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MAURICIO PINTO - LIBER MARTÍN

DIRECTORES

EMBID IRUJO - MARTIN - PINTO - SALINAS ALCEGA


RECALDE - JIMÉNEZ COMPAIRED - DIAZ ARAUJO
GONZALEZ DEL SOLAR - ANDINO
RODRÍGUEZ SALAS

AGUA, AMBIENTE
Y ENERGÍA
APORTES JURÍDICOS
PARA SU VINCULACIÓN
1ª Edición: Septiembre de 2017

Antonio Embrid Irujo ... [et al.] ; dirigido por Pinto, Mauricio
Esteban ; Martin Liber
Ambiente, agua y energía : Aportes jurídicos para su relación -
1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Lajouane, 2017.
390 p. ; 23x15 cm. - (Obras de derecho / Alejandro Stornelli)

ISBN 978-950-9580-29-9

1. Derecho Medioambiental. I. Embrid Irujo, Antonio II. Pinto,


Mauricio Esteban, dir. III. Liber, Martin, dir.
CDD 344.046

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© Lajouane S.A.
México 1448, (C1097ABD) Ciudad de Buenos Aires
Tel. fax: (54-11) 4373-8793/8968
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Hecho el depósito que marca la ley 11.723

Libro de edición argentina.


LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA HACIA LAS
ENERGÍAS RENOVABLES EN AMÉRICA LATINA
Marina Y. Recalde1

I. Introducción
En las últimas décadas la energía, insumo principal de
todo el sistema económico social, se ha convertido en un punto
crítico del desarrollo sustentable a nivel mundial; no solo por
su impacto ambiental, sino también porque aún en el siglo XXI
un porcentaje de la población mundial no tiene cubiertas sus
necesidades energéticas.
En primer lugar, si bien existe un claro reconocimiento
de que el acceso a los servicios energéticos modernos es cru-
cial para el bienestar humano y para el desarrollo económico,
de acuerdo a la Agencia Internacional de la Energía (IEA por
sus siglas en ingles), en la actualidad 1,2 billones de personas
continúan sin acceso a la electricidad y más de 2,7 billones se
mantienen sin servicios energéticos de calidad para la cocción
(IEA, 2016)2. Si bien, América Latina no es la región con ma-
yores problemas en lo que respecta al acceso a la electricidad,
ya que tal como destaca el REN21 (2017) el 95% de la pobla-
ción de la región tiene acceso a la red eléctrica, aún cerca de 22
millones de personas en Bolivia, Colombia, Guatemala, Haití y
Nicaragua no cuentan con dicho acceso; mientras que cerca del
14% de la población (65 millones de personas) no tienen acce-

1 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas


(CONICET) / Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo de
Fundación Bariloche. Las opiniones que aquí se expresan son responsabi-
lidad de la autora y no necesariamente coinciden con las de la institución
en la que trabaja.
2 Ver: http://www.worldenergyoutlook.org/resources/
energydevelopment/energyaccessdatabase/
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D irectores

so a formas limpias energía para la cocción, con el consecuente


impacto sobre la salud (REN21, 2017).
En segundo lugar, la energía es el principal responsable de
las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Las emi-
siones de GEI de este sector representan dos tercios de las emi-
siones antropogénicas globales (IEA, 2015). A pesar de las dife-
rentes acciones de mitigación implementadas a nivel global, las
emisiones agregadas presentan un sendero creciente, observan-
do reducciones solamente en el período 2007-2010 en relación
con la crisis económica global. Este aspecto pone de relieve uno
de los puntos clave de la discusión: la estrecha relación entre el
consumo de energía y el crecimiento del PBI y la posibilidad real
de alcanzar el desacople o desmaterialización energética. Al mis-
mo tiempo, esta relevancia del sector energético se debe al peso
que tienen los recursos fósiles dentro de las matrices energéticas
de las principales economías del mundo. En el año 2014, más del
90% de las emisiones del sector energético fueron emisiones de
CO2 provenientes de la quema de combustibles fósiles.
El último informe del Panel Intergubernamental sobre
Cambio Climático (IPCC) ha estimado que para mantener una
probabilidad estimada de 50% de limitar los incrementos de
temperaturas promedio globales por debajo de los 2°C, el mundo
podría soportar un máximo de 3.000 Gt de emisiones de CO2,
de las cuales aproximadamente 1.970 Gt ya han sido alcanza-
das con anterioridad a 2014 (IPCC, 2013). La IEA (2015) estima
que teniendo en cuenta las emisiones provenientes de procesos
industriales, y uso y cambio de uso del suelo y forestación, el pre-
supuesto para el sector energético para resto del siglo 21 es de un
promedio de 980 Gt a partir de 2014 (IAE, 2015). En diciembre de
2015 la comunidad internacional firmó el Acuerdo de Paris por
medio del cual los gobiernos se comprometen en forma colectiva a
mantener el incremento de la temperatura por debajo de los 2°C
mencionados anteriormente (e incluso con la esperanza de poder
mantenerla por debajo de los 1.5°C). Así, a fines del año 2016,
117 países presentaron sus contribuciones determinadas a nivel
nacional (NDCs, por sus siglas en inglés) que incluyen diferentes
La transición energética hacia las energías ... 195

medidas de mitigación en distintos sectores de la economía (in-


cluyendo acciones promoción de las energías renovables). No
obstante, lamentablemente la suma de estas NDCs parecería no
ser suficiente para limitarse a los 2°C, sino que podría llevar al
mundo a niveles entre 2,3°C y 3,5°C (REN21, 2017).
La Figura I muestra la distribución geográfica y secto-
rial de las emisiones de GEI de acuerdo a la información del
World Resources Institute (WRI). En dicha figura se puede ob-
servar que los 10 principales países (China, Estados Unidos,
Unión Europea, India, Rusia Japón, Brasil, Indonesia, Canadá
y Mexico) representan en conjunto tres cuartos del total de las
emisiones de GEI, mostrando además la importancia de las na-
ciones en desarrollo en el mapa global de emisores. La figura
también muestra que para el caso de los principales países emi-
sores, al menos, el sector energético es por lejos el mayor respon-
sable de las emisiones de GEI. En su mayoría dichas emisiones
provienen de la generación de electricidad, calor y transporte.
Figura I: Emisiones de GEI por países y por sectores

Fuente: WRI
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Así, en el marco del debate en torno al cambio climático


es que el concepto de Transición Energética, muy utilizado his-
tóricamente, ha cobrado cada vez mayor relevancia. Tal como
destaca Grübler, el mundo debe evolucionar hacia la “próxi-
ma” transición energética, pues los sistemas energéticos en su
configuración actual no son sustentables desde la perspectiva
ambiental, económica y social. El autor se refiere con esta defi-
nición a una perspectiva más amplia que la comúnmente utili-
zada, ya que no solo hace referencia al impacto ambiental de los
sistemas energéticos, sino que también enfatiza que miles de
millones de personas se encuentran excluidas de los beneficios
alcanzados por las transiciones energéticas pasadas, las cuales
lograron mejorar el acceso a la energía moderna y limpia tanto
en hogares como en el sector productivo. Jakob y Steckel (2016)
enfatizan que el punto clave es encontrar senderos de reducción
de emisiones de forma que no impida el alcance de los objetivos
de desarrollo, sino que creen sinergias. Estas sinergias se de-
ben en parte a que el desarrollo de políticas de mitigación en el
sector energético suele tener co-beneficios de importancia, como
por ejemplo el impacto sobre la salud, el alcance de la seguridad
energética, o la reducción del impacto económico de las importa-
ciones energéticas a través de la balanza comercial.
La transformación de las matrices eléctricas han sido una
de las políticas de mitigación más implementadas a nivel glo-
bal en las últimas décadas. Esta política se relaciona en forma
directa con las políticas de sustitución y la promoción de las
llamadas Fuentes Nuevas y Renovables de Energía (FNRE).
Si bien históricamente las motivaciones para la aplicación
de políticas de sustitución de las matrices energéticas habían
diferido entre los países desarrollados y aquellos en desarro-
llo (en los primeros la principal motivación se relacionaba con
el objetivo de reducir las emisiones de CO2, mientras que, en
el segundo grupo, se relacionaba más con el aumento del acce-
so a la energía en zonas aisladas) esta situación podría estar
cambiando (Recalde, 2016). Diferentes escenarios de política
señalan que a partir de 2040 serán los países en desarrollo los
La transición energética hacia las energías ... 197

que tendrán mayor participación en el consumo de energía y


mayor responsabilidad en las emisiones GEI por quema de com-
bustibles a raíz de su futura evolución demográfica, mejoras de
bienestar y tasa de crecimiento de sus economías (DOE/EIA,
2013, en Recalde, 2016). Surge entonces el debate en torno del
sendero de desarrollo que seguirán estos países ya que, si, tal
como argumentan Jakob y Steckel (2016), los países en desarro-
llo replican el sendero de los países industrializados, entonces
el consumo energético, y con ello la presión ambiental, seguirá
su sendero creciente. Así, por ejemplo, si solamente se pusieran
en marcha un tercio de los más de 1.400 GW de capacidad de
generación en base a carbón mineral planificados (mayormente
en la región de Asia), esto implicaría la emisión a lo largo de su
ciclo de vida de más de 100 Gt CO2, comprometiendo el alcance
de los objetivos mencionados por el IPCC (Shearer et al. 2016).
El punto crítico de esta discusión se encuentra entonces en
lo referido a los costos y el consecuente impacto sobre el desa-
rrollo socioeconómico que podrían tener las actuales y futuras
políticas de mitigación en el sector energético en general, y la
promoción de las FNRE en particular. La reducción de la pobre-
za y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes se mantie-
ne como el objetivo de política principal de los países en desarro-
llo, motivo por el cual estos países no deberían cargar los costos
adicionales de las nuevas tecnologías energéticas para reducir
las emisiones globales (en concomitancia con lo explicitado en el
principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas
de la Convención Marco de Naciones Unidas contra el Cambio
Climático) (Jakob y Steckel, 2016). Una transición justa de los
sistemas eléctricos debería contemplar estos aspectos y tender
a la promoción de sistemas más amigables desde la perspectiva
ambiental, económica y social.
A pesar de la reconocida importancia de las FNRE y de que
en algunos casos se encuentran transitando senderos decrecien-
tes de costos gracias al desarrollo tecnológico, aún enfrentan
menor rentabilidad relativa que las tecnologías convencionales
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D irectores

