La nueva Administracin Pblica

Rafael Ban Ernesto Carrillo

Compiladores

Alianza Universidad

Madrid, 1997

Este material se utiliza con fines exclusivamente didcticos

CAPTULO 11. EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS

MANUEL TAMAYO SEZ Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset

1. Introduccin A. Qu son las polticas pblicas? Los gobiernos no son ms que conjuntos de organizaciones ministerios, concejalas, empresas pblicas, juzgados, escuelas, hospitales, etctera que combinan recursos normativos, humanos, financieros y tecnolgicos y los transforman en polticas, en programas pblicos, en servicios, en productos, para atender los problemas de los ciudadanos, controlar sus comportamientos, satisfacer sus demandas y, en definitiva, lograr unos impactos objetivos sociales, polticos y econmicos (Rase. 1984). Las polticas pblicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. Desde este punto de vista, las polticas pblicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo pblico detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su atencin y termina con la evaluacin de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema. El proceso o ciclo de construccin de las polticas pblicas comprende las siguientes fases: 1. Identificacin y definicin del problema. 2. Formulacin de las alternativas de solucin. 3. Adopcin de una alternativa. 4. Implantacin de la alternativa seleccionada. 5. Evaluacin de los resultados obtenidos.

FIGURA 1. El ciclo de las polticas pblicas. A este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para influir sobre el problema lo denominamos poltica pblica. La educacin obligatoria hasta los diecisis aos, la atencin sanitaria primaria, el control de las actividades contaminantes, las campaas de educacin vial, las pensiones pblicas son piezas de otras tantas polticas pblicas sectoriales: la poltica educativa, sanitaria, medioambiental, de seguridad vial, de proteccin social. Es conveniente, en este momento, hacer una distincin tajante entre el concepto general de poltica pblica, las polticas pblicas concretas o polticas sectoriales y la poltica, entendida en el sentido tradicional de lucha por el poder.

CUADRO 1. El proceso de las polticas: un caso prctico. Un gobierno local puede, por ejemplo, considerar prioritario intervenir en el mercado de la vivienda, al observar que los precios son muy elevados y que buena parte de los ciudadanos no pueden acceder a una vivienda en propiedad o alquiler FASE DE IDENTIFICACIN Y DEFINICIN DEL PROBLEMA. La intervencin puede seguir muy distintos caminos: desde construir viviendas y donarlas a las familias con menores ingresos hasta subvencionar los crditos hipotecarios facilitando el acceso a una vivienda libre FASE DE FORMULACIN DE ALTERNATIVAS. El gobierno opta finalmente por construir, en los prximos cinco aos, mil viviendas de proteccin oficial en suelo municipal, para familias de bajos ingresos FASE DE ADOPCIN DE UNA ALTERNATIVA. La Empresa Municipal de la Vivienda comienza la construccin, disea un sistema para seleccionar a las familias beneficiarias y controla el proceso de construccin y adjudicacin FASE DE IMPLANTACIN DE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA. Una vez entregadas las viviendas, el Pleno del Ayuntamiento quiere saber a quin se han entregado finalmente, qu coste ha supuesto la operacin para las arcas municipales, y, si es necesario, continuar con el programa de construccin de viviendas FASE DE EVALUACIN DE RESULTADOS. El proceso de las polticas pblicas tiene un carcter cclico. El gobierno, una vez efectuada la intervencin, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras observar si ste ha concluido o si permanece se pregunta si es necesario seguir actuando. En caso afirmativo esto dara lugar a un nuevo proceso de formulacin de alternativas. Los resultados de la poltica retroalimentan el proceso. En todo caso, conviene sealar que el ciclo o proceso de las polticas pblicas es una construccin conceptual que no tiene por qu ocurrir en la realidad. No todas las polticas pblicas de un gobierno siguen este proceso en todas sus fases, e incluso con frecuencia algunas polticas alteran el orden del proceso. B. Qu es el anlisis de polticas pblicas? El anlisis de polticas es un conjunto de tcnicas, conceptos y estrategias que provienen de distintas disciplinas la Ciencia Poltica, la Sociologa, la Teora de la Organizacin, la Psicologa y la Antropologa, entre otras que intentan mejorar la calidad de ese proceso de transformacin de recursos en impactos. El anlisis de polticas es investigacin para la accin; su objetivo es ayudar al decisor pblico a responder a preguntas tales como: debera intervenir el gobierno para solucionar un problema concreto?; cmo se debe orientar esa intervencin?; cunto tiempo ser necesario actuar sobre l?; qu costes acompaarn a las acciones emprendidas?; quin se beneficiar de la intervencin y quin resultar perjudicado por ella?; sern o no satisfactorios los resultados de la intervencin? El anlisis de polticas pblicas implica todo el proceso de la poltica pblica y puede centrarse en: Los aspectos externos a la administracin pblica, preocupndose por el problema a tratar, sus dimensiones, la gravedad del mismo, el nmero de personas a las que afecta, etctera. La implicacin y comportamiento de los actores sociales crticos con intereses en el proceso de la poltica. Los objetivos y las metas, interesndose por conocer la adecuacin entre las previsiones y los logros. Los medios e instrumentos utilizados recursos humanos, financieros, organizativos y tecnolgicos para desarrollar la poltica.

Es interesante resaltar que el anlisis de las polticas pblicas lo realizan personas que filtran la realidad a travs de sus valores, de su capacidad tcnica, de sus intereses circunstanciales y de su grado de Informacin. De este modo, las conclusiones del anlisis se ven afectadas por estos factores (Weimer y Vining, 1992). Consecuentemente, es importante siempre tener presente la relacin que exista entre la realidad y el anlisis, y los analistas y la realidad. De otra forma, podramos atribuir un valor inapropiado al anlisis. C. La relacin entre el proceso de la poltica y su anlisis Hecha abstraccin de la accin del analista, existen dos perspectivas que ponen en relacin la poltica y su anlisis. En primer lugar, y la ms importante, es la perspectiva del responsable de la poltica en cualquiera de sus fases (formulacin, implantacin, evaluacin y, en su caso, reformulacin). Esta es la perspectiva del directivo, policy maker, en las organizaciones pblicas. La otra es la perspectiva del analista 3

de polticas pblicas, que es un agente que enriquece el universo de informacin que se pone a disposicin de los directivos para que puedan tener un criterio de decisin en cualquiera de las fases de la poltica pblica. Este analista no tiene por qu ser, necesariamente, un agente interno de la organizacin pblica; de hecho, con frecuencia es un agente externo a la misma de quien se recaba consulta. Cualquiera que sea la perspectiva adoptada, lo que parece claro es que el proceso de las polticas pblicas no tiene ningn sentido si no se vincula a la actividad del anlisis. La principal razn de que ello sea as es que todas las fases del proceso de las polticas pblicas estn ntimamente vinculadas con un nexo de dependencia, de tal forma que un replanteamiento en cualquiera de las fases del proceso afecta a las posteriores y, eventualmente (vase figura 1), a las anteriores. El anlisis de polticas intenta responder a una serie de cuestiones fundamentales que se plantean en cada una de las distintas fases del proceso de la poltica pblica. El papel del analista es aplicar, en la medida de lo posible, sus conocimientos tcnicos y su visin poltica del problema, para dar respuesta a esas preguntas y producir informaciones cualificadas que sern tenidas en cuenta por los policy makers en las fases del proceso de las que son responsables. En todo caso, el proceso de las polticas pblicas es asimilable conceptualmente a la nocin de sistema. De tal forma que ninguna fase aislada del proceso tiene sentido en s misma, ni se basta para definir las caractersticas del proceso. Es perfectamente posible hacer una adecuada definicin del problema determinando a quin afecta la necesidad de afrontarlo, el momento adecuado para abordarlo y su posible coste, y, sin embargo, no acertar con el plan de implantacin de las soluciones que se han elegido para neutralizar y responder al problema. Para subrayar esta idea habra que decir que tampoco la implantacin y la adecuada evaluacin de los resultados obtenidos por la poltica pblica nos da, necesariamente, la llave del acierto en la redefinicin del problema que se intentaba resolver (vase Cuadro 2) y en la reformulacin de las alternativas. Tener presente la unidad de la poltica pblica y, por tanto, del proceso no exime de la contemplacin especfica y detenida de cada una de las fases y elementos del proceso. Por el contrario, la realidad de la actuacin administrativa pblica se concentra generalmente en partes del proceso y no en la contemplacin global de la poltica. Se podra argumentar con tranquilidad que la unidad de la poltica pertenece ms bien al plano conceptual de los analistas de la poltica que al operativo, el de los responsables de cualquiera de las fases del proceso de la poltica pblica (Hogwood y Gunn, 1988). CUADRO 2.* Las relaciones entre el proceso y el anlisis de polticas.
FASES DEL PROCESO DE LA POLTICA PBLICA 1. LA DEFINICIN DEL PROBLEMA PREGUNTAS QUE PLANTEA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS CUL ES EL PROBLEMA? CULES SON SUS DIMENSIONES? CULES SON LAS CAUSAS DEL PROBLEMA? A QUIN AFECTA Y EN QU MEDIDA? CMO EVOLUCIONAR EL PROBLEMA SINO ACTUAMOS SOBRE L? CUL ES NUESTRO PLAN PARA ATAJAR EL PROBLEMA? CULES DEBEN SER NUESTROS OBJETIVOS Y PRIORIDADES? QU ALTERNATIVAS EXISTEN PARA ALCANZAR ESAS METAS? QU RIESGOS, BENEFICIOS Y COSTES ACOMPAAN A CADA ALTERNATIVA? QU ALTERNATIVA PRODUCE LOS MEJORES RESULTADOS CON LOS MENORES EFECTOS NEGATIVOS? ES VIABLE TCNICAMENTE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA? ES VIABLE POLTICAMENTE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA? QUIN ES EL RESPONSABLE DE LA IMPLANTACIN? QU MEDIOS SE USAN PARA ASEGURAR QUE LA POLTICA SE LLEVA A CABO DE ACUERDO AL PLAN PREVISTO? PODEMOS ASEGURAR QUE HEMOS ALCANZADO LOS

2. LA FORMULACIN DE ALTERNATIVAS DE SOLUCIN PROBLEMA

LAS AL

3. LA ELECCIN DE UNA ALTERNATIVA

4. LA IMPLANTACIN DE LA ALTERNATIVA ELEGIDA

5. LA EVALUACIN DE LOS RESULTADOS

OBTENIDOS

OBJETIVOS? QU CRITERIOS HAY QUE TENER EN CUENTA PARA JUZGAR LOS RESULTADOS DE LA POLTICA? HAY QUE CONTINUAR O TERMINAR LA POLTICA? PODEMOS DECIR QUE LA POLTICA HA SIDO JUSTA?

