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Direccin estratgica para las Entidades Territoriales Autnomas (ETAS)

Luis Eduardo Martinez Almanza


Consultor en Gestin Pblica y Desarrollo Autonmico

Contenido
Introduccin.................................................................................................................................................. 3 1. Diagnstico de las entidades territoriales autnomas del pas ............................................................ 6 1.1 1.2 2. 2.1 2.2 2.3 3. 4. Elaboracin de cartas de presentacin de las entidades autnomas ...................................... 7 Las capacidades de los gobiernos departamentales................................................................. 7 Enfoque estratgico para la gestin subnacional ................................................................... 14 El proceso de direccin estratgica ........................................................................................16 El enfoque de marketing interno ............................................................................................21

La propuesta de ajuste institucional para mejorar el desempeo de las ETA.................................... 14

Conclusiones ....................................................................................................................................... 24 Referencias bibliogrficas ...................................................................................................................28

Introduccin
Bolivia ocupa uno de los ltimos lugares del mundo en el rea instituciones, una de las 12 claves que conforman el ndice de Competitividad Global elaborado por el Foro Econmico Mundial. Las recomendaciones del informe del Foro (2012-2013) sealan que donde ms tiene que trabajar el pas es en la consolidacin de la institucionalidad (puesto 119 de 144). La calidad de las instituciones es uno de los factores que determinan la capacidad del pas de atraer inversiones, aumentar el ingreso de la poblacin y, en general, mejorar los indicadores del desarrollo; de ah su importancia. El Foro define a la competitividad como un conjunto de factores, polticas e instituciones que determinan el nivel de productividad de un dete rminado pas. En el ranking de competitividad, Bolivia ocupa el lugar 104 de 144 pases, y en 2012 retrocedi un lugar con respecto al ao anterior (104). Desde la creacin del Foro, Bolivia solamente ocup una mejor situacin en 2006, cuando se ubic en el puesto 97. En 2007 ocup el puesto 105, en 2008 el puesto 118, en 2009 el puesto 120, en 2010 el puesto 108 y en 2011 el puesto 103. Bolivia ha realizado radicales ajustes en la organizacin del Estado, que aunque normativamente han cambiado sustancialmente la institucionalidad pblica, en la prctica no son suficientes. El primero de estos cambios se dio en la dcada de los noventa, cuando, adems de la promulgacin de la Ley SAFCO, se hicieron cambios constitucionales que permitieron la participacin popular (1994), que hasta antes de 2009 fue el proceso de descentralizacin y modernizacin ms profundo que haba vivido el Estado. Un ao despus se promulg la Ley de Descentralizacin Administrativa y se inici la descentralizacin departamental, con un primer paso que fue la desconcentracin de 1995, un segundo paso que fue la descentralizacin poltica en 2005, con la eleccin de prefectos, y finalmente con la incorporacin de las autonomas departamentales en la Constitucin de 2009. La nueva Constitucin legisla la idea de un Estado autonmico multinivel. Ahora bien, a pesar de esta importante audacia, la realidad sigue siendo demasiado parecida a como era antes de 2009, y es que, como muchos presagiaron, cambiar una norma no implica transformar automticamente la cultura organizacional, tradicionalmente centralista y burocrtica, ni los
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sesgos y prejuicios personales de los tcnicos y gobernantes de todos los estratos de gobierno. Esta es, entonces, la batalla que ahora queda por luchar, a fin de dotarle a la gestin pblica de un enfoque estratgico. Los cambios deben realizarse de manera simultnea en los niveles nacional y subnacional; sin embargo, en este ensayo nos referiremos principalmente a las Entidades Territoriales

Autnomas (ETA), sobre las cuales la poblacin an tiene una gran expectativa, la cual sin embargo va decreciendo a medida que pasa el tiempo y la autonoma no se nota, o se nota muy poco. Se har un particular hincapi en el nivel departamental. Como es lgico, existen variables internas y externas que inciden en el desarrollo institucional de los niveles subnacionales. Entre las variables externas de ndole poltico-normativo, una de las ms importantes por la coyuntura del pas es la suspensin temporal de autoridades electas, cuando stas reciben una acusacin formal, tal como defini el polmico artculo 144 de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Como se ha podido evidenciar en los ltimos aos, esta medida no solo debilita la institucionalidad electoral, sino que tambin pone en cuestionamiento la cualidad gubernativa de los niveles subnacionales (Barja y otros, 2012:65). En cuanto a las variables internas, uno de los principales retos que tienen las autonomas de todos los niveles es atraer, mantener y desarrollar talento que vigorice, agilice y transparente las actuales estructuras y procesos burocrticos, y que genere un cambio drstico y positivo en la imagen del funcionario pblico, dndole a la institucin un enfoque estratgico para responder de mejor manera a la gran expectativa generada por la institucionalidad autonmica. Al respecto podemos afirmar, coincidiendo con otros autores, que en la actualidad existe cada vez ms evidencia emprica que respalda el hecho de que las burocracias pblicas basadas en la meritocracia son un elemento necesario, aunque no suficiente, para el desarrollo econmico de los pases (Villarroel, 2005:13). Como parte del enfoque estratgico que se propone, se establece la necesidad de no slo hacer planes internos en cada institucin con participacin, empoderamiento e informacin de calidad, sino tambin, y sobre todo, de desarrollar un proceso de direccin estratgica del cual emerjan, finalmente, estos planes.

