PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE PROPONE AMPLIAR EL NMERO DE CONGRESISTAS A FAVOR DE UNA REPRESENTACIN ESPECFICA PARA LAS COMUNIDADES

PERUANAS EN EL EXTERIOR1 1. EXPOSICION DE MOTIVOS La emigracin de millones de peruanos genera grandes retos para las instituciones democrticas del Per. Entre ellos, la implementacin de mecanismos que garanticen la efectiva representacin de los ciudadanos emigrados en la poltica nacional, a travs de la posibilidad de elegir y ser elegidos representantes de la comunidad peruana en el exterior, toda vez que la relacin poltica entre el Estado peruano y sus nacionales trasciende los lmites geogrficos de nuestro territorio y debe mantenerse y ser efectiva ms all de los mismos. Tales mecanismos permitiran que an cuando nuestros compatriotas se encuentren fsicamente fuera del pas, puedan ejercer plenamente sus derechos fundamentales, en particular el reconocido en el Artculo 31 de nuestra Carta Magna2, el mismo que se les reconoce y otorga la posibilidad de elegir a quien verdaderamente los represente, toda vez que su calidad de nacionales no se pierde por la ausencia del pas, sino que perdura mientras no se renuncie a la misma3; adems, de hecho, la comunidad peruana en el exterior mantiene intereses y vnculos con su comunidad de origen en lo econmico, social, cultural, poltico, jurdico y afectivo. Todos estos datos, sin duda, deben tenerse en cuenta al momento de configurar la dinmica de nuestro ordenamiento jurdico. La pertenencia de los emigrantes a su comunidad poltica va ms all del simple reconocimiento nominal. Por el contrario, para el ejercicio real de esa prerrogativa se requiere un proceso de inclusin y participacin efectiva en el espacio de decisiones pblicas donde el peruano en el

Este documento ha sido elaborado por la Comisin Andina de Juristas en base al acuerdo de cooperacin tcnica entre el Parlamento Andino y la Comisin Andina de Juristas. Y consensuado con los despachos de los Parlamentarios Andinos Peruanos. 2 "Artculo 31.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos mediante referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocacin de autoridades y demanda de rendicin de cuentas. Tienen tambin el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgnica. Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdiccin. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participacin. Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. Para el ejercicio de este derecho se requiere estar inscrito en el registro correspondiente. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta aos. Es facultativo despus de esa edad. La ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los procesos electorales y de participacin ciudadana. Es nulo y punible todo acto que prohba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos.". 3 El Articulo 53 de la Constitucin Poltica del Per seala que la nacionalidad peruana no se pierde, salvo por renuncia expresa ante autoridad peruana.

exterior pueda hacer valer intereses directamente o a travs de sus representantes en condiciones de igualdad4. Si bien el Estado incorpora a los ciudadanos emigrantes en la toma de decisiones polticas facilitando el voto de los peruanos residentes en el extranjero5. Asimismo, y con la intencin de dotarlos de representacin congresal se ha determinado una circunscripcin o distrito electoral: el Distrito electoral de Lima y el Extranjero, que actualmente cuenta con 36 curules en el Congreso de la Repblica. No obstante, pese a estos esfuerzos, el diseo institucional creado para garantizar el ejercicio de derechos polticos, y la representatividad de los peruanos que residen en el exterior presenta graves debilidades que lo hacen ineficaz para el cumplimiento de sus objetivos, habida cuenta de que los parlamentarios elegidos no representan propiamente los intereses de los peruanos residentes en el exterior. Esto puede verificarse muy claramente en las propuestas electorales, el modo de realizar campaa poltica (dirigida de manera casi exclusiva a los peruanos residentes en el Per) y al nivel de conocimiento de los candidatos al Parlamento acerca de la realidad que viven los peruanos emigrantes. Esta situacin, no ha pasado desapercibida por las autoridades peruanas, que han promovido el reconocimiento de una circunscripcin electoral especial a travs de iniciativas legislativas que buscaban la creacin de distritos electorales para residentes en el extranjero. As, el Jurado Nacional de Elecciones present el Proyecto de Ley N 01192/2001-CR, que, lamentablemente no fue acogido en su momento. Si bien la presente propuesta responde a la necesidad de reconocer una circunscripcin electoral especial, se distingue de sus predecesoras en que se preocupa, sobretodo, por la manera en que este nuevo distrito electoral para peruanos residentes en el exterior debe ser incluido en el Parlamento Nacional. Al respecto, el reconocimiento de este distrito electoral especial no debera significa la redistribucin de los curules parlamentarios, actualmente distribuidos entre los 26 distritos electorales que actualmente reconoce la Ley N 26859, Ley Orgnica de Elecciones, sino ms bien, exige, en consonancia con la idea de una adecuada representacin de los peruanos residentes en el extranjero, el aumento del nmero de congresistas actualmente establecidos en la Constitucin (130 representantes en total, conforme a la modificacin constitucional introducida por la Ley N 29402). Esta idea es acorde con la que se plasma en la propuesta de Ley del Jurado Nacional de Elecciones a la que se ha hecho referencia, en la cual se manifiesta de manera implcita, el respeto a la real representacin de los peruanos emigrantes de manera que se refleje su presencia en el Parlamento de manera proporcional al nmero de votantes en el

