ENSAYO

EL DEBATE SOBRE ESTADO Y MERCADO Norbert Lechner*

El debate sobre Estado y mercado, sostiene Norbert Lechner, tiende a ser polmico porque pone en juego la idea que nos hacemos del orden social. Para evitar la fetichizacin de uno u otro elemento se plantea entonces la conveniencia de situar la relacin en su respectivo contexto histrico. Si bien el actual proceso de globalizacin cuestiona la tradicional intervencin estatal, es ilusorio, se seala, identificar el desarrollo con el mercado. Segn el autor, los acontecimientos de Europa nos recuerdan que el mercado es una categora social; el funcionamiento del mercado se encuentra determinado por su insercin en instituciones polticas, estructuras sociales y procesos culturales. Vale decir, por s solo el mercado no genera ni sustenta a un orden social y, por el contrario, presupone una "poltica de orden". Esta implica dos procesos de integracin integracin al sistema mundial e integracin social que requieren tanto la dinmica del mercado como, por sobre todo, una redefinicin del Estado.

* Licenciado en Derecho y Doctor en Ciencias Polticas, Freiburg (Alemania). Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Entre sus numerosas publicaciones pueden mencionarse La conflictiva y nunca acabada construccin del orden deseado (1986) y Los patios interiores de la democracia: Subjetividad y poltica.

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1. Un debate necesario

proceso de transicin: transicin hacia la democracia y transicin hacia una economa de mercado. Teniendo cada caso su especificidad, existe una preocupacin compartida. Bajo nuevas formas resurge la clsica pregunta por la relacin entre proceso democrtico y desarrollo econmico. La sociedad moderna, junto con desplegar la diferenciacin entre economa y poltica, siempre postul (de modo afirmativo o crtico) cierta correspondencia entre ambas esferas. Lo que fue asumido como premisa, hoy es visualizado como una relacin problemtica. Cuando los pases de Amrica Latina se proponen armonizar democracia poltica con crecimiento econmico y equidad social, estn planteando un desafo novedoso. Ya no se trata de una compatibilidad asegurada de antemano. Por una parte, el desarrollo econmico y, en concreto, el mercado, ya no puede ser considerado un "prerrequisito" de la democracia. De hecho, en Europa Oriental la economa de mercado deviene un objetivo de la democratizacin poltica. Por otra parte, tampoco la democracia poltica garantiza desarrollo econmico. Aun ms: la capacidad del sistema poltico para procesar la poltica macroeconmica se encuentra seriamente cuestionada hoy da. La relacin de mercado y Estado se inserta en este marco. La pregunta de fondo de toda Amrica Latina es: cmo compatibilizar democracia y desarrollo? Lo que est en juego, en definitiva, es la determinacin del orden social. Ello explica la fuerte ideologizacin del debate. Por la misma razn, sin embargo, es una discusin que no podemos ignorar. El debate sobre Estado y mercado ha sido tradicionalmente un eje de polarizacin poltica en Amrica Latina. La discusin ideolgica tiende a optar a priori por uno u otro principio como racionalidad exclusiva y excluyeme de la organizacin social. En el ltimo tiempo esta visin cede terreno ante un enfoque ms pragmtico que revisa caso a caso en qu medida la liberalizacin del mercado es posible y hasta qu grado es necesaria la intervencin estatal. Esta sensatez es muy bienvenida, aunque resulte insuficiente. Una estrategia del "muddling-through" puede ser exitosa a corto plazo, pero es arriesgada econmica y polticamente. Por un lado, un enfoque coyuntural que prescinda de toda referencia a un "modelo de desarrollo" hace difcil establecer reglas del juego estables y consistentes, que es lo que exige una economa de mercado. Por otro lado, tal desideologizacin del debate puede vaciar la democracia representativa al fomentar gobiernos que ejecutan programas en contradiccin manifiesta con sus