Se entender al proceso de direccin estratgica como aquel conjunto de actividades clave que facilitan que las ETA cumplan con su misin, visin y mandato de la manera ms eficiente y efectiva, a travs de un adecuado diagnstico interno y del entorno, de la definicin de estrategias, de su puesta en prctica y de la realizacin de ajustes cuando esto sea necesario. Este proceso trasciende la elaboracin de un plan. El plan es parte del proceso , pero no se limita ni se conforma con l. Ms bien es el resultado del anlisis, el consenso y el empoderamiento de los actores internos que luego se harn cargo de su efectiva ejecucin. Como parte del proceso de direccin estratgica se propone seguir ciertos procedimientos que incluyen estrategias de diversos niveles; se pone en relieve la necesidad de disear y ejecutar una estrategia de marketing interno, con el objetivo de mejorar la comunicacin, la motivacin y las relaciones humanas de la organizacin, a fin de que sta brinde mejores servicios a la ciudadana (cliente externo), en base, adems, de un buen servicio para su propio su personal (cliente interno).

1. Diagnstico de las entidades territoriales autnomas del pas

Las ETA del pas se encuentran, en su mayora, en una fase de trnsito del anterior modelo de descentralizacin-desconcentracin al actual modelo autonmico multinivel, el cual es mucho ms complejo, pues cuenta con tres niveles de gobierno: departamental, municipal e indgena originario campesino (y un hbrido: el gobierno regional). Adems, en cada uno de estos niveles existe asimismo la posibilidad de avanzar en cuanto a descentralizacin-desconcentracin (hacia el nivel provincial y regional en los departamentos y hacia el nivel distrital en los municipios). Cuatro tipos de competencias (tambin denominadas llaves de asignacin: privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas) han sido asignadas a los diferentes niveles autonmicos y al nivel nacional (lo usual en otros pases es tener nicamente uno o dos tipos de competencias). Existen tambin tres facultades competenciales importantes: facultad legislativa, facultad reglamentaria y facultad ejecutiva, que se combinan para transferir o delegar determinado grado de responsabilidad de un nivel a otros. La diversidad del sistema contribuye a prolongar la fase de transicin. En el nivel departamental el salto es an ms largo debido a que en este nivel hubo un cambio cualitativo de la prefectura (desconcentrada) al gobierno departamental (autnomo), mientras que en el nivel municipal existe una mayor tradicin y experiencia autonmicas, gracias a la reforma constitucional y la Ley de Participacin Popular antes citadas. En el caso de los pueblos que transitarn desde los Territorios Indgenas Originarios Campesinos (TIOC) en los que viven ahora, a las autonomas indgenas, el cambio es estructural e implica adecuar las actuales estructuras organizacionales conforme a las normas y procedimientos propios de estos pueblos (o crear nuevas y compatibilizarlas con sus estructuras tradicionales); estructuras en las que sin embargo debe ser posible identificar un sector ejecutivo, uno legislativo e incluso uno judicial encargado de la justicia originaria.

Una prueba de lo complejo de este trnsito es que actualmente ninguna autonoma indgena ha completado el proceso, mientras que ya hay 11 experiencias de transformacin de municipios en autonomas indgenas a travs de un referndum. Una sola de ellas se dio en el oriente boliviano (Charagua). En las siguientes secciones se realizar un resumen de los avances en la elaboracin de las cartas orgnicas o estatutos del nivel subnacional, y se evaluar las capacidades para planificar, gestionar, financiar y aprender que tienen los gobiernos departamentales, en contraste con las capacidades prefecturales que fueron identificadas antes de la eleccin de prefectos de 2005.

1.1Elaboracin de cartas de presentacin de las entidades autnomas Una de las primeras tareas que deben encarar las ETA es elaborar sus cartas orgnicas, estatutos departamentales o estatutos indgenas, segn sea el caso. Este documento (que siempre debe enmarcarse en la Constitucin) no solo es la norma fundamental de cada unidad territorial, sino que tambin constituye una especie de carta de presentacin para mostrarse ante la sociedad como una verdad institucin autnoma. De hecho, uno de los motivos por los que hoy la poblacin no logra sentir el cambio es, entre otros, el que estas cartas no estn aprobadas y en vigencia. Aunque la existencia de estos instrumentos no sea percibida por la poblacin como un beneficio en s mismo, est relacionada, tanto en el ideario de la poblacin como en la prctica misma, con el grado de ejecucin real de las autonomas. Segn datos del Ministerio de Autonoma (www.autonomia.gob.bo) un 78% de los municipios ya inici el proceso de elaboracin de sus cartas orgnicas; esto significa que, de los 326 municipios del pas, 262 estn en camino de elaborar su norma bsica. En el nivel departamental, el 100% de los estatutos de las gobernaciones se encuentran en fase de elaboracin (6) o adecuacin (3). Santa Cruz fue el ltimo departamento en iniciar oficialmente su adecuacin, por decisin de su Asamblea Departamental. Adems, uno de los departamentos (Pando) ya ha enviado su propuesta de adecuacin al Tribunal Constitucional Plurinacional. 1.2Las capacidades de los gobiernos departamentales

En 2005 el entonces Viceministerio de Descentralizacin Departamental del desaparecido Ministerio de Participacin Popular public un libro llamado Evaluacin de las capacidades prefecturales (Barrios S., 2005). Este estudio se bas en visitas a las instituciones evaluadas, documentos recolectados en todo el pas y entrevistas con los actores de la poltica. A continuacin presentaremos un diagnstico del nivel departamental que emplea la estructura de dicha evaluacin, para poder contrastar la informacin de entonces con la situacin actual del nivel meso, desde el punto de vista de la experiencia del autor. a) La capacidad de planificar El estudio de 2005 encontr que la capacidad de planificar estaba presente en las prefecturas del pas en un grado medio a alto. Actualmente se puede decir lo mismo de los gobiernos

departamentales, que si bien se realizan planes departamentales sectoriales, estratgicos institucionales y POA de manera rigurosa y con la periodicidad exigida por las normas (lo cual es de suyo un gran avance), no dan a estos documentos una articulacin real entre s. Los mismos tambin estn desvinculados de la programacin efectiva de los programas y proyectos, que en su mayora obedecen a otro tipo de priorizacin no necesariamente racional. Se carece de mecanismos que vinculen la planificacin estratgica con la operativa, de presupuestos plurianuales y de anlisis sobre las necesidades de financiamiento. Incluso los mecanismos de seguimiento y monitoreo de los planes fallan a la hora de la ejecucin, generalmente por la ausencia, en las instituciones, de una importante tarea. instancia responsable de esta pero no

