Maestría en Administración

de Sistemas de Salud
Aspectos Legales en las
Organizaciones de la Atención
Médica

Maestro: Margarito
Alumna: Azalea del C. Madrigal Hernández
La empresa privada debe acatar lo señalado en la macro política y el marco normativo
correspondiente para desempeñar su quehacer dentro del marco jurídico vigente. Acatando
la ley, el éxito o fracaso de la empresa dependerá de la competencia externa y de la
organización interna. Un equipo de trabajo debe alinear esfuerzos, procesos, optimizar
recursos, etc. todo con un mismo fin y una claridad de objetivos. Por ello en el sector
privado se han implantado, desde hace muchas décadas, los cursos de capacitación en
liderazgo, planeación estratégica, trabajo en equipo, desarrollo organizacional, orientación
a resultados, pero en este sector, en la medida que se capacita al recurso humano, se busca
aprovechar cada vez más a quienes están más formados. La capacitación en el sector
privado no es un trámite, es una inversión que debe redituar en ganancias a la postre.

En el sector público la normatividad exterior de la administración pública se suma a la

normatividad propia de cada dependencia y particularmente de cada proceso. El marco
regulatorio establecido es la delimitación jurídica de actuación de directivos y operativos.
No hay la flexibilidad para la improvisación, la adecuación o mejora de los procesos vigentes
institucionales. Estar fuera de la norma es estar fuera de la ley.

Es entendible que debe haber normatividad que regule y estandarice los procesos para que
haya claridad, transparencia y en consecuencia rendición de cuentas adecuadas y oportunas
a las autoridades en lo particular y a la sociedad en lo general. Se puede y debe proponer la
mejora continua en los procesos del sector público, pero siempre dentro de lo permitido en
la reglamentación vigente. Además de lo anterior, cada vez es más evidente la importancia
de la transparencia y rendición de cuentas que obliga a los servidores públicos a conocer con
mayor detalle la normatividad inherente a su cargo, en especial las sanciones a las que se
está expuesto por incumplimiento.
Las instituciones públicas de salud en México están avanzando hacia la cobertura
universal de la protección social en salud, con la expectativa oficial y el compromiso
legal de lograrlo hacia diciembre de 2012 mediante los esfuerzos complementarios
del Seguro Popular y de las instituciones de protección social en salud.1
Para consolidar esta política, se propuso la integración funcional de las instituciones
públicas con base en adecuaciones normativas, financieras y de prestación de
servicios, que lleven a reducir la segmentación del sistema y a atender a todos los
residentes del país de manera integral.
Marco legal y de gobierno

El Artículo 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, le confiere a la

Secretaría de Salud la competencia de "Establecer y conducir la política nacional en
materia de asistencia social, servicios médicos y salubridad general", así como:
Planear, normar, coordinar y evaluar el Sistema Nacional de Salud y proveer la adecuada
participación de las dependencias y entidades públicas que presten servicios de salud, a
fin de asegurar el cumplimiento del derecho a la protección de la salud.
No obstante, la misma Ley llevaría a la invasión de funciones financieras que son ya
competencia de las secretarías estatales de salud, entre ellas:
administrar los bienes y fondos que el Gobierno Federal destine para la atención de los
servicios de asistencia pública...

Y organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la República, que preste

directamente o en coordinación con los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal.
El término "rectoría" se utiliza en la LGS sólo en dos ocasiones, ambas en contextos muy
específicos. En el artículo 77 bis 5, apartado A, fracción III, refiere la competencia de la Secretaría
de Salud:
en su función rectora constituir, administrar y verificar el suministro puntual de la previsión
presupuestal que permita atender las diferencias imprevistas en la demanda esperada de servicios
a que se refiere el artículo 77 Bis 18 y el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos
establecido en el artículo 77 Bis 29.

