformado comisiones de Desarrollo Econmico Local en ms de un centenar de municipios, y comisiones de coordinacin provincial e interprovincial, para impulsar proyectos comunes de inversin concurrente y gestin compartida, que deben estar interconectados con los sistemas nacionales de planificacin e inversin pblica. En este nuevo contexto, los grados de inclusin ciudadana han alcanzado dimensiones sociales extraordinarias, permitiendo que el 59% de los muncipes se reconozcan como Indgenas y que la participacin de la mujer en la gestin pblica crezca en un 100%, perfilando un escenario democrtico de proporciones inditas. 1.3.- Una delimitacin convencional del trmino Autonomas.La convencin es entre usted y yo, para seguir leyendo este libro. Se trata de encontrar la comprensin ms convencional del trmino, sin desmerecer lo esencial de su precisin tcnica.
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Porque, como se ha observado en el acpite 1.1., el debate sobre las Autonomas es completamente desordenado y confuso, comenzando por la propia nocin y el alcance del trmino, que como prevencin inicial, requiere inclusive para su manejo del entrecomillado. En todo caso, es oportuno remarcar que estamos considerando como realidad ineludible la licencia del debate poltico y social, sin renunciar a los alcances fundamentales del uso especializado. La utilidad de hacerlo, es que podemos intentar compatibilizar la expectativa colectiva con un mnimo de rigurosidad conceptual. Con esa advertencia, vamos a intentar esta delimitacin convencional del trmino, tomando en cuenta los prejuicios profanos menos alejados de las ubicaciones de la ciencia. En su acepcin ms general, se entiende por Autonoma, la posibilidad que tiene una persona individual o una persona colectiva de administrarse en su sentido ms amplio, sin depender en lo fundamental de otros poderes externos. La dependencia es lo que califica la condicin antinmica; es decir, la Heteronoma. La importancia de esta aproximacin elemental, es que, precisamente, es la nocin general que est en el imaginario colectivo, a juzgar por el uso secular del concepto. Aunque esta nocin verncula tiene la ventaja de establecer un escenario ms o menos universal de comprensin inicial, comienza a denotar su insuficiencia cuando se quiere precisar con mayor rigor su alcance. En delimitar que quiere decir sin depender en lo fundamental, est el arte y el debate. Tanto para una persona individual, como para una persona colectiva, tomando
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Ttulo I. Captulo 1. El debate actual sobre Autonomas Departamentales
en cuenta que no hay Ser Humano ni categora institucional que goce de una libertad absoluta. Hecha esta aproximacin convencional, ahora vamos a referirnos al trmino en su acepcin poltica tambin ms general. Desde esta perspectiva, ya entramos en los escenarios colectivos, dejando de lado a la persona individual y sus complejidades existenciales. Cuando abordamos el trmino Autonoma en su acepcin poltica, nos referimos a los Estados como entes jurdicos. En su uso menos estricto, el trmino se suele confundir con la independencia formal que tiene un Estado para conformar y administrar su gobierno sin intromisin extranjera. En su uso doctrinario ms especializado - a pesar del carcter relativo que tiene el tema en la legislacin comparada -, la Autonoma presupone la existencia constitucional de entes gubernamentales al interior del Estado, regidos por autoridades elegidas democrticamente, que ejercen jurisdiccin, que tienen capacidad normativa limitada y que administran recursos especficos y competencias determinadas, en el marco de los alcances previstos por una ley especial. Con estas precisiones universales - tcnicas y profanas a la vez -, ya estamos en condiciones de abordar el anlisis desde la perspectiva an ms profana de la realidad boliviana. Lo que est en debate es la posibilidad de constituir Gobiernos Departamentales Autnomos - bueno, si son Gobiernos, son Autnomos, pero incurriremos tambin aqu en el error de insistir con el pleonasmo, para no desmerecer la paranoia que hay
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en las dos aceras de la calle -, haciendo las modificaciones legales previas que son de rigor. Y aqu ya se incorpora el adjetivo Departamental, porque esa es la dimensin territorial que est en consideracin para impulsar la conformacin de Gobiernos Autnomos en el pas, ms all de los Gobiernos Municipales, que ya estn claramente definidos en nuestra legislacin constitucional y especial. En ese contexto, el trmino que vamos a utilizar de aqu en adelante, cuando nos refiramos al debate sobre Autonomas, es Autonomas Departamentales. Finalmente, cabe tambin aclarar, que cuando nos referimos a la Autonoma, nos abocamos a un grado de descentralizacin calificado, que se puede dar en los niveles intermedios y locales de la gestin pblica. Ergo, es correcto analizar el tema desde la perspectiva de la profundizacin del Proceso de descentralizacin, que, en el caso boliviano, se inici con caractersticas democrticas an ms amplias, con la Ley de Participacin Popular.
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Ttulo I. Captulo 2. Ley de Participacin Popular
Captulo 2 Ley de Participacin Popular

2.1.- Filosofa y alcance de la Ley de Participacin Popular.
2.1.1.- Una Revolucin en democracia. 2.1.2.- Paleoliberalismo, Neoliberalismo y Participacin Popular. 2.1.3.- Filosofa de la Ley de Participacin Popular. 2.1.4.Alcance de la Ley de Participacin Popular y su aporte en la consolidacin orgnica de Bolivia. 2.1.5.- Democracia Participativa y Democracia Representativa: Organizaciones Territoriales de Base y Gobiernos Municipales. 2.1.6.- Tocqueville y Apaza, Apaza y Tocqueville, una sntesis
2.2.- Un nuevo concepto de Gobernabilidad.

2.2.1.- Gobernabilidad. 2.2.2.- Legalidad y legitimidad. 2.2.3.- Factores que promueven legalidad y legitimidad: descentralizacin y participacin social.
2.3.- Ley de Participacin Popular y Gobernabilidad