Hay responsables de planificar y responsables de ejecutar,

responsables de verificar la ejecucin del plan; solo se monitorea la ejecucin financiera y programacin anual. Tampoco se evala el cumplimiento de los planes, al menos no de manera peridica y sistemtica, a fin de retroalimentar los procesos de planificacin-programacin y realizar ajustes para reconducir la inversin hacia prioridades estratgicas regionales e institucionales. En este punto tambin se debe evaluar la instancia organizacional que desarrolla los procesos de planificacin. En todas las gobernaciones del pas se cuenta con unidades y direcciones de planificacin, pero, por la importancia de su labor, deberan encontrarse en el nivel de secretaras; tambin tendran que contar con unidades de planificacin del desarrollo,
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planificacin institucional, programacin, presupuesto-inversin, ordenamiento territorial y seguimiento y monitoreo. Solo de esta manera podran lograr la articulacin tan necesaria en el proceso de planificacin-programacin-presupuesto-evaluacin, y de ste con otros procesos complementarios como el ordenamiento territorial. b) La capacidad de gestin El informe del Ministerio de Participacin Popular concluy que la capacidad de gestin estaba presente en las prefecturas del pas en un grado de medio a bajo, bsicamente debido a la alta partidizacin y cuoteo de los cargos, la baja aplicacin de las normas de funcionamiento, la parcial aplicacin de los sistema de administracin de personal, la inexistencia de sanciones a las fallas en el trabajo, la inexistencia de sistemas completos de monitoreo y evaluacin del trabajo, y la poca transparencia interna. Aunque hasta hoy se han dado pasos para mejorar esta situacin, la mayora de los puntos sealados siguen siendo asignaturas pendientes. Las gobernaciones no realizan procesos de institucionalizacin de su personal (la cantidad de institucionalizados es mnima), y aunque cuentan en sus filas con tcnicos de buen nivel y formacin, no es menos cierto que carecen de procesos meritocrticos para la seleccin del personal. (Estos son importantes porque, adems de constituir un filtro para incorporar a un mejor equipo tcnico, otorgan a los funcionarios seleccionados autoestima, motivacin y mayor estabilidad, caractersticas claves para contar con una buena cultura organizacional en las entidades pblicas). Existen mecanismos para hacer seguimiento a las actividades, logros y resultados del personal como la Programacin Operativa Anual Individual (POAi), pero, al igual que la mayora de los instrumentos de planificacin y programacin en el sector pblico, se realiza para cumplir el check list de la Contralora y no para usarlo como verdadero instrumento de gestin, con el cual se pueda planificar actividades, analizar avances y tomar medidas conjuntas para garantizar el cumplimiento de las metas. Es una lstima, pues el logro del funcionario es tambin el logro de la unidad y de la institucin como tal, es decir, la productividad individual agregada explica la productividad institucional. c) La capacidad fiscal (de recaudar) y financiera

En 2005 se calific la capacidad financiera de las prefecturas como media, debido principalmente a que casi todo su gasto estaba condicionado por el gobierno central, y el Ministerio de Hacienda realizaba descuentos automticos de sus cuentas para financiar proyectos. Su mayor debilidad era su imposibilidad de generar recursos propios, puesto que eran como se coment anteriormente una instancia desconcentrada del nivel nacional. En cuanto a la situacin actual, aunque persisten de manera sorprendente dado que vivimos en un Estado con autonomas los descuentos automticos y la intromisin del nivel nacional, se ha avanzado a pasos agigantados en la posibilidad de generar recursos propios, pues la Constitucin establece como competencia exclusiva departamental la c reacin y administracin de impuestos de carcter departamental, cuyos hechos imponibles no sean anlogos a los impuestos nacionales o municipales y la creacin y administracin de tasas y contribuciones especiales de carcter departamental (art. 300, par. I, n m. 22 y 23). Es cierto que tambin hay bastantes restricciones de parte del nivel nacional para que las gobernaciones cumplan esta competencia, pero aun as queda abierta la posibilidad de que stas encuentren nuevas fuentes de recursos y logren la sostenibilidad financiera a mediano y largo plazo. d) La capacidad de involucramiento (relacin con la sociedad civil) El estudio citado encontr que las prefecturas tenan una capacidad de involucramiento media. Aunque normalmente invitaban a las organizaciones civiles a participar en la planificacin de sus actividades, el control de la sociedad sobre su comportamiento era muy pobre. Los medios de participacin no eran definitivos ni estables y dependan del estilo de cada prefecto. En cuanto a la capacidad de involucramiento de los actuales gobiernos departamentales, podemos decir que existe un muy heterogneo nivel en las distintas entidades, pues mientras hay gobernaciones con un importante capital social, que gozan de altos niveles de aprobacin por parte de la sociedad civil, otras han limitado su relacin a la que tienen con las estructuras del partido oficialista. stas, por tanto, poseen una baja capacidad de involucramiento. Otro dato importante es que, con la abrogacin de la Ley de Participacin Popular y la Ley de Descentralizacin Administrativa, desaparecieron tambin los Consejos Provinciales de
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Participacin Popular (CPPP), organizados para realizar la planificacin participativa en cada provincia con la participacin de los municipios involucrados. Estos mecanismos haban sido una de las ms eficaces herramientas para lograr el involucramiento de la sociedad civil en la toma de decisiones pblicas, pues incluan a representantes de la poblacin en los procesos de planificacin provincial. Se daba una verdadera articulacin pblico-privada y gran parte de los proyectos priorizados por estos consejos se incorporaba efectivamente a la lista de proyectos concurrentes entre el nivel departamental y municipal. Aunque en cada departamento tuvieron sus peculiaridades: en Santa Cruz funcionaron como CPPP, en Tarija se denominaron Comits de Desarrollo, y en el resto del pas fueron conocidos como consejos de coordinacin, mesas de dilogo, mecanismos de planificacin participativa, etc., lo importante es que existan, y en algunos casos an existen formas de hacer participar a la poblacin, sobre todo en la fase de planificacin. Por supuesto, como ya se dijo al hablar de la capacidad de planificacin, este levantamiento de la demanda no necesariamente se incorporaba en la programacin y el presupuesto prefecturales, ni haba una afectiva devolucin de informacin sobre l a ejecucin efectiva de lo que se haba planificado de forma participativa (accountability). Actualmente se han incorporado en las propuestas de estatutos departamentales mecanismos de planificacin participativa, pero, debido a que dichas normas an estn en elaboracin, no se han llevado a la prctica, al menos de manera oficial, y por tanto es imposible evaluarlos. e) La capacidad productiva Segn el estudio del 2005, las prefecturas del pas no tenan ninguna capacidad productiva. Las autoridades departamentales y los empleados de las prefecturas no tienen una conciencia de la naturaleza productiva de su trabajo, seala el informe. Es decir no imaginaban a la prefectura como una empresa con una capacidad instalada (infraestructura, personal), que usa materias primas y otros recursos (polticas nacionales y regionales, prioridades de la poblacin, el financiamiento), los procesa y elabora productos (programas, proyectos, servicios) que son demandados por el mercado y cuyo consumo genera satisfaccin (o insatisfaccin) en la poblacin.

