El problema de la Pobreza desde la perspectiva de Derechos

Implicaciones de poltica

Hacia la consolidacin de un Sistema de Promocin Social CEPAL ILPES DNP

Consuelo Corredor Martnez

Profesora Asociada
Universidad Nacional de Colombia Bogot D.C. Abril 29 de 2008.

Seis puntos de inters

1. Marco conceptual de referencia 2. Las familias como sujeto de intervencin

3. Articulacin de la oferta pblica y privada

4. Creacin de redes sociales, sostenibilidad y

financiamiento
5. Articulacin entre los diferentes niveles de Gobierno

6. Principales resultados

UN CONTEXTO NECESARIO
En la dcada de los noventa se abre paso un cambio de rumbo,

que impone redefinir el sujeto de las polticas sociales.

El Desarrollo con Equidad y Democracia cobra importancia en

las agendas nacionales e internacionales como objetivos colectivos deseables y como mandatos constitucionales.

Los costos de la disociacin entre el desarrollo econmico y

social, propician una mirada ms comprehensiva del desarrollo.

Los nuevos referentes ponen el acento en los Derechos de las personas, como el fin ltimo del Desarrollo
El Desarrollo Integral (CEPAL)

El Desarrollo Humano (PNUD)

El Desarrollo como Libertad (A. SEN)

Tres acuerdos internacionales se destacan en esta direccin:

El Pacto Internacional de los DESC (ONU) Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU)

La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (Foro Social de Las

Amricas)

Aportes de esta nueva mirada al Desarrollo

Valora aspectos complementarios al ingreso y a la utilidad

Integra la Equidad, en medios y resultados, como expresin de

Libertad
La discusin sale del marco de las carencias, y cmo medirlas,

y se pone en el terreno de los Derechos

Los Derechos como marco conceptual de referencia

La perspectiva del Desarrollo Humano y de los Derechos,

fortalecen una mirada ms integral de la Pobreza, no solo como un problema de equidad y de justicia, sino tambin de ineficiencia social.
Las

personas dejan de ser sujeto de necesidades (individualismo), para ser vistas como sujeto de derechos (ciudadana). situacin de pobreza adquiere un carcter integral, multidimensional y multicausal.

La

La Pobreza es vista como un problema de carencia de oportunidades, que limitan el desarrollo de las capacidades e impiden el ejercicio de los derechos
El concepto de oportunidades remite a la libertad (eleccin y

posibilidad de Ser y Hacer) y a la justicia (como fundamento de la libertad real para todos)
Las capacidades no se refieren a la productividad de las

personas, sino a su libertad para decidir sobre sus desempeos, y son las que permiten las realizaciones. Dependen no solo del ingreso sino de los arreglos sociales que deben contrarrestar la inequidad y la desigualdad

El paso de las personas como sujeto de necesidades a sujeto de derechos tiene varias implicaciones:
Una necesidad, cuando se satisface, deja de serlo, un derecho,

nunca deja de serlo.

Ello puede explicar la prevalencia de programas de asistencia

social (transitorios y discrecionales), en desmedro de las polticas pblicas (permanentes, obligatorias y exigibles) orientadas al alcance de objetivos de inters colectivo
Pone el acento en las libertades o derechos positivos, que

estn ausentes de la visin clsica del bienestar, al centrarse en el individualismo y reducir el Estado a la no intervencin en el desarrollo de la libertad individual

 Los Derechos positivos, controvierten la asistencia social,

basada en criterios residuales del valor fundamental dado a la libertad negativa y conducen a la titularidad de los mismos, respaldados por la Constitucin y los tratados internacionales

Los Derechos positivos comprometen la obligatoriedad de

prestacin, la cual no siempre puede ser inmediata y por ello la obligacin de contar con polticas que progresivamente hagan viable su titularidad. Si x es un derecho, p(x) es un metaderecho (A. Sen)