En el artículo 77 bis 20, dicha Ley señala un concepto distinto de rectoría al momento en que
establece dicha atribución también para las entidades federativas.
El Gobierno Federal establecerá un Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud
a la Comunidad, mediante el cual aportará recursos que serán ejercidos por los
estados y el Distrito Federal para llevar a cabo las acciones relativas a las funciones de
rectoría y la prestación de servicios de salud a la comunidad, conforme a los objetivos
estratégicos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de
Salud, y de conformidad con los acuerdos de coordinación que para el efecto se
suscriban.

Ningún precepto legal define la función rectora como tal, ni coloca el concepto al nivel
de generalidad que se esperaría por su importancia política.
En su Artículo 5, la LGS define el "Sistema Nacional de Salud" como constituido por:
... las dependencias y entidades de la Administración Pública, tanto federal como local,
y las personas físicas o morales de los sectores social y privado, que presten servicios
de salud, ... y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la protección de la
salud.

Las instituciones de seguridad social están excluidas del alcance normativo de la LGS,
en virtud de que no están dirigidas a la salubridad general:
Artículo 34.- Para los efectos de esta Ley, los servicios de salud, atendiendo a los
prestadores de los mismos, se clasifican en... II. Servicios a derechohabientes de las
instituciones públicas de seguridad social o los que con sus recursos propios o por
encargo del Poder Ejecutivo Federal, presten las mismas instituciones a otros grupos
de usuarios.

El Artículo 3º de la misma ley, en su fracción I, señala que es materia de salubridad

general:
La organización, control y vigilancia de la prestación de servicios y de establecimientos
de salud a los que se refiere el Artículo 34, fracciones I, III y IV, de esta Ley.
Puede apreciarse que la fracción I del Artículo 3º no incluye la fracción II del artículo 34, relativa
a las instituciones de seguridad social. El razonamiento puro excluye, así, a las instituciones de
seguridad social del Sistema Nacional de Salud. No obstante, los funcionarios entrevistados
reconocen la inclusión de las instituciones de seguridad social dentro del Sistema Nacional de
Salud, a pesar de que la Secretaría de Salud carece de la capacidad legal para convocarlos en este
ámbito.

La noción de "sector salud" surge de la competencia de las dependencias federales de la

Administración Pública Federal para la coordinación sectorial de las entidades paraestatales que
les estén adscritas, bajo su coordinación, por disposición explícita del titular del Ejecutivo
Federal o de su instrumento legislativo de creación. Así, las instituciones de seguridad social no
forman parte del Sector Salud por tres razones:

1. Su instrumento de creación no las agrupa al sector coordinado por la Secretaría de Salud ni se

encuentran listadas en la relación publicada por la Procuraduría Fiscal de la Federación, de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.11

2. Existe una exclusión específica en diversas disposiciones de la LGS.

3. Son entidades de control presupuestal directo, lo que no prevé su agrupación a sector

gubernamental alguno.

Bajo estos criterios, forman parte del Sector Salud sólo aquellas entidades paraestatales bajo la
coordinación de la Secretaría de Salud: los hospitales de alta especialidad e institutos nacionales
de salud y el DIF.
La integración funcional del financiamiento de las instituciones de salud en
México logró dar un paso adelante en la administración 2006-2012, gracias a la
puesta en marcha del Padrón General de Beneficiarios y de los convenios que
alientan el intercambio de servicios acorde con la LGS. No obstante, la
integración efectiva enfrenta retos estructurales, normativos y operativos para
establecer un horizonte plano para beneficiarios, proveedores y pagadores. Los
retos estructurales deberán resolverse con reformas al sistema de gran calado
como la separación de funciones en todas las instituciones entre la Federación y
los estados, así como cambios sustantivos al arreglo financiero del sector público
general, incluyendo la remuneración a los proveedores.
El marco institucional vigente puede fortalecerse normativa y operativamente
mediante la definición de un marco legal coherente para el Sistema Nacional de
Salud y mediante la solución de las limitaciones para el padrón de beneficiarios
y para la facturación entre hospitales y entre éstos y los pagadores. El marco
normativo y tecnológico debe establecer las bases para que funcione un mercado
público de servicios, en el cual las decisiones sean descentralizadas en el plano
del comprador y del vendedor directo de los servicios. Lo anterior implica
mejorar el flujo de información, la elaboración de presupuestos de apoyo a las
estrategias, la autonomía en la administración y financiamiento de los servicios
de salud descentralizados a los estados, todo ello bajo una rectoría sólida del
sistema de salud.
La descentralización de la salud

