El

presupuesto basado y

participativo en el el

en

Porto de de

Alegre:

anlisis

principio criterio

legitimidad desempeo

democrtica gubernamental,

Por Jos Eduardo UtzigEl presupuesto

participativo en Porto Alegre: anlisis basado en el principio de legitimidad democrtica y el criterio de desempeo gubernamental

Por Jos Eduardo Utzig *

Despus de 10 aos de implementacin en la ciudad de Porto Alegre, Estado de Rio Grande do Sul, Brasil, el presupuesto participativo comienza a ser relativamente conocido a nivel internacional, en particular entre los especialistas de planificacin regional y de ciudades y entre politlogos y socilogos interesados en nuevas experiencias democrticas a nivel local. Se publicaron documentos en revistas especializadas de todo el mundo y se realizaron conferencias sobre el tema. Asimismo, el presupuesto participativo se ha constituido en tema de investigacin y anlisis entre expertos y estudiantes. Adems, diversas organizaciones internacionales, como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, lo han considerado un ejemplo de mejores prcticas en la toma de decisiones gubernamentales. Por otra parte, muchas ciudades de Brasil y del resto de Amrica Latina, as como ciudades de Espaa, Francia y Sudfrica, entre otras, han estado utilizando la experiencia de Porto Alegre como

Socilogo.

fuente de inspiracin para desarrollar distintos tipos de procesos participativos relacionados con cuestiones presupuestarias. La imagen pblica del presupuesto participativo ofrece buenas razones para justificar la atencin que ha estado recibiendo. En primer lugar, parece ser un proceso concreto de democracia participativa que efectivamente involucra a muchos ciudadanos en el debate y la toma de decisiones pblicas. En segundo lugar, el presupuesto participativo parece haber estimulado el desarrollo de una sociedad civil activa en Porto Alegre. En tercer lugar, parece ser un instrumento efectivo para promover una mejor distribucin de los recursos de la ciudad, favoreciendo al sector de la poblacin que se encuentra en peor situacin econmica. En cuarto lugar, parece haber mejorado el desempeo gubernamental en su totalidad en lo relativo a la prestacin de servicios a los ciudadanos, incrementado as la eficiencia de la gestin pblica. En quinto lugar, parece haber logrado una notable reduccin de las prcticas de corrupcin y clientelismo, las cuales, como es de pblico conocimiento, estn muy difundidas en Brasil y Amrica Latina. En qu medida estas imgenes se corresponden con la realidad, se convierte evidentemente en motivo de debate. Sin embargo, lo concreto es que existe un gran consenso entre los politlogos y socilogos, as como entre los lderes polticos brasileos, en que el presupuesto participativo es en gran parte la razn del enorme xito del izquierdista Partido de los Trabajadores en la ciudad de Porto Alegre y en el Estado de Rio Grande do Sul. El Partido de los Trabajadores ha estado al frente del gobierno de Porto Alegre durante casi diez aos, ganando tres elecciones para el cargo de alcalde de la ciudad en tres perodos de cuatro aos, siempre con candidatos distintos. Asimismo, sucesivos sondeos han demostrado que los gobiernos del Partido de los Trabajadores han recibido un fuerte apoyo de la poblacin, oscilando entre un 55% y un

75%. El xito del Partido de los Trabajadores no se limita a la ciudad de Porto Alegre, ya que tambin gan la gobernacin de Rio Grande do Sul en las ltimas elecciones del 26 de octubre de 1998. Por lo tanto, es indispensable hacer un exhaustivo y cuidadoso anlisis del presupuesto participativo. El presente ensayo tiene como objetivo enriquecer este debate, pero de manera muy delimitada. Si bien har una inevitable referencia a los aspectos histricos del proceso y a su dinmica, el objetivo no ser ni describir el proceso ni discutir todos sus elementos. 1 Lo que se har es analizar, a modo de introduccin, el proceso del presupuesto participativo a la luz del principio de legitimidad democrtica y del criterio de desempeo de la gestin administrativa. Estos dos aspectos parecen absolutamente esenciales para comprender mejor esta experiencia, analizar su potencial y examinar las posibilidades de usar procesos similares en otros gobiernos locales y de expandirlos a otros niveles de gobierno. 2 El primer aspecto consiste, ante todo, en determinar en qu medida el presupuesto participativo representa un efectivo avance respecto del principio de legitimidad democrtica. 3 La respuesta a este interrogante no es para nada sencilla. Como sabemos, existe una gran controversia sobre las diferencias y las
1

Muchos autores como Andreatta (1995), Navarro (1996), Genro y Souza (1997), Santos (1998) y Fedozzi (1997) describen el proceso en detalle. Tanto ellos como otros autores tambin tratan aspectos muy importantes del presupuesto participativo. Abers (1998a) (1998b), por ejemplo, analiza tanto el impacto redistributivo como las relaciones entre el gobierno y las organizaciones civiles en el marco de este proceso. Fedozzi adopta un criterio amplio e intenta comprender el presupuesto participativo como proceso destinado a establecer una autntica ciudadana en la ciudad de Porto Alegre. Santos analiza el presupuesto participativo como un proceso innovador a nivel institucional cuyo objetivo es construir una democracia redistributiva. Navarro analiza el tema en trminos de impacto social, administrativo y poltico. Avritzer (a publicarse, 1999) trata el presupuesto participativo en el marco del proceso de democratizacin que se ha venido llevando a cabo en Amrica Latina desde la dcada del ochenta. Muchos aspectos analizados por estos autores sern inevitablemente tratados aqu. 2 Como se menciona en otros trabajos y como lo har ms adelante, es imposible comprender bien el proceso de presupuesto participativo fuera del contexto histrico, poltico y social de Porto Alegre. Por eso, cualquier intento por implantar procesos similares debe tener en cuenta la importancia de considerar las particularidades sociales, culturales y polticas. El presupuesto participativo no puede ser reproducido en cualquier lugar. Sin embargo, estoy convencido de que la probabilidad de que nuevas instituciones democrticas como el presupuesto participativo sobrevivan en el largo plazo y sean usadas como fuente d inspiracin para otras prcticas depende de la e universalidad de sus principios.

ventajas comparativas entre las democracias representativas 4 , las directas y las participativas. Adems, las pruebas empricas observadas hasta ahora parecen confirmar las ideas que plantean que otras formas de democracia (que no sean representativas) son impracticables (debido al tamao y la complejidad de la sociedad moderna) o poco deseables (porque sus consecuencias prcticas son la manipulacin en el mejor de los casos y el totalitarismo en el peor de los casos). En este contexto, el abordaje de este tema cobra importancia no slo para tratar con profundidad la prctica del presupuesto participativo, sino tambin para investigar las posibilidades de construir un marco terico ms slido y sustancial para nuevas formas de democracia. El segundo aspecto consiste en determinar en qu medida la experiencia del presupuesto participativo contribuye, o al menos no obstruye, al mejoramiento de la gestin administrativa de la Municipalidad de Porto Alegre. 5 La respuesta a este interrogante tampoco es sencilla. Por el contrario, la idea general arraigada en muchos influyentes tericos del estado y encargados de planificacin es que la complejidad y la especializacin de funciones del estado moderno no son compatibles con la participacin ni con la opinin de los ciudadanos comunes. Por otra parte, una de las fortalezas de la democracia representativa es precisamente que requiere un tipo de participacin (limitada al voto) en los asuntos polticos que resulta compatible, al menos en teora, con el aislamiento de la gestin administrativa de la intervencin de los ciudadanos comunes. Por ello, encarar este problema es fundamental para examinar la compatibilidad de
3

Este principio expresa el concepto de autogobierno de una determinada comunidad. Es decir, en una asociacin, cuanto mayor sea el nivel de gobierno por medio de la deliberacin pblica de sus miembros (Cohen: 1997), mayor ser el alcance del principio de legitimidad democrtica. 4 Bobbio (1987) hace una importante distincin entre la democracia representativa (una forma de democracia basada en el principio de representacin que es comn en todos los estados democrticos modernos) y la democracia parlamentaria (un tipo particular de democracia representativa caracterizada por poseer un cuerpo ejecutivo derivado del parlamento). Sin embargo, como el parlamento es una institucin central de la democracia representativa, es inevitable que el anlisis de sta ltima a menudo se centre en la institucin mencionada. 5 Como es sabido, analizar el desempeo gubernamental no es una tarea fcil. Siempre resulta difcil seleccionar la informacin y elegir los parmetros que permitan hacer comparaciones y obtener buenos resultados sobre el desempeo gubernamental. De esta manera, existe un problema adicional: es muy engorroso identificar en forma

nuevas formas de democracia con la competencia gubernamental. Est de ms decir que se trata de un tema crucial en lo referente a las prcticas de gestin. Por otra parte, Cohen y Roger (1995) no se equivocan al destacar que es necesaria la competencia del estado para mantener la confianza en el proceso democrtico. Con el fin de abordar estos dos amplios problemas, en la primera parte de este trabajo se analizarn los principios y las instituciones en los cuales se basa la experiencia de Porto Alegre y cules son los conflictos que stos plantean en la teora y en la prctica del debate entre la democracia participativa y la representativa. En la segunda parte, se tratar el desempeo gubernamental sobre la base de (1) el desempeo financiero, (2) la cobertura y la calidad de (algunos) servicios prestados, (3) el desempeo redistributivo y (4) la eficiencia administrativa. Sin embargo, la principal preocupacin al tratar el tema del desempeo gubernamental no es tan slo analizar los resultados alcanzados en funcin de estos indicadores, aunque tambin se har una breve mencin al respecto. El foco central ser, en cambio, tratar de entender si el gobierno de Porto Alegre ha sido capaz de coordinar la participacin con las decisiones tcnicas en el proceso del presupuesto participativo y cmo logr hacerlo. En la tercera parte y con la ayuda de los conceptos de sociedad civil y esfera pblica, se analizar de qu manera es posible articular estas dos formas de democracia en la nocin de democracia radical.

Democracia participativa y democracia representativa: opuestas o compatibles?

precisa qu consecuencias surgen del presupuesto participativo y cules de otras acciones de gobierno. No obstante, teniendo esto en cuenta, creo que es posible hacer un esfuerzo interesante, aunque sea preliminar.

Si bien el proceso del presupuesto participativo ha ido cambiando con el correr del tiempo, la idea fundamental sobre la que se basa permanece en principio intacta: la precariedad crnica e inherente a la relacin entre los votantes (ciudadanos) y los representantes en una democracia representativa, inevitablemente socava el principio de legitimidad democrtica. De ah que, para garantizar la legitimidad de las decisiones pblicas se requieran nuevas instituciones de democracia directa, o para ser ms preciso, participativa 6 . Pero cmo se desarroll e implement esta idea? Comencemos con un breve comentario sobre la manera en que el Partido de los Trabajadores haba pensado enfrentar el problema de la legitimidad democrtica antes de llegar al poder. El Partido de los Trabajadores nunca fue exactamente un partido de la izquierda tradicional, pese a contar con varios grupos marxistas entre sus fundadores, surgi como una alternativa a la visin de izquierda tradicional de los partidos comunistas brasileos. 7 Adems, los miembros y lderes del Partido de los Trabajadores provenan principalmente de nuevos movimientos (nuevo sindicalismo, movimientos sociales rurales y urbanos y grupos comunitarios asociados a la Iglesia Catlica, conocidos en Brasil como comunidades eclesiais

Es importante hacer aqu una diferencia entre democracia directa y democracia participativa. Aunque muchos de los actores que participan en el proceso ven el presupuesto participativo como una forma directa de democracia participativa, en realidad es una combinacin de participacin directa en asambleas e instancias de representacin. Rara vez puede darse de otra manera. En la actualidad ni siquiera es factible tener un proceso de democracia directa pura en comunidades pequeas, como se demuestra en la literatura masiva al respecto y como comprueba Mansbridge (1983) en su muy interesante anlisis de la democracia participativa en una comunidad laboral y en una pequea ciudad de los Estados Unidos. Considero que es apropiado denominar al presupuesto participativo democracia participativa por dos razones: 1) porque incluye la participacin directa del pueblo en forma peridica y 2) porque la idea de representacin tiene aqu un significado distinto al de la democracia representativa. En el contexto de la democracia participativa el representante es en realidad un delegado (Bobbio, 1 987): tiene un mandato obligatorio (de manera que la relacin entre el representante y el representado es slida) y puede ser removido en cualquier momento por decisin de un qurum especial. 7 Cuando surgi el Partido de los Trabajadores, en Brasil haba dos partidos comunistas (Partido Comunista do Brazil y Partido Comunista Brasileiro). El Partido de los Trabajadores guard distancia de ambos y los critic con firmeza por su tradicin autoritaria. Todos los grupos marxistas que integraban el Partido de l s Trabajadores o tambin criticaban el autoritarismo de los partidos comunistas, aunque el verdadero compromiso de estos grupos podra ser cuestionable. Al comenzar la dcada de los ochenta, todos estos grupos se declararon leninistas, defensores de la dictadura del proletariado, etc. El Partido de los Trabajadores fue de hecho una buena escuela para cambiar la mentalidad de muchos de estos grupos.

de base) que se consolidaron mediante su lucha por la libertad, mejores salarios y mejor calidad de vida hacia fines de los setenta y principios de los ochenta. Estos movimientos, que surgieron a partir de la lucha contra la dictadura militar brasilea, sostenan los valores democrticos pero al mismo tiempo, influenciados por una difusa ideologa socialista tradicional, mostraban una gran desconfianza por las instituciones de la democracia representativa, en particular por el parlamento. 8 Este dispar conjunto de orgenes y concepciones marc en forma decisiva el proyecto poltico que el Partido de los Trabajadores tena en los ochenta, en especial tras el fin de la dictadura en 1985, cuando comenz a hacer grandes esfuerzos para definir la propuesta que le presentara a la sociedad brasilea. Por un lado, tratando de conciliar el socia lismo con la democracia, el Partido de los Trabajadores defendi todo el conjunto de derechos asociados con el pensamiento tradicional liberal-democrtico. 9 Por el otro lado, siguiendo la postura tradicional de la izquierda, tendi a igualar la democracia representativa con la democracia burguesa. Por este motivo, desarroll una especie de sesgo antiparlamentario y adopt una postura ambigua en relacin con las instituciones representativas.

Sin duda, esta postura de desconfianza por las instituciones democrticas representativas de Brasil no slo fue el resultado de la influencia ejercida por la tradicional y difusa ideologa socialista de estos movimientos sino tambin una consecuencia de la experiencia prctica histrica. No es ningn secreto que las instituciones de representacin de Brasil nunca hayan funcionado bien, ni siquiera en perodos de democracia. Por ejemplo, en los aos anteriores a 1964 (cuando comenz la ltima dictadura) y los posteriores a 1985 (cuando la ltima dictadura termin), el parlamento brasileo se caracteriz por tener muchos problemas: desde hbitos de corrupcin y clientelismo hasta grandes distorsiones en los criterios de representacin. Durante la ltima dictadura, poca en que el parlamento funcion excepto en breves perodos, obviamente todos estos problemas se vieron muy agravados. Adems, el parlamento siempre estuvo asociado a la tradicin brasilea de manejar las crisis slo en los niveles superiores, mediante compromisos entre la lite del pas, y esto constituy una forma de dejar siempre de lado el gran problema de la desigualdad existente en Brasil. De manera que esa actitud de desconfianza fue en cierta medida una postura un tanto sana. Pero volveremos a esta cuestin ms adelante. 9 Es evidente que, segn la concepcin del Partido de los Trabajadores, los derechos sociales deban restringir los derechos a la propiedad. Sin embargo, a diferencia de la perspectiva marxista, el Partido de los Trabajadores conceba todos los derechos civiles (proteccin de la privacidad, inviolabilidad de la persona, libertad de culto, etc. ) y polticos (libertad de prensa, expresin, asociacin, reunin, participacin poltica, etc.) como valores fundamentales.