() Cuadro adaptado de STARLING, 1988.

La exposicin sobre las polticas pblicas la vamos a articular alrededor de las fases del proceso para, de esta forma, reconstruir el concepto de poltica a travs del conocimiento de sus fases. II. La definicin de los problemas pblicos La definicin de problemas es la primera fase del ciclo de las polticas pblicas. Tradicionalmente no se le ha dado una gran importancia a este aspecto, tendiendo, tanto los analistas como los directivos pblicos, a concentrar su atencin en la bsqueda y valoracin de las alternativas de solucin, en lugar de concentrarse en el problema planteado. Esta concentracin del inters, prcticamente en exclusiva, en la fase de formulacin de las polticas es una de las caractersticas de los primeros aos de desarrollo de este enfoque. La preocupacin por la eleccin de la mejor alternativa soslayaba la importancia de la definicin de los problemas en la creencia de que stos se podan definir objetivamente. En otras palabras, se pensaba que el problema exista, estaba ah, se poda reconocer con facilidad. La dificultad se circunscriba, a lo sumo, a ciertos aspectos tcnicos para separar el problema de otros y cuantificarlo con exactitud, de tal forma que se pudiera calcular su magnitud. La realidad nos muestra, por el contrario, que los problemas no existen, sino que son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por un observador. Actores distintos entendern el problema planteado de manera diferente, reflejando en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores. Por ello los gestores pblicos deben ser conscientes de que su visin del problema es slo una de las posibles y no tiene por qu ser siempre la ms correcta. De hecho, una medida conveniente para mejorar la calidad de la definicin es preguntarse cmo entienden el problema otros actores los usuarios directos e indirectos, los proveedores y los oponentes a la poltica, entre otros. Se trata de incorporar a la definicin la perspectiva que del problema tienen los actores polticos y sociales estratgicos. La primera tarea del analista de polticas en esta fase es, por tanto, identificar a los actores con algn tipo de intereses en el problema y reconstruir sus definiciones, la forma en que ven el problema. Desde este punto de vista, la definicin de problemas es ante todo una cuestin poltica, decidir a quin se tiene en cuenta y hasta qu punto. El apoyo para la decisin sobre la definicin del problema se resuelve con herramientas polticas consultas, reuniones, intercambios de informacin, negociaciones y posteriormente con tcnicas instrumentales fijacin de las fronteras del problema, cuantificacin del nmero de afectados, comprensin de sus posibles ramificaciones y evaluacin de la gravedad e intensidad del problema. El carcter eminentemente poltico de esta fase se muestra en toda su extensin cuando observamos las consecuencias que produce optar por una definicin del problema y no por otra. Si definimos el problema de la drogodependencia como un problema de seguridad ciudadana, las alternativas de solucin sern distintas a las que tendramos en cuenta si lo definisemos como un problema de integracin social. Ciertamente, es muy distinto considerar al drogadicto como un marginado que necesita servicios sociales, que como un delincuente potencial al que hay que vigilar. Las definiciones, a pesar de su posible apoyo tcnico y estadstico (a algunos les gusta hablar de fundamento cientfico), no son aspticas ni objetivas. De ah que cuando el directivo pblico opta por una definicin debe preguntarse por sus consecuencias, previendo a quin beneficia o perjudica con ella, y en qu medida. En resumen, la definicin del problema es una decisin de gran importancia que marca absolutamente el posterior desarrollo de la poltica pblica, al reducir el mbito de posibles alternativas a considerar. Una definicin inadecuada del problema est en la base del fracaso de muchas polticas pblicas. La preocupacin por la definicin de los problemas pblicos hace insoslayable considerar la forma en que se produce la informacin, el acceso a la misma y la racionalidad de la eleccin de alternativas. En breve se plantean dos preguntas esenciales para poder adecuar la accin a la realidad: Cmo conocen los directivos pblicos la existencia de los problemas? LA DETECCIN DE LOS PROBLEMAS. Por qu eligen unos problemas y no otros? EL DISEO DE LA AGENDA.

A. La deteccin de los problemas El anlisis de polticas pierde gran parte de su utilidad si los directivos pblicos no detectan los problemas con la suficiente antelacin. Es decir, el problema hay que anticiparlo para poder controlar sus efectos. Una poltica reactiva la que surge cuando un problema entra en crisis no corresponde a la deteccin intencional del problema; ms bien al contrario, el problema se manifiesta ante los ojos del decisor y ste no puede pararse a definirlo, a evaluar vas alternativas de solucin, a anticipar impactos y a calcular costos; simplemente acta con la mayor celeridad posible para intentar paliarlo. El tipo de destrezas y conocimientos necesarios para poner en funcionamiento una poltica reactiva es ms la capacidad de accin que la de anlisis. Las administraciones pblicas disponen de muchos mecanismos rutinarios que ayudan a los directivos a tomar conciencia de los problemas. La disposicin personal para la deteccin anticipada de los problemas es una cuestin eminentemente de actitud y valores culturales y de estilo de liderazgo. Con los mismos instrumentos bsicos hay directivos que se orientan al reconocimiento de problemas, que an no lo son, y a la anticipacin de amenazas, aun cuando slo hay signos dbiles, mientras que otros no lo hacen. La deteccin anticipada del problema no asegura el xito de la poltica, pero coloca a su responsable en mejor posicin para lograrlo. De entre los mecanismos para detectar problemas destacan los siguientes: 1. La funcin directiva El principal papel del directivo en cualquier organizacin, pblica o privada, es mantener a su organizacin en contacto permanente con el entorno. El directivo analiza los cambios del exterior para prever cmo su organizacin deber afrontarlos. Esa labor de bsqueda y anlisis permanente de informacin estratgica es uno de los mecanismos ms efectivos para detectar problemas. 2. La participacin en redes de gestin La complejidad de los problemas pblicos obliga, cada vez en mayor medida, a la participacin simultnea de diversos actores pblicos y privados en el proceso de la poltica. La red se establece para intercambiar recursos y, muy especialmente, informacin. La pertenencia a una red ofrece muchas oportunidades para conocer problemas que ya estn afectando a otros y comprobar el impacto de las medidas que se han diseado para enfrentarse a ellos. 3. El diseo de segmentos organizativos especializados en la deteccin de problemas Los gabinetes de anlisis, las oficinas de informacin al pblico, las unidades que recogen reclamaciones y sugerencias o las figuras como el defensor del usuario son instrumentos diseados para recoger informacin y detectar problemas. 4. El anlisis de los clientes En general, los clientes son la principal fuente de informacin para las administraciones pblicas. El estudio de su estructura y composicin, el anlisis de su comportamiento, la valoracin de sus expectativas y demandas son instrumentos que ayudan a descubrir problemas nuevos o cambios de tendencia en los problemas conocidos. 5. La evaluacin de las polticas y de los programas en funcionamiento La utilidad de la evaluacin es producir informacin de calidad para orientar nuevos procesos de decisin, aprendiendo de los xitos y los fracasos. Desde este punto de vista, la evaluacin es un recurso fundamental para detectar problemas de eficacia evaluacin de impacto, de eficiencia evaluacin de rendimiento y de gestin del programa evaluacin de la implantacin. En conclusin, la deteccin es una tarea de bsqueda de informaciones que nos permitan reconocer la presencia de demandas, amenazas u oportunidades, para orientar las polticas presentes y futuras. La bsqueda de informacin puede realizarse mediante distintas estrategias, desde la ms estructurada e intencional, la investigacin cientfica, que persigue obtener informaciones concretas para un propsito 6

especfico, hasta la menos estructurada, la exposicin indirecta a la informacin, que consiste simplemente en mantener <dos ojos bien abiertos recogiendo informacin selectiva, inteligentemente. La investigacin cientfica, a pesar de su aura de racionalidad y objetividad, es la menos adecuada para detectar problemas nuevos, o anticipar el desarrollo de problemas de los que slo tenemos informacin parcial, fragmentada e inexacta (Hogwood y Gunn, 1988).

