Voces: MEDIO AMBIENTE ~ MINA ~ IMPACTO AMBIENTAL ~ ACTIVIDAD MINERA Ttulo: La prevencin del impacto ambiental y la actividad minera

Autor: Pinto, Mauricio Publicado en: LLGran Cuyo1999, 1 Cita Online: AR/DOC/3318/2001 Sumario: SUMARIO: 1. Derecho Ambiental y actividad minera. 2. La prevencin del impacto ambiental minero. 3. La autoridad de aplicacin en el impacto ambiental minero. 4. El impacto ambiental minero y las legislaciones provinciales 1. Derecho Ambiental y actividad minera El Derecho Ambiental, entendido como el compendio de principios, doctrinas, jurisprudencia y normas jurdicas que regulan las acciones del hombre sobre el conjunto de elementos naturales o artificiales que condicionan la vida, presenta como nota caracterizante una finalidad preventiva. Su propsito, antes que todo, es evitar el dao antes que repararlo (1). Este carcter preventivo que sealamos, es de suma importancia si tenemos en cuenta que el potencial econmico de un pas es el resultante de la cantidad, variedad, distribucin y -fundamentalmente- explotacin racional de sus recursos naturales. Es que el crecimiento econmico requiere del uso de dichos recursos como materias primas para la produccin de bienes, los que son una de las bases para el mejoramiento de la calidad de vida. Pero como bien sabemos, sta se respalda asimismo en la conservacin de un medio ambiente sano y equilibrado.(2) Por ello, la proteccin del ambiente fsico y de los ecosistemas est inexorablemente vinculada al bienestar econmico de una nacin. Es esencial un desarrollo sustentable en el cual la explotacin de los recursos naturales, la direccin de las inversiones, la orientacin del desarrollo tecnolgico y los cambios institucionales, estn conjugados armnicamente con el propsito de acrecentar tanto el potencial presente como futuro, para satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas. En esencia, el desarrollo sustentable es un desarrollo no meramente ecolgico, sino tambin econmico y social.(3) A lo largo de la historia del hombre, la minera ha sido una de las ms importantes actividades econmicas desarrolladas. Esta importancia, hoy en da no slo se ve reflejada, por ejemplo, en una tasa de crecimiento del consumo de metales varias veces superior a la tasa de crecimiento de la poblacin mundial(4), sino que adems las inversiones en exploracin y bsqueda de nuevos yacimientos aumentan constantemente. David Williamson, analista del foro "Invirtiendo en las Amricas" (Miami, USA)(5), ha resaltado que durante 1996, Amrica Latina concentr ms del 27% de los gastos que por concepto de exploracin se realizan a nivel mundial, con un monto cercano a los U$S 1.000 millones; y se calcula que entre 1996 y el 2000 dicha regin recibir U$S 35.000 millones de inversiones directas en exploracin y explotacin, siendo el 60% destinado a cuatro pases: Per, Argentina, Mxico y Chile.(6) De este modo, Mendoza, que histricamente ha tenido una actividad minera limitada,(7) se ha visto beneficiada con una tendencia alcista, tanto en exploracin como en explotacin y tratamiento de minerales. As, en la actualidad, la Provincia cuenta con aproximadamente 6.000.000 de hectreas solicitadas para exploracin; se han detectado 38 reas de inters en prospectos de cobre diseminado, acompaado de molibdeno, plata, oro, plomo y zinc; existe a la fecha factibilidad econmica en proyectos concretos que suman ms de U$S 400 millones, y en base al estudio de nuevos proyectos se espera que esta cifra aumente fuertemente en los prximos aos; 25 compaas mineras internacionales se han radicado en Mendoza; 15 compaas locales se han asociado a inversores extranjeros.(8) Desde el punto de vista ambiental, el sector minero es crtico por sus impactos sobre todos los vectores ambientales. Los aspectos ambientales asociados a la actividad minera, sern ms relevantes en la medida que el sector -con el apoyo de las polticas provinciales y nacionales de fomento de inversiones mineras- concrete sus planes de expansin.(9) Dentro de los mecanismos preventivos establecidos por la legislacin vigente para mantener una relacin de sustentabilidad entre el crecimiento econmico y la subsistencia de los ecosistemas figuran las Evaluaciones de Impacto Ambiental como herramientas para prevenir posibles alteraciones al equilibrio ecolgico que, apoyadas institucionalmente, fortalecen la toma de decisiones a nivel de polticas, planes, programas y proyectos, incorporndoles variables que generalmente no hubiesen sido consideradas durante su elaboracin. 2. La prevencin del impacto ambiental minero La Evaluacin de Impacto Ambiental es la versin literal en castellano de la denominacin adoptada por la National Environmental Policy Act de 1969 de Norteamrica, que contempla en su artculo 102 el environment impact statement(10). Se la ha sealado como un procedimiento previo a la toma de decisiones, dado por un