Implicaciones del enfoque de Derechos en las polticas pblicas

Si bien, en determinadas circunstancias el restablecimiento de los

derechos debe ser progresivo, el Estado debe tener polticas para su alcance
Se propician polticas de estado y se dan mejores condiciones para su

sostenibilidad
La equidad y la igualdad se vuelven imperativas
La seguridad ciudadana, adems de un derecho en s misma, se

convierte en la garanta para el ejercicio de los derechos humanos y las libertades

Propicia el empoderamiento de los excluidos por la exigibilidad de los

derechos y conduce a prever los mecanismos e instancias pertinentes

Las Acciones Afirmativas: un tratamiento desigual a los desiguales

El Estado Social de Derecho y las polticas de derechos

humanos exigen el reconocimiento y respeto a la diversidad y multiculturalidad, el reconocimiento y restitucin de los derechos vulnerados y la superacin de las barreras que propician la situacin de vulnerabilidad.
El nfasis est en los grupos poblacionales, que por su

condicin de gnero o etnia, ven vulnerados sus derechos, y en aquellos, que por su situacin de pobreza o desplazamiento, no pueden ejercerlos en forma efectiva

De las necesidades a los Derechos De los Programas a las Polticas

La visin de carencia de necesidades, acenta el divorcio entre

la poltica econmica y social.

La poltica social pone el nfasis en las compensaciones a

travs de programas, que en el mejor de los casos se reducen a transferir ingresos, bienes y servicios entre los grupos sociales (impuestos y subsidios), ausentes de polticas integrales que construyan progresivamente autonoma en el ejercicio de los derechos

Limitaciones de los programas de subsidios

Relegan la obligacin de prestacin del Estado a travs de la oferta

pblica
Ponen el acento en programas sociales de acceso a servicios

puntuales, en detrimento de las polticas pblicas (eleccin social, apropiacin colectiva e integralidad de objetivos)
La transferencia de ingresos, va demanda, queda sujeta a la

volatilidad macroeconmica y por eso los programas resultan cclicos, cuando debieran ser anticclicos
Quedan sujetos a la disponibilidad de recursos pblicos y a las

prioridades polticas de los gobiernos de turno

Tienen limitaciones tcnicas (informacin, control y calidad) y pueden

ser fcilmente capturables por el clientelismo

(J.A.Ocampo 2001)

Se aumenta el riesgo de incumplir las dimensiones del contenido de los Derechos*

La disponibilidad (oferta suficiente) La accesibilidad ( que no haya obstculos) La aceptabilidad (calidad y compatibilidad con el conjunto de derechos) La adaptabilidad (respeto a la diversidad de los grupos humanos)

Dos observaciones adicionales:

La condicionalidad no es garanta suficiente para la calidad ni la integralidad de

los servicios y la identificacin, ejecucin y control se hacen ms difciles

No contribuyen al fortalecimiento de la institucionalidad, a su intervencin

articulada y coordinada y fomentan la sectorialidad, la dispersin de acciones, criterios y metodologas de intervencin

*establecidas por el Comit de los DESC. (R. Uprymni 2007)

Criterios orientadores para las Polticas Pblicas

Polticas

integrales en coherencia multidimensionalidad de la pobreza

con

la

multicausalidad

Deben apuntar a modificar las dotaciones iniciales - individuales,

familiares y colectivas -, y sus titularidades

Deben abordar dos dimensiones: la poblacional (ciclo vital, condicin y

situacin) y la territorial.
Se derivan cinco ventajas: i) promueve el desarrollo humano; ii) reconoce

las mltiples capacidades y potencialidades; iii) valora la participacin social y comunitaria; iv) fomenta los procesos de descentralizacin y desconcentracin de la gestin pblica; v) promueven la corresponsabilidad y la responsabilidad social, en tanto sujetos de derecho y actores de su propio destino

La poltica social en el Distrito Capital 2004 - 2007

El compromiso de Bogot con los Derechos

Satisfacer progresivamente los derechos econmicos, sociales y culturales para lograr la inclusin social

Ampliar las oportunidades, desarrollar las capacidades humanas locales y garantizar la realizacin de los derechos humanos

Facilitar la salida del crculo perverso exclusin- empobrecimiento

Transitar hacia el crculo virtuoso de desarrollo con equidad y democracia

Estructura del Plan de Desarrollo

Distribucin de recursos de inversin Ejecutado 2004-2007 - $17 billones- S. central y descentralizado