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Esta investigacin agrega que el sistema prefectural es un proveedor mecnico de servicios pblicos, que se despreocupa de su calidad y es indiferente a la satisfaccin o insatisfaccin que ellos provocan en la poblacin. La evaluacin de esta capacidad en los gobiernos departamentales de hoy muestra que se ha producido un cambio cualitativo. Por un lado existe una mejor comprensin de la lgica empresarial, por la cual se debe proveer servicios de calidad a un cliente: la poblacin. Esto se debe a que ha habido un cambio radical en la relacin empresa-cliente: a partir de 2005, el cliente elige quin conducir a la empresa. Con la eleccin de prefectos que se realiza desde 2005 se ba de legitimidad a dicho cargo y, en general, a la institucin, lo que, a su vez, gener un mayor grado de compromiso de los gobernantes con sus electores. En donde an no se ha avanzado con una mirada empresarial es en la revalorizacin del cliente interno (esto tambin se debe a la baja capacidad de gestin). Es decir, la organizacin an no ve a sus recursos humanos como clientes con sus propias necesidades, las cuales se deben satisfacer en la medida que estn alineadas con la visin de la organizacin. El autor de este ensayo difiere de la lgica que plantea la evaluacin prefectural, que consiste en buscar mecanismos de castigo para los funcionarios. En realidad ya los hay y no se puede retroceder en ellos (la Ley SAFCO y la recientemente aprobada Ley Quiroga Santa Cruz), por lo que en realidad se necesita (ms adelante se desarrolla esta propuesta) atraer, mantener y desarrollar a las personas idneas para los cargos, con mecanismos meritocrticos, con buenas condiciones laborales y un adecuado clima laboral. Esto cambiar o al menos mejorar la cultura organizacional. Esto s convertir a los gobiernos departamentales en empresas productivas. f) La capacidad para aprender Las prefecturas no poseen condiciones para aprovechar adecuadamente los esfuerzos realizados por entidades nacionales y por la cooperacin internacional en el mejoramiento sus capacidades, conclua el informe de 2005, y justificaba la aseveracin por lainexistencia de archivos y registros sobre las actividades de capacitacin del personal realizadas en los ltimos aos.

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Esto puede haberse heredado a los gobiernos departamentales, que tambin carecen de la capacidad de convertir el conocimiento individual en conocimiento de los equipos de trabajo y de la organizacin, debido a que, como pasaba con las prefecturas, tampoco ahora se registra adecuadamente los procesos de capacitacin y generalmente no se difunde y comparte los conocimientos alcanzados en stos. Si sumamos a esta falta de registro, la insuficiente institucionalizacin del personal, concluiremos que no existe (o es muy parcial) una memoria viva del desarrollo de capacidades y de la experiencia de las instituciones en la ejecucin de sus proyectos o el diseo de sus polticas pblicas ms importantes. El nivel de desarrollo de las capacidades de los gobiernos departamentales hace necesario realizar ajustes en los niveles subnacionales que mejoren las variables ms crticas, en especial las ms relevantes para darle un enfoque estratgico a la gestin. mencionadas en la propuesta que se explica en el siguiente captulo. Estas variables son

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2. La propuesta de ajuste institucional para mejorar el desempeo de las ETA


En la presente propuesta se describe, por un lado, el concepto del enfoque estratgico para una organizacin. Luego, sobre la base de ste, se seala en qu consiste la direccin estratgica y el marketing interno que deben realizar las ETA. 2.1Enfoque estratgico para la gestin subnacional

Para hablar de un enfoque estratgico para las ETA, debemos hablar primeramente del concepto de estrategia. Para Hax y Majluf (1997), la estrategia abarca todas las actividades crticas de la organizacin, proporcionndole un sentido de unidad, direccin y propsito, as como facilitando los cambios necesarios inducidos por su entorno . La estrategia es la lgica de actuacin que permite que una organizacin cumpla sus metas, alcance su visin y se adapte al entorno cambiante y a veces turbulento. Figura 1. Elementos en torno a la estrategia

