DESC Soc Civil

Francisco Santos Caldern Vicepresidente de la Repblica Carlos Franco Director Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH Vicepresidencia de la Repblica
Toms Concha Snz Coordinador rea de Polticas Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH Vicepresidencia de la Repblica Anne-Sylvie Linder Coordinadora del Observatorio de DH y DIH Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH Oscar Useche Aldana Investigador principal Rosa Mara Martnez Bolvar Asitente de investigacin Anne-Sylvie Linder Viviana Bolvar Bautista Coordinacin editorial Observatorio de Derechos Humanos y DIH Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH Fotografa Cartula cortesa Ministerio de la Proteccin Social Oficina de comunicaciones Diseo artes e impresin Impresol Ediciones Ltda. www.impresolediciones.com ISBN 978-958-9438-15-2 Distribucin gratuita, est permitida la reproduccin total o parcial del texto, citando la fuente. www.derechoshumanos.gov.co/observatorio/ obserdh@presidencia.gov.co Calle 7 No.6-54 Bogot Impreso en Bogot, Colombia, Enero de 2009.
Contenido
Presentacin Introduccin
5 7 15
15 17 21 24 25
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1.1. 1.2. 1.3.
Conceptos fundamentales
Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales desde la filosofa poltica de los derechos humanos La ciudadana social como ciudadana de derechos y capacidades pblicas Para una definicin de los Desc 1.3.1 Los Desc como obligacin jurdica constitucional e internacional El Estado Social de Derecho y los Desc
2 3
1.4.
Una mirada a los Desc desde la perspectiva jurdica

Justiciabilidad y ponderacin los Desc Universalidad y universalizacin de las prestaciones en materia de Desc Alcances y lmites del carcter progresivo de los Desc
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31 38 40
2.1. 2.2. 2.3.
El desarrollo econmico y social como soporte de la ciudadana social y los derechos econmicos, sociales y culturales
Los ciclos de corta duracin en la economa latinoamericana La densidad de la crisis financiera internacional y su impacto en Amrica Latina Amrica Latina debe prepararse para enfrentar las secuelas de la crisis La economa colombiana y los efectos de la crisis mundial 3.4.1. Seales de cierre del ciclo de auge en el crecimiento econmico colombiano Evolucin de la pobreza en contextos de crisis Indicadores de pobreza, bienestar y calidad de vida 3.6.1. Los indicadores para medir la pobreza 3.6.2. ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) 3.6.3. El ndice de Lnea de Pobreza 3.6.3.1. Pobreza e Indigencia en Amrica Latina 3.6.3.2. La pobreza por ingresos en Colombia 3.6.4. ndice de Gini o de distribucin del ingreso 3.6.5. El ndice de condiciones de vida
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46 52 57 62 66 70 75 75 76 79 81 84 92 96
3.1. 3.2. 3.3. 3.4.
3.5. 3.6.
4
4.1. 4.2 4.3.
3.6.6. ndice de Desarrollo Humano 3.6.7. ndice de Desarrollo de Gnero (IDG) 3.6.8. El ndice de pobreza humana
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Los Desc y la orientacin de las polticas pblicas

Implicaciones del Gasto Social en Colombia Elementos para un Anlisis del Gasto Social en Colombia Las estrategias recientes del Estado colombiano contra la pobreza y la desigualdad
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123 127 129
5
5.1 5.2. 5.3. 5.4 5.5. 5.6. 5.7. 5.8.
La construccin de indicadores de derechos econmicos, sociales y culturales (Desc)

Los indicadores Desc como parte del dispositivo de indicadores de Derechos Humanos Qu califican los indicadores Desc? La pertinencia de los indicadores de desarrollo humano en la medicin de los Desc Indicadores Desc y cumplimiento de una adecuada progresividad Los indicadores Desc en la medicin de la restauracin de los derechos vulnerados Indicadores Desc y garanta de acceso seguro a los derechos Los Desc en la dimensin local Hacia un cuadro de mando integral de un sistema de indicadores sobre derechos econmicos, sociales y culturales 5.8.1. Matriz integrada de indicadores Desc con intervencin de indicadores de referencia 5.8.2. Una propuesta para la construccin de indicadores de seguimiento de los Desc en Colombia
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140 142 144 147 148 150 151 153 154 156
Presentacin
El presente documento es un esfuerzo por contribuir a la construccin de un enfoque conceptual y aportar al debate sobre los contextos en los cuales se desenvuelve el proceso de realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales (Desc) en Colombia. Se busca adems plantear una perspectiva metodolgica para la creacin de un sistema de informacin, a partir del anlisis de variables e indicadores pertinentes y confiables que faciliten el seguimiento a las polticas pblicas conducentes a la realizacin de los Desc en Colombia. La elaboracin de esta investigacin fue encomendada al economista e investigador Oscar Useche Aldana, consultor externo del Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, experto en temas de ciudadana, desarrollo y derechos sociales. El documento se produjo en el contexto de la labor que desarrolla el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, en el marco del apoyo al proceso de definicin y concertacin del Plan Nacional de Accin de Derechos Humanos, que est en curso y que dirige el Programa. Ponemos a consideracin de las instituciones pblicas, de las organizaciones sociales, de la academia y del pblico en general estos aportes para la constitucin de una visin comn en torno de uno de los problemas ms importantes para la consolidacin de una ciudadana de derechos en el pas.
Carlos Franco E. Director Programa Presidencial de DH y DIH Vicepresidencia de la Repblica
Enero de 2009
Introduccin
El asunto de la ciudadana social es hoy por hoy uno de los aspectos medulares de la modernizacin de las sociedades y los Estados y una de las fuentes ms slidas de legitimidad para los poderes pblicos en el marco de un Estado Social de Derecho. Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Desc) conforman el ncleo de la ciudadana social, en tanto representan titularidades en cabeza de todos los ciudadanos, que garantizan un acceso universal a un conjunto de libertades, prestaciones, bienes y servicios propiciadores del despliegue de las capacidades humanas y que hacen posible la satisfaccin de necesidades bsicas para una vida digna y productiva. A la naturaleza de los Desc, al desarrollo de las condiciones nacionales e internacionales para su vigencia y aplicacin, al examen de las obligaciones del Estado en materia de respeto, garanta y promocin de estos derechos, as como a los conceptos y metodologas de seguimiento y evaluacin est dedicado el presente estudio. La Constitucin de 1991 en Colombia marc un hito en la consagracin de los derechos sociales y, junto a la ratificacin de cada uno de los pactos, protocolos y dems instrumentos internacionales que se han incorporado al Bloque de Constitucionalidad, defini importantes puntos de partida de principios y normas que contribuyen a trazar el camino hacia una efectiva ciudadana social fundada en los Desc. Para alcanzar esa meta es indispensable definir las formas concretas y el conjunto de procesos por medio de los cules la sociedad progresa en la generacin y redistribucin de ingresos, activos y prestaciones que mejoren la calidad de vida de todos los ciudadanos y ciudadanas a travs de polticas y acciones pblicas y colectivas en clave de derechos humanos. Que el Estado adopte una perspectiva de derechos en la definicin y materializacin de sus polticas es una obligacin que se desprende del propio carcter de un Estado moderno1, y ello implica el diseo de planes integrales que estn dirigidos a transformar las prcticas institucionales del Estado en vistas a asegurar la realizacin de los derechos humanos. En esa direccin, el Estado Colombiano tiene una larga trayectoria de apoyo y ratificacin de los principales tratados y protocolos referidos a los Desc. As, en 1968
1 As lo consigna la Constitucin Poltica de Colombia (1991) en su artculo 5: El Estado reconoce, sin discriminacin alguna, la primaca de los derechos inalienables de la persona y dedica todo el captulo segundo del Ttulo Segundo a los derechos sociales, econmicos y culturales. Presidencia de la Republica. Constitucin poltica de Colombia. Primera edicin. 1991.P. 12
Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y Culturales

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social ratific el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Pidesc) de 1966, que empez a regir en el pas en 1976; el Protocolo de San Salvador o Protocolo Adicional a la Convencin Americana de Derechos Humanos de 1988, fue ratificado en 1997 y entr en vigor en 1999, para mencionar slo los convenios ms relevantes. Tambin ha suscrito declaraciones y orientaciones como los Principios de Limburg para la aplicacin del Pidesc (1986) y las directrices de Maastricht sobre las violaciones a los Desc (1987). Adems, despus de aos de retraso, desde el ao 2007 se puso en marcha un proceso de bsqueda de consensos con las organizaciones de la sociedad civil para la aprobacin del Plan Nacional de Accin en Derechos Humanos y DIH. El ao 2009 ser clave para la culminacin de los procesos de planificacin que han sido mencionados y para el andar de la sociedad entera hacia una sintona en la concepcin y la prctica de los derechos humanos en Colombia. Traer adicionalmente la novedad de la adopcin del Protocolo Facultativo del Pidesc por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 2008, con ocasin del 60 aniversario de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, por medio del cul se habilitan mecanismos jurdicos internacionales para que quienes se consideren vctimas de violaciones de los derechos econmicos, sociales y culturales cuenten con un instrumento, en el mbito del derecho internacional de los derechos humanos, que les permita acceder a recursos efectivos para hacerlos valer. La ausencia de este protocolo cre la percepcin durante muchos aos que los Desc tenan un menor rango de aplicacin que los derechos civiles y polticos, los cules contaban con su propio protocolo facultativo. Ahora, mediante esta herramienta que haba sido aprobada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en junio de 2008, se reafirma la indivisibilidad, interdependencia, universalidad e interrelacin de todos los derechos humanos y libertades fundamentales y se faculta al Comit del Pidesc para recibir y examinar comunicaciones presentadas por personas o grupos de personas que se hallen bajo la jurisdiccin de un Estado Parte y que aleguen ser vctimas de una violacin por ese Estado Parte de cualquiera de los derechos econmicos, sociales y culturales enunciados en el Pacto. En consecuencia, el Comit del Pidesc podr dirigir al Estado Parte interesado, a los fines de su examen urgente, una solicitud para que adopte las medidas provisionales que sean necesarias en circunstancias excepcionales, a fin de evitar posibles daos irreparables a la vctima o las vctimas de la supuesta violacin2. Este puede constituirse en un paso importante hacia la regulacin jurdica y la creacin de escenarios de justiciabilidad internacional de los Desc, para despejar dudas sobre las obligaciones, ya no slo ticas, sino tambin polticas y jurdicas de los Estados en lo atinente a la satisfaccin de las necesidades humanas bsicas, reconocidas como derechos sociales fundamentales. El Estado colombiano iniciar el debate acerca de las implicaciones que tendra suscribir el Protocolo Facultativo del Pidesc aprobado por la Asamblea General de la Onu, y la pertinencia de su ratificacin en las instancias legislativas y ejecutivas pertinentes, as como de la oportunidad para que entre en vigor. Se debe tener en cuenta que la consagracin legal de la posibilidad de tener instancias internacionales para hacer justiciables los Desc, para acudir a tribunales y escenarios de impugnacin y reclamo por violaciones a los derechos sociales, es tan slo un aspecto de un programa muy amplio, que incluye las instancias judiciales, pero sobre todo las transformaciones institucionales y la construccin de una cultura de los derechos humanos. Todo debe confluir hacia el fortalecimiento del contrato social y del pacto tico entre un Estado moderno y sus ciudadanos para el disfrute de las libertades, a las que todos tenemos derecho en un ambiente democrtico de desarrollo humano con equidad que se preocupe por garantizar a ciudadanos y ciudadanas de todas las condiciones la oportunidad de participar del universo de lo pblico y disfrutar de los beneficios del progreso colectivo, cuya dinmica e institucionalidad se construye socialmente.
Ver: Naciones Unidas. Asamblea General. Sexagsimo tercer perodo de sesiones. Tercera Comisin. Tema 58 del Programa. Informe del Consejo de Derechos Humanos. Original en Ingls. 2008.
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH
Las sociedades modernas han ido precisando cada vez en mayor grado los ncleos fundamentales de los Desc y los contenidos de las obligaciones de los Estados para con ellos. La comunidad internacional, con base en las demandas de los sectores sociales ha ido consignando los niveles mnimos de satisfaccin de cada derecho y ha estimulado a los Estados y a las comunidades nacionales para que especifiquen esos estndares en las legislaciones e instrumentos normativos de cada pas y para que adecuen la institucionalidad y dispongan de los recursos para hacerlos efectivos. Todo el aparato jurdico y procedimental empieza a ser permeado por esta nueva realidad que goza de una gran legitimidad internacional. Los Desc se vuelven materia constitucional, se desarrollan en el nivel legislativo, se convierten en planes y proyectos de todos los niveles territoriales, se hacen exigibles, avanzan en la dimensin de su justiciabilidad nacional e internacional, provocan abundante jurisprudencia de las cortes, o sea que, desde muchos ngulos, afirman su carta de naturaleza, fundamento legitimador de la ciudadana social. Lo anterior hace ms exigente el papel del Estado como garante de los Desc. Su primera obligacin est en la esfera del respeto de estos derechos, de asegurarse de que, a travs de su accin u omisin, no provoque algn retroceso en el grado de realizacin de los derechos sociales y de impedir que actores privados puedan hacerlo, desarrollando acciones de proteccin de los dbiles y vulnerables en esa direccin. Sin embargo, la accin del Estado es fundamentalmente proactiva. A travs de los instrumentos de poltica pblica y, especficamente, de poltica social, debe procurar la satisfaccin progresiva de los derechos, tal como se acord en el Pacto de Derechos Econmicos Sociales y Culturales (Pidesc) y como se ha reiterado en cada uno de los instrumentos y normas que lo desarrollan. Y sta es una accin de alta estrategia pblica, pues no se trata de obligaciones simples sino de gran complejidad, que se expanden, en la realizacin de cada derecho, en series interconectadas de deberes de diferente carcter que exigen gran versatilidad e ingentes recursos en economas ciertamente limitadas con grandes barreras de acceso a los presupuestos pblicos y que, adicionalmente, tienen muy diversos niveles de composicin y operacin territorial. En este terreno, el papel de la sociedad civil es de gran relevancia tanto en sus prerrogativas de control sobre las instituciones del Estado y de exigencia del respeto y garanta de los Desc por parte del Estado, como en el compromiso solidario para que se avance en la realizacin de los derechos y en la disminucin de la brecha en el nivel de vida de los ms dbiles. La movilizacin social ha sido la matriz de surgimiento y expansin de los derechos humanos y gracias a su presin se ha clarificado la responsabilidad central del Estado en el sostenimiento de una moderna sociedad de derechos. Esto se ha logrado generalmente por la va de la incidencia en los sistemas instituidos de distribucin del excedente social, pugnando porque en el Estado se adopten racionalidades que recojan las aspiraciones y resuelvan necesidades de grupos y colectivos caracterizados por modos de vida y cosmovisiones plurales, muchos de los cules han estado tradicionalmente al margen del poder poltico representado. Esta percepcin ha ido aparejada con la certeza de que el Estado no es el nico responsable por la realizacin de los derechos y que a todas las instancias de la sociedad les cabe una co-responsabilidad que entraa un esfuerzo sistemtico y permanente para hacer realidad los Desc, mediante su participacin decidida en la definicin de las polticas pblicas, para que se creen mejores oportunidades para todos y se provean desde el Estado y la sociedad condiciones para el desarrollo de las capacidades humanas y la solucin de las necesidades bsicas. Pero la responsabilidad de los colectivos sociales tambin pasa por integrar el contenido de los derechos sociales a sus propios proyectos autnomos de vida, a travs de los cuales producen aproximaciones concretas a la sociedad digna deseada, como materializacin de una ciudadana social activa y participante, uno de cuyos devenires es la plena realizacin de los Desc. Ahora bien es necesario reiterar que una gestin estatal moderna estar definida por la claridad de sus obligaciones en la bsqueda del bienestar colectivo, por los avances o retrocesos de una ciudadana
Introduccin

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social social fundada en los derechos y expresada en polticas concretas, en rubros especficos objeto de inversin, en ajustes sistemticos para hacer efectivos los derechos de aplicacin inmediata o los de consecucin progresiva y en iniciativas permanentes para tramitar las demandas ciudadanas, de tal manera que se generen capacidades y oportunidades para la realizacin de los proyectos existenciales de las personas y los colectivos. El Estado debe demostrar que las polticas pblicas, que son las vas por las cules se expresa su accin, estn impregnadas por los contenidos y las obligaciones derivados de los Desc. En este sentido, no es de menor importancia para la legitimacin de la accin estatal el ganar elementos comprensivos respecto de la apreciacin de sectores significativos de la sociedad colombiana y de la comunidad internacional que tienen la percepcin de que se ha mantenido y profundizado la divisin entre ciudadanos de pleno derecho y ciudadanos a quienes sus derechos polticos y sus Desc se les ven diariamente restringidos. No se puede perder de vista que, a partir de la tradicin liberal del siglo XX, las sociedades occidentales plantearon una inclinacin hacia la bsqueda de la justicia, proclamando la necesidad de establecer medidas de defensa para los ms dbiles, asentadas en un esquema de ayuda recproca, con el propsito de implantar unas relaciones ms equitativas. Este proyecto liberal fue refinado por John Rawls en su Teora de la Justicia en la cul, a pesar de sealar la libertad como el objetivo mximo de las sociedades bien ordenadas, abre compuertas conceptuales muy importantes para matizar la oposicin entre libertad e igualdad propia del liberalismo clsico, proponiendo la equidad como fundamento de la justicia, superando el enfoque utilitarista3 y creando las condiciones para que los tericos social demcratas plantearan la necesidad de un tratamiento preferencial para los ms dbiles, con el objetivo de minimizar las desigualdades sociales mediante la bsqueda de la justicia distributiva. ste era el necesario corolario de los derechos a la autonoma de las personas y a la igualdad en los derechos de representacin poltica. Los derechos liberales y de ciudadana poltica deban ser potenciados con los derechos de ciudadana social, sin los cules no habra base material para la constitucin de ciudadanos en ejercicio de libertades plenas. Para lograr la plena vigencia y universalidad de los Desc en las sociedades nacionales, los Estados tienden a buscar formas que reduzcan las desigualdades de origen y las dinmicas que las refuerzan, de tal manera que una sociedad de ciudadanos es la que garantiza lmites efectivos a la arbitrariedad y a la desigualdad y una barrera para ello est en la garanta de realizacin de estos derechos. El problema, como sealan Ottone y Pizarro, es que los Desc dependen para su realizacin del nivel de bienestar social que se pueda lograr dependiendo de la productividad media de una sociedad y la capacidad del Estado par incidir, directa o indirectamente, en el reparto de los recursos4. Es decir hay que consensuar las rutas por las cules los derechos sociales se vayan afirmando como derechos de igualdad y derechos de bienestar. Los aportes del premio Nbel de economa Amartya Sen, que vinculan el problema del desarrollo de manera indisoluble al de la libertad, entendida sta como un subconjunto de bienes socialmente deseables y tcnicamente factibles (en el aqu y ahora de una sociedad determinada), para ser cada vez menos limitado como individuo y como sociedad 5, delinean an ms claramente las polticas pblicas contemporneas, que aspiran a inscribirse dentro de un proyecto democrtico que se propone contribuir a que los ciudadanos se liberen de la pobreza y de la exclusin social. La concepcin de capacidades y derechos de Sen ha concurrido tambin en clarificar la relacin ineludible que la dinmica de las sociedades contemporneas ha establecido entre derechos de igualdad y derechos a la diferencia. La afirmacin de las identidades mltiples de las cules est hoy constituida la sociedad slo es posible si cada individuo o colectivo social puede desplegar sus capacidades humanas, incorporarse a
3 4 5 Ver: John Rawls. Teora de la Justicia. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1985 Ernesto Ottone y Crisstomo Pizarro. Osadas de la prudencia. Un nuevo sentido del progreso. Breviarios del Fondo de Cultura Econmica, Santiago, 2003. Captulo 2. Ver, Amartya Sen. Sobre tica y economa. Alianza Editorial. Madrid. 1997
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las lgicas del desarrollo que la sociedad va construyendo y tomar las opciones que cada cual estime ms conveniente para materializar su proyecto de vida en el marco de la cooperacin y la solidaridad, para que todos los grupos tengan posibilidades similares de acceder a una mejor calidad de la existencia. En una sociedad democrtica, la calidad de estas relaciones est mediada por la realizacin de los derechos humanos e implica la participacin activa de todos los sectores que luchan por acceder a condiciones ms igualitarias para el desarrollo, asunto para el que requieren de una enrgica accin de redistribucin y democratizacin liderada por el Estado y fundada en la accin de ciudadanos titulares de derechos, a la vez que se hace efectiva la ciudadana mltiple, que afirma la diversidad. Como bien lo resume Hopenhayn El reclamo de ciudadana se desplaza hacia la igualdad en la diferencia, pero al mismo tiempo al reconocimiento de las especificidades de la diferencia. En este campo no es tanto la relacin tutelar o asistencial del Estado la que marca el pulso, sino la accin de los propios grupos de mujeres y minoras tnicas en la lucha por mayor reconocimiento de sus derechos, por conquistas sociales y cambios institucionales6. Para el Estado, la perspectiva de los derechos humanos comporta entonces una profunda dimensin tica y atraviesa toda la accin gubernamental en el trazado de sus polticas pblicas, como polticas re-distributivas y de nuevas racionalidades de reparto con base en los Desc como derechos de bienestar e igualdad7. Pero, simultneamente, entraa una permanente actitud de reconocimiento de las demandas de los sectores sociales que han tenido poca o ninguna voz en la escena pblica y que ahora slo pueden acceder a su propia ciudadana a travs del pleno ejercicio de sus derechos. Uno de los planos de ese reconocimiento consiste en hacer mucho ms explcito el enfoque de la satisfaccin de los derechos humanos en las polticas pblicas desarrolladas por los diferentes niveles territoriales e instancias tomadoras de decisiones a nivel del Estado, as como en la construccin de los dispositivos de seguimiento y evaluacin del grado de eficacia de esas polticas. En ese sentido, la tarea de construir indicadores de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y un sistema de informacin pblica en clave de derechos es tanto una importante labor tcnica para producir transparencia y garantizar eficiencia, como una accin de visibilizacin de los niveles de satisfaccin de los derechos y de la evolucin de las condiciones sociales y econmicas, que eliminan los rasgos de exclusin y la percepcin de discriminacin que puedan pervivir en la sociedad. Sin ese sistema de informacin y de indicadores de alta calidad, que sea reconocido y validado por los diferentes actores, va a ser muy difcil propiciar acuerdos bsicos entre el Estado, las organizaciones civiles y las instancias internacionales acerca de polticas consistentes y de amplio espectro que den respuestas sistemticas a la situacin de grupos y personas, que perciben que sus derechos sociales no estn siendo realizados plenamente, y en general para lograr avances en la ciudadana social que sean admitidos por todas las partes como base de un consenso de dignificacin de la nacin. En la actualidad, el Estado no cuenta con la informacin especializada ni con suficientes indicadores en este mbito, que permitan la medicin de los progresos en materia de Desc, determinen su evolucin en el tiempo y en el espacio y el impacto de las polticas pblicas en el mejoramiento de esos derechos. La verdad es que no existen indicadores especializados en funcin de los derechos8 que estn siendo aplicados sistemticamente por las instituciones del Estado u organizaciones privadas colombianas. Se trata entonces de construir indicadores eficientes, apoyados en una firme base conceptual, que
6 7 8 Martn Hopenhayn. la dimensin cultural de la ciudadana social en PNUD Ciudadana y desarrollo humano Siglo XXI. Buenos Aires. 2007 Tal como es reconocido a partir del ao 2000 por los informes sobre el Desarrollo de las Naciones Unidas donde se seala que tal mirada facilita las decisiones de poltica social, sobre todo al permitir identificar unas carencias bsicas.Diez Aos de Desarrollo Humano. PNUD. 2004.Pg. 183 Existen algunos esfuerzos importantes al respecto. El Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario viene desarrollando desde el ao 2007 una labor sistemtica para construir y concertar con las diferentes instituciones estatales y con las organizaciones civiles el Plan Nacional de Accin en Derechos Humanos y DIH, en el marco del cual se ha abordado el problema de los indicadores de derechos. Una de las rutas del Plan es la Ruta Desc. Este estudio hace parte del trabajo del PNA. La Defensora del Pueblo desarroll meses atrs un proceso pionero de construccin de indicadores e instrumentos al respecto que se encuentran consignados en la Serie Desc del Programa de Seguimiento a Polticas Pblicas en Derechos Humanos Prosedher, muchos de cuyos avances sirven de referencia a este documento.
Introduccin
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social permitan hacer seguimiento al cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de derechos y poder formular recomendaciones de ajustes a sus polticas pblicas, cuando sea necesario, para asumir ntegramente los mandatos constitucionales y los compromisos internacionales. Se busca de esta manera que las instituciones de los diferentes niveles (nacional, departamental, municipal) cuenten con instrumentos idneos para orientar su gestin y garantizar la titularidad de los ciudadanos en materia de derechos econmicos, sociales y culturales, en el horizonte de una ciudadana social expandida y la promocin de la corresponsabilidad. As mismo, estimar la manera como esta orientacin influye en los ejercicios de planeacin y de operacin tcnica que materializan las polticas pblicas. Diversos analistas han sealado que en este camino se erigen mltiples dificultades, adems de las que resultan de elaboraciones conceptuales insuficientes. Una de stas est referida a las limitaciones provenientes de las estadsticas pblicas. Sin embargo, el Estado colombiano ha realizado esfuerzos por superar los atrasos del pas en este aspecto. La reciente realizacin del censo de poblacin y vivienda, as como los avances en la implementacin del Plan Estratgico Nacional de Estadsticas (Pendes), en el marco de la iniciativa gubernamental Colombia 2019, ha permitido trabajar hacia la reorganizacin de las operaciones estadsticas del pas, propiciar la comunicacin entre las entidades productoras y las entidades usuarias de informacin, as como plantearse la meta de garantizar la integracin y disponibilidad de la informacin en el marco del fortalecimiento de un Sistema Estadstico Nacional.9 Igualmente se cre la iniciativa del Plan Estratgico de Informacin Bsica 2006-2011 (Planib) definido por el Dane como un plan cientfico tecnolgico para superar la critica situacin actual de insuficiencia en la produccin y difusin de informacin bsica para generar conocimiento sobre la realidad nacional y sus tendencias, durante el periodo 2006 2011. (Resolucin 416 de 2006, Decreto 3851 de 2006). Dentro del Planib, se han previsto 9 programas misionales, uno de los cules es el de estadsticas polticas y culturales, cuyo objetivo es el de Disear, consolidar, generar e implementar operaciones estadsticas (informacin bsica), que permitan generar conocimiento y comprensin de los fenmenos que enmarcan los sectores estadsticos relacionados con gobernabilidad y derechos (derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario); poltica (electoral y partidos polticos); y cultura, deporte, recreacin y TICs, con el fin de facilitar los diseos y formulacin de polticas pblicas10. Al interior de este programa misional, se han diseado tres proyectos: a) democracia y participacin ciudadana, b) cultura, deportes, recreacin y TICs y c) gobernabilidad y derechos. Sobre ste ltimo proyecto es que se han desplegado las iniciativas desde el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH y el Grupo de Trabajo Interinstitucional que se cre a partir del ao 2007, con el propsito de pensar el seguimiento a los Desc para, con la conduccin tcnica del Dane, consolidar y generar informacin bsica, que permita contar con un soporte estadstico solvente para la formulacin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas, as como para monitorear el cumplimiento de compromisos internacionales (protocolos, convenciones, entre otros) adquiridos por el Estado colombiano frente a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario. Sin embargo, el camino de la modernizacin de los procesos estadsticos est lleno de obstculos. Colombia realiz un censo de poblacin en el ao 2005, que controvirti muchas de las inferencias y proyecciones que se desprendan del censo realizado en 1993. En la realizacin del censo, hubo profundos cambios en la metodologa de esta operacin estadstica tan crucial para el pas, lo que ha generado problemas de comparabilidad con los censos anteriores. Las medidas de confidencialidad estadstica y proteccin de la identidad de las fuentes de informacin, que se traducen en la reserva del llamado microdato, han sido criticadas por sectores de la academia y la comunidad cientfica, que exigen mayor transparencia para garantizar una permanente evaluacin de la idoneidad de los mtodos y la consistencia de los
9 Ver Dane. Plan Estratgico Nacional de Estadsticas. Pendes . http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&task=category&sec tionid=75&id=255&Itemid=704
10 Dane. Planib. www.dane.gov.co
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resultados. Los cambios en la metodologa de produccin de cifras crticas para la generacin de polticas pblicas como el empleo, o las coberturas de salud y educacin, as como los cambios en la aplicacin de las encuestas de hogares han dificultado las comparaciones entre las series temporales Esta situacin se hace an ms aguda en el caso de minoras, sectores marginados o poblaciones flotantes, producto de fenmenos como el desplazamiento forzado. Lo anterior plantea escollos adicionales a la hora de identificar grupos poblacionales que deben ser sujetos de intervencin prioritaria por parte del Estado, a travs de acciones que buscan la realizacin de sus Desc. sta es una de las razones para que los organismos internacionales estn diseando sistemas de informes que involucren dentro de los deberes de los Estados signatarios de protocolos de derechos humanos la obligacin de mejorar y consolidar sus sistemas estadsticos. As lo sealan, por ejemplo, los Lineamientos para la elaboracin de indicadores de progreso en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, puestos recientemente a consideracin de los representantes de los Estados miembros:
Sin duda para la efectividad de los indicadores cuantitativos y de las seales de progreso cualitativas, ser fundamental la posibilidad de acceder a fuentes confiables y seguras de informacin. Los indicadores y unidades de medida a utilizar en cada caso, debern considerar, de manera realista, el tipo y la calidad de la informacin disponible en cada Estado. Ello sin perjuicio del deber de los Estados parte de garantizar la produccin de este tipo de informacin, su publicidad y su accesibilidad, como condicin para asegurar la efectividad del mecanismo de seguimiento del Protocolo, y la activa participacin de la sociedad civil en el proceso11.
Otro de los inconvenientes que se presenta es la recurrente falta de continuidad de las administraciones en materia poltica, as como de unidad en la formulacin de polticas pblicas entre los niveles centrales, regionales y locales. As mismo, hay una demanda de coherencia entre las distintas ramas del poder pblico, particularmente en lo referido a la bsqueda de alternativas a las tensiones entre altos rganos jurisdiccionales creados por la Constitucin de 1991 como la Corte Constitucional (encargada de velar porque la legislacin y las medidas del ejecutivo se cian al ordenamiento que en materia de derechos defini la Constitucin Poltica) y las autoridades econmicas y monetarias del pas encarnadas en la Junta directiva del Banco de la Repblica y el Ministerio de Hacienda (responsables por las polticas macroeconmicas), de cuya sintona con las exigencias sociales depende en gran medida la concrecin en la progresividad de los Desc y el cumplimiento de las obligaciones estatales en esta materia12. Atenidos a estas realidades, se requiere desde luego crear un slido mapa de conceptos sobre el cul erigir un sistema de instrumentalizacin y anlisis de variables, que permitan producir indicadores pertinentes para el seguimiento de las polticas conducentes a la aplicacin de los Desc. Para ello, se debe considerar indicadores ya existentes como el ndice de Desarrollo Humano, IDH, o la mirada sobre la equidad de gnero que el PNUD ha expresado a travs del ndice de Desarrollo Relativo al Gnero, IDG, o el que se introduce en 1997, conocido como el ndice de Pobreza Humana, IPH, para medir la proporcin de la poblacin que ha sido, en cierta forma, excluida de los niveles mnimos de capacidades bsicas y por tanto del avance del desarrollo. Sin embargo, el valor agregado que se necesita generar es el de indicadores que permitan, de una forma emprica y universalmente comprensible, medir los logros en materia de Desc y observar los
11 12 CIDH. OEA. Lineamientos para la Elaboracin de Informes de Progreso en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. OEA/ Ser/ L/V/II/129. Doc.5.Octubre del 2007. Lineamiento nmero 12 El analista J.I. Gonzlez enunciaba as este problema en el ao 2001: Por ejemplo, en Colombia, durante los diez aos de la vigencia de la Constitucin de 1991, se ha vivido una tensin que tiene tres vrtices: la Corte Constitucional; la Junta Directiva del Banco de la Repblica y el Ministerio de Hacienda; y las autoridades responsables de polticas econmicas sectoriales. De un lado, la Corte trata de definir el metaordenamiento constitucional. De otra parte, las autoridades macro-econmicas operan con diversos meta-ordenamientos; el de la Junta Directiva del Banco suele ser ms claro que el del Ministerio de Hacienda, pero ambos se pueden traslapar e incluso enfrentar, y es siempre factible que ambos rian con los principios constitucionales. Por otra parte, se suele intentar resolver los problemas econmicos sectoriales a partir de ordenamientos estrechos, que pueden no ser compatibles con los meta-ordenamientos explcitos de la Corte, ni con los de las autoridades macro-econmicas. Jorge Ivn Gonzles. El Valor Razonable y los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Ponencia ante el Foro Multidisciplinario sobre Derechos Humanos, Economa y Democracia. Cepal; Fundacin Social. Bogot. 2001
Introduccin
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social mismos factores y los indicadores relacionados de una manera original, es decir, desde la perspectiva de los derechos humanos. Esta labor no puede limitarse al diagnstico y debe propiciar la constitucin de herramientas potentes para respaldar la toma de decisiones en materia de poltica pblica en el terreno de las polticas sociales, indispensables para garantizar los derechos econmicos, sociales y culturales. En ltima instancia, estos indicadores permitirn explicar razonablemente las causas del atraso o el dficit de polticas o de instancias para garantizar la proteccin de todos los Desc y sugerir el camino para resolverlos13. La metodologa escogida en este trabajo se propone desarrollar inicialmente un diagnstico de la situacin de los Desc en el pas, a partir de la elaboracin de un mapa conceptual desde la perspectiva de lo que son los derechos ciudadanos, de una permanente indagacin por la utilidad de metodologas de anlisis ya establecidas como la del Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, y del anlisis de datos de fuentes documentales secundarias que se cotejan. ste ser el punto de partida para establecimiento de una lnea de base del anlisis y seguimiento de la situacin de los Desc en el pas. Al mismo tiempo, se adelantar una revisin de los instrumentos de medicin y de la estructura operacional de variables e indicadores que han desarrollado otras instituciones del Estado y del mbito acadmico. Con ello, se pretende partir del camino ya recorrido y vislumbrar las posibilidades de acuerdos interinstitucionales de mediano y de largo plazo que propicie un seguimiento integral por parte del Estado a la aplicacin de los Desc en el pas. Con este acervo, se puede proceder a desarrollar instrumentos que respondan a criterios de facilidad de operacin y economa, con el cul adelantar operaciones estadsticas especficas relacionadas con cada uno de los Desc: salud, educacin, vivienda, trabajo y alimentacin, de tal manera que se posibilite la constitucin de un cuadro de mando integral, que incorpore indicadores para medir, controlar y evaluar tanto los resultados de la gestin como el desempeo de los diferentes procesos. De este modo, se podr evaluar hasta que punto las polticas pblicas inciden efectivamente en la garanta de los Desc y monitorear las instituciones que tienen las competencias para el cumplimiento efectivo de estos derechos. Se podrn, as mismo, establecer criterios que se traducirn en indicadores de las obligaciones del Estado y cul es el nivel de satisfaccin de la sociedad nacional y de la comunidad internacional con ese cumplimiento.
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Para colocar tan slo un ejemplo, Colombia debe reportarle a la Comunidad Internacional como se avanza en el cumplimiento de las Metas del Milenio , especficamente en el compromiso de Reducir a la mitad entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas en extrema de pobreza, o en el de Reducir a la mitad entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre.
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1.1.
Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales desde la losofa poltica de los derechos humanos
La problemtica de los derechos humanos es en primer trmino una problemtica referida a la ciudadana. En el sistema del Estado Nacin moderno, los denominados derechos sagrados e inalienables del ser humano no pueden ser tutelados si no estn configurados como derechos de los ciudadanos de un Estado. Se puede afirmar que las gentes desprovistas de sus derechos polticos o de sus Desc, no son efectivamente ciudadanos, en sentido estricto. Hanna Arendt escribe al respecto: la concepcin de los derechos del hombre basada en dar por supuesta la existencia de un ser humano como tal, cae en ruinas cuando los que la profesaban se encontraron por primera vez frente a unos hombres que haban perdido verdaderamente toda cualidad y relacin especficas, salvo el hecho de ser humano.14 En efecto, la expansin de la modernidad a todos los rincones del planeta trajo consigo nuevas demandas sociales y polticas, que nacieron en la entraa misma de la sociedad industrial, como exigencias de mejores condiciones de vida y de trabajo, reclamos de que la vida fuera posible vivirla en condiciones de dignidad que dieran lugar a salarios ms justos, a horarios laborales limitados, a un ambiente de trabajo higinico y regulado, a espacios para la reproduccin social como la educacin y la recreacin. Estas demandas se fueron extendiendo poco a poco hacia esferas de la vida como la urgencia de vivienda para todos, la necesidad de servicios pblicos y de un sistema de sanidad universal y, en general, el mejoramiento de la calidad de vida y del bienestar en concordancia con los progresos materiales alcanzados por el sistema de produccin capitalista. Estos campos de negociacin entre fuerzas sociales que, en principio se constituyeron como escenarios de lucha y de transacciones entre grupos sociales constituidos y representados (como los trabajadores sindicalizados y los empresarios), o que fueron objeto de negociaciones privadas o progresos restringidos a territorios especficos, se fueron transformando en demandas universales y en objeto de negociaciones entre las sociedades civiles y los Estados, produciendo
14 Hanna Arendt. Nosotros los Refugiados. 1943. Citado por Giorgio Agamben en Medios sin fin. Pretextos. Valencia. 2001

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social modificaciones en los ordenamientos constitucionales y legales, estableciendo nuevos mbitos de la construccin de lo pblico y manifestndose como codificaciones en derechos con titularidades adquiridas y obligaciones exigibles a los poderes pblicos democrticos. En ese contexto, surgieron los Estados de Bienestar y se constituyeron Estados Sociales de Derechos, erigidos como paradigma de la proteccin social, que marcan la diferencia con sociedades premodernas profundamente segmentadas y estratificadas. Ahora, en cambio, el acento es la igualacin ciudadana por la va de los derechos universales. Ms recientemente, se han incorporado nuevas dimensiones simblicas y culturales vinculadas a reclamos por la identidad, la diversidad, la afirmacin de diferencias tnicas, religiosas, de opcin sexual, generacionales o de gnero, que plantean resignificar la ciudadana social. Con ello, se enuncian nuevos retos para el Estado y surgen nuevas necesidades de mediacin que den cabida a la multiplicidad de grupos y sectores sociales que reclaman reconocimiento de sus singularidades, espacios para reivindicar derechos propios o una particular aplicacin de los derechos universales ya reconocidos. De ello, se derivan categoras contemporneas de mucho uso en la definicin de polticas pblicas dirigidas a la juventud, las mujeres, la poblacin en condicin de discapacidad y las minoras de opcin sexual como discriminacin positiva, acciones afirmativas, pago de la deuda social histrica, o las referidas a minoras tnicas y religiosas que se definen como derecho a la autonoma, autogobierno, polticas diferenciales, educacin en lengua originaria, o compensacin por daos histricos. Con ello, trascienden a la escena pblica y se convierten en sujetos especficos de las polticas pblicas. Igualdad s, pero igualdad con respeto a la diferencia, o como dice Hopenhayn igualdad en la diferencia, en el sentido de que la ciudadana se repiensa ya no entre iguales sino entre diferentes. O entre iguales y diferentes15. La dimensin poltica de las subjetividades emergentes, de las identidades que se reconfiguran, no slo se manifiestan en las nuevas formas del universo de lo pblico, en el replanteamiento de las formas de representacin y su cada vez mayor dependencia de las nuevas maneras del hacer participativo de la ciudadana, sino que se erigen en nuevas generaciones de derechos, para cuya realizacin el papel del Estado va abandonando su presencia asistencial para tornarla en una palanca, para la construccin de un orden renovadamente democrtico para la accin pblica, de quienes luchan por los derechos de bienestar que son los que permiten igualar a los ciudadanos para afirmar su diversidad. La labor del Estado es en este aspecto vital, pues en sus manos est la posibilidad de atacar sistemticamente las fuentes de discriminaciones atvicas, de desigualdades seculares que han hecho que haya sectores de la sociedad segregados de los beneficios del desarrollo y han impedido la generalizacin de la ciudadana social y poltica. La capacidad redistributiva del Estado puede ser una fuerza impulsora de la democratizacin de los activos sociales, de ingresos y patrimonios, de acceso a la ciencia y al conocimiento, en fin, de las oportunidades para que la poblacin pueda desplegar su riqueza cultural, su potencia para incubar sus proyectos de vida y para participar plenamente de la vida pblica, sin renunciar a su identidad y a las diferencias que la constituyen16.
15 16
M. Hopenhayn. Op.cit., p.182 La Cepal resume esta perspectiva de la siguiente manera: Al definir el logro de sociedades ms equitativas como el objetivo esencial del desarrollo se coloca en el primer plano la vigencia de los derechos econmicos, sociales y culturales (Desc), que responden a los valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminacin, y se resaltan, adems, la universalidad, la indivisibilidad y la interdependencia de este conjunto de derechos con los civiles y polticos. La vigencia de los Desc ha de ser compatible con el nivel de desarrollo alcanzado y con el pacto fiscal que prevalece en cada sociedad, evitando que se traduzcan en expectativas insatisfechas o en desequilibrios macroeconmicos que afecten, por otras vas, a los sectores sociales que se busca proteger. La equidad, en este sentido, debe entenderse en relacin con el establecimiento de metas que la sociedad sea capaz efectivamente de alcanzar en estas reas, tomando en cuenta su nivel de desarrollo. Es decir, su punto de referencia es lo realizable. El valor de los Desc estriba entonces en que fijan un ordenamiento jurdico-institucional que contribuye a arraigar orientaciones ticas cada vez ms integradas a los propsitos colectivos y, por lo tanto, a las decisiones econmicas y polticas que lleven a superar las carencias y disminuir las desigualdades.
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Queda entonces claro que las obligaciones que tiene un Estado moderno son frente a un ciudadano titular de derechos. Por mediacin de los derechos, el sbdito se transforma en ciudadano. En este sentido, la ausencia de derechos ciudadanos es lo que se puede configurar en casos tales como los refugiados, los desplazados, los indigentes, figuras que rompen la identidad entre ser humano (que aparece aqu en una vida desnuda de derechos) y ciudadano. El ms grande riesgo que amenaza al Estado-nacin en sus fundamentos mismos es que la poblacin carente de derechos efectivos ya no sea representada dentro del mismo. Esta crisis de representacin del Estado se ve agravada en la medida en que no es slo un fenmeno de seres humanos carentes de derechos, sino tambin la propensin de una franja muy amplia de ciudadanos a desertar con respecto a las instancias de participacin poltica y a transformarse en marginales de los centros de decisin poltica y social, es decir en una ndole de no-ciudadanos. As las cosas, es tarea del Estado hacer todo lo que est a su disposicin para evitar que la proporcin de seres sin derechos o de aquellos que no ejercen su ciudadana tienda a incrementarse, pues ello pone en riesgo la legitimidad de las instituciones.
1.2.
La ciudadana social como ciudadana de derechos y capacidades pblicas
La ciudadana moderna efectiva describe una relacin ineludible de la persona o el colectivo humano con el Estado, que se expresa, por una parte, a travs de los derechos que les son reconocidos por ste, que, por otra parte, habilita al Estado para exigir a los miembros de esa colectividad poltica, que es la Nacin, el cumplimiento de sus deberes y obligaciones17. El ciudadano es entonces la percepcin estatal de la persona y por lo tanto, la ciudadana de derechos efectivos (que es la nica ciudadana posible) es uno de los elementos vertebrales que definen el Estado mismo. Por lo anterior, la ciudadanizacin de una sociedad debe ser un imperativo para el Estado. Ahora bien, la ciudadana est relacionada tambin con la capacidad de personas y colectivos para convertirse en actores de lo pblico, de tal manera que los derechos humanos y los derechos fundamentales no estn presentes slo en la rbita jurdico- poltica del Estado, sino que se realizan tambin a travs de la accin y las luchas sociales desarrolladas por las personas y colectivos para gozar de sus derechos polticos y sociales. Las obligaciones estatales se extienden, en este mbito, a garantizar los espacios democrticos para la lucha pacfica de los ciudadanos, que buscan ampliar el ejercicio de sus libertades y su bienestar. En todo caso, la magnitud de los conflictos que se suscitan en las diversas sociedades en la realizacin de sus expectativas de ciudadana, de sus esfuerzos por dotarse de derechos bsicos, est determinada por realidades tan contundentes como el mercado, la globalizacin, o los lmites constituidos por el tipo de relaciones econmicas, sociales, culturales y polticas que plantea el vnculo a una comunidad nacional determinada. De ah que a diario surja la pregunta de cmo evitar que el problema de los derechos humanos y de los Desc se convierta slo en asunto de los jueces, o sea encomendada a la Polica o, incluso, que se cree la sensacin de que el Estado y la sociedad han delegado su defensa a los organismos intergubernamentales o a las ONG nacionales de derechos humanos. El proceso de la construccin de una ciudadana de derechos es el que permite el surgimiento de la identidad pblica y como tal de una identidad poltica; son las relaciones con los dems ciudadanos y
17 Para una ampliacin de los conceptos expuestos en este apartado puede verse: Oscar Useche Los nuevos sentidos del Desarrollo. Uniminuto. Bogot. 2008. Pp. 225- 242
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social con el Estado las que autorizan a una persona o un colectivo de personas a establecer interlocucin legtima con las instituciones. La ciudadana es entonces el lugar de interseccin o encuentro de los ciudadanos entre s, en la dinmica de auto-reconocimiento de sus propios derechos y de los de los dems, as como de estos sujetos de derechos con la institucionalidad estatal. En este sentido, los derechos ciudadanos juegan un papel constitutivo de lo pblico entendido como lo que es comn, un espacio que media entre los individuos, algo que une a los sujetos y que a la vez los diferencia. Cuando en la relacin entre ciudadanos predomina el individualismo, cuando no se reconoce en el otro a un sujeto de derechos con quien hay que interactuar en igualdad, se dificulta la aparicin de la asociacin y de la accin poltica. Empero, el sujeto de la ciudadana no es unvoco, los antagonismos sociales y culturales actuales son cada vez ms complejos y hacen del ciudadano individual o colectivo, toda una trama de relaciones de subordinacin y de posibilidades de creacin. Aunque se conciba como un sujeto integral, el ciudadano se va constituyendo en una superposicin de planos, que responden a las diferentes posiciones que el sujeto enfrenta en su vida cotidiana, en su vida privada y pblica, que exige de la materializacin de una gama de derechos que le permitan actuar con plenitud en el escenario de la vida moderna. De ah que el campo de accin que emerge como forma de reintegrar al ciudadano es el de la accin poltica, tanto el de la bsqueda de su realizacin a travs de la lucha social, como el de la definicin de polticas pblicas en el mbito estatal. Slo un ciudadano titular de derechos puede constituirse en un sujeto situado en la esfera pblica, y es ello lo que le permite alcanzar una posicin en la interlocucin con el Estado. Es decir sin esfera pblica y sin Estado, no se puede dar el hecho de la ciudadana. Analizar el desarrollo de lo pblico en Colombia, de su contingencia, de las adversidades que ha debido afrontar, puede explicar la debilidad de una construccin ciudadana todava evidente en el pas. La esfera pblica est centrada alrededor de la accin que conlleva el auto-descubrimiento de un sujeto que slo se revela como sujeto pblico en medio del debate y de la bsqueda de poder para influir en los asuntos comunes; y ello slo es realizable por sujetos de derechos. En sociedades como la nuestra, donde la lucha por la supervivencia, por aprender cuando menos a manejar el mundo de las necesidades, la lucha por un conglomerado mnimo de derechos es en muchos casos el nico camino para que se produzca la movilidad poltica de sectores invisibles o marginados, no nicamente de los beneficios del desarrollo, sino del universo de lo pblico y del mundo de las relaciones ciudadanas. De ah que la ciudadana cada vez se refiere menos a sujetos abstractos para reencontrarse con el ciudadano real, es decir el reconocimiento de la necesidad de que la sociedad trabaje por dotar a todos de las capacidades y competencias indispensables para poder desarrollar su experiencia cotidiana a manera de ciudadanos modernos. Esto hace indispensable salir del esquema de derechos concebidos nicamente como derechos individuales para ser asumidos como derechos democrticos, fundados en valores y prcticas que, al multiplicarse e institucionalizarse, legitiman relaciones sociales diversas, donde cada sujeto u organizacin puede asumir diversas posiciones para cubrir y satisfacer el amplio espectro de su personalidad individual o colectiva. En este sentido, los derechos democrticos son aquellos que, an perteneciendo al individuo, slo pueden ser ejercidos colectivamente y por tanto presuponen la existencia de derechos equivalentes para todos. Hasta hace unos aos prevaleca la visin liberal contractualista, segn la cul la representacin y el control por parte de los ciudadanos a travs del voto, era la condicin esencial de la defensa del contrato social bsico. Es decir, las instituciones democrticas se constituan en los espacios fundamentales para la consolidacin del contrato social.
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La crisis de representacin y el desbordamiento de las instituciones de la democracia representativa en el mundo occidental produjo virajes en la bsqueda de mecanismos ms eficaces de relegitimacin institucional, bsicamente a travs de los elementos de una democracia deliberante y participativa, concebida como un esfuerzo sistemtico por desarrollar las instituciones polticas ms all de la delegacin recibida en el voto que depositan los ciudadanos, tratando de propiciar la participacin ciudadana en los asuntos relacionados con lo pblico. Ello exige una prctica poltica en proceso que incorpore al individuo y a los grupos, a partir del reconocimiento de sus derechos y de la evidencia del arraigamiento de actitudes cvicas en torno a lo pblico. En el caso colombiano, la crisis de ciudadana tiene su gnesis en las precariedades del proyecto nacional post-colonial. Desde el surgimiento de la Repblica, se ha manifestado en una debilidad extrema en el sentido de pertenencia a un proyecto social trascendente y pblico. Se ha carecido de un sistema de mediaciones legtimas que racionalice el encuentro de los intereses individuales y colectivos a la luz del escenario de lo pblico moderno. Los individuos o grupos se afirman esencialmente mediante estrategias de poder, en ocasiones apelando a la violencia, en funcin de intereses parciales y cerrando las puertas a una homologacin de fuerzas democrticas, que puedan encontrarse en escenarios de igualdad de derechos para construir el inters comn. Pues bien, el nfasis del proceso de construccin ciudadana deber ahora estar puesto en la dimensin social de la ciudadana, es decir en los llamados derechos de tercera y cuarta generacin, que es precisamente donde la sociedad colombiana presenta fenmenos y conductas que hacen problemtica la democratizacin. Intervenir en esta direccin generar espacios adecuados para que los sectores hasta ahora excluidos perciban el papel de mediacin y arbitraje del Estado y las instituciones en los conflictos sociales y para evitar que la reivindicacin de los derechos sociales de bienestar quede sometida a dinmicas de fuerzas e intereses particulares y muchas veces a la intervencin de grupos violentos. Se necesita ampliar los escenarios donde los ciudadanos encuentren formas transparentes y legtimas para acceder a lo pblico en contrava de los circuitos de poder privatizados que, en formas como el clientelismo, han hecho que lo pblico aparezca como patrimonio de unos pocos, hacindose invisible para la gran mayora de los ciudadanos. En este sentido, se debe dar paso de un ciudadano imaginario18, empobrecido, limitado por las miserias de su vida privada, en lucha por la satisfaccin de sus necesidades elementales hasta el punto de no poder disfrutar de la vida pblica, en otras palabras, un no ciudadano, a un ciudadano moderno, informado, participante, que manifiesta una actitud cvica, dispuesto a asumir restricciones voluntarias de su propia autonoma para que se establezca, con el arbitraje del Estado, un equilibrio entre las demandas personales o de grupos en conflicto con los intereses comunes. Ese ciudadano no preexiste a los regmenes sociales especficos, es una produccin social y poltica concreta que requiere de estrategias, de pactos polticos, de medidas de proteccin, de accin social, de organizacin de los colectivos. Y como los ciudadanos en permanente gestacin estn preados de diversidad, la ciudadana no va cristalizar de una sola manera, como un modelo que se puede ensamblar con las mismas caractersticas en todos los confines. La ciudadana aparecer entonces como una confluencia de espacios y movimientos ciudadanos, de subjetividades e intereses, incubados en el espacio de lo pblico, criados a partir de reglas democrticas libremente aceptadas, una de las cules es la de la constitucin de un Estado Social, garante de la plena pertenencia para todos a una comunidad de derechos. Ha habido un desarrollo progresivo de la ciudadana hasta llegar a los derechos de bienestar (democracia econmica), muy asociados al surgimiento del Estado de Bienestar en la primera mitad del siglo XX19 (Garay, 2000).
18 19 Nocin acuada por Fernando Escalante en Ciudadanos Imaginarios. Memorial de los afanes y desventuras de la virtud y apologa del vicio triunfante, Tratado de Moral Pblica. Ediciones del Colegio de Mxico. Mxico. 1992 Luis Jorge Garay. Ciudadana, lo Pblico, Democracia. Bogot, 2000.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social En este recorrido, se pueden establecer tres categoras de derechos: los derechos civiles (siglo XVIII), enarbolados sustancialmente como derechos individuales. Los derechos polticos (siglo XIX) y los derechos sociales (de bienestar) en el siglo XX. En los ltimos aos se estn configurando los llamados derechos republicanos20, concebidos como derechos colectivos que se dirigen principalmente a grupos de personas, pero tambin son parte de los derechos individuales de todo ciudadano. Incluyen la afirmacin de los derechos a la diferencia y los derechos que tiene todo ciudadano a la res pblica, o al patrimonio pblico (en sus dimensiones histrico-cultural, medioambiental y econmica). Con la legitimacin de los derechos civiles, surgen los regmenes liberales21; la afirmacin de los derechos polticos fue el fundamento para el desarrollo de las democracias liberales, tales como se conocieron en la primera mitad del siglo XX; el reconocimiento de los derechos sociales sugiere la aparicin de las democracias sociales. Para Bresser-Pereira, la afirmacin de los derechos republicanos es el complemento del ciclo histrico de la consolidacin de la ciudadana. En esta ltima fase, se evidencia una importante movilidad social y poltica que hace visible la gran diversidad presente en las sociedades modernas y asocia el concepto de democracia indisolublemente al pluralismo. El sinnmero de enunciaciones y relaciones que no fueron recogidas en las revoluciones democrticas de los pases que sirven de referencia a los sistemas democrticos y que tampoco figuran en las codificaciones legales de pases como el nuestro, se manifiestan en cambio en la emergencia de movimientos y grupos sociales que dan cuenta de esa diversidad y que pugnan por abrirse paso para ser reconocidos, lo que abre perspectivas a una gama de nuevos derechos. Con ello, se da advenimiento a la ciudadana social como escenario del nacimiento de nuevos sectores en la lucha por su reconocimiento y por la bsqueda de la titularidad de sus derechos a la diferencia, en estrecha ligazn con los derechos econmicos, sociales y culturales. Uno de los aspectos novedosos de la concrecin de la ciudadana social es la bsqueda de redistribucin del poder en torno al uso y destino del patrimonio pblico, evitando la utilizacin patrimonialista o la apropiacin privada de la res pblica. Hoy en da la concrecin de los Desc pasa por la consolidacin de la infraestructura institucional necesaria para garantizar un uso con sentido social de las inversiones pblicas, en busca de aminorar la inequidad y de proporcionar condiciones bsicas a toda la poblacin para que pueda asumir su condicin de ciudadano. La ciudadana se ampla y se reafirma cuando los individuos adquieren derechos y extienden su participacin a la creacin de capacidades para intervenir e influir en las grandes regulaciones sociales, o sea cuando adquieren la formacin y la fuerza para incidir en el rumbo de toda la sociedad. Ciudadanos-sujetos con pleno goce de sus Desc estarn cada vez en mejores condiciones para ocuparse de asuntos relacionados con el proyecto de sociedad y con la afirmacin de su proyecto existencial; o sea una ciudadana preocupada por la construccin de vnculos societales profundos a partir de la pluralidad, que de cabida a los nuevos derechos que ya han surgido y los que habrn de aparecer en la medida en que nuevos sectores intervengan en el mundo de lo pblico. Los derechos ciudadanos son el resultado de un proceso histrico en el cul han jugado un papel central los movimientos y las luchas sociales. La accin colectiva ha presionado la ampliacin de espacios deliberantes y la titularidad de derechos para sectores sociales hasta ahora ignorados. El reconocimiento de los derechos de bienestar y la generacin de lugares para la discusin de los asuntos del patrimonio
20 21 Bresser Pereira. El derecho a la res- pblica. Sao Paulo. 2001 A la generalizacin y extensin de estos derechos contribuy formidablemente el pensamiento del liberalismo progresista en los trabajos de J. Stuart Mill y del socialismo democrtico representado por escritores como Bernstein. Al respecto se puede leer: Gregorio Peces Barba, Derecho Positivo de los derechos Humanos. P. 120
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pblico hace posible que los an excluidos avancen hacia su constitucin en ciudadanos de hecho. ste es quizs el principal valor agregado de la ciudadana social en el proceso de construccin ciudadana y el advenimiento de una nueva cultura democrtica. La formalizacin de espacios para la participacin y el reconocimiento de derechos tienen un carcter vinculante e integrador y a la vez impulsa cambios de hbitos en la relacin entre el Estado y la sociedad y dentro de la misma. Adems, esta participacin contribuye a controlar el ejercicio del poder y ampliar el acceso de otros sectores al manejo del mismo. La importancia de los derechos humanos y, dentro de ellos, de los Desc, est definida por la dinmica democrtica que suscitan22. Los ciudadanos modernos de todas las latitudes se distinguen por tener derecho a la libertad y a la propiedad (derechos civiles), a sufragar y a ser elegidos (derechos polticos), a la educacin, la salud, a la vivienda, el trabajo y la cultura (derechos sociales), tambin tienen derecho a participar y a decidir el uso que debe asignarse al patrimonio pblico (derechos republicanos). Al propiciar la intervencin de ciudadanos-sujetos integrales, el ejercicio de los derechos humanos y de los Desc redimensiona lo poltico, llenando de sentido la defensa del bien comn o del inters pblico. De la misma forma, los derechos adquieren una perspectiva histrica ya que ellos no son homogneos para todas las sociedades. Las polticas sociales y el bienestar que se desprenden de la conquista y garanta de los derechos humanos y de los Desc desempean entonces un papel muy importante en la integracin social, la seguridad poltica y el desarrollo econmico, as como en el camino de democratizacin que asuman las colectividades sociales.
1.3. Para una denicin de los Desc

