Asistencia Social

Asistencia social en Colombia Diagnstico y propuestas
Jairo Nez Silvia Espinosa
Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD)
Director de la Misin
Hugo Lpez Castao
Codirector de la Misin Ex Secretario Tcnico

Jairo Nez Mndez
Apoyo Tcnico
Francisco Lasso, Natalia Milln, Gelka Buitrago Silvia Espinosa y Laura Cuesta
Apoyo Administrativo
Juan Guillermo Alba, Paula Acosta, Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogolln
Foros y Seminarios
Luisa Fernanda Ramrez
Departamento Nacional de Planeacin, 2007
Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

ISBN: 978-958-8340-05-0
Norma Beatriz Sols Crdenas
Coordinacin Editorial Diseo de Cartula

Clara Victoria Forero
Fotografa de Cartula
Claudia Marln Forero
Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.
Diagramacin e Impresin
Departamento Nacional de Planeacin Calle 26 No. 13-19 Telfonos: 5960300/5663666 Bogot D.C, Colombia Impreso y hecho en Colombia Printed in Colombia
Asistencia social en Colombia Diagnstico y propuestas*

Jairo Nez+ Silvia Espinosa
* Este documento fue preparado para la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD). Los resultados y propuestas son responsabilidad de los autores y no comprometen a la MERPD, al Departamento Nacional de Planeacin ni a las instituciones financiadoras. + Codirector de la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD); jnunez@cable.net.co
Contenido Contenido
I.

Asistencia social dentro de la proteccin social

A. Qu es la asistencia social? B. Para quin es la asistencia social?
9
9 24
II. Diagnstico de la asistencia social

A. Oferta de asistencia social en Colombia B. Asistencia social en Bogot: algunos programas C. Las Beneficencias: el caso de Cundinamarca D. Asistencia social privada E. Papel de la asistencia social en la reduccin de la pobreza F. Focalizacin en la asistencia social
42
42 59 64 65 66 70
III. Propuestas
A. Priorizacin de servicios B. Tipos de asistencia social C. Incentivos y desincentivos D. Focalizacin E. Coordinacin institucional F. Financiacin G. Monitoreo y evaluacin H. Portafolio de servicios I. Descentralizacin J. Estructura del componente de asistencia social K. Estudios complementarios prioritarios y cronograma
79
80 84 85 85 87 88 94 96 98 100 107
Anexo 1
Marco legal de la asistencia social Determinantes de la pobreza 111 123
Anexo 2
Bibliografa Siglas
125 128
ndice degrficos cuadros, ndice de cuadros, y figuras grficos y figuras

Cuadros
Cuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3. Cuadro 4. Cuadro 5. Cuadro 6. Cuadro 7. Cuadro 8. Cuadro 9. Cuadro 10. Cuadro 11. Cuadro 12. Cuadro 13. Cuadro 14. Cuadro 15. Cuadro 16. Cuadro 17. Cuadro 18. Cuadro 19. Cuadro 20. Cuadro 21. Cuadro 22. Cuadro 23. Cuadro 24. Cuadro 25. Tipo de choque segn quintil de gasto y nivel de Sisbn Ayuda en caso de choque segn quintil de gasto y nivel de Sisbn Estrategias ante los choques segn quintil de gasto y nivel de Sisbn Choques y aos de rezago educativo Choques y probabilidad de trabajo infantil Afiliacin a pensiones Afiliacin a riesgos profesionales Diferentes medidas de pobreza en Colombia, 2003 Caractersticas de los hogares pobres y no pobres Determinantes del consumo Categoras de pobreza y vulnerabilidad, 2003 Vulnerabilidad segn caractersticas del hogar Vulnerabilidad segn caractersticas del jefe de hogar Poblacin objetivo-Nios y jvenes Asistencia escolar y pobreza Poblacin objetivo-Adultos mayores Adultos mayores en condiciones de vulnerabilidad extrema Hogares con miembros discapacitados Personas discapacitadas permanentemente para trabajar Discapacitados menores de 65 aos Personas desplazadas Porcentajes de subsidio a pensiones Cambios en la pobreza despus de subsidios Cambios en la brecha de pobreza despus de subsidios Errores de inclusin, subsidios sociales 13 14 15 17 18 21 22 26 27 29 31 33 35 36 37 38 39 40 40 41 41 54 68 70 71
ndice degrficos cuadros, ndice de cuadros, y figuras grficos y figuras

Cuadro 26. Cuadro 27. Cuadro 28. Cuadro 29. Cuadro 30. Cuadro 31. Cuadro 32. Cuadro 33. Cuadro 34. Caractersticas de los hogares excluidos Determinantes de los errores de exclusin Determinantes del error de exclusin, subsidios seleccionados, 2003 Determinantes de la probabilidad de sufrir hambre Asistencia escolar y hambre Poblacin objetivo y recursos necesarios Poblacin objetivo de la asistencia social Portafolio de servicios Cronograma 72 75 77 81 83 90 97 98 109
Grficos
Grfico 1. Grfico 2. Grfico 3. Grfico 4. Grfico 5. Grfico 6. Grfico 7. Grfico 8. Choques segn quintil de gasto y nivel de Sisbn Hambre segn quintil de gasto y nivel de Sisbn Informalidad y pobreza Vulnerabilidad segn decil de gasto Distribucin total de programas segn ejecutor Tasas nominal y efectiva del impuesto predial segn ICV Gasto sectorial-Porcentaje del gasto total Gasto sectorial-Porcentaje de los recursos propios 12 16 20 32 59 93 99 99
Figuras
Figura 1. Figura 2. Figura 3 Figura 4. Sistema de Proteccin Social Sistema de Proteccin Social Redes de proteccin para el manejo social del riesgo Propuesta del componente de Asistencia Social 10 11 19 107
I. Asistencia social dentro de la proteccin social

El Sistema de Proteccin Social tiene dos objetivos principales: primero, busca proteger a toda la poblacin de los riesgos econmicos, sean stos covariantes o idiosincrsicos (individuales); segundo, pretende asistir a la poblacin ms pobre para superar su situacin en el corto y largo plazo. El primer objetivo reducir la vulnerabilidad de la poblacin ante los riesgos se lleva a cabo a travs de mecanismos de aseguramiento; el segundo la asistencia social se alcanza a travs de transferencias directas (subsidios a la demanda) e indirectas (subsidios a la oferta) a los hogares para que puedan superar la pobreza. La asistencia social tambin es una estrategia de crecimiento sostenible y de crecimiento con equidad. Generalmente, los pases que han fracasado en redistribuir la riqueza, las utilidades y las oportunidades, presentan tasas de crecimiento ms bajas y economas altamente inestables (o vulnerables). Esto sucede porque la pobreza tiene dos efectos perversos: por un lado, reduce la productividad de la poblacin afectada, disminuyendo sus ingresos, su capacidad de ahorro y sus inversiones futuras (incluidas las de la Conceptualmente, la asistencia social es un mecanismo redistributivo del Estado que, como su nombre lo indica, asiste a los hogares cuyas dotaciones iniciales, sea de capital humano, fsico o social, son en extremo bajas y no les permiten acceder exitosamente a los mercados (sean stos el laboral, el financiero, etc.). As, la asistencia social es una inversin pblica destinada a los ms pobres y vulnerables de la sociedad, que busca garantizar un nivel adecuado de consumo de bienes y servicios. Garantizar este consumo mnimo en el corto plazo puede romper el ciclo perverso de la pobreza, en la medida en que permite a las generaciones siguientes aumentar relativamente sus dotaciones; en este sentido, las transferencias por medio de las cuales se lleva a cabo la asistencia social difcilmente pueden dejar de ser permanentes mientras no se equilibren las dotaciones de los hogares1. Los
Contrario a lo anterior, el aseguramiento est pensado como un mecanismo para proteger a los hogares durante eventos coyunturales y no estructurales. 2 Estas relaciones se pueden ilustrar a nivel microeconmico: un hogar pobre que no tiene acceso a guarderas, o que no tiene acceso a centros de rehabilitacin y cuidado de discapacitados, inhabilita a uno de los miembros del hogar en el cuidado de estas personas, perdiendo as oportunidades de generar ingresos en el mercado laboral. Si el hogar recibiera asistencia social para el cuidado de los nios o de los discapacitados, se habilitara al individuo para participar en las ganancias del crecimiento econmico. En el mediano plazo, ese hogar puede salir de la pobreza con los ingresos de ese individuo, convirtindose as en un hogar autosostenible.
1
programas de asistencia social deben ser diseados para expandir las oportunidades de los hogares pobres y vulnerables y, de esta forma, sacarlos de la pobreza.
A. Qu es la asistencia social?
siguiente generacin, por ejemplo en educacin y nutricin de los hijos). Por otro lado, disminuye la capacidad de compra en los mercados, limitando la expansin de la produccin: la economa produce ciertos bienes para una pequea fraccin de la poblacin. En consecuencia, una economa con alta concentracin del ingreso necesita un mayor esfuerzo para que los ms vulnerables se vean beneficiados2.
La Figura 1 resume esta visin del Sistema de Proteccin Social. En el eje vertical se representan los ingresos y en el horizontal la edad, es decir, la figura presenta el perfil de ingresos durante el ciclo de vida de un individuo. En la primera etapa de la vida un nio debe ser protegido, ya sea por sus padres o por el Estado, cuando stos ltimos no tienen suficientes ingresos. Posteriormente, el individuo entra al mercado laboral, donde percibe ingresos del
trabajo. El individuo enfrenta un riesgo, por ejemplo, perder su trabajo o dejar de percibir ingresos, tanto para l como para su familia. Este riesgo puede ser consecuencia de eventos macroeconmicos como el desempleo o de riesgos que lo afectan directamente: muerte, discapacidad, maternidad o enfermedad3. Ms tarde, cuando el individuo entra a la vejez, debe protegerlo nuevamente el Estado si no tiene sus propios medios de proteccin.
Figura 1 Sistema de Proteccin Social
Muerte Discapacidad Maternidad Enfermedad Desempleo
10
Seguridad Social integrada a la actividad econmica
Edad Proteccin a la niez AS AS condicionada al tabajo Adulto mayor AS
Todos los individuos enfrentarn choques a lo largo del ciclo de vida. Sin embargo, la asistencia social debe dirigirse solamente a aquellos individuos que no disponen de mecanismos propios de proteccin ante los choques. La Figura 2 ilustra dos perfiles de ingreso; uno por encima del valor de la lnea de pobreza (LP) y otro por debajo de sta. El perfil P1 no
debe recibir asistencia social puesto que los riesgos que enfrenta esta persona u hogar son cubiertos por la seguridad social. Por el contrario, los hogares
El riesgo de desempleo no es tema de este estudio, y tampoco se profundizar sobre los riesgos de enfermedad ligados al Sistema de Seguridad Social en Salud.
con perfil P0 estn expuestos permanentemente a riesgos pero no tienen ninguna proteccin. Por tal razn, la asistencia social debe cubrir estos riesgos y as reducir la vulnerabilidad de estos hogares.
As mismo, la asistencia social debe procurar que el perfil P0 supere la lnea de pobreza a travs de subsidios condicionados como los que actualmente se dan a travs del programa Familias en Accin.
Figura 2 Sistema de Proteccin Social
P1
Seguridad Social integrada a la actividad econmica
LP P0 Edad Proteccin a la niez AS Discapacitados Desplazados Pobres AS Adulto mayor AS
11
En sntesis, la asistencia social es un mecanismo para proteger a los ms vulnerables (nios, adultos mayores, discapacitados, etc.) y enfrentar la pobreza. Es claramente un mecanismo redistributivo en trminos monetarios y de oportunidades: oportunidades para que los nios se nutran y vayan a la escuela, y posteriormente rompan el ciclo de la pobreza; y oportunidades para que los discapacitados se rehabiliten y los adultos mayores tengan una vida digna.
1. Los hogares ante los choques La pobreza no es un concepto esttico: los hogares enfrentan diversos riesgos durante el ciclo de vida, y algunos de ellos pueden colocar a hogares no pobres en la pobreza. Esta dinmica est influenciada tanto por los choques como por la disponibilidad de instrumentos para enfrentarlos. As, algunos hogares, en particular aquellos que estn expuestos a ms o mayores choques y que no disponen de
instrumentos efectivos para enfrentarlos, tendrn una mayor probabilidad de caer en pobreza en un futuro; esta alta probabilidad de ser pobre en el futuro es la definicin de vulnerabilidad. Cualquier individuo, tanto pobre como no pobre, puede ser vulnerable. Sin embargo, los individuos pobres lo son mucho ms, puesto que no tienen activos ni ahorros: no slo estn ms expuestos a los riesgos, sino que tienen menos instrumentos para enfrentarlos. Esta mayor vulnerabilidad hace a los hogares pobres aversos al riesgo y, por tanto, ms precavidos en la decisin de llevar a cabo actividades con mayores retornos. La incidencia de choques en los hogares colombianos y el tipo de estrategias que stos han tomado ante los choques pueden ser analizadas a partir de la Encuesta de Calidad de Vida de 2003. El anlisis se 12 basa en el estudio de: i) la incidencia de choques en los hogares colombianos; ii) las personas o entidades que ayudan a los hogares en caso de
un choque; iii) el tipo de estrategias que adoptan los hogares para responder a los choques; y iv) los efectos de los choques sobre los niveles de capital humano de los hogares. Como primera medida, se busca establecer el porcentaje de los hogares que han tenido un choque entre 1998 y 20034. Los resultados se presentan por quintil de gasto y por nivel de Sisbn. Como se expone en el Grfico 1, un 44% de los hogares del quintil de gasto ms bajo y 48% de los hogares en el segundo quintil de gasto tuvieron un choque entre 1998 y 2003. Este porcentaje disminuye para los quintiles ms altos, y llega a 36% para el quintil ms rico. Por nivel de Sisbn los resultados son similares: los hogares que tuvieron mayor incidencia de choques fueron aquellos situados en el nivel 3 de Sisbn (48% de los hogares), mientras que los de menor incidencia de choques fueron los hogares de Sisbn 6 (34% de los hogares).
Grfico 1 Choques segn quintil de gasto y nivel de Sisbn

50
Porcentaje de hogares que experimentaron un choque
45
40
35
30 1 2 3 Quintil de gasto 4 5 1 2 3 Sisbn 4 5 6
Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003.
Ver pregunta M16 de la Encuesta de Calidad de Vida. Para este anlisis, un choque corresponde a una o ms de las siguientes situaciones: prdida de empleo del jefe de hogar, del cnyuge o de otro miembro del hogar; cierre del negocio del que el hogar derivaba su ingreso;
otra prdida econmica importante; atraso en el pago del colegio, de la vivienda, de la cuota de administracin o de los servicios pblicos durante 4 meses o ms; no pago de la universidad; atraso en el pago de impuestos; y tener que poner la vivienda en venta.
El Cuadro 1 presenta los resultados por tipo de choque. Como se puede apreciar, para los hogares pobres, i.e. aquellos en el quintil ms bajo de gastos y aquellos en los niveles 1 a 4 del Sisbn, los choques estn asociados en mayor medida al mercado laboral (prdida de empleo del jefe de
hogar), mientras que para los hogares no pobres, i.e. el quintil 5 de gastos y los niveles 5 y 6 del Sisbn, los choques se asocian en mayor medida a prdidas econmicas (cierre del negocio del que derivaban su ingreso).
Cuadro 1 Tipo de choque segn quintil de gasto y nivel de Sisbn
Tipo de choque 1 50,4 15,9 16,5 5,3 11,9 100,0 2 47,9 17,8 15,0 7,3 11,9 100,0
Quintil (%) 3 44,5 19,4 15,4 8,1 12,6 100,0 4 38,4 17,5 17,4 11,1 15,7 100,0 5 33,2 15,7 13,6 14,4 23,2 100,0
Jefe de hogar perdi empleo Cnyuge perdi empleo Otro miembro del hogar perdi empleo Cerrar negocio del que derivaban su ingreso Otra prdida econmica importante Total
13
Tipo de choque 1 41,5 11,7 11,7 9,9 25,2 100,0 2 48,1 18,4 14,1 3,9 15,5 100,0 Sisbn (%) 3 48,0 15,7 14,4 7,6 14,3 100,0 4 43,7 18,8 15,5 10,2 11,7 100,0 5 37,0 18,2 18,0 11,0 15,8 100,0 6 32,0 18,1 17,2 11,6 21,0 100,0
Jefe de hogar perdi empleo Cnyuge perdi empleo Otro miembro del hogar perdi empleo Cerrar negocio del que derivaban su ingreso Otra prdida econmica importante Total
Como segunda medida en el anlisis de choques, se busca establecer quin ayuda a los hogares cuando stos enfrentan un choque. Como se presenta en el Cuadro 2, los hogares de los quintiles bajos tienden a pedir ayuda a amigos, vecinos, asociaciones
religiosas y asociaciones polticas, mientras que los hogares de los quintiles altos dependen en mayor medida de sus familiares para que les proporcionen ayuda. Los resultados por nivel de Sisbn de los hogares muestran los mismos patrones.
Cuadro 2 Ayuda en caso de choque segn quintil de gasto y nivel de Sisbn
Quin ayuda en caso de choque? 1 55,7 9,4 6,6 2,1 3,0 0,6 2,4 20,2 100,0 2 61,8 8,0 3,7 2,9 2,5 0,7 1,9 18,7 100,0
Quintil (%) 3 63,3 6,9 3,6 2,7 0,7 0,2 3,3 19,3 100,0 4 69,2 6,2 1,7 2,6 0,5 0,5 3,1 16,1 100,0 5 68,9 6,3 0,5 1,1 0,3 0,2 2,1 20,6 100,0
Familiares Amigos Vecinos Asociaciones religiosas Asociaciones polticas ONG Otro Nadie Total
Quin ayuda en caso de choque? Familiares 1 59,7 7,8 9,3 6,4 1,9 0,0 2,9 12,0 100,0 2 53,3 10,1 7,6 2,6 2,9 0,8 3,4 19,2 100,0
Sisbn (%) 3 59,2 8,1 4,3 2,5 2,9 0,6 2,3 20,1 100,0 4 64,8 7,4 1,7 2,3 0,4 0,4 3,0 19,9 100,0 5 71,7 5,2 1,4 1,7 0,3 0,2 2,1 17,4 100,0 6 73,1 6,1 0,5 0,5 0,2 0,03 2,0 17,6 100,0
14
Amigos Vecinos Asociaciones religiosas Asociaciones polticas ONG Otro Nadie Total
En caso de choque, los hogares pueden adoptar estrategias diversas; stas incluyen, por ejemplo, el gasto de ahorros, el endeudamiento y la desacumulacin de capital humano (por ejemplo, sacar a los nios del colegio). El Cuadro 3 presenta las estrategias adoptadas por los hogares colombianos, tomando nicamente aquellos que respondieron haber tenido algn tipo de choque entre 1998 y
2003. Como se puede apreciar, los hogares de los quintiles ms bajos tienden a incrementar la oferta laboral de algunos miembros del hogar y a disminuir el gasto en alimentos en mayor proporcin que los hogares de los quintiles ms altos. Por nivel de Sisbn, estas estrategias son adoptadas en su mayora por hogares en los niveles 1 a 4. Estos resultados muestran que los hogares pobres, en ausencia de
activos y ahorros, tienen menos instrumentos para enfrentar los choques y tienden a adoptar estrategias perjudiciales. Por otra parte, los hogares de los
quintiles ms altos y de los niveles altos de Sisbn adoptan otro tipo de estrategias, como gastar sus ahorros y vender sus bienes.
Cuadro 3 Estrategias ante los choques segn quintil de gasto y nivel de Sisbn
Estrategia ante el choque 1 11,5 4,0 8,6 27,1 0,0 0,1 30,8 7,6 10,3 100,0 2 11,2 3,3 11,9 28,0 0,1 0,2 30,1 9,3 5,9 100,0
Quintil (%) 3 11,0 3,8 14,3 27,8 0,1 0,2 28,4 9,5 4,8 100,0 4 10,8 3,2 15,8 27,1 0,5 0,1 26,3 10,1 6,1 100,0 5 7,3 3,1 19,3 26,9 1,7 0,2 23,5 10,8 7,2 100,0
Miembros del hogar salieron a trabajar Se fueron a vivir con familiares Gasto de ahorros Endeudamiento Venta de bienes o del carro Retiraron hijos del colegio o de la universidad Disminucin de gasto en alimentos Otras Ninguna Total
15
Estrategia ante el choque Sisbn (%) 1 6,7 4,0 9,7 27,9 0,4 0,0 31,7 8,7 10,9 100,0 2 10,4 4,2 9,4 28,0 0,0 0,0 28,9 8,0 11,2 100,0 3 11,1 3,5 11,4 28,8 0,1 0,2 29,9 9,0 6,1 100,0 4 11,1 3,6 14,7 27,2 0,3 0,1 27,8 9,9 5,3 100,0 5 9,9 3,3 17,0 26,2 0,6 0,3 25,8 10,2 6,6 100,0 6 9,3 1,7 21,5 24,6 3,4 0,1 22,7 9,9 6,8 100,0
Miembros del hogar salieron a trabajar Se fueron a vivir con familiares Gasto de ahorros Endeudamiento Venta de bienes o del carro Retiraron hijos del colegio o de la universidad Disminucin de gasto en alimentos Otras Ninguna Total
Los choques fuertes pueden incluso llevar a que dentro del hogar se d una disminucin severa del consumo de alimentos. El Grfico 2 presenta el porcentaje de hogares en los que algn miembro dej de consumir las tres comidas diarias, algn da, por falta de dinero (para efectos de simplicidad, esta estrategia la hemos llamado hambre), segn el quintil de gastos y el nivel de Sisbn del hogar. Como se puede apreciar, en 16% de los hogares
del quintil ms bajo uno de los miembros no consumi ninguna comida por falta de dinero, mientras que este fue el caso para slo 3,5% de los hogares en el quintil ms alto de gasto. Al analizar el hambre por nivel de Sisbn, tenemos que en 19% de los hogares en Sisbn 1, algn miembro dej de consumir las tres comidas por falta de dinero, mientras que esto ocurri en slo 2% de los hogares de Sisbn 6.
Grfico 2 Hambre segn quintil de gasto y nivel de Sisbn
Porcentaje de hogares que dejaron de consumir las tres comidas
20
15
10
16
0 1 2 3 Quintil de gasto 4 5 1 2 3 Sisbn 4 5 6
Por ltimo, y como cuarta medida, se analizan los efectos que tienen los choques sobre la desacumulacin de capital humano. El Cuadro 4 presenta los resultados de una estimacin simple del efecto que tienen los choques sobre los aos de rezago educativo de los nios y jvenes de los hogares, controlando por las caractersticas del hogar y del jefe de hogar. El mayor efecto lo tiene el estar expuesto a un choque de discapacidad, medido a travs de la presencia de una persona discapacitada en el hogar. Le sigue el desplazamiento y, por ltimo, una prdida econmica importante. Si bien, los dems choques no son significativos, tienen el signo esperado.
La segunda estimacin, que se presenta en el Cuadro 5, busca establecer el efecto de los choques sobre la probabilidad de que un menor de 11 aos trabaje. El efecto ms importante lo tiene la exposicin a una prdida econmica importante, que incrementa la probabilidad de trabajo de los nios del hogar en 2,75%. Le siguen los choques del cierre del negocio del cual el hogar derivaba su ingreso, que aumenta la probabilidad de trabajo infantil en 1,4%; por ltimo, la enfermedad grave de un miembro del hogar, que aumenta la probabilidad de que un nio en el hogar trabaje en 1%.
Cuadro 4 Choques y aos de rezago educativo
Variable dependiente: aos de rezago educativo Variables independientes Choques Enfermedad grave de un miembro del hogar Muerte de un miembro del hogar Desplazamiento Separacin de los cnyuges Discapacidad de un miembro del hogar Cierre del negocio del que derivaban su ingreso Prdida econmica importante Caractersticas del hogar Log Gasto per cpita del hogar Proporcin nios en total de personas Proporcin adultos mayores en total de personas Proporcin personas que trabajan Caractersticas del jefe de hogar Aos de educacin jefe de hogar Aos de educacin jefe de hogar
2
Coeficiente 0,04 0,10 0,26 ** 0,10 0,29 *** 0,001 0,09 ** -0,24 *** -1,42 *** -0,52 ** 0,36 *** -0,26 *** 0,02 *** -0,0003 ** -0,02 *** 0,0001 * 0,12 ***
17
Aos de educacin3 jefe de hogar Edad jefe de hogar Edad2 jefe de hogar Mujer jefe de hogar Regiones Urbano Regin Atlntica Regin Oriental Regin Central Regin Pacfica Antioquia Valle del Cauca San Andrs y Providencia Orinoquia y Amazonia Constante
* Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%. Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003.
-0,67 *** 0,07 -0,21 *** -0,06 0,47 *** 0,01 0,15 ** -0,19 * 0,14 * 6,55 ***
Cuadro 5 Choques y probabilidad de trabajo infantil
Variable dependiente: probabilidad de trabajo nios (5-11 aos) Variables independientes Choques Enfermedad grave de un miembro del hogar Muerte de un miembro del hogar Desplazamiento Separacin de los cnyuges Discapacidad de un miembro del hogar Cierre del negocio del que derivaban su ingreso Prdida econmica importante Caractersticas del hogar Log Gasto per cpita del hogar Proporcin nios en total de personas Proporcin adultos mayores en total de personas Proporcin personas que trabajan Caractersticas del jefe de hogar Aos educacin jefe de hogar Aos educacin jefe de hogar
2
Coeficiente 1,07 * 0,03 -0,62 -0,39 -0,48 1,41 * 2,75 *** 0,18 0,95 -1,85 3,85 *** -0,10 -0,01 0,0002 0,14 -0,001 -0,25 Regiones -1,76 ** -0,22 2,37 ** 1,96 ** 5,54 *** 0,94 5,02 *** 0,70 3,33 **
18
Aos educacin3 jefe de hogar Edad jefe de hogar Edad2 jefe de hogar Mujer jefe de hogar Urbano Regin Atlntica Regin Oriental Regin Central Regin Pacfica Antioquia Valle del Cauca San Andrs y Providencia Orinoquia y Amazonia
Del anlisis de vulnerabilidad ante los choques se desprenden, entonces, dos formas de asistencia social: i) asistencia social para la poblacin vulnerable (ASV), dirigida a la proteccin de la poblacin vulnerable ante la exposicin de choques; y ii) asistencia social para poblacin pobre (ASP), dirigida a ayudar a los hogares a enfrentar la pobreza. Dentro de estas dos formas, la primera se debe concentrar en asistir a aquellos hogares pobres que tienen caractersticas que los hacen especialmente vulnerables, tales como tener nios, adultos mayores o discapacitados. La segunda se debe dirigir a aquellos hogares con pobreza crnica, es decir, aquellos que adems de ser pobres en la actualidad, seguirn siendo pobres en el futuro (ver seccin I.B.2); en este caso la asistencia social debe ser totalmente condicionada a comportamientos que permitan que los pobres superen la pobreza en el futuro.
En este anlisis de las transferencias ante choques, resulta til la aproximacin de manejo social del riesgo de Holzmann y Jorgensen (2000), en la cual la proteccin social est dirigida a ayudar a los hogares a prevenir, mitigar y enfrentar los riesgos. La Figura 3 representa la inexistencia de redes de proteccin para el manejo social del riesgo. Suponga un hogar que durante el ciclo de vida tiene unos ingresos muy cercanos a la lnea de pobreza. Ante un choque, la existencia de mecanismos para enfrentar el choque (zonas II y IV) asegura que la persona va a recuperar su nivel de consumo normal (P2). La inexistencia de stos hundir permanentemente al hogar en la pobreza (P1). Dentro del manejo social del riesgo, la asistencia social estara pensada como una estrategia para ayudar a los hogares a enfrentar los riesgos. 19
Figura 3 Redes de proteccin para el manejo social del riesgo
P2 I II III LP IV P1
Tiempo
En el caso de Colombia, los trabajadores del sector informal son un ejemplo claro de un grupo poblacional que no tiene acceso a mecanismos para enfrentar los choques. Esto se suma a que una porcin importante de los trabajadores del sector
informal se encuentran en pobreza: mientras un 18,6% del sector formal total es pobre, un 45% del sector informal lo es. A nivel rural, el 44,8% del sector formal es pobre, mientras que un 67% del sector informal lo es (Grfico 3).
Grfico 3 Informalidad y pobreza
Sector informal
100 80
Porcentaje Porcentaje
Sector formal
100 80 60 40 20 0
60 40 20 0 Rural Pobre Urbano No pobre
Rural Pobre
Urbano No pobre
20
La mayor parte de los mecanismos de aseguramiento y de asistencia existentes en Colombia se enfocan en los trabajadores del sector formal (pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, subsidio familiar y riesgos profesionales, entre otros), dejando as a una gran parte del sector informal desprotegido ante las crisis. Por ejemplo, dentro del sector formal,
68% de los trabajadores se encuentran afiliados al Sistema de Pensiones, mientras que slo 8% de los trabajadores del sector informal lo estn. Ms aun, dentro de los trabajadores en pobreza, 51% de los del sector formal estn afiliados a pensiones, mientras que slo 3% de los del sector informal lo estn (Cuadro 6).
Cuadro 6 Afiliacin a pensiones
Afiliado (%)
No afiliado (%) Total
Es pensionado (%)
Total (%)
Formal Informal
68,1 8,1
30,9 90,9 Pobre
1,0 0,9
100,0 100,0
Formal Informal
51,0 2,9
49,0 96,9 No pobre
0,1 0,2
100,0 100,0
Formal Informal
72,0 12,3
26,8 86,1
1,3 1,5
100,0 100,0
En la afiliacin a riesgos profesionales, la situacin no es ms alentadora: mientras 69% de los trabajadores del sector formal se encuentran afiliados a riesgos profesionales, slo 14% de los del sector informal lo estn. Dentro de los trabajadores en pobreza,
54% de los trabajadores del sector formal estn afiliados a riesgos profesionales, mientras que slo 6,5% de los trabajadores del sector informal lo estn (Cuadro 7). 21
Cuadro 7 Afiliacin a riesgos profesionales
Afiliado (%)
No afiliado (%) Total
Es pensionado (%)
Total (%)
Formal Informal
69,0 14,0
28,5 84,8 Pobre
2,6 1,1
100,0 100,0
Formal Informal
54,0 6,5
42,5 92,6 No pobre
3,5 0,9
100,0 100,0
Formal Informal
72,6 20,3
25,1 78,4
2,4 1,3
100,0 100,0
22
2. Tipos de asistencia social Existen dos formas generales de entregar los subsidios de asistencia social: en efectivo y en especie. Como su nombre lo indica, los subsidios en efectivo son entregados exclusivamente en dinero; tienden a ser, tericamente, la forma menos costosa de otorgar un subsidio, y le dan al usuario independencia al permitirle usar el subsidio para comprar los bienes y servicios que l considera conveniente. Sin embargo, los subsidios en efectivo por s mismos no incentivan a la gente a salir de la asistencia (por ejemplo, a travs del trabajo); tampoco gozan de mucha popularidad poltica . Adems, el clculo del monto
5
del valor de una canasta bsica de alimentos (asociada generalmente a la lnea de indigencia). La primera forma de clculo utilizar el salario mnimo tiene dos problemas: i) el salario mnimo no tiene una relacin directa con las necesidades de los beneficiarios ni se asocia a los niveles de subsistencia; y ii) atar un subsidio al salario mnimo no es apropiado por cuanto los cambios en este ltimo estn ligados a las mejoras en productividad. Por esto, es ms apropiado utilizar una canasta de alimentos de subsistencia para calcular los subsidios, e incrementar el subsidio anualmente utilizando el IPC de alimentos. La segunda forma de entregar subsidios sociales es en especie; esta forma tiende a gozar de mayor
que se debe destinar a cada beneficiario presenta algunas dificultades tcnicas. Hasta hoy, algunas de estas dificultades se han solucionado calculando los subsidios como una fraccin del salario mnimo o como una fraccin
Subarrao, K. (2002), Social Assistance Cash and Near-Cash Transfers: Are there winning approaches? Asian Development Bank, Presentacin.
aceptacin poltica que los subsidios en efectivo. En este caso, el subsidio que se otorga debe depender del riesgo que se va a cubrir: si se quiere cubrir el riesgo de pobreza, se pueden utilizar varias modalidades de subsidios a alimentos, tales como otorgar una canasta de alimentos, subsidiar los precios de los alimentos u otorgar bonos para la compra de ciertos alimentos. Al otorgar una canasta de alimentos se pretende asegurar que los requerimientos nutricionales de los beneficiarios sean obtenidos a partir de una canasta predeterminada. Estos subsidios son muy costosos administrativamente, y tienen el problema adicional que cuando aumentan los precios de los alimentos incluidos en la canasta, los costos del programa se incrementan por encima del presupuesto. Los subsidios a los precios de los alimentos tienden a tener las mismas caractersticas que las canastas de alimentos. Son favorables porque presentan bajos errores de exclusin (proporcin de hogares pobres que no reciben el subsidio) y polticamente gozan de mucha aceptacin. Sin embargo, son susceptibles de tener altos errores de inclusin (hogares no pobres que reciben el subsidio), y en algunas ocasiones los costos administrativos de los subsidios a los precios de los alimentos se desbordan. La tercera opcin, otorgar bonos para la compra de alimentos, se ha utilizado desde hace muchos aos en todo el mundo. Este tipo de subsidios en especie conduce a menos distorsiones que las opciones anteriores: los costos de transporte disminuyen, le da a los beneficiarios ms opciones de escogencia y les permite estabilizar su consumo ante cambios relativos en los precios de los alimentos. No obstante, tienen algunos problemas: es posible que el subsidio no llene los requerimientos nutricionales;
los bonos se pueden utilizar para la compra de bienes diferentes a alimentos, con lo que se perdera el objetivo del programa; en ocasiones se puede generar un mercado negro para los bonos, y en este caso los bonos tendran todos los problemas de los subsidios en efectivo; y se pueden generar altos costos de monitoreo y seguimiento (aunque los costos por transaccin sean menores). 3. Tendencias mundiales En la ltima dcada, los Sistemas de Proteccin Social han experimentado cambios importantes, en particular en los pases en desarrollo. Las reformas han fomentado el desarrollo de polticas orientadas al mercado que incentivan la privatizacin, el trabajo, y el uso de ms y mejores mecanismos de focalizacin para otorgar los servicios sociales slo a los ms necesitados; estos aspectos se pueden resumir como privatizacin, fuerza laboral y focalizacin. Las reformas dirigidas a incentivar la participacin del mercado han incluido aspectos como la provisin de los servicios (cambios de sistemas pblicos puros a sistemas privados puros, o a sistemas con provisin privada y financiacin pblica) y los mecanismos de financiamiento de estos servicios (aspectos como los copagos6 o la cofinanciacin con entidades privadas). Estas reformas han sido parte de la historia reciente de pases como Alemania, Nueva Zelanda, Estados Unidos e Italia. 23
Segn la teora, los copagos son especialmente tiles para financiar aquellos servicios que slo benefician al consumidor y en los cuales no hay externalidades positivas (e.g. servicios de salud).
El segundo conjunto de reformas se ha orientado a generar incentivos al trabajo para los receptores de servicios sociales; esto es importante porque si los servicios sociales son altos, llegando al punto en que no existan diferencias significativas entre el salario de mercado y el monto de los servicios sociales, no se generan inventivos para que los beneficiarios entren al mercado laboral y superen su condicin de pobreza. Los incentivos al trabajo se pueden dar a travs de una combinacin de estmulos y sanciones. Los estmulos pueden incluir mecanismos como exenciones de impuestos para las familias pobres que tras la recepcin de un subsidio consiguen un empleo (mecanismo que ha sido utilizado en algunos pases de Europa y en Estados Unidos); las sanciones se pueden dar a travs de la reduccin de los subsidios para aquellos receptores que no cumplan con los requisitos del 24 programa. Por ejemplo, en Alemania, los nuevos programas de asistencia social estn diseados de tal forma que el monto de los beneficios es menor que el salario de un trabajador no calificado, lo que incentiva a los receptores a buscar trabajo; en adicin, estos programas estn acompaados de subsidios para programas de capacitacin dirigidos a aquellos empleadores que contraten receptores de asistencia social. En Nueva Zelanda, y siguiendo esta visin, el diseo de polticas sociales se ha orientado a reemplazar un sistema pasivo, donde el Estado slo verifica los criterios de elegibilidad, por uno activo, en el cual el Estado ayuda a las personas a salir de la asistencia y entrar al mercado laboral. Por su parte, en Estados Unidos, cuando las madres receptoras de subsidios familiares salen del programa, son apoyadas para que se inscriban en programas de capacitacin; para aquellas que encuentran trabajo,
el Estado ofrece cuidado infantil y afiliacin a salud por un ao. El tercer conjunto de reformas se ha dado alrededor de una mayor focalizacin. Esto se ha logrado restringiendo las condiciones de elegibilidad de los programas, reduciendo los montos de los subsidios y recortando el tiempo durante el cual un mismo individuo puede recibirlos. Por ejemplo, en Nueva Zelanda, los programas de asistencia familiar solan pagar un subsidio monetario a todas las personas con base en el nmero de hijos; ahora, el subsidio es mayor por el primer hijo, y se reduce por cada hijo adicional. En Estados Unidos, todos los programas han restringido sus criterios de elegibilidad (por ejemplo, en discapacidad se excluyeron los adultos con adicciones a alcohol y drogas, y los nios con problemas de aprendizaje); incluso, en muchos programas ahora hay lmites de tiempo para cobrar los beneficios (e.g. 5 aos por familia). En los programas de asistencia familiar, se espera el cumplimiento de ciertas obligaciones por parte de las familias receptoras, tales como inmunizar a los nios y promover su asistencia escolar; en adicin, y para desincentivar que las familias se vuelvan dependientes de la asistencia social, los nios que nacen mientras la familia es receptora del subsidio no pueden ser beneficiarios. En trminos generales, la nocin de focalizacin se ha ampliado para incluir tanto necesidades como comportamientos sociales.
B. Para quin es la asistencia social?

