LA REFORMA DEL ESTADO EN TORNO A LAS INSTITUCIONES HDRICAS.

EL CASO DE MENDOZA (ARGENTINA)

Autores: Mauricio Pinto Marcela Andino
Direccin: Salta 464 (5500) - Mendoza Tel: (0261) 4255984
Email: mpinto@irrigacion.gov.ar; mandino@irrigacion.gov.ar


RESUMEN:

La reciente reforma parcial del Estado en Argentina se llevo a cabo mediante los instrumentos
jurdicos-polticos idneos a tal fin, como fueron -entre otros- las privatizaciones, es decir, mediante
la transferencia de actividades que desarrollaba el estado en su rol paternalista al sector privado.

Sin embargo el resultado de dicho proceso no ha sido satisfactorio, ya que el Estado ha perdido
fuerza y presencia frente a las grandes empresas adjudicatarias; y se considera que los rganos
creados para que ejerzan el control sobre aquellas han sido hasta ahora pesados elefantes
burocrticos que nunca pudieron tomar el protagonismo para el que fueron creados.

En Mendoza, si bien el servicio de agua potable y saneamiento se ha privatizado en forma
mayoritaria, existe la posibilidad de profundizar la participacin que en el mismo presentan
actualmente distintos pequeos operadores conformado por asociaciones de usuarios. Esto
permitira superar ciertos riesgos propios de la prestacin privada.

Sin perjuicio de tal salvedad en los servicios de agua potable, la operacin de los sistemas hdricos
de Mendoza no han pasado a manos privadas, sino que se mantienen dentro del sector pblico,
aunque fuera del Estado, retomando los consorcios de usuarios su histrica funcin. Con ello se ha
racionalizado la estructura estatal, con concretas pautas de disminucin de personal, costos y dficit.
Y adems de ello, se ha producido un redireccionamiento de la estructura estatal hacia el rol de
controlador y actor subsidiario.

En este encuadre, resulta oportuno analizar las funciones que an subsisten en el mbito estatal
vinculadas en forma directa al usuario, y su posible descentralizacin o desconcentracin. Por su
parte, existen falencias en la transformacin ya concretada (escala de trabajo, apata participativa,
captacin voluntad del consorcio, aumento y aplicacin de costos, control independiente) que
exigen la profundizacin, cuando no la rectificacin, del proceso de transformacin estatal operado.

Palabras claves: Reforma del Estado. Descentralizacin. Administracin. Gestin.


En: CONAGUA 2005. XX Congreso Nacona de Agua, Lbro de
Traba|os Competos, DGI, Mendoza, 2005, pubcado en CD.
INTRODUCCIN

La Nacin Argentina es un Estado federal conformado en 1853 por las distintas provincias
que se autogobernaban desde la revolucin del ao 1810. En el acto constituyente, los Estados
provinciales delegaron en la Nacin distintas facultades, aunque reservaron en forma explcita toda
funcin o poder no delegado expresamente.
De esta forma, en el territorio argentino conviven dos niveles estaduales en forma
simultnea: por un lado, los Estados provinciales que se autogobiernan autnomamente en el marco
de sus propias competencias originarias y las instituciones que en ejercicio de las mismas se
brindan; y por otro lado, el Estado nacional, que ejerce las competencias delegadas por las
provincias a travs del esquema constitucional que surge de la norma fundamental.
En ese esquema institucional, el presente trabajo pretende analizar las estrategias y resultado
de la reforma estatal efectuada en torno a las instituciones vinculadas al recurso hdrico en la
Provincia de Mendoza, Repblica de Argentina.
Tal anlisis, permitir observar el paradigma estatal que se ha conformado a travs del
tiempo en torno al aprovechamiento hdrico mendocino, y su consolidacin en el reciente proceso
de transformacin de la estructura estatal vivido desde la ltima dcada del siglo XX.
Es que en el Estado de Mendoza, forjado sobre un territorio de extrema aridez, existe una
slida tradicin en gestin de aguas que ha dado al marco institucional un fuerte raigambre, con
profundas races en la historia y cultura local.
Por ello, el reciente proceso de Reforma del Estado que a nivel mundial se present bajo un
modelo privatizador, de transferencia desde el sector pblico al privado, en dicha Provincia tuvo un
matiz diferente en lo que a instituciones hdricas se refiere.
Y es esa la riqueza que puede observarse en la experiencia mendocina: all, la
administracin general de las aguas no se traslad al sector privado, sino que se mantuvo y
consolid en un sector pblico no estatal conformado por los mismos usuarios, aunque siempre bajo
el contralor de un ente estatal extrapoder de perfil tcnico y relativamente libre de las interferencias
que caracteriz el actuar del modelo estatal que se procuraba reformar durante la dcada de los 90.
En forma ms atenuada, se privatiz el servicio pblico de abastecimiento poblacional con
agua potable y saneamiento de efluentes cloacales sin perjuicio de privilegiar el desarrollo de las
cooperativas de usuarios- que hasta entonces concretaba el Estado. Se recurri a la figura de
rganos tcnicos e independientes del poder poltico para regular y controlar tales actividades,
habiendo la reciente jurisprudencia encontrado una analoga entre estos entes reguladores y el
modelo extrapoder que impera en la administracin hdrica local desde hace ms de un siglo.
Este paradigma alternativo de reforma estadual, que permite reducir el Estado aunque sin
delegar tales actividades en el sector privado, puede resultar de inters si se considera que el modelo
privatizador ha recibido fuertes crticas en sus resultados, incluso desde los mismos organismos
internacionales que continan propicindolo en la actualidad para los pases y economas de la
regin.
1


1
Alejandro Rebossio, Una curva de adelgazamiento pblico, en Negocios y Economa, Diario Uno, Mendoza, 17 de
agosto de 2003, p. 8, observa que el Fondo Monetario Internacional ha recomendado a Uruguay que privatice las
empresas estatales y acelere la reestructuracin de los bancos pblicos, al tiempo que el Banco Mundial ha comenzado a
dudar sobre los efectos positivos del proceso privatizador.

LA RECIENTE REFORMA DEL ESTADO EN ARGENTINA

Aproximacin a la Reforma del Estado en Argentina durante la dcada de 1990

Un proceso de reforma del Estado implica un cambio de paradigma, de modelo, que busca
superar las dificultades presentes en una realidad estatal en un momento determinado en pos de una
mayor eficacia y eficiencia de la realidad social que se manifiesta a travs del Estado como
organizacin pblica y administrativa permanente que persigue el bien del todo y de cada uno de los
individuos que lo componen.
Tal proceso, implica un nuevo modelo estatal que transforma sus instituciones
administrativas hacia una "administracin para el bienestar general"
2
, buscando as una nueva
estructura que elimine el "malestar comn" que se diagnosticaba a partir de status quo existente
antes de la reforma.
Durante finales del siglo XX se ha consolidado a nivel mundial un cambio del paradigma
estatal, reformndose los modelos de intervensionismo del Estado en la economa y el consiguiente
protagonismo del sector pblico estatal vigentes desde la crisis econmica mundial de 1929, y
acentuados en parte como consecuencia de las polticas nacionalistas posteriores a la Segunda
Guerra Mundial.
3

En la regin sudamericana el indudable fracaso de la empresa publica ... ... ha constituido
un fenmeno generalizado cuyo producto- a la postre-, produjo los abultados dficit econmicos y
financieros que ya conocemos.
4

As, en la dcada del 80 todos los Estados latinoamericanos haban creado empresa publicas
que intervenan activamente en la economa de los mismos, as por ejemplo en la Argentina en ese
periodo haba 72 empresas estatales. Dicho fenmeno responda a la llamada ola del Estado de
Bienestar, instaurado desde la referida crisis econmica mundial de 1929, y de las
nacionalizaciones, el auge de las empresa publicas y de la actividad directa del estado en los
mbitos sociales y econmicos
5
, donde la empresa publica se convirti en un instrumento puntual
de la poltica econmica de los estados.
En Argentina, el statu quo ante vigente desde fines del siglo XIX hasta la dcada de los aos
80 del pasado siglo estuvo dado por la administracin del desarrollo social y econmico mediante la
regulacin econmica y el intervensionismo del Estado como agente de la produccin. Ese
intervensionismo se fue hipertrofiando hacia la ineficacia y irrazonabilidad, generando la existencia
de un sistema informal de reglas sociales espontneas que interactuaba con una estructura
administrativa paralela a la constituida formalmente por las leyes. A ello se sum la crisis
econmica y financiera en la que interactuaban un dficit presupuestario crnico, periodos de
recesin e hiperinflacin y un crecimiento galopante del endeudamiento externo. Y es as como se
percibe un sobredimensionado y anrquico Estado en disolucin que ni siquiera poda proveer

2
Roberto Dromi, "Derecho Administrativo", Ed Ciudad Argentina, 3 ed., Buenos Aires, 1994, p. 11.
3
Toms R. Fernndez, "Empresa Pblica y Servicio Pblico" en Juan Carlos Cassagne et al, "Derecho
Administrativo", Ed Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, p. 789 y ss., realiza un anlisis de este cambio de paradigma
en la realidad poltica espaola y europea.
4
Juan Carlos, Cassagne, El servicio publico y las tcnicas concesionales, REDA n 18, Depalma, Bs.Aa. p,32 y
Gaspar Ario Ortiz, Economa y Estado, Ed. Abeledo-Perrot, Bs.As., 1993 p.167, citado en Ismael, Farrando et al
Servicio Pblicos y Privatizaciones, La Revista del FORO DE CUYO, ed. Dike T 27-1997.pag. 29.
5
Jos Luis Meilan Gil, El Servicio Pblico en el Derecho Actual, en REDA N 17, Ed. Depalma, Bs.As., 1994, pag.
343..

seguridad y justicia: el sistema quebr por expandirse ms all de lo posible como gasto pblico
eficaz, dndose lugar a un nuevo modelo mundial y local.
6

El nuevo Estado que pretende conformarse en el nuevo proceso reformista que sigui a la
crisis tiene por objetivo la racionalizacin administrativa
7
; pero no se agota all. Tiene en su germen
motivos de racionalizacin (en pro de la deflacin administrativa), pero tambin de simplificacin
(en pro de la sencillez, eficacia y economa de trmites), modernizacin (en pro de la actualizacin
orgnica a medida de los nuevos cometidos estatales), intervencin (en pro de la idoneidad de los
medios de accin pblica: polica, planificacin, fomento y empresa) y regularizacin (en pro de la
estabilidad de la Administracin Pblica).
8

Por ello, puede afirmarse que las razones que dieron lugar al proceso privatizador vivido en
Argentina durante la dcada pasada no se limitan a la mera reduccin del dficit fiscal, como
frecuentemente se afirma en anlisis ligeros o superficiales. Existen otros motivos para que el
Estado se desprenda de ciertas empresas pblicas, tales como son el aumento de la eficiencia
econmica y la mejor distribucin de la riqueza mediante una propiedad empresaria atomizada en
distintos sectores sociales (que incluyen ahorristas, empleados y obreros de las propias empresas
privatizadas).
9

Para tal reforma, se han utilizados distintos instrumentos administrativos, con mayor o
menor xito en cada experiencia: privatizacin, concesin por iniciativa pblica, concesin por
iniciativa privada, licencia y permiso, provincializacin, municipalizacin, cooperativismo,
programa de propiedad participada, locacin y administracin
10
.
Todos ellos implicaron que determinadas actividades o servicios pblicos que hasta ese
momento concretaba el Estado, en forma directa o a travs de empresas o entes bajo su dominio,
salieran de la rbita estatal, generalmente hacia un nuevo actor privado. Sin embargo, cuando se
trata de servicios pblicos, ello no implica que el Estado perdiera la titularidad del mismo: el
antiguo art. 67 inc. 16 de la Constitucin Nacional (actual art. 75, inc. 18 de la Constitucin
Nacional despus de la reforma de 1994), que legitim o justific la explotacin de los servicios
pblicos por particulares, parti de la concepcin, embrionario en aquella poca, de lo que
actualmente se designa como la titularidad estatal de dichos servicios.
11
Por ello en materia de
servicios pblicos se produce una transferencia de la actividada los particulares. No se privatiza la
titularidad, solo se transfiere el ejercicio de una competencia, que sigue siendo pblica. Es decir,
se despublifica la actividad.
12


6
Agustn Gordillo, Despus de la Reforma del Estado, Ed. Fundacin de Derecho Administrativo, 2 ed., Buenos
Aires, 1996, p. I-4 y ss.
7
En el caso espaol, el real decreto-ley del 16 de junio de 1995 (BOE del 20 de junio de 1995) es claro en este sentido
cuando expresa en su prembulo que "La racionalizacin del sector pblico es, pues, un proceso continuo cuyo fin
ltimo no es otro que la obtencin de la mayor eficiencia..."
8
Roberto Dromi, "Derecho Administrativo", ob cit, p. 12.
9
Juan A. Zapata, "Desregulacin", Ed. Tesis, Buenos Aires, p. 35.
10
Roberto Dromi, Empresas pblicas. De estatales a privadas, Ed Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, p. 32 y ss
realiza un anlisis de estos instrumentos en torno a la reforma estatal argentina.
11
Jorge Luis, Salomoni, Aporte para una discusin sobre la titularidad estatal de los servicios pblicos, en Juan
Carlos Cassagne et al, "Derecho Administrativo", Ed Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, p. 823. En tal sentido, en la
disidencia al fallo de la mayora de la Corte Suprema de la Nacin en el caso Davaro, Saul c/ Telecom SA del 8 de
septiembre de 1992, los jueces Barra y Fayt establecieron acertadamente la diferencia entre privatizacin relativa y
absoluta y el rgimen jurdico emergente de la Ley 23.696, al decir que la privatizacin por delegacin de cometidos
importa la transferencia, desde el sector publico al privado, del ejercicio de la competencia que la administracin
tiene respecto de determinada actividad; en cambio, si la transferencia hubiera sido de la titularidad de la competencia,
sta sera dejacin , es decir un cese de la responsabilidad que tal titularidad supone.
12
Ismael Farrando, ob. Cit., pag. 31


La Reforma del Estado en el nivel nacional fue impulsada por la Ley 23696 de Reforma del
Estado y su Decreto Reglamentario 1105/89, acompaados por la Ley 23697 de Emergencia
Econmica,
13
instrumentos que sentaron las bases jurdicas para el proceso de transformacin
estatal, implementando un sistema de privatizacin y las pautas generales a seguir en el que el
Estado Nacional abandon el rol de empresario y prestador de bienes y servicios, y sentando las
bases para una poltica de desregulacin de la economa.
El proceso de privatizacin en la Argentina produjo una retirada del Estado del campo de los
servicios publicos para dar paso a las empresas privadas que tomaran a su cargo la gestin de los
mismos
En consecuencia de ello el Estado a cambiado su rol de gestor por el de controlador ;
pero como es mxima conocida en el Derecho Publico que quien concesiona no puede controlar,
se han tenido que crear los entes reguladores para encargarse del control de la actividad
concesionada.
14

A partir de dichos instrumentos, en menos de un ao y medio pasaron al mbito privado las
empresas estatales Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel)
15
, Aerolneas Argentinas
Sociedad del Estado
16
, el corredor Rosario-Baha Blanca de Ferrocarriles Argentinos
17
, 10.000
kilmetros de carreteras concesionadas
18
, los contratos de explotacin petrolera de las reas
centrales y secundarias de Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF)
19
, la venta de acciones de la
empresa Polisur Argentina SA, Monmeros Vinlicos Sociedad Mixta, Petropol Sociedad Mixta,
Induclor
20
, los canales de televisin LS 84 TV Canal 11 y LS 85 TV Canal 13
21
y las radios
emisoras LR5 Radio Excelsior
22
y LR3 Radio Belgrano
23
.

13
Observa Pascual Caiella, en La Reforma del Estado y Privatizaciones en la Argentina, Revista de Derecho
Administrativo n 11, Depalma, Bs. As. 1992 pag. 653 que la privatizacin en la Argentina present notas peculiares
debido a que la emergencia fue su fundamento, lo que le imposibilit erigir un sistema que permitiera la transformacin
de una manera ms adecuada. Seala as mismo en su Pag. 654 que el proceso de Reforma del Estado, en lo que se
refiere a su aspecto fundamental de las privatizaciones, no obedeci a un proceso evolutivo de acompaamiento de las
transformaciones econmicas, sociales y polticas; sino, por el contrario, al obedecer a una situacin fctica de
emergencia, se hizo necesario un cambio sbito. En este sentido, ver FARRANDO, Ismael ob. Cit. Pag. 34
14
Ismael Farrando, ob. Cit.,pag.38
15
Por Decreto 731/89 (BO 14/09/1989) se reglament su privatizacin en el marco de la Ley 23696
16
El Decreto 1591/89 (BO 27/12/1989) dispuso el marco jurdico de la privatizacin de la lnea area estatal. Por
Decreto 461/90 (BO 13/03/1990) se dispuso el llamado a licitacin para la privatizacin parcial de Aerolneas
Argentinas Sociedad del Estado y su participacin accionaria en Buenos Aires Catering SA y la totalidad del capital
social de la Empresa Operadora Mayorista de Servicios Tursticos SE.
17
Por Decreto 666/89 BO 06/09/1989) se dispuso la intervencin de Ferrocarriles Argentinos y la ejecucin de la Ley
23696 por la modalidad de concesin integral de la explotacin de las lneas o sectoeres de la red ferroviaria y produjo
el llamado a licitacin para la concesin de la explotacin del corredor Rosario-Baha Blanca, entre otros.
18
Por Decreto 823/89 (BO 02/10/1989) se fij un programa de reconversin vial, a partir del cual se dio en concesin
las rutas nacionales. Por Decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) se dispuso la realizacin de la segunda etapa del Programa
de Mejoras, Reparacin, Construccin, Ampliacin, Remodelacin y Mantenimiento de la Red Vial Nacional,
actualmente a cargo de la DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD, de acuerdo a lo establecido en los Decretos N
823/89 y 1315/89. Por Decreto 4872/90 de la Provincia de Buenos Aires se aprob el convenio celebrado entre la
Nacin y aquella transfiriendo el dominio y jurisdiccin de la Ruta Nacional n 2 al referido Estado provincial.
19
El art. 11 del Decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) dispuso la realizacin de la segunda etapa del Programa de
Concesiones de Areas Secundarias de la empresa YACIMIENTOS PETROLIFEROS FISCALES (YPF); mientras que
el art. 12 del mismo instrumento dispuso la ejecucin de la Segunda Etapa del Programa de Asociacin de la empresa
YACIMIENTOS PETROLIFEROS FISCALES (YPF) con entidades privadas para la explotacin de Areas Centrales.

20
Por Ley 24045 (BO 31/12/1991) aprueba en los trminos de la Ley 23696 la declaracin de sujetas a privatizacin
de las entidades que operan en el mbito del Ministerio de Defensa. La Ley 23809 (BO 19/09/1990) aprueba la
declaracin de sujeta a privatizacin de Altos Hornos de Zapala de la Direccin General de Fabricaciones Militares.

Con posterioridad, y una vez que el movimiento privatizador estaba consolidado, se
privatizaron, entre otras, Obras Sanitarias de la Nacin (OSN)
24
, Agua y Energa Sociedad del
Estado
25
, Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA)
26
, Empresa Nacional de Correos y
Telgrafos (ENCOTEL)
27
, Hidroelctrica Norpatagnica Sociedad Annima (Hidronor SA)
28
, Gas
del Estado Sociedad del Estado
29
, el paquete accionario de YPF (convertida a esos efectos en
Sociedad Annima)
30
, Somisa Sociedad Mixta
31
, la red de accesos a la Ciudad de Buenos Aires
32
,
Lneas de Ferrocarriles Gral Urquiza, San Martn, Mitre, Roca
33
, Subterrneos de Buenos Aires

Por Resolucin 1282/92 (BO 15/09/1992) se dispone la venta en licitacin pblica con base de los activos de la Fabrica
Militar de Acido Sulfdrico. Por Decreto 1386/90 (BO 31/07/1990) se dispone la venta por licitacin pblica de las
acciones que el Estado Nacional posee en Polisur Sociedad Mixta. Por Decreto 1386/90 (BO 31/07/1990) se dispone la
venta por licitacin pblica de las acciones que el Estado Nacional posee en Petropol Sociedad Mixta.
21
Por Decreto 830/89 (BO 26/09/1989) se llama a concurso pblico para la adjudicacin de las licencias para la
prestacin y explotacin, en la Capital Federal, de las emisoras de televisin LS 84 TV Canal 11 y LS 85 TV Canal 13.
22
Por Decreto 872/90 (BO 14/05/1990) se llama a concurso para la adjudicacin de la licencia para la prestacin y
explotacin de la emisora LR5 Radio Excelsior.
23
Por Decreto 875/90 (BO 14/05/1990) se llama a concurso para la adjudicacin de la licencia para la prestacin y
explotacin de la emisora LR3 Radio Belgrano.
24
El artculo 3 del Decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) dispuso la Concesin de los Servicios de Distribucin y
Comercializacin actualmente prestados por OBRAS SANITARIAS DE LA NACION y la consecuente operatividad de
las plantas de produccin y tratamiento para la atencin de dichos servicios
25
Por Decreto 634/91 (BO 17/04/1991) se produce la reconversin del sector elctrico. Por Ley 24065 (BO 16/01/1992)
se produce la regulacin del sector elctrico, sujetando a privatizacin total la actividad de generacin y transporte a
cargo de las empresas SEGBA, Agua y Energa Elctrica Sociedad del Estado e Hidroelctrica Norpatagnica Sociedad
Annima.
26
El art. 2 del Decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) dispuso la Concesin Integral de Distribucin y Comercializacin de
Energa Elctrica del Gran Buenos Aires, actualmente operada por SERVICIOS ELECTRICOS DEL GRAN BUENOS
AIRES SOCIEDAD DEL ESTADO (SEGBA). Esta operacin fue acompaada de una reconversin del sector elctrico
concretada por el Decreto 634/91 (BO 17/04/1991) y por la regulacin del sector elctrico introducida por la Ley 24065
(BO 16/01/92).
27
El art. 8 del Decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) dispuso la Concesin de los Servicios actualmente prestados por la
EMPRESA NACIONAL DE CORREOS Y TELEGRAFOS (ENCOTEL). El Decreto 2793/92 (BO 07/02/1992)
reestructura los servicios de correos y crea la EMPRESA NACIONAL DE CORREOS Y TELGRAFOS SOCIEDAD
ANNIMA (ENCOTESA), convocndose por Decreto 265/97 (BO 25/03/1997) a licitacin pblica a los fines de
otorgar la concesin de todos los servicios postales, monetarios y de telgrafos prestados por ENCOTESA).
28
Por Ley 24065 (BO 16/01/1992) se produce la regulacin del sector elctrico, sujetando a privatizacin total la
actividad de generacin y transporte a cargo de las empresas SEGBA, Agua y Energa Elctrica Sociedad del Estado e
Hidroelctrica Norpatagnica Sociedad Annima.
29
El art. 1 del Decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) dispuso la Concesin Integral de Distribucin y Comercializacin de
Gas de la empresa GAS DEL ESTADO SOCIEDAD DEL ESTADO. Por Ley 24076 (BO 12/06/1992) se dict un
marco regulatorio de la actividad gasfera y se dispuso en el art. 74 la privatizacin de Gas del Estado Sociedad del
Estado, sustituyndose toda declaracin anterior.
30
Por Ley 24145 (BO 06/11/1992) se concret la transformacin empresaria y privatizacin de capital de Yacimiento
Petrolferos Fiscales SE en YPF SA, convalidndose el decreto 2778/90, declarando sujeta a privatizacin el capital
social de YPF SA.
31
Por Decretos 144/92 (BO 15/07/1992), 1648/92 (BO 10/09/1992) y 1652/92 (BO 11/09/1992) se crea la Aceros
Paran SA, y llama a concurso-subasta pblico con base, para la transferencia del paquete accionario mayoritario.
32
Por Decreto 2637/92 se estableci que la construccin, mejora, reparacin, conservacin, ampliacin, remodelacin,
mantenimiento, administracin y explotacin de los accesos que integran la red de accesos a la ciudad de Buenos Aires
seran dados en concesin en el marco de la Ley 23969.