SOCIAL
Contra la pobreza, exclusin y el hambre. Acciones integrales en salud, educacin, cultura, recreacin

Inversin 59.5%

URBANO REGIONAL
Ordenamiento, regin, competitividad

RECONCILIACIN
Seguridad, participacin, descentralizacin

Inversin 32%

Inversin 4%

GESTIN PBLICA HUMANA Administrativo y Financiero

Inversin 4.5%

La impronta de Bogot sin indiferencia El nombre del Plan de Desarrollo, Bogot sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusin resume el contenido y el nfasis en materia social, el cual significa un legado muy importante para la ciudad. Este nfasis implica, por lo menos, cuatro cambios fundamentales: 1. Un nuevo concepto de pobreza y exclusin

2. Una poltica dirigida a la garanta y restablecimiento de los derechos

3. Una gestin social de carcter integral 4. Una clara prioridad presupuestal

La impronta de Bogot sin indiferencia

Cuatro cambios sustanciales:

1

Un concepto distinto de pobreza y exclusin, abordados como problemas multicausales derivados de una serie de condiciones de carcter econmico, social, poltico, y cultural, lo cual tiene implicaciones en las polticas que se formulen para combatir la pobreza y la exclusin.

Las polticas pblicas se dirigen al restablecimiento y la garanta de los derechos fundamentales, acordes con la Constitucin del 91 y con la construccin de un Estado Social de Derecho.

La impronta de Bogot sin indiferencia

3

La gestin de la poltica social responde a ese nuevo concepto y al nuevo marco de polticas orientadas hacia el restablecimiento y la garanta de los derechos. Por eso se puso en marcha la Gestin Social Integral que aborda poblaciones y territorios para atender la multicausalidad de la pobreza. La visin no es sectorial, sino que responde a las especificidades de las poblaciones y de los territorios en forma integral.

El nfasis en lo social necesariamente tiene una expresin y un respaldo presupuestal. En este cuatrienio, del total de los recursos de inversin ejecutados, el 59.5% se destino a lo social.

Eje Social: polticas, estrategias, programas

Seis polticas
1. Proteccin, promocin y restablecimiento de derechos
La alimentacin como un derecho fundamental Ejercicio pleno de los derechos de los nios y las nias Juventud con oportunidades Equidad en el acceso a servicios sociales Vinculacin productiva

Cuatro estrategias
1. Construccin paulatina de un Sistema Integral de Proteccin y Seguridad Social SIPSS
Garanta de acceso progresivo y permanencia a los servicios sociales Garanta a las personas y al colectivo social del derecho fundamental al alimento Creacin y estmulo, con criterios de inclusin, de condiciones que potencien la capacidad y el talento

Diez programas
1. Bogot Sin Hambre 2. Ms y mejor educacin para todos y todas 3. Salud para la vida digna 4. Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotacin laboral infantil. 5. Bogot con igualdad de oportunidad para las mujeres. 6. Restablecimiento de derechos e inclusin social. 7. Capacidades y oportunidades para la generacin de ingresos y empleo. 8. Escuela ciudad y ciudad escuela 9. Cultura para la inclusin social. 10.Recreacin y deporte para todos y todas.

2.

2.

3.

3.

4. 5. 6.

4.

Participacin % Programas Eje Social 2004 2007

5% 6% 2%

1%

2%

33%

51%

Ms y mejor educacin para todos y todas Salud para la vida digna Restablecimiento de derechos e inclusin social Bogot sin Hambre Capacidades y oportunidades para la generacin de ingresos y empleo Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotacin laboral infantil Cultura y Recreacin para la inclusin social

Total Eje Social: $10.4 billones

Bogot sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Programas Bogot Sin Indiferencia

Plan de Desarrollo Bogot sin indiferencia: un

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre

compromiso social contra la pobreza y la exclusin Restablecimiento de Derechos e Inclusin Social Capacidades y oportunidades para la generacin de ingresos y empleo Bogot sin Hambre
Ms y mejor educacin para todos y todas Bogot con igualdad de oportunidades para las