El actual desarrollo de los Desc, como se anot anteriormente, se dio por el camino de traducir en derechos las demandas sociales en materia de salud, educacin, vivienda, trabajo, alimentacin, todas stas ligadas con el principio de la dignidad del ser humano. El proceso de positivizacin de los derechos humanos, de la traduccin de los principios ticos y de las declaraciones de proteccin por parte de los Estados nacionales en instrumentos normativos y pactos de defensa internacional de los derechos humanos se expres en el establecimiento de las obligaciones de las naciones modernas, tanto en lo referido a los derechos sociales y polticos (Pacto internacional de derechos civiles y polticos de las Naciones Unidas) como en lo atinente a los derechos sociales (Pacto Internacional de Derechos econmicos, Sociales y Culturales). El prembulo del Pidesc estableci taxativamente:
Se reconoce que: con arreglo a la Declaracin Universal de Derechos Humanos, no puede realizarse el ideal del ser humano libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos econmicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y polticos23 .
22
La relevancia del camino democrtico para la obtencin de los Desc puede leerse considerando el punto de vista de algunos autores que han planteado que "De hecho, slo los derechos de participacin poltica fundamentan el marco legal de los derechos reflexivos y auto referidos de los ciudadanos. Las libertades negativas y los derechos sociales pueden, en comparacin, ser concedidos por una autoridad paternalista. En principio, el Estado constitucional y el Estado de Bienestar son posibles sin una democracia" (Habermas, 1992).
23 Pidesc. A.G. res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (No. 16) p. 49, ONU Doc. A/6316 (1966), 993 U.N.T.S. 3, entrada en vigor 3 de enero de 1976.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social A partir de de este reconocimiento, se avanz rpidamente hacia una visin de integralidad e indivisibilidad de los derechos humanos que se condensa en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena de 1993 en donde se consigna que:
Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn relacionados entre s. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dndoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, as como de los diversos patrimonios histricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sea cuales fueren sus sistemas polticos, econmicos y culturales, de proteger y defender todos los derechos humanos y las libertades fundamentales24.
Entonces, los Desc, al igual que cualquier otro derecho humano reconocido por el concierto internacional de las naciones modernas, adquieren el rango de valores incuestionables, innegociables, sometidos a la normatividad internacional que facultan a los titulares de cualquiera de estos derechos a promover prcticas sociales y a exigir la constitucin de instituciones y de adecuar las prcticas institucionales en un territorio especfico para que su derecho sea garantizado. Siendo parte integral del universo de los derechos humanos, los Desc mantienen una relativa especificidad, pues ya no slo estn ligados a los valores fundamentales de las sociedades modernas y a las caractersticas que le dan naturaleza a regmenes polticos especficos, sino que estn relacionados tambin en forma directa con las consecuencias y los efectos del orden social y econmico establecido. Efectivamente, los derechos sociales se sitan ms all de las declaraciones de derechos y de la puesta en funcionamiento de instituciones y mecanismos para la garanta jurdica de su plena vigencia, como es el caso de los derechos civiles y polticos. Los Desc guardan interdependencia estrecha con las caractersticas histricas de las sociedades, con su nivel de desarrollo, con las relaciones de poder entre los distintos actores que la conforman y que se manifiestan en el plano de las orientaciones polticas, en la formulacin de planes que materializan las polticas pblicas, en el destino de los presupuestos, en las dotaciones normativas y de infraestructura institucional. Es decir, no se pueden limitar a la consagracin de los derechos en el sistema jurdico, a la redaccin de instrumentos de proteccin o a la declaracin de la voluntad de aplicarlos 25 . Los Desc, por supuesto, mantienen en comn con los derechos humanos de primera generacin el hecho de que el sujeto de estos derechos no es solamente un aspirante a verse beneficiado por las polticas sociales del Estado, o un actor que realiza actividades de intermediacin o de presin para tales fines, sino que es titular de un derecho que debe ser garantizado por el Estado. En las ltimas dcadas del siglo XX, se afianz una tendencia a fortalecer la exigibilidad y los medios para hacer efectivos los derechos econmicos, sociales y culturales en el entendido de que la satisfaccin de las necesidades humanas y sociales develaba, en gran medida, el verdadero carcter de la organizacin social y poltica vigente. ste es el origen de la concepcin misma de Desarrollo Humano que ha sido adoptado por la Onu a instancias del anlisis de la experiencia vivida por muchas sociedades, que en su proceso de incorporacin a la modernidad, han sufrido tambin la devastacin de sus redes naturales de soporte colectivo y no han podido superar la inequidad de sistemas econmicos vigentes. La promocin del desarrollo humano y la realizacin de los derechos humanos comparten, de muchas maneras, una motivacin comn, y
24 25
Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin y Programa de Accin . Parte I. Prrafo 5. Viena.25 de Junio de 1993 Ver al respecto: Vctor M. Moncayo. El Leviatn derrotado. Grupo Editorial Norma. Bogot. 2004
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reflejan el compromiso fundamental de promover la libertad, el bienestar y la dignidad de los individuos en todas las sociedades 26 Las normas internacionales incluyen la obligacin por parte de los Estados partes de adoptar disposiciones de derecho interno que garanticen la eficacia de los derechos consagrados en los instrumentos supranacionales. En el caso de los Desc, esta obligatoriedad debe manifestarse en la mejora del bienestar de los ciudadanos en el marco del mantenimiento de las libertades democrticas y la autonoma moral de las personas. El Estado aparece as como el garante principal de los derechos sociales, sin que esto signifique que deba proporcionar directamente todos los medios para la satisfaccin de esos derechos. El Estado debe proporcionar un mnimo de bienes y servicios para la satisfaccin de los Desc, que est enmarcado dentro de una preocupacin permanente por universalizar la ciudadana de derechos y que atienda con prioridad a las personas ms dbiles, o sea, aquellas que no puedan obtener un acceso a travs de sus propios medios a los beneficios del desarrollo social y que, por lo tanto, no pueden hacer efectiva su titularidad de los Desc por otras vas. La concrecin de esta perspectiva se articula con las polticas de desarrollo. No es sencillo llegar a un pacto social y fiscal que incorpore la perspectiva de los Desc en la fundamentacin de las polticas de desarrollo. La tendencia ms marcada en los ltimos aos en Amrica Latina ha privilegiado la creacin de condiciones econmicas e institucionales para impulsar el crecimiento de las economas de mercado con bajos niveles de regulacin; ste sera el punto de partida para generar expectativas de desarrollo que puedan extenderse a cada vez mayores capas de la poblacin. Se considera entonces en esta ptica que mientras funcionan los mecanismos expansivos del mercado, se pueden aplazar las metas de eliminacin de la desigualdad, la discriminacin y la exclusin, por cuanto para ejercer funciones de redistribucin, habra primero que garantizar el crecimiento de la produccin. En esta concepcin, la distribucin de los beneficios del desarrollo es una funcin dependiente del crecimiento econmico. Otra concepcin que ha estado presente en la gestin estatal latinoamericana, es la de que las personas pueden alcanzar logros sustantivos para su condicin de ciudadanos, si se les garantiza el espacio democrtico para la participacin y la deliberacin sobre los asuntos pblicos y el acceso a bienes y servicios bsicos, que les otorguen la libertad poltica y las dotaciones materiales iniciales para el impulso de sus proyectos de vida. En esta acepcin, el Estado no se concibe como un ente paternalista y autoritario que lo erige como la entidad que otorga derechos, sino que lo comprende como instrumento para garantizar los logros democrticos de una sociedad activa.
En ninguna parte del mundo el derecho los tratados, la constitucin, las cortes ha hecho realidad los derechos. El mbito jurdico es una dimensin de la proteccin de los derechos. El derecho es uno de los elementos que pueden apalancar y empujar los derechos sociales. Eso hay que rescatarlo y defenderlo, y se hizo en Colombia, afortunadamente, con la reforma de la Constitucin en 1991 y con las aplicaciones de que ha sido objeto. Pero el mbito jurdico no es necesariamente la dimensin principal de proteccin de los derechos. Todos sabemos que cuando hay que acudir al juez algo est muy mal. El ideal en la proteccin de los derechos es que no haya que acudir al juez. Y de eso se trata: que los derechos sean vigentes sin jueces.27
26 27
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre el Desarrollo Humano. Bogot. 2000 Ver, Foro sobre derechos y Poltica Pblica. Justiciabilidad. Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en Documentos Foro Multidisciplinario Cepal, Fundacin Social. Op.cit.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social El Estado queda responsable entonces de impulsar las reformas jurdicas, de constituir la red institucional, la infraestructura y asignar los recursos adecuados y necesarios para que la realizacin de los derechos civiles, polticos y sociales se haga usando todos los instrumentos de poltica pblica a su disposicin.
1.3.1. Los Desc como obligacin jurdica constitucional e internacional

En el concierto internacional, los deberes tico-polticos de los Estado se han transformado en obligaciones jurdicas, se han perfeccionado como deberes de los Estados Partes en los pactos y tratados internacionales que tienen carcter vinculante, con la misma jerarqua que las normas constitucionales. Los estudiosos de la jurisprudencia han destacado el hecho de que, para los Desc, el trnsito del acuerdo tico a la norma de aplicacin efectiva es un proceso gradual,
cuyo paso inicial puede ser la ratificacin del tratado respectivo (pacta sunt servanda es un principio jurdico y no slo tico), as el tratado crea deberes condicionados o progresivos (como el Pacto de los Desc), y cuyos pasos subsiguientes pueden ser propios de la legislacin interna, luego de la administracin pblica, y eventualmente de la justiciabilidad strictu sensu28 .
Para nuestro pas, el artculo 93 de la Constitucin Poltica (C.P.) seala que

Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohben sus limitaciones en los estados de excepcin, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarn de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
stos se suman a los derechos consagrados en la Constitucin, e integran con el resto de la Carta un Bloque de Constitucionalidad, de tal manera que pueden ser utilizados como parmetros para el examen de constitucionalidad de las leyes a la luz del cumplimiento de esos derechos. En lo que se refiere a los Desc, los principales pactos internacionales que los recogen son: El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Pidesc), aprobado en 1968, ratificado por Colombia en 1969 y que entr en vigor en enero de 1976; el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, conocido como el Protocolo de San Salvador, suscrito en 1988 y ratificado por la Ley 319 de 1996. Dice el artculo 2, ordinal 1, del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales:
Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
En estos mismos instrumentos, se establece la diferencia y complementariedad de los derechos de cumplimiento inmediato y los de logro progresivo. Los siguientes ocho derechos o tipos de derechos contemplados por el Pacto son de cumplimiento inmediato por parte de los Estados:
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(1) Derecho a la igualdad de gnero (Artculo 3) (2) Derecho a igual salario por igual trabajo (Art. 7 literal a) ordinal i)
Hernando Gmez. B. Op.cit.
24
(3) Derechos sindicales (afiliacin, federacin y funcionamiento de sindicatos; derecho de huelga) - Art. 8 (4) Prohibicin del trabajo infantil (Art. 10. Ord. 3) (5) Libertad paterna para elegir escuela (Art. 13. Ord. 3) (6) Libertad de enseanza (Art. 13, Ord. 4) (7) Algunos derechos culturales (participacin en la vida cultural, propiedad intelectual y libertad de investigacin). (8) El derecho a no ser discriminado por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento, o cualquier otra condicin social (Art 2, Literal 2. Principios de Limburgo29)
Como resea Gmez Buenda,

Tanto el Pacto como el Protocolo de San Salvador formulan la mayora de los Desc de modo categrico o no condicionado: toda persona tiene el derecho a..., es la expresin literal preferida. Esta no condicionalidad contrasta con el carcter condicional o progresivo de la obligacin asumida por el Estado30.
Conforme a la argumentacin del autor, lo anterior plantea tres tipos de problemas: el primero se refiere al alcance de la obligacin del Estado, el segundo a la manera como el Estado pueda cumplir esta obligacin y el tercero est relacionado con los caminos que tienen los titulares del derecho para exigir su cumplimiento. Para responder a estas preguntas, es preciso situarlos en el contexto de las realizaciones y los compromisos de un Estado Social de Derecho.
1.4. El Estado Social de Derecho y los Desc

El artculo 1 de la Constitucin Poltica de Colombia, encabezando el ttulo de los derechos fundamentales, declara que
Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de Repblica Unitaria, Descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general.
Entonces, los deberes de las autoridades remiten a la naturaleza del Estado Social de Derecho e incluyen todas las medidas necesarias para que sea respetada la dignidad humana de todos los colombianos mediante las garantas de acceso a los alimentos, a una educacin de calidad y a una salud adecuada y oportuna, al disfrute de un techo en buenas condiciones que goce de servicios pblicos y de saneamiento bsico, a oportunidades de un trabajo que le permita a cada uno un ingreso suficiente para sostener su proyecto existencial y a la promocin de la accin solidaria, con miras a que todos los ciudadanos puedan acceder a un mnimo vital. En ltimo caso, la prevalencia del inters general, que ser resguardada por el Estado, ser el camino para asegurar que todos los colombianos puedan vivir dignamente.
29 30
Los Principios de Limburgo son un pacto suscrito por 29 Estados miembros de la Naciones Unidas en 1986 relativos a la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Hernando Gmez B. Op. cit
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social As lo seala la sentencia C-251 de 1997 de la Corte Constitucional:
La Constitucin acoge la frmula del Estado Social de Derecho, la cual implica que las autoridades buscan no slo garantizar a la persona esferas libres de interferencia ajena, sino que es su deber tambin asegurarles condiciones materiales mnimas de existencia, por lo cual el Estado debe realizar progresivamente los llamados derechos econmicos, sociales y culturales. El Estado tiene frente a los particulares no slo deberes de abstencin sino que debe igualmente realizar prestaciones positivas, sobre todo en materia social, a fin de asegurar las condiciones materiales mnimas, sin las cuales no es posible vivir una vida digna 31.
De ah que esta orientacin constitucional pueda resumirse diciendo que: El Estado Social de Derecho es aquel Estado que garantiza, con los impuestos de todos, unos mnimos vitales universales a los ciudadanos. De tal suerte que las autoridades del Estado Social de Derecho tienen obligaciones morales y jurdica - de tomar medidas para garantizar que los ciudadanos, si no pueden proveerse esos mnimos por su propia cuenta en el mercado - puedan tener acceso a recursos para satisfacer dichos mnimos, en condiciones de igualdad.32 La Constitucin adems define prioridades en cuanto a las esferas de accin del Estado relacionadas con los derechos sociales. El artculo 366 que corresponde al Captulo 5. De la finalidad social del Estado y de los Servicios Pblicos dice:
El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin.
La evaluacin bsica sobre el cumplimiento de los Desc por parte del Estado depender de que cumpla con estos presupuestos de garantizar el mnimo vital a todos los colombianos y en la gestin que est dirigida a ello, a travs de la asignacin prioritaria del gasto pblico para atender problemticas sociales, as como de las garantas de no discriminacin y de participacin poltica en la definicin de las polticas pblicas relativas al bienestar. Esto significa, tal como se ha ratificado en los pactos internacionales como el Pidesc, que las obligaciones del Estado, partiendo del mnimo vital, deben estar en constante progresividad y buscar la ampliacin de los Desc para responder a las crecientes demandas de la poblacin que anhela mejores condiciones de vida. Los Desc en el Estado Social de Derecho son entonces principios constitucionales que se hacen especficos en normas y reglas de estirpe constitucional que contienen derechos fundamentales de obligatorio cumplimiento para el Estado y para los particulares. Desde el punto de vista jurdico, estas normas son sumamente complejas tanto por la dificultad para precisar el grado en el que se hace vinculante la obligacin del Estado para su realizacin, como por el hecho de ser normas cuya controversia slo puede resolverse por el mtodo del anlisis ponderado de las circunstancias que estn implicadas en cada caso especfico. stas son las que obligan al operador jurdico a decidir la preferencia de una norma sobre otras, a la luz de una valoracin razonable de la competencia y prioridad entre diferentes regulaciones y derechos que pueden estar involucrados.
31 32
Citado por el Estudio de la Universidad Externado de Colombia. Cipe. Metodologa de incorporacin del enfoque de derechos humanos en los planes de desarrollo y en las polticas pblicas de las entidades territoriales. Ibid.
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Lo anterior implica un esfuerzo permanente por la delimitacin jurdica y poltica de los Desc, manifiesta tanto en la interpretacin de los principios constitucionales y la jurisprudencia de las cortes, como en su desarrollo legislativo y en la progresiva regulacin que proporcionan los convenios internacionales. En este proceso, los derechos se van configurando, cada vez ms claramente, como reglas que norman derechos fundamentales, en las cules se hacen explcitos tanto a los sujetos titulares de estos derechos sociales como a los sujetos de las obligaciones, encargados de que se cumpla el mandato legal y constitucional33. Hasta ahora, los Desc se han traducido en el derecho positivo como principios programticos de carcter constitucional que definen unos mandatos que deben ser concretados como finalidades de la accin estatal. As mismo, han sido incluidos como normas para la organizacin de la accin institucional, que sirven de orientacin a las polticas pblicas que tienden a asegurar su realizacin y se configuran como garantas institucionales de estos derechos. Los Desc, en menor medida tambin comienzan a afirmarse como derechos pblicos personales (subjetivos), cuya titularidad est en cabeza de las personas y les otorga a estos titulares un poder de accin y de proteccin judicial. Como derechos fundamentales, los Desc tienen como fin (al igual que el conjunto de derechos fundamentales civiles y polticos) asegurar las libertades individuales, en particular las que estn relacionadas con garantizar a cada uno el desarrollo de su proyecto existencial, y por lo tanto son derechos de defensa del ciudadano frente a restricciones abusivas, por accin u omisin, que pueda tomar el Estado. Pero igualmente, los Desc son derechos prestacionales, que le imponen al Estado el deber de acciones positivas. Como tales, los Desc obligan al Estado a acciones positivas de proteccin ante cualquier amenaza de que el derecho fundamental no pueda ser ejercido. As mismo, implican garantas de procedimientos justos, que aseguren la eficacia del derecho y haga efectiva la prestacin del derecho. La Constitucin define responsabilidades taxativas (deberes objetivos) del Estado, cuando menos en lo que establece como derechos sociales fundamentales en el artculo 366 de la CP: salud, educacin, saneamiento ambiental y agua potable. Frente a stos, se debe presentar actuaciones positivas del Estado para su realizacin en tanto se comprenden como derechos de prestacin34, es decir derechos que estn vinculados no solamente al mundo jurdico, sino al de las decisiones polticas, las cuales se surten en la interaccin permanente entre el Estado y una sociedad que tramita sus demandas a travs de su participacin e intervencin en lo pblico. Sin embargo, como se ver ms adelante, existe un debate relacionado con las limitaciones econmicas e institucionales que pueda tener un Estado para el cumplimiento de sus responsabilidades. El enfoque con el cual deben examinarse estas limitaciones ha sido recogido en la jurisprudencia que se desprende de los pactos internacionales y en mltiples sentencias de las cortes colombianas. Tal es el caso del llamado mnimo vital, entendido por la Corte Constitucional como ese conjunto de derechos que es necesario tener para vivir una vida decente35. O la sentencia que define la constitucionalidad de la ley que aprueba el Protocolo de San Salvador36, en donde la Corte reconoci la importancia de que el Estado se comprometa en la realizacin progresiva de los Desc, puesto que el tratado exige adoptar todas las
33 34 Para una ampliacin de la discusin acerca de la naturaleza normativa y reglamentaria de los Desc, ver: ngel Herreo. Todo o nada. Principio de integralidad y derechos sociales. Textos de Aqu y Ahora. Bogot. 2008. P. 79. Los derechos econmicos, sociales y culturales, para su cabal realizacin demandan acciones positivas de parte del Estado, especficamente la provisin de recursos presupuestales y polticas pblicas. Los primeros (civiles y polticos) han sido denominados tambin derechos o libertades negativas y los segundos, derechos de prestacin. Incluso, hay quienes sostienen que slo puede hablarse de derechos all cuando hay prescripciones negativas a la intervencin del Estado, pero no cuando haya una posicin jurdica que demanda una actividad positiva, porque esa aspiracin no cabe en el mundo jurdico sino el mundo de lo poltico. Hernando Gmez. B. Op.cit. Sentencia T-462. Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muoz. El Protocolo de San Salvador es adicional a la Convencin Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Desc,
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social medidas necesarias, y hasta el mximo de los recursos disponibles, segn el grado de desarrollo de cada pas, con el fin de lograr progresivamente la plena efectividad de dichos derechos37. Adems, no se puede dejar de observar tambin el efecto de las restricciones de carcter estructural que impone al Estado la nueva poca que se vive como resultado de las trasformaciones introducidas por la globalizacin en el mundo productivo, financiero y de las relaciones internacionales, 38 as como las condiciones del pacto social y poltico en medio de las cuales se suscribi la Constitucin de 1991 en Colombia. El reordenamiento del aparato poltico de la sociedad colombiana no puede entenderse slo como una cuestin jurdica-constitucional, o como una mera alteracin del orden de las competencias entre las diferentes ramas del poder pblico. Lo que se dio fue una adecuacin del modelo de Estado a las nuevas exigencias del mercado global, a las nuevas reglas de la produccin y del trabajo, de la distribucin de la riqueza y del ingreso y a los nuevos requerimientos de la reproduccin social. De ah que en medio de los acuerdos institucionales implicados en la bsqueda de un pacto poltico con sectores de la insurgencia que deponan las armas, de la incorporacin de las demandas emergentes de las regiones y de los movimientos sociales, se introdujeran en la Constitucin de 1991 las bases para la transicin de un Estado garantista hacia un mayor juego de las reglas del mercado en la asignacin de recursos, priorizando criterios de eficacia y eficiencia en la accin pblica. El problema de la satisfaccin de los Desc se tiene que identificar en conexin con el modelo social que se consagra en la Constitucin de 1991, en los esfuerzos que plantea al Estado para el cumplimiento del mandato de garantas a favor de los Desc y las limitaciones de los instrumentos para llevarlos a la prctica, en tanto en el texto constitucional tambin se consagran lineamientos para la instauracin de la lgica predominante del mercado en todos los niveles, incluyendo el de la prestacin de servicios pblicos domiciliarios y servicios bsicos, tales como la salud y la educacin.
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Sentencia C-251 de 1997 Ver al respecto: Bob Jeesop. La crisis del estado de Bienestar.
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2 Una mirada a los Desc desde

la perspectiva jurdica
Recientemente, se ha renovado la discusin acerca del carcter jurdico de los Desc. En trminos de filosofa de la norma, estos derechos, algunos de los cules son de satisfaccin progresiva, han sido tratados por ciertas corrientes de pensamiento como correspondientes a los llamados por Kant deberes imperfectos39 del Estado, por lo que estaran diferenciados de los derechos plenos, de aplicacin inmediata que exigen del Estado una actitud de abstencin, de no intromisin, o de acciones negativas para preservar las libertades, que son por excelencia el mbito de vigencia de los derechos civiles y polticos, de los cules se derivaran deberes de obligacin perfecta. Con esta argumentacin, se ha pretendido relativizar la fuerza jurdica de los Desc, que terminaran asimilados a la precaria categora de cuasiderechos, cuya vigencia no solamente sera gradual y que podran ser aplazados o incluso relegados en aras de objetivos colectivos que se llegaren a considerar ms urgentes o prioritarios. El dbil desarrollo normativo y la propensin a tomarlos como declaraciones programticas que sugieren orientaciones inspiradoras de la accin institucional han derivado en imprecisiones o alusiones abstractas de los sujetos del derecho y de las obligaciones, a indeterminaciones sobre las consecuencias jurdicas de la violacin o la no garanta de estos derechos. Para el positivismo jurdico, por ejemplo, no cabe otra definicin de un derecho que no implique mandatos y prohibiciones explcitas o tcitas y stas estn generalmente respaldadas por sanciones emitidas y en capacidad de ser cumplidas por un poder soberano. Jeremas Bentham, exponente principal de esta escuela sealaba que si no existe obligacin, en qu consiste el derecho?40; en ese sentido hay que entender los esfuerzos del derecho internacional de los derechos humanos por precisar el contenido de los Desc como derechos en
39 Dentro de los principios deontolgicos planteados por Kant estn los deberes de obligacin perfecta y los de obligacin imperfecta. Los primeros son preceptos fundamentalmente negativos. En contrava de lo aducido por quienes defienden que lo los derechos civiles y polticos generan deberes de obligacin perfecta, actualmente se tiende a interpretar que a ellos corresponden todos los definidos por la voluntad general, que tienen carcter pblico de obligatorio cumplimiento, lo que incluira la definicin bsica de los Desc. Para el filsofo alemn, los deberes de obligacin imperfecta son de carcter subjetivo, asimilables a deberes ticos o de obligacin amplia y que pueden incluso definirse como deberes de afecto o de benevolencia, exigibles por tanto nicamente por el propio sujeto, en tanto estos deberes se derivan del sistema de valores propios de cada persona; estn entonces bsicamente referidos a la dimensin cultural y, particularmente, a la cultura poltica con deberes tales como la ayuda, la tolerancia y el pluralismo. Frente a obligaciones como stas, no existen tenedores especficos de derechos. Ver al respecto: Inmanuel Kant. Fundamentacin de la metafsica de las costumbres. Editorial Espasa- Calpe. Madrid. 1967. p. 73 y. I. Kant. La metafsica de las costumbres. Editorial Atalaya. Barcelona. 1993. p. 242. Jeremy Bentham,. Introduccin a los principios de Moral y Legislacin. Editorial Paidos. Barcelona. 2001
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social estricto sentido, que deben subsanar las vaguedades que puedan haber en su definicin, delimitando la canasta de bienes y servicios tutelables que configuran el mnimo exigible, los mbitos de proteccin, las titularidades que se reconocen y, en fin, las consecuencias jurdicas del mandato que se desprende de su reconocimiento constitucional y legal. El progreso hacia la clarificacin de estos componentes de los Desc ha sido recogido por tratadistas como Vctor Abramovich y otros que han sealado que:
las diferencias entre derechos civiles y polticos y derechos econmicos, sociales y culturales son diferencias de grado ms que diferencias sustanciales. Puede reconocerse que la faceta ms visible de los derechos econmicos, sociales y culturales son las obligaciones de hacer y es por eso que a veces se les denomina derechos- prestacin; sin embargo no resulta difcil descubrir, cuando se observa la estructura de estos derechos, la existencia concomitante de obligaciones de no hacer: el derecho a la salud conlleva la obligacin estatal de no daar la salud; el derecho a la educacin supone la obligacin de no empeorar la educacin; el derecho a la preservacin del medio ambiente implica la obligacin de no destruir el medio ambiente En suma, los derechos econmicos, sociales y culturales tambin pueden ser caracterizados como un complejo de obligaciones positivas y negativas por parte del Estado, aunque en este caso las obligaciones positivas revistan una importancia simblica mayor para identificarlos41.
Otro problema de la estructura jurdica de los Desc es la de la admisin de que todas las obligaciones del Estado no son inmediatas, sino que son respuestas a las demandas planteadas por la lucha y el devenir de las sociedades que demarcan el progreso o retroceso en la realizacin de los derechos humanos. Desde esta perspectiva, algunos analistas han afirmado que: en un primer momento, los derechos de realizacin progresiva eran o son derechos de carcter tico o de carcter poltico, aunque no fueran o an no sean derechos propiamente jurdicos42. Esta idea va siendo superada en la medida en que los Desc se consolidan en su carcter de derechos sociales fundamentales, parte integral e indisoluble del conjunto de los derechos humanos, que rigen como principios programticos y tambin como aparato normativo que genera mandatos y obligaciones vinculantes exigibles por los sujetos titulares. Claro est que existen singularidades de los Desc que los diferencian de otros derechos, que deben ser identificadas en los caminos de materializacin de los contenidos de los derechos que cada sociedad escoge, evala y asume; en la definicin de los ncleos de cada derecho, que son las obligaciones mnimas inexcusables que operan de manera inmediata y que se constituyen en los puntos de partida de la progresividad; as como de los procedimientos que se definan, a partir de acuerdos sociales y polticos, para que stos no retrocedan y cada vez se adquiera su realizacin ms plena. Tampoco puede escaparse la realidad de la brecha entre la declaracin formal de los derechos y su aplicacin prctica. En esta direccin, la concrecin de los derechos, como sealado con anterioridad, est mediada por la lucha poltica y, por tanto, el solo acto de la puesta en funcionamiento del instrumento legal no es garanta del grado de aplicacin efectiva de los Desc, de ah que la seguridad jurdica de la cual sea dotada la sociedad en torno a la definicin de las obligaciones estatales y de los mecanismos para que los derechos se hagan realidad, se convierten en decisivos para su observancia y evaluacin nacional e internacional. sta es una de las controversias jurdicas ms decisivas y donde an no hay nada concluyente. La adopcin de instrumentos internacionales como el Protocolo Facultativo del Pidesc puede ser una
41 Vctor Abramovich y Cristhian Curtis. Los derechos econmicos, sociales y culturales en la denuncia ante la Comisin interamericana de Derechos Humanos. Citado por ngel Herreo, op. cit. p. 82. hay que destacar que autores como Abramovich gozan de gran influencia en la CIDH y ha sido redactores de varios de sus documentos orientadores, entre stos los lineamientos para la elaboracin de indicadores de progreso en materia de derechos econmicos, sociales y culturales de esta comisin interamericana del 5 de octubre del 2007, documento que comentaremos ms adelante. Hernando Gmez Buenda. Alcances de la Obligacin Estatal de Adoptar Medidas para Lograr de Manera Progresiva la Plena Efectividad de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Ponencia en el Foro MultidisciplinarioCepal. Fundacin Social. Op.cit.
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va para la solidificacin de un terreno que an sigue siendo cenagoso. Para el caso colombiano, la orientacin fundamental de la Constitucin de 1991 deja abierta la interpretacin de que, al contrario de los derechos civiles y polticos, los Desc seran de aplicacin progresiva y no inmediata, lo cual requiere ms bien de la formulacin y gestin de polticas pblicas, es decir de la intervencin positiva del Estado. Ahora, el debate se da en torno a si ese carcter implica que la titularidad de esos derechos pueda reclamarse ante los tribunales. El Comit del Pacto Internacional de los Desc ha reafirmado el carcter gradual de la implementacin de una gran parte de los derechos sociales, sealando igualmente que los Estados s tienen la obligacin inmediata de asegurar un mnimo vital de cada uno de los Desc, donde se le exige su actuacin sistemtica y planeada hacia una plena efectividad de los mismos, sin que se haya definido taxativamente, cual es ese mnimo vital43. Estos dos argumentos, el de la Constitucin Poltica de Colombia y el de las orientaciones del Pacto Internacional se prestan para dismiles interpretaciones que incluyen la de concebir los Desc como meros principios programticos que daran pautas generales para el trazado de las polticas pblicas, es decir estaran en la rbita de los llamados mandatos de optimizacin definidos de la siguiente manera por tratadistas como Alexy:
normas que ordenan que se realice algo en la mayor medida posible en relacin con las posibilidades jurdicas y fcticas44
En este sentido, no se tratara de derechos definitivos, sino de los que ordenan optimizar, sin que entre unos u otros principios haya una supremaca legislativa que de total certeza al operador de justicia sobre cuando los preceptos son cumplidos o no. Desde este enfoque, se hara muy complejo el proceso de justiciabilidad de los Desc, en tanto stos se mantendran a la manera de clusulas abiertas, cuyo camino de resolucin no se encuentra especificado, a la manera de reglas, de forma taxativa. Si se comprende la complejidad de esta problemtica que contiene elementos de posible indeterminacin normativa, se hace necesario entrar en la discusin de dos grandes problemas para su aplicacin que ataen a la responsabilidad jurdica de los Estados en su obligacin de garantizar efectivamente los derechos sociales. Se hace referencia en este apartado al problema de la justiciabilidad de los Desc y el de su progresividad, ambos elementos de diferenciacin con la exigibilidad jurdica que caracteriza a los derechos civiles y polticos.
2.1. Justiciabilidad y ponderacin los Desc

En este estudio, los Desc son considerados como derechos sociales fundamentales codificados como principios constitucionales de carcter vinculante. Atenidos al principio de integralidad de los derechos humanos consagrado por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena de 199345, no cabra distincin alguna en el rango de los derechos fundamentales; a pesar de que subsista la razn jurdica y pragmtica de que los Desc para su concrecin requieran de insumos materiales, que exigen procesos de poltica econmica y social que se tramitan a travs de procedimientos polticos y financieros
43 Una amplia discusin sobre estos problemas puede encontrarse tambin en: Oscar Useche. Problemas del desarrollo humano en Colombia desde la perspectiva de la ciudadana y de los derechos sociales fundamentales. En: Universidad Libre. Grupo de investigacin Estado y Poltica. Cultura poltica, identidades y nuevas ciudadanas. Ccuta.2005. Robert Alexy.Derechos y razn prctica. Editorial Fontamara. Barcelona. 1998. Pag. 14. Citado por Oscar Dueas. Jurisprudencia humanista en el constitucionalismo econmico Ediciones Librera del Profesional. Bogot. 2000. Ntese que siendo este evento posterior a la promulgacin de la Constitucin colombiana, hay que acudir al criterio de Bloque de Constitucionalidad para incorporar sus efectos a la legislacin del pas.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social implementados en el curso de perodos de tiempo y condiciones de lugar definidas por el entorno histrico. No es acertado entonces confundir su naturaleza de derechos fundamentales, y como tales de derechos universales, con los procedimientos y grados de concrecin, que son a su vez rutas de universalizacin, que define cada sociedad en particular. Para hacer efectivos los Desc, el Estado debe garantizar que el derecho sea exigible ante una autoridad u organismo competente, que asuma las reclamaciones por violaciones y determine sanciones o reparaciones, cuando ello sea pertinente. Si esa autoridad es un juez o un tribunal, entonces se habla de justiciabilidad de un derecho. La proteccin judicial es la garanta ms idnea de proteccin de los derechos46. Sin embargo, abundan los argumentos a favor y en contra de la justiciabilidad de los Desc. Algunos de los razonamientos favorables se relacionan con su naturaleza de derechos sociales fundamentales en la idea de que los derechos sociales son bienes o servicios bsicos para la dignidad, la autonoma y la libertad de las personas, y son precondiciones de la participacin democrtica; en esa medida, no pueden estar expuestos a los avatares de las decisiones polticas, que sera el caso si se tratase slo de prestaciones sometidas a las posibilidades econmicas de un Estado y definidas generalmente por el poder legislativo, que es a quien corresponde la determinacin del presupuesto. Aqu radica una de las ideas fuertes de teora constitucional en el sentido de que un derecho tiene que estar sometido a proteccin judicial, porque es la nica forma de no comprometer su exigibilidad y cumplimiento en el debate democrtico y en el proceso poltico. Por su parte, los argumentos en contra de la justiciabilidad estn centrados en la consideracin de que los derechos sociales son muy indeterminados. Por ejemplo, los pactos internacionales sobre la materia sealan que las personas tienen derecho a la salud, pero no precisan hasta qu nivel de atencin. Adicionalmente, no todas las posibles formas de atencin seran universalizables, porque los recursos son escasos y las necesidades son prcticamente infinitas. Sin embargo, esta apreciacin ha sido objetada, argumentando que no hay una relacin necesaria entre justiciabiliad y garanta de univerzalizacin inmediata de un derecho47. Otras opiniones contra la justiciabilidad de los Desc sealan que no es muy claro el alcance de la obligacin estatal relativa a ciertos derechos (el contenido obligacional); adems, para estos observadores, subsiste un problema de prioridades, al asignar los recursos: se debe invertir en educacin o en salud?, en alimentacin o en vivienda? Por ello, la regulacin, el cumplimiento y la asignacin de recursos para los Desc seran propios de las decisiones del proceso poltico y legislativo, y no de las de los jueces. En este sentido, la definicin del alcance de las normas y la asignacin de recursos no seran un asunto judicial. Esta visin entrara entonces en contradiccin con la obligatoriedad jurdica, y no solo poltica y tica, para con cualquier derecho fundamental. Por lo anterior, habra que buscar alternativas en el tratamiento judicial de los Desc, comenzando por reconocerlos como principios que implican mandatos imprescindibles para el Estado y los particulares, y definiendo unos criterios de ponderacin para el tratamiento poltico y judicial de los Desc. En este sentido, unos derechos no pueden ser relegados, por una supuesta preeminencia de otros (por ejemplo el derecho a la vivienda relegado por el derecho a la salud). Lo anterior no quiere decir que no pueda darse la prevalencia temporal y condicionada de
46 Foro sobre derechos y Poltica Pblica. Justiciabilidad. Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en Documentos Foro Multidisciplinario Cepal, Fundacin Social. op.cit. En el conjunto de este apartado sobre las implicaciones jurdicas de los Desc seguimos la argumentacin del debate presentado en este evento, cuyos principales elementos quedan aqu resumidos. La crtica de esta perspectiva es asumida con argumentos como ste: Cuando el Pidesc consagra el derecho a una vivienda digna, tiene en cuenta que si un Estado es pobre no puede garantizrsela inmediatamente a la poblacin. Pero de la respectiva disposicin del Pacto se derivan obligaciones que pueden ser, de una manera u otra, controlables judicialmente vincular la justiciabilidad a la posibilidad de universalizar inmediatamente un derecho es algo que limita demasiado su radio de accin Carlos Vicente De Roux y Juan C. Ramrez (editores). Derechos econmicos, sociales y culturales. Poltica pblica y justiciabilidad. Serie estudios y perspectivas. No. 4. Cepal. Bogot. 2004. Pg. 26.
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alguno, conforme a la valoracin y ponderacin que haga el operador jurdico del caso en cuestin, porque razonablemente se considere que tutela de mejor manera las garantas constitucionales a una vida digna. Lo anterior sin desmedro de la coherencia en el progreso permanente en la universalizacin y el no retroceso en la realizacin de todos los derechos fundamentales, ninguno de los cules puede ser relegado en aras de la satisfaccin de otro. Por otro lado, se arguye que las estructuras judiciales actuales no estn preparadas para litigar de manera adecuada en materia de derechos sociales, trayendo varias razones de orden tcnico y de operacin judicial, tales como la dificultad para identificar los actores relevantes en relacin con un problema especfico, de educacin por ejemplo. Adems, el proceso judicial, con su propsito de definir un ganador y un perdedor, no sera siempre el camino ms adecuado para resolver problemas complejos de derechos sociales, en los que hay intereses muy diversos en competencia. Seran muchas las dificultades adicionales para que las rdenes judiciales sean ejecutadas en pos de solucionar los problemas de derechos sociales. Tambin se podra incurrir en problemas de discriminacin. En el campo de los Desc, este principio es fundamental, pues la utilizacin de los recursos del Estado y la implementacin de las polticas orientadas a proteger y a garantizar los derechos bsicos de la poblacin deben beneficiar a todas las personas, y se debe evitar crear privilegios a favor de uno u otro grupo de poblacin. Es muy claro sin embargo que ste ltimo argumento no aplica en casos de medidas especiales, cuyo nico fin sea asegurar el adecuado progreso de grupos o individuos que requieren de una proteccin especial que les garantice la igualdad en el disfrute de sus derechos. Se hace aqu referencia a grupos perjudicados por la asimetra en el acceso al poder en cuanto a la decisin de los asuntos pblicos y en las distintas formas de negociacin colectiva, que posibilitan la tutela, proteccin y realizacin de sus derechos. Las opciones que se han tomado en aras de profundizar un orden democrtico que busque la igualdad ciudadana son generalmente del tipo de discriminacin positiva o de acciones afirmativas, que permiten remover barreras impuestas por discriminaciones histricas. Es as como la Constitucin de 1991, a la luz del Captulo 1 De los derechos fundamentales, consagra que El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados. A partir de ello, se ha dado reconocimiento especial a los pueblos indgenas, que tienen una circunscripcin especial nacional para ser representados en el Congreso de la Repblica (artculo 171), para que sus autoridades puedan ejercer funciones jurisdiccionales dentro de sus territorios (artculo 246) y para que constituyan Entidades Territoriales Indgenas, gobernadas por Consejos conformados y reglamentados de acuerdo a los usos y costumbres de la propia comunidad (artculos 329 y 330). Prerrogativas similares se concedieron a las comunidades negras, en cuanto al reconocimiento de la ocupacin de baldos (artculo transitorio 55). Aqu los derechos sociales encarnan normas que reflejan la composicin plural de la sociedad y que por lo tanto se deben proteger esa diversidad de valores y cosmovisiones para poder aspirar a que la Nacin se mantenga unida y consensuada alrededor del pacto social bsico, cuya primera piedra es la carta constitucional. sta y las instituciones estatales, de las cules la sociedad moderna se dota, deben garantizar las libertades jurdicas esenciales, pero tambin las condiciones materiales que aseguran la libertad de hecho, sin la cual las primeras careceran de sentido. Esto es lo que otorga a los ciudadanos derechos de prestacin, especialmente cuando se hace relacin a los mnimos vitales o derechos mnimos definitivos que constitucionalmente garantizan la dignidad elemental de las personas y por ello poseen un carcter subjetivo y justiciable48. El mismo Pacto Internacional de los Desc, indic que los Estados tienen el deber de establecer una ruta para hacer justiciables estos derechos. Lo que el Pacto asume es que los Estados estn en la obligacin,
48 Robert Alexy. Op.cit. p.500. Citado por A. Herreo, Op.cit. p.110.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social a partir de un determinado momento, de garantizar un contenido mnimo de cada derecho, lo cual significa que debera haber recursos judiciales para exigir el cumplimiento de esa garanta. En todo caso, los Desc que una persona pueda reclamar ante un tribunal nacional deberan ser los que la legislacin interna ha definido como justiciables en desarrollo de procesos de decisin democrticos, adems de la obligacin de que los Estados reconozcan exigibilidad y, por ende, justiciabilidad, en cierto grado y sobre un contenido especificado para esos derechos, en virtud del compromiso internacional adquirido por medio de la ratificacin de los Pactos e instrumentos Desc. El objetivo radica justamente en asegurar estndares bsicos de bienestar social en lo inmediato, que es la base en que se fundamenta el goce cierto de los derechos y orienta el diseo de las polticas de bienestar social. Siendo los Desc derechos fundamentales, el reto es como desarrollar el proceso hacia su justiciabilidad, recurriendo a lo mejor de la experiencia y a la argumentacin de corrientes tan dismiles. Dentro del debate sobre la justiciabilidad de los Desc, tanto quienes abogan por un garantismo pleno de los derechos, como quienes argumentan que dicha justiciabilidad est sujeta a las decisiones de poltica que se definan en el debate parlamentario, conforme a la capacidad de los recursos disponibles, habra que buscar un escenario de solucin que reconozca el carcter fundamental de los Desc y proponga alternativas para avanzar hacia la reclamacin efectiva de estos derechos. Un punto de partida podra ser el de reconocer que existe un importante sector de la poblacin que est excluido de los beneficios de la ciudadana; una de las vas para hacer justiciables los Desc sera entonces la inclusin de los ms dbiles y vulnerables, a quienes se les estara violando condiciones bsicas para que puedan ejercer como ciudadanos plenos, sujetos de libertades, autonoma y dignidad. Lo anterior justificara la intervencin inmediata del poder judicial, mediante mandatos a otros poderes para que ajusten sus decisiones en materia de gasto, de cesacin de condiciones que generan discriminacin o cualesquiera otras que no se avengan con las obligaciones del Estado Social de Derecho frente a estos individuos o poblaciones. Esta prioridad est relacionada con otro elemento que consiste en aplicar un principio de realidad que haga factible el aseguramiento de los derechos sociales fundamentales; con ello, se podran definir estrategias viables para la exigibilidad que sean coherentes con las condiciones que se est dado en una sociedad como la colombiana en un momento histrico concreto. La prelacin, como lo seala Rodolfo Arango, habra que darla entonces a quienes se encuentren en estado de extrema urgencia o necesidad. Tal desproteccin en grado maysculo otorgara entonces poder legtimo de reclamacin por la va judicial en conexin con los principios fundamentales de derecho a la vida digna. Aqu, se podra encontrar una va de justiciabilidad de los Desc, buscando interpretaciones para una defensa prctica de los derechos, donde el factor central que debera tener en cuenta el juez es la inminencia de un dao grave al proyecto de vida con dignidad, que amenaza el conjunto de los derechos fundamentales de ese ciudadano. Esto soporta la pertinencia del
derecho fundamental al mnimo existencial49.
Este camino de justiciabilidad tiene la desventaja de que parte del supuesto sealado por Alexy de unos derechos sociales fundamentales, en mayor medida hipotticos por cuanto:
en ausencia de una situacin de necesidad de la persona no hay lugar a su reconocimiento50.
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Rodolfo Arango. El concepto de derechos sociales fundamentales. Legis. Bogot. 2005. El autor tambin indica que con respecto a los derechos sociales fundamentales, la urgencia de la situacin para el individuo se convierte en criterio decisivo para el reconocimiento de una vulneracin del derecho fundamental. Pg. 328. Robert Alexy. Prlogo al concepto de derechos sociales fundamentales en R. Arango. Op.cit. P.XIV.
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Este punto de vista realista tiene como trasfondo jurdico el principio de subsidiaridad del Estado, que consiste en que si una persona es sometida a condiciones externas que no puede superar y resolver sus propias necesidades por haber sido reducido a una situacin menesterosa, el Estado debe entrar a reparar esa situacin para impedir que se violen los derechos fundamentales; aqu lugar a acciones fcticas frente al Estado, que es quien debe garantizar un estado de cosas no violatorio de tales derechos. La proteccin de los derechos implica una tutela judicial efectiva al alcance de los ciudadanos y la garanta del debido proceso. De alguna manera, estos procedimientos estn incorporados al contenido mismo de los derechos fundamentales, pues esas garantan confieren a estos derechos fundamentales la condicin de derechos subjetivos, y la proteccin, reforzada con procedimientos accesibles y ciertos, tambin les otorga el carcter de derechos objetivos fundamentales. La garanta judicial se desprende del reconocimiento como derechos sociales fundamentales que proporciona la misma Constitucin Poltica y sus interpretaciones doctrinarias por parte de las altas cortes y se hace operativa judicialmente mediante el criterio de diferenciacin que justifica la desigualdad de trato; esto es un trato desigual ms favorable que debe ser slidamente argumentado, demostrando, por ejemplo, la urgencia manifiesta y el estado de necesidad. De ah que tome renovada vigencia la teora de J. Rawls, que concibe el mnimo vital como contenido constitucional esencial y el concepto de D. Wiggins del dao que se concreta en caso de la no satisfaccin de las necesidades humanas absolutas, tras las cules reina el principio de la dignidad humana51. Sin embargo, en la prctica jurdica concreta alrededor de los Desc en Colombia, se ha tendido a negar una justiciabilidad directa e incondicional, desestimando la calidad de derechos subjetivos que stos tienen y prefiriendo caminos de justiciabilidad indirecta, mediante el reclamo de la evidencia de vulneracin de otros derechos conexos, a los cules s se les reconoce su naturaleza justiciable (derecho a la vida, por ejemplo). Lo que requiere entonces un desarrollo ms preciso es la manera como los Desc adquieren poder de reclamo ante las autoridades y legitiman posiciones jurdico-constitucionales del individuo a unos contenidos y en un grado especfico inapelables, y demostrar que el no reconocimiento de dichas posiciones amenaza con ocasionar un dao inminente. Estas posiciones jurdicas y constitucionales estn en principio representadas por esos mnimos de proteccin definidos socialmente y consignados en las normas constitutivas del bloque de constitucionalidad, que protegen el derecho moral a la igualdad de los ciudadanos y encarnan los principios de libertad, justicia social y satisfaccin de las necesidades bsicas de las personas. Esto clarifica el mtodo para la consignacin de los contenidos de los Desc que tienen la calidad de ser exigibles inmediatamente y por lo tanto se consideran justiciables. Hay un piso o nivel bsico conformado por ciertos contenidos y grados de derechos mnimos justiciables, en virtud del cual el Pacto Internacional o la Constitucin son inequvocos, al expresar que los Estados estn obligados a satisfacerlos en trminos ms o menos inmediatos52. Este criterio central elimina la discusin de si el desarrollo normativo y tcnicojurdico debera apelar a una clasificacin y priorizacin de esos derechos. No se trata de que sean ms
51 52 Ver al respecto el apartado La vulneracin de los derechos sociales fundamentales en R. Arango. Op. cit, pgs. 174- 237 Hernando Gmez B. resume los derechos que, de acuerdo a la legislacin internacional, deben y pueden ser provistos de modo inmediato por el Estado: Los correspondientes a la mayora de los derechos civiles y polticos. Siete de los Desc contemplados en el Pidesc. A saber: - (a) Derecho a la igualdad de gnero (Artculo 3)- (b) Derecho a igual salario por igual trabajo (Art. 7 literal a) ordinal i) - (c) Derechos sindicales (afiliacin, federacin y funcionamiento de sindicatos; derecho de huelga) - Art.8 - (d) Prohibicin del trabajo infantil (Art. 10. Ord. 3) - (e) Libertad paterna para elegir escuela (Art.13. Ord. 3) - (f) Libertad de enseanza (Art. 13, Ord. 4)- (g) Algunos derechos culturales (participacin en la vida cultural, propiedad intelectual y libertad de investigacin). El derecho, que se desprende de los principios de Limburgo, de no ser discriminado por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento, o cualquier otra condicin social (Art. 2. Lit.2).Otros bienes estrictamente pblicos o de consumo no excluble (no susceptibles de apropiacin privada) - por ejemplo, la seguridad nacional. Ver Alcances de la Obligacin Estatal de Adoptar Medidas para Lograr de Manera Progresiva la Plena Efectividad de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Intervencin en el Foro-Taller sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales organizado por la Fundacin Social y la CEPAL. Op. Cit.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social importantes los derechos a la salud, la alimentacin y a la educacin bsica, por ejemplo, y que los derechos a vivienda digna, trabajo, a la seguridad social o a la educacin superior puedan catalogarse como de segunda importancia o entrar en la condicin de aplazables, ya que con respecto al grado mnimo de realizacin, la importancia de estos derechos es igual, en tanto que sin su reconocimiento, la prctica de otros derechos fundamentales (por ejemplo los civiles y polticos) se torna imposible53. En este caso, la justiciabilidad de los Desc toma la forma de justicia compensatoria, correctiva de una situacin de desventaja que amenaza con un dao inminente para el conjunto de los derechos fundamentales de la persona, lo que otorga derecho a reclamar una accin positiva de hecho del Estado, que subsane el perjuicio, a travs de la garanta de un mnimo social en el derecho vulnerado. En el conjunto de la accin social y de la intervencin estatal, esto se traduce en un conjunto de derechos sociales fundamentales mnimos54. La metodologa para volver aplicable la justiciabilidad de los Desc estara entonces dirigida en primer trmino a establecer el contenido de esos mnimos esenciales, definir la canasta de bienes y servicios y el tipo de acciones de proteccin y prestacin que el Estado reconoce como indiscutibles y que los jueces reconocen como de aplicacin inmediata en el ejercicio de la justicia compensatoria o correctiva. Una vez definido ese contenido, su gradacin puede ser precisada por la situacin concreta que corresponda en cuanto a dao y restitucin del derecho, riesgo inminente y urgentes medidas de proteccin, e incluso los niveles de culpa de agentes concretos en la vulneracin del derecho y las consiguientes compensaciones y castigos que se deriven de o anterior. La Corte Constitucional colombiana ha dictado sentencias en esta direccin metodolgica como la siguiente:
los derechos fundamentales de carcter prestacional tienen un doble contenido. En primer lugar, se componen de un ncleo esencial mnimo, no negociable en el debate democrtico, que otorga derechos subjetivos directamente exigibles mediante la accin de tutela. En segundo trmino, se integran de una zona complementaria, que es definida por los rganos polticos atendiendo, a la disponibilidad de recursos y a las prioridades polticas coyunturales 55.
Una vez clarificados estos procesos, a este conjunto de Desc mnimos, que se asimilan a derechos sociales fundamentales definitivos, se les hace operativos jurdicamente, mediante cualquiera de las dos formas que contiene la norma constitucional y la legislacin colombiana para hacer efectiva su titularidad. La primera accin judicial consiste en presentar una demanda ordinaria ante un juez, con el fin de que restablezca el derecho violado, ordene proveer una adecuada reparacin y eventualmente sancione a los culpables de la vulneracin; esto siempre que se cuente con posibilidades de una justicia ordinaria expedita y celosa de hacer cumplir los mandatos constitucionales que ataen a los derechos sociales fundamentales. El otro recurso es la accin de tutela56 , que permite formular un reclamo ante un juez, con ocasin de la violacin o amenaza de inminente violacin de estos derechos fundamentales de origen constitucional e invocar la legislacin nacional e internacional en materia de proteccin de los mismos. La accin
53 Rodolfo Arango. Op. cit. Pg. 337. En otra parte del texto este tratadista dice que: la tesis de urgencia para la determinacin del grado de importancia de un derecho rechaza un listado a priori de los derechos fundamentales. Los trade-offs entre liberad e igualdad, entre derechos negativos y positivos, no son aceptables cuando la importancia de todas las posibles razones para posiciones ius-fundamentales se toma en serio. Op. cit. Pg. 327.
54 Estos derechos son reconocidos por J. Rawls como constitucional essential o necesidades fundamentales y por J. Habermas como necesidades antropolgicas arraigadas ver a este respecto y de la discusin sobre justicia compensatoria a: R. Arango. Op. cit. Pgs. 342-346. 55 56 Corte Constitucional colombiana. Sentencia SU-225 de 1998. Citado en Metodologa de incorporacin del enfoque de derechos humanos en los planes de desarrollo y en las polticas pblicas de las entidades territoriales. Universidad Externado de Colombia. Bogot 2004. Versin colombiana del recurso de amparo previsto en muchas legislaciones del hemisferio americano.
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de tutela se tramita de manera expedita y sumaria, y es procedente, cuando no existe otra va de proteccin judicial. No obstante, los Desc no se agotan en estos mnimos justiciables, existiendo una amplia gama de derechos sociales, algunos con salvaguarda constitucional y que pueden calificarse como derechos subjetivos57, reglados y de cobertura plena, por lo que su amparo judicial general no tiene reparos, aunque sea objeto de debate cules son las prestaciones especficas que otorgan58; otros son derechos sociales que no han sido reconocidos expresamente en la Constitucin, que encuentran dificultad para su categorizacin como derechos subjetivos, que expresan deberes objetivos del Estado, estructurados bajo la forma de principios, y que apuntan a establecer mnimos niveles de bienestar. stos son definidos en cada pas de acuerdo a las condiciones de los pactos sociales y de gobernabilidad. Existiran adems una gama de derechos sociales, que serviran como parmetros de constitucionalidad, que no tendran el carcter de derechos subjetivos, sino de pautas que serviran para establecer la constitucionalidad de una poltica o de una ley. Estos Desc exigen la distribucin de bienes y de prestaciones y su correlato para la sociedad es la imposicin de cargas impositivas, por lo que su justiciabilidad est relacionada con el desarrollo de formas de justicia distributiva y su mbito en la modernidad es el de las reivindicaciones de los movimientos sociales, o de los grupos y las personas por una mejor calidad de vida, en una sociedad de bienestar fundada en la igualdad. El trmite para la concrecin de esta justicia distributiva se da en el escenario legislativo, a travs de la lucha poltica democrtica, que procura establecer niveles ms elevados de progreso para todos, por lo que define metas de alcance progresivo, a travs de la evaluacin pblica de los recursos y de las prioridades generales. Este mbito no est movido meramente por las urgencias impuestas por situaciones de desigualdad que imponen la rapidez de las correcciones (lo que es abocado desde la justicia compensatoria por medio de la inmediatez del cumplimiento de los derechos sociales fundamentales mnimos) y por tanto sus sujetos no son nicamente las personas menesterosas y vulnerables, sino toda la sociedad que busca por este camino el progreso universal de las condiciones de vida en el marco de un Estado Social de Derecho. La metodologa propuesta no subestima esta segunda gama de los Desc; stos siguen siendo concebidos como derechos sociales fundamentales y como tales
derechos subjetivos con alto grado de importancia y carcter positivo general siendo que ese carcter positivo general distingue a los derechos sociales59
Aqu, se enfatiza en la estrategia metodolgica para adscribir los distintos contenidos y grados de los Desc a formas especficas de justicia; en una sociedad como la colombiana, se hace imperioso que se eche a andar la justicia compensatoria con nitidez en torno a los derechos sociales fundamentales mnimos, que se garantice plena e inmediatamente con procedimientos taxativos de exigibilidad inmediata y que se allanen los caminos de la justicia distributiva para que las prestaciones, las canastas de bienes y servicios y los procesos de proteccin de los que todos los ciudadanos son titulares encuentren los escenarios de exigibilidad progresiva y de garanta constitucional, haciendo justiciables los mandatos legales nacionales y de los pactos internacionales.
57 Buena parte de la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana se ha referido a los Desc como derechos subjetivos. El Foro Multidisciplinario indica que en muchas de sus sentencias de revisin de tutelas, la Corte Constitucional colombiana ha protegido derechos econmicos y sociales cuando, en los casos concretos, estn colocados en tal relacin de conexidad con los derechos civiles y polticos que la violacin de uno de aqullos acarrea la violacin de uno de stos. Un caso tpico se presenta cuando el desconocimiento del derecho a la salud pone en grave peligro el derecho a la vida. ForoOp.cit. En el caso colombiano, seran educacin, salud, saneamiento bsico, agua potable, vivienda y vestido, al menos en el concepto de mnimo vital definido por la Corte Constitucional en la proteccin de los grupos ms vulnerables de la poblacin. As est consignado en la Sentencia SU 111 de 1997. R. Arango. Op. cit. p.329.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Tampoco puede aceptarse que los Desc adscritos a la justicia compensatoria, nada tengan que ver con los adscritos a la justicia distributiva: es muy comn que un caso de vulneracin de los mnimos esenciales sea la representacin simultnea de problemas correctivos y distributivos y por tanto que, como dice Alexy,
entre ambos tipos de justicia haya relaciones estrechas y complicadas. De ah que no sea extrao que Ciertos problemas de justicia distributiva puedan estar ligados a la aplicacin de la justicia compensatoria 60 .
La justiciabilidad de los Desc, en medio de su complejidad, apunta a su naturaleza vinculante para el Estado y le plantea diferentes grados de proteccin: a) una proteccin judicial inmediata para los derechos sociales fundamentales mnimos derivada de la urgencia manifiesta y del riesgo de dao; b) otro grado de proteccin, a partir de esos mnimos justiciables, originada en los movimientos sociales y en el impacto que stos consigan en el legislador, expresada en desarrollos legislativos que precisen los contenidos de los Desc, as como las condiciones materiales indispensables para su realizacin. De este segundo nivel, tambin se deriva la posibilidad de proteccin judicial, bien a travs de figuras como la conexidad con la dignidad humana o el derecho fundamental a la vida, o simplemente como consecuencia de contar con rango constitucional; c) Las polticas pblicas estn obligadas a tener en cuenta los grados de proteccin logrados e incluir en los planes y proyectos de desarrollo las prestaciones correspondientes a cada derecho protegido; estas estrategias y metas de la accin pblica no slo deben ser evaluables en clave de derechos, sino que pueden ser justiciables61.
2.2.
Universalidad y universalizacin de las prestaciones en materia de Desc
Los Desc como derechos humanos fundamentales son universales, lo que quiere decir que todos los ciudadanos, independientemente de su condicin de raza, origen nacional o social, edad, sexo, religin, cultura o ideas tienen igualdad jurdica para reclamar las prestaciones que se derivan de su titularidad. El desarrollo social y humano demanda cada vez mayor cobertura y fuerza efectiva de los derechos y constituye unas condiciones para su aplicacin, que exigen de una permanente interaccin entre el Estado, las instituciones y los movimientos sociales. El reconocimiento jurdico de la universalidad de los derechos y el aprestamiento de las instituciones del Estado para entrar en sintona con stos - y garantizar su aplicacin - es apenas un paso en el proceso de universalizacin, que compete a la sociedad entera, quien debe apropirselos, dar cuenta de su progreso, convertirlos en conocimiento social y movimiento cultural afn con la construccin de ciudadana. El proceso de universalizacin de los Desc no es otra cosa que la marcha de la sociedad hacia su propia ciudadanizacin, por la cual cada ciudadano aprende sobre sus derechos, aprovecha los espacios institucionales para exigirlos y promueve su desarrollo legislativo y jurdico. No obstante, los derechos sociales fundamentales y su gestin van en contrava de cualquier forma de paternalismo estatal o de minusvala ciudadana. Es de la dialctica Estado-sociedad que van emergiendo las formas concretas que dan contorno, contenido y grado a los Desc; la composicin de la canasta de bienes, servicios y prestaciones que un conglomerado social considera mnimos y que responden a expectativas ciertas de bienestar universal y a criterios de realidad en cuanto a recursos materiales de los cules se puede disponer, es el ncleo
60 61 R. Alexy. Citado por R. Arango. Op. cit. p.339. Para ver los distintos enfoques sobre la justiciabilidad de los Desc en el debate constitucional colombiano, consultar el apartado 3.2.1. Son justiciables los Desc? del texto de A. Herreo. Op. Cit. Pg. 160-180.
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de la universalizacin de los Desc, que debe acompaarse de la proteccin estatal y de la posibilidad de exigir judicialmente los derechos. La lucha contra la exclusin es una lucha por la universalizacin de los derechos sociales. Muchas veces, la distancia entre reconocimiento formal y aplicacin efectiva de los Desc es de grandes proporciones y la universalidad se hace muy precaria en la medida en que no hay igualdad de trato para todos los sectores de la poblacin en un territorio. En estos casos, la universalidad puede quedar reducida a una declaracin de intenciones. En los pases centrales (Europa, Estados Unidos, Japn y Canad) por ejemplo, el caso paradigmtico es el de los inmigrantes y los refugiados62, quienes son cada vez ms asimilados a ciudadanos de segunda categora y para quienes no son efectivos el conjunto de los derechos sociales de la poblacin nativa. Igualmente, debe ser sujeto a examen en cada pas la situacin de grupos de personas que no pueden hacer efectivos los derechos, de los cuales son titulares formalmente. En el proceso de universalizacin de los Desc, es capital definir por medios democrticos el conjunto de prestaciones universales y tasar los compromisos correspondientes en bienes o servicios, cuya entrega se pueda garantizar efectivamente a todos. Si la sociedad considera que est en condiciones de proporcionarles a todos los ciudadanos un contenido dado de un derecho social (vivienda digna, por ejemplo) y ha suscrito pactos constitucionales o internacionales al respecto, tasados los costos y establecida la viabilidad del proyecto, entonces debe garantizrselos a todos. Por tanto, ese acuerdo social, consignado en leyes, planes y proyectos, se traduce en la posibilidad de ejercer una exigibilidad individual, puesto que corresponde a compromisos taxativos para que las correspondientes prestaciones sean universales. Se resalta la importancia de la codificacin de los derechos en el ordenamiento institucional y legal, porque si una sociedad ha declarado, por ejemplo, que toda persona tiene derecho a doce aos de educacin, entonces cualquier nio, o sus padres, pueden reclamar al Estado el reconocimiento efectivo de ese derecho, a travs de un proceso judicial, como la accin de tutela en el caso colombiano; lo que significa, jurdicamente y prcticamente, ejercer ese Desc. No obstante, la judicializacin de los reclamos por incumplimiento de los Desc, aunque ofrece posibilidades, acarrea tambin limitaciones para la universalizacin de un Desc. El Foro Multidisciplinario identific cuatro elementos limitantes que deben ser tenidos en cuenta para el establecimiento de indicadores idneos en este terreno. El primero, la imprecisin de los derechos, que se hace evidente a la hora de concretarlos, de preguntar cul es el derecho especfico, o la obligacin correlativa, cmo se tasan, cmo se dimensionan, cmo se miden; todo ello cuando no hay normas positivas expresas que resuelvan el problema, eventos que, por lo dems, son muy comunes. El segundo, la viabilidad econmica; puede estar absolutamente claro que el derecho existe, y cules son su perfil y su contenido pero, a la hora de exigirlo, no siempre est claro si es factible para la sociedad satisfacerlo de manera inmediata. El tercero, quin es el obligado a satisfacer determinado derecho; se ha dicho que la obligada es la sociedad, pero quin (persona, institucin u rgano) est sujeto a dicha obligacin? Finalmente, los mecanismos procesales que le dan va; los que existen no parecen ser siempre idneos y eficaces para cumplir ese fin porque, de alguna manera, a travs de stos se judicializa un problema tcnico o poltico y, en ocasiones, un problema ideolgico. Por esa razn, el problema de la universalidad de los Desc no puede remitirse nicamente a la escena jurdica, sino que se debe enmarcar en el debate poltico. Las demandas de los sectores sociales van a estar mediadas por diferentes criterios, aparte de la consolidacin de un Estado sujeto a sus obligaciones constitucionales e internacionales; entre stos, estn el grado de desarrollo de su poder e influencia en el sistema de toma de
62 Para ampliar este punto de vista ver: Mara Jos An. Lmites de la universalidad. Los derechos sociales de los inmigrantes. PUV. Universidad de Valencia. Servicio de publicaciones. Valencia. 2004.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social decisiones; la apropiacin por la sociedad civil de la dimensin de los derechos de los cuales son titulares, la construccin de una verdadera cultura de la ciudadana social (con los deberes y derechos que ello entraa) y el principio de realidad que permite considerar los caminos posibles para hacer factibles estos derechos.
2.3.
Alcances y lmites del carcter progresivo de los Desc
Los pactos internacionales han planteado reiteradamente el carcter progresivo de algunas de las obligaciones estatales relativas a prestaciones de los Desc. Es as como el Protocolo Adicional a la Convencin Americana de Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador), al interpretar el Pidesc, plantea que "Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos"63. El concepto de progresividad como obligacin de lograr el mximo nivel de proteccin posible y de avanzar gradualmente hacia esa meta, ha sido desarrollado ampliamente por parte de la Onu64 en relacin con derechos sociales especficos. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos tambin ha dicho que "el fundamento del principio de la realizacin progresiva de los derechos es que los gobiernos tienen la obligacin de asegurar condiciones que, de acuerdo con los recursos materiales del Estado, permitan avanzar gradual y constantemente hacia la ms plena realizacin de tales derechos. Adems, el desarrollo progresivo de los derechos no se limita a los econmicos, sociales y culturales"65. Es entonces obligacin de los Estados garantizar la satisfaccin de los Desc cuando menos en los niveles esenciales66. En los casos en los que se detecta que no se da ese mnimo aceptable de satisfaccin, son exigibles acciones positivas inmediatas para remediar la situacin de vulneracin del derecho; tambin existe obligacin de no retroceder en los niveles alcanzados de satisfaccin. Los mnimos esenciales son entonces la lnea de base de la progresividad, que se constituye en es una de las rutas de universalizacin67. En el Foro Multidisciplinario Cepal-Fundacin Social, se concluy que los mnimos que se deben garantizar de manera universal deben incrementarse gradualmente. En eso consiste la progresividad de los Desc. No obstante, superar los mnimos a favor de algunas personas implica despojar seguramente a otras de un mayor nivel mnimo de satisfaccin universal de un derecho; de ah que el problema de los recursos se torna a veces crtico cuando se trata de hacer operativa la progresividad y por ello debe ser objeto de los debates ms serios en las instancias deliberativas y decisorias de las polticas pblicas. En la sentencia T-595 de 2002, a propsito de la demanda presentada por un ciudadano en condicin de discapacidad, que reclamaba el derecho a contar con medios adecuados para acceder al transporte pblico, la Corte Constitucional colombiana acepta la constitucionalidad de la progresividad e insiste
63 64 Protocolo de San Salvador. Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Artculo 1. De la obligacin de tomar medidas. 1988. En lo atinente a la salud (artculo 12 del Pacto) en la "Observacin General N 14 relativa al disfrute del ms alto nivel de salud (11 de mayo de 2000, Perodo N 22 de sesiones). En un plano ms general, sobre la ndole de las obligaciones de los Estados Partes frente a la progresividad, ver "Observacin General N 3 del Ecosoc" (Quinto Perodo de Sesiones, 1990, E/lg 91/23), en especial el prrafo 9. CIDH, Informe Anual, 1993, OEA/Ser. L/V/II.85 Doc. 8rev, 11 de febrero de 1994. Al respecto ver: Artculo 2.1. del Pidesc. Al respecto ver: Comit Pidesc. Obligaciones Generales. Punto 10. Numeral 3. Tambin: Principios de Limburgo. Principio 25. Directrices de Maastricht. Numeral 9.
65 66 67
40
en el carcter progresivo de los Desc y en la compatibilidad de este carcter con la exigibilidad de derechos fundamentales, de la siguiente manera:
As pues, el hecho de que se requiera tiempo para disear y planificar, as como la necesidad de apropiar y destinar recursos para adecuar las condiciones existentes, evidencia que se trata de una prestacin de carcter programtico, cuyo pleno e integral cumplimiento no puede ser exigido de forma instantnea. Es preciso que gradualmente se vayan implementado las diversas polticas que aseguren a los discapacitados su inclusin a la sociedad. A medida que pasan los aos, si las autoridades encargadas no han tomado medidas efectivas que aseguren avances en la realizacin de las prestaciones protegidas por los derechos constitucionales, gradualmente van incurriendo en un incumplimiento cuya gravedad aumenta con el paso del tiempo. El que una prestacin amparada por un derecho sea de carcter programtico no quiere decir que no sea exigible o que eternamente pueda incumplirse As entendida la progresividad adquiere su pleno carcter constitucional. Tomar los derechos en serio exige tambin tomar la progresividad en serio, como lo han precisado los organismos internacionales competentes. En primer lugar, la progresividad se predica del goce efectivo del derecho y, por lo tanto, no justifica excluir grupos de la sociedad de la titularidad del mismo. En la medida en que ciertos grupos sociales, por sus condiciones fsicas, culturales o socioeconmicas, slo pueden gozar plenamente de una prestacin amparada por un derecho si el Estado adopta polticas que comprometen recursos pblicos y exigen medidas de orden administrativo, el carcter progresivo de estas prestaciones impide que el Estado sea completamente indiferente a las necesidades de tales grupos, puesto que ello equivaldra a perpetuar su situacin de marginamiento, lo cual es incompatible con los principios fundamentales en que se funda una democracia participativa. En segundo lugar, la progresividad de ciertas prestaciones protegidas por un derecho requiere que el Estado incorpore en sus polticas, programas y planes, recursos y medidas encaminadas a avanzar de manera gradual en el logro de las metas que el propio Estado se haya fijado, con el fin de lograr que todos los habitantes puedan gozar efectivamente de sus derechos. En tercer lugar, el Estado puede a travs de sus rganos competentes definir la magnitud de los compromisos que adquiere con sus ciudadanos con miras a lograr dicho objetivo y, tambin, puede determinar el ritmo con el cual avanzar en el cumplimiento de tales compromisos. Sin embargo, estas decisiones pblicamente adoptadas deben ser serias, por lo cual han de estar sustentadas en un proceso decisorio racional que estructure una poltica pblica susceptible de ser implementada, de tal manera que los compromisos democrticamente adquiridos no sean meras promesas carentes de toda vocacin de ser realizadas. As, cuando tales compromisos han sido plasmados en leyes y representan medidas indispensables para asegurar el goce efectivo de derechos fundamentales, los interesados podrn exigir por va judicial el cumplimiento de las prestaciones correspondientes68.
As los Desc son derechos universales y exigibles por todos, tanto los mnimos esenciales de realizacin inmediata, como los de aplicacin progresiva; estos ltimos, como ya se mencion, se manifiestan en prestaciones constitucionales, generalmente no reglamentadas por la ley. Estos dos frentes de aplicacin de los Desc implican un acuerdo social sobre cul es el mnimo econmicamente factible al que van a tener derecho todos sus miembros, y, establecer estndares y metas claras sobre lo que es exigible y justiciable. Esto abre el debate hacia los mecanismos de participacin social y poltica mediante los cuales este tipo de pacto social es posible. Se deben conjugar entonces los procesos para
68 Corte Constitucional. Sentencia T 595 del 2002. Magistrado Ponente. Manuel Jos Cepeda.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social la reglamentacin por el legislativo de las prestaciones inmediatas referidas a los mnimos vitales y las prestaciones progresivas, aunado a canales de justiciabilidad, por la va de la conexidad con otros derechos fundamentales amenazados, sobre los cuales cabe la accin de tutela. El ejecutivo se debe comprometer a presentar proyectos de ley que contribuyan a codificar los derechos fundamentales indiscutibles en materia Desc y a crear las condiciones institucionales y financieras para que la justicia pueda operar debidamente. El concepto de mnimo vital se asienta en el principio de igualdad y justicia material consignado en el artculo 13 de la Constitucin Poltica de Colombia, que en uno de sus apartados seala expresamente que:
El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados. El Estado proteger especialmente a aquellas personas que por su condicin econmica, fsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan
La nocin sobre el conjunto de los bienes mnimos necesarios para un desarrollo con equidad es construida socialmente en cada perodo histrico, cuando los ciudadanos, de acuerdo al grado de desarrollo de un pas determinado, especifican la composicin de la canasta de esos bienes esenciales. Las comunidades y grupos sociales hoy tienen relativamente claro cules se pueden calificar como carencias elementales en salud, educacin, vivienda, nutricin, trabajo, entre otros etc.
El Comit del Pidesc ha dicho que moverse progresivamente hacia la plena satisfaccin de los Desc no exonera al Estado de la obligacin de garantizar de entrada los niveles esenciales de satisfaccin de cada uno de los derechos. Esto significa, en otras palabras, que debe haber una poltica de mnimos, de mnimos esenciales, y que el Estado tiene la carga de la prueba y de la justificacin, la necesidad de explicar por qu, en un momento determinado, no puede garantizar ese mnimo. Hay un piso bsico en el cual el Estado est obligado a situarse de entrada69.
Los mnimos vitales se desprenden as de los ncleos duros de cada derecho, que estn configurados por los contenidos bsicos o esenciales que le otorgan la condicin de derecho a los Desc; sin ese ncleo firme, el derecho en cuestin es prcticamente inexistente. Por eso, ninguna accin gubernamental o legislativa puede modificar esos contenidos, pues cambiara esencialmente la calidad de ese derecho. Ese ncleo es el que define cules son las prestaciones materiales que satisfacen las necesidades y garantas ms elementales para el proyecto de vida de su titular. Los contenidos que conforman los mnimos vitales de los Desc y su gradacin son los que otorgan derechos subjetivos fundamentales, de exigibilidad inmediata y sus titulares pueden recurrir a proteccin judicial y accin tutela. La jurisprudencia colombiana tambin ha contribuido a ir dilucidando esta cuestin. Varias sentencias de la Corte Constitucional se han referido al mnimo vital y lo han incluido dentro de los derechos subjetivos de aplicacin inmediata:
Los derechos fundamentales son aquellos que se encuentran reconocidos - directa o indirectamente - en el texto constitucional como derechos subjetivos de aplicacin inmediata. En otras palabras, se trata de derechos de tal magnitud para el orden constitucional, que su vigencia no puede depender de decisiones polticas de los representantes de las mayoras. Usualmente, los 70derechos fundamentales son derechos de libertad. No obstante, en algunos casos, existen derechos prestacionales fundamentales, como el derecho a la defensa tcnica, a la educacin bsica primaria o al mnimo vital.
69 70 ForoOp.cit Corte Constitucional. sentencia SU 225 de 1998. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes.
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Este trabajo de interpretacin constitucional, por medio de sentencias, ha ido originando reglas jurdicas especficas (subreglas), que identifican paulatinamente los mnimos bsicos como ncleos esenciales del derecho, y que son indeclinables. La doctrina constitucional sobre el mnimo vital lo define como una institucin de justicia elemental, aplicable a situaciones de extrema vulneracin; se tratara de una accin positiva urgente para remediar inmediatamente formas agudas de afectacin a la dignidad humana producidas por la falta de actuacin del Estado y de la sociedad71. Ahora bien, la clave es dilucidar cules son los contenidos esenciales de cada derecho, comprendidos en los ncleos duros del derecho, desde donde se constituyen los mnimos vitales y complementarlos con otras partes que desarrollan las polticas pblicas y los acuerdos de distribucin del presupuesto. La sentencia de la Corte Constitucional, al fallar sobre los derechos fundamentales de los nios contendidos en el artculo 44 de la Constitucin, puede ser ilustrativa del manejo de las obligaciones complejas que se derivan de los derechos sociales:
La alternativa de realizar una interpretacin armnica del artculo 44 en relacin con las restantes normas constitucionales y, en especial, con aquellas que consagran el principio democrtico, ms cercana a los presupuestos del Estado Social y Democrtico de Derecho, supone que los derechos fundamentales de carcter prestacional tienen un doble contenido. En primer lugar, se componen de un ncleo esencial mnimo, no negociable en el debate democrtico, que otorga derechos subjetivos directamente exigibles mediante la accin de tutela. En segundo trmino, se integran de una zona complementaria, que es definida por los rganos polticos, atendiendo a la disponibilidad de recursos y a las prioridades polticas coyunturales. En criterio de la Corte, esta alternativa es la nica que permite la aplicacin simultnea de las distintas normas constitucionales pues, de una parte, obedece el mandato constitucional que otorga, sin excepcin, el carcter de fundamentales a los derechos de los nios contenidos en el artculo 44 y, de otra, atiende a los imperativos insoslayables de todo Estado democrtico de Derecho72.
La cristalizacin de esta perspectiva impone la definicin del sujeto especfico de la obligacin, indicando el responsable y garante en la estructura de la administracin pblica del cumplimiento de los mnimos vitales y del impulso de las polticas para garantizar la progresividad en los distintos niveles territoriales. Son muy frecuentes los movimientos de sectores sociales que tienden a concentrar su reclamacin en el Gobierno nacional (por ejemplo las marchas de maestros o de indgenas hacia la capital), sin percatarse de que la Constitucin de 1991 modific sustancialmente algunas de las responsabilidades asignadas a los distintos niveles territoriales, descargando al Estado central de varias de sus obligaciones para transferirlas hacia las entidades subnacionales y, en otras ocasiones para compartirlas con sectores de la misma sociedad. Todava queda por recorrer el camino desde el reconocimiento jurdico de los Desc, pasando por la prctica social incorporada a una cultura de ciudadana, hasta la garanta de las condiciones materiales e institucionales, que permitan a todos incrementar sus capacidades. En este trayecto, juega un papel de gran importancia el problema de los imaginarios sociales sobre el desarrollo y la ciudadana; la imagen colectiva sobre las posibilidades de avanzar en la universalizacin y garanta de los Desc y sobre la dimensin de las restricciones y obstculos para concretar estos derechos. Esos imaginarios son construcciones sociales, marcadas por la forma como se despliega la
71 La Corte Constitucional ha planteado que La doctrina del mnimo vital se refiere a una institucin de justicia elemental que se impone aplicar, como repetidamente lo ha hecho la Corte Constitucional, en situaciones humanas lmites producidas por la extrema pobreza y la indigencia cuando quiera que frente a las necesidades ms elementales y primarias, el Estado y la sociedad no responden de manera congruente y dejan de notificarse de las afectaciones ms extremas de la dignidad humana. La jurisprudencia de la Corte ha sealado que la flagrante violacin de un derecho humano que comprometa de manera radical la existencia misma de la persona, obliga al juez a impulsar la actuacin positiva del Estado. Corte Constitucional. Sentencia SU 225 de 1998. op.cit. Sentencia SU 225 de 1998. Op.cit.
72
43