En Amrica Latina, como en Europa del Este, tiene lugar un doble

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promesas electorales. En consecuencia, parece conveniente no darnos por satisfechos con el pragmatismo adquirido.
2. Una perspectiva histrica
Para evitar que el Estado o el mercado sean fetichizados bajo la forma de una racionalidad superior, resulta oportuna una breve mirada histrica. Ella permite visualizar no slo la continua coexistencia de las dos "lgicas" sino tambin la cambiante combinacin entre ambas. El primer y principal punto a destacar es que en Amrica Latina a diferencia de Europa no se ha conformado una sociedad capitalista con anterioridad al desarrollo del Estado durante el siglo XIX. El capitalismo no es un "dato histrico" dado que preceda a la regulacin estatal. Ello tiene una consecuencia decisiva para la configuracin del orden social: es el Estado quien asume la tarea de "instaurar" una sociedad moderna. De ah la especificidad de un intervencionismo estatal dedicado explcitamente a ejecutar un "modelo de desarrollo" para la sociedad en su conjunto.1 Es decir, la intervencin del Estado no corresponde tanto a una funcin de "correctivo" del mercado como a un esfuerzo deliberado de promover el desarrollo econmico y social. Ello implica, por otra parte, que la economa de mercado no slo depende de la iniciativa estatal sino que guarda una estrecha relacin con la "razn de Estado" (cuestin nacional, cuestin social). Tomando slo la historia reciente de Amrica Latina encontramos entre 1930 y 1970 el denominado modelo de "desarrollo hacia adentro", con fuerte predominio del Estado como agente de los cambios sociales. El rol activo del Estado responde no slo a la prdida de los mercados externos en la crisis de los 30, sino a la necesidad de satisfacer las demandas de las clases medias emergentes, ampliando los mercados internos.2 El Estado fomenta una industrializacin sustitutiva de importaciones, invierte en obras de infraestructura, expande los servicios pblicos y promueve cambios estructurales (propiedad de recursos naturales, reforma agraria) con el fin de integrar a los sectores medio y popular. Retenemos pues dos caractersticas de la intervencin estatal: 1) Ella no se opone a una economa capiEnzo Faletto, "La especificidad del Estado en Amrica Latina", en Revista de la CEPAL 38, Santiago de Chile, 1989. 2 Osvaldo Sunkel, "Auge, crisis y renovacin del Estado: una perspectiva de largo plazo"; en Lander & Sonntag (eds.), Universalismo y desarrollo (Caracas: Ed. Nueva Sociedad, 1991).
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talista de mercado, sino que pretende estructurarla en funcin de los cambios en la sociedad, y 2) Ella representa una iniciativa poltica, aunque se apoye en los argumentos tcnicos que ofrecen el keynesianismo y, posteriormente, el desarrollismo de la CEPAL. En los aos 70 el agotamiento del modelo es evidente: el gasto fiscal se dispara, desbordando los ingresos tributarios; el proteccionismo distorsiona la competitividad de las nuevas industrias; el gasto social subvenciona a los sectores medios en desmedro de los sectores ms pobres; una burocratizacin ineficaz inhibe cualquier esfuerzo innovador. Se pone en marcha una dinmica que socava a la vez el desarrollo y la democracia. La expansin ilimitada (populista) de la iniciativa poltica no respeta la racionalidad propia del proceso econmico y destruye la calculabilidad del mercado; a la inversa, la instrumentalizacin de la economa incrementa la polarizacin del sistema poltico y destruye su capacidad reguladora. La crisis del Estado desencadena la crtica del Estado. El