2.3.1.- La descentralizacin como factor que promueve legalidad. 2.3.2.- La participacin social como factor que promueve legitimidad.
2.1.- Filosofa y alcance de la Ley de Participacin Popular.2.1.1.- Una Revolucin en democracia.Es necesario devolverle sentido a las palabras. En poltica, trminos como Revolucin o Cambio Estructural, por haber sido utilizados demaggicamente, se han desnaturalizado. Asociarlos con aquello que no merece trascender lo cotidiano, les ha restado sustancia y credibilidad. Lo extraordinario debe cuidarse de ser invocado de ordinario para no devaluarse. Los conceptos de marras, en estricto rigor, comprenden transformaciones que conmueven las bases sobre las cuales se asienta un pas. Por ello, suponen la aplicacin de medidas que modifican una relacin de poder. Con excepcin de la bien denominada Revolucin del 52- ms all de sus limitaciones en
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el tiempo -, difcilmente se pueden distinguir en Bolivia otros trazos polticos que merezcan calificativos tan pretenciosos. Y sta es una evidencia que va ms all de las valoraciones subjetivas. Podremos comulgar o disentir con el Proceso iniciado entonces, pero, obviando una miopa supina o interesada, no podremos desconocer su carcter fundamental en la vida Republicana. Para bien o para mal, fue una Revolucin. En un escenario ms general, tambin lo fue la Bolchevique de 1917, por la sola circunstancia de haberse llevado a cabo propiciando cambios de importancia. A diferencia de los hechos, las percepciones axiolgicas son relativas a la formacin y ubicacin del observador. Por otra parte, es del caso anotar que en democracia no caben los maximalismos; menos cuando son conceptuales. Esta premisa conlleva la demanda de replantearse trminos absolutos como el que nos ocupa. De lo contrario, la descontextualizacin trae consigo la inviabilidad. La Revolucin ha estado tradicionalmente unida a la idea de cambio radical e inmediato, extremo inalcanzable sin apelar a la violencia. Pero, en democracia, nos vemos constreidos a resignar este recurso tan fcil como difcil. Ergo, debemos tener la capacidad para lograr los cambios necesarios, aceptando la lgica del Proceso gradual y progresivo. Es decir, estamos ante una redefinicin de la Revolucin, condicionada por un contexto especfico: la democracia. Aqul que no acepta ese marco de referencia, no tiene ms alternativa que optar por la solucin tan venida a menos de retirarse a las montaas fusil en mano... Con el trasfondo de estas consideraciones, la Revolucin no puede ser juzgada bajo las reglas de la Rusia de Nicols II.
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Un analista serio de la historia, no puede pasar por alto que es inadmisible condenar con valores de ayer situaciones de hoy. Parece necesario, pues, flexibilizar las posiciones ortodoxas y comulgar con la posibilidad de alcanzar una Revolucin en democracia. Sin embargo, para no incurrir en el error de la intrascendencia, debemos cuidarnos de que las medidas impulsadas afecten - as sea en trminos modestos - las estructuras polticas y econmicas vigentes. Es el valor cualitativo de toda Revolucin, sea sta democrtica o no. Con este marco terico, cabe abordar la sugerencia del presente acpite: Es la Participacin Popular una Revolucin en democracia?... Para responder la pregunta, ser menester discernir si el Proceso de Participacin Popular est contribuyendo a modificar las condiciones de marginalidad poltica y econmica que configuran al pas. En la medida que as sea, merecer el calificativo de Revolucin en democracia, entendida sta, de acuerdo con lo advertido, como un proceso gradual y progresivo. Para los fines perseguidos, es imprescindible el anlisis de los siguientes datos: Los recursos de coparticipacin tributaria representaban en 1994 ms del 50% del total de la inversin pblica que llegaba a los departamentos. Hasta antes de la Ley de Participacin Popular, el 90% de los recursos de coparticipacin tributaria se centralizaba en La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, y el 92%, en las capitales del departamento.
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Al establecerse en la Ley de Participacin Popular que la distribucin de los recursos de coparticipacin tributaria se hace tomando como referencia el nmero de habitantes de cada municipio, para 1995, el 32% de los mismos fue a los departamentos que no pertenecen al eje central y el 61% se destin ms all de las capitales que tampoco disminuyeron sus recursos, por la transferencia del 100% de los impuestos a inmuebles, vehculos y transferencias que afectaron a estos bienes, tambin por la propia Ley de Participacin Popular. Estos recursos han permitido triplicar los ingresos de los municipios de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz de la Sierra. El resultado global ha sido la disminucin de recursos en el nivel central de gobierno, como es previsible en todo proceso de descentralizacin. Con la sola ejecucin parcial del proceso, en el segundo semestre de 1994, ya se haba comenzado a dar vida a las poblaciones provinciales del pas que, en conjunto, representaban el 61% del total nacional, que hasta entonces no tena posibilidades de acceder a los recursos pblicos ni a los medios de comunicacin para avisar de su existencia. Desde ese periodo se comenzaron a ejecutar obras de agua potable, alcantarillado, postas sanitarias, escuelas, polifuncionales deportivos y otras, otorgando indito protagonismo a la mayora de la ciudadana boliviana. Para muestra basta ir ms all de las capitales y ver cmo Sica-Sica en La Paz, Sipe Sipe en Cochabamba o Concepcin en Santa Cruz, cuentan por primera vez con recursos y estn encarando obras. Evidentemente, la magnitud de los cambios citados le gana de lejos a la intrascendencia. La demagogia nos ha acostumbrado a la grandilocuencia de la retrica, pero ahora
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estamos ante la evidencia de los datos, donde las palabras sobran y los nmeros hablan. Las modificaciones econmicas traen aparejadas las transformaciones polticas. Ocurre que estos recursos no son para que los administre el Centralismo, sino el Gobierno Municipal de cada seccin de provincia. Y, como ahora s hay qu administrar, se han conformado ms de 300 gobiernos municipales bajo un rgimen de Autonoma - con relacin al gobierno central, obviamente, y tambin a los centralismos departamentales, lo cual no resulta tan obvio - reconocido constitucionalmente. Autoridades elegidas por voto universal y con capacidad normativa en el mbito de sus atribuciones, administran competencias ampliadas en materia de salud, educacin, deportes, cultura y caminos vecinales. Adems, con la posibilidad de incrementar an ms sus recursos una vez alcancen la racionalidad administrativa para aprovechar los impuestos de dominio exclusivo - inmuebles, vehculos y las transacciones sobre estos bienes - que tambin les ha transferido la Ley de Participacin Popular y la Reforma Tributaria de la Ley 1606. La participacin social es el elemento singular de la medida. Rescatando la vigencia secular de actores desconocidos formalmente, y facilitando su organizacin en Comits de Vigilancia, el ciudadano comn se articula con su gobierno municipal, orientando y controlando la administracin de los nuevos recursos y competencias. Participacin poltica, econmica y administrativa en un pas Histricamente discriminatorio. No es eso, acaso, un
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cambio estructural?... Otro de los resultados del Proceso de Participacin Popular puede ser la devolucin del sentido a las palabras. 2.1.2.- Paleoliberalismo, Neoliberalismo y Participacin Popular.Apreciar los alcances del Proceso de Participacin Popular, nos remite obligatoriamente al conjunto de las Reformas del Estado. En este contexto, es necesario referirse al Neoliberalismo, por su condicin hipottica de ser la categora poltica, econmica y administrativa que ha pugnado en los ltimos aos por configurar las caractersticas de nuestra sociedad El Neoliberalismo, ni duda cabe, ha sido el mito ms difundido en las postrimeras del milenio. En los cuatro puntos cardinales del planeta no hubo tema que despierte mayor polmica, al extremo que se pretenda dividir la sociedad en neoliberales y antineoliberales. El fenmeno ha sido particularmente intenso en Amrica Latina, con la especificidad de que su comprensin no ha guardado precisin con su significado histrico y terico. La desorientacin y el oportunismo, productos naturales de los vertiginosos cambios polticos, configuraron el escenario propicio para abonar un error conceptual que pocos estuvieron en condiciones de rectificar. Cuando se toman apresuradamente posiciones, descuidando el conocimiento cabal de las opciones, se invierte la
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lgica. Por ello, la importancia de esclarecer el tema trasciende un prurito meramente intelectual, en tanto puede situar en su real dimensin Histrica la propuesta de un modelo de sociedad, sugiriendo la revisin de sus paradigmas. En su forma embrionaria, el Liberalismo no est al margen de la deuda histrica que tiene el hombre occidental con la Grecia clsica. La experiencia terica y fctica de la Hlade, en esta materia, se remonta a los escritos de Soln, a la democracia esclavista de Atenas, y a la original concepcin ideolgica que tenan los sofistas. Estos ltimos representan la elaboracin ms coherente del Liberalismo en la edad antigua, con su defensa de la libertad poltica, econmica y social de todos los hombres, sin importar el origen, la raza o el credo. Mientras la escuela socrtica defiende la divisin que hace Tucdides, entre civilizacin griega y barbarie, los sofistas se reivindican como ciudadanos del mundo, abogando por la supresin de toda forma institucionalizada de obstculo a las relaciones humanas por considerarla reida con la naturaleza esencialmente libre del hombre. Precisamente, el Renacimiento reconoce en los textos griegos una de sus principales fuentes de inspiracin para la revisin del pensamiento y las formas medievales. En este perodo se genera la progresiva evolucin del pensamiento liberal, sentando las bases para que la Modernidad sea portadora del triunfo de la democracia y el capitalismo por sobre la monarqua y el mercantilismo. La forma moderna del Liberalismo encuentra sus cimientos polticos en el pensamiento de los filsofos de la
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Ilustracin, mereciendo especial distincin aqullos de lengua francesa como Diderot, Sieyes, Voltaire, Rousseau (nacido en Ginebra) y Montesquieu. En su acepcin econmica, cabe destacar la influencia anglosajona, reflejada en Adam Smith y David Ricardo. Allende las divergencias entre algunos de los tericos citados - en algunos casos existen diferencias sustanciales, como las que separaron a Voltaire y Rousseau -, el Liberalismo poltico nace en la forma de una democracia representativa calificada, por cuanto discrimina para el ejercicio de la ciudadana, en funcin de criterios de raza, gnero, patrimonio y alfabetismo. Con el paso del tiempo, el Liberalismo econmico decimonono preconiza que el trabajo es la fuente de la riqueza, y que el gobierno debe abstenerse de intervenir en el curso natural de la Economa, respetando los principios del libre mercado del trabajo, el capital y las mercancas; el Estado debe dejar hacer y dejar pasar, reducindose a simple gendarme de la propia dinmica generada por las relaciones econmicas. Con estas caractersticas se describe el Liberalismo clsico, que alcanza su desarrollo extremo en el siglo XIX. A fines de esta centuria, la acumulacin de movimientos sociales contestatarios a la ortodoxia de su aplicacin da paso a una demanda de revisin que se origina en los mbitos sindicales y se extiende en las esferas intelectuales, partidistas, antiraciales y feministas, para terminar conmoviendo las estructuras burocrticas de la misma Iglesia Catlica, que pronuncia su encclica De Rerum Novarum. Este es el momento de inflexin, por cuanto marca una divisin entre el Liberalismo clsico y el Liberalismo revisado,
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que es tal por ser portador de nuevos criterios tendientes a conciliar lo esencial del sistema con los planteamientos emergentes de la disconformidad social finisecular. Nacen los Revisionistas, con una nueva propuesta terica, de naturaleza eclctica, que los sita entre las dos ideologas extremas que pugnan por la hegemona: el Liberalismo clsico y el Marxismo. Representan una opcin intermedia que recibe anatemas de ambas partes, por cuanto cuestiona el orden existente sin pretender su transformacin esencial, atrayendo consigo las iras de los conservadores y de aquellos que proponen trastocar con violencia las formas polticas, econmicas y sociales. La doctrina Revisionista preconiza que la creciente proteccin del Estado al trabajador, la legislacin antimonoplica, el sufragio universal y la administracin de impuestos progresivos destinados a la ejecucin de obras y a la prestacin de servicios, en la medida de su consolidacin, permitirn la conservacin de un sistema basado en la pluralidad de realidades, desestimando el reduccionismo de las ideologas extremas. En el anlisis poltico tradicional, se suele identificar el Revisionismo de fines del siglo XIX como una actitud crtica con relacin al Marxismo, descuidando que no es menos correcto entenderlo como una actitud crtica con relacin a un Liberalismo ortodoxo que haba llegado a los extremos del Darwinismo Social, en su afn de mantener al Estado indiferente ante la insostenible crisis social. En realidad, depende de la perspectiva que toma el analista. As, Socialdemcratas y Demcrata - cristianos, son revisores del Marxismo, y tambin del Liberalismo.
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Parece evidente que el ms perjudicado fue el Marxismo, pero sera absurdo pretender que el Liberalismo no se vio conmovido por este Proceso. Las consecuencias son ms que ostensibles cuando observamos que el Capitalismo de la parte occidental de Europa, liderado por los Revisionistas, ha logrado hacer realidad los anhelos sociales de la inmensa mayora de sus pueblos, merced a una poltica de subsidios que cubre desocupacin, invalidez, enfermedad, viudez, orfandad, y a una vasta intervencin del Estado en materia de salubridad y seguridad laboral, jornadas de trabajo, descansos, gratuidad en la educacin y la salud, adems de impuestos progresivos destinados a lograr una redistribucin progresiva de la riqueza. Si nos remitimos a los orgenes de la Economa Social de Mercado, corroboramos que su Filosofa rescata la necesidad de alcanzar un punto intermedio entre la economa liberal y la proteccin social del Estado. As, los tericos alemanes que aplicaron el modelo despus de la Segunda Guerra Mundial, si bien se cuidaron de mantenerse a distancia del Marxismo, hicieron lo propio a la hora de tomar posiciones frente al Liberalismo decimonnico. Por ello, al referirse al Liberalismo clsico, lo denominaron Paleoliberalismo, es decir, Liberalismo de la Edad de Piedra. Sin embargo, al tratar de identificar el Liberalismo por ellos representado, lo hicieron bajo diferentes rtulos, entre los cuales estaba el de la escuela de Friburgo, conocido como Ordoliberalismo, una de las primeras variantes del denominado Neoliberalismo, precisamente porque de la utilizacin del prefijo Neo se desprende su carcter de nuevo. El Ordoliberalismo an no pona suficiente nfasis en el contenido social de esta nueva versin del Liberalismo, situacin que fue
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superada por lo que formalmente se denomin Economa Social de Mercado. Por todas estas razones, el concepto convencional que en Amrica Latina se tiene del Neoliberalismo no es preciso, en el entendido de que las polticas de Ajuste Estructural que se han venido ejecutando, no siempre conllevan la proyeccin social que permite diferenciarlas del Liberalismo del siglo XIX. Con estas premisas, la amplia gama de crticos de izquierda, a menos que reincidan en convicciones estalinistas anacrnicas, deberan preocuparse por pregonar el Neoliberalismo como una opcin viable para defender los intereses de aquellos que se pueden ver marginados por la implacable aplicacin de polticas econmicas Paleoliberales. El mismsimo profeta de las polticas de Ajuste Estructural, Jeffrey Sachs, acaba de renunciar al credo paleoltico del Fondo Monetario Internacional, exteriorizando sus ms acerbas crticas por la inflexibilidad decimonnica de sus prelados para aplicar el plan de estabilizacin en la confundida Rusia. Una vez alcanzada la estabilidad Macroeconmica, el paso del Paleoliberalismo a un Neoliberalismo afn al propuesto por la Economa Social de Mercado, supone la reforma del Estado a travs de polticas pblicas de alcance general. En esta Filosofa, los desafos inmediatos deben estar orientados a implantar mecanismos de carcter estructural destinados a crear las condiciones para el crecimiento econmico, a lograr una redistribucin ms equitativa de los recursos pblicos, a superar las deficiencias de nuestro incipiente sistema de seguridad social, a facilitar una mayor participacin poltica y a garantizar una mejor administracin de justicia, sin descuidar la vigencia de la libertad del hombre como fuente de toda inspiracin y progreso.
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En este marco terico e histrico, podemos evaluar el Proceso que ha generado la Ley de Participacin Popular en Bolivia. Desde una perspectiva poltica, es una medida destinada a profundizar el Liberalismo, expresado en la Democracia. La constitucin de verdaderos municipios en todo el pas, con autoridades elegidas por voto universal, y con recursos para administrar las necesidades bsicas de los vecinos, supone la ampliacin de la cobertura democrtica del Estado. Por primera vez, gran parte de la poblacin nacional ejerce sus derechos ciudadanos con posibilidades reales de contar con una gestin pblica que responda a expectativas histricamente postergadas. A ello hay que aadir la articulacin de la sociedad civil con su gobierno municipal, en una dialctica que incorpora la participacin de la comunidad como un factor preponderante para el reencuentro del administrador y del administrado. Desde una perspectiva econmica, destaca el carcter redistributivo del ingreso pblico que tiene el Proceso de Participacin Popular. Atenuada la tesis del Estado empresario en favor de las fuerzas privadas del libre mercado, al gobierno le queda el rol de crear las condiciones adecuadas para fomentar la inversin y de contribuir a lograr un equilibrio social a travs de la asignacin racional de las recaudaciones tributarias en el conjunto del territorio nacional. La paz social es uno de los requisitos que necesita el empresario para arriesgar su capital. Las expectativas racionales se miden por el grado de confianza que ofrece el medio. Por ello, la redistribucin propiciada por la Ley de Participacin Popular, adems de estar inspirada en un propsito tico, supone tambin
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una intencin administrativa. No se puede fomentar el desarrollo econmico sin mecanismos que permitan un mnimo de equidad. Los propios organismos multilaterales que impulsan las medidas de Ajuste Estructural, habindose percatado de la aguda crisis social, estn apoyando la ejecucin de polticas que intentan revertirla. La pattica realidad de las masas indigentes que pueblan los suburbios urbanos y los pauprrimos campos, ha generado una conciencia que al unsono reclama la adopcin de mecanismos institucionales que puedan rectificar la pobreza extrema. Ya no se trata de Socialismo, sino de salvar al mismo Sistema, evitando las comprensibles escaladas de violencia y disconformidad que amenazan a la democracia. La conformidad social es una de las condiciones del Liberalismo poltico y econmico. Y, en ltima consecuencia, es la justificacin tica de la poltica. En esa tesitura, el Proceso de Participacin Popular se inscribe entre las medidas que permiten superar la visin ortodoxa del Paleoliberalismo, ubicndose con oportunidad social en los cambios que pretende encarar el Estado. 2.1.3.- Filosofa de la Ley de Participacin Popular.El siglo XX ha sido el escenario en el cual diferentes ideologas se han disputado la hegemona poltica. Estudiando los orgenes de la confrontacin, se puede observar, entre sus causas, la casi invariable absolutizacin de un principio filosfico con el consiguiente detrimento de otros. Unas veces, en nombre de la Libertad, se descuid un mnimo de equilibrio social. Otras, bajo el propsito de alcanzar la Equidad, se ocult un Rgimen que
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conculc hasta la humana posibilidad de pensar y disentir. Por ltimo, no faltaron aquellos heraldos de la guerra ms ominosa de la Historia que, bajo el pretexto de Nacionalismo, atropellaron las fibras ms ntimas de la dignidad del hombre. Graves consecuencias se han tenido que lamentar para que el mundo empiece a comprender que la naturaleza polifactica de la realidad no puede ser reducida a las limitaciones de una ideologa. Y ahora nos encontramos en una coyuntura proclive a considerar que los colores variopintos de las aspiraciones humanas no pueden encontrar espacio en la monocroma de un principio: se necesita autodeterminacin, pan e identidad. Por ello, es menester pasar del antagonismo al sincretismo, rescatando la moraleja de la dialctica idealista y materialista; la recproca penetracin de los contrarios. Pasar del postulado a los hechos contina siendo el supremo desafo del hombre. Traducir en polticas concretas los imperativos de la teora demanda la convergencia de esos factores diversos que permiten la coincidencia de tiempo y lugar entre el pensamiento y la accin. Desde la zaga del desarrollo, Bolivia ha estado a la par de la confrontacin ideolgica. No acompa al Progreso, pero s al fundamentalismo y su secuela de violencia. Pasando de gobiernos excluyentes y dictatoriales a hiperinflaciones populares y democrticas, ha pagado la factura del siglo de la intolerancia - en ese contexto, el ao 2005, lamentablemente, parecen resucitar los fantasmas fundamentalistas... Sin embargo, la Ley de Participacin Popular, ha
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promovido espacios equidistantes de las visiones polticas dicotmicas. Porque ms all de sus realizaciones materiales, el Proceso que ha generado tiene personalidad filosfica propia, en la medida que supone la coexistencia de Principios que reconocen races ideolgicas diversas, logrando una identidad frente a las corrientes polticas tradicionales. As, es insuficiente, adems de anacrnico, rotular la Ley de Participacin Popular como Liberal, Socialista o Nacionalista. Constituye la injusta y supina magnificacin de uno de sus matices, en detrimento de los otros, segn la ptica que quiera tomar el analista. Cada uno de sus Principios slo se puede apreciar en el contexto general de una Filosofa que es Liberal, cuando multiplica la vida democrtica a travs de la consolidacin de gobiernos municipales en todo el pas, Socialista, cuando propende a una distribucin ms equitativa de recursos en el campo y las ciudades o Nacionalista, cuando reconoce a las Comunidades Indgenas, de acuerdo a sus usos y costumbres. Este razonamiento, que ha superado los rgidos dogmatismos de la inflexible confrontacin ideolgica de antao - que ahora parece dispuesta a resucitar con impenitencia -, empieza, en los hechos, a ser apropiado por los sectores mayoritarios de la ciudadana. Es la conclusin que se desprende en torno al consenso que existe en relacin a la Ley de Participacin Popular. Resta pasar de la inconsciencia de esta situacin a la asimilacin racional que supone la conciencia del fenmeno. Slo entonces habremos accedido a una nueva forma de entender al individuo y a la sociedad, condicin inexcusable para no retornar al pasado. La realidad es polcroma. Por ello, la Ley de Participacin Popular apela en sus cimientos filosficos a diferentes
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sistemas de ideas, cualidad singular que le permite lograr una independencia orgnica respecto de las ideologas convencionales. He ah su original contribucin a la Filosofa Poltica. 2.1.4.- Alcance de la Ley de Participacin Popular y su aporte en la consolidacin orgnica de Bolivia.No hay Estado sin presencia pblica efectiva en todos los confines del territorio. La soberana no es una disposicin de nimo, sino una expresin poltica, econmica y administrativa. Cuando nos acercamos a los dos siglos de vida Republicana, ms de la mitad de la poblacin no ha encontrado un nexo administrativo de carcter vinculante. Por ello, Bolivia, es ms una intencin que una realidad. El cuerpo social, como el individual, necesita articulaciones para ser tal. La distribucin del Poder, adems de ser una exigencia para la supervivencia del Estado, representa una de las condiciones distintivas de la democracia. Y, bajo cualquier forma de gobierno, es un requisito inexcusable para garantizar la gobernabilidad. Por estas razones, la descentralizacin es un instrumento fundamental en la perspectiva de consolidar institucionalmente la democracia y la gobernabilidad. Su filosofa es absolutamente democrtica, en tanto se inspira en la posibilidad de dar participacin a todos en la gestin del Estado. Existe, pues, una relacin de causalidad entre soberana, democracia, gobernabilidad y descentralizacin. Son
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categoras consecutivas, que se vigorizan cuando encuentran espacios de concurrencia. La Ley de Participacin Popular busca la generacin de esos espacios, bajo la premisa de que la constitucin de unidades administrativas slidas es posible slo en un contexto que considere los siguientes elementos: 1. Base territorial. La referencia del territorio, como expresin poltica y administrativa, es de vital importancia al momento de identificar al actor pblico idneo para facilitar un proceso descentralizador, a la vez que integrador. Lo ideal es que la circunscripcin territorial sea lo suficientemente pequea para responder con oportunidad al administrado y lo suficientemente grande para no quedar al margen de las polticas nacionales. Se busca favorecer la participacin y la eficiencia, sin afectar la racionalidad administrativa del Estado en su conjunto. La Ley de Participacin Popular, al definir que la jurisdiccin territorial de los municipios abarca la Seccin de Provincia, se inspira en el cumplimiento de esos imperativos, multiplicando los espacios para la gestin pblica, de manera que puedan abarcar al conjunto del pas. As, esta perspectiva, combinada con la transferencia de recursos y competencias al mbito de la jurisdiccin municipal, permiti pasar de 24 a 311 Gobiernos Municipales con posibilidades de desarrollar una gestin local - el ao 2005 son 327. 2. Legitimidad y legalidad. El grado de aceptacin moral que tiene un gobierno es fundamental para la ejecucin de sus polticas.
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Adems, bajo el marco de un Estado de Derecho, el respaldo legal a su imperio est dado por su condicin de rgano apoyado en la Constitucin Poltica del Estado y las leyes correspondientes. La legitimidad y la legalidad son principios que pueden alcanzarse con mayores posibilidades en el escenario local, aprovechando la relacin de proximidad con el ciudadano. Por ello, la Ley de Participacin Popular, identifica en el Gobierno Municipal al sujeto pblico principal de su dialctica. 3. Autonoma. En el espritu de un proceso democrtico no puede estar ausente una poltica descentralizadora. En esta filosofa, la naturaleza jurdica de los gobiernos municipales, al definirse constitucionalmente como Autnoma, presenta ventajas comparativas frente a otros niveles de gobierno en un Estado Unitario. La autonoma municipal supone una descentralizacin poltica, econmica y administrativa, en tanto comprende la eleccin directa de las autoridades ediles, la capacidad normativa y la existencia de recursos y competencias que tienen alcance local, en el marco de lo definido por una ley especial. Al privilegiar la estructura municipal, la Ley de Participacin Popular aprovecha el rgimen autonmico para explotar las mayores posibilidades descentralizadoras que otorga el marco constitucional del Estado boliviano. 4. Recursos. No hay estructura tan perfecta que pueda administrarse sin recursos. Probablemente en Bolivia no han faltado ideas, pero lo que siempre se haba extraado era un esfuerzo consecuente para acompaarlas con medios econmicos.
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Como ya se ha visto, la nueva forma de distribucin de la coparticipacin tributaria - participacin de los municipios en los impuestos nacionales - introducida por la Ley de Participacin Popular, al efectuarse en atencin al nmero de habitantes de cada unidad municipal permite superar la concentracin de recursos que se daba en las capitales de departamento. A ello se suma el incremento de la coparticipacin municipal, de 10% a 20% de los impuestos nacionales, y la transferencia al dominio municipal exclusivo del 100% de los impuestos a los inmuebles, vehculos y transacciones que afectan a estos bienes. Con esta medida, como tambin hemos visto anteriormente, Bolivia cuenta por primera vez con posibilidades polticas, econmicas y administrativas de impulsar una gestin pblica en todo el territorio nacional. 5. Competencias. Los recursos en el mbito pblico son para atender las necesidades de la colectividad. Si se trata de recursos descentralizados, son para administrar competencias en favor de los habitantes de la respectiva jurisdiccin descentralizada. La Ley de Participacin Popular transfiere a los municipios los recursos descritos en el acpite precedente para que administren competencias que histricamente haban tenido una gestin centralizada. En ese marco, la administracin de la infraestructura fsica de los sectores de Salud, Educacin, Deportes, Cultura, Riego y Caminos Vecinales, ahora es de responsabilidad de los respectivos Gobiernos Municipales. 6. Coherencia con los planes nacionales. La administracin municipal debe ejercer su autonoma sin descuidar la coherencia
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con los planes nacionales. Es importante cuidar una relacin sistemtica en la gestin pblica del pas. Para el efecto, las polticas, planes y programas municipales tienen que tomar en cuenta las polticas expresadas en los instrumentos legales que tienen alcance general. En Bolivia, el Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES), adems de los sistemas nacionales de Planificacin, Inversin y Presupuesto, son de cumplimiento obligatorio para todo el sector pblico. As tambin lo prescribe la Ley de Participacin Popular. Se trata de los lmites positivos de la Autonoma que propenden a lograr una relacin orgnica en la administracin del pas. De todas formas, la relacin ms importante que ha generado la Ley de Participacin Popular se plantea en trminos inversos; es decir, otorgndole posibilidades inditas a las polticas nacionales de contar con los brazos articuladores para llegar a todo el territorio nacional, sin desmerecer las realidades particulares que ahora tienen un marco autnomo para expresarse. 7. Supervisin de las instituciones privadas. La ausencia Histrica de las formas pblicas del Estado boliviano en gran parte del territorio ha permitido que muchas instituciones privadas de desarrollo social acten a su mejor saber y entender. En algunos casos, los resultados no han sido provechosos, configurando situaciones ajenas a una lgica integral de administracin de los recursos humanos y fsicos. Al crear una presencia municipal real y efectiva, la Ley de Participacin Popular permite la fiscalizacin pblica en
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favor de la aplicacin de criterios unvocos en la gestin del desarrollo nacional. 8. Participacin social. Hacer al ciudadano copartcipe de la gestin pblica, dndole el rol de orientar su curso y controlar su ejecucin, es otra de las condiciones para alcanzar un espacio de legitimidad que permita la consolidacin de la democracia y, por su intermedio, del Estado boliviano. La Ley de Participacin Popular, como bien seala su denominacin, es ms que una reestructuracin interinstitucional. Su objetivo principal es desarrollar los escenarios que permitan una participacin real y efectiva de los ciudadanos en la gestin del Estado. Para este fin, reconoce legalmente a la Organizacin Territorial de Base (OTB) (ver el siguiente acpite para un mayor desarrollo de este concepto), como sujeto de la Participacin Popular, que se identifica con las Comunidades Indgenas y Comunidades Campesinas - nicas formas de organizacin rural que han tenido vigencia secular en gran parte del territorio republicano, colonial y precolombino -, y con las Juntas Vecinales en las ciudades. Las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs), constituidas tradicionalmente de acuerdo a sus usos y costumbres, y reconocidas por la Ley de Participacin Popular con estas cualidades ontolgicas, mantienen una relacin cotidiana con los Gobiernos Municipales en las respectivas jurisdicciones locales. En esa misma perspectiva, y para facilitar una mejor articulacin institucional, se constituyen tambin por disposicin de la propia Ley de Participacin Popular Comits de Vigilancia, conformados
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por representantes de las OTBs, encargados de transmitir las necesidades comunitarias y vigilar la correcta administracin de los Recursos de Participacin Popular. En este generoso contexto filosfico y fctico, parece justo concluir que estamos ante un proceso que contribuye de manera singular en la consolidacin del Estado boliviano, a travs de la profundizacin de la democracia y la construccin de instrumentos de gobernabilidad, partiendo de una visin unitaria y descentralizadora. 2.1.5.- Democracia Participativa y Democracia Representativa: Organizaciones Territoriales de Base y Gobiernos Municipales.Dos son las condiciones principales que debe reunir una organizacin civil para tener mayores posibilidades de actuar como representante social. Un referente territorial, que le permita fungir como portavoz de todos los habitantes de un radio determinado, y una relacin directa con sus miembros de base, que facilite, a su vez, una vinculacin sin demasiada intermediacin con el rgano pblico. Las denominadas Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) tienen una naturaleza que comprende las dos caractersticas extraadas en otras formas de organizacin de la sociedad civil, a saber: son territoriales, porque representan a una comunidad o a un barrio, y son de base, porque sus miembros interactan directamente, al ser la forma ms desagregada de organizacin que asume la ciudadana.
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La universalidad, es, pues, la principal cualidad de una Organizacin Territorial de Base. Esta cualidad ha sido tradicionalmente ignorada por el Estado boliviano. El Gobierno, a la hora de relacionarse con las expresiones organizadas de la ciudadana, pocas veces ha ido ms all de las instituciones gremiales o cvicas. As, la Representacin, en unos casos, slo ha sido sectorial y, en otros, si bien ha podido tener una cobertura ms general, ha estado demasiado intermediada por directorios u otras formas derivadas de representacin. En este contexto, para avanzar en la construccin de una democracia participativa - que no tiene que ser planteada en trminos contradictorios con la democracia representativa - es necesario reconocer y articular legalmente a organizaciones que representen a todos los comunarios, campesinos o vecinos, ms all de su condicin social, cultural o econmica, por el solo hecho de estar avecindados en un mbito territorial comn. Adems, es importante rescatar una lgica directa de vinculacin entre sus miembros, evitando, en lo posible, la intermediacin, por sus implicaciones desfavorables para la participacin directa. En sntesis, una poltica de participacin popular debe partir de premisas que incluyan en su proceso a todos los ciudadanos, en la forma ms literal posible. Para este objetivo, el modelo corporativo tradicional no parece ser el ms conveniente. Afortunadamente en Bolivia no ha sido necesario crear organizaciones que renan los principios sealados. Las Comunidades Indgenas, las Comunidades Campesinas y las Juntas Vecinales en las ciudades, son Organizaciones Territoriales de
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Base. Y as las califica la Ley de Participacin Popular, reconocindolas como sujetos de la participacin popular. El desafo estaba en reconciliar al Estado formal con el Estado real. Las comunidades rurales - Indgenas y Campesinas - y las juntas vecinales urbanas estaban ah, esperando que su vigencia mereciera el reconocimiento gubernamental. En el caso de las comunidades, se trata de las principales expresiones colectivas que han existido durante siglos en las reas rurales. Ante la insuficiencia del Estado formal, los comunarios fortalecieron sus formas originarias de organizacin como recurso para responder a sus necesidades bsicas. La Ley de Participacin Popular busca canalizar esa dilatada experiencia de organizacin y participacin comunitaria, incorporndola en la lgica formal del Estado boliviano. Se trata de un sinceramiento institucional que se inscribe en la perspectiva de construir una gobernabilidad sobre bases ms reales. Por ello, el reconocimiento legal se hace a partir de los propios usos y costumbres culturales que tienen estas comunidades, enriqueciendo as la estructura gubernamental levantada sobre los paradigmas occidentales de la modernidad. La dimensin cultural de este proceso, adems de tener una connotacin tica, reviste trascendental importancia poltica y administrativa. Su naturaleza tica se expresa en la reivindicacin del acervo espiritual de los pueblos indgenas que originalmente poblaron estas latitudes, a travs del respeto a sus formas. Su alcance poltico y administrativo est dado porque la asimilacin institucional de los usos y costumbres comunitarios supone un aporte fundamental a la gobernabilidad en todo el territorio. Es el primer paso para incorporar en la gestin integral
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del Estado procesos, actores y espacios tradicionalmente reticentes a ingresar en una lgica formal de administracin que no haba tenido la capacidad para superar modelos culturales excluyentes. Se trata de un esfuerzo destinado a incluir a todos los bolivianos en una planificacin de carcter vinculante. La revalidacin del mbito local de administracin, a partir del municipio, constituye la contraparte pblica para el ejercicio de esa dinmica participativa que se busca rescatar con el reconocimiento institucional de las comunidades y juntas de vecinos. La configuracin de un espacio para la gestin autnoma de los Gobiernos Municipales supone la existencia de un rgano pblico con capacidad institucional para interactuar con la sociedad civil. Con el reconocimiento y la articulacin institucional de la sociedad civil con sus respectivos Gobiernos Municipales, la Ley de Participacin Popular ha promovido un espacio convencional de encuentro entre formas participativas y formas representativas de democracia. No se trata de proponer la utopa de constituir una Democracia Directa - que slo se conoci con caractersticas particulares en la democracia esclavista de Atenas y que fue desestimada por la Filosofa Poltica en la Edad Moderna -, sino de proponer mbitos de participacin social sin suplantar la representacin democrtica. Desde esta perspectiva, resta distinguir claramente los roles, para evitar distorsiones. Los actores civiles orientan la planificacin y la inversin municipal, transmitiendo al Gobierno Municipal de la jurisdiccin sus requerimientos y expectativas, a travs de Procesos de Planificacin Participativa, en los que participan los ciudadanos
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desde sus comunidades y barrios - estos Procesos han sido incorporados en la dinmica institucional por la Ley de Participacin Popular y ahora tambin son un mandato de la Ley de Municipalidades promulgada en 1999. Con esa referencia directa de participacin social, las autoridades del municipio definen y administran las polticas, programas y acciones. Es importante advertir que son las autoridades quienes deciden el curso de la gestin, justificando, en su caso, aquellas decisiones que se aparten de las prioridades expresadas por las Organizaciones Territoriales de Base. La Participacin Popular no supone la sustitucin de las autoridades por el ciudadano, sino la constitucin de un marco de referencia social para darle mayor legitimidad a la gestin municipal. El Control Social es otro de los objetivos perseguidos en este proceso. Una vez definida la poltica municipal, son los mismos ciudadanos los encargados de vigilar la correcta administracin de los recursos, a travs de sus Organizaciones Territoriales de Base y del respectivo Comit de Vigilancia conformado por representantes de las comunidades y juntas de vecinos. Aqu tambin es importante distinguir el Control Social de la Fiscalizacin. As como en el caso de la Planificacin Participativa, el Control Social tiene un carcter indicativo, que no sustituye la Fiscalizacin a cargo de los respectivos rganos municipales, departamentales y nacionales del Estado, que son los nicos que ejercen jurisdiccin, como depositarios del imperio gubernamental. En conclusin, la Ley de Participacin Popular busca articular los sujetos sociales y los espacios institucionales adecuados
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para viabilizar una participacin efectiva de los ciudadanos en la administracin pblica. Con este fin, promueve desde el mbito local - nivel bsico y democrtico de organizacin territorial - una reconstitucin del aparato pblico y de los actores civiles. 2.1.6.- Tocqueville y Apaza, Apaza y Tocqueville, una sntesis. Es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres, dice Alexis de Tocqueville (*), en su obra seera La Democracia en Amrica. La cita me vino a la memoria cuando visit el municipio de Pucarani, y mi amigo Paulino Apaza, un campesino del lugar, me dijo con emocin: Nosotros, desde aqu, desde la comunidad, somos los verdaderos albailes de la democracia. La ancdota me permiti comprender los generosos alcances de la reflexin del Filsofo Enrique Dussel (**), quien sostiene que en 1492 hubo un descubrimiento geogrfico y un encubrimiento cultural. En su criterio, uno de los retos fundamentales de las democracias latinoamericanas radica en pasar del descubrimiento al desencubrimiento.... En ese marco, parece imprescindible la sinergia de los diversos espacios culturales que configuran nuestra realidad; es decir, el encuentro de lo que convencionalmente se conoce como cultura occidental con las diferentes culturas precolombinas. Municipio y Comunidad, Tocqueville y Apaza.
(*) La democracia en Amrica, Alexis de Tocqueville. Primera parte, Captulo V, Pgina 59. Alianza Editorial. El Libro de Bolsillo, Madrid, 1993. (**) 1492 El encubrimiento del Otro, Enrique Dussel. Conferencias 2, 3 y 4. plural editores - Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin - UMSA. La Paz, 1994.
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La Ley de Participacin Popular es uno de los pasos ms importantes en la Historia de Bolivia para lograr un sincretismo filosfico que permita la amalgama de las tradiciones polticas Modernas con las tradiciones polticas de los pueblos originarios. La descentralizacin municipal, al estilo de Tocqueville, y la participacin comunitaria, al estilo de Apaza, parten de dos realidades distintas pero complementarias. Una responde a la dinmica de los Estados Nacionales que surgieron con el Renacimiento, y tiene referentes propios que se han ido consolidando desde los primeros aportes de la Grecia Clsica. En ese contexto se inscribe la hermenutica poltica del municipio. La otra, a su vez, responde a la dinmica propia de los pueblos originarios de lo que hoy es Amrica, con la prctica de usos y costumbres que han sobrevivido a la Colonia y a la Repblica. En ese contexto se inscribe la hermenutica poltica de la comunidad. El gran desafo gubernamental, ignorado durante siglos, es promover el espacio institucional en el que puedan converger Municipio y Comunidad. Hacer del Estado un mbito de encuentro y no de desencuentro. A ello contribuye la Ley de Participacin Popular, con un contenido que es lo suficientemente eclctico como para responder a la abigarrada sensibilidad de la poblacin boliviana. De lo que se trata es de encontrar un lugar comn para Tocqueville y Apaza 2.2.- Un nuevo concepto de Gobernabilidad.En el Numeral que precede, se ha insinuado la renovada posibilidad de impulsar procesos de Gobernabilidad en
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Bolivia, a partir de la Ley de Participacin Popular. En este acpite, vamos a ensayar un marco terico y prctico para esa posibilidad, tomando como referencia las premisas filosficas e institucionales hasta aqu analizadas. Para abordar el tema desde una perspectiva propia, inspirada en el marco de las necesidades y posibilidades del Estado boliviano, tomamos en cuenta la aproximacin general que hace Joan Oriol Prats, Analista del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua - El concepto y el anlisis de la gobernabilidad, en Instituciones y Desarrollo, del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua. 10 de diciembre de 2003 -, que en su bsqueda de sistematizar el trmino, a tiempo de prevenir que no existe una visin unvoca en las diferentes escuelas y tiempos, propone una distincin entre gobernanza y gobernabilidad en base a la diferencia que existe entre las reglas del juego y las capacidades que confieren. As, plantea la siguiente nocin general del trmino gobernabilidad: la capacidad de formular e implementar polticas pblicas por parte de un gobierno., mientras que, para el trmino gobernanza, plantea los procesos de interaccin entre actores estratgicos, interaccin que tiene su fundamento ltimo en las reglas del juego. Es decir en las instituciones formales e informales que restringen el comportamiento de los actores Hechas estas precisiones, el ensayo de Gobernabilidad que se propone a continuacin, supone la capacidad de gobernar que conlleva procesos de interaccin entre actores estratgicos - gobernanza -, partiendo del escenario generado por
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la Ley de Participacin Popular, y considerando slo sus variables inmediatas - descentralizacin gubernamental y participacin social -, dejando para un estudio ms amplio la interconexin con otras variables - Vgr. Medio Ambiente. 2.2.1.- Gobernabilidad.Entendemos por gobernabilidad, la facultad institucional y la posibilidad real de ejercer jurisdiccin sobre la poblacin asentada en un territorio. Ntese que se trata de lograr la vinculacin entre los tres elementos del Estado, de acuerdo con la doctrina clsica: poblacin, territorio y poder. Ese es el eje conceptual de la aproximacin que aqu se propone. 2.2.2.- Legalidad y legitimidad. Reflexionar sobre gobernabilidad, en los trminos propuestos anteriormente, nos remite de inmediato a otras dos categoras polticas: legalidad y legitimidad. La legalidad supone la existencia de espacios institucionales para el ejercicio de derechos y deberes por parte de la ciudadana. Pero, adems, en su lgica burocrtica, est la posibilidad de practicar el imperio poltico del gobierno. La legitimidad, a su vez, supone la existencia de espacios consensuales en los que se expresan aceptacin y adhesin social respecto del accionar gubernamental. Desde una perspectiva poltica, en el mbito de la legalidad, encontramos la psicologa del imperativo hipottico: en
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caso de que el hombre no acte de la forma institucionalmente prevista por conviccin propia, lo har por temor a las hipotticas represalias jurdicas o sociales que le acarreara actuar de manera distinta. Asimismo, en el mbito de la legitimidad, encontramos la psicologa que expone Kant en su teora deontolgica: el hombre acta por convencimiento moral, sin calcular las consecuencias favorables o desfavorables de su accin. Ambas dinmicas son imprescindibles en la motivacin poltica, y constituyen las bases de la gobernabilidad. Representan la condicin formal y la condicin moral, respectivamente, de todo ejercicio gubernamental que aspira a ser eficaz sin ser traumtico. 2.2.3.- Factores que promueven legalidad y legitimidad: descentralizacin y participacin social. 2.2.3.1.- La descentralizacin como factor que promueve legalidad.Hacer realidad las ideas polticas supone la existencia de espacios institucionales. Desde la perspectiva de la ingeniera gubernamental, los espacios institucionales requieren del concurso de varios factores en la estructura del Estado. Entre estos, cabe destacar la existencia de rganos pblicos con autoridades que gocen de respaldo poltico, econmico, administrativo y social. Se trata de rganos pblicos que tengan funcionarios adscritos a una lgica de organizacin poltica socialmente aceptada - en nuestro caso, la democrtico-representativa-, con recursos relativamente suficientes para desarrollar competencias especficas, y con procedimientos e instrumentos coercitivos dirigidos a favorecer
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el cumplimiento de su gestin; es decir, un conjunto de variables concurrentes, para facilitar el ejercicio de los derechos ciudadanos y la administracin integral del Estado por parte del gobierno. Para alcanzar los objetivos propuestos, es menester que stos rganos pblicos, tengan presencia en la totalidad de la poblacin y el territorio de un Estado; de esta forma, los tres elementos constitutivos - poblacin, territorio y poder - estarn adecuadamente identificados. De acuerdo con ese criterio, los Estados excesivamente centralizados, por la inexistencia de una red institucional slida que abarque al conjunto de los recursos humanos, geogrficos y econmicos, tienen mayores dificultades para ejercer la legalidad. Ergo, no cuentan con buenas posibilidades de enfrentar satisfactoriamente la necesidad de garantizar la gobernabilidad. En este contexto, la descentralizacin constituye un factor imprescindible para contribuir a la legalidad. 2.2.3.2.- La participacin social como factor que promueve legitimidad.Comprometer al ciudadano en la administracin pblica de las necesidades y expectativas generales, constituye una forma implcita y explcita de lograr su conformidad poltica con el sistema y sus autoridades, contribuyendo a desarrollar esos espacios consensuales que permiten la aceptacin y adhesin social del ejercicio gubernamental.
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La participacin social, es uno de los medios fundamentales para promover legitimidad. Es en la interaccingobernanza permanente entre la funcin pblica y la sociedad civil, que se desarrollan los lazos que permiten construir una cultura poltica en la cual el administrador y el administrado se reconocen, respetan y valoran recprocamente, resolviendo satisfactoriamente el desafo que plantea la gobernabilidad. El reto est en disear los mecanismos idneos para canalizar la energa social, evitando su desnaturalizacin a travs de la adopcin de procedimientos excesivamente burocrticos. 2.2.3.3.- Descentralizacin y Participacin.En el marco de las reflexiones precedentes, la descentralizacin del sector pblico, como forma institucional de acercar el Poder al ciudadano, es un requisito de la legalidad. De igual manera, la participacin, como forma social de vincular al ciudadano con el Poder descentralizado, es un requisito de la legitimidad. La legalidad sin legitimidad, es casi pura coercin. A su vez, la legitimidad sin legalidad, es energa sin concrecin. Por ello, la gobernabilidad, tiene en la convergencia de la descentralizacin y la participacin, dos condiciones importantes para su vigencia. 2.3.- Ley de Participacin Popular y Gobernabilidad.2.3.1.- La descentralizacin como factor que promueve legalidad.59
Con la Ley de Participacin Popular, Bolivia comenz a estructurar un modelo descentralizador de caractersticas decisivas para promover gobernabilidad en la totalidad de su territorio. Su aplicacin signific la rectificacin histrica de un centralismo que haba limitado el alcance de la administracin pblica a espacios muy restrictivos, que se pueden resumir en los 24 municipios que reciban recursos. Slo en ellos se podan conformar verdaderos Gobiernos Municipales con posibilidades de responder a las necesidades ciudadanas. Para el resto de la poblacin - en 1994 ms del 50% -, asentada lejos de las ciudades grandes, la Autonoma Municipal, instituida por la Constitucin Poltica del Estado, no pasaba de ser una declaracin retrica sin posibilidades prcticas de materializarse. Con la nueva forma municipal de distribucin econmica y territorial, institucionalizar ste proceso a travs de Gobiernos Municipales, significa llevar a cabo una descentralizacin poltica, econmica y administrativa, en el marco de las siguientes premisas: a) Descentralizacin poltica: porque las autoridades de los Gobiernos Municipales, en ejercicio de la Autonoma Municipal, son elegidas por sufragio universal - no guardan dependencia respecto del nivel central de gobierno- y tienen capacidad normativa para el ejercicio de sus competencias. b) Descentralizacin econmica: porque ahora cuentan con los Recursos de Participacin Popular - coparticipacin -, por una parte, y con los Recursos Propios - los nuevos impuestos transferidos y las tasas y patentes, - por otra parte, para ser utilizados de forma autnoma ( a ello tambin habra que aadir los recursos instituidos posteriormente por la Ley del Dilogo Nacional 2000). C) Descentralizacin
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administrativa: porque las facultades polticas y las posibilidades econmicas son para administrar competencias que, adems de las tradicionales, han sido ampliadas a sectores como Salud, Educacin, Deportes, Cultura, Caminos Vecinales y Riego, que ahora constituyen reas de gestin compartida con el nivel central e intermedio de gestin de gobierno. Es oportuno destacar que la Reforma Constitucional institucionalizada despus de la Ley de Participacin Popular, se inspir en la nueva realidad municipal a partir de los siguientes cambios: a) Dispuso que todos los municipios son de igual jerarqua, terminado con el paternalismo de las capitales sobre las provincias. b) Ampli el periodo de gestin municipal a cinco aos, buscando superar la inestabilidad poltica y la insuficiencia administrativa provocada por el anterior sistema de renovacin bienal. Gobiernos Municipales con facultades polticas, recursos econmicos y competencias administrativas en todo el pas. Una descentralizacin radical que promueve gobernabilidad. 2.3.2.- La participacin social como factor que promueve legitimidad. El sufragio universal, la igualdad y la libertad ante la ley - reguladas en ejercicio de la soberana de un Estado -, son valores polticos que conforman la cultura democrtica y cimentan las nociones ciudadanas de legitimidad. Como vimos en el acpite anterior, se trata de principios que estn recogidos en la filosofa que inspira al modelo boliviano de descentralizacin municipal. Sin embargo, el aporte tpico de Bolivia en el camino de legitimar su Sistema poltico, se encuentra en la generacin de espacios que facilitan la participacin social.
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La Ley de Participacin Popular, tiene esta denominacin, porque no se agota en la descentralizacin del sector pblico; considera sta medida, como un medio indispensable para acercar el poder al ciudadano. En esa sindresis, la finalidad de la proximidad gubernamental, es la constitucin de un interlocutor para la participacin de la sociedad civil. Con esa inspiracin, como ya se ha analizado - ver un anlisis detallado en el Numeral 2.1., acpite 2.1.5. -, se reconoce la Personalidad Jurdica de Organizaciones Territoriales de Base, vinculndolas con el Gobierno Municipal a travs de Comits de Vigilancia. Las funciones principales de orientacin y control social, se desarrollan a travs de procesos de Planificacin Participativa, que facilitan la interaccin del ciudadano y sus autoridades locales, y poniendo en marcha los mecanismos institucionales de fiscalizacin que tiene el sector pblico, pudiendo llegar inclusive al congelamiento de las cuentas de aquellos municipios donde se presenten irregularidades. En 11 aos de aplicacin de la Ley, se han otorgado ms de 20.000 Personalidades Jurdicas y estn conformados todos los Comits de Vigilancia. La orientacin y el control social estn funcionando, a travs de la planificacin de los Planes de Desarrollo Municipal, con la participacin de los Gobiernos Municipales, las Organizaciones Territoriales de Base y los Comits de Vigilancia. Sin duda que hay muchas insuficiencias y debilidades. Pero son los costos naturales de un proceso nuevo que todava no tiene el respaldo de una slida cultura democrtica.
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Ttulo I. Captulo 3. Ley de Descentralizacin Administrativa
Captulo 3 Ley de Descentralizacin Administrativa