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social accin colectiva, como se generalizan los conocimientos sociales y como se genera la opinin pblica democrtica. Entonces, son muchos los actores que influyen en el abordaje de los desafos que plantea la ciudadana social. Muchas de las restricciones provienen de racionalidades econmicas que definen el enfoque para la valoracin de las distintas opciones de asignacin de recursos dirigidos a satisfacer los derechos. Esta estimacin depende en buena medida de la percepcin que tengan los tomadores de decisiones acerca del balance que debe existir entre el conjunto de las variables que influyen sobre el rumbo de la economa pblica y de la economa de mercado con relacin a la tasacin de las necesidades bsicas de la poblacin. Igualmente, requiere de la adopcin de un punto de vista explcito acerca de las formas en que se van a resolver las urgencias vitales de los sectores ms dbiles, y definir hasta que punto su satisfaccin es un derecho adquirido. Peo no slo eso, se requiere tambin hacer explcito el tipo de reconocimiento que se asigne a los contenidos no esenciales de los Desc y si se califican como cuasiderechos, derechos imperfectos, o tan slo enunciaciones iniciales de un derecho y si, por tanto se les relega como orientaciones programticas con pocas consecuencias prcticas, dada la escasez o poca disponibilidad de recursos para atenderlos por parte de la sociedad y el Estado. El tratamiento histrico ha ido imponiendo la bsqueda de una accin integral de las diferentes ramas del Estado para cumplir con los Desc. Idealmente, un Estado Social de Derecho en una sociedad moderna debe garantizar esa accin integral en respuesta a las demandas sociales, avanzando en diversos escenarios que hacen posible, en medio de la mayor concertacin, definir el alcance y los contenidos de los derechos sociales fundamentales. Dada la importancia de la iniciativa legislativa por la cual el Congreso debera prestar permanente atencin a la reglamentacin del contenido de las prestaciones, de su gradacin y a recogerlas en las leyes y presupuestos, se hace relevante el control social y jurisdiccional para que ste rgano cumpla con su deber de desarrollo de las normas constitucionales en materia de Desc. Expertos como Rodrigo Uprymi han propuesto aplicar figuras como la inconstitucionalidad por omisin, de tal manera que se active el control constitucional sobre el Congreso en caso de que ste omita abordar su funcin irrenunciable frente a los Desc. Sin embargo, no es sano para una democracia moderna que los jueces deban suplir esta funcin a travs de fallos de tutela desde donde terminan legislando y acaparando responsabilidades que corresponden a otras ramas del poder pblico. Se hace necesario avanzar igualmente en la solucin de controversias sobre los mnimos esenciales de cada derecho; la jurisprudencia de las cortes ha ido despejando el camino, pero escenarios como el Plan Nacional de Accin en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario pueden producir acuerdos fundamentales entre distintas instancias gubernamentales y las organizaciones civiles de derechos humanos y, en general, las organizaciones sociales. Desde all, se pueden estructurar iniciativas viables que, posteriormente, puedan ser recogidas como normas expedidas por el Congreso, y que contribuyan a configurar garantas institucionales y de naturaleza presupuestaria. La labor de la justicia constitucional se remitir a hace valer los mnimos constitucionales y a buscar las formas de hacer justiciables el conjunto de los Desc. Lo anterior redunda en proporcionar mayor legitimidad al Estado Social, en la medida en que garantice los estndares bsicos aceptables de los derechos, quitndole piso al asistencialismo en la solucin de las necesidades de la gente, profundizando principios democrticos, como son la solidaridad y la justicia social y potenciando las capacidades que permiten la vigencia de proyectos existenciales autnomos de la poblacin.
44
El reconocimiento y puesta en prctica de los Desc en una sociedad determinada depende directamente de sus concepciones sobre el desarrollo y como se desenvuelven en sta los procesos econmicos. Se aduce, no sin razn, que la satisfaccin de los derechos de bienestar depende de la superacin de las restricciones para la asignacin de recursos, que se desprenden del nivel de crecimiento y desarrollo de la economa. Pero dicho nivel es, en buena medida, producto de los enfoques dados al desarrollo, de los arreglos institucionales y de los pactos polticos que la sociedad ha constituido alrededor de las condiciones bsicas, para que sea posible la realizacin de los horizontes de equidad, igualdad de oportunidades y ejercicio de las libertades democrticas, sin las cuales las capacidades humanas no pueden expandirse. En ese sentido, el xito de las polticas econmicas ha de ser medido no slo en cuanto a la expansin y crecimiento del Producto Nacional, sino tambin a la luz de lo que ocurra con el bienestar de la poblacin. Son muy variados los estudios que han planteado la estrecha conexin entre el desarrollo humano y social de un territorio y el crecimiento econmico73; stos son dos factores interdependientes que estn orientados a mejorar de manera sostenida el nivel de vida de la poblacin y donde el inters no es el de un incremento estadstico de variables como el producto interno bruto, el ingreso nacional per cpita, o la productividad, sino que cuentan de manera decisiva factores como la poltica de distribucin de recursos, la elevacin del nivel educativo y de las opciones de desarrollo cultural de las personas, la posibilidad que se les ofrezca de llevar un vida saludable y digna, as como la profundizacin de la ciudadana social y de la democracia. Sin los recursos que proporciona el crecimiento econmico, se van a ver aplazadas muchas de las metas del desarrollo integral; pero, al mismo tiempo, mayores niveles de desarrollo van a redundar en niveles ms altos de crecimiento. Lo que el Estado y la sociedad deben buscar es la concatenacin de ciclos de desarrollo que estimulen
73 Al respecto, puede estudiarse: Gustav Raines y Francis Stewart. Crecimiento econmico y desarrollo humano en Amrica Latina Revista de la Cepal. No. 78. Santiago de Chile. 2002

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social un crecimiento de las variables econmicas que soportan su impulso y descubrir el tipo concreto de crecimiento que sirve de medio para lograr los fines del desarrollo social. Esto implica establecer en el pacto social las prioridades y las apuestas en esta bsqueda. Como dicen Ranis y Stewart:
Hay que examinar dos cadenas causales distintas: una de ellas va del crecimiento econmico al desarrollo humano, a medida que los recursos provenientes del ingreso nacional se asignan a actividades que contribuyen a este ltimo; la segunda va del desarrollo humano al crecimiento econmico e indica de qu manera el desarrollo humano, aparte de ser un objetivo primordial, contribuye a aumentar el ingreso nacional74.
En cuanto al crecimiento, no deja de haber polmica acerca de su comportamiento en Colombia. Los modelos econmicos implementados en las ltimas dcadas haban garantizado un crecimiento positivo de la economa, que se mantena dentro de los promedios latinoamericanos y que incluso consigui mantenerse a flote en la difcil dcada de los aos ochenta. Sin embargo, en la segunda mitad de los aos noventa esta tendencia cambi, producindose la recesin de los aos 1998-2001, para iniciar un ciclo de recuperacin, que se extendi entre los aos 2003 y 2008.
3.1.
Los ciclos de corta duracin en la economa latinoamericana
Los ciclos de la economa colombiana han estado cada vez ms ligados al devenir econmico internacional y, en los ltimos aos, a los sobresaltos de la regin latinoamericana. Ya en el ao 2003, el premio Nbel de Economa, Joseph E. Stiglitz, adverta en un Simposio sobre Economa y Paz en Colombia75 que el entorno latinoamericano ha experimentado una alta volatilidad en trminos de crecimiento econmico, una de cuyas caractersticas es el incremento sostenido del desempleo. Para Amrica Latina, el promedio de crecimiento anual del PIB era clasificado por Stiglitz en tres grandes perodos, hasta el ao 2001, as:
Crecimiento del PIB en Amrica Latina

Perodo 1961-1980 1981-1990 1991-2001 Crecimiento promedio anual del PIB 5.59% 1.18% 3.05%
Fuente: J. Stiglitz. Presentacin en el Seminario. Colombia: Polticas para un Crecimiento Sostenible y Equitativo
La llamada Dcada Perdida (1981-90) experiment una fuerte cada del crecimiento econmico y la dcada de las reformas (1991- 2001) mantuvo una situacin muy precaria, en la cual apenas se lograron promedios anuales del producto equivalentes a la mitad de lo alcanzado en las dcadas anteriores a la reforma. La ltima dcada del siglo XX fue particularmente difcil para Amrica Latina, con una volatilidad con tendencia a la baja del PIB, depresiones y recesiones, as como aumento de la pobreza y
74 75 Raines y Stewart. Op. cit. P. 8 Joseph e. Stiglitz. Intervencin en el Seminario Colombia: Polticas para un Crecimiento Sostenible y Equitativo. DNP y Proyecto Agenda. Bogot. Marzo 6 del 2003
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del sector informal. Colombia se haba mantenido hasta entonces dentro de estos estndares, excepto por el notable crecimiento presenciado durante la dcada de los ochenta, muy superior al promedio latinoamericano y que puede explicarse por la situacin de endeudamiento global y el flujo de divisas proveniente de las sucesivas bonanzas de la economa ilegal. Ante esto, Stiglitz se hizo varias preguntas: Fallaron las reformas? Fall la globalizacin? Las polticas del pasado eran tan malas como se haba pensado? Son las polticas de ahora tan buenas como se cree? Las respuestas tentativas que dio el Nbel apuntan a que es indiscutible que el rgimen econmico del pasado necesitaba ser cambiado, pues tena ostensibles problemas; es decir el mundo avanz y ya no se poda retroceder. No obstante, la globalizacin ha expuesto a pases como Colombia a grandes riesgos, adems de que muchas de las polticas asociadas a las reformas fueron mal dirigidas, puesto que se crey demasiado en el ajuste automtico que deban producir las reglas del mercado. Stiglitz ilustr su reflexin con los cuadros que se incluyen en la pgina siguiente.
La experiencia de Colombia ha sido paralela a la de Latinoamrica (I)

Pero la economa colombiana tuvo un crecimiento record en los 80s debido al endeudamiento global
Colombia versus Latinoamrica
(en trminos de crecimiento)
7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1960 1970 1980 1990
Colombia
Latin Amrica & Caribean
Fuente: Banco Mundial
Fuente: Presentado por J. Stiglitz en el el Seminario Colombia: Polticas para un Crecimiento Sostenible y Equitativo. DNP y Proyecto Agenda. Bogot. Marzo 6 del 2003
47

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social
Y la ltima recesin en Colombia fue profunda.

Crecimiento trimestral del PIB
8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8%
95 I
1.91%
96 I
97 I
98 I
99 I
00 I
01 I
02 I
III
III
III
III
III
III
III
Fuente: J. Stiglitz. Presentacin en el Seminario Colombia: Polticas para un Crecimiento Sostenible y Equitativo. Bogot 2003
Pero luego de esta experiencia, que culmin en la recesin con la que se inaugur el siglo XXI, sobrevino para Colombia y Amrica Latina un perodo de seis aos consecutivos de recuperacin y de crecimiento inditos. Tal como lo indica la Cepal76, en el ao 2008 el crecimiento de Amrica Latina y el Caribe se proyecta en un 4,6%, mientras el promedio para la regin en este sexenio de expansin econmica lleg a una tasa cercana al 5% anual, con un PIB por habitante superior al 3% anual. Aunque Colombia en 2008, logr un crecimiento apenas superior al 3%, haba llegado en 2007 a topes cercanos al 8%, rompiendo un verdadero rcord en las ltimas dcadas. Los sntomas de desaceleracin se evidencian al comparar el crecimiento del primer semestre de 2007 (8.2%) con el crecimiento del mismo perodo en 2008 (4.1%), disminuyendo en el consolidado anual a cifras por debajo del promedio de la regin.
76
Los datos sobre la economa latinoamericana fueron tomados del texto: Cepal. Balance preliminar de las economa de Amrica Latina y el Caribe 2008. Santiago de Chile. 2008.
48
III
En el 2008 la regin creci un 4.6% completando su sexto ao consecutivo de crecimiento

Amrica Latina y el Caribe: Tasas de variacin del producto interno bruto 2008
(En porcentajes)
Uruguay Per Panam Paraguay Argentina Ecuador Brasil Amrica del Sur Bolivia Venezuela Amrica Latina y el Caribe Repblica Dominicana Centro Amrica Cuba Honduras Chile Guatemala Costa Rica Nicaragua El Salvador Colombia Caribe Mxico Haiti 0,0 1,0 9,4 9,2 11,5
4,8 4,6 4,5 4,4 4,3 3,8 3,8
5,9 5,9 6,5
6,5
7,0 6,8
3,0 3,0 3,0 1,5 1,8 2,0 2,4
3,3 3,3
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9 ,0
10,0
11,0
12,0
El PIB por habitante de Amrica Latina y el Caribe crecio por encima del 3% anual por quinto ao consecutivo
Fuente: Cepal. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2008. Santiago de Chile. 2008
El balance preliminar de la Cepal tambin seala que este perodo expansivo de la economa de la regin produjo una mejora en los indicadores del mercado de trabajo y una disminucin de la pobreza en la regin.
El crecimiento est acompaado de una mejora de los indicadores del mercado laboral
Amrica Latina y el Caribe: Ocupacin y Desempleo
56,0 12,00
55,0
11,00
54,0
10,00
53,0
9,00
52,0
8,00
51,0
7,00
50,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
6,00
Tasa de empleo (eje izquierdo)
Tasa de desempleo (eje derecho)
Tasas de crecimiento ms altas, menor desempleo y empleos de mayor calidad permiten mejorar los indicadores de pobreza
Fuente: Cepal. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2008. Santiago de Chile. 2008
49

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social La poltica econmica predominante en Amrica Latina se mantuvo fiel a la bsqueda prioritaria de un equilibrio de las variables macroeconmicas, incentivando la inversin extranjera directa, promoviendo el sector exportador de las economas nacionales, manteniendo una inflacin baja y estimulando polticas monetarias y fiscales balanceadas. Esto produjo saldos con supervit en las cuentas externas y en las fiscales. Adems, una serie de condiciones del mercado mundial favorecieron la bonanza del crecimiento econmico latinoamericano en los seis ltimos aos. El incremento de la demanda mundial y el ascenso de los precios de los productos bsicos fue una de las condiciones del entorno externo que dinamizaron la economa latinoamericana. El despegue de los mercados de gigantes mundiales como China, India y Brasil, aparejado al alza de algunos bienes primarios, como el petrleo y los alimentos promovieron los ingresos por exportaciones de los pases agrupados en el Mercosur, el Pacto Andino, o la Comunidad Centroamericana. Los pasos dados hacia acuerdos de liberalizacin comercial consolidaron la percepcin de que se estaba en medio de una era de prosperidad sin precedentes, confirmada por cifras de importante mejora frente a problemas estructurales de las economas latinoamericanas como el desempleo, la pobreza y la indigencia; hasta el indicador ms persistente, el de los elevados ndices de inequidad (ndice de Gini) pareca comenzar a ceder. Tambin se dio en este perodo de crecimiento un flujo permanente de capitales: los crditos estaban a la mano, las inversiones de las multinacionales se multiplicaron, as como proyectos de ayuda estatal o de los organismos multilaterales para gigantescas obras de infraestructura (IIRSA)77 de proyeccin regional, o para financiar las nuevas exigencias de la seguridad continental en la lucha contra la droga o contra el terrorismo. Una dimensin social de este movimiento de capitales hacia Latinoamrica lo constituyeron las remesas de los millones de trabajadores residentes en los pases centrales hacia sus familias. Para los pases ms pobres de la regin, Hait, Honduras, Jamaica, El Salvador, Nicaragua y Guatemala, las remesas de sus nacionales en el exterior llegaron a representar, segn el citado estudio de la Cepal entre el 15% y cerca del 40% del PIB; para otros, de la Comunidad Andina (Bolivia y Ecuador), el peso de las remesas en el PIB super ampliamente el 5%. Pero el ciclo expansivo comenz a quebrarse en el segundo semestre del 2007 y se convirti en crisis econmica internacional en septiembre del 2008. El impacto sobre la regin ser ciertamente de grandes proporciones; por ahora, los economistas slo se atreven a diagnosticar una cada generalizada del PIB en los pases latinoamericanos y el deterioro de los indicadores sociales, a partir de 2009. La Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones Unidas lo resume de la siguiente manera:
La tasa de crecimiento prevista para el prximo ao ser sumamente inferior a la del perodo que finaliza, de manera que los gobiernos de la regin debern desplegar todo el potencial con que cuenten, en trminos de polticas contracclicas, a fin de evitar un deterioro mayor. Se espera que la tasa de crecimiento de Amrica Latina y el Caribe sea de un 1,9%, lo cual supone una evolucin relativamente optimista de la crisis. Para completar el contraste con el perodo 2003-2008, la tasa de crecimiento proyectada para la regin permite prever un aumento de la tasa de desempleo regional, que pasara del 7,5% estimado para 2008 a un nivel de entre un 7,8% y un 8,1%, segn la evolucin de la participacin laboral, en el contexto de un aumento de la informalidad78 .
77 78
El IIRSA es la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana y est compuesta de una serie de megaproyectos viales y de intercomunicacin incorporados en la perspectiva de un rea de Libre Comercio de las Amricas, Alca. Cepal. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2008. Santiago de Chile. 2008
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Amrica Latina y el Caribe: Producto Interno Bruto

(Tasas de Variacin 2006-2009)
2006 2007 Pas 2008 a 2009 b
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia

Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Subtotal Amrica Latina Bahamas Barbados Belice Guyana
8,5 4,8 4,0 4,3 6,8

8,8 12,1 3,9 4,2 5,3 2,3 6,3 4,8 3,9 8,5 4,3 7,6 10,7 7,0 10,3 5,8 4,6 3,3 4,7 5,1
8,7 4,6 5,7 5,1 7,7

7,3 7,3 2,5 4,7 5,7 3,2 6,3 3,2 3,8 11,5 6,8 8,9 8,5 7,4 8,4 5,8 2,8 3,2 1,2 5,4
6,8 5,8 5,9 3,8 3,0

3,3 4,3 6,5 3,0 3,3 1,5 3,8 1,8 3,0 9,2 5,0 9,4 4,5 11,5 4,8 4,6 1,5 1,5 6,0 4,8
2,6 3,0 2,1 2,0 2,0

1,0 4,0 2,0 1,0 2,0 1,5 2,0 0,5 2,0 4,5 2,0 5,0 1,5 4,0 3,0 1,9 0,5 0,5 3,0 2,5
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Pas Jamaica Suriname Trinidad y Tobago UMCO El Caribe Amrica Latina y el Caribe 2006 2,5 5,8 12,0 6,3 6,9 5,8 2007 1,2 5,3 5,5 5,3 3,8 5,7 2008 a 0,0 5,0 3,5 3,1 2,4 4,6 2009 b 0,5 3,0 2,0 1,5 1,4 1,9
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales de los respectivos pases, expresados en dlares a precios constantes de 2000. a/ Cifras Preliminares. b/ Proyecciones.
Entonces, dependiendo de la profundidad de la crisis internacional, se puede esperar una pronunciada desaceleracin o, en el mejor de los escenarios, se llegar a los niveles previstos por la Cepal, ya de por s problemticos. Si el crecimiento es cercano al 2% o an menor - en el caso de que el enfriamiento de la economa se traduzca en una recesin abierta - se vern afectadas las perspectivas de emprender polticas redistributivas que buscan asegurar los derechos econmicos, sociales y culturales. Las restricciones al financiamiento y la ayuda externa, la cada de las remesas de los trabajadores en el exterior, el cierre de los mercados internacionales para los productos de los pases latinoamericanos y el deterioro de las condiciones de empleo, van a presionar las polticas pblicas, no solamente para que enfrenten el ciclo recesivo y procuren estabilizar de nuevo la economa, sino tambin para que intensifiquen la proteccin de las poblaciones en situacin de vulnerabilidad sobre quienes va a recaer muchas de las consecuencias de la crisis.
3.2.
La densidad de la crisis nanciera internacional y su impacto en Amrica Latina
Es necesario aqu explicar someramente el contexto que rode la crisis econmica mundial durante 200879, ao en el que la desaceleracin fue evidente con un crecimiento de apenas un 3.7%, cuando en el ao anterior haba alcanzado niveles promedio del 5%. La cada ms pronunciada la experimentaron los llamados pases desarrollados, los cuales en su conjunto apenas consiguieron un muy modesto crecimiento del 1,1%, frente a un 2,5% registrado en 2007. Si se tiene en cuenta que estos pases constituyen el ncleo del impulso del aparato productivo y comercial del planeta y que se pronostica
79 Las crisis han sido recurrentes en los ltimos aos. Apenas se sala de las crisis de la deuda externa de los ochentas, y sobrevino la depresin de 1999 que se extendi durante los primeros aos del nuevo siglo. La actual crisis que naci como crisis de las hipotecas de alto riesgo en Agosto del 2007, amenaza con transformarse en crak burstil y recesin general del sistema. Si nos atenemos a la lgica cclica descrita por algunas escuelas de la teora econmica, la actual podra ser la culminacin de un ciclo econmico de larga duracin de los que pronostic Kondatrieff, en una fase en la que, en el intento de remontar la cada tendencial de la tasa de ganancia en el sector productivo, los capitales viran hacia actividades especulativas que implican alto endeudamiento y mercados signados por la asimetra en la informacin, nula transparencia en la fijacin de los precios y exigencias de fidelizacin forzosa para quienes acceden los crditos, lo cual hace la situacin muy poco competitiva para los productores que ven disminuidas su eficiencia y sus rentas y por tanto se convierten en carne de crisis.
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una contraccin adicional de un 0,5% en 2009, es de esperar una consecuente desaceleracin del mundo en desarrollo, aunque sus consecuencias se irn haciendo patentes con cierto retraso en relacin con la de los pases ms industrializados. Por eso, en 2008 an se registraron cifras muy importantes, cercanas al 6%, y entidades como la Cepal consideran un crecimiento del conjunto de los pases en desarrollo de 4,6% para 2009.
Tasas de crecimiento del PIB mundial

(En porcentajes)
8,0 7,1 7,0 6,0 5,2 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 -0,5 2009 2,7 1,8 1,1 1,0 4,0 3,5 3,0 2,4 2,9 2,5 2,5 4,0 3,8 4,6 6,7 7,0 7,1
5,9
Mundo
Pases desarrollados
Pases en desarrollo
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook [base de datos], abril de 2008.
La crisis mundial irrumpi como una crisis financiera de gran alcance en la banca norteamericana. En la ltima semana de septiembre de 2008, se condensaron una serie de fenmenos temidos por el sistema financiero actual, construido bajo la visin de un mercado de valores permisivo: las quiebras de bancos enormes se multiplicaron (Lehman Brothers y el Washington Mutual por si solos constituyeron para entonces el colapso bancario de mayor magnitud en la historia del capitalismo); las absorciones de grandes grupos financieros por otros, respaldados por la intervencin del banco central norteamericano, (tal el caso de Bear Stearns, que fue absorbido por J.P. Morgan gracias a un crdito de 29 mil millones de dlares otorgado por la Reserva Federal; o Merryl Lynch que fue absorbido por Bank of America), o simplemente la intervencin directa del gobierno en gigantes de la banca y de los seguros como Freddie Mac y Fannie Mae ( que es la Corporacin Federal de Prstamos de Vivienda, cuyo negocio era garantizar nada menos que cuatro billones de dlares en hipotecas), o el evento de la ms grande aseguradora en el mundo, AIG, tambin intervenida para garantizar un prstamo del Tesoro norteamericano de 85.000 millones de dlares para mantenerla a flote80. El efecto en cadena sobre el conjunto de la banca de inversin dinamiz mecanismos de pnico financiero, que paralizaron los mercados crediticios y desvalorizaron las acciones de las grandes compaas, originando un desastre burstil que ha sido comparado con el inicio de la Gran Depresin en el ao 1929. Las prdidas consolidadas en esa sola semana se ubicaron por encima de los $500.000
80 Para una ampliacin del contexto de la crisis puede verse: Oscar Useche. Los nuevos sentidos del desarrollo Corporacin Universitaria Minuto de Dios. Bogot. 2008. Pginas: 17-31
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social millones de dlares, muy cercano a tres veces la produccin de un pas como Colombia81. Con ello, se extendi la percepcin de desconfianza sobre la estabilidad y las posibilidades de funcionamiento de los mercados financieros globales. La respuesta del Gobierno norteamericano fue la propuesta de salvamento en un paquete de 700.000 millones de dlares (equivalente al 5% del PIB estadounidense), que fue finalmente aprobado por el Congreso despus de mltiples forcejeos y ajustes. Con lo anterior, el mercado de valores volvi a tomar aire momentneamente, con un enorme costo fiscal y la apertura de muchos interrogantes para el modelo de liberalizacin sin restricciones del mercado, que haba dominado la escena de las polticas econmicas mundiales en los ltimos 30 aos. La paradoja de que se efectuara la mayor inyeccin de recursos pblicos al ms tpico escenario del libre mercado, agudiz el hueco fiscal norteamericano, ya sumamente profundo como resultado del gasto blico en Iraq y Afganistn que se calculaba en 804.000 millones de dlares hasta mediados del segundo semestre de 2008. Con esta medida, es posible paliar los problemas coyunturales de liquidez y, posiblemente, mantener abierto el crdito, pero con ello no se va a solventar una crisis que tiene causas complejas y que ha colocado a los Estados Unidos en medio de graves sntomas de una recesin de grandes dimensiones, si se considera que en los nueve primeros meses del ao 2008 se perdieron 760.000 puestos de trabajo, 159.000 de los cuales desaparecieron en el transcurso del mes de septiembre. Las insuficiencias de las medidas de rescate han llevado a otras acciones estatales de emergencia como la de volver a considerar la adquisicin por el Gobierno de acciones de los bancos y entidades financieras, siguiendo el camino de Dinamarca y de Inglaterra que recurrieron a estas formas de re-capitalizacin del sistema financiero. Otra medida para intentar desatascar el crdito y garantizar la liquidez ha sido el manejo de las tasas de inters. El banco central norteamericano desde octubre ha realizado sendas disminuciones de las tasas de inters, hasta colocarlas en el lmite mnimo entre un 0% y un 0.25%. Atendiendo a las crticas de los expertos y a la indignacin de sectores de la opinin pblica por hacer una inversin tan enorme sin mayores contraprestaciones de los bancos, principales responsables directos de la crisis, se ha ajustado la modalidad de la intervencin de salvamento para castigar la cartera de los bancos intervenidos con la garanta de los activos txicos, de tal manera que el dinero pblico slo responda por las prdidas futuras de la operacin, dosificando la aplicacin de grandes flujos de efectivo, por lo menos en la parte inicial de la operacin. sta fue la modalidad aplicada al rescate del gigante Citigroup. Hay en todo este proceso un cambio imperativo en la doctrina que dio va libre a maniobras especulativas, con poco o ningn control estatal, dedicando buena parte de la dinmica del sistema al manejo monetario de papeles y bonos, empaquetando respaldos hipotecarios efectivos con garantas de alto riesgo y vendiendo la ilusin de incrementar la rentabilidad y el bienestar material ms all de las posibilidades de la economa real. No se puede perder de vista que es de la produccin de bienes y servicios para el consumo de la gente corriente, de la generacin de condiciones para la innovacin y de la incorporacin de los novedosos elementos ligados a la produccin inmaterial relacionada con la ciencia, el conocimiento, y la comunicacin, que se nutre el funcionamiento de todo el aparato econmico. Bajo la lupa quedaron tambin los ingresos desmesurados de una tecnocracia ligada a grandes grupos econmicos y del derroche de un modo de vida superficial y consumista, que ahora acuden a la riqueza social para resarcir sus prdidas. La reaccin de la sociedad norteamericana a stas y otras disfuncionalidades del sistema econmico y poltico de la ms grande potencia mundial, llevaron al cambio de liderazgo, con la eleccin de Barack Obama en los comicios de noviembre del 2008. El nuevo presidente norteamericano resumi as en su discurso de posesin esta situacin:
81 El PIB colombiano se calcula en 171.600 millones de dlares.
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Nuestra economa est gravemente afectada, como consecuencia de la avaricia e irresponsabilidad de algunos, pero tambin por nuestro fracaso colectivo en tomar las decisiones difciles y en preparar a la nacin para una nueva era. Se han perdido hogares, puestos de trabajo, varias empresas debieron cerrar. Nuestro sistema de salud es demasiado costoso, nuestras escuelas dejan de lado a muchos de nuestros nios, y cada da hay nuevas evidencias de que la forma en que usamos la energa fortalece a nuestros adversarios y amenaza a nuestro planeta
Y all plante su programa al respecto:

El estado de nuestra economa llama a la accin, enrgica y rpida, y actuaremos --no solamente para crear nuevos empleos, sino para sentar nuevas bases para el crecimiento. Construiremos las calles y los puentes, la red elctrica y las lneas digitales que alimentan nuestro comercio, y que nos unen. Devolveremos la ciencia a su debido lugar, y usaremos las maravillas de la tecnologa para incrementar la calidad de nuestro sistema de salud y reducir su costo. Tampoco se trata de preguntarse si el mercado es una fuerza del bien o del mal. Su poder para generar riqueza y extender la libertad es incomparable, pero esta crisis nos ha recordado que, sin una atenta vigilancia, el mercado puede descontrolarse, y que una nacin no puede ser prspera cuando slo favorece a los ms ricos82.
En los primeros das de su mandato el presidente Obama ha criticado a los altos ejecutivos de Wall Street por haberse pagado en el final del ao 2008 bonos y otras prestaciones por 18.000 millones de dlares, al mismo tiempo que estn pidiendo que se les beneficie con fondos de rescate provenientes del dinero de los contribuyentes. Ahora el reto radica en impulsar polticas anti-cclicas concretas y exitosas. El Premio Nbel de Economa 2008, Paul Krugman coincide con Obama en la urgencia de las medidas, pero deja ver su escepticismo en un reciente artculo de prensa, a propsito del debate en el Congreso norteamericano sobre la pertinencia y las ventajas de mantener una poltica de aumento del gasto pblico para estimular el empleo y la demanda agregada:
Todo esto me hace temer por las perspectivas del plan de Obama. Estoy seguro de que el Congreso aprobar un plan de estmulo, pero me preocupa que el plan pueda retrasarse y/o rebajarse. Y Obama tiene razn: realmente necesitamos medidas rpidas y audaces. sta es mi hiptesis de pesadilla: el Congreso tarda meses en ratificar un plan de estmulo, y la legislacin que acaba aprobndose es demasiado cauta. Como consecuencia de ello, la economa se hunde durante la mayor parte de 2009, y cuando el plan empieza por fin a surtir efecto, lo hace slo con fuerza suficiente para frenar la cada, no para detenerla. Mientras tanto, la deflacin se instala, y empresas y consumidores empiezan a basar sus planes de gasto en la perspectiva de una economa permanentemente deprimida; y bien, uno puede ver en qu desemboca esto83.
Entre tanto, la reestructuracin del modelo regulatorio del sistema financiero sigue siendo una prioridad en procura de no repetir situaciones tan traumticas como las actuales, donde la emergencia del salvamento financiero demanda ingentes recursos pblicos que entran a disputar las prioridades sociales con las cuales se podra garantizar la proteccin de los derechos sociales de la poblacin y especialmente de los ms desamparados. En la ms pura lgica de la reproduccin del capital, si se quisiera enfrentar a fondo la crisis, lo ms urgente es reconstruir los mecanismos de control pblico sobre el sistema financiero y las inversiones.
82 83 Barak Obama. Discurso de Posesin a la Presidencia USA. Washington. 20 de Enero 2009. El Tiempo. Bogot. Enero 21 del 2009. Pg. 1 Paul Krugman. Luchar contra la depresin. Peridico El Pas. Madrid. Edicin del 11 de enero de 2009.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Un sistema tan vulnerable y bsico para el funcionamiento del capital global no puede seguir ajeno al control estatal y social. Ahora bien, la bancarrota del sistema financiero contamina el conjunto de la economa capitalista y los damnificados resultan siendo generalmente los ms dbiles. Al cerrarse el crdito, las empresas del sector real aplazan inversiones en renovacin de equipos, en ampliacin de la produccin y, por supuesto afectan en primer lugar el capital de trabajo, adoptando, sin muchas dilaciones, el ajuste de la planta de personal. Con el desempleo creciendo, la demanda agregada de bienes y servicios cae, la produccin se restringe, los precios suben, la inflacin se acelera y en este crculo vicioso se incuba la depresin econmica con sus nefastas manifestaciones de empobrecimiento. Con ello y con la distraccin creciente de recursos fiscales para financiar operaciones de rescate tan costosas como las de la banca y, pronto, la gran industria y el comercio, poco msculo financiero habr para propender por mayores saltos innovativos, que sostengan la economa de los Estados Unidos como una de las locomotoras mundiales y menos an para resolver reivindicaciones bsicas de los trabajadores y ciudadanos. En ese sentido, interesa a los norteamericanos el rumbo que va a tomar el debate sobre el programa universal de salud y seguridad social que les permita salir de la situacin de tercer mundo en la que se encuentra hoy una buena proporcin de estadounidenses, cuyos beneficios pblicos en estos aspectos haban sido desmontados paulatinamente en los ltimos 30 aos, dando paso a un oneroso sistema privatizado. De la misma manera, estn a la orden del da las medidas para superar la obsolescencia de la infraestructura y del sistema de transportes, el descuido creciente en atencin a la pobreza, a la desnutricin o malnutricin, o al deterioro del medio ambiente y otros aspectos, en los cuales el retroceso de este pas vena siendo acentuado. Por su parte, el dficit fiscal que estas polticas han agudizado pone en peligro las inversiones de los llamados pases emergentes (China, India, Brasil) y de la mayora de los pases de crecimiento medio como Colombia, que han hecho inversiones en bonos del tesoro estadounidense como parte de sus reservas internacionales; si se produjera un movimiento masivo para redimir estos papeles, buscando proteccin en otras monedas o en otros ttulos, la debacle sera de proporciones gigantescas. Slo para tener un ejemplo local, entre las primeras consecuencias de la cada de Lehman Brothers se perdieron en pocos das 55.000 millones de pesos de los Fondos de Pensiones Obligatorias colombianos que tenan inversiones en ese coloso financiero. Una suma insignificante ante la magnitud de las prdidas totales, se dir, pero eso a futuro repercutir en el nivel de ahorro pensional de muchos afiliados, a quienes el mercado carente de regulaciones no ha previsto ningn nivel de consulta en las inversiones. As mismo, como lo insinu el Presidente Obama durante su campaa y en el discurso de posesin presidencial, el modelo que est haciendo agua tiene rasgos que contribuyeron a profundizar la inequidad en un pas donde, en el perodo transcurrido desde el ao 2000, seis millones de personas se sumaron a la poblacin en situacin de pobreza y siete millones perdieron su seguro de salud. Al mismo tiempo, se concentr el nmero de multimillonarios, incrementando su participacin en el total del ingreso de los norteamericanos.84 A ello, contribuyeron polticas de reduccin de impuestos para los grandes capitales, la laxitud en las regulaciones y la muy poca promocin de una tica de la responsabilidad social empresarial. Los vientos de la recesin mundial amenazan fuertemente al subcontinente. La reduccin sustancial de los precios de las materias primas golpea los ingresos externos de estos pases. Despus de un alza especulativa de los precios del petrleo que super los 150 dlares el barril, se ha desinflado su cotizacin y est muy prxima ahora de los 40 dlares por barril. El desempleo interno en los pases
84 Se considera que los 400 estadounidenses ms ricos tienen un patrimonio combinado de un billn, seiscientos mil millones [1.600.000.000.000] de dlares y que su riqueza se increment en la ltima dcada en ms de 700.000 millones de dlares. Ver cifras en M. Moore, Como arreglar el lo en Wall Street http://www.michaelmoore.com/words/message/index.php?id=237
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receptores de migrantes latinoamericanos y las regulaciones de pases europeos que promueven el retorno van a hacer caer los ingresos por concepto de remesas y agudizar la presin sobre un mercado laboral deteriorado, que bordea cifras cercanas al 10% en materia de desempleo. En los das en que se inici la crisis financiera internacional, el representante de la Fao para Amrica Latina y el Caribe adverta que tan slo como consecuencia del incremento de los precios de los alimentos, producto de las polticas de desproteccin estatal del campo y de los problemas derivados del cambio climtico, la pobreza latinoamericana se va a incrementar en 10 o 15 millones de personas85. El impacto ms directo de la crisis, que est por darse en la regin, puede hacer an ms sombros estos pronsticos.
3.3.
Amrica Latina debe prepararse para enfrentar las secuelas de la crisis
La insercin de las economas latinoamericanas en las dinmicas generadas por los buenos vientos del comercio mundial arroj excelentes cifras en el crecimiento de la regin. Pero esas condiciones, como se ha dicho, se han modificado drsticamente en los ltimos meses. La poltica econmica de los pases latinoamericanos debe tomar en consideracin la nueva situacin. Por los mismos circuitos por los que se increment el producto nacional de los pases de Centro y Sur Amrica, se transmiten ahora las malas noticias asociadas al crack financiero, al enfriamiento de los motores que impulsaron la produccin y distribucin globalizada de mercancas y se sienten los resquebrajamientos que anuncian el ciclo recesivo, o cuando menos el estancamiento de las economas. El impacto ser negativo para toda Latinoamrica, pero la intensidad y la duracin ser en escala distinta para cada economa nacional, dependiendo de las previsiones que se hicieran en pocas de vacas gordas, del aprovechamiento que se haya hecho de las condiciones favorables que se tuvieron durante seis aos para incrementar el ahorro nacional, fortalecer la infraestructura productiva y consolidar las estructuras institucionales. Sobre los avances que se hayan logrado en la instalacin de nuevas industrias, en la innovacin tecnolgica y la investigacin cientfica, en la ampliacin y modernizacin de la red vial; en la institucionalizacin y regulacin de los mercados financieros y de valores, en la construccin de ciudadana de derechos y de responsabilidad social, es que se podrn implementar polticas que consoliden los avances e impidan el retroceso en materia econmica y social. Siguiendo los datos de la Cepal en el estudio que ha sido citado en este trabajo sobre las expectativas de Amrica Latina a partir de la crisis, puede decirse que el primer sntoma visible va a ser la contraccin de las exportaciones de productos bsicos y manufacturados, tanto hacia los pases desarrollados, como hacia los pases de economas emergentes. La desaceleracin de estas economas es la mayor responsable de los 2.4% de menor expansin del comercio mundial experimentado en 2008, (hay que recordar que el crecimiento del mercado global, calculado a partir del volumen de exportaciones, fue de 7.1% en 2007). Ya desde mediados de ese ao, haba comenzado a decaer el ritmo de las exportaciones no petroleras de varios de los pases de mayor envergadura en la regin (para noviembre de 2008 se registr una cada de 2% en las exportaciones y de 18% de las importaciones).
85
La FAO ha informado que si la inflacin de alimentos supera el 15%, la pobreza en Amrica Latina puede aumentar 3 o 4%. Colombia regresara a niveles de pobreza del 54.7% segn este organismo internacional. Ver Gutirrez R. Diez millones ms de pobres tendr Amrica Latina. El Espectador. Bogot, Septiembre 29 del 2008. P. 14
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Para Amrica Latina son vitales las exportaciones a Estados Unidos, el mayor socio comercial de casi todos los pases de la regin; pero las expectativas de crecimiento econmico de este gigante no son nada halageas para 2009. El FMI ha pronosticado un crecimiento negativo (cada del producto nacional y entrada formal en situacin de recesin) de -1.6%. La creciente demanda de productos bsicos solicitada por China haba tambin dinamizado grandemente la economa exportadora latinoamericana Esta potencia emergente vena creciendo a tasas por encima del 10% por ms de una dcada; los pronsticos del FMI calculan en un 6.7% el incremento del PIB chino en 2009. La zona Euro tendr condiciones an ms difciles, pues se estima que tendr un crecimiento negativo de -2%. El crecimiento para las economas emergentes se situar en 3.75%, cayendo tres puntos con relacin al ao 2008. El grado de deterioro de las condiciones internacionales para los productos de exportacin de Amrica Latina se resume en que el conjunto de la economa mundial apenas si crecer 0.5%, segn los anlisis de este organismo multilateral, una situacin nunca vista en los ltimos 60 aos86. Se puede esperar tambin que el efecto negativo sobre las exportaciones de la regin latinoamericana sea ms fuerte en las economas que dependen de la exportacin de bienes manufacturados hacia los pases desarrollados, dada la mayor dificultad para encontrar mercados sustitutos. La situacin ms dramtica es la de Mxico, que ha instalado una enorme industria maquiladora que abastece a los Estados Unidos, donde la industria manufacturera de exportacin representa ms del 10% de su PIB. Dentro de otras proporciones, los casos de Costa Rica, Brasil y El Salvador se encuentran en esta categora. Colombia, donde venan en ascenso las exportaciones de bienes manufacturados hacia Estados Unidos y Europa, tendr pocas oportunidades de reubicar las mercancas que dejen de demandar estos pases en los nichos naturales de mercados sustitutos, que seran los pases vecinos, donde por el contrario tambin se espera un encogimiento de la demanda de productos manufacturados colombianos.
Amrica Latina (17 pases): Exportaciones de bienes hacia pases desarrollados, 2006
(En porcentajes del PIB)
Mxico Costa Rica Honduras Chile Per Brasil Bolivia Uruguay Ecuador Colombia Argentina El Salvador Nicaragua Paraguay Guatemala Venezuela (Rep. Bol. de) Panam 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0
Primarios
Manufacturas
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
86 Para ampliacin de estos datos se puede leer: Economa mundial apenas crecer un 0.5% en el 2.009 segn el FMI. Portafolio. Bogot. Edicin del 28 de Enero del 2009
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La crisis tambin conllevar problemas de empleo. En su informe de tendencias mundiales del empleo en 2009, presentado en Ginebra, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) lanz un llamado de alerta sobre la posibilidad cierta de que la profunda crisis recesiva del capitalismo provoque a su vez una crisis sin precedentes sobre las tasas de ocupacin. La perspectiva de una recesin social mundial est a la vista, si se considera que el nmero de desempleados podra aumentar entre 18 y 30 millones e incluso en 51 millones. En el escenario ms optimista, la tasa mundial de desempleo se situara en el 6.1%, lo que equivale a 198 millones de personas sin trabajo, si a lo anterior se aade la prdida de 30 millones de empleos entre 2007 y 2009, el nmero de desempleados se colocara en 210 millones de personas. Si la crisis econmica mundial se desarrolla en escenarios ms pesimistas y arroja no 30, sino 50 millones de personas carentes de ocupacin, la tasa se situara en un 7,1% y entonces la poblacin desempleada llegara a 230 millones. En esa direccin, el Director General de la OIT, Juan Somava, ante esta crisis de empleo de alcance mundial ha convocado a los pases que forman el G-20 (grupo de pases industrializados y pases emergentes) para que tomen cartas en el asunto del empleo en su nueva reunin en Londres en abril de 2009.
"Al mismo tiempo que toman medidas para luchar contra el descalabro del sistema financiero, sera necesario que tambin establecieran mecanismos para luchar contra la pobreza, y en especial contra el desempleo que la provoca"87
Los ms afectados por esta grave situacin sern los trabajadores migrantes de los pases pobres ubicados en los pases desarrollados. Con su posible ingreso al paro o su expulsin hacia sus pases de origen, cesaran las remesas que enviaban a sus familias que, para el caso de Amrica Latina, como ya se ha reseado, ha constituido una de las fuentes ms apreciables de ingresos externos. Otro impacto de la crisis mundial sobre Amrica Latina est dado por las variaciones en los precios de los productos bsicos. La mayor demanda de alimentos y materias primas de las economas industrializadas y de los pases emergentes, durante el perodo de auge, ha dado paso a una etapa de inestabilidad, de la cual dan cuenta las variaciones frenticas de los precios del petrleo y del gas, as como la inflacin global de alimentos. Hacia finales de 2008, el retroceso de los precios colocaba al petrleo en los niveles del ao 2004, en tanto los precios de los alimentos regresaban a los promedios vividos en 2007; lo anterior puede significar que estos motores de crecimiento de la economa regional comiencen tambin a apagarse.
87
Los desarrollos de esta informacin pueden seguirse en el artculo La crisis elevar el paro mundial hasta los 230 millones de Parados. El Pas. Madrid. Edicin del 28 de Enero del 2009.
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Indices de precios de productos bsicos (2000 = 100)
500 450 400 350 300 250 200 150 100 0
enero marzo mayo julio septiembre noviembre enero marzo mayo julio septiembre noviembre enero marzo mayo julio septiembre noviembre enero marzo mayo julio septiembre noviembre enero marzo mayo julio septiembre noviembre enero marzo mayo julio septiembre noviembre enero marzo mayo julio septiembre noviembre enero marzo mayo julio septiembre noviembre enero marzo mayo julio septiembre noviembre
Alimentos
Minerales y metales
Petrleo
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Conferencia de la Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)
Lo anterior va del mismo modo a influir sobre la tendencia del conjunto de los trminos del intercambio que venan mejorando para Amrica Latina desde 2003. La Cepal considera que durante 2008 apenas crecieron en un 0,8% y estima que caeran un 7,8% en 2009. Para algunos pases como Per y Chile, este descenso puede llegar a representar hasta 30% en 2009.
Amrica latina (19 pases): Trminos del intercambio, 2008 - 2009
(En tasas de variacin anual)
16,0 12,0 8,0 4,0 0,9 0,0 -4,0 -8,0 -7,8 -12,0 -16,0 -20,0 -24,0 -28,0 -32,0 Amrica Latina Amrica del Sur (19) (10) MERCOSUR (4) Resto de Amrica del Sur (6) Chile y Per Bolivia, Colombia, Centroamrica Ecuador y Venezuela (8) (Rep. Bol. de) Mxico -12,7 -7,9 -1,7 -2,6 -3,4 1,8 2.7 0,3 -2,2 7,8
13,0
-18,4
-19,5
-30,4
2008
2009
As mismo, el sistema financiero latinoamericano ha comenzado a sufrir de lo ocurrido en los Estados Unidos. Las principales bolsas de valores de la regin han padecido estremecimientos
60
de una gran dimensin. Sao Paulo, Buenos Aires y Ciudad de Mxico observaron prdidas de valor en proporciones tan importantes como las bolsas de Nueva York, Londres o Tokio. Esto, en pases como Colombia ha estado conectado con las grandes dificultades de los movimientos de los mercados cambiarios, que no han podido revertir el signo revaluacionista que complica la competitividad del pas. El problema de la deuda externa en Latinoamrica ya tiene un efecto de turbulencia sobre las economas nacionales. En los aos ochentas del siglo pasado, el llamado efecto tequila (por su alusin a la deuda mexicana) fue el detonante de una gran crisis internacional. La moratoria de la deuda peruana durante el primer gobierno de Alan Garca ilustr el enorme riesgo que entraa este problema para los pases de la regin. Recientemente, Ecuador ha planteado moratorias parciales, generando con ello disturbios en las relaciones con pases como Estados Unidos y Brasil. Ahora, el incremento de los costos del financiamiento internacional, como resultado de la creciente aversin al riesgo generada por la misma crisis financiera internacional, ha encarecido las deudas pblicas y las de las empresas. Esta realidad puede empeorar y traer de nuevo el fantasma de la crisis de la deuda, que ya sufrieron los pases de la regin.
Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): Variacin de la deuda externa, 2006 - Junio de 2008
-1,3% 7,9% 7
Per
Mxico
-1,4% 1,2%
Colombia
2,5% % 1,0%
Chile
2,0% 9,0%
Brasil
-1,5% 4,3%
Argentina
2,0% , 3,8%
-2% -1%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
9% 10%
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales
El fenmeno se har ms pronunciado, si a la dificultad para obtener crdito externo - que va a ser un signo del prximo perodo -, se aade la posibilidad de que se abran procesos de devaluacin acelerada de las monedas latinoamericanas frente al dlar y al euro; este fenmeno conllevara a incrementos de la deuda en moneda local reflejados en los presupuestos estatales y en los balances de las empresas privadas. Para cerrar esta resea de los impactos esperados en Amrica Latina de la crisis econmica mundial, se debe mencionar la cuestin de la inversin extranjera directa, que es un componente del modelo de crecimiento que vena teniendo un cierto auge en la regin. Para 2008, pases medianos y grandes como Chile y Per acogieron inversiones externas equivalentes a ms de 5 puntos del
61

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social PIB, mientras Panam y Costa Rica oscilaban entre el 6.5 y 7% del PIB. Colombia increment la participacin de la inversin extranjera hasta un 3.4% del PIB y erigi su estmulo en uno de los cimientos de la poltica de crecimiento en los aos anteriores. El empeoramiento de las condiciones del financiamiento internacional crea serias incertidumbres sobre la continuidad y la intensidad de los flujos de inversin extranjera directa para la regin.
Amrica Latina y el Caribe: Inversin extranjera directa neta
(En porcentajes del PIB)
Antigua y Barbuda Granada San Vicente y las Granadinas Saint Kitts y Nevis Dominica Belice Panam Bahamas Costa Rica Chile Per Repblica Dominicana Honduras Uruguay Nicaragua Colombia Mxico Bolivia Guatemala Brasil Argentina Ecuador Paraguay El Salvador Haiti Venezuela (Rep. Bol. de) -2
-1,2
24,7 21,8 16,0 15,9 14,6 9,5 7,8 7,0 6,5 5,4 5,1 5,0 4,0 3,8 3,5 3,4 2,8 2,3 1,9 1,9 1,6 1,3 1,3 0,9 0,7 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales de los respectivos pases y Fondo Monetario Internacional.
3.4.
La economa colombiana y los efectos de la crisis mundial
Colombia ha observado un importante crecimiento de su producto interno en el ltimo quinquenio (2003-2008), en parte de la mano de los fenmenos econmicos de auge comercial y financiero, que vivi la economa mundial y latinoamericana. Tan slo en el perodo 2005- 2007, el PIB anual se increment en 3 puntos y super el 7% en ese ltimo ao como tasa de variacin anual, algo que no se haba vivido en los ltimos 25 aos. Lo anterior tambin se vio reflejado en el incremento del producto interno bruto por habitante, que alcanz el 5.8% para 2007.
62
Colombia: Principales indicadores econmicos

2005 2006 Tasas de variacin anual Producto interno bruto Producto interno bruto por habitante Precios al consumidor Salario Medio Real c Dinero (M1) Tipo de cambio real efectivo f Relacin de precios del intercambio 4,7 3,3 4,9 1,4 18,4 -11,4 8,5 6,8 5,4 4,5 3,4 20,4 1,5 3,8 Porcentaje promedio anual Tasa de desempleo urbano h Resultado global del Gobierno nacional central/PIB Tasa de inters pasiva nominal Tasa de inters activa nominal 14 -4,8 7 14,6 13 -4,1 6,2 12,9 Millones de dlares Exportaciones de bienes y servicios Importacin de bienes y servicios Saldo en cuenta corriente Cuentas de capital y financiera Balanza global 24.393 24.900 -1.881 3.610 1.729 28.554 30.352 -3.057 3.080 23 32.503 37.443 -6.703 11.305 4.602 11,6 i -3,3 7,9 j 15,1 j 7 5,8 5,4 b 0,6 d 15,9 e 12,0 g 5,3 2007
a
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. a. Estimaciones preliminares b. Variacin en 12 meses hasta noviembre 2007 c. Obreros de la industria manufacturera d. Estimacin basada en datos de enero a agosto e. Variacin en 12 meses hasta septiembre de 2007 f . Una tasa negativa significa una apreciacin real g. Variacin del promedio de enero a octubre de 2007 respecto del mismo periodo del ao anterior h. Incluye el desempleo oculto i. Estimacin basada en datos de enero a octubre j. Datos anualizados, promedio de enero a octubre
63

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Esta situacin obedeci a una combinacin de factores, dentro de los cuales se destacan los asociados al buen momento de la economa y las finanzas internacionales, que fueron canalizados hacia una mayor acumulacin de capital y un incremento de la rentabilidad de la inversin. No hubo sin embargo una correlacin de estos incrementos con un similar crecimiento en el empleo, ni una poltica sostenida de reasignacin de recursos hacia los sectores de ms alta productividad de la economa. Las presiones provenientes de la inflacin fueron objeto de una poltica monetaria restrictiva, que tuvo xito transitorio, pero no pudieron ser controladas de manera estructural. En 2008, el ndice de precios se increment en 7.5%, incumpliendo por segundo ao consecutivo la meta fijada por el Banco de la Repblica. Tampoco pudieron cumplirse en ese ao las previsiones de crecimiento que se haban estimado en 5% y quedaron en un crecimiento del PIB del 3%. Por su parte, el desempleo para el tercer trimestre de 2008 se aproximaba nuevamente al 12%, luego de importantes logros en el perodo inmediatamente anterior. La inestabilidad en el mercado laboral puede convertirse en fuente de deterioro en el mediano y largo plazo de los ingresos de la poblacin y, de paso resultar afectando la demanda y el ciclo econmico colombiano. Estos datos indican el cambio en la dinmica econmica en el pas y el riesgo de un rpido contagio de los sntomas de la economa internacional.
Colombia: Crecimiento, inflacin y desempleo
10 16
PIB, tasa de variacin en cuatro trimestres
14
12 6
10 8
4 6
2 0
2006 I II III IV 2007 I II III IV 2008 I II III IV
PIB
Inflacin
Desempleo
Todo parece indicar que la fase expansiva de la economa comienza a encontrar sus lmites, con lo cual se abre de nuevo el debate sobre la procedencia de los cambios institucionales que se instauraron a partir de la dcada de los aos 90 del siglo XX, y que alentaron decididamente las polticas de libre mercado, promovieron cambios en la tributacin a favor de los impuestos directos y recortes impositivos que estimularan el capital, as como un incremento sostenido del gasto militar del Estado para responder a las polticas de seguridad que se fueron haciendo prioritarias. En estas condiciones, el sector bancario colombiano, apoyado en esa realidad mundial de liberalizacin y desregulacin, y en medio de una oferta abundante de recursos en el mercado de capitales, canalizaron recursos externos, estimularon el consumo privado y el gasto pblico y facilitaron la entrada del pas
64
Inflacin, tasa de variacin en 12 meses; desempleo, porcentaje de la PEA
en la bonanza, soportada - como se vera en septiembre de 2008 - en una burbuja especulativa, que le apost al mantenimiento en el largo plazo de los precios al alza de activos como la vivienda. Esto fue lo que se desinfl y deton la crisis financiera, que, sin duda, tambin afectar a la banca colombiana, aunque no se pueda prever en que medida. Una particularidad de la economa colombiana, en relacin con otras economas de la regin de su mismo tamao, es el importante peso que ha adquirido el gasto en defensa, que ha crecido a ritmos superiores a los que lo ha hecho el PIB y que no slo es un componente de una poltica estratgica fundamental para el alcance de objetivos de seguridad nacional, sino que tiene un influjo significativo en el desarrollo de la economa en los ltimos aos. Desde un anlisis estrictamente econmico, es indudable la repercusin expansiva del gasto pblico en defensa, que tiene implicaciones sobre el crecimiento y el empleo. El esfuerzo sostenido que han requerido las metas de la poltica de seguridad democrtica, en su propsito de derrotar militarmente a las guerrillas, ha tenido como consecuencia un aumento de la demanda agregada de bienes y servicios para sostener y equipar a las Fuerzas Militares, una parte de la cual se satisface por la produccin nacional y otra por va de importaciones. Tambin ha significado la incorporacin de numerosos jvenes a las filas del Ejrcito, la Polica y los organismos de inteligencia, lo que alivia la presin sobre el mercado laboral, sustrayendo a la oferta una porcin de personas econmicamente activas, generalmente provenientes del rea rural y con baja capacitacin, incidiendo directamente sobre la cifras de desempleo. El problema, aparte de las implicaciones polticas y de la definicin de prioridades, es en este aspecto de sostenibilidad econmica y de impacto social. Estudios como el de Moreno y Junca caracterizan esta situacin como un efecto keynesiano por la va del gasto militar, subrayando que:
En modelos de crecimiento harrodianos se puede mostrar que si el gasto militar y de defensa est creciendo a ritmos mayores que el PIB, a corto plazo operan los multiplicadores keynesianos, pero a largo plazo la tasa de crecimiento de la economa puede llegar a reducirse de manera permanente (Shaikh, 2006)88 .
El estudio seala dos perodos, en los cuales el gasto militar creci a ritmos mayores al del conjunto del gasto pblico. El primero se present durante el Gobierno del presidente Csar Gaviria, el segundo abarca el gobierno del primer mandato del presidente Uribe. El modelo propuesto considera el gasto en defensa como parte del componente autnomo de la demanda agregada; por tanto, un crecimiento drstico de la capacidad instalada del aparato militar en momentos de limitadas expectativas en otros renglones de la economa, puede inducir aumentos en el producto y el empleo en el corto plazo. Sin embargo, en el largo plazo, van a hacerse evidentes las restricciones reales sobre las trayectorias de este tipo de gasto. Los autores destacan dos fuentes de desequilibrio, uno referido a la balanza en la cuenta corriente del pas, en la medida en que se disparen las importaciones, el segundo, cuando se compromete el balance fiscal y los nuevos ingresos tributarios no compensan la elevacin del gasto. Ahora bien, una parte significativa del gasto militar colombiano ha estado apoyado en cooperacin internacional. El cambio en las condiciones econmicas suscitado por la crisis y las modificaciones en la escena poltica internacional dejan abiertos muchos interrogantes sobre la continuidad y la intensidad de la ayuda en este rubro.
88
lvaro Moreno y Gustavo Junca. Las consecuencias econmicas de Uribe. Otra vez los felices noventa? En: Centro de Investigaciones par el desarrollo CID. Bien-estar y macroeconoma. Ms all de la retrica. Universidad Nacional de Colombia. Bogot. 2008
65

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social un deterioro en los indicadores de calidad tradicionales. Para la cartera total, ese indicador se ubic en 4.4%, cifra superior a la registrada en noviembre de 2007 (3.4%)", precis la Superintendencia Financiera. Este deterioro, siendo preocupante, contina estando bastante por debajo del psimo nivel de 16.3%, registrado en noviembre de 1999, cuando se inici la recesin de hace una dcada92. El alcance global de la crisis financiera y recesiva mundial, aunado a seales como las que se han descrito brevemente en este trabajo, permite pronosticar un perodo de fragilidad econmica. Los expertos calculan que el desastre burstil y financiero se ha llevado por delante al menos a una cuarta parte de la riqueza mundial93, y que se van a incrementar los cierres de fbricas y empresas, con un aumento muy drstico de la desocupacin. La Directora del Departamento Nacional de Planeacin, en nombre del Gobierno nacional, anunci en un comunicado oficial que para enfrentar esta situacin, se va a adelantar un Plan de choque por 55 billones de pesos en 2009, del cual hace parte un inventario exhaustivo de obras de infraestructura (pblicas y privadas), que est en el presupuesto aprobado en el Congreso para este ao y que representa un aumento de 14% en trminos reales con relacin a 2008. La pregunta es si esta estrategia ser suficiente, mxime cuando en sta estn involucradas una serie de obras pblicas, que ya se haban previsto en planes anteriores. Tambin hay que tener en cuenta que aunque la infraestructura es un elemento que jalona cualquier plan de recuperacin que acoja recomendaciones de la perspectiva keynesiana, su influencia en el incremento del producto nacional colombiano es un poco inferior al 5%. Entonces, el crecimiento de la produccin total del pas se tiene que gestionar alrededor de incrementos generalizados en la cantidad y avance en la calidad de los productos, del mejoramiento de la tecnologa a travs de la innovacin y la invencin, de incentivar la demanda agregada y la eficiencia productiva y econmica. El problema es que en Colombia parece resurgir la tendencia a una cada del producto, mientras se aceleran la inflacin y el desempleo.
Colombia tasa de inflacin 1981 - 2007
0,35 0,3 Variacin porcentual 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tiempo
Fuente: DNP. Clculos CID. Universidad Nacional de Colombia.

92 93 Estos datos son tomados del peridico El Pas.Madrid. Edicin de Enero 5 del 2009 "Los bancos asumieron riesgos excesivos. Los empresarios se endeudaron demasiado. Los reguladores permitieron todo eso. Y ahora los contribuyentes tienen que acudir en su ayuda para limpiar toda la basura, lo que disparar la deuda del Estado y acabar teniendo consecuencias sobre los bienes pblicos como la sanidad", seal el Premio Nbel de economa Joseph Stiglitz en el foro de Davos, segn la resea del perdodico El Pas. Madrid. Edicin del 1 de Febrero del 2009.
68

Evolucin de los gastos de defensa y del gobierno central 1980-2006

3 2,5 2 1,5 1 0,5 0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Gasto defensa nacional
Gasto no militar
Fuente: DNP. Clculos CID Universidad Nacional de Colombia.
Moreno y Junca construyen un indicador de gasto de defensa sostenible, con el cual proponen una reduccin cercana al 2% del PIB en relacin con su valor para 2005, que fue del 4% del PIB, lo que implicara hacer ajustes mayores en los recursos destinados a la poltica de seguridad democrtica. Otra alternativa es la de nuevas reformas tributarias que incrementen el impuesto al patrimonio.
De hecho, sealan los autores, se requerira que se implemente como un impuesto permanente. Tambin se podran contemplar cambios en la tributacin a los dividendos, ya que los argumentos que se esgrimieron para eliminar la doble tributacin nunca se cumplieron. El gobierno tiene alternativas viables y eficientes para fondear las erogaciones de la poltica de seguridad democrtica, no es necesario seguir acudiendo a la reduccin del gasto social y productivo del pas89.
3.4.1. Seales de cierre del ciclo de auge en el crecimiento econmico colombiano

Diez aos despus de la crisis 1999-2001 y tras vivir un ciclo corto de auge, la economa colombiana sigue entonces enfrentando grandes retos, ahora incrementados por los riesgos que conlleva la contaminacin proveniente de la crisis mundial. El ms desfavorable de los indicadores de coyuntura con los cuales cerr el ao 2008 es sin duda la cada en la produccin industrial. Segn la muestra mensual manufacturera del Dane, durante noviembre de ese ao la produccin real decreci un 13.3%; ya haba descendido en 7.5% en el mes de octubre, lo que indicaba una tendencia recesiva en este sector neurlgico. Adems, el desempleo lleg a 10.8% en noviembre de 2008, lo que puede indicar una prdida superior a los 400.000 puestos de trabajo con relacin a los existentes en el mismo mes del ao 2007. El sector de la construccin, uno de los tradicionales lderes de la actividad econmica en el pas, se vio tambin afectado, si se observa que en este mismo mes, se aprobaron 105.826 metros cuadrados menos de rea licenciada de construccin, lo que equivale a una reduccin de 8.7% con respecto a noviembre
89 Moreno y Junca. Op. cit. Pg. 51.
66
de 2007. Segn el Dane, entre enero y noviembre de 2008, el rea aprobada para edificaciones decreci en un 9.9% frente a igual perodo de 200790. Algunas consecuencias de la cada de la actividad productiva en la poltica fiscal fueron anunciadas en enero de 2009. Es as como el Ministro de Hacienda indic que, debido a los menores ingresos tributarios esperados, se prev un descuadre de las cuentas fiscales de 5.5 billones de pesos, por lo que el Gobierno decidi recortar en 2.5 billones los gastos y aumentar la valoracin del dficit fiscal de la Nacin en 3 billones de pesos, que por lo tanto se situar en 2.8 del PIB. No son buenos signos los que han aparecido en el horizonte de la economa colombiana. En este sentido, ser difcil que se repitan en el corto plazo indicadores de crecimiento del 8.2% como el que se registr en el primer trimestre dl 2007. En los ltimos 30 aos, no se haba tenido un promedio de crecimiento del PIB como el logrado en el perodo 2003- 2008, cuando ascendi al 5.62%. Aunque fue un crecimiento muy robusto, no se debe considerar que se trat de un caso excepcional en el contexto de lo ocurrido con los promedios sostenidos por perodos prolongados por las economas emergentes y lo que se vio en Amrica Latina. El crecimiento del producto colombiano no estuvo por encima de los buenos resultados de pases como Per, Costa Rica, Argentina, Uruguay, e incluso, Venezuela. Sin embargo, Colombia, sin ser un gran exportador de petrleo como Mxico, Ecuador o Venezuela, o exportador de alimentos como Argentina, logr promedios superiores a los de los dos primeros y se ubic un poco por encima del promedio de toda la regin. Aprovech de esta manera el entorno expansivo internacional, as como la abundancia en la oferta de capital para estimular el consumo, elevar en ms de 10 puntos la inversin como porcentaje del PIB, incrementar las exportaciones, expandir el crdito y beneficiarse del aumento de las remesas de los colombianos en el exterior91. Al igual que una buena parte de las economas latinoamericanas y las de los pases emergentes, Colombia cultiv y obtuvo niveles importantes de inversin extranjera directa que fueron muy tiles para financiar el dficit de la cuenta corriente y consolidar el sistema financiero. En este ltimo aspecto, los bancos colombianos exhiben una de las tasas ms altas de rentabilidad de la regin, a la vez que cobran uno de los mayores mrgenes de intermediacin al pblico. Las utilidades del conjunto del sistema financiero colombiano fueron de $8.6 billones (unos US $3.842 millones) durante los primeros once meses del ao 2008, segn las cifras de la Superintendencia Financiera. Si se examina el reporte total de ganancias, se observa que de los establecimientos de crdito, encabezados por los bancos, participaron de ese total de utilidades en 4.7 billones de pesos (cerca de US $2.100 millones), superior en 2.9 billones de pesos los reportados en 2007. No obstante, se estn presentando sntomas que indican que el sector va a ser impactado por la situacin financiera internacional. Es as como en el balance aparecen prdidas por unos US$26.8 millones (cerca de $60.000 millones al cambio actual), que sufrieron los fondos de pensiones obligatorias y cesantas, debido a las cadas de los Ttulos de Tesorera, TES, emitidos por el Gobierno, en los que se concentra gran parte de los portafolios de inversin. El reporte tambin seal que a noviembre de 2008, la cartera total del sistema financiero mantena un crecimiento anual de 18.7%, en tanto la cartera vencida del sistema financiero, creca a una tasa anual de 53% y sumaba alrededor de US$2.949 millones. "El crecimiento de la cartera vencida implic
90 91 Estos datos de coyuntura pueden consultarse en http://www.dane.gov.co/index. Actualizacin de Enero 30 del 2009. Segn el Departamento Nacional de Planeacin hubo una fuerte expansin de la demanda agregada con crecimientos del orden del 12% en algunos trimestres del 2007, hasta el punto de que el dficit en cuenta corriente como porcentaje del PIB pas de 1.5% en el 2005 a 3.4% en el 2007, constituyndose en un factor de aceleracin de la inflacin. Segn estos datos, la inversin pas de tener un nivel del 17% del PIB en el 2005, al 27.5% entre el segundo trimestre del 2002 y el primero del 2008. DNP. Indicadores de coyuntura econmica semestral. Primer Semestre del 2008.
67
El pas ya haba salido de procesos inflacionarios muy agudos, que condujeron en los aos setenta y ochenta del siglo pasado a rondar niveles del 35%, con la consiguiente prdida del poder adquisitivo. En los ltimos aos, la poltica monetaria haba conseguido un control de la inflacin por debajo de los dos dgitos, pero durante 2008 se experiment un nuevo aumento importante del nivel de precios. En esta ocasin, lo que se presenta es un efecto interno de la inflacin de precios de materias bsicas que se da en la economa mundial, particularmente la ocurrida en los mercados del petrleo, las materias primas y los alimentos y que deteriora con rapidez el poder adquisitivo de los salarios e ingresos laborales y corroen el ahorro y la acumulacin de capital. Segn el Dane, el IPC del ao 2008 fue de 7.67, casi 2 puntos por encima del registrado en 2007 (5.69%)94. Este ndice de precios al consumidor no se registraba desde 2002, ao de inicio del primer gobierno de lvaro Uribe Velz; tambin es un poco superior al ndice de inflacin de 2001, ao pico de la crisis recesiva de comienzos de siglo. La tendencia ascendente del IPC viene dndose de manera sostenida desde el ao 2005. Lo ocurrido durante la Gran Depresin de los aos treinta del siglo XX fue la consecuencia de la prolongada disminucin del nivel de actividad econmica y que las elevadas tasas de desocupacin estuvieron acompaadas de una cada profunda del nivel de precios al consumidor. Este fenmeno conocido como deflacin est ocurriendo en Europa, particularmente en Espaa, donde la tasa de desempleo lleg a finales de 2008 a 14.4%, casi el doble que el acontecido en la zona euro, aparejado con una cada pronunciada en los IPC. La situacin colombiana y de buena parte de Latinoamrica es en cambio la de desaceleracin, cada del producto y del empleo con una elevacin en las tasas de inflacin, lo que podra configurar, de agravarse este panorama, un caso de estanflacin (estancamiento econmico con inflacin), con graves consecuencias para la poblacin, con un doble efecto de empobrecimiento: por va de la desocupacin y por la de encarecimiento del costo de vida.
Colombia: ndice de precios al consumidor. IPC Variaciones Porcentuales - 1998-2008 Base: Diciembre de 1998=100.00
AO 2008, MES 12
Mes 1998
1,79 3,28 2,60 2,90 1,56 1,22 0,47 0,03
1999
2,21 1,70 0,94 0,78 0,48 0,28 0,31 0,50
2000
1,29 2,30 1,71 1,00 0,52 -0,02 -0,04 0,32
2001
1,05 1,89 1,48 1,15 0,42 0,04 0,11 0,26
2002
0,80 1,26 0,71 0,92 0,60 0,43 0,02 0,09
2003
1,17 1,11 1,05 1,15 0,49 -0,05 -0,14 0,31
2004
0,89 1,20 0,98 0,46 0,38 0,60 -0,03 0,03
2005
0,82 1,02 0,77 0,44 0,41 0,40 0,05 0,00
2006
0,54 0,66 0,70 0,45 0,33 0,30 0,41 0,39
2007
0,77 1,17 1,21 0,90 0,30 0,12 0,17 -0,13
2008
1,06 1,51 0,81 0,71 0,93 0,86 0,48 0,19
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto
continua en la siguiente pgina 94 Dane.
69

AO 2008, MES 12
Mes 1998
0,29 0,35 0,17 0,91 16,70
1999
0,33 0,35 0,48 0,53 9,23
2000
0,43 0,15 0,33 0,46 8,75
2001
0,37 0,19 0,12 0,34 7,65
2002
0,36 0,56 0,78 0,27 6,99
2003
0,22 0,06 0,35 0,61 6,49
2004
0,30 -0,01 0,28 0,30 5,50
2005
0,43 0,23 0,11 0,07 4,85
2006
0,29 -0,14 0,24 0,23 4,48
2007
0,08 0,01 0,47 0,49 5,69
2008
-0,19 0,35 0,28 0,44 7,67
Septiembre Octubre Noviembre Diciembre En ao corrido
Fuente: Dane
En este marco, los indicadores del desempleo han vuelto a tomar un curso ascendente, luego de que haban logrado ser llevados a niveles cercanos al 10%, creando la expectativa de que pudieran, por primera vez en muchos aos, ser reducidos a un dgito. Esta tendencia se ha revertido y el final del ao 2008 volvi a aproximarse al 11%. Esta cifra sigue estando cinco puntos y medio por debajo de los niveles alcanzados en enero de 2001 (16.5%), segn las cifras oficiales. Lo anterior se refiere a las 13 reas metropolitanas, donde est la mayor demanda de ocupacin; si se tiene en cuenta la tasa de desempleo para las cabeceras de municipio (toda la zona urbana), el porcentaje llega a 11.4% en el trimestre octubre- diciembre de 2008, mientras la tasa de desocupacin en la zona rural (resto) fue durante ese mismo trimestre de 7.4%95. Se debe analizar entonces el conjunto del sistema econmico para buscar posibilidades de crecimiento con generacin de empleo, que se expanda sobre amplias capas de la poblacin, mejorando el conjunto de sus ingresos y creando condiciones para que la realizacin de derechos sociales como la educacin y la salud sean a la vez poderosas palancas de la productividad. Esta perspectiva interroga al conjunto del modelo econmico y social, cuyo ajuste y cambio estructural comienza a ser evaluado por los expertos y gobiernos de todo el mundo96.
3.5. Evolucin de la pobreza en contextos de crisis

Un enfoque integral de la pobreza requiere tanto del uso de herramientas propias de la disciplina econmica, como de una valoracin desde la perspectiva de los derechos sociales de la gente, que develen los obstculos existentes en una sociedad dada, para que todos los ciudadanos puedan acceder a una vida con dignidad y libertad. La pobreza es la inequidad mxima, justamente porque indica y genera factores restrictivos para que grupos importantes de la poblacin gocen plenamente de sus derechos de ciudadana social. El anlisis de la pobreza contribuye entonces a evaluar la interaccin
95 96 Dane. Gran encuesta integrada de hogares. Principales resultados del mercado laboral. Diciembre del 2008. Datos expandidos con proyecciones de poblacin, con base en los resultados del Censo del 2005. Enero 2009. El analista espaol Luis Basets, con no poco optimismo, ha resumido esta perspectiva de la siguiente manera: Los conceptos de crisis y de recesin son pobres para describir lo que en realidad enfrentamos, segn se desprende de la opinin de los expertos: estamos ante un momento de cambio de modelo econmico y social, e incluso de mutacin de valores. Los ms osados suean en una nueva era, de la que saldremos todos, pases, Gobiernos y ciudadanos, profundamente transformados. La reunin del G-20 el 2 de abril en Londres debe emitir un mensaje muy contundente respecto a la voluntad poltica de los Gobiernos para poner en marcha esta nueva gobernanza econmica global. A.Merkel habla de una va intermedia entre el capitalismo desregulado y los experimentos de socialismo de Estado. Es la va alemana del canciller Ludwig Erhard, la economa social de mercado, en la que "el Estado es quien vigila el orden econmico y social". Un telogo norteamericano record el viernes los siete pecados sociales denunciados por Gandhi, que son anillo en el dedo de la actual recesin: poltica sin principios, comercio sin moral, riqueza sin trabajo, educacin sin carcter, ciencia sin humanidad, placer sin consciencia, religin sin sacrificio. La magnitud del desconcierto. Peridico El Pas. Madrid. Edicin del 1 de Febrero del 2009.
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de factores que pueden determinar grados de insatisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales. Adems, la pobreza no es una situacin momentnea, sino que es un problema estructural que hunde sus races en los contextos econmico, cultural, social y poltico, que genera sus propias lgicas de accin y reproduccin y cuya dinmica est presente, de manera compleja, en los diferentes circuitos que atraviesan la sociedad97. Son esas dinmicas e intercomunicaciones las que crean una situacin donde existen unos menos favorecidos que constituyen generalmente el contingente de desempleados, o quienes desarrollan el trabajo no calificado, mal remunerado, o los grandes grupos de trabajadores informales, dedicados a la colocacin de mercancas en los mercados menos rentables, o aquellos que son arrojados del campo por la violencia fsica o la bsqueda de un mejor estar en las ciudades, haciendo nicamente referencia a las situaciones de empobrecimiento econmico, sin nombrar las dificultades para que este gran sector de la poblacin participe de las decisiones polticas o de los proyectos de desarrollo social y cultural del pas. Es importante entonces enfocar la pobreza como un problema de carencia de derechos y de ausencia de condiciones para ejercer y expandir las capacidades, no por cuestiones inherentes al ser, sino por el contexto econmico y sociopoltico prevaleciente en una sociedad; es as como la pobreza es ante todo un problema de falta de garantas para el ejercicio de los derechos sociales de los ciudadanos y est relacionado con la concepcin del desarrollo, nocin que va mucho ms all que la del mero crecimiento econmico. En este punto, es de la mayor utilidad la idea de Amartya Sen, que entiende el desarrollo como:
la expansin de las capacidades de la gente, el cual est basado en la potenciacin de las aptitudes y derechos de toda la poblacin. La concepcin del desarrollo como un proceso de expansin de las libertades fundamentales lleva a centrar la atencin en los fines por los que cobra importancia el desarrollo El desarrollo exige la eliminacin de las principales fuentes de privacin de libertad: la pobreza y la tirana, la escasez de oportunidades econmicas y las privaciones sociales sistemticas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios pblicos y la intolerancia o exceso de intervencin de los Estados represivos. 98
Los derechos y libertades fundamentales, dentro de los cuales se incluyen los Desc, pero que ataen tambin a mbitos como la libertad de participacin poltica en las decisiones sociales, se encuentran entre los elementos constitutivos del desarrollo. Su importancia para el desarrollo, al decir de Sen,
no tiene que demostrarse por medio de su contribucin directa al crecimiento del PNB o al fomento de la industrializacin. De hecho, resulta que estas libertades y derechos tambin contribuyen muy eficazmente al progreso econmico. Pero aunque la relacin causal es realmente significativa, la reafirmacin de las libertades y los derechos por parte de esta conexin causal se suma al papel directamente constitutivo de estas libertades en el desarrollo.99
Desde este punto de vista, la pobreza es un problema de calidad de vida en donde las personas en realidad estn privadas de derechos fundamentales para su desarrollo individual y social, tales como un ingreso mnimo que les permita resolver necesidades bsicas de subsistencia, tener dominio sobre un conjunto de bienes mercantiles esenciales y acceder a otros referidos al mbito de lo pblico y del espacio social.
97 98 99
Este enfoque sobre la pobreza es ampliamente abordado por Oscar Useche en el captulo Economa poltica del empobrecimiento del libro Los nuevos sentidos del desarrollo. Op. cit. pginas: 242-252 Amartya Sen. Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta. Bogot. 2001, A. Sen. Op. Cit.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social En este sentido, se tiene que concebir el sistema social como un todo funcional, dentro del cual los pobres estn integrados de manera precaria a las dinmicas econmicas sociales y polticas y en medio de stas generan sus propias claves culturales. El asunto no es que existan por fuera del sistema, que estn excluidos de l, o que no le aporten trabajo o riqueza, lo que sucede es que estn excluidos de los beneficios, de la distribucin del producto de toda la sociedad y han sido colocados en condiciones de mucha debilidad para desarrollar sus capacidades y potencialidades. Este enfoque sobre la pobreza, llamado de las capacidades y derechos hace nfasis en lo imprescindible de superar la precariedad de las dotaciones iniciales y en formar a la gente para el ejercicio de sus derechos. Las dotaciones iniciales son el patrimonio con el cual cuentan las personas para poder poner en accin sus capacidades, las cuales les facultan para ejercer unos derechos, los que a la vez se traducen en un determinado nivel de calidad de vida. All, se hace referencia a las dotaciones de bienes y servicios mercantiles (aquellos que se pueden transar en el mercado) y los no mercantiles (que son intangibles como justicia, libertad, seguridad, entre otros). Desde sectores de la academia, se ha sealado al respecto que:
Algunas de estas necesidades tienen a su vez la caracterstica de ser bienes de mrito, es decir aquellos bienes que se merece la gente por el solo hecho de serlo, y por tanto, su satisfaccin no puede estar sujeta a la dinmica del crecimiento econmico. Se trata de la alimentacin, la salud y la educacin. El ser bienes de mrito es el que les confiere su carcter universal, es decir que nadie debe ser excluido de ellos y por tanto es responsabilidad del Estado y la sociedad garantizarle esos bienes a quienes no estn en condiciones de adquirirlos mercantilmente, y crear las condiciones para que en el largo plazo puedan ser autnomos en su adquisicin. Sin el acceso a estos bienes de mrito, las personas estn seriamente limitadas para desarrollar sus capacidades. 100 Los bienes de mrito, seala la misma autora, son una construccin social, una eleccin social que les confiere el estatus de derechos fundamentales y universales que se expresan en un contrato social, por excelencia, como es la Constitucin. Los bienes de mrito tangibles e intangibles socialmente convenidos en nuestra Carta Constitucional son: la libertad, la justicia, la seguridad, la educacin, la salud, la nutricin y la vivienda. Desde el enfoque de las capacidades y derechos, stos conforman un todo indisociable e integral. Son los principios mnimos de proteccin de todo ciudadano101.
Dentro de las dotaciones iniciales, como ya se dijo, estn los bienes y servicios mercantiles y los no mercantiles. Alimentacin, vestuario, vivienda, salud, educacin, transporte y recreacin son bienes y servicios mercantiles, referidos ms al mbito de lo privado y que pueden ser objeto de intercambio. Si se cuenta con un ingreso adecuado, se puede acceder a ellos, por eso las polticas de generacin de ingresos y el derecho a un empleo digno forman parte de una propuesta para reducir la pobreza. En este sentido, es imperativo que toda la poblacin econmicamente activa sea perceptora de ingresos que les permita acceder a la satisfaccin de estas necesidades. Como la poblacin empobrecida no es propietaria de tierras o de capital, no est en condiciones de percibir rentas o intereses; tampoco es duea de empresas productivas, por lo que no obtiene ganancias. Slo le queda vender su capacidad de trabajo y recibir salarios, o auto-emplearse y buscar los recursos indispensables para la sobrevivencia. Con estos ingresos, se puede acceder a un conjunto de bienes y servicios, cuya cantidad y calidad depende de la capacidad adquisitiva
100 Consuelo Corredor. El problema de la pobreza una reflexin conceptual. En Pobreza y desigualdad reflexiones conceptuales y de medicin. Cinep, Colciencias. Bogot 1999. 101 Ibid.
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que tenga. A este conjunto de bienes sobre los cuales las personas ejercen un dominio, Sen los llama titularidades. Para algunos investigadores, la pobreza es primordialmente pobreza de ciudadana, ya que sta impide a las personas obtener las condiciones de vida, materiales y espirituales, que les permitan participar plenamente en la vida econmica, poltica y social, as como entender y contribuir a la construccin de los cdigos culturales necesarios para dicha integracin.102 La puesta en accin de las capacidades es la que crea las condiciones para el ejercicio efectivo de los derechos. La satisfaccin de las necesidades bsicas es un derecho de todos los ciudadanos. Al decir de A. Sen, el desarrollo:
es un resultado integral de la forma en que la sociedad est organizada. El progreso social puede ser visto como la erradicacin efectiva de las principales carencias que padecen los miembros de una sociedad.103
La pobreza afecta directamente al individuo en unos de sus derechos fundamentales: su integridad como ser humano. La pobreza es negacin de la realizacin de capacidades y expectativas, a las que todos tenemos derecho, negacin de la oportunidad de participar, definiendo cada cual la opcin que desea emprender segn el potencial y el proyecto de vida individual; derecho que debe ser garantizado por la sociedad y sus instituciones, porque su realizacin no depende tan slo de ser persona, sino de las reglas del juego sociales. La pobreza es ante todo, entonces, la privacin de capacidades y derechos bsicos y no puede ser evaluada solamente por un bajo ingreso o una renta per cpita precaria, aunque estos factores instrumentales estn generalmente asociados a ella. El anlisis de la pobreza como carencia de derechos y oportunidades para vivir satisfactoriamente est muy relacionado con el problema de la calidad de vida en el sentido de las formas en que transcurre la vida humana, en que los ciudadanos pueden buscar su felicidad y seguridad comunes. El premio Nbel de economa, Sen, analizando el xito del estado indio de Kerala en la elevacin de la calidad de vida de sus habitantes, a pesar de contar con un bajo nivel de renta per cpita, indica que:
Es posible aumentar enormemente la calidad de vida, aunque las rentas sean bajas por medio de un buen programa de servicios sociales. El hecho de que la educacin y la asistencia sanitaria tambin contribuyan a acelerar el crecimiento econmico se suma a las razones para poner un gran nfasis en estos sistemas sociales en las economas pobres, sin tener que esperar a hacerse rico primero.104
Desde el punto de vista del anlisis econmico, este enfoque de la pobreza implica un replanteamiento en la construccin de la funcin de bienestar, que ha sido definida por la escuela neo-clsica en primer trmino como un indicador de bienestar individual, en funcin de las variables de ingreso y de gasto. Desde esa perspectiva, el indicador de bienestar est atado al concepto de utilidad, descrito como el efecto que se genera en el bienestar del individuo al consumir un bien o servicio. Como la utilidad que le reporta a un individuo el consumir un bien o servicio tiene un costo, el gasto efectuado en dicho consumo, tasara el valor que tiene tal utilidad; por lo tanto, es el ingreso
102 Eduardo Bustelo Pobreza moral. Reflexiones sobre la poltica social amoral y la utopa posible. En Pobreza y desigualdad. Op.cit. 103 Amartya Sen Capital humano y capacidad humana y un enfoque ordinal para medir la pobreza. en Cuadernos de economa No.29. Universidad Nacional, Bogot 1998. 104 A. Sen. Op. cit
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social el que impone los lmites a la cantidad de bienes con los cuales el individuo se propone maximizar el bienestar105. Esta visin utilitarista es cuestionada por economistas como Amartya Sen para quien, en la definicin del bienestar, es decisivo incorporar, adems del consumo de bienes y servicios, el nivel de realizacin que se alcanza con ellos para expandir las libertades y las capacidades de las personas; es decir el bienestar no puede concebirse sin derechos,
como conjunto de libertades socialmente protegidas106
Este punto de vista es contrario a la tradicional ruptura que se ha hecho en Colombia entre la poltica econmica y la poltica social. La primera resolvera los problemas del crecimiento, mientras que la segunda se destinara a salidas coyunturales para aliviar la pobreza. Una poltica social en la mira de un desarrollo integral de los ciudadanos, en cambio, est compuesta ante todo por iniciativas pblicas para la creacin de oportunidades sociales en materia de educacin, salud, vivienda, reforma agraria y su amplia difusin para garantizar que los individuos desplieguen todas sus capacidades para participar directamente en los procesos de expansin econmica y construccin social. En tiempos de crisis, se hace an ms imperativo retomar el discurso y la prctica de los derechos sociales, no slo como alternativa tica, sino como posibilidad de implementacin de polticas anticclicas, que contribuyen a recuperar niveles de crecimiento y a promover un desarrollo humano integral. El modelo que ha entrado en barrena produjo graves niveles de desigualdad econmica y gener la exacerbacin de la discriminacin y la exclusin, no nicamente en los pases pobres, sino en el centro de los pases llamados desarrollados. Segn la OIT, el nmero de trabajadores que no ganan lo suficiente para mantenerse a s mismos y a sus familias, en tanto su salario no supera el umbral de pobreza de dos dlares al da, puede aumentar hasta los 1.400 millones, el 45% de los trabajadores de todo el planeta. Por su parte, las brechas de inequidad alcanzaron en Estados Unidos niveles similares a los de los aos 20 del siglo pasado. Sen plante al respecto que:
(...) la evaluacin de a economa en trminos de vida y muerte puede hacer que se preste atencin a cuestiones apremiantes de la economa poltica. Este enfoque ayudar a que se comprendan mejor los problemas de las hambrunas, las necesidades sanitarias, la desigualdad entre los sexos, as como los de la pobreza y los de la discriminacin racial incluso en las naciones ricas. La exigencia de ampliar las miras de la economa al uso para que en sus planteamientos quepa la economa de la vida y la muerte no es menos aguda en los Estados Unidos que en el frica sub-sahariana azotada por el hambre107.
105 Las funciones de bienestar pueden definirse del siguiente modo : si el bienestar social es una funcin del nivel de vida de los individuos dentro de una sociedad, "y " es un indicador del nivel de vida de la poblacin (ingreso, gasto u otro indicador por persona) con valores y1 y2 ... yx, para cada uno de los individuos y W el valor del bienestar social, entonces Donde n es el tamao de la poblacin y f es una funcin que debe cumplir con ciertos supuestos para que sea adecuado al anlisis de la desigualdad de los ingresos y la pobreza. En una situacin de perfecta igualdad en la distribucin de los ingresos, todas las personas tendrn el mismo nivel de ingreso y el promedio ser tambin el mismo. En consecuencia f(1,1,...,1)=1, lo cual significa que el bienestar social ser igual al nivel promedio de ingresos W=(y). Tambin puede deducirse de la expresin anterior que para una situacin con algn grado de desigualdad de los ingresos (situacin que se produce cuando al menos un individuo tiene ms ingreso que otro) el bienestar social no pude ser mayor al promedio (y), y por tanto podr escribirse Donde I es la medida de la desigualdad de los ingresos, la cual ser igual a cero si hay perfecta igualdad, y mayor que cero, pero menor o igual a uno si existe algo de desigualdad. El nivel de bienestar social depende, en consecuencia, del promedio y la desviacin de los ingresos, existiendo una relacin positiva con el primero y una negativa con el segundo. Ver: Marcos Robles. Bienestar social y medidas de pobreza y distribucin del ingreso. Lima. 1998. 106 Lus E. Prez. Desarrollo, derechos sociales y polticas pblicas en Los derechos sociales en serio 107 A. Sen, La vida y la muerte como indicadores econmicos. Revista investigacin y Ciencia, p. 6. Citado por L. Prez. Op. cit.
W = f(y1, y2,..., yx)
W = (y). (1-1)
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3.6.
Indicadores de pobreza, bienestar y calidad de vida
3.6.1. Los indicadores para medir la pobreza

Los cambios ocurridos a partir de la Constitucin de 1991 han posibilitado enfocar la bsqueda de la realizacin de los Desc como un compromiso con los principios del Estado Social de Derecho, lo cual implica la bsqueda de la equidad y la superacin de la pobreza. De hecho, el artculo 357 de la Constitucin y la Ley 60 de 1993 establecen la pobreza como criterio principal para la participacin de los municipios de los ingresos corrientes de la Nacin108. Se debe recordar que en la implementacin de la poltica social, se ha dado un viraje desde el subsidio de la oferta de servicios hacia el subsidio de la demanda, con un criterio de focalizacin en los ms pobres. Por eso, es indispensable valorar los mtodos con los cuales se define la poblacin receptora de los subsidios, que sera la poblacin en mayor pobreza, o sea aquella que no puede hacer efectivos sus Desc. Tal como advierte el estudio de Sarmiento y Ramrez: El desarrollo legal y administrativo ha hecho explcito una dimensin interpretativa que tiene repercusiones prcticas. Los subsidios no deben favorecer simplemente a los pobres, sino hacerlo con particular nfasis hacia los ms pobres. Explicitar de esta manera el objetivo de la focalizacin introduce diferencias importantes en la forma de identificar a la poblacin objetivo y en la forma de evaluar la eficacia y eficiencia de los programas. Cuando se evala la pobreza de un individuo o de una regin, se tiene implcita una concepcin de bienestar. Identificar la pobreza es identificar el conjunto de personas o regiones que estn en el subconjunto inferior dentro de un conjunto ordenado por las caractersticas que se han definido como deseables109. El crecimiento del fenmeno de la pobreza y de los intentos por contenerla, ha impulsado los esfuerzos tcnicos y acadmicos por establecer indicadores que permitan aproximaciones a la realidad del problema. Estos indicadores son a su vez un buen punto de anlisis en la construccin de indicadores de seguimiento a los Desc, dada la ntima relacin existentes entre los dos. Las instituciones medidoras del fenmeno han usado principalmente ndices de magnitud de la pobreza, es decir la proporcin de personas pobres en relacin con la poblacin total. En este propsito, existen dos indicadores de comn uso que son los de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y Lnea de Pobreza. Ninguno de ellos es plenamente satisfactorio. Manuel Muoz, del equipo CID-Cinep110, seala que la mayora de ellos slo indica la magnitud de la pobreza, pero no el aumento de las carencias de la poblacin pobre, ni de las transferencias de las personas pobres a las menos pobres que ellas. Tampoco registran las brechas entre pobres y no pobres, ni la distribucin de recursos entre pobres. Los instrumentos utilizados en el pas generalmente no tienen en cuenta, ni directa ni indirectamente, los bienes intangibles que expresan derechos, como justicia, libertad, autonoma, participacin, entre otros. Amartya Sen seala al respecto que los indicadores de magnitud de la pobreza no registran dos condiciones que parecen bsicas: 1. El aumento en las carencias de una persona pobre debe incrementar la medida de pobreza. 2. La transferencia de recursos de una persona pobre a una menos pobre tambin debe incrementar la medida de pobreza.111
108 El artculo 357 de la CP dice al respecto: Los municipios participarn en los ingresos corrientes de la NacinLos recursos provenientes de esta participacin sern distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: sesenta por ciento en proporcin directa al nmero de habitantes en situacin de pobreza o con necesidades bsicas insatisfechas, y el resto en funcin de la poblacin total 109 Alfredo Sarmiento. Clara Ramrez. El ndice de condiciones de vida, una propuesta para la distribucin. Misin Social. DNP. Bogot. 1998 110 Los indicadores de pobreza usados en Colombia: Una crtica. Manuel Muoz Conde, en Pobreza y desigualdad. Op.cit. 111 A. Sen Un enfoque ordinal para medir la pobreza en Cuadernos de Economa No 29. Universidad Nacional de Colombia. Bogot 1998.
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3.6.2. ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)

El ndice de NBI busca identificar los hogares o personas que carecen de servicios bsicos o cuyas condiciones de vivienda son inadecuadas, as como aquellos que carecen de empleo o cuyos ingresos son claramente insuficientes. Son cinco los indicadores de NBI: Hogares que habitan en viviendas sin servicios bsicos; hogares que habitan en viviendas inadecuadas; hogares con hacinamiento crtico (ms de tres personas por habitacin); hogares con inasistencia escolar y hogares con alta dependencia econmica. Si un hogar se halla en alguna de las anteriores condiciones, se considera pobre y todos sus miembros sern considerados pobres. Si algn hogar tiene ms de una NBI, ser considerado en situacin de miseria112. En Colombia, el indicador de NBI ha registrado un comportamiento descendente en las ltimas dcadas, lo que estara demostrando la capacidad de las polticas pblicas del Estado a nivel central y local para mejorar las condiciones fsicas de vivienda, servicios pblicos y asistencia escolar. Lo anterior se refleja particularmente en la disminucin de la pobreza por NBI en las ciudades y cabeceras municipales, donde pas del 31% en 1985 al 19.6% en 2005. En el total nacional, tambin se manifiesta esta tendencia. El DANE indica que, segn los resultados del censo 2005, el 27.7% de la poblacin del pas present Necesidades Bsicas Insatisfechas, lo que significa una reduccin de 8.1 puntos frente a lo registrado en el censo de 1993, cuando 35.8% de las personas habitaban en hogares con alguna necesidad bsica insatisfecha. Segn esta misma informacin, todava ms del 10% de las personas viven en hogares con dos o ms necesidades bsicas insatisfechas. En el indicador de indigencia, se present tambin una importante mejora, teniendo en cuenta que en 1993 el 14.9% de la poblacin habitaba en hogares con dos o ms NBI y en 2005 este porcentaje se haba reducido a 10.6%.
Porcentaje de personas que viven en hogares con NBI Total Nacional

Censo 1973, 1985, 1993, 2005
80 70 60 Porcentaje 50 40 30 20 10 0 1973 1985 Censo 1993 2005 35,8 27,7 70,5
54,4
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica. Dane. Boletn, Censo General 2005.
112 El DNP seala que cada una de las 5 necesidades objeto de la medicin se consideran como insatisfechas bajo los siguientes criterios: 1.Vivienda inadecuada: viviendas con piso de tierra o material precario en las paredes. 2. Vivienda sin servicios: Hogar sin agua por acueducto o, en reas urbanas, sin conexin a alcantarillado o pozo sptico. 3. Hacinamiento crtico: nmero de personas por cuarto superior a tres. 4. Inasistencia escolar: Hogar con nios de 7 a 11 aos que no asisten a la escuela. 5. Alta dependencia econmica: Hogar cuyo jefe tenga un nivel educativo inferior a cuarto de primaria y con ms de tres personas dependientes. Ver: DNP: Evaluacin de los Indicadores de Desarrollo Social de Colombia. 1990-2003. Bogot. 2004.
Poblacin en hogares con Necesidades bsicas insatisfechas, con dos o ms NBI, en vivienda inadecuada, con servicios pblicos inadecuados, en hacinamiento crtico, inasistencia escolar y alta dependencia econmica
Total Nacional Censo 1973 - 1985 - 1990 - 2005
Censo NBI - PERSONAS 1973 70,5 44,9 31,2 30,3 34,3 31,0 29,0
Fuente: DANE
1985 54,4 22,8 13,8 21,8 19,4 11,5 15,9
1993 35,8 14,9 11,6 10,5 15,4 8,0 12,8
2005 27,7 10,6 10,4 7,4 11,1 3,6 11,2
Personas con NBI Dos o ms NBI Vivienda inadecuada Servicios pblicos inadecuados Hacinamiento critico Inasistencia escolar Alta dependencia econmica
En cada uno de los componentes del ndice de NBI, puede ratificarse el signo descendente en la evaluacin intercensal. La vivienda inadecuada ha cado cerca de 20 puntos desde el censo de 1973, pero tan slo 2.2% entre el censo de 1985 y el de 1993 y apenas 1.2% entre ste y el censo de 2005. La curva ms pronunciada se registra en los indicadores de servicios pblicos inadecuados, que cay 23 puntos entre 1973 y 2005, ao en el cual se sito en 7.4%; y en el rengln de inasistencia escolar, que disminuy en 27.4 puntos, de los cuales 4.4% se dieron en el ltimo perodo intercensal. Sin embargo, la pobreza medida por NBI sigue siendo mucho ms aguda en el sector rural, pues ms de la mitad de la poblacin que no vive en cabeceras municipales (53.4%) tiene necesidades bsicas insatisfechas. Segn los datos del Dane, la pobreza rural medida por NBI en el ao 2005 es 2.7 veces superior a la pobreza por NBI en las ciudades (19.6%). A partir de 1999, el porcentaje de personas con al menos una Necesidad Bsica Insatisfecha se ha mantenido estable, registrndose una leve disminucin.
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Poblacin en hogares con necesidades bsicas insatisfechas Departamento (cabecera-resto)