neoliberalismo denuncia no slo el estatismo, sino que condena toda intervencin estatal como consustancialmente nefasta. Este ataque olvida que el impulso estatal a la modernizacin industrial, agraria, educacional, etc., ha creado las bases estructurales de cualquier estrategia de desarrollo posterior. Y, por sobre todo, olvida que la intervencin del Estado responde a una voluntad mayoritaria, que es el criterio legtimo de la accin poltica en democracia. Al margen de sus fuertes acentos ideolgicos, la ofensiva neoliberal, iniciada por el gobierno militar chileno en los 70, redefine el modelo de desarrollo. En lugar de privilegiar las demandas sociales, el nuevo modelo pone todo su nfasis en el lado de la oferta productiva. Eliminar el intervencionismo estatal e imponer una economa de mercado tanto internamente (liberalizacin de precios y mercados) como externamente (apertura comercial y financiera) logra resultados positivos en trminos macroeconmicos, disminuyendo el dficit fiscal y la inflacin.3 Ahora bien, la eficiencia econmica no se mide solamente por estos criterios. Antes de abordar este tema veamos el nuevo rol del Estado. Por una parte, el Estado se debilita pues debe asumir el costo financiero (deuda externa, saneamiento de empresas pblicas para su privatizacin) de la reconversin. Adems, asume el costo poltico de una drstica reduccin de los servicios pblicos; el Estado queda restringido a medidas focalizadas de
Felipe Larran y Marcelo Selowsky (eds.), El sector pblico y la crisis de la Amrica Latina (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1990). Incluye antecedentes sobre Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Per y Venezuela.
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asistencia a los ms pobres, sin poder contrarrestar de modo sistemtico la creciente desintegracin social que genera el avance del mercado. Sin embargo, la reduccin del aparato estatal tambin implica ventajas: no solamente disminuye la corrupcin e ineficacia burocrtica, sino que elimina la mentalidad rentista. Por otra parte, el modelo neoliberal supone una fuerte intervencin del Estado para reprimir las reivindicaciones sociales e imponer la liberalizacin de los mercados a los sindicatos (leyes laborales) y a los empresarios (poltica crediticia y monetaria). En realidad, la transformacin de las estructuras econmicas se lleva a cabo bajo dictaduras o bajo regmenes presidencialistas con rasgos autoritarios. Lentamente estas experiencias se reflejan en el debate latinoamericano. La antimonia de Estado y mercado ha cedido lugar a la comprensin que tanto el "modelo desarrollista", centrado en el rol activo del Estado, como el "modelo neoliberal", apoyndose en la dinmica del mercado, deben ser analizados en relacin al contexto social y no en funcin de discursos ideolgicos. No es un asunto de "verdad". As como el significado de intervencin estatal no radica en alguna superioridad intrnseca del Estado sino en el problema de la integracin social, as tambin el significado del mercado no hay que buscarlo en los valores de la libertad e individualismo sino en los cambios del mercado mundial. El mrito del "modelo neoliberal" consiste en proponer un ajuste estructural que responde a las nuevas tendencias de la economa capitalista como la globalizacin acelerada, flexibilidad de los procesos productivos, independizacin de los circuitos monetarios y crediticios e incorporacin de innovaciones tecnolgicas. Debido a dicho proceso de globalizacin, nuestros pases se condenaran al subdesarrollo si no se adaptan a los mercados mundiales. Pero sera una falacia identificar mercado con desarrollo.