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proceso por el cual una accin que debe ser aprobada por una autoridad pblica y que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio, se somete a una evaluacin sistemtica cuyos resultados son tenidos en cuenta por la autoridad competente para conceder o no su aprobacin(11). Dentro de la actividad minera, este mecanismo preventivo dado por la Evaluacin de Impacto Ambiental, fue implementado a partir de la ley 24.585/95, que reform el Cdigo de Minera sustituyendo el antiguo artculo 282 (hoy en da art. 233, t.o. dto. 456/97(12)) e introduciendo el Ttulo Complementario "De la Proteccin del Ambiente para la Actividad Minera" (hoy en da Seccin Segunda "De la Proteccin Ambiental para la Actividad Minera", del Ttulo Decimotercero "Condiciones de la Explotacin", t.o. dto. 456/97) a fin de regir "la proteccin del ambiente y la conservacin del patrimonio natural y cultural en el mbito de la actividad minera" (art. 233 y 246 CM). De este modo, se termina de instaurar un sistema que ya haba sido anticipado con anterioridad por la ley 22259/80, que estableci en el art. 282 CM como condicin para que el minero explote libremente sus pertenencias la sujecin a las reglas de conservacin del medio ambiente; por la ley 24196/93 de Inversiones Mineras, que prev en su art. 23 que las empresas debern constituir una previsin especial -deducible impositivamente- para prevenir y subsanar las alteraciones que en el medio ambiente ocasione la actividad minera; y su decreto reglamentario 2686/93, que indica en su art. 23 que los inscriptos debern presentar a la autoridad de aplicacin los estudios tcnicos referidos al impacto ambiental que provocar la actividad pertinente, a fin de que esta la fiscalice en forma conjunta con el organismo provincial competente, sin perjuicio de la intervencin de otras instancias que tuvieran competencia en la materia; y por el Acuerdo Federal Minero, ratificado por ley 24228/93, que en su clusula decimocuarta prev la necesidad de cumplimentar una declaracin de impacto ambiental. Dicha normativa introducida por la ley 24.585 comprende a todas las personas fsicas y jurdicas, pblicas y privadas, entes centralizados o descentralizados y empresas estatales (art. 247 CM) que desarrollen actividades de prospeccin, exploracin, explotacin, desarrollo, preparacin, extraccin y almacenamiento de sustancias minerales, incluidas todas las actividades destinadas al cierre de la mina, as como los procesos de trituracin, molienda, beneficio, pelletizacin, sinterizacin, briqueteo, elaboracin primaria, calcinacin, fundicin, refinacin, aserrado, tallado, pulido, lustrado, otras que puedan surgir de nuevas tecnologas y la disposicin de residuos cualquiera sea su naturaleza (art. 249 CM). Dichas personas sern responsables al desarrollar estas actividades por todo el dao ambiental que se produzca al incumplir lo dispuesto por las normas minero-ambientales indicadas, ya sea que ocasionen el dao en forma directa o por sus dependientes, o por parte de contratistas o subcontratistas, o por el riesgo o vicio de la cosa. El titular del derecho minero ser solidariamente responsable del dao que causen las personas por l habilitadas para el ejercicio de tal derecho (art. 248 CM). La responsabilidad por dao ambiental, sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que correspondan, implica la obligacin de mitigarlo, rehabilitarlo, restaurarlo o recomponerlo, segn corresponda (art. 263 CM). El procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental en la actividad minera comienza con un Informe de Impacto Ambiental que los responsables indicados en el art. 248 CM deben presentar -antes de iniciar cualquier actividad de las previstas por el art. 249 CM- ante la autoridad de aplicacin. Este Informe, es un "documento que describe un proyecto minero, el medio donde se desarrolla, el impacto ambiental que producir y las medidas de proteccin del ambiente que se proponen adoptar"(13), que es presentado a fin de obtener la aprobacin del mismo por parte de la autoridad mediante una Declaracin de Impacto Ambiental. La Declaracin de Impacto Ambiental es un "acto administrativo fundado en la normativa ambiental minera vigente, aprobatorio de un Informe de Impacto Ambiental, pronunciado por la Autoridad de Aplicacin y mediante el cual se establecen las condiciones especficas a las que deber ajustarse la empresa titular durante todas las etapas del proyecto minero"(14). Al ser presentado el Informe de Impacto Ambiental, la autoridad debe evaluarlo en un plazo de sesenta das hbiles, pudiendo ser aprobado mediante la Declaracin