Fuente: Adaptado de Guerras y Navas (2008:40)

Entonces, tal como muchos autores han sealado, la estrategia es la forma de vincular a la organizacin con el entorno. Aunque el entorno influye en la organizacin, determinando sus decisiones, sta tambin forma parte de l y, por tanto lo influencia. Porter (1987) va ms all y
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seala que la estrategia no solo trata de dar una respuesta al entorno, sino que debe tratar de moldear el entorno a su favor. En el pensamiento estratgico se suele considerar tres niveles de definicin de estrategias, que corresponden con distintos niveles jerrquicos de la organizacin. En el mundo empresarial estos tres niveles son estrategias corporativas o de empresa, estrategias competitivas o de negocio y estratgicas funcionales (Guerras y Navas, 2008: 45). Utilizando esta lgica y salvando las diferencias, en el sector pblico podemos hablar tambin de tres niveles estratgicos: a) Estrategia organizacional En este nivel se trata de fijar la orientacin bsica de la organizacin. Generalmente esta orientacin viene dada por una norma (la que crea la institucin), pero a partir de ella se debe construir una visin, definir la misin y los objetivos principales. b) Estrategias sectoriales En este segundo nivel se trata de que las diferentes reas de la organizacin, en el marco de la estrategia organizacional, definan cmo cumplirn sus competencias y responsabilidades para aprovechar las potencialidades y aminorar las limitaciones del entorno, identificadas por medio del anlisis FODA. Habr estrategias para el rea de desarrollo productivo, para el rea de salud, educacin, etc. c) Estrategias funcionales En el tercer nivel est la estrategia funcional que se centra en cmo utilizar y aplicar los recursos y habilidades de cada rea funcional de la organizacin con el fin de maximizar la productividad de dichos recursos. Son estrategias transversales a la organizacin y contribuyen tanto al logro de las estrategias sectoriales como a la organizacional, y consisten en estrategias de comunicacin, recursos humanos, finanzas, desarrollo institucional, entre otras. Existe una jerarqua entre los tres niveles de estrategia descritos. La responsabilidad corresponde a distintas personas de la organizacin: gobernador-alcalde, oficiales mayores, directores y jefes de unidad. secretarios departamentales-

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Al ser estas estrategias instrumentos transversales de la organizacin, que se basan en sus capacidades, nuestra propuesta se centrar sobre ellas al momento de abordar el tema del marketing interno, pues tanto la comunicacin como la gestin de los recursos humanos (que conforman el marketing interno) son procesos que afectan integralmente a la organizacin. 2.2El proceso de direccin estratgica

Figura 2. El proceso de direccin estratgica

Orientacin bsica de la organizacin y del proceso de decisin estratgica.

Identificacin y anlisis del mandado social (demandas), legal (competencias) y poltico (planes de gobierno).

Diagnstico: Oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades.

Estrategia organizacional, estrategias sectoriales y estrategias funcionales.

Adecuacin, factibilidad aceptabilidad

Estructura programtica (en base a estrategias), cartera de proyectos y presupuestos plurianuales.

Soporte y ajuste organizativo, cultura organizacional y comunicacin interna.

Revisin del proceso estratgico. Indicadores de seguimiento. Monitoreo y ajuste de estrategias.

ANLISIS ESTRATGICO

FORMULACIN DE ESTRATEGIAS

IMPLANTACIN DE ESTRATEGIAS

Fuente: Adaptado para el sector pblico de Guerras y Navas (2008)

La figura 2 describe una aproximacin racional a las distintas etapas del proceso de adoptar y poner en marcha una decisin estratgica en la organizacin. Es el modelo que se propone seguir, en lo esencial, para que las Entidades Territoriales Autnomas le den un enfoque estratgico a su gestin. En la realidad este proceso no est tan claramente definido, y no siempre es posible seguirlo de manera lineal. Algunas partes se llevan a cabo de forma implcita o siguiendo la intuicin o la experiencia de los lderes. Por eso es necesario entender cmo la toma de decisiones estratgicas influye en la consecucin de las metas organizacionales.

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El proceso de direccin estratgica cuenta con tres fases claramente definidas pero interdependientes: anlisis estratgico, formulacin de estrategias e implantacin de estrategias. Cada fase cuenta, a su vez, con una serie de pasos, los cuales se describen a continuacin. Ac es necesario aclarar que para cumplir con la normativa del SISPLAN (Sistema Nacional de Planificacin), todas las entidades pblicas elaboran y presentan planes estratgicos. Tambin lideran el proceso de elaboracin de los planes de desarrollo. El proceso de direccin estratgica no sustituye estos documentos, sino seala cmo elaborarlos, y trata de evitar el cumplimiento mecnico, por norma, de los procedimientos. Las actividades previstas en el proceso de direccin estratgica representan una oportunidad invaluable para que las personas de la organizacin expongan los problemas, pero tambin los aspectos positivos de la institucin: cmo se pueden aprovechar las oportunidades y disminuir las amenazas del entorno. Cuando las ideas salen de los propios empleados, es seguro que ellos mismos estarn motivados a la hora de su ejecucin. a) Anlisis estratgico Es el proceso mediante el cual es posible determinar el conjunto de amenazas y oportunidades del entorno para la organizacin, as como las fortalezas y debilidades de la misma. Esto permite a la direccin diagnosticar y evaluar la situacin, a fin de formular una estrategia, una vez definidos la misin, la visin, los objetivos estratgicos y los mandatos de la organizacin. La definicin de la misin y de los objetivos de la organizacin busca dar coherencia a toda la accin institucional y al propio proceso de direccin estratgica. El anlisis FODA da, por un lado, con los elementos ms importantes del entorno y, por el otro lado, con las variables internas. En esta fase se deben identificar o analizar las capacidades de planificar, gestionar, financiar, relacionar y aprender, ya tratadas en este documento. En el sector pblico las instituciones tienen mandatos, los cuales bsicamente implican competencias, definidos en la norma que las crea. En nuestro caso, la Constitucin cuenta con un catlogo competencial para cada nivel de gobierno. El mandato social implica el levantamiento, sistematizacin e identificacin de las demandas de la sociedad civil, un proceso que se realiza