Censo 2005
Departamento Antioquia Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Cauca Cesar Crdoba Cundinamarca Choc Huila La Guajira Magdalena Meta Nario Norte de Santander Qundo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Arauca Casanare Putumayo San Andrs Amazonas Guaina Guaviare Vaups Vichada Total Nacional Cabecera 15,9 23,8 9,1 40,2 14,1 13,3 33,4 24 35,8 42,4 15,4 81,7 21,8 40,3 40,1 20,4 26 22,5 15,3 13 13,5 46,7 19,7 14,1 32 26,2 25,6 50,9 30,8 45,3 34,1 40,3 41,6 19,6 Resto 47,6 42,5 27,8 67,4 49 29,2 58,7 61,6 66,9 76,4 32,2 76,2 48,8 91,9 64,7 44,4 59 58,4 22,3 32,1 45,3 69,5 50,8 25,9 61,6 57,3 44,1 15,3 58,8 80,5 61,5 88,2 84,3 53,4 Total 23 24,7 9,2 46,6 30,8 17,7 41,5 46,4 44,7 59,1 21,3 79,2 32,6 65,1 47,7 25 43,6 30,3 16,2 17,3 21,9 54,9 29,8 15,6 35,6 35,5 34,5 40,9 44,1 60,2 39,9 54,8 66,8 27,7
Fuente: DANE - Censo Genral 2005
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Existe una aguda diferenciacin en el peso de la pobreza por NBI, cuando se hace el anlisis por departamentos. Es as como Choc tiene casi el 80% (79.2%) de su poblacin en pobreza por NBI, mientras que Bogot tiene menos del 10% (9.2%) de su poblacin en esta situacin. Vichada (66.8%), La Guajira (65.1%) y Guaina (60.2%) acompaan a Choc en este ranking de la ms alta pobreza por NBI en el pas. Otros departamentos de la Costa Atlntica registran niveles de pobreza rural cercanos al 70%, stos son: Bolvar (67.4%); Cesar (66.9%); Magdalena (64.7%); Sucre (69.5%), mientras que Crdoba con 76.4% y La Guajira con 91.9% tienen casi toda su poblacin rural en situacin de pobreza por necesidades bsicas insatisfechas. No se debe olvidar que el ndice de NBI no permite cuantificar las carencias, porque pondera igualmente a todos los componentes y slo capta a los pobres estructurales, dejando de lado a los coyunturales, a los nuevos pobres, por lo cual no contribuye a profundizar el fenmeno de la intensidad de la pobreza. En suma, se dedica a medir las insuficiencias en bienes bsicos de ciertas poblaciones. Tal como se destaca en el estudio de Sarmiento y Ramrez, en su aplicacin, la medicin de la pobreza con el NBI
considera como pobres personas que tienen una necesidad bsica insatisfecha, pero altos niveles de satisfaccin en las necesidades restantes. As mismo, el carcter general discreto de la medicin del NBI slo permite calcular el porcentaje de personas con una o ms necesidades insatisfechas, pero no permite tener en cuenta qu tan pobres son los pobres, ni cul es el grado de desigualdad entre ellos o el grado de concentracin de la pobreza 113.
No obstante, esta mirada desde las necesidades bsicas ha sido positiva en el sentido de ser una alternativa prctica al casi exclusivo nfasis dado al PIB y al crecimiento econmico, pero no ha permitido profundizar en la intensidad y distribucin de la pobreza. Los estudios sobre la misma realizados recientemente muestran que al comparar el NBI con el ndice basado en ingresos, slo una de tres personas clasificadas como pobres absolutos por ingresos se clasificara como pobres segn NBI.
Cuando se trate de dirigir la accin gubernamental a las familias de pobreza absoluta, el uso de las NBI acarreara grandes errores de inclusin y de exclusin114.
3.6.3. El ndice de Lnea de Pobreza

Por su parte, el ndice de lnea de pobreza (LP) seala el ingreso mnimo necesario para que una persona o un hogar satisfagan sus necesidades bsicas y clasifica como pobres a todos aquellos que no alcanzan este ingreso. Segn ste, la satisfaccin de las necesidades bsicas depende nicamente del ingreso o del consumo corriente. Parte entonces del presupuesto de que si se tiene un ingreso superior a la LP, se tienen cubiertas todas las necesidades bsicas. Las mediciones por lnea de pobreza permiten calcular la brecha entre pobres y no pobres, lo mismo que la distribucin de recursos entre estos ltimos. Se trata de un indicador de incidencia, que tiene una concepcin marcadamente individualista de las necesidades y slo puede detectar la satisfaccin potencial de ellas, no la situacin especfica de esa satisfaccin. Lo anterior porque parte de una funcin de bienestar social escogida segn polticas especficas, que para el caso define un mnimo de ingreso segn normativas internacionales. De ah que el ndice de pobreza, as como el ndice de indigencia se
113 Alfredo Sarmiento. Clara Ramrez: El ndice de condiciones de vida: una propuesta para la distribucin. Misin Social. Bogot. 1998. 114 A. Sarmiento. C. Ramrez. Op.cit.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social defina como el porcentaje de la poblacin que tiene ingresos inferiores a una determinada lnea, bien sea sta de pobreza o de indigencia. Las encuestas de carcter trasversal que hacen posible medir la pobreza slo pueden reflejar la situacin en un momento especfico, arrojando informacin cuantitativa de los pobres que se registran entre un ao y otro; en cambio, es muy difcil observar a travs de ellas las dinmicas que hacen que unas personas se coloquen por debajo de la lnea de pobreza o logren salir de esa condicin. La satisfaccin de necesidades bsicas, en lo que atae a esta medida de pobreza, se relaciona con el ingreso, dejando de lado variables muy importantes como el acceso a bienes y servicios gubernamentales, el patrimonio bsico acumulado, el tiempo libre, entre otros y supone que la estructura del consumo permanece invariable en el tiempo; por lo anterior, generalmente contribuye a que se subestime la problemtica. Desde el punto de vista metodolgico, las lneas de pobreza definidas en los proyectos tcnicos de los organismos multilaterales estn frecuentemente designadas en trminos de pobreza relativa, por cuanto estn conectadas con la distribucin del ingreso. Sin embargo, en el caso de pases en desarrollo como Colombia, donde existen niveles de pobreza absoluta y donde el ndice de pobreza por ingresos, calculada por el Dane, rebasa el 50% del valor de la media del ingreso per cpita de la poblacin,
puede tener ms sentido usar lneas de pobreza absolutas que usar lneas relativas.115
Con este criterio, se ha orientado la metodologa usada por la Cepal para calcular estas lneas de pobreza por ingresos en Amrica Latina. En el ltimo panorama social de la regin, este organismo hace una serie de precisiones a tener en cuenta para poder comprender las cifras de los indicadores de lneas de pobreza e indigencia, de uso tan comn en nuestro medio. As resea la Cepal esta metodologa:
El enfoque utilizado en este informe para estimar la pobreza consiste en clasificar a una persona como pobre cuando el ingreso por habitante de su hogar es inferior al valor de la lnea de pobreza, o monto mnimo necesario que le permitira satisfacer sus necesidades esenciales. Las lneas de pobreza, expresadas en la moneda de cada pas, se determinan a partir del valor de una canasta de bienes y servicios, empleando el mtodo del costo de las necesidades bsicas116.
Con el objeto de establecer equivalencias entre los distintos pases, y dado que el poder adquisitivo de las monedas locales es diferente en sus pases de origen que comparado en el mercado global, el Banco Mundial, ha venido utilizando durante las ltimas dcadas un estndar internacional construido en base a las lneas nacionales de pobreza adoptadas por los pases con los menores niveles de ingreso per capita en el mundo. Para ello, el Banco Mundial ha utilizado la Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), que implica la conversin de una moneda local en una moneda de referencia (US$), en trminos de equivalencia de poder adquisitivo. De all surgieron los ajustes a la idea original de que una persona pobre es aquella que tiene ingresos inferiores a dos dlares diarios y una persona indigente o en pobreza extrema es aquella, cuyo ingreso diario es
115 Natalia Milln. La pobreza en Colombia. Medidas de equivalencia de escala y la dinmica del ingreso per cpita del hogar. Bogot. 2000. 116 Cepal. Panorama Social de Amrica Latina. 2008. Mtodo utilizado para la medicin de la pobreza. Santiago 2009. All adems se aclara que: El equivalente mensual en dlares de las lneas de pobreza ms recientes vara entre 57 y 175 dlares por persona en las reas urbanas, y entre 39 y 101 dlares por persona en las reas rurales; en el caso de las lneas de indigencia, los valores fluctan entre 29 y 93 dlares en las reas urbanas, mientras que en las rurales van de 22 a 58 dlares (los valores ms bajos corresponden a Bolivia y Nicaragua y los ms altos a Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela) En la mayora de los casos, la informacin sobre la estructura del consumo de los hogares, tanto de alimentos como de otros bienes y servicios, proviene de las encuestas de presupuestos familiares que se llevan a cabo en los pases. Dado que estas encuestas se realizaron en aos anteriores a los de las estimaciones de pobreza, se ha actualizado el valor de las lneas de indigencia y pobreza de acuerdo con la variacin acumulada del ndice de precios al consumidor (IPC). Hasta diciembre de 2006, se aplic la misma variacin a ambas lneas. No obstante, a partir de 2007, la lnea de indigencia se actualiza mediante la variacin en el IPC para alimentos, mientras que la parte de la lnea de pobreza que corresponde al gasto en bienes no alimentarios se actualiza mediante la variacin en el IPC correspondiente. Por lo anterior, desde 2007 en adelante, la diferencia entre las lneas de indigencia y de pobreza ya no es constante.
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equivalente a un dlar. Esta equivalencia se expres en el ao 1991, cuando se estim una lnea internacional de pobreza equivalente a 1 US$ PPA diario a precios de 1985. En 2000, la lnea fue recalculada a precios de 1993 y se fij en 1.08 US$ PPA. En 2005, el Banco coordin un ejercicio de actualizacin de los valores PPA, que procur corregir algunos problemas observados en las mediciones anteriores. Las modificaciones dieron lugar a un alza en el umbral propuesto por el Banco Mundial de 1.25 US$ PPA diario, valor que representa el promedio de las lneas nacionales de pobreza usadas en los 15 pases (con encuestas disponibles) de ingreso o consumo per cpita ms bajo en el mundo. Esta revisin al alza de un 25% en dos dcadas en la paridad del poder adquisitivo aumenta el valor de la lnea internacional en trminos de moneda nacional y permiten recalcular a la baja la lnea de pobreza en los pases en desarrollo. De ah que sean comprensibles las diferencias entre los clculos de pobreza para Amrica Latina que seala el Banco Mundial y los que plantean la Cepal, ya que como seala esta entidad:
Las mediciones de la Cepal se basan en estndares de pobreza propios de la regin, que son ms elevados que los correspondientes a los pases ms pobres del mundo. En consecuencia, las cifras del Banco Mundial tienden a ser menores. Cabe advertir que las diferencias metodolgicas producen asimismo ordenamientos distintos de los pases segn sus niveles de pobreza117.
3.6.3.1. Pobreza e Indigencia en Amrica Latina

El porcentaje de latinoamericanos que contina viviendo en condiciones de pobreza y privacin es todava muy elevado, pese a los avances que la regin ha experimentado en las dos ltimas dcadas. Las cifras de la Cepal indican que en el ao 2007, 184 millones de personas, ms de la tercera parte de la poblacin total (34.1%) estaba en situacin de pobreza, de los cuales 68 millones (12.6% de la poblacin) cruzaban el umbral de la indigencia. Las estimaciones para el ao 2008 indican una pequea reduccin de la poblacin pobre (menos de un punto porcentual con respecto a 2007), pero un incremento de tres millones de personas sumidas en la indigencia (0.3% de incremento).
Amrica Latina: Evolucin de la pobreza y de la indigencia, 1980 = 2008 a/

Porcentaje de personas Volumen de poblacin
60 50
Porcentajes 48,3 40,5 38 43,5 43,8 44,0 34 1 34,1 33 2 33,2 Millones 36 3 36,3 22,5
300 250 200 150 100 50 0

136 93 62 89 89 97 71 68 71 200 204 211 221 193 184 182
40 30 20 10 0
18,6
19,0
18,5
19,4 13,3 12,6 12,9
1980 1990 1997
1999 2002
2006 2007 2008 b/
1980 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 b/
Indigentes Indigentes
Pobres no indigentes Pobres no indigentes
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Estimacin correspondiente a 18 pases de la regin ms Hait. Las cifras colocadas sobre las secciones superiores de las barras representan el porcentaje y nmero total de personas pobres (indigentes ms pobres no indigentes). b/ Proyecciones
117 Cepal. Panorama Social de Amrica Latina. Op. cit.
81

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social An as, si se comparan estas cifras con las de 2002, en el que se registr el mayor impacto de la crisis de principios de siglo XXI, la pobreza en Amrica Latina disminuy en casi 11 puntos porcentuales, lo que indica que hoy hay cerca de 40 millones de personas menos sumidas en la pobreza. La indigencia se redujo en 5.5%, de 97 millones de personas en el ao 2002 a 71 millones, segn las estimaciones para el ao 2008. Aunque el peso de la pobreza rural es enorme (34% bajo la lnea de pobreza y 50% bajo la lnea de indigencia) y las condiciones de vida para esta poblacin tienden a ser muy duras por la intensidad de la pobreza, se observa una cada vez mayor urbanizacin, tanto de la pobreza como de la indigencia. Si se hace un ejercicio de agrupacin en la regin, sobresale un grupo de pases donde se presentan los mayores ndices de pobreza e indigencia; Bolivia, Guatemala, Honduras, Paraguay y Nicaragua tienen tasas superiores al 50% de pobreza y 30% de indigencia. Los menores niveles son ostentados por Chile, Uruguay, Costa Rica y Argentina (a pesar de la dura crisis de comienzos de siglo, que deterior notoriamente sus indicadores); en estos pases, las tasas de pobreza son inferiores a 22% y las de indigencia estn en un rango entre el 3% y el 7%. Otro grupo, segn la clasificacin de la Cepal, est conformado por Brasil, Mxico, Panam y Venezuela, y se califica como de pobreza media-baja, en tanto no supera la tasa de 32%. Colombia se encuentra entre los pases de pobreza media- alta, al lado de Ecuador, Repblica Dominicana, Per y El Salvador, por cuanto sus tasas de pobreza oscilan entre 38% y 48%. La contribucin de los pases de la Comunidad Andina a la tasa de la pobreza regional es superior al peso que tiene la poblacin andina en el contexto de la poblacin total de Amrica Latina; esta misma tendencia se observa en el problema de la indigencia.
Amrica Latina (18 pases) a Indicadores de pobreza e indigencia, 1990 - 2006

(En porcentajes)
Hogares y poblacin bajo la: Pas Ao Hogares Argentina c 1990 d 1999 2002 2005 2006 Bolivia 1989 e 1999 2002 2004 Brasil 1990 1999 2001 2005 2006 16,2 16,3 34,9 18,7 14,7 48,9 54,7 55,5 56,4 41,4 29,9 29,9 28,5 26,1 Lnea de pobreza b H Poblacin 21,2 23,7 45,4 26,0 21,0 52,6 60,6 62,4 63,9 48,0 37,5 37,5 36,3 33,3 PG 7,2 8,6 21,1 10,4 8,3 24,5 33,9 34,4 32,1 23,5 17,0 17,3 15,9 14,3 FGT 2 3,4 4,3 12,8 5,8 4,6 15,0 24,1 23,8 20,1 14,7 10,2 10,7 9,4 8,4 Hogares 3,5 4,3 13,9 6,0 4,9 21,9 32,1 31,7 29,9 18,3 9,6 10,0 7,8 6,7 Lnea de indigencia H Poblacin 5,2 6,6 20,9 9,1 7,2 23,0 36,4 37,1 34,7 23,4 12,9 13,2 10,6 9,0 PG 1,6 2,1 8,4 3,4 28,0 9,7 20,3 19,5 15,0 9,7 5,3 5,8 4,3 3,7 FGT 2 0,8 1,1 4,6 1,8 1,5 6,1 14,7 13,5 8,9 5,5 3,3 3,8 2,6 2,3
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Hogares y poblacin bajo la: Pas Ao Hogares Chile 1990 1998 2000 2003 2006 Colombia 1994 1999 2002 2004 2005 Costa Rica 1990 1999 2002 2005 2006 Ecuador 1990 c 1999 c 2002 c 2005 2006 El Salvador 1995 1999 2001 2004 Guatemala 1989 1998 2002 Honduras 1990 1999 2002 2003 2006 33,3 17,8 16,3 15,3 11,3 47,3 48,7 45,0 45,2 40,6 23,6 18,2 18,6 19,5 18,0 55,8 58,0 42,6 41,7 36,8 47,6 43,5 42,9 40,4 63,0 53,5 52,8 75,2 74,3 70,9 68,5 65,7 Lnea de pobreza b H Poblacin 38,6 21,7 20,2 18,7 13,7 52,5 54,9 51,1 51,1 46,8 26,3 20,3 20,3 21,1 19,0 62,1 63,5 49,0 48,3 43,0 54,2 49,8 48,9 47,5 69,1 61,1 60,2 80,8 79,7 77,3 74,8 71,5 PG 14,9 7,5 7,0 6,3 4,4 26,6 25,6 23,9 23,8 20,7 10,7 8,1 8,4 7,9 7,6 27,6 30,1 20,8 20,9 17,2 24,0 22,9 22,7 21,1 35,9 27,3 27,0 50,2 47,4 45,3 44,5 FGT 2 8,0 3,8 3,7 3,2 2,2 17,5 15,7 14,8 14,6 12,3 6,5 4,8 5,2 4,4 4,5 15,8 18,2 11,8 12,0 9,2 14,3 14,0 14,0 12,6 23,1 15,4 15,4 35,9 32,9 31,2 30,9 H Hogares 10,6 4,6 4,5 3,9 2,7 25,0 23,2 21,6 21,4 17,4 9,8 7,5 7,7 7,1 7,3 22,6 27,2 16,3 17,7 13,6 18,2 18,3 18,3 15,6 36,7 26,1 26,9 53,9 50,6 47,1 47,4 43,4 Poblacin 13,0 5,6 5,6 4,7 3,2 28,5 26,8 24,6 24,2 20,2 9,9 7,8 8,2 7,0 7,2 26,2 31,3 19,4 21,2 16,1 21,7 21,9 22,1 19,0 41,8 31,6 30,9 60,9 56,8 54,4 53,9 49,3 Lnea de indigencia PG 4,4 2,0 2,1 1,7 1,1 13,8 11,2 10,4 10,2 8,3 4,8 3,5 3,9 2,9 3,1 9,2 11,5 6,9 7,9 5,4 9,1 9,4 9,5 8,1 18,5 10,7 10,7 31,5 27,9 26,6 26,3 FGT 2 2,3 1,1 1,2 1,0 0,7 9,1 6,9 6,5 6,3 5,0 3,4 2,3 2,7 1,9 2,0 4,9 6,3 3,7 4,2 2,7 5,6 5,8 5,7 5,0 11,2 5,1 5,5 20,2 17,5 16,2 16,3
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Nota: H = ndice de recuento; PG = brecha de pobreza (poverty gap); FGT2 = ndice de Foster, Greer y Thorbecke. a: Para la definicin de cada indicador, vase el recuadro I.4. Los ndices PG y FGT2 estn calculados sobre la base de la distribucin de la poblacin pobre.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Las causas de la persistencia de este fenmeno de ingresos precarios e insuficientes para la satisfaccin de las necesidades bsicas tienen una relacin directa con los bajos niveles de logro educativo, el ciclo de vida, la tasa de ocupacin y su remuneracin, as como con las condiciones de vulnerabilidad y discriminacin (existe una mayor incidencia de la pobreza entre indgenas, afrodescendientes y poblacin en situacin de discapacidad).
Amrica Latina (18 Pases): ndice de la pobreza segn caractersticas Amrica Latina (18 pases): Incidencia de la pobreza segn caractersticas individuales o de los hogares, alrededor de 2007 individuales o de los hogares, alrededor de 2007
(porcentaje depersonas personas) (porcentaje de )
rea geogrfica
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Guatemala Nicaragua Paraguay Uruguay Ecuador Panam Rep. Dominicana El Salvador Costa Rica Honduras Mxico Colombia Bolivia Chile Brasil Per 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Nicaragua Nicaragua Paraguay Paraguay Rep. Dominicana El Salvador Argentina b/ Guatemala Costa Rica Venezuela Honduras Honduras Uruguay Ecuador Panam Mxico Colombia Bolivia Bolivia Chile Brasil
Clima educacional a/
Porcentajes
Porcentajes
Total
Urbano
Rural
Total
Primaria incompleta
Primaria completa
Secundaria completa
Edad
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Ecuador Argentina b/ Nicaragua Paraguay Panam Mxico Rep. Dominicana Guatemala Chile Uruguay Costa Rica Venezuela El Salvador Honduras Colombia Bolivia Brasil 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Uruguay
Condicin de actividad del jefe del hogar
Porcentajes
Porcentajes
Argentina b/
Ecuador
Panam
Mxico
Rep. Dominicana
Chile
Costa Rica
Venezuela
El Salvador
Total
0 a 18 aos
19 a 64 aos
65 aos ms aos
Total
Jefe ocupado
Jefe desocupado
Jefe inactivo
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latinay el caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Corresponde al promedio de aos de estudio del jefe de hogar y su cnyuge b/ reas urbanas
3.6.3.2. La pobreza por ingresos en Colombia

Para el caso de Colombia, existe un consenso entre los organismos tcnicos y los centros acadmicos y de investigacin en que los niveles de pobreza de la poblacin, medidos por LP, son todava de grandes dimensiones. Los ciclos recientes de la pobreza por ingresos en el pas muestran un perodo que abarca casi dos dcadas, desde finales de los aos setenta hasta mediados de los noventa del siglo XX, cuando se vena obteniendo xitos en el combate contra la pobreza. En el marco de la recesin de finales de
84
Guatemala
Colombia
Brasil
los aos noventa, el desempleo alcanz niveles superiores al 20% y tanto la pobreza como la indigencia llegaron a su punto mximo en el ao 2000. El Departamento Nacional de Planeacin rese este perodo de la siguiente manera:
Hasta 1996, Colombia disfrutaba de un crecimiento sostenible y estable que permiti avanzar en la reduccin de la pobreza y en el progreso social. Entre 1978 y 1998, la situacin de colombianos en situacin de extrema pobreza descendi de 45% a 17.9%. En la segunda mitad de los aos noventa, la crisis econmica ms profunda en setenta aos, revirti dos dcadas de avance en la reduccin de la pobreza. El desempeo macroeconmico se deterior, las tasas de crecimiento se desplomaron y el desempleo alcanz niveles del 20% en el rea urbana, nunca antes registrados. La crisis econmica del final de los 90 result en un incremento importante tanto de la pobreza como de la indigencia, ambas llegando a un punto mximo en el 2000. En trminos de pobreza e indigencia medida por ingresos, Colombia perdi en tres aos (entre 1998 y 2000) todo lo que haba ganado en los ltimos 20 aos. Despus del 2000, la tendencia de la pobreza e indigencia ha sido decreciente a causa de la recuperacin de la economa y la generacin de empleo.118
La Contralora General de la Repblica (CGR), haba advertido para la poca que las cifras de la poblacin por debajo de la Lnea de Pobreza eran an ms agudas que las previstas y que no convena atar las polticas para la erradicacin de este mal, nicamente a las expectativas por un mayor crecimiento econmico. Sustentaba esta hiptesis de la siguiente manera:
Entre ambos aos (1997- 2003) la pobreza medida por Lnea de Pobreza (LP) aument 11 puntos, pasando del 55 al 66%. Este dato es escandaloso por lo menos en dos sentidos. Primero muestra que la pobreza no cede ni siquiera cuando el PIB per cpita llega a su punto mximo. En 1997 ms de la mitad de la poblacin era pobre Lo sucedido en 1997 muestra que el crecimiento es una condicin necesaria pero no suficiente para disminuir la pobreza. Un modelo de crecimiento que genera empleo precario, que mantiene caractersticas excluyentes, y que no modifica la estructura de distribucin de la riqueza, no puede mejorar la calidad de vida de la poblacin.119
Evolucin de la pobreza
62 60 58 56 54 52 50 50,3 48 1991 1994 1999 2003 51,5 56,3 53,8 52,8 51,7 52,8 51,8 59,8
55,8
Fuente: DNP Evaluacin de los Indicadores de Desarrollo Social de Colombia. 1990-2003

118 DNP. Evaluacin de los Indicadores de Desarrollo Social en Colombia. Op. Cit. 119 Contralora General de la Repblica. Universidad Nacional. Bien- Estar: Macroeconoma2003. Op.Cit.

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social An ms, si se toma la Matriz Integrada de Pobreza (MIP), que analiza de manera integrada las mediciones por NBI y por LP se encuentra que, gracias a la inversin pblica y al gasto social en educacin, vivienda y servicios pblicos, entre 1997 y 2003 cerca de un milln y medio de colombianos dejaron de ser considerados pobres por NBI, aunque an estaban en este rango 9.120.000 de personas. No obstante, en el mismo lapso, el deterioro de los ingresos y de la capacidad adquisitiva de los colombianos convirti en nuevos pobres a 5.350.000 personas, por lo que en trminos del estudio de la CGR, la cifra de pobres por ingresos era muy cercana a los 29 millones de personas. De ellas, 19.247.970 se ubicaban en reas urbanas y 9.737.702 pertenecan a zonas rurales. Aunque estos clculos fueron muy controvertidos y se distanciaban de la cifra de poblacin en pobreza suministrada por el DNP, cuyas tasas en este perodo estn resumidas en la grfica anterior, es interesante apreciar la forma como el estudio de la CGR expone las principales medidas de pobreza basadas en la LP. En el cuadro siguiente, la CGR introduce indicadores como brecha, intensidad y severidad de la pobreza, y los evala para el perodo 1997- 2003, de la siguiente forma: El ndice de brecha de la pobreza (dficit de pobreza en el cuadro) mide la distancia entre el ingreso efectivo y el valor de la lnea de pobreza; permite estimar el porcentaje en que debera aumentar el ingreso de las personas pobres para superar la lnea. En el campo, las personas pobres tendran que aumentar los ingresos en un 57% y en las ciudades 10 puntos menos (47%) para superar la lnea. La intensidad de la pobreza es el doble en el campo que en las ciudades, particularmente por los avances en la disminucin de pobres por NBI, que se ha dado principalmente en las zonas urbanas.
Medidas de pobreza basadas en el ingreso

Nacional Poblacin total Personas pobres Promedio del ingreso per cpita entre los pobres Promedio diferencia de la lnea y el ingreso per cpita Incidencia de pobreza: FTG(O)* Dficit de pobreza** Intensidad de pobreza: FTG(l)* Severidad de la pobreza: FTG(2)* 43.717.578 28.985.672 $115.770 $115.980 0,66302 0,50520 0,33497 0,20710 Urbano 32.113.030 19.247.970 $131.723 $118.458 0,59938 0,47310 0,28356 0,16867 Resto 11.604.548 9.737.702 $ 84.236 $111.082 0,83913 0,56870 0,47723 0,31344
Datos construidos a partir de: DANE-ECV 1997-2003, clculos del OCSE-CID. Fuente: CGR UN. Bienestar: Macroeconoma y Pobreza. * ndices de Pobreza FGT (Foster, Greer y Thorbecke 1984). ** Porcentaje en que el ingreso promedio de los pobres es inferior a la lnea base de pobreza.
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El ndice de severidad de la pobreza mide las diferencias de ingreso entre los menos pobres y los ms pobres. Los diferenciales aumentaron especialmente en las reas rurales, donde el ndice pas de 0,205 en 1997 a 0,313 en 2003. En todos los casos, los ndices son menores en las ciudades. Sin embargo, en las zonas urbanas, el 60% de la poblacin era pobre y se requerira un incremento del 47% en los ingresos para dejar de estar por debajo de la lnea de pobreza, suponiendo que el ingreso mnimo para comprar la canasta de bienes bsicos en el sector urbano era en 2003 de $250.181. Por su parte, la poblacin indigente, es decir aquellas personas que solamente obtienen ingresos inferiores a un dlar (US$1) diario, se constituyeron en el ao 2000 en el 23% de la poblacin de Colombia segn la CGR y segn el DNP eran, al finalizar 2003 el 16.6% de la poblacin.
Evolucin de la indigencia
27 24 21 18 20.4 19.4 18.7 18.1 17.9 15 1991 1994 1997 2000 19.7 18.7 16.6 2003
23 20.8
Los efectos de la recesin se sintieron hasta el ao 2002, con altos indicadores de pobreza por ingresos como los reseados. A partir de este ao y hasta 2006, principalmente impulsados por el auge de la economa mundial, se consigui una reduccin significativa - de ms de 10 puntos porcentuales en los niveles de pobreza (pas de 55.7% a 45.1%) y de 9.4 en los niveles de pobreza extrema o indigencia (pas de 21.6% a 12%). En este perodo, la evolucin de las lneas de pobreza e indigencia reaccionaron a las tendencias del crecimiento econmico, que gener ms empleo, aunque de menor calidad. Tambin estas mediciones fueron muy sensibles al impacto de las remesas de los colombianos en el exterior que llegaron hasta los 4.200 millones de dlares en este perodo, lo que irrig ingresos a familias que, aunque en condiciones de desempleo o de empleo precario, pudieron sostener un consumo equivalente a ingresos por encima de la lnea de pobreza. Las polticas estatales que se plantearon como objetivos de desarrollo la reduccin de la pobreza y la promocin del empleo y la equidad120 (al cual se destinaron, por ejemplo, para el ao 2008 la suma de $27.5 billones) y que disearon la estrategia complementaria a la poltica social integral, (a la cual se
120 El Documento del DNP, Poltica Social. Estado Comunitario: Desarrollo para todos. Resultados 2008 plantea que: Para el cuatrienio 20062010, y con el fin de dar continuidad a los logros alcanzados en materia de lucha contra la pobreza y la desigualdad, el Gobierno Nacional desarroll e incorpor al Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, un objetivo ambicioso para la reduccin integral de la pobreza y la promocin del empleo y la equidad, Adicionalmente se incluye como estrategia complementaria a la poltica social integral la estrategia Deporte, Recreacin, Actividad Fsica, Tiempo Libre y Desarrollo del Objetivo Dimensiones Especiales del Desarrollo. Bogot 2008. p. 8.

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social destinaron este mismo ao $473.352 millones) influyeron igualmente en lograr mejores resultados en lo atinente a los graves problemas de la pobreza por ingresos de los colombianos.
Lneas de Pobreza y Pobreza Extrema*

(Porcentaje)
57
55,7
25 53,8 Pobreza extrema (% de la poblacin) 55,1
Pobreza (% de la poblacin)
54 21,6 51 18,8 48
50,4 19,0
20
15,4 45
45,1
15
12,0 42 2002 2003 2004 2005 2006* 10
Pobreza
Indigencia
Fuente: Estimaciones MRPD-ECH (Segundos trimestres)
Sin embargo, no es muy claro como valorar desde el indicador de LP elementos del ingreso real asociado a los subsidios provenientes de las polticas pblicas de bienestar.121 Otras limitaciones de la medicin por LP tienen que ver con el desconocimiento de formas no monetarias de ingreso, como el autoconsumo o el trueque, que an tienen importancia en economas campesinas y en Entidades Territoriales Indgenas. El ingreso, no cabe duda, contribuye a satisfacer necesidades, pero es indispensable detenerse en factores asociados como el consumo y el tipo de bienes monetarios y no monetarios que cada sociedad constituye para satisfacer sus necesidades, dada su configuracin econmica y su naturaleza cultural. Las transformaciones en la estructura del consumo no son fciles de percibir y menos an de traducir en indicadores, por lo que estudios como el ya citado de Sarmiento y Ramrez afirman que, por ejemplo,
en Colombia slo se captan cambios en la estructura de consumo cada diez aos por lo que se corre el riesgo de que cambios en estos factores sean interpretados como cambios en los niveles de pobreza122.
Lo ms relevante de las inferencias sobre el ingreso no es su nivel (alto o bajo), o la comparacin que a travs de l pueda hacerse de unas canastas disminuidas de bienes frente a canastas abundantes, sino la medida en que contribuye a garantizar la reproduccin de las capacidades humanas bsicas
121 El investigador Carlos Vlez seala que Los subsidios implcitos a los servicios sociales representan ms del 60% de los ingresos del primer decil Ver: Gasto Social y Desigualdad TM Editores. Bogot. 1996. Citado por A Sarmiento et. al. Op.cit 122 A. Sarmiento, et. al. Op.cit.
y la incubacin de nuevas potencialidades personales y colectivas123. De ello depende la calidad de vida entendida como un nivel viable, socialmente construido, culturalmente aceptado y expresado en derechos reconocidos para todos, de satisfaccin de las necesidades para vivir dignamente. La pobreza constituye privacin y exclusin de esos derechos esencialmente, porque impide la constitucin de las capacidades para lograr tal conjunto de bienes, servicios y situaciones de bienestar. En cualquier caso, se debe aqu examinar las causas de la erosin de los ingresos de la poblacin para procurar encontrar correctivos a esta forma de empobrecimiento que amenaza los derechos sociales de un gran segmento de la poblacin colombiana. El impacto del modelo de desarrollo adoptado en la dcada de los 90 y las reformas econmicas implementadas ha resultado en un cambio de los procesos industriales y agrarios, que algunos han llegado a llamar de desactivacin productiva124. sta consiste en la profundizacin de una estructura productiva poco competitiva en los contextos de la globalizacin, donde la reconversin industrial no ha derivado en una modernizacin tcnica y administrativa de las plantas con vistas a la ampliacin y reproduccin de un sistema productivo que por mucho tiempo se ha estancado alrededor de sectores bastante primarios (alimentos, qumicos, textiles y confecciones). Ms bien, se dio un desmonte progresivo de la oferta de empleo industrial estable y con regulaciones de proteccin a la remuneracin; la reconversin de las industrias deriv en una profunda desregulacin de las condiciones laborales para entrar de lleno en los cambios de las modalidades de contratacin, la extensin de la jornada de trabajo, los puestos de trabajo de perodos cortos y con salarios devaluados, as como el crecimiento del trabajo independiente en su forma de subempleo, tal como se expresa en la multiplicacin de ventas ambulantes, reciclaje y oficios de baja calidad que aproxima a muchos de estos trabajadores a la pobreza o la indigencia. As, estos procesos de des-industrializacin contribuyeron a incrementar el desempleo y a minimizar los ingresos de amplios sectores, especialmente urbanos, y estn en la base de la pauperizacin, que se reflejan en los indicadores de Lnea de Pobreza y Lnea de Indigencia. El otro elemento sustancial de este modelo es lo que Garay ha denominado la des-agriculturizacin, que ha contribuido a:
reducir la capacidad de crecimiento y acumulacin de la economa colombiana, mientras expulsaba poblacin del sector rural hacia el sector urbano, sin que lograra incorporarse creativa y productivamente a esa mano de obra excedente125.
A ello, ha contribuido de manera decisiva el desenvolvimiento de la confrontacin armada colombiana, a travs del cual se han profundizado las caractersticas de concentracin de la tierra, dificultades estructurales para impulsar una reforma agraria con productividad y modernizacin del campo. Esto se hace an ms agudo ante la preeminencia de intereses particulares legales e ilegales, el uso de los territorios agrarios como fuente de poderes territoriales - muchos de stos ligados directamente a la confrontacin y el narcotrfico - y se ha agravado el desplazamiento y el empobrecimiento del campesinado. Durante el auge econmico, mejor la oferta de empleo, aunque no al mismo ritmo que el crecimiento del PIB. Es as como entre 2002 y 2008 la tasa de desempleo para todo el pas cay en 4.2 puntos porcentuales y la correspondiente a las trece reas metropolitanas lo hizo en 5.2 puntos porcentuales, situndose, al final del perodo de anlisis, la primera en 11.1% y la segunda rozando el 12%.
123 Desai ha sealado que el concepto de ingreso, cuando se quiere utilizar como medida de bienestar, debe plantearse como una medida ex ante que busca aproximarse a un flujo consumo al que el individuo puede aspirar manteniendo intacto su nivel inicial de riqueza, ms que al flujo del ingreso. Sarmiento et. al. Op.cit. 124 Ver, por ejemplo, Luis Jorge Garay. Construccin de una nueva sociedad. Alfaomega Colombiana. Bogot. 2002. 125 Ibid.
89

Tasa de desempleo
(Promedio anual octubre-septiembre)*

19 18 17,1 17 16 15 14 13 12 11 10 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 15,3 14,6 15,2 13,8 13,8 12,9 12,3 11,7 11,6 12,6 11,9 16,1
11,1
Total Nacional
Trece reas Metropolitanas

Fuente: DANE
Por su parte, el promedio anual de la tasa de ocupacin nacional, pas de 52.7% a 52.3%, registrando un pequeo descenso, en tanto ese promedio medido para las trece reas metropolitanas, gan casi un punto porcentual para situarse en 53.6%. Este comportamiento llama a un anlisis ms detenido por cuanto se trata de que prcticamente la tasa de ocupacin se ha mantenido estable, en un perodo en el cual la industria creci en un 40% y la agricultura en un 12% y, como ya se dijo, el crecimiento promedio del producto se coloc cerca del 5.5% en los seis aos analizados. En este perodo, se generaron ms de 1.500.000 nuevos puestos de trabajo, lo cual significa un crecimiento de 9.9% en el nmero de empleos, mientras que el PIB lo hizo en un 34%, es decir que el empleo creci la tercer parte que la produccin 126. Es necesario entonces examinar las condiciones en que se desarrolla un crecimiento econmico con poca produccin de empleo y sacar las conclusiones de lo que puede ocurrir en un ciclo de decrecimiento, como el parece iniciarse a partir de 2008. En el caso de lo acontecido en la zona rural, se registra que el descenso del desempleo es mucho ms lento que en la zona urbana, pues durante el perodo, las tasas pasaron de 10.1% al 7.6% (cada del 2.5%). Las tasas del desempleo urbano descendieron en 4.8 puntos porcentuales (casi el doble del ritmo del desempleo rural), aunque por supuesto son ostensiblemente ms altas (11.6% en 2008). Ms preocupante es la capacidad diferencial para generar empleo, pues si bien la tasa de ocupacin industrial creci en forma mnima, la oferta de empleo rural cay en un 10%, segn las cifras del Dane, citadas por Cabrera que abarcan hasta el primer semestre de 2008127.
126 Mauricio Cabrera. El empleo en la economa de Uribe. Diario Portafolio. Bogot. Edicin del 26 de Agosto del 2008. En este artculo el autor asegura que hubo un marcado deterioro de la calidad del empleo reflejado en la reduccin del 15% en los empleos permanentes, que fueron sustituidos con un incremento del 27% en el nmero de trabajadores temporales. 127 M. Cabrera. Op.cit. El autor trae cifras del DANE segn las cuales a mediados del 2002 haba4.2 millones de personas trabajando en el campo y seis aos despus slo 3.8 millones.
90
(Promedio anual octubre-septiembre)*

57 56 55 54 52.7 53 52 51 50 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 53.0 53.2 53.5 53.5 53.5 53.1 53.1 53.5 53.6
Tasa de ocupacin
52.3 53.0 52.3 51.1
Total Nacional
Trece reas Metropolitanas

Fuente: DANE
Tasa de desempleo, zona urbana y rural Trimestre agosto-octubre 2002-2008

(Porcentaje)
20
16.4
16
15.6 13.9 13.2 11.5 9.3 7.1 11.6
12
10.1 9.4 8.8
12.5
8
6
7.6
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Urbano
Rural
Datos a octubre de 2008 Fuente: DANE
sta es una de las principales razones que inciden para que haya aumentado la disparidad entre el ingreso medio de los hogares entre las zonas urbanas y las rurales en detrimento de stas ltimas. Segn los datos de la Cepal, la brecha en Colombia se increment al comparar los datos alrededor de 1990 (donde la diferencia de ingresos era de 0.9 veces), con los que se obtienen alrededor de 2007 (donde la brecha se increment a 1.3 veces). Este patrn desfavorable para los ingresos rurales slo se presenta, aparte de Colombia, en Bolivia, Chile y Costa Rica.
91

Amrica Latina (12 pases): Disparidades en el ingreso medio de los hogares entre reasurbanas y rurales a/, alrededor de 1990 b/ y 2007
2,2 2,0 1,8
2,2 2,1 2,0
1,7 1,6 1,5 1,4 1,4 1,2 1,4 1,3 1,3 1,4 1,4 1,5 1,5
1,7 1,5
veces
1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 El Salvador

1,0 0,4 0,9
1,1 1,0
1,1
Nicaragua
Paraguay
Panam
Chile
Mxico
Costa Rica
Guatemala
Honduras
Colombia
Brasil
Alrededor de 1990
Alrededor de 2007
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Corresponde al ingreso medio de los hogares urbanos entre el ingreso medio de los hogares rurales, ambos expresados en mltiplos de la lnea de pobreza de cada contexto geogrfico. b/ El ao base corresponde a 1997 en Bolivia, 1995 en El Salvador, 2002 en Panam y 1999 en Paraguay, por no disponerse de encuestas de hogares con representatividad nacional para los aos anteriores
3.6.4. ndice de Gini o de distribucin del ingreso

Las medidas de desigualdad basadas en el ingreso (tal es el caso del ndice de Gini) permiten aproximarse a algunos elementos sobre el nivel de bienestar de la poblacin, pero no permiten captar inequidades tales como la carencia de oportunidades, el acceso al mercado, de expresin, entre otros (Sen 1992)128. El ndice o coeficiente de Gini es una medida de distribucin del ingreso que vara entre cero (0) y uno (1), donde 1 es el mximo grado de desigualdad (que sera equivalente a la hipottica situacin en la cual una sola persona posee todo el ingreso de una sociedad) y 0 es el nivel de perfecta igualdad donde cada miembro de la sociedad accede a una porcin semejante del ingreso socialmente generado. Si se considera el conjunto de la poblacin, el coeficiente de Gini depende de la suma ponderada de los ingresos de todos los individuos,
siendo las ponderaciones la posicin en el orden de rango de ms rico a ms pobre de cada uno de los individuos. Cuando el coeficiente de Gini se utiliza como indicador de bienestar, esta propiedad implica una funcin de bienestar colectivo con tales ponderaciones129.
128 Ver: eleccin colectiva y medidas de desigualdad. Jorge I. Gonzalez y E. Becerra. En Pobreza y desigualdad. Op.cit. 129 E. Lora. Tcnicas de Medicin Econmica. Op. Cit. All tambin pueden consultarse el mtodo de clculo para la construccin del ndice de Gini a travs de la lnea de distribucin o Curva de Lorenz.
92
Bolivia
Debido a lo anterior, y como lo demuestra el investigador E. Lora, el coeficiente es mucho ms sensible al aumento del ingreso entre los ms pobres que a aumentos iguales en los individuos ms ricos, en la medida en que la ponderacin que se asigna al ingreso de los ms pudientes es menor. De ah que sea conveniente calcular el coeficiente en una distribucin de rangos, que bien puede ser por quintiles, o deciles de la poblacin; esto hace posible que la observacin de la posicin en el orden de rango sea de mayor impacto que el aumento que se registre del ingreso absoluto. Es decir, el valor del coeficiente de concentracin se reduce cuando se eleva el ingreso de todos los individuos en igual magnitud absoluta, o cuando se presenta una transferencia de ingreso de los individuos ms ricos hacia los ms pobres, sin embargo, no se expresa de la misma manera en el coeficiente calculado por rangos de ingreso, mucho ms sensible a la transferencia entre miembros del mismo rango.
Indice Gini - Colombia

0,6 0,58 0,56 0,54 0,52 0,5 0,48
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
El coeficiente de Gini para Colombia fue de 0.58 en 2002, uno de los ndices ms elevados en Amrica Latina y el mundo, que indica una excesiva concentracin del ingreso. No obstante, a partir del ao 2003, ao en el cual se reduce a 0.56 comienza una lenta mejora que, no obstante, no ha llegado a propiciar una recuperacin robusta respecto del deterioro en que haba incurrido este ndice de desigualdad. Hay que recordar que en los aos 70, ste no llegaba a 0.5 (en 1978 fue de 0.49 en el total nacional y de 0.46 en las reas urbanas) y sigue estando an muy distante del 0.45 que se registraba hace 20 aos (1988)130. Se requerir entonces, a futuro, de un esfuerzo muy grande para poner mayor nfasis en el incremento del ingreso medio de los hogares y, en general, en polticas pblicas de naturaleza redistributiva que apunten al mejoramiento de la calidad de vida de ese sector de la poblacin que an se mantiene excluido de los beneficios del desarrollo humano. Estas polticas estn en la base de la construccin de condiciones propicias para la efectividad y sostenibilidad de los Desc en el pas y son compatibles con aquellas que buscan el crecimiento econmico, si se tiene en cuenta que contribuyen a incorporar plenamente a segmentos de la poblacin econmicamente activa, que an estn en el margen de los procesos productivos.
130 Cifras aportadas por Juan Luis Londoo en Distribucin del Ingreso Nacional. Revista Coyuntura Econmica No. 4. Fedesarrollo. Bogot. 1989.
93

Coeficiente de Gini
0.58 0.57 0.56 Coeficiente 0.55 0.54 0.53 0.52 0.51 0.53 0.55 0.57
0.56 0.55
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Estimaciones MERPD-ECH (segundos trimestres)
El auge econmico de los ltimos aos contribuy a reducir en otros dos puntos porcentuales los niveles de desigualdad, al colocar la tasa en 0.53 en 2006. La evaluacin de la calidad distributiva del ingreso es compleja y puede hacerse mediante el anlisis de la magnitud de la disparidad en la relacin de ingresos entre el decil ms rico y los cuatro deciles ms pobres; tambin, contribuye la comparacin entre el quintil situado en el extremo superior de la distribucin de los ingresos, es decir el segmento constituido por el 20% de la poblacin de mayores ingresos y el primer quintil que se encuentra en el extremo inferior de esa distribucin.
Amrica Latina (14 pases): Estructura de la distribucin del ingreso por deciles, alrededor de 2007 a/
100 90 Participacin en el ingreso (porcentajes) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Venezuela, R.B. Costa Rica Panam Mxico Per Rep. Dominicana El Salvador Paraguay Nicaragua Guatemala Bolivia Brasil Chile Uruguay b/ Argentina b/ Ecuador b/ Honduras Colombia 15 10 5 0 Relacin de ingresos (veces) 25 20 35 30
40% ms pobre 10% ms rico
30% siguiente D10/D (1 a 4)
20% anterior al 10% ms rico Q5/Q1
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Hogares ordenados segn su ingreso per cpita b/ rea urbana
94
Segn el estudio de la Cepal, Colombia hace parte del grupo de pases de Amrica Latina, justo a Costa Rica, Ecuador, Mxico, Per y Uruguay, que se caracterizan por un relativo estancamiento de su estructura distributiva y donde a pesar de haber mostrado una reduccin de brechas distributivas, sta fue poco significativa. En Colombia, el incremento de transferencias y otros ingresos del quintil superior estuvieron muy por encima del peso ganado por los ingresos laborales, lo cual contribuy poco a objetivos de equidad como la desconcentracin del ingreso. Los ndices de Gini para Amrica Latina son los ms bajos desde 1990, sin embargo la reduccin ha sido muy pequea en un lapso de 17 aos, pues apenas significa una cada de tres puntos porcentuales en las estimaciones alrededor de 2007, que hizo este organismo. Si se considera que el Gini promedio alrededor de 2007 para la regin se ubic en 0.515 y Colombia tiene una desigualdad de dos puntos por encima del Gini promedio de Amrica Latina.
Amrica latina (18 pases): Indicadores de desigualdad, alrededor de 2007 0,80 Gini, Theil, Atkinson 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 Uruguay El Salvador Panam Paraguay Rep. Dominicana Mxico Per Argentina a/ Chile Nicaragua Ecuador Costa Rica Bolivia Honduras Colombia Guatemala Brasil Venezuela
Desigualdad media-alta Desigualdad alta Desigualdad b j baja Desigualdad d b j di media-baja
2,50 Varianza de logaritmos 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00
Gini
Theil
Atkinson (1.5)
Varianza logaritmos
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ rea urbana
La equidad es un atributo para evaluar la calidad del desarrollo. Los informes de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas han sido reiterativos en que el desarrollo no consiste solamente en la formacin de competencias expresadas en un mejoramiento de la salud, del conocimiento y de las habilidades para la produccin.
Tambin contempla el uso que las personas hacen de sus potencialidades, bien sea en actividades productivas, culturales, recreativas, sociales o polticas131.
En el concierto internacional, pueden encontrarse pases desarrollados, como Dinamarca y Noruega, que apenas alcanzan un coeficiente de Gini que ronda 0.25, mientras otros ms atrasados como India o Indonesia se mantienen muy cerca de 0.3. Colombia todava se encuentra entre los rangos de mayor agudizacin de la inequidad, muy prximo a pases latinoamericanos como Brasil y Guatemala, cuyo ndice de Gini alcanza 0.6.
131 Programa Nacional de Desarrollo Humano, DNP, PNUD. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia, Alfaomega. Bogot. 2004
95

3.6.5. El ndice de condiciones de vida

Los estudios sobre la pobreza que reconocen las deficiencias de los ndices de NBI y de Lnea de Pobreza han propuesto mtodos que integren los dos anteriores. Uno de stos, el Mtodo Integrado de la Medicin de la Pobreza, MIP, tiene la deficiencia de pretender una integracin como un mero cruce de variables y metodologas, sin que llegue a interrelacionar el ingreso y las necesidades bsicas. Otras investigaciones se han dirigido a indagar por el bienestar, a travs de variables como el consumo y la capacidad de las personas para transformar ingreso en bienestar. De ah se ha derivado dos mtodos.
El primero mide el ingreso per cpita de los hogares con economas de escala y escalas de equivalencia, con el fin de aproximarse ms a la capacidad de un hogar para convertir sus recursos en bienestar. Vale la pena destacar que aunque estas medidas siguen siendo arbitrarias, intentan corregir el sesgo que se crea al suponer que el ingreso per cpita de un hogar en trminos absolutos es un buen estimador de su bienestar. El segundo mtodo examina el ingreso per cpita de los hogares a travs del tiempo segn caractersticas del jefe del hogar, analizando la pobreza como un fenmeno dinmico que vara segn el ciclo de vida de un hogar. La pobreza no es homognea, es un fenmeno social multidimensional, cuya definicin vara segn gnero (por ejemplo, las mujeres tienden a enfatizar ms la salud y la violencia), edad, cultura, localizacin geogrfica, y otros contextos sociales y econmicos (Narayan et al., 2000). Una variable como el ingreso jams lograra capturar la complejidad de la pobreza. Adicionalmente, las personas que se encuentran por encima pero muy cerca de una determinada lnea de pobreza quedan por fuera del anlisis al no ser consideradas como pobres. Este hecho puede ser particularmente grave. La pobreza es un estado dinmico, es decir, muchos de quienes se encuentran un poco por encima de la lnea de pobreza se podran considerar pobres en el sentido de que son especialmente vulnerables a la pobreza 132.
Se ha construido entonces el ndice de Condiciones de Vida (ICV) que integra algunas ventajas de los mtodos anteriores y variables de capital humano, que puede ser asimilado a un ndice de estndares aceptados de nivel de vida, muy cercano al planteado por Sen:
El indicador de pobreza P, que aqu se presenta, utiliza una aproximacin ordinal a las comparaciones de bienestar. La necesidad de dar una mayor ponderacin al ingreso de una persona ms pobre se deduce de consideraciones de equidad sin que sea necesario utilizar funciones de utilidad cardinal Inter.-personalmente comparables Este indicador de pobreza P difiere notablemente de los indicadores toscos de pobreza que se utilizan en la literatura estadstica sobre el tema y en las discusiones polticas. A diferencia P es sensible a la magnitud de la diferencia del ingreso de los pobres con respecto a la lnea de pobreza P es sensible al nmero de personas que estn por debajo de la lnea de pobreza P es sensible al patrn de la distribucin de ingreso de los pobres133.
Tal como lo describe el documento de Sarmiento y Ramrez134, el ICV combina en una sola medida las variables de potencial de acceso a bienes fsicos (vivienda, servicios pblicos domiciliarios) con variables que miden el capital humano actual y potencial (educacin de los mayores de 12 aos y posibilidades de acceso de nios y jvenes a los servicios escolares); a las cuales se incorporan las variables de composicin del hogar.
132 Natalia Milln. La pobreza en Colombia. Medidas de equivalencia de escala y la dinmica del ingreso per cpita del hogar. Op.Cit. 133 Amartya Sen Un enfoque ordinal para medir la pobreza. Op.Cit. 134 A. Sarmiento y C. Ramrez: El ndice de Condiciones de Vida: una Propuesta para la Distribucin. Op.cit. En este estudio se hace un resumen de los principales elementos metodolgicos en la construccin del ICV que traen los autores.
96
La metodologa selecciona las variables socio-econmicas ms relacionadas con el estndar de vida de la poblacin, a travs de una encuesta que busca medir en un solo momento del tiempo, y con la familia como unidad de observacin, los principales aspectos que permiten valorar las condiciones de vida. Cada variable fue definida de manera que cualquier situacin observable con relacin a ella pudiera ser clasificada por su contribucin al estndar de vida y con tcnicas que posibilitan estimar y ponderar incluso variables no continuas, como las caractersticas de la vivienda, o la condicin de asistir o no asistir a la escuela135. La lgica con la cual se construye el ICV busca una verificacin emprica de lo que Sen ha llamado la seleccin de objetos de valor.
Al comparar todas las variables en un conjunto, se est asegurando que si al comparar una combinacin A de objetos de valor con otra combinacin B, si A tiene ms de cualquier objeto y al menos lo mismo de los dems objetos de valor, A tiene un mayor estndar de vida136.
A partir de all, se lleg a una agrupacin en cuatro subconjuntos o factores: un factor de potencial fsico, que toma como indicador las caractersticas de la vivienda, uno segundo de potencial de acceso a servicios bsicos de la vivienda, un tercero de capital humano y su potencial frente al mercado de trabajo y finalmente un cuarto factor, de composicin de la familia. As mismo, se estableci la contribucin de cada variable a cada uno de los factores y se ponderaron stos en un nico ndice y se estandarizaron de forma tal que el indicador tomara valores entre cero y 100 puntos, donde a mayor valor mejor calidad de vida.
El resultado final es un ndice de estndar de vida, donde cada uno de los objetos de valor tiene una ponderacin y con el cual se pueden clasificar los hogares, segn el valor o categora que posean de cada una de las variables que entran en el ndice137.
Las encuestas especializadas como la de Calidad de Vida, permiten evaluar peridicamente los objetos de valor existentes, su peso dentro del estndar, y la conveniencia o no de agregar otros objetos. En la encuesta de calidad de vida de 1997, se introdujeron variables que permiten integrar los aspectos de defensa contra el riesgo (seguridad ciudadana y caractersticas del entorno fsico) y acceso y disfrute de bienes pblicos. El ICV es entonces un ndice de estndares aceptados de nivel de vida, es decir los ms ampliamente compartidos por la sociedad, cuya importancia radica en permitir definir la poblacin objeto de transferencia, acercndose en lo posible a la igualdad de oportunidades138. Desde el punto de vista terico, se concibe como una funcin de decisin social sobre un conjunto de variables determinado que permite ordenar hogares y entidades territoriales frente a un estndar de vida. No opera propiamente como una funcin de bienestar social, puesto que no se propone medir todos los objetos de valor que implicara una consideracin integral del bienestar. Otra ventaja del ICV es que identific unos niveles mnimos aceptables de capacidades bsicas, por debajo de los cuales la gente sufre de graves privaciones. Por ello, este ndice puede ayudar a definir cotas que sealen con ms precisin la eficacia o prdida de derechos econmicos, sociales y culturales mnimos para determinadas poblaciones. De esta manera, se pueden afinar polticas sociales tendientes
135 Este problema se manej a travs de un procedimiento estadstico de anlisis de datos denominado "cuantificacin ptima" 14 el cual asigna valores numricos a las categoras de las variables en una forma tal que maximiza la relacin entre las observaciones y el objetivo de medicin por medio del anlisis de componentes principales cualitativas15. El objetivo del procedimiento es cuantificar las categoras de tal manera que se asignen los valores teniendo en cuenta la consideracin de todas las variables tomadas en conjunto y controlando la calidad de los resultados por medio de pruebas estadsticas sobre la correlacin y las varianzas. A. Sarmiento. C Ramrez. Op. cit 136 Ibid. 137 Ibid. 138 Amartya Sen, The Standard of Living, Cambridge University Press. 1987. Citado por Sarmiento y Ramrez. Op. Cit.
97

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social a mejorar el estndar de vida de los hogares y los territorios, dando elementos cualificados para definir el ordenamiento de las trasferencias a las entidades territoriales, para que se superen las fallas en su capacidad para lograr un estndar de vida adecuado.
Indices de calidad de Vida (ICV)