de Impacto Ambiental o rechazado. En este ltimo caso, si se estim insuficiente el contenido del Informe, el responsable podr presentarlo nuevamente en un plazo de treinta das hbiles, teniendo igual plazo la autoridad para expedirse en forma expresa sobre la aprobacin o rechazo del mismo (arts. 254 y 255 CM). La Declaracin de Impacto Ambiental deber ser actualizada como mximo en forma bianual, mediante la presentacin de un informe referido a los resultados de las acciones de proteccin ambiental ejecutadas y la existencia de nuevos hechos (art. 256 CM). Si existiesen desajustes entre los resultados efectivamente alcanzados y los esperados por la Declaracin de Impacto Ambiental, la autoridad dispondr las modificaciones necesarias atendiendo a los nuevos conocimientos acerca del comportamiento de los ecosistemas afectados y las acciones tendientes a una mayor eficiencia para la proteccin del rea de influencia de la actividad. Estas medidas podrn ser adoptadas a solicitud del operador minero (art. 257 CM). 3. La autoridad de aplicacin en el impacto ambiental minero El propio Cdigo de Minera, al regular el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental, establece

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que sern autoridad de aplicacin para lo dispuesto sobre esta temtica las autoridades que las provincias determinen en el mbito de sus jurisdicciones (art. 250 CM). Actualmente, 16 provincias tienen autoridad de aplicacin decretada(15). Sin embargo, puede considerarse inconveniente el hecho de que la mayora de estas jurisdicciones han cado en la contradiccin de encargar la evaluacin y aprobacin de los Informes de Impacto Ambiental a las mismas autoridades que tienen por misin promover la actividad minera, dndose lugar as a un posible conflicto de intereses. Este problema ya haba sido previsto en la exposicin de motivos de la ley 22.259/80, cuando al referirse al artculo 282 CM reconoce que en materia de preservacin del ambiente se debe dar lugar a la polica administrativa con competencia especfica en materia ambiental.(16) De igual modo opina Toms De Pablos,(17) quien tras distinguir entre reglas de seguridad, de polica minera y de preservacin del ambiente, indica que estas ltimas dependern de la autoridad especfica sobre esa materia, en cuanto van ms all de lo que es precisamente la actividad minera. Se presentan como excepcin a este problema Neuqun, Tierra del Fuego y Corrientes, que han establecido como autoridad minero-ambiental a la autoridad con competencia especfica en materia ambiental, adoptando as el criterio sealado en la exposicin de motivos de la ley 22.259, adems de Buenos Aires y Mendoza, que tienen como autoridad conjunta en dicha materia a las autoridades ambientales y mineras. 4. El impacto ambiental minero y las legislaciones provinciales El procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental incorporado al Cdigo de Minera por la ley 24.585 ha despertado, cuando menos, inquietudes en cuanto a la facultad de los estados provinciales o de la Nacin en regular dicha materia.(18) El artculo 41 de la Constitucin Nacional establece que corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Estos presupuestos mnimos deben permitir a las provincias incorporar exigencias de proteccin adecuadas a las particularidades de sus ecosistemas. Los convencionales, explica Aldo Rodrguez Salas, cuando usaron el concepto "mnimo", en vez de "bsico", como lo hace la Constitucin espaola (fuente de nuestra norma), dispusieron que no podan incorporarse regulaciones tan detalladas que estrecharan el margen de competencia complementaria provincial.(19) Sobre esta temtica, Humberto Quiroga Lavi ha resaltado en diversas oportunidades que "dictar bases no puede significar la regulacin completa de la materia, sino los objetivos que el legislador quiere proteger (los fines y no los medios), el piso o el techo de algn tipo de produccin de recursos, en funcin con la contaminacin, o alternativas vlidas, entre las cuales puede el legislador provincial elegir la ms conveniente a sus necesidades. Pero si el Congreso no dicta bases, sino una regulacin completa de la materia, pues se deber impugnar la constitucionalidad de la ley nacional".(20) A pesar de esta norma constitucional y su doctrina, la ley 24.585 adopt el criterio de que la competencia nacional en materia minera es integral, incluso respecto a la proteccin del ambiente en esta actividad; y como consecuencia de ello, las provincias no podran complementar la legislacin minera en violacin de la especialidad propia de dicha materia.(21) Sin embargo, Rodrguez Salas considera que este problema puede resultar superado, ya que la misma ley 24.585 dispone que la proteccin del ambiente en la actividad minera quedar sometida a las normas que oportunamente se establezcan en ejercicio del artculo 41 CN.