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en los planes de desarrollo que constituyen la referencia de este mandato. Finalmente, el mandato poltico viene dado generalmente por el plan de gobierno propuesto por el gobernante de la ETA a sus electores. El anlisis competencial es vital para entender en qu sectores y rubros debe participar la organizacin y cul el alcance que debe tener en cada uno de ellos, tomando en cuenta los tipos de competencias, tal como se describen en el siguiente cuadro.

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La Constitucin Poltica del Estado, en su artculo 297, pargrafo I, establece cuatro tipos de Competencias asignables a los diferentes niveles de Gobierno: Privativas, aquellas cuya legislacin, reglamentacin y ejecucin no se transfiere ni se delega, y estn reservadas para el nivel central del Estado. Este tipo de competencias se refieren a aquellas en las que solo el nivel central puede ejecutar las diferentes facultades competenciales (legislar, reglamentar y ejecutar) y no existe la posibilidad constitucional de transferir o delegar ninguna de las mismas. Se entiende que este conjunto de competencias (22) listadas en el artculo 298, pargrafo I, son las que estaran directamente relacionadas a la seguridad, estabilidad (macroeconmica financiera) y unidad del Estado. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos ltimas. A diferencia de las privativas, las exclusivas han sido asignadas a cada nivel del Estado, es decir hay exclusivas nacionales (38 competencias, artculo 298, pargrafo II), departamentales (36 competencias, artculo 300, pargrafo I), municipales (43 competencias, artculo 302, pargrafo I) e IOC (23 competencias, artculo 304, pargrafo I) y a diferencia tambin de las privativas en este caso cada nivel titular de sus competencias puede decidir bajo un procedimiento regulado por la LMAD delegar o transferir alguna (s) de sus competencias o un componente de stas a otros niveles de gobierno. Concurrentes, aquellas en las que la legislacin corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. Las competencias concurrentes son aquellas en las que por mandato constitucional todos los niveles concurren para su implementacin ptima. Para ordenar mejor dicha concurrencia, la norma mxima plantea que sea el nivel nacional el que defina la Ley (facultad legislativa) y el resto de los niveles simultneamente reglamenten y ejecuten (facultades reglamentaria y ejecutiva), en el marco de lo previsto en la Ley Nacional. El nivel nacional mediante la facultad legislativa que posee debe realizar la distribucin de responsabilidades a los distintos niveles de gobierno, para lo cual debe 1) evitar concentrar responsabilidades en el mismo nivel nacional y 2) prever la participacin de los niveles subnacionales en la construccin de la norma para buscar la concertacin de la denominada distribucin de responsabilidades (sentencia TCP 2055/2012) . Compartidas, aquellas sujetas a una legislacin bsica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislacin de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica y naturaleza. La reglamentacin y ejecucin corresponder a las entidades territoriales autnomas. En este caso en particular, aunque el Art. 410 de la CPE establece en una misma jerarqua toda la legislacin boliviana (de los diferentes niveles), la misma Constitucin dispone una supremaca de la denominada Legislacin Bsica, a cargo nicamente del nivel nacional. La legislacin de desarrollo - que debe enmarcarse en la Ley Bsica se encuentra a cargo de los niveles subnacionales, as como las facultades de reglamentar y ejecutar Fuente: Martinez A., Luis Eduardo; (2012: 9 - 13), Anlisis Competencial y Normativo del Sector de Saneamiento Bsico y Saneamiento Sostenible Descentralizado en Bolivia, sin publicar, SNV ASDI, 2012.

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El anlisis externo trata de identificar las oportunidades y amenazas que provienen del entorno, tanto del general como del ms cercano a la organizacin. El anlisis interno buscar determinar y evaluar las fortalezas y debilidades ms importantes de la institucin. Se debe identificar asimismo los recursos y capacidades ms relevantes, que son los medios para lograr los objetivos.