33
El art. 10 del Decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) dispuso la continuidad del Programa de Concesin Integral de la
Explotacin de sectores de la Red Ferroviaria Nacional, actualmente explotadas por la empresa FERRROCARILES
ARGENTINOS, con las redes de los Ferrocarriles Bartolom Mitre y San Martn y remanentes del Ferrocarril
Sociedad del Estado
34
, Ferrocarriles Metropolitanos
35
y el dragado y sealizacin de la Hidrova
sobre el Ro Paran
36
.

Tambin fueron privatizados la Estacin Terminal de mnibus Retiro de la Ciudad de
Buenos Aires
37
, de la Caja Nacional de Ahorro y Seguros,
38
Pueros,
39
de las unidades de campaa y
elevadores de la Junta Nacional de Granos,
40
el Hipdromo Argentino,
41
Aeropuertos
42
y Banco
Hipotecario Nacional
43
. Adems, se ha encaminado el proceso privatizador de la actividad nuclear
44


Este marcado movimiento reformista, que modific significativamente la estructura que el
Estado Nacional haba desarrollado durante el modelo estatal intervensionista, fue reflejado en las
distintas jurisdicciones provinciales a travs de sus propios programas de transformacin estatal
hacia los nuevos paradigmas de finales de siglo.

Sarmiento no incluidos en el corredor Rosario-Baha Blanca, excluidos los tramos correspondientes a los servicios
suburbanos y urbanos de la ciudad de Buenos Aires, comprendidos en la red de Ferrocarriles Metropolitanos.
34
El art. 13 del decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) dispuso la Concesin de Explotacin de los Servicios prestados por
la empresa SUBTERRANEOS DE BUENOS AIRES SOCIEDAD DEL ESTADO. Por Decreto 1143/91 (BO
21/06/1991) se desarrolla el proceso privatizador mediante concesin de los servicios referidos.
35
Por Decreto 502/91 (BO 27/03/1991) se escinde de Ferrocarriles Argentinos la administracin de los ferrocarriles
suburbanos y se crea la empresa Ferrocarriles Metropolitanos SA. Por Decreto 1143/91 (BO 21/06/1991) se desarrolla
el proceso privatizador mediante concesin de los servicios ferroviarios referidos.
36
Por Decreto 863/93 (BO 05/05/1993) impulsa el llamado a licitacin pblica por el rgimen de concesin de obra
pblica por peaje con el fin de adjudicar la modernizacin, ampliacin, operacin y mantenimiento del sistema de
sealizacin y tarea de redragado y mantenimiento de la va navegable troncal.
37
Por Decreto 2175/92 (BO 01/02/1992) se llama a licitacin pblica para la concesin de la administracin,
explotacin comercial, reparaciones, ampliaciones y servicios complementarios de la Estacin Terminal de mnibus de
Retiro.
38
Por Decretos 2514/91 (BO 04/12/1991) y 82/93 (BO 29/01/1993), y Ley 24155 (BO 30/10/1992) se declara sujeta a
privatizacin e impulsa la misma de la Caja Nacional de Ahorros y Seguros, disponindose por Resolucin MEyOSP
908/93 (BO 31/08/1993) el llamado a licitacin dispuesta por resolucin 143/93.
39
Por Decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) se dispone la concesin de obras y servicios a cargo de la Administracin
General de Puertos Sociedad del Estado en los puertos de Buenos Aires, Baha Blanca, Quequn, Rosario, Santa Fe y
Ushuaia.
40
Por Decreto 2074/90 (BO 05/10/1990) se dispone la privatizacin de las mismas.
41
Por Decreto 292/92 se dispone el llamado a concurso pblico para conceder la explotacin del Hipdromo Argentino.
42
Por Decretos 375/97 (BO 25/04/1997) y 500/97 (BO 03/06/1997) y Resolucin 352/97 (BO 25/06/1997) se llama a
licitacin pblica para otorgar la concesin de la explotacin, administracin y funcionamiento de los aeropuertos de
Buenos Aires, Bariloche, Comodoro Rivadavia, Crdoba, Esquel, Ezeiza, Formosa, General Pico, Iguaz, La Rioja,
Mendoza, Posadas, Ro Gallegos, Ro Grande, Santiago del Estero, Santa Rosa, Viedma, Villa Reynolds, Salta,
Tucumn, Catamarca, Paran, Ro Vuarto, Baha Blanca, San Fernando, Trelew, San Luis, San Rafael, Resistencia,
Corrientes, Jujuy, San Juan, Malarge, Puerto Madryn, Reconquista, Mar del Plata, Rosario y Santa Fe.
43
La Ley 24855 (BO 25/07/1997) fija las pautas para la privatizacin de dicha entidad bancaria , disponiendo su
privatizacin mediante su transformacin en sociedad annima y la venta de las acciones representativas de su capital
social en bolsas y mercados del pas y del exterior.
44
La Ley 24804 (BO 25/04/1997) sujeta a privatizacin la actividad vinculada al ciclo de combustible nuclear con
destino a la generacin nucleoelctrica a escala industrial o de investigacin, y a la produccin y aplicaciones de
radioistopos y radiaciones que desarrolla la Comisin Nacional de Energa Atmica, en forma directa o asociada con
otras entidades. considerado ello tanto en su totalidad como en cualquiera de sus partes componentes y da las pautas
rectoras de tal proceso.

LA REFORMA DEL ESTADO EN ARGENTINA Y SU PROYECCIN
EN EL ESTADO DE MENDOZA.

Desarrollo de la transformacin estatal en Mendoza

En el caso de la Provincia de Mendoza, en consonancia con la poltica nacional
45
, se produjo
un proceso de Reforma del Estado que avanz sobre las distintas actividades ubicadas en el sector
pblico que resultaban en principios trasladables al sector privado.
Dicho proceso se inici con una primera aproximacin a los objetivos nacionales que el
Estado mendocino concret por medio de la Ley 5782,
46
la que adhiri parcialmente a la Ley
Nacional 23696 de Reforma del Estado y estableci el objetivo de promover la descentralizacin de
los recursos del Estado y la generacin de empleo en zonas de subocupacin y desempleo. Para ello,
dispuso exclusivamente la adhesin del Estado de Mendoza al art. 59 de la referida norma nacional,
el que refiere a un Plan de Emergencia del Empleo mediante la afectacin de fondos para encarar
obras pblicas de mano de obra intensiva, que sustituya cualquier tipo de trabajo por medio
mecnico.
Con posterioridad, por Ley 6072
47
se aprob un acuerdo suscripto entre el Estado de
Mendoza y la Nacin, en el que la provincia se compromete a propender a la privatizacin total o
parcial o a la concesin total o parcial de servicios, prestaciones u obras, cuya gestin actual se
encuentre a cargo de las provincias o a la liquidacin de las empresas, sociedades, establecimientos
o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente a las provincias, y a adoptar
las modalidades, procedimientos y acciones establecidos por los artculos 1 a 7, 8 a 13, 15 a 19, 21 a
40, 60, 61, 62 y 63 de la Ley Nacional 23696 de Reforma del Estado, y por los artculos 1 y 2, 23,
36, 42 a 47, 60 y 61 de la Ley Nacional 23697 de Emergencia Econmica, los que adecuados al
ordenamiento provincial, sern de aplicacin directa en las provincias.
En este contexto general, se desarroll una accin de gobierno que sistemticamente
introdujo una poltica de retroceso de la actividad estatal en diversos sectores econmicos en los
que actuaba hasta ese momento.
Con el correr del tiempo, se desarroll un proceso de privatizacin que alcanz a los Banco
de Mendoza y de Previsin Social,
48
a Bodegas y Viedos Giol Empresa Estatal, Industrial y
Comercial
49
, a la Terminal de mnibus de la capital provincial
50
, a Energa Mendoza Sociedad del
Estado (EMSE)
51
, a Obras Sanitarias Mendoza Sociedad del Estado (OSMSE)
52
. Se concesion
igualmente los sistemas de generacin elctrica.
53


45
Roberto Dromi, Empresas pblicas. De estatales a privadas, Ed Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, p. 32 y ss
realiza un anlisis de la reforma estatal argentina a nivel nacional.
46
BO 27/12/1991
47
BO 29/11/1993.
48
Por Ley 5805 (BO 24/12/1991) se transforma la tipicidad jurdica de los entes estatales "Banco de Mendoza" (ley no
4926) y "Banco de Previsin Social" (ley no 3894), en Sociedades Annimas. Por Ley 6276 (BO 24/03/1995) se
autoriza al Poder Ejecutivo a proceder a la privatizacin simultnea del Banco de Mendoza Sociedad Annima y del
Banco de Previsin Social Sociedad Annima, a travs de la venta de los paquetes accionarios de propiedad de la
provincia de Mendoza y conforme al procedimiento previsto por el art. 18o de la Ley Nacional 23696, Por Ley 6411
(BO 16/07/1996) se aprob el procedimiento licitatorio convocado por Decreto 1612/95 para la venta al sector privado
del noventa por ciento (90%) del capital social de los Bancos de Mendoza SA y de Previsin Social SA,
respectivamente.
49
La Ley 5814 (BO 21/01/1992) dispuso que el Poder Ejecutivo deba proceder a la liquidacin total y definitiva de
"Bodegas y Viedos Giol Empresa Estatal, Industrial y Comercial", propiedad de la Provincia de Mendoza.
50
Por Ley 5824 (BO 25/03/1992) se ratifica el contrato de concesin onerosa de la administracin, mantenimiento,
ejecucin de obras y explotacin comercial de servicios anexos de la Estacin Terminal de mnibus Mendoza.

51
Mediante la Ley 6498 (BO 18/06/1997) se facult al Poder Ejecutivo a dividir las actividades empresarias de EMSE,
separando aquellas destinadas a la distribucin de la distribucin elctrica y que revisten el carcter de servicio pblico,

Dicho proceso, contina actualmente en desarrollo mediante las acciones impulsadas por la
ley 6921,
54
que dispone entre otras medidas la reestructuracin de los entes reguladores, la
transformacin de la Direccin de Transportes y Vas de Comunicacin dependiente del Poder
Ejecutivo en un nuevo ente regulador, la liquidacin inmediata y total de Nuclear Mendoza
Sociedad del Estado, e impulsa la reestructuracin del Instituto Provincial de Juegos y Casinos, de
la Direccin provincial de Vialidad, del Instituto Sanidad y Calidad Agropecuaria de Mendoza, de
los Hospitales Pblicos descentralizados, del Centro de Congreso y exposiciones, de la estructura
ministerial. Dispone adems las pautas temporales para la finalizacin de los procesos de
liquidacin que se gestionaron a partir de los antiguos organismos estatales EMSE, OSMSE,
Bodegas y Viedos GIOL y Ente de Fondos Residuales de los bancos de Mendoza SA y de
Previsin Social SA (EFOR).



de aquellas destinadas a la generacin elctrica. Dispuso la conformacin de tres Sociedades Annimas, debiendo ser el
objeto principal de dos de ellas (EDEMSA y EDESTESA) la realizacin de actividades de distribucin de energa
elctrica, y el de la tercera (GEMSA) la produccin de energa elctrica. Autoriz al Poder Ejecutivo y a EMSE a
transferir a EDEMSA y EDESTESA la concesin para la prestacin del servicio de distribucin elctrica y a GEMSA la
concesin de las centrales hidroelctricas administradas por EMSE, as como los activos y pasivos correspondientes.
Establece adems el procedimiento para la venta de las acciones de EDEMSA, EDESTESA; GEMSA, y a concesionar
las centrales de generacin existentes.
52
Por Ley 6044 (BO 20/09/1993) se concret el reordenamiento institucional y prestacin de los servicios de provisin
agua potable y saneamiento, y se declara sujeta a concesin" el servicio publico de provisin de agua potable, desages
cloacales e industriales, cuya gestin se encontraba a cargo de "Obras Sanitarias Mendoza Sociedad del Estado". A tal
fin, el Poder Ejecutivo constitua una o mas sociedades annimas, cuyo nico objeto social ser la prestacin de los
servicios de provisin de agua potable y de saneamiento en las reas territoriales de operacin que se definan en el acto
respectivo. Mediante Decreto 1530/94 se constituy Obras Sanitarias Mendoza Sociedad Annima.
53
Por Ley 6088 (BO 21/12/1993) se concedi a Hidroelctrica Los Nihuiles SA (HINISA) el Sistema Hidroelctrico
Los Nihuiles, compuesto por los diques El Nihuil y Valle Grande, las centrales hidroelctricas Nihuil I, II y II, y las
obra complementarias, sobre el Ro Atuel. Igualmente, se concedi a Hidroelctrica Diamante SA (HIDISA) el uso del
Sistema Hidroelctrico Diamante SA, integrado por los Diques y respectivos complejos hidroelctricos "Agua del
Toro", "Los Reyunos" y "El Tigre", sobre el Ro Diamante. Por contrato celebrado entre EMSE y la empresa
Hidronihuil SA, aprobado por Decreto 920/94 se concedi a dicha empresa la construccin, operacin y mantenimiento
de la Central Hidroelctrica Nihuil IV. La ley 5274 (BO 09/12/1987) autoriz al poder Ejecutivo a realizar las obras
correspondientes al aprovechamiento integral del Ro Mendoza Proyecto Potrerillos. Por Ley 6498 (BO 18/06/1997)
se facult al Poder Ejecutivo a conceder al adjudicatario de la obra Aprovechamiento Integral del Ro Mendoza
proyecto potrerillos, o en su caso, a la sociedad annima que se constituya para la ejecucin de la obra, la concesin
para el uso del agua y del cauce para generacin de energa elctrica que implica dicha obra nueva, y de las
instalaciones de las ya existentes Centrales Hidroelctricas Cacheuta y lvarez Condarco, administradas a ese momento
por EMSE.

54
BO 15/08/2001

LA REFORMA DE LAS INSTITUCIONES PBLICAS
VINCULADAS AL AGUA EN MENDOZA


La importancia de la gestin hdrica en la realidad mendocina

Cuyo, regin geogrfica que abarca a la Provincia de Mendoza, nos adelanta desde la
toponimia local la importancia del recurso hdrico en el
rea: el trmino "cuyo", etimolgicamente, proviene del
nativo vocablo huarpe "cuyum" que refiere a las arenas del
desierto.
55

La Provincia de Mendoza, en el centro-oeste de la
Repblica Argentina, presenta caractersticas netamente
ridas, con caudales en sus ros sumamente escasos
56
y
cuencas irrigadas que reciben aproximadamente un
promedio de 200 milmetros de precipitaciones por ao, con
localidades donde la precipitacin anual alcanza slo 98
milmetros (El Retamo, Lavalle). Esta situacin se ve
agravada por un alto ndice de evapotranspiracin, lo que da
lugar a un pronunciado dficit hdrico
57
.
En los territorios ridos, el agua suele valer incluso
ms que la tierra
58
, y su adecuado uso es la base de la

55
Juan Isidro Maza, "Toponimia, tradiciones y leyendas mendocinas", Ed. Fundacin Banco de Boston, Buenos
Aires, 1990, p 20.
56
Considerando la Provincia de norte a sur, puede observarse que el territorio est conformado por cinco cuencas con
ros de diferentes caudales: el Mendoza con un caudal medio anual de 50,1 m3/s; el Tunuyn con 38,5 m3/s; el
Diamante con 37,4 m3/s; el Atuel con 35 m3/s; y el Grande-Colorado, con 114 m3/s.Dichas cuencas, en total, producen
un derrame bruto anual medio de unos 8400 hm3, de los que son aprovechables con la actual infraestructura, como
volumen neto, unos 4666 hm
3
.
57
Adolfo Borfman et al, Meteorologa e Hidrologa, en Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL) y Consejo Federal de Inversiones (CFI), Los Recursos Hidrulicos de Argentina, T 2, Ed. CFI, Buenos
Aires, 1969, p. 48 y ss. Elena Chiozza, Ricardo Figueira et al, Atlas Total de la Repblica Argentina, Vol. 2, Ed.
CEAL, Buenos Aires, 1982, p. 222 y ss. Juan Roccatagliata et al, La Argentina: geografa general y marcos
regionales, Ed. Planeta, Buenos Aires, 1992, p. 623 y ss.

58
Miguel Marienhoff, Rgimen y legislacin de las aguas pblicas y privadas, Ed. Valerio Abeledo Bs. As. 1939, p
62 y ss., observa que el agua presenta un valor econmico y se encuentra sometida a la ley econmica de la oferta y la
demanda, sin que se pueda distinguir aquellos casos en que el vital elemento satisface necesidades humanas inmediatas
y aquellos casos en que cumple un fin industrial. Para corroborar su afirmacin contempla mltiples ejemplos, en
especial la relacin entre el valor inmobiliario y el derecho de agua en zonas bajo irrigacin. Guillermo Cano,
Aspectos institucionales y jurdicos, en Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL) y
Consejo Federal de Inversiones (CFI), Los Recursos Hidrulicos de Argentina, T 7, Ed. CFI, Buenos Aires, 1969,
p 551; Guillermo Cano, Resea Crtica de la Legislacin y Administracin de Aguas de Mendoza, Ed. Del autor,
Mendoza, 1967, p 22, observa que en Mendoza la atribucin de derecho de agua a una propiedad eleva hasta 1000
veces el valor de la misma, lo que exterioriza un indubitable valor econmico de la prerrogativa de uso del agua. Elas
Villanueva y Julin Barraquero, Mensaje de la Gobernacin a la Honorable Legislatura de la Provincia elevando el
proyecto de la Ley de Aguas de 1884, publicado en Revista Agua, n 13, Ed. DGI, abril/junio 1966, p 46, observaban
concordantemente con los autores expresados que "un pedazo de tierra no vale por su simple extensin sino por lo que
es capaz de producir. La fecundidad de nuestro suelo depende del agua, y si el Gobierno es quien la quita y distribuye
antojadizamente, la propiedad raz estara a su merced y no habra propiedad territorial sino una simple gracia
otorgada por l". Josep C. Vergs, Una poltica econmica para el agua, Ed. Crculo Empresario, Madrid, 1998, p.
57, explica que el valor de las tierras de regado muestra lo que estara dispuesto a cobrar un agricultor para dejar de
prosperidad regional
59
. En tal contexto, en el Estado de Mendoza los recursos hdricos adquieren
una importancia fundamental para el desarrollo socioeconmico de la Provincia y de sus hbitat,
siendo por ello de trascendencia analizar el paradigma estatal que en torno a los mismos se
desarrolla. Ms an, si observamos que en la actualidad se recomienda asignar prioridad al anlisis
y al cambio institucionales dentro de los subsectores de uso del agua y del sector de los recursos
hdricos, incluso por encima de la construccin de infraestructura fsica.
60

El reciente movimiento de transformacin estatal que ha caracterizado los aos finales del
siglo XX ha actuado sobre las distintas instituciones hdricas de la Provincia de Mendoza,
61

privatizando mediante transformacin societaria y venta en algunos casos, concesionando la
explotacin en otros, o readecuando la estructura administrativa en otros.


La Administracin General de las Aguas

a) Introduccin
Reviste especial consideracin analizar la transformacin del Estado en el proceso
reformista que se ha producido en torno a la administracin del agua en Mendoza.
Ello, en cuanto contrariamente al paradigma privatizador vivido como regla en el proceso de
reforma estatal en curso, el sector pblico responsable de la gestin hdrica en general, y de su
distribucin entre quienes tienen derecho al uso, se ha limitado a propiciar una mera racionalizacin
mediante la consolidacin de la descentralizacin de funciones operativas hacia consorcio de
usuarios, y la adopcin de una economa de escala apropiada a cada unidad de servicio.
Este modelo de gestin pblica que ha subsistido en medio de un Estado que desgranaba sus
actividades hacia un sistema empresarial privado
62
, puede explicarse por diversos motivos.
La administracin del agua en Mendoza es realizada en un doble nivel: por un lado un
organismo que, si bien es estatal, reviste un carcter extra-poder y participativo, lo que le permite
mantener una idiosincrasia tcnica y una cierta independencia de la gestin general del gobierno
estatal y sus avatares polticos y econmicos. Por otro lado, la administracin de la operacin del
sistema de distribucin hdrica descansa en organismos que, si bien son pblicos, resultan de
naturaleza no estatal y presentan un manejo altamente democrtico y directo por los mismos
usuarios.
Esta situacin, que en gran medida coincide con las recomendaciones que expertos y
organismos internacionales formulan
63
, ha permitido que a travs de las pocas el Departamento

regar y pasar a secano, y considera que este diferencial de valor del regado puede utilizarse como equivalente al
mximo coste de una nueva infraestructura.
59
Sin pretender reducir el concepto de prosperidad a una mera apreciacin econmica, un uso ms intensivo del agua
puede intensificar el crecimiento econmico de un rea. As, la relacin que surge entre el caudal de la cuenca del Ro
Mendoza, base de toda actividad humana, y el alto desarrollo econmico concentrado en la misma, permite observar
una alta productividad en dicha rea por volumen de agua consumido: el Producto Bruto Geogrfico por m
3
en la
cuenca es de $ 5,39, mientras que el promedio provincial es de $ 1,76.
60
Banco Interamericano de Desarrollo, Estrategia para el manejo integrado de los recursos hdricos, Washington,
DC, 1998, p. 10.
61
Jose Mara Sumpsi Vias et al, Polticas e instrumentos de la gestin del agua en la agricultura, Cap. 1, vol. I,
versin provisional, Ed, Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), Roma,
octubre 2001, p. 23, observa que la crisis del modelo de financiacin pblica de las polticas hidrulicas se produjo a
finales de los aos 80 y principio de los 90, lo que conlleva al proceso reformista vivido en la materia.
62
Debe tenerse presente que, como observa Carl Bauer, Contra la corriente, Ed. LOM, 2002, Santiago de Chile, p.
176, las privatizaciones y el libre mercado no eliminan la necesidad de procesos pblicos y polticos de toma de
decisiones, pudiendo existir el riesgo de que se constituyan en una instancia inadecuada para ordenar y distinguir los
intereses pblicos de los privados.