Sin embargo, lo interesante es que esta incertidumbre nunca llev al Partido de los Trabajadores a apoyar la sustitucin del sistema democrtico representativo (burgus) por otro tipo de sistema democrtico basado en la participacin directa. En su lugar, para profundizar la democratizacin del estado, el Partido de los Trabajadores defenda tanto la reforma de las instituciones del sistema democrtico representativo como, especialmente a nivel local, la creacin de nuevos canales de participacin: los consejos populares. La idea fundamental consista en que, al llegar al gobierno, el Partido de los Trabajadores compartira el poder con los movimientos sociales y las instituciones de la sociedad civil a travs de estos consejos. Los consejos populares seran un espacio para la participacin mediante los cuales la poblacin organizada presentara sus demandas y, al mismo tiempo, controlara el funcionamiento del gobierno. De esta manera, los consejos constituiran poderosos instrumentos tanto para democratizar el estado como para modificar sus prioridades. La propuesta de los consejos populares, como es bien sabido, no es algo nuevo ni en la literatura poltica ni en las experiencias histricas. De hecho, en la literatura marxista muchsimas teoras sostienen que los consejos populares (o de trabajadores) seran el elemento central de un nuevo tipo de organizacin estatal. Con la oleada de revoluciones del siglo XX, la mayora de ellas influenciadas por los ideales marxistas, se llevaron a la prctica muchos consejos populares experimentales. Es indiscutible que estas teoras y experimentos inspiraron en cierta medida la idea de los consejos populares del Partido de los Trabajadores. No obstante eso, tal como se mencionara previamente, el Partido de los Trabajadores no concibi la idea de crear los consejos populares en una situacin de revolucin, sino por el contrario en un contexto de normalidad democrtica donde funcionaran todas las instituciones representativas. Como veremos ms adelante, esto marcar una gran diferencia.

La propuesta de democratizacin estatal mediante la creacin de consejos populares fue parte central de la campaa de 1988, ao en que el Partido de los Trabajadores gan las elecciones en muchas ciudades importantes de Brasil, entre ellas Porto Alegre. Sin embargo, el Partido de los Trabajadores no haba definido, o no poda definir, con precisin cmo se crearan estos consejos populares, de qu se encargaran y cmo funcionaran. Adicionalmente, el Partido de los Trabajadores no haba analizado en profundidad cmo encajaran estos consejos dentro de la estructura administrativa existente. 10 El Partido de los Trabajadores tuvo que enfrentar estos grandes desafos cuando ya haba asumido el gobierno. Desde sus comienzos, entonces, el gobierno del Partido de los Trabajadores en Porto Alegre se ha enfrentado de manera desafiante con la tarea de crear algn mecanismo participativo basado en la propuesta de los consejos populares. En un contexto muy dificultoso 11 y trabajando de cerca con el movimiento popular de la ciudad, el gobierno comenz a delinear el proceso del presupuesto participativo. Algunas ideas fundamentales fueron desarrolladas en ese entonces. En primer lugar, el proceso se concentrara en el presupuesto pblico, lo cual era una idea muy importante por muchas razones. El presupuesto es sin duda la pieza central de la accin de gobierno; y es a travs de l que el gobierno ejerce la mayor parte de su autoridad, define sus prioridades y selecciona sus inversiones y proyectos. De modo que, si la idea era compartir el poder con la comunidad, era necesario poner el presupuesto en la mesa de discusiones. Por otra parte, hasta el momento en que el Partido de los Trabajadores gan las elecciones, el movimiento popular de la ciudad de Porto Alegre haba estado exigiendo durante mucho tiempo que el
10

No podra ser de otra manera. En realidad, no es posible definir con anticipacin ms que los principios de innovadores cambios institucionales. Su verdadera configuracin slo se puede determinar por completo con la implementacin. 11 Existan muchas dificultades distintas. En primer lugar, el Partido de los Trabajadores de Porto Alegre no posea ningn tipo de experiencia administrativa. En segundo lugar, el gobierno se enfrent a una poderosa oposicin en su primer ao. En tercer lugar, el gobierno estaba tratando de crear una nueva institucin que redefiniera las relaciones

gobierno abriese la caja negra del presupuesto. Por lo tanto, hay que tener en cuenta que ya exista cierta presin para participar en los asuntos presupuestarios. Ms an, en Brasil el presupuesto es famoso por ser manipulado por los gobiernos para estimular el clientelismo y favorecer intereses privados. En consecuencia, para democratizar el estado y promover la participacin ciudadana era fundamental la eliminacin (o una notable reduccin) de estas prcticas. La segunda idea esencial consista en que el presupuesto participativo deba ser un sistema universal de participacin directa, abierto a todos los ciudadanos de Porto Alegre, en lugar de ser un proceso donde participaban los lderes de las asociaciones de vecinos y los movimientos populares. 12 Las asambleas regionales y ms tarde tambin las asambleas temticas, seran el instrumento que permitiese la amplia participacin de la gente. Una tercera idea planteaba que el presupuesto participativo no funcionara como sustituto sino a la par de las instituciones del sistema democrtico representativo. 13 Para comprender cmo podran implementarse estas ideas vale la pena mencionar algunas palabras sobre el funcionamiento del sistema democrtico representativo en las municipalidades de Brasil. Como sucede en otros pases que no adoptan un sistema de gobierno parlamentario, en este nivel existen dos instituciones autnomas y separadas pertenecientes al sistema democrtico representativo y que conforman el estado: el poder ejecutivo, que est a cargo de un alcalde y un vice-alcalde elegidos por perodos de cuatro aos por mayora de votos
de poder de la ciudad sin tener una idea clara de cmo funcionara esta nueva institucin. Y en ltimo orden, aunque no en importancia, la situacin financiera de la municipalidad era catica. (Ver Verle y Muzzel en Horn: 1994). 12 Por ejemplo, esa es una importante diferencia con respecto a la propuesta de democracia asociativa expuesta por Cohen y Rogers (1995). Su idea consiste en que para ampliar la democratizacin del estado es necesario establecer un complejo proceso de negociacin entre los distintos grupos sociales. Este proceso tamb in funcionara en forma paralela (expresin de mi autora) a las instituciones democrticas representativas, las cuales tendran el poder de decisin de ltimo recurso. Sin embargo, en mi opinin, un proceso de democracia participativa en el nivel local no es incompatible con la idea de democracia asociativa. 13 Podra decirse que el Partido de los Trabajadores, de hecho, no tena otra alternativa. No poda simplemente sustituir las instituciones representativas tras ganar las elecciones. Eso hubiese significado la ruptura de la legalidad y una enorme crisis. Si bien el argumento es formalmente verdadero, no es vlido. Como se mencionara antes, pese

10

(hoy en da, en las ciudades con ms de 200.000 votantes, como sucede en Porto Alegre, si ningn partido o coalicin logra superar la mayora absoluta de votos en la primera ronda, se realiza una segunda ronda entre los dos que obtuvieron mayor cantidad de votos); y el poder legislativo (denominado Cmara Municipal) formado por 33 concejales (llamados vereadores14 ) que son elegidos por perodos de cuatro aos mediante el sistema de voto proporcional. En materia presupuestaria, es tarea del ejecutivo formular la propuesta del presupuesto que debe ser enviada al poder legislativo para su discusin, modificacin y aprobacin. El poder ejecutivo puede vetar los cambios pero ese veto puede ser eliminado si el legislativo cuenta con un qurum especial. 15 De manera que la legislatura tiene la funcin formal de aprobar el presupuesto. Pero, como bien seal Santos (1998) 16 , si bien el presupuesto que aprueba el cuerpo legislativo debe contener todas las sumas monetarias correspondientes a los ingresos y a los gastos, no necesariamente debe detallar todos los proyectos y obras que el gobierno planea llevar a cabo. De hecho, conforme a la ley y a la tradicin brasilea, este plan detallado (llamado Plan de Inversiones de Porto Alegre) es una funcin del poder ejecutivo. 17 El presupuesto participativo fue concebido para cumplir una funcin precisamente en este campo de accin: la formulacin de un plan detallado de inversiones. 18 En trminos simples, en

a la postura de desconfianza, el Partido de los Trabajadores siempre ha defendido la combinacin de formas democrticas. 14 Por una razn prctica, denominaremos vereadores a los vereadores, mientras que en Porto Alegre se utiliza la palabra asesor para los representantes que son elegidos en el proceso del presupuesto participativo. 15 Al final del proceso, el ejecutivo puede impugnar la decisin legislativa en los tribunales. 16 Santos hace una sagaz, aunque bastante breve, observacin sobre las relaciones entre el ejecutivo, el legislativo y el presupuesto participativo. 17 Funciona de la siguiente manera: el legislativo aprueba, por ejemplo, el gasto por parte del gobierno de X suma para pavimentacin e Y para educacin, y el uso de una parte de eso para gastos corrientes y otra parte para inversiones. El poder ejecutivo determina las calles que sern pavimentadas y las escuelas que sern construidas. En realidad, este procedimiento no es inusual en las democracias no parlamentarias. 18 El presupuesto participativo ha ido ampliando en forma gradual su rea de influencia. En 1993-1994, comenz a participar en las decisiones concernientes a los gastos corrientes como ser gastos en servicios y personal; sin embargo, el nivel de participacin en estas cuestiones es mucho ms limitado.

11

lugar de decidir sobre las inversiones por s mismo, 19 el gobierno organiza un sistema para compartir esas decisiones con la comunidad. As pues, el presupuesto participativo fue creado por iniciativa del poder ejecutivo junto con el movimiento social organizado de la ciudad para operar dentro del mbito del ejecutivo. Tal como suelen expresar los miembros de este poder en Porto Alegre, el proceso del presupuesto participativo fue posible gracias a un pacto poltico no escrito entre el gobierno y las asociaciones de la comunidad. Segn este pacto, el gobierno por un lado transfiere una importante parte de su poder al pueblo que participa en forma voluntaria en un proceso abierto de debate y decisin. Por el otro lado, queda establecido que todas las demandas y propuestas de la poblacin deben canalizarse a travs del presupuesto participativo. El proceso cumple reglas que son determinadas por los mismos participantes, en general con el acuerdo del gobierno. 20 Los resultados de este proceso son la propuesta de presupuesto que es enviada a la Cmara Municipal (que, como se mencion antes, tiene la prerrogativa legal de aprobarlo) y el plan de inversin que el gobierno debe llevar a cabo. De todas maneras cabe destacar que, si bien el presupuesto participativo fue creado sin la directa participacin del cuerpo legislativo 21 con el fin de discutir y decidir un tema perteneciente

19

Cabe mencionar que en el perodo anterior esas decisiones se tomaban siguiendo tanto criterios tcnicos como procedimientos clientelistas. Es evidente que era muy comn encontrar una combinacin de ambos. Est de ms decir que muchos vereadores se mostraban muy activos como intermediarios en las relaciones clientelistas. El poder ejecutivo necesitaba apoyo del poder legislativo para diversos temas importantes. Este apoyo se negociaba con los vereadores a cambio de obras que se realizaran en diferentes partes de la ciudad. El vereador que negociaba un proyecto para una regin determinada apareca ante la comunidad como la parte responsable de atraer inversiones. Sin embargo, las relaciones clientelistas no eran slo prcticas de los vereadores; haba miembros del ejecutivo y lderes de la comunidad que tambin se mostraban muy activos en estas relaciones. 20 Todas las reglamentaciones del presupuesto participativo se encuentran en un pequeo libro cuyo ttulo es "Oramento Participativo: Regimento Interno" (Prefeitura Municipal de Porto Alegre [PMPA]: 1995). Sin embargo, los participantes pueden cambiar estas reglas todos los aos. 21 Muchos vereadores principalmente los defensores del gobierno, aunque no slo ellos han participado en el proceso desde el principio, pero como individuos. En mi opinin, la organizacin del presupuesto participativo no podra ser de otra manera. De hecho, si el ejecutivo hubiese elegido otra forma, es muy probable que hubiese fracasado, no slo porque el gobierno era minora en la Cmara de vereadores (y an lo es) sino tambin porque haba un evidente conflicto radical de intereses y concepciones. El poder ejecutivo por su parte tena la intencin y la voluntad poltica de compartir el poder con la comunidad, y lo hizo conforme a la ley y a travs de un proceso abierto de discusin. Adems, como se mencion previamente, durante la campaa electoral el Partido de los Trabajadores haba asumido el compromiso de desarrollar un mecanismo efectivo de participacin. Y por otro lado,

12

a la esfera del poder ejecutivo, este ltimo siempre haba tratado los asuntos presupuestarios, al menos en forma parcial, junto con el legislativo (independientemente del habitual propsito clientelista de esta asociacin). Por otro lado, era inevitable que surgiera una superposicin, dado que el presupuesto participativo decide acerca de una parte de un todo sobre el cual la legislatura tiene la prerrogativa constitucional de expedirse. De manera que para que el pacto funcione bien la legislatura debe estar en cierta forma de acuerdo con l, porque esta institucin, que no es precisamente voluntaria, tambin debe compartir una parte de su poder (lo que en concreto significa perder una parte de poder). Dicho de otra forma, la legislatura (una tercera parte involucrada) puede en teora romper el pacto existente entre el gobierno y la comunidad, considerando que la Cmara de vereadores podra llegar a aprobar un presupuesto incompatible con las decisiones que el presupuesto participativo (junto con el gobierno) toma en materia de inversiones. Esta fuente latente de contradiccin extrema, resulta ser un elemento crtico del presupuesto participativo. Para ampliar el anlisis, expliquemos rpidamente el proceso de elaboracin del presupuesto de la ciudad de Porto Alegre. El proceso completo de formulacin del presupuesto presenta tres etapas distintas22 : las dos primeras se realizan a travs del mecanismo del presupuesto participativo y la tercera a travs de la legislatura. La primera etapa, que va de marzo a junio, es aquella en la cual el pueblo participa en forma directa en las asambleas regionales y temticas. Existen diecisis asambleas regionales y cinco asambleas temticas. Una gran cantidad de personas participa en estas asambleas (se realizan dos grandes asambleas por ao en cada regin y por cada tema) y tambin
haba una intensa expectativa de que se desprendera de los m ovimientos populares y sociales de la ciudad que haban estado exigiendo la participacin durante mucho tiempo. Cabe aclarar que la mayora de los lderes de estos movimientos no estaban afiliados al Partido de los Trabajadores. Muchos de ellos estaban afiliados a otros partidos en especial al partido populista de centro-izquierda llamado "Partido Democratico Trabalhista" que se opona al gobierno -, y muchos no estaban afiliados a ningn partido poltico. Como se argumentar luego, el carcter no partidista es un elemento clave que asegura la legitimidad del presupuesto participativo.

