UNIDAD I.

- Estado y sus atribuciones

Dr. Juan Aja Canales

Idea general de las concepciones del Estado

Primer grupo de definiciones: las teorías del Contrato Social Entre quienes
se aproximaron a la problemática del estado desde una concepción
contractualista se destacan los pensadores Hobbes, Locke y Rousseau.
Según T. Hobbes (1588-1679), existe un estado de naturaleza donde el
hombre está en conflicto con el hombre (hominis lupus hominis).
Esto supone que existió un proceso de acuerdo que permitió llegar a un
Estado civilizado. Este acuerdo o pacto se convierte en la figura jurídica que
envuelve y protege a la sociedad del desorden primigenio. Esta entidad así
definida, es el Estado. Para Hobbes, el orden debe llevar el sello de la
voluntad del soberano. El pacto se visualiza como asociación de intereses,
pero también como sujeción de actores que prevalecen sobre otros.
Para J. Locke (1632-1704), en cambio, lo importante es el pacto asociativo.
La ley natural guía la conciencia de los individuos para distinguir entre lo
bueno y lo malo, pero se necesitan autoridades mediadoras en los
conflictos, y por eso surge el Estado. Prevalecen los valores del individuo,
porque él es el protagonista esencial de la vida civil y política. Y como el
soberano puede ir en contra de la autonomía y la libertad de los individuos,
la ciencia política debe defender a todos de los excesos del Estado. La
burguesía, la sociedad civil organizada, se erige en protagonista del nuevo
orden social, basado en relaciones horizontales antes que verticales
J.J. Rousseau (1712-1778) expone su concepción en el Contrato Social.
Para Rousseau no existe un pacto de sujeción. Los funcionarios son
representantes de las mayorías, que expresan su voluntad a través de la
ley. Todos se sujetan a una norma porque devino de la propia libertad de
enunciarla. La producción de derecho en forma de ley es la principal
garantía contra el despotismo. Sólo el Estado regido por leyes es un Estado
digno de ser llamado República, según Rousseau.
Tanto Hobbes, como Locke y Rousseau, utilizan el esquema contractual. A
través del pacto, según Hobbes, los individuos asociados se someten
incondicionalmente a un soberano, que no es parte del contrato. Según
Locke, hay un sometimiento a las normas que emanan del grupo al que se
le delega la producción de leyes y códigos racionales. Según Rousseau, los
individuos constituyen una voluntad general en la cual cada uno no hace
más que obedecerse a sí mismo. En todos los casos, hay una renuncia a
los derechos del individuo en el estado de naturaleza, y una imposibilidad
de romper el pacto.
Dentro de este primer grupo de concepciones también podemos situar la
formulación de Max Weber (1864-1921). Para Weber, el Estado surge por
imposición, por dominación de un grupo social sobre otros. Entre las
asociaciones de dominación, existe un tipo muy particular: el Estado. “El
Estado es aquella comunidad humana en el interior de un determinado
territorio -el concepto de territorio es esencial a la definición- que reclama
para sí, y con éxito, el monopolio de la coacción física.”
“La coacción no es el medio normal o único del Estado, pero sí su medio
específico...” dirá Weber en Economía y Sociedad. A las otras asociaciones
o personas individuales sólo se les concede el derecho de la coacción física
en la medida que el Estado lo permite. Éste resulta, entonces, la fuente
única del derecho de coacción, y la política reflejaría la aspiración a
participar de ese poder.
Las características fundamentales del Estado son la conformación de un
aparato administrativo -la burocracia-, y un aparato de coerción -las fuerzas
armadas-. Esto es, se profesionaliza la función del Estado, y para un grupo
de individuos se convierte en una tarea que cumplirán en forma permanente
y a cambio de una retribución. Weber señala, en Economía y Sociedad, que
“cualquier empresa de dominación que requiere una administración
constante necesita por un lado la actitud de obediencia ...
Y, por otro lado, por medio de tal obediencia, la disposición de elementos
materiales necesarios para el empleo físico de la coacción, es decir, el
cuerpo administrativo personal y los medios materiales de administración. El
cuerpo administrativo... no se halla ligado a la obediencia ... por la sola
representación de la legitimidad... sino además por otro dos medios que
apelan directamente al interés personal: retribución material y honor social.”
Según esta concepción, los dominados se identifican con los amos, con los
que comparten un territorio diferenciado. Y se identifican entre sí en
oposición a un otro que pasa a ser “lo diferente” y, eventualmente, la nueva
amenaza.