B. El diseo de la agenda Podemos convenir que el volumen total de problemas que preocupan a la sociedad es ms amplio que el de problemas que reciben atencin por parte de las administraciones pblicas. No todos los problemas detectados tienen la misma prioridad para los decisores pblicos, slo algunos de ellos tienen la entidad suficiente para convertirse en problemas pblicos. Al conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado se le denomina agenda sistmica. De esa agenda, los decisores pblicos extraen algunos y confeccionan la agenda institucional o agenda poltica (Jones, 1984). Esta agenda est compuesta por los problemas que los directivos pblicos consideran prioritarios en un momento determinado. La inclusin de un problema en la agenda institucional es una condicin necesaria, pero no suficiente, para que el problema d lugar a una poltica pblica que intente solucionarlo. En muchas ocasiones los problemas entran en la agenda institucional y poco despus desaparecen de ella disipacin de temas o problemas o no reciben atencin hasta que pasa un largo periodo de tiempo incubacin de temas. La disipacin e incubacin de temas se debe a mltiples causas: la desaparicin del problema de la agenda sistmica, la prdida de inters de los directivos por el problema, la bsqueda infructuosa de recursos para afrontarlo o la entrada de nuevos problemas ms graves (Starling, 1988). En general, la agenda poltica es ms estable que la agenda sistmica, reflejando la primera la evolucin de la segunda. Veamos un ejemplo: el alcantarillado no es un problema que figure hoy en da en la agenda sistmica de una gran ciudad industrializada, pero, sin embargo, es un problema que permanece en la agenda institucional de la concejala correspondiente. En la agenda institucional encontramos muchos problemas como el del alcantarillado, algunos problemas recurrentes como la inseguridad ciudadana y, en menor medida, problemas nuevos. En realidad, esa acumulacin d problemas viejos y recurrentes se debe a que los problemas pblicos en muy pocas ocasiones tienen una solucin definitiva; ms bien al contrario, el impacto de las polticas consigue aminorar o eliminar unas dimensiones del problema, poniendo en evidencia la existencia de otras dimensiones. Los ciudadanos ya no se preocupan por la escasez de plazas escolares, esa dimensin del problema se ha solucionado, su demanda se ha transformado: de cantidad a calidad. La calidad es una dimensin nueva de una demanda antigua. Por ejemplo, en el caso de la educacin la demanda, en un principio, era la escolarizacin obligatoria. Hoy en da, en cambio, lo que se demanda es la calidad en la prestacin del servicio.

FIGURA 2. El diseo de la agenda. Ambas agendas se pueden medir. Las encuestas y los barmetros de opinin pblica sirven para establecer la importancia de los problemas que componen la agenda sistmica; el anlisis del presupuesto de una organizacin pblica, y su evolucin en el tiempo, es el mejor modo de medir con precisin qu temas componen su agenda y qu orden de prioridad han establecido sus directivos. No todos los problemas de la agenda sistmica tienen las mismas posibilidades de acceso a la agenda institucional; unos entran con ms facilidad que otros. Podemos hablar, por tanto, de la existencia de sesgo 7

en la accesibilidad a la agenda institucional. Los directivos pblicos tienen que ser conscientes de la existencia de ese sesgo y eliminarlo en lo posible, de modo que los problemas de ciertos colectivos sociales no queden rutinariamente fuera de las prioridades de las organizaciones pblicas. Por fortuna, existen contrasesgos, que ayudan a superar las barreras de la desigualdad de poder, las barreras culturales y las barreras a la innovacin. Entre otros estn: los medios de comunicacin, los deseos de crecer de las organizaciones pblicas, el comportamiento y las actitudes de los decisores y la competencia poltica. Los sesgos negativos de mayor importancia son:

1. El poder y la capacidad de presin de los grupos de inters Ciertos grupos sociales son ms poderosos que otros y tienen mayor capacidad para hacer prevalecer sus problemas ante la administracin. La organizacin de estos grupos, su capacidad para presentar demandas y para influir en las decisiones pblicas, les asegura una cuota mayor de temas en la agenda de la administracin que la que pueden conseguir grupos poco estructurados y con menor influencia.

2. Los sesgos culturales Hay problemas y temas ms proclives que otros a ser incluidos en la agenda institucional. Los valores culturales y la cultura poltica u organizativa hacen de filtro de la percepcin de los mismos por los directivos. Es difcil esperar que la administracin de un pas mayoritariamente catlico incluya entre sus prioridades la liberalizacin del aborto o la planificacin familiar. En Espaa, hasta hace relativamente poco tiempo, el problema del medio ambiente no era una preocupacin social fundamental, no era un problema culturalmente apreciado y, por tanto, era de menor inters para los directivos pblicos.

3. El peso de la tradicin Las administraciones pblicas tienden a incluir en su agenda problemas que conocen bien, que han tratado en el pasado y sobre los que pueden anticipar el impacto de sus intervenciones. Es ms fcil que se incluya en la agenda un problema conocido, o parecido a otro ya tratado en el pasado, que un problema desconocido, nuevo, que genera un alto grado de incertidumbre sobre su desarrollo posterior, los costos de las acciones para afrontarlo, el compromiso de recursos futuros y los resultados de la intervencin.

4. Las actitudes y valores de los decisores pblicos La decisin de incluir un problema en la agenda institucional la acaba adoptando una o varias personas. Los valores de las personas las actitudes hacia el problema, la posicin ideolgica, la especialidad profesional se reflejarn en esa decisin. La influencia de los valores en la decisin es mayor cuanto ms desconocido es un problema y cuanto menor es el consenso entre los grupos implicados en el mismo. No es de extraar que los argumentos para decidir sobre problemas como la eutanasia, el aborto, la pena de muerte, la experimentacin gentica y otros sean esencialmente ideolgicos ms que cientficos y racionales, por mucho ropaje cientifista que los acompae. Si estos y otros factores que crean un sesgo a la introduccin de problemas actuasen de manera permanente la agenda institucional variara muy poco, dejando fuera de ella los intereses de individuos y grupos sin poder, problemas culturalmente sin valor y sobre todo problemas nuevos o desconocidos. Afortunadamente existen sesgos positivos que mitigan la influencia de los anteriores: a) Los medios de comunicacin de masas Los medios son uno de los elementos ms eficaces en las democracias pluralistas para ayudar a introducir problemas en la agenda institucional, al llamar la atencin de los decisores sobre problemas que afectan a personas o a colectivos determinados. La agenda de los medios se especializa en problemas

emotivos, en problemas que enlazan con valores y tendencias de moda y en situaciones que afectan a la legitimidad del sistema. b) La competencia poltica Los procesos electorales son momentos de cambio en la agenda institucional. Cuanto ms competitivo sea el mercado poltico, mayor ser la presin para incluir problemas en la agenda y ampliar la oferta de servicios. Los directivos electos escudrian la agenda sistmica en busca de problemas que liderar para adquirir visibilidad poltica, ganar apoyos y mantener vivos los problemas de sus constituencies. c) Los deseos de crecer de las organizaciones pblicas La legitimidad de las administraciones pblicas se basa cada vez ms en su capacidad para responder con eficacia y economa de medios a las necesidades de los ciudadanos. Una agencia pblica legitima su existencia solucionando problemas. La importancia de un organismo pblico se puede medir por el nmero y la significacin social y poltica de los problemas sobre los que acta. Ampliar la agenda es, en muchas ocasiones, el nico mtodo que tienen los gestores para justificar la necesidad de ampliar sus recursos, crear oportunidades de desarrollo profesional a sus empleados, defenderse de la competencia de otros organismos y, en ltima instancia, asegurar la supervivencia de su organizacin. III. La formulacin de las polticas pblicas Una vez que un gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza la opcin de no actuar sobre l, comienza el proceso de elaboracin de la poltica pblica para intentar proporcionar soluciones. La formulacin de la poltica incluye: el establecimiento de las metas y objetivos a alcanzar, la deteccin y generacin de los posibles caminos alternativas para llegar a los objetivos, la valoracin y comparacin de los impactos de esas vas alternativas y, finalmente, la seleccin de una opcin o combinacin de ellas. La fase de formulacin es una tarea exclusiva de los actores pblicos, la responsabilidad sobre la decisin final y el diseo de la poltica permanece en manos del gobierno. Para que una poltica sea pblica es requisito indispensable que est investida de legalidad, es decir, que slo desde el mbito pblico se puede formular una poltica pblica. El acuerdo sobre el concepto de elaboracin de las polticas es an un tema abierto que ha generado dos corrientes principales de anlisis: el racionalismo y el incrementalismo. La diferencia fundamental entre ambas corrientes es la importancia que conceden al anlisis de polticas para influir y mejorar la elaboracin de las polticas. Para los racionalistas es posible, mediante el anlisis, que las decisiones pblicas se asemejen a las decisiones que adoptan los ingenieros, los industriales, los estrategas militares, decisiones cuantificables, operativas, guiadas por criterios de eficacia en la consecucin de los objetivos y eficiencia econmica, preocupndose no slo de qu hacer, sino tambin de cmo hacerlo (Quade, 1989). Por el contrario, los incrementalistas abundan en el carcter elusivo, complejo, fragmentado y a veces incomprensible de los procesos sociales sobre los que las polticas pblicas intentan influir, de modo que el anlisis de polticas poco puede hacer para ordenar el cambio en presencia de factores como las relaciones entre los distintos niveles de gobierno, la divergencia de intereses, la inexistencia de objetivos claros y compatibles sobre qu debe hacerse, las presiones de individuos, grupos y empresas. No abundaremos en los trminos de la discusin sobre la utilidad del anlisis para centrarnos en la descripcin de estas corrientes. A. La elaboracin de polticas desde el modelo racionalista El racionalismo intenta sustituir la intuicin, la opinin y la experiencia del decisor por un conjunto de tcnicas y mtodos precisos que le ayuden a encontrar no una decisin cualquiera, sino la mejor decisin. En ltima instancia propone sustituir un proceso de decisiones intuitivo por un proceso racional de adopcin de decisiones. Herbert Simon (1957) hizo la formulacin ms completa del modelo racional de adopcin de decisiones, modelo que se asemeja mucho al esquema de accin racional respecto a fines de Max Weber. Este modelo divide el proceso de adopcin de la decisin en una serie de pasos interdependientes y acumulativos, que, de cumplirse, dan lugar a una eleccin racional. Los pasos son los siguientes:

Primero: EL ESTABLECIMIENTO DE LOS OBJETIVOS El proceso comienza estableciendo las metas y objetivos a lograr con la poltica pblica, ordenndolos segn su importancia. Los objetivos deben expresarse primero en trminos generales, y posteriormente traducirse a trminos operativos, sealando, para cada uno de ellos, las expectativas de logro.