maduras3. Por estos motivos, es que a nivel global se utilizan


diferentes instrumentos de promoción con el fin de aumentar o
asegurar la rentabilidad futura de estas inversiones (Jacobs et
al., 2013; del Río y Mir, 2014; del Río y Linares, 2014; REN21,
2017). No obstante, la revisión empírica muestra que, aun apli-
cando instrumentos similares, los países logran distintos gra-
dos de inversión en energías renovables. Cabe entonces pregun-
tar cuáles son los factores que afectan la política energética y
los proyectos de energías renovables. Se trata, en su mayoría,
de factores políticos, económicos e institucionales que enmar-
can las decisiones de política e influyen decisivamente en su
aplicación.
En este contexto, el presente capítulo aborda la temática
de la transición energética y las energías renovables desde una
perspectiva latinoamericana. El punto principal de la discusión
del capítulo será, porqué las energías renovables y cuál puede
ser su rol en la región y en qué media pueden ayudar al desa-
rrollo sustentable. La segunda parte del capítulo analiza cuales
son los factores que han determinado el diferente desarrollo de
estas fuentes energéticas a nivel nacional.

II. La transición energética y el posible aporte de las


energías renovables
En los últimos años el concepto de transición energética ha
tomado cada vez mayor relevancia, sobre todo en el marco de la
aplicación de políticas de reducción del impacto ambiental del
sector energético y la descarbonización de los sistemas. Estos
aspectos son cada vez más visibles a partir del reconocimien-
to de la necesidad de limitar y reducir las emisiones de gases
de efecto invernadero para alcanzar el escenario de incremento
de la temperatura por debajo de los 2°C respecto de los niveles

3 Existe un intenso debate sobre la rentabilidad relativa de las fnre


y las tecnologías que usan recursos fósiles: algunos autores argumentan
que hay subsidios encubiertos a estos recursos y que no se tienen en
cuenta, en forma expresa, las externalidades negativas del uso de estos
recursos.
La transición energética hacia las energías ... 199

pre-industriales, y se encuentran asociados a la promoción de


las energías renovables y la eficiencia energética. Sin embargo,
el concepto no es nuevo y existen múltiples ejemplos en la histo-
ria de transiciones energéticas.
Una transición energética puede ser definida como un cam-
bio de un sistema energético desde un estado a otro con respecto
a la cantidad, calidad y estructura de la oferta energética o de
los usos energéticos en un momento del tiempo y en un espacio
determinado (Grübler, 2007; Grübler, 2012). De esta definición
surge claramente que el mundo ha estado sujeto a diferentes
transiciones energéticas a lo largo de la historia. Por ejemplo,
Nakicenovic et al. (1998) resaltan dos grandes transiciones post
revolución industrial: la que se relaciona con la aparición de
las calderas a vapor y el rol del carbón mineral; la segunda se
caracteriza por el desplazamiento de las tecnologías a base de
carbón por tecnologías a base de petróleo y consumo eléctrico
(Grübler, 2012). Por su parte, Grübler (2007) identifica al me-
nos nueve transiciones históricas:
n El paso desde la energía no comercial a la energía comercial;
n El paso de energía renovable a energía fósil;
n Cambios desde energía rural a energía urbana;
n Desde el hemisferio sur al hemisferio norte y luego de nuevo
hacia el hemisferio sur;
n Desde fuentes con bajo nivel de exergía a alto nivel de exergía;
n Hacia incrementos en la eficiencia y la productividad;
n Hacia más profunda conversión;
n Hacia incrementos en la densidad de oferta y demanda;
n Hacia energías más limpias a través de la desulfuración y des
carbonización.
Cada una de estas transiciones ha sido impulsada por di-
ferentes factores. Es importante conocer cuáles son los drivers
que han impulsado estos cambios en los sistemas para poder
comprender qué es lo que podría determinar cambios futuros.
En este sentido, parecería ser que no ha sido de ninguna forma
la escases de los recursos energéticos primarios en cada etapa lo
que ha determinado las transiciones energéticas en el pasado,
200 M auricio P into - L iber M artín
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sino que otros factores han jugado un rol primordial, como por
ejemplo los cambios tecnológicos y la calidad de los energéticos,
aún mucho más que el precio de los recursos (Grübler, 2007).
Quizás en forma más exacta podría asegurarse que a lo largo
de la historia han existido tanto drivers endógenos y exógenos
como por ejemplo la aparición de la electricidad luego de la in-
vención del dinamo por parte de Faraday en el primer caso, y
la crisis del petróleo de 1973 en el segundo caso (Grübler et al.,
1999 en Patwardhan et al., 2012). En este sentido, de acuerdo
a los autores, estos cambios en los sistemas energéticos pue-
den ser explicados, quizás principalmente, a través de cambios
tecnológicos.
La teoría económica muestra que el desarrollo tecnológico
es de gran importancia para cualquier cambio económico, más
aún en el caso de las transiciones. Así, las futuras transiciones
energéticas de las cuales el mundo habla en la actualidad de-
penderán en gran medida de la capacidad de penetración de las
tecnologías de conversión energética.
De acuerdo al REN21 (2017), existen al menos cuatro prin-
cipales drivers para la transición hacia la energía renovable en
la actualidad a nivel global. En primer lugar, la mitigación del
cambio climático ha sido la principal motivación de los esce-
narios que plantean altos porcentajes de energías renovables.
En segundo lugar, en algunos casos una de las motivaciones de
relevancia es la reducción de la contaminación local y los pro-
blemas de salud que ésta causa. En tercer lugar, el alcance de
la seguridad energética, relacionado además en algunos casos
con la creación de una capacidad de incrementar la resiliencia
nacional, frente a la vulnerabilidad creciente de los sistemas
energéticos al cambio climático. En cuarto lugar, los últimos
años han evidenciado una reducción significativa de los costos
de algunas de las principales tecnologías, lo que las convirtió
en costo efectivas con otras tecnologías como la generación a
base de fósiles o nuclear. Finalmente, en muchos casos (y de-
pendiendo de la forma en la que se estructura la regulación) ha
sido la posibilidad de creación de empleos, impulso al desarrollo
La transición energética hacia las energías ... 201

industrial e incluso reducir el impacto del sector energético so-


bre la balanza comercial uno de los factores para su impulso.
A diferencia de lo ocurrido en la mayoría de los países de-
sarrollados, en los últimos años, el impulso de las renovables en
los países en desarrollo ha estado principalmente relacionado a
su contribución a la seguridad energética y sobre todo a la posi-
bilidad de incrementar el acceso energético en algunas regiones
aisladas.
Sin embargo, y a pesar del sendero decreciente de los costos
de las tecnologías mencionado anteriormente, existe un punto
de importancia. El mundo actual ha demostrado que se podría
reducir el impacto ambiental del consumo de energía a partir
de la sustitución de fuentes energéticas (y políticas de eficiencia
energética que atenúen el crecimiento del consumo) con el uso
de tecnologías de punta. Tal como remarcan Patwardhan et al.
(2012) el alcance de una transición energética requerirá acele-
rar los procesos de cambios tecnológicos desde el mundo desa-
rrollado a los países en desarrollo. Los procesos de transferencia
de tecnología serán entonces la vedette de las transiciones futu-
ras. No obstante, el uso de estas tecnologías podría incrementar
el costo de mitigación, con lo que surge el debate sobre quienes
serán los países que tendrán que cargar con costos más altos en
el proceso de una transición energética.
En este contexto, surge la necesidad de plantear el concep-
to de transición energética justa (JET por sus siglas en inglés),
que es aquel sendero en el cual existe una reconciliación de las
necesidades materiales de los sectores más pobres y necesitados
de la población, con la necesidad de alcanzar los objetivos de
mitigación del cambio climático (Jakob y Steckel, 2016). Así,
una transición energética justa es aquella que no solo tiene en
cuenta los recursos energéticos, sino factores propios de los paí-
ses como factores culturales, y reducción de la pobreza (Tabare
Arroyo, 2017).
Las tecnologías de generación de electricidad con energías
renovables en general, y las FNRE en particular, pueden hacer
un importante aporte a la JET. De acuerdo al último informe
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del REN214, la tendencia creciente de la generación con ener-


gías renovables, de forma que en el año 2016 la inversión en
capacidad instalada de estas tecnologías superó a la inversión
en generación térmica en base a combustibles fósiles. En 2016
el 30% de la capacidad de generación mundial corresponde a
energías renovables, lo que implica que cerca del 25% de la
generación anual global proviene de energías renovables. Sin
embargo, de ese porcentaje el 16 % corresponde a generación
hidráulica, lo que deja cerca del 8% para las FNRE (4% gene-
ración eólica; 1,5% solar fotovoltaica; 2% en base a bioenergía;
y el 0,4% restante corresponde a otras fuentes como geotérmica
mareomotriz, entre otras).
El aporte que este tipo de tecnologías realice a la transición
energética justa en cada país dependerá, sin embargo, de la for-
ma en que la política energética para su penetración sea dia-
gramada. Algunos informes de organismos especializados en la
temática indican que las FNRE podría impactar positivamente
sobre el desarrollo económico mediante la creación de empleo,
la promoción de la industria nacional y el consecuente impacto
sobre la actividad económica. De acuerdo a estimaciones de la
International Renewable Energy Agency (IRENA) incrementos
en las energías renovables podrían aumentar el PBI de Brasil y
de México en más de 1% hacia el año 2030.
No obstante, estos beneficios económicos dependerán de la
medida en que la promoción de las energías renovables tenga
algún grado de relación con la promoción de la industria local,
como se observa en el caso de la política de promoción de la
energía eólica implementada por Brasil. IRENA (2016b) des-
taca que la promoción de las FNRE favorece la creación valor
local en industrias locales, sin necesidad de limitarse a gran-
des industrias y menciona como ejemplos regionales a Brasil,
Ecuador, Honduras, Panamá y Uruguay quienes han combina-
do políticas de despliegue con requisitos de contenido local a fin
de que las renovables creen el máximo valor local.