(22) Otra interpretacin con igual resultado prctico a este problema ha sido aportada por Vctor Hernndez, quien sostiene que el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental incorporado al Cdigo de Minera, no consiste en legislacin de fondo minera emanada del art. 75 inc. 12 CN, sino que consiste en normas ambientales de presupuestos mnimos emanadas del art. 41 CN, que por un error de tcnica legislativa han sido incorporadas dentro del Cdigo de Minera como si fuesen de derecho sustancial o de fondo.(23) De este modo, la normativa ambiental introducida en el Cdigo de Minera debe ser complementada por las distintas disposiciones que sobre dicha temtica ha sido o ser dictada en las distintas jurisdicciones provinciales. (1) Mosset Iturraspe, Jorge, "Introduccin al dao ambiental", en Rev. Voces Jurdicas, To. 2-1996, Junio, Ed. Forum, p. 19. (2) Trombetta, Eduardo, "Impactos y efectos ambientales de la actividad minera", en Panorama Minero, n 200, abril 1996, Suplemento especial n3 "Medio Ambiente y Minera", p. 25. (3) Krom, Beatriz, "La minera y el derecho minero en la Argentina. Consideraciones para el desarrollo de un rgimen jurdico ambiental para la minera", en "Consideraciones de un Rgimen Jurdico Ambiental para la Minera en la Argentina", Estudio analtico n 5, Ed. Fundacin Ambiente y Recursos Naturales - FARN

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(Buenos Aires), 1995, p.11. (4) Avila, Julio, "Minera y Medio Ambiente", en "Primeras Jornadas de Impacto Ambiental Minero", Ed. Asociacin Geolgica de Mendoza y Consejo Profesional de Ingenieros y Gelogos, Mendoza, 1997, p. 2. (5) Revista Panorama Minero, n 213, Junio de 1997, Buenos Aires, Argentina, "El futuro de los minerales metlicos", p. 36; e "Invirtiendo en las Amricas: Un foro de alto nivel que reuni a inversionistas y empresas mineras del continente", p. 42. (6) Revista Latinominera, n 22, Enero de 1997, Santiago, Chile, Editorial, p. 5. (7) La participacin histrica de esta actividad al PBG ha sido de entre el 0,2 y 0,3%. (8) Documento "La minera en Mendoza", presentado por la Direccin de Minera e Hidrocarburos del Ministerio de Economa de Mendoza en el Encuentro Minero Provincial del 9/10-10-97. (9) Alonso, Pablo y otros, "Desarrollo econmico y medio ambiente. Minera", en Informe Ambiental 1997, Ed. Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas de Mendoza, 1997, p. 2. (10) Bustamante Alsina, Jorge, "Derecho Ambiental", Ed. Abeledo-Perrot, 1995, p. 100. (11) Bustamante Alsina, Jorge, citado en Rev. Latinominera n 22 cit., p. 101. (12) B.O. del 30 de mayo de 1997. (13) Artculo 4 inc. b) de las Normas Complementarias para la Implementacin de la Ley 24.585 de Proteccin Ambiental para la Actividad Minera, texto aprobado por el Consejo Federal de Minera en San Carlos de Bariloche (15/16-8-98). (14) Artculo 4 inc. c) de las Normas Complementarias para la Implementacin de la Ley 24.585 de Proteccin Ambiental para la Actividad Minera, texto aprobado por el Consejo Federal de Minera en San Carlos de Bariloche (15/16-8-98). (15) Vergara Postay, Mara Ins, "Implementacin de la Ley de Proteccin Ambiental para la Actividad Minera. Ley 24.585. Estado Actual", en "Primeras Jornadas de Impacto Ambiental Minero", ob. cit. en 1, p. 206. (16) ADLA XL-C, p. 2507. (17) De Pablos, Toms, "Cdigo de Minera de la Repblica Argentina Comentado", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1982, p. 195. (18) El procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental ha sido regulado en diversas provincias: Mendoza (ley 5.961, dtos. 437/93, 691/93, 2.109/94), Crdoba (ley 7.343, dto 3.290/90), Tierra del Fuego (ley 55, dto. 1.333/93), Ro Negro (ley 2.342, dto. 1.511/92), Neuqun (dto. 1.686/89), Formosa (ley 1.060), Tucumn (ley 6.523), San Juan (ley 6.571) y Buenos Aires (ley 11.723). (19) Rodrguez Salas, Aldo, "El derecho ambiental y la ley general del ambiente de Mendoza", en "Mendoza Ambiental", Ed. Carretero-Dalmasso, Mendoza, 1995, p. 282. (20) Quiroga Lavi, Humberto, "La proteccin del ambiente en la reforma de la Constitucin Nacional", Revista La Ley, 18 de marzo de 1.996, p. 3; y "El estado ecolgico de derecho en la Constitucin Nacional", Revista La Ley, 16 de abril de 1.996. (21) Rodrguez Salas, Aldo, ob. cit. en 15, p. 282.

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(22) Rodrguez Salas, Aldo, ob. cit. en 15, p. 282. (23) Hernndez, Victor Guillermo, "Rgimen Jurdico Ambiental para la Minera en la Provincia de Mendoza", en "Primeras Jornadas de Impacto Ambiental Minero", citado por Mosset Iturraspe, ob. cit., p. 213 a 222.

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