b) Formulacin de estrategias En esta segunda fase, en base al anlisis estratgico, la organizacin disea las estrategias en todos sus niveles, esto es, las posibles alternativas que tiene para cumplir con su mandato en el contexto identificado. Se definen estrategias organizacionales, sectoriales y funcionales, tal como se las describi anteriormente. c) Implantacin de estrategias Las estrategias diseadas deben ser evaluadas y priorizadas, para ver cules pasan un anlisis de adecuacin, viabilidad y factibilidad, el cual funciona como un filtro, tomando en cuenta los recursos y capacidades de la institucin (establecidos en el anlisis FODA). Una vez elegida las estrategias, es til la elaboracin de un plan estratgico que recoja los objetivos y las decisiones que se han adoptado en etapas anteriores, as como la asignacin de medios y el camino a seguir para que la estrategia tenga xito. En las entidades pblicas, como hemos dicho, contar con el plan es un requisito, lo cual se convierte en un arma de doble filo: Al ser una meta el plan en s mismo, al final puede perder calidad o, lo ms importante, ser elaborado sin la participacin de los distintos niveles de la organizacin, que le dan legitimidad y empoderamiento. Y esto, por supuesto, tiene efectos a la hora de la ejecucin. Los planes deben contar con un sistema de monitoreo y control que plantee indicadores claros y medibles, con metas consensuadas, para que su cumplimiento sea efectivamente evaluado. De
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este proceso de monitoreo y control puede surgir la necesidad de hacer ajustes de manera peridica, con lo que adems se tiene una planificacin dinmica. 2.3El enfoque de marketing interno Como se plante anteriormente, las estrategias funcionales, transversales a la organizacin, son especialmente importantes por su impacto integral en la institucin. En la presente propuesta se plantea, como una de las principales estrategias funcionales, la de marketing interno. Este enfoque trata de posicionar al interior de las organizaciones la premisa fundamental de que el empleado (el funcionario pblico, en este caso) es un cliente interno de la institucin, al cual se le debe satisfacer sus necesidades --alineadas con los objetivos de la organizacin-- como un requisito indispensable para poder prestar un mejor servicio a la ciudadana (cliente externo). Stanton (2005: 348) explica que el marketing interno debe contribuir a que la organizacin vea a sus empleados como clientes: cuando una organizacin adopta esta perspectiva, har una gran labor de seleccin de personas adecuadas para esos puestos, los capacitar y har interesantes y satisfactorios esos empleos. El autor aade que el efecto neto se convierte en servicios que satisfacen a los clientes (externos) y en xito para la organizacin. En este sentido, el marketing interno es una alternativa para aumentar el compromiso de los empleados con la organizacin y con la satisfaccin de los clientes (beneficiarios) (Kotler, 1998). Tambin Villarroel (2005: 15) hace referencia a la importancia del recurso humano en la calidad de la gestin pblica, ya que de la calidad de estos (los bienes y servicios pblicos) depender en gran medida de la capacidad y motivacin con que los empleados asumen sus tareas. El marketing interno cuenta con variables propias y con un conjunto de claves que se desarrollarn a manera de recomendaciones para el nivel subnacional. a) Variables del marketing interno La mezcla de marketing ( o marketing mix) interno cuenta con cuatro P que se sealan a continuacin:

i.

Producto. Lo que la organizacin oferta a su cliente interno. En un nivel estratgico son sus principios, valores y actitudes. En un nivel tctico, una forma de

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relacionamiento y comunicacin con el cliente interno, la entrega de servicios y capacitacin, posibilidades de ascenso, etc. ii. Precio. El precio que el funcionario paga por estos productos, adems de su trabajo, es su nivel de involucramiento con la organizacin. iii. Plaza. Son los lugares donde se divulgan las polticas de la organizacin o donde se hacen las capacitaciones, donde se entrega el producto. iv. Promocin. Es un instrumento de comunicacin con el empleado para influenciar en las actitudes de ste.

b) Elementos bsicos del marketing interno Tomando en cuenta que el objetivo central del marketing interno es atraer, desarrollar, motivar y retener empleados calificados, y que el objetivo final es el de la motivacin de los trabajadores para incrementar la productividad global de la organizacin, las actividades esenciales de la estrategia de marketing interno planteada en el presente ensayo son las siguientes. i. Luchar por talentos: Pensar el mercado del talento como una competencia, a fin de incorporar a la organizacin a las mejores personas y buscar, por diversos medios, el personal ideal para la organizacin. ii. Ofrecer una visin: Ofrecer una visin sencilla que debe ser comunicada con pasin y frecuencia por los responsables de la estrategia: qu quiere lograr la institucin? La organizacin est conformada por todos sus empleados, lo dems es material, pero son las personas las que logran plasmar la visin. emocionalmente a las personas en la organizacin. iii. Preparar a las personas: Los empleados reciben capacitacin relacionada a cmo hacer la tarea y no a por qu hacerla. El proceso debe ser continuo y, si es posible, realizado por los empleados superiores o por especialistas. En el caso de las ETA, sigue pendiente que los tcnicos y autoridades conozcan el nuevo modelo de asignacin de competencias, cmo funciona y qu implicaciones tiene en el cambio organizacional e individual. sta debe lograr mantener

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iv.

Trabajar en equipo: Buscar alternativas para que el trabajo interno (que puede generar estrs y fatiga) sea ms agradable. Un trabajo en equipo necesita de: liderazgo, objetivos comunes, reconocimiento y certidumbre para las personas que componen el equipo.

v.

Libertad para el trabajo: Dotar de autoridad y responsabilidad a los niveles ms bajos de la empresa (que estn prximos del cliente externo). Esta actitud requiere determinacin, paciencia y conciencia de las reglas de la institucin.

vi.

Medida y reconocimiento: Desarrollar un sistema efectivo de reconocimiento de los empleados sobre la base de una adecuada medicin de su rendimiento.

vii.

Conocer a los clientes: Considerar que los empleados tambin son clientes, y que necesitan de tareas bien definidas para alcanzar sus aspiraciones e intereses.