3. Un contexto global y fragmentado

El fin del siglo est marcado por una gran tensin: el doble proceso de globalizacin y de fragmentacin. Por un lado asistimos a un proceso acelerado de globalizacin econmica; la larga internacionalizacin de los mercados culmina en un nuevo estado en que los circuitos productivos, comerciales, financieros y tecnolgicos conforman una compleja red planetaria. Pero adems se globalizan las pautas y expectativas de consumo, los campos culturales y, por sobre todo, se configura un consenso global sobre el marco normativo de la accin poltica: los derechos humanos, la

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igualdad de gnero, la defensa del medio ambiente, la lucha contra la extrema pobreza y la democracia. Por otro lado, observamos una no menos poderosa tendencia a la fragmentacin. Se acenta la segmentacin econmica entre los pases, pero ms grave an es la acelerada desintegracin al interior de cada pas. En Europa Central toma la forma de un resurgimiento nacionalista; en Amrica Latina se acenta la fragmentacin social. Al mismo tiempo que grupos sociales en diferentes pases llegan a compartir un similar estilo de vida, aumenta la distancia social entre diferentes sectores dentro de una misma ciudad. Pues bien, ambas tendencias estn vinculadas entre s. Dicho brutalmente: es el mismo proceso de globalizacin el que provoca y/o agrava los procesos de descomposicin social. La tensin entre globalizacin y desintegracin ha saltado a la vista, especialmente a raz de los acontecimientos en Europa del Este, pero es probablemente en Amrica Latina donde este doble movimiento se expresa con mayor fuerza. De hecho, las sociedades latinoamericanas tanto su desarrollo socioeconmico como la democratizacin poltica no pueden ser analizadas sino en este contexto. Los pases latinoamericanos se enfrentan al siguiente dilema: por una parte su desarrollo socioeconmico depende de una insercin competitiva en los campos ms dinmicos del mercado mundial. Independientemente de las crisis inevitables, se han vuelto del todo ilusorias las pretensiones de una va de desarrollo autnoma, al margen del sistema capitalista mundial. Adems se est agotando incluso la estrategia inicial de insercin a travs de exportaciones basadas en recursos naturales. Ya no basta exportar, sino que resulta indispensable incrementar el factor tecnolgico de los bienes y servicios exportados. Por otra parte, la apertura al exterior profundiza an ms las ya graves desigualdades sociales al interior de la sociedad latinoamericana. Esta se segmenta drsticamente segn el grado diferencial de insercin de cada sector en los procesos de globalizacin. Un tercio de la poblacin latinoamericana est excluido del desarrollo y relegado a situaciones de pobreza. Pero no slo aumenta el nmero de pobres, especialmente en las ciudades. Adems, la segmentacin se hace ms rgida, dificultando mecanismos de movilizacin y ascenso social. Es decir, junto con acentuarse las histricas tendencias a una "sociedad dual" se perpeta el sector excluido de la poblacin. Muchas palabras se ahorran mediante un cuadro comparativo sobre la distribucin de ingresos (vase Cuadro N 1). Las cifras de Larran y Vergara indican, con una nitidez apabullante, no solamente el menor ingreso per cpita de las sociedades latinoamericanas en comparacin con

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CUADRO N 1

Distribucin de ingresos
Porcentaje de ingreso nacional

Ingreso per cpita (en US$)

(3)

20% ms bajo (1) ASIA

Hong Kong Indonesia Corea Malasia Singapur Taiwn Tailandia
5,4 8,8 5,7 4,6 5,1 8,8 5,6

20% ms alto (2)

Ratio (2/1)

47,0 41,3 45,3 51,2 48,9 37,2 49,8 45,8

8,70 4,69 7,95 11,13 9,59 4,23 8,89 7,27

9.220 4.40 3.600 1.940 9.070 2.530 1.000 3.971

Promedio

6,3

AMERICA LATINA
Argentina Brasil Chile Mxico Per Venezuela Promedio

4,4 2,4 4,2 2,9 1,9 3,0 3,1

50,3 62,6 60,4 57,7 61,0 54,0 57,7

11,43 26,08 14,38 19,90 32,11 18,00 18,61

2.520 2.160 1.510 1.760 1.285 3.250 2.080

PASES INDUSTRIALIZADOS
Francia
Inglaterra Italia Japn Estados Unidos Alemania Federal Promedio

6,3 5,8 6,8 8,7 4,7 6,8 6,5

40,8 39,5 41,0 37,5 41,9 38,7 39,9

6,48 6,81 6,03 4,31 8,91 5,69

6,14

16.090 12.810 13.330 21.020 19.840 18.480 16.928

Fuente: Banco Mundial, World Development Report (1989, 1990), Washington D.C.,
y fuentes especficas por pas. Para Chile, Instituto Nacional de Estadsticas, septiembre 1989, y Banco Mundial (1990). Citado segn Felipe Larran y R. Vergara, "Investment and Macroeconomic Adjustment: The Case of East Asia", manuscrito, Santiago de Chile, 1991, a quienes agradezco la autorizacin.

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los pases de Asia y de la OECD, sino que destacan la excepcional desigualdad en la distribucin de los ingresos en Amrica Latina. En tanto que el 20% ms rico de la poblacin tiene, en promedio, un ingreso seis veces mayor que el quintil ms pobre en los pases industrializados y siete veces mayor en los pases asiticos, en Amrica Latina el quintil ms rico de la poblacin obtiene un ingreso casi 19 veces mayor que el 20% ms pobre de la poblacin. Esta disparidad aumenta a tasas de 26 y 32 puntos en los casos de Brasil y Per. En estas condiciones resulta difcil asegurar aquella cohesin social mnima para poder hablar de una sociedad en tanto orden colectivo. En particular, es difcil compartir aquel sentimiento de "comunidad" que sustenta el reconocimiento de procedimientos democrticos. En la medida que la desintegracin social se profundiza, crece la tentacin de integrar la vida social mediante dictaduras y aumenta el riesgo de regresiones populistas y/o fundamentalistas.4