3.1.- Sus circunstancias: La Ley de Participacin Popular. 3.2.- Los Frenos y Contrapesos como factor que favorece la articulacin. 3.2.1.- Articulacin y gobernabilidad. 3.2.2.- Frenos y Contrapesos. 3.3.- Ley de Descentralizacin Administrativa y Gobernabilidad.
3.1.- Sus circunstancias: La Ley de Participacin Popular.No es lo mismo. No es lo mismo plantear el diseo del nivel intermedio de gobierno el ao 1993 que hacerlo el ao 1995. O el ao 2005. Porque, como ya se ha analizado los captulos anteriores, la Ley de Participacin Popular, promulgada el 20 de abril de 1994, ha modificado el contexto del Proceso de descentralizacin en Bolivia. Y comenzaba a hacerlo, precisamente, el ao 1995 Y esto es lo que no se entiende en algunos crculos descontextualizados, cuando se analiza la Ley de Descentralizacin Administrativa, promulgada el 28 de julio de 1995. Ese ao, el pas comenzaba a funcionar con ms de 300 municipios descentralizados. Autnomos, para estar con la jerga. Que pasaban a administrar ms del 30% de la inversin pblica. La dispersin de las polticas y la inversin es la consecuencia previsible de todo proceso de descentralizacin en una primera etapa. Por ello, hubiera resultado un despropsito terico y prctico -, plantear la hiptesis de seguir multiplicando los escenarios autnomos, sin consolidar previamente los cambios
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que recin se comenzaban a impulsar con la implementacin de la Ley de Participacin Popular. 3.2.- Los Frenos y Contrapesos como factor que favorece la articulacin.3.2.1.- Articulacin y gobernabilidad.En el diseo e implementacin de todo sistema que promueve la internalizacin de principios de legalidad y legitimidad, es necesario generar espacios institucionales y sociales que faciliten la relacin y complementacin de y entre los diferentes niveles de gobierno. Se trata de un supuesto bsico, porque de su xito depende la coherencia en la gestin del Estado. Desde esa perspectiva, la articulacin es tambin uno de los cimientos de la gobernabilidad. La inquietud por ubicar expresamente el tema, es un resultado de la experiencia concreta que se puede recoger de los procesos que en los ltimos aos han buscado favorecer condiciones de legalidad y legitimidad en Amrica Latina. La mayora de las veces se han evidenciado dificultades extremas para garantizar escenarios mnimos de concurrencia entre el nivel nacional y los niveles subnacionales - y al interior del Sistema, entre ellos -, provocando problemas de gobernabilidad. 3.2.2.- Frenos y Contrapesos.En la poca Helnica del desarrollo de los principios que hoy forman parte de la tradicin poltica, Aristteles seal que las funciones principales del gobierno eran administrativas,
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normativas y jurisdiccionales. En la Edad Moderna, Montesquieu (*) elabor con mayor detenimiento el concepto, recogiendo las bases democrticas para la distincin constitucional que reconocen la mayora de los Estados en la Modernidad: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Uno de los mayores aportes del filsofo francs consiste en proponer un equilibrio - lo que la doctrina conoce como Teora de los Frenos y Contrapesos - entre los poderes del Estado para evitar la centralizacin y el despotismo. La Teora de los Frenos y Contrapesos de Poder, aplicada de forma horizontal - tres poderes de igual jerarqua -, puede ser tambin aplicada para generar espacios de articulacin entre los diferentes niveles de gobierno. Aunque se trata de entes con naturaleza, alcance y jerarqua distinta, es frecuente que se produzcan desequilibrios provocados por la desarticulacin poltica, econmica y administrativa. Por ello surge la necesidad de disear un sistema que promueva frenos y contrapesos. Sobretodo, cuando se estn desarrollando polticas en un marco institucional descentralizado con espacios sociales para la participacin del ciudadano. Los frenos y contrapesos pueden ser generados con diferentes instrumentos. El objetivo es propiciar la coordinacin entre los niveles nacional, intermedio y local de gobierno, evitando hipertrofias. Se trata de que el Estado preserve un grado esencial de coherencia gubernamental. De no preverse esta situacin, se hace imposible una gestin de alcance nacional, relativizando la importancia de contar con sistemas nacionales de Planificacin,
(*) Del Espritu de las Leyes, Montesquieu. Vgr. Libro XI, De las leyes que forman la libertad poltica en sus relaciones con la constitucin.
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Inversin y Presupuesto, por la total dispersin y fragmentacin de las polticas y los recursos. Entre los instrumentos que promueven frenos y contrapesos para la relacin entre distintos niveles de gobierno, se pueden identificar tres, que, a su vez, corresponden a necesidades de articulacin poltica, econmica y administrativa, respectivamente: La Designacin Cruzada en el Nivel Intermedio de Gobierno, La Inversin Concurrente y la Gestin Compartida. A estos tres instrumentos nos referiremos en el Numeral siguiente, a partir del anlisis de la Ley de Descentralizacin Administrativa en Bolivia. 3.3.- Ley de Descentralizacin Administrativa y gobernabilidad.Con la Ley de Participacin Popular se cumpli el objetivo de alcanzar una descentralizacin poltica, econmica y administrativa en el nivel local, y se generaron espacios de incorporacin de la sociedad civil organizada en la gestin institucional. Es decir, se desarrollaron escenarios propicios para impulsar legalidad y legitimidad. Lo que restaba impulsar eran mecanismos que promuevan un sistema de frenos y contrapesos entre los distintos niveles de gobierno. Precisamente a ese objetivo responde la Ley de Descentralizacin Administrativa. La Ley de Descentralizacin Administrativa fue promulgada para complementar el proceso de Participacin Popular, desde la perspectiva de la articulacin poltica, econmica y administrativa de todo el territorio. Por eso, la descentralizacin de esta ley, es meramente administrativa. Su objetivo no es crear ms espacios para el ejercicio del sufragio universal o para la
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participacin de la sociedad civil. Lo que busca es fortalecer la gobernabilidad democrtica facilitando una dinmica de frenos y contrapesos que evite desequilibrios en las relaciones territoriales de poder. En ese contexto, establece un nivel intermedio de gestin que permite la convergencia del nivel nacional con el nivel local, a travs de la prctica de tres instrumentos que responden a necesidades polticas, econmicas y administrativas, como ya hemos anunciado: Designacin Cruzada, Inversin Concurrente y Gestin Compartida respectivamente. La Designacin Cruzada supone que el Prefecto del Departamento - autoridad unipersonal del nivel intermedio de gobierno - es designado por el Presidente de la Repblica -cabeza del nivel central- y el Consejo del Departamento - autoridad colegiada del nivel intermedio de gobierno - es designado por los Concejos Municipales - niveles locales de gobierno -. Esa designacin cruzada promueve la articulacin poltica entre los niveles de gobierno. Prefecto y Consejo se encargan de coordinar las polticas nacionales y locales desde el nivel intermedio, extremo difcil de cumplir cuando son elegidos por sufragio universal como ocurre con las autoridades de los otros niveles. En esos casos, al tener todos una representacin popular, sin mayor relacin poltica con los dems, la articulacin queda seriamente comprometida. Para que la Designacin Cruzada sea comprendida, es necesario superar el prejuicio que reduce la democracia a la prctica del sufragio universal en todos los niveles de gobierno. La democracia que se agota en un criterio tan elemental, lejos de fortalecerse, menoscaba sus bases de gobernabilidad y, paradjicamente, se desestabiliza todos los das. El voto directo
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es la base del sistema, pero no es lo nico. Cuando se descuidan los procesos de articulacin poltica se pone en riesgo la sostenibilidad de cualquier forma de gobierno. La Inversin Concurrente supone la participacin econmica de distintos niveles de gobierno en iniciativas comunes. Generalmente se alienta a travs de compromisos para encarar proyectos que son de inters nacional y que tienen especial importancia en el desarrollo de un departamento o municipio. Para que la Inversin Concurrente sea posible es necesario que existan reas de Gestin Compartida, que suponen la intervencin conjunta de distintos niveles de gobierno en la administracin de un sector. Las leyes de Participacin Popular y Descentralizacin Administrativa han creado un marco de Inversin Concurrente y Gestin Compartida para la administracin de sectores como Salud, Educacin, Deportes, Cultura, Caminos e Infraestructura productiva. Un ejemplo de Inversin Concurrente y Gestin Compartida es el Seguro de Maternidad y Niez, que fue creado en este nuevo contexto institucional. Antes de la promulgacin de las leyes que analizamos, el 75% de la inversin pblica tena una gestin centralizada. Hoy, la relacin est casi invertida, teniendo el mayor protagonismo los niveles intermedio y local. Esta nueva realidad hace imprescindible impulsar mecanismos que promuevan frenos y contrapesos entre los distintos niveles de gobierno. Finalmente, cabe observar, que las deficiencias en la implementacin de la Ley de Descentralizacin Administrativa, estn relacionadas con factores que superan con holgura las
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limitaciones de su marco institucional. Se deben a problemas de naturaleza cultural que comprometen la transparencia y la eficiencia en la gestin de todos los niveles de gobierno, ms all de que en sus respectivos mbitos se incorpore el sufragio universal para elegir a sus autoridades. Una conclusin diferente nos llevara a plantear el risible extremo de que los espacios en los cules se practica el voto directo son ejemplos de virtud institucional. En todo caso, frente a la crisis de legitimidad del Sistema poltico, hoy - ubicados ya en el ao 2005, cumplidos 11 aos de la promulgacin de la Ley de Participacin Popular - se hace necesario avanzar hacia la conformacin de Gobiernos Departamentales Autnomos, sin descuidar las prevenciones filosficas y operativas que se proponen en el Ttulo II de este libro.
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TTULO II. De la reubicacin del debate sobre el Proceso de Descentralizacin en Bolivia.
TTULO II De la reubicacin del debate sobre el Proceso de Descentralizacin en Bolivia.
Las revoluciones en dictadura son una violacin; las revoluciones en democracia son una seduccin. Gonzalo Snchez de Lozada, Presidente de la Repblica de Bolivia, cuando se promulg la Ley de Participacin Popular, el 20 de abril de 1994, en conversacin sostenida con Carlos Hugo Molina y Roberto Barbery Anaya.
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Ttulo II. Captulo 1. Lo universal y lo particular
Captulo 1 Lo universal y lo particular