FIGURA 3. El modelo racional puro de adopcin de decisiones. Segundo: EL ESTABLECIMIENTO DE LAS ALTERNATIVAS Las alternativas son las distintas opciones, las diferentes polticas y medios disponibles para alcanzar los objetivos. Para ser absolutamente racional, el decisor debe identificar todas las alternativas posibles para lograr los objetivos. Las alternativas no tienen por qu ser excluyentes entre s; en ocasiones, la decisin final es una combinacin de alternativas. Las alternativas no son slo las opciones conocidas: en el proceso se inventan y generan alternativas nuevas. Tercero: LA VALORACIN DE LAS CONSECUENCIAS DE LAS ALTERNATIVAS El decisor racional, para optar entre las distintas alternativas, tiene antes que valorar los efectos de cada una de ellas. En definitiva, se trata de saber qu ocurrir si elegimos una alternativa determinada, en qu medida se alcanzarn los objetivos y qu costes y beneficios acompaarn la eleccin. El decisor racional calcula todos los efectos, todos los costes, todos los beneficios de todas las alternativas, incluidos los impactos de cada alternativa sobre otros objetivos, otros problemas y otras polticas ya en marcha. En otros trminos prev las externalidades y los costes de oportunidad. Cuarto: LA COMPARACIN DE LAS ALTERNATIVAS Conocidas las consecuencias de las distintas opciones es necesario ordenar las alternativas de modo que se pueda saber cul es la ms deseable. El decisor racional tiene que establecer unos criterios que permitan comparar y relacionar los objetivos, las alternativas y sus efectos, para poder seleccionar la mejor opcin posible. B. El modelo de racionalidad limitada El propio Simon concluy que la aplicacin del modelo racional puro de adopcin de decisiones es impracticable en la realidad debido a la presencia de una serie de limitaciones que merman las capacidades del decisor. En ltima instancia, ese modelo no es ms que un tipo ideal que nos sirve para conocer en qu medida los procesos reales de adopcin de decisiones se aproximan o desvan del mismo. En la elaboracin cotidiana de las polticas los directivos pblicos no aspiran a encontrar la mejor poltica el comportamiento ptimo, en trminos de Simon, se conforman con identificar polticas satisfactorias comportamiento satisfactorio. Simon se concentr en describir las limitaciones que hacen imposible la aplicacin estricta del modelo racional puro, contrapuso la racionalidad de la economa clsica con la racionalidad administrativa. Entre otras, las principales limitaciones a la aplicacin de la racionalidad econmica clsica son: 10

1. De carcter psicolgico Un comportamiento perfectamente racional necesita de una inteligencia, unos conocimientos y unas habilidades que superan con mucho las capacidades reales de cualquier persona. La informacin sobre la que se ha de basar la decisin no siempre es suficiente, o es demasiado amplia como para sistematizarla en el tiempo disponible. Los conocimientos del decisor son limitados y ha de decidir, a menudo, sobre temas y problemas poco conocidos y estructurados; su capacidad de clculo y previsin de costes y beneficios es mucho menor que la del hombre econmico. 2. Los valores El hombre econmico decide en solitario; las consecuencias de su decisin le afectan a l en exclusiva y se orienta por sus propios valores la soberana del consumidor y la funcin de utilidad individual y preferencias. Los decisores pblicos no actan en solitario, muchas veces deciden con otros, en presencia de valores que entran en competencia o conflicto y sus decisiones determinan el bienestar o malestar de terceros. La diferencia de intereses y valores est presente, se reconoce y se admite como un elemento fundamental de las democracias pluralistas. La resolucin del conflicto de valores no admite un esquema de racionalidad pura; una alternativa satisfactoria para un grupo social es fuente de problemas para otros grupos. 3. De carcter organizativo El decisor forma parte de una organizacin y aun cuando supera sus limitaciones individuales, tropieza con las limitaciones que le impone su organizacin. La excesiva departamentalizacin, la especializacin funcional, los defectos en el diseo de los sistemas de informacin para la decisin, la tendencia a eludir o limitar la evaluacin de los programas y polticas son barreras al comportamiento racional muy difciles de superar.

4. Los costes El modelo racional es intensivo en informacin, en medios tecnolgicos, en recursos humanos de gran cualificacin y, sobre todo, en tiempo. Ser racional es muy caro, luego, si no parece obvio que del proceso de anlisis se obtendrn resultados de gran calidad, es preferible ser menos racional y dedicar los recursos a otros fines. La situacin deseable sera poder establecer de antemano cuando merece la pena intentar una aproximacin racional, pero ste es un supuesto difcil de alcanzar. En trminos generales, no obstante, se debe intentar si: Hay tiempo para el anlisis y esperamos obtener unos buenos, resultados que justifican los costes de llevarlo a cabo. El problema y la decisin no estn muy politizados. El problema es central para la organizacin y afecta a su misin principal. El problema es complejo y presenta muchas ramificaciones y aspectos desconocidos. La decisin que se adopta hipoteca, en gran medida, la capacidad de decisin futura. Desconocemos los costes de la intervencin, prevemos un salto en los mismos o tememos no poder dejar de intervenir perjudicando otros programas y polticas. 5. Limitaciones situacionales El principal punto dbil del modelo racional puro es que parte de cero para elaborar la decisin: antes no haba nada, ahora se decide todo. En muy pocas ocasiones los decisores pblicos se encuentran en una situacin como sta, lo habitual es que tengan que continuar las decisiones del equipo de gobierno anterior, tratar problemas que ya estn tratando otras administraciones y desarrollar polticas que no se han decidido explcitamente. En resumen, pocas veces se decide en el vaco. La presin de los precedentes, las expectativas y demandas de los usuarios, la bsqueda de las alternativas socialmente deseadas y polticamente viables limitan significativamente la capacidad de eleccin. En otras palabras, buena parte de 11

la agenda de problemas, alternativas y decisiones est escrita antes de que el decisor enfrente su responsabilidad. La conclusin de Simon es obvia; en las administraciones pblicas el proceso de adopcin de decisiones se rige por la racionalidad limitada. La limitacin a la racionalidad individual est constituida por todos los factores enumerados ms arriba y por el concepto del decisor sobre la finalidad de la decisin, que puede ser distinto del de la organizacin, sus valores y su grado de informacin. C. La elaboracin de las polticas desde el modelo incremental Charles Lindblom revis las tesis de Simon sobre las limitaciones del modelo racional de adopcin de decisiones pblicas, al negar que fuese el mejor modelo para la elaboracin de las polticas. Segn Lindblom el comportamiento de los decisores pblicos rara vez se adapta a ese modelo, ya que sus decisiones no son ms que ajustes marginales sobre polticas ya en marcha. El modelo incremental es ms descriptivo que prescriptivo y se basa, en buena medida, en la observacin del comportamiento cotidiano de los policy makers. Lindblom (1990) no admite que el anlisis racional sea el factor principal del proceso de elaboracin de la poltica pblica. Cuando decimos que la poltica ms que el anlisis determina las polticas (pblicas), queremos decir que las polticas se elaboran a travs de los distintos mecanismos por los que la gente ejerce control, influencia o poder sobre otros, es la interaccin poltica entre los individuos y los grupos sociales el factor que ms condiciona la elaboracin de las polticas pblicas. El anlisis cobra as su verdadero significado, pues no es la alternativa al juego poltico, como se infiere del modelo racional, sino una pieza del mismo. El anlisis se convierte en un mtodo de ejercer control, en una forma til para la interaccin, en un instrumento de persuasin para atraer a los participantes hacia una postura determinada. Lindblom concluye que el anlisis de polticas es siempre partisano, los individuos usan los recursos analticos solamente para impulsar sus propios intereses. El modelo incremental argumenta que las decisiones sobre las polticas son, ante todo, pragmticas, no se basan en relaciones causales bien estudiadas, ni en clculos exhaustivos de costes y beneficios, sino en el mtodo de las aproximaciones sucesivas y limitadas. Dicho con claridad, el decisor slo toma en consideracin aquellas alternativas que difieren muy poco de las polticas que ya se llevan a cabo, rechazando las dems, y analiza slo los aspectos en que la opcin nueva y sus consecuencias difieren de la situacin actual, obviando el resto (Aguilar, 1993). De este modo el anlisis se simplifica sensiblemente, al rechazar cualquier opcin que se aleje de las opciones conocidas, y al no valorar ms que algunas consecuencias de las opciones objeto de anlisis. As se reduce el universo de posibilidades y de consecuencias a tener en cuenta. La primera idea bsica del incrementalismo es que, cuanto ms se aleje una alternativa de las polticas conocidas, ms difcil es anticipar sus consecuencias e impactos, ms complejo es ganar apoyos para sustentar su eleccin y, por tanto, es menos viable polticamente. Adems, Lindblom insiste en la naturaleza permanente de buena parte de los problemas pblicos, de modo que las decisiones casi nunca son inditas; por el contrario, la decisin de hoy forma parte de una larga cadena de decisiones pasadas, de errores y de logros, de ensayos mediante diferentes medios y de precedentes. Comparar nicamente las opciones que se parecen a las polticas pasadas permite anticipar con gran precisin sus impactos, sus costes y sus beneficios. Asimismo se reducen las posibilidades de error y fracaso y se ampla la capacidad para prever el comportamiento de los individuos y de los grupos con intereses en el problema y su solucin. La teora causal no es necesaria, puesto que se opta por efectuar cambios sobre polticas existentes, que muestran, en cierta medida, resultados positivos. La viabilidad de la decisin queda asegurada al basarse en una larga secuencia de cambios incrementales. Este estilo de elaboracin de polticas pblicas, que aumenta correctivamente, vez por vez, el margen de maniobra de un gobierno, fue considerado por l (Lindblom) como el estilo propio y obligado de las democracias pluralistas, polirquicas, en sociedades con grupos de inters poderosos, bien informados, autnomos y capaces de presin efectiva (Aguilar, 1993). Los crticos de este modelo arguyen que el incrementalismo niega la racionalidad y enfatiza en exceso el factor de viabilidad poltica como criterio definitorio de lo que es una poltica adecuada. Cambiar las polticas slo marginalmente reduce el riesgo del fracaso al limitar el cambio radical, pero imposibilita los superiores beneficios de iniciativas ms ambiciosas e innovadoras. El modelo incremental ha sido tachado de conservador por legitimar la estructura y el balance de poder existente en la sociedad. En esta contemplacin no se atacan los verdaderos problemas, ni sus causas, no se buscan soluciones definitivas, sino pequeas variaciones respecto de la situacin presente. El 12