13

en pequeas reuniones organizadas por las mismas comunidades y que tienen lugar en el perodo transcurrido entre las dos asambleas. 23 Durante esta etapa los participantes definen las prioridades y eligen a sus representantes (delegados y consejeros). 24 La segunda etapa, que transcurre de junio a diciembre, es aquella en la cual las instituciones representativas del presupuesto participativo (el Foro de Delegados y el COP) trabajan junto al gobierno 25 para formular el presupuesto y el plan de inversiones. Esta segunda etapa est caracterizada por un proceso generalizado de negociaciones. Basndose en las prioridades definidas por las comunidades (y tambin en los criterios objetivos que tienen en cuenta la cantidad de personas que se benefician con determinada obra y el nivel de necesidad de infraestructura urbana de una regin especfica), el gobierno elabora una primera parte de la propuesta del presupuesto. Esta parte luego es enviada a los actores del proceso para que opinen al respecto. Se generan intensos debates entre el gobierno y los consejeros, entre los mismos consejeros, entre los consejeros y los delegados y entre estas dos partes (y el gobierno) y las comunidades. A partir de estos debates se formulan nuevas propuestas. Hacia fines de septiembre, el COP vota sobre la propuesta de presupuesto que

22

Una completa descripcin del proceso puede encontrarse en Navarro (1996), Genro y Souza (1997), Fedozzi (1997) y Santos (1998). 23 Ms de 14.000 personas en 1995 y ms de 17.000 en 1997 asistieron a las asambleas regionales y temticas. Se estima que la cantidad de personas que participan por ao en todas las reuniones relacionadas con el proceso (incluidas muchas que son organizadas por las mismas comunidades) es en realidad mucho mayor. Ms de 1.000 entidades y asociaciones vecinales participan en el proceso de movilizacin de la poblacin (Fuente: PMPA). 24 Los delegados son elegidos de acuerdo con el nmero de participantes de las asambleas. La cantidad anual de delegados oscila entre ochocientos y mil. Conforman el Foro de Delegados y su funcin principal es mantener a las comunidades informadas y coordinar el proceso de negociacin dentro de las regiones y las estructuras temticas. Los consejeros son elegidos a razn de dos por cada regin y por cada estructura temtica; y forman la institucin representativa central del presupuesto participativo llamada Consejo Municipal de Plan de Gobierno y Presupuesto (COP) o consejo municipal de plan de gobierno y presupuesto. Su funcin es coordinar las negociaciones entre las regiones y las estructuras temticas, as como discutir y aprobar la propuesta de presupuesto y el plan de inversiones. Tanto los delegados como los consejeros son elegidos por un perodo de un ao y pueden ser reelectos por un perodo ms. Como se dijo antes, poseen un mandato vinculante y pueden ser removidos en cualquier momento mediante un qurum especial. No pueden ocupar ningn cargo poltico en el gobierno. 25 Dos organismos gubernamentales trabajan en forma estrecha con el presupuesto participativo: la Coordinacin de Relaciones con la Comunidad (CRC) y el Gabinete de Planeamiento (GAPLAN). Pero todos los otros departamentos gubernamentales participan activamente en el proceso.

14

luego ser enviada por el ejecutivo a la legislatura. De septiembre a diciembre, el proceso de negociacin contina, pero ahora centrado en el plan de inversiones. Mientras tanto, la Cmara de vereadores comienza a discutir el presupuesto en octubre y se produce aqu un doble proceso. Por un lado, tambin hay una intensa negociacin entre la legislatura, los consejeros y el gobierno. Por el otro lado, el gobierno y los consejeros, con apoyo de las comunidades, ejercen una fuerte y abierta presin sobre la Cmara de vereadores. El objetivo de este proceso (mediante negociaciones y presin) es obviamente hacer que el presupuesto se aleje lo menos posible de la propuesta definida por el presupuesto participativo. El objetivo de los vereadores consiste en introducir enmiendas que pueden, a la larga, modificar la propuesta de manera significativa. 26 Hasta el momento y pese a haberse vivido situaciones muy tensas, estas complejas relaciones polticas por lo general producen cambios que no afectan la estructura general de la propuesta de presupuesto, dado que son compatibles con las decisiones del presupuesto participativo. No obstante, por lo expuesto hasta ahora ha quedado claro que la creacin y el funcionamiento del presupuesto participativo ha tenido un poderoso impacto en las instituciones democrticas representativas de la ciudad de Porto Alegre, tanto en el poder ejecutivo como en el legislativo, aunque en formas y niveles muy distintos. Los conflictos con el ejecutivo son sobre todo de naturaleza administrativa 27 , aunque esto no significa que no hayan surgido conflictos polticos entre el ejecutivo y el presupuesto participativo. En realidad, cada vez aparecen con mayor frecuencia a medida que el presupuesto participativo adquiere mayor fuerza y conciencia de su autonoma. No obstante, estos conflictos polticos han ocurrido en un contexto de

26

Es evidente que esta afirmacin es bastante esquemtica. Hay posturas totalmente diferentes dentro de la legislatura segn las relaciones partidarias y las relaciones con las comunidades. Pero creo que es apropiado contrastar la conducta de las distintas instituciones y no de las personas. 27 Ms adelante volveremos a tratar el impacto del presupuesto participativo sobre la gestin administrativa.

15

cooperacin general que se desprende del entendimiento mutuo en materia de principios democrticos participativos. Es evidente que los conflictos entre la legislatura y el presupuesto participativo son ms bien de naturaleza poltica e incluso institucional. Entre el cuerpo legislativo y el presupuesto participativo hay conflictos tanto de poder como de legitimidad. 28 El conflicto de poder se expresa en la lucha por competencias y por el control de los recursos. Una importante manifestacin de esta confrontacin es el ya mencionado proceso de discusin y votacin del presupuesto que se lleva a cabo en la legislatura todos los aos. Otro ejemplo es el problema de la legalizacin del presupuesto participativo. La idea de legalizar el presupuesto participativo, que originalmente fue una propuesta lanzada por miembros del ejecutivo y lderes de la comunidad, hace poco tiempo que se convirti en un estandarte que esgrimen los legisladores que se oponen radicalmente al proceso. 29 Han presentado algunas propuestas muy detalladas que no tienen otro propsito que el de reducir en forma significativa el alcance del presupuesto participativo.

28

Considero que hay conflictos de poder y legitimidad (Santos, 1998: 503), pero le he cambiado el significado a esta idea. Santos utiliza la expresin ms fuerte de "dualidad de poder y dualidad de legitimidad", que a mi entender es bastante exagerada. La dualidad de poder y legitimidad implica que una de estas dos instituciones (legislatura y presupuesto participativo) debe, a la larga, imponerse sobre la otra; es decir que no pueden combinarse de manera efectiva en el largo plazo. No creo que ese sea el caso, dado que, a pesar de todos los problemas, ya hace diez aos que existen. Adems, me parece que las dos pueden acomodarse en la teora y en la prctica. 29 Si bien la constitucin municipal ("Lei Orgnica do Municipio") incluye que el presupuesto debe ser formulado con la participacin de los ciudadanos de Porto Alegre, hasta la fecha, ninguna ley municipal respalda el presupuesto participativo. Como lo expresa Fedozzi (1997), el problema de la legalizacin del presupuesto participativo ha sido bastante polmico, incluso dentro del gobierno. La primera propuesta para legalizar el presupuesto participativo fue presentada por Clovis Ilgenfritz, un vereador del Partido de los Trabajadores que antes haba ocupado un importante cargo en el gobierno. Muchos miembros del gobierno y muchos consejeros y delegados respaldaron esta propuesta. No obstante eso, en octubre de 1994 el gobierno decidi no llevar a cabo un proceso de legalizacin porque hubiese restringido mucho al presupuesto participativo. El gobierno ha mantenido la misma postura desde ese entonces. Mientras tanto, hubo vereadores de la oposicin que abogaron por un debate al respecto. Sin embargo, hay que resaltar que este cambio de postura en algunos firmes opositores de la participacin ciudadana no slo significa que quieren aprobar una ley de restriccin del presupuesto participativo sino tambin que ya no pueden seguir proponiendo la simple eliminacin del proceso. En otras palabras, esto significa que se han percatado de que reconocer su legitimidad es un punto de partida para tratar de modificarlo.

16

El conflicto de legitimidad se manifiesta en la lucha por el respaldo del pblico y muestra las tensiones que existen entre dos concepciones muy distintas de la democracia que dan lugar a instituciones democrticas contrastantes. Por un lado, la legitimidad de la democracia representativa est basada en las elecciones peridicas realizadas cada cuatro aos, en la autonoma de los representantes y en la competencia entre los partidos. Por el otro lado, la legitimidad de la democracia participativa se basa en la participacin directa y voluntaria, en un mandato vinculante y en la competencia (y la negociacin) entre las comunidades y los lderes populares. Por un lado se encuentra la legitimidad que se desprende de la dbil participacin de todos (a travs del voto). 30 Por el otro, est la que se desprende de la activa participacin (directa) de algunos. 31 Por un lado, se encuentra la previsibilidad que proviene de la poltica profesional; y por el otro, la incertidumbre que surge del activismo social. Entonces cul es la mejor forma de organizar una comunidad poltica destinada a lograr una democracia ms slida? En mi opinin, la experiencia de Porto Alegre ha demostrado que, a pesar de los constantes y profundos conflictos existentes entre las instituciones de los sistemas democrticos representativos (en especial el parlamento) y las de los sistemas democrticos participativos, la respuesta a ese interrogante no debe ser necesariamente ni una cosa ni la otra.

30

Desafortunadamente, en Brasil el voto todava es obligatorio. De todos modos, siempre habr muchas ms personas que vayan a votar que las que asistan a las asambleas y reuniones, a pesar de que la concurrencia electoral ha disminuido en muchas democracias occidentales donde el voto es voluntario. Como lo muestra Mansbridge (1983) en su anlisis de las reuniones comunitarias de Nueva Inglaterra en los Estados Unidos, incluso en comunidades muy reducidas muchas personas ni siquiera asisten a las asambleas por muchas razones distintas. Algunas no tienen tiempo. A otras no les gustan los conflictos que son inherentes a la poltica. Otras consideran que la participacin no dar ningn resultado. Otras simplemente no tienen la voluntad de asistir, y as muchas ms. Sin embargo, la predisposicin de la gente no es esttica. Como seala Abers (1998a) en su anlisis del presupuesto participativo, muchas personas pueden cambiar de opinin cuando ven que el proceso es legtimo y efectivo. 31 El derecho a participar en las asambleas del presupuesto participativo es universal, pero obviamente no es obligatorio. Teniendo esto en cuenta, el nivel de participacin es muy elevado y ha ido en aumento, como lo demuestran las estadsticas. Es posible que en el futuro la cantidad de participantes sea incluso mayor. En todo caso, no cabe duda que los participantes de las reuniones y asambleas populares siempre sern la minora de la sociedad, como se menciona en la nota 29. Sin embargo, habra que considerar que esta numerosa y activa minora cuenta con poderosas redes dentro de la sociedad y, de hecho, refleja los intereses y las opiniones de un sector mucho ms grande de la poblacin.

17

Es ms, ha demostrado que precisamente las tensiones entre los distintos tipos de instituciones democrticas pueden enriquecer el sistema democrtico. Pero desarrollemos ms ese argumento para respaldar esta afirmacin. Los conflictos de poder no son inusuales ni siquiera en un contexto democrtico representativo tradicional. Por el contrario, los conflictos entre el poder ejecutivo y el legislativo son prcticamente la norma cuando la oposicin domina a este ltimo. 32 Muchas crisis institucionales surgen de la lucha entre estos poderes. En este sentido, resulta interesante sealar que durante los ltimos diez aos (perodo en que funcion el presupuesto participativo) no ha surgido ninguna crisis institucional en la ciudad de Porto Alegre. Esto ha sido as, a pesar de que la situacin es ms compleja a raz de la existencia del presupuesto participativo y que el parlamento municipal siempre ha estado dominado por la oposicin (y no es para nada dcil con respecto al ejecutivo). Es verdad que la legislatura de Porto Alegre, involuntariamente, perdi poder con la introduccin del sistema democrtico participativo. Sin embargo, es necesario sealar que la prdida de poder de la legislatura no ha hecho que el ejecutivo sea ms fuerte. De hecho, ambas instituciones cedieron poder a una tercera parte, por as decirlo. Pero esta tercera parte el presupuesto participativo - no es una institucin del estado; es en realidad una institucin mediadora entre la sociedad y el estado. Trabaja fuera del mbito estatal y su funcin es precisamente organizar las demandas de la sociedad y canalizarlas hacia las instituciones del estado. Por eso, si bien el presupuesto participativo superpone las competencias y lucha por

32

Cuando el gobierno predomina, es bastante comn que el parlamento quede subordinado al ejecutivo, incluso en los sistemas democrticos avanzados. Esto se comprueba ms en Amrica Latina, por ejemplo. Por cierto, no fue por accidente que en los ltimos aos los parlamentos de tres pases distintos (Per, Argentina y Brasil) hayan cambiado las reglas de juego para permitir la re-eleccin a presidente con el objetivo explcito de favorecer a los posibles dueos del poder presidencial. A propsito, la literatura dedicada a las ciencias polticas contiene muchsimos debates sobre el problema de subordinacin del parlamento al poder ejecutivo. En su impactante anlisis de lo que denomin la decadencia del parlamentarismo en la Repblica de Weimar en Alemania, Carl Schmitt (1985) expres en 1923 que el parlamento se transforma en una mera fachada en la medida en que las decisiones sean tomadas a puertas cerradas por pequeos comits y por la burocracia del poder ejecutivo.

18

conseguir poder, no slo tiene una distinta fuente de legitimidad sino tambin una funcin y un espacio diferente dentro de la sociedad. Adems, ni el poder ejecutivo ni el legislativo perdieron legitimidad 33 a pesar de haber perdido poder34 . En realidad, el amplio proceso de consulta y negociacin popular que precede la definicin formal y la ejecucin de los proyectos garantizan una legitimidad mucho mayor para las decisiones y las instituciones que las toman. Dicho de otra manera, el presupuesto participativo crea un puente que reduce la distancia entre la sociedad y las instituciones del estado y as pues el proceso completo de la toma de decisiones se vuelve ms legtimo y ms transparente tambin. Por cierto, no es una casualidad que los resultados polticos del presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre, tal como ya fue sealado en toda la literatura al respecto, hayan sido la afirmacin de una ciudadana muy activa y consciente, por un lado 35 , y por el otro el aumento del debate y la transparencia en el tratamiento de los asuntos pblicos. La actividad del presupuesto participativo ha otorgado mayor responsabilidad al cuerpo ejecutivo y al legislativo y provoc una marcada reduccin en las relaciones de corrupcin y clientelismo. No cabe duda que la combinacin de democracia representativa y participativa vuelve el proceso poltico mucho ms complejo y conflictivo. En cierto sentido, la estabilidad del proceso poltico tambin se vuelve ms frgil. Pero, al mismo tiempo, al articular distintos tipos de
33

En lo que se refiere al parlamento, esta afirmacin sera seguramente refutada a primera vista, considerando que se ha opuesto al proceso de democracia participativa. No obstante, no existen pruebas slidas para decir que el parlamento tiene menor legitimidad hoy en da que la que tena hace diez aos. Por el contrario, la misma institucin y sus miembros tienen prestigio en la ciudad y las elecciones de vereadores son siempre muy competitivas. 34 Y, de hecho, hasta el parlamento conserva una gran autoridad. Conserva todas las funciones habituales de los parlamentos, incluso las relacionadas con los asuntos presupuestarios. Como se mencion antes, la legislatura de Porto Alegre sigue siendo la institucin que por ley tiene la autoridad para aprobar el presupuesto. Que utilice este poder con discrecin, aunque a veces de manera involuntaria, no es una simple consecuencia de la presin y la negociacin impulsada por el poder ejecutivo o por los delegados y asesores del presupuesto participativo. Tambin es el resultado de reconocer tanto el poder social de las demandas que conforman la propuesta del presupuesto como la legitimidad del proceso. De lo contrario, la oposicin, al ser mayora, tendra una firme razn para realizar grandes cambios.