PARRA, Jos Francisco. Democracia y Migracin Internacional: la exclusin poltica de los trasnmigrantes. Serie: Cuadernos para el Dialogo N 20. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, 2008; Pp. 3-5. 5 As lo manifiesta el Art. 187 de la Constitucin Poltica del Per.

extranjero. Es as que la presente iniciativa, propone que la representacin de peruanos en el extranjero se realice a travs de cinco (05) parlamentarios. Conforme se ha dejado dicho, esto conllevara al aumento del nmero de representantes en el Congreso Nacional a 135, sin afectar la distribucin de escaos entre los diversos distritos electorales, que actualmente existe. Para conseguir tal meta, se debe reformar el Artculo 90 de la Constitucin Poltica del Per A continuacin se busca, en primer lugar, evidenciar la magnitud de la emigracin peruana y sus vnculos con el Per; as como las responsabilidades del Estado Peruano frente a sus nacionales en el extranjero. En segundo trmino, se demuestran las debilidades del sistema actual respecto de la efectiva representatividad y acceso de las comunidades peruanas en el exterior, buscando identificar la naturaleza de esta representacin y los mecanismos que puedan hacerla viable. Finalmente, y como punto medular de la propuesta, se establece la necesidad de que ese acceso se logre a travs del establecimiento de representantes nacionales exclusivos para las comunidades en el exterior, lo cual, si bien conlleva el aumento del nmero de congresistas, garantiza la igualdad de trato entre los peruanos en el extranjero con los que se encuentran dentro del territorio nacional, sin afectar la actual distribucin de la representacin nacional. A. La migracin peruana en cifras En los ltimos 20 aos se observa un crecimiento muy importante de la migracin de peruanos al exterior. As, en el periodo comprendido entre 1990 y el 2009 se calcula que el nmero de peruanos que salieron y no retornaron alcanz la cifra de 2.038,107 peruanos6. Esta cifra representa el 7% del total de habitantes proyectados al 2009 en el Per7. Cabe destacar que las cifras que se han presentado solo reflejan la movilidad documentada o regular que se ha desarrollado durante las dos ltimas dcadas. En ese marco, se afirma que la movilidad de peruanos en el exterior podra superar los tres millones de connacionales si contamos a quienes se movilizaron de manera irregular y a quienes salieron antes de la dcada de los noventa. En este punto, hay que indicar que no slo las personas que salieron del pas para residir en el extranjero son importantes en materia de migracin. Los potenciales migrantes y las familias que se quedan son tambin relevantes al hablar de migraciones internacionales peruanas. Respecto a las familias que tienen experiencia migratoria, el INEI y la OIM refieren que en el pas existen 704 mil 746 hogares con migracin internacional. Estos hogares representan el 10,4% del total de

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dem; Pp. 20. DIRECCIN GENERAL DE MIGRACIONES, INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICAS E INFORMTICA y ORGANIZACIN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES. Per. Estadsticas de la emigracin internacional de peruanos e inmigracin de extranjeros 1990 2009. Lima: DIGEMIN, INEI y OIM; Pp. 14.

hogares a nivel nacional siendo la poblacin total de los hogares con migracin internacional es de 2 millones 700 mil 827 personas8.

B. Principales aportes de la ciudadana emigrante De acuerdo al especialista en migraciones internacionales, Tefilo Altamirano Ra, los principales beneficios que la movilidad internacional le generan al pas, estn vinculados con la globalizacin de la cultura nacional, el retorno de capital humano mejor calificado y la relacin migracin inversin9. La globalizacin de las culturas a causa de la movilidad internacional produce efectos tanto en el pas de destino como en el de origen. Al respecto, Altamirano afirma que la creciente cantidad de emigrantes con grandes tradiciones culturales y organizativas est permitiendo la formacin de asociaciones voluntarias cuyos fines son la preservacin y la difusin de las culturas nacionales, regionales y locales. En ese marco, las actividades desarrolladas por los connacionales en el exterior vinculadas a la promocin de la cultura peruana, la comida y del pas como destino turstico, contribuyen de manera determinante en el boom del turismo y la gastronoma10. Ahora bien, los mayores aportes vienen de la mano con las remesas que envan los peruanos y peruanas que residen en el exterior. En los ltimos 20 aos, han crecido considerablemente. En 1990 el ingreso por remesas al Per fue de 87 millones de dlares, mientras que en el 2009 se registr un ingreso de 2378 millones de dlares. De acuerdo a Anbal Snchez los principales impactos de las remesas en el Per son11: SECTOR APORTE El grupo que recibe remesas se dedica ms, en trminos porcentuales, a su formacin. Para el ao 2009, el 69.5% del total de receptores de remesas se encuentra llevando cursos de formacin superior, mientras que del grupo que no recibe remesas solo lo hace el 50%. Esto nos indica que los receptores de remesas cuentan con mejores capacidades para el desarrollo de actividades productivas, pues su nivel educativo es mucho mayor que el de los no