1. Los pobres Los programas de asistencia social se dirigen a mejorar las condiciones de vida y reducir la
exposicin de la poblacin pobre y vulnerable a choques idiosincrsicos o covariantes. Por lo tanto, un primer paso en el estudio de la asistencia social es el anlisis de la pobreza. En Colombia, el nivel de pobreza depende de la lnea de pobreza que se escoja, pudiendo utilizar la lnea antigua, basada en la Encuesta de Ingresos y Gastos (EIG) de 1985 y con una poblacin de referencia de 25% de los hogares ms pobres, o la lnea nueva, basada en la EIG de 1995 y con una poblacin de referencia de 90% de los hogares ms pobres. En adicin, la pobreza se puede medir por los ingresos o por los gastos de los hogares y de las personas. Para el anlisis de la pobreza por ingresos se realizaron las siguientes correcciones a los ingresos de la Encuesta de Calidad de Vida de 2003: i) los ingresos de los no informantes se midieron con un modelo de capital humano que incluye la imputacin de errores aleatorios entre deciles de ingreso; ii) utilizando todos los ingresos de la ECV, se hizo imputacin de la vivienda con informacin de Cuentas Nacionales; iii) por ltimo, se expandieron los ingresos de la ECV a los ingresos de los hogares de Cuentas Nacionales. Por otra parte, para medir el gasto se utiliz el mdulo de gasto de la ECV, incluida la informacin de autoconsumo, pago en especie y regalos. Adems, se incluyeron los gastos en servicios pblicos, educacin y salud, y los gastos en arriendo. A los propietarios de vivienda se les imput el arriendo considerado por ellos (pregunta D-12). En los dos casos se utiliz el ingreso o gasto per-cpita de la unidad de gasto.
Resultan entonces ocho medidas posibles del nivel de pobreza en Colombia, que se presentan en el Cuadro 8. Al utilizar la lnea de pobreza vieja, los hogares con ingreso debajo de la lnea de pobreza corresponden a 48,6% del total, mientras que los hogares con gasto por debajo de la lnea de pobreza son 35,9% del total. Este resultado coincide con lo encontrado por otros autores, quienes afirman que los hogares, ante una cada en los ingresos, encuentran otras formas de adquirir bienes (auto-consumo, transferencias, donaciones, etc). En cuanto a las personas, empleando el ingreso la pobreza resulta en 54,3%; y utilizando el gasto, llega a 44,7%; es importante anotar que la pobreza de las personas resulta mayor que la de los hogares debido a que los hogares pobres son de mayor tamao. Al usar la lnea de pobreza nueva, la pobreza de los hogares llega a 62% con el ingreso y a 52,2% con el gasto; mientras tanto, la pobreza de las personas resulta en 68,3% con el ingreso y en 61,6% con el gasto. En cuanto a la lnea de indigencia, al utilizar la lnea vieja, los hogares con ingreso por debajo de la lnea de indigencia corresponden a 22,3% del total, mientras que los hogares con gasto por debajo de dicha lnea corresponden a 8,4%. Por su parte, las personas en indigencia son 24,5% segn su ingreso, y 12,3% segn su gasto. Para los hogares, la lnea de indigencia nueva muestra que 5,6% son indigentes segn su ingreso y 4,4% segn su gasto; mientras tanto, la indigencia de las personas resulta en 6,6% segn el ingreso y en 5,6% segn el gasto. 25
Cuadro 8 Diferentes medidas de pobreza en Colombia, 2003
Poblacin Pobres Lnea de pobreza vieja Hogares Ingreso Gasto Personas Ingreso Gasto Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia 43.270.297 43.270.297 43.270.297 43.270.297 23.516.848 10.590.207 19.338.180 5.318.898 Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia 11.193.090 11.193.090 11.193.090 11.193.090 5.438.239 2.491.811 4.015.594 939.190
Tasa (%)
Diferencia (%)
48,6 22,3 35,9 8,4 54,3 24,5 44,7 12,3
Lnea de pobreza nueva Hogares Ingreso Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia 11.193.090 11.193.090 11.193.090 11.193.090 43.270.297 43.270.297 43.270.297 43.270.297 6.940.960 3.122.881 5.847.861 1.434.249 29.557.617 13.457.608 26.670.646 7.750.655 62,0 27,9 52,2 12,8 68,3 31,1 61,6 17,9 13,4 5,6 16,4 4,4 14,0 6,6 16,9 5,6
26
Gasto Personas Ingreso Gasto
Las principales caractersticas de los hogares pobres y de los hogares no pobres se presentan en el Cuadro 9. En general, los hogares pobres tienen un mayor nmero de nios, menor posesin de activos
productivos y financieros, y menos miembros que trabajan. Una mayor proporcin de hogares pobres tienen un jefe desempleado y con menos aos de educacin, y estn ubicados en zonas rurales.
Cuadro 9 Caractersticas de los hogares pobres y no pobres
Promedio participacin nios en total de personas Hogares con posesin de activos productivos (%) Hogares con posesin de activos financieros (%) Promedio participacin de personas que trabajan Hogares con jefe de hogar desempleado (%) Hogares con jefe de hogar inactivo (%) Hogares con mujer jefe de hogar (%) Hogares rurales (%) Promedio de aos de educacin del jefe de hogar Promedio de la edad del jefe de hogar
No pobre 14,4 14,1 2,9 46,8 3,3 29,0 32,0 14,0 8,68 47,23
Pobre 23,7 4,9 0,5 32,6 4,6 28,2 29,0 43,5 4,21 46,13
Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003
2. Los vulnerables Otro grupo poblacional hacia el cual debe dirigirse la asistencia social es el comprendido por las personas u hogares vulnerables. Es importante anotar que la vulnerabilidad no es igual a la pobreza: en un pas habr hogares vulnerables incluso en los percentiles ms altos de ingreso, y de la misma forma habr hogares que no son vulnerables, incluso, si su ingreso o su consumo se encuentra por debajo de la lnea de pobreza. Como aproximacin a la poblacin vulnerable se sigue la definicin de vulnerabilidad empleada por Chaudhuri, Jalan y Suryahadi (2002) : la vulnerabilidad es el riesgo ex7
social se puede dividir en seis grupos dependiendo de su consumo actual, su consumo futuro y su grado de vulnerabilidad: entre estos seis grupos se encuentran los pobres (crnicos y transitorios), los no pobres, los vulnerables y los no vulnerables8. Los pobres crnicos son los pobres actuales cuyo consumo esperado es inferior a la lnea de pobreza y, probablemente, seguirn estando en pobreza en el futuro. Los pobres transitorios son los pobres actuales cuyo consumo esperado es superior a la lnea de pobreza. Por su parte, las personas vulnerables se definen como aquellas que tienen una probabilidad alta de que su consumo futuro se site por debajo de la lnea de pobreza (sean pobres o no pobres), y los no vulnerables son quienes tienen 27
ante de que un hogar que en la actualidad es nopobre caiga en pobreza en el futuro, o de que un hogar que en la actualidad es pobre permanezca en pobreza en el futuro. Siguiendo la clasificacin de Suryahadi y Sumarto (2001), la poblacin que demanda asistencia
Chaudhuri, S., Jalan, J. y Suryahadi, A. (2002) Assessing Household Vulnerability to Poverty from cross-sectional data: a Methodology and Estimates from Indonesia Columbia University, Discussion Paper 0102-52, abril. 8 Ver Suryahadi y Sumarto (2001) The Chronic Poor, the Transient Poor, and the Vulnerable in Indonesia before and after the Crisis, SMERU Working Paper, mayo.
7
una probabilidad baja de que su consumo se site por debajo de la lnea de pobreza en el futuro. Para establecer la vulnerabilidad de la poblacin colombiana se sigue la metodologa de Chaudhuri, Jalan y Suryahadi (2002). Como se mencion anteriormente, esta metodologa define la vulnerabilidad como el riesgo ex-ante que tiene un hogar no pobre de caer por debajo de la lnea de pobreza, o el que tiene un hogar pobre de permanecer debajo de la lnea de pobreza. Formalmente, la vulnerabilidad de un hogar h en el periodo t se define como la probabilidad de que dicho hogar se encuentre en pobreza por su nivel de consumo en el periodo t + 1: (1) vht = Pr(ch, t +1 z)
tengan niveles diferentes de consumo per-cpita. Como principales supuestos de la ecuacin (2) tenemos que los choques idiosincrsicos que afectan el consumo de los hogares son idnticos e independientemente distribuidos en el tiempo para cada hogar, y que la estructura de la economa () es relativamente estable en el tiempo (que los cambios en consumo futuro se deben nicamente a choques idiosincrsicos). En las caractersticas del hogar Xh se incluyen tres grupos de variables. Primero, est el grupo de caractersticas del hogar, que incluye: la proporcin de nios entre 0 y 12 aos en el total de personas del hogar; la proporcin de adultos mayores de 65 aos en el total de personas del hogar; si alguna persona del hogar padece una enfermedad crnica; si el hogar es desplazado; si algn miembro del hogar es discapacitado; si el hogar posee activos productivos y/o financieros; la participacin del salario en el ingreso total del hogar; si el hogar tiene vivienda propia; y el porcentaje de personas en el hogar que trabajan. Como segundo grupo se tienen las caractersticas del jefe de hogar, que incluyen: los aos de educacin; los aos de educacin al cuadrado; la edad; la edad al cuadrado; y tres variables tipo dummy que toman el valor de 1 si el jefe de hogar es mujer, est desempleado o es inactivo, respectivamente, y 0 en el caso contrario. El tercer grupo de variables es el grupo regional, que incluye dummies para las regiones diferentes a Bogot, por ejemplo, las regiones Atlntica, Oriental, Central, Pacfica, Antioquia, el Valle del Cauca, San Andrs y Providencia y Orinoquia y Amazonia. Tambin incluye una variable dummy que toma el valor de 1 si el hogar es urbano y 0 si es rural. El Cuadro 10 presenta los resultados de la estimacin de la ecuacin (2).
28
donde ch, t +1 es el consumo per-cpita del hogar en el periodo t + 1 y z es la lnea de pobreza. La estimacin de la probabilidad de que un hogar sea pobre en el futuro implica la estimacin del consumo esperado hacia el futuro y de la volatilidad de este consumo. En ausencia de datos panel tiles para este propsito (como es el caso en Colombia), esta metodologa propone un mtodo para estimar la vulnerabilidad usando datos de corte transversal. Primero, se supone que el proceso estocstico que genera el consumo del hogar h est dado por: (2) ln ch = Xh +eh)
donde ch es el consumo per-cpita, Xh representa las caractersticas observables del hogar, es un vector de parmetros y eh es un trmino de error con media cero que captura los choques idiosincrsicos que contribuyen a que los hogares
Cuadro 10 Determinantes del consumo
Variable dependiente: ln(c) Variables independientes Coeficiente Caractersticas del hogar Proporcin de nios (0-12) en total de personas Proporcin adultos mayores (+65) en total de personas Enfermo crnico en el hogar Hogar desplazado Discapacitado en el hogar Posesin de activos productivos Posesin de activos financieros Participacin del salario en el ingreso total Vivienda propia Porcentaje de personas en el hogar que trabajan Caractersticas del jefe de hogar Aos de educacin Aos de educacin
2
-0,70 *** 0,39 0,12 -0,01 -0,08 0,23 *** 0,37 *** 0,00 ** 0,02 ** 0,60 *** 0,04 *** 0,00 *** 0,00 0,00 0,02 * -0,15 *** 0,13 ***
Edad jefe de hogar Edad jefe de hogar

2
29
Mujer jefe de hogar Jefe de hogar desempleado Jefe de hogar inactivo Regiones Regin Atlntica Regin Oriental Regin Central Regin Pacfica Antioquia Valle del Cauca San Andrs y Providencia Orinoquia y Amazonia Urbano Constante R2 R2 Ajustado
-0,37 *** -0,12 *** -0,24 *** -0,37 *** -0,35 *** -0,17 *** 0,21 *** -0,01 0,29 *** 11,65 *** 0,5588 0,5583
Se supone que la varianza del trmino de error est dada por: = Xh

2 e,h
dada por una probabilidad mayor que 0,5 de quedar en pobreza en el futuro (v). En adicin, resultan dos grupos de hogares dependiendo de si el nivel esperado de consumo futuro (E[c]) es menor o mayor que la lnea de pobreza (Cuadro 11).
Usando el procedimiento de Mnimos Cuadrados Generalizados Factibles (FGLS) en tres etapas, se estiman y , y utilizando y se estima el valor esperado del logaritmo del consumo para cada hogar h: (3) E[ln ch l Xh] = Xh Como se mencion anteriormente, el grupo de pobres (consumo actual inferior a la lp) se puede dividir en pobres crnicos (consumo esperado menor que la lp), que representa el 21,1% de los hogares en Colombia, y pobres transitorios (consumo esperado superior a la lp), que corresponden a 14,7% de los hogares. Dentro de los pobres Tambin se estima la varianza del logaritmo del consumo: (4) V[ln ch l Xh] = = Xh
2 e,h
transitorios existen dos subgrupos dependiendo del nivel de vulnerabilidad: los pobres transitorios con alta vulnerabilidad, grupo en el que no hay hogares para el caso colombiano, y los pobres transitorios con baja vulnerabilidad, que corresponden al 14,7% de los hogares mencionado anteriormente. En cuanto a los no pobres (consumo actual mayor que la lp), stos se pueden dividir en vulnerables y no vulnerables. Los no pobres vulnerables corresponden a 17,9% de los hogares; todos estos hogares tienen un consumo futuro que los ubicar en pobreza. En el grupo de consumo esperado superior a la lp tampoco hay hogares para el caso colombiano. Por ltimo, tenemos el grupo de no pobres no vulnerables, que corresponde a 46,2% de los hogares en Colombia. En total, 35,9% de los hogares se encuentran en pobreza por su consumo, y por otro lado, 39% son hogares vulnerables a la pobreza.
30
Suponiendo que el logaritmo del consumo se distribuye normalmente, podemos estimar la probabilidad de que un hogar con caractersticas Xh sea pobre en el futuro (su vulnerabilidad). Si (.) denota la funcin de densidad acumulativa de la normal estndar, esta probabilidad est dada por: (5) v = Pr(ln ch < ln c l Xh) = ln c Xhb Xh
Al realizar las estimaciones de vulnerabilidad, los hogares se pueden dividir en pobres y no pobres, y en vulnerables y no vulnerables. La pobreza est dada por un consumo actual inferior a la lnea de pobreza (lp), mientras que la vulnerabilidad est
Cuadro 11 Categoras de pobreza y vulnerabilidad, 2003
Consumo actual (c) c < lp Vulnerabilidad v 0,5 E[c] (v) v < 0,5 0,0% 14,7% 0,0% E[c] lp 46,2% 21,1% c lp 17,9% E[c] < lp Consumo esperado
Esta divisin de los hogares por pobreza y vulnerabilidad permite hacer un acercamiento a la poblacin objetivo de la asistencia social. Siguiendo a Holzmann y Jorgensen (2000), y como se mencion en la seccin anterior, las estrategias de manejo del riesgo se pueden agrupar en tres categoras: prevencin, mitigacin y superacin9. La prevencin busca reducir la probabilidad de un riesgo negativo, e incluye intervenciones en educacin y capacitacin, salud pblica y reduccin de riesgos en el mercado laboral, entre otros. Algunos de estos mecanismos estn ms all de la proteccin social, pero algunos pueden ser tiles para atender a hogares no pobres pero con alta vulnerabilidad (alta probabilidad de quedar en pobreza en el futuro), es decir, al 17,9% de los hogares en Colombia. La segunda estrategia de manejo del riesgo, la mitigacin, busca disminuir el efecto de un riesgo negativo futuro. Su principal mecanismo es el aseguramiento, que tambin puede ser til para atender a la poblacin no pobre con alta vulnerabilidad. En adicin, algunos mecanismos de mitigacin del riesgo, tales como las capacitaciones cortas o un seguro de desempleo, pueden ayudar a que los hogares pobres pero poco
vulnerables (14,7% de los hogares en Colombia) salgan de la pobreza. La tercera estrategia de manejo del riesgo, la superacin, pretende aliviar el impacto de los riesgos una vez stos se han producido, y sus principales mecanismos incluyen las transferencias y los subsidios. Este tipo de atencin es til para el grupo de hogares que se encuentra en pobreza y en adicin es vulnerable (pobres crnicos), es decir, 21,1% de los hogares en el pas. Teniendo en cuenta que estos hogares tienen una probabilidad baja de salir de la pobreza, la atencin que se dirija a este tipo de hogares puede llegar a ser permanente, y debe cubrirlos en aspectos como nutricin, salud y educacin. El anlisis de vulnerabilidad se puede ampliar para estudiarla segn las diferentes caractersticas de los hogares, por ejemplo, el nivel de gasto del hogar, la regin en la que est ubicado y algunas caractersticas del jefe de hogar. El Grfico 4 31
Ver Holzmann, R. y Jorgensen, S. (2000) Manejo social del riesgo: Un nuevo marco conceptual para la proteccin social y ms all.
presenta los resultados de vulnerabilidad segn el decil de gasto de los hogares. Los resultados muestran que los hogares de los deciles ms pobres tienen una vulnerabilidad significativamente
mayor que los hogares de los deciles ms ricos. Por ejemplo, mientras el decil ms pobre tiene una vulnerabilidad promedio de 0,6, la vulnerabilidad promedio del decil ms rico es 0,2.
Grfico 4 Vulnerabilidad segn decil de gasto
0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20
32
0,10 0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Prom.
Vulnerabilidad promedio
Pobreza esperada
En adicin, se puede estudiar qu tan vulnerables son los hogares segn sus caractersticas (Cuadro 12). Los resultados muestran que la vulnerabilidad es mayor en: los hogares donde una menor proporcin de las personas trabaja; donde el salario tiene una participacin de 25% a 75% dentro del ingreso total del hogar; en los que hay un mayor nmero de nios; en los que mximo uno de
cada tres miembros del hogar es un adulto mayor de 65 aos o un enfermo crnico; en aquellos que no tienen activos productivos; y en los hogares que son propietarios de la vivienda. Si bien, el resultado de mayor vulnerabilidad para los hogares propietarios de vivienda parecera contra-intuitivo, esto se puede explicar porque ms de la mitad de los hogares pobres (exactamente 55,8%) son propietarios de vivienda.
Los
hogares
urbanos
son
significativamente
(0,60). Como era de esperarse, los hogares con caractersticas que los hacen ms vulnerables tienen mayor probabilidad de permanecer en pobreza en el futuro y, por tanto, tienden a tener una mayor pobreza esperada.
menos vulnerables que los rurales. En cuanto a las regiones, la menor vulnerabilidad la tienen los hogares ubicados en San Andrs y Providencia; (0,16) y la mayor, los ubicados en la regin Atlntica
Cuadro 12 Vulnerabilidad segn caractersticas del hogar
Caractersticas
Pobreza (%)
Pobreza esperada (%)
Proporcin de personas que trabajan Trabaja 0,25 0,25 < Trabaja 0,75 Trabaja > 0,75 Participacin del salario en ingreso w 0,25 0,25 < w 0,75 w > 0,75 0,407 0,474 0,396 33,7 39,3 33,7 34,3 46,9 33,7 0,452 0,438 0,333 47,3 33,7 11,7 43,4 40,4 20,5
33
Participacin nios (0-12) en total de personas nios = 0 nios 1/3 nios > 1/3 0,306 0,501 0,594 26,0 46,1 46,5 14,3 54,7 71,2
Participacin adultos mayores (+65) en total de personas adultos may = 0 adultos may 1/3 adultos may > 1/3 0,441 0,453 0,313 35,6 46,9 25,5 41,4 43,5 14,5
Participacin enfermos crnicos en total de personas enf = 0 enf 1/3 enf > 1/3 Hogar desplazado No S 0,431 0,346 35,7 46,0 39,2 25,9 0,443 0,464 0,337 36,4 40,4 28,2 42,0 44,9 20,8
Caractersticas
Pobreza (%)
Pobreza esperada (%)
Discapacitado en el hogar No S Posesin de activos productivos No S Vivienda propia No S Ubicacin Rural Urbano Regiones Atlntica Oriental Central Pacfica 0,605 0,400 0,424 0,442 0,211 0,454 0,501 0,162 0,442 44,8 33,9 43,1 51,8 15,1 46,3 26,8 4,9 20,3 73,3 29,8 36,5 38,1 5,5 40,2 51,7 1,2 40,9 0,547 0,392 63,5 26,9 58,4 32,7 0,390 0,463 34,8 36,7 32,5 44,5 0,441 0,336 38,2 16,4 41,2 21,3 0,434 0,349 35,8 38,5 39,7 24,5
34
Bogot Antioquia Valle del Cauca San Andrs y Providencia Orinoquia y Amazonia
En cuanto a las caractersticas del jefe de hogar (Cuadro13), la vulnerabilidad es mayor en los hogares donde el jefe de hogar tiene un nivel educativo bajo, es ms joven, est desempleado
o no es inactivo. Contrario a lo que se esperaba, los hogares con mujer jefe de hogar son menos vulnerables que aquellos donde el jefe de hogar es un hombre.
Cuadro 13 Vulnerabilidad segn caractersticas del jefe de hogar
Caractersticas
Pobreza
Pobreza esperada
Nivel educativo del jefe de hogar Educacin bsica Educacin media Educacin superior Jefe de hogar es mujer No S Edad del jefe de hogar Edad 38 38 < Edad 52 Edad > 52 Jefe de hogar desempleado No S Jefe de hogar inactivo No S 0,450 0,381 0,361 0,352 0,430 0,292 0,428 0,482 0,356 0,441 0,387 0,490 0,440 0,438 0,412 0,383 0,350 0,342 0,423 0,401 0,347 0,446 0,393 0,369 0,336 0,422 0,319 0,500 0,330 0,142 0,470 0,150 0,020 0,493 0,218 0,029
35
Una vez establecidos los grupos de pobreza y vulnerabilidad, podemos realizar un primer acercamiento a la poblacin objetivo de la asistencia social. Dentro de los pobres y los vulnerables, son de especial inters los pobres crnicos, los indigentes y los hogares clasificados en los niveles 1 y 2 de Sisbn, en particular los nios y los adultos mayores. Nios y adolescentes Segn datos de la ECV-2003, en Colombia hay un poco ms de 16 millones de nios y jvenes
menores de 18 aos. De los menores de 18 aos, aproximadamente 37% se encuentran en pobreza crnica, 17% en indigencia y 26% son miembros de hogares clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisbn (Cuadro 14). Segn la ubicacin de sus hogares, los nios en pobreza crnica corresponden a 53% de hogares rurales, y el 47% restante son de hogares urbanos. Por su parte, dentro de los nios en indigencia, 61% son de hogares rurales y 39% de hogares urbanos. Por ltimo, dentro de los nios de hogares clasificados en Sisbn 1 y 2, el 70% y 53% son de hogares rurales, respectivamente, y 30% y 47% son de hogares urbanos.
Cuadro 14 Poblacin objetivo-Nios y jvenes
Pobres crnicos Indigentes Sisbn 1 Sisbn 2 Poblacin total Rural
Nios 0-1 Urbano 183.581 109.869 43.230 125.365 1.036.347 Rural
Nios 2-5 Urbano 775.651 225.887 89.999 294.563 2.392.670
209.475 172.111 99.684 138.864 502.234
763.618 426.292 250.897 374.106 1.197.136
Pobres crnicos Indigentes Sisbn 1 Sisbn 2
Nios 6-7 Rural 413.004 199.717 118.731 179.015 602.462 Urbano 446.410 118.163 49.374 178.484 1.351.572
Nios 8-11 Rural 801.926 429.608 227.938 360.438 1.209.841 Urbano 863.608 259.403 111.866 361.168 2.645.830
Jvenes 12-17 Rural 778.203 523.648 245.710 485.883 1.558.756 Urbano 799.970 302.356 137.229 403.844 3.861.259
36
Poblacin total
De los nios con edades entre 0 y 4 aos, 26% asisten a un establecimiento educativo oficial, 9% a uno no oficial y 65% no acuden a ningn establecimiento educativo. De los nios de 5 a 11 aos, 78% asisten a un establecimiento educativo oficial, 16% a uno no oficial, y el restante 6% no va a ningn establecimiento educativo. Por ltimo, de los jvenes entre 12 y 18 aos de edad, 58% asisten a establecimientos oficiales, 15% a establecimientos no oficiales, y 27% no acuden a establecimientos educativos. Al tener en cuenta si estos nios se
encuentran en pobreza (Cuadro 15), tenemos que 60% de los nios de 0 a 4 aos que asisten a establecimientos oficiales y 59% de aquellos que no van a ningn establecimiento educativo son pobres. Dentro de los nios de 5 a 11 aos, 61% de quienes acuden a un establecimiento oficial y 79% de quienes no lo hacen estn en pobreza. Por ltimo, dentro de los jvenes de 12 a 18 aos, 55% de quienes asisten a un establecimiento educativo oficial y 63% de quienes no acuden a ningn establecimiento educativo estn en pobreza.
Cuadro 15 Asistencia escolar y pobreza
Asiste Oficial Asiste No oficial (%) (%) Nios 0-4 aos
No asiste (%)
No pobre Pobre Total
39,6 60,4 100,0
85,1 14,9 100,0
41,4 58,6 100,0
Nios 5-11 aos No pobre Pobre Total 38,8 61,2 100,0 87,2 12,8 100,0 21,3 78,7 100,0
Jvenes 12-18 aos No pobre Pobre Total 45,4 54,6 100,0 87,9 12,1 100,0 37,0 63,0 100,0
37
Adulto mayor Segn la informacin de la ECV-2003, en el pas hay cerca de 4 millones de adultos mayores de 60 aos, de los cuales aproximadamente 18% se encuentran en pobreza crnica, 8,5% en indigencia, y 19% son miembros de hogares clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisbn. En trminos generales, no
hay diferencias importantes entre los dos gneros, aunque la pobreza crnica, la indigencia y el estar clasificados en Sisbn 1 y 2 no es tan frecuente entre las mujeres (los porcentajes se diferencian como mximo por 3 puntos porcentuales). El Cuadro 16 presenta una primera estimacin de la poblacin objetivo de los programas de asistencia social dirigidos al adulto mayor.
Cuadro 16 Poblacin objetivo-Adultos mayores
Pobres crnicos Indigentes Sisbn 1 Sisbn 2 Poblacin total Hombres 119.595 38.446 25.832 74.971 560.390
60-64 Mujeres 131.058 69.534 28.947 94.274 689.650 Hombres 89.283 39.408 21.955 66.742 418.253
65-69 Mujeres 92.254 38.218 26.381 66.145 553.216 Hombres 67.832 40.293 20.741 60.578 351.378
70-74 Mujeres 70.955 32.011 15.509 54.483 413.518
Pobres crnicos Indigentes Sisbn 1 Sisbn 2 Poblacin total
74-79 Hombres 51.564 24.037 13.298 36.922 233.618 Mujeres 47.068 32.782 20.904 41.619 286.196 Hombres 30.022 16.746 13.233 38.574 270.799
80+ Mujeres 36.803 24.661 14.940 36.359 338.374
Total 60+ Hombres 238.701 120.484 69.227 202.816 1.834.438 Mujeres 247.080 127.672 77.734 198.606 2.280.954
38
En el caso de los adultos mayores, los programas de atencin se deben priorizar a aquellas personas que, adems de ser pobres, se encuentran en especial estado de vulnerabilidad, entre ellos: adultos mayores que viven solos, que reportan tener un estado de salud malo, y quienes tienen una enfermedad crnica y no reciben atencin para tratarla. El Cuadro 17 presenta la poblacin objetivo en estos casos, incluidas aquellas personas con edades mayores a 65 aos. Como se expone, 20%
de los adultos mayores de 65 aos que viven solos se encuentran en pobreza (18% de los hombres y 21,5% de las mujeres). Dentro de aquellos adultos mayores con un estado de salud malo, 47% est en pobreza (49% de los hombres y 45% de las mujeres). Por ltimo, de los adultos mayores que tienen una enfermedad crnica y que no reciben atencin para tratarla, 47% son pobres (42% de los hombres y 51% de las mujeres).
Cuadro 17 Adultos mayores en condiciones de vulnerabilidad extrema
Hombres Vive solo
Mujeres
Total
No pobres Pobres
117.639 26.580
81,6% 18,4%
44.633 39.715
78,5% 21,5%
262.272 66.295
79,8% 20,2%
Estado de salud malo No pobre Pobre 114.594 109.740 51,1% 48,9% 146.670 120.673 54,9% 45,1% 261.264 230.413 53,1% 46,9%
Enfermedad crnica sin atencin No pobre Pobre 104.363 75.032 58,2% 41,8% 124.754 131.063 48,8% 51,2% 229.117 206.095 52,6% 47,4%
Fuente: clculos de los autores con base en ECV-2003.
3. Grupos especiales Los grupos especiales de la asistencia social son aquellos que, adems de estar en pobreza, presentan condiciones que los hacen particularmente vulnerables a permanecer en ella. Estos grupos incluyen la poblacin discapacitada y los hogares desplazados. Discapacitados Con base en la ECV-2003, en Colombia hay aproximadamente 1.300.000 hogares10 que tienen
un miembro con dificultades permanentes para caminar, usar brazos y manos, or, hablar y/o ver. De los hogares con algn tipo de discapacidad, 43% se encuentra en pobreza; este porcentaje resulta significativamente mayor que la pobreza de los hogares donde ningn miembro tiene discapacidad (35%). Dentro de los hogares con algn miembro que presenta una o ms discapacidades, la pobreza es ms comn en los hogares rurales: 64% de los hogares con presencia de discapacidad ubicados en zonas rurales son pobres, comparado con 34% de los que estn ubicados en zonas urbanas (Cuadro 18).
39
10
De un total de 11.193.093 hogares.
Cuadro 18 Hogares con miembros discapacitados
No pobres Pobres Total 135.503 240.923 376.426 Rural 36,0% 64,0% 100,0%
Una o ms discapacidades Urbano 613.317 320.743 934.060 65,7% 34,3% 100,0% 748.820 561.666 1.310.486 Total 57,1% 42,9% 100,0%
El Cuadro 19 presenta las personas de la fuerza laboral que se encuentran discapacitadas permanentemente para trabajar. En particular, la asistencia social se debe dirigir a los discapacitados
que estn en pobreza crnica (18% de los discapacitados), en indigencia (9% del total), y a los discapacitados pertenecientes a hogares clasificados en Sisbn 1 y 2 (18% del total).
40
Cuadro 19 Personas discapacitadas permanentemente para trabajar
Total Pobres crnicos Indigentes Sisbn 1 Sisbn 2 Poblacin total 159.346 79.317 44.555 112.174 885.904
Menores de 65 aos 59.371 32.632 14.284 36.615 301.014
65+ aos
99.975 46.685 30.271 75.559 584.890
Fuente: clculos de los autores con base en ECV-2003.
Teniendo en cuenta que los discapacitados mayores de 65 aos se incluyen en la poblacin objetivo de adultos mayores, el Cuadro 20 se centra en los discapacitados permanentes menores de 65
aos. As, el 77% de los discapacitados menores de 65 aos pertenecientes a hogares rurales son pobres, mientras que 35,7% de los pertenecientes a hogares urbanos estn en pobreza.
Cuadro 20 Discapacitados menores de 65 aos
No pobres Pobres Total 17.677 60.272 77.949
Rural 22,7% 77,3% 100,0%
Urbano 143.434 79.631 223.065 64,3% 35,7% 100,0% 161.111 139.903 301.014
Total 53,5% 46,5% 100,0%
Desplazados El anlisis de los datos de la ECV-2003 muestra que en Colombia existen aproximadamente 682 mil personas desplazadas. Es hacia estas personas que se deben dirigir los programas de atencin a los desplazados. Sin embargo, dada la importancia de focalizar los esfuerzos hacia la poblacin que adems de ser desplazada se encuentra en situacin de pobreza extrema, los servicios se deben dirigir, primordialmente, hacia aquellos que se encuentran en pobreza crnica, en indigencia, o que son miembros de hogares clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisbn. Dentro de los desplazados, 19% se encuentran en situacin de pobreza crnica,
17% estn en indigencia, y 34% son de hogares clasificados en Sisbn 1 y 2 (Cuadro 21).
Cuadro 21 Personas desplazadas
Pobres crnicos Indigentes Sisbn 1 Sisbn 2 Poblacin total
Desplazados 128.208 115.393 75.738 55.693 682.244
41
II. Diagnstico de la asistencia social