19

legitimidad y al crear nuevos mecanismos para controlar e inducir el funcionamiento de las instituciones del estado, esta combinacin acerca la comunidad poltica a un ideal de democracia en el que la distancia entre los gobernantes y los gobernados, que es inherente a la modernidad, no se convierte en un abismo imposible de ser cruzado. En sntesis, la forma de lograr una democracia ms slida (o radical) no consiste ni en mejorar las instituciones representativas ni en introducir una democracia participativa pura, como lo propone la antigua concepcin de los consejos populares (o de trabajadores). En el primer caso, la precariedad de la relacin entre los ciudadanos y los representantes nunca se ver reducida. En el segundo caso, la tentacin de confund ir a la sociedad con el estado debilitar el proceso democrtico y la idea misma de participacin autnoma. En la ltima parte de este documento sostendr que lo que precisamente se necesita en la actualidad es una teora democrtica que pueda articular de manera coherente estas dos formas distintas de democracia. En mi opinin, los conceptos de sociedad civil (Cohen y Arato: 1997) y esfera poltica (Habermas: 1989) son esenciales para hacerlo, porque permiten desarrollar una concepcin ms sutil de democracia radical, en la cual el espacio fundamental de la participacin popular no se ubica en el estado sino dentro de la sociedad. Pero discutamos primero el desempeo del gobierno de Porto Alegre en el contexto de la experiencia del presupuesto participativo.

Presupuesto participativo y desempeo gubernamental Cuando el Partido de los Trabajadores lleg al poder, pensaba que el sistema democrtico participativo poda incrementar la legitimidad de las decisiones gubernamentales. Pero si bien
35

Esto no est limitado a los participantes del presupuesto participativo. En lo que se refiere al presupuesto participativo, en la ciudad se ha estado llevando a cabo un proceso de debate mucho ms amplio sobre los as untos

20

fue seguramente esa idea la motivacin esencial para desarrollar el presupuesto participativo, tambin consideraba que la democracia participativa poda mejorar el desempeo del gobierno en la medida en que ayudara a identificar las verdaderas prioridades de la sociedad y otorgara mayor transparencia al gobierno. A pesar de que esta idea a menudo es sustentada por los defensores de los mecanismos participativos, es generalmente refutada tanto en las teoras modernas de democracia ms difundidas como en la postura predominante en lo relativo a planeamiento. Adems, existe una concepcin generalizada de que la democracia representativa es la nica forma de democracia compatible con la especializacin (burocratizacin) de las funciones pblicas que necesitan las sociedades complejas. En realidad, la democracia representativa y la burocratizacin en las sociedades occidentales son fenmenos asociados. A comienzos del siglo, Weber ya observaba que el proceso de construccin del estado moderno se caracterizaba por el desarrollo simultneo de la democracia de masas (representativa) y la burocratizacin. Como lo expresa con claridad Weber (1946: 224): "La burocracia inevitablemente acompaa al moderno sistema democrtico de masas en contraste con el autogobierno democrtico de pequeas unidades homogneas". De manera que, el tamao y la complejidad de la sociedad moderna exiga organizar el estado en una forma mucho ms especializada y eficiente. La consecuencia lgica fue el avance de la burocratizacin del estado. La forma de democracia compatible con este proceso fue la democracia representativa porque implica una participacin popular ms limitada en los asuntos pblicos y la transformacin hacia una profesionalizacin en la esfera de la poltica. Por cierto, la participacin popular surgi y algunas veces en gran escala en las democracias de masas que existan en muchos pases europeos durante las primeras dcadas del siglo XX. Era una poca de agitacin social, ideales revolucionarios y partidos socialistas fuertes
pblicos. 21

que representaban el canal de expresin poltica de los trabajadores y de los segmentos populares de la sociedad. No obstante eso, el proceso de transformacin de la poltica en una actividad profesional que acompaaba la burocratizacin del estado ya estaba en camino. Michels (19..) luego demostr que se estaba desarrollando un proceso de burocratizacin en los mismos partidos socialistas (o social-demcratas). En forma gradual pero inapelable, la separacin entre los gobernantes (profesionales cuya principal actividad en la sociedad era de alguna manera la poltica) y los gobernados (las masas) estaba aumentando dentro de estos partidos. Por eso, ni siquiera los organismos institucionales que fueron en su origen concebidos como actores democrticos colectivos, con el objetivo de organizar la participacin de la gente comn en la poltica, pudieron resistir el avance de la especializacin progresiva que se estaba llevando a cabo, lo que llev a excluir a la ciudadana del proceso de toma de decisiones. El resultado fue inevitable: el gobierno de las instituciones complejas y especialmente del estado, la ms compleja de todas ellas - que caracterizan a las sociedades industrializadas requiere un nivel de burocratizacin que no puede conciliarse con la participacin generalizada de manera sencilla. Como seala Pateman (1970: 02): "u organizacin [bureaucratizacin], que en el siglo XX pareca indispensable, o democracia [entendida como el gobierno del pueblo por medio de una mxima participacin], 36 pero no ambas. 37 Bsicamente, estos dos fenmenos burocratizacin y democracia representativa- se han desarrollado juntos en el siglo XX. Adems, existe una especie de afinidad selectiva entre ambos: son procesos interconectados y su interaccin es tema de gran discusin en las teoras
36 37

Las expresiones entre corchetes son propias del autor. Por un lado, la cada de los regmenes democrticos de masas y el surgimiento del fascismo y el nazismo en algunos pases durante las dcadas de 1920 y 1930 (ambos respaldados por movimientos que se haban potenciado con la manipulacin de masas [Pateman: 1970]) y por el otro, el gran estado burocrtico y autoritario que se estaba desarrollando como consecuencia de la revolucin sovitica crearon el clima para la difusin de una postura todava ms realista de la democracia. Esta postura postulaba que la amplia participacin popular deba ser evitada no slo

22

contemporneas de la democracia. Por otro lado, se ha utilizado la necesidad de una mayor especializacin de las funciones del estado para sustentar, en la teora y en la prctica, la idea de que una amplia participacin popular en los asuntos pblicos y un gobierno eficiente son incompatibles en las sociedades industrializadas. En cierta medida, la fortaleza de la democracia representativa es precisamente su compatibilidad, aunque no sin conflicto, con un estado organizado sobre bases profesionales (y tambin con una economa de mercado); y al mismo tiempo conserva una relacin con el concepto de autogobierno del pueblo, en la medida en que se base en la participacin universal (aunque dbil) de los miembros de la sociedad. 38 Por otro lado, el rea de planificacin se expandi en la dcada de 1940 y 1950 en gran medida basndose en la idea de que el estado burocrtico, es decir el estado entendido como un aparato estructurado sobre la base del conocimiento tcnico, era el agente encargado de formular e implementar las polticas pblicas. En el contexto de esta postura ms bien tecnocrtica, el estado, ya sea a nivel local o nacional, deba ser aislado no slo de la influencia de la gente comn y los grupos civiles de la sociedad, sino tambin de los partidos polticos y los polticos. Como seala Friedmann citando a Tugwell (1998: 19), los planificadores tenan la misin de

porque resulta difcil conciliarla con un gobierno eficiente sino tambin porque da lugar al totalitarismo, ya sea de derecha o de izquierda. 38 Soy consciente de que en cierto sentido estoy simplificando las cosas. Es cierto que el espacio reservado para la participacin popular no es uniforme ni en las distintas teoras de democracia representativa ni en los diferentes pases democrticos. Adems, el amplio catlogo de derechos que en general existe en los regmenes democrticos representativos, en teora posibilita un gran debate pblico y una movilizacin popular que afecta el proceso de decisin. A su vez, los arreglos institucionales que se establecieron en distintos pases democrticos desarrollados reflejan en realidad una gran variedad de niveles de influencia por parte de la sociedad (a travs de grupos organizados) sobre los asuntos pblicos (pienso aqu especialmente en los arreglos neocorporativistas de Europa Occidental [Ver Berger: 1981]). Sin embargo, nada de esto invalida el supuesto esencial que plantea que los mecanismos democrticos representativos terminan favoreciendo las dos facetas de la dbil participacin popular y de la transformacin de la poltica en un actividad profesional. Y lo que es ms, la estricta y creciente separacin entre los votantes (ciudadanos) y los representantes (polticos profesionales) que caracteriza a la democracia representativa ha fomentado el aumento de la burocratizacin del estado, es decir, una mayor reduccin de la influencia que tiene la sociedad en los asuntos pblicos. En mi opinin, no es una simple coincidencia que la tendencia de los regmenes democrticos representativos de cualquier parte del mundo, como fue observado por muchos expertos, haya sido una reduccin gradual pero continua en la participacin pblica (incluso a travs del voto). Y tampoco es una coincidencia que las teoras realistas (o elitistas) de la democracia se hayan generalizado tanto a partir de la publicacin del famoso libro de Schumpeter (1962).

23

tratar todos "los intereses particulares y corporativos que a menudo imperan" y de ir "ms all del alboroto de la poltica" con el propsito de descubrir e implementar "los intereses generales del pueblo con una perspectiva de largo plazo". Los instrumentos para implementar en la prctica esta concepcin eran los planes elaborados o los planes maestros, a nivel local, guiados por "el modelo de planificacin general racional" (Sanyal: 1999). Es cierto que hubo muchos cambios importantes en el rea de la planificacin desde ese entonces. Segn Friedman (1998) y Sanyal (1999), hubo un cambio radical durante los turbulentos aos de la dcada de 1960, cuando la poltica comenz a ser incorporada de manera intensiva en la planificacin como resultado de las luchas sociales generalizadas. 39 En esa poca, algunos planificadores sociales, liderados por Paul Davidoff, comenzaron a criticar con dureza la perspectiva tecnocrtica de la planificacin y "pasaron de ser defensores de un inters

presuntamente pblico a ser defensores de los sectores sin poder de nuestras ciudades." (Friedman, 1998: 19). Se fueron desarrollando en forma sucesiva diversos enfoques (influenciados por Habermas y Foucault, entre otros) que criticaban la postura tecnocrtica e intentaban incorporar a los actores sociales en la planificacin. 40 Sin embargo, me atrevera a decir que, si bien todos estos son importantes cambios tericos, la postura predominante en materia de planificacin es todava muy escptica de la posibilidad de conciliar un gobierno eficiente con un verdadero proceso de participacin

39

En algunos casos, hasta tal punto que los planificadores "perdieron la capacidad de hacer una diferenciacin entre ambas actividades" (Sanyal: 1999), es decir, entre la planificacin y la poltica. 40 A partir de la dcada del setenta y con la difusin de la ideologa neoliberal, la planificacin comenz a ser muy criticada desde los crculos externos a esa rea. Al estar identificada con el estado y con la intervencin gubernamental, la idea misma de la planificacin fue atacada (Sanyal: 1999). Est de ms decir que desde la ptica neoliberal la idea fundamental no es ni abogar por los que no tienen poder ni incorporar a los actores sociales en el proceso de decisin, sino ms bien reducir en forma significativa la esfera de accin del estado en favor de una economa de mercado competitiva. El neoliberalismo respalda la participacin social en los grupos voluntarios de la sociedad siempre y cuando no d lugar a presiones de expansin estatal ni a intervenciones que afecten la eficiencia de la economa de mercado. En otras palabras, el neoliberalismo acepta la participacin social siempre que no se convierta en una actividad poltica.

24

popular. 41 Tal como seala Sanyal (1999), no existe relacin entre las nuevas teoras que conciben la planificacin como un proceso de mayor dilogo entre los actores sociales, econmicos y polticos y la actividad de los planificadores, quienes siguen dependiendo de tcnicas basadas en el modelo de planificacin general racional. 42 De hecho, si observamos lo que sucede en el rea de planificacin a nivel local, regional, nacional e incluso internacional (pese a las grandes diferencias de capacidades entre las distintas regiones del mundo), la prctica que prevalece an se encuentra muy afectada por la perspectiva tecnocrtica. Es obvio que las dificultades planteadas para la posible implementacin de un sistema democrtico participativo en el contexto de la gran diferenciacin entre el estado y la sociedad que caracteriza a la modernidad no son el mero resultado de una postura tecnocrtica de la planificacin o de una idea elitista de la democracia. Sin temor a equivocarse, el hecho de que haya habido una creciente sofisticacin de las funciones del estado y de que el proceso de decisin requiera siempre mayor informacin y conocimientos especializados dificulta mucho ms la combinacin de una amplia participacin popular con un gobierno eficiente. No obstante eso, hasta el momento la experiencia de Porto Alegre ha demostrado que la democracia participativa no es necesariamente un obstculo para la eficiencia y que en algunos casos hasta puede ser un factor para mejorar el desempeo del gobierno. Como se demostrar aqu, en los

41

Este nfasis en un verdadero proceso de participacin es bastante importante debido a que recientemente se ha convertido en el tema de conversacin de moda en lo referente a mecanismos de participacin. A los organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Internacional de Desarrollo les agrada utilizar lo que se denomina proyectos orientados a la demanda, en particular en materia de programas sociales. En estos tipos de proyectos, se supone que la comunidad elige entre muchas alternativas. Sin embargo, como lo demuestran Tendler y Serrano (1999) en sus anlisis de los fondos sociales brasileos, los mecanismos participativos no se usan a menudo como un proceso de poder compartido sino ms bien como un proceso de legitimacin de las decisiones tomadas por otra persona. Tal como lo expresan ellos (1999: 42): "Muchos funcionarios de asociaciones y otros miembros de la comunidad notificaron, con frecuencia sin rencor y algunas veces hasta con orgullo, cmo otras personas haban elegido por ellos o haban instado firmemente a elegir algo determinado." 42 Analizar en profundidad las causas de esta falta de correspondencia no es ni el objetivo de este trabajo ni el autor tiene los conocimientos para hacerlo. Sin embargo, supongo que aunque la postura tecnocrtica tradicional haya desarrollado herramientas para ofrecer confianza tcnica y haya sistematizado la actividad de planificacin, estas nuevas teoras todava carecen de capacidad para hacerlo.

25

ltimos diez aos en los que este proceso se estuvo llevando a cabo, el gobierno de Porto Alegre ha funcionado bien en muchas reas, tanto al compararlo con el perodo anterior como con otros gobiernos locales de Brasil. Comencemos por considerar el desempeo financiero. En este perodo, el gobierno logr convertir una situacin de caos en una situacin de equilibrio sustentable. En 1989, los ingresos totales de Porto Alegre apenas alcanzaban para cubrir los salarios y eran mucho menores que los gastos totales. De manera que en ese primer ao en que el Partido de los Trabajadores lleg al gobierno, la ciudad tuvo un dficit fiscal considerable. Como se muestra en la figura 1.0, a partir de 1990 los ingresos totales se fueron elevando cada vez un poco ms con respecto a los gastos totales. Esto significa que el gobierno mantuvo un supervit fiscal durante casi diez aos, a pesar de que en promedio el gasto de capital en relacin con el gasto total subi en forma significativa. Este cambio fue posible debido al sostenido crecimiento de la recaudacin y la relativa reduccin de los gastos corrientes.