incrementalismo, en la medida que se convierte en doctrina prescriptiva, supone una legitimacin terica de la inercia y de la resistencia a la innovacin y se asocia al comportamiento de las organizaciones burocrticas garantistas. D. Qu debe hacerse? La respuesta a cul es la mejor perspectiva a adoptar no es sencilla, pero s se puede arriesgar una recomendacin pragmtica, casi de tautologa incrementalista: seamos racionales cuando sea posible, utilicemos el incrementalismo lgico cuando sea oportuno. Racionalismo e incrementalismo no son estrategias antagnicas: el incrementalismo es altamente racional, puesto que aboga por actuar slo mediante alternativas cuyos impactos podamos prever. El incrementalismo es la racionalidad de lo plausible, de lo previsible, de la certidumbre. El anlisis para la elaboracin de las polticas es valioso, independientemente del modelo de elaboracin que se considere, bien para orientar la decisin y el futuro, bien para comprender el funcionamiento de las polticas pasadas, descubrir los puntos de mejora y de resistencia. La utilidad del anlisis de las polticas depende del problema que se trate, de la poltica evaluada y de los condicionantes presentes. Ahora bien, el incrementalismo no es la mejor estrategia si las polticas precedentes muestran resultados insatisfactorios, si los problemas son nuevos o cambian a gran velocidad y, por aadidura, no sirve para incorporar soluciones nuevas que surgen de avances tericos y tecnolgicos. Por el contrario, es la mejor estrategia para desenvolverse en un entorno estable, ante problemas con soluciones conocidas y comprobadas (Dror, 1989). Una estrategia de elaboracin racional es oportuna en escenarios que, como el actual, presentan un volumen y una intensidad de cambio social, poltico y econmico de gran magnitud. La orientacin racional puede ser el instrumento de mayor utilidad para acercarse a las variaciones de ese entorno, en el que las soluciones del pasado comienzan a mostrarse inadecuadas e insuficientes. En ltima instancia, se trata de tener en cuenta conjuntamente razn y poltica y, dependiendo de la situacin, una tendr ms importancia que la otra para contribuir en el diseo de la poltica pblica. Este tercer enfoque denominado mixed scanning (Etzioni, 1967, en Aguilar, 1992) toma distancia de los dos modelos y los rene proponiendo efectuar una exploracin mixta de la elaboracin de las polticas. La racionalidad, por imperfecta que sea, debe utilizarse para las grandes decisiones de las polticas, para determinar la orientacin estratgica que el incrementalismo no permite, y, la adaptacin y el ajuste, para adecuar la decisin a las capacidades organizativas reales y los determinantes polticos presentes. En palabras de Etzioni, la exploracin mixta incluye elementos de ambos enfoques empleando dos cmaras por as decir: una cmara de gran angular que cubrira todo el campo, pero sin gran detalle la visin estratgica, racional del problema y una cmara que se enfocara a aquellas reas que, reveladas por la primera, merecen un examen en profundidad las alternativas organizativa y polticamente viables, En resumen, el decisor pblico debe tener en cuenta en el momento de la formulacin no slo la racionalidad, los valores de eficacia y eficiencia econmica que recomienda una poltica intachable desde el punto de vista tcnico, sino tambin la viabilidad y legitimidad polticas, el valor de la sensibilidad democrtica, que recomienda tener en cuenta quin gana qu y quin pierde qu con cada alternativa.

IV. La implantacin de las polticas pblicas

Los estudios de implantacin de polticas comienzan a desarrollarse al final de los aos sesenta y conocen su mximo desarrollo en las dos dcadas siguientes. Hasta ese momento la reflexin terica y los estudios de caso se haban centrado en la fase de formulacin. Era como si se presumiera que el proceso de formacin de las polticas pblicas conclua con la adopcin de una alternativa. Se haca coincidir el concepto de poltica pblica con el de adopcin de decisiones, de modo que la implantacin, entendida como puesta en marcha de la decisin, no formaba parte de la poltica. La implantacin era una cuestin tcnica, sin importancia, que deban resolver los administradores profesionales. A. La implantacin como puesta en marcha. El modelo top-down La implantacin concebida como maquinaria burocrtica en movimiento cumpliendo con diligencia y sumisin las decisiones es una transposicin del modelo wilsoniano de relacin entre la esfera poltica y la esfera de la administracin. Segn este modelo, ambas esferas deben permanecer necesariamente separadas, sin lneas de contacto. La esfera poltica decide, la esfera administrativa pone en marcha las decisiones. Hay 13

una especializacin absoluta de papeles quien decide no implanta, y viceversa y en el reparto al decisor le toca el papel de protagonista (Nakamura y Smallwood, 1980). La administracin no es ms que una variable dependiente de la poltica. Esta forma de entender el proceso de formacin de las polticas pblicas se ha dado en denominar modelo Top-Down o de arriba abajo. En este contexto, el anlisis de polticas se concentra, en sus primeros aos de vigencia, en el estudio de las decisiones para mejorar su calidad. Se estima que la calidad de la decisin es el factor crtico del xito de las polticas pblicas: si la decisin es correcta la poltica alcanzar sus objetivos. Con este bagaje conceptual, la meta es ayudar al decisor a seguir el modelo racional de adopcin de decisiones, y la obsesin es transformar cualquier decisin en una decisin programable. En aquellos aos, legiones de ingenieros y economistas intentaban resumir la complejidad de las decisiones polticas en modelos lgicos, matemticos, en los que figurasen todas las variables clave a considerar. El impulso de aquel enfoque ingenieril termina a mediados de los aos setenta con el fracaso definitivo de su tecnologa ms depurada: la presupuestacin por programas. Esa preocupacin por la decisin se acompaaba de un inters prioritario por el control del proceso de implantacin, concibiendo mecanismos que asegurasen una correcta circulacin de la informacin desde los decisores hasta los ltimos escalones de la maquinaria organizativa. La idea subyacente es que si la decisin no se cumple es porque no se conoce, o porque los sistemas de control sanciones y recompensas a los implantadores a disposicin de los directivos para asegurar el cumplimiento de sus decisiones son insuficientes. El inters por la implantacin comienza en los Estados Unidos en un momento en el que se acumulan fracasos en sus principales programas de bienestar social. De repente, se pone de manifiesto que el gobierno es mucho ms hbil diseando planes que sus administraciones ponindolos en marcha. Los pobres resultados obtenidos por los programas de asistencia social Guerra contra la pobreza, de renovacin urbana Ciudades Modelo, y de educacin compensatoria llamaron la atencin sobre un problema que, hoy da, sigue siendo una preocupacin fundamental: la eficacia de la accin pblica. La incapacidad de estos y otros programas para conseguir sus objetivos era tan evidente que comenz a pensarse que quiz la calidad de la decisin no era el nico factor determinante del xito de las polticas pblicas. B. La implantacin como proceso de interaccin entre las condiciones iniciales y los resultados esperados Pressman y Wildavsky (1984), en un estudio que se ha convertido en un clsico, analizaron la implantacin de un programa que pretenda generar empleo para minoras. Los resultados de ese estudio pusieron de manifiesto la importancia de la fase de implantacin para el xito o el fracaso de las polticas. Estos autores ofrecen una definicin de implantacin muy distinta a la de simple puesta en marcha: la implantacin es el proceso de interaccin entre los objetivos y los resultados. La implantacin, en definitiva, es un proceso, no un momento y, adems, un proceso difcilmente distinguible de la decisin, puesto que en l se adoptan multitud de decisiones. Cuando Pressman y Wildavsky analizaron la situacin del programa haban transcurrido cuatro de los seis aos previstos para darlo por concluido, se haban gastado seis de los 23 millones de dlares disponibles y se haban generado unos 60 puestos de trabajo. Los resultados no podan ser ms descorazonadores e incomprensibles. Cmo puede fracasar un programa que surge de una decisin que contaba con el consenso inicial de los actores implicados, respaldada con recursos suficientes, y que persegua objetivos claros, concretos y cuantificables? La respuesta no es sencilla, pero hay que buscarla en un hecho que estos autores consideraron crucial: la complejidad de la accin conjunta. El anlisis del programa puso de manifiesto la cantidad de factores que el plan inicial no tena en cuenta, el sinnmero de actores, no previstos, que se fue incorporando al proyecto durante su implantacin y las mltiples adaptaciones que sufri el plan inicial hasta hacerlo compatible con las condiciones locales y con los intereses de los distintos participantes. Este programa de creacin de empleo para minoras es un ejemplo de programa que plantea la importante dimensin de la gestin intergubernamental. En este tipo de programas, en los que se rompe la unidad organizativa entre provisin formulacin de la decisin y produccin implantacin del programa, las relaciones de jerarqua (dependencia) entre los distintos actores tienen una influencia muy limitada, siendo sustituidas por relaciones de interdependencia. El xito final del programa depende de la capacidad de los distintos actores para llegar a acuerdos e intercambiar recursos. Gestionar intergubernamentalmente es gestionar a travs de otros, logrando que determinados actores que pueden estar muy o muy poco interesados en el proyecto lo lleven a efecto. Desde este punto de vista, la implantacin no es un mundo perfecto de administradores que cumplen aspticamente las decisiones de sus superiores, sino un campo de negociacin poltica en la que actores con la misma legitimidad un ministro,