4 http://www.ren21.net
La transición energética hacia las energías ... 203

Un punto de mucha importancia al que pueden contribuir


las FNRE es a la reducción de la dependencia energética, sobre
todo en aquellos países que son importadores de energía. Ese
aspecto tiene un impacto directo sobre el sector energético y uno
indirecto sobre la economía en general.
Esta contribución de las FNRE también puede darse gra-
cias a la complementariedad entre fuentes renovables. Por
ejemplo, las FNRE pueden compensar la reducción del sumi-
nistro hidroeléctrico en las estaciones secas, recientemente
agravadas por la variabilidad climática, entre otros aspectos
(IRENA, 2016b).

III. Factores clave del diferente desarrollo de


energías renovables
El éxito de las políticas de promoción de las energías re-
novables, al igual que cualquier política energética no depende
de un solo factor sino de un conjunto de ellos: el contexto nacio-
nal e internacional, la actitud de los diferentes actores clave del
sector (públicos y privados), la elaboración de la política, y los
instrumentos seleccionados para remover las barreras que en-
frentan este tipo de tecnologías (OLADE/CEPAL, GTZ, 2003).
Las barreras a la entrada, por ejemplo, son todos los pro-
blemas o impedimentos que enfrentan las diferentes tecnolo-
gías al momento de buscar su desarrollo y que dependen del
tipo de tecnología y del grado de desarrollo de los países. Existe
un gran desarrollo teórico y empírico en torno a las barreas que
enfrentan estas fuentes energéticas en general y en algunos
casos en particular (Painuly, 2001; Painuly y Fenhann, 2002;
Altomonte, 2007). Estas barreras pueden ser removidas con los
instrumentos adecuados diseñados a tal efecto por el hacedor de
política energética. El rango de instrumentos existentes para la
promoción de las energías renovables es muy amplio y depende
de cada fuente energética a promover, las barreras que estas
enfrentan y de las condiciones nacionales. No existe una única
combinación de instrumentos posibles y al momento del diseño
de la política, la selección y el diseño de estos instrumentos,
204 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

es fundamental tomar en consideración los factores económi-


cos, políticos e institucionales propios del contexto nacional que
son los que determinaran, entre otras, cosas la respuesta de los
actores privados a los instrumentos seleccionados (Vachon and
Menz, 2006; Marques et al. 2009; del Río y Linares, 2014). En un
estudio reciente para la región latinoamericana, James (2011)
muestra que la gran mayoría del financiamiento para inver-
siones en energías renovables en la región de América Latina
en los últimos años se ha orientado hacia países percibidos por
los inversores como opciones seguras por su institucionalidad y
que han demostrado consistencia en sus políticas energéticas
y económicas. En línea similar, Jacob et al. (2013) encuentra
que para un grupo de países de la región (Argentina, Ecuador,
Honduras, Nicaragua y República Dominicana), el diseño de los
instrumentos de promoción ha sido menos importante que el
contexto en el cual se han implementado para el éxito de la po-
lítica de renovables (riesgo político y regulatorio, entre otros).
Siguiendo a la literatura, este contexto puede ser defini-
do como condiciones de entorno o marco habilitante: “un marco
institucional, regulatorio, político y económico favorable para
promover y facilitar la implementación de la política” (Boldt
et al, 2012). Entre estas condiciones se encuentran: las condi-
ciones del marco institucional, regulatorio y político de alcance
más amplio, que influyen, determinan o facilitan la viabilidad
de las políticas sectoriales o sub-sectoriales. La existencia de
condiciones propicias o habilitantes facilita la remoción de las
barreras que enfrentan las tecnologías, al otorgar un contexto
propicio para el desarrollo de estrategias de política (Boldt et
al, 2012). Por otro lado, en el sector energético las condiciones
de entorno juegan un rol fundamental en el desarrollo de inver-
siones, particularmente las condiciones institucionales y ma-
croeconómicas. Más aún, su relevancia es tal que, en algunos
casos, políticas e instrumentos bien diseñados no han dado el
resultado esperado por no tomar en consideración las condicio-
nes de entorno en donde se aplican (Recalde, 2016a). Existen en
la literatura diversos estudios que enfatizan que la existencia
La transición energética hacia las energías ... 205

de ciertas condiciones de entorno propicias facilita el desarrollo


de las energías renovables en un país. En particular: la calidad
institucional y el cumplimiento de las normas regulatorias, la
capacidad de adaptación de los países a nuevas tecnologías, el
acceso al financiamiento, y el conocimiento tecnológico y capital
humano, entre otras características (Cherni, 2011; van Dril y
van Tilburg, 2011; Bloomberg New Energy Finance et al., 2014;
Corrigan et al., 2014; Recalde, 2015).
En la Tabla 1, la cual ha sido construida sobre la base de la
literatura existente, se presenta una descripción de algunas de
las principales condiciones de entorno que se enfrentan al mo-
mento del diseño de la política de energías renovables. Si bien
en esta clasificación todas las categorías se mencionan como
igualmente relevantes, lo cierto es que la experiencia muestra
que algunas categorías son más importantes que otras, depen-
diendo de la situación del país, el momento histórico y las condi-
ciones intrínsecas del sector energético (Boldt et al, 2012).
Tabla I: Principales condiciones de entorno para la promoción de energías renovables
Condiciones
de Entorno Subcategoría Descripción /Relevancia para la política de energías renovables
Nacionales
1) Alto nivel de Alto nivel de compromiso político contribuye a facilitar los arreglos institu-
compromiso y cionales y la regulación, así como la coordinación entre diferentes ministe-
Liderazgo
liderazgo rios afectados.
organizacional
2) Organización La existencia de instituciones energéticas sólidas facilita el desarrollo e im-
e institucional,
institucional clara plementación de políticas y es crucial para incentivar la inversión privada.
coordinación y
y fuerte Estas instituciones pueden ser independientes o integradas a la auto-
participación
ridad energética nacional, pero se requiere que cuenten con capacidad
institucional.
3) Marcos de políti- La existencia de marcos regulatorios claros y estables es una “condición
ca y regulatorios necesaria” para el desarrollo de las energías renovables. La regulación
claros y estables debe enmarcar todos los esfuerzos en la promoción de las energías. Además
y alto grado de deben existir un alto grado de obligatoriedad y cumplimiento.
D irectores

Marco regulato- enforcement


rio y de política
4) Sinergia con La política de renovables debe tomar en consideración los vínculos y
otras políticas y sinergias existentes con otras estrategias, planes y programas dentro del
estrategias Estado. Particularmente en el caso de la política ambiental y la política de
206 M auricio P into - L iber M artín

Cambio Climático.
5) Condiciones La existencia de buenas condiciones macroeconómicas puede contribuir
macroeconómicas a la remoción de las barreras enfrentadas por las energías renovables, o
locales puede ser el caso contrario. Los contextos de incertidumbre política pueden
Aspectos afectar las inversiones, así como el mal desempeño económico.
económicos y 6) Disponibilidad Las inversiones en proyectos de energías renovables requieren inversiones
financieros efectiva y uso de públicas y privadas. Cuando no existen fondos nacionales se requiere de
fondos e inversión financiamiento externo. Se requiere entonces contextos de muy bajos o
nulas restricciones al crédito externo, así como crédito a tasas de interés
competitivas.

7) Información ener- Se requiere de información específica del sector energético para el diseño
gética transpa- y monitoreo de las políticas de promoción; como para la toma de decisiones
Información rente, clara y de de inversión por parte de los agentes privados.
para la toma de calidad.
decisiones y el 8) Información Los inversionistas requerirán de información sobre la disponibilidad de los
La

monitoreo respecto de la recursos, incluyendo información técnica, económica y social.


disponibilidad de
recursos.
9) Capacidades Es necesario que las agencias cuenten con capacidades individuales (cono-
individuales e cimiento y habilidades), y que exista capacidad institucional de coordina-
institucionales. ción entre todos los individuos de las agencias y otros individuos de otras
agencias relacionadas con la temática.
Capacidades 10) Sinergia entre La existencia de capacidades individuales es condición necesaria pero no
las capacidades suficiente para la promoción exitosa de las energías renovables. Se requiere
individuales e además que dichas capacidades sean desarrolladas dentro de un marco
institucionales. institucional estable, y que el personal competente se mantenga en las
instituciones en el largo plazo.
11) Reconocimiento Campañas públicas y de ONGs para promover un comportamiento más
de la importancia responsable en el consumo y producción de energía. Estas campañas
de las energías deber{a crear un entendimiento general de la relevancia de la temática
Conciencia pú- renovables para para el desarrollo sustentable.
blica y difusión los objetivos de la
política energé-
tica y la política
transición energética hacia las energías

ambiental.
...