26

Municipalidad de Porto Alegre Ingresos y Gastos (en dlares estadounidenses) Valores en reales convertidos a dlares al tipo de cambio de diciembre de 1998 43
INGRESOS TOTALES INGRESOS POR IMPUESTOS INGRESOS SOSTENIDOS INGRESOS NO SOSTENIDOS GASTOS TOTALES GASTOS EN INVERSIONES GASTOS SOSTENIDOS GASTOS NO SOSTENIDOS

PERIOD 1989 200.181.879,79 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 278.048.713,85

73.912.522,77 98.923.349,40

0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 69.187.151,34

200.181.879,79 278.048.713,85 301.288.051,79 327.954.847,74 321.458.062,37 374.279.337,11 426.539.466,57 436.558.867,95

228.187.444,90 262.144.731,85 303.266.499,16 300.445.982,29 290.224.402,62 373.144.266,52 412.618.336,25 498.378.914,49 672.035.488,59 706.572.262,90

4.225.511,38 17.595.775,73 34.013.845,16 46.769.153,24 25.508.119,69 64.970.884,50 35.419.180,02 34.663.287,89 22.906.596,11 44.502.197,93

0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 62.414.876,41 236.901.663,64 230.575.374,19

228.187.444,90 262.144.731,85 303.266.499,16 300.445.982,29 290.224.402,62 373.144.266,52 412.618.336,25 435.964.038,09 435.133.824,96 475.996.888,72

301.288.051,79 120.025.833,42 327.954.847,74 117.107.825,92 321.458.062,37 99.364.815,44

374.279.337,11 120.256.316,12 426.539.466,57 159.731.345,99 505.746.019,29 173.824.506,38

672.992.095,81 188.085.353,23 229.177.004,38 443.815.091,43 727.043.208,84 196.759.552,25 226.861.387,68 500.181.821,16

Figura 1.0 (Fuente: Prefeitura Municipal de Porto Alegre)

Como se observa en la Tabla 1.0, de 1989 a 1998, los ingresos de la Municipalidad de Porto Alegre se incrementaron en dos veces y media en trminos reales. Este sorprendente crecimiento se debe en parte al proceso de descentralizacin que se realiz en Brasil en los aos posteriores a la promulgacin de la nueva Constitucin Federal de Brasil de 1988. Pero por otro lado se debe al gran esfuerzo realizado por el mismo gobierno municipal. 44 Este esfuerzo ha tenido dos componentes principales. El primero y ms importante consiste en una serie de

43

En 1996 el sistema de salud de Porto Alegre cambi de manera notable. E ese entonces el gobierno municipal n comenz a coordinar el sistema en general, y como consecuencia de ello la transferencia de dinero del gobierno nacional hacia el gobierno local ha aumentado en lo que se refiere a gasto en salud. 44 Por cierto, si bien hubo transferencias de recursos a la municipalidad a raz del proceso de descentralizacin, tambin se transfirieron muchas otras obligaciones y servicios. As pues, aunque el proceso de descentralizacin permita en parte explicar el crecimiento de los ingresos, no permite explicar el equilibrio fiscal, porque el gobierno gast mucho ms en nuevas actividades. No es una mera coincidencia que la situacin actual de la gran mayora de las municipalidades de Brasil se caracterice por una significativa crisis fiscal.

27

reformas fiscales que se iniciaron en 1989 y que continuaron en los aos siguientes. 45 El segundo componente es un proceso de modernizacin que se produjo dentro del rea de finanzas de la Municipalidad, que mejor muchsimo la capacidad administrativa del gobierno en materia fiscal. En lo que se refiere al gasto, una administracin fiscal austera y estricta y un firme compromiso de mantener el gasto pblico bajo control, es lo que explica porqu el gobierno fue capaz de lograr una relativa reduccin de los gastos corrientes (aunque haya crecido de manera notable en trminos absolutos) y un aumento de gasto de capital posible de costear.

Municipalidad de Porto Alegre Ingresos y Gastos

45

El presente ensayo no tiene como objetivo analizar el proceso de reforma fiscal implementado en la ciudad de Porto Alegre. Es suficiente con mencionar que esas reformas han modificado todos los impuestos locales (el ms importante de ellos es el impuesto a la propiedad [IPTU] y el impuesto a los servicios [ISS]) y tenan el propsito de incrementar la recaudacin y hacer que los impuestos fuesen progresivos. Para ms detalle ver Horn (1994) y Augustin Filho en Genro (1997).

28

Valores en millones de dlares estadounidenses

Tabla 1.0 (Fuente: Prefeitura Municipal de Porto Alegre)

Cabe mencionar aqu que, si bien el ordenamiento financiero a nivel municipal no es algo inusua l para Brasil, no es muy comn la capacidad de mantener un buen desempeo en el largo plazo (incluso en otros pases posiblemente ms desarrollados). De hecho, es posible contar con los dedos de las dos manos las ciudades y los estados brasileos que no ha yan experimentado al menos una gran crisis financiera en los ltimos diez aos. De manera que es indiscutible que el desempeo financiero del gobierno de Porto Alegre, en el contexto de una democracia participativa, ha sido un caso de xito. Si pasamos a analizar los servicios brindados, tambin observamos que se han logrado algunos importantes avances en casi todas las reas en las que funciona el gobierno, tanto en la cobertura como en la calidad. Por ejemplo, en el servicio de suministro de agua, la cantidad de hogares que obtiene el servicio se ha elevado de 400.000 en 1990 a 485.000 en 1996. En la

29

actualidad, el sistema de agua llega al 99% de los hogares de la ciudad. En el sistema de alcantarillado, se observa que el crecimiento fue incluso mayor. El porcentaje de la poblacin que obtiene el servicio aument del 46% en 1989 al 74% en 1995. 46 De 1989 a 1996, solamente durante los gobiernos del Partido de los Trabajadores se instalaron 900 km de alcantarillado mientras que en todos los gobiernos anteriores se haban construido 1.100 km (Navarro, 1996, citando O Estado de So Paulo, San Pablo, 7 de marzo de 1996). En lo que respecta al servicio de recoleccin de basura, el ndice de hogares que reciben el servicio subi del 94% (noventa y cuatro por ciento) en 1991 al 100% (cien por ciento) en 1996. 47 En el campo de la educacin, las inversiones realizadas por el gobierno permitieron incrementar el total de matrculas entre 1989 y 1995 en ms del doble, esto sumado a un importante aumento de la calidad. 48 Otra partida que tuvo una notable mejora es la pavimentacin de las zonas suburbanas, lo cual por lo general viene acompaado de infraestructura urbana bsica como desages y obras de saneamiento. El gobierno ha construido en promedio 25-30 km de calles n uevas por ao, sobre todo en las regiones ms pobres de la ciudad. 49 Resultara tedioso e innecesario continuar con esta descripcin en el marco de este artculo. Es suficiente mencionar que la informacin disponible muestra que tambin se han logrado importantes avances en otras reas como transporte pblico, salud, cultura y medio ambiente. 50 Por otro lado, la expansin y las mejoras de los servicios de Porto Alegre tambin
46

Fuente: Departamento Municipal de guas e Esgotos (DMAE: 1997). El DMAE estim que con las inversiones realizadas en el ltimo par de aos el 85% de la poblacin recibira el servicio de alcantarillado hacia fines de 1998. Sin embargo, cabe mencionar que la tasa de tratamiento secundario de desechos es mucho menor en la ciudad. El DMAE supone que con la finalizacin de las nuevas plantas de tratamiento de desechos que se han estado construyendo la tasa de tratamiento secundario ser del 40%, que de todas maneras es bastante elevada segn los parmetros brasileos. 47 Fuente: Departamento Municipal de Limpeza Urbana (DMLU: 1997). Segn el DMLU, el porcentaje de hogares que reciban el servicio de recoleccin de basura selectiva en 1997 era del 97% . 48 Fuente: Secretaria Municipal da Educao (SMED: 1997). 49 Fuente: Secretaria Municipal de Obras e Viao (SMOV) y Gabinete do Planejamento (Gaplan). 50 Si bien el rea de los programas habitacionales es muy importante y se le dado prioridad en el presupuesto participativo, sus resultados son menos expresivos,. Son muchas las razones de ello. En primer lugar, en los

30

pueden corroborarse considerando los indicadores de calidad de vida. Es muy probable, como mnimo, que el hecho de que Porto Alegre haya sido considerada la ciudad brasilea con mejor calidad de vida durante varios aos consecutivos por parte de Exame, el peridico de negocios ms influyente de Brasil, (Santos: 1998) est muy ligado a la expansin y la mejora de los servicios de la ciudad. Es verdad que algunos importantes indicadores usados por Exame, como la calidad de la educacin superior y de los estudios de postgrado, los aeropuertos y los restaurantes, no dependen de la accin del gobierno local. Pero otros indicadores como esperanza de vida, mortalidad infantil 51 , aguas residuales y alfabetismo sin duda dependen de la accin del gobierno municipal. 52 Por lo tanto, no sera exagerado decir que el desempeo gubernamental en materia de servicios pblicos ha sido bueno durante los ltimos diez aos. En cuanto a los efectos redistributivos, la composicin de los presupuestos y de los planes de inversin ha reflejado una importante transferencia de recursos hacia los sectores ms pobres durante los ltimos diez aos. El presupuesto participativo ha dado prioridad

principalmente a la pavimentacin de calles, los programas habitacionales y el sistema de aguas residuales y desages, seguidos por la educacin y la salud. La gran mayora de las inversiones se implementaron en regiones de la ciudad cuya infraestructura urbana era limitada o inexistente.

primeros aos de la dcada de 1990 no exista el respaldo financiero del gobierno federal para los programas habitacionales. En segundo lugar, existen muchos problemas legales (vinculados con la cuestin de las tierras) que por lo general retardan los programas habitacionales orientados a los pobres. En tercer lugar, en el pasado este sector fue uno de los ms afectados en todo el pas por prcticas clientelistas y por ende fue el ms difcil de reformar. Y en ltimo orden, aunque no en importancia, pese a todos los esfuerzos realizados, el gobierno no logr la modernizacin ni la capacitacin del departamento de desarrollo habitacional de la Municipalidad con la rapidez necesaria. 51 La expectativa de vida de Porto Alegre se elev de 66.4 aos en 1991 a 71.4 en 1997. La tasa de mortalidad infantil por cada 1000 nios nacidos vivos disminuy de 21.3 en 1991 a 15.6 en 1997. Fuente: Secretaria Municipal de Sade - Equipe de Informao em Sade (SMS/CVS- CEDIS). 52 Es cierto que el desempeo de la ciudad de Porto Alegre debe ser en parte una consecuencia de una condicin histrica de mejor calidad de vida que goza el sur de Brasil. De todos modos, cabe destacar que Porto Alegre ha tenido el mejor desempeo, incluso comparndola con otras ciudades del sur como Paran, la capital de Curitiba, que es reconocida a nivel internacional.

31

Adems, una porcin sustancial de recursos en cultura y actividades recreativas, por ejemplo, ha sido destinado a las zonas suburbanas pobres de la ciudad. Dada la complejidad del tema, es necesario hacer dos comentarios aqu. El primero est vinculado a la posibilidad de que, aunque el presupuesto participativo d lugar a la transferencia de recursos hacia los ms pobres, termine excluyendo a los realmente ms pobres de la ciudad. Este problema lo plantea Abers (1998a: 54) al expresar que, si bien no han surgido casos extremos en Porto Alegre, en realidad existen problemas de desigualdad porque "si bien los participantes en general representan a los sectores pobres de la poblacin, lo ms frecuente es que no sean los ms pobres." Asimismo, agrega: "Los habitantes de mayor pobreza de Porto Alegrerara vez participan" porque son los que "menor cantidad de tiempo tienen para hacerlo" y en general tie nen menor capacidad para organizarse con el fin de luchar por recursos. En consecuencia, el presupuesto participativo puede producir una distribucin desequilibrada de recursos que favorece a los pobres "no tan pobres" y mejor organizados en perjuicio del sector de la poblacin que se encuentra en la pobreza ms extrema y que est completamente desorganizado. El gobierno y los lderes de la comunidad han identificado esta posibilidad desde el comienzo del proceso; y, con el propsito de enfrentarla, durante mucho tiempo discutieron sobre reglamentaciones destinadas a lograr una distribucin ms justa entre las regiones de la ciudad. En la actualidad, las inversiones estn distribuidas segn tres criterios: 1) la poblacin total de la regin; 2) la deficienc ia de determinada infraestructura y 3) la prioridad dada por cada regin a determinada categora de infraestructura. 53 Se realiza un proceso de clculo bastante complejo basado en estos criterios con el fin de definir la cantidad de dinero que se asigna a cada

53

Las categoras son aguas residuales, desages, vivienda, educacin, pavimentacin de calles, etc. Para ms detalle de esto ver "Oramento Participativo. Regimento Interno" (PMPA: 1995).

32

regin y a cada categora de infraestructura. Sin embargo, lo importante es que mediante este sistema la distribucin de recursos entre las regiones no depende de su grado de movilizacin. En forma ms simple, hay un mecanismo objetivo para evitar la discriminacin contra las regiones menos organizadas (y que a veces estn en situacin de mayor pobreza). No obstante eso, el problema persiste porque hay grandes diferencias de riqueza y capacidad organizativa dentro de cada una de las diecisis regiones, siendo algunas de ellas bastante grandes. Para enfrentar el problema de la desigualdad en este nivel, los consejeros y en particular el gobierno han recomendado adoptar criterios para la distribucin de recursos dentro de las regiones. 54 Hasta ahora, pocas regiones han seguido esta recomendacin. Sin embargo, cabe mencionar que tambin hubo una permanente intervencin poltica del gobierno, respaldada por los dirigentes de la comunidad, para reducir la incidencia de los problemas de desigualdad. 55 Uno de los mtodos usados para hacerlo es estimulando y creando condiciones para que los sectores ms pobres de la poblacin y los que ingresan a la pobreza comiencen a participar en el proceso del presupuesto participativo. Por otro lado, como recalca Abers (1998a), se ha formado una cultura de "solidaridad negociada" entre los lderes populares que a menudo apoyan las demandas de otras comunidades muy pobres y desorganizadas. 56 El segundo comentario se refiere a la posibilidad de que el presupuesto participativo d como resultado una estructura de inversiones regionales segmentada que ponga en peligro el desempeo urbano de la ciudad. Si bien no hay ningn anlisis sistemtico y escrito sobre esta hiptesis, con frecuencia es mencionada por algunos crticos del presup uesto participativo en los debates y en la prensa. A mi entender, esto constituye un verdadero problema. De hecho, puede
54 55

Algunas regiones fueron subdivididas en micro-regiones para facilitar el proceso. Est de ms decir que, dado que el problema de la desigualdad es un asunto poltico fundamental, siempre se requiere voluntad poltica para minimizarlo.