A. Oferta de asistencia social en Colombia
Esta seccin presenta un anlisis de los principales programas de asistencia social que existen en Colombia, dirigidos a la atencin de nios, adultos mayores, personas y hogares en situacin de pobreza, nios en situacin de peligro o abandono, discapacitados y poblacin desplazada. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es la entidad encargada de la proteccin y el bienestar de la niez, y como tal, lleva a cabo diversos programas orientados a esta poblacin. En particular, se incluyen los siguientes: Hogares Comunitarios, Hogares Infantiles, Hogares FAMI, atencin en 42 medio familiar para la niez en peligro o abandono (modalidades de Hogares Sustitutos y atencin por parte del Icbf), atencin en medio institucional para la niez en peligro extremo, Asistencia Nutricional al escolar y adolescente, y Clubes Prejuveniles y Juveniles. La poblacin desplazada es atendida en cabeza de la Red de Solidaridad Social (RSS) a travs de cuatro modalidades: atencin humanitaria de emergencia, programas para facilitar el acceso a vivienda, capacitaciones y un programa dirigido a promover la generacin de ingresos. En el Fondo de Solidaridad Pensional, la Subcuenta de Subsistencia atiende a la poblacin mayor de 65 aos en situacin de extrema pobreza, mientras que la Subcuenta de Solidaridad subsidia temporalmente las cotizaciones de pensiones de la poblacin que por falta de capacidad de pago no puede realizar la totalidad del aporte. En este anlisis se incluye adems el subsidio familiar de las Cajas de Compensacin Familiar, dirigido a los trabajadores
11
formales con ingresos bajos. En adicin, se analizan el Rgimen Subsidiado de Salud dirigido a la poblacin que no puede afiliarse a salud por falta de capacidad de pago, y el programa de transferencias condicionadas de la Red de Apoyo Social (Familias en Accin). Por ltimo, se incluye el programa de Familias Guardabosques del Plan Colombia. En total se incluyen 19 programas de atencin a la poblacin pobre y/o vulnerable. 1. Niez En la oferta de asistencia social del Icbf se incluyen los programas de atencin a menores de 6 aos (Hogares Comunitarios de Bienestar, Hogares FAMI y Hogares Infantiles), un programa de atencin a adolescentes en vulnerabilidad (Clubes Prejuveniles y Juveniles), un programa de nutricin para la niez escolarizada (Atencin Nutricional al Escolar y Adolescente), y tres formas de atencin para menores de edad en situacin de peligro o abandono11 (Hogares Sustitutos, atencin directa e Instituciones de Proteccin). Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB):
son centros de cuidado infantil que buscan propiciar el desarrollo de los nios menores de 6 aos pertenecientes a familias en pobreza o vulnerabilidad. Los HCB atienden nios menores de 6 aos (5 aos en municipios donde funciona el grado transicin del Ministerio de Educacin
Segn lo establecido por el Decreto 2737 de 1989, Cdigo del Menor, que se presenta en el Anexo 1.
Nacional), con vulnerabilidad econmica, social, cultural, nutricional y psicoafectiva. Adems de focalizar por edad, cada Hogar establece sus propios mecanismos de focalizacin de los servicios. Cada Hogar Comunitario atiende hasta 15 nios en cabeza de una madre comunitaria; el presupuesto del Hogar lo ejecuta una asociacin de padres de familia que administra entre 15 y 20 HCB. Los servicios para los nios incluyen cuidado infantil, un complemento alimentario que cumple con el 73% de los requerimientos diarios de caloras y nutrientes de los nios, actividades de desarrollo psicosocial, vigilancia del estado nutricional, fomento y promocin de la salud y prevencin de las enfermedades, inscripcin en programas de crecimiento y desarrollo de los organismos de salud, fomento de la vacunacin completa y suministro de sales de rehidratacin oral para prevenir la deshidratacin. La atencin a los padres de los nios beneficiarios incluye procesos educativos para fortalecer las relaciones con los nios, la familia y la comunidad, actividades de formacin a travs de su vinculacin a las Escuelas para Familias y promocin para la vinculacin de las familias a los servicios de salud. Para acceder al servicio de los HCB, la familia del nio beneficiario debe pagar una suma aproximada de 37% de un salario mnimo diario al mes; la totalidad de este dinero constituye el salario de la madre comunitaria. Las valoraciones realizadas para los Hogares Comunitarios muestran que, si bien, este programa tiene una alta cobertura entre los hogares pobres, existen algunos problemas en la focalizacin, ya que no todos los nios que reciben el servicio se encuentran en los deciles ms bajos de ingreso (Fedesarrollo, 2001). En ltimas, la focalizacin geogrfica (el rea donde se ubica el HCB) y la auto-
focalizacin juegan un papel importante en este programa. Por otra parte, la existencia de un copago dificulta la entrada al programa de familias que no tienen capacidad de pago para realizarlo; esto puede dejar por fuera de la atencin precisamente a las familias ms pobres. Adicionalmente, se ha identificado que en algunos casos se generan acuerdos informales entre las familias y las madres comunitarias o las asociaciones de padres, en los cuales, para poder acceder a los servicios, las familias pagan a la madre comunitaria una cantidad de dinero mayor que la establecida. Adems de los problemas de focalizacin del programa de HCB, en un estudio realizado en 199712 se identificaron algunos problemas asociados a la capacitacin de las madres comunitarias, quienes en teora deben tener una escolaridad mnima de noveno grado y recibir cursos de capacitacin en atencin de nios en el Sena. Sin embargo, segn dicho estudio, 28% de las madres comunitarias no tenan primaria completa. A partir del mismo estudio, Perotti (2001) muestra que 57% de las madres comunitarias no medan a los nios en el momento en que se matriculaban en los HCB, y menos de 10% podan interpretar las curvas de crecimiento individuales y colectivas. En adicin, 55% de los HCB rurales no tenan material pedaggico y 58% no tenan juguetes. Por otra parte, tambin existe incertidumbre sobre la efectividad de los prstamos que se dan a las madres comunitarias para el mejoramiento de sus casas (compra de muebles y equipo para la atencin de los nios); al respecto, Perotti (2001) muestra que 28% de las madres comunitarias utilizaron estos prstamos para fines 43
12
Icbf (1997) Primera Encuesta de Evaluacin de Impacto: Programa Hogares Comunitarios de Bienestar, Bogot.
diferentes a dotar sus hogares con los muebles y equipos necesarios para atender nios. Adems, hay una alta rotacin de las madres comunitarias (la mayora atienden solamente durante dos aos); esto quiere decir que cuando la madre deja de atender, se queda con el equipo y los muebles, y estos costos debe asumirlos la comunidad. Hogares Infantiles: son centros de cuidado infantil que buscan la proteccin preventiva de nios con riesgos en su normal desarrollo por la ausencia de sus padres durante el da. La atencin est dirigida a nios de 6 meses a 5 aos, con riesgos en su normal crecimiento, desarrollo y socializacin por ausencia de sus padres o responsables debido a su trabajo. Ofrece los mismos servicios que los HCB, pero la atencin la lleva a cabo personal profesional con parmetros del Icbf. 44 Los Hogares Infantiles presentan los mismos problemas de focalizacin que los HCB, en la medida en que los servicios no llegan exclusivamente a los hogares ms pobres, y tiende a haber filtraciones de los servicios hacia hogares no pobres13. Segn Perotti (2001) se percibe que la calidad de los servicios en los Hogares Infantiles es mayor que la de los HCB; sin embargo, sus costos tambin son mayores. Hogares FAMI-Familia, Mujer e Infancia: son centros de atencin a mujeres en periodo de gestacin y mujeres en periodo de lactancia con hijos menores de 2 aos. En estos centros, una madre comunitaria supervisa 2 grupos de 15 mujeres, en 2 sesiones diarias, da consejos en nutricin y salud, y realiza visitas a los hogares. El objetivo de los Hogares FAMI es fomentar el desarrollo de familias con mujeres gestantes, lactantes y nios pequeos en situacin de extrema pobreza, mediante el mejoramiento de
la nutricin y la promocin de prcticas de crianza adecuadas para prevenir el maltrato infantil, as como el fomento de estilos de vida saludables. La atencin se dirige especficamente a mujeres gestantes, lactantes y nios menores de 2 aos en situacin de vulnerabilidad psicoafectiva, nutricional, econmica y social. Los servicios para los nios menores de 2 aos incluyen un complemento alimentario, inscripcin a programas de crecimiento y desarrollo, obtencin del Registro Civil de Nacimiento, vigilancia del estado nutricional, fomento de la vacunacin completa, suministro de sales de rehidratacin oral en caso de deshidratacin y actividades de desarrollo psicosocial. Para las mujeres gestantes, lactantes o el adulto acompaante se ofrecen actividades educativas, inscripcin a programas de control prenatal cuando aplica, actividades de fomento de la lactancia materna y un complemento alimentario. Para acceder a los servicios la familia debe pagar una suma equivalente a 25% de un salario mnimo diario al mes. Como en los dems Hogares del Icbf, existen algunos problemas en la focalizacin que hacen que la atencin no se dirija exclusivamente a la poblacin pobre. Ms all de la focalizacin, Perotti (2001) afirma que el principal inconveniente de los Hogares FAMI es que las madres comunitarias no tienen una capacitacin adecuada, lo que implica que la atencin a las mujeres gestantes y lactantes no es de la mejor calidad.
13
Es importante mencionar que cuando se cre el programa, los Hogares Infantiles fueron ubicados cerca de zonas empresariales e industriales con el objetivo de atender a los hijos de los trabajadores. Por lo tanto, y dada su ubicacin geogrfica, no es sorprendente que la atencin finalmente se dirija a poblacin no pobre.
Clubes Prejuveniles y Juveniles: son espacios de encuentro dirigidos a nios y adolescentes para la construccin de proyectos de vida individuales y grupales. Los Clubes Prejuveniles atienden nios de 7 a 12 aos; y los Clubes Juveniles, a adolescentes de 13 a 18 aos, de sectores con vulnerabilidad socioeconmica y cultural. Se da prioridad a hogares clasificados en Sisbn 1 y 2, con jefatura femenina, nios trabajadores, desescolarizados o desplazados por la violencia. Los servicios incluyen actividades de desarrollo del talento humano en aspectos culturales, deportivos, artsticos y productivos, sesiones educativas y acciones para apoyar el mejoramiento de las relaciones entre los miembros del Club con espacios escolares y laborales. Cada Club est conformado por mnimo 15 nios o adolescentes, coordinados por un animador juvenil, y funcionan en espacios comunitarios. Asistencia nutricional al escolar y adolescente: este programa ofrece acciones para contribuir al acceso y asistencia regular de los nios a un establecimiento educativo, evitar la desercin del sistema escolar, y contribuir a mejorar el desempeo escolar de los nios beneficiarios. Para cumplir sus objetivos, el programa suministra un complemento alimentario en las escuelas durante un periodo de 120 das al ao. El desayuno debe aportar mnimo 20% de las recomendaciones diarias de caloras y nutrientes, y est dirigido a nios de 5 a 12 aos; el almuerzo debe aportar un mnimo de 30% de las recomendaciones diarias, y el refrigerio debe aportar mnimo 7,5% de las recomendaciones diarias. El suministro del complemento incluye actividades de control de calidad. En adicin, ofrece acciones formativas y de promocin de estilos de vida saludable a travs de la valoracin del estado fsico y la evaluacin y seguimiento del estado
nutricional de los beneficiarios. En el componente de almuerzo, se cobra un copago que es fijado en una asamblea, y la totalidad del recaudo se reinvierte en el programa. Las escuelas beneficiarias se escogen en dos etapas: en la primera, la atencin se focaliza hacia escuelas rurales; y en la segunda, se incorpora a escuelas urbanas ubicadas en zonas de estrato 1 y 2. En todos los casos, la atencin se prioriza a escuelas de educacin primaria. Una vez escogidas las escuelas, todos los nios que asisten a ellas reciben el complemento alimentario. Fedesarrollo (2001) identific que el principal problema de este programa era la focalizacin, ya que, segn argumentaban, las escuelas se escogan a partir de mapas de pobreza, y el profesor de cada establecimiento educativo seleccionaba los beneficiarios del programa. Sin embargo, y como se mencion anteriormente, la focalizacin de este programa se realiza por plantel educativo y no por nio; as, en ningn caso el maestro escoge cules nios pueden acceder al complemento y cules no. Al igual que en el caso de los HCB, la existencia de un copago para el componente de almuerzo deja por fuera de este tipo de atencin a los nios ms pobres cuyos padres no tienen capacidad de pago para aportar el dinero establecido. En adicin, el programa slo atiende a las escuelas, de modo que excluye del grupo de beneficiarios a los nios y adolescentes que se encuentran por fuera del sistema escolar, y que probablemente enfrentan mayor pobreza. Otro problema asociado a este programa es el periodo de atencin: se percibe que 120 das al ao no son suficientes para generar efectos significativos sobre la poblacin beneficiaria, en particular en trminos nutricionales. 45
Asistencia al menor en abandono o peligro: Este tipo de atencin est dirigido a nios en situacin de abandono o peligro, incluidos nios discapacitados o con trastornos mentales, cuyas familias presenten dificultades para resolver sus conflictos y donde, no obstante, se observan recursos para modificar las condiciones por las cuales se determin la medida de proteccin. La atencin est dividida en tres modalidades: seminternado (ocho horas diarias), dirigido a nios no escolarizados que requieran apoyos pedaggicos; externado (cuatro horas diarias), para nios escolarizados que requieran apoyos en el uso del tiempo libre, atencin teraputica y fortalecimiento a su familia; e intervencin de apoyo (atencin ambulatoria a travs de 15 encuentros personales mensuales con intervencin especializada), orientado a nios en situacin de riesgo (inicio de vida callejera, 46 consumo incipiente de alcohol o drogas), pero que presenten recursos como vinculacin escolar y buenas relaciones familiares. El seminternado ofrece actividades teraputicas y formativas, recreativas, pedaggicas, programas de enganche al sistema educativo, y actividades de formacin prevocacional y vocacional. El externado proporciona un refrigerio, elementos de higiene y aseo personal, actividades de apoyo en el uso del tiempo libre, actividades formativas y teraputicas, recreativas, pedaggicas y de formacin prevocacional. La intervencin de apoyo realiza actividades de apoyo psicosocial. Hogares Sustitutos para la niez en abandono o peligro: brindan atencin integral temporal, proporcionada por una familia con el respaldo y asistencia tcnica del Icbf, a nios menores de 18 aos en situacin de peligro o abandono segn lo
establecido por el Cdigo del Menor; la atencin es temporal y se brinda mientras se define la situacin legal del nio o adolescente. La atencin est dirigida a nios menores de 18 aos en situacin de abandono o peligro, nios discapacitados, vctimas del conflicto armado o desvinculados de un grupo armado y nios retirados del proceso institucional, que no pueden reunificarse con sus familias. Los servicios incluyen dotaciones personales y escolares, gastos de alimentacin especial, suplementos nutricionales, transporte, salud, medicamentos y servicios odontolgicos no incluidos en el POS-S, prtesis, artculos ortopdicos y gastos funerarios. Tambin se realizan actividades de capacitacin, inscripcin al Rgimen Subsidiado de Salud y se les otorga un complemento alimentario. Se fomenta la vinculacin de los nios al sistema educativo o de capacitacin, y para los nios con discapacidad la atencin incluye un apoyo econmico durante 6 meses que se debe destinar a: alimentos bsicos o suplementos alimenticios; controles nutricionales; acceso y asistencia a los servicios de salud; medicamentos e implementos no cubiertos por el POS-S; y transporte para desplazamiento a los diferentes servicios. Instituciones de Proteccin: brindan atencin temporal en centros de internado especializados, las 24 horas del da y siete das a la semana, a nios en situacin de abandono o extremo peligro fsico o psicolgico, incluyendo nios con discapacidad, infractores de la ley y consumidores de sustancias psicoactivas, para quienes no existe otra opcin de proteccin. Los servicios incluyen alojamiento, desayuno, almuerzo, comida y dos refrigerios, elementos de higiene y aseo personal y vestido. Se proporcionan acciones de acogida y ambientacin, seguimiento, trabajo con la familia, actividades
de recreacin, deporte y cultura, prevencin y atencin del maltrato infantil, un diagnstico inicial y un plan de atencin integral, valoraciones de egreso y atencin teraputica. En adicin, se ofrecen programas de educacin formal, no formal e informal y capacitacin laboral, y en los casos en que sea necesario se facilita la gestin con la Polica Nacional de Menores. Los programas del Icbf estn financiados con un impuesto de 3% sobre la nmina. En la mayora de los casos, la prestacin de los servicios se lleva a cabo por ONG a travs de mecanismos de cofinanciacin con el Icbf; en este sentido, esta institucin promueve la contratacin con entidades privadas que ofrezcan esos servicios. En otros casos, las comunidades atendidas prestan directamente los servicios, con algunas directrices del Icbf (Hogares Comunitarios, Hogares Sustitutos). En general, el Icbf regula sus propios programas, aunque en algunos casos se ha cofinanciado la regulacin de los servicios. Por ltimo, y respecto a los mecanismos de monitoreo y evaluacin de los servicios, ya existe una primera evaluacin de Hogares Comunitarios de Bienestar (parte de la evaluacin de Familias en Accin), y en la actualidad se evala el componente de Desayunos del programa Atencin nutricional al escolar y adolescente. Por otra parte, se planea evaluar la atencin a menores en abandono o peligro en Instituciones de Proteccin, en particular la atencin a menores infractores de la ley. 2. Asistencia en salud La afiliacin a salud de la poblacin en pobreza o vulnerabilidad se realiza a travs del Rgimen Subsidiado de Salud. Este rgimen busca asegurar en salud a la poblacin que no tiene capacidad de
pago para afiliarse con sus propios recursos. El subsidio est dirigido a hogares pobres y vulnerables de reas rurales y urbanas, seleccionados por el municipio utilizando el Sisbn (niveles 1 y 2)14 como mecanismo de focalizacin, y en 2003 benefici a 11.781.720 personas. El mecanismo de salida de la atencin es un incremento tal en los ingresos del beneficiario que pueda realizar la totalidad de la contribucin a salud. La afiliacin al Rgimen Subsidiado constituye un subsidio en especie, que corresponde a la cobertura en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S), en ocasiones a cambio de un pago de 5%-10% sobre el valor del servicio. El POS-S incluye atencin odontolgica, consulta de medicina general, atencin inicial de urgencias, entrega de medicamentos genricos, exmenes de diagnstico simple, atencin hospitalaria de menor complejidad, atencin de traumatologa y ortopedia, cirugas de apndice, tero y vescula biliar, atencin para personas con discapacidad, suministro de prtesis y rtesis, atencin en casos de hernias, atencin para enfermedades de alto costo (cncer, sida, insuficiencia renal, patologas cardiacas, etc) y programas de educacin en salud. Los servicios para mujeres incluyen controles de embarazo, atencin del parto y del posparto y planificacin familiar. Para los nios menores de un ao la atencin incluye vacunacin, controles nutricionales y de crecimiento, consultas peditricas y cirugas de cualquier tipo. Para los nios menores de cinco aos incluye atencin del estrabismo. Por ltimo, para personas menores de 20 aos y mayores de 60, incluye consultas de oftalmologa y optometra y suministro de monturas y lentes.
14
47
En el caso de Bogot se cubre hasta Sisbn 3.
Las Administradoras del Rgimen Subsidiado y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud proveen los servicios. El Rgimen Subsidiado se financia con recursos del Fondo de Solidaridad y Garanta (Fosyga) a travs de la Subcuenta de Solidaridad. Esta subcuenta se compone de 1% de las cotizaciones de los afiliados al rgimen contributivo y de aportes de las Cajas de Compensacin Familiar; en adicin, el Fosyga recibe recursos del Sistema General de Participaciones. El sistema en su conjunto es vigilado por la Superintendencia Nacional de Salud, pero al igual que en la mayora de programas de asistencia social, no se ha realizado una evaluacin del Rgimen Subsidiado de Salud. Existen algunos problemas asociados al Sistema 48 de Salud (Fedesarrollo, 2001). Primero, segn la ley cada afiliado al Rgimen Subsidiado tiene el derecho de escoger libremente la ARS a la cual se afilia. Sin embargo, los alcaldes y las secretaras de salud locales tienden a decidir la ARS a la cual afilian a los beneficiarios. Segundo, existe un grupo de la poblacin que no est cubierta en salud porque no hace parte de los niveles 1 y 2 de Sisbn (lo cual lo hara beneficiario del Rgimen Subsidiado), pero tampoco gana ms de dos salarios mnimos (esto lo hara beneficiario del Rgimen Contributivo). Tercero, una porcin importante de los subsidios de salud se dirige a poblacin no pobre; esto puede deberse a problemas propios de Sisbn, pero tambin puede ser consecuencia de los intereses polticos de algunos alcaldes, quienes pagan favores a travs de la afiliacin en el Rgimen Subsidiado de personas con capacidad de pago. Esto se suma a que todava falta afiliar al Rgimen Subsidiado a una proporcin importante de personas pobres.
3. Transferencias condicionadas Como consecuencia de la crisis que atraves Colombia a finales de los noventa, la Presidencia puso en marcha un programa de atencin para la poblacin afectada basado en un sistema de transferencias condicionadas. Este programa se llama Familias en Accin, y consiste en un subsidio monetario condicionado para promover la asistencia escolar y la generacin de capital humano a travs de tres modalidades: nutricin, educacin primaria y educacin secundaria. Familias en Accin est dirigido a familias en situacin de pobreza con nios menores de 17 aos, y su principal mecanismo de focalizacin es el Sisbn (son elegibles los hogares clasificados en Sisbn 1). En la actualidad, los componentes de nutricin, educacin primaria y educacin secundaria benefician a 234 mil, 310 mil y 178 mil nios, respectivamente. El programa, al ser concebido como temporal, no tiene mecanismos de salida. En el componente de nutricin, Familias en Accin otorga un subsidio de $46.500 mensuales (en 2003) por cada familia con nios menores de 6 aos, condicionado a la realizacin de visitas a centros de salud para controles de nutricin y crecimiento de los nios. En el componente de educacin se otorga un subsidio de $14.000 mensuales por nio en educacin primaria y de $28.000 mensuales por nio en educacin secundaria, condicionado a la asistencia de los nios a un establecimiento escolar con menos de ocho fallas justificadas por bimestre. La financiacin actual del programa se realiza con recursos temporales de crditos del BID y del Banco Mundial, y la RAS provee directamente el programa. Esta entidad realiza el seguimiento a
los beneficiarios, y a la fecha ya existen resultados de una evaluacin de impacto que se realiz comparando los municipios que se benefician del programa con aquellos que no tuvieron acceso a l, con informacin obtenida mediante dos encuestas a los hogares (Lnea de Base y Primer Seguimiento). Los resultados muestran que el programa tiene un impacto positivo importante en la nutricin y la asistencia escolar de los nios, entre otros aspectos. 4. Familias Guardabosques El principal objetivo del programa de Familias Guardabosques familias promoviendo es vincular como de y comprometer y campesinas procesos guardabosques, recuperacin
tanto a las familias que han erradicado los cultivos ilcitos, como a las que nunca los han sembrado. Una vez firmado el contrato individual, cada familia recibe un apoyo econmico de $833.000 cada dos meses como pago a su trabajo como guardabosques; en adicin, recibe capacitaciones sociales y tcnicoambientales en temas relacionados con preservacin de la tierra y proyectos de vida. En la actualidad, Familias Guardabosques ha vinculado a 21.175 familias a travs de contratos colectivos y a 18.452 por medio de contratos individuales. El programa est basado en tres componentes: i) social, asociado a la creacin de canales de participacin de la comunidad; ii) ambiental, asociado a las acciones dirigidas a detener el deterioro ambiental de las zonas afectadas por cultivos ilcitos; y iii) econmico, a travs del incentivo econmico que se entrega a las familias que cumplan los compromisos del programa, con el fin de reducir su dependencia de los cultivos ilcitos. Este programa se focaliza en zonas con alto grado de incidencia de cultivos ilcitos, ubicadas en eco-regiones estratgicas, en zonas de frontera internacional activa, o donde los cultivos ilcitos tienen impactos importantes sobre las fuentes de agua o los ecosistemas. Las reas de intervencin del programa son la Sierra Nevada de Santa Marta, el sur de Bolvar, el noreste antioqueo y la cuenca baja del ro Cauca, el Macizo Colombiano, los departamentos de Nario, Putumayo, Caquet, Vaups, Guaviare, Vichada, Meta, Arauca, la zona del Catatumbo y el Norte de Santander. La meta del programa para 2006 fue vincular 50 mil familias campesinas mediante las acciones de Familias Guardabosques. 49
conservacin de zonas afectadas por la siembra de cultivos ilcitos. En adicin, el programa busca promover la proteccin, revegetalizacin y conservacin de estas zonas, diseando estrategias de uso alternativo de la tierra. El programa vincula a las familias que habitan en zonas con presencia de cultivos ilcitos. A travs de la firma de un contrato colectivo con la comunidad, las familias se comprometen a erradicar los cultivos ilcitos de las zonas donde habitan. Una vez que las Naciones Unidas han verificado dicha erradicacin, se procede a firmar un contrato individual con cada familia, en el cual se comprometen a trabajar como guardabosques, a no resembrar cultivos ilcitos, a cuidar, conservar y proteger los ecosistemas de las reas donde habitan, y a desarrollar proyectos productivos alternativos y proyectos de vida diferentes al cultivo de ilcitos. Con el objetivo de contrarrestar incentivos perversos que promuevan la siembra de cultivos ilcitos, el programa vincula
Considerando la importancia de la participacin privada en este programa, el Gobierno ha llevado a cabo acciones dirigidas a vincular empresas privadas a travs de alianzas como la adopcin de Familias Guardabosques. Este tipo de alianza fue lanzada en San Jos del Guaviare, donde empresas del pas ya adoptaron nueve familias (Avantel, el Grupo Petrotesting Colombia y Aviatur). A travs de esta alianza, las empresas financian el subsidio econmico que se otorga a las familias y los acompaamientos tcnico-ambiental y social. 5. Subsidio familiar El subsidio familiar de las Cajas de Compensacin Familiar fue creado en 1957 con el objetivo de apoyar a los trabajadores formales con ingresos bajos a travs de dos modalidades: subsidio 50 monetario y subsidio en servicios. Subsidio monetario: se dirige a los trabajadores con ingresos inferiores a cuatro salarios mnimos y con personas a cargo (hijos menores de 23 aos escolarizados, hermanos hurfanos de padre escolarizados, y padres del trabajador mayores de 60 aos, o de cualquier edad con discapacidad mayor de 60%), y en 2003 beneficiaba a 3.524.414 personas. La salida del programa la determina el ingreso del beneficiario, quien deja de obtener el subsidio si su salario supera cuatro salarios mnimos. El subsidio lo determina cada Caja dependiendo de su cuociente (relacin entre sus ingresos y sus afiliados respecto al promedio nacional). El subsidio es exclusivamente monetario y se otorga por cada persona a cargo, y en la actualidad equivale a $13.968 mensuales en promedio. Es pagado directamente por las Cajas de Compensacin Familiar y financiado por un impuesto de 4% sobre
la nmina, pagado por los empresarios. La vigilancia de la operacin de las Cajas y del subsidio est a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, que construye algunos indicadores para monitorear la entrega de los subsidios. Sin embargo, hasta el momento no se han realizado evaluaciones de impacto para este programa. Subsidio en especie y servicios: Adems del subsidio monetario, las Cajas de Compensacin otorgan subsidios en especie y servicios. stos incluyen un subsidio a la vivienda de inters social dependiendo del valor de la vivienda; servicios de salud a travs de ARS y EPS propias; educacin en colegios propios o con becas para colegios privados; recreacin por medio de hoteles y centros recreacionales propios; servicios de cuidado para nios menores de 6 aos; subsidios a la canasta bsica a travs de sus propios supermercados (mercadeo social); cursos de capacitacin no formal; crditos a industrias familiares; y algunos subsidios en especie (medicamentos, alimentos, textos y tiles escolares, entre otros). Al igual que el subsidio familiar, estos subsidios se financian con un impuesto de 4% sobre la nmina, pagado por los empresarios, y los regula y vigila la Superintendencia del Subsidio Familiar. El principal problema del subsidio familiar es que est dirigido a los trabajadores de las empresas afiliadas a las Cajas de Compensacin; por lo tanto, no llega a los trabajadores del sector informal, que tienden a tener ingresos significativamente menores. En adicin, Fedesarrollo (2001) estim que tan slo 2,5% de los hogares que reciben el subsidio monetario se encuentran en el quintil 1 de ingresos, mientras que 61% se ubican en los quintiles 4 y 5.
En relacin con el subsidio en especie y servicios, Fedesarrollo (2001) tambin ha identificado algunos problemas. Por ejemplo, en el subsidio de vivienda una alta porcin de los subsidios son devueltos a las Cajas, en principio porque los beneficiarios no logran acceder a un crdito que les permita financiar el resto de la vivienda. En adicin, los subsidios no siempre se entregan a los trabajadores de menores ingresos. En cuanto a los servicios de mercadeo social, aunque el objetivo de las Cajas es ofrecer un subsidio a los bienes de la canasta bsica, los precios de los supermercados de las Cajas no son menores que los de los supermercados privados. As, no tendra mayor sentido financiar esta actividad con un impuesto a la nmina (Fedesarrollo, 2001). 6. Poblacin desplazada La atencin a la poblacin desplazada est coordinada por la Red de Solidaridad Social (RSS), que es la entidad que coordina el Sistema Nacional de Informacin y Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (SNAIPD). La Red de Solidaridad Social ofrece atencin a travs de dos reas creadas en 1997 y reglamentadas en 2000: Atencin Humanitaria de Emergencia y Reestablecimiento (que incluye programas para la generacin de ingresos, el acceso a vivienda y capacitaciones). Para acceder a estos programas, la poblacin desplazada debe en primera instancia inscribirse en el Registro nico de Poblacin Desplazada (SUR), a cargo de la RSS. Para realizar este trmite, la persona desplazada debe acercarse a la Procuradura General de la Nacin, a la Defensora del Pueblo, a la Personera Municipal o Distrital o a cualquier despacho judicial, donde se toma una declaracin de los eventos que
ocasionaron el desplazamiento. Esta declaracin es enviada a la RSS quien decide si la persona cumple con las condiciones necesarias para ser inscrita en el SUR. Por lo tanto, la auto-focalizacin juega un papel importante en la focalizacin de estos programas, en la medida en que slo las personas que desean inscribirse en el SUR pueden acceder a los servicios15. Atencin Humanitaria de Emergencia: este
programa proporciona una ayuda temporal e inmediata que busca mitigar las necesidades bsicas en alimentacin, salud, atencin sicolgica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hbitat interno y salubridad pblica, a travs de acciones en socorro, asistencia y apoyo. Los servicios estn dirigidos a la poblacin desplazada registrada en el SUR, e incluyen: un subsidio de alojamiento transitorio, asistencia alimentaria y elementos de aseo personal hasta por 1,5 salarios mnimos mensuales, con una duracin mxima de 3 meses; un subsidio para utensilios de cocina y elementos de alojamiento, hasta por el 50% del salario mnimo mensual por una sola vez; y un subsidio de transporte hasta por el 50% del salario mnimo mensual por una sola vez. La atencin de emergencia se puede extender por 3 meses adicionales si un miembro del hogar desplazado tiene discapacidad, si el jefe del hogar es una mujer o si es un hombre mayor de 65 aos, si alguno de los miembros del hogar tiene una enfermedad terminal, o a juicio de la RSS cuando se presente 51
15
Segn el CODHES, la Encuesta Nacional de Hogares de Desplazados mostr que el registro al SUR es bajo, situacin que obedece principalmente a razones de seguridad, en particular al miedo de la poblacin desplazada de ser objeto de venganzas o discriminacin. Otras razones para no registrarse como desplazados incluyen el exceso de trmites y el desconocimiento del procedimiento. CODHES (2004)
una condicin de gravedad similar. Para acceder a este servicio, la persona registrada en el SUR debe acercarse a la unidad territorial de la RSS o a una Unidad de Atencin y Orientacin (UAO). Restablecimiento: este programa est dividido en tres modalidades: Generacin de Ingresos, Vivienda y Capacitacin. La modalidad de Generacin de Ingresos se dirige a los hogares desplazados registrados en el SUR y tiene como objetivo crear condiciones para que las unidades familiares recobren su capacidad productiva y puedan abastecerse de los bienes y servicios bsicos mediante la generacin de sus propios ingresos. Los servicios incluyen actividades de capacitacin productiva y empresarial, financiacin en dinero y en especie para proyectos productivos, crditos para el acceso a tierras a travs de Finagro, acompaamiento y 52 asistencia tcnica. La modalidad de Vivienda tambin se dirige a los hogares desplazados registrados en el SUR, con prioridad a los de mayor nmero de miembros, jefatura femenina, presencia de discapacitados, poblacin afrocolombiana y poblacin indgena. Esta modalidad de atencin tiene como objetivo promover el mejoramiento de las condiciones de alojamiento de la poblacin desplazada en la etapa de reasentamiento o reubicacin. El programa otorga aportes en dinero o especie para la construccin o compra de vivienda (hasta 25 salarios mnimos mensuales en zonas urbanas y hasta 18 en zonas rurales), para el mejoramiento de vivienda y la adquisicin de materiales para construccin (entre 10 y 15 salarios mnimos mensuales en zonas rurales y hasta 12,5 salarios mnimos mensuales en zonas urbanas) o para el arrendamiento de una vivienda (hasta 12,5 salarios mnimos mensuales).
Por ltimo, la modalidad de Capacitacin busca contribuir en la recuperacin y el desarrollo integral de los desplazados, dotndolos de capacidades y habilidades esenciales para restablecerse, y partiendo de su problemtica particular y de su escolaridad. Se desarrolla a travs de tres modalidades: Capacitacin laboral para jvenes desplazados, Trabajo a su alcance, y Primaria y bachillerato por ciclos. La Capacitacin laboral para jvenes desplazados est dirigida a desempleados de 17 a 30 aos de edad, registrados en el SUR, con escolaridad mnima de octavo grado, que hayan pasado la prueba de seleccin de la entidad donde realizarn la prctica empresarial. Trabajo a su alcance tiene como poblacin objetivo los jvenes desempleados mayores de 17 aos, registrados en el SUR, que hayan pasado la prueba de seleccin de la entidad donde realizarn la prctica empresarial. Primaria y bachillerato por ciclos atiende a jvenes mayores de 15 aos, registrados en el SUR con escolaridad incompleta. En cuanto a los servicios, Capacitacin laboral para jvenes desplazados ofrece cursos de capacitacin de seis meses (tres de teora y tres de prctica), y durante ese tiempo otorga el 50% del salario mnimo mensual como apoyo a su sostenimiento. Trabajo a su alcance ofrece cursos de capacitacin ms cortos (dos meses de teora y dos de prctica); durante los dos primeros meses otorga el 50% del salario mnimo y durante la prctica empresarial otorga el 75% del salario mnimo como apoyo al sostenimiento de los beneficiarios. Por ltimo, Primaria y bachillerato por ciclos ofrece cursos de nivelacin escolar de cinco aos (dos de primaria y tres de bachillerato). Las reglas de salida de los programas para la poblacin desplazada son por tiempo cumplido: en la atencin humanitaria de emergencia el
servicio tiene una duracin de tres meses; en la fase de restablecimiento, la ayuda para adquisicin o construccin de vivienda se da una sola vez, mientras que la capacitacin tiene una duracin de entre cuatro meses para capacitaciones laborales y cinco aos para nivelacin escolar. Los lineamientos de los programas de atencin a la poblacin desplazada los establece directamente el Consejo Directivo de la RSS, entidad que adems de prestar los servicios debe velar porque estos se lleven a cabo de manera correcta. La financiacin proviene de recursos del Presupuesto General de la Nacin a travs de la RSS y de entidades como el Inurbe, Findeter, el Banco Agrario, el Incora, el Ministerio de Agricultura y el Fondo de Inversiones para la Paz, entre otros. En algunos casos, especialmente en los programas de atencin humanitaria de emergencia, existe contratacin con ONG. Si bien, en teora, debe haber seguimiento de los beneficiarios y del otorgamiento de los servicios, en la prctica no se tiende a realizar. Por ltimo, y ms all de la informacin recogida en la Encuesta Nacional de Hogares de Desplazados, no se han realizado evaluaciones de impacto de los programas de atencin de la RSS. El principal problema de la atencin a la poblacin desplazada es la falta de informacin sobre beneficiarios; sin embargo, esta situacin cambiar prximamente, ya que la RSS planea tener, en aproximadamente un mes, informacin detallada sobre los beneficiarios de los programas. En cuanto a los programas, uno de los problemas de la atencin a la poblacin desplazada se presenta en el programa de Restablecimiento, en particular en el otorgamiento de los crditos de vivienda y tierras. Aunque Finagro e Inurbe tienen el presupuesto necesario para otorgar los crditos a
la poblacin desplazada, la falta de garantas hace que los crditos no sean otorgados, o que lo sean en cantidades muy inferiores a lo establecido por los decretos que reglamentan la atencin. 7. Asistencia en pensiones y atencin al adulto mayor El componente de asistencia social en pensiones se maneja a travs del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), creado con la Ley 100 de 1993, y sus dos subcuentas: la Subcuenta de Solidaridad y la Subcuenta de Subsistencia. Solidaridad en Pensiones-Subcuenta de la
Solidaridad: El objetivo de esta Subcuenta es subsidiar las cotizaciones a pensiones de aquellos trabajadores pobres que no pueden contribuir temporalmente. Los criterios de elegibilidad incluyen ser mayor de 55 aos, tener ingresos inferiores a un salario mnimo, haber cotizado 650 semanas a pensiones y estar afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud; la focalizacin del programa la lleva a cabo el Consorcio Prosperar Hoy, como administrador fiduciario del FSP. En 2003 el programa daba subsidios a 234.199 personas. La salida del programa se da por estar en mora durante 6 o ms meses seguidos en cotizaciones o por dejar de cumplir los criterios de elegibilidad (por ejemplo, mayores ingresos que permitan realizar la totalidad de la cotizacin). Este programa otorga un subsidio diferencial y durante un periodo que vara entre 600 y 800 semanas, dependiendo de si el beneficiario trabaja en el sector informal rural, urbano, es discapacitado o es una madre comunitaria; los porcentajes del subsidio se presentan en el Cuadro 22. El subsidio promedio en 2003 fue de $43.475. 53
Cuadro 22 Porcentajes de subsidio a pensiones
Hombres y mujeres de 35 a 65 aos, del sector informal urbano. Hombres de 35 a 65 aos y mujeres de 30 a 65 aos, del sector informal rural. Trabajadores discapacitados de 20 a 65 aos.
Porcentaje diferencial segn semanas cotizadas, definido por el Consejo Asesor, hasta por 600 semanas. 90% hasta por 480 semanas sin rgimen de transicin, o 600 semanas sin rgimen de transicin. 95% hasta por 480 semanas sin rgimen de transicin, u 800 semanas sin rgimen de transicin. 80% hasta por 480 semanas sin rgimen de transicin, o 600 semanas sin rgimen de transicin.
Madres Comunitarias con mnimo un ao de servicio.
Fuente: Consorcio Prosperar Hoy.
El principal problema identificado en este programa es la baja cobertura, consecuencia en parte de un 54 bajo conocimiento del programa (Perotti, 2001). Por otra parte, para algunos trabajadores del sector rural, que no tienen ingresos mensuales constantes, es difcil realizar la cotizacin cada mes; en consecuencia, estos trabajadores tienden a entrar en mora fcilmente y as pierden el derecho al subsidio. Por ltimo, dado que no se hace seguimiento a los beneficiarios, el dinero destinado a los subsidios se puede estar dirigiendo a personas que no necesitan el apoyo en la cotizacin, y se deja de lado a aquellas personas que pueden aprovechar ms el subsidio temporal. Atencin al adulto mayor en pobreza-Subcuenta de la Subsistencia: El programa de atencin al adulto mayor tiene como objetivo otorgar un subsidio monetario y en especie a adultos mayores en situacin de extrema pobreza. Las personas elegibles deben ser mayores de 65 aos (50 para indgenas o discapacitados), tener mnimo tres aos
menos que la edad para adquirir la pensin de vejez, estar clasificados en Sisbn 1 y 2, carecer de ingresos suficientes para subsistir, y haber residido durante los ltimos 10 aos en Colombia. Se da especial prioridad a mayores edades, niveles 1 y 2 del Sisbn, mayores tiempos de permanencia en el municipio, minusvala o discapacidad fsica o mental, o personas a cargo del aspirante. El principal mecanismo de focalizacin del programa es el Sisbn. En la actualidad, aproximadamente 142 mil adultos mayores se benefician de este programa, y la salida se da por la muerte del beneficiario, por recibir una pensin u otro subsidio, por la comprobacin de falsedad en la informacin suministrada, por tener la mendicidad como actividad productiva, por realizar actividades ilcitas, por el traslado a otro municipio o por retiro voluntario. El programa otorga un subsidio econmico directo ($106.000 en 2003) a travs de dos modalidades. Si el adulto mayor no reside en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor, se otorga una porcin en efectivo ($35.000-$75.000) y otra
en servicios sociales complementarios ($31.000). Si el beneficiario reside en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor, se otorga una porcin en servicios sociales bsicos ($35.000-$75.000) y otra en efectivo ($31.000). Si bien, la reglamentacin de este programa es bastante reciente, ya se han identificado algunos problemas. En trminos institucionales, el dinero del FSP est en manos del Ministerio de la Proteccin Social; sin embargo, esta entidad no tiene la infraestructura regional necesaria para ejecutar el programa. El Ministerio se ha apoyado en el Icbf para la ejecucin del programa, pero al no tener los recursos, el Icbf no ha podido asignar el personal necesario para hacerlo eficientemente. En este sentido, la separacin de recursos e infraestructura en dos entidades genera conflictos que en ltimas afectan la forma como se desarrolla el programa. En trminos operativos, el programa buscaba llegar a todos los municipios del pas, independientemente de si tenan o no un banco. Sin embargo, no ha sido fcil llevar a cabo el programa en los municipios que no tienen banco, lo que implica que una cantidad importante de subsidios no se ha ejecutado. Otro problema que se presenta en el funcionamiento del programa se asocia a la presentacin de los proyectos de atencin por parte de los entes territoriales: el manual operativo del programa establece que los proyectos deben pasar por dos revisiones por parte del Icbf: la primera en los centros zonales y la segunda en las regionales. En estas revisiones el Icbf debe verificar que los proyectos cumplan con los requisitos establecidos, y una vez verificados pasan al Consorcio Prosperar Hoy, donde se lleva el control de los proyectos recibidos. No obstante, se ha diagnosticado que la verificacin por parte
del Icbf no es completa, ya que muchos de los proyectos que llegan al Consorcio Prosperar Hoy no cumplen con los requisitos necesarios para su aprobacin. Esto, evidentemente, ha retrasado el pago de subsidios a los beneficiarios. En cuanto al mecanismo de focalizacin del programa, el Sisbn, aunque es un mecanismo adecuado para algunos programas, el solo hecho de que el adulto mayor pueda presentar su carn del Sisbn implica que tiene una vivienda. Focalizar por Sisbn deja por fuera del programa precisamente a la poblacin objetivo del programa, que son los adultos mayores en condiciones de indigencia. Por ltimo, y en relacin con el seguimiento de los beneficiarios, los adultos mayores deben certificar supervivencia al Consorcio Prosperar Hoy, acercndose a las notaras de sus municipios. Sin embargo, para quienes viven en veredas y zonas rurales, no es fcil certificarla por su propia condicin de adulto mayor y por las dificultades geogrficas (falta de vas de acceso a cascos urbanos) y de infraestructura de los municipios (no todos tienen notara). Respecto a la organizacin industrial del FSP y sus dos subcuentas, los servicios los prestan directamente el FSP y el ISS en el programa de Solidaridad en Pensiones, y el FSP y los Centros de Bienestar del Adulto Mayor en la atencin al adulto mayor. Los programas se financian bajo un esquema de solidaridad en el cual los trabajadores activos vinculados a esquemas pensionales, y con ingresos superiores a cuatro salarios mnimos, cotizan 1% adicional para el Fondo (si tienen ingresos mayores a 16 salarios mnimos, cotizan entre 0,2% y 1% adicional de acuerdo con su ingreso con destino a la Subcuenta de Subsistencia exclusivamente). En adicin, quienes reciben pensiones de ms de 55
10 y superiores a 20 salarios mnimos cotizan 1% y 2% adicional respectivamente, con destino a la Subcuenta de Subsistencia exclusivamente. El Ministerio de la Proteccin Social regula los programas (en el caso de la Subcuenta de Solidaridad, tambin la Superintendencia Bancaria), y en teora se deben realizar visitas de seguimiento a los beneficiarios, aunque en la prctica no se realizan. El monitoreo es responsabilidad del Consorcio Prosperar Hoy como administrador fiduciario del Fondo, y aunque se deben realizar evaluaciones de los programas, estas an no se han realizado. Un aparente problema con los recursos del FSP es que una porcin significativa no se presupuesta anualmente para otorgar subsidios sino que se mantiene en TES; no obstante, estos recursos podran utilizarse para ampliar la cobertura de 56 los programas de solidaridad en pensiones y de atencin al adulto mayor, y an no es claro por qu una porcin alta de los recursos es invertida en TES. 8. Sntesis del portafolio de servicios de asistencia social Esta seccin pretende establecer algunas
modalidades estudiadas (las ocho modalidades del Icbf, los programas de capacitacin dirigidos a la poblacin desplazada, Solidaridad en Pensiones, Atencin al Adulto Mayor y Familias en Accin). El nivel de ingresos se usa como mecanismo de focalizacin en 10 programas Infantiles, (Hogares Hogares Comunitarios, Hogares
FAMI, Clubes Prejuveniles y Juveniles, Asistencia Nutricional, Solidaridad en Pensiones, Atencin al Adulto Mayor, Familias en Accin, el subsidio monetario de las Cajas de Compensacin Familiar y el Rgimen Subsidiado de Salud), de los cuales tres programas (Atencin al Adulto Mayor, Familias en Accin y el Rgimen Subsidiado de Salud) emplean el Sisbn como mecanismo de verificacin del nivel de ingreso de los hogares. La focalizacin por estado de salud, en particular para priorizar los servicios hacia la poblacin discapacitada, se utiliza en siete programas (Hogares Comunitarios, Hogares Infantiles, Hogares Sustitutos, atencin a la niez en peligro, atencin institucionalizada para la niez en peligro extremo, Solidaridad en Pensiones y Atencin al Adulto Mayor). La focalizacin por gnero slo la utilizan los Hogares FAMI del Icbf, donde la atencin est dirigida a mujeres gestantes o lactantes. Otros mecanismos de focalizacin incluyen: la focalizacin geogrfica en la Atencin Nutricional del Icbf, Familias en Accin y Familias Guardabosques; el registro en el SUR para la atencin a la poblacin desplazada; y el cumplimiento de circunstancias especiales para la atencin a la niez en peligro o abandono. La activacin del servicio la realiza el usuario en
caractersticas generales del portafolio de servicios de asistencia social en Colombia, en particular analizando los mecanismos de focalizacin utilizados, mecanismos de activacin del servicio, reglas de salida, forma en que se otorga el servicio, y sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluacin. Los servicios de asistencia social en Colombia utilizan diversos mecanismos de focalizacin, dentro de los cuales el ms usado es la focalizacin por edad; este mecanismo lo utilizan 12 de las 19
todos los programas, con excepcin de la Asistencia Nutricional del Icbf, donde las escuelas beneficiarias son escogidas geogrficamente (rurales, o urbanas de estrato 1 y 2). En cuanto a las reglas de salida,
ocho programas tienen como regla de salida la superacin de la condicin que ocasion la entrada al programa (las tres formas de atencin a la niez en peligro, el programa de generacin de ingresos para la poblacin desplazada, Solidaridad en Pensiones, Atencin al Adulto Mayor, el subsidio monetario de las Cajas de Compensacin y el Rgimen Subsidiado de Salud); ocho tienen una edad mxima como regla de salida (Hogares Comunitarios, Hogares Infantiles, Hogares FAMI, Clubes Prejuveniles y Juveniles, Asistencia Nutricional, y los tres tipos de atencin para la niez en peligro o abandono); seis de los programas tienen como regla de salida el tiempo mximo cumplido en el programa (las cuatro formas de atencin a la poblacin desplazada, Solidaridad en Pensiones y Familias en Accin); el programa de Atencin al Adulto Mayor en pobreza tiene como regla explcita de salida la muerte del beneficiario; y los nicos programas que no tienen una regla especfica de salida son el subsidio en servicios de las Cajas de Compensacin y Familias Guardabosques. Respecto a la forma en que se otorgan los servicios, nueve programas los otorgan nicamente en especie (siete de los ocho programas del Icbf con la excepcin de los Hogares Sustitutos, el subsidio en servicios de las Cajas de Compensacin, y el Rgimen Subsidiado de Salud); cuatro otorgan slo subsidios monetarios (asistencia humanitaria de emergencia para la poblacin desplazada, Solidaridad en Pensiones, Familias en Accin y el subsidio monetario de las Cajas de Compensacin); y seis otorgan subsidios tanto en servicios como en efectivo (Hogares Sustitutos del Icbf, los programas de generacin de ingresos, vivienda y capacitacin para la poblacin desplazada, Atencin al Adulto Mayor y Familias Guardabosques).
Los servicios que se otorgan incluyen: alimentacin (permanente, transitoria o alimentos no preparados); alojamiento (permanente o transitorio); educacin (acompaamiento o integracin escolar, charlas informativas o educacin bsica formal); asistencia jurdica (tramitacin de documentos de identidad o de afiliaciones a seguridad social); actividades laborales (capacitaciones); recursos productivos (crditos, insumos para la produccin, materiales de construccin o subsidios en dinero); atencin en salud (enfermera, medicamentos, odontologa, suministro artculos de higiene o prtesis, y diversos tipos de terapia); y otras actividades como recreacin y deporte, cuidado infantil, actividades de sensibilizacin social, transporte y vestuario. En el caso de la alimentacin, sta se otorga en nueve de los 19 programas estudiados (los tres tipos de Hogares del Icbf, Asistencia Nutricional, los tres tipos de atencin a la niez en peligro o abandono, la Atencin Humanitaria de Emergencia para la poblacin desplazada y el subsidio en servicios y especie de las Cajas de Compensacin). El alojamiento se otorga en tres programas (Hogares Sustitutos e Instituciones de Proteccin del Icbf, y Atencin Humanitaria de Emergencia para la poblacin desplazada). Seis de los programas otorgan actividades de educacin (Clubes Prejuveniles y Juveniles, los tres tipos de atencin a la niez en peligro o abandono, el programa de capacitacin para la poblacin desplazada con la modalidad de nivelacin escolar y el subsidio en servicios de las Cajas de Compensacin), mientras que cuatro programas prestan asistencia jurdica, en particular colaboracin para afiliar a la poblacin beneficiaria al Rgimen Subsidiado de Salud (Hogares Comunitarios, Infantiles y FAMI del Icbf y los Hogares Sustitutos para la niez en abandono o peligro). 57
En cuanto a la asistencia laboral y en recursos productivos, ocho de los 19 programas otorgan asistencia laboral, en particular procesos de capacitacin y adaptacin laboral (Clubes Prejuveniles y Juveniles, los tres tipos de atencin del Icbf a la niez en peligro o abandono, los programas de Generacin de Ingresos y Capacitacin para la poblacin desplazada, el subsidio en servicios de las Cajas de Compensacin y Familias Guardabosques); por otra parte, 10 de los programas prestan algn tipo de atencin en recursos productivos, la mayora a travs de crditos o subsidios en efectivo (Hogares Sustitutos, los cuatro tipos de atencin a la poblacin desplazada, la Atencin al Adulto Mayor, Familias en Accin, los subsidios monetario y en servicios de las Cajas de Compensacin, y Familias Guardabosques). Dentro de los 19 programas analizados, nueve proporcionan atencin en salud (los tres tipos de Hogares para atencin a menores de 6 aos, los tres tipos de atencin a la niez en peligro, la Atencin al Adulto Mayor, el subsidio en servicios de las Cajas de Compensacin y el Rgimen Subsidiado de Salud). Por ltimo, dentro de los otros servicios que se analizan, ocho programas proporcionan actividades recreativas (Hogares Comunitarios e Infantiles, Clubes Prejuveniles y Juveniles, los tres tipos de atencin a la niez en peligro, la Atencin al Adulto Mayor y el subsidio en servicios de las Cajas de Compensacin); tres programas proporcionan cuidado infantil (Hogares Comunitarios, Hogares Infantiles y el subsidio en servicios de las Cajas de Compensacin); 11 de los programas proporcionan actividades de sensibilizacin social (los tres tipos de Hogares del Icbf para la atencin a menores de 6 aos, Clubes Prejuveniles y Juveniles, los tres tipos de atencin a la niez en peligro, los programas
de Atencin Humanitaria, Generacin de Ingresos y Capacitacin para la poblacin desplazada, y Familias Guardabosques). Al analizar el tipo de choque al que responden los servicios de asistencia social, tenemos que seis de los 19 programas responden a choques macro, ms especficamente a choques covariados de empleo, desplazamiento16 o cultivos ilcitos (la Solidaridad en Pensiones, los cuatro tipos de atencin a la poblacin desplazada y Familias Guardabosques). Los 13 programas restantes hacen frente a choques idiosincrsicos, en particular a choques de salud, descomposicin familiar y ciclo de vida. Con excepcin de Familias en Accin y algunos programas del Icbf, un gran problema dentro de los servicios de asistencia social es la falta de seguimiento de los beneficiarios, de monitoreo de normas de calidad y prestacin de los servicios y de evaluacin de los programas. Si bien en muchos programas est establecido que se debe hacer seguimiento a los beneficiarios e incluso evaluaciones de impacto, hasta el momento stos no se han realizado en la prctica. Este es el caso del programa de Solidaridad en Pensiones (donde parece no realizarse ningn seguimiento a los receptores del subsidio pensional) y de los programas de atencin a la poblacin desplazada. El anlisis del portafolio de asistencia social tambin muestra que existe una gran dispersin de los programas en diversas entidades y un gran nmero de acciones fragmentadas en asistencia social. En algunos casos existe multiplicidad en
16
58
El desplazamiento ha sido caracterizado como un choque covariado, aunque dependiendo de la situacin que se presente puede ser tambin clasificado como un choque mezzo.
las poblaciones objetivo y en general no existe un nico responsable de los programas de asistencia social. Como se presenta en el Grfico 5, hay un sinnmero de entidades que ejecutan programas de reduccin de la pobreza, algunas de las cuales
tienen una participacin de tan slo 2% dentro de la ejecucin total. En estas condiciones, los costos administrativos del portafolio de asistencia social se incrementan, lo que no permite proveer los servicios de la manera ms eficiente.
Grfico 5 Distribucin total de programas segn ejecutor