1.1.- Ubicacin ideolgica ante la Historia: el hombre y la mujer. 1.2.Bolivia y la Crisis de los particularismos 2005.
1.1.- Ubicacin ideolgica ante la Historia: el hombre y la mujer.Todas las pocas pueden entenderse como escenarios de un mismo debate: lo universal frente a lo particular. Y tambin todos los espacios. Se trata de la nica regla que se puede ensayar con carcter general. Que est vigente para analizar todas las Historias, con sus esplendores y con sus restos. Que est vigente para analizar la Historia ms remota de los pueblos devaluados por la Historia que se empez a escribir el 12 de octubre de 1492. Que est vigente para analizar la Historia de la Gran Muralla, aunque est construida en China, aunque est construida para Mongolia. Que est vigente para analizar la Historia de griegos y romanos Clsicos, que llamaron brbaros a los pueblos que no estaban sometidos a su dominio. Que esta vigente para analizar la Historia de los Brbaros, y para analizar los mil aos de la Edad Media, que igual se mueven, a pesar de la Santa Inquisicin. Que est vigente para analizar Las Cruzadas, y para analizar un Palacio nazar en Granada.
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Que est vigente para analizar la Historia del Descubrimiento de Amrica, de Corts y de la hija de un cacique nhuatl. En todo tiempo y lugar, el dilema poltico ha sido una prolongacin del dilema existencial que hay en cada corazn humano: lo que parece propio frente a lo que parece de otros. Y las manifestaciones Histricas slo fueron una recreacin de ese dilema fundamental. Y las nuevas relaciones polticas, que empezaron a despuntar con el Renacimiento, terminaron siendo precarios equilibrios de la modernidad... La Revolucin Francesa y el Ancien rgime. La Independencia de Amrica y los pueblos precolombinos. El Liberalismo y la Encclica Rerum novarum. Hegel y el Marxismo. La Revolucin de Octubre y el Fascismo. El New deal y el Muro de Berln El Neoliberalismo -Paleoliberalismo?- y la Economa Social de Mercado La Unin Europea y la balcanizacin del mundo. El Nihilismo y el Sistema. Precarios equilibrios de la modernidad, en efecto, porque nunca superaron su enfoque de masa. Si los das contemporneos de la postmodernidad ofrecen alguna ventaja Histrica, sta no es otra que poner en evidencia la relacin que existe entre el individuo, como unidad singular, y la sociedad, como unidad poltica. En cada hombre y
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mujer del planeta coexisten pulsiones individuales y pulsiones polticas, en frecuente tensin, que derivan en problemas de ingobernabilidad social, que se expresan en los diferentes espacios agregados en los que les toca interactuar. En esa perspectiva, el ser humano ya no puede ser visto como un ente abstracto, reducido a la planificacin burocrtica de alguna de las funestas utopas de la modernidad. Lo universal y lo particular residen en el fondo de su corazn, que, a la sazn, representa el espacio ms desagregado de la vida social. Hay que reconstituir los equilibrios polticos con una visin distinta, que sea ms real y concreta. Es necesario construir la nocin de responsabilidad individual frente a la desmesurada corporativizacin moderna de los fenmenos sociales. Una nueva tica de responsabilidad individual, slo es posible corrigiendo la excesiva ideologizacin poltica de la vida social que nos ha impuesto la modernidad, con su gregarismo militante. La modernidad ha sido el escenario para el enfrentamiento de corrientes ideolgicas con pretensiones absolutistas. Desde el Liberalismo decimonnico, y su epifenmeno ms reciente, el denominado Neoliberalismo, pasando por el Marxismo, y los nacionalismos ms desquiciados - que debieron tener su corolario en la Segunda Guerra Mundial, pero que siguen desangrando a la humanidad en diferentes partes del planeta -, el denominador comn ha sido la pretensin de erigir un principio relativo en valor absoluto. As, unas veces en nombre de la Libertad, se generaliz un Sistema que descuido un mnimo de equidad social.
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Otras, en nombre de la Equidad Social, se impuso un Sistema que quiso conculcar hasta la posibilidad de pensar y disentir. Finalmente, no faltaron aquellos que plantearon arbitrarios irredentismos nacionales, que, por si fuera poco, no ocultaban pretensiones universales. La naturaleza relativa y complementaria de los valores que permiten el equilibrio del individuo, debera ser el epitafio para cualquier aventura absolutista en el mundo de la poltica. El ser humano necesita libertad, equidad social e identidad. Y en la medida en que no puede prescindir de ninguna de estas aspiraciones, est apremiado por su propia naturaleza a desahuciar cualquier posicin ideolgica que tenga caractersticas excluyentes. El tejido abigarrado de las necesidades humanas no puede encontrar cabida en la monocroma de un principio filosfico ni en las subsecuentes limitaciones de una ideologa poltica. La crisis poltica que se ha generado en la modernidad plantea ahora la necesidad de reconstituir espacios de encuentro social. La forma de administrar los actuales espacios est demasiado desgastada por las visiones fundamentalistas y maniqueas que han prevalecido a lo largo de los ltimos dos siglos. No se trata de inventar lo que la modernidad ya invent. Se trata de hacer que esos espacios funcionen, sobre una base filosfica que abandone la nocin de individuo - masa, sustituyndola por la nocin de individuo - ser humano. Se trata, en suma, de reconstituir espacios lo suficientemente eclcticos, para que se pueda reencontrar el valor ms depreciado por las ideologas modernas: la tolerancia. En las posiciones maniqueas de la poltica cotidiana se han ido resignando
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las posibilidades de entendimiento social. Los planteamientos milenaristas, con su desmesurada soberbia, han deteriorado casi irreversiblemente los espacios de reconocimiento mutuo, que son la base del pluralismo democrtico. Sobre la base de la reconstitucin de espacios para el ejercicio de la tolerancia, habremos dado un paso fundamental para reconocer al individuo - ser humano, redimindolo de su condicin de individuo - masa. Pero, adems, tendremos mejores probabilidades de construir un sistema poltico eclctico, que parta del reconocimiento de la naturaleza relativa de las aspiraciones humanas, abandonando las pretensiones absolutistas de las ideologas milenaristas. En esa perspectiva renovada, estaremos en condiciones de proponer que la organizacin poltica tenga una correspondencia fundamental con el Ser Humano, planteando la necesidad de avanzar haca una tica de responsabilidad individual, que abandone la excesiva corporativizacin de las relaciones sociales. Que le asigne un lugar a lo universal y un lugar a lo particular, contribuyendo a esclarecer mejor el dilema existencial que hay en el fondo del corazn de todo hombre y de toda mujer. 1.2.- Bolivia y la Crisis de los particularismos 2005.Todas las pocas pueden entenderse como escenarios de un mismo debate: lo universal frente a lo particular. Y tambin todos los espacios. Se trata de la nica regla que se puede ensayar con carcter general. Que est vigente para analizar todas las Historias, con sus esplendores y con sus restos.
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Bolivia vive una Crisis caracterizada por la acentuacin de percepciones y actitudes particularistas. Es decir, de percepciones y actitudes basadas en visiones parciales de la realidad que se pretenden un todo. Estas visiones particularistas tienen distintos orgenes, configurando un horizonte de identidades imprecisas, heterogneas y no muy probables, de diversa raz ontolgica; as, pueden estar inspiradas en la proyeccin histrica de una Etnia, de varias Etnias, de una Nacin, de varias Naciones, de una Clase social, de un Gremio, de una Regin, de un Departamento, de un Partido Poltico y hasta de una Junta de Vecinos. Es indiscutible que en toda sociedad existen perspectivas y estructuras corporativas, que expresan diferentes particularismos. Pero lo peculiar de Bolivia, sobretodo en esta coyuntura, es que estas percepciones y actitudes amenazan cotidianamente con capturar arbitrariamente al conjunto de la sociedad. Con ocupar el espacio del todo con sus visiones parciales. No pasa inadvertido que en esta Crisis de los particularismos en Bolivia, est presente la vocacin milenarista de las ideologas modernas. La pretensin de que la Historia tiene un curso fatal, que coincide necesariamente con una determinada visin de la realidad social. Y no deja de ser paradjico que con frecuencia el fenmeno sea an ms evidente en aquellos crculos que dicen rechazar el modernismo occidental. A esta situacin, que, como se ha visto, ha causado estragos en todo el mundo, hay que agregar con caractersticas decisivas, en el caso de Bolivia, la agudizacin de una crisis poltica
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que se ha ido agravando hasta llegar a niveles casi insostenibles en la presente coyuntura. La manifestacin ms clara de esta crisis se traduce en una sensacin de vaco de Poder, que tiene como expresiones ms descarnadas la fragmentacin poltica y, precisamente, el desenfreno de los particularismos. La descomposicin del Sistema poltico ha sido tambin una expresin de esta cultura particularista que no parece reconocer excepciones en el pas. Los Partidos Polticos, que, por definicin, deberan ser la vanguardia de una visin universal - es decir, de una visin que abarque al conjunto de la sociedad -, se fueron corporativizando, hasta llegar a convertirse en un sector ms dentro de la sociedad boliviana, con la ventaja de detentar el Poder poltico. As, la defensa y acomodo de sus militantes, se convirti en Proyecto, y termin siendo la principal motivacin para la suscripcin de acuerdos y pactos que, precisamente, no hicieron otra cosa que confirmar esa visin gremial de la Poltica, agravada por la gestin ineficiente y poco transparente del Estado. El resultado ms evidente de esta Crisis, ha sido el distanciamiento que ahora existe entre los Partidos Polticos y el conjunto de sociedad boliviana. En la Crisis de representacin del Sistema poltico, los particularismos de toda especie han basado su creciente protagonismo. Sin embargo, al carecer de una visin universal que, por lo dems, no es exigible a su naturaleza -, su accionar cotidiano ha tenido como resultado la profundizacin de esta Crisis. Las percepciones y actitudes particularistas se distinguen por su visin parcial y su pretensin absoluta. Se trata de visiones extremas de la realidad social, que suelen plantearse
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en trminos excluyentes, y que se proyectan en todos los espacios de debate pblico. El resultado de la confrontacin de estas visiones extremas es el entrabamiento de toda iniciativa de gestin gubernamental, con la consiguiente sensacin de vaco de Poder. En ese contexto, no es de extraar que los desafos que plantea la coyuntura sean ms bien estructurales, en el mbito de un debate maniqueo, en el que los diferentes actores particularistas tratan de imponer su visin al resto de la sociedad. En otros trminos, lo que se est debatiendo estos das es el Modelo de pas. En lo filosfico, porque est pendiente una definicin ideolgica. En lo poltico, porque est pendiente la reconstitucin de una hegemona democrtica, que promueva estabilidad poltica, crecimiento econmico, equidad social y certidumbre moral. Est pendiente, pues, una concepcin universal de pas, que supone con carcter previo la regeneracin de espacios pluralistas, basados en la tolerancia y el reconocimiento mutuo. Que tengan una inspiracin eclctica. Que reconozcan el valor relativo de las diferentes visiones que estn en debate. Que reconozcan la importancia de uno y de los dems. Que liberen al individuo de su condicin de masa. Que no lo limiten a su condicin tribal de connacional, de agremiado, de militante, de vecino, de alienado. Que le devuelvan su valor humano. Que construyan una tica de responsabilidad individual. Que hagan de la democracia un reflejo de lo universal y de lo particular que late en el corazn de cada hombre y en el corazn de cada mujer.
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Ttulo II. Captulo 2. Consideraciones previas en torno al debate sobre Autonomas Departamentales
Captulo 2 Consideraciones previas en torno al debate sobre Autonomas Departamentales