Segundo grupo de definiciones: idealistas y marxistas. Para G. Hegel (1770-
1831), existe el Estado porque el interés privado es trascendido por el
interés general. El Estado es el estado de naturaleza, y, a medida que se
avanza en el nivel de conciencia, se avanza hacia ese estado de perfección.
Hay tres momentos en la vida ética: la familia, la sociedad civil y el Estado,
como un estadio más avanzado, como la culminación del orden social
racional. La ley, como expresión de la voluntad general, es la máxima
expresión de la racionalidad del Estado. El Estado expresa así el interés
universal, la conciencia de sí de un pueblo organizado. Un Estado Moderno
es aquel cuyas representaciones y sistemas legislativos se basan en una
racionalidad que supera lo consuetudinario y lo arbitrario.
La concepción marxista, nacida para explicar la injusticia del sistema
capitalista, comporta una teoría de las sociedades humanas y del Estado
que excede el juego dialéctico de oposición al capitalismo. Para Karl Marx
(1818-1883), el motor de las sociedades es el desarrollo de las fuerzas
productivas materiales. Los factores técnicos de la producción, y quien
detente su propiedad, definirán un modelo social y, eventualmente, estatal.
La tradición marxista denominó superestructuras al edificio jurídico y político
que se eleva para dar legitimidad a las estructuras y relaciones productivas
tal cual se dan en una sociedad determinada. El idealismo hegeliano se
derrumba: la existencia de superestructuras políticas e ideológicas al
servicio de un modo de producción de dominación, estaría mostrando,
según Marx, que el modelo de Estado liberal es sólo una excusa: “El Estado
de igualdad ante al ley es una ficción”.
Algunas concepciones actuales
Existe un amplio consenso alrededor de la idea de considerar al Estado
como un espacio de producción de normas generales obligatorias para el
conjunto social. Debido a que en ninguna sociedad se produce una
adaptación espontánea y automática a las normas en que se funda el
desenvolvimiento regular y ordenado de las relaciones sociales
En toda comunidad política existe un órgano que tiene como tarea la de
imponer las reglas de conducta y de tomar decisiones necesarias para
mantener la cohesión del grupo. Este órgano es el gobierno, entendido
como un poder relativamente autónomo respecto de los distintos grupos
sociales con la función específica de garantizar la integración social y la
defensa frente a grupos externos.
Estado Liberal
El liberalismo vino a plantear un modelo de organización que, sin ignorar la
existencia del poder y la necesidad de la regulación, puso a éste al servicio
del hombre, que se constituye en la razón de ser del Estado; por eso la
aparición del contractualismo como teoría explicativa y justificativa de la
aparición del derecho y del Estado.
Los liberales requerían reinventar al Estado y al poder bajo una nueva
lógica, donde el poder sirviera a los individuos y no al revés, como había
sucedido hasta entonces; por eso el contractualismo parte del estado de
naturaleza donde es el hombre el que decide ceder en el pacto social sus
libertades naturales, pero no de forma gratuita, sino a cambio de libertades
jurídicas y derechos, así como un orden social y un poder social organizado
e institucionalizado, pero destinado precisamente a sostener y velar por ese
orden social y, en consecuencia, por las libertades y derechos de los
individuos.
Los elementos del Estado liberal
Desde nuestra conceptualización sistemática del Estado liberal, que
señalamos arriba, el mismo está compuesto por cinco elementos políticos
(soberanía popular, democracia, división de poderes, teleología del Estado y
Estado gendarme) y cinco elementos jurídicos (Constitución, principio de
legalidad, igualdad, derechos humanos y Estado de Derecho). Es evidente
que en todos ellos permea la filosofía de los derechos humanos, pero, a su
vez, todos ellos inciden sustancialmente en éstos.
A. ELEMENTOS POLÍTICOS.
Soberanía popular
La idea de la soberanía, entendida en su formulación clásica como aquel
poder por encima del cual no hay otro en el orden interno del Estado, y en
el orden externo sólo hay poderes equivalentes, no es un desarrollo del
pensamiento liberal, Bodino desarrolló la idea justificando la concentración
del poder en el absolutismo, en la persona del monarca, el soberano.