Fuente: Recalde (2016 y 2017), en base a Bouille (1999) y Boldt et al. (2012)
207
208 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

La conjunción de estas condiciones de entorno generará un


mejor o peor desempeño de las políticas de promoción de las
energías renovables. Algunos de estas condiciones determinan
las bases de información para la adopción de las tecnologías o la
consciencia en su adopción determinando el éxito desde el lado
de la demanda; mientras que otras condiciones determinan el
impacto desde el lado de la oferta.
En el caso de los impactos por el lado de la oferta, es po-
sible explicar la existencia o falta de inversiones en energías
renovables en base a un conjunto de factores institucionales que
establecen las condiciones del entorno de la política energética,
como por ejemplo las expectativas sobre el diseño institucional,
la existencia o ausencia de un horizonte temporal de largo pla-
zo entre agentes políticos, garantía (o no) de los derechos de
propiedad e (in)cumplimiento de los contratos. Estos aspectos
se pueden evidenciar en la Figura II, la cual muestra un enfo-
que desarrollado en Recalde (2017) sobre los determinantes de
las inversiones FNRE. De este enfoque se desprende al menos
tres relaciones entre el diseño institucional y las inversiones
en energías renovables. En primer lugar, un impacto positivo
sobre el desempeño económico y el de un buen desempeño en
el desarrollo de proyectos de FNRE, que se puede atribuir a un
entorno propicio para la inversión y a que las proyecciones de
crecimiento nacional involucran el crecimiento del sector ener-
gético (dada la alta elasticidad ingreso del consumo de ener-
gía, sobre todo en las etapas iniciales del desarrollo), el cual
demanda inversiones en energía. En segundo lugar, la relación
indirecta entre calidad institucional e incertidumbre, y entre
esta e inversiones en FNRE. A mayor calidad institucional, ma-
yor será la posibilidad de que los agentes sigan reglas y con-
venciones, y menor será la incertidumbre que surge de la inte-
racción entre sus expectativas. Entornos con menor grado de
incertidumbre son más propicios para la inversión en todos los
sectores, y aún más en aquellos que requieren largos horizonte
de planeación y niveles de rentabilidad estables, como el sector
energético y la inversión en FNRE. Finalmente, el impacto de
La transición energética hacia las energías ... 209

la calidad institucional en la ejecución de las políticas de promo-


ción. Cuando mayor sea la calidad de las instituciones políticas,
mayor será su capacidad para desarrollar políticas de promo-
ción. Este aspecto es muy importante en el desarrollo de las
FNRE porque la difusión de las energías renovables depende en
gran medida de los planes y programas de promoción, al menos
en los países en desarrollo (Recalde, 2017).

Figura II: Interacción entre inversión en FNRE y


determinantes de la inversión
Desempeño Instituciones
económico políticas y
internacional económicas

Desempeño
Acceso al económico
financiamiento nacional

Proyecciones del sector Incertidumbre


energético

Políticas de
Inversión FNRE
promoción

Rentabilidad y precios

Fuente: Recalde (2017) adaptado de Recalde (2011)

Por otro lado, y tal como se mencionó al inicio de esta sec-


ción, otro de los elementos clave de la política son los instru-
mentos con los cuales se intenta sobrepasar las barreras a la
entrada de las energías renovables.
Existe en la literatura una diversa forma de clasificar este
tipo de instrumentos. Se pueden clasificar en primarios (ins-
trumentos dominantes o esquemas de promoción principales) y
documentos secundarios (del Rio y Mir Artigues, 2014). Los ins-
trumentos primarios son la base de la estructura de incentivos,
y son los que se utilizan para promover las inversiones y fijar
los niveles de remuneración. En este grupo se encuentran desde
los instrumentos de precio como Feed-in laws, tanto las Feed-in
210 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

Tarriffs (FITs) o los Feed.in Premiums (FIPs); y los instrumen-


tos de cantidad, cuotas o RPS, Certificados verdes transables
(TGCs por sus siglas en inglés); hasta instrumentos como licita-
ciones, subastas y net metering. Los instrumentos secundarios
son aquellos que se utilizan para complementar la rentabilidad
de las inversiones, por ejemplo: subsidios a la inversión, cré-
ditos blandos, incentivos fiscales o políticas de investigación y
desarrollo (R&D).
También pueden ser clasificados en: Instrumentos indirec-
tos, económicos o basados en el mercado; Instrumentos direc-
tos o regulatorios; Instrumentos de Información o Provisión de
bienes y servicios públicos, acciones voluntarias o acuerdos vo-
luntarios. Dentro del primer grupo se encuentran aquellos ins-
trumentos cuyo objetivo es influir sobre los actores económicos
de forma de inducirlos a tomar decisiones en pos de un objetivo
anteriormente establecido. Se incluyen dentro de esta categoría
tanto los instrumentos de precio, como los instrumentos de can-
tidad. Dentro del segundo grupo, los instrumentos directos, se
trata de instrumentos que se enmarcan en un abordaje regula-
torio convencional, y establecen reglas y objetivos que se deben
cumplir. Los últimos dos grupos incluyen políticas cuyo objetivo
es remediar la barrera de falta de información (en general por
parte del usuario final), o establecer algunas condiciones nece-
sarias para la puesta en marcha de este tipo de tecnologías por
parte del Estado sin costo para el receptor. La posibilidad de im-
plementación de instrumentos directos o indirectos dependerá
de la configuración del sistema energético.
La Tabla II presenta una tercera forma de clasificar este
tipo de instrumentos y una definición para cada uno de ellos.

Tabla II: Tipos de políticas y principales instrumentos de política para FNRE.


Tipo de política Definición
Políticas regulatorias y de acceso
Net metering Tendiente a facilitar el acceso a la red. Se trata de un medidor que permite un
flujo de dos vías de la electricidad entre el generador y la empresa distribuidora.
La

Posibilita el cobro por la electricidad suministrada a la red, y el pago de la energía neta


consumida.
Acceso prioritario a la red Del mismo modo que la anterior, se orienta a facilitar el acceso a la red. Permite el
acceso libre a la red para la electricidad renovable a cambio de remuneración
Despacho prioritario Asegura el despacho de la electricidad generada al sistema antes que la electricidad
proveniente de otras fuentes.
Targets, cuotas, Renewable Se establece un objetivo para la participación voluntaria u obligatoria de las energías
Portfolio Standard (RPS) renovables, en general en la oferta total de energía pero podría ser, también, en la
energía consumida
Sistemas de Certificados Es una herramienta para el comercio y el cumplimiento de las obligaciones de energías
Verdes Negociables (TGC renovables. Uno de los agentes de la cadena eléctrica (el generador, el distribuidor
por sus siglas en inglés) o el consumidor) tiene que demostrar un mínimo fijo de certificados cada año, que son
establecidos por el regulador y recibe beneficios por los certificados negociados en el
mercado
Feed-in-Tariffs (FITs) Se garantiza el suministro de electricidad, con el acceso o el despacho prioritario y me-
diante contratos de precio de fijo por unidad de electricidad generada atendiendo a las
transición energética hacia las energías

diferentes tecnologías y a la localización. En la mayoría de los casos, estos precios fijos


...

se establecen a escalas decrecientes. Generalmente, los costos de las FIT se trasladan a


los consumidores
211
Feed-in-Premiums (FIPs) Se le garantiza al proveedor de electricidad renovable el pago de un adicional por
sobre su precio de mercado de la energía o el valor de uso final
Políticas Fiscales
Esquemas de Permite la reducción de la carga fiscal total de la inversión inicial.
depreciación acelerada
Reducciones impositivas Permite la reducción de la carga fiscal del proyecto
Crédito fiscal a la inver- Se le provee al inversor un crédito anual al monto dedicado a la inversión.
sión de capital
Políticas de Financiamiento Público
Inversión Pública, présta- Se refiere a inversiones públicas directas realizadas por el gobierno. Incluye sistemas
mos o subvenciones de préstamos para financiar la inversión privada en energías renovables

Licitaciones públicas Son licitaciones organizadas por el sector para abastecer una determinada cuota de la
energía total sobre la base de las FNRE, estableciendo un contrato en el largo plazo
y garantía de pago por la energía proporcionada. Se constituyen en un instrumento
que mezcla precio y cantidad, ya que determinan la cantidad a poner en disponibili-
D irectores

dad en el mercado a un precio fijo


Otras políticas públicas
Investigación y desarrollo Apoyo e inversión a la investigación en áreas relacionadas con el desarrollo de las
tecnologías renovables. Incluye adopción y adaptación de diferentes tecnologías
212 M auricio P into - L iber M artín

Información y construcción Se trata de la realización de campañas de comunicación, entrenamiento y certificación


de capacidades locales
Fuente: Recalde y Guzowski (2016) en base a REN21 (2015) y Turkenburg et al. (2012)
La transición energética hacia las energías ... 213

Se desprende que existen desde instrumentos para crear


condiciones de acceso de las fuentes renovables a la red, hasta
políticas tendientes a incrementar la masa crítica de capital hu-
mano requerido para el desarrollo de las mismas. No obstante,
y dado que en general las fuentes renovables, particularmente
en los países en desarrollo, no enfrentan una única barrera sino
un conjunto de las mismas suele ser de gran relevancia el uso de
un portafolio de medidas, que se complementen cuidadosamen-
te con el fin de determinar un sendero de expansión y desarrollo
de estas fuentes en el mediano/largo plazo (Foxon et al, 2007).
Sin embargo, es preciso reconocer que pueden existir puntos
de conflicto entre los diferentes instrumentos (particularmente
si los mismos son aplicados a diferentes niveles de gobierno)
(Heetet al. 2014). En última instancia también, la capacidad de
implementación de la política por parte de los gobiernos, y la
existencia de objetivos estables y políticas de largo plazo serán
determinantes para el éxito (REN21, 2015).
En los últimos años, ha existido una tendencia creciente
en los países en lo que respecta a la implementación de instru-
mentos de regulación en el sector eléctrico para promover las
energías renovables, de forma tal que los países con regulacio-
nes pasaron de ser 118 en 2015 a 126 en 2016 (REN21, 2017).
Si bien la tendencia en torno a los instrumentos más utilizados
mantiene a las FITs y FIPs en primer lugar, seguidos por el
Net metering, las licitaciones (por medio de subastas) han in-
crementado notablemente su rol, pasando de ocupar el cuarto
lugar en 2015 a el tercero en 2016, por encima de los RPS, prin-
cipalmente en el caso de grandes proyectos. Tal como lo resalta
el REN21 (2017) este fenómeno ha sido aún más claro en el caso
de Europa y Asia. Al mismo tiempo, se observa que muchos de
los países que mantienen sus Feed in laws (principalmente en
proyectos de pequeña escala) se encuentran ajustando las ta-
rifas de estos programas con el fin de poder ajustarse a las ga-
nancias en competitividad de las tecnologías y las consecuentes
214 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