14 12 10
8% Porcentaje 8% 7% 5% 3% 3% 2% 2% 2% 0% 3% 2% 2% 10% 10% 13% 13%
8
7%
6 4 2 0
Mincomunicaciones
Minagricultura
Mintransporte
Banco Agrario
Fuente: Misin para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad-MERPD.
B. Asistencia Social en Bogot: algunos programas

1. Atencin a la niez de 0 a 5 aos
mejoramiento de los niveles de salud y nutricin, y acciones para facilitar el acceso a los servicios de educacin y salud. La atencin a nios entre 0 y 5 aos se lleva a cabo
La atencin a la niez de 0 a 5 aos en Bogot la realiza el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) con el objetivo de fortalecer espacios de socializacin para los nios y promover su desarrollo. La atencin incluye acciones de
a travs de tres modalidades principales: Jardines Infantiles, Casas Vecinales y Alianzas Amigas de la Niez. Los Jardines Infantiles son atendidos por servidores pblicos del DABS y por personal contratado a travs de prestacin de servicios. Las
Mininterior
Minminas
Findeter
Fogafin
Icetex
Icbf
CCF
FIP
MEN
Sena
MPS
RSS
MAVDT
Finagro
59
Casas Vecinales estn organizadas en Asociaciones Comunitarias conformadas por madres educadoras; el DABS financia los componentes de la atencin. Por ltimo, las Alianzas Amigas de la Niez funcionan mediante convenios con organizaciones no gubernamentales, Cajas de Compensacin Familiar, grupos comunitarios y otras entidades del Estado. Esta modalidad funciona de dos formas: i) a travs de la cofinanciacin de cupos con ONG, donde el DABS aporta el componente nutricional, los elementos de aseo, el material didctico, el 50% del recurso humano y unos recursos adicionales para eventos especiales realizados en el mes de diciembre; y ii) por medio de Jardines Sociales, que comprenden alianzas realizadas con el Icbf y con algunas Cajas de Compensacin Familiar, donde el DABS aporta la infraestructura y la dotacin inicial, y los lineamientos tcnicos del funcionamiento de 60 los Jardines se dan conjuntamente entre el Distrito y la Nacin. En adicin a la prestacin de estos servicios, el DABS realiza acciones solidarias con los nios de los Hogares Comunitarios de Bienestar del Icbf que estn ubicados cerca a los Jardines Sociales, con actividades ldicas y artsticas de medio da, una o dos veces por semana. En 2003 se atendieron 33.432 nios menores de 5 aos en esas modalidades, de los cuales 68% se encuentran en niveles 1 y 2 de Sisbn (la poblacin objetivo se estima en 156.252 nios en Sisbn 1, 2 y 3 en Bogot). 2. Atencin a las familias gestantes
llevar a cabo acciones de promocin, capacitacin, atencin nutricional y psicosocial a las familias gestantes para promover los vnculos familiares y en especial con los nios. Hasta 2000, el DABS vena desarrollando acciones que buscaban brindar apoyo nutricional, capacitacin e intervencin en planificacin familiar, con el objetivo de fortalecer los vnculos madre-hijo. En los ltimos aos las acciones se ampliaron al periodo de gestacin, buscando generar procesos de corresponsabilidad entre los integrantes de la familia, en especial al hombre en su condicin de padre y compaero. El modelo de atencin de las familias gestantes se realiza a travs de tres componentes: nutricin, salud y formacin. El componente de nutricin tiene como objetivo fortalecer hbitos de nutricin sanos, otorgando un bono de apoyo alimentario de $44.000 mensuales para 2003. Tambin ofrece acciones de formacin en hbitos nutricionales y de vida saludable que permitan a las familias aprovechar mejor los recursos ofrecidos por el DABS. El componente de salud gestiona el acceso de las familias gestantes a los servicios que ofrece la Secretara Distrital de Salud en la preparacin del parto y en la atencin al recin nacido. El componente de formacin pretende fortalecer y capacitar a la familia gestante a travs de un servicio de prevencin de la gestacin y de acciones de capacitacin en derechos sexuales y reproductivos. Igualmente, se les capacita en elementos de desarrollo personal, empoderamiento, prevencin del maltrato, desarrollo infantil y estimulacin adecuada. En 2003, este programa atendi a 11.235 familias,
La
atencin
familias
gestantes,
realizada
incluidas familias desplazadas y adolescentes gestantes.
nuevamente por el DABS, tiene como propsito
3. Ciudadano habitante de la calle A travs de la atencin al habitante de la calle entre 22 y 59 aos, el DABS busca promover la inclusin social de esta poblacin mediante cinco modalidades de intervencin social: Brigadas en Calle, Hogar de Paso, Centro de Atencin Transitoria, Comunidades Teraputicas (atencin especializada) y Enlace Social y Seguimiento. En la modalidad de Brigadas de Atencin Local se realizan contactos, motivacin y atencin directa para un total de 500 atenciones en la semana aproximadamente; tambin se hace seguimiento al desplazamiento que el habitante de la calle hace por la ciudad. La atencin incluye jornadas donde se prestan servicios de aseo, salud, alimentacin y acciones recreativas, y se les incentiva para que accedan a los dems servicios que presta el DABS. La modalidad Hogar de Paso es un servicio de atencin bsica acompaado de talleres ldicos y formativos, abiertos todos los das. El Hogar cuenta con una capacidad de atencin de 250 personas durante el da y de 100 personas en la noche. La modalidad de Atencin Transitoria corresponde a los servicios de atencin bsica y especializada que se prestan en el Centro de Atencin Transitoria (CAT), y que incluyen acciones pedaggicas para permitir la inclusin social de los habitantes de la calle. Estos servicios se prestan las 24 horas del da durante un tiempo entre 3 y 5 meses. El CAT cuenta con una capacidad de 270 cupos. La modalidad de Comunidades de Vida ofrece atencin especializada en un internado voluntario con una duracin entre 3 y 9 meses. Se realizan acciones de formacin tcnica en oficios como panadera, lavandera,
cocina y pintura; en ocasiones se ofrecen pasantas en empresas pblicas y privadas. Por ltimo, en la modalidad de Enlace Social y Seguimiento se brinda acompaamiento social, orientacin y apoyo profesional, promoviendo la integracin familiar, educativa, social y laboral a las personas que han egresado de los servicios prestados en las modalidades de Atencin Transitoria y Comunidades de Vida. Otra entidad encargada de la atencin al habitante de la calle es el Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y la Juventud (IDIPRON). Esta entidad atiende principalmente a nios y jvenes habitantes de calle, y pandilleros que estn entre los 8 y los 22 aos. El Instituto se distingue por haber diseado y ejecutado un programa de atencin integral gracias al cual el beneficiario asciende gradualmente en un proceso de recuperacin que le permite integrarse a la sociedad. Esta atencin se proporciona a travs de modalidades de Atencin Interna, Externa, y diversos servicios que incluyen, entre otros: vivienda, alimentacin, vestuario, recreacin, atencin en salud, educacin formal, tecnolgica y la formacin para el empleo, todo buscando la resocializacin del beneficiario y su reincorporacin a la sociedad. El IDIPRON divide su poblacin beneficiaria en tres grupos. En primer lugar, atiende nios y jvenes que viven en las calles en condicin de indigencia. Para la poblacin menor, la estrategia de atencin se centra en programas educativos y asistenciales en internados. Para los ms grandes, se basa en un sistema de externado con actividades continuas que los reconfortan, desintoxican, alfabetizan y orientan hacia una vida productiva. En segundo lugar, presta atencin a trapecistas (pandilleros), 61
que son jvenes que habitan en barrios pobres y zonas marginadas, envueltos en problemas de droga y delincuencia y hacen parte de pandillas. Para esta poblacin la estrategia de atencin se orienta hacia el estudio y la capacitacin en actividades productivas, motivacin, alfabetizacin, y formacin integral para lograr cambios de conducta. En tercer lugar, el IDIPRON ofrece atencin a las madres de los nios callejeros y de los jvenes en alto riesgo de terminar en las calles. En este caso, se brinda motivacin, alfabetizacin, y capacitacin en actividades sencillas que puedan resultar productivas para mejorar sus ingresos y su calidad de vida. 4. Atencin al adulto mayor en pobreza La atencin al adulto mayor en pobreza en Bogot 62 se dirige a los adultos mayores de 50 aos con discapacidad y a los adultos mayores de 60 aos, clasificados en los niveles 1, 2 y 3 de Sisbn, sin ingresos, pensin u otro tipo de subsidio del Estado. La atencin se realiza a travs de las modalidades de Subsidio a la Demanda, Atencin Institucionalizada y Clubes de Ancianos. La modalidad subsidio a la Demanda otorga un subsidio mensual en dinero que vara entre $74.000 y $156.000 dependiendo de las caractersticas del beneficiario (edad, puntaje Sisbn, personas a cargo) y que se retira mensualmente utilizando una tarjeta que puede ser usada en cajeros y datfonos y que no requiere la apertura de una cuenta bancaria. La evolucin del modelo de entrega del subsidio se puede dividir en tres etapas: Bonos en supermercados (1995-1999): esta forma de entrega se bas en el supuesto que
la poblacin adulta mayor deba mejorar su alimentacin y nutricin. Entre las varias desventajas de esta alternativa estn la dificultad para los beneficiarios de cambiar estos bonos por los alimentos y en los lugares permitidos. Adicionalmente, los gastos administrativos son altos debido a que los funcionarios deben dedicarse de manera exclusiva a los procesos de control y entrega de bonos y no a la atencin del beneficiario. Cuentas de ahorro (1999-2000): con el propsito de que los adultos mayores beneficiarios tuvieran autonoma para priorizar los recursos del subsidio segn sus necesidades de alimentacin, arriendo y auto-cuidado, se realiz un proceso de reorientacin del modelo de entrega a travs de la transferencia de recursos a cuentas de ahorros y el fortalecimiento de las actividades de desarrollo humano. Este modelo present dificultades en gastos ya que el beneficiario deba asumir el gasto de la cuota de manejo y del uso del cajero, adems generaba el riesgo administrativo al ser cuentas de carcter privado y no poder tener control sobre el retiro del subsidio ni sobre el dinero sobrante en la cuenta cuando el adulto mayor muere. Tarjeta inteligente PAY-TM (2000-2003):
la entrega del subsidio a partir de este mecanismo ha permitido una mayor eficiencia en los procesos operativos y administrativos, debido a que al ser una tarjeta de pagos no es necesario que los beneficiarios abran una cuenta bancaria. Esto permite el control de saldos y el redireccionamiento de recursos, lo cual aumenta la calidad en la atencin. Las actividades de desarrollo humano han cambiado la metodologa de mdulos sobre temticas
predeterminadas en derechos, autocuidado y autogestin hacia grupos de inters por reas culturales y de derechos. La modalidad de Atencin Institucionalizada atiende a los adultos mayores que se encuentran en Centros de Desarrollo Social (Albergue de Ancianos Bosque Popular, Albergue de Ancianos Bello Horizonte, y ONG especializadas e inscritas ante el DABS como oferentes). La atencin incluye alimentacin, servicios de salud, medicamentos y consultas no incluidas en el POS-S, acciones de rehabilitacin, subsidio de transporte, actividades de desarrollo humano y un servicio funerario. Con el fin de que el beneficiario no rompa sus vnculos familiares y que la permanencia en los Centros de Desarrollo Social sea temporal, esta modalidad ofrece procesos de sensibilizacin y de proyectos de vida que buscan en un futuro trasladar al beneficiario a la modalidad de Subsidio a la Demanda y hacerle seguimiento. Por ltimo, la modalidad Clubes de Ancianos provee actividades de desarrollo humano, atencin socioafectiva, ocupacional, formacin en autocuidado, atencin corporal y fsica y actividades creativas. El programa de atencin al adulto mayor en pobreza atendi 21.400 adultos mayores en 2003, lo que corresponde a 39% de los adultos mayores con un NBI (55.052 adultos mayores en Bogot). En trminos generales, la experiencia bogotana permite establecer algunas caractersticas de los programas que es interesante tener en cuenta al analizar el caso de Colombia. Adems de focalizar por edad, y teniendo en cuenta que los servicios de asistencia social se deben dirigir a la poblacin
pobre, la focalizacin de la pobreza o las necesidades bsicas insatisfechas se verifican a travs de una visita domiciliaria. Por otro lado, la mayor parte de los programas tienen mecanismos de salida explcitos: edad mxima cumplida para atencin de la niez, culminacin del periodo elegible para familias gestantes y lactantes, y muerte o mejora de la situacin de pobreza para el programa de adulto mayor. Los programas de atencin a habitantes de la calle tienen tambin un mecanismo de salida que se basa en el cumplimiento del tiempo durante el cual se presta el servicio; sin embargo, dada la problemtica especial de esta poblacin, la salida de los servicios depende ms de las necesidades y la voluntad de la poblacin beneficiaria que de un mecanismo de salida obligatorio. La participacin de entidades privadas sin nimo de lucro est bastante arraigada en los programas de asistencia social en Bogot. La mayora de estos permiten e incentivan las alianzas estratgicas con ONG para la prestacin de sus servicios; por ejemplo, a travs de mecanismos de cofinanciacin, como es el caso de los programas de atencin a la niez y al adulto mayor, analizados anteriormente. En trminos de descentralizacin, aunque la prestacin de los servicios est bastante descentralizada a nivel de las localidades (16 de las 20 localidades cuentan con un Centro Operativo Local del DABS para prestar gran parte de sus servicios), las decisiones se toman a nivel central. Las condiciones de participacin en los programas de Bogot no incluyen ningn tipo de copago por parte del beneficiario ni requieren el cumplimiento de condiciones adicionales. Sin embargo, en los programas de adulto mayor y habitante de la calle existe un mecanismo de salida que busca, 63
a travs de la atencin, reducir la dependencia del beneficiario en el programa e incentivar que en un futuro no necesite atencin. En ambos casos se busca la salida de los beneficiarios de la atencin institucionalizada mediante actividades de proyectos de vida, procesos de sensibilizacin en vnculos familiares y, para los habitantes de la calle, opciones de generacin de ingresos, que les permitan tener opciones diferentes de la atencin permanente por parte de las autoridades.
Especficamente, la Beneficencia de Cundinamarca atiende nios, jvenes, adultos mayores y discapacitados, con necesidades bsicas insatisfechas, en programas de asistencia, proteccin, formacin integral y atencin en salud. Para prestar sus servicios, puede crear y administrar Centros Asistenciales para atender a la poblacin con problemas de salud mental y a los adultos mayores, y crear Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) para la atencin en salud de su poblacin objetivo. A nivel local, tiene la responsabilidad de adoptar y actualizar las polticas sociales, teniendo en cuenta los avances legales, tecnolgicos, sociales y culturales que se den en el sector. Los recursos de la Beneficencia de Cundinamarca provienen del presupuesto propio de la entidad, del Presupuesto General de la Nacin, de donaciones y transferencias (nacionales o extranjeras), de impuestos y de una suma por las utilidades de la Lotera de Cundinamarca. En las actividades de la Beneficencia se promueve la contratacin con entidades externas y con el sector privado. Por ejemplo, para la prestacin de servicios tiene la opcin de celebrar contratos y convenios con entidades y personas, del sector pblico y privado, nacionales y extranjeras; en adicin, puede celebrar contratos con entidades diferentes a la Beneficencia para garantizar la calidad de los servicios, su prestacin oportuna y una oferta adecuada de servicios, dirigidos a la poblacin de usuarios. Ms all, debe articular sus polticas sociales con los diferentes niveles de gobierno y con las entidades que cumplan su misma misin social. En la prctica, la Beneficencia de Cundinamarca tiene tres albergues ubicados en Sibat, donde atiende personas de cualquier edad con problemas
C. Las beneficencias: el caso de Cundinamarca

A grandes rasgos, las beneficencias departamentales tienen la responsabilidad de llevar a cabo acciones en materia social utilizando recursos departamentales de fuentes como juegos de azar, 64 loteras, etc. Sin embargo, el funcionamiento especfico de cada una de ellas, as como sus fuentes de financiacin, estn determinados a nivel departamental por las respectivas asambleas. Por esta razn, este anlisis se centra en el caso especfico de la Beneficencia de Cundinamarca. Segn lo establecido en el Decreto 2202 de 1998, la misin de la Beneficencia de Cundinamarca es prestar servicios sociales y de salud a la poblacin ms pobre y vulnerable de Cundinamarca y de Bogot. Estas actividades las realiza mediante programas orientados a la proteccin, prevencin, asistencia social, tratamiento y rehabilitacin de su poblacin objetivo, y en los casos en los cuales la poblacin se encuentra en estado de indigencia, otorga aportes y subsidios alimentarios. En todos los casos, busca garantizar el principio de solidaridad mediante una eficiente y eficaz administracin de los recursos financieros.
de salud mental (retardos, esquizofrenia, etc.) Estos albergues son La Colonia, que atiende 670 personas, Julio Manrique, que atiende 335 personas, y J.J. Vargas, que atiende 690 personas. Adicionalmente, a nivel departamental cuenta con cinco hogares de ancianos ubicados en Arbelez, Villeta, Fusagasug, San Pedro Claver (Bogot) y Facatativ. Tambin cuentan con colegios para nios en proteccin (aquellos que por razones de maltrato, abandono, desplazamiento, trabajo y otras situaciones, se les brinda alojamiento y educacin), ubicados en Boquern, Fusagasug, Sibat y Chipaque.
salud (tales como discapacidad), abuso de drogas o alcohol, reducciones del ingreso y crisis familiares (por ejemplo, adultos mayores abandonados). En 1999, estos proveedores tuvieron un gasto total de aproximadamente $219.000 millones, lo que equivale a $293.000 millones actuales17; el sector privado representa la mayor parte de este gasto (53%). Sin embargo, la mayora de los proveedores son pequeos, con un gasto anual de aproximadamente $12 millones en 1999. Una gran parte de los proveedores de asistencia social de la encuesta no utiliza ningn mecanismo para focalizar sus servicios: un poco ms de 50% de los proveedores pblicos no utilizan mecanismos de focalizacin, mientras que el porcentaje de proveedores privados que no focalizan sus servicios es 23%. Dentro de aquellos que focalizan sus servicios, la mayora utilizan la edad como instrumento. La focalizacin por gnero no es comn, y se tiende a utilizar nicamente en los servicios dirigidos a la poblacin desempleada, donde se da prioridad a las mujeres desempleadas. En cuanto a los criterios administrativos, si bien algunos proveedores utilizan criterios como el estrato o el Sisbn para focalizar, la gran mayora emplea instrumentos ms generales y ms costosos para determinar si un usuario se encuentra en pobreza extrema, tales como las visitas domiciliarias. En general, la focalizacin es un tema importante para los proveedores de asistencia social en Colombia, en particular para los proveedores privados, quienes tienden a ser ms estrictos con la entrega de servicios y a usar ms mecanismos de focalizacin. 65
D. Asistencia social privada

El anlisis de los proveedores privados de asistencia social se basa en Santos (2004), quien realiza un estudio de la Encuesta Nacional de Oferta de Servicios para la Poblacin Vulnerable (ESPV). Esta encuesta se realiz a 1.085 instituciones entre noviembre de 2000 y abril de 2001, como parte del estudio Familias colombianas: estrategias frente al riesgo (2002), organizado por la Misin Social del Departamento Nacional de Planeacin, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf) y el PNUD. Segn muestran los datos de la encuesta, la mayora de los proveedores de asistencia social son privados (88%) y atienden a un total de 455.490 usuarios. Un 10% de los proveedores encuestados son pblicos, atendiendo a 435.424 usuarios (la mitad de los cuales corresponde a atencin por parte de la Alcalda de Bogot); el 2% restante corresponde a instituciones mixtas. As, y como primera medida, se pone en evidencia el importante papel que juega el sector privado en la provisin de asistencia social en Colombia. La mayora de los proveedores de asistencia social se enfocan en problemas de
17
Esta cifra incluye los 751 proveedores que respondieron la pregunta.
Otra pregunta interesante es el tipo de choques al que responde la provisin de asistencia social. Una vez se han eliminado de la encuesta aquellos proveedores que atienden sntomas de riesgos y no riesgos en s (este es el caso de atencin por reduccin del ingreso, donde no se puede saber si el ingreso se redujo por un choque idiosincrsico o uno covariado), el 90% de los proveedores atienden personas que han enfrentado un choque idiosincrsico. En trminos de regulacin, slo 49% de los proveedores tienen licencias de operacin, e incluso 33% de los proveedores que declararon tener licencia nunca presentaron el documento que verificaba que la tenan. Lo que es ms preocupante, los proveedores que no tienen licencias de operacin atienden a 75% de los beneficiarios de asistencia 66 social (ms de 676.000 personas). En cuanto a la supervisin, 34% de los proveedores respondieron que sus servicios no eran supervisados o controlados por ninguna entidad (este es el caso de 37% de los proveedores privados y de 13% de los pblicos); este 34% de los proveedores que no son supervisados atienden a 51% de los beneficiarios de asistencia social en el pas (un poco menos de 460 mil personas). Esta evidencia muestra que existe un problema en la regulacin y la supervisin de la prestacin de servicios de asistencia social en Colombia. En sntesis, el sector de proveedores de asistencia social es un sector grande, que tiende a utilizar la edad o mecanismos propios para focalizar sus servicios, que se enfoca en la atencin de choques idiosincrsicos y que tiene sistemas poco desarrollados de regulacin y supervisin.
E. Papel de la asistencia social en la reduccin de la pobreza

Esta seccin examina los efectos de los subsidios de proteccin social, en particular aquellos de asistencia social, sobre la pobreza y la brecha de pobreza como acercamiento a un anlisis de su incidencia. Utilizando datos de la Encuesta de Calidad de Vida de 2003 se estudian los siguientes subsidios: atencin del Icbf para nios de 0 a 5 aos y de 6 a 7 aos, atencin del Ministerio de Educacin Nacional en preescolar, educacin primaria, secundaria y superior, servicios pblicos de gas, telfono, energa, acueducto, alcantarillado y aseo, Rgimen Subsidiado de salud y vinculados a salud, el subsidio familiar de las Cajas de Compensacin, subsidios de alimentacin, subsidios de vivienda, capacitaciones del Sena y pensiones. Dentro de estos subsidios se presta especial atencin a los que de cierta forma se relacionan con los objetivos de la asistencia social (por ejemplo, Icbf, Cajas de Compensacin, salud, alimentacin y pensiones). Para el anlisis de pobreza y de brecha se utiliza el ingreso de las personas y la lnea de pobreza vieja. 1. Reduccin de la pobreza El anlisis parte del ingreso antes de subsidios de cada persona, a partir del cual las personas son clasificadas como pobres o no pobres, dependiendo de si su ingreso se encuentra por debajo o por encima de la lnea de pobreza. A partir de los datos de la ECV-2003 se calcula el nmero de personas que reciben cada subsidio, y a partir de informacin presupuestal se calculan los recursos destinados a cada subsidio; teniendo esta informacin, se procede a calcular
el subsidio por individuo. Este se adiciona al ingreso de cada individuo, y luego las personas se clasifican nuevamente como pobres o no pobres. As, algunas personas que antes de subsidios se encontraban por debajo de la lnea de pobreza alcanzan niveles de ingreso superiores, saliendo as de la pobreza. Al calcular nuevamente el porcentaje de personas en pobreza, se obtienen los cambios en la lnea de pobreza que se podran atribuir a los subsidios de proteccin social. Como se puede apreciar en el Cuadro 23, a raz de este anlisis el porcentaje de personas en pobreza disminuye de 53,7% a 41,4% con los subsidios de proteccin social, es decir, en 12,3 puntos porcentuales. En particular, la pobreza se reduce en 1,7 puntos porcentuales con la atencin a vinculados a salud, en 1,5 puntos con el Rgimen Subsidiado, en 0,9 puntos con el subsidio a las pensiones, en 0,3 puntos con el subsidio de alimentacin, en 0,2 puntos con el subsidio familiar de las Cajas de Compensacin y con la atencin a la niez de 0 a 5 aos por parte del Icbf, y en 0,01 puntos porcentuales con la atencin del Icbf a nios de 6 y 7 aos. Sin embargo, estas reducciones no tienen en cuenta los recursos que se destinan a cada servicio. Por lo tanto, y con el fin de tener una mejor apreciacin de la efectividad de los subsidios, se calcula un ndice de efectividad que permite saber en cuntos puntos se reduce la pobreza por cada billn de pesos invertido. Al analizar este ndice, es importante tener en cuenta que un programa puede tener un alto ndice de efectividad simplemente porque atiende
a aquellos grupos poblacionales que se encuentran muy prximos a la lnea de pobreza. De la misma forma, un programa puede ser clasificado como poco efectivo si atiende a la poblacin muy por debajo de la lnea de pobreza, aun si incrementa el ingreso de esta poblacin de manera significativa. Por lo tanto, este tipo de comparacin entre los programas no debe ser tomada como definitiva. Teniendo estas limitaciones en cuenta, se puede observar que dentro de los subsidios de asistencia social, el mayor ndice de efectividad lo tienen la atencin a los vinculados a salud y el Rgimen Subsidiado con 0,67%. Le siguen la atencin Icbf a nios de 0 a 5 aos, con un ndice de 0,46%, el subsidio familiar de las Cajas de Compensacin con 0,45%, los subsidios de alimentacin con 0,44%, la atencin a niez de 6 y 7 aos por parte del Icbf con 0,22%, y por ltimo las pensiones con un ndice de 0,11%. En total, los subsidios sociales tienen un ndice de efectividad de 0,48%. Utilizando este ndice es posible calcular cuntos billones de pesos se necesitaran para erradicar la pobreza (que sta disminuya del 53,7% actual a cero) utilizando cada uno de los subsidios; sin embargo, es importante tener en cuenta que esta no es una solucin factible en la prctica y slo pretende dar algunas luces sobre la efectividad de los subsidios. Por ejemplo, si se quisiera erradicar la pobreza con los subsidios a los vinculados a salud, se necesitaran $80 billones, mientras que si se quisiera hacerlo con el subsidio de alimentacin seran necesarios $123 billones. El caso extremo es el de pensiones, en el que seran necesarios $484 billones para erradicar la pobreza. 67
Cuadro 23 Cambios en la pobreza despus de subsidios
Reduccin ndice Subsidio Pobreza Pobreza Recursos de efectividad (%) (%) (Pesos) (%) Pobreza sin subsidios Vivienda Vinculados a Salud Rgimen subsidiado Secundaria Preescolar 6-7 Energa Preescolar 0-5 Telfono Sena Icbf 0-5 Primaria Cajas CF Acueducto Subsidio alimentacin Gas Aseo Superior Icbf 6-7 Alcantarillado Pensiones Pobreza con subsidios 53,7 53,7 52,0 52,2 51,9 53,4 53,3 53,6 53,5 53,5 53,5 52,1 53,5 53,5 53,4 53,7 53,6 53,0 53,7 53,6 52,8 41,4 0,02 1,69 1,51 1,73 0,23 0,38 0,10 0,19 0,21 0,19 1,56 0,20 0,20 0,32 0,01 0,05 0,72 0,01 0,03 0,87 12,30 28.734.074.352 2.509.829.850.960 2.264.222.711.592 2.810.624.018.664 394.204.781.196 672.292.856.508 186.106.078.176 372.962.275.260 435.230.828.532 415.454.331.732 3.433.462.745.760 447.440.453.856 454.547.055.468 733.834.427.028 23.678.525.376 120.844.768.932 2.057.030.253.240 44.660.701.500 164.863.631.052 7.842.990.698.856 25.413.015.068.040 0,70 0,67 0,67 0,62 0,58 0,57 0,54 0,51 0,48 0,46 0,45 0,45 0,44 0,44 0,42 0,41 0,35 0,22 0,18 0,11 0,48
Gasto necesario para erradicar pobreza (billones $)
77,1 79,7 80,5 87,2 92,0 95,0 99,9 105,4 111,2 117,4 118,1 120,1 122,0 123,1 127,1 129,7 153,3 239,7 294,9 483,8 110,9
68
2. Reduccin de la brecha de pobreza El anlisis que se ha realizado hasta el momento no tiene en cuenta los posibles problemas de focalizacin de los subsidios, y las dificultades que esto puede tener en el anlisis de la reduccin de la pobreza. Como se mencion anteriormente,
los subsidios que ms reducen la pobreza pueden estar beneficiando a los grupos poblacionales que se encuentran muy cerca de la lnea de pobreza; igualmente, un subsidio que beneficia a la poblacin con los niveles ms bajos de ingreso (aquellos situados muy lejos de la lnea de pobreza) pueden no tener buenos resultados en reduccin
de pobreza, aunque incrementen los ingresos de la poblacin pobre de manera significativa. Por lo tanto, el anlisis de los efectos de la asistencia social debe incluir el estudio de los cambios en la brecha de pobreza como consecuencia de los subsidios. En la lectura de los resultados es muy importante recordar que el anlisis que se est realizando es en ltimas un anlisis de incidencia del gasto y no de efectividad del gasto. El Cuadro 24 muestra que los subsidios de proteccin social reducen la brecha de 47,7% a 38%, es decir, en 9,7 puntos porcentuales. En este caso, los subsidios de asistencia social que tienen el mayor impacto positivo son el Rgimen Subsidiado (1,7 puntos porcentuales) y los subsidios de alimentacin (0,8 puntos
porcentuales). Al analizar el ndice de efectividad, el subsidio con mayor impacto sobre la brecha de pobreza es la atencin del Icbf a nios de 6 y 7 aos con un valor de 1,6%. Le siguen los subsidios de alimentacin con un ndice de 1,1%; la atencin del Icbf a nios de 0 a 5 aos con un ndice de 0,96%; el Rgimen Subsidiado con 0,76%; la atencin vinculados con un ndice de 0,22%; y las Cajas de Compensacin con 0,16%. En este anlisis, los subsidios a pensiones incrementan la brecha de pobreza, y tienen un ndice de efectividad de -0,01%. As, si se quiere erradicar la pobreza segn la brecha de pobreza, se necesitaran $30 billones en atencin de nios de 6 y 7 aos por parte del Icbf, o, en el otro extremo, $304 billones con el subsidio familiar de las Cajas de Compensacin.
69
Cuadro 24 Cambios en la brecha de pobreza despus de subsidios
Subsidio Brecha Reduccin Recursos ndice de (%) Brecha (Pesos) efectividad (%) (%) Pobreza sin subsidios Icbf 6-7 Subsidio Alimentacin Primaria Preescolar 6-7 Icbf 0-5 Rgimen subsidiado Preescolar 0-5 Secundaria Acueducto Gas Energa Alcantarillado Vivienda Aseo Vinculados a Salud Telfono Cajas CF Superior Sena Pensiones Pobreza con subsidios 47,7 47,6 46,9 43,9 47,3 47,3 46,0 47,6 45,8 47,5 47,7 47,4 47,6 47,7 47,7 47,1 47,6 47,6 47,9 47,7 47,8 38,0 0,07 0,83 3,77 0,40 0,40 1,73 0,14 1,89 0,22 0,01 0,27 0,06 0,01 0,04 0,55 0,06 0,07 -0,19 -0,01 -0,11 9,66 44.660.701.500 733.834.427.028 3.433.462.745.760 394.204.781.196 415.454.331.732 2.264.222.711.592 186.106.078.176 2.810.624.018.664 454.547.055.468 23.678.525.376 672.292.856.508 164.863.631.052 28.734.074.352 120.844.768.932 2.509.829.850.960 372.962.275.260 447.440.453.856 2.057.030.253.240 435.230.828.532 7.842.990.698.856 25.413.015.068.040 1,57 1,13 1,10 1,01 0,96 0,76 0,75 0,67 0,48 0,42 0,40 0,36 0,35 0,33 0,22 0,16 0,16 -0,09 -0,02 -0,01 0,38
Gasto necesario para erradicar pobreza (billones $)
30,4 42,2 43,4 47,0 49,5 62,4 63,4 70,9 98,5 112,9 118,7 131,0 137,0 144,1 217,6 296,4 304,8 -516,3 -2.075,6 -3.400,3 125,5
70
F. Focalizacin en la asistencia social