63
Al respecto, Miguel Solanes y David Getches, "Practicas recomendables para la elaboracin de leyes y regulaciones
General de Irrigacin se mantenga como un organismo estatal mesurado y con las finanzas
relativamente equilibradas.
Adems, la aridez que caracteriza al territorio mendocino ha impregnado en la poblacin
ciertos valores e idiosincrasia que se ven reflejados en los referidos organismos: la resistencia
cultural al cambio de dicho sistema es palmaria y por ello polticamente inviable.
64

Sin perjuicio de ello, el movimiento de racionalizacin y reduccin del Estado no ha dejado
al margen a las instituciones referidas, procurando una descentralizacin desde el ente estatal a los
consorcios pblicos no estatales que conforman los usuarios, y una racionalizacin de estos en una
escala apropiada
65
.

b) La evolucin de la gestin del agua en Mendoza
El paradigma estatal en materia de administracin del recurso hdrico en Mendoza ha
presentado diversos matices a travs de su historia.
La trascendencia del agua en la realidad geogrfica mendocina ha producido que su gestin
sea incluso anterior al surgimiento y consolidacin de la civilizacin occidental en la zona.
66

De all que el sector pblico tuvo que tomar una posicin sobre el agua, con el consiguiente
reflejo en las instituciones de gobierno, desde el mismo comienzo de la institucionalidad.
Durante su dependencia de la corona espaola, las disposiciones sobre agua eran producto
de los correspondientes rganos coloniales, quienes adoptaron ciertas medidas en orden a la
utilizacin y preservacin del agua.
Es un hecho que hasta 1852 la intervencin estatal se limit fundamentalmente a regular el
uso del agua y dej librada a la actividad e iniciativa particular -salvo contadas excepciones que
caracterizaron a la segunda etapa referida- la realizacin de las obras de captacin y distribucin de
aguas.
67


relacionadas con el recurso hdrico. Informe de buenas prcticas", Ed. Banco Interamericano de desarrollo (BID),
Washington, DC, 1998, realizan una serie de recomendaciones sobre administracin, creacin de sistemas
institucionales, implementacin de la participacin e implementacin de la descentralizacin que en cierta medida
pueden verse reflejadas en el esquema legal mendocino. Igualmente, Miguel Solanes y Fernando Gonzlez Villareal,
"Los Principios de Dubln reflejados en una evaluacin comparativa de ordenamientos institucionales y legales para una
gestin integrada del agua", Ed Global Water Partnership (GWP), Estocolmo, 2001, p. 22 observa el encuadre
institucional de Mendoza como una aplicacin de los Principios de Dubln de 1992 en materia de participacin.
64
A modo de ejemplo, por Ley 6896 (BO 30/05/2001) se autoriz una reforma constitucional parcial, observndose en
forma expresa que la Convencin Constituyente convocada al efecto deba abstenerse, en especial, de variar la jerarqua
constitucional del departamento General de Irrigacin.
65
Banco Interamericano de Desarrollo, Estrategia para el manejo integrado de los recursos hdricos, Washington,
DC, 1998, p.17, observa la importancia de lograr la descentralizacin al nivel apropiado ms bajo a efectos de evitar
fragmentaciones y toma de decisiones por sectores aislados, y recuerda las experiencias de privatizacin de la
generacin hidroelctrica, riego y abastecimiento poblacional que han fraccionado a las entidades subsectoriales de
manejo del recurso hdrico en perjuicio de la administracin del proceso.
66
Mara Vernica Godoy, "Los Huarpes y su cultura", Ed. Tintar, 2 ed., Mendoza, 1999, p. 46 y 90 observa en el
pueblo Huarpe, antiguos pobladores del desierto mendocino, el desarrollo de una etapa agro-alfarera a partir del ao 500
A.C., con elementos de labranza y pequeas redes de irrigacin que se habran mejorado con el aporte ingenieril de la
influencia incaica. Julio Lemos, citado por Agustn lvarez, Breve historia de la Provincia de Mendoza, Ed.
Imprenta Oficial y Escuela de Arte para Penados, Mendoza, 1932, p. 17, observa que el establecimiento de la ciudad de
Mendoza, primer asentamiento espaol en la regin cuyana fundada por el capitn espaol Dn. Pedro del Castillo el 2
de marzo de 1561, fue concretado sobre un terreno ya culturizado previamente mediante la sistematizacin de canales y
acequias, en una vasta colonia agrcola al norte del ro (Mendoza), del que haban derivado tres grandes canales, con
los nombres de sus caciques principales: Allaime, Tobar y Zanjn Guaymalln, delineados, segn le dijeron, por unos
ingenieros enviados por Yupanqui, octavo emperador de la dinasta inca. La extensin de esa colonia ha sido cifrada
en unas 15.000 hectreas bajo regado al momento de la conquista, conf. Guillermo Cano, Resea Crtica de la
Legislacin y Administracin de Aguas de Mendoza, Ed. del autor, Mendoza, 1967, p 15.

67
Guillermo Cano, "Bosquejo del Derecho Mendocino Intermedio de Aguas", Ed. Instituto de Historia del Derecho
Argentino, Universidad de Buenos aires, Buenos Aires, 1943. p 18.

As, a partir de la conquista espaola, la obra hidrulica nativa fue completada y expandida
sobre las nuevas necesidades del surgente ncleo poblacional, levantando una economa de viedos
y campos cultivados con trigo y maz que hacia la mitad del siglo XVII crecera por la aceleracin
de la expansin de las vias como consecuencia del aumento del comercio con el litoral atlntico,
donde los vinos y aguardientes cuyanos desplazaron del mercado a los provenientes del Paraguay
68
.
Con la revolucin de mayo de 1810, los nuevos gobiernos patrios comenzaron a perfilar
instituciones de gestin hdricas que continuaron con la administracin que hasta ese entonces
corresponda a los tradicionales rganos coloniales.
Este nuevo gobierno que se consolid a partir del movimiento revolucionario, no implic de
por s una inmediata transformacin del Estado hacia un nuevo paradigma: hasta ese momento el
modelo estatal haba conformado una estructura de centralizacin administrativa que concentraba,
acorde al rgimen monrquico al que perteneca, el poder decisorio y la ejecucin de los actos
pblicos en rganos coloniales subsumidos en una estructura jerrquica; y la conformacin del
rgimen patrio no modific en lo inmediato esa tendencia, siendo el orden jurdico espaol una de
las fuentes de mayor importancia en la conformacin del nuevo rgimen local.
Pero ello no impidi que durante la conformacin de un gobierno patrio de las aguas se
evolucionara, dentro de la centralizacin administrativa referida, hacia una descentralizacin
burocrtica o desconcentracin, lo que implic un paulatino cambio de concepcin hacia la
estructura estatal descentralizada administrativamente que posteriormente se presentara como
nuevo paradigma estatal y subsistira -como se ha expresado- fortalecida hasta nuestros das.
Y es junto con la emancipacin que Mendoza adopta un rgimen institucional especfico
para la administracin del agua, mediante la conformacin de una autoridad especialmente
competente en el gobierno del recurso: el Juzgado General de Aguas.
Dicho rgano, denominado as en oposicin a los "jueces particulares" de cada hijuela
69
, era
dependiente del gobierno provincial, y fue creado por el Cabildo de Mendoza, designndolo como
"Regidor Juez de Aguas". No consista en una desmembracin del centralizado poder estatal, sino
slo en una desconcentracin administrativa, por lo que el referido Regidor resultaba un
dependiente del Cabildo, conservando este ltimo una marcada jerarqua sobre aquel.
A su vez, a medida que las extensiones de cultivos y su implantacin en zonas alejadas
impidieron al Juez General de Aguas atender personalmente la administracin de las aguas, se
crearon Subdelegaciones de Aguas
70
a cargo de funcionarios dependientes del Juez General de
Aguas, marcndose as la tendencia a la desconcentracin o descentralizacin burocrtica a la que
aspiraba el paradigma estatal de la poca.
El cargo de Juez de Aguas como rgano especfico en materia hdrica se mantuvo hasta
1870, excepto por una supresin momentnea -y consiguiente traspaso de responsabilidades al
rgano de polica-que se produjo entre 1825 y 1833.
71



68
Alberto Daniel Gago, Rupturas y conflictos en la historia econmica de Mendoza, Ed, Centro de Estudios e
Investigaciones Regionales, Mendoza, 1999, p 11.
69
Los que como se desarrollar, resultaban preexistentes a la autoridad estatal especfica en materia de aguas, y
surgieron con motivo de la organizacin espontnea del riego en Mendoza.
70
Si bien en la actualidad las Subdelegaciones responden a las unidades territoriales dadas por las cuencas hdricas de
Mendoza, en un primer momento fueron creadas siguiendo las divisiones polticas del territorio. Su desarrollo histrico
y evolucin result propio del crecimiento del regado en cada una de esos Departamentos polticos o reas
territoriales: San Martn (1853), Tunuyn (1864), San Martn y Junn (1871), San Carlos y Tupungato (1874), La Paz y
La Dormida (1880), San Rafael (1882), San Martn, Junn y Rivadavia (1884) y Santa Rosa y La Paz (1884).

71
Por Ley del 11/5/1825 se suprimi el Cabildo y consiguientemente el cargo de Juez de Aguas creado en 1810,
transfiriendo sus funciones al Juez de Polica. Sin embargo, la Ley del 16/12/1833 lo reestableci con las facultades que
tena antes de extinguirse.
En 1870, el Juez General de Aguas fue nuevamente suprimido por un breve espacio, en el
que sus funciones quedaron a cargo del Ministerio de Hacienda,
72
constituyndose nuevamente por
Ley del 16/5/1871.
73
Sin embargo, como consecuencia de la prdida de sus funciones
jurisdiccionales
74
por Decreto del 10/1/1873
75
se sustituy el nombre de Juzgado General de Aguas
por el de Inspeccin General de Irrigacin, denominndose luego de la Ley de Aguas de 1884
76

como Departamento General de Aguas, base institucional del Departamento General de Irrigacin
que surge en la estructura estatal que establece la Constitucin de 1894 y se consolida y profundiza
en la Constitucin de 1900 y en la vigente Constitucin de 1916.
Finalmente, merece una mencin, a modo de preludio del sistema que surgira a
continuacin del Departamento General de Aguas como un nuevo paradigma estatal en manejo del
agua, la referencia al manejo autrquico del agua que la Constitucin provincial de 1855 dispuso en
manos de las Municipalidades.
Si bien el proyecto del prestigioso Juan Bautista Alberdi, base sobre la que se sancion el
texto de 1855, desconoca absolutamente la temtica hdrica y las 40.000 hectreas irrigadas a esa
fecha, la referida carta magna obtuvo en su articulado un claro perfil local y dispuso en su art. 57
inc. 3 que " Las municipalidades o cabildos son restablecidos. En cada cabeza de departamento se
instalar una municipalidad. Su organizacin y atribuciones sern determinadas por una Ley que
tendr por bases constitucionales las siguientes: ... ...Las escuelas primarias, los establecimientos de
beneficencia, la polica de salubridad y ornato, la distribucin de las aguas y la justicia ordinaria de
primera instancia sern de su resorte exclusivo".
Dicho texto, reiterado en forma similar por la carta magna de 1871 y por ello vigente hasta
1894, otorgaba a las municipalidades el gobierno autrquico de las aguas de manera exclusiva,
generando as un sistema de descentralizacin administrativa que se contrapone al rgimen de
desconcentracin burocrtica que fue efectivo durante ese mismo periodo.
Sin embargo, y como hemos visto precedentemente, la realidad institucional mendocina
configur en forma paralela al rgimen constitucional un sistema de administracin que, de manera
general, estuvo a cargo del Juzgado General de Aguas o sus continuadores.
Es que el texto de la Constitucin de 1855 fue en este aspecto letra muerta, nunca se
cumpli. Ello, se ha sostenido, fue en parte por la tarda organizacin de los municipios en el Estado
mendocino, operada recin en 1872 con el dictado de la Ley Orgnica de Municipalidades; y en
parte por el pensamiento de los mismos constituyentes, que redactaron posteriormente un proyecto
de Ley Orgnica de las Municipalidades nunca aprobado, y en el que se otorgaba a los municipios
nicamente el manejo de las aguas en materia de abastecimiento urbano, excluyndose la gestin
rural del recurso.
77

En base a ese proyecto legal
78
realizado por la misma Convencin Constituyente, el maestro
Guillermo Cano afirma que la voluntad autntica del Constituyente fue que dichos entes ejercieran
competencia en la distribucin de aguas urbanas, limitando su jurisdiccin territorial a la ciudad. Si
bien el texto proyectado habla de "lmites de las municipalidades", lo que es abarcativo de todo el
territorio provincial y no slo de las ciudades de cada municipio, el destacado jurista afirma que las
normas que atribuyen poderes a los municipios slo lo hacan para ejercerlos dentro de los lmites

72
Ley del 29/12/1870, de creacin del Ministerio de Hacienda (Registro Oficial de Mendoza (ROM), ao 1870, p. 158.
73
ROM, ao1871, p. 251
74
La Ley Orgnica de Tribunales del 5/12/1872 (ROM ao 1872, p. 534) traspas las funciones jurisdiccionales que
tena el Juez de Aguas a los tribunales ordinarios.
75
ROM ao 1873, p. 9.
76
ROM ao 1884, p. 323.
77
Guillermo Cano, "Bosquejo del Derecho Mendocino Intermedio de Aguas", ob. cit, p. 19.

78
El art. 28 del proyecto de Ley Orgnica de Municipalidades elaborado por la Convencin Constituyente durante el
ao 1857 estableca que competa a los Municipios "el cuidado y buena distribucin de las aguas que sirven a proveer a
la ciudad y lmites de la Municipalidad"
urbanos, y resalta que ese es el criterio que adopta expresamente la Ley Orgnica de
Municipalidades sancionada en 1872, la que efectivamente regula el texto constitucional
restringindolo al lmite urbano y las aguas que abastecen dentro del mismo para bebida humana y
arbolado pblico.
79

El manejo municipal del agua -excepto la que corresponde al abastecimiento poblacional-, si
bien resulta un ejemplo de descentralizacin administrativa, se presenta como inconveniente y
sumamente criticado: el mismo Cano recuerda el atraso econmico que se present en la vecina
Provincia de San Juan como consecuencia del sistema de gestin municipal del agua. Y explica
claramente que ello se debe a la incapacidad del fraccionamiento municipal para concertar planes
generales de irrigacin y desages que se extienden ms all de sus jurisdicciones territoriales, los
que por su envergadura escaparan a sus posibilidades econmicas, y a la incapacidad de dichos
entes en concordar sobre la forma de distribucin del recurso.
80

Igualmente, y sin perjuicio del sistema centralizado que se describe anteriormente y que
rigi realmente a cargo del Juez General de Aguas en desmedro de la terica autoridad municipal,
quienes creen ver en el texto constitucional de 1855 una atribucin amplia de los municipios en
materia hdrica, ven en la Ley de Aguas de 1884 una consecuente reforma hacia un sistema
centralizado: "las dificultades que en la prctica se presentaron por la descentralizacin del rgimen
de las aguas, llevaron al legislador a sancionar un sistema inverso: por la ley de aguas de 1884 se
instituye un organismo central".
81

Estas crticas, permiten observar que la descentralizacin debe realizarse al nivel
apropiado
82
ms bajo, el cual no es necesariamente el mero nivel ms bajo, habiendo fracasado
sistemas de distribucin por el excesivo fraccionamiento que a veces implica ir por debajo de un
Estado provincial hacia soluciones en una escala tcnico econmica insustentable.
83


c) La administracin autrquica del agua: un paradigma estatal consolidado en el
tiempo
La autoridad del agua que haba regido en la provincia de Mendoza hasta finales del siglo
XIX resultaba propia de un modelo estatal centralizado, donde siempre se procuraba una autoridad
central en materia hdrica con dependencia jerrquica del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de una
mayor desconcentracin administrativa en rganos especficos.
Sin embargo, en los umbrales del siglo XX comienza a configurarse un nuevo paradigma
estatal en materia de administracin hdrica, paradigma que subsite en nuestros das y que es
tomado como punto de partida para la nueva configuracin del Estado de Mendoza en el proceso de
reforma que caracteriza el ocaso del siglo XX.


79
Guillermo Cano, "Rgimen Jurdico Econmico de las Aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-
1884)", Ed. Librera de la Universidad, Mendoza, 1941, p. 78 a 83. Juan Fautino Lorente, "Constitucin de Mendoza
de 1854", en Anales del 1 Congreso de Historia de Cuyo", Ed. Junta de estudios Histricos de Mendoza, Mendoza,
1938, T 5, p. 169, sostiene en cambio que los constituyentes de 1854 pretendieron encargar a los municipios el reparto
de las aguas rurales, aunque concluye que con la Ley Orgnica de Municipalidades de 1872 la jurisdiccin territorial se
redujo a las acequias de la ciudad destinadas a la bebida humana y al arbolado pblico.
80
Guillermo Cano, "Bosquejo del Derecho Mendocino Intermedio de Aguas", ob. cit, p. 19. Guillermo Cano,
"Rgimen Jurdico Econmico de las Aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-1884)", ob. cit., p. 79
81
Juan Fautino Lorente, "Constitucin de Mendoza de 1854", ob. cit.
82
Miguel Solanes y Fernando Gonzalez Villareal, "Los Principios de Dubln reflejados en una evaluacin
comparativa de ordenamientos institucionales y legales para una gestin integrada del agua", ob cit., p. 25. Banco
Interamericano de Desarrollo, Estrategia para el manejo integrado de los recursos hdricos, Washington, ob. cit.
p.17, concuerda en la importancia de logras la descentralizacin al nivel apropiado ms bajo.

83
Tal es el fracaso del sistema de distribucin de agua potable en Mxico comentado por Carlos Casasus, "Privatizing
the Mexican Water Industry", en Journal of the American Water Works Association, marzo de 1994.
Como hemos visto, la Ley de Aguas de 1884 dispuso la existencia de un Departamento
General de Aguas sobre la base de la Inspeccin General de Irrigacin.
En 1894 se produce una reforma integral de la Constitucin de Mendoza, incorporndose en
el nuevo texto una seccin referida en forma expresa al recurso hdrico y la conformacin
institucional que al mismo corresponde (arts. 215 a 220)
84
.
De esta forma, el recurso hdrico cuya administracin ya haba sido contemplada en las
Constituciones de 1855 y 1871- adquiri una gran preponderancia en el encuadre institucional
mendocino, crendose una autoridad de jerarqua constitucional para todo asunto que refiera al
mismo, logrndose as una estabilidad ptrea en la institucionalizacin del agua que no poda ser
alterada sin una nueva reforma constitucional.
La nueva regulacin contemplaba que todos los asuntos que se refieren a la irrigacin en la
Provincia, estarn a cargo de un Departamento de Irrigacin, compuesto por un Superintendente
nombrado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado y cuatro vocales nombrados por los
propietarios de los predios a que se refiere el artculo anterior en la forma que establezca la ley.
La carta magna de 1894, al igual que las posteriores y en concordancia con la realidad
vigente hasta la fecha, contemplaba tambin el gobierno de los cauces menores por los propios
interesados, aspectos que terminaron de definir el paradigma de descentralizacin estatal que en
torno al agua desarrolla Mendoza.
De esta forma, se comenz a configurar un nuevo perfil en la autoridad del agua, con mayor
independencia del Poder Ejecutivo: era necesario el acuerdo senatorial para la designacin del
titular del rgano, el que deba administrar el organismo junto a cuatro vocales designados por los
mismos usuarios.
Esta ltima caracterstica, el gobierno de las aguas por sus usuarios, ha sido constante en el
desarrollo histrico mendocino en lo que hace a la administracin particular de los cauces menores,
propagndose en esta instancia ese carcter participativo y democrtico a la administracin general
de las aguas, donde quedar afianzado de tal manera en la cultura local que la prctica se mantiene
an hoy en da, sin sustento legal positivo
85
.
En la Constitucin de 1900, se especifica que los tres vocales conforman un Consejo que
debe atender en grado de apelacin sobre las resoluciones que adopte el Superintendente. A su vez,
se observa la necesidad del acuerdo senatorial para designar al Superintendente y a los Consejeros.
En 1905 es dictada la Ley 322,
86
reglamentaria de la Constitucin de 1900, y por la que se
regula la actuacin del Superintendente y del Consejo, dndose lugar a la creacin de un tercer
rgano, el Tribunal, conformado por los miembros del Consejo en mayora ms el
Superintendente
87
. En este marco legal, corresponde al Tribunal nombrar y remover los empleados
del Departamento; aprobar o desaprobar sin mas recurso las elecciones de autoridades de los
canales menores y nombrar dichas autoridades cuando los interesados no practicasen la eleccin en
la poca designada o cuando esta fuere anulada o en casos de renuncia o destitucin; acordar la
venia necesaria cuando se solicitase autorizacin a objeto de fijar sueldo a los Inspectores de Cauce;
y para sancionar anualmente el presupuesto de gastos y recursos del DGI.

84
Esta incorporacin y su mantenimiento en un nivel jerrquico ptreo propio de una norma constitucional fue un hito
en el desarrollo institucional de la administracin hdrica poco comn e indito en esa poca- que refleja la
trascendencia cultural del agua en Mendoza, y brinda solidez al modelo estatal establecido en esta etapa.
85
Con la reforma constitucional de 1900 desapareci de la letra expresa del derecho positivo la integracin del
Departamento General de Irrigacin por usuarios. Sin embargo, hasta hoy en da para designar a alguien en el cargo de
Consejero del DGI se requiere en la prctica su condicin de regante, por lo que tal requisito resulta una costumbre con
fuerza de obligatoriedad jurdica (art. 17 Cdigo Civil). Sobre estos aspectos, puede consultarse Guillermo Cano,
Resea crtica de la administracin y Legislacin de Aguas en Mendoza, ob cit, p. 38.
86
BO 09/01/1905

87
En la actualidad, el Consejo es conocido como Honorable Consejo de Apelaciones, y el Tribunal como Honorable
Tribunal Administrativo.

Esa disposicin, es de vital importancia en el camino que en Mendoza se segua por un
manejo autrquico del agua, ya que est vedando al poder central de la provincia que descansa en
el Poder Ejecutivo a cargo del Gobernador- la posibilidad de intervenir, mediante el control de
legalidad que le corresponde como administrador general de la provincia, en las decisiones del
Departamento General de Irrigacin.
La carta magna de 1910 implica un retroceso en el desarrollo de la institucin en anlisis, en
cuanto deriva a la ley la determinacin de las autoridades en materia hdrica y otorga en forma
directa al Poder Ejecutivo la competencia sobre la construccin y administracin de las obras de
tomas, embalses y canales matrices, respetando el manejo de los cauces menores por sus usuarios.
Sin embargo, la vigente Constitucin de Mendoza sancionada en 1916 revierte nuevamente
la situacin, terminando de conformar una agencia autrquica para el manejo general de las aguas,
con exclusiva competencia administrativa en materia de aguas, y plena independencia poltica y
financiera.
88

La autarqua configurada en un marco de solidez institucional que se ha propiciado en el
manejo del agua en Mendoza, permite aspirar a una administracin estatal librada de decisiones que
responden a valores ajenos a la conveniencia tcnica.
La independencia funcional que brinda la autarqua, permite asegurar que las decisiones de
gobierno en materia hdrica resulten ajenas a los vaivenes polticos que pueden afectar al desarrollo
del gobierno central, muchas veces influenciado en sus decisiones por las situaciones que generan
las elecciones propias del sistema democrtico, y que desvan las decisiones hacia soluciones
meramente circunstanciales y ajenas a las necesidades tcnicas.
La designacin de autoridades en un marco de acuerdo senatorial que excede la mera
voluntad poltica del gobernante que ocasionalmente se encuentra en el poder, no slo brinda un
contralor de la idoneidad del candidato desde partidos de oposicin, sino que adems permite un
cierto consenso entre las distintas fuerzas que aspiran a la funcin de gobierno
89
, permitiendo que
los sucesivos cambios de gobierno impliquen un menor impacto en las relaciones entre el ente
autrquico y el gobierno central.
Todas estas fortalezas, se potencian notablemente con una amplia participacin de los
usuarios en el sistema de gobierno del agua, garantizndose as la transparencia y eficacia de las
decisiones adoptadas.

d) La participacin de usuario del agua en Mendoza
En Mendoza, la participacin del usuario en el gobierno del agua presenta una profundidad
institucional de gran magnitud, presentndose en distintas formas y con distintos matices.
Por un lado, las Inspecciones de Cauce, sobre las que posteriormente se brindar un mayor
anlisis, resultan organismos conformados por usuarios con funciones de administracin hdrica en
la red de distribucin, con facultad para determinar los gastos de administracin que se efectuarn
en el cauce y designar democrticamente a un usuario (Inspector de Cauce) para la administracin
del mismo.
Por otro lado, como se ha visto, existe una activa participacin de los usuarios en el
gobierno general de las aguas a travs de la integracin del H. Tribunal Administrativo y H.
Consejo de Apelaciones, rganos esenciales de la estructura estatal del agua.