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un presidente regional y un alcalde establecen las condiciones iniciales que permiten la implantacin de la poltica y, conseguidas stas, mantienen su compromiso durante el desarrollo de la implantacin. Pressman y Wildavsky hicieron mucho hincapi en esta cuestin tratando de determinar qu son y qu no son problemas de implantacin. En realidad existen dos casos de polticas fallidas: las polticas que no se implantan y las polticas que dan lugar a una implantacin; defectuosa. En el primer caso no podemos hablar de problemas de implantacin; si la poltica ni siquiera se inicia es que el proceso de formulacin se concluy sin xito, en otras palabras, no se consiguieron las condiciones iniciales que permitan iniciar la implantacin: el consenso sobre los objetivos del programa y el acuerdo sobre los instrumentos y los recursos del mismo. En el caso de que la poltica se implante defectuosamente las causas son de varios tipos. En primer lugar, puede existir un error en la teora que sostiene el programa, es decir, un defecto de formulacin. En ltima instancia todas las polticas pblicas no son ms que una hiptesis de relacin causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados. La implantacin es el conjunto de acciones que hay que emprender para que esa relacin causal ocurra. Buena parte de las polticas que fracasan lo hacen porque esa relacin causal, la teora que soporta la poltica, es una teora incorrecta, es decir, haciendo x no es posible obtener y. En el caso del programa de creacin de empleo para minoras, la teora interna del programa era incorrecta. La teora vena a decir lo siguiente: si se crean unas condiciones de desarrollo determinadas, creando infraestructuras y empresas, mediante subsidios al capital, se generarn automticamente puestos de trabajo nuevos, que favorecern a las minoras. Esta teora se haba mostrado cierta en zonas del pas muy poco desarrolladas, en las que inyecciones de capital generaban una fuerte demanda de empleo por parte de las empresas. Sin embargo, aplicada a una ciudad con una economa principalmente de servicios y de empresas con un alto nivel tecnolgico, no produjo los mismos efectos. En un entorno de estas caractersticas es muy probable que los subsidios den lugar a la creacin de empresas intensivas en tecnologa, que demandarn personal muy cualificado, penalizando, de este modo, las posibilidades de empleo de aquellos segmentos del mercado laboral con menores cualificaciones. En otros trminos, esta teora podra haber generado efectos completamente contrarios a los deseados. En segundo lugar, si la implantacin se retrasa, o fracasa en sus objetivos, a pesar de que se han conseguido las condiciones iniciales y la teora causal es correcta, podemos hablar de problemas de implantacin estrictamente. Las dificultades de implantacin surgen por la complejidad de la accin conjunta y por la complejidad del programa. Como se apunt ms arriba, gestionar con otros supone adaptar el programa a las capacidades e intereses de los participantes. La regla general es que cuanto ms elevado sea el nmero de actores en el proceso de la implantacin, menores son las posibilidades de conseguir una implantacin que se ajuste al diseo inicial. La accin conjunta implica retrasos primer sntoma de que la implantacin no funciona bien porque es necesario revisar y volver atrs continuamente para introducir modificaciones en el programa, intercambiar informacin, convencer y motivar a los actores que muestran una escasa disposicin a participar en el proceso. La dificultad de gestionar conjuntamente aumenta cuanto ms complejo es un programa, La complejidad de un programa se mide por el nmero de decisiones que es necesario adoptar para que ste se mantenga en funcionamiento. Cuanto ms elevado es el nmero de actores y el nmero de decisiones, ms difcil es controlar el proceso de implantacin. Pressman y Wildavsky hacen una distincin entre punto de decisin y punto de veto. Un punto de decisin ocurre cuando se requiere el acuerdo de todos los actores implicados para que el programa contine. Un punto de veto tiene lugar cuando se necesita que un actor individual d su consentimiento a una accin. Es decir, todos los programas tienen varios puntos de decisin y, por cada uno de ellos, tantos puntos potenciales de veto como actores participan en el proceso de implantacin. En un caso muy sencillo, un programa en el que participan tres actores, y es necesario tomar cinco decisiones conjuntas, el nmero mximo de vetos potenciales sera de quince. En conclusin, los autores mantienen que la implantacin es un proceso que debe tenerse en cuenta en la fase de formulacin, determinando entonces cul de los posibles caminos diseos de implantacin reduce, en mayor medida, los efectos perversos de la gestin conjunta retrasos, desviacin del plan inicial, imposibilidad de llegar a acuerdos y paralizacin del programa y presenta una menor complejidad, incrementando las posibilidades de que ocurra esa relacin causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados. C. La implantacin como proceso de ensamblaje A todos los efectos un programa pblico no es ms que el resultado de la combinacin de determinados elementos. La implantacin puede entenderse, por tanto, como la sucesin de actividades para ensamblar los distintos elementos del programa. Esos elementos recursos financieros, recursos humanos, 15

normas, decisiones y capacidades administrativas estn en manos de diferentes actores relativamente independientes entre s, con sus propios objetivos e intereses. La definicin de implantacin como proceso de ensamblaje se la debemos a Eugene Bardach (1980), quien resalta el carcter eminentemente poltico del proceso de implantacin de las polticas pblicas. La implantacin es una sucesin de movimientos juegos entre actores, para decidir en qu condiciones entregarn los recursos los elementos que componen el programa que controlan. Desde este punto de vista la decisin inicial el mandato legal no es ms que el pistoletazo que marca el inicio del juego; a partir de ese instante los jugadores los actores participantesintentarn todo tipo de estrategias para conseguir que la poltica a implantar maximice sus propios intereses y minimice el nivel de sus contribuciones, liberando recursos para otros juegos otros procesos de implantacin. Rota la unidad entre provisin y produccin, situacin tpica de sistemas de gobierno multinivel, los actores se especializan en el control de alguno de los recursos clave y en el desarrollo de papeles especficos. Las organizaciones de la administracin central controlan y distribuyen gran parte de los recursos financieros, especializndose en papeles de diseo, supervisin y evaluacin de resultados. Las organizaciones de los gobiernos subnacionales controlan la informacin y las redes de distribucin de servicios, especializndose en el papel de implantacin. Ningn actor en solitario puede intentar la aventura de la implantacin, al no tener bajo su control la totalidad de los elementos que hay que ensamblar. Como el xito de la poltica depende en buena medida de las acciones emprendidas por los distintos actores, cada uno, por separado, intentar imaginar qu parte del xito final se debe a sus contribuciones y cul ser imputable al comportamiento y las contribuciones del resto, intentando llevar a cabo estrategias que les permitan controlar los elementos de otros actores, sacando provecho de ellos. Estas estrategias o juegos dan lugar a una serie de efectos negativos en el proceso de implantacin del programa, Los principales son: 1. La disipacin de los recursos del programa La disipacin de los recursos del programa es producida por los intentos de aprovechamiento de esos recursos para otros fines. Esta situacin es posible por el enorme volumen de recursos que las administraciones intercambian entre s y proporcionan a los actores privados. Este volumen es la razn misma que imposibilita, en buena medida, el control sobre el destino final de los recursos. La consecuencia ms grave es el incremento de los costes del programa. 2. La disipacin de los objetivos del programa La disipacin de los objetivos del programa, especialmente cuando stos se han establecido de manera imprecisa. El programa se convierte en presa fcil para algunos actores que intentan variar los objetivos iniciales hasta hacerlos coincidir con los suyos propios. La variacin e inflacin de los objetivos acaba por sobrecargar los programas en primer trmino y por arruinarlos completamente en ltima instancia. 3. La resistencia al control de la conducta de los participantes La implantacin mediante redes de expertos y administraciones es posible siempre y cuando los actores que participen obtengan ms beneficios que deseconomas. Si los controles son muy estrictos algunos actores preferirn no participar en absoluto, escapando a sus responsabilidades o aportando contribuciones simblicas. Si los recursos se pueden obtener de otros actores el problema no es grave; ahora bien, si el actor que se retira del proceso de implantacin domina un elemento concreto de manera monopolstica, el programa peligra. 4. La prdida de energas Los participantes en la implantacin gastan buena parte de sus energas polticas y organizativas en imaginar y participar en estas estrategias y juegos, distrayendo su atencin del proceso de implantacin del programa. La causa es la incertidumbre que domina a todos los actores sobre cul ser el comportamiento de los dems, qu les conduce a no actuar, permaneciendo a la espera hasta comprobar cules son las verdaderas intenciones de los otros jugadores. En sus recomendaciones Bardach pone de manifiesto la importancia de tener en cuenta, en el momento del diseo de la implantacin, la presencia de estas estrategias y juegos, de modo que se instrumenten mecanismos para intentar evitarlos o al menos suavizar sus efectos. La construccin del escenario de implantacin es el modo que propone el autor para llevar a cabo esta tarea de previsin. El 16