Esta seccin pretende establecer la efectividad de la focalizacin de los subsidios sociales en Colombia a travs del anlisis de los errores de inclusin y los determinantes de los errores de exclusin.
Nuevamente, se incluyen todos los subsidios sociales (Icbf, alimentacin, educacin oficial, servicios pblicos de gas, acueducto, alcantarillado, gas, telfono, energa y aseo, subsidios de vivienda, Rgimen Subsidiado y vinculados a salud, el subsidio familiar de las Cajas de Compensacin, capacitaciones
en el Sena y pensiones), y se presta especial atencin a aquellos asociados con la asistencia social. En la entrega de servicios de asistencia social se pueden dar dos clases de errores: de inclusin y de exclusin. Los primeros se refieren a la inclusin de personas no pobres dentro de los receptores de los subsidios; los segundos corresponden a la proporcin de poblacin pobre que no recibe asistencia social. Los errores de inclusin se calcularon utilizando la Encuesta de Calidad de Vida de 2003. Al igual que en el anlisis de la seccin anterior, para cada subsidio se utiliza el nmero de hogares que reciben atencin y los recursos destinados a dicha atencin. Los hogares se clasifican como pobres o no pobres dependiendo de si su ingreso se encuentra por debajo o por encima de la lnea de pobreza, respectivamente. Por ltimo, se calcula el porcentaje de hogares no pobres que reciben cada tipo de subsidio (errores de inclusin). Los resultados se presentan en el Cuadro 25. Los errores de inclusin en subsidios sociales para 2003 son elevados, ya que oscilan entre 12,7% para la atencin de nios de 0 a 5 aos por parte del Icbf, y 93,9% para pensiones. Al examinar los subsidios de asistencia social, los errores de inclusin son de: 76,3% para el subsidio familiar de la Cajas de Compensacin; 12,7% para la atencin a nios entre 0 y 5 aos por parte del Icbf; 28,3% para la atencin del Icbf a la niez entre 6 y 7 aos; 19,7% para el Rgimen Subsidiado de Salud; 26,9% para los vinculados a salud y 93,9% para pensiones. Existe, por tanto, una proporcin amplia de hogares no pobres que reciben subsidios o servicios sociales que deberan estar dirigidos exclusivamente a hogares en pobreza.
Cuadro 25 Errores de inclusin, subsidios sociales
Subsidio Pensiones Cajas CF Superior Sena Telfono Alcantarillado Aseo Gas Energa Acueducto Secundaria Vivienda Preescolar 6-7 Primaria Icbf 6-7 Alimentacin Vinculados Salud Preescolar 0-5 Rgimen Subsidiado Icbf 0-5
Errores de inclusin (%) 93,9 76,3 72,6 67,6 66,3 62,0 59,5 54,0 50,8 48,5 39,1 38,2 36,4 30,2 28,3 28,2 26,9 24,3 19,7 12,7
71
El error de exclusin es un indicador de la eficiencia de la asistencia social. En esta seccin se intenta medir quines, entre los pobres, son excluidos de los subsidios sociales y las razones detrs de dicha exclusin. Se esperara que algunas caractersticas del hogar y de sus miembros discriminaran a favor de los programas (e.g. hogares en reas rurales o con mujeres jefe de familia) y que otros lo hicieran en contra (e.g. familias ms pequeas o aquellas que poseen activos productivos). Encontrar estas caractersticas nos da una mejor perspectiva de la
eficiencia del sistema, y en adicin nos presenta las verdaderas causas de la exclusin. El Cuadro 26 presenta algunas estadsticas descriptivas sobre los hogares pobres que son excluidos de los subsidios sociales. En general, los hogares excluidos tienen menor nmero de
nios pero mayor nmero de adultos mayores. En promedio, son hogares donde hay ms discapacitados y donde en ms casos el jefe de hogar es mujer; son hogares mayoritariamente rurales, sin posesin de bienes durables, y donde el jefe de hogar tiene un nivel educativo ms bajo que en los hogares no excluidos.
Cuadro 26 Caractersticas de los hogares excluidos
Promedio participacin nios en total de personas (%) Promedio participacin adultos mayores en total de personas (%) Hogares desplazados (%) Hogares con un enfermo grave en el hogar (%) Hogares con muerte de un miembro del hogar (%) Hogares con alcoholismo o drogadiccin (%)
No Excluidos 27,4 4,9 2,0 7,1 4,3 3,3 4,4 56,5 28,4 41,6 1,4 4,4 45,2
Excluidos 11,3 17,9 1,6 6,0 4,8 3,6 6,2 53,4 30,8 49,7 1,0 3,7 49,3
72
Hogares con discapacidad (%) Hogares con vivienda propia (%) Hogares con mujer jefe de hogar (%) Hogares rurales (%) Promedio posesin de bienes durables Promedio de aos de educacin del jefe de hogar Promedio de la edad del jefe de hogar
Con el anlisis de los determinantes de la exclusin se busca determinar por qu algunos hogares pobres son excluidos de los servicios de asistencia social. La forma directa de abordar el problema sera estimar una ecuacin que permita establecer las caractersticas del hogar que estn asociadas con los errores de exclusin. Sin embargo, esta ecuacin no se puede estimar directamente para todos los hogares porque para los hogares no pobres (aquellos con gasto superior a la lnea de
pobreza) no se puede, por definicin, observar los errores de exclusin. Tampoco se podra correr una regresin utilizando slo los hogares pobres porque se genera un sesgo, ya que la gente no es pobre o no-pobre aleatoriamente: la pobreza est asociada a una serie de caractersticas del hogar. Si la pobreza est determinada por ciertas caractersticas, estimar una regresin con la muestra de hogares pobres sera equivalente a desechar informacin valiosa, lo cual genera un sesgo en la estimacin. Por
ejemplo, podramos encontrar que la exclusin est fuertemente relacionada con vivir en el campo, pero este hecho a su vez es un determinante de la pobreza; al tenerlo en cuenta, puede desaparecer su relacin con la exclusin. Tambin puede darse el caso en que esta variable explique los dos eventos, pobreza y exclusin; sin embargo, es importante distinguir entre los dos efectos.
donde x2 es un vector de caractersticas del hogar, 2 es un vector de coeficientes y

2
un trmino de error
aleatorio distribuido normalmente y potencialmente correlacionado con el primer trmino de error si 0. En esta ecuacin, Exclusin toma el valor de 0 si el hogar es pobre y recibe asistencia social, y de 1 si es pobre pero no recibe asistencia social. Para estimar la ecuacin (6) se utilizaron las
Para solucionar este problema, se estima un modelo de seleccin donde primero se determina si el hogar es pobre; ste es un modelo tipo Probit en el cual los hogares no pobres toman el valor de 0 y los pobres el valor de 1. Luego, en una segunda regresin, se identifican las caractersticas que hacen que un hogar pobre sea excluido, controlando por los factores que determinan la pobreza. Teniendo en cuenta que en la primera ecuacin tenemos una variable dependiente limitada, y que la decisin de ser pobre no es aleatoria (existe un sesgo de seleccin), se utiliza un modelo de mxima verosimilitud corrigiendo con la metodologa de Heckman.
siguientes variables: caractersticas del hogar (proporcin de nios de 0 a 12 aos en el total de personas, proporcin de adultos mayores de 65 aos en el total de personas, posesin de activos productivos y/o financieros, participacin del salario en ingreso del hogar, y proporcin de personas en el hogar que trabajan); caractersticas del jefe de hogar (nivel educativo, edad, edad al cuadrado, si el jefe de hogar es desempleado, es inactivo o si es mujer); dummies regionales; y ubicacin del hogar (urbano vs. rural). La pobreza se calcula segn el gasto de los hogares utilizando la lnea de pobreza vieja. En la estimacin de la ecuacin de exclusin 73
De esta forma, el error de exclusin se observa nicamente para los hogares pobres, es decir, para aquellos hogares en que:
(ecuacin 7) se incluyen las mismas variables que determinan la pobreza (ecuacin 6), y en adicin, algunas que pueden estar asociadas a que un hogar sea excluido o incluido en los subsidios sociales, pero que no explican la pobreza. stas ltimas incluyen: dummies para hogares desplazados, para aquellos donde se ha presentando una enfermedad grave, para hogares donde un miembro ha muerto, para hogares donde un miembro tiene problemas de alcoholismo o drogadiccin y para hogares donde un miembro es discapacitado; posesin de bienes durables; calidad de la vivienda medida a travs del material de las paredes y el piso; acceso a servicios pblicos; y hacinamiento del hogar.
(6)
1x1 +
> 0
donde x1 es un vector de caractersticas del hogar, 1 es un vector de los coeficientes asociados a la pobreza, y
1
es un trmino de error aleatorio que
se distribuye normalmente. Por su parte, el error de exclusin se explica con la siguiente ecuacin:
(7)
Exclusin = 2x2 +
Los resultados de la estimacin de la ecuacin de exclusin para los subsidios en agregado se presentan en el Cuadro 27; y los de la ecuacin de pobreza, en el Anexo 2. En los resultados, un coeficiente negativo muestra que la variable independiente disminuye la probabilidad de exclusin (es decir, incluye al hogar de la recepcin del subsidio), mientras que un coeficiente positivo aumenta la probabilidad de exclusin (es decir, la caracterstica excluye al hogar de la recepcin del subsidio). Las variables que discriminan a favor de los hogares son tener un mayor nmero de nios en el hogar, que un miembro del hogar haya tenido una enfermedad grave, que el hogar presente un alto grado de hacinamiento y que est situado en zonas rurales. Contrario a lo esperado, se discrimina en contra de los hogares con una mayor proporcin 74 de adultos mayores en el hogar, los hogares desplazados y los hogares en los cuales el jefe tiene educacin bsica (comparado con aquellos donde el jefe tiene educacin alta). En adicin, se discrimina a favor de aquellos hogares con posesin de bienes durables, con vivienda propia y con acceso a servicios pblicos. Las variables regionales muestran que,
errores son ms graves si los hogares excluidos son los que se encuentran muy por debajo de la lnea de pobreza. Se esperara que a medida que se incrementara la probabilidad de ser pobre (ecuacin 6) se redujera la probabilidad de exclusin (ecuacin 7), y si este es el caso, el Mills Ratio (Athrho en los resultados) sera negativo. Como se puede observar, para el caso colombiano este coeficiente es positivo y significativo, indicando que a medida que las condiciones de los hogares empeoran, la probabilidad de exclusin aumenta. El Cuadro 28 presenta los resultados de exclusin para algunos subsidios sociales (pensiones, Sena, subsidio familiar de las Cajas de Compensacin, atencin del Icbf a la niez, Rgimen Subsidiado de Salud y vinculados a salud). Algunos resultados saltan a la vista. Que un hogar tenga un mayor nmero de nios lo incluye en los subsidios de pensiones, Sena y en el subsidio familiar de las Cajas de Compensacin. Sin embargo, y contrario a lo que se esperaba, lo excluye de los subsidios del Icbf, del Rgimen Subsidiado y de los vinculados a salud. Una mayor proporcin de adultos mayores en el hogar lo excluye de los subsidios de pensiones y del subsidio familiar, y lo incluye en la recepcin de subsidios del Icbf y del Rgimen Subsidiado. La presencia de un discapacitado en el hogar, que debera incluir a los hogares en la recepcin de subsidios sociales, tiende a ser un factor que los excluye (por ejemplo, en pensiones) o un factor neutral que no afecta la exclusin (este es el caso del Sena, el subsidio familiar de las Cajas de Compensacin y el Icbf); este factor slo incluye a los hogares en el Rgimen Subsidiado. Que un hogar sea desplazado lo excluye del subsidio familiar y del Rgimen Subsidiado, pero lo incluye en los
comparado con Bogot, un hogar situado en las regiones Antioquia y Valle del Cauca enfrenta mayor exclusin, mientras que estar situado en Orinoquia y Amazonia hace que un hogar sea incluido. Teniendo las caractersticas que discriminan a favor y en contra de los hogares, queda por responder una pregunta: qu pasa con la exclusin a medida que las condiciones de los hogares cambian? Este punto es de sumo inters en la medida en que los
Cuadro 27 Determinantes de los errores de exclusin
Variable dependiente: Exclusin Variables independientes Caractersticas del hogar Proporcin nios (0-12) en total de personas Proporcin adultos mayores (+65) en total de personas Hogar desplazado Enfermedad grave Muerte de un miembro del hogar Alcoholismo o drogadiccin Discapacidad Bienes durables Vivienda propia Material paredes y piso Servicios pblicos Hacinamiento Caractersticas del jefe de hogar Educacin bsica Educacin media Edad jefe de hogar Edad2 jefe de hogar Mujer jefe de hogar Regiones Regin Atlntica Regin Oriental Regin Central Regin Pacfica Antioquia Valle del Cauca San Andrs y Providencia Orinoquia y Amazonia Urbano Constante Athrho Nmero de observaciones Obs. censuradas Obs. No censuradas
* Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%. Fuente: Clculos de los autores a partir de ECV-2003.
Coeficiente -0,96 *** 0,44 *** 0,26 ** -0,20 ** 0,03 0,08 0,05 -0,16 *** -0,18 *** -0,02 -0,06 *** -0,18 *** 0,58 ** 0,09 -0,04 *** 0,0003 *** -0,06 -0,03 0,03 0,06 -0,11 0,26 *** 0,19 ** -6,16 -0,52 ** -0,25 *** 0,47 0,96 *** 22.943 16.473 6.470
75
subsidios a vinculados. Como era de esperarse, un hogar que ha estado expuesto a una enfermedad grave es incluido tanto en el Rgimen Subsidiado como en la atencin a vinculados; sin embargo, es excluido del Sena (el Sena es un subsidio que en adicin tiende a excluir a los hogares donde un miembro ha muerto y donde algn miembro tiene problemas de alcoholismo o drogadiccin). La posesin de vivienda propia discrimina a favor en el subsidio familiar, y en contra en pensiones y en el Icbf. Por su parte, el acceso a servicios pblicos incluye a los hogares en el subsidio familiar y en el Rgimen Subsidiado. En cuanto a las caractersticas del jefe de hogar, aquellos hogares donde el jefe tiene educacin bsica o media (comparado con aquellos donde el jefe tiene educacin alta) son incluidos en el Sena y 76 el Icbf. Sin embargo, para los dems servicios este
es un factor neutral en el acceso a los subsidios. Los hogares donde el jefe de hogar es mujer son excluidos de pensiones y del subsidio familiar, pero incluidos en el Icbf. En trminos regionales, estar en cualquier regin del pas diferente a Bogot aumenta la inclusin de los subsidios del Sena y del Icbf, subsidios que a su vez excluyen a los hogares urbanos. Por el contrario, en el subsidio familiar de las Cajas de Compensacin se tiende a discriminar en contra de las regiones diferentes a Bogot (aunque no todos los coeficientes son significativos); este tambin es el caso del Rgimen Subsidiado. Por ltimo, a medida que las condiciones de los hogares empeoran (Athrho), se les discrimina en contra en el Rgimen Subsidiado y en la atencin a vinculados, y a favor en el Sena, las Cajas de Compensacin y el Icbf.
Cuadro 28 Determinantes del error de exclusin, subsidios seleccionados, 2003
Variable dependiente: Exclusin
Rgimen Subsidiado Coeficiente
Vinculados Coeficiente
Pensiones Sena Cajas Icbf Variables independientes Coeficiente Coeficiente Coeficiente Coeficiente
Caractersticas del hogar Proporcin nios (0-12) en total de personas Proporcin adultos mayores (+65) en total de personas Hogar desplazado Enfermedad grave Muerte de un miembro del hogar Alcoholismo o drogadiccin Discapacidad Bienes durables Vivienda propia Material paredes y piso Servicios pblicos Hacinamiento 4,01 *** -0,04 0,10 0,09 0,03 0,25 ** -0,02 0,11 ** -0,14 * -0,02 0,002 -0,02 0,06 0,07 ** 0,12 ** 0,17 *** -0,01 0,004 0,03 -0,01 0,04 *** 0,00 0,89 ** 0,49 * 0,09 0,28 * -0,10 0,06 -0,25 *** -0,15 ** -0,17 * -0,15 *** -0,05 ** -0,44 ** -0,09 -0,02 0,03 -0,12 ** 0,03 0,06 *** 0,04 * 0,01 0,00 0,10 *** -0,25 * 0,39 ** -0,62 *** -0,18 ** -0,03 -0,18 ** 0,02 -0,04 0,03 -0,04 ** -0,12 *** 0,21 -0,41 ** -0,36 *** -0,04 0,02 -0,03 0,01 0,08 -0,09 0,01 -0,08 *** -0,23 * -1,33 *** -0,78 *** 1,07 *** 0,47 *** 0,85 ***
77
Caractersticas del jefe de hogar Educacin bsica Educacin media Edad jefe de hogar Edad jefe de hogar
2
-0,32 -0,36 0,09 *** 0,39 ***
-1,50 *** -0,76 *** 0,02 *** 0,02
-0,26 -0,45 0,03 ** -0,0003 ** 0,23 ***
-1,44 *** -0,84 *** -0,01 -0,09 **
-0,43 -0,48 0,00 0,005
0,08 0,06 0,01 -0,0001 -0,01
-0,0004 *** -0,0001 **
0,0001 * 0,0000002
Mujer jefe de hogar
Regiones Regin Atlntica Regin Oriental Regin Central Regin Pacfica Antioquia Valle del Cauca San Andrs y Providencia Orinoquia y Amazonia Urbano Constante 0,22 ** 0,10 0,15 * 0,06 0,07 0,06 0,04 0,29 -0,09 -3,92 *** -0.47 *** -0,19 *** -0,42 *** -0,36 *** -0,62 *** -0,25 *** 0,53 *** -0,22 ** 0,68 *** 0,97 *** 0,41 ** 0,01 0,23 ** 0,34 ** -0,21 ** 0,02 0,43 0,33 0,13 2,69 *** -0,64 *** -0,13 ** -0,29 *** -0,50 *** -0,51 *** -0,27 *** 0,26 0,13 1,73 *** 0,17 * 0,03 0,19 ** 0,08 0,18 * 0,22 ** -0,44 -0,52 *** 1,61 ** 0,25 ** -0,11 -0,01 0,06 0,22 * -0,20 * 0,00 0,34 -0,17 * 0,93
0,30 *** -0,0004
Variable dependiente: Exclusin
Rgimen Subsidiado Coeficiente 0,33 ** 22.943 16.473 6.470
Vinculados Coeficiente 0,33 * 22.943 16.473 6.470
Pensiones Sena Cajas Icbf Variables independientes Athrho Nmero de observaciones Obs. censuradas Obs. no censuradas * Significativo al 90% ** Significativo al 95% *** Significativo al 99%
Fuente: Clculos de los autores a partir de ECV-2003.
Coeficiente 0,05 22.943 16.473 6.470
Coeficiente -2,11 *** 22.943 16.473 6.470
Coeficiente -0,32 ** 22.943 16.473 6.470
Coeficiente -1,72 *** 22.943 16.473 6.470
Una forma de evitar los errores de inclusin y de exclusin es utilizar mecanismos eficientes de focalizacin. El instrumento que se ha empleado en 78 Colombia para focalizar los programas de proteccin social ha sido el Sisbn; por ejemplo, este ha sido el caso de los subsidios en salud y los programas de la Red de Apoyo Social18. En los ltimos aos tambin se ha comenzado a utilizar en otros servicios como el programa de atencin al adulto mayor, en los subsidios de vivienda de inters social y, en teora, en el Icbf. Sin embargo, el Sisbn es un mecanismo que clasifica a los hogares segn su nivel de consumo y no la volatilidad de su consumo; por tanto, no se debe utilizar para focalizar los programas orientados a superar los problemas que generan las crisis, ya que los peores efectos de stas no siempre los padecen los hogares ms pobres. Un estudio realizado para Indonesia mostr que los hogares ubicados en los quintiles ms altos de ingreso antes de la crisis de 1998 sufrieron las cadas ms drsticas en consumo19. En ese pas, los programas que les permitieron a estos hogares enfrentar la crisis efectivamente no se apoyaban
en instrumentos administrativos de focalizacin (como el Sisbn), sino que utilizaban mtodos alternativos como la focalizacin geogrfica y la auto-focalizacin. Cuando la asistencia social se dirige a atacar la pobreza crnica, un instrumento como el Sisbn es ideal. No obstante, cuando se busca atacar problemas de pobreza transitoria, lo mejor es combinar la focalizacin geogrfica (e.g. identificando las zonas urbanas ms afectadas e incluir la poblacin rural) con la auto-focalizacin (que supone que slo los ms pobres o los hogares con mayores necesidades sern los que participen, debido al servicio y las condiciones exigidas)20.
La utilizacin del Sisbn en los programas de la Red de Apoyo Social ha generado algunas dudas, ya que este instrumento mide los niveles de consumo de los hogares, y los programas de la RAS se disearon para atacar los problemas de cambios en el consumo y no de niveles de consumo. 19 Pritchett, L. et.al., (2003) Safety Ropes? Dynamic Benefit Incidence of two Crisis Programs in Indonesia. 20 En Colombia existe un problema latente para que la auto-focalizacin sea exitosa en programas de empleo, ya que el mecanismo por excelencia de auto-focalizacin en estos programas es ofrecer un salario menor que el mnimo; sin embargo, en Colombia la ley prohbe pagar salarios por debajo del mnimo.
18
III. Propuestas
El contexto actual de Colombia combina dos situaciones que no son sostenibles a mediano y largo plazo: una pobreza creciente, y una transicin demogrfica caracterizada por un aumento de la poblacin mayor. Este es sin duda un problema explosivo, y en consecuencia la necesidad de proteger a la poblacin ms pobre es inmediata. El primer paso en la decisin de crear un portafolio de servicios de asistencia social es definir el alcance mismo de la asistencia social. En el caso de esta propuesta, la asistencia social incluye transferencias en efectivo, asistencia en especie y subsidios para servicios. Las transferencias en efectivo pueden ser condicionadas a objetivos de acumulacin de capital humano, al estilo de Familias en Accin, o no condicionadas, como en el caso de la atencin al adulto mayor en indigencia. La asistencia en especie incluye, por ejemplo, las instituciones de atencin a adultos mayores en indigencia, y los servicios de alimentacin escolar y cuidado infantil del Icbf. En principio, la asistencia social debe incluir los programas pblicos de empleo como Empleo en Accin o PADE; sin embargo, este tipo de programa no se analiza en este documento por ser objeto de otro estudio. Por ltimo, la asistencia social no incluye aseguramiento (pensiones, seguros de desempleo, etc.) ni los servicios generales de educacin o salud. Es importante tener en cuenta que esta propuesta En trminos de la oferta de asistencia social en Colombia, existen cuatro problemas esenciales que es necesario atacar. Primero, existe un sinnmero de programas con coberturas muy bajas, altos es ambiciosa y algunas de las medidas que se proponen enfrentan diversas dificultades polticas. En este sentido, una segunda opcin resulta de reducir el alcance de las consideraciones que se Las siguientes secciones resumen las propuestas del diseo del componente de asistencia social, relacionadas con la priorizacin de servicios, los tipos de asistencia social, los incentivos y desincentivos que se deben tener en cuenta en el diseo de los programas, algunas consideraciones sobre los mecanismos de focalizacin, aspectos sobre la coordinacin institucional, la financiacin de los programas y la creacin de sistemas de monitoreo y evaluacin. costos administrativos y poca coordinacin de las entidades y niveles gubernamentales, tanto a nivel intra-institucional como inter-institucional. Segundo, existe un gran dficit de recursos para la financiacin de los programas de asistencia social, y la financiacin existente es procclica. Tercero, y como se demostr en el diagnstico, la focalizacin de los programas de asistencia social es deficiente, con hogares pobres que no reciben ningn tipo de subsidio y hogares no pobres que s los reciben, y con mecanismos de focalizacin que en la prctica no promueven que aquellos hogares con mayor pobreza o vulnerabilidad accedan a los servicios. Cuarto, y con excepcin de unos pocos programas, la evaluacin de la asistencia social es deficiente o inexistente; lo mismo sucede con el monitoreo de los servicios y el seguimiento a los beneficiarios. 79
realizan a continuacin, hacindolas ms viables polticamente. Este es un punto que debe ser considerado si se pretende realizar reformas a corto plazo, y que sin duda merece mucha ms atencin de la que permite este trabajo; en este sentido, un anlisis sobre la estrategia de la economa poltica es deseable (ver seccin III.E).
El Cuadro 29 presenta la estimacin de dos modelos tipo Probit para determinar las caractersticas que incrementan la probabilidad de los hogares de sufrir hambre. Nuevamente, hambre se define como que algn miembro del hogar haya dejado de consumir las tres comidas diarias, algn da en la semana anterior a la encuesta, por falta de dinero. Se incluyen tres tipos de variables independientes: caractersticas del hogar, caractersticas del jefe de hogar, y ubicacin regional de los hogares. Las caractersticas del hogar incluyen: gasto per cpita (esta variable no se incluye en el modelo 2 por los problemas economtricos que puede inducir); proporcin de nios y de adultos mayores en el total de miembros del hogar; proporcin de los miembros del hogar que trabajan; hogares donde algn miembro tiene una enfermedad crnica o una discapacidad; una dummy para los hogares desplazados; posesin de activos productivos o financieros; participacin del salario en el ingreso total del hogar; y posesin de vivienda propia. En las caractersticas del jefe de hogar se incluyen los aos de educacin, los aos de educacin al cuadrado, la edad, la edad al cuadrado, y dummies para los hogares donde el jefe es mujer, est desempleado o es inactivo. Por ltimo, las variables regionales incluyen una dummy que toma el valor de 1 si el hogar es urbano, y dummies para las regiones diferentes a Bogot (i.e. Atlntica, Oriental, Central, Pacfica, Antioquia, Valle del Cauca, San Andrs, y Orinoquia y Amazonia). Dentro de las caractersticas del hogar, la
A. Priorizacin de servicios
Dada la existencia de una restriccin presupuestal, el portafolio de servicios que se disee no podr tener todos los programas ni las coberturas deseables; en consecuencia, las autoridades estarn obligadas a priorizar el gasto hacia aquellos servicios que pueden generar un mayor impacto sobre la poblacin. Sin embargo, difcilmente se pueden ordenar las prioridades sin tener anlisis de costo-beneficio, o evaluaciones de 80 impacto de los programas sociales y sus efectos sobre los grupos vulnerables y sobre la pobreza. El anlisis de incidencia presentado en la seccin II.E es un primer intento en la tarea de analizar los efectos de los subsidios sociales, pero como se mencion anteriormente, dicho anlisis no tiene el alcance necesario para tomar decisiones de priorizacin del gasto. Incluso sin resultados de evaluaciones de impacto, es claro que la prioridad del Estado debe ser combatir el hambre, ya que tiene poco sentido ofrecer una serie de servicios sociales a hogares o individuos que ni siquiera pueden satisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin. Este tema no es trivial: en Colombia, 13,5% de los nios menores de 5 aos tienen desnutricin crnica; ms aun, dentro de la poblacin rural, el porcentaje de nios con este tipo de desnutricin alcanza 19%. La situacin es crtica en departamentos como Cauca y Nario, donde 24% de los nios padecen desnutricin crnica21.
probabilidad de sufrir hambre se incrementa en 5,3% si el hogar es desplazado y en 3,5% si uno de los miembros del hogar es discapacitado. Dentro de
21
Profamilia (2000) Salud sexual y reproductiva en Colombia, Encuesta Nacional de Demografa y Salud, Bogot.
las caractersticas del jefe de hogar, la probabilidad de sufrir hambre aumenta en 8,8% si el jefe es desempleado, en 2,2% si es mujer, y en 1,2% si est inactivo. Por ltimo, la probabilidad de que el
hogar sufra de hambre se incrementa en 1,9% si el hogar es urbano, y se reduce entre 1% y 5% si el hogar est ubicado en una regin diferente a Bogot.
Cuadro 29 Determinantes de la probabilidad de sufrir hambre
Variable dependiente: Probabilidad de hambre Variables independientes
Modelo 1 Coeficiente
Modelo 2 Coeficiente
Caractersticas del hogar Log gasto per cpita del hogar Proporcin nios en total de personas Proporcin adultos mayores en total de personas Proporcin personas que trabajan Enfermedad crnica de un miembro del hogar Desplazamiento Discapacidad de un miembro del hogar Posesin de activos productivos Posesin de activos financieros Participacin del salario en el ingreso del hogar Posesin de vivienda propia -4,37 -4,96 2,96 2 5,28 3,48 -2,02 -2,33 -2,2 Caractersticas del jefe de hogar Aos de educacin Aos de educacin
2
*** *** ** ** ** *** *** * *** -2,01 1,45 -1,93 1,5 5,5 3,87 -2,92 -3,69 -0,00001 -2,31 *** ** ** ** *** *** ** **
0,5
81
0,000003
-0,58 0,01 0,16 0 2,23 8,78 1,98 Regiones
*** * ** ** *** *** ***
-0,79 0 0,16 0 2,24 10,05 1,59
*** ** ** *** *** **
Edad del jefe Edad del jefe

2
Mujer jefe de hogar Jefe de hogar desempleado Jefe de hogar inactivo
Urbano Regin Atlntica Regin Oriental Regin Central Regin Pacfica Antioquia
1,91 -2,7 -4,19 -2,3 -4,08 -3,47
*** *** *** *** *** ***
0,79 -1,46 -4,08 -1,38 -3,15 -2,36 ** *** ** *** ***
Variable dependiente: Probabilidad de hambre Variables independientes Valle del Cauca San Andrs y Providencia Orinoquia y Amazonia * Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%.
Modelo 1 Coeficiente -3,46 -5,08 *** ***
Modelo 2 Coeficiente -3,17 -2,01 -5,2 *** ***
-1,09
Por otra parte, ser miembro de un hogar donde hay hambre puede tener consecuencias importantes para la poblacin infantil: hacia futuro, los individuos pueden desarrollar problemas de salud asociados con la desnutricin infantil; en el 82 presente, cuando los nios no logran satisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin, no pueden sacar provecho de otros servicios sociales como la educacin (con seguridad la rentabilidad de la educacin es negativa en estos casos). Este es un problema de dimensiones importantes, al que sin embargo no se ha prestado suficiente atencin. Segn el testimonio de una docente de un establecimiento educativo oficial ubicado en el nororiente de Barrancabermeja, los nios que asisten diariamente a la Escuela Miraflores, en la jornada de 7 a 1 de la tarde, llegan en su gran mayora sin el desayuno o en el mejor de los casos con una aguadepanela; otros con el almuerzo del da anterior. Las consecuencias de esta situacin se ven reflejadas en su comportamiento: son nios agresivos, tristes, somnolientos, ()se roban entre ellos, agreden al maestro, lloran con frecuencia y han perdido toda motivacin de vida En Bogot, otra maestra agrega que Algunos de mis
estudiantes slo comen durante el da el refrigerio que les suministramos; otros se comen la mitad para llevarle a la madre que no ha comido. Hemos optado por aumentar en las planillas el nmero de estudiantes para recibir refrigerios adicionales y as alimentar a estos nios y sus familias22. El Cuadro 30 presenta el porcentaje de nios y jvenes que viven en hogares con hambre, segn si asisten a un establecimiento educativo y el tipo de dicho establecimiento. Un 13% de los nios menores de 5 aos que asisten a un establecimiento educativo oficial (guardera, jardn infantil, etc.) son miembros de un hogar con hambre. Para los nios de 5 a 11 aos, la situacin es crtica para quienes no asisten a un establecimiento educativo: 15,6% de esta poblacin vive en un hogar con hambre. En general, la incidencia de hambre es mayor para los nios que asisten a establecimientos oficiales, y en el caso de los nios de 5 a 11 aos, aun mayor para quienes no asisten a un establecimiento educativo.
22
Entrevistas con maestros.
Cuadro 30 Asistencia escolar y hambre
Asiste Oficial (%)
Asiste No oficial (%)
No asiste (%)
Nios 0-4 aos No hambre Hambre Total 87,1 12,9 100,0 Nios 5-11 aos No hambre Hambre Total 90,6 9,4 100,0 96,5 3,5 100,0 84,4 15,6 100,0 96,2 3,8 100,0 89,5 10,5 100,0
Jvenes 12-18 aos No hambre Hambre Total 90,2 9,8 100,0 96,2 3,8 100,0 89,0 11,0 100,0
83
Los resultados de las evaluaciones de impacto de Familias en Accin realizados hasta el momento han mostrado mejoras importantes en nutricin en las familias receptoras del programa. En este sentido, una primera propuesta para mejorar las condiciones nutricionales del pas es ampliar Familias en Accin hacia las zonas urbanas y hacia municipios sin red bancaria, que en la actualidad estn excluidos del programa. Aunque atacar el hambre debe ser la prioridad del Estado, esto no quiere decir que se pueda prescindir a priori de algn otro objetivo de la proteccin social. Todos los objetivos estn interrelacionados: ofrecer cuidado de los nios da oportunidades de empleo para las madres; los programas de nutricin
habilitan a los nios hacia el futuro para un mayor logro escolar; el aseguramiento solidario para riesgo de muerte (pensin de supervivencia) disminuye la vulnerabilidad de cnyuges e hijos23 La segunda consecuencia de la existencia de una restriccin presupuestal es la necesidad de decidir si es mejor atender un grupo pequeo de beneficiarios con un subsidio alto que les permita cubrir todas sus necesidades, o atender un grupo ms amplio con un subsidio menor; siempre habr un tradeoff entre el valor del subsidio y la cobertura del programa. La respuesta a esta pregunta se relaciona con consideraciones de calidad (subsidios altos) vs.
23
Debe haber comits interinstitucionales para este tipo de discusin.
cantidad (mayor cobertura)24, y finalmente estar latente un juicio de valor en la decisin que se tome. Por ejemplo, escoger un mayor subsidio con una cobertura menor puede llevar a un grave problema de equidad horizontal, al dejar personas con las mismas necesidades por fuera de la asistencia social. Se puede concluir que faltan muchos elementos para asignar una priorizacin de servicios y, por tanto, para disear un portafolio de servicios que cubra las necesidades de los hogares. La cultura de la evaluacin de impacto podr proveer elementos faltantes.
preocupaciones de entregar el subsidio en efectivo era que los hogares destinaran el dinero a un mayor consumo de bienes como alcohol o tabaco, y no a cubrir las necesidades alimentarias de los nios y el hogar. No obstante, las evaluaciones de Familias en Accin han demostrado que los subsidios en dinero estuvieron acompaados de aumentos en el consumo de los hogares en alimentos, en particular en protenas, mientras que el consumo de alcohol o tabaco no tuvo cambios significativos. Con seguridad, si los subsidios de asistencia social se utilizan para fines diferentes a los objetivos del programa, es porque el subsidio no est llegando exactamente a la poblacin que tiene las necesidades que el programa busca satisfacer. As, si la focalizacin del programa es buena, no debera haber preocupacin por utilizar subsidios en efectivo25. La entrega de subsidios debera realizarse a travs de la red bancaria; sin embargo, a nivel local esta tarea se dificulta puesto que la red bancaria es inexistente en aproximadamente 30% de los municipios del pas. Los mecanismos que se han diseado para la entrega de los recursos del SGP en municipios sin red bancaria deben mejorarse para la entrega de subsidios en efectivo, pues es ms comn y fcil la corrupcin. Para el resto del pas deben utilizarse entregas directas a los beneficiarios a travs de la red bancaria. Por ltimo, y teniendo en cuenta que el Banco Agrario es la entidad que
B. Tipos de asistencia social