En la educacin

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICAS E INFORMTICA y ORGANIZACIN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES. Per. Migracin Internacional en las familias peruanas y perfil del peruano retornante. Primera edicin. Lima: INEI y OIM, 2009; Pp. 15. 9 ALTAMIRANO RA, Tefilo. Remesas y Nueva Fuga de Cerebros. Impactos Transnacionales. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2006; Pp. 203. 10 ALTAMIRANO RA, Tefilo. Remesas y Nueva Fuga de Cerebros. Impactos Transnacionales. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2006; Pp. 203. 11 El siguiente cuadro presenta extractos del documento SNCHEZ AGUILAR, Anbal. Emigracin internacional y remesas para el desarrollo en el Per. En: TAPIA SAMANIEGO, Hildebrando. Peruanos en el exterior. Lima: Comisin de relaciones exteriores y Fondo Editorial del Congreso del Per, 2011. Pp. 153 206.

En la salud

Efecto en el uso de Tecnologas de Informacin y Comunicacin TIC

Efecto actividades productivas

en

Efecto en el Producto Bruto Interno PBI

receptores de remesas. Se ha evidenciado tambin impacto en relacin a la tasa de aprobacin escolar y a la tasa de asistencia al centro educativo. Existen diferencias entre los servicios a los que acceden las personas que reciben remesas comparadas con las que no lo reciben. En ese marco, se debe sealar que la principal diferencia entre ambos grupos es que los receptores acuden en mayor proporcin a los centros de salud privados y a ESSALUD, mientras los no receptores acuden ms a las Boticas y al MINSA. En el caso de las personas que no buscan atencin mdica, el 36.9% corresponda a receptores y el 51.7% a no receptores. En lo referido a los gastos en salud de las personas que reciben remesas tienen a depender menos de los apoyos provenientes del gobierno. La utilizacin de TICs, especialmente el acceso a Internet, entre los grupos que reciben remesas se diferencian con claridad de aquellos que no las reciben. De acuerdo al autor, el manejo de estas herramientas crean un punto de inflexin en la productividad de cualquier persona, ya sea para el trabajo como para los estudios pues permite acceder a mayores y mejores fuentes de conocimiento y porque permite conocer nuevos procesos que permitan una operatividad ms eficaz dentro de cualquier empresa. De acuerdo a estadsticas de la ENAHO al 2009, el 31% de los receptores de remesas tenan acceso a Internet frente a un 9.3% entre aquellos que no las reciben. Asimismo, el grupo que recibe remesas accede preferentemente desde su hogar (44.6%) y en segundo lugar desde una cabina pblica (37.3%). En el caso de los no receptores, el acceso principal se da en las cabinas (60.1%) seguido del hogar (21.3%). Si bien en la actualidad no existe una encuesta o estudio que mida, de manera puntual, el impacto de las remesas sobre las actividades productivas se puede demostrar en indicadores tales como: i) los receptores de remesas laboran principalmente en mypes (77.1%); y, ii) los receptores de remesas son patronos o empleadores, en mayor porcentaje que los no receptores. El incremento constante que han tenido las remesas en los ltimos aos permite incluir a esta variable como una fuente importante de ingresos para la economa nacional. Las remesas, respecto a las variables del sector real, indican la representacin que tienen estas en la economa agregada. Para el caso peruano, las remesas respecto del PBI para el ao 1990 fue de 0.3%, esta cifra ha crecido hasta alcanzar su valor mximo en el ao 2007 donde ascendi a 2%. Para el 2009, esta cifra descendi ligeramente hasta el 1.9%.

Efecto en el En las variables de consumo final de los hogares e inversin total se tiene que, consumo final de para el ao 1990, el ratio fue de 0.4%. En el 2009, la cifra alcanza el 2,9%. los hogares En lo relativo a las remesas respecto de la inversin total se aprecia que la Efecto en la ratio ha tenido una evolucin ascendente durante los ltimos veinte aos. En inversin total 1990 la cifra fue de 1.8%, mientras que el 2009 ascendi a 8.2%. Efecto en la Las remesas se encuentran registradas en la balanza de pagos en la cuenta