88
Este perfil institucional se mantuvo en la Constitucin vigente entre 1949 y 1956. En ste ltimo ao, se dej sin
efecto la reforma de 1959, retomando vigencia la Constitucin de 1916..

89
A modo de ejemplo, en ms de una oportunidad el Poder Ejecutivo ha debido reemplazar el pliego del candidato
enviado al H. Senado para su acuerdo, ya sea por que el mismo no era tratado, o porque se rechaz expresamente. Este
ltimo caso se produjo en la designacin del Superintendente en 1997.
Pero adems, los Sres Inspectores de Cauce conforman la Junta Honoraria de Inspectores,
90

compuesta por el Consejero del Ro, el Subdelegado de Aguas o Jefe de Zona de Riego y dos
Inspectores de Cauce por cada una de las Zonas o Inspecciones Asociadas que integren el Ro, con
la funcin de supervisar la distribucin del agua y las obras de riego de su Ro, tomar conocimiento
del Presupuesto de la Subdelegacin de Aguas o Zona de Riego respectiva, dinamizar y sugerir
prioridades en las obras a realizarse; participar en los actos licitatorios y de adjudicacin de las
mismas y en todo otro acto que signifique un beneficio para la comunidad de regantes
Finalmente, existen Consejos Asesores de Cuenca
91
que brindan opinin a los Sres
Subdelegados de Aguas en temas de administracin de las respectivas cuencas, conformado no slo
por los usuarios del recurso hdrico, sino por todo interesado en la correcta administracin del agua,
concurriendo as a conformar las decisiones de gobierno un espectro social de mayor amplitud que
la del mero usuario.
92

De esta forma, se configura un sistema de doble autarqua, donde existe una autarqua de
primer grado que brinda independencia al organismo estatal en el desarrollo de su funcin y poder
de polica hdrico encaminados al correcto gobierno de las aguas. Pero adems, existe una autarqua
de segundo grado, que brinda a los mismos usuarios constituidos en Inspecciones de Cauce un
manejo independiente de la interferencia estatal de todos los asuntos que corresponden a la red de
distribucin del agua.
La gestin del agua en Mendoza presenta un carcter de marcada participacin del usuario,
que proviene de la propia idiosincrasia del desarrollo institucional local y tiene profundas races en
la historia local.
93

En efecto, los cauces que se fueron desarrollando en ampliacin de la infraestructura de
distribucin existente al momento de la conquista resultaron, en la generalidad de los casos, una
iniciativa propia de los mismos interesados, quienes los coadministraban en forma comn.
94

Esa situacin, provoc que en Mendoza, en forma similar a la situacin espaola
95
, desde
tiempo indeterminado, existan organizaciones que administraban los cauces de distribucin hdrica
desde mucho antes de la actuacin y regulacin estatal en la materia.

90
Creada por Resolucin 1041/1982 HTA y actualmente regida por Resolucin 238/1993 HTA.
91
La Resolucin 963/1998 del H. Tribunal Administrativo dispuso dentro del mbito del D.G.I. el desarrollo de un
programa que deba contemplar el estudio y creacin de organismos de cuenca en los distintos ros provinciales. En tal
marco, y de acuerdo a las exigencias cotidianas, en la mayora de las cuencas se han conformado los Consejo Asesores
de Cuenca
92
Estos Consejos han resultado de gran utilidad en algunas cuencas, donde por ejemplo, para la determinacin del
cuadro de erogaciones a realizar desde los embalses reguladores se concilian los intereses del sector hidroelctrico,
agrcola y turstico.
93
Tal partivcipacin surge claramente del Decreto del 26/1/1869 (ROM, ao 1869, p. 3) que argumenta en relacin al
Canal Zanjn (actual Canal Matriz Cacique Guaymalln) que "como todos los dems, debe ser regido por las
autoridades que se dan sus propios interesados".
94
Guillermo Cano, "Rgimen Jurdico Econmico de las Aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-
1884)", ob cit, p. 113, observa al respecto que el origen de las organizaciones de usuarios de Mendoza es
consuetudinaria, en cuanto cada una de ellas se ha ido integrando segn las necesidades econmicas, con la paulatina
ampliacin de cultivos, y su importancia es tal para esas necesidades econmicas que se les ha otorgado a los usuarios
una garanta constitucional de la existencia de esos entes.

95
Sebastin Martn Retortillo, Derecho de Aguas, Ed. Civitas, Madrid, 1997, p. 501, recuerda que las comunidades
de regantes que actuaban en Espaa en el siglo XIX no presentaban un rgimen jurdico que correspondiera a alguna
organizacin previa de carcter general, presentndose en las mismas una realidad organizativa heterognea que se
corresponda con su individual conformacin a lo largo de la historia. En concordancia con esta observacin es
trascendente el texto del informe de la Comisin responsable del proyecto que dar lugar a la Ley de Aguas espaola de
1879: La mancomunidad de intereses a que dan lugar los aprovechamientos colectivos de aguas pblicas, exigen
administracin comn. Esta ha sido encomendada desde la ms remota antigedad a Juntas elegidas por los mismos
interesados, que con la denominacin de Sindicatos u otra equivalente, han cuidado de la administracin de los fondos

Si bien ninguna norma hasta la reciente Ley 6405
96
haba definido la naturaleza jurdica de
las Inspecciones de Cauce en forma expresa, existen antecedentes que las asimila a un rgimen
societario,
97
aunque el reconocimiento de su personalidad y capacidad para actuar en juicio sin que
exista acto de creacin bajo las normas civiles o comerciales nos adelanta la naturaleza pblica de
estas entidades.
Con cierta contemporaneidad, en las zonas de regado existentes en la vecina Repblica de
Chile, a menos de 400 Km de distancia, se desarrollaban las "Asociaciones de Canalistas",
reguladas en su momento por la Ley 2139 del 9/11/1908, las que tambin reflejan una idea
asociativa, y han servido de base a procesos de reforma similares a los aqu analizados.
Pero ni las corporaciones de regantes de Chile o Mendoza, ni sus antecedentes y similares
existentes en Espaa, resultan de conformacin voluntaria. Esta caracterstica, junto a otras
expresiones del imperium pblico que descansan en ellas (poder impositivo, rgimen de
recaudacin fiscal mediante procedimiento de apremio, etc), permite descartar cualquier nocin de
sociedad privada, sea civil o comercial, y remite ms bien a la idea de un consorcio o corporacin
de derecho pblico, cuya integracin responde a una relacin ob rem con la tierra o industria
irrigada y que consecuentemente estar dada por la condicin objetiva de presentar la calidad de
propietario de un terreno regado como reflejo del fin corporativo que las justifica.
98

Tales organismos, han sido denominados Inspecciones de Cauce, y consisten en consorcios
de usuarios que se constituyen ministerio legis es decir, por imperio legal y sin concurso de
voluntades de los integrantes- por todos los usuarios de un determinado cauce.
Su naturaleza jurdica resulta ser la de entes pblicos no estatales, con personera y
capacidad propia en el marco de una situacin autrquica
99
, deviniendo tal autarqua del art. 187 de
la Constitucin de Mendoza
100
, aunque su antecedente constitucional se remonta al art. 218 de la
Constitucin de 1894.
Es destacable la similitud de estos organismos a las Comunidades de regantes o Usuarios del
derecho espaol, debindose tener presente que su surgimiento result durante la dominacin de la

comunes y de la buena distribucin de las aguas con arreglo a Ordenanzas especiales. En la actualidad son regidas
por la Ley 29/1985, del 02 de agosto, la que las denomina Consorcio de Usuarios.
96
BO 21/08/1996
97
El Decreto del 17/9/1852 calificaba a los regantes como "accionistas", sosteniendo el Decreto del 26/12/1877 (ROM
1877, p. 376) que "los canales que sirven para la irrigacin no son otra cosa que una sociedad en la que los derechos y
obligaciones de los asociados estn en relacin directa con el capital de cada uno, el que forma la extensin de la
propiedad".
98
Sebastin Martn Retortillo, Derecho de Aguas, ob cit., p. 519.
99
Amilcar Moyano, Sistemas jurdicos sobre las aguas en Mendoza, documento elaborado para la CEPAL-UN,
2000, p. 12. Miguel Mathus Escorihuela, "Eficiencia de uso y sistema tributario. El financiamiento de la
administracin del agua por las Organizaciones de Usuarios", en "Congreso Internacional Uso eficiente del Agua",
26/28 de abril de 2000, Ed. UNC-DGI, Mendoza, ps. 2 y 6. Joaqun Lpez, "Organizacin de las Comunidades de
Usuarios en la Repblica Argentina, en Anales Juiris Aquarum 1, ed AIDA, Bs As, Mendoza, 1968 , p. 237. Cesar
Ral Magnani, "Participacin de los usuarios en la administracin del Agua", en diario de El Derecho del 24 de
setiembre de 1985., p. 3/5. Guillermo Cano, "Resea crtica de la legislacin y administracin de aguas de Mendoza",
ob. cit., p. 46. Guillermo Cano, ,"Derecho, poltica y administracin de aguas", T III, en "Coleccin de estudios
jurdico-polticos sobre los recursos naturales y el ambiente humano", Vol 2, Ed. INCYTH-INELA, Mendoza, 1976, p.
841. Marcela Andino y Daro Diaz, "Las Inspecciones de Cauce y su reconocimiento procesal como personas
jurdicas", en La Ley Gran Cuyo, ao 6, n 2, abril de 2001, p 252. Mauricio Pinto, Configuracin jurdica de la
participacin comunitaria en la gestin hdrica, en La Ley Gran Cuyo, ao 7, n 2, abril de 2002, p. 195.

100
Tal norma establece que Las leyes sobre irrigacin que dicte la Legislatura, en ningn caso privarn a los
interesados de los canales, hijuelas y desages, de la facultad de elegir sus autoridades y administrar sus respectivas
rentas, sin perjuicio del control de las autoridades superiores de Irrigacin, denotando as indudables caracteres
autrquicos. Actualmente, la Ley 6405 ha especificado expresamente el carcter autrquico.
corona espaola en la poca colonial, teniendo su regulacin legislativa de 1884 como fuente
directa la Ley de Aguas espaola de 1879.
De esta forma, desde pocas coloniales en Mendoza se han constituido corporaciones o
consorcios pblicos de conformacin no estatal que realizan la distribucin del recurso hdrico en
un marco de autarqua funcional y financiera con respecto a la autoridad estatal.

e) Las comunidades de usuarios en la administracin autrquica del agua: su
convivencia con un intervensionismo latente.
Las organizaciones de usuarios como modelo de administracin hdrica en Mendoza resultan
en su origen una respuesta a la necesidad que impona la expansin del regado. Tal realidad
econmica impuso que los mismos regantes administraran la infraestructura comn, surgiendo de
esta forma los "canales" o consorcios de regantes como una suerte de personas jurdicas distintas a
las de sus integrantes, con rgimen financiero, poder impositivo y funcionarios propios.
El Estado se entenda con esas corporaciones, entregndoles en bloque las dotaciones
globales que correspondan a todos sus integrantes, debiendo la corporacin practicar el reparto
interno del agua y los trabajos necesarios para ello.
101

De esta forma, como se ha observado previamente, en la poca colonial y con las especficas
autoridades patrias surgidas en 1810, el agua era genricamente administrada centralizadamente
desde el Estado, pero con un importante margen de desconcentracin o descentralizacin
burocrtica (comisionados especiales, Decuriones y Subdelegados de Aguas), y de
descentralizacin administrativa en las comunidades de usuarios reunidas en corporaciones pblicas
no estatales. Con posterioridad, la administracin estatal adquiri autarqua en el proceso de
transformacin estatal que gener el sustrato que es la base del actual modelo.
Sin embargo, y ms all de la legtima facultad de intervenir administrativamente a los entes
pblicos no estatales ante graves irregularidades,
102
existe en nuestra experiencia una suerte de
constante estatal en entrometerse en los asuntos que en principio resultan ajenos al estado y propios
de los usuarios, desnaturizndose as la independencia que corresponde entre la autoridad estatal y
las administraciones de los cauces menores.
Como hemos visto, el sistema normativo de Mendoza garantiza la autarqua en el manejo y
administracin de los cauces por sus propios beneficiarios, concediendo la ms alta jerarqua legal
al principio. Sin embargo la prctica estatal ha demostrado en distintas pocas que el sistema, por
dems eficiente a la hora reducir la dimensin del Estado y garantizar el gobierno directo por los
usuarios, se torna ineficaz ante el avance del poder central sobre los derechos y obligaciones de los
usuarios organizados.
En tiempos ms remotos, y contradiciendo la doctrina fijada mediante el Decreto del
21/1/1864,
103
por Decreto del 23/9/1864 el Estado reasumi la administracin del Canal Matriz
Zanjn.
Sin perjuicio de que el referido cauce es precolonial y posiblemente de origen natural,
104
lo
que no explica la supuesta propiedad de los usuarios que en ese entonces se invocaba, lo cierto es

101
Guillermo Cano, "Rgimen Jurdico Econmico de las Aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-
1884)", ob cit, p. 110.
102
En la actualidad, la Ley 6405 faculta al H. Tribunal Administrativo del D.G.I a intervenir administrativamente la
Inspeccin o la Asociacin, de oficio o a peticin de los Usuarios, cuando existan causas graves que as lo justifiquen.
Sin embargo, existen antecedentes de esta posibilidad desde antes de la Ley de Aguas de 1884. as, por Decreto del
25/1/1870 (ROM, ao 1870, p. 18) se intervino un cauce donde el Juez de canal (Inspector de cauce) se negaba a
convocar a elecciones para designar a su sucesor.

103
ROM, ao 1864, p. 435. En el mismo, el Estado puso la administracin del canal Matriz Zanjn en manos de sus
regantes, alegando que siendo el canal de propiedad de los mismos a ellos les competa tanto el deber de costear sus
gastos como el derecho de establecer su propio rgimen administrativo, escoger sus autoridades y fijar los gastos y
rentas para cubrirlos.
que la doctrina jurdica que establece el Decreto del 21/01/1864 fue dejada de lado sin desvirtuar la
propiedad que del canal se atribua a los usuarios, implicando esto un cambio arbitrario de la
posicin del Estado en contradiccin con el principio poltico de autarqua previamente reconocido
como acto propio.
Producto de este cambio de posicin, el canal retorn a la jurisdiccin estatal, y se produjo
una especie de confusin entre el Estado y las comunidades de usuarios que riegan por canales
secundarios desde ese matriz: estas ltimas quedaron como subalternas jerrquicas -y
consecuentemente dependientes- del "Superintendente del Zanjn",
105
lo que desvirta la distincin
de personalidad jurdica y diferencia de responsabilidades entre el Estado y los cauces menores
propia de un modelo basado en la descentralizacin administrativa.
Igualmente, a partir del intervensionismo estatal que caracteriz en gran medida al siglo XX
luego de la gran crisis econmica mundial, y a pesar del texto constitucional que reconoca la
autarqua de los usuarios mediante la eleccin de sus autoridades y autodeterminacin y
administracin de sus rentas, el DGI se arrogaba la posibilidad de revisar el mrito, la oportunidad y
la conveniencia de los actos de gobierno de las Inspecciones de Cauce,
106
lo que es extrao al
rgimen de autarqua que slo autoriza al superior a controlar la legalidad del actuar del ente
autrquico.
Las atribuciones que en un origen estaban claramente en cabeza de los usuarios organizados
en consorcios resultaron reducidas y cercenadas progresivamente a partir de la dcada de 1950,
como consecuencia del sistema netamente centralista imperante. A raz de esta marcada actitud
intervensionista del Estado, se fue perdiendo paulatinamente el rol de las Inspecciones de Cauce y
la participacin del usuario en la administracin de sus propios sistemas hdricos; por ende, fue
aumentando paso a paso la injerencia del rgano central en la gestin en desmedro de su papel de
ente rector.
107

Concordantemente con este avance sobre la autonoma de los usuarios que se ha producido
desde de la autoridad estatal que reside en el Departamento General de Irrigacin, la Suprema Corte
de Justicia ha emitido diversos pronunciamientos donde, o desconoce la autarqua de las
Inspecciones considerndolas dependientes del poder estatal y sometidas a un contralor amplio,
108
o
responsabiliza al rgano estatal por considerarlo guardin de los cauces que corresponden a las
Inspecciones de Cauce.
109
Esta aplicacin legal que ha resuelto el juzgador conlleva a un Estado
que, por ser co-responsable directo, busca inmiscuirse en las decisiones propias de la vida interna de
cada cauce, desvirtuando la figura autrquica y la descentralizacin administrativa que resulta
propia en el texto legal.


104
El referido cauce satisfaca las necesidades hdrica de los antiguos pobladores locales al momento de la llegada de
los espaoles. Se discute si como resolviera la Cmara de Apelaciones en lo Civil de Mendoza, Fallos de los
Tribunales de Mendoza, t. 4, p. 287, in re Arranz v. Provincia de Mendoza, se trata de una obra artificial construida por
los indgenas aprovechando depresiones del terreno, o si como sostiene F. A. Soldano, "La irrigacin en la Argentina",
Ed. El Ateneo, Buenos Aires, 1923, se trata de un cauce natural canalizado por los nativos.
105
Decreto del 26/1/1869, ROM, ao 1869, p. 27
106
Guillermo Cano, Rgimen Jurdico Econmico de las Aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-
1884)", ob cit, p. 112.
107
Departamento General de Irrigacin, Modernizacin de la administracin del agua en la Provincia de Mendoza.
Repblica Argentina, 1991-1996, Ed. DGI, Mendoza, 1996, p. 4.
108
Suprema Corte de Justicia, in re DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACION EN J: VIDAL H.N.
C/DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACIN P/D Y P, Fecha 29/05/1989

109
Suprema Corte de Justicia, in re DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACION EN J: SANTARELLI /
DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACION, Fecha: 06/06/1991, Tipo: Corte En Pleno, Tribunal: Suprema
Corte De Justicia, Ubicacin: S222-007, Fichero: 31.1-A, Materia: Civil, Magistrados: Kemelmajer De Carlucci
Romano Llorente
Entendemos que tanto una como otra solucin, por s mismas, constituyen una suerte de
desconocimiento de la autarqua que a travs de entes no estatales se realiza a favor del usuario del
agua en Mendoza. En todo caso, la reparticin estatal debera haber respondido si se comprobara
concretamente una omisin en su labor control de legalidad propio de las relaciones autrquicas, lo
que no han sido los casos.
Con posterioridad al proceso de transformacin cualitativa de las Inspecciones de Cauce, su
carcter autrquico es manifiesto y se ha comenzado a gestar, en principio, un cambio en la
jurisprudencia de la Corte
110
que an no se encuentra consolidado
111
, lo que se comentar ms
adelante.

f) La transformacin cuantitativa de las Inspecciones de Cauce: la unificacin
La conformacin de un consorcio de usuarios o Inspeccin de Cauce en torno a la
administracin de cada canal con excepcin de los grandes canales matrices que son equiparados,
por su dimensin, a los ros naturales y por ello quedan bajo jurisdiccin estatal- haba generado
una multiplicidad de Inspecciones de Cauce en un marco de profunda fragmentacin territorial en la
distribucin hdrica.
En 1984, existan 709 Inspecciones de Cauce, con algunos cauces que suministran el recurso
a menos de 150 hectreas. Tal divisin implicaba escalas de trabajo que en muchos casos resultaban
antieconmicas, por cuanto la mayor afectacin presupuestaria estaba destinada al gasto burocrtico
en desmedro de la conservacin y limpieza. En ese marco, se ha observado que la recaudacin que
procuraban las Inspecciones de Cauce de menos de 500 hectreas no permita atender sus
necesidades econmicas.
112

A fin de impulsar un proceso de unificacin, y dentro de un programa de
redimensionamiento de las Inspecciones de Cauce, por Resolucin 63/93 del H. Tribunal
Administrativo del Departamento General de Irrigacin se ha establecido un rgimen para dar lugar
a la unificacin de las Inspecciones de Cauce existentes en la Provincia.
En tal procedimiento, siguiendo los objetivos fijados por las autoridades del Departamento
General de Irrigacin, tendientes a revitalizar y fortalecer el principio de la participacin de los
usuarios en el gobierno y administracin de las aguas de la Provincia, principio que se haba visto
menguado por una atomizacin extrema de las Inspecciones de Cauces que conspiraba contra una
administracin racional del recurso, las Inspecciones de Cauce acordaban solicitar al H. Tribunal
Administrativo la creacin de una nueva Inspeccin que las abarcara, y la extincin de las
Inspecciones preexistentes.
La Ley 6405 ha regulado sobre este proceso, estableciendo que la fusin o exclusin y
asociacin o separacin con otras Inspecciones de Cauces debe ser resuelto por la Asamblea
Extraordinaria conformada por los usuarios de la Inspeccin de Cauce.
En consecuencia, las ms de 700 comunidades de usuarios existentes a mediados de la
dcada de 1980 se han fusionado y en la actualidad existen 166 Inspecciones de Cauce, distribuidas
por tamao y cuenca conforme la siguiente figura n 1:


110
Suprema Corte de Justicia in re TRONCOSO, CARMELO RAFAEL / DEPARTAMENTO GENERAL DE
IRRIGACION, Fecha: 11/11/2001, Tipo: Corte En Pleno, Tribunal: Suprema Corte De Justicia, Ubicacin: S303-313,
Fichero: 31-A, Materia: Contencioso Administrativo, Magistrados: Nanclares Bhm Salvini
111
Suprema Corte de Justicia, in re DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACIN EN J: 144165/5856
ABREGO CRUCEO EMILIA C/DEP. GRAL. DE IRRIGACIN POR DAOS Y PERJUICIOS S/INC. CAS, Sala
Primera, Fecha: 31/07/2003, Magistrados Romano y Moyano, donde se condena al DGI por daos producidos por una
obra de una Asociacin de Inspecciones.