Como se mencion anteriormente, existen dos 84 formas bsicas de entregar los subsidios de asistencia social: en efectivo y en especie. Teniendo en cuenta tanto la experiencia de otros pases (Progresa, en Mxico; Food for Education, en Bangladesh) as como la colombiana (Familias en Accin), se propone que los subsidios de asistencia social se entreguen principalmente en efectivo, condicionados en la medida de lo posible a objetivos de acumulacin de capital humano. En la entrega de los subsidios en efectivo, existe un creciente debate respecto a la soberana que se le da al beneficiario en la utilizacin del subsidio: esta soberana puede ser positiva, dndole ms opciones al beneficiario y permitindole asignar sus prioridades de gasto ms eficientemente; pero puede tambin ser negativa, si los beneficiarios deciden destinar el dinero recibido para fines diferentes a los objetivos del programa. En el caso colombiano Familias en Accin una de las
Cuando el subsidio es de demanda, el trade-off es mayor que cuando es de oferta. Por ejemplo, la calidad del servicio no disminuye en la misma proporcin cuando se atienden ms nios en un Hogar Comunitario que cuando se disminuye el monto del subsidio en Familias en Accin. 25 Una idea reciente de entregar los subsidios a travs de los extractos de servicios pblicos debe ser estudiada ms en detalle ya que esta estrategia puede mejorar la focalizacin y reducir aun ms los costos administrativos.
24
cuenta con la mayor red en el pas, debe cumplir una funcin social y cobrar solamente los costos por transaccin. Cuando los subsidios se den en especie, cualquiera que sea el tipo de bien, la entrega debe hacerse a travs de convenios entre el municipio y el prestador. Estos convenios deben ser la base para el control fiscal y social de los programas de asistencia social, y deben hacer parte del sistema de monitoreo y seguimiento de los programas. La administracin de estos recursos debe hacerse a travs de fiducia, ya que la capacidad institucional, tanto del Gobierno Central como de los locales, es muy pequea y es ms susceptible de presentar casos de corrupcin.
entre las necesidades de los adultos mayores y los incentivos perversos que pueda traer el programa: si el subsidio de subsistencia fuera muy alto, las personas dejaran de realizar contribuciones al sistema pensional para ser cobijados en un futuro por el subsidio. Las evaluaciones hechas hasta ahora, del programa Familias en Accin, han demostrado que este tiene un sistema de incentivos adecuado. Por ejemplo, en aquellas familias que recibieron subsidios hubo un aumento significativo de la oferta laboral de hombres y mujeres; esto muestra que el programa no ha generado dependencia, y por el contrario ha proporcionado incentivos para que los miembros del hogar salgan al mercado laboral o trabajen ms horas. Sin embargo, para promover y facilitar la participacin laboral femenina, estas acciones deben estar acompaadas por aumentos en la oferta de cuidado infantil. Aunque condicionar la entrega de subsidios a una serie de comportamientos asociados con la acumulacin de capital humano es deseable, esto no siempre es posible. Frecuentemente, las condiciones se establecen con el fin de que las personas retornen al trabajo o sus hijos asistan a la escuela; sin embargo, en muchos casos los ms vulnerables no estn en capacidad de trabajar o son quienes precisamente no tienen hijos.
C. Incentivos y desincentivos
Uno de los objetivos de la asistencia social es expandir las oportunidades de los hogares pobres y vulnerables para ayudarlos a salir de la pobreza. Por tanto, independientemente de si el subsidio se entrega en efectivo o en especie, la asistencia social no debe generar dependencia ni crear incentivos adversos al trabajo; por el contrario, debe incentivar que los hogares generen condiciones y comportamientos que en un futuro les permitan sostenerse por s mismos. En la medida de lo posible, y en especial para la asistencia social dirigida a la poblacin pobre, los subsidios deben ser condicionados a que uno o ms miembros del hogar cumplan con objetivos de acumulacin de capital humano; esto incluye mejoras en nutricin, asistencia escolar e incentivos para el trabajo. Si los subsidios no son condicionados, los hogares pobres pueden caer en trampas permanentes de pobreza. Por ejemplo, en el caso del programa de atencin al adulto mayor, el clculo del monto del subsidio est
85
D. Focalizacin
En los ltimos aos, el instrumento utilizado en Colombia para focalizar los programas de proteccin social ha sido el Sisbn. Sin embargo, y como se mencion en el diagnstico, fue diseado para identificar pobreza crnica (niveles
bajos de consumo) y no vulnerabilidad (volatilidad en el consumo). En este sentido, el Sisbn es un instrumento de focalizacin ideal cuando los programas se dirigen a atacar la pobreza crnica. No obstante, cuando lo que se busca es solucionar problemas de pobreza transitoria, lo ms adecuado es combinar la focalizacin geogrfica con mecanismos de auto-focalizacin; stos ltimos incentivan la participacin de los ms pobres o los ms necesitados, y desincentivan la participacin de los no pobres a travs de algunas condiciones y costos adicionales. Por lo general, los programas que se apoyan en la auto-focalizacin utilizan mecanismos como restringir la entrega de los servicios a alguna hora del da que dificulta la recepcin por parte de personas no pobres, condicionar las entregas a largos tiempos de espera (e.g. a travs de filas) ,
26
el Sisbn no es adecuado como instrumento de focalizacin para todos los subsidios del Estado, ya que algunos cubren riesgos particulares que no estn contemplados en el Sisbn. Por ejemplo, el Sisbn es un instrumento que excluye a los hogares con poblacin adulta, dndole una mayor ponderacin a los hogares jvenes con nios; sin embargo, se utiliza para entregar los subsidios a ancianos indigentes en el programa de atencin al adulto mayor. Una solucin factible a este problema sera utilizar la misma encuesta con la que se construye el puntaje Sisbn para focalizar los diferentes servicios, pero calculando puntajes diferentes con ponderaciones apropiadas segn el tipo de riesgo que se piensa atacar. Por ltimo, y en especial para los servicios dirigidos a la poblacin en indigencia, es importante tener en cuenta que el Sisbn excluye a las personas que no tienen una vivienda; as, focalizar un servicio dirigido a la poblacin en indigencia a travs del Sisbn puede dejar por fuera precisamente a la poblacin ms pobre27. En caso de que el Sisbn se siga utilizando para la entrega de los servicios, debe ser actualizado al menos una vez cada cinco aos. Sin embargo, uno de los problemas del Sisbn son sus altos costos administrativos (dado el nmero exagerado de variables que se utiliza para el clculo), lo que dificulta la actualizacin e incluso la transparencia en el uso de este instrumento28.
ubicar la entrega de los servicios en zonas pobres o, 86 en los programas de empleo, pagar salarios bajos o contratar por pocas horas a los beneficiarios. Por ltimo, la focalizacin de los subsidios de alimentacin tampoco debe basarse en el Sisbn. En este caso es ms adecuado focalizar los subsidios por plantel educativo, asegurando de esta forma la equidad horizontal en la entrega de los subsidios. Uno de los problemas del nuevo Sisbn es la falta de consenso alrededor de los puntos de corte que se deben utilizar para focalizar los servicios sociales. En este sentido, se debe estudiar la opcin de que los puntos de corte de cada servicio se determinen de manera independiente, dependiendo de los recursos disponibles en cada caso. Por ejemplo, teniendo los recursos de salud, se calculara el nmero de personas que se podra atender, y en consecuencia el corte de Sisbn al que se debe apuntar; lo mismo se puede hacer para programas como la atencin al adulto mayor en indigencia. Por otra parte,
Este mecanismo no es polticamente rentable. Como se mencion en el diagnstico, este es uno de los problemas del programa de atencin al adulto mayor en indigencia. 28 Actualmente, se lleva a cabo una actualizacin del Sisbn que contempla un cambio de metodologa. Este cambio tiene un gravsimo problema conceptual: se utiliz el mtodo de cluster para definir cada nivel, forzando as a mantener el mismo nmero de niveles que en el pasado sin tener en cuenta que siempre existe un nmero de cluster ptimo. La consecuencia es un aumento extravagante del nmero de personas en los dos primeros niveles y, por tanto, un aumento artificial del nmero de pobres.
26 27
En los casos en los que se utilice el Sisbn, y dada la restriccin de recursos, las poblaciones objetivo deben apuntar al nivel ms bajo del Sisbn. Si bien, hacia el futuro se podra pensar en ampliar la atencin a los hogares clasificados en el nivel 2 del Sisbn, con seguridad los servicios no se deberan dirigir a aquellos hogares clasificados en niveles superiores al 2. Aquellos hogares de Sisbn 3 y mayores que en la actualidad reciben subsidios deberan comenzar a contribuir con un monto progresivo a medida que aumentan los ingresos del hogar (por ejemplo, la atencin de nios en el Icbf podra contemplar este mecanismo). A futuro, es esencial que la administracin del Sisbn se centralice para evitar presiones y corrupcin local, que ha sido una de las principales crticas que se han hecho a este instrumento. En este sentido, el control social tambin debe ser ampliamente utilizado mediante la publicacin de listas de beneficiarios a nivel micro-local.
es importante integrar las tareas que se ejecutan a nivel central con las actividades de las entidades territoriales. Un mecanismo que permite integrar el nivel central con el local es la cofinanciacin nacional. Lo ideal para Colombia sera tener un sistema integrado pero descentralizado, que sea transparente y que est en capacidad de cubrir las necesidades bsicas de la poblacin pobre y vulnerable. En la organizacin del componente de asistencia social, los principios de responsabilidad, eficiencia, calidad y rendicin de cuentas deben estar en cabeza del Estado. La descentralizacin en la prestacin de servicios y la cofinanciacin de los programas es altamente deseable; de otra forma ser muy difcil alcanzar estos principios. El principio general para que las instituciones funcionen es el respeto por parte de los individuos, y en especial de los usuarios. La informacin es uno de los mecanismos para que las instituciones puedan llegar a los individuos y stos hagan el control necesario para que exista transparencia y se respeten sus derechos. Sin embargo, la cultura de rendicin de cuentas es muy pobre en Colombia; por ejemplo, la asignacin de subsidios a travs del Sisbn ha estado contaminada por el fraude, la interferencia poltica y la corrupcin. Sin embargo, el ejemplo ms claro son los recientes escndalos de corrupcin en las Administradoras del Rgimen Subsidiado (ARS); a pesar de estos escndalos, los pobres y vulnerables no se hicieron sentir y por el contrario ven esto como un problema que involucra a otros individuos o entidades, pero no a ellos. El montaje de un portafolio de asistencia social a nivel nacional debe tener como prerrequisitos
87
E. Coordinacin institucional
El principal problema administrativo y operativo que enfrenta la provisin de asistencia social es la falta de coordinacin, tanto entre instituciones y niveles de gobierno como con la seguridad social. Por ejemplo, a nivel nacional, no hay una coordinacin real entre lo que se hace en el Ministerio de la Proteccin Social y sus entidades adscritas, y las tareas que se llevan a cabo en la Presidencia a travs de la Red de Solidaridad Social y el Fondo de Inversiones para la Paz; tampoco hay integracin entre las actividades realizadas en la Presidencia con las que lleva a cabo el Icbf. La integracin nacional es indispensable y urgente, pero difcil de realizar cuando hay intereses por encima de los pobres y vulnerables. Tambin
mecanismos claros contra la corrupcin y la politiquera, adecuados procesos de informacin para los usuarios y el pblico en general, y una cultura organizacional amable en la prestacin de servicios. Esto implica que un primer paso es una estrategia de reforma institucional. Este punto es de tanta importancia que algunos pases han decidido entregar la responsabilidad operacional al sector privado; en el caso de Colombia, adoptar una estrategia de este tipo implicara la creacin de mecanismos para controlar y regular a las empresas privadas que participen del proceso. Este punto no es trivial, y aunque estas
la economa para financiar los recursos necesarios y una mejora en la distribucin del ingreso. El esfuerzo que debe realizar Colombia para cumplir estos dos compromisos es significativo: entre las mltiples combinaciones encontradas por Nez y Ramrez (2002) est un crecimiento sostenido de 4% anual y una mejora de la distribucin del ingreso de 0,5% anual para reducir la pobreza a la mitad en 2015. Como se mencion anteriormente, la asistencia social es una estrategia de crecimiento sostenible y de crecimiento con equidad. As, la forma ms fcil de cumplir las metas de crecimiento y equidad es a travs de la asistencia social. Por esta razn, el gobierno debe reasignar recursos de aquellos sectores que tienen un bajo impacto sobre el desarrollo (e.g. pensiones) hacia el rea de asistencia social, un rea que ha sido ignorada en las reformas que ha llevado a cabo el pas en los ltimos 15 aos. Desde finales de los ochenta, Colombia comenz un proceso de descentralizacin de recursos y competencias hacia los municipios en ciertos sectores sociales. Sin embargo, por razones desconocidas, y a diferencia de la inmensa mayora de pases vecinos, olvid por completo la asistencia social dentro de este proceso. En consecuencia, la carga de una de las mayores responsabilidades del Estado qued por completo en cabeza de la Nacin, especficamente en el Icbf y la RSS. En adicin, el incremento en el gasto pensional que ha requerido el pas en los ltimos aos ha eliminado un espacio muy grande para desarrollar sistemas eficaces de proteccin social. Adems de ser en extremo bajo, el presupuesto para asistencia social es inflexible, de modo que deja poco espacio para que los gobiernos
precondiciones se repiten en todos los escenarios, nunca se avanza drsticamente; la razn es que siempre existen actores interesados en que las reformas institucionales no se lleven a cabo. El 88 montaje de un portafolio de asistencia social debe asegurar que se creen los incentivos necesarios para que este proceso de reforma institucional se pueda realizar. Dicho proceso debe analizar quines pierden y quines ganan con estos prerrequisitos, y este es un tema de economa poltica que no se debe despreciar. De otra forma, luego, nos preguntaremos qu fall?
F. Financiacin
La cumbre mundial sobre desarrollo social de 1995 comprometi a los gobiernos a utilizar el 20% del presupuesto en servicios bsicos sociales; esto incluye los servicios de educacin, salud, atencin al menor y a la poblacin vulnerable, entre otros. En adicin, durante la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1999 se firmaron las metas de desarrollo social para 2015 (Metas del Milenio), cuyo cumplimiento requiere de un fuerte crecimiento de
locales tomen decisiones positivas o prioricen los recursos hacia el gasto de asistencia social. A esto se suma que la financiacin de la asistencia social es procclica, lo que implica que el gasto en asistencia social cae fuertemente durante las crisis. Hasta el momento no se tienen contemplados mecanismos de ahorro para esos periodos en los que se requiere una cantidad mayor de recursos. Por ejemplo, los programas de la Red de Apoyo Social fueron financiados con un crdito externo temporal que termin en 2005, y por tanto son insostenibles. La forma de asegurar la estabilidad de dichos programas es financiarlos con recursos del Presupuesto General de la Nacin (PGN), estableciendo un mecanismo de transicin en el que, a medida que se reduzcan los recursos de los crditos externos, se incrementen los del PGN.
Una primera aproximacin a la necesidad de recursos para programas de asistencia social se puede realizar calculando un subsidio promedio para la poblacin objetivo, y multiplicando este valor por el nmero de personas que se debe atender. Este clculo no pretende ser una cifra definitiva sobre necesidades de recursos, ya que en cada programa el monto del subsidio ser diferente dependiendo del riesgo que se pretende cubrir y de las necesidades especficas de la poblacin objetivo; adicionalmente, el clculo se traslapa dentro de los hogares, y con seguridad se estn calculando varios subsidios para un solo hogar. Hacia el futuro debe pensarse si esto es sensato y qu mecanismos usar en estos casos. Sin embargo, este clculo puede tomarse como base para apreciar la posible magnitud del gasto en asistencia social en Colombia. Para esta aproximacin, la poblacin objetivo se
La experiencia de la RAS mostr que el pas debe disear los programas de asistencia social, y pensar en la forma de financiarlos, antes de las crisis. En adicin, debe asegurar mecanismos para que el acceso a los recursos sea inmediato, ya que los efectos de una crisis sobre los hogares pueden ser irreversibles. Slo as se podr garantizar que las nuevas crisis sean enfrentadas con efectividad. Actualmente, existen inmensas restricciones
define como los nios de 0 a 5 aos, los adultos mayores de 65 aos, y las personas con discapacidad permanente para trabajar entre 12 y 64 aos, en todos los casos clasificados en Sisbn 1 y 2. As, para calcular el subsidio promedio, el primer paso es calcular el ingreso per-cpita mensual promedio de la poblacin en Sisbn 1; a partir de la informacin de la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, este ingreso resulta en $73.580. Luego, se establece el valor promedio de la lnea de pobreza enfrentada por la poblacin en Sisbn 1, que resulta en $177.029. De esta forma, para llegar a un nivel de ingresos correspondiente a la lnea de pobreza, esta poblacin debe recibir un subsidio promedio de $103.449, lo que equivale a 29% del salario mnimo mensual. El anlisis para la poblacin en Sisbn 2 arroja un ingreso promedio de $92.002 y una lnea de pobreza promedio de $178.787. El ingreso necesario para que este grupo quede en la lnea
89
financieras que dificultan incrementar el gasto en asistencia social. El gasto en pensiones ha crecido de manera considerable y cada vez le quita ms espacio a la inversin pblica. Por ejemplo, para 2003 el gasto en atencin al adulto mayor en indigencia fue $80 mil millones, mientras que el gasto en pensiones fue $7,8 billones, cerca de cien veces mayor. La deuda y su servicio tambin han crecido, y esto limita la expansin de la inversin social.
de pobreza es $86.785, o 24% del salario mnimo mensual. Teniendo estos clculos, se supone que el monto del subsidio promedio va a ser de 25% del salario mnimo mensual, lo que equivale a $89.500 mensuales. Una vez establecido el monto final, ste no debe atarse al salario mnimo, que contempla crecimientos por productividad, sino actualizarse con el IPC de ingresos bajos. En la prctica, el subsidio debera aproximarse a $90.000, pues las fracciones incrementan los costos por transaccin bancaria.

Cuadro 31 Poblacin objetivo y recursos necesarios
Recursos (millones de pesos) Nios 0-5 aos
Sisbn 1 Sisbn 2 Total
483.810 932.898 1.416.708 Adultos mayores (65+)
519.612 1.001.932 1.521.544
Sisbn 1
146.961 401.422 548.383 Discapacitados (12-64 aos)
157.836 431.127 588.963
El Cuadro 31 presenta la estimacin de los recursos que se necesitaran para atender a esta poblacin. Con un subsidio promedio de $89.500 cada mes (25% del salario mnimo), el pas debe destinar aproximadamente $520 mil millones anuales para la atencin de nios de 0 a 5 aos en Sisbn 1, y un billn de pesos para la atencin de nios de 0 90 a 5 aos en Sisbn 2. Con el mismo subsidio, debe destinar $158 mil millones a la atencin de adultos mayores de 65 aos en Sisbn 1, y $431 mil millones para la atencin de adultos mayores en Sisbn 2. Por ltimo, debe dedicar aproximadamente $15 mil millones para la atencin de personas discapacitadas en Sisbn 1, y $39 mil millones para atender a los discapacitados en Sisbn 2. En total, el Gobierno necesitara un valor aproximado de $2,2 billones cada ao para la atencin de la poblacin objetivo, o lo que es lo mismo, aproximadamente 1% del PIB. Este nivel es coherente con el gasto en asistencia social de otros pases de Amrica Latina: en Argentina el gasto en asistencia social es 0,9% del PIB, en Mxico, Nicaragua y Repblica Dominicana es de 1,1%, en Per de 1,4% y en Uruguay es de 3,4% del PIB. Sin embargo, el gasto actual de asistencia social en Colombia se estima en 0,6% del PIB, uno de los niveles ms bajos de Amrica Latina29.
Sisbn 2 Total
Sisbn 1 Sisbn 2 Total
14.284 36.615 301.014
15.341 39.325 54.666
Como se mencion anteriormente, estos clculos pueden estar otorgando ms de un subsidio al mismo hogar. Sin embargo, en la prctica esta situacin no sera deseable, tanto por restricciones fiscales, como por la necesidad de que los servicios de asistencia social no creen dependencia ni incentivos perversos30. En este sentido, cuando en un hogar exista ms de un beneficiario, los servicios de asistencia social deben ser decrecientes a medida que crece el nmero de beneficiarios. En el caso de los subsidios a los nios, y como se hace en pases como Nueva Zelanda, se puede pensar en un sistema donde el primer nio del hogar reciba
Bouillon, C. (2002) Financing Colombias Social Safety Net: a Review of Recent Experience and Policy Options, presentacin, Banco Interamericano de Desarrollo. 30 Por ejemplo, en los programas que otorgan una transferencia por cada nio en el hogar, las familias pueden percibir que es rentable tener ms hijos para no dejar de recibir la transferencia.
29
un subsidio completo, el segundo dos tercios de subsidio, el tercero un tercio de subsidio, y a partir del cuarto nio no haya derecho a subsidio. El mismo mecanismo puede ser utilizado en hogares pobres donde haya ms de un discapacitado o ms de un adulto mayor: el primero recibira el subsidio completo, medio subsidio el segundo, y partir del tercero no habra derecho a subsidio.
empleo (particularmente para zonas urbanas) que priorice la atencin hacia hogares desplazados; un componente de salud, que elimine los copagos del Rgimen Subsidiado para los desplazados que necesiten atencin; y un componente de vivienda que les permita realmente acceder a subsidios para la construccin o arrendamiento de una vivienda. La financiacin del gasto en asistencia social puede
Por otra parte, dadas las restricciones fiscales, la asistencia social no se puede perpetuar. Se debe, por lo tanto, pensar en un tiempo mximo durante el cual un mismo hogar pueda ser receptor de servicios sociales que podra variar entre 3 y 5 aos. Por ejemplo, cuando un hogar receptor de asistencia social consigue empleo, sale del programa; si el hogar pierde nuevamente su empleo, puede volver a entrar hasta cumplir el lmite mximo de tiempo. Otro grupo poblacional que debe ser receptor de la asistencia social son los desplazados. En este caso, los clculos con base en la ECV-2003 arrojaron un ingreso per-cpita promedio de $206.272 mensuales, ingreso que resulta superior a la lnea de pobreza promedio de este grupo poblacional ($185.523). Estos clculos son coherentes con estimaciones similares: con base en una encuesta a poblacin desplazada por la violencia, Econometra S.A. (2003) estim un ingreso promedio de $226.780 mensuales para los hogares desplazados31. Estos resultados muestran que los subsidios en efectivo no son necesariamente la solucin ms efectiva para mejorar las condiciones de la poblacin desplazada. Las necesidades de este grupo poblacional se asocian en mayor medida a un bajo acceso al empleo, a problemas de salud (y no a falta de afiliacin) y a falta de acceso a vivienda. Por tanto, se propone un programa de atencin con un componente de
provenir de una o ms de tres fuentes principales: impuestos a la nmina (parafiscales), impuestos generales y/o transferencias de los fondos de la seguridad social (componentes de solidaridad). Los impuestos a la nmina estn divididos entre aquellos pagados por las empresas y los pagados por trabajadores y empleadores. Sin embargo, en teora no hay distincin entre quin hace el pago: el empresario no pagar un salario bruto que exceda la productividad marginal de cada trabajador, en cuyo caso la empresa tiene tres opciones: i) transferir la contribucin al trabajador, disminuyendo su salario bsico; ii) transferir la contribucin al precio del bien que produce, en cuyo caso el impuesto a la nmina se convierte en un impuesto general; y iii) evadir el impuesto. ste ltimo punto lleva al principal problema de los impuestos a la nmina: evasin y elusin (en gran parte explicadas por la deficiencia de sistemas de informacin). El buen uso y la eficiencia de la asistencia social es una buena seal para los pagadores de impuestos, y se convierte en el mejor mecanismo para controlar la evasin y elusin. En esta direccin, es de vital importancia dotar las entidades de las herramientas jurdicas necesarias para el control de la evasin y la elusin, 91
31
Econometra S.A. (2003) Evaluacin de las necesidades alimentarias de la poblacin desplazada por violencia en Colombia. Programa Mundial de Alimentos, Bogot.
puesto que falta claridad en el procedimiento del cobro coactivo de las obligaciones en mora. Dadas sus caractersticas, los impuestos a la nmina no slo incentivan la evasin sino el empleo informal, lo que a su vez dificulta alcanzar coberturas universales en la proteccin social. Es importante concentrar esfuerzos hacia la formalizacin del mercado laboral, porque de lo contrario en el futuro habr ms personas que demandan asistencia social y menos contribuyentes a la seguridad social. En trminos generales, existen tres mecanismos esenciales para incorporar al sector informal a la seguridad social: i) reducir el ndice Base de Cotizacin: los informales tienen que pagar entre 6 y 10 veces ms por la seguridad social que sus pares del sector formal; ii) reducir la cotizacin, y ajustar los beneficios (pensin o plan de beneficios 92 de salud) de acuerdo con la cotizacin realizada; y iii) subsidiar la cotizacin: que el Estado financie la cotizacin de una forma similar a como lo hace una empresa del sector formal. En general, se puede afirmar que la nica forma efectiva de incorporar al sector informal es disminuyendo la cotizacin e incrementando la tasa de retorno a travs de un subsidio parcial a la cotizacin o al beneficio; sobre la cotizacin es deseable en salud, y sobre el beneficio en pensiones, por los problemas que se han mencionado anteriormente. La segunda fuente de financiacin, recursos de impuestos generales, no ha sido efectiva hasta la actualidad. El Gobierno no ha cumplido los compromisos adquiridos en este sentido; cumplidos, y los recursos de pari passu se han convertido en una deuda del Gobierno Central con la asistencia y la seguridad social que est en TES. Los grandes ejemplos son las deudas del gobierno al Fosyga y
al FSP; a pesar de que varias sentencias de la Corte Constitucional han obligado al Gobierno a pagar, an no se ha realizado la totalidad de los pagos. Las opciones de financiar la asistencia social con la tercera fuente (componentes de solidaridad de los fondos de seguridad social) se ha visto limitada por los mayores gastos de la seguridad social, en especial en pensiones. En pases como Brasil operan otras fuentes de financiacin, tales como un impuesto a la produccin agrcola para el pago de pensiones a los campesinos. Aunque las fuentes de financiacin de este tipo pueden generar distorsiones, es posible que sea una forma de financiar algunos sectores informales: taxistas, loteros, artistas, etc. Si en adicin estas actividades incluyen la organizacin de estos pequeos sectores (a travs de gremios, cooperativas, asociaciones, etc.) se puede facilitar aun ms la afiliacin y el recaudo. Otra forma de financiar el gasto en asistencia social puede ser a travs de crditos de reserva con la banca multilateral, que estn latentes en momentos de expansin econmica y se activen en periodos de crisis. A nivel municipal, una de las fuentes de financiacin de la asistencia social podra ser el impuesto predial. Tericamente, usar este impuesto es deseable por tres razones principales32: se aplica sobre un activo inamovible y por tanto inelstico (la tierra); lo pagan exclusivamente los propietarios de la tierra; y el recaudo de este impuesto induce el uso productivo de los activos. Sin embargo, este impuesto no ha generado un recaudo significativo por diversas razones: las tasas nominales de
32
Ver Nez (2002), Diagnstico bsico de la situacin de los ingresos por impuestos del orden municipal en Colombia, Informe para la Misin de Ingresos Pblicos.
tributacin son bajas porque los intereses de los propietarios tienden a estar sobre-representados en las corporaciones pblicas (Congreso, concejos municipales); la actualizacin de los avalos es costosa y la administracin del impuesto en el mbito municipal es compleja; en muchos casos el recaudo a nivel local no funciona de manera proba y eficiente. Nez (2002) estim que la
tasa efectiva de tributacin del impuesto predial (relacin entre el impuesto recaudado y el valor de los avalos) es 2,8 puntos menor que la tasa nominal de tributacin; ms aun, al dividir los municipios segn su ndice de Calidad de Vida (ICV), la diferencia entre la tasa de tributacin efectiva y la nominal se encuentra entre 1,3 y 3,2 puntos porcentuales (Grfico 6).
Grfico 6 Tasas nominal y efectiva del impuesto predial segn ICV
9 8,2 8 7,2 7 Porceentaje 6,1 6 5,5 5,3 5 4,8 8,0
93
4,0
<50
50-60
60-70
>70
ndice de calidad de vida Tasa nominal ponderada Tasa efectiva
Fuente: Tomado de Nez (2002), Diagnstico bsico de la situacin de los ingresos por impuestos del orden municipal en Colombia.
En el mismo trabajo, se estim el incremento que se dara en los recaudos del impuesto predial si todos los deciles de ingreso tributaran a la tarifa ms alta del decil ms rico; bajo este escenario, los recaudos del predial se incrementaran de $0,9 billones a $1,2 billones. Esto muestra que existe un gran potencial para utilizar el impuesto predial como fuente de
recursos para la asistencia social; no obstante, para poder utilizar los recursos del predial, es necesario que la capacidad institucional del cobro del impuesto se incremente significativamente, y que se d una actualizacin del catastro del pas que permita un cobro eficiente y equitativo del impuesto.
Otra posible fuente de recursos a nivel municipal es el Impuesto de Industria y Comercio. Sin embargo, la utilizacin de este impuesto para financiar la asistencia social implica tener en cuenta algunos problemas asociados a su cobro. Por ejemplo, existe una gran dispersin tanto en bases gravables como en tarifas a nivel local, lo que genera ineficiencias e inequidades en el cobro del impuesto. En adicin, la ley no permite a los municipios adaptar el gravamen en virtud de los cambios econmicos o administrativos que enfrentan, y no es clara respecto a la forma como se distribuyen los recaudos de bienes y servicios que son producidos en ciertos territorios y consumidos en otros. Dada la restriccin fiscal, puede pensarse en la creacin de un fondo de estabilizacin dentro de las instituciones. Sin embargo, ya en 2002 la Ley 94 789 haba propuesto la creacin de un Fondo de Equilibrio y Proteccin Social (FEPS) a nivel nacional, con el objetivo de financiar programas sociales prioritarios y los que pretendieran obtener la paz. En principio, este fondo garantizara la estabilidad del gasto y el mantenimiento o ampliacin de coberturas en periodos de crisis econmica, cumpliendo una funcin contracclica para la proteccin social. Este Fondo se financiara con recursos del Gobierno Central, y se regira por una regla de ahorro especfica para los aos 2002-2008. Esta regla se basaba en la estimacin de un crecimiento de 4% anual para la economa colombiana en el mediano plazo. As, en los aos en que el crecimiento fuera mayor a 4%, el Fondo acumulara el 50% de la diferencia entre los ingresos corrientes efectivamente recaudados en dicho ao y los ingresos corrientes que se hubieran recaudado en dicho ao si el crecimiento hubiera sido de 4%. Si bien la creacin del FEPS fue aprobada por el
Conpes, el sistema de financiacin del fondo no lo fue por las restricciones fiscales que atravesaba el pas en dicho periodo. Otra fuente de ingresos son los recursos
internacionales. Aunque Colombia es considerada como un pas de ingreso medio, sera factible conseguir ayuda para discapacitados por la guerra y desplazados en pases de Europa, que son muy sensibles a los temas relacionados con el conflicto.
G. Monitoreo y evaluacin
Desafortunadamente, en Colombia no existe la cultura del monitoreo y la evaluacin, y hasta que no se cree un sistema con este propsito no se podr conocer la efectividad de los programas de asistencia social ni de los mecanismos de focalizacin. Slo hasta ahora se estn dando los primeros pasos hacia la creacin de dicho sistema: el Gobierno Nacional tiene plazo hasta enero de 2005 para expedir los decretos que desarrollen el registro nico de afiliados, la integracin de pagos y el nmero nico de identificacin de afiliados a la seguridad social y la proteccin social. En adicin, y despus de muchos intentos en el pasado, el programa de apoyo a la reforma del Ministerio de Proteccin Social tiene a su cargo la contratacin del sistema de informacin de la proteccin social. El desarrollo de estas dos herramientas es un primer paso hacia la realizacin de monitoreo y evaluacin de los programas a costos sostenibles. El monitoreo y evaluacin de los programas de asistencia social se debe desarrollar a nivel central. El monitoreo y la evaluacin debe diferenciar entre objetivos finales, objetivos intermedios y productos inmediatos de los programas de
asistencia social. Tomando como ejemplo un programa de transferencias condicionadas a la asistencia escolar, el monitoreo y la evaluacin debe realizarse a impactos sobre la reduccin de la pobreza (objetivo final), la acumulacin de capital humano (objetivo intermedio) y a la entrega misma de las transferencias (producto inmediato). Aunque las actividades de monitoreo y evaluacin se deben realizar a nivel central, los indicadores que se diseen para cada variable se deben recolectar a nivel local, y la responsabilidad de la veracidad deber hacer parte de los convenios y contratos entre la Nacin, las entidades territoriales y los prestadores de los servicios; los departamentos deben controlar que la informacin sea veraz y oportuna. Para asegurar el monitoreo y la evaluacin de los programas, el Gobierno podra cobrar un mnimo porcentaje a los proveedores de servicios para el propio control, monitoreo y seguimiento de la prestacin de los servicios. Por el lado de la oferta, se debe realizar monitoreo y seguimiento a indicadores de: Costos unitarios de los programas. Costos administrativos como porcentaje del total. Efectividad, eficiencia, calidad y tiempos de atencin de los diferentes tipos de prestacin de servicios (efectivo vs. especie, e identificar el mejor tipo de servicio dadas las caractersticas del individuo). Relacin costo-beneficio de los programas. Clculo de errores de exclusin y su causa (falta de recursos, deficiencias del mecanismo de focalizacin, etc.).
Clculo de errores de inclusin (filtraciones) actuales y sus causas. Evaluacin peridica del proceso de reforma: coberturas, calidad, eficiencia en la focalizacin, etc. Capacidad institucional (particularmente de los municipios). Conformacin y funcionamiento de los Consejos Departamentales y Locales de Asistencia Social (grados de representatividad y participacin social). Coordinacin institucional: gobierno, municipio, Consejos de Poltica Social, prestadores, beneficiarios, etc. Financiacin en todos los niveles de gobierno (fuentes nacionales, departamentales, locales, transferencias, fuentes internacionales). Eficiencia en la administracin y la 95
implementacin de los programas, para todos los niveles de gobierno.
Por el lado de la demanda, se deben realizar evaluaciones de:
Impactos sobre diferentes resultados (consumo, nutricin, pobreza, escolaridad, empleo, etc.) a nivel del individuo, la familia, y si es posible la comunidad. Niveles de satisfaccin con los programas. Necesidades cubiertas por los programas. A futuro, las actividades de monitoreo y evaluacin necesitan fuentes de informacin confiable. En este sentido, encuestas de hogares como la Encuesta de
Calidad de Vida deben ser ampliadas para incluir preguntas sobre todos los servicios de asistencia social. Aunque en la actualidad algunos de ellos estn incluidos (Icbf, subsidio familiar, subsidios de alimentacin), es importante extender la encuesta a los programas de la Red de Apoyo Social, en particular Familias en Accin, al programa de atencin al adulto mayor en indigencia, y a los programas de la red de Solidaridad Social dirigidos a la poblacin desplazada.
Con base en el Cuadro 32 y en las propuestas realizadas en las secciones precedentes, se propone un portafolio de servicios de asistencia social que incluye tipos de atencin diferenciales para cada grupo poblacional. Se propone que para la atencin de nios menores de 6 aos se combine la asistencia a establecimientos de cuidado infantil tipo Hogares Comunitarios, con programas de transferencias condicionadas a nutricin tipo Familias en Accin. Para los nios mayores de 6 aos, y para fomentar el acceso y la permanencia en el sistema educativo, se propone un a programa la de transferencias escolar como
H. Portafolio de servicios
El diseo del portafolio de servicios de asistencia social debe analizar la poblacin objetivo y sus principales riesgos. Slo as se podr disear un conjunto de programas que respondan a las necesidades especficas de cada grupo 96 poblacional. Por ejemplo, los nios menores de 6 aos en pobreza o indigencia estarn expuestos en mayor medida a riesgos de desnutricin y de un desarrollo infantil limitado, mientras que el principal riesgo de los nios mayores de 6 aos estar asociado a una baja acumulacin de capital humano. La poblacin discapacitada estar expuesta, principalmente, a riesgos de un bajo nivel de ingresos y a la exclusin social. Los hogares y personas desplazadas tambin debern enfrentar riesgos de exclusin social, y a la falta de acceso a servicios bsicos como salud, educacin y vivienda. Por ltimo, los riesgos de los adultos mayores estarn asociados a un bajo nivel de ingresos, en particular por la falta de acceso a pensiones (Cuadro 32).
condicionadas
asistencia
Familias en Accin, con programas de enganche y permanencia en el sistema educativo (las acciones de la Atencin Nutricional al Escolar y Adolescente del Icbf apuntan en este sentido). Para las personas con discapacidad, se propone un programa de transferencias en efectivo, acompaadas de programas de rehabilitacin y de capacitacin vocacional y laboral. Para los desplazados, y como se mencion en la seccin III. F, la atencin se debe dirigir a eliminar los copagos del Rgimen Subsidiado de Salud, a incorporarlos en programas de empleo (especialmente en zonas urbanas, donde se identifican las mayores dificultades para acceder al mercado laboral), y aumentar el acceso de la poblacin desplazada a los crditos y subsidios para vivienda de inters social. Por ltimo, la atencin al adulto mayor debe basarse en un programa de transferencias en efectivo y en especie, siguiendo lo establecido por el Programa de Atencin al Adulto Mayor actual (Cuadro 33).
Cuadro 32 Poblacin objetivo de la asistencia social
Grupo Nmero de poblacional personas Nios 0-1 ao 1.538.581
Poblacin Sisbn 1 total (%) (%) 3,52 9,3
Rural (%) 32,6
Principales riesgos Desnutricin,
Indicadores del riesgo Desnutricin crnica, establecimientos de cuidado infantil. Desnutricin crnica, establecimientos de cuidado infantil.
desarrollo limitado asistencia a
Nios 2-5 aos 3.589.806 8,21 9,5 33,3 Desnutricin,
desarrollo limitado asistencia a
Nios 6-11 aos 3.855.671 8,82 8,8 31,4
Baja acumulacin Asistencia escolar, de capital humano cobertura neta primaria, aos de extra-edad.
Jvenes 12-17 aos 5.420.015 12,40 7,1 28,8
Baja acumulacin Asistencia escolar, de capital humano cobertura neta secundaria, aos de extra-edad. Participacin laboral, nivel de ingresos. Afiliacin en salud, participacin laboral, acceso a subsidios de vivienda. Cobertura en pensiones, nivel de ingresos.
Discapacitados 301.014 0,69 4,7 25,9 Bajos ingresos, exclusin social Exclusin social, falta de acceso a servicios bsicos
97
12-64 aos Desplazados 682.244 1,56 11,1 36,7
Adultos mayores 4.115.392 9,41 3,6 24,3 Bajos ingresos
de 60 aos
Cuadro 33 Portafolio de servicios
Grupo poblacional Pobres Nios 0-5 aos Nios 6-11 aos Jvenes 12-17 aos Discapacitados Salud
Riesgo/Necesidad Rgimen Subsidiado
Servicio
Focalizacin Sisbn 1 y 2
Participacin laboral Vivienda Desnutricin Desarrollo infantil limitado Baja acumulacin de capital humano Baja acumulacin de capital humano Nivel de ingreso
Promocin de empleo y empleabilidad Acceso a crditos y subsidios para VIS Icbf Hogares Comunitarios e Infantiles Transferencias condicionadas a nutricin Transferencias condicionadas a asistencia escolar Programas de enganche al sistema educativo Transferencias condicionadas a asistencia escolar Programas de enganche al sistema educativo Subsidio en efectivo Programas de rehabilitacin y capacitacin Rgimen subsidiado sin copagos Acceso a crditos y subsidios para VIS Registro como hogar desplazado Sisbn 1 Sisbn 1 y 2 Sisbn 1 y 2 Sisbn 1 y 2
entre 12 y 24 aos Capacitacin vocacional Servicios especiales de salud Salud Vivienda Empleo Nivel de ingreso Calidad de vida
y laboral
98
Desplazados Adulto mayor (65+ aos)
Programa de empleo (particularmente para zonas urbanas) Transferencia en efectivo y en especie Sisbn 1
I. Descentralizacin
Desde la dcada de los ochenta, y como se mencion anteriormente, el pas se embarc en un proceso de descentralizacin de los servicios sociales que olvid por completo la asistencia social. Un pas donde aproximadamente la mitad de la poblacin vive en pobreza y cerca de una cuarta parte en indigencia no puede menospreciar el papel de la asistencia social; es indispensable aunar esfuerzos entre los gobiernos locales y nacionales para sacar adelante una poltica nacional de asistencia social.
El principal reto de la descentralizacin era incrementar la eficiencia en la prestacin de los servicios sociales pblicos, siguiendo la nocin de que los programas se pueden disear mejor a nivel local, donde se tiene acceso a informacin ms completa y directa de las necesidades de la poblacin. Hoy en da los gobiernos locales tienen mayores competencias y responsabilidades, empezando por la coordinacin de la prestacin de los servicios, as como el diseo especfico de los programas. Sin embargo, no es claro que las entidades territoriales hayan tenido un papel
importante en el campo de la asistencia social. Como se presenta en el Grfico 7, mientras un 50% de los recursos totales de los entes territoriales se destinan a salud y educacin, slo 2,3% de los recursos totales se destinan a la atencin de grupos
vulnerables. De la misma forma, slo 4,5% de los recursos propios de los municipios se destinan a la atencin de grupos vulnerables, mientras que 35% se destinan a transporte y educacin (Grfico 8).
Grfico 7 Gasto sectorial-Porcentaje del gasto total