2.1- Alcance universal del debate. 2.2.- Contexto. 2.3.- Gobernabilidad Democrtica. 2.4.- El voto no es todo. 2.5.- Y el centralismo departamental? 2.6.- Y la ausencia de vocacin en el nivel nacional? 2.7.- Cultura Poltica.
2.1- Alcance universal del debate.Si hay algn sistema metafsico de distribucin de premios y castigos, no parece muy cuerdo esperar que nos juzguen por nuestro lugar de procedencia o por la raza a la que pertenecemos. Buenos y malos hay en todas partes. La virtud y el defecto no son categoras regionales, son categoras morales. Tampoco son referencias nacionales; son referencias universales. En ese contexto, es necesario abordar un debate que nos concierne a todos, con un espritu que no se deje impresionar demasiado por el azar necesario y fortuito de haber nacido en alguna parte o de parecernos a alguna de las especies humanas del mestizaje. Con esa prevencin, cabe distinguir que trminos como Autonoma, Descentralizacin, Desconcentracin o Federalismo, tienen una vocacin universal, porque buscan profundizar la democracia. Y la democracia no es asignatura privativa de una nacin o de una raza. Con la Autonoma se buscan generar mejores niveles de aceptacin, eficiencia y proximidad en la administracin de los intereses colectivos, aspiraciones que estn ms all de cualquier bando regional o providencialismo racial. En ese marco, es necesario ciudadanizar el debate - aunque el intento pueda sonar para algunos occidentalizado -, asumiendo que se debe partir de alguna referencia, y reconociendo que
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precisamente en el concepto de ciudadana se basa nuestra organizacin poltica. Se trata de devolverle su naturaleza universal al tema, partiendo filosficamente del Ser Humano, ms all de cualquier particularismo. Por otra parte, una ventaja adicional de asumir el debate desde esta perspectiva, es que de paso - y no sin antes pedir disculpas al mundo de la sociologa por esta observacin tan light - cumplimos con la filosofa y la letra de la Constitucin Poltica del Estado, aspecto que no tendra que ser despreciable en caso de que se comparta la necesidad de forjar una cultura institucional. 2.2.- Contexto.Hay que evitar la tentacin de descontextualizar el tema. Prurito frecuente, ya sea por desconocimiento supino o por mezquindad deliberada. El debate respecto a configurar Autonomas Departamentales no puede partir escindido del Proceso que ha generado la Ley de Participacin Popular desde 1994. En un escenario en el que se han multiplicado los actores polticos y sociales en el nivel local, el rol del nivel intermedio de gobierno puede ser fundamental como articulador de polticas e inversiones que tengan mayor impacto y que puedan impulsar una visin integral de desarrollo. Al final de cuentas, al ciudadano le interesa que la institucionalidad pblica responda con eficiencia a sus demandas, ms all de que la autoridad se llame Presidente, Prefecto o Alcalde. En ese marco, hay que reconocer una realidad: hemos pasado del idioma nico del Gobierno Central a la Torre de Babel de los 327 municipios. Y aunque se trata de una situacin previsible
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dentro de la primera etapa del Proceso de descentralizacin generado por la Ley de Participacin Popular - un fenmeno relacionado con la cultura de feudo que existe en el pas -, en una segunda etapa, debera corresponder al nivel intermedio de gobierno atenuar esta tendencia centrfuga de la gestin pblica, promoviendo acciones concurrentes con los municipios, sin que ello suponga un menoscabo de las respectivas autonomas. 2.3.- Gobernabilidad Democrtica.Ya es tiempo de redimir a la Gobernabilidad de la versin pedestre y cnica a la que ha sido confinada por la poltica tradicional, que la reduce a los pactos sucesivos que se dan en el Sistema Poltico para administrar con relativa comodidad el Poder. El Proceso de descentralizacin generado por la Ley de Participacin Popular ha logrado instituir en el pas una poltica pblica dirigida a establecer una relacin de equilibrio entre los tres elementos clsicos de la Teora del Estado: Poblacin, Territorio y Poder. Se trata de un requisito fundamental para promover un Proceso de Gobernabilidad Democrtica, entendido como la combinacin de estos tres elementos bsicos, con el objetivo de garantizar un ejercicio del Poder que sea eficaz sin ser traumtico. Es decir, que tenga Legalidad y Legitimidad. En ese mbito, la Legalidad y la Legitimidad se replantean como conceptos funcionales a la Gobernabilidad Democrtica. As, la Legalidad, supone la existencia de espacios institucionales para el ejercicio de derechos y deberes por parte del ciudadano en todo el territorio del pas. Es decir, los tres elementos, Poblacin, Territorio y Poder, en una relacin vinculante. Por ello, la descentralizacin del Poder, orientada a que la
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institucionalidad alcance a toda la poblacin y todo el territorio, es un requisito fundamental para impulsar un Proceso de Gobernabilidad Democrtica. A su vez, la Legitimidad, se replantea desde una perspectiva cotidiana, que no se reduce simplemente a participar cada 5 aos de los Procesos electorales. As, se entiende por Legitimidad, la existencia de espacios consensuales en los que se expresan aceptacin y adhesin del ciudadano respecto del accionar gubernamental. Para ello, se hace necesario promover escenarios de participacin ciudadana que permitan a los actores sociales interactuar con las autoridades en la orientacin y gestin de las polticas pblicas en todo el territorio del pas. La Legalidad y la Legitimidad, en los trminos que aqu se ha redefinido, han sido potenciadas significativamente con la Ley de Participacin Popular, a travs del diseo e implementacin de mecanismos de descentralizacin municipal y de participacin de la sociedad civil. En ese marco, la definicin de una instancia que promueva la vinculacin de ese nuevo espacio municipal con el resto de la planificacin gubernamental, es un requisito fundamental de la Gobernabilidad Democrtica. Se trata de entender que el nivel intermedio de gobierno debe ser un escenario que genere una lgica de Frenos y Contrapesos de Poder, buscando que exista un mnimo de articulacin poltica, econmica y administrativa entre los distintos niveles de gestin gubernamental. 2.4.- El voto no es todo.Nuestro Histrico complejo de culpa con la democracia nos lleva frecuentemente a reducir sus principios a una
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grosera caricatura. Eso pasa con la Libertad de Expresin, la Autorregulacin de los Medios de Comunicacin y las propias Autonomas - mencin aparte merece ese engendro que se pretende justificar como Autonoma universitaria -, que terminan subvertidos por la ligereza y los intereses en excesos cotidianos. Lo propio ocurre con el voto como mecanismo de legitimacin democrtica. La caricatura consiste en defender que slo es legtimo lo que proviene directamente del voto popular y directo. Si las cosas fueran tan simples no seran tan impopulares muchas de las autoridades que fueron elegidas por voto popular y directo. El sistema democrtico se basa en el voto, pero es mucho ms que eso. Requiere una aplicacin eficiente de las polticas y recursos de manera que respondan a las expectativas ciudadanas, lo cual no pasa necesariamente por la eleccin indiscriminada de autoridades en los distintos niveles de la gestin pblica. Para entenderlo, hay que estar dispuesto a derrumbar mitos, ciertamente. Pero es un ejercicio muy necesario, cuando reconocemos que es un simplismo - muy popular, obviamente - el que relaciona inconscientemente la eficiencia con el voto. La reflexin es oportuna para analizar la configuracin del nivel intermedio de gobierno. Ser que nuestra crisis de legitimidad poltica obedece a la falta de espacios para el ejercicio del voto popular y directo? Qu se propone para generar eficiencia? Bastar con elegir Prefecto y/o Consejeros Departamentales para promover un mejor desempeo de la gestin pblica? He ah algunas de las interrogantes previas que se deberan analizar...
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2.5.- Y el centralismo departamental? La propuesta de conformar Gobiernos Departamentales Autnomos debe ir acompaada de una estrategia consecuente de desconcentracin de la administracin en las provincias. Hay que evitar la tentacin de pasar del centralismo nacional al centralismo en las capitales de los departamentos. Entre los temas que pueden ser abordados desde esta perspectiva cabe destacar: la gestin de las competencias descentralizadas con participacin de las subprefecturas, la vinculacin con los municipios y mancomunidades municipales, la inversin concurrente y el funcionamiento de los Consejos Provinciales de Participacin Popular. No se puede dejar de observar en esta materia, la reticencia de algunos sectores capitalinos a reconocer las potencialidades del Proceso de Participacin Popular, mostrando una visin centralista que contrasta con la vocacin autonomista de la que hacen gala. 2.6.- Y la ausencia de vocacin en el nivel nacional?Es curioso que se haya aceptado sin mayor crtica la evaluacin negativa que se hace del funcionamiento de las Prefecturas, descuidando la falta de vocacin estratgica del Gobierno Nacional para cumplir con su naturaleza. Ms all de los gobiernos de turno, las diferentes autoridades nacionales no han asumido el rol de disear y ejecutar - sobretodo esto ltimo una administracin integral de las polticas y los recursos pblicos.
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Las relaciones con el nivel intermedio han estado limitadas a un ejercicio tradicional de conservacin de Poder, caracterizado por la preservacin del orden pblico y la ocupacin de espacios institucionales. No se ha entendido el Proceso de descentralizacin iniciado en 1994 como una oportunidad para relacionar los diferentes espacios de la gestin territorial del Estado. 2.7.- Cultura Poltica.Para que el Proceso de descentralizacin no sea distractivo es necesario relacionarlo con una reforma de la Cultura Poltica, evitando que se reduzca simplemente a un crculo vicioso de permanentes cambios normativos. Mientras se mantengan las mismas actitudes y prcticas imperantes en el Sistema Poltico que incluye la conducta del ciudadano, por cierto -, ninguna reforma mejorar sustancialmente la gestin del Estado. Se ha avanzado muy poco en la generacin de una cultura en la que prevalezca la institucionalidad por encima de los intereses particularistas. Esa es la contradiccin fundamental. La contradiccin entre una normativa que busca profundizar la institucionalidad democrtica, por una parte, y la creciente agudizacin de una cultura basada en el sectarismo y la prebenda, por otra parte. Es decir, la contradiccin entre una normativa moderna y una cultura premoderna. (Ver un desarrollo ms exhaustivo de este aspecto en el Captulo siguiente)
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Ttulo II. Captulo 3. Caractersticas, tensiones y debilidades culturales en los procesos de descentralizacin
Captulo 3 Caractersticas, tensiones y debilidades culturales en los procesos de descentralizacin

3.1.- Caractersticas y tensiones.- 3.2.- Debilidades culturales.-
3.1.- Caractersticas y tensiones.Reconociendo que an est en debate (2005) un modelo que permita conformar Autonomas Departamentales en Bolivia, resulta valiosa la experiencia comparada para distinguir los desafos comunes a los procesos de descentralizacin en la Regin - como ya se ha explicado, la Autonoma es un grado de descentralizacin. En ese contexto, las caractersticas y tensiones ms frecuentes - despus se abordan las debilidades culturales son las siguientes: a) Tendencia.- Lo primero que corresponde destacar es que la descentralizacin es una tendencia, lo cual resulta inherente a su naturaleza democrtica. Se puede afirmar que a mayor grado de descentralizacin, mayor grado de democracia. Por ello es comn que sea parte de la Agenda democrtica, cuando menos como propuesta - es el caso de varios pases de Centroamrica. b) Percepcin.- En la percepcin colectiva, la descentralizacin es asociada a la eficiencia y el centralismo a la ineficiencia. Aunque no sea necesariamente as para todas las relaciones y situaciones, prevalece el concepto liminal de que es mejor administrar de cerca.
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Participacin Popular, Descentralizacin y Autonomas Departamentales En Bolivia
c) Actitud centralista.-Falta una cultura poltica democrtica en los niveles centrales de gobierno para aceptar que la descentralizacin supone una perdida de poder en favor de los espacios subnacionales. d) Participacin de la sociedad civil.- El concepto clsico de ciudadana, vinculado al desarrollo del Liberalismo poltico, ha dado paso en los ltimos aos a una demanda creciente de participacin social por la crisis recurrente de legitimidad de la democracia representativa. Este es un fenmeno muy marcado en Amrica Latina, que aparece vinculado a la expectativa en torno a los procesos de descentralizacin. La nocin Moderna de que el ejercicio de la ciudadana se restringe a participar en la conformacin y en la gestin de los poderes pblicos, deja paso a una concepcin Neomoderna, que da importancia a la generacin de espacios cotidianos de interaccin entre el gobierno y la sociedad civil - con particular insistencia se observa la preocupacin en las legislaciones de Bolivia y de Colombia. e) Mayor nfasis en el nivel local.- El espacio local suele ser el nivel institucional ms desagregado para la profundizacin de la democracia. Por ello es tambin el escenario privilegiado para impulsar procesos de descentralizacin. Sin embargo, en los pases que han consolidado sus reformas municipales - Vgr. Colombia, Per, Chile, Bolivia - se han impulsado y revisado reformas en el nivel intermedio de gobierno.
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f) Gobernabilidad.- Hay una preocupacin cada vez mayor por vincular la descentralizacin a la gobernabilidad, generando frenos y contrapesos entre los distintos niveles de gobierno. El desafo radica en promover niveles autnomos que no sean incompatibles con la necesidad de impulsar una gestin integral de las polticas pblicas. g) Dispersin.- Hay una frecuente distorsin sobre los alcances de las Autonomas; en la mayora de los casos se descuidan las relaciones con los Sistemas Nacionales de Planificacin, Presupuesto e Inversin. h) Debilidad de gestin y dependencia.- Existe una debilidad institucional ostensible en los niveles subnacionales de administracin descentralizada. Es comn el desconocimiento del marco institucional, la inadecuada gestin de las competencias transferidas, la dependencia extrema de los recursos coparticipados y la incapacidad para mejorar los ingresos propios. i) Falta de recursos humanos calificados.- El carcter incipiente de las reformas que generan marcos descentralizados tropieza con una dificultad previsible: la ausencia de personal especializado para cumplir las nuevas funciones en los niveles subnacionales. La consolidacin de estos procesos suele estar acompaada por la generacin de espacios de formacin y capacitacin gubernamental y no gubernamental. j) Ausencia de complementariedad.- No existe una cultura institucional capaz de internalizar los alcances del ejercicio
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descentralizado entre los diferentes niveles de gobierno; se compite por obtener ventajas en detrimento del otro. La Subsidiaridad, la Inversin Concurrente y la Gestin Compartida son frecuentemente ignoradas, provocando duplicidades, traslapes y sobreposiciones. k) Burocracia improductiva.- Suelen ser muy altos los gastos corrientes si se los compara con los niveles de ejecucin presupuestaria. l) Proporcionalidad.- En algunos pases se observa una relacin inequitativa entre responsabilidades y recursos - Vgr. Chile -. En otros - Vgr. Colombia - corresponden a la dimensin relativa de la economa del pas. m) Desarrollo Econmico.- Falta vincular los procesos de descentralizacin y participacin de la sociedad civil con el desarrollo econmico. Las reformas ponen demasiado nfasis en los resultados polticos, descuidando la utilizacin eficiente de los recursos. n) Desarrollo Urbano.- No hay una visin de desarrollo descentralizado que acompae el carcter predominantemente urbano que en los ltimos aos estn adoptando los pases. o) Articulacin.- Los niveles intermedios de gestin descentralizada no asumen adecuadamente su rol de articulacin poltica, econmica y administrativa.
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p) Mancomunidades.- No hay suficiente apoyo del nivel nacional y de los niveles intermedios de gobierno para el desarrollo de mancomunidades municipales que incentiven la generacin de espacios para la Inversin Concurrente y la Gestin Compartida (*). q) Desnaturalizacin del rol de la sociedad civil.- La orientacin y el control de la gestin descentralizada por parte de la ciudadana - en los pases que han incorporado mecanismos de participacin social - no suele pasar del cumplimiento de un requisito formal, desnaturalizado por la intromisin poltica. 3.2. Debilidades culturales. La excesiva ponderacin de las caractersticas y tensiones en los procesos de descentralizacin, suele provocar una insuficiencia en el anlisis que es oportuno prevenir: la ausencia de una valoracin adecuada de las debilidades de naturaleza cultural, que generalmente estn ms all de las imperfecciones propias de los respectivos diseos institucionales. Entre estas debilidades de naturaleza cultural, que conspiran contra el xito de las reformas democrticas en general, se pueden distinguir las siguientes antpodas:
(*) En el caso de Bolivia, hay un vasto trabajo terico y prctico sobre stas y otras materias relacionadas con el Proceso de descentralizacin, a partir de la experiencia institucional del Centro para la Participacin y el Desarrollo Humano Sostenible (CEPAD), a cargo de Carlos Hugo Molina Saucedo, Roberto Barbery Anaya, Rubens Barbery Knaudt, Rudy Cuellar Rivero, Gonzalo Coimbra Molina, Mauricio Calla Andia y Gastn Zamora Nogales.
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a) Normativa moderna vs. Actitud premoderna.- Los cambios buscan establecer marcos legales que promuevan conductas ciudadanas. Es decir, conductas que generen una relacin institucional entre el Estado y la persona. En ello radica el carcter filosfico de la modernidad. Sin embargo, en las actitudes cotidianas de la sociedad - de gobernantes y de gobernados -, generalmente prevalecen comportamientos premodernos, caracterizados por la burla sistemtica del orden institucional, con el fin de obtener ventajas particulares. Este fenmeno tan comn, adems de ocasionar daos materiales a la colectividad, devala la moral pblica. b) Universalismo vs. Particularismos.- La visin filosfica de las reformas suele estar inspirada en los valores universales de la democracia. Sin embargo, la aproximacin crtica de la sociedad a los cambios, suele estar inspirada en visiones parciales, que derivan en particularismos de la ms amplia gama y escala - desde los sindicalismos ms inslitos hasta los nacionalismos ms excluyentes. c) Ciudadana vs. Clientelismo.- La demanda y la oferta electoral no estn caracterizadas por una relacin ciudadana, sino por una actitud clientelista. Por el intercambio de favores, antes que por una relacin responsable con los intereses de la colectividad. d) Gestin pblica vs. Paraso.- Hay una cultura providencialista. Que est vinculada a una concepcin judeocristiana de la existencia. La propensin a esperar soluciones milagrosas, ms all de las posibilidades reales. A confundir en el subconsciente colectivo la nocin de Dios con la nocin de Estado. A sobreestimar el rol de la autoridad y a descuidar el rol de la sociedad.
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La consecuencia previsible de este fenmeno es la frustracin generalizada. e) Responsabilidad individual vs. Corporativismo.No hay nada ms despreciado en nuestra cultura que el individuo. Para existir hay que estar agremiado. Hay que ser nmero de alguna corporacin. No importa el nombre, basta el registro. Hay que estar alienado con algo, lo que sea, desde los irredentismos ms csmicos hasta los irredentismos ms cmicos. Todo vale, menos el individuo. La coartada gremial No hay prosperidad democrtica que se pueda construir sin responsabilidad individual. f) Sntesis vs. Miopa.- La vocacin opositora es proporcional a la vocacin de feudo. Se desconoce que la virtud de la democracia radica, precisamente, en la contemporizacin de intereses diferentes. Se considera la sntesis una debilidad y la miopa una virtud. g) Concepto vs. Defecto.- Se responsabiliza a la Norma por el vicio. Afortunadamente la confusin no alcanza todava para responsabilizar a Dios por el mundo h) Transparencia vs. Caverna.- Los hombres del fondo de la caverna no quieren salir a la superficie. Platn sigue insistiendo
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TITULO III De las iniciativas gubernamentales en favor de impulsar Autonomas Departamentales
TITULO III De las iniciativas gubernamentales en favor de impulsar Autonomas Departamentales

hagamos una consulta ciudadana, que nos permita en los nueve departamentos desarrollar una propuesta para hacer efectivo algo que ustedes estn pidiendo: la eleccin directa del prefecto y la eleccin directa de los consejeros departamentales. Nuestro compromiso es que a partir del mes de mayo vamos a trabajar en esa consulta a los ciudadanos, en los nueve departamentos de la Repblica, para que sean ustedes con nosotros, que diseemos una propuesta de modificacin del rgimen de descentralizacin en la Constitucin Poltica del Estado. Se trata de llegar a la Asamblea Constituyente con una propuesta clarita que se llama Gobiernos Departamentales Autnomos Carlos D. Mesa Gisbert, Presidente de la Repblica de Bolivia, en su mensaje de 20 de abril de 2004, conmemorando 10 aos de la promulgacin de la Ley de Participacin Popular.
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TITULO III. Una advertencia y su contexto Histrico.-
Una advertencia y su contexto Histrico.De la advertencia.Aqu no hay riesgo de error u omisin. Como se podr apreciar de los hechos concretos que se analizaran en este Ttulo - porque no se trata de hacer afirmaciones gratuitas, por cierto -, el primer gobierno con definiciones y polticas orientadas a promover Autonomas Departamentales es el que comenz su gestin el 17 de octubre de 2003 y entreg el mando de la nacin en junio de 2005. As de simple. Y lo hizo por conviccin propia, antes de cualquier presin social, dentro del primer ao de su corta gestin gubernamental, como tambin se podr comprobar cronolgicamente. Porque se trata de acciones que no se haban dado en anteriores gestiones gubernamentales, y que tambin son anteriores a las manifestaciones sociales de junio de 2004 y enero de 2005 en favor de impulsar Autonomas Departamentales. En todo caso, es necesario hacer algunas precisiones de carcter Histrico, para que el lector pueda apreciar la importancia del presente Ttulo en este libro. Del contexto Histrico.Con la restauracin democrtica, el 10 de octubre de 1982, surgieron diferentes demandas para ampliar los niveles de participacin social. En ese mbito, destaca con indiscutible legitimidad, la demanda de promover un proceso de descentralizacin que permita democratizar el poder gubernamental en el territorio.
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La ruta crtica del Proceso de descentralizacin en esta etapa ha tenido diferentes niveles de aproximacin antes de llegar a la situacin actual. Se actualiz el planteamiento con el retorno a la democracia - hay antecedentes histricos que nos pueden remitir a los postulados de Andrs Ibez en la segunda mitad del siglo XIX, a la mal llamada Guerra Federal de 1899 o al Referndum que se dio en 1931, slo para citar algunos hitos -, como una demanda que buscaba una descentralizacin de alcances meramente administrativos, en el marco de lo que estableca el texto Constitucional que estaba vigente desde 1967. En esa tesitura, se gestaron diferentes iniciativas, que se materializaron en distintos proyectos de ley, que tropezaron con la indiferencia o la obstaculizacin por parte de los gobiernos de turno - Vgr. el Proyecto de Ley que sobre la materia lleg a ser aprobado en la Cmara de Senadores en la gestin 1992 - 1993, que fue el que lleg ms lejos en su tratamiento constitucional. La Descentralizacin Administrativa que se planteaba estaba dentro de las posibilidades institucionales. A pesar de ello, no hubo voluntad de los poderes constitucionales para analizar, revisar y viabilizar el planteamiento. Lejos de ello, la Reforma Constitucional de 1994, menoscab las posibilidades constitucionales de llevar adelante un Proceso de descentralizacin en los departamentos. De todas formas, y sin desmedro de su vocacin democrtica, las propuestas que se hicieron en este periodo tuvieron en comn una insuficiencia que, paradjicamente, supona una limitacin democrtica; la descentralizacin que se propona se quedaba en las capitales de departamento. No contemplaba
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TITULO III. Una advertencia y su contexto Histrico.-
posibilidades mayores de extender el Proceso democratizador al interior de los departamentos. Esta situacin fue advertida en la Ley de Participacin Popular, que se propuso desarrollar un Proceso de descentralizacin de alcances ms democrticos, tomando como referencia el mbito local. As, con su promulgacin, el 20 de abril de 1994, los municipios de todo el pas comenzaron a recibir por primera vez recursos, conformndose 311 Gobiernos Municipales - hoy son 327 -, que tomaron como base territorial la Seccin de Provincia. Hasta entonces, slo 24 municipios tenan posibilidades de conformar Gobiernos locales, porque eran los nicos que reciban recursos. Con la Ley de Participacin Popular, los municipios, que tan slo administraban el 3% del la inversin pblica, hoy administran ms del 30%. Pero, adems, la gestin de estos recursos, no se queda slo en las capitales de departamento, configurando un Proceso de descentralizacin de proporciones inditas para el pas. Es difcil encontrar en la Historia de Bolivia una medida de alcances democrticos tan vastos como la Ley de Participacin Popular. Por su dimensin filosfica y su consecuencia prctica, slo puede ser comparada con el reconocimiento del Sufragio Universal en la Revolucin de 1952. En el nuevo escenario generado por la Ley de Participacin Popular, surgi la Ley de Descentralizacin Administrativa, promulgada el 28 de julio de 1995. Su alcance, meramente administrativo, supona, ms propiamente, una
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desconcentracin en los niveles departamentales. En todo caso, los crticos de la Ley de Descentralizacin Administrativa, suelen descontextualizar el anlisis: ignoran - por genuino entusiasmo o mezquina deliberacin - que un ao antes el pas haba iniciado un Proceso de descentralizacin radical en el mbito local, y que el propsito de esta Ley era generar espacios intermedios de gestin departamental que promuevan articulacin poltica, econmica y administrativa entre los diferentes niveles de gobierno. De todas formas, la Ley de Descentralizacin Administrativa quedaba corta para las expectativas que ya se haban generado, y que, por otra parte, la propia Ley de Participacin Popular se haba encargado de apuntalar. Adems, los resultados de su aplicacin no fueron los esperados, ms all de que las deficiencias tengan mayor relacin con la cultura poltica imperante en el pas -Vgr. el cuoteo, que a pesar de ser un fenmeno general, ha resultado ms condenable en la opinin pblica cuando proviene de autoridades que han sido designadas por el Poder central-, que con problemas de diseo institucional. En los ltimos aos, la acentuada disconformidad con el Proceso de descentralizacin en los departamentos, ha estado directamente vinculada con el deterioro vertiginoso del Sistema Poltico en su conjunto. En esa perspectiva, el planteamiento fue pasando de la Descentralizacin Administrativa de antao, a la demanda de Autonomas Departamentales, hogao. Pero as como ocurri a principios de los aos noventa con la propuesta de alcanzar un Rgimen de Descentralizacin Administrativa, los gobiernos que se sucedieron en los ltimos
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aos -es decir, las administraciones de Hugo Bnzer Surez, Jorge Quiroga Ramrez y Gonzalo Snchez de Lozada, con sus recurrentes aliados, Jaime Paz Zamora, Manfred Reyes Villa y Johnny Fernndez Saucedo, para citar a los ms conocidos polticos que participaron en estas gestiones gubernamentales- fueron indiferentes, cuando no adversarios jurados, a la hora de considerar -cuando menos- la posibilidad democrtica de conformar Gobiernos Departamentales Autnomos. En este contexto, los captulos que contiene el presente Ttulo, tienen la importancia Histrica de representar los primeros antecedentes gubernamentales en favor de promover Autonomas Departamentales en el pas. As, en el Captulo 1, se expone y analiza el Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004, que tiene el valor histrico de establecer la primera definicin pblica de un gobierno en favor del tema, anunciando, adems, medidas inmediatas para impulsarlo. Los captulos 2 y 3, se refieren, precisamente, al cumplimiento de esas medidas inmediatas - tambin inditas, por lo dems- que incluyen dos decretos supremos para fortalecer la descentralizacin en los departamentos y una Consulta Nacional para trabajar una propuesta de consenso que permita incorporar en la Constitucin Poltica del Estado un Rgimen de Autonomas Departamentales. Paradjicamente, estas iniciativas gubernamentales, se generan desde el gobierno que ms ha sido presionado y cuestionado en el tema. Y, precisamente, por esa razn, cabe hacer la advertencia, con la que se inicia este exordio.
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TITULO III. Captulo 1. Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004
Captulo 1.Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004