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3. Conclusiones
a) La autonoma no solo debe ser, sino tambin parecer (Martnez, 2010). Segn algunas encuestas, la autonoma no ha pasado del dicho al hecho (El Deber, 24/09/2012). Segn la misma fuente, en los tres aos de su aplicacin, el 63% de las personas consultadas en Santa Cruz de la Sierra aseguran que no siente los beneficios del proceso autonmico . Al mismo tiempo, la Gobernacin de Santa Cruz figura en esta encuesta como la mejor institucin de Santa Cruz (33% de aprobacin), mientras que la Alcalda de Santa Cruz es la tercera institucin pblica con peor imagen, con el 15% , solo por encima de la Polica y la Caja de Salud. Si bien no se cuenta con este tipo de informacin en todo el pas, es probable que esta encuesta sea representativa, pues fue en Santa Cruz donde se gest la demanda autonmica, lo que cre mayores expectativas sobre ella. Lo importante es que la poblacin espera ms de sus entidades autnomas, y esto est generando una presin sobre el sector pblico nacional y subnacional, que, bien orientada, puede servir para tomar decisiones estructurales en los diferentes niveles sobre los ajustes organizacionales y normativos necesarios para consolidar la institucionalidad de las autonomas. b) Las entidades subnacionales, al igual que las entidades del nivel nacional, adolecen de un conjunto de debilidades, expuestas en diferentes estudios. El activo ms importante que tienen son las personas que administran la organizacin, pues de ellas depende la calidad de la gestin. As que en ellas tambin se debe invertir prioritariamente. Una adecuada gestin del talento y una direccin estratgica de las organizaciones mejorara la calidad de la presentacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin. c) Las estrategias organizacionales definen la identidad de la institucin e implican que stas, en base al anlisis del entorno y a sus propios mandatos, tomen decisiones tales como desconcentrarse o descentralizarse, desarrollar corporaciones, terciarizar la ejecucin para ganar agilidad, fiscalizar la calidad, realizar convenios y/o alianzas con otras instituciones pblicas o privadas, crear empresas pblicas, etc. d) Las estrategias sectoriales no son una repeticin de lo establecido en los planes de desarrollo ni en los planes sectoriales, si los hubiera, sino ms bien una descripcin de la forma en que la institucin, basada en su estrategia organizacional, contribuir al logro de
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las metas de desarrollo que contienen estos planes. Por ejemplo, si la estrategia organizacional ha definido desconcentrar la institucin hacia las provincias, la estrategia sectorial de desarrollo productivo ver cmo los programas y proyectos de su rea pueden prestar un mejor servicio desde dichas instancias desconcentradas. Esta estrategia adems estar enfocada en sus propias competencias: servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria, servicios para el desarrollo productivo y agropecuario, comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el mbito departamental , entre otros. Las estrategias sectoriales toman en cuenta que la poblacin no solamente tiene una imagen global de la organizacin, que recuerda lo que sta hizo en el tema productivo o en la construccin de caminos o en la calidad de la atencin de salud o que construy un pozo de agua. Se puede decir, siguiendo el paralelismo con las empresas, que stos son los distintos negocios de la institucin, y hay que velar por que en cada uno de ellos sta satisfaga de la mejor manera posible a su segmento de mercado, sus beneficiarios especficos. e) Las estrategias funcionales son transversales al resto de las estrategias y a la organizacin como tal, y es en este nivel que se puede dar respuesta a las falencias en las capacidades que fueron identificadas en el presente documento. f) Se debe potenciar las reas responsables de planificacin de las ETA, colocarlas al nivel de secretaras u oficialas, segn el caso, para que las decisiones tomadas por ellas no estn supeditadas a alguna otra secretaria sectorial, o en todo caso se supediten slo a la secretara general. g) Si bien se recomienda la institucionalizacin de todo el personal tcnico de las instituciones pblicas, un buen lugar para iniciar los procesos de contratacin meritocrtica son las reas de planificacin, con el propsito de convertir estas instancias en las memorias institucionales de cada gobernacin. h) El rea de planificacin debe poder analizar de manera integral la planificacin, el presupuesto, la programacin y el ordenamiento territorial; en tal sentido, estas instancias deben depender de ella. i) Los procesos de planificacin deben contar con una amplia participacin y con el involucramiento real de los funcionarios. Esto generar una apropiacin del proceso que ser evidente al momento de su ejecucin.
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j) Se debe gestionar el talento de la organizacin y no hacer una simple administracin de recursos humanos; por eso ac se propone una estrategia de marketing interno. k) Se debe implementar una estrategia de marketing interno (como una estrategia funcional) que tome en cuenta que los funcionarios son clientes internos de la institucin, cuyas necesidades se debe satisfacer. Idealmente estas necesidades estarn alineadas con los objetivos de la organizacin (esto se puede lograr con adecuados procesos de seleccin y desarrollo del personal), lo que redundar en un mejor servicio para la ciudadana (cliente externo). Esta estrategia debe considerar las cuatro P del marketing interno y sus diferentes elementos. l) El reto en el rea financiera es generar recursos propios, aprovechando la posibilidad constitucional de crear impuestos, tasas, patentes y otros ingresos. Esta tarea debe realizarse de manera creativa, para salvar las restricciones del nivel nacional, y debe enfocarse en las caractersticas propias en cada regin. Tiene que ser una prioridad para todas las instancias de la organizacin, que deben analizar y proponer posibles fuentes de ingresos en sus respectivas reas (por ejemplo, tasas sobre servicios prestados en desarrollo agropecuario, sanidad, medio ambiente; o impuestos sobre temas de su competencia, entre otros). m) Se debe institucionalizar algunos mecanismos de interaccin con la sociedad civil para involucrarla en los procesos de planificacin, no solo con el propsito de transparentar dicho proceso y hacerlo participativo, sino tambin, y esencialmente, para destinar esfuerzos y recursos conjuntos en l. Se necesita desarrollar las capacidades de los tcnicos de la entidad y de los representantes de la sociedad civil para rendir cuentas sobre los resultados obtenidos (accountability). n) Se propone profundizar el enfoque empresarial de la gestin sensibilizando a los funcionarios de la existencia de un cliente externo a l que se debe satisfacer, y concientizando a las autoridades ejecutivas sobre la existencia de un cliente interno con sus propias necesidades. En la medida en que los ejecutivos de la organizacin puedan alinear las necesidades de ambos tipos de clientes, lograrn una organizacin altamente productiva, con empleados motivados y beneficiaros satisfechos. o) Es necesario potenciar las unidades de desarrollo organizacional, para que sean verdaderas gestoras del conocimiento y el aprendizaje de la institucin. Esta medida,
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junto a la institucionalizacin del personal, puede permitir la formacin de una memoria viva del desarrollo institucional. De esta manera, la institucin pblica podr ser vista finalmente como un modelo de gestin productiva y transparente.

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4. Referencias bibliogrficas
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