25 20 Porcentaje 15 10 5 0 Fortalecimiento industrial Vivienda Alimentacin escolar Grupos vulnerables Equip. municipal Educacin Ambiente Agua potable Serv. Pbl. Deporte Cultura Justicia Salud Prevencin/atencin desastres Desarrollo Comunit. Agropecuario Transporte Otros Promocin desarrollo Centros de reclusin 2,3%
99
Fuente: Direccin de Desarrollo Territorial, Departamento Nacional de Planeacin.
Grfico 8 Gasto Sectorial-Porcentaje de los recursos propios

21 18 15 Porcentaje 12 9 6 3 0 Fortalecim. Industrial Vivienda Alimentacin escolar Grupos vulnerables Equip. municipal Educacin Ambiente Agua potable Serv. Pbl. Deporte Cultura Justicia Salud Desarrollo cmunit. Prevencin/atencin desastres Agropecuario Transporte Otros Promocin desarrollo Centros de reclusin 4,5%
Fuente: Direccin de Desarrollo Territorial, Departamento Nacional de Planeacin.
Tericamente, una mayor descentralizacin sera deseable ya que, en general, los municipios tienen acceso a mejor informacin sobre la poblacin ms necesitada, pueden adaptar los criterios de asignacin de recursos a las necesidades de su comunidad, tienden a administrar ms eficientemente los recursos, y, en adicin, la movilizacin de las comunidades puede ayudar a construir capital social. Sin embargo, puede llevar a que los programas se usen para satisfacer los intereses de las lites, puede dar paso a costos de oportunidad asociados a la participacin de los lderes comunitarios, y adicionalmente las pautas de asignacin de recursos pueden causar divisiones en la comunidad. Por tanto, se propone que algunas responsabilidades se mantengan en cabeza del Gobierno Nacional, entre ellas: i) el diseo general de los programas; ii) el diseo del 100 instrumento de focalizacin, e incluso su manejo; iii) el diseo de indicadores para seguimiento, monitoreo y evaluacin; iv) el diseo de mecanismos de financiacin, incluyendo la cofinanciacin de las entidades territoriales; y v) los procesos de certificacin para los prestadores de servicios. Por su parte, el municipio debe tener a cargo: i) el diseo particular de los programas, teniendo en cuenta aspectos como el monto de los subsidios, las coberturas esperadas, el tipo de beneficios (cunto en efectivo y cunto en especie, y el tipo de bienes para otorgar en los subsidios en especie); ii) la actualizacin del instrumento de focalizacin; iii) la entrega de informacin para el seguimiento, monitoreo y evaluacin; iv) debe escoger los prestadores de servicios certificados y controlar el cumplimiento de los requisitos por parte de estos. En programas como la Atencin Nutricional al Escolar y Adolescente del Icbf (Restaurantes
Escolares) se puede pensar en mecanismos de descentralizacin que promuevan la toma de decisiones y la participacin a nivel local; sin embargo, en programas como las Instituciones de Proteccin para menores en peligro del Icbf, un proceso de descentralizacin no es deseable.
J. Estructura del componente de asistencia social

La propuesta del componente de asistencia social se basa en tres ejes principales: i) una mayor integracin de instituciones y programas de atencin; ii) una mayor descentralizacin de los servicios de asistencia social; y iii) una institucionalizacin de la participacin activa de las organizaciones representativas de los servicios que se otorgan. 1. Superintendencia Nacional de Asistencia Social La Superintendencia Nacional de Asistencia
Social debe ser creada con el objetivo de regular el componente de asistencia social. Tendr como responsabilidad garantizar su funcionamiento a travs de actividades de inspeccin, vigilancia y control. Debe asegurar que los programas funcionan acorde con las normas expedidas por el Concejo Nacional de Asistencia Social y que los servicios de asistencia social se presten eficazmente y con calidad. Adems, funcionar como un Comit de Apelacin donde los usuarios de la asistencia social que no estn satisfechos con el sistema puedan presentar sus quejas; stas pueden ir desde la revisin de una decisin de exclusin de un subsidio determinado hasta quejas especficas contra los proveedores de asistencia social. En el diseo de esta nueva Superintendencia, podra
pensarse en integrar a ella la Superintendencia del Subsidio Familiar. Por lo general, los recursos de las superintendencias provienen de los entes vigilados. Sin embargo, teniendo en cuenta que las entidades pertenecientes al sector de asistencia social son pequeas y no estarn en la capacidad de financiar la Superintendencia, el Icbf ha manifestado que est dispuesto a destinar recursos para financiarla. Esta misma medida deberan tomarla entidades como la Red de Solidaridad Social. 2. Ministerio de la Proteccin Social (MPS)33 El Ministerio de la Proteccin Social ser la unidad encargada del diseo de los programas. Con base en criterios tcnicos, debe establecer los objetivos y el funcionamiento de los programas de asistencia social, determinando unos parmetros flexibles sobre la clase de subsidio que se entregar, el monto del subsidio, los mecanismos de focalizacin que permitan priorizar la entrega de los subsidios a los ms necesitados, las reglas de entrada y las condiciones para permanecer en el programa. Se debe asegurar que las reglas de salida sean claras e incentiven a los beneficiarios a superar su situacin de pobreza o vulnerabilidad. En adicin, el diseo de los programas debe asegurar los mecanismos necesarios para que haya estabilidad en los pagos, condicionando las transferencias a las necesidades de la poblacin objetivo y a la cofinanciacin por parte de las entidades territoriales.
las comunidades, quienes finalmente sern los beneficiarios de los servicios. De esta forma se dar una mayor transparencia en la asignacin de los beneficiarios. Al establecer el monto de cada subsidio, el MPS debe buscar que el ingreso que resulte despus del subsidio sea suficiente para que la poblacin objetivo cubra sus necesidades de subsistencia; por ejemplo, si se quiere llegar a un ingreso equivalente a la lnea de indigencia, se debe tomar este ingreso y restarle el ingreso promedio de la poblacin objetivo. En el clculo del valor exacto del subsidio, es importante tener en cuenta que ste no puede ser demasiado alto porque se incurre en problemas de riesgo moral, incentivando a los hogares a permanecer en la asistencia social en vez de buscar oportunidades para mejorar su situacin. Igualmente, el valor del subsidio no puede ser demasiado bajo, puesto que si el subsidio no cubre las necesidades de subsistencia, puede llegar a no ser rentable social ni econmicamente (por ejemplo, un subsidio dirigido a la alimentacin de los nios debe ser lo suficientemente alto como para cubrir las necesidades de kilocaloras para su nutricin). En adicin, al establecer el monto del subsidio, el MPS debe tener en cuenta que los precios varan regionalmente, y que el monto debe variar regin a regin para reflejar estas diferencias. Una vez establecidos los parmetros bajo los cuales el programa debe operar, el MPS debe presentar 101
33
Aunque, el diseo de los programas se debe realizar con criterios tcnicos, es importante que este proceso involucre al sector privado, que debe jugar un papel importante en la provisin, y a
Es importante tener en cuenta que la asistencia social trasciende al Ministerio de la Proteccin Social. Por eso, la inclusin de esta entidad en la estructura del componente de asistencia social no debe ser vista como definitiva. En la medida en que la asistencia social se ample a mbitos por fuera del Ministerio de la Proteccin Social, estas labores pueden ser adoptadas por un Ministerio diferente o incluso por otra entidad (Ministerio de Educacin, Ministerio de Agricultura, Red de Solidaridad Social, Icbf, etc.).
las propuestas de los programas de asistencia social al Consejo Nacional de Asistencia Social para su aprobacin. 3. Consejo Nacional de Asistencia Social (CNAS) El Consejo Nacional de Asistencia Social ser la entidad encargada de aprobar los programas presentados por el MPS y decretar las normas relacionadas con la creacin y reglamentacin de los programas de asistencia social. Deber, adems, fijar las reglas de habilitacin de los proveedores, estableciendo normas para la concesin de licencias de funcionamiento, y velar por la efectividad del sistema de asistencia social. Debe aprobar unos criterios claros para la transferencia de recursos hacia los departamentos y municipios, 102 y de stos a las entidades prestadoras de servicios de asistencia social, y asignar prioridades para el gasto aproximadamente cada 6 aos; hacer seguimiento y evaluacin al gasto en asistencia social; y evaluar el desempeo de los programas y servicios otorgados34. Sera deseable que el CNAS fuera el Conpes, o en su defecto un apndice del Conpes. En este caso, debe drsele mayor alcance a sus funciones y responsabilidades. En trminos de recursos a nivel nacional, se propone una reasignacin desde aquellos programas con baja cobertura o que no cubren los riesgos para los cuales se crearon, hacia un sistema orientado en mayor proporcin hacia la poblacin pobre y vulnerable. En particular, en el subsidio monetario de las Cajas de Compensacin, se propone que estas reasignen los recursos que se dirigen a trabajadores con ingresos superiores a un salario mnimo hacia la creacin de un programa de transferencias
condicionadas; esta reasignacin correspondera aproximadamente a $384.120 millones en 2004; otra opcin sera reasignar los subsidios que se dirigen a trabajadores con salarios mayores a 2 salarios mnimos, en cuyo caso la reasignacin sera de $174.600 millones, aproximadamente. Esta reasignacin de recursos podra dirigirse a transferencias para hogares clasificados en Sisbn 1, condicionadas a objetivos de acumulacin de capital humano (nutricin y asistencia escolar), como los utilizados en Familias en Accin. Aprovechando la infraestructura de supermercados de las Cajas de Compensacin, las transferencias se pueden otorgar a travs de bonos de alimentos para ser intercambiados en los supermercados de las Cajas. Este programa permitira mejorar la focalizacin de los subsidios hacia la poblacin en pobreza, y al otorgar el subsidio en bonos y no en efectivo, mitigara los posibles efectos nocivos de los subsidios en efectivo, en particular, evitara que los hogares gasten el subsidio en bienes diferentes a alimentos. Otra fuente de financiacin para este programa de transferencias condicionadas puede provenir de los recursos del Fondo para el Fomento del Empleo y Proteccin al Desempleado (FONEDE), en particular del programa de microcrdito; estos recursos para 2003 fueron aproximadamente $28.000 millones. Hasta la actualidad, slo una pequea porcin de los recursos de este programa se ha ejecutado, tanto por una baja demanda de los crditos, como por una baja oferta de crditos por parte de las Cajas, las cuales perciben que no existen reglas claras para su adjudicacin.
34
Una primera tarea del CNAS ser coordinar la poltica de niez entre el Ministerio de Educacin Nacional y el Icbf.
Del Fondo de Solidaridad Pensional, se propone utilizar los recursos de la Subcuenta de Solidaridad, que en la actualidad se destinan a las cotizaciones a trabajadores informales, para la creacin de un subsidio para personas con discapacidad que estn en condicin de indigencia35; esta reasignacin equivale a $100.000 millones aproximadamente. Hasta ahora, el programa de subsidio a las cotizaciones de los trabajadores informales ha sido un fracaso. En primer lugar, en los ltimos 10 aos no se han pensionado ms de 10 mil personas, a pesar de que anualmente se atienden entre 250 y 300 mil trabajadores. El problema de este programa radica en la baja fidelidad de los beneficiarios al sistema pensional, a raz de la cual pierden recursos tanto el FSP como los trabajadores. En segundo lugar, una vez el beneficiario cumple la edad de pensin y no ha completado las semanas de cotizacin, se le devuelven los recursos que l aport y no la totalidad. Dada la baja fidelidad, esta es la regla y no la excepcin. Se propone, en adicin, crear un componente de solidaridad en el Sistema de Riesgos Profesionales, aumentando la cotizacin actual a 9% (como en el sistema de salud), ya que en la actualidad este sistema no cubre a los trabajadores del sector informal ni a las personas que se encuentran en condicin de pobreza. Los recursos provenientes de este componente, que seran de aproximadamente $54.000 millones, alimentaran la Subcuenta de Solidaridad del FSP, dirigida a la atencin de personas discapacitadas en indigencia.
asistencia social en Colombia es de 0,6% del PIB. Las reasignaciones propuestas hasta ahora permiten aumentar el gasto en asistencia social en aproximadamente $566.120 millones36, lo que equivale a 0,3% del PIB. As, para llegar al gasto de 1% del PIB expuesto en la seccin III. F., aun habra que aumentar el gasto en asistencia social en 0,1% del PIB. En este sentido, se propone adems que el Gobierno cumpla con sus compromisos de contribucin a los programas de proteccin social. Por ejemplo, en el Sistema de Salud, el Fosyga se financia con las transferencias de las entidades territoriales, 1% de las cotizaciones de los afiliados al rgimen contributivo, con aportes de las Cajas de Compensacin, y, en teora, con un pari passu aportado por la Nacin, y que sera igual al ciento por ciento de estos montos durante los aos 1994 a 1996, y no superior al ciento por ciento desde 1997. Sin embargo, slo hasta aos recientes el Gobierno comenz a realizar los aportes que deba hacer antes de 1996 y, por tanto, no ha aportado recursos adicionales a lo establecido como forzoso en la Ley 100. Lo mismo ha sucedido con los recursos que debe aportar al Fondo de Solidaridad Pensional. Por ltimo, las entidades territoriales no invierten recursos propios ni de transferencias en asistencia social: tan slo el 18% de los municipios del pas destinan recursos a poblaciones vulnerables. En 103
35
En la seccin III. F. se mostr que para atender a la poblacin objetivo de la asistencia social se necesitaran aproximadamente $2,2 billones, o 1% del PIB; mientras tanto, el gasto actual en
36
Los beneficiarios seran personas entre 12 y 64 aos (los mayores de 64 aos seran atendidos por el programa de adulto mayor), vctimas de minas personales (con excepcin de las F.F.M.M. que tienen sus propios programas), incapacitados para laborar, en situacin de indigencia y ms adelante en situacin de pobreza. Se propone la entrega de un subsidio en efectivo, acompaado de programas de rehabilitacin. Suponiendo que en el subsidio monetario se reasignan los recursos de trabajadores con ingresos superiores a un salario mnimo.
consecuencia, se propone que los municipios aporten, ya sea a travs de mecanismos de cofinanciacin obligatorios, o mediante un cambio a la Ley 715 para que destinen un mnimo de los recursos de propsito general. Este punto se desarrollar ms adelante. 4. Consejos Departamentales de Asistencia Social (CDAS) Estas entidades sern el canal a travs del cual las decisiones del CNAS pasarn al mbito local. Los Consejos Departamentales de Asistencia Social tendrn la responsabilidad de ejercer control sobre el funcionamiento de los programas a nivel departamental y de regular el funcionamiento de los Consejos Locales de Asistencia Social. Debern transferir recursos a los municipios mediante unos 104 criterios claros establecidos dentro de cada CDAS, y apoyar tcnica y financieramente los servicios, programas y proyectos de asistencia social a nivel regional o local. En adicin, deben prestar servicios de asistencia social, centralizados regionalmente, cuando se justifique por ausencia de demanda a nivel municipal, por un dficit en la capacidad institucional de los municipios, o cuando se justifique en trminos de costos. Los CDAS destinarn recursos de las beneficencias departamentales para financiar los programas de asistencia social. (Ver seccin II.C.). 5. Consejos Locales de Asistencia Social (CLAS) Los Consejos Locales de Asistencia Social sern los encargados de autorizar el funcionamiento de los proveedores de los programas, asegurando que
puedan llevar a cabo la prestacin de los servicios segn lo establecido por el Consejo Nacional de Asistencia Social y lo reglamentado en la ley. Igualmente, y teniendo en cuenta las necesidades de cada municipio, los CLAS tomarn las decisiones finales sobre el funcionamiento de los programas de asistencia social, establecern el monto exacto de los subsidios, los mecanismos de focalizacin para priorizar los servicios (dependiendo de los recursos disponibles a nivel local, de las necesidades del municipio y de la demanda por cada programa), las reglas de entrada y las reglas de salida, entre otros (respetando los parmetros establecidos a nivel nacional). Los CLAS deben ser las instituciones en las cuales se d la participacin y el control social de la asistencia social. Es responsabilidad del Gobierno incentivar la creacin de los CLAS, por ejemplo, sujetando la transferencia de recursos para asistencia social a la creacin de estos consejos, a la participacin de la sociedad civil y a la representacin de los grupos vulnerables. La creacin de los Consejos Locales de Asistencia Social es coherente con la visin actual del Sistema de Proteccin Social. El artculo 7 del Decreto 1137 de 1999 establece que el nivel municipal del Sistema de Bienestar Familiar (ahora parte del Sistema de Proteccin Social) estara integrado por los centros zonales del Icbf, los municipios, y por instituciones, entidades y agencias, de carcter pblico o privado, que realicen actividades inherentes al Sistema. En adicin, el artculo 13 del mismo decreto establece que en todos los municipios se deberan conformar consejos o comits para la poltica social como primer paso para la articulacin de los agentes del Sistema de Bienestar Familiar; en los casos en que los consejos no existieran, el Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
promovera su creacin. Estos consejos locales tendran las responsabilidades de: recomendar a la Direccin Regional del Icbf los planes y programas que se deberan adoptar en materia de infancia y familia; fortalecer el Sistema Nacional de Bienestar Familiar y realizar evaluaciones peridicas sobre su funcionamiento; y controlar a los agentes prestadores de los servicios de bienestar familiar. A nivel local, es importante incrementar los recursos propios que los municipios dedican a la asistencia social. Existen dos formas de hacerlo. La primera opcin es cambiar la Ley 715 de 2001 para que se asegure un porcentaje de las transferencias del Sistema General de Participaciones a la asistencia social; este sera el mecanismo ideal, pero teniendo en cuenta que la Ley 715 es Ley Orgnica, y por tanto no es fcil modificarla, puede no ser aplicable en el corto ni en el mediano plazo. La segunda opcin es redactar un Documento Conpes de Poltica de Asistencia Social, en el cual los recursos slo se transfieran a los municipios, en la medida en que stos aseguren mecanismos de cofinanciacin con recursos propios. Esta opcin puede funcionar de manera similar al programa de atencin al adulto mayor: i) la cofinanciacin sera obligatoria o podr ser escalonada dependiendo de las condiciones financieras de cada municipio; ii) los municipios presentaran su proyecto; y iii) una institucin del Gobierno Central aprobara los proyectos segn los parmetros del Conpes (incluyendo la cofinanciacin). En el caso del Icbf, esta estrategia debe estudiarse ms a fondo. 6. Fondo Nacional de Asistencia Social (FNAS) Todos los recursos que se destinen a financiar la asistencia social sern depositados en el Fondo
Nacional de Asistencia Social (FNAS). Estos recursos incluyen los de nivel nacional, departamental y municipal, descritos en las secciones precedentes. En la creacin de este Fondo debe estudiarse la experiencia del FEPS. La asignacin de los recursos del FNAS entre los diferentes programas o entidades de asistencia social debe seguir criterios de competencia. Las entidades presentaran sus propuestas al CNAS, el cual debe priorizar la asignacin dependiendo de la eficiencia de los servicios y de las metas del Gobierno establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo; en este proceso, el buen funcionamiento de los sistemas de monitoreo y evaluacin es vital. En adicin, los recursos se deben asignar regionalmente segn el nmero de personas u hogares en pobreza que exista en cada regin, establecido con informacin primaria como el Censo o la Encuesta de Calidad de Vida. 7. Prestadores Los prestadores sern los encargados de la provisin de los servicios de asistencia social a nivel local. Los prestadores de cada programa deben ser autorizados para operar por los Consejos Locales de Asistencia Social y su informacin deber ser suministrada al Consejo Nacional de Asistencia Social. Estas autorizaciones de operacin deben ser temporales y no permanentes. La provisin de asistencia social debe incluir tanto al sector pblico como al privado y a la comunidad. En la actualidad, diversas instituciones no gubernamentales estn involucradas en la prestacin de servicios de asistencia social; stas incluyen la familia, las organizaciones comunitarias, 105
las organizaciones religiosas, las ONG y las Cajas de Compensacin Familiar, entre otras. Muchos observadores nacionales e internacionales ven a las ONG, y en general a las organizaciones privadas, como las ms efectivas para la prestacin de los servicios de asistencia social37. Por ejemplo, los esquemas comunitarios reducen los costos de los programas puesto que se utiliza mano de obra local, se eliminan los intermediarios y los materiales se compran colectivamente. Adems, la entrada del sector privado introduce competencia al mercado de prestacin de servicios .
38
lo que basarse en ellas como la solucin de largo plazo no parece conveniente. Al analizar el papel de la prestacin privada de asistencia social, tambin hay que tener presente que, si bien, los esquemas basados en la familia o en la comunidad son de gran utilidad para enfrentar choques idiosincrsicos, estos esquemas pueden colapsar cuando se presentan choques covariantes debido a que los efectos de los choques son generalizados. En ese sentido, el portafolio de servicios de asistencia social debe incluir una combinacin adecuada de esquemas informales (que tienden a ser ms eficientes ante choques micro), y de esquemas formales (que responden mejor ante los choques macro). En sntesis, y siguiendo el esquema de pluralismo estructurado propuesto por Londoo y Frenk (1997), la estructura que se propone para el componente de asistencia social tendr las siguientes piezas principales: i) un regulador, en
El papel de los CLAS es vital en la escogencia de los proveedores: los defensores de la descentralizacin sugieren que los gobiernos locales pueden decidir mejor la forma de prestar los servicios de asistencia social porque conocen mejor los problemas y las 106 necesidades que enfrentan los hogares, e identifican fcilmente a los beneficiarios. As, la decisin entre prestacin pblica y privada debe quedar en manos de los gobiernos locales, quienes conocen la capacidad y transparencia de las ONG. Sin embargo, y como se present en la seccin II. D., en Colombia hay poco control sobre los estndares contables y los mecanismos de transparencia de las organizaciones no gubernamentales, y en general no se hace seguimiento ni monitoreo cercano a la calidad de los servicios que estas entidades prestan. Con seguridad, en algunos servicios, las organizaciones privadas deben tener ventajas comparativas en su prestacin respecto a la prestacin pblica de estos mismos, pero esto en ltimas depende de la naturaleza propia del servicio. Las ONG son un sector muy amplio y heterogneo en cuanto a su calidad. Su estructura operacional es limitada y no tiene alcance nacional o regional, por
Es deseable que las ONG que reciben recursos internacionales se integren a los programas nacionales. Sin embargo, esto no siempre es posible puesto que los pases donantes creen ms en la eficiencia, transparencia e independencia de las ONG internacionales. 38 La integracin del sector privado se puede dar a travs de incentivos, tales como excluir, a las entidades que se comprometan a participar en el sistema de asistencia social, del pago de ciertas contribuciones. Un avance en este sentido fue expuesto en la Ley 789 de 2002; el Artculo 13, numeral 2, excluy del pago de aportes al Rgimen del Subsidio Familiar, al Sena y al Icbf, a aquellos empleadores que vincularan trabajadores adicionales con salarios menores a tres salarios mnimos y que tuvieran una discapacidad superior a 25%. Es importante crear este tipo de incentivos para promover una mayor coordinacin de todos los sectores en la provisin de asistencia social. En el caso de los programas de empleo directo, el sector privado puede tener un alto potencial. Los programas de subsidio al salario pueden tener un mayor efecto en empleabilidad y ampliacin de oportunidades para los beneficiarios que los programas pblicos de empleo. Sin embargo, en medio de una recesin, es poco probable que la demanda de trabajadores por parte del sector privado aumente. Lo ideal sera utilizar los programas de empleo pblico en medio de la recesin casi como una transferencia directa, y una vez se tengan destellos de recuperacin, cambiar a subsidios directos al salario con el sector privado donde las personas recibirn mayores impactos sobre el ingreso y la empleabilidad.
37
cabeza de la Superintendencia de Asistencia Social; ii) un modulador, en cabeza del Consejo Nacional de Asistencia Social; iii) un sistema de financiacin que provee recursos en todos los niveles de gobierno, desde el nivel central hasta el municipal, y basado en la existencia de un Fondo Nacional de Asistencia
Social; y iv) unos prestadores pblicos y/o privados a nivel local. La Figura 3 presenta la propuesta del componente de asistencia social, la organizacin esperada de las entidades y sus respectivas responsabilidades.
Figura 4 Propuesta del componente de asistencia social
Superintendencia de Asistencia Social
Regular
Aprueba la poltica
$ = Reasignacin > Transf. condicionadas CCF > Transf. condicionadas FONEDE > Discapacidad Solidadridad FSP Solidaridad en riesgo profesional Que el gobierno cumpla > Asistencia social De SGP > Ley 715 vs. Doc. Conpes
MPS
Unidad tcnica de desarrollo de programas Establece parmetros flexibles sobre: monto, clase de subsidio, focalizacin, reglas de entrada y de salida, etc. Presenta propuestas de programas al CNPS.
CNAS Conpes?
Decreta normas Establece reglas de habilitacin de proveedores $
CDAS
Ejerce control Apoya a municipios $ Decisin final sobre los proveedores Decisin final sobre el funcionamiento del programa $
107
$ = Beneficencias
CLAS
$ = SGP/Recursos propios
Prestadores
FNAS
K. Estudios complementarios prioritarios y cronograma

El adecuado montaje del componente de asistencia social requiere la elaboracin de algunos estudios complementarios que permitan establecer los parmetros finales bajo los cuales funcionar el
componente y sus programas. El primer estudio que se debe llevar a cabo, y posiblemente el ms importante, debe analizar la coordinacin del montaje del componente de asistencia social con el de los dems componentes del Sistema de Proteccin Social. Un segundo estudio debe analizar la economa poltica de esta propuesta,
en el que se establezca claramente quin gana y quin pierde con las recomendaciones expuestas en este documento; adicionalmente, este estudio debe identificar los mecanismos ms eficientes para garantizar el cumplimiento de las condiciones de los programas, que pueden incluir apoyos e incentivos (medidas 'zanahoria') y/o sanciones (medidas 'garrote'). Como tercera medida, se debe realizar un estudio que analice la creacin de mecanismos que permitan reducir la fecundidad adolescente y desincentiven los nacimientos por fuera del matrimonio. En este sentido, pases como Estados Unidos han adelantado esfuerzos encaminados a incrementar la educacin sexual en las escuelas, prestando especial nfasis a la educacin en abstinencia y uso de contraceptivos, y a aumentar la participacin de las adolescentes en la comunidad a travs de programas de acompaamiento en el 108 tiempo libre. Adems, el gobierno federal ofrece transferencias adicionales a los estados que logren reducir la relacin entre nacimientos por fuera del matrimonio y aumenten los nacimientos por dentro del matrimonio, sin incrementar los abortos. Por ltimo, algunos estados han creado medidas que obligan a las adolescentes en embarazo a terminar su educacin secundaria, y limitan el acceso a
proteccin social a aquellas que tengan un segundo hijo durante el periodo en el que estn recibiendo algn tipo de subsidio social39. Como cuarto estudio se propone un anlisis de los ajustes finales que deban hacerse a las instituciones que comprenden el componente de asistencia social y al proceso de descentralizacin necesario para su adecuado montaje. El quinto estudio que se debe realizar tendr en cuenta las conclusiones y recomendaciones de cada uno de los estudios mencionados anteriormente y se encaminar hacia la redaccin de las normas y decretos necesarios para el adecuado montaje del componente de asistencia social. Una vez establecidos los parmetros generales del componente, y si se aprueba la propuesta, el sexto estudio debe establecer los parmetros tcnicos de los programas (montos de los subsidios, mecanismos de focalizacin, condiciones de entrada y de permanencia, etc.). El sptimo y ltimo estudio establecer los Manuales Operativos de cada uno de los programas. El cronograma esperado del montaje del
componente de asistencia social se presenta en el Cuadro 34.
39
Ver Sawhill, et. al., -Eds (2002) Welfare Reform and beyond: the Future of the Safety Net, The Brookings Institution, Washington DC.
Cuadro 34 Cronograma
Comienzo
Culminacin 20/07/2005
Actividad Redaccin de normas (leyes y decretos) Incluye realizacin de los primeros cuatro estudios: Coordinacin con otros componentes del SPS. Economa Poltica. Mecanismos de reduccin de la fecundidad adolescente y desincentivos a los nacimientos por fuera del matrimonio.
01/01/2005
01/01/2006 30/06/2006
Ajustes finales a instituciones y descentralizacin. Reglamentacin de las leyes Incluye realizacin de los siguientes dos estudios Parmetros tcnicos de los programas Manuales operativos Implementacin de los programas
01/07/2006
109
Anexo 1 Marco legal de la asistencia social