Total Nacional y por zona
95 85 75 65 55 45 35 25
1985 1987 1989 1991 1993
Resto
1995
1997
1999
2001
2003
Total
Cabecera
Fuente: 1985-2000-DNP. Misin social, con base en DANE, censo 85 y 93 EN 2003. Programa Nacional de Desarrollo Humano - DDS-DNP, con base en ECH (total ao)
Fuente: DNP Evaluacin de los Indicadores de Desarrollo Social de Colombia. 1990 - 2003
En Colombia, el ICV combinado con los cuatro factores bsicos se sito en el ao 1999 en 75 puntos, registrando un ascenso sostenido desde el ao 1985, cuando no llegaba a los 60 puntos. Desde entonces, a pesar de la recesin social que afect a todos los dems indicadores de pobreza (excepto el NBI) y que se manifest en un deterioro del ICV en 1998, se ha mantenido estable. Conforme con los datos del DNP, es importante destacar una mejora de ms 5 puntos en la zona rural par el perodo 1999-2003, ao en el que supera la barrera de los 55 puntos, aunque se mantiene a considerable distancia de los casi 85 puntos que se lograron para ese ao en el mbito urbano. El DNP esperaba entonces que este ndice continuara mejorando en los aos siguientes, debido a las polticas de cobertura en educacin y acceso a vivienda139 que estaban incluidas en los programas estatales agrupados en las Siete Herramientas de Equidad Social. El ICV nacional total mejor ligeramente al pasar de 77.4 en 2002 a 78.8 en 2005. Este incremento de 1.4 puntos porcentuales estuvo explicado por el incremento en casi dos puntos del ICV urbano que lleg en 2005 a los 85.4, mientras que el principal problema sigue siendo el estancamiento del ICV rural, que slo creci en este perodo de 0.3 puntos. As, la diferencia de 25.1 puntos entre el ICV urbano con respecto al rural en 2002 se increment hasta 26.7 puntos del ICV en 2005. Si se observa la evolucin por componente, se puede concluir que en el caso de las zonas urbanas (cabeceras), dos fueron los renglones que ms influyeron para impulsar el incremento del ICV: educacin de personas de 12 y ms aos que tuvo una mejora de 0.4 puntos y educacin del jefe de hogar, que mejor en 0.3 puntos.
139 DNP. Evaluacin de los Indicadores de Desarrollo Social en Colombia. Op.cit.
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Indice de Condiciones de Vida por zona Nacional. 2002-2005

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Total 77,4 77,5 78,8 78,8 Cabecera 83,5 83,8 84,8 85,4 Resto 58,4 59,1 60,7 58,7
2002 2003 2004 2005
Fuente: Garca Cano Patricia. Indicadores Sociales Departamentales. Direccin de Desarrollo Social. DNP
Para el caso de las zonas rurales (resto), tambin la educacin de personas de 12 y ms aos consigui mejorar en 0.3 puntos y otros renglones lograron alzas moderadas de 0.1 y 0.2 puntos del ICV, no obstante se registraron retrocesos en vivienda, servicio sanitario (que cay 0.2), materiales con que se cocina (0.3), recoleccin de basuras (0.3), mientras que el vital rubro de abastecimiento de agua no tuvo ningn progreso, aunque tampoco retrocedi. En cuanto a los ICV departamentales, Bogot sigui a la vanguardia, ganando dos puntos del ICV y situndose en el borde de los 90 puntos en 2005 (89.7); en el extremo opuesto se ubica Choc, que aunque consigui mejorar su ICV en 3.6 puntos y pasar la barrera de los 60 puntos, sigue siendo el ms atrasado del pas, a 29.2 puntos de distancia de la capital. Sin embargo, se observaron progresos importantes en departamentos como Bolvar (creci 4 puntos del ICV, llegando a 73.7); Crdoba, que avanz 6.4 puntos del ICV, aunque an se encuentra a ms de 10 puntos del ICV nacional; Quindo, que gan casi tres puntos y Cauca que creci en 2.2. Dos grandes departamentos como Valle, que creci un modesto punto, y Antioquia, que se estanc (0.1 de crecimiento), no aportaron al mejoramiento del ICV nacional.
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Indice de Condiciones de Vida por componentes y zona Nacional. 2002-2005

Nacional ICV Educacin jefe del hogar Educacin personas 12 y ms aos Asistencia 12-18 aos a secundaria y universidad Asistencia 5-11 aos a primaria Material de las paredes Material de los pisos Servicio sanitario Abastecimiento de agua Con qu cocinan Recoleccin de basuras Nios de 6 o menos aos en el hogar Personas por cuarto Cabecera ICV Educacin jefe del hogar Educacin personas 12 y ms aos Asistencia 12-18 aos a secundaria y universidad Asistencia 5-11 aos a primaria Material de las paredes Material de los pisos Servicio sanitario 83,5 7,8 8,9 5,1 8,2 5,7 5,6 6,6 83,8 7,9 8,9 5,1 8,2 5,7 5,6 6,7 84,8 8 9,2 5,2 8,2 5,7 5,6 6,7 85,4 8,1 9,3 5,1 8,3 5,8 5,7 6,8 2002 77,4 7,1 8,1 4,9 8,0 5,3 5,1 5,8 6,3 5,4 5,4 4,9 11,1 2003 77,5 7,1 8,1 5,0 8,0 5,3 5,1 5,8 6,4 5,3 5,4 4,9 11,1 2004 78,8 7,2 8,4 5,0 8,1 5,3 5,1 5,8 6,4 5,9 5,4 5,0 11,2 2005 78,8 7,3 8,5 4,9 8,2 5,3 5,2 5,8 6,4 5,4 5,4 5,1 11,4
100
Nacional Abastecimiento de agua Con qu cocinan Recoleccin de basuras Nios de 6 o menos aos en el hogar Personas por cuarto Resto ICV Educacin jefe del hogar Educacin personas 12 y ms aos Asistencia 12-18 aos a secundaria y universidad Asistencia 5-11 aos a primaria Material de las paredes Material de los pisos Servicio sanitario Abastecimiento de agua Con qu cocinan Recoleccin de basuras Nios de 6 o menos aos en el hogar Personas por cuarto
2002 6,9 6,1 6,2 5 11,4
2003 6,8 6,1 6,3 5,1 11,3
2004 6,8 6,3 6,4 5,1 11,5
2005 6,9 6,3 6,4 5,2 11,6
58,4 4,7 5,5 4,4 7,6 4 3,8 3,2 5,1 3 2,5 4,5 10,2
59,1 4,8 5,7 4,5 7,6 4,1 3,8 3,1 5 3 2,5 4,6 10,4
60,7 4,8 5,8 4,6 7,7 4 3,6 3,1 5,2 4,6 2,5 4,6 10,3
58,67 4,8 5,8 4,6 7,8 3,9 3,7 3 5,1 2,7 2,2 4,6 10,5
Fuente:Clculos Programa Nacional de Desarrollo Humano, DDS-DNP con base en ECH-Dane
101

ndice de condiciones de vida* Nacional y departamenta. 2002-2005

Departamento Antioquia Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Cauca Cesar Choc Crdoba Huila La Guajira Magdalena Meta N. Santander Nario Quindio Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Nacional 2002 81,3 81,7 88,7 69,7 70,2 78,6 75,2 69,8 70,8 56,9 62,0 72,2 68,3 69,5 78,2 69,9 67,3 77,1 78,8 79,2 65,8 73,0 82,0 77,4 2003 80,7 82,2 88,4 70,7 73,0 78,3 72,1 69,6 65,8 58,3 65,1 73,4 67,6 68,6 72,3 73,4 66,2 80,4 79,5 78,1 66,6 73,9 82,6 77,5 2004 81,7 83,6 89,6 73,9 70,7 78,4 72,5 71,0 71,8 60,5 65,7 74,3 71,7 69,5 75,6 76,2 69,4 78,3 79,1 79,1 69,5 75,3 83,7 78,8 2005 81,4 83,0 89,7 73,7 70,2 78,7 70,1 72,0 69,4 60,5 68,4 73,1 69,8 71,9 78,3 75,4 69,3 81,2 78,8 78,8 66,6 74,3 83,0 78,8
Fuente: Clculos Programa Nacional de Desarrollo Humanos, DDS - DNP con base en ECH-Dane. *El ndice de Condiciones de Vida es un indicador que vara entre 0 y 100. Al ser mayor el nmero las condiciones de vida son mejores
Por otra parte, Caquet vio disminuir a su ICV en ms de 5 puntos su ICV, pasando de 75.2 a 70.1, as como Santander, que desmejor en 0.4 puntos del ICV durante el perodo de anlisis. Sin embargo, a travs del ICV, no se ha podido captar los intangibles, ni la dimensin distributiva, la calidad de los servicios pblicos ni la exposicin al riesgo. An no se han adicionado el potencial que agrega al hogar el entorno, medio ambiente, y el acceso a otros bienes pblicos. De todas maneras, por su complejidad y sofisticacin, el ICV ha ido ganando importancia en el diagnstico para la definicin de las polticas pblicas.
102
El indicador posee cualidades que rompen con el utilitarismo hedonista. Su cardinalidad facilita las comparaciones interpersonales y contribuye a la mejor orientacin del gasto social. El hecho de que sea un indicador compuesto evita la mirada unidimensional. Pero como cualquier indicador no es una media perfecta. Los logros que se obtienen en una direccin implican sacrificios en otra. La dimensin distributiva, por ejemplo, no hace parte del ndice. No obstante sus limitaciones, el ICV representa un avance significativo en el campo de los indicadores sociales140.
3.6.6. ndice de Desarrollo Humano141

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD ha promovido, a partir de 1990, la idea de evaluar la evolucin de las naciones a travs una concepcin multidimensional del desarrollo, expresada en el ndice de Desarrollo Humano IDH . El ndice incluye tres dimensiones que se pueden medir empricamente y que constituyen las bases para un bienestar de las personas; stas son: vida larga y saludable (esperanza de vida); educacin que les permita acceso al conocimiento y un ingreso para allegar los recursos que les habilite para alcanzar un nivel de vida decoroso. Elegir el camino del desarrollo hace parte de la bsqueda de alternativas humanas integrales, para ello se requieren seres humanos libres. Esa es la relacin que establece Amartya Sen entre desarrollo y libertad. Segn este enfoque:
la expansin de la libertad es tanto el fin primordial del desarrollo como su medio principal. El desarrollo consiste en la eliminacin de algunos tipos de falta de libertad que dejan a los individuos pocas opciones y escasas oportunidades de ejercer su agencia razonada. La eliminacin de la falta de libertades fundamentales es una parte constitutiva del desarrollo.142
Es as como la libertad individual es indispensable para adelantar procesos de desarrollo humano y, a su vez la accin social tras las metas de este tipo de desarrollo debe contribuir a liberar a las personas de las privaciones econmicas, que las hace depender de las necesidades inmediatas; de la exclusin poltica, que las somete al poder de los ms influyentes; de la exclusin social, que las convierte en ciudadanos de segunda clase. La libertad en los medios y la creacin de oportunidades sociales, polticas y econmicas, a travs de instituciones sociales democrticas es la verdadera medida del desarrollo humano.143 El desarrollo humano es entonces un proceso de ampliacin de las opciones de la gente para que pueda desplegar sus potencialidades de transformacin individual y social de manera equitativa y participativa. El desarrollo humano se mide a travs de un Indicador de Desarrollo Humano, IDH, una medida de bienestar que permite establecer el impacto de la economa y de la accin estatal en la calidad de vida de la gente, en la expansin y en el uso de las capacidades humanas. Es el indicador hoy en da ms utilizado internacionalmente para comparar los niveles de vida de los diferentes pases. El IDH mira a los seres humanos como agentes de cambio y no como beneficiarios pasivos de las polticas pblicas. Adicionalmente, la incorporacin de los derechos humanos como criterio orientador y evaluador de las polticas pblicas impacta directamente en el goce y disfrute de los mismos por
140 Alfredo Sarmiento. Jorge Ivn Gonzlez. Algunos aspectos conceptuales del ndice de condiciones de vida. Revista Coyuntura Social. Fedesarrollo. Bogot. 141 El PNUD calcula el IDH para 177 pases. 142 Amartya Sen. Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta. Bogot. 2000 143 Ver, A, Sen. Op.cit.
103

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social parte de sus titulares. Adems, supera enfoques ms limitados como el de necesidades bsicas, cuyo principal inters es la provisin de bienes y servicios materiales a los grupos de poblacin que sufren de alguna carencia bsica. El IDH es un ndice compuesto que contiene tres variables: La esperanza de vida al nacer como indicador de longevidad; el logro educacional o nivel educativo medido por una combinacin de la tasa de alfabetizacin de adultos (ponderada por 2/3) y la tasa bruta combinada de matrcula escolar, como promedio de las tasas de matricula de los tres ciclos: primaria (bsica), secundaria (media) y terciaria (diversificada), con una ponderacin de 1/3 cada una; y el ingreso medio o PIB real per cpita (PPA en dlares144), que representa la capacidad de adquisicin de bienes por parte de una persona145. Con estos elementos, se pueden evaluar varios de los aspectos centrales de las polticas pblicas en materia social. Los componentes de esperanza de vida y de logro educativo del IDH, reflejan las polticas de prevencin en salud, las polticas para mejorar la convivencia y la seguridad ciudadana y las polticas orientadas a mejorar las capacidades de las personas. Tal como enfatiza el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo:
Las prcticas culturales que protegen la salud, los programas de prevencin y atencin en salud, los sistemas de sanidad y seguridad pblica, y el saneamiento ambiental, inciden en la duracin media de la vida, que se expresa a travs de la esperanza de vida. Si la esperanza de vida aumenta hay una mejor calidad de vida 146 .
Por su parte,
la educacin sintetiza varias dimensiones del desarrollo humano: como capital humano es una medida de la inversin que la sociedad hace en las personas; como factor de produccin, a travs de la creacin y utilizacin de las innovaciones, es el principal motor del crecimiento econmico; cuando logra alcanzar a una masa crtica de la poblacin contribuye a una mejor definicin de las instituciones y de las reglas de juego colectivas; y como aumento de las capacidades humanas permite que las personas accedan y disfruten de los bienes de la cultura universal.147
El componente del ingreso medio148 es un buen rasero para estimar las consecuencias de las polticas de generacin de empleo o de capacidad de auto-sostenimiento de la poblacin, constituyndose en
una aproximacin a la cantidad y diversidad de los bienes y servicios, valorados econmicamente, que un pas ofrece a sus asociados.149
144 PPA: Paridad en Poder Adquisitivo (en dlares de Estados Unidos). Si se quiere utilizar el Pib per cpita como un indicador del desarrollo y del bienestar econmicos, la conversin usando las tasas de cambio de mercado tiende a subvalorar el Pib de los pases pobres en relacin con el de los ricos. Para estos propsitos la conversin debe hacerse, no usando la tasa de cambio de mercado sino la tasa de cambio de Paridad de Poder adquisitivo. Por definicin la TCPPA es la tasa que iguala lo que un dlar podra comprar en dos pases con monedas diferentes E. Lora. Tcnicas de medicin Econmica. Op. Cit. 145 Ver, PNUD. Informe de Desarrollo Humano ao 2000. 146 PNUD. DNP. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia. Alfaomega Colombiana. Bogot. 2004 147 Ibid. 148 El PIB por persona es un promedio que no tiene la capacidad de informar sobre el nivel de concentracin del ingreso. As que para entender mejor su significado, es importante tener en cuenta la forma como se distribuye. Para lograr este propsito se corrige el PIB con el Gini, que mide la concentracin del ingreso, y con ndices de equidad de gnero. La conjuncin del ingreso per cpita y la distribucin del ingreso amplan una idea que desde el comienzo del siglo haba propuesto Pigou. Si ambas medidas avanzan en el sentido positivo (aumenta el ingreso per cpita y mejora la distribucin) la sociedad progresa en trminos de bienestar. No obstante su sencillez, esta aproximacin tiene un gran poder informativo. Durante los ltimos aos en Colombia se observa no slo una cada del ingreso per cpita, sino tambin un empeoramiento de la distribucin del ingreso. La conclusin es obvia: el bienestar de la poblacin se ha deteriorado. Diez aos de Desarrollo Humano. Op. cit 149 Ibid.
104
De tal suerte que son indicadores muy sensibles a la intervencin estatal, especficamente sobre los grupos ms vulnerables y constituyen una adecuada radiografa del estado de avance de la satisfaccin de algunos de los Desc ms importantes. Ahora bien, el IDH tiene unos lmites, pues slo refleja los resultados medios a nivel nacional en las esferas bsicas. La metodologa con la cual fue construido este indicador seala unos valores fijos, mnimos y mximos. Por ejemplo, en el caso de la esperanza de vida al nacer, stos son de 25 y 85 aos respectivamente. En el caso de la tasa de alfabetizacin de adultos (15 o ms aos de edad) est entre 0% y 100%; igual ocurre con la tasa bruta de matrcula combinada. El PIB per cpita se estableci entre 100 dlares y 40.000 dlares (PPA en dlares). El clculo del ndice de ingreso es algo ms complejo. El ingreso entra en el IDH en sustitucin de todas las dimensiones del desarrollo humano que no se reflejan en una vida larga y saludable ni en los conocimientos, en suma, en reemplazo de un nivel de vida decoroso. El criterio bsico del tratamiento del ingreso se basa en que el logro de un nivel respetable de desarrollo humano no requiere un ingreso ilimitado150. En el caso colombiano, la informacin para calcular el ndice proviene de la Encuesta Nacional de Hogares, que realiza el Dane. En 1993, se corrigi la medida del nivel de desarrollo y se introdujo de manera explcita la distribucin de sus logros. En 1995, se integr el enfoque sobre la equidad de gnero a travs del ndice de Desarrollo Relativo al Gnero, IDG; y en 1997 se introduce el ndice de Pobreza Humana, IPH, como una medida de la proporcin de la poblacin que ha sido excluida de los niveles mnimos de capacidades bsicas y por tanto del avance del desarrollo151. Metodolgicamente, debe considerarse que desde 1994, el Dane utiliza un nuevo procedimiento de cuentas nacionales y que antes de 1996 en el pas no se contaba con una encuesta de hogares que permitiera hacer estimaciones a nivel departamental. En 2001, se introdujo una modificacin muy significativa en la encuesta de hogares, puesto que el Dane aument el tamao de la muestra y la convirti en una encuesta de carcter continuo, definiendo nuevas variables en relacin con empleo e ingresos. Ms recientemente, el Dane construy la Gran Encuesta Integrada de Hogares.
La forma de comparar los resultados de la actual encuesta continua con las anteriores, an sigue siendo motivo de discusin entre los expertos. Y por ello muchas veces no es posible determinar si las variaciones observadas se deben al cambio de metodologa, o a transformaciones de la realidad socioeconmica152.
Segn el Departamento Nacional de Planeacin, el IDH para Colombia mejor entre 1998 y 2001, para luego caer 0.006 puntos en 2002, de 0.779 a 0.773. El DNP atribuy esta cada a un estimado ms bajo en cobertura escolar, de 71 a 68 y a un estimado ms bajo en PIB per capita (PPA USD), de 7.040 a 6.370.153 De acuerdo con las estimaciones de la misma fuente, el IDH para Colombia debera mejorar en el perodo que se iniciaba entonces, partiendo de la perspectiva de la recuperacin del crecimiento econmico, de los avances en cuanto a cobertura en educacin y de una mayor expectativa de vida por el descenso que se present en la tasa de homicidio.
150 PNUD. Informe de desarrollo Humano. 2000. Nota Tcnica. Clculo de los ndices All se seala que el IDH es un promedio simple del ndice de esperanza de vida, el ndice de nivel educacional y el ndice del PIB per cpita (PPA en dlares) ajustado, por lo que se calcula dividiendo por 3 la suma de esos tres ndices. Esto se expresa en un valor numrico que va de 0 a 1, donde 1 es el mayor grado de desarrollo posible. 151 PNUD. DNP. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia. Alfaomega Colombiana. Bogot. 2004 152 Ibid. 153 DNP. Evaluacin de los indicadores de desarrollo social de Colombia. 1990- 2003. Op.cit.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hace una clasificacin de 177 de los Estados miembros de las Naciones Unidas de acuerdo al ndice de desarrollo humano. En la clasificacin 2005-2006, publicada en el ao 2007, identific 70 pases calificados como de desarrollo humano alto, en razn a que tenan IDH iguales o superiores a 0.800. Los cinco pases que encabezan la lista, Islandia, Noruega, Canad, Australia e Irlanda, ostentaban IDH iguales o superiores a 0.960. Dentro de este grupo, se encontraban pases latinoamericanos como Argentina, ubicado en el puesto 38 con un IDH de 0.869, Chile en el puesto 40 (0.867); Uruguay en el puesto 46 (0.852); Costa Rica, en el puesto 48 (0.846); Cuba en el puesto 51 (0.838); Mxico, puesto 52 (0.829); Panam en el puesto 62 (0.812) y Brasil, puesto 70 (0.800). Colombia fue incluida entonces como perteneciente al grupo de los pases catalogados por la ONU como de desarrollo humano medio y ocup el puesto 75 con un IDH de 0.791, precedido de Venezuela con un IDH de 0.792. Hay que recordar que Colombia ocupaba en el ao 2002 el puesto 73.
IDH Pases de desarrollo medio. 2005-2006

Valor del ndice de desarrollo Humano (IDH) Clasificacin segn el IDH Esperanza de vida al nacer (aos) "Tasa de alfabetizacin de adultos (% de personas de 15 aos y mayores)" "Tasa bruta combinada en matrculacin en primaria, secundaria y terciaria (%)" "PIB per cpita (PPA en US$)" Clasificacin segn el PIB per cpita (PPA en US$) menos clasificacin segn el IDH
ndice de Esperanza de vida
ndice de Educacin
ndice del PIB
2005 54 Saint Kitts y Nevis 55 Tonga 56 Jamahiriya Arabe Libia 57 Antigua and Barbuda 58 Omn 59 Trinidad y Tobago 60 Rumania 61 Arabia Saudita 62 Panam 63 Malasia 64 Belars 65 Mauricio 66 Bosnia y Herzegovina 67 Rusia, Federacin de 68 Albania 69 Macedonia (ERY) 70 Brasil 0,821 0,819 0,818 0,815 0,814 0,814 0,813 0,812 0,812 0,811 0,804 0,804 0,803 0,802 0,801 0,801 0,8
2005 70 72,8 73,4 73,9 75 69,2 71,9 72,2 75,1 73,7 68,7 72,4 74,5 65 76,2 73,8 71,7
1995 2005 97,8 98,9 84,2 85,8 81,4 98,4 97,3 82,9 91,9 88,7 99,6 84,3 96,7 99,4 98,7 96,1 88,6
2005 73,1 80,1 94,1
2005 13,307 8,177 10,335 12,5 0,75 0,797 0,806 0,815 0,833 0,737 0,782 0,787 0,836 0,811 0,728 0,79 0,825 0,667 0,853 0,814 0,779 0,896 0,926 0,875 0,824 0,766 0,872 0,905 0,806 0,878 0,839 0,956 0,813 0,874 0,956 0,887 0,875 0,883 0,816 0,735 0,774 0,806 0,843 0,832 0,752 0,844 0,723 0,783 0,73 0,809 0,71 0,782 0,663 0,714 0,74
-4 15 4 -4 -15 -14 3 -19 15 -6 8 -13 17 -9 30 11 -3
67,1 64,9 76,8 76 79,5 74,3 88,7 75,3 69 88,9 68,6 70,1 87,5
15,602 14,603 9,06 15,711 7,605 10,882 7,918 12,715 7,032 10,845 5,316 7,2 8,402
106
Clasificacin segn el IDH
Valor del ndice de desarrollo Humano (IDH)
Esperanza de vida al nacer (aos)
"Tasa de alfabetizacin de adultos (% de personas de 15 aos y mayores)"
"Tasa bruta combinada en matrculacin en primaria, secundaria y terciaria (%)"
"PIB per cpita (PPA en US$)"
ndice de Esperanza de vida
ndice de Educacin
ndice del PIB
2005 DESARROLLO HUMANO MEDIO 71 Dominica 72 Santa Luca 73 Kazajstn 74 Venezuela 75 Colombia 76 Ucrania 77 Samoe 78 Tailandia 79 Repblica Dominicana 0,798 0,795 0,794 0,792 0,791 0,788 0,785 0,781 0,779
2005
1995 2005
2005
2005
Clasificacin segn el PIB per cpita (PPA en US$) menos clasificacin segn el IDH
76,6 73,1 65,9 73,2 72,3 67,7 70,8 69,6 71,5
88 94,8 99,5 93 92,8 99,4 98,6 92,6 87
81 74,8 93,8 75,5 75,1 86,5 73,7 71,2 74,1
6,393 6,707 7,857 6,632 7,304 6,848 6,17 8,677 8,217
0,844 0,802 0,682 0,804 0,788 0,711 0,763 0,743 0,776
0,694 0,72 0,728 0,7 0,716 0,705 0,688 0,745 0,736
0,694 0,702 0,728 0,7 0,716 0,705 0,688 0,745 0,736
19 15 1 14 4 9 14 -13 -10
Fuente: Naciones Unidas. Seguimiento del desarrollo humano. Ampliar las opciones de la gente. 2005-2006
En la evaluacin del ao siguiente (2006-2007), editada en 2008 por la ONU, Colombia sigue entre los pases de desarrollo humano medio, pero pierde 5 posiciones y ocupa el puesto 80 con un IDH de 0.787, precedido de Per, puesto 79 (0.788), que gan 8 posiciones. Mientras tanto Ecuador, ubicado ahora en el puesto 72 y habiendo ganado 17 posiciones (IDH 0.807) y Venezuela en el puesto 61 (IDH 0.826), despus de ganar 13 posiciones, ingresaron al grupo de pases de desarrollo humano alto.
IDH. Pases de desarrollo medio 2007-2008

Posicin Dato de 2006 (publicado en 2008) 76 77 78 79 80 81 Cambio comparado a datos de 2005 (publicados en 2007) (13) (6) (10) (8) (5) (3) Pas IDH en 2006 (publicado en 2008)
Turqua Dominica Lbano Per Colombia Tailandia
0,798 0,797 0,796 0,788 0,787 0,786
Fuente: PNUD. Informe de desarrollo Humano. 2007- 2008
107

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Gracias al importante estudio Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia realizado por el PNUD y el DNP, se puede establecer la evolucin que tuvo el IDH en el pas en la dcada de los aos noventa y examinarlo en cada uno de sus componentes, lo que permite inferir tendencias respecto de la realidad de tres de los Desc de importancia ms decisiva en la calidad de vida de la poblacin, como son la salud, la educacin y el empleo. A comienzos de los noventa, el IDH superaba ligeramente los 0.7. Para 2001, el IDH crece en 0.06, llegando a 0.771; tanto al comienzo del perodo, como en el ltimo momento de esta estimacin el componente de logro educativo es el de mayor contribucin.
En los once aos considerados por el informe del PNUD, el desarrollo humano aumenta en un 8,5% pero de manera discontinua. En la primera etapa, entre 1990 y 1993, hubo un aumento continuo, pero menos pronunciado que el del perodo 19931997. Este crecimiento de 4%, se debi al comportamiento del PIB por persona, que explica el 62% del incremento del IDH. En efecto, la poblacin aument en cerca del 6%, pero el PIB por persona, en dlares corrientes, lo hizo en 46% (US$ 1.190 a US$ 1.738). La esperanza de vida aporta un 22% al crecimiento del IDH y el logro educativo el 16%. En el segundo perodo, 1993-1997, hubo una aceleracin en el crecimiento del IDH (5%). Durante estos aos, comienzan a tomar forma los cambios institucionales derivados de la Nueva Constitucin.
Colombia. Evolucin del IDH por componente 1990-2001

Aos 1990 1991 1992 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Esperanza de vida (aos) 67,8 68,1 68,6 69,0 69,4 70,2 70,7 71,0 71,3 71,6 71,9 Poblacin analfabeta % 10,8 10,5 10,2 9,9 9,4 8,9 8,6 8,6 8,3 8,0 7,5 Escolaridad combinada tasa 0,594 0,602 0,608 0,617 0,645 0,701 0,720 0,712 0,700 0,673 0,682 ndice de logro educativo 0,793 0,797 0,801 0,806 0,819 0,841 0,849 0,847 0,845 0,838 0,844 ndice de esperanza de vida 0,714 0,719 0,726 0,733 0,740 0,753 0,762 0,766 0,771 0,776 0,781 ndice de PIB ajustado 0,625 0,668 0,668 0,677 0,702 0,731 0,717 0,699 0,662 0,679 0,688 ndice de desarrollo humano 0,711 0,728 0,732 0,739 0,754 0,775 0,776 0,771 0,759 0,764 0,771
Fuente: Clculos PNDH a partir de DANE, Censos de poblacin, encuesta nacional de hogares y cuentas nacionales
La ley 60 de 1993 reform a fondo el marco de competencias y los modos de financiacin de la educacin. Estos cambios se reflejaron en un notable aumento de la matrcula en secundaria; es as como el ndice de logro educativo explica el 39% del incremento del IDH. El PIB, que tuvo un crecimiento de 6%, da cuenta de un 35% del cambio total. Mientras que la poblacin crece en un 7%, el PIB por persona aumenta en 35% en dlares corrientes, pasando de US$ 1.738 a US$ 2.351.
108
En el tercer perodo, 1997-2000, no se observa una tendencia uniforme de crecimiento o descenso. Existen fluctuaciones en uno u otro sentido. Entre 1997 y 1999, el IDH desciende en cerca de dos puntos, alcanzando niveles similares a 1994. Entre 1999 y 2000 hay una recuperacin de 0.5, sin que el IDH logre volver a los niveles de 1996. El balance global muestra una cada de 1.6%. Si se hubiera considerado nicamente el PIB, la disminucin hubiera sido mayor, ya que el comportamiento del mismo explica 105% de la disminucin total del IDH. El PIB per cpita en dlares disminuye continuamente durante todo el perodo, pasando de US$ 2.351 a US$ 1.799. Debe observarse que este valor es inferior al PIB per cpita de 1994. El aumento de la esperanza de vida contrarresta parte del efecto negativo del PIB y de la cada en el ndice de logro educativo. Finalmente, entre 2000 y 2001 hubo una recuperacin del 1%, que se explica principalmente por el incremento del PIB (0.43) y del logro educativo (0.30). Es bueno recordar, sin embargo, que la comparacin debe tener en cuenta el importante cambio en la metodologa de las encuestas de hogares, que son la base de informacin del ndice de logro educativo. El ndice de logro educativo, se incrementa en forma importante entre 1994 y 1997, y se convierte en el factor que tiene mayor incidencia en el aumento del IDH154.
El mismo estudio realza las diferencias en desarrollo humano entre las zonas urbana y rural. Es as como el valor del IDH para la zona rural slo creci en el perodo mencionado en 0.04 puntos, para situarse por debajo de 0.7 en el ao 2001. Aunque su incremento es superior a los 0.02 de las cabeceras en el perodo 1991-2001, en este ltimo ao, an se mantiene por debajo del IDH de 1990 del pas en su conjunto. Es decir, que en materia de desarrollo humano, las zonas rurales apenas alcanzan estndares que fueron conseguidos en las zonas urbanas hace 10 aos. Esto equivale en el contexto internacional a una diferencia de cerca de 60 puestos, pues
mientras en la zona urbana, el pas ha alcanzado niveles cercanos a los que el PNUD clasifica como de alto desarrollo humano desde 1998, con valores similares a los de pases como Costa Rica (que ocup el puesto 48 en el ordenamiento mundial en el ao 2000), en la zona rural el pas tiene un desarrollo humano medio, ms cercano al de la Repblica de El Salvador (que en 2000 ocup el puesto 104 entre los pases considerados)155.
Indice de Desarrollo Humano por zona. 1991 - 2001
0,900 0,794 0,811 0,800 0,790 0,794
0,800 0,774
0,776
0,779
0,788
0,786
0,700
0,658
0,669
0,658
0,666
0,672
0,680
0,688
0,681
0,688
0,688
0,600
0,500
1991
1992
1993
1994
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Cabecera
Resto
Fuente: Clculos PNDH a partir de estadsticas DANE

154 PNUD. DNP. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia. Op.cit. 155 PNUD. DNP. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia. Op.cit.
109

ndice de Desarrollo Humano por Componentes Nacional. 2001 - 2005

1,000 0,800 0,600 0,400 0,200 0,000
ndice de logro educativo ndice de Esperanza de vida ndice de PIB ajustado IDH
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Clculos PNDH, a partir de estadsticas DANE
Las tendencias descritas en la ltima dcada del siglo XX en materia de desarrollo humano se mantienen sin cambios sustanciales en lo que va corrido del nuevo siglo. Es as como se presenta un crecimiento consolidado nacional de 0.013 puntos del IDH, comparando los resultados del ao 2001 con los de 2005, explicado por el crecimiento en logro educativo de 0.840 a 0.856 y en el ndice de esperanza de vida de 0.017 puntos. Muy poco aport el poco avance del PIB per cpita ajustado, indicando que en el estancamiento de los ingresos medios de los colombianos radica uno de los problemas fundamentales de desigualdad y de desarrollo.
ndice de Desarrollo Humano por componentes Nacional. 2001-2005

Componentes ndice de Logro Educativo ndice de Esperanza de Vida ndice de PIB ajustado IDH 2001 0,840 0,780 0,690 0,770 2002 0,840 0,790 0,670 0,770 2003 0,850 0,790 0,700 0,780 2004 0,850 0,790 0,720 0,790 2005 0,856 0,797 0,695 0,783
Fuentes: Cculos Programa Nacional de Desarrollo Humano. DDS-DNP con base en ECH- Dane
110
Adems, la dinmica departamental mostr pequeos avances, de una centsima en el IDH, en casi todos los departamentos, incluyendo Bogot. Antioquia, Boyac, Caldas, Cundinamarca, Guajira, y los Santanderes crecieron dos centsimas, en tanto que Cesar, Huila y Quindo superaron un poco este incremento. Caquet y Valle no registraron movimientos en el ndice, mientras que Choc perdi una centsima en su ya deplorable IDH de 0.67, a una distancia de 0.16 de Bogot que sigue exhibiendo el mejor IDH con 0.83. De esta manera, la capital tiene un IDH equivalente al de pases de desarrollo humano alto como Mxico o Cuba (puestos 52 y 51 en el escalafn mundial de IDH), mientras que Choc tiene IDH equivalente al de Sudfrica y Tayikistn, que ocupan los lugares 121 y 122 del escalafn, muy cerca del lmite de las pases de desarrollo humano bajo. Estas dos entidades territoriales que se encuentran en los extremos del desarrollo humano en el pas, sirven para entender como aportan los diferentes componentes en la configuracin del indicador de desarrollo humano. En Bogot, crecieron el ndice de logro educativo y el de esperanza de vida (ambos crecieron en el perodo de anlisis 2001-2005 en 0.02), en cambio el ndice de PIB ajustado creci slo en la mitad de esta proporcin. El Choc perdi 0.04 de su logro educativo, gan 0.02 en esperanza de vida y su ingreso medio se estanc en el muy precario 0.54.
El problema del ingreso medio es tanto ms crtico para todo el pas por cuanto el indicador que lo mide (PIB per cpita) sufre un ajuste por desigualdad mediante la aplicacin de una metodologa introducida por el PNUD en su Informe de 1993. Este ejercicio de correccin pone de presente la importancia de la distribucin en el desarrollo humano, ya que la desigualdad en la distribucin de los ingresos tiene un impacto negativo significativo sobre el IDH.
111
112
IDH por componentes Nacional y departamental. 2001-2005

ndice de Logro Educativo ndice de Esperanza de Vida ndice de PIB ajustado IDH
Departamento
2002 2003 2004 2005 2001 2002 2003 2004 2005 2001 2002 2003 2004 2005 2001 2002 2003 2004 2005
2001
Nacional 0,85 0,86 0,90 0,81 0,87 0,84 0,88 0,84 0,80 0,77 0,84 0,81 0,83 0,85 0,85 0,85 0,79 0,77 0,76 0,69 0,77 0,87 0,85 0,87 0,77 0,78 0,70 0,78 0,80 0,79 0,80 0,81 0,81 0,81 0,78 0,71 0,79 0,77 0,80 0,82 0,76 0,77 0,78 0,78 0,81 0,78 0,71 0,79 0,84 0,80 0,83 0,74 0,75 0,75 0,75 0,84 0,83 0,83 0,73 0,74 0,75 0,75 0,76 0,75 0,79 0,81 0,78 0,71 0,79 0,85 0,84 0,85 0,77 0,77 0,78 0,79 0,79 0,65 0,63 0,56 0,63 0,63 0,69 0,54 0,64 0,87 0,83 0,84 0,76 0,76 0,77 0,77 0,77 0,64 0,62 0,64 0,61 0,54 0,61 0,61 0,67 0,53 0,62 0,83 0,84 0,84 0,81 0,81 0,81 0,82 0,82 0,63 0,61 0,64 0,65 0,66 0,64 0,57 0,63 0,64 0,70 0,56 0,65 0,90 0,91 0,91 0,80 0,80 0,81 0,82 0,82 0,76 0,74 0,77 0,77 0,68 0,68 0,70 0,63 0,62 0,68 0,67 0,73 0,57 0,69 0,86 0,87 0,87 0,80 0,80 0,81 0,81 0,81 0,67 0,65 0,68 0,69 0,67 0,75 0,66 0,67 0,68 0,61 0,61 0,67 0,65 0,70 0,54 0,67 0,86 0,84 0,85 0,75 0,76 0,78 0,78 0,79 0,71 0,70 0,72 0,74 0,73 0,77 0,78 0,82 0,76 0,74 0,75 0,73 0,71 0,72 0,74 0,77 0,68 0,74
0,84
0,84
0,85
0,85
0,86
0,78
0,79
0,79
0,79
0,80
0,69
0,67
0,70
0,72
0,70
0,77
0,77 0,77 0,80 0,81 0,75 0,75 0,75 0,74 0,71 0,73 0,73 0,76 0,68 0,74
0,78 0,79 0,78 0,83 0,76 0,76 0,77 0,74 0,72 0,73 0,75 0,78 0,68 0,76
0,79 0,79 0,79 0,83 0,78 0,76 0,78 0,74 0,73 0,75 0,75 0,79 0,68 0,78
0,78 0,79 0,79 0,83 0,77 0,76 0,77 0,73 0,73 0,76 0,75 0,79 0,67 0,77
Antioquia
0,85
Atlntico
0,86
Bogot
0,89
Bolvar
0,83
Boyac
0,82
Caldas
0,83
Caquet
0,84
Cauca
0,84
Cesar
0,78
Crdoba
0,79
Cundinamarca
0,85
Choc
0,80
Huila
0,81
ndice de Logro Educativo
ndice de Esperanza de Vida
ndice de PIB ajustado
IDH
Departamento
2002 2003 2004 2005 2001 2002 2003 2004 2005 2001 2002 2003 2004 2005 2001 2002 2003 2004 2005
2001
La Guajira 0,78 0,79 0,84 0,81 0,80 0,82 0,83 0,86 0,77 0,82 0,86 0,88 0,87 0,87 0,77 0,78 0,79 0,79 0,84 0,82 0,84 0,76 0,77 0,78 0,78 0,78 0,79 0,79 0,81 0,81 0,82 0,82 0,82 0,82 0,82 0,56 0,68 0,72 0,84 0,84 0,86 0,78 0,78 0,79 0,79 0,79 0,72 0,70 0,55 0,67 0,70 0,84 0,85 0,86 0,78 0,78 0,80 0,80 0,81 0,66 0,64 0,66 0,73 0,57 0,70 0,73 0,85 0,86 0,88 0,75 0,76 0,77 0,78 0,78 0,65 0,63 0,66 0,66 0,67 0,76 0,57 0,70 0,74 0,81 0,83 0,83 0,76 0,77 0,77 0,77 0,78 0,59 0,57 0,60 0,63 0,81 0,82 0,83 0,75 0,75 0,76 0,76 0,76 0,55 0,53 0,56 0,60 0,58 0,60 0,63 0,65 0,74 0,55 0,67 0,72 0,86 0,84 0,86 0,71 0,71 0,72 0,72 0,72 0,71 0,69 0,71 0,74 0,71 0,75 0,71 0,72 0,73 0,76 0,78 0,72 0,75 0,79 0,81 0,83 0,82 0,79 0,80 0,80 0,80 0,80 0,59 0,57 0,60 0,61 0,59 0,73 0,72 0,74 0,70 0,71 0,74 0,75 0,78 0,71 0,75 0,78 0,78 0,82 0,81 0,80 0,80 0,81 0,81 0,82 0,69 0,67 0,70 0,70 0,71 0,76 0,75
0,79
0,76 0,74 0,76 0,71 0,73 0,76 0,77 0,79 0,73 0,77 0,80
0,78 0,75 0,77 0,73 0,75 0,77 0,77 0,80 0,73 0,77 0,80
0,78 0,74 0,76 0,72 0,74 0,76 0,77 0,80 0,73 0,76 0,79
Magdalena
0,81
Meta
0,85
Nario
0,82
N. Santander
0,82
Quindio
0,79
Risaralda
0,84
Santander
0,84
Sucre
0,79
Tolima
0,81
Valle
0,87
Fuente: Clculos Programa Nacional de Desarrollo Humanos, DDS - DNP con base en PPA: World development indicators database. World Bank September 2004 Poblacin y esperanza de vida: DNP-DDS-GCV Alfabetismo y escolaridad combinada: ECH-2005. Clculo PNDH-DNP Tasa de cambio: Tasa de cambio nominal fin de ao, balanza de pagos de Colombia-supuestos generales (DEE-DNP) PIB: Balanza de pagos de Colombia-supuestos generales (DEE-DNP) Participacin porcentual del PIB departamental, a precios constantes de 1994, ao 2003.
113

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social A manera de ejemplo, vale la pena mencionar la siguiente observacin recogida en el informe de las Naciones Unidas y la Cepal sobre la marcha de los Objetivos del Milenio en el ao 2004:
En los ltimos 14 aos, el ndice de desigualdad de Gini ha aumentado en el pas, pasando de 0.544 en 1996 a 0.563 en 2003. Cuando se realiza la correccin por distribucin de ingresos, el IDH se reduce en cerca de 13 puntos, es decir, un retroceso de ms de 15 aos. El Desarrollo Humano aumentara alrededor de 2% por ao, si la desigualdad se disminuyera en un 10%156.
3.6.7. ndice de Desarrollo de Gnero (IDG)

Como un avance del IDH, se ha incorporado el Indicador de Desarrollo de Gnero, IDG, que mide el logro en las mismas dimensiones y con las mismas variables que el IDH, pero que permite discriminar las desigualdades en materia de logro entre mujeres y hombres. Mientras mayor sea la disparidad de gnero en cuanto al desarrollo humano bsico, menor es el IDG de un pas en comparacin con su IDH; de tal manera que el IDG es el IDH al que se le descuenta el efecto de la desigualdad de gnero. Lo anterior permite observar otras dimensiones del desarrollo y entonces la esperanza de vida reflejar no slo las condiciones de salud sino que, especialmente en el caso colombiano, muestra la situacin imperante de violencia y como se ve afectada la poblacin de uno u otro sexo, o el avance en la condicin de la mujer, como resultado de las mejoras en la educacin. El informe de Desarrollo Humano seala que los resultados encontrados para Colombia muestran un avance hacia la equidad entre hombre y mujer en el perodo de anlisis, con logros en las variables bsicas que componen el indicador de Desarrollo Humano. Si se observa el mapa de ndice de equidad de gnero 2008 se observa que Colombia es considerada uno de los dos pases en toda Amrica Latina que ha conseguido ms equidad de gnero. En 1985, la diferencia en la condicin de los sexos era sumamente grande en perjuicio de las mujeres. Hacia 1995, la disparidad se habra reducido considerablemente, pero an estaba lejos de lograrse la igualdad deseada. En la segunda parte de la dcada de los noventa, la mujer sigui ganando espacio de tal forma que en los aos recientes no se registran brechas en materia de alfabetismo; incluso entre 1994 y 1998 la mujer logra unas tasas de matrcula superior a las de los hombres; sin embargo, la cada en matrcula de finales de los noventa las afecta en mayor medida. Analizando la informacin sistematizada que est disponible en esta materia, se puede afirmar que los ingresos son la principal fuente de desigualdad de gnero en el pas.
Las diferencias venan descendiendo en forma continua desde comienzos de la dcada. La crisis, sin embargo, las ampla nuevamente, y las mujeres empiezan el nuevo siglo con unos ingresos 20% menores a los de los hombres, porcentaje igual al de 1995157.
Sin embargo, fueron los adelantos en la variable educativa los de mayor impacto en el progreso en la condicin de la mujer durante la ltima dcada del siglo pasado. La poblacin femenina logra superar el rezago con respecto al hombre en la tasa de alfabetizacin de la poblacin adulta.
156 Ver, Sistema de Naciones Unidas y Cepal, ACCI, GTZ. Las Regiones Colombianas Frente a los Objetivos del Milenio. Bogot. 2004. 157 PNUD; DNP. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia. Op. Cit.
114
ndice de equidad de gnero 2008
Las deudas del siglo XX y las verguenzas del XXI

4 4 4 4 5 5 3 4 5 4 5 2 3 2 1 5 2 1 5 1 2 5
4 1
5 3 1 3 3 2 1 3 2 3 1
4 2 3 3 2 1 3 2 3 2 2 4 2 1 2 2 4 3 4 3
3 3 2 1
4 4
1 4 4 5
5 3 1 2 5
4 3
3 4
IEG 2008 1
Menos equidad
5
Ms equidad
Fuente: Social Watch. El progreso hacia las metas. 2008.
115

Colombia. ndice de Desarrollo Relativo al Gnero. 1985, 1994-2001

Departamento 1985 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Esperanza de vida al nacer
Hombre Mujer
Tasa de analfabetismo
Hombre Mujer
tasa matrcula combinada

Hombre Mujer
ndice de PIB per cpita

Hombre Mujer
IDG
IDH
63,9 65,2 65,8 66,5 67,3 67,6 68,0 68,4 68,8
71,0 73,4 73,6 74,0 74,3 74,5 74,7 74,9 75,1
12,0 9,4 8,9 8,8 8,7 8,8 8,7 8,0 7,5
12,8 9,4 8,9 8,7 8,5 8,5 8,5 8,1 7,5
52,5 63,1 64,2 66,7 72,2 70,2 70,2 67,8 68,1
51,5 64,9 66,0 69,1 72,0 72,1 69,8 66,8 68,3
1,47 0,723 0,732 0,742 0,766 0,746 0,701 0,725 0,738
0,517 0,598 0,613 0,625 0,650 0,638 0,612 0,617 0,619
0,646 0,718 0,727 0,738 0,771 0,767 0,756 0,760 0,766
0,699 0,754 0,753 0,775 0,776 0,771 0,759 0,764 0,771
Fuente: Clculos PNDH a partir de DANE, censos, encuesta de hogares. Cuentas nacionales y DNP/DDS/GCV, proyecciones de poblacin
La tasa de matrcula combinada, el otro indicador en materia educativa, muestra tambin notables avances para las mujeres. Es as como en 1998 una mayor proporcin de mujeres que de hombres asista a establecimientos educativos. Sin embargo, la recesin golpe ms a la poblacin femenina: entre 1998 y 2000, por ejemplo, sta perdi ms de 5 puntos porcentuales en la tasa de matrcula. A partir de 2001, comienza una lenta recuperacin. Los avances en la equidad de gnero se hacen evidentes, cuando se observa la aminoracin en los resultados del IDH comparado con el IDG.Es as como en 1985 exista una distancia muy marcada, definida principalmente por las desigualdades en el componente de ingreso. Las diferencias entre IDG e IDH se redujeron sustancialmente hacia 1994 y en 2001 los dos ndices se haban prcticamente emparejado.
IDG e IDH. 1985, 1994-2001
0,80 0,75 0,70 0,60 0,60 0,55 0,50
IDG IDH
1985 0,646 0,699
1994 0,718 0,754
1995 0,727 0,753
1996 0,738 0,775
1997 0,771 0,776
1998 0,767 0,771
1998 0,756 0,759
2000 0,760 0,764
2001 0,766 0,771
Fuente: Clculos PNDH a partir de estadisticas DANE
116
Esta situacin de reduccin de la asimetra de gnero es ilustrada por el Informe de Desarrollo Humano de 2001:
Hoy da, la mujer colombiana puede esperar vivir 6.3 aos ms que los hombres; tiene tasas de alfabetismo y escolarizacin en los tres niveles educativos iguales a las de los hombres. Las diferencias subsisten por el lado de los ingresos, pues hoy su participacin est 19% por debajo de la de los hombres. La igualdad educativa alcanzada permite hacer previsiones positivas sobre el logro de la equidad en el indicador de ingresos en la prxima dcada158 .
3.6.8. El ndice de pobreza humana

Las Naciones Unidas, bajo la inspiracin de Amartya Sen, han construido tambin el Indicador de Pobreza Humana, IPH, para tasar la privacin en trminos de desarrollo humano. As, mientras
el IDH mide el progreso general de un pas en cuanto a lograr el desarrollo humano, el IPH refleja la distribucin del progreso y mide el retraso de privacin que sigue existiendo159.
Se ha desarrollado un IPH para los pases en desarrollo como Colombia (IPH1) y otro para los pases industrializados o con mayor desarrollo, teniendo en cuenta que la pobreza, en cuanto a su dimensin e intensidad, vara conforme a las condiciones sociales y econmicas - e incluso culturales - de una sociedad.
En este estudio, se har referencia al IPH-1, que utiliza variables similares a las del IDH, que en este caso son: en el componente de esperanza de vida, el porcentaje de personas que se estima morir antes de los 40 aos de edad; en el nivel educativo, el porcentaje de adultos analfabetos y en cuanto al nivel de vida, la privacin de aprovisionamiento econmico general pblico y privado reflejado por el porcentaje de la poblacin sin acceso a servicios de salud y agua potable y el porcentaje de nios menores de cinco aos con peso insuficiente.
ndice de pobreza humana en Colombia, 1990-1995, 1997 y 1999

1990-1995 Defunciones de menores de 40 aos Analfabetas de 15 aos y ms Condiciones de vida Poblacin sin acueducto Poblacin sin servicios de salud* Desnutricin global menores de 5 aos ndice de pobreza humana 10,9 9,9 15,9 20,3 19,1 8,4 12,8 1997 9,9 8,6 13,5 16,7 15,5 8,4 11,1 1999 11,5 8,3 11,3 14,0 13,3 6,7 10,6
Fuente: PNUD/DNP/ Misin social, desarrollo humano Colombia 2000
158 PNUD; DNP. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia. Op. Cit. 159 PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2000. Op.cit
117

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social En Colombia, se ha presentado una reduccin lenta y gradual de la pobreza humana en la ltima dcada. Es as como el IPH pas del 12.8%, calculado para el perodo 1990-1995, al 8.2% en el ao 2001. La poblacin sin acueducto disminuy en ms de un 10%, puesto que a finales de la dcada, el 9% de la poblacin no contaba con acceso a ese servicio frente a 20% a comienzos de la misma. Adems, la poblacin sin servicio de salud pas del 19.1% en 1990, al 13.3% en 1999 y el porcentaje de nios menores de 5 aos con desnutricin, que se haba mantenido estable hasta 1997, registr tambin una reduccin de casi dos puntos al terminar el milenio. Puede inferirse entonces que en la dcada pasada, se present una reduccin en el ndice de pobreza humana, atribuido principalmente a las variables intervenidas ms directamente por las polticas pblicas de aprovisionamiento y servicios. En el texto Las Regiones frente a los Objetivos del Milenio, se anota en lo que se refiere al IPH que:
Los avances se han dado en las condiciones de acceso a los servicios de salud, como resultado de los cambios institucionales introducidos en el sector. La tasa de analfabetismo para mayores de 15 aos, desciende levemente durante los aos noventa, con un aporte un tanto mayor en el cambio en el indicador de la zona urbana respecto de la rural. Probablemente como resultado de las condiciones de violencia que se viven en el pas y que afectan a la poblacin joven y a los hombres en particular, el indicador de longevidad evoluciona negativamente. Entre 1997 y 1999, el porcentaje de defunciones de menores de 40 aos se incrementa en 1.6 puntos porcentuales, superando la tasa alcanzada en la primera mitad del decenio de los noventa160.
Debe observarse que las variables de calidad de vida utilizadas para el clculo del IPH mejoraron durante esa dcada, y, lo que es ms decisivo, este indicador no incluye el PIB per cpita, cuya cada es la variable de mayor impacto en el comportamiento negativo en Colombia del ndice de Desarrollo Humano durante ese perodo. Ahora bien, en el primer quinquenio del siglo XXI se han dado condiciones que se reflejan en la prdida de posiciones en el escalafn del IPH-1 para pases en desarrollo. Se debe anotar que Colombia ocup el lugar 18 en 2003 entre 103 pases y en 2005, se ubic en el lugar 20 de esa misma clasificacin. Esta muestra de pases en vas de desarrollo, que clasifica el grado de riqueza material y social est encabezada por Chile y Uruguay y tiene a 13 pases latinoamericanos y del Caribe dentro de los primeros pases.
160 PNUD; DNP; PNDH. Las Regiones frente a los Objetivos del Milenio. Bogot. 2004
118
Como se ha recalcado en este estudio, es una obligacin constitucional del Estado avanzar hacia la plena efectividad de los Desc, que se deriva de los compromisos ticos y polticos de todo Estado democrtico moderno, de la arquitectura jurdica de la cual se ha dotado nuestro rgimen de libertades y de los deberes derivados de los pactos internacionales suscritos por Colombia. La situacin de pobreza e inequidad que subsisten en el pas, pese a los avances que se han conseguido, continan siendo una amenaza y un obstculo para la plena realizacin de los derechos; de ah que las polticas pblicas con enfoque de derechos humanos sean decisivas para combatir el flagelo de la pobreza y promover una distribucin ms equitativa de la riqueza. Esta perspectiva hace parte adems de la construccin democrtica y de legitimidad, pues la prevencin de los desastres sociales y humanos que se derivan de una pobreza extrema, hace relevante la vigencia de los derechos sociales. Se hace indispensable entonces que la orientacin de las estrategias del Estado y la sociedad para enfrentar la pobreza estn fundadas en una poltica general de realizacin de los derechos sociales y se desarrolle en el marco de la vigencia de los derechos civiles y polticos. En ese sentido, es necesario definir visiones y metodologas que propicien un lenguaje comnmente aceptado por la sociedad para evaluar los adelantos o retrocesos en materia Desc, considerando que se debe procurar una mejora constante en su satisfaccin. El Estado tiene la responsabilidad de asegurar una oferta suficiente de oportunidades econmicas, como el empleo y el acceso a la propiedad, que les permitan a los ciudadanos en primer trmino superar la carencia en el acceso a bienes y servicios bsicos para su bienestar. As mismo, el Estado ha sido concebido como garante para que haya igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios bsicos y a la cultura, esto es las oportunidades sociales indispensables para el progreso individual y colectivo que materializan los derechos de las personas. Se conjuga esta labor estatal con la permanente oferta de seguridad ciudadana ante las catstrofes ocasionadas por la naturaleza, las crisis econmicas o los conflictos, especialmente para aquellos grupos particularmente dbiles o vulnerables. Todo ello es parte constitutiva, en una sociedad moderna, de una persistente construccin de confianza, solidaridad y convivencia, que son el fundamento del capital social del cual se dispone para el crecimiento econmico de una nacin y la consolidacin de su soberana.