reducciones en sus costos5. Cada vez más países se encuentran


implementando en forma conjunta sistemas de licitaciones (con
subastas) y FITs en un caso típico de combinación de instru-
mentos de promoción como forma de incentivar inversiones y
establecer niveles de rentabilidad. En el caso del Net metering,
se lo ha utilizado en mayor medida para instalaciones de pe-
queña escala, presentándose algunos cuestionamientos respec-
to de los cargos a los autoproductores para la conexión a la red
y el pago a las generadoras. Finalmente, si bien se mantienen
como políticas de importancia, en los últimos años se observa
una disminución de las políticas de RPS; al tiempo que los paí-
ses siguen acompañando estos instrumentos primarios con se
observa que los gobiernos implementan cada vez con mayor
cuantía otros instrumentos como créditos blandos, subsidios o
incentivos fiscales para acompañar a las inversiones en FNRE6.
Un aspecto de vital importancia a la hora de determinar
la efectividad de los instrumentos se encuentra en el diseño de
los mismos. Claramente cada uno de ellos tiene características
diferentes, pero existen algunos factores comunes en su diseño
que deben ser tenidos especialmente en cuenta al momento de
diseñar la política de promoción de energías renovables, sobre
todo considerando cuales son los objetivos de esta política y que
la misma estará constituida por un conjunto de elementos y no
por un solo instrumento. Algunos de estos aspectos serán: ele-
gibilidad de las plantas que se incluirán en la promoción (se re-
quiere decidir si los incentivos se aplicarán solamente a la nue-
va capacidad instalada o se incluirán las plantas existentes);
elegibilidad de las tecnologías; duración de los esquemas de
promoción (suele recomendarse plazos de 15 o 20 años); tamaño
de los proyectos (existen objetivos de promover grandes instala-
ciones o de restringir la capacidad instalada de las plantas?); se

5 En general las reducciones han sido para los proyectos de gran


escala, los cuales cuentan con mayor rentabilidad intrínseca, o para tec-
nologías más maduras, siempre teniendo en cuenta el contexto nacional.
6 Para una revisión más completa del estado actual de estos ins-
trumentos de promoción a nivel global, se recomienda ver: REN21 (2017)
La transición energética hacia las energías ... 215

desea proveer apoyo diferencial a las instalaciones nacionales?;


se plantea un esquema de apoyo fijo a lo largo del tiempo de im-
plementación de los incentivos o se instrumentarán esquemas
de apoyo decreciente?; quienes serán los agentes que cargarán
con el costo extra de la implementación de estas tecnologías? ¿el
gobierno o los consumidores finales? (20).
Al mismo tiempo, cada instrumento en si tiene además
sus propias características de diseño, las cuales determinan su
real desempeño7. En el caso de las licitaciones por subastas,
por ejemplo, algunos de los puntos de relevancia para evitar
los efectos negativos sería el establecimiento de esquemas re-
gulares de subastas en lugar de subastas aisladas, con el fin
de reducir el grado de incertidumbre que enfrentan los inver-
sores; establecer mínimos de ofertas; contratos a largo plazo;
penalizaciones en caso de no cumplimiento de las inversiones,
abandono o retraso en la puesta en marcha de las capacidades
instaladas; y sobre todo utilizar este esquema en conjunto con
algún incentivo de precio (FITs o FIPs). En cuanto a los meca-
nismos de precio, tanto las FITs como las FIPs, que en general
se enmarcan dentro de las Feed-in laws, deben tomar en con-
sideración aspectos tales como: la regla que se establece para
la conexión a la red; la cantidad de energía generada que se
comprará efectivamente a los productores; los términos tempo-
rales del contrato; la estructuras de las tarifas o los premiums
y el modo en el que las mismas se ajustarán en el tiempo (tan-
to para acompañar posibles procesos inflacionarios como para
ajustar la remuneración a las curvas descendientes de costos).
En el caso de los certificados transables (TGCs), suelen requerir
el establecimiento de precios límites para limitar el riesgo para
los inversionistas y reducir los costos financieros; establecer la
posibilidad de su utilización en el futuro para poder cumplir con
las cuotas de FNRE; e instaurar un precio máximo para limi-
tar los costos que el gobierno debe asumir por el apoyo y evitar
los incumplimientos. Las cuotas, RPS, estándares de energías

7 El resto de esta sección se basa en Recalde (2016)


216 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

renovables (RES en EEUU o Renewables Obligation en Reino


Unido), pueden ser instauradas como una obligatoriedad de in-
crementar la producción de renovables, o que las compañías tie-
nen la obligación de producir un determinado porcentaje de su
electricidad en base a energías renovables. En este caso se re-
quiere que sean cuotas estables y en el largo plazo; utilizadas en
forma conjunta con otros instrumentos; que establezcan penas
por incumplimiento; y establecer claramente quienes cargaran
con el costo del RPS.

IV. Factores clave del diferente desarrollo de


energías renovables en la región
Al final de los años 80 y principios de los 90, algunos paí-
ses de la región latinoamericana reformaron y liberalizaron
sus sistemas eléctricos (Bacon, 1995; Pistonesi, 2000; Rudnick
y Zolezzi, 2001; Montero, 2002; Wamukonya, 2002; CEPAL/
OLADE/GTZ, 2003; Nagayama y Kashiwaki, 2007; Batlle et al.,
2010). Este aspecto, que ha tenido impacto sobre el desempe-
ño de sus sistemas energéticos, podría tener impacto también
sobre las transiciones energéticas futuras de los mismos. En
efecto, Patwardhan et al. (2012) destacan que el desafío de la
transición energética puede ser mayor teniendo en cuenta que
muchos países liberalizaron y privatizaron sus sectores energé-
ticos en la década de los noventa y con ello las instituciones con
que cuentan en la actualidad podrían no ser las adecuadas. Así,
el desafío de invertir y desarrollar nuevos sistemas energéticos
para el desarrollo sustentable podría demandar de la creación
de nuevas instituciones que sirvan a este objetivo (Helm 2005;
Smith, 2009).
Sin embargo, la región latinoamericana ya ha iniciado el
camino a la promoción de estas fuentes en el sector eléctrico,
y en algunos casos lo ha hecho con un relativo grado de éxito.
De acuerdo a IRENA (2017), la región latinoamericana ha sido
históricamente una de las regiones en las cuales el desarrollo
de las energías renovables ha contado con mayor éxito. Este as-
pecto se ha debido, sin dudas, al gran desarrollo de las grandes
La transición energética hacia las energías ... 217

centrales hidroeléctricas y a la bioenergía, dos fuentes en las


cuales la región cuenta con un gran potencial.
Parecería ser que la participación de las grandes hidro
(aún muy elevada) se encuentra en descenso (IRENA marcar
una reducción desde el 95 % en 2000 hasta el 83 % en 2015).
Los motivos para esta disminución en la participación pueden
ser varios, pero en gran medida se encuentran asociados con
mayores cuestionamientos respecto al impacto ambiental en-
frentados por las centrales hidroeléctricas, y por la creciente
inquietud relacionada con la vulnerabilidad de los sectores eléc-
tricos altamente dependientes de la generación hidráulica. Este
aspecto es de cada vez mayor importancia en el marco de las
crecientes sequías en la región. En este contexto, en los últimos
años se ha registrado un impresionante incremento de las reno-
vables no hidroeléctricas, cuya capacidad instalada se ha más
que triplicado entre 2006 y 2015, pasando de 10 GW a 36 GW
(IRENA, 2016a). La siguiente figura muestra la evolución de
la capacidad instalada en FNRE en la región latinoamericana.
Figura III: Evolución de la capacidad de generación
con energías renovables, exceptuando las grandes
hidráulicas

Fuente: IRENA (2016b)


218 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

En lo que resta de esta sección se presenta un breve aná-


lisis de las condiciones de entorno de los países de la región y
de los instrumentos seleccionados con el fin de indagar los fac-
tores detrás del diferente grado de desarrollo de las FNRE en
la región.
1. Condiciones de entorno

a. Metodología e información8
La definición de condiciones de entorno discutida en la sec-
ción 3 pone de relieve que un marco propicio para el desarrollo
de energías renovables incluye aspectos económicos, políticos y
sociales. En este apartado se pretende realizar una compara-
ción de las condiciones de entorno para un conjunto de países de
la región latinoamericana. El conjunto de países seleccionados
incluye a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y
Uruguay; y la elección se basa en que estos países son en los
que las energías renovables cuentan con mayor promoción o
desarrollo.
La comparación en el tiempo de estas condiciones entre
países y en un mismo país requiere un marco analítico que in-
tegre las distintas dimensiones. En este caso, siguiendo el enfo-
que desarrollado en Recalde (2016) se emplea una variante del
análisis multicriterio (AMC)9 en donde se hace una evaluación
de las diferentes dimensiones en función de información secun-
daria disponible, y sin proceder al establecimiento de pesos re-
lativos a cada una de las dimensiones. Por estos motivos, es que
no se obtiene un índice que permita realizar un ranking con los
países, sino un conjunto de puntuaciones para cada dimensión