112
J. Chambouleyron y A. Derra de Roig, Redimensionamiento de las Inspecciones de Cauce, Ed. INCTH, CRA,
Mendoza, 1986, p. 4 a 11.
0
10
20
30
40
50
c
a
n
t
i
d
a
d

I
C
Mendoza Tunuyn Inf Tunuyan Sup Diamante Atuel
Cuenca
Cuantificacin de IC por tamao en ha
menos de 3000
3000 a 5000
5000 a 7000
7000 a 9000
9000 a 11000
11000 a 13000
13000 a 15000
15000 a 25000
Figura n 1: Cuantificacin de Inspecciones de Cauce por tamao en hectreas

g) La transformacin cualitativa de las Inspecciones de Cauce: revalidacin de la
descentralizacin

La conformacin autrquica del las Inspecciones de Cauce, de origen consuetudinario
recogido constitucionalmente, se haba debilitado en los hechos a lo largo de dcadas del desarrollo
de las polticas intervensionistas propias del modelo de Estado que se impuso hasta la ltima
dcada del siglo pasado.
En consecuencia, y siguiendo los lineamientos del nuevo paradigma estatal, en la
administracin del agua de Mendoza se procur un fortalecimiento de la administracin hdrica que
corresponda a los entes pblicos no estatales, instando que los mismos reasumieran las labores que
les eran propias, y que el Estado, a travs del Departamento General de Irrigacin, haba subsumido
de hecho
113
.
De esta forma, en lugar de seguir la receta privatista propia de la poca en lo que a
reestructuracin estatal se refera, se procur que parte de la tarea que en ese momento realizaba el
ente estatal fuera reasumida por sus legtimos responsables: los usuarios.
As, la referida norma especific que las Inspecciones de Cauces son personas de derecho
pblico sin fines de lucro, que gozan de autarqua y plena capacidad para actuar en los mbitos del
Derecho Pblico y Privado. Eligen sus autoridades, elaboran sus presupuestos, conforme con lo
dispuesto por el artculo 187 de la Constitucin Provincial. Se constituyen de pleno derecho por
todos los usuarios titulares de derecho de uso de aguas pblicas, cuya dotacin se suministre a
travs de un mismo cauce o de un sistema de cauces especficamente determinado
De esta forma, el ordenamiento jurdico mendocino potencia a los consorcios de usuarios del
agua, revitalizndolos en el marco de un proceso de reestructuracin estatal
114
que, en lugar de

113
Cierta experiencia similar, aunque de menor dimensin, fue impulsada en otros Estados provinciales argentinos que
histricamente han seguido la conformacin institucional mendocina. Al respecto, consultar Daniel Oscar Coria Jofr,
Reorganizacin y transferencia de la administracin del agua a los usuarios. Experiencia de la provincia de San Juan
(Argentina), y Juan Eduardo Taboada, El riego en Tucumn (Argentina): proyecto de transferencia, ambos en
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Contribuciones al Taller sobre aspectos de la
privatizacin de las empresas de servicios pblicos relacionadas con el agua en las Amricas (LC/R. 1723), mayo de
1997, ps 3 a 32 y 70 a 75 respectivamente. En una escala mayor, Jos Mara Sumpsi Vias et al, Polticas e
instrumentos de la gestin del agua en la agricultura, cap. 1, vol II, ob cit, p. 18, han observado que la transferencia a
los usuarios de los Distritos de Riego Pblico constituye uno de los principales elementos de la poltica de regado en
Latinoamrica, estando muy avanzada en Mxico y Per; en plena fase de transferencia en Ecuador, Colombia y
Guatemala; en sus inicios en Brasil, Venezuela y Panam; y en proyecto en Costa Rica, Guayana, Jamaica y Repblica
Dominicana.

114
Caracteres propios del proceso de Reforma del Estado, como la racionalizacin y reduccin de la burocracia estatal,
pueden verse en esta repotenciacin de las corporaciones de usuarios del agua al fijar la Ley 6405 en el art. 25
transferir a un sector privado el cumplimiento de ciertas actividades de gestin hdrica, procur
reintroducirlas en un sector pblico no estatal compuesto por sus gestores originales y principales
interesados: los usuarios.
Esta interesante solucin permite aspirar a que las Inspecciones de Cauce cumplimenten ms
eficazmente su labor que una empresa privada. Ello, en cuanto esta ltima acta por su naturaleza
inmersa en un afn de lucro limitado al capital empresario, mientras que los consorcios de usuarios,
sin ese afn sectorial, deben procurar el inters privado que aglutina a todos sus integrantes
115
, es
decir el inters de los usuarios.
116


h) Las Asociaciones de Inspecciones de Cauce
Pero la Ley 6405 no slo repotencia a las Inspecciones de Cauce, dndoles la dimensin
institucional que les corresponda por su naturaleza y origen histrico.
Adems, introduce en el ordenamiento vigente una nueva estructura no estatal que las
Inspecciones, en forma voluntaria, podran conformar: las Asociaciones de Inspecciones de Cauce.
En efecto, establece la ley 6405 que las Inspecciones de Cauce podrn agruparse en
Asociaciones, para el mejor cumplimiento de sus fines o para la defensa de los derechos y fomento
de los intereses de las comunidades de usuarios agrupadas; en la medida que sean compatibles con
una administracin eficiente del recurso para todos los usos y en procura del bien comn zonal.
Para la conformacin de las Asociaciones de Inspecciones se requiere el consentimiento
expreso de las Inspecciones de Cauces con voluntad de asociarse, manifestando a travs de sus
respectivas Asambleas Generales de Usuarios y sin afectar sus autonomas. El Departamento
General de Irrigacin emitir el acto aprobatorio respectivo. (art. 15).
Estos entes, regulados primeramente por la Resolucin 163/93 del H. Tribunal
Administrativo del Departamento General de Irrigacin, al igual que las Inspecciones que la
integran, gozan de plena capacidad jurdica para actuar en el mbito del derecho pblico y privado,
encontrndose facultadas para elaborar sus propios estatutos de organizacin y funcionamiento;
designar sus autoridades y administrar sus rentas, bajo la supervisin del Departamento General de
Irrigacin de conformidad con el Art. 187 de la Constitucin Provincial (art. 16 Ley 6405).
Su objeto, de acuerdo a la norma mentada, implica sugerir y orientar criterios de
optimizacin en la prestacin del servicio y en el mejor aprovechamiento y conservacin del
sistema hdrico zonal; cumplir subsidiariamente todas aquellas actividades de asistencia, promocin
y coordinacin que superen la posibilidad de ser ejercidas eficientemente por las Inspecciones de
Cauces; y estimular la realizacin de otras actividades afines, que tiendan al desarrollo socio
econmico regional. Para ello, se las inviste con las facultades de adquirir o arrendar bienes para su
normal desenvolvimiento; celebrar contrataciones de personas y servicios necesarios para su
funcionamiento; y ejecutar todo otro acto jurdico ajustado a su objeto.
La Ley 6405, fija en su art. 20 determinados rganos necesarios: el Directorio y la
Sindicatura.

previsiones especficas para la transferencia de personal desde el Departamento General de Irrigacin a esos organismos
no estatales.
115
Carl Bauer, Contra la corriente, ob cit, p. 114, observa en el anlisis de la realidad chilena que la determinacin
de derechos de propiedad fuertes coadyuda a consolidar la autonoma de los consorcios de usuarios.

116
La presencia de un inters privado general de todos y cada uno de los integrantes del consorcio, aunque distinguible
del mero inters de cada uno de ellos, es reconocido en la sentencia del Tribunal Supremo espaol del 14/03/1994
(Sala Primera) en la que se observa que en las corporaciones de usuarios espaolas, similares a las mendocinas, si bien
resultan pblicas, no pueden ser asimiladas totalmente a la Administracin, por cuanto presentan un sustrato de base
privada sobre el que se desarrolla una tcnica de autoadministracin.
De esta manera, se permite a las Inspecciones de Cauce adoptar a su arbitrio una estrategia
organizativa que debe tender a una mejor escala de funcionamiento en los aspectos operativos, sin
que los consorcios de usuarios pierdan su individualidad, o la competencia y jurisdiccin que la ley
les encomienda.
En la actualidad, se han conformado 17 Asociaciones de Inspecciones de Cauce, que como
organismos asociativos de 2 grado renen a usuarios de la mayor parte de las Inspecciones de
Cauce de la Provincia de Mendoza
117

i) Consecuencias de las transformaciones operadas.
Si bien la unificacin de Inspecciones de Cauce persigui lograr una escala adecuada de
gestin, anlisis econmicos efectuados
118
dan pautas de que el objetivo pretendido no se ha
alcanzado plenamente en el grado de transformacin producido.
El tamao de las Inspecciones de Cauce observado en relacin al nmero de hectreas bajo
regado ubicadas en sus jurisdicciones territoriales, nos permite afirmar que en Mendoza,
principalmente su dimensin mayoritaria es de menos de 3000 hectreas.
La relacin entre costo de funcionamiento de las Inspeccin de Cauce y la cantidad de
hectreas irrigadas bajo su administracin, permite sostener que en general existe una correlacin
entre ambas variantes, tal como surge del ejemplo que se presenta en la figura n 2:

TamaoyCostopor hectrea
(RoTunuynInferior)
R
2
=0,5642
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000
TamaoInspeccin(hectreas)
C
o
s
t
o

p
o
r

h
e
c
t

r
e
a

Figura n 2: Relacin Costo por hectrea/Tamao de IC. Caso Ro Tunuyn Superior





117
Del total de Inspecciones de Cauce de Mendoza, slo no estn asociadas 54 Inspecciones

118
Jorge Day, Descentralizacin en materia hdrica, Departamento General de Irrigacin, 2001

Igualmente, y recordando que en la mayora de los casos las Inspecciones de Cauce de
Mendoza presentan superficies menores a 3000 hectreas, debe apreciarse que en todos los casos
analizados es en esa escala de organizacin donde aparecen los costos ms elevados por hectrea,
sin perjuicio de la correlacin entre costos y superficie expresada en la mayora de los supuestos.
A pesar de estas observaciones econmicas, y recordando que el fundamento del sistema de
Inspecciones de Cauce se basa en la representatividad y participacin del usuario, debe tenerse
presente que existen anlisis que aseguran una disminucin de la participacin en aquellas
Inspecciones de mayor tamao, aunque la mayor escala brinda a su vez solidez institucional al
sistema representativo.
As lo ha sostenido Cesar Magnani,
119
quien ha observado una disminucin del porcentaje
de votantes que concurren a sufragar para elegir Inspector de Cauce a medida que el tamao de la
Inspeccin aumenta, pero a su vez deja al descubierto un mayor porcentaje de Inspecciones de
Cauce donde el proceso electoral fracasa
120
en relacin a los consorcios de menor dimensin. La
siguiente figura n 3 expresa tales observaciones:


Participacin usuarios en elecciones IC
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0a400 400a800 800a1500 1500a3000 3000a6000 + de 6000
tamao IC en hectreas
%
% votantes
% IC con
proceso
electoral
concluido
Figura n 3: Relacin Tamao de IC/participacin electoral/conclusin proceso electoral

Con el esquema institucional habilitado por la Ley 6405, las Inspecciones de Cauce
tendieron a constituir Asociaciones de Inspecciones de Cauce que las agrupasen en una escala ms
econmica. Esta medida, si bien de orden cuantitativo, surge durante el proceso cualitativo (Ley
6405) y facilita el mismo mediante la conformacin de estructuras burocrticas facilitadotas del
cumplimiento de las funciones reasumidas
Sin embargo, un anlisis
121
de los resultados de este proceso de transformacin realizado en
base a los presupuestos de las Asociaciones de Inspecciones del ao 1998 demuestra que salvo la
cuenca del Ro Tunuyn- las Asociaciones dependen en gran manera del financiamiento y subsidio
implcito que les otorga el Departamento General de Irrigacin, incluso en riesgo de la buscada
descentralizacin.


119
Cesar Magnani, Administracin de las Aguas en la Provincia de Mendoza Argentina. Descentralizacin y
participacin del usuario como rasgos determinantes de la gestin hdrica para regado, tesis, Mendoza, 1991., p. 78.
120
En este caso las autoridades del cauce son designadas de oficio por el DGI, lo que elimina la idea de
representatividad que promueve el sistema.

121
Departamento General de Irrigacin y Facultad de Ciencias Econmicas (UNC), anlisis organizacional de las
asociaciones de Inspecciones de Cauce, Mendoza, 1998
Es significativo adems que en general, a mayor tamao de Asociacin (en superficie bajo
regado) mayor proporcin de gastos corrientes concentra (el promedio es superior al 75% del
presupuesto), disipando cualquier nocin de economa de escala y dando lugar a considerar la
presencia de organizaciones autopoyticas que generan recursos y los invierten mayoritariamente en
su propia subsistencia.
Igualmente, se ha observado que las Asociaciones de Inspecciones, compuesta en gran parte
por personal proveniente desde el Departamento General de Irrigacin que fue transferido en el
proceso de reforma y reduccin estatal implementado, han trasladado a su estructura interna
distintos vicios burocrticos que presentaba el organismo estatal en forma previa a la
reestructuracin.
122

Sin embargo, tambin se ha considerado que luego de diez aos de existencia institucional
de las Asociaciones de Inspecciones de Cauce, las mismas han alcanzado un cierto grado de
desarrollo que implica un nivel bsico de consolidacin, siendo necesario profundizar la
descentralizacin, aunque ajustando aspectos vinculados a una mayor participacin del usuario y
vinculando la gestin hdrica con la produccin y desarrollo socioeconmico regional mediante
asistencia tcnica y empresarial al usuario. Tales conclusiones son practicadas en razn de ciertos
indicadores expresados en la siguiente tabla n 1, los que reflejan una comparacin entre la
situacin de la gestin hdrica en los cauces menores antes y despus del proceso de transferencia
hacia los consorcios de usuarios:
123


Tabla n 1: Indicadores desarrollo de Asociaciones de IC
VARIABLE INDICADOR 1993 2002 DIFERENCIA
RECAUDACION Porcentaje Cobro Ejercicio Vigente 38,00 % 67,00 % + 29,00 %
Longitud de red 2 revestida 750 m 1950 m + 1200 m OBRAS POR
ADMINISTRACION Construccin aforadores 8 54 + 46
Reparacin de compuertas 80 140 + 60
Nmero de maquinas en la zona 4 21 + 17
CONSERVACION
Conservacin red 2 en longitud 190 km 525 km + 335 km
Iniciacin de expedientes 3500 2000 -1500 ACTUACIONES
ADMINISTRATIVAS Atencin y resolucin de temas 4000 7500 + 3500
Medicin de caudales red 2 y 3 36 120 + 84 ASISTENCIA
TECNICA Elaboracin proyectos 28 70 + 42
IC con pedido de adelantos de fondos 42 18 - 24
% cuota usuario manejada por IC 32,20% 60,85% +28,65 %
SITUACIN
FINANCIERA
% cuota usuario manejada por DGI 65,10% 39,15 % -25,95 %

Debe observarse adems que existe una cierta falencia en el sistema representativo y en la
consiguiente legitimidad democrtica de las autoridades de cauce, siendo ello consecuencia de una
cierta apata participativa de los mismos usuarios.
El porcentaje de usuarios que emite voto para la designacin del Inspector es relativamente
bajo, a pesar de la obligatoriedad del mismo y de la existencia de sanciones a los usuarios que no
votan. A su vez, el siguiente cuadro y tabla expresa el porcentaje de usuarios que han participado en
las Asambleas anuales para determinacin del presupuesto del cauce y la aprobacin de la rendicin
de cuentas del Inspector, observndose que los fondos que administra el Inspector de Cauce y la
aprobacin de tal administracin es realizada en la prctica por un nmero limitado e insignificante

122
Elsa Correa de Pavn, Experiencia en la modernizacin de la administracin del agua en Mendoza, en Anales del
Congreso Nacional de Aguas, T 5, Ed. Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, 1998, p. 569 y ss., quien observa
que idntica problemtica se presenta con los entes reguladores de Mendoza

123
Mario Salomn y Santiago Ruiz Freites, Proceso de Descentralizacin en la Administracin del Recurso Hdrico.
Asociacin de Inspecciones de Cauces Cuenca del Ro Mendoza (Argentina), en FAORLC, III Congreso
Latinoamericano de Cuencas Hidrogrficas, Arequipa., Per, 2003, Resmenes.3.1.C.
de usuarios, deslegitimndose el sistema por perder en la prctica legitimidad y existir el riesgo de
una captacin de la voluntad de la Asamblea por el Inspector de Cauce. La siguiente Tabla n 2
expresa la participacin limitada observada:


Tabla n2: Usuarios participantes en Asambleas
Asistentes Asambleas de Usuarios de IC
promedio por cuenca Cuenca
Aprobacin Rendicin de
Cuenta ao 1998 (mayo
1999)
Aprobacin presupuesto
2000 (Octubre 1999)
Aprobacin Rendicin de
Cuenta ao 1999 (mayo
2000)
Total de
usuarios
n usuarios
participantes
% usuarios
participantes
n usuarios
participantes
% usuarios
participantes
n usuarios
participantes
% usuarios
participantes
Ro Mendoza 35093 498 1.41 996 2.83 811 2.31
Ro Tunuyn Inf. 16871 323 1.91 397 2.35 254 1.5
Ro Tunuyn Sup. 6302 161 2.55 179 2.84 155 2.45
Ro Atuel 11175 390 3.48 650 5.81 571 5.10
Ro Diamante 12725 141 1.1 359 2.81 270 2.12
Ro Malarge 523 s/d s/d 34 6.5 37 7.07


Como puede apreciarse en la tabla precedente, en ninguna de las cuencas la participacin en
las Asambleas que rigen la economa y finanzas de los consorcios de usuarios, y que aprueban los
gastos efectuados por el Inspector de Cauce, han tenido una participacin significativa. Es ms, en
las principales cuencas provinciales no se llega al 3% de asistencia.
Un anlisis individual de Inspecciones de Cauces demuestra que en algunos casos la
participacin de usuarios en la vida del consorcio es slo una invocacin formal, ya que su
porcentual no es indicativo de participacin o representatividad alguna. Los siguientes datos
corresponden a las Asambleas de Usuarios de Mayo del ao 2003 (Aprobacin Rendicin de
Cuentas 2002) y han sido tomados como muestra aleatoria de las distintas Inspecciones de Cauce de
Mendoza, seleccionando las Inspecciones de Cauce de una Asociacin de Inspecciones y una
Inspeccin no asociada en cada cuenca
124
. Dichas muestran, que se expresan en la Tabla n 3,
indican en general valores muy inferiores a los promedios registrados en 1999 y 2000 y que fueran
reproducidos anteriormente.
Tabla n 3: Usuarios participantes en Asambleas
Cuenca Asociacin Inspeccin de Cauce Cantidad total de
usuarios
n participantes
en Asamblea
% de usuarios que
participaron en la
Asamblea
Cl. Manzano 155 11 7
Cl. Mtz. Valle de Uco 2685 25 1
Cl. Vista Flores 733 12 1.6
A Claro 1261 4 0.31
A Grande 118 10 8.47
M. de Tunuyn 565 10 1.76
Arroyos y
Vertientes
A Salas Caroca 1117 11 0.96
Tunuyn Sup
NO ASOC. A Yaucha Aguanda 2110 9 0.42
Malarge No existen
Asociaciones
Cl. Caada Colorada 460 6 1.3


124
Informacin suministrada por Dpto. Asistencia y Promocin Organizaciones de Usuarios de la Direccin de Gestin
y Desarrollo del DGI.
Lujan Oeste 6768 28 0.41
Hijuela La Falda 1748 10 0.57
Rama Jarillal 10018 31 0.3
Cl. del Oeste 60 5 8.33
Ha. Civit 1451 3 0.2
Ra. Tajamar 4258 11 0.25
Cl. Compuertas 643 9 1.39
Primera Zona
Lujn Sur 2843 9 1.3
Mendoza
NO ASOC. Cl. Barrancas y Espino s/d 519 s/d
Cl. Mtz. Correa 405 8 1.97 Atuel
Superior Cl. Arroyo 1071 4 0.37
Atuel
NO ASOC. Cl. Mtz. Babacci 1000 12 1.2
Diamante No existen
Asociaciones
Sta. Mara del
Vencedor
1300 9 0.69


Finalmente, es de destacarse que el proceso de transformacin cualitativa desarrollado a
partir de la Ley 6405 coincide con un aumento de los costos por hectrea de cada uno de los cauces,
pudiendo tener tal situacin distintas explicaciones, tales como la implementacin de las funciones
anteriormente usurpadas por el Estado y que los consorcios de usuarios reasumieron en el proceso
de descentralizacin, el financiamiento de la nueva estructura que implicaron las Asociaciones
reconocidas legalmente por la Ley 6405
125
, o el aumento en el valor de los viticos que se fijan en
cada cauce a fin de cubrir la necesidad del Inspector, o una combinacin de todos ellos.
El crecimiento del valor de la cuota o prorrata correspondiente a cada cauce, no se
correlaciona con ningn crecimiento similar en el valor de los costos de la administracin central
que desarrolla el Departamento General de Irrigacin, ni con los costos de las obras que son
realizadas por el Departamento General de Irrigacin y posteriormente reembolsadas por los
usuarios beneficiados en forma directa.
A modo de ejemplo, la figura n 4 indica los aumentos en la cuenca del Ro Mendoza
graficados sobre el promedio de las prorratas de las Inspecciones de Cauce de la Asociacin de
Inspecciones de Cauce de la Segunda Zona, situacin que puede describirse como generalizada y
presente en todos los casos.