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Es una accin de carcter integral en la que las mltiples dimensiones que constituyen el desarrollo y el bien comn, estn directamente relacionadas con los derechos sociales. Por eso, es factible configurar formas de evaluacin y seguimiento de los avances o retrocesos en el bienestar de la poblacin de un pas, a travs de la observacin del acceso a los bienes y servicios que garanticen los Desc. Las Naciones Unidas, con ocasin del comienzo del tercer milenio, propusieron que el siglo XXI debera ser el siglo de la difusin de las libertades y derechos humanos en todo el mundo.
Todas las personas tienen derecho a gozar de siete libertades, a saber, a no ser discriminadas, a no vivir en la indigencia, al desarrollo personal, a estar libres de amenazas a su seguridad personal, a la participacin, a no ser objeto de injusticias y a tener un trabajo productivo. Cada una de esas libertades requiere una visin digna del esfuerzo colectivo de todas las naciones del mundo. Y la universalidad de los derechos humanos proporciona los fundamentos de esta visin mundial. Los derechos econmicos son tan importantes como los derechos polticos, aunque las estrategias e instrumentos para fomentarlos puedan diferir sustancialmente. El propsito supremo del crecimiento econmico mundial es proporcionar a las personas la dignidad de verse libres de la indigencia, aspecto destacado por la perspectiva de desarrollo humano161.
Existe un elemento decisivo para cumplir con estos propsitos: la accin estatal a travs de planes concertados y de estrategias persistentes, financiadas mediante la estructuracin de instrumentos eficaces de poltica social. Uno de esos instrumentos es el establecimiento de prioridades en los presupuestos nacionales y en los de las entidades territoriales. La cooperacin internacional es un complemento en esta direccin. Colombia se ha sumado a iniciativas de la comunidad internacional como Los Objetivos de Desarrollo del Milenio162 o la llamada propuesta 20/20 a travs de la cual pases en desarrollo se han comprometido a asignar el 20% de su presupuesto al cubrimiento de los servicios sociales bsicos163. La nocin de progresividad que est consignada en el Pidesc, es orientadora del camino a seguir en la satisfaccin de los Desc, pues de ella se desprende la obligacin de utilizar el mximo de los recursos de que disponga el Estado. Son varios los tipos de esfuerzos susceptibles de evaluacin emprica, que el Estado ha de emprender para avanzar en esta direccin. Para ello, se requiere, entre otras medidas, conseguir la mxima eficiencia en la relacin entre el costo y el impacto de los programas que se adelantan en procura de una mejora sustantiva de los Desc. Cada una de las estrategias que se definan puede ser monitoreada a travs de indicadores de resultados, ligados a las prioridades del desarrollo humano fijadas por el pas. El Pidesc adems seala a los Estados firmantes el compromiso de justificar el eventual retroceso en la realizacin de uno o ms Desc incorporados en el Pacto164. Por supuesto, puede haber desmejoras derivadas de fenmenos econmicos o sociales, que no se derivan de la responsabilidad directa de los gobiernos, tales como crisis bruscas de la economa mundial, o catstrofes naturales. Pero ante
161 PNUD. Informe de Desarrollo Humano. Ao 2000. Op. Cit. 162 En septiembre de 2000, Colombia y 190 pases ms, se reunieron en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Cumbre del Milenio y acordaron un conjunto de objetivos que se cristalizan en la visin de largo plazo del desarrollo humano llamada Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). 163 Esta iniciativa est consignada en el Informe de Desarrollo Humano. 2000, en donde se indica que Hacerlo ayudara a movilizar los otros 70 a 80 mil millones de dlares anuales que se requieren de las fuentes nacionales e internacionales para garantizar los servicios sociales bsicos para todos. Op. Cit. 164 En virtud, precisamente, de la progresividad, el Estado Parte corre con la carga de la prueba en caso de desmejora aparente o efectiva de cualquier derecho incorporado en el Pacto. Ver Hernando Gmez B. Op.Cit
120
el Comit del Pidesc, stos deben ser demostrados y expuestas las medidas tendientes a resolver los retrocesos en materia de derechos sociales bsicos. En cuanto a la destinacin de los recursos, la responsabilidad de justificar eventuales retrocesos pasa, para el Pidesc, por criterios ms especficos, como:
Que en la comparacin intertemporal se utilicen las mismas definiciones contables y las mismas bases estadsticas (o que las nuevas bases y definiciones sean ms exigentes para el Estado). Que el recorte fiscal fue neutro o incluso se sesg a favor de los sectores sociales prioritarios (ajuste con rostro humano)165.
Por otro lado, el Pidesc deja abiertos otros modos por los cuales los Estados signatarios podran aumentar los recursos destinados a atender los Desc, incluyendo polticas de gran impacto como la redistribucin de la propiedad y del ingreso, desde los grupos sociales que han gozado de proteccin privilegiada hacia aquellos que histricamente han sido excluidos o poco atendidos. La meta ideal es la de progresar en esta materia hasta que se logren niveles de distribucin de recursos y oportunidades altamente igualitarias. Sin embargo, el Pidesc, como anota Gmez Buenda no es explcito en este punto, lo que no debe ser bice para entender que
la redistribucin progresiva de la propiedad y del ingreso es una de las medidas ms concretas y ms idneas que el Estado Parte puede y debe adoptar para cumplir con la obligacin de avanzar hacia la plena vigencia de los Desc.166
En este sentido, el problema de la inequidad agudiza el deterioro de los Desc y afecta de manera determinante el desarrollo humano. Por eso, las Naciones Unidas se inclinan por promover un entorno econmico propicio al goce de los derechos, que establezca una divisin del trabajo entre los sectores pblico y privado, de tal manera que el Estado pueda centrarse en la bsqueda de la satisfaccin de la mayora de los derechos econmicos, sociales y civiles.
La responsabilidad primordial del gobierno es formar la capacidad humana de los pobres por conducto de la atencin bsica de la salud, la nutricin y la educacin. Los principales ministerios econmicos, como los de finanzas y planificacin, necesitan integrar los derechos en el proceso de formulacin de la poltica econmica. Al reflejar en ese proceso las obligaciones de los ministerios en materia de derechos econmicos y sociales, el gobierno puede evaluar las deficiencias respecto de esos derechos y la forma de reducirlas dentro de las limitaciones de recursos. Ese proceso aclarara tambin las necesidades de recursos para proporcionar, por ejemplo, una enseanza primaria obligatoria167.
El desarrollo humano ha sido concebido como una opcin por la dignidad humana que exige incorporar a los excluidos, abolir las condiciones de trabajo opresivas y eliminar la discriminacin de la cual son objeto las mujeres y algunas minoras tnicas y sociales. Sin embargo, el Estado colombiano est ante graves dilemas en la definicin de las prioridades del gasto pblico, pues se debate entre el cumplimiento del mandato constitucional de priorizar el gasto social para garantizar los Desc y otros compromisos, como los que se desprenden de las obligaciones de la deuda externa y del creciente gasto en defensa y seguridad de la Nacin, relacionados con otros derechos fundamentales. Llegar a un equilibrio razonable en estos componentes determinantes de la poltica pblica es sustancial para enderezar el rumbo del pas hacia una visin integral del desarrollo.
165 Ibid. 166 Ibid. 167 PNUD. Informe de Desarrollo Humano. 2000. Op. Cit.
121

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social El desafo metodolgico para monitorear la accin del Estado en este camino es muy complejo. Hasta ahora, la tendencia predominante ha sido la de medir este avance a travs de los indicadores asociados a la pobreza por ingresos. El ndice de condiciones de vida y el IDH fueron un salto metodolgico que permiti conseguir una mirada que integrara a los avances en la distribucin del ingreso, factores como la esperanza de vida y los progresos educacionales. No obstante, la medicin del progreso en lo relativo al desarrollo humano ha tenido una primera mirada privilegiada en la valoracin de las deficiencias de ingreso monetario para satisfacer las necesidades bsicas en el mercado. Lo anterior ha conducido a destacar polticas pblicas de subsidios a la demanda, focalizadas, para garantizar el acceso al consumo bsico. Se ha estado tambin en la bsqueda de mtodos alternos que propicien la evaluacin directa del bienestar de las personas, a travs de variables referidas a la cobertura de un mnimo de necesidades de los ciudadanos de un pas. Este mnimo evaluable puede ir dando claves aproximadas para valorar el cumplimiento de los mnimos vitales o ncleos duros de los derechos sociales fundamentales. Al respecto, puede ser de mucha utilidad una metodologa que permita identificar el avance en el cubrimiento de ese mnimo de necesidades humanas insatisfechas, a travs de las diferentes dimensiones abordadas por los objetivos de desarrollo relacionados con los derechos sociales fundamentales y que han sido acordados internacionalmente (educacin; nutricin; salud de las madres y los nios; acceso al agua y saneamiento bsico; niveles de gasto pblico social y salud reproductiva). Ntese que ninguno de estos objetivos, relacionados con situaciones de pobreza extrema que vulneran los derechos de la poblacin, est ligado necesariamente con el ingreso; en cambio todos estos objetivos remiten a una evaluacin de la accin estatal en materia social para garantizar los mnimos vitales. Un ejemplo en esta direccin es el trabajo de La red de Control Ciudadano (Social Watch) - una red independiente de plataformas de la sociedad civil de 60 pases - que adelanta un monitoreo de los compromisos y metas asumidas por los gobiernos en la lucha contra la pobreza. Una de sus tareas es realizar una evaluacin del avance en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En cumplimiento de esta meta, se ha construido una metodologa, cuya columna vertebral es el ndice de Condiciones Bsicas (ICB). Este indicador compuesto est inspirado en la Medida de Pobreza de Capacidades de Amartya Sen y en el ndice de Condiciones de Vida, y es una contribucin para buscar consensos entre el Estado y la sociedad civil en la evaluacin de las polticas pblicos, que buscan garantizar los derechos sociales fundamentales168. En este trabajo, se toman algunas de las mediciones del ICB para procurar un anlisis comparativo en cuanto a los resultados de las polticas pblicas del Estado colombiano.
168 Social Watch. El progreso hacia las metas. 2008. Alcanzar un ICB aceptable no implica un nivel elevado de desarrollo social. Apenas significa que un pas ha alcanzado la cobertura universal de las necesidades mnimas esenciales que son prerrequisito para avanzar hacia mayor bienestar. Como se ha venido subrayando desde su creacin, el nivel mximo del ICB es un punto de partida y no de llegada. Social Watch ha desarrollado el ICB como forma de identificar situaciones de pobreza sin basarse en los ingresos. Los indicadores de pobreza ms utilizados internacionalmente son los clculos del Banco Mundial acerca del nmero de personas que viven con menos de uno o dos dlares diarios o la clasificacin desarrollada por el PNUD, basada en el ndice de Desarrollo Humano, que combina cifras de ingreso con indicadores de salud y educacin. El ICB es comparativamente ms fcil de construir y puede ser aplicado a nivel subnacional y municipal, sin necesidad de recurrir a costosas encuestas de hogares, como lo requieren los ndices basados en El ICB se construye con tres indicadores: porcentaje de nios que llegan a quinto grado, sobrevivencia hasta los 5 aos (en base a la mortalidad de menores de 5 aos) y porcentaje de partos atendidos por personal mdico especializado. Estos indicadores expresan diferentes dimensiones abordadas por los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente (educacin, salud infantil y salud reproductiva). Asimismo, las investigaciones sealan que, como medida resumen, el ICB provee un panorama general consistente con la situacin sanitaria y el desempeo educacional bsico de una poblacin. Los indicadores del ICB llegan a su mximo nivel posible cuando todas las mujeres reciben asistencia mdica durante el parto, cuando ningn nio o nia deja de ir a la escuela hasta completar quinto grado y cuando la mortalidad infantil se reduce a la expresin mnima posible de menos de cinco muertes cada mil nios nacidos vivos. Estos indicadores se asocian estrechamente a capacidades que los integrantes de una sociedad deben tener y que se refuerzan mutuamente para posibilitar un mayor logro de desarrollo individual y colectivo. Refieren, en especial, a aquellas capacidades que logran incorporar sus miembros ms jvenes, potenciando de ese modo el desarrollo futuro de los pases. La utilidad del ICB radica en que ha demostrado estar altamente correlacionado con la medicin de otras capacidades humanas relativas al desarrollo El ICB 2008 se calcul para 176 pases a los que se agrup en distintas categoras
122
4.1. Implicaciones del Gasto Social en Colombia

La transicin en las polticas pblicas que se oper en Colombia a partir de finales de la dcada de los aos ochenta est relacionada directamente con las polticas sociales y es uno de los campos en que mayormente impactan los cambios normativos y de enfoque desde la direccin del Estado. El aparato institucional se haba convertido en una red de servicios de proteccin y bienestar concebidos como una oferta universal de servicios pblicos estatales. Esta red de hospitales, escuelas, servicios pblicos domiciliarios, asistencia tcnica, construccin de vivienda social, bienestar familiar, as como el sistema de seguridad social y prestacional, estaba fundado sobre el subsidio estatal y tena pretensiones de universalidad. Todava no contemplaba el criterio de focalizacin, aunque debido a los elevados ndices de pobreza, la cobertura de las principales polticas pblicas se restringa a porciones de la poblacin, cubiertos, o bien por las prestaciones reconocidas para los trabajadores formales, o bien como polticas de asistencia de emergencia para los numerosos migrantes campesinos. El nacimiento de la Constitucin de 1991 se da como colofn de reformas que se venan implementando en el terreno de la apertura econmica y del ajuste estructural de la economa, de los procesos de paz y del auge del movimiento social de carcter cvico, alrededor del cual se sentaron las bases de la descentralizacin administrativa y de la gestin social, as como de la propagacin del discurso de la participacin ciudadana. El viraje hacia la focalizacin como criterio bsico de la poltica social, a la vez que se reconoce la propuesta de la implementacin de los derechos econmicos sociales y culturales (Desc) y se suscribe el Pidesc y su protocolos adicionales, se produce sin un deslinde claro de la relacin entre garantas a los derechos, asistencia pblica de los ms desfavorecidos y privatizacin de la gestin de algunas de las lneas de poltica social; lo anterior a la vez que se implementan criterios de mercado para la provisin de servicios, que antes se mantenan estrictamente en la esfera pblica. La poltica social del siglo XXI est atravesada por un permanente cuestionamiento a los lmites de la intervencin estatal, a travs del gasto pblico social. La alta direccin del Estado considera que el gasto pblico tiende a ser cada vez menos productivo en la medida en que los volmenes de capital invertidos en polticas sociales, por ejemplo, podran arrojar mejor rendimiento para el pas, si se aplicaran a otros rubros de la economa, esto es que su productividad marginal es decreciente. No obstante, se reconoce que dicho gasto pblico es muy importante para el crecimiento econmico, en tanto genera externalidades positivas, fortalece el capital humano y produce bienes pblicos con impacto decisivo para la generacin del capital (tales como la seguridad y la justicia). El Ministerio de Hacienda ha planteado que:
Hay evidencia de que el gasto pblico no necesariamente implica mejores resultados. Es improbable que el progreso en trminos de objetivos sociales y econmicos se pueda desprender de gasto pblico adicional. Los resultados sugieren que con polticas inteligentes, los gobiernos pueden alcanzar los mismos objetivos sociales y econmicos con niveles de gasto mucho menores. Esto no implica volver al laissez faire, se demuestra que la existencia del gobierno es importante. La conclusin es que el gasto pblico no es necesariamente la respuesta a los problemas socio-econmicos.
Por este camino, se llega a la conclusin de que para el Estado slo

hay dos opciones: reducir el gasto pblico, o crear los incentivos adecuados para volverlo eficiente 169.
169 Vito Tanzi, Ludger Schuknecht. Citado en Ministerio de Hacienda y Crdito Publico. El gasto publico. Bogot 2004.
123

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social De ah que pueda afirmarse que existen tensiones muy fuertes sobre la pertinencia del gasto pblico social y sobre su orientacin ms adecuada para garantizar la viabilidad de la realizacin de los derechos sociales. Esta perspectiva es avalada por organismos multilaterales como el Banco Mundial, que insisten en poner en evidencia los pobres resultados obtenidos en Amrica Latina por las polticas que tienen como base los Desc. El Banco Mundial afirma por ejemplo que
Colombia ha hecho nfasis en una expansin insostenible de los derechos sociales, principalmente en salud, educacin y pensiones170
La falta de recursos, la agudizacin del dficit fiscal y, sobre todo el hecho de que el gasto pblico no se hubiera pensado desde la lgica del mercado y la iniciativa privada, son los principales argumentos a favor de la reorientacin del gasto social. Ha habido un progresivo alejamiento de la concepcin del gasto social como compensatorio de los efectos indeseados del modelo de desarrollo, particularmente en lo que respecta a la generacin de pobreza e inequidad. En este sentido, se ha abierto el debate respecto del impacto del gasto social en la disminucin de la pobreza y su papel en el crecimiento de la economa. Segn el Ministerio de Hacienda, el gasto pblico se increment de manera sostenida entre 1990 y 2003, pasando del 9.4 al 20.2 como % del PIB. El presupuesto general de gastos aument de 62.9 billones de pesos en 2002 a 76.7 billones en 2004.
Gasto pblico: ha aumentado como % del PIB

% PIB 20 19.9 20.2
25 20 15 10 5 0
18.6 15.3 10.6 11.8 12.6 13.4 16.1 16.7
18.4
9.4
10
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999 2000
2001
2002
2003
Fuente: CONFIS 2003.
Si se compara la curva de crecimiento del gasto pblico con el proceso de crecimiento de los ndices de desarrollo humano de ese perodo, se observa que para el Ministerio de Hacienda se dieron sntomas de ineficiencia del gasto en la generacin de factores asociados con el desarrollo humano171, lo que estara justificando la conclusin mencionada anteriormente segn la cual no hay una asociacin directa entre desarrollo y dimensiones del gasto pblico social.
170 Banco Mundial, Citado por Libardo Sarmiento en Malestar social y poltica publica 2001-2004. Revista Foro No 52. Bogot. 2005. 171 Segn los datos del Ministerio de Hacienda el gasto pblico como porcentaje del PIB ha crecido incesantemente, mientras el IDH muestra un comportamiento descendente entre 1995 y 1999.
124
El Gasto pblico y el ndice de desarrollo humano

% PIB
0,8 0,78 0,76 0,74 0,72 0,7 0,68 0,66 1990
Indice de desarrollo humano

22 20 18 16 14 12
Gasto % PIB
10 8
1991
1992
1993
1994
1995
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fuente: DNP
Se ilustra esta posicin con las tendencias en materia del derecho a la educacin, pues mientras el gasto en este rubro ha crecido drsticamente, la cobertura en los tres niveles de educacin se mantiene sin cambios pronunciados.
EL Gasto en educacin ha crecido y la cobertura no presenta cambios significativos

90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 1992 1993 1994 1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 5,5 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1
Secundaria Nacional
Primaria Gasto Educacin
Fuente: DNP.
2003
125

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social En materia de salud, la situacin es ilustrada por el Ministerio de Hacienda, demostrando como se revierten la correlacin a partir del ao 2000, ao del mayor impacto en los ndices por la recesin del fin de siglo, cuando a pesar de que el gasto mantenga su tendencia ascendente, el nmero de camas disponibles en los hospitales comienza a caer de manera importante.
El Gasto en salud ha crecido y ...

% PIB 3 2,5 2 1,5 15.500 1 0,5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 15.000 14.500 14.000 No. camas 17.500 17.000 16.500 16.000
Gasto salud
Camas
Fuente: DNP. Datos de Hospitales de II y III nivel.
Si se analiza la destinacin del gasto con respecto a las funciones del Estado, tomando como fuente un anlisis independiente, se encuentra que es el pago de la deuda pblica el que requiere la mayor proporcin de recursos (37% del presupuesto en el ao 2004); en orden de importancia, le siguen la defensa y la seguridad nacional (16%) y la administracin, la regulacin econmica y el control institucional (7%). Las funciones relacionadas con la reproduccin de la fuerza de trabajo y la legitimacin de las instituciones abarcaron entonces el 34% del presupuesto, mientras que los gastos en acumulacin y reproduccin de capital llegan al 6% tal como se observa en el siguiente grfico.
Gasto del Estado colombiano segn funciones 2004
Administracin regulacin y control estatal
7%
Legitimacin y reproduccin del capital
34 %
Servicio de la deuda pblica
37 %
Acumulacin y reproduccin del capital
6%
Defensa y seguridad
16 %
Fuente:Malestar social y poltica pblica. Libardo Sarmiento Anzola. 2005.
126
Al analizar cada una de las destinaciones, de acuerdo con la funcionalidad del gasto, se aprecia que el servicio de la deuda pblica nacional crece sostenidamente; es as como en 2002 se pagaron 22.6 billones de pesos y en 2004, 27.3 billones. Se calcula que para 2006 la deuda externa llegaba a 39.697 millones de dlares, y el gasto para el servicio total de la deuda fue ese ao de 5.726 millones de dlares; esto equivale a una destinacin del 7% del Ingreso Nacional Bruto colombiano; trada a valor presente, la deuda externa representa el 31.9% del INB, por lo que (de menor a mayor) Colombia ocupa el puesto 60 entre 175 pases por la utilizacin de un porcentaje del ingreso nacional para servir la deuda172. Por otro lado, los gastos en funcionamiento del Estado disminuyeron, pasando del 3.1% del PIB en 2002 al 2.2% en 2004. Las funciones de justicia, defensa y seguridad aumentaron levemente, pasando del 4.7% del PIB en 2002 al 4.9% en 2004. Sin embargo, estimaciones del Banco Mundial, citadas por la red independiente Social Watch, sealan que en el ao 2006, los gastos solamente en defensa fueron de 3.71 % del PIB, por lo que clasifican a Colombia en el lugar 138 (de menor a mayor) entre los pases que mayor porcentaje del PIB destinan al gasto militar. Los gastos en infraestructura pblica, transporte y comunicaciones concentraron en 2004 el 6.4% del gasto pblico (2% del PIB), incluyendo a los sectores minero y energtico, mientras que en 2002 representan el 5.5% del gasto (1.7% del PIB). Para las funciones de legitimacin y reproduccin de las fuerzas de trabajo, que incluyen la proteccin del ambiente, el gasto pblico en 2004 lleg al 34.5% (10.6% del PIB), con un ligero aumento con relacin a 2002, cuando estos gastos representaron 33% del presupuesto (10% del PIB).
4.2.
Elementos para un Anlisis del Gasto Social en Colombia
La Constitucin Nacional dot al Estado del marco normativo que asocia deberes institucionales con el goce y disfrute de los derechos humanos. En efecto, en el artculo 366, se lee que: El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos y este aparte es fundamental - en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin. Teniendo en cuenta la necesidad de subsanar los problemas de eficiencia en la asignacin de los recursos, la Ley 60 de 1993 replantea las formas de distribucin del dinero entre los distintos niveles territoriales que conforman la administracin pblica. La ley le devuelve a los departamentos su papel de entes administradores de los empleados pblicos y de la distribucin de los recursos del situado fiscal entre los municipios. Los municipios combinan la responsabilidad de la prestacin del servicio con la inversin en infraestructura y el pago de subsidios locales. La planeacin, la evaluacin, la formulacin de la poltica macro, la regulacin y la direccin estn asumidas por el nivel central. La prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico, y la vivienda de inters social, son sectores claves regulados en la Ley 60, que desarrolla el nuevo esquema de relacin entre Nacin, departamentos, distritos y municipios. Conforme a la Ley 60 de 1993, el 15% del situado fiscal se distribuye entre los departamentos y los distritos por partes iguales. Adems, se establece que, como mnimo, el 60% de los recursos del situado fiscal correspondientes a cada departamento deban destinarse a educacin y el 20% a salud. El porcentaje restante lo destinar el departamento a uno u otro sector conforme a sus metas de cobertura y a la disponibilidad de recursos provenientes de otras fuentes de financiacin. En lo que
172 Datos del Manco Mundial-WDI. Cifras incorporadas al mapa interactivo de indicadores de desarrollo de Social Watch. Op.cit.
127

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social respecta a los ingresos corrientes de la Nacin, la Ley 60 define la participacin de los municipios que pasa del 15% en 1994 hasta alcanzar el 22% en 2001. La distribucin de esta participacin se realiza teniendo en cuenta el nmero de habitantes que conforman el municipio respecto de la poblacin total del pas, su nivel de pobreza por NBI y los niveles de eficiencia administrativa y fiscal. El gasto social como proporcin del PIB ha evolucionado desde niveles muy bajos como los registrados en el perodo anterior a la Constitucin Poltica de 1991, cuando oscilaba entre el 6 y el 8% del PIB, pasando por una dramtico incremento en la dcada de los aos noventa, cuando alcanz el 16%, impulsado por la obligaciones de los grandes cambios institucionales y por los compromisos de satisfaccin de los derechos sociales, que se desprendieron de la nueva Constitucin. Luego, con la recesin de 1999-2001, el gasto social se deprimi, bajando a niveles de 12.9% en 2001. El perodo posterior ha sido de una recuperacin sostenida que condujo a que en el ao 2007 se retornara al 16.42% del PIB. Para el ao 2008, se calcula que el gasto social como porcentaje del PIB se mantenga en niveles similares, aunque es posible que se empiece a sentir en este rubro el impacto de los problemas causados por la desaceleracin econmica173. Si se analiza la composicin del gasto social, se encuentra que el principal rubro corresponde al sistema general de participaciones, que contribuy con el 19.6% del gasto social total en 2003. En 2004, los recursos destinados a este sistema ascendieron a 14.1 billones de pesos (5.6% del PIB). La destinacin por renglones fue de 58.5% para educacin, 24.5% para salud y 17% para propsitos generales. El gasto en proteccin social es el segundo en importancia y pas del 6.7% del gasto pblico (2% del PIB) en 2002 al 8.3% en 2004 (2.5% del PIB). Los gastos en Bienestar Familiar y Educacin (no incluida en el Sistema General de Participaciones174) ocupan el tercer lugar, situndose en el 6% del presupuesto y 1.8% del PIB. Es de destacar que segn la OMS y el BM (WDI), de acuerdo a la referencia hecho por la red de control ciudadano Social Watch, el gasto pblico en salud lleg en 2006 a 6.71 del PIB, y que por esa razn, Colombia ocup el puesto 24 entre 175 pases (de mayor a menor), lo que quiere decir que se ubica entre el 13% de los pases del mundo que dedican mayor porcentaje de su producto al gasto social en salud, superando en este rengln a todos los dems pases de Amrica Latina. As mismo, el gasto pblico en educacin se sito el mismo ao en 4.7% del PIB, ubicndose un poco arriba de la mitad de la tabla de clasificacin mundial, al ocupar el puesto 84. El Informe Nacional sobre Colombia de la Red Independiente Control Ciudadano (Social Watch) contiene el siguiente resumen de la composicin del presupuesto general de la Nacin aprobado par el ao 2008:
La programacin del presupuesto para 2008 destina 48% de los recursos a la poltica de reduccin de la pobreza; 20% a la de defensa y seguridad democrtica; 17% a la de sostenibilidad del crecimiento y 15% para la gestin ambiental, mejor Estado y dimensiones especiales del desarrollo. Por sectores, proteccin social tiene una asignacin de COP 5.1 billones (USD 2.932,87 millones) (24%), de los cuales COP 682.793 millones (USD 392,65 millones) se destinaron para el rgimen subsidiado en salud; para educacin, COP 857.849 millones (USD 493,33 millones); para Accin Social, COP 1,6 billones (USD 920,12 millones) (7,7%), de los cuales COP 211.476 millones (USD 121,61 millones) fueron para atencin a la poblacin desplazada; para vivienda y medio ambiente, COP 843.619 millones (USD 485,146), de los cuales COP 407.669 millones (USD 234,44 millones) fueron para subsidios de vivienda; para cultura, deporte y recreacin COP 220.442 millones (USD 126,77 millones)175.
173 Clculos con base en la informacin del Ministerio de Hacienda. 174 El Sistema General de Participaciones est establecido por la CP y se refiere a la distribucin de los Ingresos de la Nacin a las entidades territoriales conforme a criterios de poblacin e ndice de pobreza por NBI 175 Social Wacht. Corporacin Regin. Colombia: A la economa le va bien, el pas sigue mal. http://www.socialwatch.org/es/informeImpreso/ pdfs/colombia2008_esp.pdf
128
4.3.
Las estrategias recientes del Estado colombiano contra la pobreza y la desigualdad
Iniciada la administracin del presidente lvaro Uribe Vlez (2002), se definieron tres polticas fundamentales en busca del cumplimiento de las metas propuestas en el Programa de Gobierno e incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario: la seguridad democrtica, la lucha contra la corrupcin y la politiquera y la reactivacin econmica y social. En cumplimiento de estas lneas programticas, el Gobierno decidi impulsar el Plan de Reactivacin Social, con el cual se pretende hacer realidad la poltica social del Estado y sentar las bases para la construccin de una sociedad ms equitativa176. El Plan de Reactivacin Social consta de siete estrategias encaminadas a generar condiciones favorables para el desarrollo econmico y social, mejorar la calidad de vida de la poblacin y alcanzar mayores niveles de bienestar. Las denominadas siete estrategias de equidad que lo componen son: Revolucin Educativa, Seguridad Social, Manejo Social del Campo, Manejo Social de los Servicios Pblicos, Pas de Propietarios, Impulso a la Economa Solidaria y Calidad de Vida Urbana. Para la segunda administracin del Presidente Uribe Vlez (2006-2010), se dio continuidad a los objetivos planteados en materia de lucha contra la pobreza y la desigualdad, para lo cual el Gobierno Nacional incorpor al Plan Nacional de Desarrollo un nuevo objetivo para la reduccin integral de la pobreza y la promocin del empleo y la equidad, que se estructura alrededor de siete grandes estrategias: (1) Pobreza y Poblacin Vulnerable; (2) Mercado y Relaciones Laborales; (3) Insercin de las Familias en el Sistema de Proteccin Social; (4) Banca de las Oportunidades; (5) Ciudades Amables; (6) Infraestructura para el Desarrollo y; (7) Equidad en el Campo.
El Gobierno nacional ha evaluado los principales logros de estas estrategias para la recuperacin social, en el documento del Departamento Nacional de Planeacin Poltica Social. Estado Comunitario. Desarrollo para todos. Resultados 2008, cuyos principales anlisis se resumen a continuacin.
Con relacin al nivel de compromiso de los recursos, medido por el total de recursos comprometidos, sobre el total de recursos apropiados entre enero y septiembre de 2008, el Objetivo de Reduccin de la Pobreza y Promocin del Empleo y la Equidad alcanz un nivel de 90.9% y la estrategia complementaria a la poltica social integral un nivel de compromiso de 85%. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 plantea las siguientes estrategias para la reduccin de la pobreza y la desigualdad: (1) avanzar en el fortalecimiento y articulacin del Sistema de Proteccin Social, que responda a las necesidades de la poblacin ms pobre y asegure su acceso preferente a los servicios sociales del Estado, (2) fortalecer la promocin social para reducir las desigualdades, teniendo a la familia como sujeto de intervencin y (3) mejorar la focalizacin del gasto pblico177.
El examen de las metas sociales de los dos ltimos gobiernos indica que el principal nfasis est dirigido a mejorar los indicadores en los sectores de educacin, salud, empleo, nutricin y servicios pblicos domiciliarios, a travs de un enfoque que articula los programas de asistencia y proteccin social con la experiencia de la Red de Apoyo Social (RAS)178 que est integrada por los programas de Empleo en
176 Departamento Nacional de Planeacin. Reactivacin Social. Un compromiso del gobierno Uribe. Bogot 2003 177 DNP. Poltica Social. Estado Comunitario. Desarrollo para todos. Resultados 2008op.cit. 178 Las Redes de Apoyo Social (Ras) hacen parte de una concepcin promovida por los organismos multilaterales hacia finales de la dcada de los 90 en procura de articular polticas de emergencia para enfrentar las consecuencias de la contraccin econmica derivada del modelo de apertura y privatizacin. En Colombia se materializ en los programas de Jvenes en Accin, Familias en Accin y Empleo en Accin, administradas por entes no gubernamentales y destinadas a proveer ingreso a los hogares en miseria durante un perodo corto de tiempo.
129

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social accin, Familias en accin y Jvenes en accin. Debe tenerse en cuenta que la mirada de estos programas implementados a travs de obras comunitarias, transferencias de dinero condicionadas a la asistencia escolar y capacitacin de jvenes desempleados es la de garantizar un manejo del riesgo social179. Segn esta concepcin, se procura universalizar la experiencia de los fondos sociales de emergencia promovidos por los organismos multilaterales para aliviar las consecuencias del ajuste estructural. Esta Red de Proteccin Social promueve el mejoramiento de la focalizacin, mediante la cual se reasigna el gasto social, el agrupamiento de programas, la descentralizacin y reestructuracin de tres instituciones centrales para la estrategia: el SENA, el ICBF y el ISS, as como el afinamiento de mecanismos administrativos para la recuperacin de costos. Las Redes de Apoyo Social formulan una nueva clasificacin de las personas en situacin de pobreza, identificndolas como grupos vulnerables crnicos, estructurales, y transitorios en circunstancias especiales. Con ello, se procura minimizar el desvo de recursos hacia programas de bienestar, que subsidien personas no consideradas como pobres.
Pobreza y Poblacin vulnerable- metas y avances

Resultado 2006 Resultado 2007 Meta 2008 Resultado III trimestre 2008 Meta de cuatrienio Resultado de cuatrienio Porcentaje avence cuatrienio
Presidencia de la Repblica
Familias en la Red Juntos con acompaamiento familiar (Con acuerdo de corresponsabilidad) Total Familias en Accin beneficiadas (Sisbn y desplazadas) 0 42.189 450.000 88.474 1.500.000 88.474 6%
699.391
1.610.544
1.500.000
1.754.249
1.500.000
1.754.249
117%
Familias beneficiadas por el programa Familias en Accin (Desplazadas)
111.286
172.637
300.000
260.361
300.000
260.361
87%
Nios beneficiados por el programa Familias en Accin (Sisben y desplazados)
1.759.787
3.191.268
3.500.000
4.020.506
3.500.000
4.020.506
115%
Nios beneficiados por el programa Familias en Accin (Desplazados)
257.171
333.364
704.000
556.043
704.000
556.043
79%
Planeacin Nacional
Porcentaje de avance en el diseo e implementacin del Sisben III en los municipios y distritos del pas 0 19,4 70 40 100 40 40%
Nota: El cuatrienio compromete los resultados obtenidos entre agosto de 2006 y 30 de septiembre de 2008 Fuente: Reporte sistema de Seguimiento Metas de Gobierno - Presidencia de la Repblica Accin Social, Departamento Nacional de Poblacin
179 Ver L. Sarmiento Op. Cit.
130
En este contexto y en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, se impulsa la Red Juntos, con la cual el Gobierno nacional:
pone en marcha un nuevo modelo de gestin de la poltica social para mejorar las condiciones de vida de los ms pobres y contribuir con la estabilizacin socioeconmica de las familias en condicin de desplazamiento, en el cual se articulan las intervenciones de las entidades en torno a las familias vinculadas, brindndoles acceso preferente a los servicios sociales del Estado, que les permita cumplir 45 logros bsicos en 9 dimensiones: identificacin, ingresos y trabajo, educacin, salud, nutricin, habitabilidad, dinmica familiar, bancarizacin y ahorro, y apoyo para garantizar el acceso a la justicia. A septiembre de 2008, 88.474 familias se encontraban vinculadas a la Red Juntos con acompaamiento familiar y con acuerdo de corresponsabilidad, de las cuales 78.984 pertenecen al nivel 1 del Sisbn y 9.490 son familias en condicin de desplazamiento. Se espera que al finalizar el ao, 450 mil familias se encuentren vinculadas a esta estrategia180
El programa de mayor impacto en la estrategia de combate a la pobreza es el de Familias en Accin. Entre 2003 y 2008, se quintuplic el nmero de familias incorporadas al Programa.
Total beneficiarios Programa Familias en Accin (Sisbn y desplazados)

(Familias)
1.800.000
1.754.249 1.610.544
1.500.000
1.200.000
900.000
699.391
600.000
451.976 350.781 340.420 62.526 111.286 2006 172.637 260.361
300.000
2003
2004
2005
2007
2008*
Total(Sisbn y desplazadas)
Desplazadas
*Datos a septiembre 30 de 2008 Fuente: Aciin Social - Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno
El total de Familias en accin beneficiarias se estima ya en 1.754.240, rebasando en un 17% la meta planeada para todo el cuatrienio que era de 1.500.000 familias. Una proporcin muy cercana se da entre las familias constituidas por poblacin desplazada que en tan slo tres aos (2006- 2008) pasaron de algo ms de 62.000 familias a superar las 260.000 familias beneficiarias del Programa, aproximndose as al cumplimiento de la meta para todo el cuatrienio 2006-2010, que tena una meta esperada de 300.000 familias. Lo anterior da cuenta de la gravedad del problema del desplazamiento y del esfuerzo que ha hecho el Gobierno para incorporar a las vctimas de este flagelo a las redes de apoyo y proteccin social. A travs de stas, el Gobierno nacional procura tambin dar cumplimiento a la sentencia de la Corte Constitucional, que lo ha conminado a proteger los derechos sociales de estas personas.
180 DNP. Poltica Social. Estado Comunitario. Desarrollo para todos. Resultados 2008. Op.cit.
131

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Sin embargo, pese a los esfuerzos, ms de la mitad de la poblacin desplazada an no ha sido objeto de atencin sistemtica, pues las dimensiones de la problemtica son enormes y el fenmeno sigue creciendo, aunque a ritmos ms lentos. Otros programas con los que se espera abocar la pobreza y la vulnerabilidad, es Familias en la Red Juntos, con acompaamiento familiar (con acuerdo de corresponsabilidad), en el cual el Gobierno nacional ha planeado incorporar 1.500.000 familias, apenas ha avanzado en un 6% sobre las metas del cuatrienio. Dentro de los resultados ms relevantes del Programa Familias en Accin entre 2002 y 2006, el DNP seala:
Incremento entre 4,9 y 5,1 puntos en la tasa de asistencia escolar en zonas urbanas, y entre 7,2 y 7,6 puntos en la tasa de asistencia escolar para zona rural. Reduccin del 35,6% en la tasa de participacin laboral rural en nias, y del 29,2% en zonas urbanas. Disminucin de la indigencia de 17,1 puntos en zona urbana y 12,6 puntos en zona rural. Reduccin de 9 puntos porcentuales en la tasa de desnutricin crnica en nios rurales menores de 7 aos Reduccin de 6 puntos porcentuales en la tasa de desnutricin global de nios en zonas rurales de 0 a 3 aos y de 4,1 puntos para zonas urbanas181.
En materia educativa, el primer gobierno del presidente Uribe se encontr con una poblacin en edad escolar de 1.6 millones, que no asista a ningn centro educativo. La meta del Plan de Desarrollo del primer cuatrienio era crear 1.500.000 nuevos cupos. Transcurrido este perodo presidencial y con la continuidad de polticas de cobertura educativa, el DNP informa de los siguientes resultados:
En lo relacionado con jvenes y adultos alfabetizados, entre enero y septiembre de 2008, se alfabetizaron ms de 197.000 jvenes y adultos para un total acumulado de 738.878 personas en el periodo de gobierno. En el mismo periodo, como parte de la estrategia de reduccin de la pobreza, se atendi un total acumulado de 288.287 alumnos en condicin de desplazamiento y 698.843 alumnos en condicin de vulnerabilidad. De otra parte, entre 2007 y 2008, se incorporaron 119.436 nuevos alumnos al Sistema Educativo Oficial: 17.141 de ellos en preescolar y primaria (para una cobertura bruta del 118% en este nivel), 77.885 en secundaria (98% de cobertura) y 24.410 en educacin media (71% de cobertura). En educacin superior, se matricularon 142.816 nuevos estudiantes en el primer semestre de 2008, alcanzando as, una matrcula total de 1.444.544 alumnos. La tasa de cobertura pas de 31,8% en 2007 a 33,3% en 2008, generando 84.716 nuevos cupos en el sistema. Por su parte, los 103 Centros Regionales de Educacin Superior (CERES), alcanzaron una matrcula de 18.456 estudiantes en 2008, 4.453 ms que en 2007, beneficiando a 480 municipios en 31 departamentos182.
Si se comparan estos resultados con los de un evaluador independiente como la Red de Control Ciudadano (Social Watch), se debe sealar que a Colombia se le considera un pas con un ndice Medio de Capacidades Bsicas (ICB) de 90 puntos sobre 100 posibles183. En materia educativa, los indicadores relevantes dicen que en cuanto a la tasa de alfabetizacin, Colombia llega al 98% y ha registrado un avance leve respecto del perodo anterior. En lo referido a la tasa neta de matriculacin en enseanza primaria, es de 88.5% y tambin registra un avance leve. Igualmente registra un avance muy moderado el porcentaje de nios que llegan a 5 grado (81.7%). Para el conjunto de la educacin bsica, se logr una cobertura bruta de 90% y una tasa de desercin de 5,8%, en 2006, lo que indica un progreso notable.
181 DNP. Poltica Social. Estado Comunitario. Desarrollo para todos. Resultados 2008. Op.cit. 182 DNP. Poltica Social. Estado Comunitario. Desarrollo para todos. Resultados 2008. Op.cit. 183 Hay que tener en cuenta que 100 es el indicador para contar con unas capacidades bsicas que satisfagan el mnimo de las necesidades de los ciudadanos para apalancar su desarrollo humano.
132
Por su parte, la tasa neta de matriculacin en enseanza secundaria registra un avance significativo, al colocarse en 64.9%. La tasa bruta de matriculacin en enseanza terciaria es de 30.8% con un leve avance184. Si se combinan estos datos con los de inversin social en educacin que fueron referidos ms atrs (4.7% del PIB), puede sopesarse el impacto de la inversin social con el ritmo de los avances en los indicadores que describen este derechos sociales fundamentales.
Matrcula en educacin preescolar, bsica y media

(personas)
11.500.000 11.043.845 11.000.000 11.022.651 10.720.493 10.500.000 10.501.959 10.323.582 9.994.404 11.163.281
10.000.000
9.500.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
*Datos enero a junio 30 de 2008. El dato para 2008 es preliminar. Fuente: SINEB
En cuanto a la calidad de la educacin, segn la misma fuente, el porcentaje de instituciones oficiales clasificadas en categora de desempeo alto en las pruebas de Estado del ICFES pas de 7.6% en 2002 a 24.09% en 2006; como se observa, esto muestra una tendencia al mejoramiento con un salto importante de ms de 16 puntos porcentuales en un cuatrienio, pero continua siendo de deficiente. Lo anterior se hace ms problemtico, al tener en cuenta que las instituciones oficiales de educacin clasificadas en categora de desempeo superior y muy superior apenas llegan al 7.59%. En lo referido a la salud y seguridad social, el DNP informa que:
el Gobierno ha promovido una adecuada complementariedad de los siguientes aspectos: Seguridad Social y Salud Pblica, Promocin Social, y Formacin de Capital Humano. Los avances en Seguridad Social Integral muestran que el aseguramiento en salud de la poblacin afiliada al Rgimen Subsidiado fue de 22,9 millones de personas a septiembre de 2008, alcanzando una cobertura del 89,5%. Adicionalmente, entre los meses de diciembre de 2007 a septiembre de 2008, el aseguramiento al Sistema General de Pensiones report un incremento de cerca de 300.000 cotizantes, alcanzando un acumulado de 5,6 millones de cotizantes. As mismo, a travs del Sistema General de Riesgos Profesionales se afiliaron 178.628 personas nuevas, pasando de 5,9 millones de afiliados en diciembre de 2007 a 6,1 millones de afiliados a junio de 2008.
184 Fuente: Unesco. Base de datos de mayo de 2008.
133

En relacin con la salud infantil, a travs del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), se alcanz un promedio de 94% en las coberturas de vacunacin para Triple Viral y Pentavalente en 2007. Entre enero y septiembre de 2008, se logr una cobertura del 69.8% para las vacunas mencionadas185.
Cobertura nacional de Rgimen Subsidiado y el nmero de afiliados

(Porcentaje de poblacin Sisbn 1 y 2 cubierta y afiliados)
100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% 25.000.000 23.000.000 21.000.000 19.000.000 17.000.000 15.000.000 13.000.000 11.000.000 9.000.000
89,5 % 80,0 % 72,9 % 61,0 % 46,6 % 42,2 % 18.581.410 15.553.474 11.867.947 10.744.289 20.125.263 74,0 % 22.997.637
21.606.812
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008*
Total afiliados
Cobertura
* Datos a 30 de septiembre de 2008 Fuente: Ministerio de la Proteccin Social - Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno.
Contrastados estos datos con la evaluacin independiente que hace Social Watch de algunas de las variables claves relacionadas con las condiciones mnimas vitales asociadas con el derecho a la salud, se encuentra que en materia de mortalidad infantil, Colombia registra un avance leve (17 por cada mil nacidos vivos). Igual sucede en materia de mortalidad de menores de 5 aos (21 por cada mil nacidos vivos). Por su parte, el porcentaje de personas con VIH Sida, entre 15 y 49 aos se mantuvo en 0.5%. Hubo tambin avances moderados en relacin con otras patologas globalizadas como la tuberculosis (59 casos por cada 100.000 personas) y la malaria se mantuvo en 3.7 casos por cada 1.000 personas186. El 93% de la poblacin colombiana tiene acceso a agua potable o mejorada segn Social Watch, quien registra que en el indicador que seala que en cuanto al acceso al agua limpia, no hubo progresos significativos. El informe nacional adems recoge una advertencia mucho ms pesimista, hecha en el diagnstico sobre la calidad del agua presentado por la Defensora del Pueblo en 2006, donde se afirma que:
801 municipios no se surten de agua apta para el consumo humano; es decir, ms de 13 millones de colombianos consumen agua insalubre. En este sentido, la Defensora llama la
185 DNP. Poltica Social. Estado Comunitario. Desarrollo para todos. Resultados 2008. Op.cit. 186 Estas cifras pueden compararse con las de dos pases con ICB aceptable (100 o muy cercano a 100). Alemania, con una mortalidad infantil de 4/1000; una mortalidad de menores de 5 aos de 4/1000; un porcentaje menor que 0.1% de personas con VIH- Sida; 5 casos de tuberculosis por cada 100.000 personas. Cuba, un pas de la regin tiene los siguientes registros: Mortalidad infantil: 5/1.000, mortalidad de menores de 5 aos: 7/1.000. Un porcentaje menor que 0.1% de personas con VIH- Sida. 10 casos de tuberculosis por cada 100.000 personas. No hay casos de malaria.
134
atencin sobre el incumplimiento en las obligaciones del Estado en los tres elementos que se deben tener en cuenta para garantizar el suministro de agua, de conformidad con el derecho humano al agua que son: i) la disponibilidad; ii) la accesibilidad fsica y econmica, la no discriminacin y el acceso a la informacin; iii) la calidad. 187
En cuanto al acceso al saneamiento, Colombia registra una leve mejora al llegar a una cobertura del 86%. En variables relacionadas con el derecho a la alimentacin, se observa una avance moderado en la tasa de subnutricin, que se coloca en el 13%, como resultado de un consumo alimenticio insuficiente (Argentina: 3%, Brasil 7%; Mxico, 5%; Guatemala 22%; Venezuela: 15%). El porcentaje de nios con un peso inferior a 2.500 gramos al nacer es de 9% y la malnutricin en menores de 5 aos se mantuvo esttica en 9%. De otra parte, el sistema de seguridad pensional beneficiaba en 2003 al 25% de la poblacin y cubra el 18% de los estratos 1 y 2. Lo anterior es uno de los mayores problemas en cuanto a la destinacin del gasto social, pues el 38% de los pensionados son de estratos 4, 5 y 6 y tan slo el 18% de los pensionados se encuentra en los estratos 1 y 2. (Hay que considerar que el 53% de la poblacin pertenece a estos estratos de mayor pobreza). Este sistema se encuentra en una profunda crisis, algunas de cuyas manifestaciones son la deuda del Estado al ISS por 40 billones de pesos, a la par que en esta institucin el sistema diseado por la Ley 100 condujo a una cada de 1 milln de cotizantes entre 1995 y 2003, en tanto que el nmero de pensionados crece a razn de 30.000 personas al ao. Estos anlisis conducen a la conclusin de que la poltica social y la orientacin del gasto pblico en la resolucin del problema del empobrecimiento de los colombianos, ha dado seales de progreso, aunque limitadas y parciales. El nfasis se ha puesto en mejorar el acceso a bienes pblicos que permiten tener impacto en la reduccin de la pobreza por NBI y en mejorar los indicadores en educacin que repercuten sobre el ndice de pobreza humana. El destacado incremento en el porcentaje del ingreso nacional destinado a la salud no ha resuelto la grave crisis del sistema, como lo atestigua la Sentencia T 760 de la Corte Constitucional de 2008. En sta, la Corte llama la atencin sobre las implicaciones de la situacin creada por la prctica inducida por las condiciones de prestacin del servicio de salud, de recurrir a la tutela para amparar este derecho fundamental (tan slo en el ao 2005 se fallaron 81.017 tutelas por el derecho a la salud). La Corte imparte 34 paquetes de rdenes a los entes reguladores de los servicios de salud y a las EPS, para corregir las vulneraciones del derecho que se puedan estar presentando, rdenes encaminadas a reformar y actualizar los planes de beneficios y a asegurar el flujo de recursos al sistema de salud188. Entonces, el acceso a los bienes pblicos es an insuficiente y para garantizar su continuidad, se hace necesario que a la vez que se consolidan los avances en salud y educacin, se den pasos para asegurar otros activos como la mayor cobertura y calidad de la vivienda o el mejoramiento en los ingresos mediante la creacin de empleo de buena calidad. En este punto, la poltica social ha demostrado menor capacidad de respuesta.
187 Social Wacht. Colombia. Informe Nacional 2008. A la economa le va bien, el pas sigue mal. Op. cit 188 En el Comunicado de Prensa de la Sentencia T760 del 2008 se dice sobre los dos grandes temas sobre los cuales se imparte rdenes perentorias: Primero, la reforma de los planes de beneficios, su actualizacin peridica y su adecuacin para que tanto el POS como el POSS respondan a las necesidades de salud de la poblacin. Al respecto imparti las siguientes rdenes: (i) adoptar medidas para eliminar la incertidumbre acerca del contenido de los planes de beneficios y lograr la actualizacin peridica de los mismos; (ii) unificar los planes de beneficios (POS y POSS), primero en el caso de los nios y, luego, progresivamente en el caso de los adultos teniendo en cuenta su adecuada financiacin; (iii) ampliar las competencias del Comit Tcnico Cientfico de cada EPS para que tambin se pronuncie sobre si aprueba o niega solicitudes de servicios mdicos diferentes a medicamentos en cualquiera de los regmenes y; (iv) adoptar las medidas para evitar que se rechace o se demore la prestacin de los servicios mdicos que s se encuentran incluidos en el POS. El segundo tema es asegurar el flujo de recursos al Sistema de salud, de tal forma que se garantice el goce efectivo del derecho mediante su financiacin sostenible y oportuna. Al respecto se orden (i) agilizar la ejecucin de las sentencias de tutela; (ii) adoptar un plan de contingencia para asegurar los pagos de los recobros atrasados en el FOSYGA; y (iii) corregir las trabas en el sistema de recobros, como la definicin del momento de ejecutoria de las sentencias de tutela y las llamadas glosas.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Para buscar salidas a esta problemtica, la administracin Uribe cre en 2004, la Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (ERPD), cuyo objetivo es avanzar en el diseo de polticas de largo plazo para la reduccin de la pobreza en Colombia. En dicho ao, esta comisin seal que los principales subsidios asignados durante el ao 2003 (educacin, salud, pensiones, atencin al menor, alimentacin al menor, subsidio familiar, capacitacin y vivienda, servicios pblicos, entre otros) totalizan anualmente 24.2 billones de pesos, equivalentes al 10.5% del PIB y al 14% de los ingresos totales de los hogares. Sin embargo, se enfatiza en que una buena proporcin de stos recaen en hogares no pobres189.
% Subsidio asignado a hogares no pobres

Sectores PENSIONES SUPERIOR SUB FLIAR CAPACITACION VIVIENDA TELEFONIA ENERGIA SANEAM. BASICO SECUNDARIA bill ao 7,8 1,9 0,4 4,4 0,0 0,3 0,5 0,4 2,6 % no pobres 93,5% 76,2% 69,9% 67,7% 61,5% 49,3% 44,6% 32,8% 32,3% Sectores VINCULADOS GAS PRIMARIA NO ICBF ALIM ESCOLAR ICBF SUBSIDIO CONTRIBUTIVO TOTAL SUBSIDIOS bill ao 2,3 0,0 3,3 0,5 0,6 0,4 2,1 0,5 24,2 % no pobres 29,5% 25,8% 24,2% 23,5% 21,9% 21,3% 15,7 -42,6% 52,3%
Fuente: MERPD
Superar estas inequidades hace parte de un necesario reenfoque respecto de la poltica y la institucionalidad sociales en Colombia para posibilitar la viabilidad de los sistemas sociales y la inclusin de la gran mayora de la poblacin colombiana hoy en situacin de pobreza y desigualdad social. La Misin seala por ejemplo la necesidad de afrontar el problema del pasivo pensional, que gener un dficit en las cuentas fiscales que, en valor presente, es aproximadamente del 170% del PIB. Pero as mismo, se debe superar la baja cobertura del sistema de pensiones que es hoy del 84% en el sector Gobierno, pero que cae al 46% para el sector de obreros y empleados de empresas particulares del sector formal, y cubre slo el 6% del resto de trabajadores (baja cobertura que es especialmente dramtica para los subempleados del sector informal de la economa) o la necesidad de atender el problema de inequidad en el Sisben, cuya cobertura es del 45% para Sisben 6, pero slo del 2% para Sisben 1 y 2.
189 Hugo Lpez. Quien se beneficia del gasto social.. Seminario: Medicin de la pobreza y estrategias para reducirla. Misin EPRD. Departamento nacional de Planeacin. Bogot 2004
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De ah se desprenden algunas recomendaciones que se orientan a mejorar el dispositivo institucional para afrontar las demandas de derechos sociales de los colombianos. Las principales son: estudiar el marco institucional de los programas de lucha contra la pobreza, con el objeto de proponer un diseo institucional ms adecuado; superar la situacin de muchos programas con baja cobertura; resolver el problema generado por el hecho de que los programas de asistencia social se encuentran dispersos en varias entidades que no necesariamente estn coordinadas; enfrentar la discusin respecto de las disyuntivas entre programas sectoriales y poltica asistencialista; dar solucin a los problemas de ineficacia en la utilizacin de los escasos recursos y analizar la incidencia de la excesiva centralizacin en la formulacin e implementacin de los programas de poltica social.190 Adems, la poltica social del Estado est llamada a experimentar opciones de distinto perfil. Un camino puede ser el que la transferencia de recursos pblicos a la poblacin en extrema pobreza se oriente a impedir un incremento en la intensidad de la pobreza, mediante la aplicacin de subsidios que les permitan tener acceso al mnimo vital. Un nfasis distinto podra ser el de priorizar acciones para que la poblacin que no es pobre, pero est en el lmite, mejore un poco su situacin para impedir su deslizamiento hacia la condicin de pobreza. Los avances en la satisfaccin de los Desc pueden darse entonces de manera diferenciada de acuerdo a las distintas opciones de poltica pblica que se adopten. La eleccin que se haga al definir esas polticas, va a incidir en la forma, el ritmo y la intensidad de la realizacin de los derechos sociales. Los indicadores Desc deben contribuir entonces a evaluar esa poltica, desde el punto de vista de sus resultados concretos y de cada uno de sus resultados parciales y sectoriales. Sin duda, las crisis econmicas tienden a afectar los Desc y se traducen en variaciones en los estndares de nutricin, empleo, desercin escolar y salud. Es as como el cumplimiento de los Desc en situaciones de crisis apunta a proteger a los ms dbiles y puede ser evaluado en tales circunstancias por el menor deterioro en sus capacidades bsicas, mediante medidas de apoyo social que contribuyan a igualar sus posibilidades con las de los sectores con mayor manejo de las oportunidades del sistema econmico. El objetivo de los indicadores Desc es, en ese sentido, dotar de herramientas al Estado y la sociedad, para evaluar y controlar las dinmicas que pueden generar crisis en la garanta de los derechos sociales.
190 Jose Leibovich. Los desafos institucionales para medir la pobreza en Colombia. Seminario: Medicin de la pobreza y estrategias para reducirla. MERPD. Departamento Nacional de Planeacin 2004.
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El presente estudio ha adelantado un anlisis conceptual y construido los elementos de un mapa de los contextos social, poltico y econmico en los que se desenvuelven los Desc en Colombia191. Con esta cartografa interpretativa, es posible ahora definir indicadores estadsticos los cuales, aunque no pueden por s solos reflejar todo el panorama de los derechos, se constituyen en poderosas herramientas de evaluacin, cuya formulacin y uso se ha convertido en una nueva esfera de la promocin de los derechos. El seguimiento a los Desc a travs de indicadores contribuye no slo al monitoreo de los progresos en cuanto a las polticas estatales y a las acciones de la sociedad civil para la realizacin de los derechos, sino tambin pueden ser usados como valiosos instrumentos para la formulacin y mejoramiento de las polticas pblicas de desarrollo, la evaluacin de los vacos normativos y de las deficiencias en la gestin y la identificacin de actores decisivos para que los Desc sean una realidad. Adems, aportan a la bsqueda de consenso social y a la legitimidad de las decisiones que deban adoptarse frente a la definicin de prioridades en una realidad donde los recursos siempre son insuficientes para atender las demandas sociales. Tal como se observ en los primeros captulos de este estudio, existe una integracin entre los derechos humanos - y en particular los Desc - y el desarrollo humano. La formulacin de polticas y estrategias referidas a los Desc est orientada a objetivos que se conjugan con la perspectiva del desarrollo humano. Las tcnicas cuantitativas de las estadsticas relacionadas con el desarrollo humano tienen un gran avance metodolgico y una creciente aceptacin internacional, as como de las instituciones estatales colombianas; son, por ello, un importante punto de referencia para el seguimiento del impacto de las polticas pblicas de promocin, garanta y realizacin de los derechos sociales. Estos indicadores, contribuyen a medir los avances en la implementacin de los Desc en el pas y
191 Los criterios para juzgar la adecuacin al marco conceptual son: la relevancia, es decir que sea importante la informacin que suministra dentro del concepto de dignidad humana tomada en su concepcin colectiva; la consistencia de los indicadores especficos de cada derecho con el conjunto de indicadores y con el aporte al objetivo de los derechos; la integralidad, que el aporte de cada indicador se realice con el cumplimiento de los otros y que no se sacrifique ningn derecho con el pretexto del cumplimiento de otro.

Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social pueden constituirse en parte de un sistema de informacin de derechos, que haga uso tambin de metodologas de investigacin cualitativa192, cuando ello se requiera.
5.1.
Los indicadores Desc como parte del dispositivo de indicadores de Derechos Humanos
La observacin y anlisis de los Desc conserva un marco comn que puede adoptarse en la creacin de indicadores respecto de todos los derechos humanos. De ah que es recomendable que el monitoreo de los Desc haga parte de los dispositivos institucionales y metodolgicos que se establezcan para el conjunto de los derechos humanos. En efecto, las Naciones Unidas han advertido sobre algunos mitos que pretenden establecer contrastes de enorme dimensin entre los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos, sociales y culturales, lo que se traducira en la adopcin de criterios muy diferentes para evaluar unos u otros derechos. Dichos mitos los resume la Onu de la siguiente manera:
Primer mito: Los derechos civiles y polticos son derechos negativos, y los derechos econmicos, sociales y culturales son positivos. No es verdad. Existen deberes positivos y negativos que cumplir para respetar, proteger y realizar ambos tipos de derechos Para garantizar el derecho a la vivienda, es necesario no injerirse en el acceso de las personas a la vivienda, abstenindose de proceder al desalojo forzoso. Segundo mito: Los derechos civiles y polticos se realizan en forma inmediata, mientras que los derechos econmicos, sociales y culturales se realizan gradualmente. No es cierto aunque el aumento de los niveles de matrcula en la educacin secundaria suele depender de los recursos disponibles, deben revocarse inmediatamente las leyes que discriminan entre nios y nias o entre las distintas religiones y razas en la educacin. Tercer mito: Los derechos civiles y polticos son gratuitos, mientras que los derechos econmicos, sociales y culturales requieren recursos. No es asse pueden eliminar sin costo alguno las leyes discriminatorias relativas a la salud y la vivienda. Cuarto mito: Los indicadores de los derechos civiles y polticos son descripciones cualitativas, mientras que los indicadores de los derechos econmicos, sociales y culturales son estadsticas cuantitativas. No es cierto las descripciones cualitativas pueden resultar tiles con el fin de determinar la idoneidad de una ley para proteger los derechos de los inquilinos, por ejemplo. La eliminacin de esos mitos pone de relieve las semejanzas bsicas entre los derechos civiles, culturales, econmicos, polticos y sociales, y exige la adopcin de un criterio comn para crear indicadores 193.
192 La Comisin Interamericana de Derechos Humanos plantea, por ejemplo, que Adems de los indicadores cuantitativos la CIDH ha considerado importante agregar al examen algunos indicadores cualitativos que denominamos en el documento seales de progreso cualitativas. Las dimensiones cualitativas se incorporan en el modelo propuesto por razones de descripcin y de interpretacin. A diferencia de un indicador cuantitativo, las seales de progreso cualitativas se caracterizan porque no parten de una categora preestablecida, como tampoco de una escala de medicin ya dada (estadstica) sino que captan la definicin de la situacin que efecta el propio actor social y el significado que ste le da al fenmeno evaluado, los cuales son claves para poder interpretar los hechos. Esto significa que se podr aportar en el proceso de evaluacin estas dimensiones menos visibles pero absolutamente necesarias a los efectos del monitoreo. OEA. CIDH. Lineamientos para la elaboracin de indicadores de progreso en materia de derechos econmicos, sociales y culturales OEA/Ser/L/V/II/129. 2007 193 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano. 2000
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Los indicadores sobre Desc estn concebidos como una herramienta que contribuye a garantizar los principios fundamentales de los derechos humanos. Las Naciones Unidas, en el texto comentado, han sido enfticas en sealar que existen principios fundamentales y medidas que son comunes a todos los derechos, tales como la ausencia de discriminacin, garantizando un trato igual a todas las personas; el progreso adecuado, dedicando recursos y esfuerzos a la prioridad de los derechos; la participacin social, permitiendo que las personas participen en la adopcin de decisiones que afecten su bienestar y el recurso efectivo, velando por que se indemnice a las vctimas, cuyos derechos se hayan violado. El trasfondo conceptual es la garanta de una vida digna. Los indicadores sobre Desc deben entonces evidenciar toda forma de discriminacin y mostrar el progreso en la eliminacin de segregaciones por motivos de raza, sexo o condicin social, que histricamente han sido demostradas como predominantes. En este aspecto es donde el mapa conceptual juega su papel de dotar de sentido a los indicadores y donde se requiere de la capacidad poltica y tcnica para construir indicadores especficos para cada derecho. De esta manera, apoyados en los estndares que brinda la valoracin de universalidad de un derecho, se debe avanzar hasta crear indicadores complejos, que detecten situaciones de discriminacin particulares. Estos estndares estn generalmente fijados en la prctica del derecho internacional de los derechos humanos y en las mediciones de los organismos internacionales, y materializados en consensos sociales. As, por ejemplo, es posible detectar segregaciones en materia educativa, evaluando la proporcin del gasto pblico social destinado a las regiones que viven situaciones de mayor precariedad en la realizacin de este derecho. Un uso adecuado de los indicadores sobre Desc debe permitir adems monitorear los avances en la fijacin de polticas compensatorias, que reorienten los recursos y privilegien a las personas y grupos, cuyo marginamiento no es otra cosa que el producto acumulado de situaciones de discriminacin. En este caso, los indicadores Desc sern ndices de equidad que tengan la calidad necesaria para medir hasta que punto todas las personas tienen acceso, sin discriminacin, a los componentes de un derecho social. De otra parte, es necesario trabajar con una lgica relacional entre indicadores sobre Desc e indicadores de participacin ciudadana. Como se ha sealado con anterioridad, la participacin desempea una importante funcin en la realizacin de los derechos. La Constitucin Nacional reconoce el derecho a la participacin que debe ser protegido por el Estado194, tendiente a permitir que las personas participen en las decisiones que afecten su bienestar. Adems, las entidades pblicas deben proporcionar informacin clara y confiable, permitir que los individuos y organizaciones de la sociedad civil renan y usen datos y generar los escenarios para que se de una efectiva participacin social en la formulacin de polticas. Los indicadores sobre Desc deben evaluar si esto ocurre efectivamente. El ndice de participacin ciudadana en la definicin de polticas para la garanta de los Desc se puede evaluar midiendo la eficacia de los mecanismos de participacin ciudadana, as como el alcance y la educacin en materia de derechos sociales. Tambin puede evaluarse mediante la valoracin de la cantidad y la calidad de la informacin que se pone a disposicin del pblico y que muestra la voluntad de los actores influyentes para facilitar la transparencia y la rendicin de cuentas, o a travs de la aplicacin de encuestas de opinin que establezcan el nivel de conocimiento de la poblacin sobre sus derechos y su influencia en cuanto a la planeacin, ejecucin y seguimiento del desarrollo social.
194 Este derecho est consagrado en el Titulo I (De los principios fundamentales) y en el capitulo I del Titulo IV art. 103 a 106 de la Constitucin as como por la Ley 134 de 1994, la Ley 100 de 1993, la Ley 142 de 1994, entre otras.
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5.2. Qu calican los indicadores Desc?