balanza de pagos

corriente en el rubro de transferencias corrientes. Segn el Manual de la Balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional viene a ser la diferencia entre el valor de las donaciones que los residentes del pas obtienen del exterior, menos el valor de las donaciones que los residentes del exterior obtienen de nuestro pas, estas incluyen tanto a la cooperacin internacional, bilateral, entre otras. Al respecto, la ratio de las remesas respecto a las transferencias corrientes ha aumentado de 31% en 1990 a 83.3% en el 2009. Por otro lado, las remesas han sido una fuente muy importante de estabilidad en el sector externo, permitiendo que los shocks internacionales que puedan afectar la cuenta corriente del pas no sean muy bruscos. En 1990 el dficit de la cuenta corriente (con remesas) fue de 1459 millones de dlares, mientras que el dficit de la cuenta corriente sin remesas fue de 1546 millones de dlares. Para el ao 2008, la cuenta corriente (con remesas) fue de 4723 millones de dlares, mientras que la cuenta corriente (sin remesas) hubieses sido de 7167 millones de dlares. En el ao 2009, las remesas fueron gravitantes para evitar que el Per tenga una cuenta corriente negativa. En lo que respecta a los ingresos por remesas respecto a las exportaciones se Efecto en las tiene informacin desde 1990 donde el ratio fue de 2,7%. Esta cifra ha crecido exportaciones hasta alcanzar su cifra mxima en 1998 con 11.2%. Posteriormente, esta cifra ha cado ligeramente hasta llegar al 8.8% en el 2009. Efecto en la En lo referente a la ratio de remesas respecto a la IED, en 1993 se tena un Inversin ratio de 38%. Para el 2009 la ratio ascendi a 50%. Extranjera Directa Para el ao 2002, la ratio de relacin entre las remesas y el turismo fue de Efecto en el 84%. En el 2009, este valor se elev hasta alcanzar un 96%. Cabra indicar que ingreso por las estadsticas oficiales de los pases de origen muestran que turismo aproximadamente el 50% de turistas son los propios connacionales. Las exportaciones son la principal fuente de divisas en el exterior. Estas representan ms del 70% para todos los periodos. Sin embargo, las remesas Efecto en el han logrado constituirse como una fuente estable de divisas para el pas. En la ingreso de divisas actualidad, se mantienen con una cuota del 6.5% al igual que los ingresos por turismo aunque estas son inferiores a los ingresos por inversin extranjera directa. En lo referido a los impuestos, se pueden comparar los ingresos que obtienen las familias por medio de las remesas respecto a los impuestos recaudados Efecto en la por el gobierno porque se muestra en trminos globales como el egreso tributacin al originado por los impuestos que pagan las familias, puede ser compensado Estado peruano por medio de las remesas del exterior. Para el caso peruano, las remesas respecto a los ingresos por impuestos en 1990 fueron de 2,7%. Esta ratio aumento en toda la serie obteniendo su mayor tasa en el ao 2009 con 13.6%.
Elaboracin propia.

Fuente: SNCHEZ AGUILAR, Anbal. Emigracin internacional y remesas para el desarrollo en el Per. En: TAPIA SAMANIEGO, Hildebrando. Peruanos en el exterior. Lima: Comisin de relaciones exteriores y Fondo Editorial del Congreso del Per, 2011. Pp. 129.

Claramente, las remesas elevan la calidad de vida de los hogares y millones de peruanos a quienes se destinan en el Per, representando, junto a otros aportes, un componente importante de la estrategia de desarrollo, inclusin social y superacin de la pobreza del pas. Que puede multiplicarse con una adecuada poltica pblica que facilite su insercin en los pases de destino, as como su vinculacin productiva, y no necesariamente a travs del retorno fsico, con el pas.

C El Peso de la emigracin en el sistema electoral De acuerdo al Padrn Electoral de las elecciones generales 2011, el nmero de peruanos en el exterior que se encontraban empadronados ascendan a 754 mil 154 peruanos. Esta cifra aument en un 64,7%, en comparacin con el nmero de electores peruanos que residan en el exterior al 2006. Es preciso indicar que la tasa de representatividad de los residentes en el exterior al 2011 fue de 3.78%, y la tasa de crecimiento anual de la poblacin electoral fue de 12.9% la mayor de todas las regiones comparadas12. La distribucin por continente es la siguiente: Amrica (489,563); Europa (229,324); Asia (31,852); Oceana (3,191); y, frica (224)13. A su vez, Amrica se subdivide de la siguiente manera: 257,932 personas en Amrica del Norte; 224 184 en Amrica del Sur; y 7259 en Centroamrica14. La poblacin total de electores en el extranjero supera en poblacin a 16 regiones del pas y es casi equiparable a las regiones de Ancash (737 514), Cusco (77 8328), Puno (784 633) y Lambayeque (784979). En ese marco, hay que subrayar que el Estado peruano ha asignado cinco curules a cada una de dichas regiones. Teniendo en cuenta que la representacin de extranjeros se ubica entre Ancash y Puno, se puede deducir que le correspondera igual nmero de escaos en el Congreso. Por su parte, la distribucin de los 05 escaos entre los diferentes continentes donde se encuentra la ciudadana migrante deber ser determinado por los rganos electorales respectivos. No hay que olvidar que si bien el distrito electoral de peruanos residentes en el exterior se fijara en proporcin al nmero de electores los intereses representados son de los 3 millones de peruanos y peruanas emigrantes de todas las edades, gnero, etc.