Es importante destacar también aquí algunos puntos que planteaba José Francisco Ruiz
Massieu,2 personaje clave de la descentralización de la salud como funcionario de la SSA.
"La descentralización en sentido estricto consiste en la transferencia a la administración
pública local de facultades y con ellas programas y recursos, que son ejercidos bajo la tutela
del órgano que las traspasa. El órgano que recibe las facultades (estado, municipio) posee su
propia personalidad y patrimonio, así como autonomía política, y no se halla bajo el control
jerárquico del transmisor. Formas menos avanzadas son la desconcentración y la delegación de
funciones, en las cuales los actos emitidos podrán ser anulados, modificados o sustituidos por
el superior".
En el campo de la salud, la descentralización vincula las acciones públicas que lleva a cabo la
autoridad local. El cuidado de la salud, concebido como atención médica y salud pública,
requiere que se vinculen otras acciones que inciden en la salud, manejadas fundamentalmente
por los gobiernos de los estados: dotación de agua potable y alcantarillado, apoyos a la
alimentación y cuidado ecológico.

"La descentralización en nuestro régimen constitucional puede evolucionar a través de dos vías
que pueden usarse independiente o juntamente: la legislativa y la convencional".
Los convenios de coordinación que celebran el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los
estados son instrumentos convencionales que redistribuyen el ejercicio de la competencia
administrativa, pero no la legislativa que otorga la Constitución General de la Unión.
El fundamento jurídico de la descentralización

El Cuerpo Legislativo desplegó, entre 1982 y 1985, una actividad sin precedente en el campo
de la salud. Dentro de las modificaciones introducidas a los preceptos legales destacan los
siguientes señalamientos en relación con la descentralización de los servicios de salud:

1. Artículo 4o. Constitucional. Se adicionó en febrero de 1983 con un párrafo penúltimo para
incorporar el derecho a la protección de la salud. En lo esencial, esta adición estableció que:
a) toda persona tiene derecho a la protección de la salud; b) una ley definirá las bases y
modalidades para el acceso a los servicios de salud; y c) esa misma ley establecerá la
concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general.

2. Ley General de Salud. Se promulgó en febrero de 1984 y entró en vigor en julio del mismo
año, conforme a lo dispuesto por el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos mencionado arriba. La Ley General de Salud es reglamentaria del derecho a
la protección de la salud como instrumento básico para dar eficacia progresiva, a fin de que
esa garantía social pueda darse. Responde a los propósitos de definir el contenido, las
finalidades y las bases jurídicas del derecho a la protección de la salud y a precisar el
contenido normativo de las materias de salubridad general.
"La Ley General de Salud tiene, entre sus objetivos, dar impulso a la descentralización a
través de una distribución de competencias en materia de salubridad general entre la
Federación y las entidades federativas.
3. Decretos de descentralización. Las Bases para la Descentralización de los Servicios de
Salud de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, se establecieron por decreto presidencial
en agosto de 1983, señalando principalmente: lineamientos y normas aplicables, así como las
características de los acuerdos de coordinación entre Federación y estados; las facultades,
las acciones para la integración y funcionamiento de los sistemas estatales; los manuales de
organización, de procedimiento y de servicios y los plazos para el cumplimiento de los
compromisos; que los consejos internos de administración de los Servicios Coordinados de
Salud Pública, convertidos en órganos administrativos desconcentrados por región, serán
presididos por los gobernadores; la adecuación del modelo estructural de la Secretaría en el
proceso de descentralización y deslinde de lo normativo en ella y lo operativo en los Servicios
Coordinados; la participación de las Jefaturas de los Servicios Coordinados de Salud en los
subcomités de Salud y Seguridad Social de los COPLADES; asimismo, la creación de un órgano
al que se le confiere el Sistema de Salud del Distrito Federal, sujeto a la normatividad y a las
acciones de coordinación entre la SSA y el DDF.