Los indicadores sobre Desc195 estn orientados a calificar en primera instancia el grado de respeto, proteccin y realizacin de los derechos, proponindose determinar la responsabilidad poltica y jurdica del Estado e identificar a otros actores involucrados. El anlisis requiere que sean incorporadas las variables que den cuenta de las limitaciones de recursos, las circunstancias histricas (procesos polticos y sociales) y las condiciones naturales que inciden en el progreso o retroceso de los derechos. Como bien lo ha sealado la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, los indicadores Desc no estn dirigidos a calificar la calidad de las polticas pblicas del Estado, sino a
Fiscalizar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones jurdicas que fija el Protocolo (Pidesc). ste establece una amplia gama de obligaciones, tanto positivas como negativas, tanto inmediatas como progresivas. A fin de supervisar el cumplimiento de esas obligaciones, frecuentemente debern observarse cuales son las estrategias, acciones y polticas pblicas implementadas por los Estados para hacer efectivos los derechos. Es evidente que los Estados pueden cumplir con sus obligaciones escogiendo entre un amplio espectro de cursos de accin y de polticas. No corresponde a la supervisin internacional juzgar entre las opciones que cada Estado, de manera soberana, haya elegido para realizar los derechos del Tratado. Si corresponder examinar si esas polticas pblicas violan derechos del Protocolo. Tambin corresponder examinar si esas polticas consiguen o no garantizar el cumplimiento de las obligaciones positivas, inmediatas o progresivas, fijadas en el Protocolo196.
Los indicadores Desc deben dar cuenta de las maneras como se avanza en el desarrollo de las capacidades estatales y sociales indispensables para la vigencia de los derechos. Los indicadores evalan tambin los procesos normativos y legislativos en los cuales se plasma la aceptacin o recepcin de los derechos sociales, as como tambin permiten el seguimiento a la manera como el Estado crea las condiciones financieras y los compromisos materializados en presupuestos, con el fin de que estos derechos sean respetados, protegidos y realizados integralmente. Un indicador sobre Desc informa del respeto a los derechos, si registra la tendencia decreciente de medidas directas del Estado que vulneran los derechos sociales de las personas. A manera de ejemplo, la legislacin internacional registra como tales acciones con relacin a los derechos sociales el desalojo forzoso de la vivienda o la introduccin de honorarios mdicos que hagan que la atencin mdica resulte inasequible para los pobres197. A stas, podran aadirse los indicadores sobre disposiciones como el establecimiento de tasas o aportes obligatorios para la matrcula de los nios (las cuales eliminan la gratuidad de la educacin bsica), o la creacin de impuestos como el de valor agregado para la canasta de consumo bsico, que hace an ms difcil la subsistencia de los pobres. Los indicadores de respeto de los Desc alertan sobre los casos en los cuales el Estado, por consideraciones coyunturales, econmicas, o por errada interpretacin de una norma, toma acciones que impiden la satisfaccin de un derecho social fundamental.
195 Los indicadores sobre Desc deben atenerse a los criterios tcnicos aceptados para cualquier indicador de calidad, en el criterio de las Naciones Unidas: Pertinentes desde el punto de vista normativo, al transmitir mensajes acerca de cuestiones sobre las que se pueda ejercer influencia directa o indirecta adoptando medidas normativas. Fiables, al permitir que diferentes personas los utilicen y obtengan resultados congruentes. Vlidos, al basarse en criterios determinables que midan lo que pretenden medir. Capaces de medir de manera consecuente a lo largo del tiempo, lo cual es necesario si se quiere que pongan de manifiesto si se estn realizando progresos y alcanzando los objetivos. Susceptibles de desagregar, para centrar la atencin en grupos sociales, minoras y personas. Concebidos para separar, siempre que resulte posible, el supervisor de lo supervisado, para reducir al mnimo los conflictos de intereses que surgen cuando un actor supervisa su propio desempeo. Ver: PNUD Usar los datos como corresponde es decisivo cuando estn en juego los derechos. Informe del DH. 2000 196 OEA. CIDH. Op.cit. 197 Ibid
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De otra parte, un indicador sobre Desc da cuenta de la proteccin a los derechos, al registrar las acciones para la prevencin de su violacin por parte de otros actores. Estos indicadores deben registrar, por ejemplo, las acciones que el Estado adelanta para prevenir que actores con influencia negativa en el mbito pblico, como son las organizaciones armadas en el marco de la confrontacin armada, incrementen las violaciones de los derechos sociales, tal como ocurre con el desplazamiento forzoso; o el que actores privados, en la realizacin de su actividad comercial o productiva, vulneren los derechos laborales bsicos, o las normas ambientales. Aqu, se hace referencia tambin a las medidas de vigilancia y control por las cuales se impide que los padres dejen de mandar a sus hijos a la escuela, o aquellas tendientes a confrontar la violencia domstica que pone en peligro la seguridad y la salud personales, en particular de las mujeres y los nios. En el mediano plazo, se deben instaurar formas de medicin sobre hasta qu punto los Estados protegen a las personas contra estas amenazas a sus derechos; ello implica la medicin directa de la actividad perjudicial. As, en los casos que se acaban de mencionar, se tratara de establecer la cantidad de tierras arrebatadas a los campesinos legtimos propietarios, o el nmero de familias sin techo a causa del desarraigo; los salarios inferiores al salario mnimo que se pagan en una regin determinada, o el volumen de desechos qumicos que vierten las empresas privadas en un ro. De igual modo, la tasa de maltrato fsico de las mujeres y los nios en el hogar del territorio en evaluacin. El otro aspecto relevante es la medicin de las disposiciones estatales para prevenir o poner fin a la violacin. Ello incluye la medicin del dispositivo normativo para impedir que esos otros actores violen los derechos, pero igualmente el establecimiento de parmetros acerca del empeo que pone el Estado en hacer cumplir esas leyes. Ello podra medirse, por ejemplo, en la cantidad de tierras devueltas a los desplazados y del volumen de personas o grupos encausados por el delito de desplazamiento forzoso; la frecuencia de las acciones de inspeccin y vigilancia a las empresas que incumplen las normas laborales o ambientales y el alcance de las sanciones impuestas. Asimismo, se pueden medir las acciones del Estado para suprimir los obstculos interpuestos por los padres para impedir que los nios asistan a la escuela. Por ltimo, un indicador Desc califica la realizacin de los derechos, es decir, el tipo de medidas de diferente carcter (legislativo, presupuestal, econmico, judicial) adoptadas para garantizar la satisfaccin de los derechos sociales, tales como leyes de igualdad de remuneracin por igual trabajo, o disposiciones para priorizar el presupuesto en beneficio del gasto social, o de discriminacin positiva hacia determinadas regiones o sectores sociales particularmente desfavorecidos. Se trata de determinar si se est cumpliendo con el principio de realizacin universal y acceso seguro a los derechos sociales, que permita asegurar el goce y disfrute de un derecho a una persona que no puede hacerlo con sus medios y recursos, como es el caso de grupos en situacin de pobreza o marginacin extrema, que requieren de la provisin de un mnimo vital. La medicin de la determinacin de las polticas y los mecanismos sociales necesarios para garantizar la realizacin de los derechos de todos los colombianos, implica evaluar los contextos del desarrollo, identificar las polticas pblicas en materia econmica y social y analizarlas desde la perspectiva del desarrollo humano. El uso de los indicadores sobre el estado de la pobreza (NBI, Lnea de Pobreza, ndice de Gini, matriz integrada de pobreza), as como el ndice de calidad de vida y los informes sobre el ndice de desarrollo humano son de gran utilidad para este propsito, pues permiten valorar, con una perspectiva histrica, los resultados sociales de las distintas opciones de poltica pblica. En esta perspectiva, un dispositivo integral de indicadores sobre Desc debe incluir la medicin de las polticas que incorporan los principios fundamentales de los derechos, como son el derecho a la no discriminacin y el derecho a la participacin ciudadana real, que ya fueron reseadas en los prrafos anteriores. Igualmente, los indicadores deben reflejar el impacto de las medidas adoptadas para
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social garantizar el avance de los Desc y el volumen de los recursos destinados a este efecto. La evaluacin de las normas sociales, la generacin de instituciones y la construccin de un entorno econmico propicio hacen parte tambin del sistema de observacin de los procesos que el Estado y la sociedad producen para garantizar los derechos. Sobre stos, se volver ms en detalle en apartados posteriores.
5.3.
La pertinencia de los indicadores de desarrollo humano en la medicin de los Desc
Ya se ha sealado la importancia que para el seguimiento del desarrollo han tenido los indicadores que el sistema de Naciones Unidas, siguiendo bsicamente la filosofa propuesta por Amartya Sen, ha propuesto como mtodo de formulacin y evaluacin de objetivos concretos de poltica pblica para enfrentar el incumplimiento de los Desc, dentro de las cuales se ha destacado esa inequidad bsica que es la pobreza. Dentro de los indicadores de desarrollo humano, este estudio ha subrayado, por su correlacin con los Desc y por su capacidad como ndices compuestos que correlacionan variables muy diversas, al ndice de desarrollo humano (IDH), al ndice de pobreza humana (IPH), al ndice de desarrollo de gnero (IDG) y, se ha mostrado la utilidad tambin, del ndice de calidad de vida (ICV), de mucho uso en Colombia. Es necesario entonces valorar los elementos comunes y las especificidades de los indicadores de desarrollo humano y de los indicadores sobre Desc. Se puede afirmar, tal como lo hace notorio el PNUD, que existen varias caractersticas comunes entre los indicadores de desarrollo humano y los indicadores de derechos humanos en general. Ambos comparten el objetivo de generar informacin que enve seales de poltica sobre la forma de realizar mejor las libertades humanas, como el derecho a vivir liberado de la miseria, del temor y de la discriminacin. Ambos dependen de la medicin de resultados e insumos para describir el fenmeno, pues no slo dependen de las tasas de alfabetizacin y de mortalidad infantil, sino tambin de los coeficientes alumnos-profesor y las tasas de inmunizacin. Ambos tambin aplican mediciones de promedios y desgloses, as como de valores mundiales y locales, para revelar informacin en muchos niveles diferentes 198. Los ndices de desarrollo humano tienen una gran potencia para explicar el grado de deterioro de los derechos econmicos y sociales de las personas. Por ejemplo, el ndice de pobreza humana, mediante mediciones resumidas, permite leer las privaciones relacionadas con las necesidades econmicas y sociales ms bsicas, como tener una vida larga y saludable, estar bien informado, disponer de los recursos necesarios para tener un nivel de vida digno, ser incluido en la vida social y comunitaria, y desempea una funcin decisiva para la construccin de instrumentos para la promocin de los derechos humanos. A escala nacional, la desagregacin de los ndices de desarrollo humano por regin, sexo y grupo tnico ofrece una mirada inicial sobre la discriminacin de las personas para acceder a los derechos econmicos y sociales de los cuales son titulares y de la segregacin de los cuales pueden ser vctimas. El ndice de desarrollo humano desagregado puede ser una herramienta de gran importancia en cuanto ofrece un panorama de los resultados medios en los tres componentes bsicos que lo conforman. Sin embargo, el ndice de pobreza humana es el que refleja ms directamente las privaciones y la discriminacin, al centrarse no en el progreso medio, sino en la proporcin de personas que no llegan a un nivel mnimo.
198 PNUD: Informe de desarrollo humano. 1991.
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No obstante, el IPH no es suficiente para un seguimiento integral del cumplimiento de los Desc. Se requiere adicionalmente determinar la influencia de los diferentes actores en la realizacin de los derechos y evaluar si estn cumpliendo sus obligaciones en ese sentido. En el caso del Estado, esas obligaciones estn previstas en la Constitucin Nacional, la legislacin y las normas del derecho internacional, que, a la manera de bloque de constitucionalidad, sirven de marco para la determinacin de indicadores de responsabilidad jurdica. Entonces, el IPH ser un indicador de referencia de los Desc y estar acompaado de indicadores, tales como el de responsabilidad jurdica que sealen el grado de compromiso del actor fundamental en la garanta - el Estado - y, posiblemente la de otros actores (empresarios privados, actores armados ilegales, entre otros), es decir que permitan recoger las caractersticas adicionales de los Desc que requieren reflejar el progreso en el respeto, la proteccin y la realizacin de los derechos. Es desde all que los indicadores sobre Desc pueden dar luces para la creacin de instrumentos normativos y de promocin de una cultura de los derechos humanos y lo anterior est relacionado con la capacidad de determinar la influencia de los diferentes actores y evaluar el cumplimiento de sus obligaciones en ese sentido. La observacin, por supuesto, no puede limitarse a las obligaciones jurdicas, sino que requiere adentrarse en la trama de las complejas influencias de los distintos actores y lo anterior es un problema de los distintos niveles territoriales, en los cuales se desarrolla la poltica pblica. El IDH como el IPH son medidas agregadas que muestran los resultados promedios del pas. El IDH, por ejemplo, no puede reflejar las consecuencias que puedan tener las polticas de corto plazo. Dos de sus indicadores cambian lentamente, la alfabetizacin de adultos y la esperanza de vida. Si bien las matrculas brutas combinadas y los ingresos medios pueden variar de un ao a otro, cuando se expresan como medias nacionales en cambio la transformacin de la situacin entre las comunidades analfabetas o la reduccin de la pobreza de ingreso entre los ms desamparados, generalmente, requieren ciclos de mediano o largo plazo. De ah que las Naciones Unidas199 sugieran aplicar tres perspectivas simultneamente: la perspectiva media, en la que se muestre el progreso general registrado en el pas; la perspectiva del desamparo, en la que se muestren los progresos realizados por los grupos ms desamparados y la perspectiva de la desigualdad, en que se muestren los progresos que se registren en la reduccin de las desigualdades. Estas perspectivas pueden resumirse en el siguiente diagrama que aporta el PNUD.
199 Ver PNUD Informe del Desarrollo Humano, 1991.
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Marco de evaluacin del progreso

Periodo Perspectiva media Perspectiva del desamparo Perspectiva de la seguridad Qu disparidad existe? entre: Los quintiles de ingreso superior e inferior Mujeres y hombres Las regiones de mejor situacin Zonas rurales y urbanas Los grupos tnicos de mejor situacin y de peor situacin Los que no han recibido educacin y los que han alcanzado la educacin superior. Han variado las discapacidades entre los grupos sociales? Han aumentado o disminudo?
Un periodo
Cul es la media nacional?
Quin son los ms desamparados? Por: Quintil de ingreso Sexo Regin Zona rural o urbana Grupo tnico Nivel educacional
A lo largo del tiempo
Qu cambio ha sufrido la media nacional?
En qu medida han progresado los grupos ms desamparados?
Fuente: PNUD. Informe de desarrollo humano 1991.
Sin embargo, se debe reiterar que el uso de indicadores estadsticos tiene unos lmites. A la claridad que pueden apor tar como conjugacin de numerosos datos e informaciones cuantitativas, es necesario adicionar la construccin de otras herramientas de ndole cualitativa que permitan controlar el conocimiento obtenido. Ello comprende otra clase de mediciones mediante opiniones, obser vaciones e inferencias que requieren de otras metodologas. Obsr vese, a manera ilustrativa los componentes del ndice de desarrollo humano ( IDH). El aumento de la esperanza de vida y del consumo medio de caloras a nivel nacional es un paso impor tante que denota progresos hacia la realizacin de los derechos. Sin embargo, el IDH siempre mostrar tendencias en el nivel nacional que hablan muy poco de las inequidades que en la realizacin de este derecho puede haber hacia sectores poblacionales (ancianos, madres cabezas de hogar, grupos tnicos) o hacia territorios en los cuales la situacin es de mayor precariedad. Por eso, es indispensable contar con datos mucho ms detallados y desagregados para demostrar si se estn realizando o no los derechos de todas las personas. Igual sucede con las variaciones en el ndice de analfabetismo o de matricula escolar. Mientras el IDH nos seala un progreso continuo en la ltima dcada en este componente, un indicador sobre Desc debe dar cuenta de las razones por las cuales el depar tamento del Choc mantiene tasas de analfabetismo cuatro veces superiores a las de Bogot y tiene la tasa de retencin escolar es la ms alta de todo el pas. As mismo, el IDH nacional muestra las variaciones histricas con tendencia descendente en la ltima dcada y la manera como la depresin de 1999 afect principalmente a la poblacin urbana. Un indicador sobre Desc debe adems apor tar luces acerca del porque dicho ingreso mantiene una diferencia en detrimento de mujeres trabajadoras o que impacto tuvieron las reformas de principios de la dcada de los noventa en la calidad del empleo urbano. Otra precisin impor tante es la de que una mejora en el desarrollo humano, medida a travs del IDH, no quiere decir que de manera automtica se pueda registrar un progreso correlativo en materia de garanta de los Desc. Esto atae as mismo a los criterios de responsabilidad sobre el conjunto del proceso de mejoramiento de los Desc en el pas. El Estado, por ejemplo, no puede eximirse de la responsabilidad de los precarios resultados del desarrollo humano en el depar tamento del Choc, arguyendo que se ha registrado una mejora en Bogot.
146
Los indicadores sobre Desc deben aportar, adicionalmente a los indicadores de desarrollo humano, mediciones no slo sobre el respeto, la proteccin y la realizacin efectiva de los derechos econmicos y sociales, sino verificar el acceso seguro de las personas a los Desc, que convierta los resultados derivados de la satisfaccin de las necesidades en derechos efectivos. En sntesis, conforme al permanente estudio de las Naciones Unidas, existen tres importantes diferencias de criterio para la medicin del desarrollo humano y los derechos sociales ledos en la perspectiva de los derechos humanos:
En primer trmino, desde el punto de vista conceptual, los indicadores del desarrollo humano evalan la ampliacin de las capacidades de las personas. Los indicadores de los derechos humanos, teniendo en cuenta el estado de las capacidades humanas, se centran en la valoracin de los derechos procurando estimaciones confiables acerca de s las personas viven con dignidad y libertad, as como el grado en que los actores fundamentales han cumplido sus obligaciones de crear y mantener mecanismos sociales justos que garanticen lo anterior. En segunda instancia, los indicadores del desarrollo humano se centran fundamentalmente en los resultados e insumos humanos, y hacen hincapi en las inequidades y carencias ms profundas. Los indicadores de los derechos humanos tambin se centran en esos resultados humanos, pero prestan especial atencin a las polticas y prcticas de las entidades jurdicas y administrativas y la conducta de los funcionarios pblicos. Y, en tercer lugar, la evaluacin sobre Desc a travs de indicadores especficos, requiere de informacin ms detallada, sobre la justiciabilidad, el funcionamiento de las instituciones judiciales que fallan sobre los derechos y los datos aportados por las encuestas de opinin sobre las normas sociales. Adems, se hace ms hincapi an en los datos desglosados por sexo, origen tnico, raza, religin, origen social y otras distinciones pertinentes.
5.4.
Indicadores Desc y cumplimiento de una adecuada progresividad
La disponibilidad de recursos en el pas y la manera como se aplican a la solucin de las privaciones de que son objeto sectores importantes de la poblacin, es el referente para tasar la forma progresiva con la cual los actores del desarrollo humano, especialmente el Estado, van a velar por la realizacin de los derechos. El anlisis comparativo de los avances logrados al respecto en Colombia y en otros pases contribuye a obtener una primera medida del logro progresivo de stos en el pas. En ese propsito, han sido construidos indicadores como el IPH que tienen en cuenta los diferentes grados de riqueza en el contexto internacional. Este indicador clasifica a los pases industrializados de acuerdo al grado de persistencia de males que se suponen son propios de los pases pobres como el analfabetismo, la corta esperanza de vida, la exclusin social y la pobreza de ingreso. Lo anterior demuestra que no basta con tener una economa pujante para que sean respetados los derechos de todos los habitantes de un territorio. Pero as mismo, se han especificado unos niveles para la construccin de las variables del IPH en los pases con menor industrializacin y mayor pobreza, lo que hace ms fcil comparar entre s a pases con niveles de desarrollo similar. El ingreso nacional per cpita puede usarse como una aproximacin amplia de los recursos disponibles, puesto que es a partir de esa base de recursos que los gobiernos acceden a ingresos con destinacin a la erradicacin de la pobreza humana. Esto es, si se comprueba que se registra un incremento del ingreso per cpita es de esperar que, con un sistema fiscal progresivo, el Estado cuente con mayores recursos para buscar su redistribucin hacia aquellos sectores que padecen la pobreza o la desigualdad.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social As, al compararse el ndice de pobreza humana de los pases con su ingreso medio per cpita, se puede observar que algunos pases conceden mayor prioridad que otros a la asignacin de recursos para reducir al mnimo la pobreza humana. El asunto es si en el pas se estn registrando progresos en la realizacin de los derechos. Para ello, los indicadores sobre Desc pueden definirse de tal manera que permitan el seguimiento a la evolucin de los cambios operados en insumos como el gasto en educacin o la relacin alumnos-profesor. Otra forma es seguir el desenvolvimiento de los cambios operados en resultados como la disminucin de las tasas de analfabetismo y malnutricin infantil. La determinacin de puntos de referencia puede ser un instrumento til para acordar el ritmo adecuado de progreso. Con frecuencia, los gobiernos se limitan a la declaracin de objetivos de poltica muy generales, sin embargo es mucho ms conveniente promover consensos entre el Estado y la sociedad civil alrededor de parmetros ineludibles. De ah la importancia de acuerdos, en los cuales ha participado Colombia, como el ya mencionado de los Objetivos del Milenio, que precisan las metas a las cuales se compromete el Estado colombiano en periodos de tiempo muy concretos; eso hace posible el seguimiento a tal tipo de compromisos. De esta manera, las declaraciones programticas se convierten en mesurables y supervisables. Adems, el establecimiento de puntos de referencia permite que la sociedad civil y el Estado lleguen a acuerdos sobre el ritmo y la intensidad que consideran adecuada en la implementacin progresiva de los Desc. Las organizaciones civiles generalmente plantean iniciativas que pueden asumirse como puntos indicativos de progreso. Las instituciones estatales y las agencias gubernamentales pueden utilizar los puntos de referencia como objetivos intermedios en su proceso de formulacin de polticas. Todos los actores involucrados en la formulacin y seguimiento de polticas para la realizacin de los Desc pueden tomar como indicadores de referencia a los avances alcanzados en pases similares como gua para posteriormente acordar objetivos nacionales factibles. El PNUD ha generado los elementos para la construccin de un ndice de responsabilidad internacional en materia de derechos humanos, que es aplicable a los Desc y que podra constituirse en uno de los indicadores de referencia permanente para medir el progreso en el pas. De este mismo tenor son los indicadores de desarrollo humano, muchas veces trados a colacin en este estudio.
5.5.
Los indicadores Desc en la medicin de la restauracin de los derechos vulnerados
Si se vulnera un derecho, debe existir la obligacin de remediar el dao y los remedios no siempre tienen un carcter judicial, ni se obtienen por medio de tribunales. Pueden ser administrativos, e incluso pueden consistir en una garanta oficial de que no se repetir la vulneracin. Se necesitan entonces indicadores para evaluar si hay o no remedios efectivos. Los remedios judiciales pueden evaluarse estudiando la eficacia del sistema judicial destinado a proporcionarlos. En Colombia, el mecanismo que ha resultado ms efectivo para la reclamacin del cumplimiento de los Desc ha sido la accin de tutela o derecho de amparo, que opera sobre los derechos llamados fundamentales (derecho a la vida, y su correlacin con el derecho a la salud, derecho a la igualdad, derecho a la paz, derecho al trabajo, derecho a la enseanza). Se puede evaluar entonces el nmero de casos de accin de tutela que relacionan los Desc y los derechos fundamentales, los fallos emitidos y el recurso a mecanismos diferentes a los de accin de tutela como son las acciones de cumplimiento o los recursos a la justicia ordinaria.
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Recuadro 5.14 Hacia un ndice de responsabilidad internacional en materia de derechos humanos

Los miembros de las Naciones Unidas asumen responsabilidades respecto de los derechos humanos por tres vas: * Aceptacin. Todos los pases que ratifican los principales tratados internacionales sobre derechos humanos. o se adhieren a ellos, se comprometen con ese acto a permitir el examen internacional de su historial en materia de derechos humanos * Cooperacin. Todos los Estados que ratifican un tratado de derechos humanos tienen la obligacin de presentar un informe inicial en un plazo de uno o dos aos sobre la situacin de los derechos a que se refiere el tratado, e informes peridicos subsiguientes; sin embargo, muchos no la cumplen. En lo que respecta a los seis tratados principales, al 1 de enero de 1999 faltaban por presentar casi 250 informes iniciales. Incluso los Estados que no han ratificado tratados tienen que cooperar con las solicitudes que formulen los relatores especiales y otros procedimientos especiales invitndolos a visitar el pas. * Respuesta. Al hacer parte en un tratado, el Estado se compromete a cooperar con el rgano creado en virtud de ese tratado adoptando medidas en respuesta a sus observaciones y criterios finales. Asimismo, al pasar a ser Miembros de las Naciones Unidas, los Estados convienen en cooperar con la organizacin, y en la actualidad ello comprende sus procedimientos especiales en materia de derechos humanos. Es posible elaborar un ndice que refleje los compromisos contrados en cada una de esas esferas (vase el cuadro del recuadro 5.14)
Fuente: Alston 2000

Cuadro del recuadro 5.14 Indicadores de un ndice de responsabilidad Internacional en materia de derechos humanos Dimensin Bases de los indicadores
Aceptacin: Reconocimiento fundamental de la responsabilidad internacional
* Ratificacin o adhesin: * Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. * Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. * Convencin internacional sobre todas las Formas de Discriminacin Racial * Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer. * Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. * Convencin sobre los Derechos del Nio * Los cuatro Convenios de Ginebra 1948. * Ratificacin de los distintos procedimientos de recursos en relacin con el Pacto Internacional de derechos Civiles y Polticos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer; la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes, y los Convenios de Ginebra * Presentacin oportuna de los informes * Suministro de la informacin solicitada por los relatores especiales y las misiones temticas * Cooperacin con las misiones de supervisin * Cooperacin con los supervisores de elecciones patrocinadas por las Naciones Unidas * Cooperacin con el Comit Internacional de la Cruz Roja en relacin con las visitas a las crceles * Respuesta adecuada a las recomendaciones formuladas por los rganos establecidos en virtud de los diferentes tratados * Respuesta adecuada a las observaciones finales en relacin con los procedimientos de comunicacin. * Respuesta adecuada a las recomendaciones formuladas por los relatores por pas y los mecanismos temticos.
Cooperacin: Participacin en procedimientos internacionales establecidos
Respuesta: Nivel de respuesta adecuada a las solicitudes:
Fuente: PNUD. Informe de desarrollo humano 2001
149

5.6.
Indicadores Desc y garanta de acceso seguro a los derechos
El desarrollo humano puede demostrar progresos en la disminucin de la pobreza, pero los indicadores sobre Desc deben demostrar cmo se garantiza la sostenibilidad de esos derechos y su progreso permanente mediante normas sociales, instituciones, leyes y un entorno econmico propicio. Las estadsticas en cada una de esas esferas pueden ayudar a evaluar en qu medida se est garantizando ese acceso seguro. Para garantizar el acceso seguro a los Desc, se requiere constituir una opinin pblica favorable a stos y la extensin de regulaciones sociales que faciliten el control y la promocin por parte de los ciudadanos de derechos que gozaran as de legitimidad y consenso social. Se trata de incursionar en el mbito de la cultura y por esto se requiere de acciones persistentes y de largo plazo. Evaluar estas tendencias que tienen que ver con asuntos como la posicin social frente a la discriminacin de gnero, o la comprensin y valoracin social del derecho que tienen todos los nios y nias a que se les proporcione una educacin suficiente y adecuada, exige de constantes sondeos de opinin, de la realizacin de encuestas especializadas y de otros instrumentos que permitan ir construyendo una lnea de base respecto de la actitud de la sociedad frente a estos derechos. La garanta de acceso seguro a los Desc tambin est definida por la capacidad de la infraestructura institucional para responder a las demandas sociales y la calidad de la oferta de esas instituciones. Los indicadores sobre Desc contribuirn a evaluarlas, trascendiendo el registro de las precariedades para situarse en la esfera de las fortalezas y vacos de la oferta institucional. Este tipo de evaluacin cobra su verdadera dimensin en el mbito de la construccin de indicadores locales y sectoriales. Estos indicadores rastrearn entonces la pregunta por el acceso a los servicios, por ejemplo, al pasar del reconocimiento de la tasa de mortalidad derivada de la maternidad a la disponibilidad de los servicios de atencin prenatal y el acceso a los mismos, as como la proporcin de partos atendidos por personal mdico o capacitado. Si se examina el acceso seguro al derecho a la educacin, se puede hacer la pregunta por la accesibilidad material. Aqu se puede construir un indicador para medir el aumento o disminucin del nmero de personas que pueden acceder geogrficamente a un establecimiento educativo o la capacidad institucional en determinada regin para que la gente acceda a la educacin a travs de la tecnologa. Tambin podran constituirse indicadores de accesibilidad econmica, tal como lo plantea el proyecto Prosedher, que servira para medir la reduccin progresiva de los costos y obstculos que dificultan el acceso a la educacin pblica media y superior.200 Otra manera de hacer seguimiento al acceso seguro a los Desc es mediante la evaluacin del sistema legal. La observacin en este aspecto es muy compleja, puesto que frecuentemente existe una distancia entre el instrumental legislativo escrito y la realidad de su aplicacin, por lo que los indicadores sobre Desc en este terreno deben disearse para hacer seguimiento tanto al contenido de las leyes formalmente definidas como a la manera como stas se aplican; si alguno de los Desc no est consagrado an en la legislacin colombiana, ser un indicador de progreso el que ese derecho sea consagrado jurdicamente. Pero an queda por evaluar si los ciudadanos recurren a esa ley, con qu frecuencia lo hacen y con qu grado de xito en su reconocimiento por parte de las autoridades. Por ejemplo, el artculo 25 de la Constitucin Nacional seala que el trabajo es un derecho y una obligacin social y goza, en todas sus modalidades, de la especial proteccin del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas; el artculo 85 de la Carta, donde se sealan los derechos de proteccin inmediata, no incluye este articulo, lo que implica que se trata de un Desc de aplicacin progresiva. La muy alta tasa de desempleo en el pas estara sealando que cientos de miles de colombianos continan sin tener acceso seguro a este derecho. Un indicador sobre Desc al respecto mostrara el avance legislativo y el grado de incumplimiento del mismo y podra indicar si existe un sector de la poblacin sobre el cual haya sntomas de exclusin en el acceso al trabajo.
200 Defensoria del Pueblo. Programa Prosedher El derecho a la educacin en la constitucin, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogot 2003.
150
El otro camino que ofrece elementos para juzgar sobre el acceso seguro a los derechos est relacionado con las condiciones de la poltica econmica y social que generan un entorno que hace propicia u obstaculiza el avance. Las sociedades modernas cuentan hoy con sistemas estadsticos macro-econmicos que posibilitan un seguimiento permanente de las grandes tendencias del desarrollo de la economa. As mismo, en la medida en que se mejoran los registros sobre el funcionamiento de la economa en el nivel micro se hace posible incursionar en una correlacin de variables puntuales, como el ingreso de los hogares, con variables de gran impacto como el ingreso nacional per cpita en el pas, dando lugar a indagaciones respecto de la vulnerabilidad de los hogares en coyunturas de crisis o su capacidad para cosechar los frutos de ciclos de expansin de la economa. La paradoja de las economas latinoamericanas en los ltimos 15 aos es la de haber conseguido en muchos casos salir de coyunturas profundamente recesivas y conseguir estndares de equilibrio macro-econmico, pero al mismo tiempo profundizar las desigualdades y la vulneracin de los Desc de una proporcin muy grande de pobladores. El ingreso per cpita no puede ser analizado aisladamente de las tendencias en materia de seguridad social, de incrementos en los ndices de escolaridad o de mejora en el acceso a los servicios pblicos bsicos. Lo anterior puede resumirse en la necesidad de un indicador de prioridad de gasto e inversin en desarrollo humano. Es decir, como ha sido ampliamente demostrado por estudios en diferentes pases, puede haber profundizacin de vulneracin a los Desc de las personas en medio de un entorno de crecimiento econmico. En el nivel micro- econmico, el estudio del costo de los alimentos como porcentaje del presupuesto de los hogares puede poner de manifiesto la vulnerabilidad de las familias de bajos ingresos a las fluctuaciones de los precios de los alimentos. Tambin, el creciente costo de los tiles e insumos escolares necesarios para los hijos y que deberan ser gratuitos, pueden poner de manifiesto el nivel de inseguridad econmica que entraa cualquier derecho para los que tienen que pagarlo y se constituyen en eficientes indicadores respecto del acceso seguro a los Desc. Esto slo puede ser revertido mediante una permanente voluntad poltica para priorizar las disposiciones que favorezcan los rubros que fortalecen el desarrollo humano equitativo en el pas. Los diversos actores que influyen en la realizacin de los Desc son as mismo objeto de seguimiento por los indicadores Desc. Obviamente, el papel protagnico del Estado como depositario de las obligaciones jurdicas nacionales e internacionales lo hacen el principal sujeto de seguimiento y evaluacin. Pero es indispensable tambin construir un sistema de indicadores para observar el comportamiento de los actores de la sociedad civil tales como la familia, los empresarios, los maestros, las comunidades y agentes de la cooperacin internacional, sin los cuales es imposible avanzar en materia de Desc. Esta compleja red de actores requiere de indicadores especializados, cuyo mbito de aplicacin preferencial es el de los territorios locales y regionales, donde es factible reforzar la rendicin de cuentas mediante este tipo de indicadores. Son muchos los requerimientos para construir este dispositivo, la base de los cuales son las fuentes de informacin y el mejor acceso de la sociedad a las mismas.
5.7.
Los Desc en la dimensin local
Cada derecho tiene distintos grados de realizacin, y por tanto de seguimiento, en los diferentes niveles territoriales. Los territorios se constituyen en la interaccin histrica y social de los diversos actores estratgicos del desarrollo y constituyen redes de relaciones a partir de factores afincados en los procesos locales y regionales en que se desenvuelven las actividades de produccin y reproduccin de la vida de donde se derivan los elementos de continuidad social y diversidad cultural. Esto hace que la constitucin de las entidades territoriales especficas pase por una relacin estrecha entre el territorio, la poblacin y la oferta de servicios por parte de los diferentes niveles del Estado, sean stos de carcter nacional o subnacional y, por ende por una muy dinmica interaccin entre el Estado (en estas diferentes formas) y la sociedad civil local.
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Por otro lado, cada regin, departamento, provincia, municipio o entidad territorial indgena (ETI) est subordinada a unas relaciones de dependencia administrativa y posee unos determinados grados de autonoma. Por eso, es a stas a quien corresponde, en primera instancia, definir el grado de satisfaccin posible de los Desc en cada uno de los niveles, y las medidas que de acuerdo con su competencia y con sus recursos puede y debe tomar. En esa medida, es necesario sopesar las disposiciones en el terreno de las polticas sociales que se toman en un territorio determinado en materia de Desc; as como el grado de equilibrio que dichas polticas deben lograr entre los mnimos vitales definidos para garantizar la satisfaccin inmediata del ncleo de estos derechos sociales fundamentales. La distancia, en ocasiones muy acentuada en algunos territorios colombianos, entre la vulneracin de derechos fundamentales a una porcin muy amplia de la poblacin y los recursos de los cuales se dispone para emprender remediar esta situacin, ha hecho parecer inviable una progresividad real en la consecucin de los Desc. El establecimiento de diagnsticos apropiados apoyados en los indicadores internacionales y nacionales de referencia, y en particular de los indicadores de desarrollo humano, debe dar especial relevancia a la identificacin de los sectores ms vulnerados en sus derechos. Puede ser igualmente de gran utilidad el uso de categoras como la del mnimo prestable acuado por el Grupo de Investigacin de la Universidad Externado de Colombia y que es concebido como ese conjunto mnimo de acciones positivas del Estado como resultado de un derecho a prestacin en cabeza de los ciudadanos, que se deduce, en un ejercicio de argumentacin razonable, de una esencialidad fundamental derivada de la Constitucin y de su interpretacin por parte del Tribunal Constitucional y de los rganos de proteccin de derechos humanos de los sistemas internacionales de proteccin (para el caso colombiano el Sistema Interamericano y el Sistema Universal o de Naciones Unidas) y del proceso democrtico en sus mbitos representativo y participativo - que, en el caso de las entidades territoriales, se concretara en los planes de desarrollo y en las polticas pblicas que de all se deriven a partir del mbito de competencia atribuido por la Constitucin.201 La propuesta intenta articular la definicin del estado de los mnimos vitales normativos, con las demandas de la sociedad en la perspectiva de derechos humanos, materializadas en los resultados de los procesos de planeacin participativa local del desarrollo. A lo anterior, se suma la voluntad poltica de las autoridades electas que consignan su propsito de avanzar en la realizacin de los Desc en su programa de Gobierno (que alcanza carcter vinculante por obra de la regla del voto programtico consagrada en la Constitucin). Cada uno de estos elementos puede ser objeto de observacin sistemtica a travs de indicadores sobre Desc que permitan evaluar los planes de desarrollo de las entidades territoriales, donde se habra identificado ese mnimo prestable a que se compromete la entidad territorial, a partir de esas exigencias normativas para cada derecho y de las demandas de la comunidad seleccionadas durante el proceso de planificacin y de conformacin de la agenda pblica. La primera parte correspondera a un mnimo normativo y la segunda parte a un mximo prestacional que, una vez es legitimado por medio del proceso de planificacin, se convierte en derechos para los ciudadanos. Esta progresividad supone mediciones constantes para verificar su cumplimiento, y el compromiso de, por lo menos, no disminuir los recursos presupuestales o de cooperacin internacional asignados a la satisfaccin de los derechos de los grupos ms vulnerables de la sociedad202, seala la propuesta que puede servir como uno de los criterios-marco en la construccin del sistema de observacin sobre los Desc en el mbito local.
201 Universidad Externado de Colombia. Metodologa de incorporacin del enfoque de derechos humanos en los planes de desarrollo y en las polticas pblicas de las entidades territoriales. Informe final de Consultora. MSD. Bogot. 2004. 202 Ibid.
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Indicadores flexibles como el ndice de Condiciones Bsicas (ICB), diseado por la Red de Control Ciudadano (Social Watch) tambin pueden ser de utilidad para la construccin de un contexto conceptual, que se haga operativo en consenso con la sociedad civil, para medir el progreso en los mnimos vitales.
5.8.
Hacia un cuadro de mando integral de un sistema de indicadores sobre derechos econmicos, sociales y culturales
Es necesario avanzar en la construccin de indicadores especializados en funcin de los derechos. El punto de partida para ello es la definicin de lneas de base a la manera de diagnsticos de situacin que construyan slidos marcos de referencia a partir de la definicin de mapas conceptuales y metodolgicos, y de la generacin de bases de datos y de un sistema de informacin que, a la manera de estados del arte, sistematicen diferentes fuentes de informacin para describir el entorno y las caractersticas en los que discurren la satisfaccin de los Desc. En realidad este ltimo factor, dada la precariedad de la informacin oficial a disposicin, en cuanto a algunos aspectos centrales en la evaluacin de los Desc, parece ser uno de los obstculos que debe ser resuelto inmediatamente para la generacin de indicadores de calidad. Es indispensable definir la lnea de base a partir de la cual se reconoce una vulneracin de los Desc y establecer el grado de responsabilidad del Estado y de otros actores influyentes de acuerdo al grado de satisfaccin de los derechos. Se trata entonces de identificar el universo bsico de bienes, servicios o activos provedos por la estructura de oportunidades que administra el Estado, o que se puedan lograr a travs del mercado, o de otras formas de oferta que se constituyan desde las comunidades. A partir de all, llegar a acuerdos sociales acerca de cules de stos se corresponden con el ncleo bsico de derechos sociales fundamentales que hacen parte de un mnimo vital. ste es el lugar de referencia de los Desc exigibles y cuya satisfaccin debe provenir de polticas pblicas de naturaleza social, con prioridad en las personas mayormente marginadas de los beneficios del desarrollo. En esta lnea de base, se debe incorporar inicialmente el estado de los derechos a la educacin, la salud, la vivienda, el saneamiento bsico, el acceso a servicios pblicos domiciliarios bsicos acueducto, alcantarillado, energa y aseo -, el vestido, la alimentacin, el acceso a la justicia y participacin poltica y se harn estudios particulares para distintos grupos poblacionales y niveles territoriales. Tal como seala el estudio de la Universidad Externado de Colombia,
esta lnea de base debe permitir un anlisis intersectorial e interdisciplinario desde niveles de agregacin territorial y otros criterios idneos para determinar si el tipo de vulnerabilidad es de origen estructural o coyuntural. Con base en ella, es posible comprender la relacin entre lo macro-social (la estructura de las oportunidades objeto principal del estudio) y la dinmica de la vulnerabilidad en el mbito micro-social (donde acontecen en la realidad los eventos de vida y las prdidas de recursos y/o activos), y cul debe ser el tipo de intervencin (prevencin, proteccin, respeto o promocin) del Estado para lograr condiciones que permitan la satisfaccin del derecho 203.
En este sentido, el presente estudio se preocup por aportar una perspectiva y unos instrumentos para la formulacin de los diagnsticos y la generacin de metodologas de seguimiento a las realidades sociales y a las polticas pblicas, fundadas en los Desc.
203 Universidad Externado de Colombia. Op.cit
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social En realidad, lo que aparece es un sistema de ndices que debe ser considerado de manera integral para monitorear el estado de realizacin de los Desc y el desempeo en la gestin pblica para su implementacin en cumplimiento de las obligaciones del Estado y de los actores de la sociedad civil involucrados. Hay entonces que definir una estructura operacional de las variables y un cuadro de mando integral con los indicadores que permitan entender las relaciones entre distintos tipos y niveles de ndices estadsticos y proporcionar una apertura metodolgica para precisar las aplicaciones en los distintos niveles territoriales. Con este propsito, se presentar inicialmente una matriz integrada que muestra el horizonte de intervencin de los distintos indicadores y que da una idea del manejo global en la construccin de los indicadores sobre Desc. A partir de all, se resumirn los elementos vertebrales de los indicadores sobre Desc a travs de una matriz especfica que propone una perspectiva de construccin que debe irse particularizando en la medida de las necesidades. Se describirn las claves, muy resumidas, para la construccin de matriz de indicadores sobre Desc de carcter sectorial y territorial y, finalmente se har una propuesta de unos indicadores bsicos para comenzar la implementacin de un trabajo de observacin de los Desc en el nivel nacional.
5.8.1. Matriz integrada de indicadores Desc con intervencin de indicadores de referencia

La metodologa de construccin de los indicadores sobre Desc define dos tipos de indicadores de referencia y dos tipos de indicadores derivados. Los indicadores de referencia son los de carcter internacional y los de desarrollo humano en Colombia. Son indicadores referenciales en cuanto sirven para adelantar anlisis comparativos con los progresos de pases de similar desarrollo, o para establecer el grado de privaciones de oportunidades para el desarrollo de las capacidades humanas. Los indicadores derivados ataen a los ndices que se pueden construir sectorial o territorialmente, adentrndose en las particulares composiciones de factores que constituyen un Desc especfico o que definen la situacin de los Desc en una entidad territorial determinada y que parten de las variables medias analizadas en los indicadores sobre Desc nacionales. Para los indicadores derivados, los ndices sobre Desc nacionales son tambin indicadores referenciales. Indicadores de referencia internacional Los indicadores referenciales internacionales estn compuestos por el ndice de responsabilidad internacional en derechos humanos de las Naciones Unidas, reseada en el anterior captulo y por los ndices de desarrollo humano (IDH), de pobreza humana (IPH) y de desarrollo de gnero (IDG) elaborado por las Naciones Unidas para los pases de desarrollo medio. A ello, se puede agregar el ndice de condiciones bsicas (ICB), de Social Wacht. Indicadores de referencia nacional Los indicadores de referencia en el nivel nacional son los atinentes al desarrollo humano (IDH), la pobreza humana (IPH) y el desarrollo de gnero (IDG) para Colombia, elaborados por el Sistema de Naciones Unidas, el PNUD, la Misin Social y el DNP en el pas, as como el ndice de calidad de vida (ICV) y la matriz integrada de pobreza (MIP) elaboradas sobre la base de la informacin proveniente del Dane. Se puede tener en cuenta tambin el ICB construido en el informe nacional para Colombia de Social Watch. Indicadores sobre Desc nacionales Los indicadores sobre Desc estn construidos a partir de la perspectiva de derechos y fueron ejemplificados en cada una de las principales categoras a travs de estas conclusiones. Incluyen
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en primer trmino dos indicadores de evaluacin de cumplimiento de los principios fundamentales (indicador de no discriminacin e indicador de participacin ciudadana). Tambin se relacionan tres indicadores que hacen parte de esta red de indicadores sobre Desc referidos a la calificacin bsica de los derechos (indicadores de respeto; de proteccin y de realizacin de los Desc). Por ltimo se introducen tres tipos de indicadores de cumplimiento o efectividad de los Desc, ellos son: indicadores de progresividad, de restauracin de derechos vulnerados y de acceso seguro a los Desc.
Matriz integrada con intervencin de indicadores de referencia

Indicadores de referencia Indicadores de referencia internacional Indicadores de referencia de desarrollo humano en Colombia Indicadores Desc Nacionales Indicadores derivados Indicadores sectoriales, o para cada uno de los Desc Indicadores territoriales
Indicadores de Realizacin de los Principios Fundamentales No Discriminacin Participacin Indicadores de responsabilidad internacional en DH IDH para pases de desarrollo medio. IPH para pases de desarrollo medio. IDG para pases de desarrollo medio IDH. Colombia IPH. Colombia IDG. Colombia Indicadores de Calificacin Bsica Respeto. Proteccin. Realizacin. Indicadores de Cumplimiento y Efectividad Progresividad Restauracin de derechos vulnerados. Acceso seguro. Indicadores Desc, aplicados en el nivel territorial. Indicadores de seguimiento del mnimo prestable.
Asequibilidad Accesibilidad Adaptabilidad Aceptabilidad
Fuente: Elaborado por esta investigacin para el Observatorio del Programa Presidencial de DH y DIH, Vicepresidencia de la Repblica
Los indicadores de acceso seguro a los Desc comprenden a su vez cinco tipos de indicadores, a saber, de evaluacin del sistema legal, de evaluacin de la regulacin y legitimidad social de los Desc, de efectividad de la respuesta a las demandas sociales, de prioridades del gasto en desarrollo humano y de evaluacin del papel de los diversos actores decisivos en la materializacin de los Desc. Indicadores Desc sectoriales, o, para cada uno de los derechos Comprenden los indicadores para el seguimiento a los derechos a la educacin, a la salud, al empleo, a la vivienda, a la alimentacin y al saneamiento bsico. Cada uno de stos se desglosa en indicadores construidos a partir de la metodologa de las 4 A propuesta por las Naciones Unidas para el derecho a la educacin y sistematizadas por el proyecto Prosedher de la Defensora del Pueblo en Colombia. stos son indicadores de Asequibilidad (indicador de satisfaccin del derecho por la va de la oferta pblica o de la proteccin de la oferta privada); indicadores de Accesibilidad (indicador de proteccin del derecho individual de acceso al derecho en condiciones de igualdad); indicadores de Adaptabilidad (indicador de que la persona titular del derecho tendr garanta de permanencia y continuidad en las condiciones de satisfaccin del Desc) y, como complemento, indicadores de Aceptabilidad (es decir indicadores de calidad de la oferta pblica con la cual se garantiza el derecho).
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social Indicadores Desc del nivel territorial En el nivel territorial se puede replicar el modelo de indicadores Desc del nivel nacional, teniendo cuidado de construir una adecuada lnea de base que identifique los indicadores de desarrollo humano de naturaleza local, departamental o regional, los actores ms influyentes y su comportamiento y los sectores de mayor vulnerabilidad en materia de Desc. Estos indicadores territoriales de los derechos son al mismo tiempo indicadores de evaluacin del grado de construccin de ciudadana social en estas entidades territoriales. La construccin de indicadores alrededor del mnimo prestable, proveen de una perspectiva que se puede concretar en varios tipos de ndices de mucho sentido prctico para la planeacin del desarrollo local. As lo plantea el estudio de la Universidad Externado:
1. Uno o ms indicadores relacionados directamente con el control que individuos o grupos tienen sobre el activo o el acceso a ste, y por ende, con la demanda de servicios. 2. Uno o ms indicadores relacionados con la oferta existente en las entidades territoriales, especificando las instituciones y, si es posible, el nivel territorial al que corresponden. 3. Cuando sea posible, la dinmica entre demanda y oferta. Es decir, de qu manera y con qu intensidad se utiliza el servicio y cul es el nivel de apreciacin de ste por parte de los beneficiarios. 4. La existencia de factores de asociacin con tendencias especficas de la vulnerabilidad en la entidad territorial204.
Esta propuesta permite adems incluir una evaluacin del enfoque de derechos humanos en los planes de desarrollo y en las polticas pblicas de las entidades territoriales, as como la disposicin de los actores polticos para incorporar las aspiraciones de los ciudadanos titulares de los Desc a sus proyectos en el marco de la democracia representativa.
5.8.2. Una propuesta para la construccin de indicadores de seguimiento de los Desc en Colombia
Un trabajo tan complejo como el descrito requiere de un proceso de implementacin que de lugar a un cuadro de mando de indicadores mucho ms simples y que permita la construccin de las lneas de base y de las bases de datos necesarias. Este estudio plantea el refinar los indicadores de referencia nacional e internacional, definir tan slo unos indicadores Desc nacionales de partida e iniciar la construccin de los indicadores derivados en cuanto a los derechos bsicos referidos a educacin, salud, vivienda, empleo, alimentacin y saneamiento bsico. As mismo, propone el desarrollo de una experiencia piloto de implementacin de los indicadores Desc a nivel territorial. Los indicadores sobre Desc desde donde se dara inicio a la observacin sistemtica se estructuran alrededor de los indicadores de cumplimiento y efectividad. El cuadro de mando integral de los indicadores se organiza tal como lo muestran los diagramas que acompaan la descripcin del sistema de ndices en la primera fase de implementacin del seguimiento a los Desc.
204 Universidad Externado de Colombia. Ibid.
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Indicadores de cumplimiento y efectividad de los Desc

Indicador de prioridades de desarrollo humano. Se trata de un indicador de cumplimiento o efectividad de los Desc, mediante la evaluacin del acceso seguro a los derechos. Tiene como indicadores de referencia al IDH y al IPH, que son de los ms elaborados de los indicadores de referencia, tanto en el nivel nacional como el internacional. Este indicador permite una incursin sobre el anlisis del entorno econmico y social que propicia u obstruye la realizacin de los Desc. Se establece mediante la comparacin entre las carencias en cada uno de los componentes del IPH y del IDH (esperanza de vida, desarrollo de la educacin e ingreso) y las tendencias de la inversin pblica en estos rubros. Indicador de respuesta a las demandas sociales, como otro indicador de efectividad de los Desc, correlaciona la disponibilidad de los servicios bsicos para la atencin de los derechos (y el acceso a stos) con la demanda ciudadana de esos derechos que no ha sido satisfecha.
Cuadro de mando integral de indicadores

Indicadores Cumplimiento
Indicadores Calificacin Bsica
Indicadores Realizacin Principios
Indicadores Desc
Indicadores Respuesta a Demandas sociales
Indicador de prioridades
Indicadores Progresividad
IPH
IDH
Fuente: Elaborado por esta investigacin para el Observatorio del Programa Presidencial de D.H y DIH. Vicepresidencia de la Repblica.
Indicador de restauracin de Desc Vulnerados. Es tambin un indicador de cumplimiento y justiciabilidad de los Desc. Se construye estableciendo el coeficiente de fallos favorables a los Desc en las acciones de tutela, o de otros recursos judiciales en defensa de los derechos fundamentales. Indicador de progresividad. Como indicador de efectividad en el cumplimiento de los Desc, el indicador de progresividad se adentra en un aspecto central de la naturaleza de los Desc, pues va a medir el equilibrio y la equidad que se establecen en el pas entre la disponibilidad de recursos y la satisfaccin de los derechos. Cuenta con poderosos indicadores de referencia, en particular el IPH. Compara el ndice de pobreza humana del pas con su ingreso medio per cpita y establece comparaciones internacionales.
Indicadores de calicacin bsica de los Desc

Indicadores de realizacin de los Desc. Es un indicador que mide las garantas para la satisfaccin universal de los derechos sociales. Busca identificar a personas o grupos que estn excluidos del beneficio de los Desc. El IPH y el IDG son poderosos indicadores de referencia. Se mide a travs de ndices como
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Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Los Derechos el desafoEconmicos, de la ciudadanaSociales social el de cobertura de servicios pblicos domiciliarios y de saneamiento bsico, o el ndice de igualdad de remuneracin por igual trabajo. Est ntimamente relacionado con el indicador de cumplimiento del principio fundamental de la no discriminacin. Indicadores de proteccin de los Desc. Son indicadores de medicin del grado de proteccin a las personas contra las amenazas a sus derechos. Se traduce a travs de ndices de ocurrencia de acciones que lesionan los Desc y que el Estado debe evitar. Se propone iniciar el seguimiento estableciendo los ndices de tierras arrebatadas a los campesinos legtimos propietarios, el de poblacin econmicamente activa con salarios inferiores al salario mnimo y la tasa de maltrato fsico de las mujeres y de los nios en el hogar. Indicadores de Respeto de los Desc. Valora las acciones del Estado y de otros actores influyentes para oponerse al cumplimiento de un Desc. Se propone inicialmente ndices que detecten la vulneracin del derecho social a la educacin tales como nmero, tipo e impacto de disposiciones como el establecimiento de tasas o aportes obligatorios para la matrcula de los nios o cualquiera que elimine la gratuidad de la educacin bsica; as mismo la eliminacin de subsidios a los servicios pblicos esenciales. Tambin, se puede construir un ndice que de cuenta de la creacin de impuestos o tasas que incrementen el costo de los artculos de la canasta de consumo bsico y que, por tanto, hacen an ms difcil la subsistencia de los pobres. Indicadores de Cumplimiento de los Principios Fundamentales Indicador Desc de Participacin. Se puede evaluar midiendo la eficacia de los mecanismos de participacin ciudadana, especialmente en lo referido a la planeacin participativa del desarrollo local. Se pueden establecer ndices para la valoracin de los procesos de rendicin de cuentas, de los niveles de conocimiento de los Desc por parte de los ciudadanos y los tipos de participacin en la planeacin, ejecucin y seguimiento del desarrollo social. Es un indicador de mucha eficacia en el seguimiento a los procesos territoriales de observacin de los Desc.
Diagrama Matriz de mando integral indicadores Desc

INDICADORES Desc
Indicadores Calificacin Bsica
Indicadores Cumplimiento y Efectividad
Indicadores Realizacin Prinicipios Fundamentales
Indicadores Proteccin
Indicadores Realizacin
Indicadores Respeto
Indicadores Participacin
ndice de Tierras Expropiadas a campesinos
ndice de Cobertura Servicios Pblicos y Saneamiento
ndice de disposiciones que eliminan gratuidad de educacin
ndice de creacin de tasas que incrementan costo Canasta bsica
Indicadores de Participacin En planeacin del Desarrollo
ndice de PEA con salarios inferiores al mnimo
ndice de Igualdad remuneracin Por igual trabajo
Tasa de maltrato fsico de mujeres y nios en el hogar
Fuente: Elaborado por esta investigacin para el Observatorio del Programa Presidencial de D.H y DIH. Vicepresidencia de la Repblica.
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Se termin de imprimir en enero de 2009 en los talleres de
www.impresolediciones.com e-mail: contacto@impresolediciones.com Bogot - Colombia

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