111
1. Derechos
1.1 Constitucin Poltica de Colombia
La Constitucin Poltica de Colombia, en sus artculos 42 a 50, resume algunas consideraciones respecto a la poblacin vulnerable y sus derechos. Establece a la familia como ncleo fundamental de la sociedad, y al Estado y a la sociedad como los responsables de su proteccin. Declara que todos los hijos de una familia, sin importar sus condiciones, deben tener los mismos derechos y deberes, y la pareja debe sostenerlos y educarlos mientras sean menores o impedidos. Dentro de las familias, se presta especial atencin a las mujeres durante el embarazo y despus del parto; ellas deben recibir especial atencin y en caso de estar desempleadas o desamparadas, deben recibir un 112 subsidio alimentario del Estado. La Constitucin establece como derechos
Por su parte, los adolescentes tienen derecho a la proteccin y a la formacin integral, y segn la Constitucin, el Estado y la sociedad deben garantizar su participacin en los organismos que tengan a cargo la proteccin, educacin y progreso de la juventud. Otro grupo poblacional de especial atencin en la Constitucin es el de adultos mayores. Segn se afirma, es obligacin del Estado, la sociedad y la familia, participar en la proteccin y asistencia de este grupo poblacional y promover su integracin a la vida activa y comunitaria. Adicionalmente, el Estado debe garantizar los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia a los adultos mayores. Por otra parte, en el tema de discapacidad, el Estado debe adelantar polticas de previsin, rehabilitacin e integracin social para la poblacin discapacitada sensorial y psquica.
fundamentales de los nios la vida, la integridad fsica, la salud y la seguridad social, la alimentacin equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educacin y la cultura, la recreacin y la libre expresin de su opinin. Los nios deben ser protegidos contra el abandono, la violencia fsica o moral, el secuestro, la venta, el abuso sexual, la explotacin laboral o econmica y los trabajos riesgosos. La proteccin y asistencia de los nios es obligacin de la familia, la sociedad y el Estado. En cuanto a la atencin de la niez, la Constitucin establece que todos los nios menores de un ao, que no estn cubiertos por algn tipo de proteccin o de seguridad social, tienen derecho a recibir atencin gratuita en todas las instituciones de salud que reciban aportes del Estado.
Adems de establecer los derechos de los grupos poblacionales considerados como ms vulnerables, la Constitucin establece la Seguridad Social como un servicio pblico obligatorio que se presta bajo la direccin, coordinacin y control del Estado; ste debe garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social y ampliar la cobertura progresivamente. El Estado tambin est encargado de la atencin de la salud y el saneamiento ambiental, y debe garantizar su acceso a todas las personas. El Estado debe organizar, dirigir y reglamentar la prestacin de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental teniendo en cuenta principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Tambin debe establecer las polticas para la prestacin de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control.
1.2 Niez
Los derechos de la niez estn reunidos en el Cdigo del Menor, establecido con el Decreto 2737 de 1989. Ms all de establecer los derechos fundamentales del menor, este decreto determina los principios que orientan las normas para su proteccin, define las situaciones irregulares bajo las cuales se pueda encontrar un menor de edad y determina las medidas que deben adoptarse para protegerlo, entre otros. En este decreto se establecieron como derechos de los menores: la proteccin, el cuidado y la asistencia necesaria para lograr un adecuado desarrollo fsico, mental, moral y social; la vida; su filiacin; el crecer en el seno de una familia; la educacin necesaria para su formacin integral; la proteccin contra el abandono, la violencia, el descuido o el trato negligente, el abuso sexual y la explotacin; la atencin integral en salud; la libre expresin; la libertad de pensamiento, de conciencia y de religin; el descanso, esparcimiento, juego, deporte y la participacin en la vida cultural y artstica; la proteccin contra la explotacin econmica y la realizacin de trabajos peligrosos o que impidan su acceso a la educacin; la proteccin contra el uso de sustancias que producen dependencia; y la proteccin de su integridad personal. En caso que los padres no pudieran hacer cumplir estos derechos, el Estado estara en obligacin de hacerlo. Adicionalmente, se establecieron los casos en los que un menor se encuentra en situacin irregular (abandono, carecer de atencin, amenazas a su patrimonio, participacin en una infraccin penal, deficiencia fsica, sensorial o mental, adiccin a sustancias psicoactivas, trabajo en condiciones
ilegales, etc.), as como las situaciones en las que un menor est en abandono o peligro (orfandad, vctima de abuso sexual, maltrato fsico o mental, explotacin, desadaptacin social, amenazas a su salud por problemas entre la pareja, etc.). Se deleg al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf) como responsable de declarar las situaciones de peligro o abandono. En caso de encontrar a un menor en peligro o abandono, debe tomar medidas de proteccin como amonestacin a los padres o participacin en programas de orientacin familiar, atribucin de la custodia al pariente ms cercano, colocacin familiar, atencin integral en un Centro de Proteccin Especial o adopcin. Respecto a las adopciones, el Decreto establece las normas y medidas para llevarlas a cabo.
El Cdigo del Menor determina las condiciones bajo las cuales los menores de edad pueden trabajar, y en qu labores pueden hacerlo. De la misma forma, establece las multas o penas de prisin para casos en que los menores sean obligados a trabajar en labores prohibidas o no se les reconozca la seguridad social. Igualmente, determina las multas o penas para situaciones de abuso contra menores de edad, adopciones ilegales, inasistencia alimentaria o cualquier otra actividad que atente contra los derechos de los nios.
113
2. Sistemas de proteccin
2.1 Sistema Nacional de Bienestar Familiar
El Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF) fue creado con la Ley 7 de 1979, con los objetivos
de promover la integracin y realizacin armnica de la familia; proteger al menor y garantizar los derechos de la niez; vincular el mayor nmero de personas en el Sistema; y coordinar las entidades estatales competentes en el manejo de los problemas de la familia y del menor. Al SNBF se le otorga la responsabilidad de proveer el servicio pblico de bienestar familiar, definido como las acciones dirigidas a fortalecer los lazos familiares, asegurar y apoyar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de los miembros de la familia, tutelar los derechos de los nios, los jvenes y las familias, y brindarles proteccin. La Ley 7 de 1979 defini a la niez como la poblacin ms importante de toda poltica para el progreso, y estableci algunos de sus derechos (nombre y nacionalidad, educacin, asistencia y 114 bienestar social, asistencia mdica, acceso a la cultura y al deporte, entre otros). Por otra parte, estableci como objetivo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el fortalecimiento a la familia y la proteccin al menor de edad. Estas actividades las debe realizar a travs de la ejecucin de polticas, el manejo de los recursos para programas de proteccin del menor de edad y la familia, la creacin, funcionamiento y supervisin de hogares infantiles, el desarrollo de programas de adopcin, la creacin de programas de proteccin preventiva y especial para menores de edad, la reglamentacin sobre el trabajo de menores de edad, y la creacin de programas nutricionales, entre otras. Entre los prestadores del servicio pblico de bienestar familiar se incluyen las entidades adscritas, vinculadas o propias del SNBF, el Icbf como agente del SNBF, las Comisaras de Familia, las Cajas de Compensacin Familiar, los departamentos,
distritos y municipios como cofinanciadores, y los Hogares Infantiles. Como fuentes de financiacin del SNBF se establecieron los recursos de la Nacin (Presupuesto General de la Nacin), contribuciones parafiscales (3% sobre el valor de las nminas) y sus rendimientos financieros, las multas decretadas por los Defensores de Familia por infracciones de la ley, los aportes provenientes de la Ley 679 de 2001 (en particular del Fondo contra la explotacin sexual de menores), los aportes de particulares y otros agentes del sistema, algunos aportes del FOVIS (una vez descontado lo que por ley debe destinarse a vivienda de inters social), los recursos del SGP aportados por las entidades territoriales para financiar o cofinanciar el servicio pblico de bienestar familiar, los aportes de organismos internacionales, y cuotas o tasas de la comunidad. Los integrantes del SNBF son el Ministerio de la Proteccin Social como entidad superior del sistema; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como coordinador e integrador del sistema y como prestador de los servicios de bienestar familiar; los departamentos, los municipios, las comunidades organizadas y los particulares. A nivel regional y municipal, el SNBF est integrado por las regionales y los centros zonales del Icbf, las Cajas de Compensacin, las entidades pblicas o privadas, solidarias o comunitarias que lleven a cabo actividades propias del SNBF, los Consejos Departamentales y los Comits Municipales de Poltica de Infancia y Familia, y las Comisaras de Familia. Dentro de las responsabilidades del SNBF a nivel nacional se incluye establecer las normas que deben regular el SNBF, regular la prestacin de los servicios de bienestar familiar, comprometer a las entidades territoriales para que planeen y ejecuten los programas dirigidos a la niez, y coordinar el funcionamiento de los actores del SNBF. A nivel
regional, el SNBF debe ajustar las polticas de infancia y familia a las condiciones de su regin, coordinar y regular dichas polticas a nivel territorial, articular el SNBF a nivel municipal a travs de los Consejos Departamentales, Distritales y Municipales de Poltica de Infancia y Familia, concurrir al gasto social para las polticas del SNBF, y ejercer control a las entidades que prestan los servicios de bienestar familiar. Por ltimo, a nivel municipal el SNBF debe garantizar la adecuada prestacin de los servicios de bienestar familiar, ejecutar el gasto social programando la atencin de la poblacin vulnerable, ejercer el control a las instituciones que prestan los servicios de bienestar familiar, proponer nuevas modalidades para la prestacin de los servicios, y cofinanciar las inversiones dirigidas a establecer centros especializados para la atencin a los nios y jvenes infractores de la ley penal.
de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales. Por su parte, la asistencia social se define como los beneficios monetarios financiados por el Estado que buscan evitar que los pobres recurran a estrategias nocivas cuando se enfrentan a los riesgos, como reducir la ingesta de alimentos o sacar a sus hijos de la escuela. El SPS estara encabezado por el Ministerio de la Proteccin Social, que tendra como objetivos principales formular, adoptar, coordinar, ejecutar, controlar y realizar seguimiento al Sistema. El SPS integrara las instituciones, polticas, normas y recursos que anteriormente se destinaban a mejorar la calidad de vida de la poblacin, incorporando adems al Sistema de Seguridad Social Integral y al Sistema Nacional de Bienestar Familiar. En esta medida, el SPS busca que la poblacin
2.2 Sistema de Proteccin Social

El Sistema de Proteccin Social (SPS) fue creado en 2002 con la Ley 789. Este sistema se defini como el conjunto de polticas pblicas orientadas a reducir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida de los habitantes del pas, en particular de los ms desprotegidos. As, el SPS busca disminuir el riesgo de la poblacin ante choques econmicos y ayudar a la poblacin pobre que est enfrentando esos choques. Especficamente, el SPS debe lograr una reduccin de la pobreza temporal, impedir que los pobres se hundan ms en la pobreza y entregar un medio para superarla. Esta ley estableci dos componentes para el SPS: el Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI) y la asistencia social. Dentro del SSSI se encuentra el Sistema General de Pensiones, el Sistema General
pueda obtener como mnimo el derecho a la salud, la pensin y el trabajo. El objetivo en el rea de pensiones es crear un sistema viable que les garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados. En salud, los programas se enfocan a permitir que la poblacin pueda acceder oportunamente a servicios bsicos de calidad. De forma adicional, y teniendo en cuenta que el gasto en asistencia social es procclico, se cre el Fondo de Proteccin Social con el objetivo de financiar programas sociales prioritarios y los que pretenden obtener la paz; este fondo garantizara la estabilidad del gasto y el mantenimiento o ampliacin de coberturas en periodos de crisis econmica. En ese sentido, el fondo propuesto cumplir una funcin contracclica y de complemento del gasto pblico. El Fondo de Proteccin Social se financiara con aportes del Presupuesto Nacional, recursos territoriales, donaciones y sus propios rendimientos financieros.
115
Ms tarde, en diciembre de 2001, y a raz de la crisis de finales de los noventa, el Conpes aprob la creacin de un Sistema Social de Riesgo con el fin de ayudar a la poblacin vulnerable en la prevencin, mitigacin y superacin de los riesgos .
40
El Rgimen de Seguridad Social en Salud se cre con el objetivo de regular el servicio pblico de salud y crear condiciones de acceso para toda la poblacin. El sistema es dirigido, controlado y vigilado por el Gobierno Nacional, que debe velar porque toda la poblacin est afiliada, previo el pago de una cotizacin reglamentaria o a travs de un subsidio. El Sistema de Salud se basa en dos regmenes. El primero es el Rgimen Contributivo, en el que los afiliados estn vinculados al Sistema de Salud mediante un contrato laboral, o bien, son servidores pblicos, pensionados o jubilados, o son trabajadores independientes con capacidad de pago. El segundo es el Rgimen Subsidiado, establecido para asegurar el ingreso de la poblacin ms pobre y vulnerable al sistema de seguridad social en salud, y financiado con aportes fiscales de la Nacin, de los departamentos, los distritos y los municipios, el Fondo de Solidaridad y Garanta (Fosyga) y recursos de los afiliados en la medida de su capacidad. El Fosyga garantiza la compensacin entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema de Salud, y cubre los riesgos catastrficos y los accidentes de trnsito, entre otros. El Rgimen Subsidiado est dirigido a personas sin capacidad de pago para cubrir la cotizacin total, con prioridad a las madres gestantes y lactantes, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los nios menores de un ao, los menores en situacin irregular, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 aos, los
Para tal objetivo, se propona articular la oferta de programas de proteccin y asistencia social y crear un Fondo de Equilibrio y Proteccin Social (FEPS). Este Sistema estara diseado para funcionar en periodos de recesin a travs de la expansin de algunos programas que atenderan a la poblacin que cae en vulnerabilidad durante las recesiones. El principal mecanismo de focalizacin del Sistema sera el Sisbn, previo mejoramiento de las fallas que se hubieran identificado. Por su parte, el Fondo de Proteccin Social se creara para garantizar la estabilidad del gasto y para mantener o ampliar las coberturas de los programas sociales para la poblacin 116 vulnerable, capturando recursos durante las pocas en que Colombia experimentara crecimiento econmico, para luego utilizarlos en pocas de recesin. En particular, el Fondo deba cumplir la funcin contracclica que hasta el momento no haba cumplido el gasto en asistencia social.
3. Servicios
3.1 Salud
La Ley 100 de 1993 estableci el Sistema de Seguridad Social Integral, el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y el Sistema General de Seguridad Social en Salud, sus fundamentos, direccin, organizacin y funcionamiento, sus normas administrativas, financieras y de control y las obligaciones que se derivan de su aplicacin.
40
Conpes 3144, diciembre de 2001.
discapacitados, los campesinos, las comunidades indgenas, los trabajadores independientes, artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes, maestros de obra de construccin, albailes, taxistas, electricistas y desempleados. La Ley 100 ampli la cobertura en salud a la familia, incluyendo adems del afiliado, a su cnyuge o compaero permanente, hijos menores de 18 aos que dependan econmicamente del afiliado, e hijos mayores de 18 aos con incapacidad permanente o menores de 25 aos que sean estudiantes y dependan econmicamente del afiliado. Si ste no tiene cnyuge, compaero o hijos, la cobertura familiar se extendi a los padres del afiliado no pensionados que dependan econmicamente de l. El rgimen se estableci alrededor de tres formas organizacionales. Primero, las Entidades Promotoras de Salud (EPS), que afilian a los usuarios del Rgimen Contributivo, administran la prestacin de los servicios de salud y reciben una Unidad de Pago por Capitacin (UPC) por cada persona afiliada y beneficiaria. Segundo, las Administradoras del Rgimen Subsidiado (ARS) , que afilian a los
41
487 de 1998. La RAS se cre como componente de la Estrategia de Recuperacin Econmica y Social del Plan Colombia, con el objetivo de poner a funcionar una serie de programas de proteccin de corto plazo. Familias en Accin es un programa de transferencias condicionadas que otorga un subsidio monetario a familias de bajos recursos, condicionado a su vez a la asistencia de los menores de 7 aos a controles de crecimiento y desarrollo, y a la asistencia de los nios entre 7 y 17 aos a establecimientos escolares. Su creacin y funcionamiento estn contenidos en el Conpes 3081 de 2000. El objetivo general de Familias en Accin es apoyar a las familias que pertenecen a Sisbn 1 y que tengan hijos menores de 17 aos, para promover la asistencia escolar de los hijos y garantizar que tengan niveles adecuados de nutricin y salud. El programa tiene dos componentes: el nutricional, dirigido a nios hasta los 6 aos, y el de asistencia escolar, dirigido a nios entre 7 y 17 aos. El documento Conpes establece la cuanta del subsidio en cada componente y las condiciones que la familia debe cumplir para acceder a l. Los subsidios se entregaran a la madre de familia a partir de la inclusin de la familia en el programa. 117
beneficiarios del Rgimen Subsidiado, reciben una UPC de parte del municipio por cada persona afiliada, y contratan con las Instituciones Prestadoras de Salud. Y tercero, las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), que prestan los servicios de salud a los afiliados al Rgimen Subsidiado.
3.3 Familias Guardabosques

El programa de Familias Guardabosques fue
3.2 Transferencias condicionadas

El programa de transferencias condicionadas Familias en Accin se cre conjuntamente con la Red de Apoyo Social, entidad que hace parte del Fondo de Inversin para la Paz y que fue creado en la Ley
aprobado a travs del documento Conpes 3218 de marzo de 2003, y forma parte del Programa
41
Una EPS del Rgimen Contributivo tambin puede ser una ARS para el Rgimen Subsidiado.
de Desarrollo Alternativo (PDA) del Plan Colombia. Familias Guardabosques es un programa que otorga un subsidio en efectivo y capacitaciones en manejos de tierras a familias ubicadas en zonas afectadas por los cultivos ilcitos, con el compromiso de que ellas erradiquen los cultivos ilcitos de las zonas que habitan, no los vuelvan a sembrar, y lleven a cabo actividades de recuperacin y conservacin de los ecosistemas ambientales. As, el programa pretende consolidar el proceso de erradicacin de cultivos ilcitos y prevenir su expansin, brindar a las familias alternativas legales de ingreso y empleo, promover procesos de desarrollo institucional, y fortalecer el capital social a travs de procesos que promuevan la organizacin, participacin y el control comunitario.
con el nmero de personas a cargo del beneficiario. En 1981, la Ley 25 cre la Superintendencia del Subsidio Familiar como supervisor y regulador de las Cajas de Compensacin Familiar y del subsidio familiar. La Ley 21 de 1982 compil la legislacin sobre el subsidio familiar, convirtindose en la base legal del sistema del subsidio familiar. Esta ley defini el subsidio familiar como una prestacin social que se poda pagar en dinero, especie o servicios, dirigida a los trabajadores de niveles de ingresos medios y bajos, y que se otorgara en proporcin al nmero de personas a cargo del beneficiario. El objetivo del subsidio familiar sera aliviar las cargas econmicas derivadas del sostenimiento de la familia. El subsidio en dinero se defini como la cuota monetaria pagada por cada persona a cargo del beneficiario; el subsidio en especie se otorgara en alimentos, vestidos, becas de estudio y textos escolares, entre otros; por ltimo, el subsidio en servicios se otorgara a travs del uso de las obras y programas sociales organizados por las Cajas de Compensacin Familiar (colegios, centros recreativos, etc.). La Ley 21 de 1982 estableci como beneficiarios del subsidio monetario a los trabajadores del sector formal, con contrato permanente, con ingresos mensuales menores a cuatro salarios mnimos, que trabajaran en jornadas de ms de medio tiempo o que trabajaran ms de 96 horas en un mes, y que tuvieran personas a cargo que dependieran econmicamente y convivieran con el beneficiario (hijos legtimos, naturales, adoptivos e hijastros; hermanos hurfanos de padre; y padres del beneficiario). El subsidio monetario se pagara al cnyuge a cuyo cargo estuviera el cuidado de los
3.4 Subsidio familiar

118 Si bien, la primera mencin del subsidio familiar se dio en la Ley 60 de 1946, ste fue creado con el Decreto 118 de 1957 como una obligacin legal en las empresas que tuvieran un capital superior a $100.000 y un nmero mnimo de 20 empleados. La Ley 60 de 1946 tambin cre las Cajas de Compensacin Familiar como las entidades encargadas de prestar el servicio del subsidio familiar. En adicin al subsidio monetario, el Decreto 3151 de 1962 autoriz a las Cajas para prestar servicios sociales dirigidos a las familias de las personas afiliadas a las Cajas. Sin embargo, para este momento el subsidio familiar no estaba dirigido a toda la poblacin trabajadora; por tal razn, el subsidio fue modificado con la Ley 56 de 1973 para ampliar el acceso a una porcin mayor de la poblacin. El Decreto 1004 de 1974 reglament la entrega del subsidio familiar, y por primera vez estableci que el subsidio se entregara en relacin
hijos; en caso de que los dos padres los cuidaran, se preferira a la madre. Por su parte, seran beneficiarios del subsidio en especie y servicios el cnyuge o compaero permanente del beneficiario y las personas a cargo. La Ley 789 de 2002 reglament ms en detalle el subsidio monetario de las Cajas de Compensacin, en particular en cuanto a los criterios de elegibilidad de las personas a cargo de los beneficiarios del subsidio (hijos menores de 18 aos, padres mayores de 60 aos, personas a cargo con discapacidad sin lmite de edad). En adicin, estableci un rgimen de apoyo para personas que hubieran perdido su empleo que incluira un subsidio de 1,5 salarios mnimos en 6 cuotas mensuales, efectivas a travs de aportes al sistema de salud, bonos alimentarios o educacin, capacitacin para el proceso de insercin laboral y acceso a los programas de educacin, capacitacin, recreacin y turismo de las Cajas de Compensacin Familiar durante un ao.
Defini como desplazados a las personas que como consecuencia del conflicto armado, la violencia y las violaciones a los Derechos Humanos, entre otros, se vieran obligados a abandonar su lugar de residencia. As, sera responsabilidad del Estado formular polticas para prevenir el desplazamiento y atender, proteger y estabilizar a la poblacin que hubiera sido desplazada por la violencia. Los programas de desplazados estaran dirigidos a los afectados que declararan su situacin de desplazamiento ante la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, las Personeras Municipales o Distritales, o cualquier otro despacho judicial y que remitieran la copia de la declaracin de desplazamiento a la Direccin General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina departamental, distrital o municipal designada para tal fin. Se estableci como responsabilidad del Gobierno 119
3.5 Servicios dirigidos a la poblacin desplazada

La Ley 387 de 1997 cre el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, que tendra como objetivos atender a la poblacin desplazada, lograr su reincorporacin a la sociedad, neutralizar los procesos de violencia que causan el desplazamiento, e integrar los esfuerzos de todos los sectores de la sociedad para prevenir y atender las situaciones de desplazamiento. La Ley 387 de 1997 adopt algunas medidas para prevenir el desplazamiento forzado y describi los principios de atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin socioeconmica de dicha poblacin.
Nacional disear el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, para atender tanto a las zonas de expulsin como las de recepcin. Los objetivos de este Plan, establecido en el Decreto 173 de 1998, contemplan elaborar diagnsticos sobre la situacin del desplazamiento en Colombia, disear e implementar polticas para prevenir y superar las causas del desplazamiento, adoptar medidas de atencin humanitaria de emergencia para los desplazados, adoptar medidas para facilitar su retorno voluntario a su lugar de origen o facilitar su reasentamiento en las zonas de recepcin, y prestar atencin con prioridad a las mujeres, particularmente viudas o cabezas de familia, a los nios, particularmente a los hurfanos, a las comunidades negras y a los indgenas.
El Plan de Atencin a la Poblacin Desplazada estableci como metas de los programas de atencin humanitaria socorrer, asistir y proteger a la poblacin desplazada y atender sus necesidades de alimentacin, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atencin mdica y psicolgica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio. Esta atencin se otorgara por un periodo mximo de tres meses, prorrogables en condiciones excepcionales hasta por tres meses ms (personas con discapacidad, hogares con jefatura mayor de 65 aos, personas con enfermedades terminales, o cualquier condicin de similar gravedad). En adicin, sera obligacin del Gobierno proveer programas para permitir a la poblacin desplazada el retorno a su lugar de origen o la ubicacin en otras zonas urbanas o rurales. Se cre tambin el Fondo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia con el objetivo de financiar o cofinanciar los programas de prevencin del desplazamiento, atencin humanitaria de emergencia, retorno, estabilizacin y consolidacin socioeconmica, y la operacin de la Red Nacional de Informacin. El Fondo contara con recursos del Presupuesto General de la Nacin, donaciones, crditos y aportes internacionales. Algunos aos ms tarde, y con el objetivo de identificar a la poblacin afectada por el desplazamiento y sus caractersticas, mantener informacin actualizada sobre la poblacin atendida y realizar el seguimiento de los servicios prestados a la poblacin desplazada por la violencia, el Decreto 2569 de 2002 cre el Registro nico de Poblacin Desplazada (tambin denominado Sistema nico de RegistroSUR) a cargo de la Red de Solidaridad Social. En
adicin, el decreto estableci los montos mensuales de ayuda humanitaria (alojamiento transitorio, asistencia alimentaria y elementos de aseo personal, utensilios de cocina y elementos de alojamiento, y transporte) que seran establecidos en el programa de atencin a la poblacin desplazada de la Red de Solidaridad Social. Por su parte, los programas de estabilizacin socioeconmica deberan tener un componente de vivienda, uno de incorporacin en la dinmica econmica y productiva, y uno de acceso a la tierra para fines productivos.
3.6 Pensiones
En el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, creado a travs de la Ley 100 de 1993, se establecieron dos regmenes solidarios excluyentes: el Rgimen Solidario de Prima Media con prestacin definida y el Rgimen de Ahorro Individual con solidaridad. En el primero, los aportes de los afiliados y sus rendimientos son parte de un fondo pblico comn, que garantiza el pago de las prestaciones a los pensionados, y en el cual el Estado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados. El segundo est basado en el ahorro que proviene de las cotizaciones y sus rendimientos financieros, y en la solidaridad a travs de garantas de pensin mnima y aportes al Fondo de Solidaridad. Este rgimen permite la cotizacin de pensiones voluntarias para optar por una pensin mayor o un retiro anticipado. Esta ley tambin cre el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) con el objetivo de subsidiar los aportes al Rgimen de Pensiones de los trabajadores que no tienen suficientes recursos para realizar todo el aporte a travs de la Subcuenta de Solidaridad. El subsidio se concedera de manera temporal
120
y parcialmente para reemplazar los aportes del empleador o del trabajador, hasta por un salario mnimo como base de cotizacin. En adicin, se establecieron las fuentes de financiacin del FSP (una cotizacin adicional de 1% sobre el salario a cargo de los afiliados al Rgimen General de Pensiones cuyos ingresos fueran superiores a cuatro salarios mnimos; aportes del Presupuesto Nacional; recursos de las entidades territoriales, donaciones; y los recursos provenientes de multas a administradoras de pensiones y empleadores que no cumplieran con las normas de afiliacin establecidas en la ley). El Sistema General de Seguridad Social en Pensiones fue modificado a travs de la Ley 797 de 2003, en particular en lo concerniente al Fondo de Solidaridad Pensional. En adicin a la Subcuenta de Solidaridad, creada con la Ley 100 de 1993, se cre una Subcuenta de Subsistencia con el objetivo de proteger a las personas mayores en estado de indigencia o extrema pobreza a travs de un subsidio econmico; la ley tambin estableci las fuentes de financiacin de las dos subcuentas.
por 50% del salario mnimo). Este programa estara dirigido a los ancianos indigentes colombianos, mayores de 65 aos (50 aos en caso de discapacidad o demencia), que hubieran residido durante los ltimos 10 aos en el pas, y que carecieran de ingresos o rentas suficientes para su subsistencia, se encontraran en extrema pobreza o indigencia, o residieran en una institucin para la atencin de adultos mayores indigentes, con discapacidad fsica o mental, y que no dependieran econmicamente de ninguna persona. Este programa se convertira en el Programa de Atencin al Adulto Mayor, manejado por la Red de Solidaridad Social y ms tarde por el Ministerio de la Proteccin Social. Como se mencion anteriormente, la Ley 797 de 2003 cre la Subcuenta de Subsistencia del FSP con el objetivo de proteger a las personas mayores en estado de indigencia o extrema pobreza mediante un subsidio econmico. Si bien, el programa de apoyo al adulto mayor fue creado en 1993, el Decreto 569 de 2004 reglament su funcionamiento actual. Este decreto formul las responsabilidades de las entidades encargadas del programa, en particular del administrador fiduciario de la Subcuenta de Subsistencia del FSP, los recaudadores de los recursos, las fuentes de financiacin de la Subcuenta, los requisitos para ser beneficiario del programa y sus criterios de priorizacin y las modalidades del subsidio. 121
3.7 Adulto mayor

Adicional a la creacin de los sistemas de pensiones y salud, la Ley 100 cre el programa de auxilios para ancianos indigentes con el objetivo de apoyarlos econmicamente (hasta
Anexo 2 Determinantes de la pobreza

123
Cuadro A.1 Determinantes de la pobreza
Variable dependiente: Pobreza Variables independientes Caractersticas del hogar
1,01 *** -0,53 -0,37 *** -0,63 *** -0,0001 -0,92
Proporcin de nios (0-12) en total de personas Proporcin adultos mayores (+65) en total de personas Activos productivos Activos financieros Particip. salario en ingreso Proporcin de personas que trabajan
Caractersticas del jefe de hogar Educacin bsica Educacin media Edad jefe de hogar Edad2 jefe de hogar Jefe de hogar desempleado Jefe de hogar inactivo 1,74 *** 0,92 *** -0,01 *** 0,0001 *** 0,18 -0,11 -0,01
124
Mujer jefe de hogar
Regiones Regin Atlntica Regin Oriental Regin Central Regin Pacfica Antioquia Valle del Cauca San Andrs y Providencia Orinoquia y Amazonia Urbano Constante Athrho Nmero de observaciones Obs. censuradas Obs. no censuradas
0,53 *** 0,16 *** 0,38 *** 0,46 *** 0,69 *** 0,29 *** -0,65 *** 0,09 -0,65 *** -1,07 *** 0,96 *** 22.943 16.473 6.470
Bibliografa
Asian Development Bank (2001) Social Protection in Asia and the Pacific, Editado por Isabel Ortiz. Barrientos, A. y Sheperd, A. (2003) Chronic Poverty and Social Protection Documento de trabajo para la Conferencia sobre Pobreza Crnica, Manchester, abril. Besley, T. (1995) Non-market Institutions for Credit and Risk Sharing in Low-Income Countries. En: Journal of Economic Perspectives 9(3). Bouillon, C. (2002) Financing Colombias Social Safety Net: a review of recent experience and policy options, presentacin, Banco Interamericano de Desarrollo. Braithwaite, J., Grootaert, C. y Molanovic, B. (2000) Poverty and Social Assistance in Transition Countries St. Martins Press, New York, marzo. Chaudhuri, S., Jalan, J. y Suryahadi, A. (2002) Assessing Household Vulnerability to Poverty from cross-sectional data: a Methodology and Estimates from Indonesia, Columbia University, Discussion Paper #0102-52, abril. Coady, D., Grosh, M. y Hoddinott, J. (2002) Targeting Outcomes Redux, International Food Policy Research Institute, FCND Discussion Paper No. 144, diciembre. Coate, S. y Ravallion, M. (1993) Reciprocity without Commitment: Characterization and Performance of Informal Insurance Arrangements en Journal of Development Economics, Vol. 40 (1), febrero. CODHES, (2004) Boletn de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Boletn nmero 52, Bogot, junio. Departamento Administrativo de Bienestar Social (2003) El DABS y los caminos a la inclusin social: Balances de gestin 2001-2003, Tomos I-III, Bogot, diciembre. Departamento Nacional de Planeacin, Sinergia (2004) Programa Familias en Accin: Condiciones iniciales de los beneficiarios e impactos preliminares, Evaluacin de Polticas Pblicas, No. 1. Econometra S.A. (2003) Evaluacin de las necesidades alimentarias de la poblacin desplazada por violencia en Colombia, Programa Mundial de Alimentos, Bogot. Fedesarrollo (2001) Cajas de Compensacin Familiar, Informe presentado al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo, junio. Fedesarrollo (2001) El Sistema Subsidiado de Seguridad Social en Salud, Informe presentado al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo, junio. Fedesarrollo (2001) Fondo de Solidaridad Pensional, Informe presentado al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo, junio. Fedesarrollo (2001) Hacia una red de proteccin social para Colombia, Informe presentado al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo, junio. Fedesarrollo (2001) Icbf, Informe presentado al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo, junio. Fedesarrollo (2001) Informe sobre la Red de Solidaridad Social y sobre el programa Revivir, Informe presentado al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo, junio.
125
Flrez, C. (2002) The Functioning of the Urban Informal Sector in Employment: Evidence from Colombia 1984-2000. Documento CEDE 2002-04, abril. Garca Verd, R. (2002) Risk Sharing in Rural Mexico. Banco de Mxico. Gilbert, N. y Van Voorhis, R. (eds) (2003) Changing Patterns of Social Protection, International Social Security Series, Vol.9. Gill, I. e Ilahi, N. (2000) Economic Insecurity, Individual Behavior and Social Policy, Working Paper, First Draft, The World Bank, Washington D.C. Holzmann, R. y Jorgensen, S. (2000) Manejo Social del Riesgo: un nuevo marco conceptual para la Proteccin Social y ms all, Documento de trabajo 006 sobre proteccin social, febrero. Ibez, A. y Vlez, C. (2003) Instrumentos de atencin de la poblacin desplazada en Colombia: Una distribucin desigual de las responsabilidades municipales, Documento CEDE 2003-37, diciembre. Icbf (1997) Primera Encuesta de Evaluacin de Impacto: Programa Hogares Comunitarios de Bienestar, Bogot. Jensen, R. (2003) Do Private Transfers Displace the Benefits of Public Transfers? Evidence from South Africa. En: Journal of Public Economics No. 88. Kochar, A. (1995) Explaining Household Vulnerability to Idiosyncratic Income Shocks. En: American Economic Review, mayo. Londoo, J. y Frenk, J. (1997) Pluralismo estructurado: Hacia un modelo innovador para la reforma de los sistemas de salud en Amrica Latina. Banco Interamericano de Desarrollo, Oficina del Economista Jefe, Documento de Trabajo 353.
Maloney, W. (2001) Evaluating Emergency Programs LCSPR, diciembre. Melndez, M. y Snchez, F. (2003) Estudio de mercado de las Cajas de Compensacin Familiar, Informe Final, CEDE, diciembre. Misin Social (2002) Familias colombianas: Estrategias frente al riesgo, Departamento Nacional de Planeacin. Morduch, J. (1994) Poverty and Vulnerability, American Economic Review, Vol. 84(2). Morduch, J. (1995) Income Smoothing and Consumption Smoothing. En: Journal of Economic Perspectives 9(3). Morduch, J. (1999) Between the State and the Market: Can Informal Insurance Patch the Safety Net? World Bank Research Observer, Vol. 14 (2). agosto. Morduch, J. (1999b) The Microfinance Promise. En: Journal of Economic Literature, Vol. 37 (4), diciembre. Nnez J. y Ramrez, J. (2002). Determinantes de la pobreza en Colombia: aos recientes Serie Estudios y Perspectivas, CEPAL, Bogot. No. 01. Perotti, R. (2002) Public Spending on Social Protection in Colombia: Analysis and Proposals, Fedesarrollo, agosto. Pritchett, L. et.al., (2003) Safety Ropes? Dynamic Benefit Incidence of two Crisis Programs in Indonesia. En: World Development Vol. 31, No. 7. Rawling, L. y Rubio, G. (2003) Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfer Programs: Lessons from Latin America, World Bank Policy Research Working Paper 3119, agosto. Snchez, F. y Nez, J. (2002) A Dynamic Analysis of Household Decision Making in Urban Colombia, 1976-
126
1998: Changes in Household Structure, Human Capital and its Returns, and Female Labor Force Participation, Archivos de Economa, Documento 207, octubre. Santos, N. (2004) Colombian Social Assistance Providers, Documento de Trabajo 10, Unidad Tcnica, Programa de Montaje del Sistema de Proteccin Social, Ministerio de Proteccin Social. Sawhill, et. al., Eds (2002) Welfare Reform and beyond: the Future of the Safety Net, The Brookings Institution, Washington DC. Schady, R. (2002) Picking the Poor: Indicators for Geographic Targeting in Peru. En: Review of Income and Wealth, Volume 48, septiembre. Schoeni, R. y Blank, R. (2000) What has Welfare Reform Accomplished? Impacts on Welfare Participation, Employment, Income, Poverty, and Family Structure, NBER Working Paper 7627, marzo.
South African Department of Social Development (2002) Transforming the Present, Protecting the Future: Report of the Committee of Inquiry into a Comprehensive System of Social Security for South Africa, marzo. Subarrao, K. (2002) Social Assistance Cash and NearCash Transfers: Are there Winning Approaches? Asian Development Bank, Presentacin. Superintendencia del Subsidio Familiar (2002) Informe Estadstico Anual del Sistema del Subsidio Familiar: Cajas de Compensacin Familiar, Bogot, Colombia, diciembre. Suryahadi, A. y Sumarto, S. (2001) The Chronic Poor, the Transient Poor, and the Vulnerable in Indonesia Before and After the Crisis, SMERU Working Paper, mayo. Townsend, R. (1995) Consumption Insurance: An Evaluation of Risk-Bearing Systems in Low-Income Economies. En: Journal of Economic Perspectives 9(3).
127
Siglas
ARS: ASP: CAT: CDAS: CLAS: CNAS: Conpes: DABS: ECV: EIG: EPS: 128 ESPV: FAMI: FEPS: FGLS: Finagro: Findeter: FNAS: FONEDE: Fosyga: FOVIS: FSP: HCB: Icbf: ICV: Incora: Inurbe: IPS: Administradoras del Rgimen Subsidiado Asistencia social para poblacin pobre Centro de Atencin Transitoria Consejos Departamentales de Asistencia Social Consejos Locales de Asistencia Social Consejo Nacional de Asistencia Social Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Departamento Administrativo de Bienestar Social Encuesta de Calidad de Vida Encuesta de Ingresos y Gastos Entidades Promotoras de Salud Encuesta Nacional de Oferta de Servicios para la Poblacin Vulnerable Familia, Mujer e Infancia Fondo de Equilibrio y Proteccin Social Mnimos Cuadrados Generalizados Factibles Fondo para el financiamiento del sector agropecuario Financiera de Desarrollo Territorial Fondo Nacional de Asistencia Social Fondo para el Fomento del Empleo y Proteccin al Desempleado Fondo de Solidaridad y Garanta Fondo de Vivienda de Inters Social Fondo de Solidaridad Pensional Hogares Comunitarios de Bienestar Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ndice de Calidad de Vida Instituto Colombiano de la Reforma Agraria Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud
ISS: LP: MPS: ONG: PADE: PDA: PGN: POS-S: RAS: RSS: Sena: SGP: SNAIPD: SNBF: SPS: SUR: TES: UAO: UPC:
Instituto de Seguros Sociales Lnea de pobreza Ministerio de Proteccin Social Organizaciones no Gubernamentales Programa de Apoyo Directo al Empleo Programa de Desarrollo Alternativo Presupuesto General de la Nacin Plan Obligatorio de Salud Subsidiado Red de Apoyo Social Red de Solidaridad Social Servicio Nacional de Aprendizaje Sistema General de Participacin Sistema Nacional de Informacin y Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia Sistema Nacional de Bienestar Familiar Sistema de Proteccin Social Registro nico de Poblacin Desplazada Ttulos de Tesorera Unidad de Atencin y Orientacin Unidad de Pago por Capitacin 129

Asistencia Social

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Asistencia Social

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Asistencia social en Colombia Diagnstico y propuestas

Jairo Nez Silvia Espinosa

Codirector de la Misin Ex Secretario Tcnico

Luisa Fernanda Ramrez

Departamento Nacional de Planeacin, 2007

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Norma Beatriz Sols Crdenas

Coordinacin Editorial Diseo de Cartula

Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.

Asistencia social en Colombia Diagnstico y propuestas*

Asistencia social dentro de la proteccin social

II. Diagnstico de la asistencia social

ndice degrficos cuadros, ndice de cuadros, y figuras grficos y figuras

ndice degrficos cuadros, ndice de cuadros, y figuras grficos y figuras

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

I. Asistencia social dentro de la proteccin social

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Figura 1 Sistema de Proteccin Social

Muerte Discapacidad Maternidad Enfermedad Desempleo

Seguridad Social integrada a la actividad econmica

Edad Proteccin a la niez AS AS condicionada al tabajo Adulto mayor AS

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Figura 2 Sistema de Proteccin Social

Seguridad Social integrada a la actividad econmica

LP P0 Edad Proteccin a la niez AS Discapacitados Desplazados Pobres AS Adulto mayor AS

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Grfico 1 Choques segn quintil de gasto y nivel de Sisbn

Porcentaje de hogares que experimentaron un choque

30 1 2 3 Quintil de gasto 4 5 1 2 3 Sisbn 4 5 6

Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003.

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Cuadro 1 Tipo de choque segn quintil de gasto y nivel de Sisbn

Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003.

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Cuadro 2 Ayuda en caso de choque segn quintil de gasto y nivel de Sisbn

Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003.

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003.

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Grfico 2 Hambre segn quintil de gasto y nivel de Sisbn

Porcentaje de hogares que dejaron de consumir las tres comidas

0 1 2 3 Quintil de gasto 4 5 1 2 3 Sisbn 4 5 6

Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003.

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Cuadro 4 Choques y aos de rezago educativo

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Cuadro 5 Choques y probabilidad de trabajo infantil

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Figura 3 Redes de proteccin para el manejo social del riesgo

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Grfico 3 Informalidad y pobreza

60 40 20 0 Rural Pobre Urbano No pobre

Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003.

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Cuadro 6 Afiliacin a pensiones

No afiliado (%) Total

30,9 90,9 Pobre

49,0 96,9 No pobre

Fuente: Clculos de los autores con base en ECV-2003.

Asistencia social en Colombia. Diagnstico y propuestas

Cuadro 7 Afiliacin a riesgos profesionales

No afiliado (%) Total

28,5 84,8 Pobre

42,5 92,6 No pobre