problema de la implantacin es lograr el control de las acciones de muchos individuos y organizaciones para configurar una accin colectiva con el fin de alcanzar los objetivos de una poltica, no disparar sus costes y reducir al mximo los retrasos; entonces el diseo deber prever lo ms exactamente posible cules son o deberan ser los jugadores, los juegos y las apuestas (Aguilar, 1993). Para ello lo mejor es concebir un escenario en el que imaginamos cmo ocurrir la implantacin, cules son los elementos clave del programa, qu actor o actores los controlan, qu disposicin a participar les suponemos, cmo podemos vencer sus resistencia y qu habremos de hacer en el caso de que no quieran compartir los recursos que poseen. Lgicamente este escenario no es ms que una historia con distintos finales, dependiendo del comportamiento de los actores. Su utilidad principal es adivinar los puntos de resistencia que el programa habr de afrontar en el proceso de implantacin. D. La implantacin desde abajo. El modelo bottom-up El modelo top-down refleja una concepcin jerrquica del funcionamiento de las polticas pblicas, lo que importa es la decisin, que sta sea acatada y que se cumpla en sus propios trminos. Las recomendaciones que surgen a la luz de este modelo hacen hincapi en el mando, el control, la coordinacin y la reduccin del nmero de actores para simplificar la implantacin. Los resultados del perfeccionamiento de los sistemas de control, la mejora de la decisin y la comunicacin en el proceso de implantacin han demostrado, no obstante, ser insuficientes para asegurar la eficacia de la implantacin. El modelo top-down, agotado en su capacidad prescriptiva, ha dado paso a un modelo alternativo de comprensin de la implantacin de las polticas pblicas. Este modelo, llamado bottom-up, surge a principios de los aos setenta respaldado por un buen nmero de estudios de caso. Este modelo explica la implantacin como el proceso para conseguir los impactos deseados sobre la poblacin. Implantacin es lo que ocurre cuando un ciudadano entra en contacto con la organizacin pblica responsable de distribuir los bienes y servicios de una poltica concreta. Es en el punto de distribucin donde la implantacin tiene xito o fracasa. Las polticas pblicas acaban implantndose en cientos o miles de oficinas pblicas repartidas por el territorio por millares de empleados pblicos del ltimo escaln de la jerarqua administrativa, en contacto con clientes singulares, con demandas particulares y concretas. Las decisiones ms complejas acaban siendo interpretadas y adaptadas por una multitud de funcionarios que intermedian entre el cliente y la poltica pblica. Personas que en ningn caso han participado en el proceso de formulacin y que reciben cotidianamente las presiones de los ciudadanos para conseguir servicios pblicos. Los programas ms complejos, las polticas ms ambiciosas estn en manos del personal de ventanilla, que debe resolver, en cada caso concreto, los defectos de formulacin de la poltica, la vaguedad de los objetivos y las imprecisiones y rigideces del diseo de la implantacin de acuerdo a sus propias capacidades y valores y a su comprensin de los fines y metas de la poltica pblica. El modelo bottom-up pasa el nfasis del cuartel general a la oficina local, del decisor al burcrata de calle, del control a la capacidad para solucionar los casos singulares. El problema de la implantacin para este modelo no es el ajuste fiel a la decisin inicial, tal y como fue formulada, sino la adaptacin de la decisin inicial a las caractersticas locales y al contexto en el que se produce. Siguiendo a Williams (Williams, 1971, en Aguilar, 1993), lo importante a la hora de implantar una poltica es no olvidar que la atencin a las demandas de los ciudadanos es el objetivo principal, de modo que el diseo de la implantacin debe combinar, razonablemente, lo mejor de la decisin inicial y lo mejor de la iniciativa local. No importa tanto la conformance aquiescencia con la decisin como la performancelogro de los objetivos. En cualquier caso, el modelo bottom-up no aboga por la discrecionalidad absoluta de los responsables locales, ni por la negacin de la planificacin, muy al contrario, lo que intenta es mostrar la utilidad de formar la decisin partiendo del contexto local, de las capacidades reales de las organizaciones que habrn de poner en marcha los programas, y una vez valoradas sus debilidades y fortalezas, orientar la decisin (Elmore, 1978, en Aguilar, 1993). La implantacin adquiere una dimensin contingente puesto que las capacidades de las distintas localizaciones en las que ocurrir y las caractersticas y las demandas de los usuarios pueden ser muy variables. El Programa para la Prestacin de Servicios Sociales Bsicos, que impulsa el Ministerio de Asuntos Sociales, es un claro ejemplo de programa que se implanta de acuerdo a un modelo de abajo arriba (Agranoff y Tamayo, 1991), son los ayuntamientos los que deciden el tamao del programa en su territorio, el tipo de servicios que desean prestar y los mecanismos para producirlos, siempre y cuando cumplan con una serie de requisitos objetivos generales, orientacin de los servicios y utilizacin de las subvenciones establecidos desde el Ministerio. La implantacin de este programa ser correcta si se logra el objetivo de extender sobre 17

el territorio una red de servicios sociales bsicos objetivo del Ministerio adaptados a las caractersticas de la poblacin de los distintos municipios objetivo de los gobiernos locales. Berman (Berman, 1978, en Aguilar, 1993) seala que el xito final de una poltica depende, en gran medida, de la adaptacin mutua entre el plan de accin generado desde el centro y las condiciones y capacidades de las agencias locales. Por ello propone el concepto de implantacin adaptativa como el concepto contrario al de implantacin programada, que es el que sostiene el modelo top-down. V. La fase de evaluacin Si vivisemos en un mundo de absoluta certidumbre y perfecto funcionamiento de las administraciones pblicas, no habra necesidad de efectuar evaluaciones: habiendo seleccionado y puesto en marcha la mejor opcin posible, sabramos cules seran los resultados por adelantado (Hogwood y Gunn, 1988). Desgraciadamente, ese mundo de certidumbre no es en el que operan las polticas pblicas. Los procesos sociales sobre los que las polticas y programas pblicos intentan influir son conocidos slo parcialmente, la informacin sobre la que se basa la definicin de los problemas y la eleccin de las alternativas es imperfecta, los condicionantes polticos obligan aplicar soluciones de compromiso que minimicen los conflictos de intereses, los conocimientos y habilidades de los que pueden disponer las organizaciones pblicas no son siempre las adecuadas para asumir los desafos de la implantacin y, por ltimo, las polticas producen, a menudo impactos imprevistos. En suma, existen multitud de razones tcnicas, organizativas y de gestin que hacen necesaria la evaluacin de las polticas. La evaluacin es la ltima fase del proceso de la poltica pblica y, puesto que el proceso es cclico, es tambin la primera. El anlisis de los resultados conduce a una revisin del estado del problema que puede dar lugar a una nueva poltica, a la continuacin de la existente o a la terminacin de la misma. Como argimos anteriormente, los problemas pblicos rara vez tienen una solucin definitiva, de modo que las polticas que intentan atajarlos raramente ven satisfecha esa aspiracin. La situacin ms comn tras la evaluacin es la introduccin de variaciones en la poltica preexistente o la sucesin de sta por otra ms adecuada al nuevo estado del problema. La evaluacin de polticas no es un simple instrumento tcnico, es tambin un mecanismo poltico de primer orden. En los sistemas democrticos los productos de la evaluacin tienen diferentes utilidades polticas (Warin, 1993): El control parlamentario de las actuaciones del ejecutivo y sus administraciones. La presentacin de resultados a los usuarios de los servicios pblicos y al resto de los ciudadanos. La legitimacin de acciones de rediseo organizativo o de polticas de ajuste de recursos. El mantenimiento de la confianza y la cooperacin entre los actores pblicos y no pblicos que participan en el proceso de las polticas pblicas. El reforzamiento o la destruccin de la reputacin de eficacia, eficiencia y oportunidad de una poltica. El reforzamiento de la legitimidad de un tipo de liderazgo y de las oportunidades organizativas de apropiacin presupuestaria.