125
Elsa Correa de Pavn, Experiencia en la modernizacin de la administracin del agua en Mendoza, en Anales del
Congreso Nacional de Aguas, ob cit, observa la existencia de malestar entre los usuarios con motivo del costo que
implic la nueva estructura.
Cuota Inspeccin
2 Zona Ro Mendoza
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
$

p
o
r

h
e
c
t

r
e
a

Figura n 4: Aumento valor cuota Inspeccin

Igualmente, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Mendoza ha comenzado a comprender
el sentido del proceso concretado, siendo un claro ejemplo de ello el precedente recabado en el ya
referido fallo Troncoso.
126

En tal sentencia la Suprema Corte expres en pleno que El art. 187 de la Constitucin
Provincial determina que las autoridades de riego (canales, hijuelas y desages), no slo deben ser
democrticamente elegidas por los regantes, sino que a ellas les corresponde administrar sus
rentas sin perjuicio del control de las autoridades de Irrigacin. En igual sentido, el art.193 se
refiere a que la ley de Irrigacin, al reglamentar el gobierno y la administracin del agua de los
ros de la Provincia podr dar a cada uno de ellos su direccin autnoma, sin perjuicio de su
dependencia del departamento de Irrigacin con arreglo a la misma. De lo que se infiere el espritu
democrtico y participativo de las autoridades tanto de las que administran los ros o sub-
delegaciones como de las autoridades de cauce o inspecciones.
La Ley de Aguas demuestra en toda su normativa la existencia de una verdadera autarqua
funcional de las autoridades de cauce y un control jerarquizado en las rendiciones de cuentas de
las ejecuciones presupuestarias. Se destaca, por sobre las cosas la capacidad de designar
empleados o las atribuciones de asignar sueldos, demostrando en la prctica una verdadera
separacin de funciones, atribuciones y capacidades asignadas por la ley de aguas a las diferentes
autoridades de cauce.
Es verdad que ni la Constitucin, ni las leyes posteriores hasta la sancin de la ley 6.405
definan con claridad y precisin la naturaleza jurdica de las inspecciones de cauces y su
personalidad jurdica. Empero, la autarqua administrativa de las inspecciones de cauce tiene su
origen en la propia Constitucin de Mendoza y reconoce su organizacin de la propia historia y de
la idiosincrasia del sistema de riego provincial herededado ya desde la ms acendradas culturas
criollas y huarpes y que han constituido la nota esencial de los mendocinos en su evolucin
histrica. La ley 6.405 le asigna especficamente tal naturaleza jurdica, tomada de las notas


126
Suprema Corte de Justicia in re TRONCOSO, CARMELO RAFAEL / DEPARTAMENTO GENERAL DE
IRRIGACIN, Fecha: 11/11/2001, Tipo: Corte En Pleno, Tribunal: Suprema Corte De Justicia, Ubicacin: S303-313,
Fichero: 31-A, Materia: Contencioso Admininstrativo, Magistrados: Nanclares Bhm Salvini
caractersticas de la organizacin institucional de la irrigacin dada por nuestra carta
Fundamental, pero ya reconocida por la vieja Ley General de Aguas.
Esta clara sentencia supo ver en las Inspecciones de Cauce una organizacin autrquica del
Estado, aunque controlada. Y la solucin es acertada, en cuanto exigir que el Estado corresponda en
forma solidaria por toda responsabilidad del cauce, es incitar al Estado a desplegar una poltica de
inmiscuimiento en la oportunidad, mrito o conveniencia de lo que deciden los usuarios reunidos en
Inspeccin de Cauce, invadindose as la vida interna de los consorcios de usuarios.
El Estado no debe responder por los actos propios de la vida de las Inspecciones de cauce,
salvo que se acredite un deficiente control por parte de la reparticin estatal que desemboca en las
responsabilidades en juego.
A pesar de este avance jurisprudencial que pareca superar los criterios intervensionistas de
antao, un precedente posterior
127
ha seguido el criterio precedente fijado en el ya referido fallo
Vidal
128
, pretendiendo distinguirse la situacin del caso Troncoso bajo el argumento de que esta
responde a una relacin laboral subjetiva, mientras que los daos proveniente de como cauces hacen
responsables al DGI por entender que el mismo es guardin de los mismos junto a las Inspecciones
de cauce.
Este nuevo decisorio judicial desencaja con la nocin de autarqua en cuanto en el caso no se
consider al DGI en su papel de organismo regulador que debe controlar el actuar de los consorcios
de usuarios
129
, adjudicndole una funcin de coguardin junto a las Inspecciones de cauce- de la
red de distribucin hdrica.

j) Repercusin de las transformaciones en la estructura estatal
Resulta de inters prctico a los fines de considerar la eficacia del proceso de reforma estatal
producido en torno a la administracin general de las aguas observar como repercuti el mismo en
la estructura estatal.
En efecto, una de las principales caractersticas de tal proceso debe ser el
redimensionamiento del Estado hacia una estructura racionalizada, lo que puede apreciarse en la
evolucin de ciertos indicadores como el balance financiero del sector estatal, de su planta de
personal, y de los tributos requeridos a la comunidad para el sostenimiento del sector estatal.
En tal sentido, la siguiente figura n 5
130
muestra la evolucin de los ingresos y egresos del
Departamento General de Irrigacin en el momento en que se implement el proceso de
transformacin cualitativa, pudindose apreciar que el organismo evolucion de una etapa de dficit
a un desarrollo financiero equilibrado con mayor recaudacin que gasto pblico.



127
Suprema Corte de Justicia, Sala I, in re DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACION EN J: ABREGO
CRUCEO EMILIA C/DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACIN P/D Y P S/INC. CAS., Fecha 31/07/03,
Magistrados: Romano y Moyano
128
Suprema Corte de Justicia, in re DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACION EN J: VIDAL H.N.
C/DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACIN P/D Y P, Fecha 29/05/1989, donde se sostuvo la responsabilidad
del DGI por un supuesto sometimiento jerrquico de las Inspecciones de Cauce al mismo.
129
En este supuesto, el D.G.I. debera haber respondido slo si se comprobaba una deficiencia en el contralor que le
corresponde, aspecto que no fue considerado en el pleito.

130
Departamento General de Irrigacin, Modernizacin de la administracin del agua en la Provincia de Mendoza.
Repblica Argentina, 1991-1996, ob cit., p. 9.

Figura n 5: Relacin Ingresos/Egresos DGI


Igualmente, la reestructuracin efectuada permiti disminuir en ms del 55% la cuota
sostenimiento que tributan los usuarios para el financiamiento del Departamento General de
Irrigacin. La siguiente figura n 6
131
observa la evolucin expresada en el canon anual promedio
de todas las cuencas provinciales durante el periodo en que se concret la referida transformacin
cualitativa, pudindose apreciar una disminucin en el valor del concepto referido manifestada en
pesos constantes por hectrea.

41.91
26.54
23.67
21.25
17.98
0
10
20
30
40
50
1991 1992 1993 1994 1995
$
/
h
a

a

v
a
l
o
r

c
o
n
s
t
a
n
t
e
cuota DGI

Figura n 6: Evolucin cuota DGI

Esta disminucin tributaria, combinada con el aumente de las cuotas fijadas por las
Inspecciones de Cauce, implic que en el monto total que corresponde pagar a cada usuario en
razn de su concesin
132
, se produjera una modificacin en los porcentaje correspondiente a los

131
Eduardo Sancho, Participacin de los usuarios en la administracin de las aguas, en The World Bank. Seminario
Viaje de Estudios a Mendoza-Argentina, Ed. DGI y INCYTH, Mendoza, 1995, p. 119. En igual sentido,
Departamento General de Irrigacin, Modernizacin de la administracin del agua en la Provincia de Mendoza.
Repblica Argentina, 1991-1996, ob cit., p.10.

132
La contribucin financiera que corresponde a cada usuario en razn de su concesin est compuesta principalmente
por tres conceptos de distinta naturaleza jurdico econmica: a) la cuota sostenimiento (prevista por el art. 196 Const.
Prov y regulada por Leyes 322 y 4290) resulta un impuesto tendiente a satisfacer los gastos propios del
desenvolvimiento estatal que corresponde al Departamento General de Irrigacin; por su naturaleza impositiva no
retributiva de servicio dicha obligacin tributaria es independiente dela posibilidad de uso efectivo del recurso, y es
consorcios de los usuarios y al Estado, disminuyendo el de ste ltimo a favor de aquellos. La
figura n 7
133
da cuenta de lo referido.



Figura n 7: Relacin contribuciones financieras DGI/IC/Obras



Finalmente, el equilibrio presupuestario y la disminucin tributaria fue acompaado con una
notoria racionalizacin de la planta estatal, la que se redujo en ms de un tercio de su composicin
histrica. La siguiente figura n 8
134
da cuenta de la evolucin de la misma.


fijada por el H. Tribunal Administrativo del DGI. b) la cuota Inspeccin o prorrata: (prevista por la Ley 6405) es la
cuota parte fijada por la Asamblea de Usuarios para el financiamiento de la operacin de la Inspeccin de Cauce,
respondiendo a la nocin de tasa retributiva de servicios. c) el concepto obras: (fijado principalmente por la Ley de
Aguas y el Decreto Ley 555/75) resulta una contribucin por mejoras que reembolsa el costo de las obras practicadas en
cada cauce.
133
Departamento General de Irrigacin, Modernizacin de la administracin del agua en la Provincia de Mendoza.
Repblica Argentina, 1991-1996, ob cit., p.12.

134
Eduardo Sancho, Participacin de los usuarios en la administracin de las aguas, en The World Bank. Seminario
Viaje de Estudios a Mendoza-Argentina. En igual sentido, Departamento General de Irrigacin, Modernizacin
de la administracin del agua en la Provincia de Mendoza. Repblica Argentina, 1991-1996, ob cit., p. 13. Ambos
trabajos completados por los autores.
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2
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0
0
4
n empleados
Figura n 8: Evolucin planta personal DGI

EL SERVICIO PBLICO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

La gestin del servicio pblico de agua y saneamiento en Mendoza

En la doctrina argentina tradicional, citando a Rafael Bielsa, se ha considerado a los
servicios pblicos como toda accin o prestacin realizada por la administracin, directa o
indirectamente, para la satisfaccin concreta de necesidades colectivas, asegurando esas
prestaciones por poder de polica
135
.
Siguiendo a la Dra. Mara Gabriela Abalos
136
, podemos decir que surge de los principales
lineamientos en materia de servicios pblicos contenidos tanto en la Constitucin Nacional
Argentina como en los textos provinciales, y en algunas leyes y cartas orgnicas municipales, que
es atribucin provincial la competencia para crear, organizar y suprimir servicios pblicos, y slo
por excepcin proceder la competencia nacional respecto de aquellos servicios pblicos previstos
como tal por la propia norma nacional.
Por otra parte resulta ser el Poder Legislativo en quien descansa, en principios, el poder
policial o regulatorio original- el rgano con facultades para crear, organizar, modificar y suprimir
tales servicios.
En el desarrollo territorial mendocino, basado primeramente en la fundacin de ciudades por
la exploracin y conquista espaola del siglo XVI y XVII, el abastecimiento de poblaciones
encontr una conformacin ms temprana que los restantes usos del agua. La regulacin del agua
destinada al consumo poblacional fue antecesora a las ulteriores regulaciones de los usos rurales.
137

Primeramente, en la ciudad de Mendoza la poblacin se serva de aguas desde el sistema de
acequias precoloniales que fueron adaptadas a partir de la fundacin del ncleo poblacional. Las
hijuelas penetraban por el oeste hacia el este atravesando las manzanas urbanas de modo tal que
servan a los distintos solares mediante el abastecimiento de cisternas domsticas que acumulaban
agua considerada potable.
138

En este contexto, se adoptaron determinadas medidas sanitaria a fin de garantizar la calidad
de las aguas destinadas al suministro poblacional, incluso con un rigor en la pena por
incumplimiento que sorprende a la luz de la realidad actual. En el caso, el Cabildo de Mendoza
dispuso en 1652 que el Alcalde actuara a fin de que ninguna persona lave ropa ninguna en la
acequia del Molino y la vengan a lavar a los pozos de agua que hay en esta ciudad por cuanto se
bebe cuasi todo el pueblo de dicha acequia y las personas que se hallaren en ella lavando ropa
sean presos y se les den cincuenta azotes atados al Rollo de la plaza y as mismo le condenen a
cuatro pesos de multa.
139

Con posterioridad, y en materia de servicios de abastecimiento poblacional, la Ley del
20/4/1868 resulta un antecedente de suma importancia en el actual proceso de reforma estatal que se
analiza: la misma concede la prestacin del servicio pblico de abastecimiento poblacional de la
ciudad de Mendoza al empresario Juan Videla Castillo, el que debera suministrarlo desde las aguas
del Challao, marcando cierta experiencia en la actual estrategia privatizadora de reforma del estado
emprendida sobre el mismo servicio.

135
Rafael Bielsa, Derecho.Administrativo, T.1 4 ed. Bs. As. 1947 pag. 155
136
Mara Gabriela Abalos, Los Servicios Pblicos en el Dcho. Pblico Provincial Argentino , en Jorge Sarmiento
Garca et al, Los Servicios Pblicos Rgimen Jurdico Actual, ed. Depalma, Bs. As., 1994, p. 207.
137
Guillermo Cano, "Bosquejo del Derecho Mendocino Intermedio de Aguas", ob cit, p 16.
138
Jorge Ricardo Ponte y Silvia Augusta Cirvini, Mendoza, donde las acequias encauzan la historia, ob cit., p. 12 y
13
139
Cabildo de Mendoza, "Actas Capitulares de Mendoza", T III (1652-1675), Imprenta Coni, Buenos Aires, 1974, p.
29.


Esta norma, junto a la experiencia en subasta del ramo de riego
140
, permiten ver que la actual
concepcin que ha imperado en el proceso de reforma estatal de finales del siglo XX no resultan del
todo extraas a la experiencia local.
Sin embargo, estos antecedentes no indican acabadamente la presencia de un verdadero
modelo o paradigma privatizador del sector hdrico mendocino en pocas pasadas:
141
por Ley del
31/5/1871
142
se expropia la vertiente Papagayos (ubicada a unos veinte kilmetro al oeste de la
ciudad de Mendoza) y los terrenos necesarios para proveer agua a la ciudad. Consecuentemente, por
Decreto del 21/9/1871
143
el gobierno provincial encarga al Ing. P. Von Allmen el estudio para
conducir las aguas desde Papagallos a la ciudad.
Es ms, sin perjuicio del contrato de concesin de 1868, en 1875 el gobernador Civit inicia
obras en forma directa para abastecer de agua a la ciudad desde El Callao. Las mismas, en 1884 se
encontraban en estado de abandono. Por ello, se dispuso en ese entonces el suministro poblacional
desde el Canal Jarillal, originado en el Canal Zanjn (actual canal Cacique Guaymalln) que
transporta aguas limpias desde el Ro Mendoza, construyndose en esa toma filtros. Estas medidas
de suministro beneficiaban al 10% de la poblacin.
144

Sin embargo, en la merituacin de tales contrastes debe tenerse en cuenta que en esos aos
el pas y Mendoza- sufra una epidemia de clera originada a partir de la guerra del Paraguay, lo
que exiga medidas sanitarias inmediatas. En ese entorno fue que se dispuso en esa oportunidad
(1868), para asegurar un adecuado abastecimiento pblico de agua apta para consumo, medidas
como abrir un nuevo pozo de balde en la principal plaza pblica (actual Plaza Independencia) y
conducir agua por caera desde Papagayos al centro de la plaza; traer agua a la ciudad desde Los
Jejenes y Las Higueritas y encomendar al agrimensor Enrique Schades un reconocimiento de las
aguadas de Papagayos, Higueritas, Jejenes y El Callao; la polica dispuso el cierre de pozos de agua
detenida, resumideros, pantanos y zanjas; se destinaron veinte carros policiales para brindar a la
poblacin agua acarreada desde El Callao; y se realiz una campaa de medicina preventiva indita
en el pas mediante la sugerencia de medidas de potabilizacin (hervir, etc el agua).
145

Ahora bien cabe destacar adems que en general en las constituciones dictadas en las
primeras dcadas del siglo pasado, caso de la Constitucin de la Provincia de Mendoza, no
encontramos mayor numero de disposiciones sobre servicios pblicos
146



140
La transferencia de actividades pblicas a la gestin privada es en Mendoza de vieja data en materia hdrica. Tal es el
caso de la subasta de aguas, la cual se daba a travs del contrato de abasto del ro. Tal contratacin trasladaba al
contratista (llamado subastador) la provisin de agua a los regantes y usuarios registrados y las obras y tareas necesarias
para ello. El subastador deba pagar un canon al Estado por la concesin, y obtena como ganancia la diferencia entre
ese canon y la recaudacin de lo pagado por los regantes en razn de sus derechos de agua. Un expediente de subasta
tramitado en1788 es reproducido en Juan Draghi Lucero, Cartas y Documentos Coloniales de Mendoza, Ed.
Culturales de Mendoza, Mendoza, 1993, p. 71 a 112.
141
Durante la poca previa a la Ley de Aguas de 1884, el paradigma estatal result netamente centralizado, incluso
como se analizar ms adelante- en perjuicio de entes autrquicos de regantes. Sin embargo, existi tambin una
descentralizacin burocrtica o desconcentracin enmarcada en ese modelo centralizado. Guillermo Cano, "Rgimen
Jurdico Econmico de las Aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-1884)", Ed. Librera de la
Universidad, Mendoza, 1941, p. 78 observa la presencia de una poltica estatal concreta al respecto, refiriendo para ello
al mensaje del Gobernador Arstides Villanueva a la H. Legislatura en 1873.
142
ROM, ao 1871, p. 260.
143
ROM, ao 1871, p. 299.
144
Adolfo Semorile et al, Historia de la medicina en Mendoza, Ed. De los autores, T 2, Mendoza, 1988, p. 362.
145
Adolfo Semorile et al, Historia de la medicina en Mendoza, ob cit, p. 335 a 346.
146
Mara Gabriela Abalos, Los Servicios Pblicos en el Derecho Pblico Provincial Argentino, ob. cit., p. 224

Sin embargo, y como se observ en la oportunidad de considerar la administracin general
de las aguas, la Constitucin de Mendoza de 1855 y su continuadora de 1871 dispusieron que la
distribucin de las aguas resultaba una atribucin excluyente de los municipios. Esa distribucin ha
sido enmarcada por la doctrina exclusivamente en las aguas de abastecimiento urbano, coincidiendo
esa interpretacin con la actuacin concreta de los municipios
147
.
En este contexto, y bajo las regulaciones de la Ley Orgnica de Municipalidades, la
Comisin Municipal de Higiene dispuso en 1886 medidas sanitarias relacionadas al saneamiento y
suministro de aguas, tales como desinfectar semanalmente las letrinas, tapar pantanos y pozos de
aguas estancados, hacer y limpiar acequias urbanas, prohibir sacar agua de acequias que no
estuvieran perfectamente limpias, destinar los efluentes industriales a sumideros especiales que
deban limpiarse diariamente bajo pena de clausura, prohibicin al Matadero de verter sus efluentes
al Canal Zanjn. Igualmente, el Presidente (Intendente) municipal de la ciudad de Mendoza
recomend no hacer uso del agua de las caeras de las acequias para las necesidades de la vida sin
hacerla hervir previamente, advirtiendo que el canal Jarillal, del que se proveen los filtros, recibe
desages de algunas propiedades de los Departamentos inmediatos y por ms precauciones que se
adopten sera imposible impedir que arrojasen algunas materias nocivas en el agua.
148

En la primera mitad del siglo XX en Mendoza el servicio de agua potable y saneamiento era
prestado en la ciudad capital de la provincia y en otras urbes de importancia por la Direccin de
Obras Sanitarias de la Nacin, la que se transform en un ente autrquico a travs de la Ley
13577.
149
A tal efectos, la Provincia de Mendoza suscribi diversos convenios particulares con
dicho organismo para solicitar y regir su actuacin en el territorio mendocino.
150

A partir de dicha norma nacional, la Provincia de Mendoza nunca adhiri al sistema
instaurado de contrato de adhesin para la solicitud de prestacin de servicios por parte de OSN. A
pesar de ello, OSN continu prestando los servicios ya acordados hasta 1980, ao de sancin de la
Ley 4451
151
.
Junto a la referida entidad nacional, en la Provincia de Mendoza el servicio de agua potable
y saneamiento era prestado en determinadas oportunidades por los Municipios locales,
152
o por la
Direccin Provincial de Energa,
153
hasta que se cre la Direccin de Obras y Servicios Sanitarios,
todos ellos dependientes del Gobierno de Mendoza.
Hasta el ao 1980 la prestacin, administracin y control del servicio publico de agua
potable, desages cloacales e industriales en el territorio de la Provincia de Mendoza estuvo en
manos de la Direccin de Obras y Servicios Sanitarios de la Provincia y de Obras Sanitaria de la
Nacin en forma conjunta.

147
Guillermo Cano, "Bosquejo del Derecho Mendocino Intermedio de Aguas", ob. cit, p. 19. Guillermo Cano,
"Rgimen Jurdico Econmico de las Aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-1884)", Ed. Librera de
la Universidad, Mendoza, 1941, p. 78 a 83
148
Adolfo Semorile et al, Historia de la medicina en Mendoza,, ob cit, p 360-361.
149
BO 02/11/1949
150
Por tal modalidad, OSN construa y administraba las obras de suministro hasta su amortizacin, momento en que
deba traspasar las mismas a la Provincia. Esos convenios fueron aprobados por la Legislatura de Mendoza mediante las
Leyes 115 (del ao 1899), 285 (1904), 424 (1907), 773 (1922), 813 (1923), 870 (1924), 887 (1926), 949 (1932), 1011 y
1046 (1933), 1267 (1938), 1442, 1471 y 1472 (1941), 1508, 1509, 1510 y 1537 (1942), 2190 (1952) y 2326 (1955).
151
BO 09/09/1980
152
As fue el caso de las ciudades de Lujn y Maip, dependientes de los municipios homlogos.
153
La cual, si bien tena por principal funcin la actividad elctrica, tambin se ocupaba de aquellas prestaciones de
agua potable que decida efectuar en forma directa el Gobierno provincial.

Posteriormente mediante un convenio aprobado por Ley 4451
154
, se transfiere a la Provincia
de Mendoza los servicios que prestaba la nacin, lo que se condice con una reforma del modelo
estatal mediante la provincializacin.
Dicha transferencia cre la necesidad de contar con un organismo propio que asumiera la
prestacin de dicho servicio y que implicara la fusin de los dos entes antes mencionados. En razn
de ello por Ley provincial 4479
155
se dispuso la creacin de la empresa OBRAS SANITARIAS
MENDOZA SOCIEDAD DEL ESTADO.
Dicha empresa estara conformada como nico socio por la Provincia de Mendoza y se
encontraba administrada por un Directorio cuya integracin era designada por el Ejecutivo
provincial.