Lógica del poder en la que el pueblo es servidor del soberano, con
independencia de lo bueno o malo que éste sea. Los liberales tomaron ese
concepto de soberanía útil para la conceptualización del poder político, y
virtualmente le dieron la vuelta 180 grados, para convertir la soberanía en
soberanía popular, al pueblo en soberano, en titular originario del poder, y al
monarca, al gobernante, en servidor del pueblo. El pueblo es ahora el que
disfruta de los atributos del poder y debe ejercerlos, nunca más un monarca
podría afirmar “el Estado soy yo”
2. Democracia
Al ser la soberanía popular la única fuente legítima del poder, la
democracia, como forma de expresión de la voluntad social, es una
consecuencia necesaria. Sólo el pueblo puede gobernarse a sí mismo, sólo
el pueblo puede darse a sí mismo la ley y organizarse. Para los liberales
franceses la democracia no significaba procesos electorales, ni sólo
competencia por los cargos públicos; su visión se centraba en tres aspectos
esenciales para el respeto y acatamiento de la voluntad soberana del
pueblo en el funcionamiento del Estado: la democracia en la formulación de
la ley, la democracia en la integración del gobierno y la democracia en el
control de quienes gobiernan.
3. División de poderes
El objetivo más inmediato del movimiento revolucionario liberal fue,
precisamente, terminar con la concentración del poder absoluto, tema que
ya habían tratado ampliamente autores tan destacados como Montesquieu
o Locke, por lo que de manera natural se inscribió en la Declaración
francesa la división de poderes, como un principio esencial para el
desarrollo del Estado liberal y la existencia misma del orden republicano,
como lo expresa al señalar el artículo 16 que: “Toda sociedad en la que no
está asegurada la garantía de los derechos ni determinada la separación de
los poderes no tiene Constitución”. Refiriéndose aquí a la Constitución en
sentido material, esto es, al orden social y jurídico.
Teleología del Estado
Ya señalamos antes la forma en que los liberales desarrollaron como una
necesidad metodológica la teoría del pacto social, buscando dar un nuevo
sentido y, por supuesto, un nuevo fin a la existencia misma del orden social
y del poder institucionalizado, esto es, del derecho y del Estado. Ese nuevo
fin y razón de ser no podía ser otro, en congruencia con la teoría del pacto
social, que la tutela de los derechos del hombre y sus libertades, como lo
establece el artículo 2o. de la Declaración francesa: “La finalidad de toda
asociación política es la conservación de los derechos naturales e
imprescriptibles del hombre, estos derechos son la libertad, la propiedad, la
seguridad y la resistencia a la opresión”
Estado gendarme La conceptualización del Estado como gendarme o
policía —que no policiaco— hace referencia inmediata a la teleología del
Estado a que acabamos de referimos, e incluso puede afirmarse que es
consecuencia necesaria de los otros cuatro elementos políticos del Estado
liberal que hemos señalado.
El modelo de Estado que planteó el liberalismo es un Estado con funciones
esencialmente policiacas, que debe intervenir en la vida social única y
exclusivamente cuando el orden se ha visto perturbado, y una vez que lo
reestablece debe replegar su actuación, para que de nuevo la sociedad
asuma su dirección y funciones. De nuevo vemos un Estado con un
gobierno destinado a servir a los miembros de la sociedad, no ha de llevar
la conducción de la vida pública, lo que corresponde a la propia soberanía.
Extensión de sus atribuciones
“Atribución de facultades”, se entiende que es cuando la Ley otorga
derechos y obligaciones a la autoridad administrativa para que ésta pueda
llevar a cabo el logro de sus fines. Mediante sus atribuciones el Estado
ejecuta una serie de actos y hechos que le permiten realizar sus objetivos
que pueden ser diversos, como de seguridad, vigilancia, prestación de
servicios, salubridad, económicos, culturales, etc. El Estado ejerce sus
atribuciones individualizando su actuar mediante los funcionarios públicos,
siendo ellos los que concretan las facultades otorgadas por la Ley.
Siendo las atribuciones medios para alcanzar determinados fines, es natural
que el número y extensión de aquellas varíen al cambiar éstos. Los criterios
para fijar unas y otras no constituyen cuestiones jurídicas, sino que
corresponden al campo de las ciencias políticas.
Como se puede apreciar el problema de cuáles son las atribuciones del Estado se
encuentra íntimamente vinculado con el de las relaciones que en un momento dado
guarden el Estado y los particulares, ya que las necesidades individuales y
generales que existen en toda colectividad se satisfacen por la acción del Estado y
por la de los particulares. De manera que la ampliación de la esfera de la actividad
de uno tiene que traducirse forzosamente en merma de la esfera de acción de los
otros.