2. Lograr la educacin primaria universal 3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de la mujer 4. Reducir la mortalidad infantil

mujeres
Salud para la vida digna Poltica por la calidad de vida de nios, nias y

adolescentes

Bogot sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Objetivos de Desarrollo del Milenio 5. Reducir la mortalidad materna Programas Bogot Sin Indiferencia
Salud para la vida digna Poltica por la calidad de vida de nios,

nias y adolescentes 6. Combatir el VIH- SIDA

Salud para la vida digna Poltica por la calidad de vida de nios,

nias y adolescentes

7. Garantizar la sostenibilidad ambiental

8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo

Sostenibilidad urbano - rural

Alianzas estratgicas Responsabilidad social Participacin ciudadana

Poltica Alimentaria: Bogot sin Hambre

Cupos/da 94.100 en 290 Comedores comunitarios Estudiantes con diario: 599.848 mil apoyo alimentario
900.000 800.000 700.000

Apoyo alimentario y nutricional diario

861.968

Canasta Bsica Campesina: 842 familias.

No. personas

Paquete complementario para: - familias indgenas: 700 - personas con discapacidad: 4.044 Poblaciones vulnerables con alimento diario: 52.054 Beneficiarios con Suplementos Vitamnicos: 570 mil nios y nias, y madres gestantes y lactantes Promocin de la Lactancia Materna: 84 salas amigas de la familia lactante Programa de Agricultura Urbana: 113 ncleos organizados y 25.600 personas capacitadas Apoyo alimentario y nutricional diario 2007: 861.968 (incluye 90 mil de FDL)

652.720 512.220

600.000 500.000

399.691
400.000 300.000 200.000 100.000 0 2003 2004 2005 2006 2007

242.933

Poltica Alimentaria: Bogot sin Hambre

Disminucin del ndice de desnutricin
En Investigaciones Epidemiolgicas (2006) con personas identificadas por el Sistema de Vigilancia Nutricional se encontr mejora en el estado nutricional de:

El 60% de los nios-as menores de 7 aos

El 96% de los
peso al nacer nios-as con deteccin temprana de bajo

El 62% en las gestantes con bajo peso gestacional

Mejora la situacin nutricional, medida como prevalencia de enflaquecimiento : Comedores comunitarios (2006):

Nios-as menores de 10 aos: de 8.6% a 4.7% De 10 a 20 aos: de 14.1% a 13.2%

Centros de Desarrollo Infantil (SDS):

Nios-as

menores de 6 aos: de 5.74% en el 2003 a 3.8% en 2006

Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria

Adopcin del Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos de Bogot (Decreto 315 /
2006)

Conformacin de redes de oferta AGRO-REDES, con 300 productores de 5 municipios

de Boyac operando en red y vinculados al Sistema con una oferta permanente de aproximadamente 100 toneladas semanales.

Piloto desarrollado en Ciudad Bolvar: 5 redes integradas por 255 tenderos. Ahorros
de 48% en transporte y cargue-descargue de productos y de 5% en costo de los productos.

Conformacin de 80 redes que agrupan a mas de 2.400 tenderos, que negocian un

promedio de 50 toneladas por semana de productos de Boyac, Meta, Cundinamarca y la ruralidad de Bogot.

31 mil personas capacitadas en 124 ncleos de formacin en agricultura urbana. Redes solidarias: 17 redes solidarias conformadas y 180 organizaciones inscritas y
caracterizadas

Poltica de Salud
Rgimen Subsidiado: 436.108 cupos nuevos (sin 73 mil parciales)
Nmero de personas afiliadas al rgimen subsidiado
1.800.000 1.530.177 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 2003 2004 2005 2006 2007 1.369.970 1.689.962

1.678.197

1.635.601

Salud a su Hogar: 1.560.000 personas.