1.1.- Importancia Histrica. 1.2.- Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004. 1.3.- Anlisis del Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004.
1.1.- Importancia Histrica.Fue la primera vez que un Presidente de la Repblica se dirigi al pas expresando una posicin gubernamental en favor de impulsar Autonomas Departamentales. Este hecho basta para marcar un hito. Sobre todo respecto de aquellos gobiernos que se sucedieron desde la restauracin democrtica de 10 de octubre de 1982, cuando el tema comenz a ser debatido con un enfoque moderno. Pero, adems, el mensaje de 20 de abril de 2004, va ms all. Hace una propuesta concreta para llevar adelante un proceso gubernamental encaminado a alcanzar el objetivo. 1.2.- Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004.A continuacin se transcribe textualmente el Mensaje presidencial de referencia: MENSAJE DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CARLOS D. MESA GISBERT EN EL DECIMO ANIVERSARIO DE LA LEY DE PARTICIPACIN POPULAR Ciudadanas y ciudadanos de Bolivia: Conmemoramos hoy 10 aos de una ley que puede definirse como
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un proceso de Revolucin en democracia: 10 aos de la Participacin Popular. De pronto los bolivianos creemos que hay pocas cosas que celebrar; no es verdad. Esta es una de esas cosas que debemos y podemos celebrar con orgullo. La Ley de Participacin Popular marc quizs el cambio histrico ms importante desde la revolucin de 1952, por una simple y sencilla razn, porque incluy el concepto de participacin de las ciudadanas y de los ciudadanos a partir del municipio, construyendo una nueva democracia, la democracia municipal que es la democracia del vecino, la democracia en la que todos y cada uno tienen una palabra que decir. Los cambios que marc la ley de Participacin Popular son tan importantes que se pueden medir en cifras. Antes del 20 de abril de 1994 haba 24 municipios en el pas, despus de la ley 311 y hoy 316; dentro de muy poco, despus de las elecciones municipales, sern 327 municipios. Esto significa una multiplicacin extraordinaria del concepto de municipio, y adems del municipio territorializado. Se han ejecutado, se han entregado a los municipios 14 mil millones de bolivianos a lo largo de estos 10 aos. Repito la cifra, 14 mil millones de bolivianos, es decir una multiplicacin verdaderamente gigantesca. Antes nuestro presupuesto consideraba solo un 3 por ciento para los municipios; hoy ms de una tercera parte del presupuesto
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nacional est destinado a los municipios del pas. Pero algo fundamental, el concepto de que los municipios tienen capacidad de decisin, capacidad de planificacin y capacidad de ejecucin propia, es decir, que no solamente se han transferido y descentralizado los fondos sino que, adems, se han transferido y descentralizado las decisiones. Este concepto nos permite algunos datos interesantes; la participacin de la mujer en los municipios se ha multiplicado en un 100 por ciento, tenemos instrumentos de organizacin, mancomunidades municipales, asociaciones municipales, una participacin indgena que marca un verdadero rcord. El 59 por ciento de los muncipes de Bolivia se autoconsideran, se evalan a s mismos como indgenas. Es decir, mucho ms de la mitad de nuestros muncipes son indgenas; esto implica el fin de un proceso de discriminacin o, por lo menos, el camino para eliminar ese proceso de discriminacin. Estos son logros fundamentales, que han cambiado nuestras relaciones, nuestro entendimiento de la democracia, nuestro ejercicio de la democracia. Por supuesto que estos logros extraordinarios tienen tambin y a la par, un conjunto gigantesco de desafos pendientes. La Participacin Popular tiene que perfeccionarse en varios caminos. Por ejemplo, ms inversin y menos gasto. Por ejemplo, una mirada ms clara hacia el concepto de inversin productiva, el concepto, la idea de municipio productivo como uno de los desafos ms importantes que tenemos pendientes.
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La capacidad de gestin que nos permita ser eficientes, una exigencia hacia la transparencia, el hecho de que tengamos tambin 316 consejos de vigilancia, debe traducirse en consejos de vigilancia que hagan un papel fiscalizador que responda a lo que es este voto y este concepto de legitimidad que le da el ciudadano a quien hace el proceso de vigilancia. Tenemos que trabajar en una mayor coordinacin en el escenario municipal y el escenario departamental, tenemos que lograr que el funcionamiento de nuestros mecanismos democrticos sean estables en el largo plazo y que la aplicacin de la ley se haga con sensatez y tambin con racionalidad. Estos desafos, sin duda alguna muy importantes, no limitan un milmetro el poder y el valor de la Ley de Participacin Popular que hoy estamos recordando y conmemorando. Quiero aqu hacer una mencin especial. En un momento tan difcil como este, creo que el criterio de dar al Csar lo que es del Csar, marca una mnima honestidad de mi parte, y creo del conjunto de los bolivianos; hay que hacer un reconocimiento a lo que fue la iniciativa, la posicin clara y visionaria que tuvo el presidente de entonces, el presidente Gonzalo Snchez de Lozada, que fue el gestor y el generador de una Ley que se ha convertido hoy en un patrimonio de todos los bolivianos, y que ha sido posible gracias al conjunto y al aporte de un equipo que dise el proyecto, que lo aplic, y a ustedes, los ciudadanos y las ciudadanas de Bolivia que han convertido la Ley de Participacin Popular en a l g o a b s o l u t a m e n t e s u y o , a b s o l u t a m e n t e n u e s t ro .
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Pero tenemos que hablar de presente y de futuro, y aprovechando esta conmemoracin quiero hacer una reflexin con dos respuestas a esta reflexin y una propuesta muy concreta. La reflexin es analizar qu est pasando en el mbito departamental, qu est pasando en las prefecturas. Las prefecturas no han estado a la altura del avance de la democracia municipal; las prefecturas no han actuado con eficiencia de gestin y con un aporte realmente significativo al desarrollo. Para que nuestras prefecturas tengan posibilidades de responder adecuadamente a los desafos de hoy, hemos aprobado dos decretos: uno referido al fortalecimiento de los consejos departamentales. No tenemos miedo a la idea de que un Consejo Departamental es un instrumento poltico para aprisionar al Prefecto. Creemos que Prefecto y Consejo Departamental deben trabajar juntos. Capacidad de fiscalizacin, capacidad de decisin, coordinacin mayor con el Prefecto, posibilidades de autonoma de trabajo, son parte de este decreto que fortalece la idea de los Consejos Departamentales y que les da una opcin mucho ms directa, por ejemplo de informes trimestrales de los prefectos, por ejemplo de que el presupuesto aprobado por el Consejo Departamental sea considerado respetuosamente por el Ministerio de Hacienda a nivel nacional, que no sea simplemente un referente sino que se tome en consideracin ese presupuesto de una manera mucho ms seria que lo que se ha hecho hasta ahora. Un segundo Decreto tiene que ver con la gestin de la Prefectura. Si algo ha fallado es la capacidad de desarrollar responsabilidades
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de manera clara y sobre la base de criterios de eficiencia, transparencia y austeridad y tomando como modelo lo que ha sido una propuesta y una capacidad de ejecucin muy importante del municipio, digo mal, de la Prefectura del departamento de Santa Cruz. Estamos trabajando un modelo de gestin, un modelo de gestin que considere polticas de planificacin, que considere resolucin de conflictos, que considere desconcentracin. Si pedimos descentralizacin en el nivel nacional, tambin en el nivel departamental, para que cada uno de los niveles provinciales tenga tambin su capacidad y su independencia de trabajo, con el visto bueno de la Prefectura a nivel central, y que tengamos la posibilidad de Consejos Departamentales ampliados en varios temas que hacen al inters del departamento. Estos dos decretos demuestran nuestra voluntad clara de mejorar la gestin y la eficiencia de trabajo de nuestras prefecturas hoy. Y ahora lo que me parece ms importante. Si tenemos 10 aos de un primer paso histrico dado por la Participacin Popular trabajemos en un segundo paso histrico de esa participacin. Creo que la idea del centralismo es una idea que equivocadamente se ha identificado con unidad. Hoy el centralismo se est convirtiendo en un obstculo de la unidad nacional; la excesiva concentracin de decisiones no es una receta adecuada para un pas que quiere participacin. Estoy convencido en ese contexto que la descentralizacin es una
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demanda legtima y creo que tenemos que hablar hoy de Gobiernos Departamentales Autnomos; la Autonoma de los departamentos es un camino que tenemos que seguir, y estoy en la disposicin y expresando mi clara voluntad de que as sea. Para ello queremos hacer una propuesta concreta: la modificacin del artculo 109 y del artculo 110 de la Constitucin Poltica del Estado; que esos artculos sean modificados en la Asamblea Constituyente que deber instalarse el prximo ao; que hagamos una consulta ciudadana, que nos permita en los 9 departamentos desarrollar una propuesta para hacer efectivo algo que ustedes estn pidiendo: la eleccin directa del prefecto y la eleccin directa de los consejeros departamentales. Ese concepto de democracia, de voto, de legitimidad, de representacin, tiene que ser una realidad. Y mi gobierno les propone que trabajemos juntos para llegar lo ms rpido posible a la eleccin por voto popular del Prefecto, y a la eleccin por voto popular de los consejeros departamentales. Nuestro compromiso es que a partir del mes de mayo vamos a trabajar en esa consulta a los ciudadanos, en los 9 departamentos de la Repblica, para que sean ustedes con nosotros, que diseemos una propuesta de modificacin del Rgimen de descentralizacin en la Constitucin Poltica del Estado para llegar a la Asamblea Constituyente con una propuesta clarita que se llama Gobiernos Departamentales Autnomos, para hacerle honor a la ley de Participacin Popular, para que podamos proponerle a Bolivia una respuesta a la altura del siglo XXI. La "Ley bendita", as la conocen ustedes, promulgada el 20 de abril de 1994, nos inspira
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para celebrarla y para proponer hacia el futuro una respuesta adecuada a nuestros desafos. Muy buenas noches. 1.3.- Anlisis del Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004.El Mensaje del Presidente Mesa puede ser dividido en tres mbitos: - Primero, hace una evaluacin de lo que han sido 10 aos de implementacin de la Ley de Participacin Popular, describiendo sus resultados ms tangibles y proponiendo sus desafos principales. Considera que ha sido una Revolucin en democracia, destacando la dimensin de su alcance para Bolivia. - Segundo, hace una relacin entre el Proceso de descentralizacin municipal generado por la Ley de Participacin Popular y el Proceso de descentralizacin departamental iniciado por la Ley de Descentralizacin Administrativa. Partiendo de una visin integral, resalta la necesidad de vincular ambos procesos, buscando superar las insuficiencias que existen en el nivel departamental. En esta perspectiva, anuncia que se acaban de promulgar dos decretos supremos para fortalecer la gestin de las Prefecturas (promulgados el 2 de abril y el 19 de abril de 2004, respectivamente, se analizan en el siguiente captulo). - Tercero, anuncia la conviccin y la voluntad de su gestin gubernamental de llevar adelante un Proceso que permita conformar Gobiernos Departamentales Autnomos en el pas,
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proponiendo la Reforma de la Constitucin Poltica del Estado, en el marco de una Consulta ciudadana impulsada por el propio gobierno en los nueve departamentos (que efectivamente se realiz y que se describe en el ltimo Captulo). En relacin a este ltimo aspecto, la propuesta anunciada por el Presidente de la Repblica est basada en consideraciones sobre el Centralismo, que haban sido eludidas reiteradamente por sus predecesores - Creo que la idea del centralismo es una idea que equivocadamente se ha identificado con unidad Hoy el centralismo se est convirtiendo en un obstculo para la unidad nacional
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Ttulo III. Captulo 2. Decretos para fortalecer la gestin departamental
Captulo 2 Decretos para fortalecer la gestin departamental: crnica de una descentralizacin sin descentralizadores
2.1.- Decreto Supremo 27431, de Fortalecimiento a los Consejos Departamentales. 2.2.- Decreto Supremo 27457 de 19 de abril de 2004: crnica de una descentralizacin sin descentralizadores.
El Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004 distingua dos tipos de acciones para encarar el Proceso de descentralizacin en los departamentos. Las acciones relacionadas con el fortalecimiento inmediato de la gestin departamental y las acciones relacionadas con un cambio de diseo Constitucional, que promueva un Rgimen de Autonomas Departamentales en el corto plazo. Para abordar la perspectiva inmediata, se promulgaron dos decretos supremos a los que nos referiremos puntualmente en este captulo. 2.1. Decreto Supremo 27431, de Fortalecimiento a los Consejos Departamentales.La descentralizacin administrativa fue devaluada sistemticamente por los gobiernos que se sucedieron a partir de 1997. Durante estas gestiones - incluyendo el segundo gobierno de poco ms de un ao de Snchez de Lozada - se promulgaron decretos supremos y se aprobaron disposiciones menores que significaron un retroceso en el camino iniciado por la Ley de Descentralizacin Administrativa, de por s ya cuestionada en algunos mbitos de la crtica por su visin conservadora. La aproximacin a las Prefecturas se redujo al enfoque tradicional de
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administracin del Poder gubernamental: ocupacin de espacios institucionales y preservacin del orden pblico. El escenario ms vulnerable en la devaluacin del Proceso de descentralizacin fue el de los Consejos Departamentales. Su composicin pluralista era un obstculo poltico para que los gobiernos de turno promovieran cambios destinados a su fortalecimiento. En esa lgica, era preferible menoscabarlos institucionalmente, evitando interferencias en la gestin de los Prefectos, para mantenerlos sumisos a las rdenes del Centralismo. El Decreto Supremo 27431, de 2 de abril de 2004, dirigido a fortalecer a los Consejos Departamentales, supone el primer esfuerzo para reencauzar el Proceso de descentralizacin en los departamentos. Fue trabajado concertadamente entre el Poder Ejecutivo y la Asociacin Nacional de Consejeros Departamentales de Bolivia. Entre sus principales alcances cabe destacar: - Regula de forma ms expedita el procedimiento de Censura al Prefecto, facilitando el rol fiscalizador de los Consejeros Departamentales. - Establece la obligatoriedad del Prefecto de presentar informes trimestrales al Consejo Departamental. - Dispone el acceso irrestricto de los Consejeros a la informacin y documentacin oficial cursante en la Prefectura.
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- Determina plazos prudentes para que el Prefecto remita al Consejo Departamental el Proyecto de Plan Operativo Anual (POA) y Presupuesto. - Establece la prorroga tcita de los Consejeros cuando no son designados por los Concejos Municipales hasta el primer da hbil del mes de mayo de la gestin correspondiente para la renovacin, durando esta habilitacin mientras no se haga la acreditacin respectiva del nuevo Consejero. - Dispone que el POA y Presupuesto aprobado por el respectivo Consejo Departamental no puede ser modificado por ninguna instancia del Poder Ejecutivo, salvando como nica excepcin lo dispuesto por las normas generales vigentes en materia presupuestaria. Como se puede apreciar, se trata de disposiciones que efectivamente fortalecen a los Consejos Departamentales, marcando un punto de inflexin en lo que haba sido la poltica referida a la materia en los ltimos aos. No se puede dejar de advertir la paradoja de que este Decreto haya sido promulgado por un gobierno que no tena un solo Consejero Departamental en el pas. Es difcil encontrar un ejemplo ms claro de consecuencia institucional y desprendimiento poltico. Sobretodo si analizamos con visin crtica nuestro reciente pasado poltico. La Asociacin Nacional de Consejeros Departamentales de Bolivia, en su reunin efectuada en Sucre, el
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8 de septiembre de 2004, tuvo a bien distinguir al Gobierno Nacional por el Decreto Supremo 27431. 2.2.- Decreto Supremo 27457 de 19 de abril de 2004: crnica de una descentralizacin sin descentralizadores.Un da antes del Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004, se promulg el Decreto Supremo 27457, confirmando la voluntad gubernamental de reencausar el Proceso de descentralizacin en los departamentos con otra medida concreta. El Decreto buscaba aprovechar todas las posibilidades descentralizadoras del actual marco institucional, descartadas en anteriores gestiones de gobierno. Ello supona modificar la estructura de las Prefecturas y descentralizar los servicios. La estructura de las Prefecturas se modificaba sobre la base de un Modelo de Gestin (*) que se haba comenzando a implementar con xito en la Prefectura de Santa Cruz en los primeros meses del ao 2004 y de un anlisis tcnico que se vena realizando en el Ministerio de Participacin Popular desde el ao 2003. La propuesta final surgi de una evaluacin conjunta de la gestin de las nueve prefecturas, a comienzos del ao 2004, buscando un Modelo que sea lo suficientemente flexible para reconocer las particularidades de cada departamento.
(*) En el desarrollo de esta iniciativa, tuvo una importancia fundamental el trabajo de asesoramiento de Rubens Barbery Knaudt, de la Prefectura de Santa Cruz.
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El Decreto Supremo 27457 supona un ajuste de la estructura organizacional de las Prefecturas, a fin de superar la bifurcacin entre servicios y direcciones del modelo actual, impulsando una descentralizacin real, que supere la duplicidad que existe entre el nivel nacional y los niveles departamentales. Estos cambios tambin permitan mejorar la capacidad de planificacin, la capacidad para resolver conflictos y las posibilidades de impulsar la desconcentracin hacia las provincias. Por otra parte, realizaba una serie de ajustes operativos, entre los cuales cabe sealar la posibilidad de conformar un Consejo de Coordinacin Tcnica en el que participen los Directores Generales, reubicando las funciones del Secretario General, el Fortalecimiento de la relacin entre el Prefecto y las diferentes reparticiones, redefiniendo las funciones de la Asesora General, y la reconstitucin de una Direccin General de Promocin de la Gobernabilidad, que abarcaba tambin las Unidades de Seguridad Ciudadana y de Comunicacin Social. Abordar la dualidad en la gestin de los Servicios de Salud y Educacin, definindose en favor de la descentralizacin, era el aspecto ms sensible. En la actualidad, el diseo de las Prefecturas en este mbito no tiene una lgica descentralizada, en tanto que estos sectores responden a un manejo centralizado en los Ministerios respectivos de cada rea y en los sindicatos nacionales, limitando el rol de la Prefectura y sus servicios correspondientes a simples pagadores de haberes. Las Confederaciones Nacionales de los Sindicatos de Trabajadores de Salud y Educacin, acostumbradas al manejo centralizado, son adversarios previsibles del Proceso de descentralizacin, como la experiencia que analizamos se encarg de confirmar.
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El Decreto Supremo 27457, en el Pargrafo III. de su Disposicin Primera Transitoria, dispona que En un plazo no mayor a seis meses, los Servicios Departamentales de Educacin, Salud y Prefectural de Caminos debern ser asimilados a la estructura organizacional establecida en el presente decreto, en trminos de personal, activos y garantizando el TGN a futuro los recursos que actualmente los financian. Como se puede colegir, el propio Decreto prevea de inicio un plazo de hasta seis meses para su implementacin, precisamente para salvar posibles dificultades en su administracin. A pesar de ello, el conflicto promovido por los dirigentes sindicales no se hizo esperar. El ciclo de irracionalidad y abuso sigui su curso acostumbrado: las marchas y manifestaciones dieron paso a las huelgas y paros que duraron cerca de un mes, y ni siquiera se levantaron cuando el gobierno promulg el Decreto Supremo 27478, suspendiendo la vigencia del Decreto Supremo 27457 por seis meses e invitando a los sectores a trabajar durante ese lapso para analizar conjuntamente los obstculos reales que podra tener el Proceso de descentralizacin. Frente a la absoluta falta de fundamento de la movilizacin sindical, el gobierno repiti infructuosamente sus argumentos, que se pueden resumir en el siguiente texto del Ministerio de Participacin Popular, sostenido ante la opinin pblica mientras dur el conflicto: 1. En los departamentos hay dos estructuras: la que est dentro del Proceso de descentralizacin, bajo dependencia de las Prefecturas, y sectores
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como Salud y Educacin, que en los aspectos fundamentales responden al Gobierno Central. 2. La dualidad anterior plantea dos problemas: a) Vulnera el proceso de Descentralizacin b) Duplica la asignacin de recursos humanos y financieros del Estado. 3. La descentralizacin es una herramienta democrtica que permite profundizar la democracia porque genera oportunidades de gestin en todo el pas. El Gobierno Central est dispuesto a perder Poder para favorecer este proceso. En cambio, los sindicatos de Salud y Educacin quier en conservar el poder centralizado para mantener sus privilegios. 4. Una poltica de carcter nacional no puede ser desvirtuada por intereses sindicales. 5. El problema lo genera la cpula de las Confederaciones Nacionales. En los departamentos slo se aceptan las decisiones por disciplina sindical. 6. El problema no es regional; La Paz est cansada de bloqueos, marchas y huelgas dirigidas por cpulas sindicales con las que no se identifica.
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7. A pesar de la racionalidad del Proceso de descentralizacin, el Gobierno Nacional ha suspendido por 6 meses la aplicacin del Decreto Supremo 27457 para trabajar con cada sector evitando situaciones sociales traumticas. 8. A pesar de que la decisin anterior ha sido expresada en un nuevo Decreto Supremo (D.S. 27478), la cpula de los sindicatos de Salud y Educacin, ha radicalizado sus medidas de bloqueos, huelgas y manifestaciones pidiendo que el Gobierno Nacional abrogue el D.S. 27457, oponindose a conformar mesas de trabajo para conocer cuales son las objeciones concretas que existen para la descentralizacin de Salud y Educacin en las Prefecturas. 9. En la cpulas sindicales no hay objeciones concretas; slo consignas e imprecisiones dirigidas a confundir a la opinin pblica y a movilizar a sus bases, como pretender que descentralizacin es lo mismo que privatizacin o que los trabajadores sern despedidos en las Prefecturas. Finalmente, ante la persistencia de las huelgas y los paros, y el consiguiente perjuicio para la ciudadana durante casi un mes, el Decreto Supremo 27457 fue abrogado el 14 de mayo de 2004, a travs del Decreto Supremo 27495.
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No se puede dejar de advertir la siguiente paradoja: durante el conflicto que concit la atencin de la opinin pblica en todo el pas, no hubo ninguna manifestacin clara y oportuna de respaldo al Decreto Supremo 27457 por parte de aquellos sectores Regionales y Cvicos que ahora aparecen como abanderados de las Autonomas Departamentales. Inclusive, ante la actitud indiferente de estos sectores, el Ministro de Participacin Popular fue amenazado con el sambenito medieval de ser declarado persona no grata por los sindicatos de Salud y Educacin en su natal Santa Cruz. Slo reconocidos investigadores comprometidos con el tema - como Juan Carlos Urenda Diaz y Franz Barrios Suvelza -, comentaron en sus columnas habituales de la prensa, el despropsito que signific la abrogacin del Decreto Supremo 27457 para el Proceso de descentralizacin.
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Ttulo III. Captulo 3. Consulta Nacional para impulsar Autonomas Departamentales
Captulo 3.Consulta Nacional para impulsar Autonomas Departamentales El Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004 defini una posicin gubernamental en favor de impulsar Autonomas Departamentales. Con este propsito, anunci tambin la realizacin de una Consulta Nacional para concertar una propuesta de reforma al Rgimen de descentralizacin en la Constitucin Poltica del Estado. La Consulta Nacional ha sido la primera poltica gubernamental destinada a modificar el diseo Constitucional del Proceso de descentralizacin, impulsando la conformacin de Gobiernos Departamentales. Se efectu a travs de talleres realizados en los nueve departamentos con la participacin de distintos actores sociales. El criterio de seleccin de los actores sociales para llevar adelante cualquier iniciativa gubernamental es siempre motivo de susceptibilidades y controversias. En este caso, se tom como referente a los mbitos departamentales que tenan iniciativa en el tema, para despus promover la participacin de los dems sectores sociales. Por ello, los talleres fueron organizados con los respectivos Comits Cvicos departamentales, motivando desde este espacio la participacin de distintos actores, situacin que efectivamente se logr en la mayora de los casos, como se puede colegir de los resultados previsiblemente heterogneos. El proceso de concertacin para realizar los talleres entre el Poder Ejecutivo y los nueve departamentos comenz en mayo de 2004, habindose definido inicialmente llevar a cabo los
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mismos a partir del mes de agosto. Despus, por razones de coordinacin planteadas por los propios actores departamentales, se defini realizar los talleres en los meses de octubre, noviembre y diciembre, decisin que se materializ esta vez de acuerdo a lo previsto. Como el objetivo principal de la Consulta fue concertar propuestas de modificacin a los artculos de la Constitucin Poltica del Estado relacionados con el Proceso de descentralizacin, el alcance conceptual de los talleres incluy la Reforma Constitucional y la Asamblea Constituyente, desde la perspectiva de impulsar Autonomas Departamentales. As, el trabajo se enfoc en el anlisis de los siguientes artculos: `- Artculos 1 y 108, referidos al modo de ordenamiento poltico y administrativo del Estado. - Artculos 109, pargrafos I y II, y 110, pargrafos I y II, referidos al Rgimen de descentralizacin departamental. - Artculos 200, 201, pargrafo II y 204 sobre el Rgimen de descentralizacin municipal. - Artculo 146, pargrafos I, II y III, referido al manejo de los recursos financieros. Como se puede advertir, el debate abord el Proceso de descentralizacin con una visin integral, planteando tambin preocupaciones y cambios para el Rgimen Municipal, a partir del contexto generado por la Ley de Participacin Popular.
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Los talleres se iniciaron con exposiciones para motivar el debate entre los participantes. En la mayora de los casos se realizaron dos o ms exposiciones, a cargo de instituciones y organizaciones de diferente naturaleza, por las previsibles diferencias de enfoque. Se busc pluralidad, ms all de que la aproximacin al tema en la mayora de los casos haya sido muy general. La parte fundamental de la Consulta consisti en el anlisis de la Plenaria, con la intervencin de las distintas instituciones y organizaciones sociales que participaron en cada departamento, despus de un trabajo preliminar que hicieron en grupos. La secuencia analtica tuvo los siguientes momentos: 1) Lectura del Artculo como est actualmente. 2) Opiniones sobre el Artculo como est actualmente. 3) Cambios propuestos. 4) Impactos esperados con los cambios. 5) Propuesta de modificacin. El Mtodo de la Consulta busc combinar la naturaleza constitucional del debate con la sensibilidad poltica y las expectativas sociales de los participantes, a partir del reconocimiento de sus respectivas realidades. Aunque el Proceso de sistematizacin de los resultados qued inconcluso (*), se pueden adelantar algunas conclusiones preliminares, ms all de que las posibles reformas a los Artculos de la Constitucin hayan quedado pendientes. As, entre las principales consideraciones generales se pueden destacar las siguientes:
(*) ver la renuncia del Ministro de Participacin Popular en Anexo
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* El anlisis todava es unilateral. An no hay un reconocimiento mutuo entre los departamentos de sus respectivas realidades y expectativas. No se ven posibilidades de concertar un Proyecto Nacional en el corto plazo. * La visin crtica en relacin al centralismo gubernamental es casi uniforme, aunque con diferentes nfasis. Hay prejuicios ideolgicos sobre la orientacin que puede tener el tema, lo que hace que el debate adquiera con frecuencia connotaciones polticas distintas a su naturaleza. * Hay una aproximacin milenarista al debate. En todos los casos se plantean visiones redentoras, basadas en sentimientos histricos de reivindicacin, que obedecen a inspiraciones regionales, de clase o de raza, alternativamente. En ese contexto, el debate institucional, vinculado al anlisis de las potencialidades democrticas que tiene el tema, resulta casi inexistente. * Santa Cruz tiene una propuesta relativamente avanzada para conformar Gobiernos Departamentales Autnomos. Chuquisaca tiene una propuesta de Regionalizacin, y, en los dems casos, las aproximaciones son muy generales, llegando en el mejor de los casos a esbozar principios, sin mayores concreciones respecto de competencias y recursos que podran transferirse a los departamentos. * Hay consenso para mantener el carcter unitario del Estado boliviano. Las referencias al Federalismo son aisladas