33

ocurrir que un proceso de decisin basado en la participacin popular termine distribuyendo recursos en una forma que dificulte la inversin en obras que no son de inters para una regin sino para una parte ms amplia o incluso para toda una ciudad (por ejemplo, grandes avenidas o la limpieza de un ro), en sectores cuyas necesidades parecen ser menos concretas (cultura), o en zonas reducidas pero importantes de la ciudad (el centro, por ejemplo). En consecuencia, por tomar muy en cuenta las demandas inmediatas, la estructura de las inversiones definida mediante mecanismos participativos puede afectar el desarrollo urbano de la ciudad y as ser menos atractiva para las nuevas inversiones privadas, se daar su desempeo general y se pondr en riesgo su perspectiva de largo plazo. Esto puede ocurrir pero no necesariamente debe ser as, como lo demuestra el caso de Porto Alegre. En realidad, el gobierno del Partido de los Trabajadores durante mucho tiempo fue consciente de la posibilidad de segmentacin de las inversiones. Es curioso, pero en lugar de mantener parte del presupuesto fuera del control del presupuesto participativo para afrontar estas necesidades ms amplias y a veces menos inmediatas basadas en criterios "tcnicos", el gobierno y tambin muchos dirigentes de la comunidad han promovido la introduccin de este enfoque en el mismo proceso y la creacin de otros mecanismos de participacin que puedan estimular un debate que no se centre en las regiones. Las asambleas temticas creadas en 1994 fueron el resultado de este esfuerzo. Fueron concebidas precisamente para involucrar a otros segmentos de la comunidad (como profesionales, sindicalistas, acadmicos, movimientos culturales y de defensa del medio ambiente) e incorporar nuevas impresiones y demandas al presupuesto participativo. Otro de los resultados es la " Cidade Constituinte" (cuidad constituida), que es un proceso paralelo de participacin y negociacin entre las asociaciones populares y las entidades

56

Sin embargo, esta conducta no siempre es desinteresada. Su motivacin puede estar en la esperanza de que en el futuro haya cierta reciprocidad.

34

civiles realizado cada dos o tres aos y que se concentra en una perspectiva de largo plazo para la ciudad. Hasta qu punto fueron estos esfuerzos los que en realidad desencadenaron la inclusin en el presupuesto municipal de las inversiones vinculadas con el desempeo urbano es una pregunta abierta. Segn lo sealado por Abers (1998a) y Fedozzi (1997), es posible que hasta el momento estos espacios de participacin (asambleas temticas y Ciudad Constituida) no hayan funcionado tan bien como las asambleas regionales y que las inversiones de desarrollo urbano se hayan incluido en los presupuestos principalmente como resultado de la enorme influencia que tuvo la postura del poder ejecutivo sobre el proceso. 57 Sin embargo, el hecho es que el presupuesto participativo aprueba propuestas de presupuesto que siempre contienen inversiones que son de inters para la ciudad en su conjunto y evita en gran medida el peligro de una estructura de inversiones demasiado segmentada. A modo de conclusin para este punto, dira que en lo que se refiere al desempeo redistributivo, el gobierno de Porto Alegre ha tenido xito, aunque enfrentando serias dificultades. Es mucho ms difcil entender la situacin en lo que respecta a la eficiencia administrativa 58 debido a la falta de datos que permitan hacer anlisis comparativos y de las diferencias de desempeo entre las distintas reas del gobierno. Pero a primera vista hay ciertas
57

Es indiscutible que resulta mucho ms fcil implementar la participacin para cuestiones de inters inmediato de las comunidades que para cuestiones de largo plazo. Estas ltimas requieren amplia informacin, mayor conocimiento de los temas de debate y una idea acerca del inters pblico. La alternativa adoptada por el gobierno de Porto Alegre (de impulsar la discusin de asuntos complejos a travs de la democracia participativa) es difcil y demanda bastante tiempo. Sin embargo, estoy totalmente convencido de que es la opcin correcta, considerando que expone tanto al gobierno como a las comunidades, a las asociaciones civiles y a sus lderes a un amplio proceso de debate que obliga a los actores a desarrollar argumentos que deben contemplar los intereses de los dems y de la sociedad en su conjunto (es decir, el inters pblico). Sostendr a continuacin que es precisamente en este contexto (una esfera pblica [Habermas: 1989]) donde puede surgir una nocin ms apropiada de inters pblico. Por otro lado, es apropiado que el punto de vista del gobierno haya tenido un peso especial en el proceso, ya que fue elegido por la mayora de los ciudadanos y debe atender una amplia gama de demandas. Este es un ejemplo de lo que quiero decir con la interaccin entre las instituciones participativas y las representativas. No obstante, es bastante interesante mencionar que importantes propuestas gubernamentales ya han sido rechazadas por los consejeros del presupuesto participativo, y el gobierno ha respetado las decisiones .

35

evidencias de que el desempeo no ha sido tan bueno como en los otros criterios ya analizados. Se han producido algunos avances (por ejemplo, una relativa reduccin de la cantidad de empleados que desempean funciones burocrticas en la actualidad en comparacin con hace diez aos) gracias a la implementacin de un proceso de modernizacin tecnolgica y modificaciones en el proceso de gestin. Pero al parecer, las mejoras en los servicios se deben al hecho de que el gobierno ha sido capaz de aumentar las inversiones (gastando ms dinero para contratar ms empleados y ms servicios de empresas, por ejemplo) en lugar de incrementar la eficiencia. Sin embargo, en general este desempeo ms pobre en trminos de eficiencia administrativa no es el resultado de la existencia del presupuesto participativo. Es verdad que ste puede ocasionar algn tipo de ineficiencia. Por ejemplo, un consultor contratado por el gobierno comprob en 1996 que el precio promedio de algunas obras de Porto Alegre (pavimentacin de calles y desages) era superior a los precios internacionales para proyectos de las mismas caractersticas. La razn de esto en parte era la inusual e irregular topografa de la ciudad. 59 Por otra parte, se deba a que las decisiones del presupuesto participativo vinculadas con estas obras dificultaban el logro de ganancias de escala. 60 La mayora de las veces estas ineficiencias no guardaban ninguna relacin con el presupuesto participativo sino que eran el resultado de las acciones polticas y administrativas del gobierno. Por ejemplo, la eventual baja productividad de los empleados de un rea determinada es en principio consecuencia de los

58

Por eficiencia administrativa me refiero simplemente a la capacidad de incrementar los resultados obtenidos por unidad de recurso utilizado, en lugar de aumentar los resultados obtenidos elevando la cantidad de recursos utilizados. 59 Adems, la principal parte de estos tipos de obras se realizaron en la regiones habitadas por los pobres, particularmente laderas de las montaas y tierras inundables. 60 Por ejemplo, el costo por km2 suele ser menor para la pavimentacin de una calle de 500 metros que para pavimentar cinco calles de 100 metros cada una . Para minimizar este problema, el gobierno ha propuesto algunos criterios tcnicos como ser longitud mnima. Que yo sepa, el COP ha aceptado al menos algunos de estos criterios.

36

mtodos de administracin y de la organizacin de los procesos de trabajo, o de la baja inversin en capacitacin laboral, o del uso de tecnologa inadecuada (o antigua), etc. De todos modos, es en materia de eficiencia administrativa que los resultados alcanzados por el gobierno de Porto Alegre son menos sorprendentes. No obstante eso, considerando todos los criterios y pese a la gran cantidad de problemas y limitaciones, es indiscutible que el desempeo del gobierno del Partido de los Trabajadores en Porto Alegre ha sido muy bueno y est entre los mejores en el mbito de los gobiernos de las grandes ciudades de Brasil. Cmo fue posible? Cmo puede articularse el correcto funcionamiento del gobierno con una amplia participacin del pueblo en los asuntos pblicos? Cmo se puede compatibilizar la promocin de demandas de las comunidades con el mantenimiento de cuentas financieras equilibradas? Es evidente que las respuestas no son fciles. Sin embargo, se pueden adelantar algunas hiptesis preliminares. 1) La separacin entre decisiones tcnicas y polticas 61 en lo que se refiere a la asignacin de recursos pblicos es ms compleja de lo que parece a primera vista. Cmo se puede optar entre gastar ms dinero en viaductos que en infraestructura urbana bsica sobre la base de criterios tcnicos? Es ms apropiado invertir en programas habitacionales o en transporte pblico? El mtodo utilizado en Porto Ale gre en general ha transferido estas decisiones del cuerpo tcnico y el grupo de polticos profesionales a las comunidades de la ciudad. En este sentido, las necesidades de estas comunidades se convirtieron en el elemento esencial para definir la asignacin de recursos pblicos. Pero sera errado imaginar que la elaboracin del presupuesto de Porto Alegre es un simple acopio de las preferencias de las distintas zonas de

61

A lo que me refiero aqu con decisin tcnica es a la decisin basada principalmente en conocimientos tcnicos especializados; y con decisin poltica me refiero a la que est basada principalmente en la voluntad de los actores. Por supuesto que la decisin poltica puede y debe tener en cuenta informacin y conocimientos tcnicos.

37

la ciudad y de los distintos segmentos de la poblacin. De hecho, lo que se produce es un proceso de planificacin social respaldado por una negociacin abierta entre diferentes actores. En este proceso se produce un dilogo entre los tcnicos que tienen conocimientos especializados, las opiniones de los polticos y las necesidades y opiniones de la sociedad y a travs de este dilogo estos actores ejercen su influencia y son influenciados por los dems. 62 En general, el resultado obtenido es un presupuesto bien equilibrado que incorpora con firmeza las demandas de los que no tienen poder y que no perjudica en nada la perspectiva de largo plazo de la ciudad. Si bien es cierto que los conocimientos especializados se han vuelto cada vez ms importantes, es probable que el discurso sobre la imposibilidad de usar la participacin popular en el contexto de la burocratizacin del estado haya sido muy exagerado, como consecuencia de un sesgo tecnocrtico y una visin elitista de la democracia. Existe en realidad un espacio, fuera del marco del estado, desde el cual la participacin de la sociedad puede considerablemente modificar el funcionamiento estatal y que es compatible con la administracin profesional. 2) Curiosamente, la reduccin del poder de decisin de la burocracia tecncrata ha impulsado el florecimiento de sus virtudes. En el contexto del presupuesto participativo y en contra de lo que en general se piensa, la burocracia qued ms aislada de la presin de los polticos e incluso de la presin de los grandes intereses privados, a pesar de su mayor exposicin a la sociedad. La razn es simple: existen reglas claras y pblicas que deben seguirse en el proceso de elaboracin del presupuesto. Para que las diferentes propuestas e intereses puedan imponerse deben participar del juego respetando sus reglas. As pues, los tcnicos tienen mayor autonoma e independencia para trabajar en asuntos tcnicos y para dar opiniones
62

En mi opinin, es mero populismo ingenuo pensar que la opinin del pueblo es siempre correcta. Es un sesgo tecnocrtico pensar que las opiniones tcnicas no pueden ser rechazadas. Y es un preju icio pensar que la gente

38

tcnicas. Al mismo tiempo, el contacto entre los tcnicos y las comunidades exigido por el presupuesto participativo ha incorporado un elemento fundamental que a menudo est ausente en el proceso de planificacin: el conocimiento tanto de las preferencias del pueblo como de la dinmica de la interaccin entre los actores sociales. De ah que el proceso de planificacin adquiera un mejor sentido de la realidad. Adems, la creciente responsabilidad que surge del presupuesto participativo ha permitido redefinir la forma en que actan los empleados pblicos de muchos sectores distintos. Son ms responsables y por ende ms dedicados y flexibles en su relacin con la sociedad. 3) El hecho de compartir el poder y el proceso de toma de decisiones y la mayor transparencia, que ocurren como consecuencia del presupuesto participativo han permitido generar confianza entre intereses potencialmente conflictivos (Cohen y Rogers: 1996) y crear un clima de cooperacin y respeto mutuo entre el estado y la sociedad. Por consiguiente, todos los actores son ms responsables ante el proceso poltico y las decisiones adoptadas. Por ejemplo, es interesante sealar que en lo que respecta al manejo financiero, el presupuesto participativo no ha sido un obstculo sino un estmulo para evitar dficits que seguramente conduciran a situaciones de crisis. Esto sucede porque la confianza que existe entre los actores permite, por ejemplo, reducir las demandas de la sociedad en funcin a un tamao acorde al presupuesto, en lugar de recurrir al aumento del presupuesto en funcin de las demandas. Adems, al cumplir con el requisito de mostrar las cifras presupuestarias en forma permanente, el gobierno ha generado un sentido de responsabilidad en la poblacin que participa en forma ms activa en el proceso. Este participante conoce tanto las capacidades como los lmites del gobierno para realizar inversiones y ha aprendido que la sobreinversin desencadena situaciones de crisis y genera menor capacidad de inversin para el futuro. Por
comn no es capaz de comprender los argumentos tcnicos o la supuestamente amplia opinin de los polticos. 39

lo tanto, aunque sea difcil, es posible discutir con esta poblacin qu se puede hacer y qu no se puede. Adems, si bien sigue siendo difcil, es posible discutir y obtener apoyo para aumentar los ingresos y recortar los gastos cuando sea necesario adoptar una de estas medidas o las dos. 4) De hecho, un mecanismo de gobernabilidad social permitira inyectar una mayor consideracin al inters pblico en el proceso poltico (Mansbridge: 1996). Expresndolo mejor, posibilita el surgimiento de una nocin ms apropiada de inters pblico. La idea tecnocrtica de que el estado es guardin del inters pblico se vio debilitada por las deficiencias del estado y la implacable crtica de que en realidad los intereses de la burocracia capturaron al estado. Esto cada vez dio ms lugar a la idea de que no existe algo as como el inters pblico sino la simple diversidad de intereses pluralistas privados de la sociedad. De ah que el proceso poltico se convierta principalmente en una lucha de poder entre intereses privados que compiten, en la cual a la larga prevalecer el ms fuerte y ms capaz. Para enfrentarse a esta idea, se necesita una nocin de inters pblico que no pueda confundirse con el inters de la burocracia estatal. Algo as slo puede desprenderse de un proceso de debate pblico y abierto sobre los asuntos pblicos, en el cual el estado deba estar expuesto a la sociedad (a fin de ser instalado y controlado) y los actores de la sociedad (con el propsito de legitimar sus propias demandas y puntos de vista) deban tener en cuenta lo que es mejor para ellos, pero tambin lo que es mejor para los dems y para todos en general. Una institucin como el presupuesto participativo puede dar lugar a un buen gobierno precisamente porque crea una dinmica en la que esta nocin, menos tangible pero ms razonable, del inters pblico puede hacerse realidad.

40

5) En ltimo trmino, el desempeo del gobierno de Porto Alegre fue bueno porque tambin implement, por as decirlo, los principios bsicos de una gestin administrativa eficiente. Como lo demuestra Tendler (1997), un buen gobierno depende de la combinacin de muchas variables distintas pero no puede funcionar bien sin voluntad poltica ni capacidad administrativa. Si el gobierno de Porto Alegre no hubiese logrado mantener la situacin financiera en una condicin saludable, motivar a los empleados de la Municipalidad y mejorar la capacidad administrativa e incrementar la calidad de los servicios, seguramente no habra tenido xito. En sntesis, sera ingenuo pensar que slo con la participacin se lleg a los resultados expuestos con anterioridad. El presupuesto participativo no es responsable de todos los logros ni de todos los fracasos del gobierno de Porto Alegre. Por otra parte el presupuesto participativo no es una garanta ni una solucin mgica. El anlisis del presupuesto participativo en realidad demuestra que una amplia participacin no es incompatible con un buen gobierno e incluso, con el tiempo puede ayudar a lograrlo.