"También se establece en el decreto que los servicios de salud se descentralizarán a los

gobiernos estatales con sujeción a un programa específico y a los acuerdos de coordinación".
Además, se menciona la elaboración de un Programa de Descentralización de los Servicios de
Salud para Población Abierta, responsabilidad conjunta de las Secretarías de Programación y
Presupuesto y de Salud, y del IMSS donde se señalan las diferentes etapas del proceso de
descentralización, así como sus características.
El fundamento jurídico de la descentralización

El Cuerpo Legislativo desplegó, entre 1982 y 1985, una actividad sin precedente en el
campo de la salud. Dentro de las modificaciones introducidas a los preceptos legales
destacan los siguientes señalamientos en relación con la descentralización de los
servicios de salud:

1. Artículo 4o. Constitucional. Se adicionó en febrero de 1983 con un párrafo

penúltimo para incorporar el derecho a la protección de la salud. En lo esencial, esta
adición estableció que: a) toda persona tiene derecho a la protección de la salud; b) una
ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud; y c) esa
misma ley establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en
materia de salubridad general.

2. Ley General de Salud. Se promulgó en febrero de 1984 y entró en vigor en julio del
mismo año, conforme a lo dispuesto por el artículo 4o. de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos mencionado arriba. La Ley General de Salud es reglamentaria
del derecho a la protección de la salud como instrumento básico para dar eficacia
progresiva, a fin de que esa garantía social pueda darse. Responde a los propósitos de
definir el contenido, las finalidades y las bases jurídicas del derecho a la protección de
la salud y a precisar el contenido normativo de las materias de salubridad general.
"La Ley General de Salud tiene, entre sus objetivos, dar impulso a la descentralización a
través de una distribución de competencias en materia de salubridad general entre la
Federación y las entidades federativas.
3. Decretos de descentralización. Las Bases para la Descentralización de los Servicios de
Salud de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, se establecieron por decreto presidencial
en agosto de 1983, señalando principalmente: lineamientos y normas aplicables, así como
las características de los acuerdos de coordinación entre Federación y estados; las
facultades, las acciones para la integración y funcionamiento de los sistemas estatales; los
manuales de organización, de procedimiento y de servicios y los plazos para el
cumplimiento de los compromisos; que los consejos internos de administración de los
Servicios Coordinados de Salud Pública, convertidos en órganos administrativos
desconcentrados por región, serán presididos por los gobernadores; la adecuación del
modelo estructural de la Secretaría en el proceso de descentralización y deslinde de lo
normativo en ella y lo operativo en los Servicios Coordinados; la participación de las
Jefaturas de los Servicios Coordinados de Salud en los subcomités de Salud y Seguridad
Social de los COPLADES; asimismo, la creación de un órgano al que se le confiere el Sistema
de Salud del Distrito Federal, sujeto a la normatividad y a las acciones de coordinación
entre la SSA y el DDF.

En marzo de 1984 se expidió otro decreto por el que se determinaba la descentralización de

los servicios de salud de la SSA y los del Programa IMSS-COPLAMAR a los gobiernos estatales.
En dicho decreto se enfatiza que la descentralización es un proceso gradual, ordenado por
un programa que busca evitar deterioros en la operación de los servicios; se implica la
evaluación de las acciones y se indica la extensión de la cobertura y el mejoramiento de la
calidad, para dar efectividad a la nueva garantía constitucional.