8 Esta sección se basa en Recalde (2016) y Recalde (2017)


9 El AMC es un enfoque de uso común, en el que se definen crite-
rios atendiendo a los objetivos de política y se valora el alcance de cada
criterio, así como su peso en un indicador global. Este tipo de análisis, que
requiere la participación de los principales actores porque utiliza su infor-
mación, es usual en la evaluación de tecnologías y en estudios del cambio
climático.
La transición energética hacia las energías ... 219

en cada caso bajo estudio. En estos casos, es posible realizar la


representación de los resultados obtenidos mediante un marco
esquemático que permite ver cómo interactúan las diferentes
dimensiones, el cual es utilizado ampliamente en la literatura
energética y ambiental (CEPAL/OLADE/GTZ, 1997; Salgado y
Altomonte, 2001; IEE-USP-FB, 2013; Rockström et al., 2009;
Duguma et al, 2014; Recalde, 2015; Recalde, 2016).
La tabla III presenta un conjunto de indicadores para cada
una de las condiciones de entorno mencionadas en la Tabla 1.
Estos indicadores han sido seleccionados atendiendo a su capa-
cidad para representar la condición de entorno, su simplicidad
y la disponibilidad de información10.
Tabla III: Definición de indicadores
Indicador Definición y puntuación
¿Cómo es el compromiso gubernamental con las fnre?
Hay expresiones oficiales de tal compromiso? Documentos
o leyes que establezcan la promoción de las fnre como
prioridad de política nacional. ¿Ha emprendido el país al-
1 Compromiso
guna nama (National Appropiate Mitigation Action) o un
proyecto de mdl (Mecanismo de Desarrollo Limpio) rela-
cionado con la promoción de las energías renovables? (1 =
muy baja; 5 = muy alta)
¿Qué tan desarrolladas están las instituciones de energías
renovables? ¿Hay alguna especializada en la promoción
2 Instituciones de fnre, independiente o dependiente de algún organismo
gubernamental? (1 = muy poco desarrolladas, 5 = muy de-
sarrolladas y eficientes)
¿Existen políticas e instrumentos para promover fuentes
de energía limpia? ¿Cuáles son las percepciones sobre
3 Regulación la capacidad de las instituciones gubernamentales para
formular e implementar políticas de energía limpia? (1 =
muy deficientes; 5= muy buenas)
¿Cuenta el país con estrategias de desarrollo bajas en
carbono o de cambio climático que promuevan las fnre?
4 Sinergia ¿Tiene el país iniciativas de reducción de gei o se encuen-
tra planificándolas? (1 = no hay; 5 = existen y el país ha
emprendido mdl y nama)

10 Para mayor detalle en torno a los mismos se recomienda ver


Recalde (2015).
220 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

Percepción de los inversionistas privados acerca de las


condiciones macroeconómicas. Cambios en los índices de
5 Economía precios al consumidor, tasa de inflación anual. Deuda pú-
blica como porcentaje del pib (1 = condiciones macroeconó-
micas no favorables; 5 = muy favorables)
Derechos de propiedad y credibilidad nacional. ¿Cuán
fuerte es la protección de los derechos de propiedad, inclui-
6 Financiación das las inversiones y los activos financieros? Probabilidad
de entrar en situaciones de default. (1 = deficientes y alta
probabilidad; 5 = buenos y baja probabilidad)
¿Cuán buena y confiable es la información del sector ener-
gético? Hay información suficiente y confiable de las prin-
7 Información cipales variables del sector al menos para 10 años (balan-
energética ces energéticos, reservas de recursos energéticos, precios
y capacidad instalada en los mercados eléctricos mayoris-
tas, etc.) (1 = no confiable; 5 = confiable y apropiada)
¿Cuán buena y suficiente es la información sobre energías
Información renovables? Hay información gratuita disponible sobre
8
de energías dotación de energías renovables: mapas eólicos y solares,
renovables información sobre biomasa, bases de datos sobre costos de
fnre, etc. (1 = insuficiente; 5 = suficiente y relevante)
Hay programas públicos de educación, formación e inves-
9 Capacidades tigación para profesionales en el campo de las fnre (1 =
insuficiente; 5 = suficiente)
¿Las instituciones gubernamentales hacen campañas de
Conciencia
10 información para promover el uso de fnre en conjunto con
pública
otras políticas de mitigación? (1 = muy pocas; 5 = muchas)

Tal como se realiza en los trabajos anteriores, y siguiendo


a Corrigan et al. (2014) las variables seleccionadas para cada
indicador se agregan y se transforman en una escala de 1 a 5,
utilizando una transformación min-max para preservar la dis-
tancia entre los puntajes. Los valores máximos y mínimos de
la muestra son respectivamente la puntuación más alta y más
baja de los países en la muestra.
 Puntaje del país - Valor mínimo de la muestra 
4x   +1
 Valor máximoo de la muestra - Valor mínimo de la muestra 
Un aspecto que debe ser destacado es que el objetivo de este
análisis no es establecer un ranking entre los países, sino obte-
ner una idea de la situación actual de los marcos habilitantes
para la promoción de las renovables. Por estos motivos, y con el
La transición energética hacia las energías ... 221

fin de simplificar, el análisis, a cada uno de los indicadores ana-


lizados se les ha otorgado un peso relativo similar. Este aspecto
puede representar una debilidad de la metodología empleada,
puesto que como se mencionara anteriormente no todas las con-
diciones de entorno tienen el mismo impacto sobre el desarrollo
de las FNRE. En análisis más detallados podría establecerse
un peso institucional y económico son las que suelen tener un
impacto más fuerte sobre el desarrollo de las FNRE.
Con referencia a la información utilizada para el cálculo
de cada uno de los indicadores, tal como se mencionó fueron
construidos sobre información secundaria: revisión y evalua-
ción de la información energética disponible en las páginas
de los ministerios o secretarías de la energías de los diferen-
tes países (balances energéticos, reservas, precios mayoristas,
disponibilidad y potencial de FNRE, mapas solares y eólicos,
otra información disponible, documentación y leyes sobre la
promoción de energías renovables, metas de FNRE, institucio-
nes para promoverlas, instrumentos, etc.). Para la información
sobre las acciones de mitigación registradas se recurrió a la pá-
gina oficial de la Convención Marco de Naciones Unidas para el
Cambio Climático (CMNUCC). Esa información se complemen-
tó con la de cuatro estudios sobre la institucionalidad nacional:
Climatescope 2016 (Bloomberg New Energy Finance., 2016)11;
el proyecto REN2112; Global competitiveness index report 2016-
2017 (Schwab, 2017) y World governance indicators (wgi) del
Banco Mundial (Kaufmann et al., 2014)13.
b. Resultados obtenidos
La Figura IV muestra los rodogramas de los diferentes paí-
ses en los años 2014 y 2016 que fueron desarrollados siguiendo
la metodología presentada anteriormente. Cuanto mayor sea la

11 Para más información sobre el Climatescope report ver [http://


global-climatescope.org/en/].
12 Para más información ver [http://www.ren21.net/].
13 Ver [http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home].
222 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

cobertura del área, mejor serán las condiciones de entorno para


la promoción de las renovables en ese país.
De acuerdo a este análisis los países con mejores condicio-
nes de entorno son Chile y Uruguay, un aspecto que se mantie-
ne invariante entre 2014 y 2016. Sin embargo, a diferencia de
2014, en 2016 Brasil deja de ocupar el tercer lugar, ya que Perú
parece haber mejorado notablemente en sus condiciones de en-
torno, en particular en lo que hace al compromiso y liderazgo y
sinergia.
Chile presenta muy buenas condiciones macroeconómicas
y de financiamiento, y muy buenas calificaciones en compro-
miso y sinergia. En el caso de la sinergia, además de n Plan
Nacional de Acción Contra el Cambio Climático, en el cual se
mencionan las FNRE, cuenta con distintas iniciativas relacio-
nadas con la reducción de GEI (MDL y NAMAs), y ha aprobado
la aplicación de impuestos al carbono. En efecto, de acuerdo al
informe del REN21 (2017) Chile es el único país de los analiza-
dos por el informe en donde existe un impuesto al carbono en
la generación eléctrica, el cual fue introducido en el año 2014 y
que en el año 2015 es de 5 UDS/tCO2. De acuerdo al último in-
forme del Climatescope, por primera vez Chile superó a Brasil
en el ranking de desarrollo de renovables, relacionado en gran
parte con los altos niveles de inversión en este sector, que se
duplicó entre los años 2015 y 2015.
En similar forma, Uruguay presenta buenas condiciones
de compromiso, regulación y sinergia. El compromiso y lide-
razgo de Uruguay se manifiesta no solo en su Plan Energético
Nacional 2005-1030 y en el Plan Nacional de Acción contra el
Cambio Climático, sino también en la existencia de la Comisión
Multipartidaria de Energía del Parlamento creada en el año
2010, la cual aporta estabilidad a la política energética en el lar-
go plazo, algo fundamental para el desarrollo de las FNRE. La
información energética y la información de FNRE es muy buena
en el país. Las condiciones macroeconómicas, y de financiamien-
to (de acuerdo a las fuentes de información utilizadas), todavía
podrían mejorarse, en particular las condiciones relacionadas
La transición energética hacia las energías ... 223

con el endeudamiento externo. No obstante, diferentes informes


indican que Uruguay es uno de los destinos más atractivos para
la inversión en las FNRE en los últimos años, siguiendo a Chile,
si bien en este caso la reducción de la inversión anual fue cerca-
na a los 400 MM de dólares.
El caso de Brasil es especialmente interesante, ya que en
el año 2016 se mantiene como el tercer país a nivel mundial en
lo que respecta a capacidad instalada de energías renovables,
luego de China y Estados Unidos (en gran parte gracias a la
alta participación de las energías renovables). El país presenta
en los años analizados (así como en las últimas décadas) altos
grados de compromiso y liderazgo en la promoción de las FNRE.
Se trata, de hecho, de uno de los champions de la región en lo
que hace a la promoción de estas fuentes de energía, aspecto
que durante muchos años lo puso en el primer puesto de los
diferentes rankings, sobre todo en relación con su promoción de
la energía hidráulica, en donde ocupa el segundo puesto detrás
de China en inversión anual en el año 2016; y recientemente
en la promoción de energía eólica, ocupando el quinto puesto
en el mismo ranking. El compromiso y liderazgo, así como la
sinergia entre políticas se manifiesta también en el hecho que
Brasil es uno de los países que han propuesto mayor objetivo de
reducción de sus GEI en las NDCs: 777 MtCO2eq en su meta
incondicional y 903 MtCO2eq en su meta condicionada para
el año 2025 comparado a las emisiones del 2012 (Bloomberg
New Energy Finance et al, 2016). Sin embargo, en el último año
algunos aspectos, sobre todo relacionados con la recesión eco-
nómica que experimenta el país, han ralentizado el proceso de
inversiones de FNRE. De acuerdo al informe del Climatescope
2016, la crisis económica atravesada en los últimos años por
Brasil ha lastimado el desarrollo de las FNRE por diferentes
vías. En primer lugar, la volatilidad de la tasa de cambio redujo
los beneficios esperados por los desarrolladores de proyectos,
los cuales también han experimentado problemas de finan-
ciamiento, a pesar del importante rol que cumple el BNDES
en el mercado de renovables. Por otro lado, a raíz de la crisis
224 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