• La doctrina ha distribuido las atribuciones del Estado respecto de los particulares
en los tres grupos siguientes:
• Atribuciones del Estado para reglamentar la actividad privada;
• Atribuciones que tienden al fomento, limitación y vigilancia de la misma actividad,
• Atribuciones para sustituirse total o parcialmente a la actividad de los particulares o
para combinarse con ella en la satisfacción de una necesidad colectiva.
Estado Social de Derecho
Los derechos sociales necesitan de un cierto modelo de Estado para su
adecuado desarrollo y protección, esto es, requieren de un Estado social.
Sin embargo, éstos han sido vistos en general como simples declaraciones
programáticas, es decir, como meros fines a realizar a mediano y largo
plazo por el Estado, lo que implica que en nuestro contexto se ha tenido
una concepción sesgada de la Constitución. De ahí la importancia de dotar
a estos derechos de fuerza normativa y, para ello la función jurisdiccional,
en especial en el ámbito constitucional, reviste un papel importante, que no
fundamental.
En México, si bien subyace una importante tradición en la configuración del
amparo y en el reconocimiento de los derechos sociales, no se ha logrado
consolidar un amparo en materia social. Además se analizan las barreras
procesales que en nuestro sistema jurídico operan en detrimento de
aquellas prerrogativas. Lo que se pretende es dotar cada vez de mayor
fuerza normativa a la Constitución que en otros términos se traduce en un
avance hacia la anhelada democratización del país, la cual México ha
emprendido en años recientes.
Derechos sociales. Prevenciones generales Los derechos humanos son,
para decirlo en términos bobbianos, el “signo de los tiempos actuales”, pues
efectivamente se trata de una serie de expectativas que representan el
progreso moral de la humanidad que se imponen frente a la arbitrariedad de
cualquier manifestación de poder y como referente de actuación frente a los
detentadores del mismo. Desde su marcha triunfal, emprendida a partir de
los movimientos revolucionarios norteamericano (1776) y francés (1789), en
donde subyacen sus bases institucionales y filosóficas o doctrinarias,
respectivamente, se encuentran presentes en las discusiones jurídicas,
filosóficas y políticas más importantes.
Independientemente de su reconocimiento —que todavía no es un proceso
concluido— no se han logrado consolidar formas de protección efectivas
que resguarden los derechos y, de manera especial, las prerrogativas de
carácter social. En consecuencia a pesar de los esfuerzos y la toma de
conciencia, por lograr su respeto, lo que ya es un lugar común en el ámbito
discursivo, se encuentran sufriendo las más terribles violaciones, muchas
veces proferidas por la autoridad pública y no pocas por los particulares.
Ello resulta paradójico, pues si bien los seres humanos son sabedores de la
importancia que representan como los valores más altos —sin los cuales el
ser humano no puede desarrollarse como tal ni tener una vida digna—, los
hechos dan cuenta de una realidad distinta y lejana a la de su
reconocimiento normativo, es el caso especial de los derechos sociales.
Como bien sabemos, al lado de los derechos individuales propios del
constitucionalismo liberal, se ha venido configurando un conjunto de
expectativa de bines y servicios que ya no corresponde al sujeto en lo
individual, sino en cuanto miembro de un determinado grupo social,
generalmente desprotegido. Es por ello que se habla de un
constitucionalismo de la libertad y de un constitucionalismo de la igualdad.
Los derechos sociales generalmente implican obligaciones positivas a cargo
del Estado. No son otra cosa que la intervención del Estado para satisfacer
las necesidades materiales básicas de los individuos. Digo generalmente
porque no siempre es así. Hay ocasiones en las que la protección de ciertos
derechos sociales requiere de una abstención por parte del Estado, de no
intervención en el goce de los mismos.
Por lo anterior podemos sostener que no existe una estructura o contenido
particular de los derechos sociales y los derechos individuales, para ser
congruentes con las tesis de la indivisibilidad e interdependencia de los
mismos. Lo que traducido en otros términos significa ya no más
generaciones de derechos humanos. Todos los derechos participan de un
contenido diverso, pero tienen una estructura genética común, por lo que no
es posible establecer una línea divisoria que separe tajantemente a los
derechos de libertad de los derechos sociales.