Salud al Colegio: 1.000.000 estudiantes Salas ERA: 110 salas. Construccin y mejoramiento de la infraestructura hospitalaria. Disminucin mortalidad entre 2003 y 2006: Infantil: 51.1 a 13.2 Por neumona: 21.3 a 14.3

Materna: 61.7 a 52.9

(Tasas por 100.000 nacidos vivos)

Poltica Educativa
220.000 200.000 180.000 160.000 140.000 120.000 160.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 2003 2004 2005 2006 2007 Nuevas construcciones Reconstruccin / Adecuacin de colegios Colegios Distritales en concesin a privados Matrcula Oficial Mejor utilizacin de la capacidad instalada (incluye rotacin) Arriendos Subsidios en colegios privados

Matrcula Oficial y Nuevos Cupos Creados 1.053.640

1.060.000

1.040.000
1.020.000 1.000.000 980.000

964.656
134.915

960.000 940.000

936.858
91.790

920.000
900.000 880.000

902.520

860.867

42.827

860.000 840.000 820.000 800.000

Entre 2004-2007 se crearon 186.387 nuevos cupos educativos Total matrcula oficial: 2007=1.053.640

Poltica Educativa: permanencia y calidad

Permanencia Gratuidad en educacin inicial, preescolar, bsica y media Mejoramiento y ampliacin del transporte escolar Alfabetizacin y educacin bsica y media para jvenes en extraedad y adultos Subsidios condicionados a la asistencia escolar

Calidad Programas de articulacin de la educacin media con la educacin superior y el mundo del trabajo Formacin de docentes Mejora los resultados de las pruebas de estado: en 2006, 59% de los colegios oficiales se clasifican en categora alta y superior, frente a 28% en 2003. Por primera vez, 13,5% de los colegios distritales se ubic en la categora superior.

Acciones integrales sobre la base del respeto por la diferencia y la diversidad

LGBT
Centro Comunitario de Chapinero Bogot Territorio de Diversidad Derecho al Patrimonio Plan de Acciones Afirmativas Consultiva

Afrocolombianos

Indgenas

Planes de Vida Reconocimiento jurdico de 5 cabildos indgenas y de su Asociacin Desarrollo de medicina tradicional en 4 hospitales distritales Etnoeducacin en 5 colegios Poltica Pblica Plan de igualdad de oportunidades y equidad de

Equidad de Gneros

gneros Mayor representacin y participacin de la mujer en las instancias de decisin Casas de igualdad de gneros

METAS CUMPLIDAS Y PRESUPUESTO 2004-07

EJE SOCIAL/PROGRAMA
Bogot sin Hambre (sin 90 mil cupos de FDL) Ms y mejor educacin para todos y todas Salud para la vida digna (sin 73 mil parciales) Restablecimiento de derechos e inclusin social Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotacin laboral infantil (prevencin) Bogot con igualdad de oportunidades para las mujeres Capacidades y oportunidades para la generacin de ingresos y empleo Escuela ciudad y ciudad escuela Cultura para la inclusin social Recreacin y deporte para todos y todas

CUMPLIMIENTO DE METAS (1)

123.5% 99.8% 98.0% 115.4% 183% 100% 75.7% 299% 128%

PRESUPUESTO 2004-2007 Millones $ 07

529.653 5.318.776 3.409.205 619.303 78.645 3.695 180.369 26.628 126.789 99.759 10.392.822

PRESUPUESTO 2004-2007 Mill US $ 07

255 2.559 1.640 298 38 2 87 13 61 48 5.001

107%

TOTAL

(1) (2)

Principal meta del programa consignada en el Plan de Desarrollo Tasa de cambio ao 2007: $2.078 por dlar. (Datos Banco de la Repblica) Fuente: Clculos con base en SDP SDH Rendicin de cuentas 2007

Disminucin significativa de la pobreza

Diferencia 2003 - 2006 Valor Poblacin bajo la lnea de pobreza (%) Poblacin bajo la lnea de indigencia (%) %

Indicador

2003

2004

2005

2006

38,9

33,7

27,0

23,8

15,1

38,8

9,1

6,3

4,2

3,4

5,7

62,6

FUENTE: ESTIMACIONES DE POBREZA EN COLOMBIA 2006. DNP, Presentacin Marzo 2007