4. El desarrollo: una doble integracin

El reto de los pases latinoamericanos est a la vista: compatibilizar la integracin a la economa mundial con la integracin social. El debate sobre mercado y Estado contribuye a dicho desafo a travs de dos conclusiones: 1) Ni el mercado ni el Estado logran por s solos compatibilizar las exigencias del desarrollo socioeconmico y las condiciones para una consolidacin democrtica, 2) Tampoco existe una divisin de funciones que asigne al Estado la integracin nacional y al mercado la insercin internacional. El mecanismo de mercado tiene un alcance limitado tanto para una estrategia de insercin internacional como, especialmente, para la integracin social. El mercado potencia la organizacin racional de la empresa y, en consecuencia, promueve la insercin internacional de las empresas que saben hacer uso de sus ventajas competitivas. Siendo un aspecto decisivo, no es el nico. Hoy da la insercin en la economa mundial no opera exclusivamente al nivel de empresas, sino que exige una insercin de la sociedad en su conjunto. Por consiguiente, la fragmentacin de nuestras sociedades representa no solamente una cuestin moral. Ella refleja, adems, la precariedad de la modernizacin econmica. Tal insercin qua sistema no puede ser asegurada por el mercado; ella requiere medidas de
Vase mi artculo "A la bsqueda de la comunidad perdida" en Revista Internacional de Ciencias Sociales, 129, UNESCO, agosto 1991.
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fomento (infraestructura, educacin, etc.) que no son rentables individualmente y medidas de regulacin que dependen de la iniciativa estatal. Si el mercado es un motor insuficiente para la insercin econmica internacional, l es un mecanismo todava ms limitado en relacin a la integracin social. Por cierto, un mercado establecido opera como un elemento de integracin sistmica; pero en el corto plazo el desarrollo de una economa de mercado incrementa las desigualdades sociales. Un ejemplo ilustrativo es Chile, cuyo gobierno militar avanz ms decididamente en una estrategia neoliberal. Entre 1978 y 1988 el 20% ms rico de los hogares de Santiago aument su participacin en el consumo total de 51 a 55%, en tanto que todos los dems sectores vieron disminuida su proporcin. Este desarrollo desigual es el resultado inevitable del libre mercado. Cuando existe ya no slo escasez sino miseria, las leyes del mercado resultan inoperantes. En efecto, la racionalidad del mercado supone la igualdad de oportunidades para competir, pero l mismo no genera dicha premisa. Por consiguiente, la propia dinmica del mercado exige correctivos externos para evitar que la inequidad se petrifique y tenga efectos intergeneracionales (educacin). Tambin el Estado se encuentra ms y ms limitado para enfrentar por s solo los desafos de la integracin social y, particularmente, de la insercin internacional. El proceso de globalizacin se caracteriza precisamente por desbordar el mbito del Estado nacional. Actualmente las instancias internacionales (Banco Mundial, IMF, etc.) restringen la autonoma estatal de modo tal que numerosos instrumentos (poltica monetaria, gasto fiscal) que antes estaban a disposicin del Estado, ahora se han transformado en condiciones o parmetros extemos que fijan el marco de la accin estatal. Pero tambin las instancias supranacionales, a su vez, tienen dificultades para encauzar las dinmicas del mercado mundial. Basta ver las dificultades del GATT (Ronda de Uruguay) para disminuir el proteccionismo. Si a ello agregamos problemas planetarios como el medio ambiente, es de sentido comn afirmar que el Estado moderno es demasiado pequeo para los grandes temas y demasiado grande para los asuntos cotidianos. En realidad el Estado encuentra crecientes dificultades no slo para abordar la complejidad de la globalizacin, sino igualmente para asumir lo que siempre fue una de sus funciones primordiales: la cohesin social. Por un lado, entr en crisis el instrumentario keynesiano del Welfare State para compensar las disfuncionalidades del mercado. Por el otro, el Estado no puede retirarse al rol subsidiario que le asignan los neoliberales, ni siquiera en un rgimen autoritario como el del general Pinochet. El caso chileno muestra precisamente que el mercado no logra ofrecer una legitimidad alternativa del