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y, por lo dems, meramente nominales. Las diferencias estn en relacin al alcance del Proceso de descentralizacin. * Se critica con frecuencia el centralismo en las capitales de departamento. Se plantea la inquietud de incorporar formas de participacin de las provincias en los beneficios que puede tener la constitucin de Autonomas Departamentales. * La Asamblea Constituyente es invocada con frecuencia como el espacio democrtico para debatir la constitucin de Gobiernos Departamentales Autnomos. Sin embargo, se puede advertir, en varios casos, el afn evidente de distraer y postergar el tratamiento del tema. En esa perspectiva, se comienza a considerar la posibilidad de plantear un Referndum vinculante sobre Autonomas Departamentales, que permita definir los principales alcances de la propuesta. * La Asamblea Constituyente despierta expectativas e incertidumbres, que se resumen en la siguiente ambivalencia: puede ser un espacio de generacin de consensos o un escenario de ruptura que acente las contradicciones regionales, de clase o de raza. Finalmente, cabe reiterar, que no est en el nimo de este Captulo proponer conclusiones definitivas sobre los resultados de los talleres departamentales realizados en el marco de esta experiencia. Por lo pronto, aqu nos remitimos a destacar el carcter indito de una iniciativa gubernamental que contiene insumos sociales importantes para el anlisis de una posible Reforma Constitucional.
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Sin embargo, y aunque slo sea para no desmentir en su tramo final la vocacin crtica de este libro, es inevitable reconocer tambin en estos debates el mapa de lecturas maniqueo que tiene al pas en vilo. Julio, 2005.
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Colofn? Alegato a favor del Universalismo y las Autonomas
Colofn?
Alegato a favor del Universalismo y las Autonomas Ojal que no haya en el mundo una sociedad tan pobre como para merecer la mezquindad de ser una nacin Si hay algn sistema metafsico de distribucin de premios y castigos, no parece muy cuerdo esperar que nos juzguen por nuestro lugar de procedencia o por la raza a la que pertenecemos. Buenos y malos hay en todas partes
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MESA DE ANLISIS AUTONOMAS REGIONALES (Transcripcin de la intervencin oral de Roberto Barbery Anaya en el Comit pro- Santa Cruz el 28 de marzo del ao 2003, mientras se desarrollaba el segundo gobierno presidido por Gonzalo Snchez de Lozada en el pas. Participaron tambin en las exposiciones y el debate Juan Carlos Urenda Daz, Sergio Antelo Gutirrez, Juan Carlos Durn Saucedo y la Directiva del Comit pro-Santa Cruz, presidida por Rubn Costas Aguilera). Alegato a favor del Universalismo y las Autonomas El municipio Autnomo de Santa Cruz de la Sierra en los ltimos aos ha duplicado su gasto corriente, lo cual contrasta con la imposibilidad de realizar inversiones significativas en reas sociales, como salud y educacin. Tiene un nivel de endeudamiento completamente descontextualizado de sus posibilidades econmicas, que consume ms del 50% de los recursos que recauda anualmente, y por otra parte ese nivel de endeudamiento no est justificado si hacemos una relacin de las obras y servicios que se han prestado en los ltimos aos. Pero, adems, el nivel de sus recaudaciones, frecuentemente, no alcanza al 60% de lo que se presupuesta anualmente; es decir, es un municipio en virtual estado de iliquidez financiera. Si fuera una empresa privada estuviera en quiebra, cerrado, ya estuviramos en remate; esa es la realidad del municipio Autnomo de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra.
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Peor aun que el municipio Autnomo, es nuestra Universidad Autnoma, en la que el 90% de su presupuesto se destina a financiar gasto corriente, pagando sueldos que en no pocos casos son para catedrticos que ni siquiera asisten a pasar clases. Esa es la realidad de la Universidad Autnoma de Santa Cruz de la Sierra. La virtud y el defecto no son categoras regionales, son categoras morales, son referencias universales, no son referencias nacionalistas. Si hay algn sistema metafsico de distribucin de premios y castigos, no es muy probable que nos pregunten por nuestro lugar de procedencia, porque buenos y malos hay en todas partes. Recuerdo una reflexin de Ernesto Sbato: Si existen el cielo y el infierno, deben ser dos establecimientos con poblaciones muy inesperadas. La Autonoma es una categora universal, no es una categora nacional, y esa es la primera precisin que hay que hacer. Hay que descontaminar el debate de las Autonomas del nacionalismo. Y por qu es una categora universal la Autonoma?.. Porque est circunscrita en toda la evolucin de la Modernidad como referencia Histrica y como referencia Filosfica. Cuando hablamos de Autonomas, nos referimos a una forma de administracin en los niveles subnacionales de gobierno, que est contextualizada por el desarrollo de la Modernidad, y la Modernidad reivindica valores universales, no reivindica valores nacionalistas. Por eso partimos de premisas como el Derecho Natural y el Contrato Social; de lo que fue la Revolucin Francesa,
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que reivindicaba principios universales como libertad, igualdad y fraternidad y de todo el desarrollo de la Modernidad, que efectivamente se cuida de establecer referencias polticoadministrativas, como las Autonomas, desde una perspectiva filosfica que es universal, no nacional. Tericos como Foucault, por ejemplo, sostienen que por eso hemos pasado de las revoluciones polticas y las revoluciones econmicas a las revoluciones del individuo, porque lo que buscamos es reivindicar esa referencia universal bsica, el Ser Humano; cuando la mayora de la Comunidad Internacional hoy se pronuncia contra la guerra, no lo hace por defender a la Nacin rabe, lo hace por defender los derechos del Ser Humano, hablamos de los Derechos Humanos. Por eso, en gran medida, para contextualizar el debate de las Autonomas, es imprescindible descontaminarlo de arengas nacionalistas. Es necesario reconocer como precisin fundamental que la Autonoma est en el contexto de la evolucin de la Modernidad y la Modernidad lo que postula son valores universales, no valores nacionales; por eso deca antes que la virtud y el defecto no son categoras regionales, y para muestra basta simplemente lo que son nuestras Autonomas, el municipio y la universidad, que no son precisamente ejemplos de virtud. Sin embargo, y a pesar de ello, hay que seguir defendiendo las Autonomas, precisamente porque parten de una nocin universal. Una Autonoma esencialmente busca dos cosas: darle ms legitimidad a la autoridad, que tenga un mayor nivel de representacin poltica, y tambin que las estructuras institucionales tengan una relacin de proximidad que les permitan ser ms eficientes; es decir, dos aspiraciones completamente legtimas en
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cualquier parte del mundo, en cualquier pueblo, en cualquier nacin. Por eso es una referencia universal. Todos tienen derecho a aspirar a que sus autoridades tengan mejor nivel de representacin y establezcan una relacin de proximidad que promueva niveles de eficiencia en la gestin del aparato estatal. Esa no es una reivindicacin nacionalista, es una reivindicacin que corresponde a todo Ser Humano, a todo individuo, y es por eso que lo primero que hay que hacer aqu, es distinguir que no es lo mismo Autonoma que Nacionalismo; son dos temas distintos. En relacin a los nacionalistas, quien defiende las Autonomas desde una perspectiva universal, puede recordar muy bien lo que contestaba Borges cuando le decan que la Argentina no tena una tradicin importante: la modestia de nuestra tradicin nos obliga a ser menos provincianos que los europeos. Tambin podramos decir que nuestra tradicin es todo el pasado, ms all de los lmites de un idioma o de una sangre. Quien defiende un concepto universal, puede promover las Autonomas sin necesidad de embanderarse nacionalmente Me gustara hacer ahora algunas precisiones de carcter terico doctrinal con relacin a la descentralizacin, que no constituyen verdades absolutas ni mucho menos, pero que plantean diferencias con lo que por ejemplo ha expuesto Juan Carlos (Urenda). Y respeto mucho la exposicin de Juan Carlos, porque s que tiene toda la solidez de su formacin y de su buena intencin.
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Sin embargo, me permito disentir, y lo hago con orgullo, precisamente por el aprecio que me merece Juan Carlos. Para analizar las leyes de Participacin Popular y de Descentralizacin Administrativa hay que partir del contexto. No hay texto sin contexto. El ao 1994, este pas solo tena 24 municipios, la inversin municipal solamente representaba el 3% del total de la inversin pblica. Con la Ley de Participacin Popular lleg a tener ms de 300 municipios y la inversin municipal pas del 3 a casi el 40% del total de la inversin pblica. Ese es un cambio radical. Del 75% que manejaba el nivel central en materia de inversin pblica ahora maneja el 25%, el 35% se maneja en el nivel intermedio, es decir, en las prefecturas, y casi el 40% en los niveles municipales. Ese es el contexto que genera la Ley de Participacin Popular. Surge como respuesta, entre otras cosas, y eso hay que decirlo, a una propuesta completamente mezquina que se hizo a nivel regional, una propuesta que buscaba simplemente descentralizar en el nivel intermedio, que nunca pens que Santa Cruz tena 50 municipios, mucho menos que el pas podra tener ms de 300. La Ley de Participacin Popular fue muchsimo ms consecuente, fue muchsimo ms all que las propuestas regionales que haban en materia de descentralizacin, que se quedaban simplemente en la Plaza 24 de Septiembre, que no pensaban en
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distribuir recursos a los 50 municipios del departamento, mucho menos a los 314 que hay en el pas. Sobre la base de ese contexto se puede entender cul era la intencin de la Ley de Descentralizacin Administrativa. Porque yo entiendo por gobernabilidad, de acuerdo a las consideraciones doctrinales, algo muy distinto a lo que convencionalmente se entiende aqu por gobernabilidad. Convencionalmente, por gobernabilidad, se entiende aqu los pactos entre los partidos polticos para tener una mayora parlamentaria que les permita administrar con comodidad el poder. Ese es el concepto vulgar, pedestre, elemental de gobernabilidad, que hemos heredado de nuestra Cultura Poltica, o por lo menos de estos 20 aos de Restauracin democrtica. Por gobernabilidad lo que se entiende es mucho ms; es generar espacios para articular los tres elementos clsicos de la teora del Estado: poblacin, territorio y poder. En la medida en que exista una ecuacin que permita una relacin afortunada entre la poblacin, el territorio y el poder estaremos hablando de un ejercicio de gobernabilidad democrtica. Lo otro es simplemente ese concepto pedestre, que supone que la gobernabilidad se reduce a los pactos de coyuntura entre los partidos polticos. Ahora bien, este concepto de gobernabilidad, que busca esa relacin de convergencia entre los tres elementos clsicos de la Teora del Estado, requiere esencialmente tres elementos para materializarse: legalidad, legitimidad y articulacin. La legalidad es la generacin de espacios institucionales para que los individuos puedan ejercer los derechos
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polticos y civiles y eso solamente se consigue descentralizando el Estado. En este pas se puede decir que no haba legalidad - en la perspectiva que estoy analizando - antes de la Ley de la Participacin Popular, en gran parte del territorio del pas, porque no existan los espacios institucionales para que la ciudadana pueda ejercer sus derechos y deberes; no haba posibilidad en San Antonio de Lomero, en Concepcin, en San Javier, de poder desarrollar una relacin slida con un gobierno municipal que no tena recursos ni siquiera para administrar necesidades bsicas. En el pas slo haba 24 municipios y slo 13 reciban recursos relativamente significativos. Entonces, la legalidad se concibe como un elemento fundamental de la gobernabilidad democrtica, descentralizando en el nivel local, que es el espacio de relacin ms prximo respecto del ciudadano. El otro requisito es la legitimidad, que supone la generacin de espacios consensuales, en los cuales el ciudadano pueda expresar su aceptacin y adhesin respecto del accionar gubernamental. Eso significa reconocer organizaciones y establecer nexos entre el Estado descentralizado que ha tenido la capacidad de establecer un interlocutor local y la sociedad civil legalmente reconocida, para que efectivamente se pueda desarrollar un nivel de organizacin y control social respecto de ese Estado descentralizado. Entonces conseguimos la convergencia de dos elementos: legalidad y legitimidad, como piezas fundamentales, inexcusables, para favorecer un modelo de gobernabilidad democrtica.
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Un tercer elemento, que en gran medida surge, no solamente como una especulacin terica, sino como el reconocimiento emprico de las experiencias en materia de descentralizacin, es la necesidad de favorecer mecanismos de articulacin. A que me refiero con esto: a que existan espacios institucionales que favorezcan la convergencia de los diferentes niveles de gobierno. En Bolivia, por ejemplo, hemos pasado del Dios absoluto a la Torre de Babel; del Dios absoluto del gobierno nacional, que era el nico idioma vlido en el pas hasta antes de la Ley de Participacin Popular, a 314 idiomas municipales: por eso, cada municipio tiene una vocacin feudal en su gestin poltica y administrativa. Considera que est completamente al margen de cualquier referencia intermedia, o de cualquier referencia nacional, y de ah surge la preocupacin por generar escenarios de articulacin, que permitan favorecer mecanismos de convergencia poltica y econmica entre los diferentes niveles de gobierno. A esto responde el diseo de la Ley de Descentralizacin Administrativa. Parte del contexto de que la Ley de Participacin Popular multiplic el escenario de operadores pblicos que administran recursos, que administran competencias, y que la nica manera unvoca, homognea, en la gestin integral del territorio, de promover un ejercicio de gobernabilidad democrtica, es generando un nivel intermedio que permita favorecer esa convergencia de actores y de recursos. Por eso, lo que se busca en el nivel intermedio, de acuerdo a la doctrina, es favorecer inversin concurrente y gestin compartida.
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Ayer me visitaban en el Concejo Municipal los Consejeros Departamentales y yo les preguntaba cul era el porcentaje de inversin concurrente que haban destinado para los 50 municipios que tiene el departamento. Seis millones de bolivianos eso no representa ni el 1% del presupuesto departamental, lo que demuestra que, entre otras cosas, la Torre de Babel sigue existiendo y va a seguir existiendo, porque el nivel intermedio no entiende que su rol de generar inversin concurrente, de promover articulacin poltica y articulacin econmica, es fundamental para facilitar un ejercicio de gobernabilidad democrtica. Pero ese no es un problema de diseo institucional, es un problema de estructura poltica; porque yo en algo estoy de acuerdo con Sergio (Antelo): aqu hay que declararse perseguido, pero en una dimensin mucho ms amplia; aqu no es perseguido el camba ni es perseguido el colla, aqu es perseguido el ciudadano, y yo les voy a explicar por qu. La Constitucin Poltica del Estado dice claramente que la ciudadana, que es una referencia universal, que no se fija si sos camba o sos colla, consiste, entre otras cosas, en el derecho a ejercer un cargo pblico sin otro requisito que la idoneidad. Aqu los ciudadanos estamos perseguidos por los partidos polticos, y deberamos preocuparnos de eso antes de preocuparnos por los cambas o por los collas. Si usted es ciudadano, para ejercer un cargo pblico, necesita ser militante de un partido poltico, y si consigui por azares del destino ejercer ese cargo pblico sin ser militante, preprese para ser perseguido
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sistemticamente por los partidos polticos - como ocurre en mi caso*. Y resulta que antes de ser camba o ser colla, en trminos polticos somos ciudadanos; por eso las referencias universales son ms importantes que las referencias nacionales; por eso son universales, y por eso la virtud y el defecto no son categoras regionales, son referencias ticas, no son referencias nacionales. Entonces el debate tendra que plantearse de forma ms generosa; esa es la diferencia que yo tengo con la forma de plantear el debate por Nacin Camba. Nacin Camba me plantea el debate de las Autonomas como si efectivamente nosotros furamos un espejo de virtud, como si se tratara implcitamente de un maniquesmo en el cual all estn los malos y aqu estn los buenos. Pero, adems, el concepto de Camba - y eso lo le en un artculo de Fernando Prado que me pareci muy acertado -, en gran medida se define por oposicin a los collas. Yo no veo que nos molestemos por Burger King, ni que nos molestemos por el rock, pero generalmente la afirmacin de los cambas se construye por oposicin a los collas. Eso es lo que nos incomoda, y con todas las imprecisiones sociolgicas que supone definir el trmino Camba. Porque en un debate que tuvimos con Sergio en la televisin, haba un camba ah, que no era Antelo y no era Barbery, era Bailaba, porque antes haban cambas como por ejemplo Pocuiv,
* El autor en el momento de la conferencia era consejal municipal de Santa Cruz de la Sierra, sin militancia poltico-partidaria
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Bailaba o Cantaba, pero no Antelo ni Barbery, ni Urenda, ni Durn, ni Anaya, ni espaoles ni italianos, porque en la poca de la Colonia, bien deca Sergio que nos perseguan; Aguilera era el que persegua, mi to Aguilera, el to tuyo A quin perseguamos: a Bailaba Y nos deca bien ese dirigente que no senta ninguna afinidad con Nacin Camba, porque sus dirigentes ni conocen San Antonio de Lomero, de donde es l, donde se habla Bciro? y el 100% de la poblacin tiene origen tnico amerindio. Nosotros no nos sentimos cambas, deca, en la medida en que ese movimiento sea reivindicado por ustedes que no tienen ninguna afinidad con nosotros; entonces se hace muy difcil, muy impreciso, el trmino Camba, y ms an definir una propuesta nacionalista sobre bases tan endebles; pero, sobre todo, aunque fuera preciso, no se puede mezclar la Autonoma, que es una referencia universal, con el nacionalismo, porque son dos cosas diferentes. Que efectivamente aparecen vinculados muchas veces, es cierto, pero de eso precisamente se trata, del esfuerzo que tenemos que hacer para discernir que la Autonoma, en el contexto de la evolucin del desarrollo Moderno, parte de premisas universales. Uno de los grandes tericos de la Autonoma, una de las principales referencias, Alexis de Tocqueville, deca: Es en el municipio donde reside el espritu de los pueblos libres. Se refera a los pueblos en su conjunto, no se refera a una nacin en particular. Los nacionalismos, generalmente, parten de una base legtima, indiscutible, la necesidad de reivindicar una identidad, pero si hacemos un repaso histrico de sus consecuencias,
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generalmente, se degeneran en el camino, terminan con una propuesta completamente intolerante; ah recuerdo esa frase: Las ideas nacen dulces y envejecen feroces; el nacionalismo es un ejemplo de una idea que nace dulce y envejece feroz. - Cuando alguien invoca al hombre con H mayscula -Camba, Colla , hay que ponerse a temblar; quiere decir que los hombres con minscula vamos a ser confinados a los campos de concentracin, deca Sbato. La referencia en este debate tendra que ser universal; es la nica forma de ser coherente con esa solidaridad compartida en este momento por la agresin de los Estados Unidos a Irak; yo creo que ninguno de ustedes, cuando siente una indignacin, lo hace por defender a la cultura rabe; lo hace por defender a los seres humanos, por defender los derechos de la persona, y cuando yo les deca que el principal problema aqu no es de diseo institucional sino de cultura, me refiero a la cultura de comparsa. Qu es la cultura de comparsa?... No es precisamente esa versin literal de saltar en el carnaval, no, la cultura de comparsa es esa predisposicin a buscar siempre agremiarnos, corporativizarnos, desplazando completamente al individuo. Aqu, antes de preguntar qu se llama usted, le preguntan de qu comparsa es, de qu equipo es, cuantos aos tiene, donde vive y probablemente alguien se acuerde de preguntarle despus qu se llama. Todas las referencias son gregarias, aqu lo que se privilegia es la indistincin, por eso, entre otras cosas, el fenmeno de los partidos a los que hacia referencia; en los partidos lo que se privilegia es la indistincin; si usted es capaz de levantar la cabeza y decir no estoy de acuerdo con el pacto entre la UCS y el MNR para administrar el municipio, no puede ser, usted entonces no es parte de la cultura de comparsa, Qu hace ac?...
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Aqu hay dos comparsas con las cuales se puede hacer carrera: los partidos polticos y las logias. Las logias en el sector privado y los partidos polticos en el sector pblico; y son dos referencias que precisamente atentan contra la naturaleza universal del ejercicio de los derechos y deberes en el marco de la democracia. Entonces tendramos que ser ms generosos en la forma de plantear el debate. Sergio se siente perseguido porque es Camba, bueno, pues vamos a asumir que se puede precisar inequvocamente lo que es ser Camba, vamos a hacer caso omiso de las imposibilidades sociolgicas de definir lo que es eso, ya est Pues por encima de los cambas perseguidos, estamos los ciudadanos perseguidos; usted no figura en el mapa de la desgracia sino pertenece a una comparsa. Usted tiene que pertenecer a la comparsa o de los hombres o de las mujeres, de los orientistas o de los blooministas, sino no figura en el mapa de la desgracia; no se atreva a reivindicar su condicin singular que es intransferible -solo uno sabe el dolor y la alegra de ser uno mismo, solo uno vive con absoluta intensidad su nulidad y su merito, deca Ciorn... Bueno, esas referencias universales, estn completamente ajenas a nuestro debate Generalmente, nuestro debate, se plantea en trminos corporativos, es decir, en el marco de nuestra cultura de comparsa, si usted no tiene comparsa, mas all de la de carnaval, no figura en el mapa de la desgracia, as de simple Entonces hay que reivindicar las Autonomas, pero hay que descontaminarlas del contenido nacionalista, hay que hacerlo desde la perspectiva del Ser Humano, del individuo, hay que recordar que efectivamente por encima de cualquier categora abstracta, como es la Nacin, el Estado, lo que efectivamente existe
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es el individuo. Por eso distinguimos en el mbito del Derecho a las personas naturales de las personas ficticias, Y quienes son las personas ficticias? Las creadas por la ley, las que no tienen una constitucin natural; ficticio es el Estado boliviano, ficticio es Santa Cruz, ficticio es Latinoamrica, pero nosotros siempre estamos preocupados por lo ficticio, nunca estamos preocupados por el individuo real y concreto, nunca recordamos que tu masa de oprimidos es una simple abstraccin, solo existe el individuo si es que existe alguien, como tambin deca Borges... Por eso yo creo que hay que poner en escorzo, es decir, en perspectiva, el tema de las Autonomas. La Autonoma debe ser reivindicada como una categora universal, que efectivamente rescata una aspiracin legtima en todo ser humano, no importa su origen, no importa el azar necesario y fortuito de haber nacido en alguna parte, toda persona tiene derecho a reivindicar la Autonoma porque esencialmente busca dos cosas: mayor grado de representacin poltica por parte de las autoridades, lo que significa legitimidad, y mayores niveles de eficiencia en la gestin del aparato estatal. Esas son aspiraciones que no conciernen al camba, al colla, al chino o al gringo, conciernen a todos, no se pueden patentar, no tienen derecho de autor, forman parte de las aspiraciones legtimas de todo Ser Humano. Muchas gracias
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Anexo. Carta de Renuncia al Ministerio de Participacin Popular
Anexo Carta de Renuncia al Ministerio de Participacin Popular
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La Paz, 26 de enero de 2005 Seor Carlos D. Mesa Gisbert PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE BOLIVIA Presente Seor presidente: Todo era verdadero, solo eran falsas las circunstancias, dice con perplejidad un personaje de Borges. Y aunque somos parte de una cultura que rinde culto a las circunstancias, quiero empezar destacando las cosas verdaderas que hemos hecho juntos desde el Ministerio de Participacin Popular, en estos 15 meses de gobierno - me comprometo a recordar slo las cosas grandes, para no desmerecer la vocacin absoluta de las coyunturas. Comienzo destacando el Dilogo Nacional, en el que han participado alrededor de 60.000 ciudadanos en todo el pas, a travs de 53 predilogos, 300 mesas municipales, 9 mesas departamentales y una mesa nacional, generando condiciones para promover un gran consenso nacional en torno al desarrollo econmico de Bolivia. De proporciones polticas y sociales no menos significativas, es oportuno destacar el diseo e implementacin del Plan de Transicin Municipal Transparente, que ha permitido actualizar la informacin financiera y administrativa de todos los municipios del pas, regularizar las cuentas municipales en ms de 100 municipios que tenan dificultades, capacitar a 2300 candidatos a muncipes y desarrollar 150 foros - debate en los municipios ms pobres de Bolivia, adems de prestar asistencia tcnica para la conformacin de 13 Gobiernos Municipales nuevos.
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En ese contexto, hemos trabajado tambin para cambiar la imagen de los Fondos de Desarrollo, logrando que los resultados obtenidos en este corto tiempo permitan una confianza renovada por parte de la cooperacin internacional. As, en el marco de una administracin gil y transparente, impartida desde el Directorio nico de Fondos (DUF), se ha logrado que el Fondo Productivo y Social (FPS) haya tenido en la gestin 2004 un nivel de inversin social ejecutada que es el ms alto de su historia, que el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) haya cerrado su gestin sin dficit y que el PROPAIS tenga ms de 700 proyectos en ejecucin en todo Bolivia. En relacin al Proceso de Descentralizacin y Autonomas, este gobierno ha sido el que ms ha avanzado desde la promulgacin de la Ley de Participacin Popular. As, cuando apenas haban transcurrido 4 meses de gestin, se promulgaron dos decretos supremos para apoyar la gestin de las prefecturas, con un alcance que permiti fortalecer el funcionamiento de los Consejos Departamentales y que inclusive supona la descentralizacin departamental de los servicios de Salud y Educacin, situacin que termin siendo malograda por las movilizaciones que durante un mes fueron organizadas por dirigentes sindicales. En lo que concierne a la generacin de condiciones institucionales para impulsar la conformacin de Gobiernos Departamentales Autnomos, este ha sido el primer gobierno que ha definido una posicin en favor de este proceso - su Excelencia ha sido el nico presidente que ha defendido la legitimidad del planteamiento - y que adems ha llevado adelante un proyecto para impulsar una Reforma Constitucional en esta direccin, a travs de la realizacin de talleres en los nueve departamentos de Bolivia, para trabajar en la concertacin de una propuesta concreta.
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Sera justo referirme a otras cosas no menos importantes, Seor Presidente - Vgr. la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, cuyo primer proyecto trabajamos con la FAM, o los ms de treinta conflictos municipales que ayudamos a resolver -, pero tambin sera incumplir mi compromiso inicial de no devaluar las circunstancias... Y las circunstancias, Seor Presidente, me obligan a dejar el ministerio que me ha confiado, con la misma claridad con la que se empecinan en condenarlo a Usted a dar muestras extraordinarias de prudencia. Creo que hay un tiempo y un lugar para todo, y siento que ahora debo volver a casa Presento mi renuncia al Ministerio sin Cartera encargado de Participacin Popular. Que la sensatez nos ilumine a todos en este momento tan difcil. Roberto Barbery Anaya
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Roberto Barbery Anaya, est vinculado al Proceso de descentralizacin en Bolivia desde el inicio. Fue parte del equipo tcnico que tuvo a su cargo el diseo de la Ley de Participacin Popular, entre 1993 y 1994. Subsecretario de la Secretara Nacional de Participacin Popular, entre 1994 y 1997. Parte del equipo tcnico que trabaj en el diseo de la Ley de Descentralizacin Administrativa, en 1995. Concejal Municipal de Santa Cruz de la Sierra, entre febrero de 2000 y octubre de 2003, cargo en el que conform y dirigi la Comisin de tica que por primera vez llev adelante procesos institucionales para esclarecer irregularidades en la gestin municipal. Fue Ministro de Participacin Popular entre octubre de 2003 y enero de 2005. En su gestin de 15 meses al frente del Ministerio se hizo la primera Consulta gubernamental para impulsar Autonomas Departamentales, el Decreto Supremo de Fortalecimiento a los Consejos Departamentales, el Decreto Supremo para Fortalecer la descentralizacin en los departamentos, el Dilogo Nacional Bolivia Productiva, la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas (con la FAM), el Plan de Transicin Municipal Transparente y la Reestructuracin de los Fondos de Desarrollo. Renunci al cargo aduciendo que todo era v e rd a d e ro , s l o e r a n f a l s a s l a s circunstancias
Ha trabajado tambin como asesor en polticas relacionadas con los procesos de descentralizacin y municipalismo en Colombia, Venezuela, Nicaragua, Guatemala y Repblica Dominicana, a travs de consultoras realiza-das con organismos internacionales como OEA, BID, BM, PNUD y CAF. Docente universitario en las asignaturas de Ciencia Poltica, Economa Poltica y Filosofa del Derecho, es tambin Docente de la Maestra en Polticas Pblicas de la Universidad de las Amricas, en Quito, Ecuador. Ha publicado ensayos sobre descentralizacin y municipalismo en libros, revistas y suplementos especializados. Tiene publicado un libro de Filosofa y es columnista permanente de los diarios EL DEBER y LA PRENSA. Es parte del equipo de profesionales que en 1997 cre el Centro para la Participacin y el Desarrollo Humano Sostenible (CEPAD), para apoyar desde la sociedad civil el Proceso de descentralizacin en Bolivia. UNOY - BOLIVIA lo distingui con el PREMIO JOVEN en 1995 y 1999 por sus aportes profesionales y polticos.
Platn sostiene que hay hombres encadenados por el cuello y por las piernas, con la cabeza engrillada, de espaldas a la superficie, que solo alcanzan a ver las sombras que se proyectan en el fondo de una caverna que entra un hombre libre, y les dice que han construido sus relaciones de Poder sobre la base de la mentira, que la verdad est en la superficie de la caverna Aqu, hasta 1994, slo haba la sombra de 24 municipios. Aqu, el ao 2005, hay 327 municipios.