En definitiva, en un sistema democrtico, el gobierno tiene que rendir cuenta de sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en las distintas reas en las que interviene y legitimar, con resultados, sus decisiones. La evaluacin cumple la funcin poltica de ofrecer un mecanismo de justificacin de las actuaciones ante los clientes/ciudadanos, incluso en los casos en que sta constituye slo una representacin simblica de la responsabilidad pblica, sin consecuencias prcticas de tipo correctivo. La justificacin ltima de la evaluacin es, pues, el ejercicio de la responsabilidad poltica y la bsqueda de lo que se ha denominado la eficacia democrtica (Ban y Carrillo, 1994). Esta finalidad poltica de la evaluacin es particularmente clara en el caso de pases como el nuestro, en que se observa un aumento del volumen do, programas y polticas que se gestionan intergubernamentalmente. La gestin conjunta de polticas por parte de organizaciones pertenecientes a distintos niveles de gobierno resalta la necesidad del control de las actuaciones y de la demostracin de los resultados obtenidos. La evaluacin, como el anlisis de polticas, no es una disciplina autnoma, sino que toma de las disciplinas cientficosociales lo que necesita para realizar una aplicacin sistemtica de los procedimientos de la investigacin social para valorar la conceptualizacin, el diseo, la implantacin y la utilidad de los programas de intervencin social (Rossi y Freeman, 1989). La meta general de la evaluacin es producir informacin que 18

sirva para orientar y valorar las decisiones vinculadas al diseo, la gestin y el futuro de las polticas pblicas. Existen diversos tipos de evaluacin que, por los objetivos que pretenden, se pueden relacionar en trminos generales con las distintas fases del proceso de la poltica pblica (Palumbo, 1987). La tipologa de evaluaciones que presentamos no es exhaustiva y la conexin entre los tipos y las fases del proceso se realiza a ttulo orientativo. A continuacin describimos brevemente los distintos tipos de evaluacin reseados (Palumbo, 1987; Rossi y Freeman, 1989): CUADRO 3. Las fases del proceso de la poltica pblica y los tipos de evaluacin. FASES DEL PROCESO DE LA POLTICA TIPOS DE EVALUACIN PBLICA 1. IDENTIFICACIN Y DEFINICIN DEL * EVALUACIN ANTICIPATIVA * EVALUACIN DE LA EVALUABILIDAD PROBLEMA * EVALUACIN DE NECESIDADES 2. FORMULACIN Y ADOPCIN DE UNA * EVALUACIN TEORA Y DISEO * EVALUACIN DE VIABILIDAD ALTERNATIVA POLTICA/CONTEXTO 3. IMPLANTACIN DE LA ALTERNATIVA * EVALUACIN DE IMPLANTACIN ADOPTADA * ESTUDIOS DE SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS 4. EVALUACIN DE LOS RESULTADOS * EVALUACIN DE IMPACTO * EVALUACIN DE CALIDAD A. Evaluacin anticipativa Est orientada a la produccin de informacin para alimentar el proceso de definicin del problema y la formulacin de las alternativas. Se centra en el anlisis del contexto poltico; administrativo, legal, social y econmico en el que se va a desarrollar la poltica pblica y en el estudio del problema al que hay que hacer frente. La informacin que produce es de gran utilidad para conocer las conexiones entre la poltica pblica y los factores crticos del entorno en el que habr de operar. B. Evaluacin de la evaluabilidad de la poltica Consiste en la realizacin de un primer anlisis, breve y con recursos limitados, de la filosofa, los elementos y los instrumentos de la poltica. Su objetivo es descubrir los eventuales puntos dbiles del diseo de la misma, ofreciendo informacin para la puesta en marcha, en su caso, de una evaluacin ms profunda. Es especialmente adecuada en situaciones caracterizadas por la escasez de recursos. C. Evaluacin de necesidades Tiene como objetivo conocer en profundidad el problema que la poltica pretende eliminar o mitigar. La evaluacin de necesidades trata de delimitar las fronteras y caractersticas esenciales del problema su gravedad y evolucin, el volumen, la estructura y la distribucin geogrfica de los grupos sociales afectados , as como su alcance y las posibles conexiones con otros problemas no considerados explcitamente. D. Evaluacin de la viabilidad poltica/evaluacin de contexto Este tipo de evaluacin pretende dilucidar si el diseo de la poltica permite lograr las metas y objetivos deseados. Su principal utilidad es conocer y asegurar una correcta conexin entre la teora que sustenta la poltica y los instrumentos de la intervencin. E. Evaluacin de la viabilidad poltica/evaluacin de contexto Constituye una variante de la evaluacin anticipativa. Se centra en la comprensin del contexto general y el entorno especfico en el que se desarrolla la poltica pblica. Su objetivo es producir informacin para afrontar las amenazas y aprovechar las oportunidades presentes en ese entorno. Especficamente, se 19

utiliza para identificar a los actores con intereses en el problema, elaborando el mapa de apoyos y resistencias que habr de afrontar la poltica en sus distintas fases. F. Evaluacin de la implantacin/evaluacin de procesos Produce informacin destinada a alimentar el proceso de adopcin de decisiones vinculado a la puesta en marcha y gestin de las polticas. Su objetivo es determinar el grado de cumplimiento de los mandatos incluidos en la poltica, comparando el diseo inicial de la intervencin con el funcionamiento real de la misma. C. Estudios de seguimiento de programas Es un tipo de evaluacin que se lleva a cabo de forma continua mientras ocurre la poltica y produce informacin en tiempo real que es suministrada a los responsables de las distintas fases del proceso para que introduzcan, en su caso, las correcciones oportunas en los mecanismos de operacin de la poltica. Su objetivo es detectar posibles variaciones en la naturaleza del problema y las eventuales desviaciones respecto del plan inicial de implantacin. Implica la definicin de criterios operativos de logro y la construccin de bateras de indicadores de procesos de gestin, de rendimiento, de cobertura, de uso de servicios y econmicos que se aplicarn sistemticamente mientras se desarrolla la intervencin. H. Evaluacin de la eficacia/impacto Facilita informacin sobre los efectos impactos de la poltica pblica e intenta mostrar en qu medida los efectos observados se deben a la poltica implantada y no a otras causas variaciones en el problema, intervencin de otras polticas o cambios en las condiciones sociales ajenas a sta. Su objetivo es medir la eficacia de la poltica pblica, comparando los impactos previstos con los observados. Complementariamente, puede abordar aspectos relacionados con la eficiencia en la consecucin de los objetivos, poniendo en relacin los beneficios producidos por la poltica con sus costes. Los resultados de la evaluacin de impacto se utilizan para responder, desde una posicin ms slida, a preguntas sobre la conveniencia de continuar actuando sobre el problema y, en su caso, sobre la adecuacin de la actual poltica. I. Evaluacin de la calidad Su objetivo principal es conocer si la poltica produce los beneficios esperados por los distintos actores que participan en el proceso. No se circunscribe a una fase concreta del proceso de la poltica, sino que considera ste en su conjunto e intenta mostrar las conexiones entre sus distintos elementos y la satisfaccin de las expectativas de los usuarios y clientes de la poltica pblica. Una poltica puede ser muy eficaz, alcanzando todos sus objetivos tal y como fueron establecidos por los formuladores sin acertar a cubrir las expectativas y demandas de los ciudadanos. La diferencia primordial con los otros tipos de evaluacin radica en que utiliza los objetivos y valores de los usuarios como criterio para valorar la poltica, negando un papel protagonista a los objetivos y metas de los responsables de sta. La evaluacin de calidad tiene una conexin directa con el marketing de servicios pblicos. Por ltimo, conviene sealar que la evaluacin es una tarea que debe considerarse ya en el momento del diseo de la poltica. Para garantizar la plena utilidad de sus resultados deben articularse mecanismos que permitan la integracin de los procesos de evaluacin en el conjunto de procesos organizativos para el diseo y desarrollo de la intervencin pblica.

VI. Conclusiones
El valor del enfoque de las polticas pblicas radica en su preocupacin por la accin del gobierno y sus administraciones. No se interesa tanto por la estructura y composicin del sistema poltico-administrativo como por su funcionamiento. El anlisis de polticas es a la vez un arte y una ciencia. Es un arte porque hace referencia a la labor de los directivos pblicos, que intuitivamente reproducen con sus decisiones las fases del proceso de las polticas sin dominarlo conceptualmente. Es una ciencia porque aspira a entender el complejo mundo de la accin pblica y prescribir, en la medida de lo posible, la mejor forma de aproximarse al proceso de las polticas.

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El concepto de poltica pblica es inseparable de la nocin de anlisis de polticas; la poltica pblica no existe en la realidad, slo la intervencin del analista otorga un sentido a la multitud de decisiones y comportamientos de los administradores y de los dems actores sociales involucrados en el proceso. La riqueza del anlisis radica en su capacidad para integrar y ordenar lgicamente esas decisiones y comportamientos. El anlisis de polticas pblicas es un campo de especializacin profesional emergente que est cobrando una gran importancia. El anlisis, la evaluacin, la investigacin aplicada al proceso de formacin de las polticas no es un lujo, es una necesidad que habrn de afrontar las organizaciones pblicas para asegurar su supervivencia. Slo mediante polticas eficaces desde el punto de vista del impacto social que generan y de la eficiencia en la utilizacin de los recursos se puede legitimar, efectivamente, la accin de los gobiernos en una democracia pluralista.

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