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orden. Dicho en otras palabras: incluso un funcionamiento exitoso del mercado no libera al Estado de las exigencias de legitimacin. Ahora bien, precisamente sociedades "a dos velocidades" indican que la legitimacin del orden no puede limitarse al espacio nacional, sino que pasa por las formas de insercin en el mercado mundial. Visualizamos que el Estado adquiere un nuevo significado, mas por ahora reina la perplejidad acerca de las nuevas funciones, de los mecanismos de la intervencin estatal y, en particular, acerca de las orientaciones normativas que debieran guiar la accin estatal.

5. El desafo

El derrumbe del comunismo ha tentado a muchos a ceder al canto de las sirenas neoliberales y considerar al mercado como la nica instancia racional capaz de ordenar la convivencia social. La economa de mercado representa, sin duda, un proceso de racionalizacin, concretamente, el mercado capitalista impulsa una racionalidad instrumental que da a la sociedad moderna su dinamismo extraordinario. Sin embargo, no debemos tomar la racionalidad del mercado por la racionalidad tout court. Conviene recordar que la racionalidad del mercado opera en un determinado marco de condiciones. En primer lugar, el marco legal que incluye tanto el derecho positivo como la conciencia jurdica. Aparte de las normas legales, la dinmica del mercado se encuentra condicionada por las normas morales de la sociedad que motivan la tolerancia de la gente frente a las fuerzas innovadoras o destructivas del mercado. Adems, influyen los hbitos sociales y las pautas culturales que determinan las preferencias y expectativas con que los individuos interpretan las seales del mercado. En resumen, el mercado se inscribe en un orden social y no puede ser aislado de esa insercin.5 A este marco regulatorio alude la nocin de "economa social de mercado". Deseo resaltar este punto que me parece decisivo: el mercado por s solo no genera ni sustenta un orden social y, por el contrario, presupone una poltica de ordenamiento. Esta insercin social del mercado salta a la vista en los actuales procesos de transicin en Europa Oriental. Las dificultades en implantar una economa de mercado no provienen tanto de una falta de voluntad poltica como de la ausencia de un contexto sociocultural
5

Vase recientemente Elmar Altvater, Die Zukunft des Marktes (Mnster,

1991).

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que regule el despliegue de las "leyes del mercado". Anteriormente la experiencia chilena bajo Pinochet ya haba arrojado una leccin todava ms precisa: incluso existiendo una cultura econmica favorable, la economa de mercado no logra legitimarse por s sola. A pesar de un buen desempeo, de acuerdo a los indicadores macroeconmicos, el gobierno militar fracasa en la medida en que no logra legitimar polticamente el costo social de sus

medidas econmicas. Vale decir, el desempeo del mercado no es evaluado

exclusivamente segn criterios econmicos (aunque stos sean decisivos),

sino lo es tambin en relacin a la idea predominante de orden y sta es, fundamentalmente, una elaboracin poltica.
El tema del orden, presente en los debates sobre el desarrollo en las dcadas de los 50 y 60, desapareci bajo el impacto neoliberal de los aos 80. Ms exactamente: la construccin del orden fue circunscrita al mbito poltico (democracia) y desvinculada del proceso econmico. El debate tiende a tratar separadamente orden democrtico y desarrollo econmico sin tematizar la relacin entre ambos. Ello explica la apologa ingenua del

mercado que confunde la economa de mercado con los procesos de desregulacin y privatizacin. Tales medidas resultan necesarias para romper con estructuras obsoletas, incluyendo aquellas de la institucionalidad estatal. En efecto, empresas pblicas, que en su momento surgieron como iniciativas progresistas contra el peso de las lites oligrquicas, pueden

transformarse a su vez en feudos burocrticos y fuentes de corrupcin. Ello no justifica, empero, un rechazo de toda intervencin estatal; es una falacia
argumentativa construir, a partir de la situacin presente, una causalidad retrospectiva para denunciar cualquier actividad del Estado. Demasiado frecuentemente en Amrica Latina el discurso del mercado est cargado de un antiestatismo ideolgico (digo ideolgico porque no inhibe exigir el