socioeconómica, la demanda eléctrica (y con ello da demanda de


electricidad limpia) se redujo significativamente, por lo que la
reacción del gobierno fue cancelar algunas subastas energéticas
en el año 2015/16 lo que ha generado clima de incertidumbre en
el mercado (REN21, 2017; Bloomberg New Energy Finance et
al., 2016). En efecto la inversión en generación con renovables y
combustibles se redujo de 8,2 billones de dólares en 2014 a 6,8
billones en 2016 (REN21, 2017).
Los dos países con condiciones de entorno menos propicias
son Ecuador y Argentina. En ambos casos, no obstante, se ob-
serva una mejora relativa entre los años 2014 y 2016. En el caso
de Argentina los cambios positivos se observan en el compromi-
so y liderazgo de la política energética, y en las instituciones.
En primer lugar, se destaca los cambios introducidos por la ley
de energías renovables 27.191 aprobada a fines de 2015, modifi-
catoria de la existente Ley 26.190; que además de establecer la
obligatoriedad del 8% del consumo de energía eléctrica nacional
basado en fuentes renovables para el 31 de diciembre de 2017,
fija una segunda etapa para el régimen de fomento bajo el cual
el 31 de diciembre de 2025 la participación de las FNRE deberá
ser de 20 %. La ley además incorpora a las FNRE reconocidas
en la ley 26.190 a la energía undimotriz, solar térmica, y bio-
combustibles, y extiende el concepto de PAH hasta 50MW. En
segundo lugar, el compromiso se manifiesta también en el he-
cho que Argentina menciona explícitamente a la promoción de
las FNRE como una de las medidas de mitigación proyectadas
para alcanzar sus metas establecidas en las NDCs. En tercer
lugar, a partir del nuevo gobierno nacional asumido en diciem-
bre de 2015 se realizaron cambios institucionales en el sector
energético de implicancia para las FNRE. De esta forma, la an-
terior secretaría de energía adquirió rango ministerial, se creó
la secretaría de energía eléctrica y dependiendo de ella la sub-
secretaría de energías renovables. Este cambio institucional es
una manifestación de una mayor relevancia a la temática. Sin
embargo, el país no logra hasta el momento mejorar en las con-
diciones económicas, de financiamiento y de sinergia. A pesar
La transición energética hacia las energías ... 225

de estos factores, se observa un significativo incremento en las


inversiones para las FNRE, en gran parte gracias al éxito de las
licitaciones implementadas mediante el plan RenovAr, de cerca
de 400 MM de dólares (365%) (REN21, 2017).
En el caso de Ecuador se observa una mejora significativa
en las condiciones macroeconómicas, y compromiso, aunque se
mantienen los problemas en las condiciones de financiamien-
to, regulación y sinergia. En el año 2016 Ecuador hizo un gran
avance en capacidad instalada de energías renovables, pero so-
bre todo liderado por sus instalaciones de generación hidráuli-
ca, en la cual ocupa el tercer puesto en inversiones globales en
2016 (se adicionaron 2 GW) (REN21, 2017). En lo que respecta
a las inversiones de FNRE, Boomblerg et. al (2016) relata que
Ecuador es uno de los países de la región con subinversión en
el área de acuerdo a las expectativas existentes. Si bien el país
cuenta con regulación de FNRE y con FITs establecidas desde
el año 2011, los resultados obtenidos no han sido satisfactorios,
y esto se debe a el diseño de los instrumentos y a la baja calidad
regulatoria.
226 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

Figura IV: Rodogramas de condiciones de entorno para


los países seleccionados
La transición energética hacia las energías ... 227
228 M auricio P into - L iber M artín
D irectores
La transición energética hacia las energías ... 229

2. Instrumentos
El segundo punto destacado para la performance de una
política de FNRE se relaciona con los instrumentos selecciona-
dos para remover las barreras a la entrada. Si bien con algunas
diferencias, las barreras que enfrentan los países de la región
son similares y por ello todos los países han utilizado una com-
binación de instrumentos relativamente similar: cuotas, FITs
o FIPs y subastas. Si bien en un principio los países se inicia-
ron utilizando instrumentos secundarios (incentivos fiscales),
y como instrumentos primarios las FITs o FIPs, en los últimos
años la gran mayoría de ellos se encuentran orientándose a la
implementación de licitaciones, tal como lo indica la tendencia
global, también se observa un cambio en lo que hace a la ambi-
ción de las cuotas o targets.
Todos los países analizados han establecido targets de pe-
netración de las energías renovables en su generación eléctrica.
La tabla IV muestra los targets para los países estudiados. En
algunos casos, los más ambiciosos como el caso de Colombia,
Ecuador, Perú o Uruguay, esos targets incluyen la penetración
230 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

de las grandes hidro; mientras que en los casos menos ambicio-


sos (aparentemente) se incluyen las grandes hidro.
Tabla IV: Targets para la generación de electricidad al
año 2016 en los países seleccionados
Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Perú Uruguay
Targets
para la
generación 8% (2017) 23% 20% 100% 90% 60% 95%
eléctrica de 20% (2025) (2030) (2023) (2050) (2017) (2025) (2017)
energías
renovables
Fuente: REN21 (2017)

Las subastas son el instrumento de regulación que se ha


vuelto más popular en los últimos años, incrementándose su
uso en la mayoría de los países del mundo y su uso es cada vez
más difundido en la región. La región fue, de hecho, una de las
impulsoras de este tipo de instrumentos ya que, tal como se
destaca en el informe de Bloomberg New Energy Finance et
al. (2016) la implementación de subastas para licitar energías
renovables en el año 2009 por parte de Brasil fue un aspecto
novedoso, sobre todo en un contexto en el cual la mayoría de
los países desarrollados de Europa se encontraban utilizando
FITs para la promoción de las FNRE. En la actualidad 13 paí-
ses de la región latinoamericana han implementado algún tipo
de subasta energética, aunque la forma de implementación es
diferente y algunos aspectos de su diseño han variado en los
últimos años.
Luego de obtener resultados poco satisfactorios con la li-
citación de GENREN implementada en el año 2010 en donde
se obtuvieron elevados precios de oferta y demoras en la cons-
trucción (Recalde, 2016), Argentina implementó una nueva lici-
tación para generación eléctrica con renovables (RenovAr) que
que incluye un fondo verde de garantías para sobrepasar algu-
nos problemas de financiamiento enfrentados por el GENREN.
A diferencia del programa anterior, en una primera ronda del
RenovAr se adjudicaron contratos a precios bajos: 59,50 USD/
La transición energética hacia las energías ... 231

MWh para generación eólica (707 MW); 60 USD/MWh FV


(400 MW) y 118 USD/MWh para térmica en base a biomasa
(1,2 MW), en una ronda adicional (RenovAr 1.5) se adjudicaron
1038 MW adicionales para eólica y 1853 MW para FV, a precios
inferiores que el promedio de la ronda 1. Chile, por su parte,
puso en marcha la mayor subasta de su historia hasta el mo-
mento con el fin de abastecer a cerca de un tercio de su deman-
da eléctrica (12.430 GWh) proyectados, en la cual obtuvieron
la oferta de precio más bajo a nivel mundial para la generación
FV (29,10 USD/MWh) y 45,20 USD/MWh para la subasta eólica
(se licitó por aproximadamente una demanda de 4.400 GWh/
año). En Perú los precios obtenidos por las licitaciones también
fueron significativamente bajos, sobre todo para la generación
con energía eólica: 162 MW eólicos (37 USD/MWh); 184,5 FV
(48 USD/MWh); y 80 MW hidro (46 USD/MWh). En Brasil, en
cambio, la tendencia positiva de los últimos años parece haber-
se revertido en el último año a raíz de cambios en las condicio-
nes de entorno nacionales, tal como se mencionó anteriormente.
Por un lado, la contracción de la economía nacional hizo que
las autoridades abandonaran los planes de nuevas plantas so-
lares y eólicas durante 2016 y que en Diciembre de dicho año
se cancelara la subasta para las mismas tecnologías que estaba
programada dentro de un esquema de subastas desde el año
2009. Como forma de ajustarse a las condiciones de entorno
macroeconómicas desfavorables e incentivar a los inversores,
se redujeron las penalidades por demoras en las licitaciones
y se planea extender los contratos a un plazo de 30 años. Sin
embargo, los precios obtenidos en las licitaciones de biomasa
son significativamente inferiores que los obtenidos en el caso de
Argentina (60,2 USD/MWh).
En muchos casos, las subastas van acompañadas de esque-
mas de precios como FITs o FIPs. Tal es el caso de Argentina,
Brasil, Ecuador y Uruguay. Se trata de esquemas de subastas
que se acompañan de contratos de largo plazo en los cuales la
remuneración al inversor se encuentra establecida en función
de sus ofertas y se mantiene en un período determinado.
232 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