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Direccin de Registros, Estadstica y Desarrollo Tecnolgico. Elecciones Regionales y Municipales 2010. Elecciones Generales 2011. Compendio estadstico electoral. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, 2011. 13 Ibdem. 14 Direccin General de Normatividad y Asuntos Jurdicos. Exposicin de motivos del artculo 254 (Anteproyecto del Cdigo Electoral) que propone la creacin de una circunscripcin electoral especial para los residentes peruanos en el extranjero.

D. Debilidades del sistema de participacin poltica actual Como se mencion en la parte introductoria de la exposicin de motivos, el Estado Peruano ha demostrado inters en incorporar a los ciudadanos y ciudadanas emigrantes en la toma de decisiones polticas. As, el Per ha reconocido el derecho a voto de los emigrantes y los ha dotado de representacin congresal a travs del Distrito electoral de Lima y el Extranjero que actualmente cuenta con 36 curules. Pese a estos esfuerzos, el diseo institucional creado para garantizar el ejercicio de derechos polticos y la representatividad de la ciudadana emigrante presenta debilidades que la hacen ineficaz para el cumplimiento de sus objetivos e incluso pueden significar la violacin por parte del Estado Peruano de sus obligaciones internacionales en materia de Derechos Humanos y consolidacin de la democracia.

a. Obligaciones internacionales en materia del ejercicio individual de derechos polticos. El Estado Peruano tiene la obligacin internacional de promover, proteger y hacer efectivo el goce de los derechos polticos a todos sus nacionales, sin excepcin alguna y con una perspectiva de integralidad15. Tanto por mandato constitucional (artculo 55), como por la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, adoptado por el Per en 2000, especficamente sus artculos 26 y 27. A travs del ejercicio de sus derechos polticos el ciudadano o ciudadana peruana puede intervenir en la vida poltica de la nacin, participar en la formacin de la voluntad estatal y en la direccin de la poltica gubernamental, as como integrar los diversos organismos del Estado16.

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Ver: Art. 21 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948); Arts. 20, 32 y 34 de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948); Art. 23 de la Convencin Americana de Derechos Humanos Pacto San Jos de Costa Rica (1969); Art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966); Art. 5 Inc. C de la Convencin Internacional sobre la eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial (1965); Arts. 7 y 8 de la Convencin Internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (1979); Arts. 1, 2 y 3 de la Convencin sobre los derechos polticos de la mujer (1952); Art. 41 de la Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias (1990); Art. 29 de la Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad (2007); Art. 1 de la Convencin Interamericana sobre la Concesin de los Derechos Polticos a la Mujer (1948); Art. 2 inc. B de la Carta de la Organizacin de Estados Americanos (1948); Arts. 1, 2 y 3 de la Carta Democrtica Interamericana (2001). 16 COMISIN ANDINA DE JURISTAS. Proteccin de los Derechos Humanos. Definiciones Operativas. Lima: CAJ, 1997; Pp. 243.

De acuerdo al DIDH, los derechos polticos se pueden agrupar en tres componentes que tienen, como contrapartida lgica, obligaciones a cargo de los Estados: 1) Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; 2) votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; 3) acceder, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. Si bien es cierto el Estado peruano reconoce a todo nacional, presente o no en el territorio patrio, el derecho a ser elegido y a elegir libremente a sus representantes17 el diseo institucional que ha determinado para ello (circunscripcin electoral de lima y el exterior) afecta las condiciones generales de igualdad en el acceso a un cargo pblico. Siguiendo el razonamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos ptimos para que dichos derechos polticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminacin18 [] la participacin mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos pblicos sujetos a eleccin si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello19 (resaltado propio). As, los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que los sectores en desventaja puedan participar, en condiciones de igualdad, en la toma de decisiones sobre asuntos y polticas que inciden o pueden incidir en sus derechos y desarrollo, de forma tal que puedan integrarse a las instituciones y rganos estatales y participar de manera directa y proporcional a su poblacin en la direccin de los asuntos pblicos20. Entre las condiciones esenciales para la participacin se encuentra la obligacin de los Estados de delimitar los distritos electorales y disear un mtodo de asignacin de votos que no desvirte la distribucin de los votantes, ni originen discriminacin contra ningn grupo, ni excluya o restrinja en forma arbitraria el derecho de los ciudadanos a elegir libremente a sus representantes21. En ese marco, encontramos que el Estado peruano tiene pendiente an garantizar estas condiciones esenciales para la participacin de los nacionales residentes en el extranjero. Si bien, los nacionales que residen en el extranjero encuentran reconocido su derecho a elegir y ser elegidos sin distincin alguna, este reconocimiento no se traduce en un acceso adecuado a la labor congresal por una debilidad en la construccin del sistema electoral pues al competir por una curul con los candidatos que residen en Lima sus opciones de acceso se ven significativamente
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Artculos 17 inc. 2 y 31 de la Constitucin Poltica del Per. Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Sentencia sobre Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas de fecha de 23 de Junio de 2005. Prrafo 195. 19 dem. Prrafo 199. 20 dem. Prrafo 225. 21 COMIT DE DERECHOS HUMANOS. Observacin General N 25. Artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (57 periodo de sesiones, 1996). Prrafos 20 y 21.