Democracia radical, sociedad civil y esfera pblica Aparentemente al combinar instituciones democrticas participativas y representativas y al demostrar que es posible conciliar una amplia participacin con un buen desempeo de gobierno, al menos a nivel local, la experiencia de Porto Alegre brinda ideas para la formulacin de un concepto de democracia radical que sea tanto factible como conveniente. El principal objetivo de esta tercera parte es analizar con mayor profundidad esta hiptesis. Es innegable que en las democracias representativas la relacin entre los ciudadanos y el estado es inevitablemente precaria. Los primeros pensadores modernos dedicados al tema de la democracia ya han resaltado este grave problema. Por ejemplo, en su libro El Contrato Social,

41

Rousseau (1950) expone una postura muy negativa sobre la institucin de la representacin. Hasta llega a decir que la soberana no puede ser representada de ninguna manera y que adems el pueblo pierde su libertad en el momento en que permite ser representado. Como expresa Cole (1950: xxxiii), es evidente que "debemos tener en cuenta todas las circunstancias de la poca de Rousseau", en cuanto que estaba escribiendo su libro en un perodo en el que todava no se haban desarrollado las instituciones de la democracia representativa moderna. 63 Sin embargo, el carcter inalienable de la soberana es una cuestin de principio para Rousseau, y por esta razn, y en el contexto de su postura, la nica solucin posible para asegurar la preservacin de la soberana del pueblo es tener un sistema poltico basado en la democracia directa. 64 Pero incluso autores contemporneos totalmente convencidos de la vitalidad de las instituciones representativas, como Klingemann y Fuchs, reconocen la fragilidad de la relacin entre los ciudadanos y el estado en un contexto de democracia representativa. Como queda claro en (1995: 02):
La precariedad de la relacin entre los ciudadanos y el estado se encuentra en esta caracterstica esencial de la representacin. Es inevitable que un gobierno representativo no establezca una distancia entre los gobernantes y los gobernados, lo cual implica la posibilidad de que esta distancia llegue a tales proporciones de manera que dificulte el seguir hablando de democracia.

En realidad esta distancia no disminuy con el desarrollo de la democracia representativa moderna. El estado se ha vuelto cada vez ms complejo durante los dos ltimos siglos (en especial durante el siglo XX) y las instituciones creadas como mediadoras de la relacin entre la sociedad y el estado (a saber, partidos y parlamentos) se convirtieron en aparatos burocrticos en s mismos. Como consecuencia de ello, surgi una divisin ms marcada entre los gobernados y
63

Cohen (1986) tambin seala que la postura de Rousseau se vuelve menos categrica cuando se consideran otras de sus obras. 64 Consciente de que este sistema no era viable en un contexto de grandes estados, el ideal de Rousseau era una sociedad de ciudades-estados "formadas por pequeos propietarios campesinos" (Pateman: 1970).

42

los gobernantes, en ocasiones hasta tal punto que se torna difcil hablar de democracia (entendida como una asociacin gobernada mediante la deliberacin pblica de sus miembros). La divisin de funciones, concebida originalmente para reducir de alguna manera la distancia entre el estado y la sociedad, parece haber enfrentado problemas insuperables hasta en los sistemas democrticos representativos ms avanzados. De acuerdo con esta divisin, las entidades de la sociedad civil deben transmitir las demandas de los diferentes grupos a los partidos; los partidos deben tener en cuenta estas demandas al formular sus programas; y el estado debe transformar los programas de los partidos en polticas e implementarlas (Berger, 1981: 09). El fracaso de este esquema origin los arreglos corporativistas que dominaron la poltica de muchos pases de Europa Occidental durante las dcadas de 1950, 1960 y 1970. En el contexto de las estructuras corporativistas, ciertas funciones que antes haban sido atribuciones de los partidos y de los estados fueron asumidas por grupos de la sociedad, en particular sindicatos y asociaciones empresariales (Berger, 1981: 10). 65 Sin embargo, a pesar de su funcionalidad para incorporar el inters de actores colectivos fundamentales (trabajadores y empresas) 66 , los arreglos corporativistas en general no lograron un mayor control del estado por parte de la sociedad. En general, marcaron otro paso ms en el camino hacia la burocratizacin de las organizaciones de la sociedad. Es evidente que las crisis de las estructuras corporativistas que surgieron en casi todo el mundo como resultado de los cambios sufridos en la organizacin de la economa, del debilitamiento de los sindicatos y de la difusin de la ideologa neoliberal durante los ochenta y principios de los noventa no condujeron a ningn avance en trminos de democracia.

65

Segn la visin de Offe (1981: 143), lo que determin el surgimiento de las estructuras corporativistas fue sobre todo "la incapacidad de los partidos polticos de desempearse como agentes de 'formacin de la voluntad poltica del pueblo'." 66 Sin embargo, como seala Offe (1981), los intereses de estos actores son incorporados en forma desigual.

43

En los pases con instituciones representativas menos desarrolladas, la fragilidad de la relacin entre los gobernados y los gobernantes es por supuesto mucho ms profunda. En Brasil, por ejemplo, la debilidad del sistema partidario y del parlamento formado a nivel nacional sobre la base de grandes distorsiones en los criterios de representacin67 - junto con los problemas ya mencionados de corrupcin y clientelismo, durante mucho tiempo contribuyeron a disminuir la legitimidad de las instituciones representativas. El contexto de marcada desigualdad social que permaneci durante largo tiempo constituye un elemento adicional y fundamental que ayud a disminuir la legitimidad de la comunidad poltica. Sin embargo, no sera suficiente analizar las instituciones del sistema democrtico representativo basndonos slo en la precariedad de la relacin entre la sociedad y el estado que es inherente a este tipo de rgimen. Una apreciacin adecuada del tema debe considerar el hecho de que estas instituciones han sido decisivas para permitir que todos los ciudadanos tengan una mnima participacin en la poltica (a travs del voto), para garantizar la pluralidad de la opinin poltica y la rotacin en el poder (a travs del sistema de partidos) y para asegurar el surgimiento de la sociedad civil (a travs del amplio listado de derechos civiles y polticos que normalmente hay en un rgimen democrtico representativo), la cual es indispensable para influir en las decisiones del estado y oponer resistencia a los abusos de poder. De hecho, Cohen y Arato (1997: 414) parecen no estar errados al manifestar que existe una especie de "afinidad selectiva entre los derechos fundamentales y la actividad poltica democrtica representativa de la poca moderna. Tenemos pues ante nosotros un rgimen poltico que, si bien posee un rasgo caracterstico de ilegitimidad crnica, no puede ser simplemente dejado de lado desde el punto de vista de una concepcin radical de la democracia.

67

A nivel nacional, los votos de los ciudadanos de algunos estados terminan teniendo mayor valor que los de los ciudadanos de otros estados.

44

En la modernidad, la sociedad ha sido definitivamente dividida en dos esferas diferenciadas y especializadas: el estado y la economa. En este contexto, la organizacin de la comunidad poltica requiere un complejo conjunto de instituciones que deben basarse en la representacin, la cual separa a los ciudadanos del estado y limita de esta manera la democratizacin. Dure lo que dure el proceso de democratizacin, siempre estar signado por esta definitiva divisin. Es por esa razn que para desintegrar las limitaciones a la democratizacin, una idea central subyacente en todos los proyectos de emancipacin poltica consiste en que se podra producir en cierta manera un nueva fusin de la sociedad y el estado, o algo mejor, que el estado sea reabsorbido por la sociedad para promover la aproximacin entre los gobernados y los gobernantes. Esta idea central es en principio errnea, tal como lo demostraron Cohen y Arato (1997). El ideal de un proceso de des-diferenciacin entre la sociedad, el estado y la economa n es o viable y se origina en un sesgo antimodernista. Es probable que el resultado de un proyecto cuyo objetivo aspire a que la sociedad reabsorba al estado sea el opuesto al deseado, es decir, la absorcin de la sociedad por parte del estado. No es una mera coincidencia que los intentos por hacer realidad el ideal socialista, que es el proyecto radical ms influyente del siglo XX, hayan producido la completa eliminacin de las organizaciones autnomas de la sociedad. Las ideas centrales de un proyecto contemporneo viable de democracia radical deberan ser el desarrollo de una sociedad civil politizada, poderosa y diversificada y la reconstruccin de nuevos espacios pblicos a travs de los cuales esta sociedad civil pueda participar, conducir, instalar y controlar los asuntos pblicos de manera efectiva. En su trabajo fundamental sobre el concepto de la sociedad civil, Cohen y Arato (1997) brindan una perspectiva muy interesante para repensar el proyecto democrtico de la sociedad. Basndose en una sistem tica

45

reconstruccin terica del concepto, sostienen que la sociedad civil debera concebirse como un tercer mbito, diferenciado del estado y la economa. En este modelo tripartito, la sociedad civil sera el terreno por excelencia para ampliar la democratizacin de la sociedad. Bajo la perspectiva de Cohen y Arato, los principales actores de la sociedad civil son los nuevos movimientos sociales. Sin embargo, su objetivo no debera ser la prefiguracin de una comunidad poltica en la cual se reemplacen las instituciones del estado. Su objetivo, en cambio, debe ser mantenerse fuera del estado, como actores sociales autnomos cuyo fin sea luchar por la defensa de los derechos, por la expansin de los espacios de participacin poltica y por la influencia sobre los otros dos mbitos, el estado y la economa. En este sentido, Cohen y Arato hacen una clara distincin entre su proyecto y el de los demcratas radicales, a pesar de compartir con ellos los mismos principios normativos. En lugar de que haya menos diferenciacin estructural, ellos proponen que haya ms. Lo expresan as (1997: 19): " no ubicamos la gnesis de la legitimidad democrtica y las posibilidades de participacin directa en una comunidad poltica des-diferenciada e idealizada sino dentro de un modelo muy diferenciado de la misma sociedad civil." Sin embargo, en el marco de esta diferenciacin ms marcada, la funcin de mediacin entre los diferentes mbitos del modelo tripartito (sociedad civil, estado y sociedad) es un elemento decisivo. La razn es evidente: la existencia de efectivas instituciones de mediacin es indispensable para permitir la influencia de sociedad civil en otros mbitos. Si estas instituciones son dbiles o no existen, es inevitable que la diferenciacin provoque una creciente prdida del control que tiene la sociedad sobre el estado y la economa. Por ende, podemos tener una situacin en la que exista una sociedad civil autnoma que, sin embargo, sea incapaz de dar ms impulso a la democratizacin del estado y la economa. Adems, la inefectividad de la funcin

46

de mediacin puede a la larga desalentar la actividad poltica de la sociedad civil y conducir a la pasividad de los ciudadanos en relacin con los asuntos pblicos. Esta situacin, a propsito, es bastante habitua l en muchos pases democrticos occidentales. Estos pases algunas veces tienen sociedades bastante fuertes y desarrolladas. No obstante, la actividad poltica ha bajado y las instituciones democrticas representativas han disminuido significativamente la densidad de los valores democrticos normativos. Dicho de otra manera, el carcter democrtico de las instituciones representativas se ha vuelto cada vez ms formal. La mediacin poltica es una funcin que depende de la existencia de una esfera pblica. Como bien se sabe, el concepto de esfera pblica, elaborado principalmente por Habermas (1989), se refiere a un espacio que se encuentra fuera del estado y en el cual los actores privados de la sociedad se renen e interactan con el objetivo de debatir y convencerse entre s mediante un discurso argumentativo racional. 68 Si bien la esfera pblica es una espacio privado para individuos privados, su tema es el inters pblico. Es en la esfera pblica poltica 69 donde se forma una opinin pblica que presione al estado para satisfacer las necesidades de la sociedad. La principal institucin que refleja la influencia de una esfera pblica poltica, democrticaliberal y burguesa desarrollada es el parlamento. En la obra The Structural Transformation of the Public Sphere, Habermas describe el proceso que provoca crisis simultneas en el estado liberal y en la esfera pblica burguesa.
68

El surgimiento de la moderna esfera pblica fue un fenmeno asociado al nacimiento de la sociedad burguesa democrtica-liberal. Segn Habermas, esta esfera pblica merece ser catalogada de burguesa porque en realidad era un espacio reservado para los dueos de la propiedad privada. Y merece ser llamada democrtica porque los dueos de la propiedad privada participan en la esfera pblica como ciudadanos iguales y porque el acceso a la esfera pblica, en teora, era universal, es decir que se trataba de una esfera inclusiva. Est de ms decir que esta esfera no era para nada inclusiva para la mayora de la sociedad, que no perteneca a burguesa. Sin embargo, no pretendo profundizar en todos los aspectos del concepto de esfera pblica tal como la conceba Habermas dentro de los lmites de este documento. Mi intencin es simplemente recuperar la idea fundamental sobre la existencia de un espacio pblico que no se encuentra dentro del estado. Como lo expresa Habermas (1989: 141), "la esfera pblica burguesa evolucion en el campo cargado de tensiones entre el estado y la sociedad. Pero lo hizo de tal manera que permaneci como parte del mbito privado."

47

Tal como mencionara antes, no es el objetivo de este artculo ampliar el anlisis del enfoque de Habermas sobre el concepto de esfera pblica (ni tampoco el enfoque de Cohen y Arato sobre el concepto de sociedad civil). Sin embargo, era necesario hacer este breve desvo para incorporar los conceptos de esfera pblica y sociedad civil y as destacar un tema que parece ser crucial. En mi opinin, una sociedad civil politizada y una esfera pblica verdaderamente inclusiva 70 son aspectos fundamentales para formular un proyecto

contemporneo y renovado de democracia radical. La sociedad civil es vital para crear una ciudadana activa y participativa; y la esfera pblica es esencial para establecer un vnculo entre la sociedad y el estado. Es precisamente en la esfera pblica donde la democracia participativa adquiere gran importancia.
71

Dada la fuerte burocratizacin de los partidos polticos y del parlamento, se

necesitan nuevas instituciones de mediacin poltica. Estas nuevas instituciones, ubicadas fuera de la esfera del estado, sern los vehculos de expresin de la opinin pblica y de las demandas de la sociedad y combinarn la participacin de los representantes de las asociaciones civiles con la directa participacin del pueblo.
72

Por eso, la democracia participativa se transforma en un

69

Habermas analiza el surgimiento de la esfera pblica literaria y la esfera pblica poltica, ambas formadas por una amplia gama de instituciones diferentes. Slo me interesa aqu la esfera poltica. 70 Lo cual significa en concreto una esfera pblica con marcado carcter plebeyo. 71 En mi opinin, el enfoque de Cohen y Arato en referencia a la democracia participativa no es correcto. No estn errados al expresar que la problemtica central de la teora democrtica debera alejarse de los modelos especulativos de organizacin institucional. Pero se equivocan al minimizar la importancia de las nuevas instituciones de la democracia participativa, cuyos principios normativos pueden ser establecidos de forma imaginaria. Estas instituciones no deberan ser parte del estado y en mi opinin no deben serlo de ninguna manera. El espacio por excelencia de la democracia participativa en una sociedad compleja y moderna se encuentra fuera del estado. Cohen y Arato parecen sobrevaluar la permeabilidad del parlamento, por ejemplo, de ser influenciado por la sociedad de manera efectiva. La existencia de derechos y de una sociedad civil autnoma, aunque es fundamental, no es suficiente para influenciar y controlar las decisiones del estado (incluidas las decisiones del parlamento). 72 Es evidente que la esfera pblica no estara limitada a instituciones de participacin popular directa. Debe haber un conjunto mucho ms variado de instituciones polticas y, en especial, culturales. Y entre ellas seran fundamentales las instituciones pblicas de prensa y medios que no estn controladas ni por el estado ni por grupos econmicos.