"También se establece en el decreto que los servicios de salud se descentralizarán a los

gobiernos estatales con sujeción a un programa específico y a los acuerdos de
coordinación".
Unidades administrativas y órganos desconcentrados adscritos a la Subsecretaría de
Prevención y Promoción de la Salud:

Dirección General de Epidemiología (DGE)

Dirección General de Promoción de la Salud (DGPS)

Secretariado Técnico del Consejo Nacional de Salud

Mental (STCONSAME)

Secretariado Técnico del Consejo Nacional para la

Prevención de Accidentes (STCONAPRA)

Centro Nacional de Equidad de Género y Salud

Reproductiva (CNEGSR)

Centro Nacional de Programas Preventivos y

Control de Enfermedades (CENAPRECE)

Centro Nacional para la Prevención y el Control del

VIH/SIDA (CENSIDA)

Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la

Adolescencia (CENSIA)
Esta forma de organización pertenece a las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos con la intención de obtener la mejor atención y eficacia ante el
desarrollo de los asuntos de su competencia, no tienen personalidad jurídica ni
patrimonio propio y jerárquicamente están subordinados a las dependencias de la
administración pública a que pertenecen. Sus facultades son específicas para resolver
sobre la materia y ámbito territorial que se determine en cada caso por la ley.

Los órganos desconcentrados forman parte de la centralización administrativa cuyas

atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geográfico en
que tiene su sede el poder central supremo. Luego pueden desconcentrarse las
administraciones federal, estatal y municipal. La administración del Distrito Federal
tiene como principales órganos desconcentrados a las delegaciones políticas.

Los organismos desconcentrados dependen en todo momento del órgano administrativo

al que se encuentran subordinados, sin embargo, el organismo no guarda una relación
de subordinación jerárquica respecto a los otros órganos que forman parte de la
administración pública central.

Algunos ejemplos de órganos desconcentrados son: El Sistema de Administración

Tributaria, las delegaciones de cobro, los hospitales regionales del sistema de salud,
cada una de las escuelas del sistema educativo nacional, el Instituto Politécnico
Nacional, la Procuraduría Federal del Trabajo etc.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.-
Secretaría de Salud.

ACUERDO MEDIANTE EL CUAL LA SECRETARIA DE SALUD, EXPIDE LAS SIGUIENTES:

POLITICAS, BASES Y LINEAMIENTOS QUE DEBERAN SEGUIRSE EN LOS PROCESOS DE
ADQUISICION Y ARRENDAMIENTO DE BIENES MUEBLES Y LA CONTRATACION DE LA
PRESTACION DE SERVICIOS DE CUALQUIER NATURALEZA, CON EXCEPCION A LOS SERVICIOS
RELACIONADOS CON LA OBRA PUBLICA, QUE REALICEN LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS
COMPETENTES Y SUBCOMITES DE ORGANOS DESCONCENTRADOS DE LA SECRETARIA DE
SALUD.

JOSE ANTONIO GONZALEZ FERNANDEZ, Secretario de Salud, con fundamento en el

artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; artículos 1o., 9o. y
22 fracción III de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público,
así como en lo establecido en los artículos 4o. y 5o. del Reglamento Interior de la
Secretaría y en virtud de que el Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
Relacionados con Bienes Muebles, de la Secretaría en su 1a. Sesión Ordinaria de fecha
14 de enero de 2000, celebrada en la Sala de Juntas de la Dirección General de
Recursos Materiales y Servicios Generales de dicha Dependencia, propuso y sometió a la
consideración del suscrito para su autorización, he tenido a bien expedir las siguientes:

POLITICAS, BASES Y LINEAMIENTOS QUE DEBERAN SEGUIRSE EN LOS PROCESOS DE

ADQUISICION Y ARRENDAMIENTO DE BIENES MUEBLES Y LA CONTRATACION DE LA
PRESTACION DE SERVICIOS DE CUALQUIER NATURALEZA, CON EXCEPCION A LOS SERVICIOS
RELACIONADOS CON LA OBRA PUBLICA, QUE REALICEN LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS
COMPETENTES Y SUBCOMITES DE ORGANOS DESCONCENTRADOS DE LA SECRETARIA DE
SALUD
Referencias
1. Frenk J, Gomez-Dantes O, Knaul FM. The democratization of health in Mexico: Financial innovations for
universal coverage. Bull World Health Organ 2009; 87(7): 542-548. [ Links ]
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Secretaría de Salud: México DF., 2011. [ Links ]
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