disminuidas. As, su marginacin dificulta a la comunidad peruana migrante dar a conocer sus problemas, plantear las propuestas necesarias para su solucin, y manifestar su posicin frente a cualquier medida gubernamental22. Vale tomar como referencia que el departamento de Lima, en las elecciones de 2011, concentr el mayor nmero de electores: 6 608 114 ciudadanos hbiles para ejercer su voto (33.1%) frente a los 754 000 (3.8%) que significan los votos de los residentes nacionales en el extranjero23. Este desbalance determina que, en el momento de distribuir los escaos, sea prcticamente imposible que un residente en el exterior logre obtener la cantidad de votos necesarios para acceder al Congreso. Esta circunstancia, donde se encuentra materialmente garantizado el derecho a elegir, pero no el de ser elegido, es asumida por algunos sectores desde una perspectiva centrada en la conveniencia poltico electoral de la ampliacin del electorado y no como una cuestin de normatividad, justicia y ejercicio de derechos.

Finalmente, es preciso agregar que en virtud del principio de Igualdad y No Discriminacin la condicin de irregularidad migratoria en el pas de destino no puede constituir un lmite al ejercicio del voto, tanto en relacin a la posibilidad de elegir o de ser elegido.

b. La representatividad de los peruanos que residen en el exterior en el Congreso de la Repblica. En trminos generales, Sartori afirma que el significado originario de la representacin es la actuacin en nombre de otro en defensa de sus intereses. As, las dos caractersticas que definen este concepto son, por tanto, a) una sustitucin en la que una persona habla y acta en nombre de otra; b) bajo la condicin de hacerlo en inters del representado24. Bajo esas dos caractersticas es el Congreso de la Repblica el rgano de representacin por naturaleza. Bajo ese parmetro, el Parlamento es el rgano del Estado que expresa la soberana del pueblo y esencialmente de la Nacin, en tanto responde a la eleccin democrtica de sus miembros y refleja el pluralismo de esa base social, de la que adquiere la legitimidad de origen. A su vez, encarna el poder constituido y tiene por funciones esenciales el expedir las normas de acuerdo a los procedimientos constitucionales, controlar el ejercicio del poder, fiscalizar los actos del Poder Ejecutivo y ejercer la representacin poltica25.

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COMISIN ANDINA DE JURISTAS. Op. Cit. Pp. 246. Compendio estadstico electoral 2011. Op. Cit. Pp. 72. 24 SARTORI, Giovani. En defensa de la representacin poltica. En: Claves de razn prctica N 91. 1999; Pp. 26. 25 COMISIN ANDINA DE JURISTAS. Manual parlamentario. Lima: CAJ, 2002: Pp. 12.

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En ese marco, el Principio de Representatividad fundamenta la democracia peruana obligando al Estado a desarrollar sus mayores esfuerzos por garantizar a sus nacionales que residen en el exterior el poder elegir a representantes que efectivamente los representen. En contraste con lo indicado, el diseo del sistema electoral peruano determina que las opciones para que un representante propio de las comunidades de peruanos en el exterior salga elegido sean menores, y que - por el contrario los representantes por Lima que salen electos si bien hacen sus mayores esfuerzos por integrar las necesidades de los peruanos en el exterior son ajenos a la realidad de los mismos por lo que se evidencia una crisis en la representatividad de los intereses y necesidades de los peruanos en el exterior. Al respecto, es interesante rescatar que una de las principales caractersticas del voto transnacional y su funcin de vinculacin con los peruanos en el exterior, es que el migrante a travs del ejercicio del voto transnacional le otorga un carcter dinmico en la participacin poltica electoral, en el cual reproduce sus expectativas por los cambios sociales que requiere para mejorar sus condiciones de vida y de vinculacin26. En la prctica no existe una representacin parlamentaria que haga valer efectivamente los derechos e intereses de los ciudadanos emigrantes, ello determina su incapacidad para influir en la sociedad y en el poder poltico peruano y no solo afecta la legitimidad del Congreso, sino que rompe los vnculos de confianza entre los emigrados y su pas de origen. Otro aspecto que se ve afectado por este inadecuado diseo institucional est vinculado a que el peruano residente en el extranjero, no tiene la posibilidad de controlar y exigir responsabilidades al representante a travs de mecanismos electorales institucionalizados. Se sabe que, la posibilidad de salir reelegido es un elemento que juega a favor de los representados para que los congresistas electos cumplan con la representacin de manera adecuada. En este caso, los Congresistas saben que para salir reelegidos basta con satisfacer las necesidades de los electores de Lima Metropolitana, por ello dejan de lado el trabajo a favor de las comunidades de peruanos en el exterior. Finalmente, cabe precisar que la necesidad de reconocer un distrito electoral especial para nacionales que residen en el extranjero se encuentra enmarcada en las siguientes polticas de Estado recogidas en el Acuerdo Nacional: i) Primera Poltica de Estado: Fortalecimiento del rgimen democrtico y del Estado de Derecho; ii) Segunda Poltica de Estado: Democratizacin de la vida poltica; y, iii) Vigsima Octava Poltica de Estado: Plena vigencia de la Constitucin.