socorro del Estado cuando el ciclo econmico resulta desfavorable). Tal

posicin choca contra una cultural poltica fuertemente influida por las

solidaridades de la tradicin familiar y comunitaria o por las seguridades

que brinda un Welfare State, por precario que haya sido su desarrollo en

Amrica Latina.6
Hoy da las opiniones convergen en torno a la necesidad de una

intervencin del Estado para contrarrestar la tendencia estructural a la desintegracin social. Con lo cual la reforma del Estado deviene un tema
sobresaliente para los prximos aos. Existiendo consenso en torno a la
Todava hoy cerca de la mitad de la poblacin econmicamente activa en Brasil, Mxico y Venezuela se encuentra cubierta por la seguridad social.
6

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necesidad de reformar el Estado en Amrica Latina, sigue siendo controvertido el significado de tal reforma. Inicialmente identificada de manera simplista con el "Estado subsidiario", la reforma del Estado es enfocada ahora de modo ms adecuado a las condiciones particulares de la regin. Algunos privilegian una redefinicin de las polticas pblicas, otros destacan la reorganizacin de la burocracia estatal y otros promueven un cambio del rgimen poltico (presidencial). El desafo fundamental, sin embargo, consiste en repensar el concepto mismo de Estado. Sera pues errneo reducir el problema a "ms Estado" o "menos Estado". Parece difcil impulsar un desarrollo sostenido en Amrica Latina en tanto la relacin de mercado y Estado sea visualizada como una "suma cero" en que el avance de un elemento necesariamente implica el retroceso del otro. La consigna "menos Estado, ms mercado" refleja una ingenuidad peligrosa. Dicho en otras palabras: dado el carcter social del mercado, el ordenamiento de la sociedad es un factor determinante de la eficiencia macroeconmica. Si queremos afianzar una economa social de mercado, entonces debemos encarar el fortalecimiento del orden social. A ello debiera apuntar una reforma del Estado; no a ms o menos, sino a otro Estado. Es decir, un Estado democrtico que integre efectivamente a todos los ciudadanos. Ahora bien, tampoco una reforma del Estado ser la panacea para el desarrollo de Amrica Latina. Antao el desarrollo estaba determinado principalmente por referentes nacionales: mercado nacional, Estado nacional. Hoy no podemos enfocar el desarrollo de un pas sino en un contexto global.7 Los mercados son ms que nunca mercados mundiales y la accin del Estado se encuentra condicionada en todas las materias relevantes por la agenda mundial. Cmo pensar el orden social en un espacio y un tiempo redimensionados? En esta perspectiva, el debate mercado-Estado queda todava encerrado en un esquema tradicional que resulta insatisfactorio para dar cuenta de los procesos en marcha. Una vez realizado el ajuste estructural de la economa, qu funciones asume el Estado y de qu instrumentario institucional dispone? Cmo interpretamos el creciente divorcio entre los mecanismos de generacin de decisin y legitimidad poltica y los mecanis-

Fernando H. Cardoso seala acertadamente que las nuevas relaciones ya no pueden ser enfocadas en el marco de la "dependencia" ("Las relaciones NorteSur en el contexto actual, una nueva dependencia?", El Socialismo del futuro, 3, Madrid, 1991).

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mos de diseo y gestin de polticas macroeconmicas?8 Qu efectos tienen los enormes cambios en las pautas culturales fenmeno tambin presente en Amrica Latina9 sobre la transformacin productiva y las reformas de la institucionalidad poltica? Mirando al futuro, los procesos de privatizacin no slo econmicos sino especialmente poltico-culturales y, por otra parte, la bsqueda de modalidades no-estatales de "lo pblico", sealizan un marco quizs ms relevante. Pero ello es materia de otro debate.

William Smith, "Consolidacin poltica y proyectos neoliberales en democracias frgiles", Cono Sur 1991: 6, FLACSO, Chile. 9 Recomiendo dos lecturas sugerentes: el ya clsico libro de Jos Joaqun Brunner, Un espejo trizado (Santiago de Chile: FLACSO, 1988), y el reciente

artculo de Martn Hopenhayn, "Ni apocalpticos ni integrados". Revista de Crtica

Cultural, 4, Santiago de Chile, 1991.