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DEZA DDC DSC SDC COSUDE

Captulo 2 Ley de Participacin Popular

Captulo 3 Ley de Descentralizacin Administrativa

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Captulo 2 Consideraciones previas en torno al debate sobre Autonomas Departamentales

Captulo 3 Caractersticas, tensiones y debilidades culturales en los procesos de descentralizacin

Ttulo III De las iniciativas gubernamentales en favor de impulsar Autonomas Departamentales

Captulo 1 Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004

Captulo 3 Consulta Nacional para impulsar Autonomas Departamentales Colofn?

Autonomas, doble contra sencillo.

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(*) Republica, Platn. Libro VII.

Ttulo I. De la Ley de Participacin Popular

Ttulo I De la Ley de Participacin Popular

Ttulo I. Captulo 1. El debate actual sobre Autonomas Departamentales

Captulo 1 El debate actual sobre Autonomas Departamentales

Participacin Popular, Descentralizacin y Autonomas Departamentales en Bolivia

Ttulo I.. Captulo 1. El debate actual sobre Autonomas Departamentales

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Ttulo I.. Captulo 1. El debate actual sobre Autonomas Departamentales

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Ttulo I. Captulo 1. El debate actual sobre Autonomas Departamentales

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Ttulo I. Captulo 2. Ley de Participacin Popular

Captulo 2 Ley de Participacin Popular

2.2.- Un nuevo concepto de Gobernabilidad.

2.3.- Ley de Participacin Popular y Gobernabilidad

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Ttulo I. Captulo 2. Ley de Participacin Popular

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