E. Los debates previos en materia de reconocimiento de un distrito electoral de peruanos en el exterior

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SANTOME, Daniel y Jorge YESHAYAHU GONZALES-LARA. El Voto Transnacional de la dispora peruana. Documento electrnico en http://tukuymigra.com/images/documentos/EL%20VOTO%20TRANSNACIONAL.doc.

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Es preciso indicar que el Congreso de la Repblica, el Poder Ejecutivo y rganos constitucionalmente autnomos como el Jurado Nacional de Elecciones han demostrado inters por garantizar los derechos polticos y la representatividad de los ciudadanos emigrantes. En ese marco, durante los ltimos diez aos han presentado diecisis Proyectos de Ley que buscan el reconocimiento de un distrito electoral especial para los ciudadanos emigrantes. Al respecto, es preciso indicar que prcticamente todas las bancadas que integran el Congreso han tenido alguna iniciativa vinculada al reconocimiento de esta circunscripcin. Ello, sumado a los dictmenes favorables emitidos por la Comisin de Relaciones Exteriores y la Comisin de Constitucin y Reglamento27, es un claro ejemplo de la coincidencia de posiciones de diversos sectores polticos y pblicos sobre la necesidad de reconocer este distrito electoral. Por otro lado, es necesario subrayar que la importancia poltica y electoral que tienen las comunidades de peruanos que residen en el extranjero ha sido reconocida tambin por los partidos polticos, los cuales han abierto oficinas o secretarias en aquellas ciudades con mayor presencia de peruanos emigrantes. En relacin a la experiencia comparada, el derecho a ser elegido de los nacionales que se encuentran residiendo en un pas que no es el de origen ha sido reconocido en diferentes esquemas normativos. As, encontramos tal reconocimiento en Italia, Francia, Croacia, Mxico, Portugal, Colombia y Ecuador.

F. La representatividad actual del Congreso y la necesidad de que se aumenten los curules a favor del distrito electoral de peruanos en el exterior. No existe justificacin vlida para que los ciudadanos peruanos emigrantes no cuenten con una representacin propia en el Parlamento. Sin embargo, como se evidencia de los debates desarrollados por las Comisiones y el Pleno del Congreso en relacin al proyecto de ley que propona aumentar el nmero de congresistas a favor del Distrito Electoral de Lima . Provincias28,
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Ver: Comisin de Relaciones Exteriores. Dictamen recado en los proyectos de ley N 506/2006 CR, 579 y 611/2006 PE, mediante los cuales se propone modificar el artculo 21 de la Ley Orgnica de Elecciones, referente a la creacin de los distritos electorales para Lima Provincias y para peruanos residentes en el extranjero y establecen medidas para la proteccin de sus derechos de fecha 20 de Junio de 2007; Comisin de Constitucin y Reglamento. Dictamen recado en los proyectos de Ley N 506/2006 CR y 579/2006 PE que proponen la creacin del distrito electoral para los peruanos residentes en el exterior y se establecen medidas para la proteccin de sus derechos de mayo de 2009 (este dictamen fue, posteriormente, desaprobado y se dispuso su archivamiento); y, Comisin de Relaciones Exteriores. Dictamen recado en los proyectos de ley N 3525/2009 CR, 3576/2009-CR, N 3620/2009-CR y 3894/2009-CR mediante los cuales se propone modificar el artculo 21 de la Ley Orgnica de Elecciones, creando el Distrito electoral de peruanos en el extranjero. 28 Ver debates sobre los proyectos de Ley: 506/2006 CR; 579/2006 PE; 611/2006 PE; 1302/2006-CR; 2397/2007-CR; 3525/2009 CR; 3576/2009-CR; 3620/2009-CR y 3894/2009-CR.