Ambos derechos (individuales y sociales) requieren para su tutela de
actuaciones negativas e intervenciones positivas por parte de los poderes
públicos, aunque las obligaciones positivas se vean más acentuadas en los
derechos sociales y las negativas en las libertades públicas. Respecto de
este último punto Pisarello ha señalado que: “En el caso de los derechos
sociales, su relevancia jurídica y su complejidad estructural aparecen con
mayor claridad si se los considera como derechos a prestaciones de bienes
o servicios, principalmente frente al Estado, tendentes a satisfacer las
necesidades básicas que permitan a los individuos desarrollar sus propios
planes de vida.
Extensión de sus atribuciones
• La separación de funciones de los Órganos del poder
• El ejercicio de la autoridad sobre las personas conforme a disposiciones
conocidas y no retroactivas
• El respeto de los derechos y libertades individuales
• La reivindicación y tutela de los grupos sociales económicamente débiles
• El desarrollo del pluralismo como instrumento de la sociedad para
expandir sus prerrogativas y controlar los órganos del poder.
Predominio de leyes imperativas y preventivas
El Estado Social de Derecho prefiere la utilización de leyes imperativas que
son las que contienen mandatos absolutos e irrenunciables, dejando para el
derecho privado las normas de carácter supletorio, por lo que estas tienen
cabida principalmente en el Derecho público.
Así como, las leyes preventivas, consistentes en evitar incumplir con la
norma, pero por su naturaleza, genera serias restricciones a la libertad
individual, lo que no es recomendable.
Estructura Constitucional del Estado Mexicano
Estructura constitucional del Estado mexicano
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, párrafo primero
Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la
Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados,
en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente
establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los
Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del
Pacto Federal.
División de Poderes y Funciones de Legislación, Jurisdicción y
Administración del Estado
“Título Tercero
Capítulo I
De la División de Poderes
Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio
en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”.
“Capítulo II
Del Poder Legislativo
Artículo 50. El poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se
deposita en un Congreso general, que se dividirá en dos Cámaras, una de
diputados y otra de senadores”.
“Capítulo III
Del Poder Ejecutivo
Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la
Unión en un solo individuo, que se denominará "Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos."”
“Capítulo IV
Del Poder Judicial
Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en
una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales
Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito”.
a) La función legislativa, es la función encaminada a establecer las normas
jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurídico
nacional.
b) La función administrativa, es la función encaminada a regular la actividad
concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe ser
ejecutada particularizando su aplicación. En sentido moderno el Estado es
el promotor del desarrollo económico y social de un país.
c) La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad
del Poder Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el órgano
orientador de la vida jurídica nacional.
CAPITULO PRIMERO
De la División de Poderes
Artículo 34.- El Poder Público del Estado de México se divide para su
ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
CAPITULO SEGUNDO
Del Poder Legislativo
SECCION PRIMERA
De la Legislatura
Artículo 38.- El ejercicio del Poder Legislativo se deposita en una asamblea
denominada Legislatura del Estado, integrada por diputados electos en su
totalidad cada tres años, conforme a los principios de mayoría relativa y de
representación proporcional, mediante sufragio universal, libre, secreto y
directo.
CAPITULO TERCERO
Del Poder Ejecutivo
SECCION PRIMERA
Del Gobernador del Estado
Artículo 65.- El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un solo individuo que se
denomina Gobernador del Estado de México.

CAPITULO CUARTO
Del Poder Judicial
SECCION PRIMERA
Del Ejercicio de la Función Judicial
Artículo 88.- El ejercicio del Poder Judicial del Estado se deposita en:
a) Un órgano colegiado denominado Tribunal Superior de Justicia, el cual
funcionará en Pleno, Sala Constitucional, Salas Colegiadas y Unitarias
Regionales;
b) En tribunales y juzgados de primera instancia y juzgados de cuantía
menor; organizados de acuerdo a su competencia establecida en las leyes
secundarias. Los órganos jurisdiccionales aplicarán las leyes federales,
tratándose de jurisdicción concurrente.
El Poder Judicial contará con jueces de control que tendrán las atribuciones
que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta
Constitución y las leyes secundarias les atribuyan.
Niveles de gobierno (Federal, Estatal y Municipal)
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República
representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una
federación establecida según los principios de esta ley fundamental.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
TITULO QUINTO
Del Poder Público Municipal
CAPITULO PRIMERO
De los Municipios
Artículo 112.- La base de la división territorial y de la organización política
y administrativa del Estado, es el municipio libre. Las facultades que la
Constitución de la República y el presente ordenamiento otorgan al
gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y
no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México