La Privatizacin de Obras Sanitarias Mendoza SE

A fines de la dcada de los ochenta y principio de los 90, como ya mencionramos, comenz
a operarse en la Repblica Argentina la llamada Reforma del Estado, por lo que se produjeron
profundas transformaciones en la economa tanto nacional como provincial que afectaron
principalmente al sector publico. En tal marco, con la sancin de las Leyes Nacionales n 23.696 y
23.697 de Reforma del Estado y Emergencia Econmica, se inicia la llamada Etapa de las
Privatizaciones.
En la Provincia de Mendoza, en concordancia con la marcada tendencia presente en los
pases latinoamericanos
156
y en adhesin al modelo econmico nacional, se inici una poltica de
privatizaciones comenzando principalmente con Bodegas y Viedos GIOL, los Bancos
Provinciales, Los Nihuiles, los servicios de agua potable, desage cloacales e industriales y servicio
elctrico.
Concretamente y a travs de la Ley 6.044
157
, sancionada en agosto de 1993, se desarrolla el
reordenamiento institucional de la prestacin de los servicios de provisin de agua potable y de
saneamiento y la proteccin de la calidad de agua en el mbito de la Provincia de Mendoza.
En tal marco legal, el artculo segundo de la norma expresa que la separacin orgnica entre
las funciones de regulacin, control y polica de los servicios de agua potable y saneamiento,
correspondientes a la operacin de los mismos y la determinacin de la autoridad responsable en la
emisin de las normas de calidad del agua, constituyen los principios generales para la realizacin
de los siguientes objetivos: garantizar el mantenimiento y promover la expansin del sistema de
provisin de agua potable y desages cloacales e industriales; lograr que la operacin de los
servicios se ajuste a los niveles de calidad y de eficiencia, que se fijen al efecto; incentivar el uso
racional y eficiente del recurso hdrico, velando por la adecuada proteccin de la salud pblica y del
medio ambiente; establecer un sistema normativo que garantice la calidad y continuidad de los
servicios de saneamiento; fomentar el incremento de las inversiones y asegurar un rgimen
comercial y tarifario razonable y equitativo; disminuir el impacto ecolgico y econmico de la
contaminacin hdrica; perfeccionar la funcin de control de los servicios de saneamiento;
promover la participacin de los usuarios y de los trabajadores del sector en la prestacin de los
servicios; fomentar la incorporacin y desarrollo de tecnologas apropiadas, flexibles y accesibles

154
BO 09/09/1980
155
BO 25/11/1980
156
Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL), Tendencias Actuales de la Gestin del Agua
en Amrica Latina y El Caribe (LC/L.1180), agosto 1999, p. 55.


para mejorar la eficiencia y calidad en la prestacin de los servicios; y proteger adecuadamente los
derechos de los usuarios.
Cumpliendo tales principios y objetivos, se sujeta a concesin la operacin , del servicio de
provisin agua potable y saneamiento, reservndose el Estado Provincial las funciones de control,
regulacin y polica..
Por el art. 49 de la citada norma se declara sujeto a Concesin el servicio de agua
potable, desages cloacales e industriales, cuya gestin estaba a cargo de Obras Sanitarias Mendoza
Sociedad del Estado.
En consecuencia la ley 6044 prev la creacin a travs de un decreto del Poder Ejecutivo, de
una sociedad annima; la celebracin de contratos de concesin del servicio, y de transferencia de
activos y personal, y por ultimo la liquidacin de la Empresa OSM Sociedad del Estado. Contempla
adems la norma, la incorporacin de capital privado en dicha sociedad annima por aumento de
capital social. Prev tambin que al trmino de la concesin el servicio revertir al Estado
Provincial, con todas las instalaciones, adelantos tecnolgicos y mejoras, sin compensacin alguna,
consolidndose as en el ordenamiento positivo la nocin de titularidad estatal del servicio
concesionado.
Cumplimentando tales proyecciones, el Decreto N 1530/94 del Ejecutivo Provincial crea
OBRAS SANITARIAS MENDOZA SOCIEDAD ANONIMA.
En el contexto de la Ley 6044, constituida OSM Sociedad Annima ( Dec. 1530/94) se
inicio el proceso de incorporacin del capital privado. El proyecto original consista bsicamente en
articular dos contratos simultneos: por un lado, un contrato de concesin de servicios pblicos
entre la provincia de Mendoza y OSM SA; y por el otro en contrato de gerenciamiento entre OSM
SA y el Gerente Privado.
158

En ese contexto se llam a Licitacin Publica Nacional e Internacional para el otorgamiento
de dicho Gerenciamiento; no obstante ello, con posterioridad el Gobierno Provincial dio marcha
atrs y decidi reformular dicha licitacin a fin de que el aumento de capital se produjera con la
venta de las acciones de titularidad provincial. En consecuencia se envi un nuevo proyecto a la
legislatura, quien posteriormente por ley 6410
159
autoriz al Poder Ejecutivo a vender dichas
acciones por el procedimiento de licitacin publica nacional- internacional a la oferta ms
conveniente segn la capacidad tcnica para operar servicios sanitarios y el mejor precio, debiendo
respetarse a los oferentes que resultaron precalificados en el proceso licitatorio que se dejaba sin
efecto.
Entendemos acertado haber dejado de lado el proyecto de licitar el Gerenciamiento del
servicio pblico que deba concretar OSM SA, por ser ste un modelo jurdico originario de la
Comunidad Econmica Europea y de los Estados Unidos, que no cuenta con una base normativa en
nuestro pas que permitiera resolver en un marco de seguridad jurdica adecuado las controversias
que pudieran y que seguramente iban a producirse coexistiendo simultneamente un contrato de
Concesin (Provincia de Mendoza/ OSM SA) y un Contrato de Gerenciamiento (OSM SA
Gerente).
Junto con el traspaso de la actividad relativa al servicio pblico de agua potable y
saneamiento desde el sector pblico al privado, se cre una autoridad estatal responsable del
contralor de la nueva realidad que ello implica: El Ente Provincial del Agua y Saneamiento (EPAS).
Sobre el mismo, y su papel como ente regulador se expondr ms adelante.



158
Armando Martnez, "Transformacin del servicio pblico de agua potable y saneamiento en la provincia de
Mendoza. Alcances", en La Revista del Foro de Cuyo, n 28-1998, p. 100
159
BO 23/08/1996

La regulacin del servicio de abastecimiento poblacional

Junto a la transferencia del servicio entonces prestado por el Estado al sector privado, se
regul legalmente tal actividad, establecindose los aspectos fundamentales de la concesin y
operacin de abastecimiento poblacional.
El artculo 14 de la ley 6044 establece que el servicio pblico regulado por la dicha norma
comprende la produccin, distribucin y comercializacin de agua para abastecimiento de la
poblacin, incluida la potable, desages cloacales e industriales.
160

El servicio pblico as definido ser prestado en condiciones que aseguren su continuidad,
regularidad, calidad, generalidad y obligatoriedad, de manera que se logre la satisfaccin de las
necesidades de los usuarios y la proteccin del ambiente (art. 15).
Son operadores
161
del servicio pblico de agua potable y saneamiento sujetos a las
disposiciones de esa Ley, las personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, nacionales,
provinciales o municipales que realicen por cualquier causa la prestacin del servicio regulado por
esta Ley.
Los operadores preexistentes a la fecha de vigencia de la Ley 6044, determina el art. 31,
tendrn dos aos de plazo para adecuarse a sus disposiciones, adquiriendo el carcter de
concesionarios del servicio a todos sus efectos. Igualmente, corresponder a los municipios que
prestan los servicios regulados por dicha Ley al momento de su vigencia, la determinacin de sus
reas de expansin y remanentes
162
, dentro de la jurisdiccin respectiva. El E.P.A.S adoptar estas
delimitaciones para el cumplimiento de sus funciones. Los dems municipios de la Provincia
podrn constituirse en operadores de los servicios cuando as lo determinen sus respectivos
Concejos Deliberantes, quedado sujetos, en lo dems, a las disposiciones de esta Ley.
El operador del servicio pblico referido deber extender y renovar las redes externas,
conectar y prestar el servicio para uso domstico, comercial e industrial, en las condiciones que se
establezcan o convengan con este, a todo inmueble comprendido dentro de las reas Servidas y de

160
Segn el texto legal, se entiende por produccin de agua potable, la captacin y tratamiento de agua cruda para su
posterior distribucin en las condiciones tcnicas y sanitarias establecidas en las normas respectivas; por distribucin
de agua potable, el transporte y conduccin de agua producida hasta su entrega en el inmueble del usuario; por desages
cloacales o industriales, la conduccin de aguas servidas desde el inmueble del usuario hasta la entrega para su
tratamiento; por tratamiento de aguas servidas, la adecuacin de la calidad de stas a la norma de calidad admisible por
el cuerpo de disposicin final que se utilice; por disposicin de aguas servidas, la evacuacin de stas en cuerpos
receptores en las condiciones tcnicas y sanitarias establecidas en las normas de tratamiento y de calidad respectivas;
por comercializacin, la promocin, facturacin y cobranza de los servicios prestados.
161
El operador del servicio tiene en el texto legal los siguientes deberes y atribuciones: cumplir con las disposiciones de
esta Ley y aquellas que en su consecuencia se dicten; cumplir con las metas y condiciones que establezca el contrato de
concesin o el E.P.A.S., en su caso; informar sobre el estado de ejecucin de los planes de operacin, expansin e
inversin para su control por el E.P.A.S.; celebrar convenios para el cumplimiento de sus fines; actuar como sujeto
expropiante, previa aprobacin y determinacin de los bienes por el ente regulador; administrar y mantener los bienes
afectados al servicio; publicar los planes de expansin de la red operada y del servicio, para que los usuarios puedan
conocer sus derechos; cobrar tarifas, multas, recargos, reintegros por gastos y otras deudas por los servicios prestados;
elevar al E.P.A.S. un informe detallado de las actividades desarrolladas y la planificacin para el ao siguiente;
mantener la calidad del agua y del ambiente adoptando los sistemas de tratamientos adecuados; prestar el servicio en la
forma y condiciones que determine esta Ley, sus reglamentaciones y el E.P.A.S.
162
A los efectos de la Ley 6044, las reas a servir se dividen en tres:
-reas servidas: es el territorio donde se prestan actualmente los servicios;
-reas de expansin: es el territorio en el cual se prev la expansin de los servicios;
-rea remanente: es la que no posee servicios ni se encuentra incluida en reas de expansin. Los operadores tendrn
asignada un rea de expansin, determinando el contrato de concesin, las obras y trabajos a realizar en cada rea.
En las reas de expansin y en las remanentes se podr solicitar al E.P.A.S. la concesin del servicio por terceros
interesados.

Expansin. Por su parte, los propietarios de inmuebles a servir por el operador debern pagar los
servicios de acuerdo al rgimen tarifario correspondiente, y tambin se les podr imponer a la
conexin forzosa a las redes cloacales y de agua potable, soportar gratuitamente servidumbres con
objeto de abastecer de agua a otros usuarios, realizar la construccin de las obras domiciliarias
necesarias para la prestacin del servicio como par su mantenimiento. La imposicin de estas
obligaciones deber tener autorizacin expresa del ente regulador.
Se establece un sistema de financiamiento basado en tarifas fijadas por el Estado a partir de
la propuesta del ente regulador, el que elaborar las pautas tarifarias a las que se ajustarn los
operadores segn los siguientes principios generales: atender a objetivos econmicos, sociales y
ambientales, procurando en este caso el sostenimiento y promocin de los espacios verdes
vinculados directamente con la prestacin; y las tarifas debern reflejar los costos de operacin,
mantenimiento y amortizacin de los servicios y una retribucin razonable para el operador, en el
contexto de una administracin eficiente.
Garantizando an ms la solidez financiera del sistema, regula que el cobro judicial de los
servicios, reembolsos de obras, recargos y liquidaciones originadas en la prestacin de stos se har
efectivo por el procedimiento de apremio establecido en el Cdigo Fiscal de la Provincia o del
juicio ejecutivo en caso de que el operador sea una persona jurdica privada. Igualmente, adopta el
sistema instaurado por Ley 368
163
en el mbito del Departamento General de Irrigacin,
estableciendo que no se autorizarn transferencias o modificaciones de dominio del inmueble o
constitucin de otros derechos reales sobre ellos, sin que se acredite por los interesados estar al da
en el pago de los servicios. Los escribanos que no cumplieren con esta disposicin sern
solidariamente responsables de la deuda correspondiente.
Igualmente, el artculo 20 de la norma establece que podr suspenderse temporariamente el
servicio cuando se haya producido el vencimiento de dos facturas de pago de las tarifas o hayan
transcurrido ms de sesenta das desde el emplazamiento para el pago de contribuciones de mejoras,
multas, recargos y liquidaciones originados en la prestacin de cualquiera de los servicios.
Previamente deber emplazarse en forma fehaciente al moroso por quince das para que cancele la
deuda, bajo apercibimiento de suspender la prestacin. El restablecimiento del servicio se har en
forma inmediata una vez abonadas las deudas.
Sin perjuicio de todo ello, el artculo 26 de la Ley 6044 autoriza a que el Poder Ejecutivo
pueda otorgar subsidios para el pago del consumo de los servicios de agua potable y de desages
cloacales, a favor de jubilados y usuarios residenciales de escasos recursos, buscndose as mitigar
el efecto de las polticas basadas en el mercado sobre los sectores de recursos limitados.
A pesar de la definicin amplia de operador del servicio pblico aludida, para prestar tal
servicio, la Ley regula en los art. 36 y siguientes la concesin del servicio pblico en cuestin
164
, las
que tienen por objeto, el establecimiento, construccin y explotacin de los servicios pblicos de
provisin de agua potable y de desages cloacales por usuarios y por terceros interesados, en las
reas de expansin y remanentes que se delimiten con motivo de la aplicacin de esta Ley.
165

Las concesiones del servicio pblico sern integrales, comprensivas de todas las etapas de la
prestacin del servicio. Excepcionalmente, por razones de inters general, el E.P.A.S. podr
recomendar el otorgamiento de concesiones parciales. Cuando se otorguen concesiones parciales se

163
BO 03/12/1906
164
Dicha concesin es otorgada por el Poder Ejecutivo previo informe del ente regulador en base a los requerimientos
tcnicos exigidos, el programa de desarrollo propuesto y la menor tarifa de la prestacin. Cuando el inters general lo
haga necesario, se considerar el plazo de puesta en marcha de la prestacin de los servicios como criterio adicional de
adjudicacin (art. 40 Ley 6044)
165
La norma distingue expresamente la concesin del servicio pblico de agua potable de la concesin de uso de aguas
pblicas para concretar el referido servicio, indicando que las concesiones de aguas se rigen por su regulacin
especfica bajo la rbita del Departamento General de Irrigacin.

deber garantizar al usuario el acceso a todas las etapas del servicio. La concesionaria de la
distribucin del agua potable ser responsable de cobrar y recaudar de los usuarios el valor de todas
las prestaciones.
En el artculo 38 la Ley 6044 contempla que los usuarios
166
podrn establecer, construir y
explotar por s sistemas de provisin de agua potable y desages cloacales en reas de expansin y
en reas remanentes.
167
De esta forma, se abre la puerta a una importante participacin de los
mismos usuarios mediante figuras asociativas sin fines de lucro, que asemejan en cierta forma el
sistema instaurado en torno a los ya comentados consorcios de usuarios de agua (Inspecciones de
Cauce)
168
.


La proteccin del usuario

Ante el marcado avance de empresas privadas sobre la actividad pblica que compone el
servicio que se produce a travs del nuevo sistema instaurado por la transformacin estatal, la Ley
6044 especific los aspectos esenciales que hacen a los derechos y proteccin de los usuarios.
Esta regulacin, practicada en 1993, es acorde a la tendencia que posteriormente se vera
reflejada en el texto constitucional de 1994, y que fundamenta como veremos- la jerarqua
reconocida judicialmente a los entes reguladores.
169

Consideramos de trascendencia haber previsto en el rgimen de privatizacin propio del
proceso de Reforma del Estado normas de proteccin del usuario, por cuanto la retirada del sector
pblico en materias esenciales como el suministro de agua potable, y la delegacin de tales
actividades en un sector privado motivado por principalmente intereses econmicos, hace peligrar
la consecucin del bien comn que depende de tales actividades titularizadas en el Estado si las
mismas quedan libradas nicamente a leyes de mercado.
As, la norma provincial reconoci que todas las personas fsicas o jurdicas que habiten en
la Provincia tienen derecho a la provisin de agua potable, desages cloacales e industriales, en la
forma y condiciones que determine esta Ley y sus reglamentaciones.


166
La norma establece que los operadores que se constituyan por usuarios adoptarn la forma societaria ms adecuada,
para el cumplimiento de los objetivos del servicio, sea en forma de cooperativa, de consorcio o de asociacin civil.
167
Las concesiones se otorgarn, previa vista al operador actual del rea a fin de que, en un plazo razonable que
determinar la autoridad, conteste si se encuentra en condiciones de prestar el servicio en los mismos trminos
propuestos por los usuarios. En caso de negativa del operador, silencio o condiciones similares a las propuestas por los
usuarios, stos obtendrn la concesin del servicio. Otorgada la concesin, debern cumplir con todas las obligaciones
correspondientes a los operadores, de conformidad con esta Ley y las disposiciones del ente regulador, con excepcin
del componente lucrativo del rgimen tarifario.
168
Si bien las figuras asociativas que permite la ley no resultan de naturaleza pblica, su conformacin por usuarios y su
actividad sin fines de lucro permiten considerar anlogas ventajas en estas asociaciones de usuarios que las observadas
en las Inspecciones de Cauce con respecto a la opcin privatizadora desarrollada mediante un esquema empresario
lucrativo.
169
El art. 42 de la Constitucin Nacional luego de 1994 refiere: Los consumidores y usuarios de bienes y servicios
tienen derecho; en la relacin del consumo, a la proteccin de su salud, seguridad e intereses econmicos; a una
informacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin, y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveern a la proteccin de esos derechos, a la educacin para el consumo, a la defensa de la
competencia contra toda forma de distorsin de los mercados, el control de los monopolios naturales y legales, al de la
calidad y eficiencia de los servicios pblicos, y a la constitucin de asociaciones de consumidores y de usuarios.
La legislacin establecer procedimientos eficaces para la prevencin y solucin de conflictos, y los marcos
regulatorios de los servicios pblicos de competencia nacional, previendo la necesaria participacin de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.

Aclara en el artculo 33 que son usuarios actuales las personas fsicas o jurdicas cuyos
domicilios se encuentran en las reas servidas y son usuarios potenciales quienes estn en las reas
de expansin o remanente.
En tal contexto los usuarios actuales gozan de los siguientes derechos: a la prestacin del
servicio conforme al nivel de calidad que establezca el E.P.A.S.; de requerir al E.P.A.S. la
instalacin y restablecimiento de la prestacin del servicio en la forma y condiciones que determina
esta Ley, y a exigir el cumplimiento de los planes de expansin y metas que se fijen al operador; a
conocer, con la debida antelacin, el rgimen tarifario, su composicin, sus modificaciones, y a
recibir oportunamente las facturas correspondientes; a la rectificacin por el operador de las
facturas u otros cargos que no coincidan con el rgimen aprobado, pudiendo autorizar el E.P.A.S. la
suspensin del pago hasta la rectificacin; y a ser informado por el operador y el E.P.A.S. sobre
todos aquellos aspectos vinculados al servicio para el adecuado ejercicio de sus derechos; a
denunciar ante el E.P.A.S, cualquier accin u omisin cometida por el operador o terceras personas
que pudieran afectar sus derechos.
Por su parte, los potenciales usuarios tienen el derecho de pedir al operador el cumplimiento
de las metas de expansin que se le hayan fijado en el rea de expansin y, de recurrir ante el
E.P.A.S para su imposicin, y tienen derecho a prestar el servicio de conformidad con las
disposiciones legales referidas con anterioridad.
Finalmente, el art. 11 de la ley 6044 estipula que cuando sea necesario promover mejoras en
la calidad de la prestacin de los servicios regulados por la presente, el E.P.A.S. convocar a
Audiencia Pblica a las partes interesadas y a la poblacin en general. De este modo, se incorpora
un moderno instrumento de amplia participacin comunitaria que conlleva a una mejor defensa de
los intereses de usuarios e interesados.


El contralor del servicio pblico de agua potable y saneamiento

Como ya mencionramos la Ley 6044 dispone la creacin de un ente regulador, el ENTE
PROVINCIAL DEL AGUA Y DE SANEAMENTO (EPAS), que funciona en el mbito del
entonces Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda y actual Ministerio de Ambiente y
Obras Pblicas.
La norma citada define la naturaleza jurdica del EPAS diciendo que se trata de ente
autrquico del Estado Provincial con plena capacidad jurdica para actuar en los mbitos del
Derecho Publico y Privado, con patrimonio propio integrado por los bienes que se le transfieran y
los recursos que adquiera de conformidad con esta Ley.
En otras palabras, dentro de un proceso de privatizacin propio del modelo adoptado en
general por la Reforma del Estado que se ha desarrollado desde la ltima dcada del siglo pasado,
se ha operado aqu una descentralizacin administrativa de tipo institucional o funcional
170
que
concuerda en cierta manera como se ver- con el paradigma estatal adoptado histricamente en
Mendoza en torno al contralor de los consorcios de usuarios del agua.
El Art. 6 de la ley 6044 fija las funciones y atribuciones del Ente Regulador, entre las que
pueden citarse: el dictado de normas reglamentarias de carcter tcnico a las cuales deber sujetarse
el desarrollo de la infraestructura, la prestacin de los servicios y la proteccin de la calidad del
agua; controlar la explotacin de los servicios por parte de los operadores del sistema; proponer al

170
Armando Martnez, "Transformacin del servicio pblico de agua potable y saneamiento en la provincia de
Mendoza. Alcances", ob cit, p. 81. Tal como hemos considerado con anterioridad, entendemos que existe
descentralizacin administrativa cuando se ha operado una transferencia de competencia en forma regular y permanente
a una entidad dotada de personalidad jurdica propia.

Poder Ejecutivo las tarifas de los servicios; establecer los procedimientos de control; resolver en
instancia nica los conflictos que se susciten con motivo de la prestacin de los servicios; organizar
y aplicar el rgimen de audiencias publicas, elevar anualmente al Poder Ejecutivo y a la Legislatura
Provincial un informe sobre sus actividades y resultados; celebrar contratos, y velar por el
cumplimiento de las disposiciones de dicha ley.
A su vez le compete el control de la calidad de las aguas destinadas al abastecimiento de la
poblacin y la determinacin y control de los niveles de calidad de la emisin de las aguas
residuales vinculadas al servicio pblico que regula ( art. 16).
171

Siguiendo un esquema de independencia tcnica y funcional, se contempla en el art. 10 que
las controversias administrativas que se susciten, con motivo de la prestacin de los servicios de
agua potable y saneamiento sern sometidas en forma previa y obligatoria a la jurisdiccin del
E.P.A.S., quien conocer y resolver en nica instancia administrativa. Concordantemente, y con
implicancias similares a las analizadas previsiones de la Ley 322 para el Departamento General de
Irrigacin, contra la decisin definitiva y que cause estado emanada del E.P.A.S., se invocar la
accin procesal administrativa.
La Estructura orgnica de dicho ente regulador se compone de un Directorio integrado por
un presidente y cuatro vocales. El Presidente quien cumple la funcin de representante legal del
ente regulador, es designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado Provincial. Por su parte
los vocales son designados por el Poder Ejecutivo, tres de ellos directamente segn sus antecedentes
tcnicos y profesionales y el cuarto a propuesta del Comit de Coordinacin Municipal.
Completa el esquema de rganos creados el referido Comit de Coordinacin Municipal
172
y
el Comit Consultor
173
.
Por otra parte la Ley 6044 ha dispuesto una serie de coordinaciones entre el EPAS y su
funcin concreta sobre el servicio pblico de agua potable y saneamiento, y las dems competencias
estatales a las que dicho servicio resulta conexo.
En tal sentido, la norma no slo contempla expresamente la coordinacin con las
autoridades municipales al introducir un comit especfico para ello, sino que adems prev una
adecuada coordinacin entre la autoridad del servicio pblico de abastecimiento y saneamiento
poblacional (EPAS) y la autoridad hdrica provincial que descansa en el Departamento General de
Irrigacin
174
.
Esta coordinacin de competencias es de suma importancia a la hora de prevenir conflictos
en torno a un servicio pblico cuyo principal insumo es el agua, es decir, un recurso estratgico de
suma escasez en el territorio mendocino que se encuentra bajo la competencia exclusiva del DGI.
En ese encuadre dado por la Ley 6044, corresponde al Directorio del EPAS la funcin de
coordinar su gestin con los organismos de competencia hdrica (art. 6). Igualmente, previo a la
concesin del servicio pblico de abastecimiento poblacional que supervisa, el EPAS debe remitir

171
Este control cualitativo del recurso hdrico, resulta propio de la polica sobre el servicio pblico que corresponde al
EPAS, y es coordinado con la polica hdrica de otras reas estatales, como se ver ms adelante.
172
El que es integrado por representantes de los Municipios de la Provincia y tiene por funcin coordinar las actividades
del E.P.A.S. con los municipios.
173
El que es integrado por los representantes de Universidades, colegios profesionales, centros de investigacin,
provinciales o nacionales, pblicos o privados, sindicatos y gremios del sector y por especialistas, y tiene por funcin
asesorar al E.P.A.S.
174
El Departamento General de Irrigacin, como se ha desarrollado en este mismo trabajo, es un ente autrquico de
origen constitucional (art. 188 Const. Mendoza), que tiene como funcin la exclusividad en la administracin general
del dominio pblico hidrulico como autoridad superior del agua en la provincia de Mendoza. Adems del DGI, existen
como autoridad hdrica las Inspecciones de Cauce, las que constituyen consorcios de usuarios que resultan a su vez
autrquicos del DGI, y tienen competencia sobre la administracin del agua en los cauces menores de la provincia (art.
187 Const. Mendoza y Ley 6405).