El financiamiento se mantiene como la principal barrera


que enfrentan los proyectos de FNRE en los países en desarrollo
y la región latinoamericana (y los países bajo estudio) no es la
excepción. En parte, los problemas del financiamiento se han
sobrepasado, en los países con mayor desarrollo de renovables,
con financiamiento público. Las deficiencias en el financiamien-
to privado pueden relacionarse con las condiciones de entorno
mencionadas anteriormente. IRENA (2016b) resalta que una
de las principales características del sector de las renovables
en América Latina es el principal papel que juegan las institu-
ciones financieras públicas nacionales para promover la inver-
sión en este tipo de energías. De acuerdo al mismo informe han
sido los bancos de desarrollo nacionales los que han estado a
la cabeza de la concesión de préstamos, ofreciendo condiciones
atractivas y cubriendo buena parte de la demanda de deuda de
los promotores de proyectos. Un ejemplo de este tipo de situa-
ción se encuentra en Brasil en donde el 77% del financiamiento
ha provenido de financiamiento doméstico, y en donde el Banco
Nacional de Desenvolvimento Economico e Social (BNDES) ha
cumplido un rol fundamental en el desarrollo del mercado de
energías renovables. Entre 2006 y 2015 el BNDES ha provisto
cerca de 25 billones de dólares para las energías renovables (ex-
cluyendo las grandes hidro).
En otros de los países que carecen de instituciones finan-
cieras públicas propias o que tienen una capacidad financiera
limitada, han sido las instituciones financieras públicas ex-
tranjeras los mayores aportantes de capital. Otras fuentes de
financiamiento de relevancia han sido los propios desarrollado-
res de proyectos, en especial en proyectos de gran escala; y las
distribuidoras eléctricas, aunque en mucho menor cuantía en la
región (Bloomberg New Energy Finance et al., 2016).
Un aspecto de especial interés, sobre todo para la interrela-
ción entre el desarrollo del mercado de FNRE y sus cadenas de
valor, es la relación entre el financiamiento por medio de ban-
cos de desarrollo nacionales y los requerimientos de contenidos
locales dentro de la inversión. En particular, IRENA (2016b)
La transición energética hacia las energías ... 233

destaca que estos bancos han sido de gran relevancia para la


creación de cadenas de valor locales en los casos de Brasil y
Uruguay, por ejemplo, al condicionar el otorgamiento de prés-
tamos al empleo de mano de obra local y equipamiento nacio-
nal. Este ha sido el caso del BNDES que establece reglas claras
y estrictas de contenido local para los proyectos de generación
con energía eólica y solar, dando como resultado un significativo
desarrollo del mercado local (Bloomberg New Energy Finance
et al., 2016).

V. Reflexiones finales
A lo largo de la historia de la humanidad las naciones han
transitado diferentes senderos de transición energética. En las
últimas décadas, bajo el reconocimiento de los efectos actuales
y futuros del cambio climático y del rol del consumo de energía
en dicho fenómeno, el mundo ha reconocido la importancia y
la necesidad de iniciar una transición con menores niveles de
consumo energético y matrices energéticas más limpias. Si, tal
como muestra la literatura, las transiciones pasadas no se han
debido a escases de los recursos dominantes sino a desarrollos
tecnológicos que mejoraron la calidad de los servicios energé-
ticos y redujeron su costo de suministro, entonces parecería
no ser necesario llegar a una era de escases de recursos fósiles
para transitar a matrices energéticas más amigables desde la
perspectiva ambiental.
Sin embargo, y aun cuando se reconoce la importancia de
la transición energética en el marco de la lucha contra el cambio
climático, hay un interrogante que debe ser resuelto. ¿A que
costo deberían los países en desarrollo iniciar esta transición?
La energía es un recurso fundamental en el desarrollo socioeco-
nómico y por ello su utilización es más intensa en los primeros
estadíos del desarrollo, por lo cual los países de menor grado de
desarrollo serán los que mayor responsabilidad en el consumo
energético tendrán en el futuro cercano. Aunque existen alter-
nativas de senderos de desarrollo menos intensivos en energía e
implementados en base a fuentes energéticas de menor impacto
234 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

ambiental, es posible que estos senderos de transición impli-


quen costos superiores y requieran de mayor financiamiento
por parte de los estados nacionales. Si bien es cierto que el pro-
greso tecnológico y el avance en la curva de aprendizaje de las
tecnologías de las nuevas fuentes renovables de energías han
implicado una significativa reducción de costos con un gran im-
pacto sobre los precios acordados para las inversiones en los úl-
timos años (REN21, 2017), también es cierto que en la mayoría
de los casos los grandes niveles de desarrollos de FNRE han de-
pendido y dependen de políticas implementadas por los países
con algún tipo de costo para los sistemas económicos nacionales.
Este aspecto pone sobre la mesa el tema del financiamiento de
las acciones de mitigación, en estrecha relación con el concepto
de las responsabilidades comunes pero diferenciadas presentes
en la CMNUCC. Al mismo tiempo, es importante considerar
que, aún desde una perspectiva energética, las naciones en de-
sarrollo en general, y los países de la región latinoamericana
en particular, tienen prioridades relacionadas con necesidades
energéticas más básicas, como la cobertura eléctrica de toda su
población, o el uso de fuentes modernas para cubrir servicios
energéticos como son la cocción y calentamiento.
Estos aspectos llaman a pensar en el concepto de transi-
ción energética justa como aquella en la cual se le da un rol de
importancia al desarrollo de energías renovables pero tenien-
do en cuenta las necesidades específicas de cada país. Es decir,
cada país debe definir su propia agenda energética y la política
de penetración de energías renovables teniendo en cuenta sus
objetivos de política energética y desarrollo socioeconómico y
sus condiciones de entorno particulares.
Estas condiciones particulares de cada país, al mismo
tiempo serán determinantes para la performance de la políti-
ca. En el caso de los países seleccionados, si bien la situación
no es homogénea y existen algunas excepciones, las condiciones
de entorno más conflictivas han sido las relacionadas con tres
grandes categorías: Liderazgo organizacional e institucional,
coordinación y participación; Marco regulatorio y de política; y
La transición energética hacia las energías ... 235

Aspectos económicos y financieros. En primer lugar, y si bien


la situación ha mejorado entre los años 2014 y 2016 ya que
algunos de los países de la región han comenzado a dar insti-
tucionalidad específica a las energías renovables, el problema
institucional se mantiene como una de las mayores debilidades
de los países analizados. El problema no es ya la existencia o
no de instituciones, sino la calidad de las mismas y la capaci-
dad de los hacedores de la política de renovables para diseñar
estrategias. En segundo lugar, se encuentran los problemas de
las regulaciones y la falta de una sinergia fuerte entre las políti-
cas energético-ambientales. El problema de la regulación no se
relaciona tanto con la falta de políticas e instrumentos sino con
el diseño de estos instrumentos y con los problemas de enforce-
ment por parte de los entes reguladores para poder garantizar
el cumplimiento, los plazos, etc. En cuanto a la sinergia, si bien
todos los países parecen haber avanzado en este sentido a partir
de la firma del acuerdo de Paris al incluir el desarrollo de ener-
gías renovables en sus NDCs, aún se observa que en la mayoría
de los casos falta una clara vinculación entre las políticas am-
bientales y de renovables. De alguna forma la falta de sinergia
en este tipo de políticas lleva a la pérdida de oportunidades de
implementación de medidas y de financiamiento. Finalmente
las condiciones macroeconómicas y de financiamiento han sido
sin duda uno de los principales problemas enfrentados en la re-
gión. En efecto, los países que han logrado mayor desarrollo de
las FNRE en los últimos años han sido aquellos en los cuales las
condiciones macroeconómicas los han puesto como un punto de
atracción de la región para los inversores o en los cuales existe
financiamiento nacional para este tipo de proyectos.
En este sentido, las bancas de desarrollo nacionales pue-
den jugar un rol fundamental para la transición energética jus-
ta, como lo demuestra el caso de Brasil. Dicho rol puede ser
a partir de los requerimientos impuestos para el otorgamiento
de créditos. En muchos casos, el financiamiento a tasas con-
venientes para los desarrolladores de proyectos se encuentra
condicionado a la existencia de un porcentaje de componentes
236 M auricio P into - L iber M artín
D irectores

nacionales (y mano de obra nacional) dentro del proyecto. Esto,


claramente, da como co-beneficios de la política energética el
desarrollo de las cadenas de valor de las tecnologías y el impac-
to sobre el empleo local.
En este sentido, y teniendo en cuenta la importancia que
puede tener para la transición energética justa el desarrollo
de las cadenas de valor de las FNRE, es que el diseño de los
instrumentos es fundamental. Tal como enfatizan Bloomberg
New Energy Finance et al. (2016), un país que tiene la ambición
de desarrollar su industria nacional de fabricación de energías
renovables debería diseñar sus objetivos e instrumentos para
asegurar que la actividad se distribuya de manera uniforme o
incremental a lo largo de los años, proporcionando al mercado
la regularidad y la previsibilidad necesarias para que el sec-
tor prospere. Un claro ejemplo de esto es el diseño de subas-
tas anuales como las implementadas por Brasil o Sudafrica, en
donde la frecuencia de las subastas en combinación con normas
de contenido local, ha llevado a un fortalecimiento de la indus-
tria nacional.
Finalmente, los últimos años han marcado un importante
avance en lo que respecta a la transición de los sectores ener-
géticos de los países analizados hacia matrices eléctricas ami-
gables con el medio ambiente. En gran parte los mejores resul-
tados se encuentran en los países que presentan condiciones de
entorno más favorables para el diseño de estas políticas (Chile,
Uruguay, o Brasil), y en los cuales los instrumentos han sido
diseñados en forma más clara y precisa. Sin embargo, aún resta
un camino por recorrer si la región quiere recorrer el camino de
la transición energética justa. A estos efectos es necesario orien-
tar las políticas a la satisfacción de las necesidades energéticas
de la población y teniendo en cuenta en el diseño de la misma el
mayor aprovechamiento de las condiciones internas y las posi-
bilidades de alcances de co-beneficios socioeconómicos.
La transición energética hacia las energías ... 237

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