48

elemento central para la definicin de una concepcin viable de democracia radical. 73 Pero el espacio para la participacin pasa del terreno del estado al terreno de la sociedad. El estado seguir siendo el principal espacio de la democracia formal y representativa. La sociedad civil ser el espacio destinado a un variado conjunto de organizaciones voluntarias y movimientos sociales. La esfera pblica ser el espacio a travs del cual se pondrn de manifiesto las demandas de la sociedad con el objetivo explcito de influir, conducir y controlar al estado. En el marco de esta concepcin, es posible adecuar la participacin popular activa a la complejidad caracterstica de la poca moderna. En otras palabras, la participacin popular activa es posible y puede ejercer influencia de manera contundente en los asuntos pblicos sin ser incompatible con la especializacin de funciones ni con las instituciones representativas. Considero que lo positivo de la experiencia de Porto Alegre proviene en gran medida del hecho de haber establecido el presupuesto participativo como una institucin de democracia participativa para funcionar en un espacio pblico pero no estatal. El presupuesto participativo no es ni un movimiento social ni una organizacin estatal. En realidad es una institucin de un nuevo espacio pblico en el cual los ciudadanos, organizados y movilizados por entidades de la sociedad civil, se renen con el gobierno municipal para debatir y ejercer influencia sobre las decisiones en materia de asuntos pblicos. Como el presupuesto participativo es una institucin democrtica participativa ubicada en el espacio pblico, su funcionamiento puede adecuarse al funcionamiento de las instituciones democrticas representativas. Sin embargo, como se mencion anteriormente, la relacin entre estos dos tipos diferentes de instituciones siempre ser tensa y conflictiva. Con seguridad habr

73

Como mencionara anteriormente, la democracia participativa incluye la participacin directa pero estas dos formas de democracia no son iguales. La primera requiere representacin, aunque la representacin ac est vinculada a un mandato obligatorio. Es evidente que tambin se necesitan formas de democracia asociativa, en especial a nivel nacional.

49

luchas por ganar competencias y poder. Pero estos enfrentamientos podrn ser bien articulados siempre que las funciones de la esfera pblica (democracia participativa) apunten a influir, conducir y controlar y que las funciones del estado (democracia representativa) sean decisiones de ltimo recurso. Las eventuales prdidas derivadas de los inevitables conflictos sern compensadas en gran medida por la significativa ganancia en legitimidad. Por otro lado, al encontrarse dentro de la esfera pblica, el presupuesto participativo tambin puede adaptarse a la administracin especializada. Por supuesto, tambin surgirn conflictos a partir del dilogo y las disputas entre las demandas del pueblo y las opiniones basadas en conocimientos tcnicos. Pero tambin aqu hay espacio para una articulacin virtuosa. Es posible, y necesario, adoptar algunos criterios tcnicos para orientar las definiciones y al mismo tiempo el proceso de planificacin puede incorporar las prioridades de la poblacin. En este contexto, las prdidas derivadas de probables ineficiencias pueden ser compensadas en gran medida por las ganancias en responsabilidad pblica, confianza y aproximacin hacia las necesidades de la sociedad. Hasta ahora la viabilidad y los resultados positivos de este proceso de democracia radical son bastante evidentes, tal como se mostr con anterioridad y como se destaca en otras obras. No slo ha permitido la activa participacin de una gran parte de la sociedad en el proceso de decisin, sino que tambin estimul el surgimiento de una sociedad civil politizada y multifactica. 74 Antes de 1989, ao en que se cre el presupuesto participativo, haba importantes movimientos sociales y organizaciones cvicas en Porto Alegre. Pero como seala Abers (1998a:

74

Es importante observar que la existencia de una sociedad civil politizada y variada en parte depende de la naturaleza de las instituciones estatales y de los gobiernos. Las instituciones estatales y los gobiernos que son ms permeables a las demandas de la sociedad y que hayan facilitado la participacin pueden ser de decisiva ayuda para el nacimiento de una sociedad civil con e caractersticas. Esto conduce a un problema fundamental que poseen sas los proyectos polticos de los partidos polticos. La principal inquietud de todos los partidos polticos es sin duda el poder. Sin embargo, las formas en las que ellos conciben cmo se legitima ese poder pueden ser distintas. Y en mi opinin este es un asunto de suma importancia.

50

52, 53), con el presupuesto participativo "la sociedad civil recibe poder de muchsimas maneras", lo que da como resultado "decenas de miles de personas que participan en la accin colectiva y el debate poltico." As pues, se ha formado una ciudadana ms consciente. La transferencia de poder a la sociedad civil y su expresin a travs del nuevo espacio pblico ha permitido cambiar las instituciones del estado. Tanto el poder ejecutivo como el legislativo se han vuelto ms factibles de ser controlados. Esto no es un logro pequeo para un pas como Brasil, donde el clientelismo y la corrupcin son reproducidos en forma permanente por la cultura poltica dominante. Por supuesto, la separacin entre las instituciones estatales y la sociedad sigue vigente. Sin embargo, el proceso de toma de decisiones, precedido por una fuerte negociacin popular, ha aumentado su legitimidad. Al mismo tiempo, los sectores de la ciudad desprovistos de poder han ingresado al proceso poltico para perseguir de manera activa sus demandas histricas. Por ende, se ha producido una distribucin de recursos pblicos ms justa a nivel local. Sin embargo, en un proceso como el presupuesto participativo no slo hay una variedad de problemas (algunos de ellos menc ionados anteriormente), sino tambin diversos tipos de riesgos. Me gustara mencionar con brevedad tres de ellos que me parecen ms importantes en este preciso momento. El primero, se refiere al riesgo de que el proceso sea manipulado por el estado, sobre todo por el poder ejecutivo. Como vimos, los dictmenes del poder ejecutivo fueron fundamentales para el establecimiento y el funcionamiento del presupuesto participativo. Al mismo tiempo, la proximidad de los lderes populares con el estado y el permane nte contacto que tienen con las autoridades del ejecutivo pueden recrear el espacio para las relaciones de dependencia y

51

manipulacin. 75 La existencia de reglas pblicas y claras, el debate abierto y la transferencia de poder a la sociedad civil obstaculizan esa posibilidad. No obstante, la evidencia histrica y la cultura poltica de Brasil hacen que esto sea poco probable. El segundo riesgo, se refiere a una postura de oposicin al presupuesto participativo que puede predominar en el parlamento y que, en consecuencia, puede causar que se aprueben leyes para reglamentar el proceso que limiten mucho al mismo. En la actualidad, est claro que parte de los vereadores que se oponen a la participacin popular quieren eliminar el presupuesto participativo mediante la aprobacin de una ley que en realidad signifique su destruccin. 76 La existencia de un amplio apoyo al presupuesto participativo por parte de la sociedad es un obstculo para que esto suceda, pero no es una garanta. El tercer riesgo, es la posibilidad de que una postura antiparlamentaria se arraigue entre los miembros del ejecutivo y los lderes populares y cvicos como consecuencia de una marcada polarizacin del proceso poltico. Esto significara volver a la antigua idea de reemplazar la democracia representativa por la participativa, en lugar de combinarlas. Esta hiptesis, seguramente provocara una crisis institucional y, en mi opinin, tambin la destruccin del presupuesto participativo.
75

Segn Fedozzi, ya se han hallado seales de manipulacin, aunque l no usa esa palabra. Manifiesta, por ejemplo (1997: 194), que el hecho de que algunos lderes populares hayan cambiado su postura respecto del tema de la legalizacin del presupuesto participativo muestra la falta de autonoma del movimiento popular en relacin con el poder ejecutivo. En mi opinin, es probable que haya habido algunos intentos por parte del ejecutivo de manipular el proceso. Sera inusual que no fuera as. Sin embargo, no comparto el planteo hecho por Fedozzi. Creo que los lderes populares cambiaron de opinin porque existe un verdadero peligro en la propuesta de legalizacin del presupuesto participativo. Para Fedozzi (1997: 189, 190, 191, 192, 193), la consolidacin del proceso de democratizacin requiere la legalizacin de los derechos. Es ms, la inexistencia de una ley que reglamente el presupuesto participativo hace que ste sea ms maleable a la voluntad del gobierno y del partido gobernante. Es cierto que una importante caracterstica de los regmenes democrticos es la legalizacin de los derechos. Pero el presupuesto participativo no es un derecho. Su existencia es posible gracias a un nuevo derecho (el derecho de participacin en la formulacin del presupuesto, el cual ya est garantizado por la Constitucin Municipal), pero en realidad es una nueva institucin que se encuentra fuera del estado. En este contexto, no creo que sea errneo adoptar una postura ms cautelosa respecto de este tema que est muy polarizado debido a intereses partidarios. Por otro lado, las leyes que reglamentan instituciones no estatales como los sindicatos tambin podran ser muy buenos instrumentos de control y manipulacin. Hay ejemplos por doquier.

52

No existe una receta para evitar estos riesgos. Sin duda, todo depende de las ideas y las acciones de los actores polticos y sociales. La esperanza radica en que las instituciones forjadas en el presupuesto participativo y la densidad de los valores democrticos de la cultura poltica de los actores se ha yan consolidado lo suficiente como para seguir impulsando el proceso de democratizacin.

76

Por supuesto que no todos los vereadores pretenden legalizar el proceso. La idea de reglamentar el presupuesto participativo es polticamente legtima y existen buenos argumentos en su respaldo.

53

Bibliografa Abers, Rebecca. 1998a: Learning Democratic Practice: Distributing Government Resources Through Popular Participation in Porto Alegre, Brazil. En Mike Douglass y John Friedman (Editores), Cities for Citizens . Chichester: John Wiley & Sons. Abers, Rebecca. 1998b: From Clientelism to Cooperation: Local Government, Participatory Policy, and Civic Organizing in Porto Alegre, Brazil. Politics & Society. Vol. 26, No 4: 511537. Andreatta, Humberto. 1995: Oramento Participativo. Porto Alegre. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, Secretaria Municipal da Cultura. Augustin, Arno. 1997: A experincia do Oramento Participativo na Administrao Popular da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. En Genro, Tarso (Coordenador), Porto da Cidadania. Porto Alegre: Editora Artes e Oficios. Avritzer, Leonardo. 1999: Democracy and the Public Space in Latin America. (Prximo a publicarse). Berger, Suzanne. 1981: Introduction. En Berger, Suzanne (Editora), Organizing Interests in Western Europe - Pluralism, Corporatism, and the Transformation of Politics. Cambridge: Cambridge University Press. Bobbio, Norberto. 1987: The Future of Democracy. Minneapolis: University of Minnesota Press. Cohen, Joshua . 1995: Secondary Associations and Democratic Governance. En Wright, Erik Olin (Editor), Associations and Democracy. New York: Verso. Cohen, Joshua. 1997: Deliberation and Democratic Legitimacy. In B ohman, James and Rehg, William, Deliberative Democracy. Cambridge, Massachusetts: MIT Press. Cohen, Joshua. 1986: Reflections on Rousseau: Autonomy and Democracy. En Philosophy and Public Affairs. 15: 275-297. Cohen, Jean and Arato, Andrew. 1997: Civil Society and Political Theory. Cambridge, Massachusetts: MIT Press. Cole, G. D. B. 1950: Introduction. En Rhys, Ernest (Editor), The Social Contract and Discourses. New York: E. P. Dutton and Company. Fedozzi, Luciano. 1997: Oramento Participativo - Reflexes sobre a Experincia de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial. Friedmann, John. 1998: The New Political Economy of Planning: The Rise of Civil Society. In Cities for Citizens. Chichester: John Wiley & Sons.

54

Genro, Tarso y Souza, Ubiratan. 1997: Oramento Participativo. A Experincia de Porto Alegre. San Pablo: Editora Fundao Perseu Abramo. Habermas, Jurgen. 1989: The Structural Transformation of the Public Sphere. Cambridge, Massachusetts: MIT Press. Klingemann, Hans Dieter y Fuchs, Dieter. 1995: Citizens and the State: A Changing Relationship?. En Klingemann, Hans Dieter y Fuchs, Dieter (Editores), Citizens and the State. Nueva York: Oxford University Press. Mansbridge, Jane. 1983: Beyond Adversary Democracy. Chicago: The University of Chicago Press. Mansbridge, Jane. 1995: A Deliberative Perspective on Neocorporatism. En Wright, Erik Olin, Associations and Democracy. Nueva York: Verso. Michels, Robert. 1959: Political Parties A Sociological Study of the oligarchical Tendencies of Modern Democracy. Nueva York: Dover Publications. Navarro, Zander. 1996: Participatory Budgeting - the Case of Porto Alegre (Brazil). Porto Alegre. Documento presentado en el taller Regional Workshop: Descentralization in Latin America - Innovations and Policy implications, Caracas, promovido por el Banco Mundial y la Organizacin de Estados Americanos. Offe, Claus. 1981.The Attribution of Public Status to Interest Groups: Observations on the West German Case. En Berger, Suzanne (Editora), Organizing Interests in Western Europe Pluralism, Corporatism, and the Transformation of Politics. Cambridge: Cambridge University Press. Pateman, Carole. 1970: Participation and Democratic Theory. Londres: Cambridge University Press. PMPA. 1995: Oramento Participativo. Regimento Interno. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, Coordenao de Comunicao Social. Rousseau, Jean Jacques. 1950: The Social Contract, Book III. En Rhys, Ernest (Editor), The Social Contract and Discourses. Nueva York: E. P. Dutton and Company. Santos, Boaventura de Souza. 1998: Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy. In Politics & Society. Vol. 26, No 4: 461-510. Sanyal, Bishwapriya. 1999: Planning's Three Challenges. En Rodwin, Lloyd y Sanyal, Bishwapriya, The Profession of City Planning: Changes, Images, and Challenges (1950 -2000). New Jersey: Rutgers University Press (prximo a publicarse).

55

Schmitt, Carl. 1985: The Crisis of Parliamentary Democracy. Cambridge, Massachusetts: MIT Press. Schumpeter, Joseph A. 1950: Socialism and Democracy (Parte IV). En Capitalism, Socialism and Democracy. Nueva York: Harper & Row, Publishers. Tendler, Judith. 1998: Bom Governo nos Trpicos. Rio de Janeiro: Editora Revan. Tendler, Judith y Serrano, Rodrigo. 1999: The Rise of Social Funds: What are They A Model Of? Documento para el MIT/UNDP Decentralization Project. Nueva York. Weber, Max. 1946: Parte II: Power; Captulo III: Bureaucracy. En Gerth, H.H. y Wright Mills, C. (Editores), Max Weber: Essays in Sociology. New York Oxford University Press.

56