los antecedentes al DGI a fin de que se impulse el correspondiente trmite de concesin o permiso
de uso especial del agua que ser objeto del servicio pblico a concesionar, debiendo nacer y
registrarse el ttulo jurdico que habilita al uso del agua bajo jurisdiccin del DGI en forma previa a
la concesin del servicio pblico que fiscaliza el EPAS (art. 36).
Igualmente, la Ley 6044 introduce una serie de medidas a fin de coordinar el actuar del
EPAS, dentro del mbito del servicio que fiscaliza, en el control de la calidad de las aguas que se
utilicen en el servicio de abastecimiento poblacional y que se emitan como consecuencia del
saneamiento que incluye el servicio fiscalizado (art. 16). Dicho actuar sobre las aguas concedidas en
uso especial para satisfacer el servicio debe ser coordinado con el DGI como autoridad del agua, ya
que mientras el recurso hdrico se encuentra afectado al servicio poblacional contina perteneciendo
al dominio pblico hidrulico,
175
y le resultan aplicables todas las consecuencias de los principios
de unidad del ciclo hidrolgico y manejo por cuencas que la misma norma reconoce (art. 42). Es
decir, aunque el agua pblica se encuentre bajo el uso especial concedido para abastecer
poblaciones, no se desvincula del balance hdrico general de la cuenca, ni del ciclo que las leyes de
la naturaleza imponen a dicho recurso debiendo la administracin del Estado receptar dichas leyes
naturales y sus consecuencias-.
176

Es por ello, que la ley impone al DGI y al EPAS la coordinacin de las normas de calidad
hdrica que imperen tanto para el servicio pblico como para la administracin hdrica en general
(art. 43), y deslinda la competencia para la aplicacin de las normas de calidad dependiendo si el
recurso se encuentra conexo a una infraestructura del servicio pblico, a las infraestructuras propias
de las funciones municipales, o a la que corresponde a la gestin hdrica en general (art. 44).
177




175
Los operadores del servicio pblico de agua potable y saneamiento son beneficiarios de concesiones y permisos de
uso del recurso hdrico para tal fin. Dichos ttulos jurdicos, le confieren la facultad al uso del agua otorgada y no su
propiedad, conf. Miguel Marienhoff, Rgimen y legislacin de las aguas pblicas y privadas, ob cit, p. 747; Roberto
Dromi, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, P. 425 y 433. Esto, en cuanto segn
determinan los artculos 2339 y 2340 del Cdigo Civil, el agua otorgada es del dominio pblico del Estado de Mendoza,
y por ello no puede ser objeto de posesin, propiedad o enajenacin alguna. El aspecto comentado en el prrafo
anterior, es de esencial importancia a partir de que la dominialidad de ese bien natural, slo puede desafectarse
formalmente por disposicin del poder pblico competente, ya sea el Congreso Nacional -al cambiar mediante una
ley formal la condicin jurdica del bien, debiendo modificar para ello lo dispuesto por el art. 2340 del Cdigo Civil-, o
la Autoridad Provincial competente -al especificar o transformar el bien mediante un acto jurdico vlido-; o en su caso,
por hechos de la naturaleza -excluyndose expresamente los hechos humanos como causas de desafectacin-, conf.
Miguel Marienhoff, Tratado del Dominio Pblico, Ed. TEA, Buenos Aires, 1960, p. 179 a 198.
176
Como consecuencia de ello, puede observarse la competencia que el DGI presenta sobre la calidad de las aguas
depuradas por las plantas de saneamiento cloacal, su incidencia en otros cuerpos hdricos (incluyendo el impacto
subterrneo), y el reuso posterior de dichas aguas en otras actividades productivas. Un ejemplo de ello, es el rea de
2.700 hectreas irrigadas con aguas regeneradas por la Planta de Tratamiento Campo Espejo, la que sanea dentro -del
marco del servicio pblico que presta OSM SA- gran parte de los efluentes provenientes del rea metropolitana de
Mendoza. Dicha rea de regado, cuyos usuarios han sido empadronados por Resolucin 1159/99 de Superintendencia,
se encuentra bajo la administracin directa de un consorcio de usuarios o Inspeccin de Cauce en todo aspecto que
implique el normal escurrimiento y distribucin de las aguas. A efectos de encuadrar adecuadamente estas prcticas y
siguiendo recomendaciones de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), por Resolucin 627/00 del Honorable
Tribunal Administrativo del Departamento General de Irrigacin se ha incorporado al rgimen vigente normas de
vertido de efluentes lquidos industriales para reuso agrcola, y normas de calidad para reuso agrcola de efluentes
cloacales con tratamiento primario y con tratamiento secundario, as como categoras de reuso que consideran las
especies vegetales autorizadas segn la calidad del efluente cloacal y las prcticas agrcolas recomendadas por razones
de salubridad.
177
, Mauricio Pinto, Ente Provincial del Agua y Saneamiento, en LA LEY GRAN CUYO Ao 7- n 6 Dic. 2002,
pag.842, como nota al Fallo de la Suprema Corte de Justicia in re ENTE PROVINCIAL DEL AGUA Y DEL
SANEAMIENTO (E.P.A.S.) / MUNICIPALIDAD DE LAS HERAS Y OTRA, Fecha: 09/09/2002

Similitudes con el modelo estatal adoptado en materia de gestin hdrica

Como hemos visto, el proceso de Reforma del Estado alcanz a la gestin del agua potable y
saneamiento de la Provincia de Mendoza bajo un esquema propio del paradigma privatizador: el
servicio de agua potable y saneamiento se concesion en su prestacin a una empresa privada, la
que qued bajo el contralor del mismo Estado titular del servicio mediante un ente regulador del
servicio.
En principios, pareciera ser una situacin totalmente distinta a la presentada en torno a la
manifestacin del proceso de Reforma del Estado en materia de administracin hdrica: all la
descentralizacin de labores estatales se realiz hacia un sector de naturaleza pblica, aunque no
estatal, conformado por los mismos usuarios, quienes eran los responsables originales de distintas
labores que el aparato estadual haba asumido a lo largo del tiempo; y en tal proceso el Estado
mantuvo un control del sistema a travs de un organismo consolidado histricamente como una
entidad tcnica independiente de la administracin pblica general.
Sin embargo, si bien el reciente modelo adoptado por el proceso reformista en materia de
agua potable es acorde a la corriente privatista, no podemos dejar de observar ciertas semejanzas
con el paradigma propio de la gestin hdrica mendocina.
Podemos afirmar una correlacin entre los entes reguladores, en este anlisis concreto el
Ente Provincial del Agua y Saneamiento, y el rgano estatal de contralor a las comunidades de
usuarios que se constituye en el Departamento General de Irrigacin.
En efecto, en el referido ente regulador se ha sabido observar una jerarqua constitucional
que se asimila a la del Departamento General de Irrigacin
178
, lo que le brinda una fuerte
independencia funcional que potencia su carcter autrquico y excluye al Poder Ejecutivo de la
consideracin de sus resoluciones.
179
De esta forma, se rechaz pretensin de la empresa Obras

178
El anlisis del art.42 de la Const.Nac. advierte que los entes reguladores o regulatorios, tienen explcita o
implcitamente jerarqua constitucional. La Constitucin de 1.916 no hace mencin a entidades prestadoras de servicios
pblicos, ni de entes reguladores, atento a la poca de su sancin. Empero, con gran previsin y adelanto en el tiempo s
previ la organizacin del Departamento General de Irrigacin, de la Direccin General de Escuelas y del Banco de
Mendoza, como entidades autnomas, descentralizadas constitucionalmente. De all entonces, que la existencia de entes
reguladores de servicios pblicos provinciales, reconoce su fuente implcita en la Carta Nacional, en su art.42 con
jerarqua similar al Departamento General de Irrigacin, del Banco de Mendoza, de la Direccin General de Escuelas o
inclusive de las Municipalidades concebidas como entidades locales y autrquicas de prestacin de servicios locales,
con un rgimen legal propio, cual es la Ley Orgnica de Municipalidades 1079 (Voto Dr.Nanclares). Suprema Corte
de Justicia, Expediente: 63085, Cartula: ENTE PROVINCIAL DEL AGUA Y DEL SANEAMIENTO (E.P.A.S.) /
MUNICIPALIDAD DE LAS HERAS Y OTRA, Fecha: 09/09/2002, Tipo: Corte En Pleno, Tribunal: Suprema Corte De
Justicia, Ubicacin: S311-202, Fichero: 10b.1-E, Materia: Administrativo, Magistrados: Nanclares Salvini Kemelmajer
De Carlucci Bhm Romano Moyano Llorente, publicado en La Ley Gran Cuyo, ao 6, n 4, agosto 2001, 9656, con
nota de Alejandro Perez Hualde, "La independencia de los entes reguladores de servicios pblicos locales". En este
fallo, se rechaz la pretensin de OSM SA de someter las resoluciones del EPAS a recurso jerrquico ante el Poder
Ejecutivo en base a la supuesta inconstitucionalidad del art. 10 de la Ley 6044, por considerar que dicho ente regulador
presenta -en base al art. 42 CN- una jerarqua constitucional asimilable a la del Departamento General de Irrigacin, el
Banco de Mendoza, la Direccin General de Escuelas o incluso los municipios. A diferencia de esta solucin
jurisprudencial, Armando Martnez, "Transformacin del servicio pblico de agua potable y saneamiento en la
provincia de Mendoza. Alcances", ob cit, p. 81, observa que contrariamente a lo dispuesto por el art. 10 de la Ley 6044,
contra las decisiones de los entes autrquicos corresponde recurso jerrquico ante el Poder Ejecutivo, resaltando por ello
la conveniencia de un ente independiente sobre uno autrquico. Por su parte, Jos Luis Correa, "Audiencias pblicas",
en La Ley Gran Cuyo, ao 2000, p. 161 y ss, sostiene que dicho artculo 10 sera inconstitucional por considerar al
EPAS de origen infraconstitucional.

179
Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL), Reducir el dficit regulatorio en los servicios
pblicos, en Equidad, desarrollo y ciudadana (LC/G 2071/Rev. 1), agosto 2000, p. 277, observa como una
restriccin a la autonoma e independencia propia de los entes reguladores aquellos casos en que sus decisiones son
susceptibles de apelacin ante el administracin central, ya que la autoridad ejecutiva que resuelve se convierte, de
hecho, en el verdadero regulador.
Sanitarias Mendoza Sociedad Annima de que el Poder Ejecutivo provincial revisara mediante
recurso de jerrquico lo resuelto por el ente regulador.
Esta autarqua funcional se potencia con cierta independencia poltica que es esencial para la
eficiencia y eficacia del sistema institucional,
180
y que es brindada por la designacin con acuerdo
senatorial, y el consenso que ello implica, caracteres que tambin coinciden con el desarrollo
institucional del Departamento General de Irrigacin.
Lamentablemente, tal independencia no es completa en cuanto los restantes miembros del
Directorio son designados sin el referido acuerdo, y no ha sido requerido el procedimiento de jury
para sus remosiones. Igualmente, la determinacin del presupuesto del ente en mbitos externos al
mismo tambin atenta contra un adecuado manejo financiero, pudindose debilitar el contralor que
le corresponde mediante un descuido presupuestario que priorice polticamente otros gastos
generales del Estado.
A su vez, tal como se observ, la Ley 6044 contempla la concesin y operacin del servicio
a usuarios organizados en asociaciones sin fines de lucro, lo que nos lleva a una similitud al
modelo instaurado en gestin hdrica mediante las analizadas Inspecciones de Cauce.
Debe recordarse que como ya adelantramos- las estrategias privatizadas aparejan
conflictos entre el inters pblico propio del servicio y el inters privado propio de la estructura
empresarial actuante,
181
y conlleva un mayor riesgo de litigiosidad e inseguridad jurdica,
182
siendo

180
Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL), Reducir el dficit regulatorio en los servicios
pblicos, ob cit, p. 276, observa dentro de los supuestos de captura de la voluntad del ente regulador aquella que se
presenta cuando las autoridades polticas realizan presiones indebidas es decir, ajenas a la preservacin del inters
pblico- para incidir en la imparcialidad del rgano regulador.
181
En forma similar a lo que oportunamente observramos sobre la conveniencia de descentralizar las labores de
gestin hdrica en organismos pblicos no estatales (consorcios de usuarios denominados Inspecciones de Cauce) por
sobre la descentralizacin en empresas privadas, en cuanto estas ltimas buscan satisfacer su afn de lucro por sobre los
intereses de los usuarios, algunos autores han expresado que existe con frecuencia un conflicto entre el inters pblico y
el privado en la relacin con los servicios pblicos, que resultara de la diferencia de objetivos entre las corporaciones
privadas (maximizacin de la ganancia); y el inters pblico (servicio adecuado al precio ms bajo posible). En este
sentido, Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL), La privatizacin de servicios pblicos
basados en agua (LC/R.1486), enero de 1995, p. 3; Charles F. Phillips, The Regulation of Public Utilities, Public
Utilities Reports Inc. Arlington, Virginia, 1993, p. 5, 17-21. Igualmente, Terence Lee, en Comisin Econmica para
Amrica Latina y El Caribe (CEPAL), Informe de la Primera Sesin Parlamentaria Latinoamericana de Polticas
Hdricas. Buenos Aires, Argentina, 18 al 19 de noviembre de 1998 (LC/R.1876), enero de 1999, observa que la
participacin del sector privado en la prestacin de bienes y servicios relacionados con el agua brinda unas mejoras de
la eficiencia potencialmente importantes, pero slo cuando existe un mercado competitivo puede asegurarse el bienestar
social. En caso contrario que es lo normal- es necesario la existencia de polticas regulatorias que impongan ese
bienestar social a las empresas monoplicas que suelen desarrollarse en forma natural en los servicios de agua,
dependiendo la eficacia de esas polticas de la capacidad de los gobiernos que la imponen. Debemos recordar que
justamente la poltica privatizadora tuvo lugar por la ineficacia gubernamental de cumplir sus propias polticas en la
materia.

182
Debe recordarse que los servicios privatizados generalmente implican inversiones extranjeras (as lo demuestra la
experiencia) que ante una situacin de conflicto van a potenciar la litigiosidad en aras de sus intereses econmicos
sectoriales, muchas veces contrarios al inters general. As ha ocurrido con diversas empresas de agua potable
privatizadas que han acudido a tribunales arbtrales internacionales, desconociendo el derecho y las instancias
judiciales propias de los Estados contratantes; a modo de ejemplo pueden recordarse los litigios ante el Centro
Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), del Banco Mundial, con sede en Washington
DC, que funciona en el marco del Convenio sobre Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y
Nacionales de otros Estados: Aguas Provinciales de Santa Fe, S.A., Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona,
S.A. and Interagua Servicios Integrales de Agua, S.A. v. Argentine Republic (Case No. ARB/03/17); Aguas
Cordobesas, S.A., Suez, and Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A. v. Argentine Republic (Case No.
ARB/03/18); Aguas Argentinas, S.A., Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A. and Vivendi Universal,
S.A. v. Argentine Republic (Case No. ARB/03/19) Compaa de Aguas del Aconquija S.A. and Vivendi Universal v.
Argentine Republic (Case No. ARB/97/3). Sobre tal procedimiento arbitral y este ltimo proceso, puede verse el
comentario realizado en Mauricio Pinto y Marcela Andino, La seguridad jurdica en el Estado Privatizador. A
por ello preferible las estrategias que se apoyan en comunidades de usuarios que prestan el servicio
en atencin al inters de todos y cada uno de los usuarios.
En el territorio mendocino, existen distribuidos 196 pequeos operadores del servicio de
agua potable y saneamiento que resultan conformados por usuarios, ya sean establecimientos que se
autosatisfacen, o grupos de usuarios conformados en cooperativas, uniones vecinales o consorcios
de usuarios.
183

Por todo ello, si bien el modelo asumido en la reforma estatal vinculada a los servicios de
agua potable y saneamiento se corresponde al esquema privatizador que ha sido la regla de la
transformacin del sector pblico argentino producida en los ltimos aos, y por ello no responde al
paradigma que histricamente se ha desarrollado en torno a la gestin hdrica en general y que se ha
profundizado en el referido proceso reformista, entendemos que existen ciertos caracteres comunes
que permiten afirmar que hay determinados aspectos que reflejan el verdadero paradigma propio de
la reforma estatal vinculada a los organismos conexos al agua en Mendoza: tanto en el caso de la
gestin hdrica como en el del servicio pblico de agua potable el ente estatal de contralor adquiere
una conformacin extrapoder validada constitucionalmente que lo exime de los avatares propios de
manejo general de un Estado que estaba en crisis, establecindose o al menos permitindose- los
aspectos operativos en organizaciones de usuarios ajenas al esquema y objetivo de una
conformacin empresaria.




propsito del Laudo Arbitral en el caso Compaa de Aguas de Aconquija SA y Compagines Gnrale des Eaux c.
Repblica Argentina, La Ley Gran Cuyo, ao 2000, p. 491.
183
Ente Provincial del Agua y Saneamiento (EPAS), nmina de operadores del servicio de agua potable y
saneamiento.


CONCLUSIN

Los intentos de reformar al Estado en Argentina a lo largo de su historia, siempre tuvieron
una caracterstica que los destacaban: eran espasmdicos. Estaban siempre presentes en las mentes
y en los discursos de la clase poltica argentina que tena pretensiones de poder, pero que en
definitiva siempre terminaban olvidados en algn cajn del Congreso; siempre haba algo ms
urgente, ms coyuntural, y ese espasmo reformista, terminaba rotulado como materia
pendiente.
Uno de los elemento de la soada reforma estatal, eran las privatizaciones de las empresas
estatales, que se haban ido convirtiendo en grandes y pesadas estructuras obsoletas, llenas de
empleados con privilegios.
La Reforma parcial del Estado en Argentina se llevo a cabo mediante los instrumentos
jurdicos-polticos, que estimamos idneos a tal fin, como fueron entre otros -pero principalmente-
las privatizaciones es decir mediante la transferencia de actividades que desarrollaba el estado en su
rol paternalista al sector privado.
Sin embargo el resultado de dicho proceso no ha sido satisfactorio para gran parte de la
poblacin, ya que existe la sensacin de que el Estado ha perdido fuerza y presencia frente a las
grandes Empresas adjudicatarias que hoy manejan los servicios bsicos tales como la telefona, el
agua potable, la energa, los combustibles, lneas areas etc.; y consideran que los rganos creados
para que ejerzan el control sobre aquellas (entes reguladores) han sido hasta ahora pesados elefantes
burocrticos que nunca pudieron tomar el protagonismo para el que fueron creados.
A lo largo del presente trabajo hemos analizado la transformacin de la estructura estatal de
administracin y distribucin del agua en Mendoza, tanto en el caso del servicio de agua potable
como en los casos de aguas destinada a los dems usos generales.
Dicho anlisis, permite afirmar que en materia de distribucin general de las aguas se ha
operado en gran medida una transformacin del sector estatal mediante una estrategia alternativa a
los modelos tpicos de la era de las privatizaciones.
Si bien el servicio de agua potable y saneamiento prestado por el Estado se ha privatizado en
forma mayoritaria, existe la posibilidad de profundizar la participacin que en el mismo presentan
actualmente distintos pequeos operadores conformado por asociaciones de usuarios.
Tal estrategia, que es asociada a la experiencia ya ganada en materia de distribucin general
de las aguas, permitira superar ciertos riesgos propios de la prestacin privada, tales como la
desviacin del inters institucional del servicio hacia el afn de lucro del prestador, o la mayor
litigiosidad e inseguridad jurdica que puede surgir en torno a ese conflicto de intereses.
Sin perjuicio de tal salvedad en los servicios de agua potable, la operacin de los sistemas
hdricos del Estado de Mendoza no han pasado a manos privadas, sino que se mantienen a travs de
los usuarios dentro del sector pblico, aunque fuera del Estado, siendo ello facilitado por la especial
idiosincrasia de los consorcios de usuarios del agua y su histrica conformacin dentro de la
realidad social mendocina.
Esta transformacin ha permitido al Estado racionalizar su estructura, con concretas pautas
de disminucin de personal, costos y consiguientes tributos- y dficit. Y adems de ello, se ha
producido un redireccionamiento de la estructura estatal hacia el rol de controlador y actor
subsidiario.
Por su parte, las estructuras pblicas conformadas por usuarios han retomado su histrica
funcin, la que se haba visto mermada a travs del intervensionismo que caracteriz los al siglo
XX.
Todo ello, busca mejorar la distribucin hdrica en un marco de racionalidad estatal.


Sin embargo, resulta oportuno analizar las actuales funciones vinculadas en forma directa al
pblico o usuario que an subsisten en el mbito estatal, y su posible disgregacin hacia los
organismos de usuarios. Igualmente, dentro del organismo estatal es necesario considerar la
posibilidad de instrumentar estrategias de desconcentracin territorial por cuenca, a travs de las
Subdelegaciones de Aguas, de las funciones que existen concentradas en rganos centrales.
Por su parte, se han detectado algunas falencias en la transformacin ya concretada que
exigen la profundizacin, cuando no la rectificacin, del proceso de transformacin estatal mediante
la descentralizacin de la distribucin hdrica en manos de los usuarios.
La subsistencia de gran cantidad de consorcios de usuarios en escalas de trabajo que no
resultan ser las adecuadas, exigen analizar la necesidad de profundizar la unificacin de los cauces
que an presentan menos de 3000 hectreas de superficie bajo su jurisdiccin.
Sin embargo, y de mayor trascendencia que esa labor de fusin de consorcios de usuarios
resulta la necesidad de implementar programas que rectifiquen la apata participativa que est
presente en los actos esenciales de las Inspecciones de Cauce. Sin verdadera participacin de sus
integrantes, la designacin de representantes, la aprobacin de contribuciones financieras o de
rendiciones de cuenta se torna en un acto ajeno a la real voluntad colectiva que debe primar en esos
organismos de usuarios, existiendo el serio riesgo de desviacin en los objetivos orgnicos por
captacin de la voluntad del consorcio por una pequea minora.
Es necesario analizar en profundidad la estructura econmica financiera de los consorcios de
usuarios y sus Asociaciones, considerando especialmente el aumento de costos observado y la
inversin de los mismos y de la mayora del presupuesto- en la propia subsistencia de esos
organismos, atendiendo si existen desvirtuaciones ajenas al esquema de servicio que les
corresponde, a los fines de su eventual correccin.
Igualmente, la poltica estatal de descentralizacin debe estar acompaada de un verdadero
entendimiento de su contenido e implicancia por parte de los rganos de justicia. Lo contrario,
significa una presin a la Administracin estatal para que intervenga nuevamente sobre los sectores
descentralizados a fin de prevenir responsabilidades que se le achacan.
Todas estas observaciones, implican que en Mendoza, en materia de descentralizacin hacia
comunidades de usuarios del agua, debe profundizarse el proceso ya implementado mediante el
fortalecimiento de los consorcios de usuarios encuadrados como verdaderas entidades de servicios
que, a diferencia de los entes privados, no persiguen un inters ajeno al beneficio comn de sus
integrantes.
El contralor de las tareas desarrolladas por las comunidades de usuarios del agua, o por los
operadores del servicio de agua potable o saneamiento sean empresas o asociaciones de usuarios-,
deben mantenerse libre de interferencias polticas, ajenas a la conveniencia tcnica. De all que el
carcter extrapoder del Departamento General de Irrigacin debe servir de modelo para el
fortalecimiento de las estructuras de contralor de los servicios de agua potable.



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