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si el reconocimiento de este distrito electoral implicar la redistribucin de la asignacin actual de curules, la representatividad de esta instancia se vera an ms debilitada. Por ello, esta opcin no resulta jurdica ni polticamente adecuada, siendo el aumento del nmero de curules la alternativa que menos afecta la representatividad actual. El sistema electoral es el conjunto de procedimientos, garantas y tcnicas que permiten convertir los votos en escaos. En el Per, desde la eleccin del 2001, se aplica el Distrito Electoral Mltiple en donde la distribucin de curules entre las circunscripciones electorales se determina por el nmero de sus electores en funcin del sistema de la cifra repartidora. En un sistema de representacin proporcional, como pretende ser el sistema peruano, mientras mayor sea el nmero de escaos a elegir en la circunscripcin, ms alta ser la proporcionalidad y la representacin. En el caso del Congreso peruano se puede afirmar que la ratio de representatividad es las ms antidemocrticas del mundo. De acuerdo a los datos presentados en el Proyecto de Reforma Constitucional N 2397/2007-CR, a nivel internacional el tamao del parlamento peruano es solo comparable con el de algunos pases pequeos del mundo como Gabn, Israel, Macedonia y Senegal. El Per, siendo el quinto pas en tamao poblacional y electoral de Amrica Latina, es el dcimo cuarto en relacin al porcentaje de representatividad. As, existe un congresista por cada 125 000 electores. De acuerdo al Jurado Nacional de Elecciones, aunque recientemente se ha elevado el nmero de congresistas a 130, este nmero dista an de guardar una adecuada proporcionalidad con el nmero de ciudadanos que se pretende representar. Para esta instancia, la aplicacin del principio de proporcionalidad en el reconocimiento de una circunscripcin especial a favor de los ciudadanos emigrantes significa que tal medida debera ir acompaada de la asignacin de cinco (05) puestos de representacin29. Al respecto, producto de los amplios debates sucedidos en el seno del Congreso las propias comisiones han dejado por sentado los siguientes puntos: 1) es necesario reconocer una circunscripcin electoral especial para los ciudadanos emigrantes; 2) esa circunscripcin no puede afectar la distribucin actual de curules en desmedro de las otras regiones; y, 3) en ese marco, es necesario que se inicie un profundo debate sobre el aumento del nmero de curules en favor de estas comunidades30.

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Es preciso tener en cuenta que existen otros dos mecanismos para determinar el nmero de congresistas. Adicional, a la determinacin de un nmero rgido de representantes, encontramos el modelo intermedio (donde la Constitucin no fija un nmero exacto de congresistas, sino que establece que habr un representante por cada determinado nmero de habitantes) y el modelo flexible (no establece el tamao del parlamento determinando que sea la ley la que fije el nmero de congresistas. 30 Ver: Comisin de Relaciones Exteriores. Dictamen de minora recado en los proyectos de ley N 506/2006 CR, 579 y 611/2006 PE y 1306/2006-CR. As como los diarios de debate de fecha 21 de mayo de 2009 y 22 de noviembre de 2010.

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La propuesta actual se basa en la siguiente constatacin estadstica:

19595277 135 27 108 181437.75 Total Poblacin Electoral Nmero total de curules Criterio de equidad: un curul para cada distrito. Con el nuevo distrito sumaran 27. Curules a repartir por el criterio de proporcionalidad Cociente resultante de la poblacin electoral y el nmero de curules a repartir por el criterio de proporcionalidad Cantidad de peruanos residentes en el extranjero habilitados para votar, segn RENIEC.

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En base a estos criterios, la distribucin del nmero de representantes sera como sigue.
Distrito Electoral AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LIMA PROVINCIAS LORETO Poblacin electoral 225853 726897 239470 879176 362985 874695 640954 763669 249077 437387 510139 774714 1098318 771685 5864973 609332 531109 Criterio de equidad 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Criterio de Proporcionalidad 1.2448 4.0063 1.3198 4.8456 2.0006 4.8209 3.5326 4.2090 1.3728 2.4107 2.8116 4.2699 6.0534 4.2532 32.3250 3.3584 2.9272 Nuevo reparto (Hiptesis 2) 2 5 2 6 3 6 5 5 2 4 4 5 7 5 33 4 4 Reparto actual de escaos 2 5 2 6 3 6 4 5 2 3 4 5 7 5 36 4 4

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MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI RESIDENTES EN EL EXTRANJERO TOTAL

69555 120526 164147 1086489 772075 456355 213298 135663 262582 754154 19595277

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 27

0.3834 0.6643 0.9047 5.9882 4.2553 2.5152 1.1756 0.7477 1.4472 4.1565 108

1 2 2 7 5 4 2 2 3 5 135

1 2 2 7 5 4 2 2 2 0 130

Elaboracin: Asociacin Civil Transparencia.

2. Efecto de la vigencia de la norma La presente iniciativa de ley modifica de manera directa el Artculo 90 y la Tercera Disposicin Transitoria de la Constitucin Poltica del Per, a fin de que el nmero de representantes del congreso se incremente a favor del distrito electoral de peruanos en el exterior. Adicionalmente, este proyecto modifica la Ley N 29402 Ley de reforma del artculo 90 de la Constitucin Poltica del Per, la Ley N 29403 Ley que crea el Distrito Electoral de Lima Provincias; el artculo 21 de la Ley N 26859 Ley Orgnica de elecciones, modificado por Ley N 27387. 3. Anlisis costo beneficio Entre los involucrados en el proyecto de ley encontramos:
BENEFICIARIOS Los peruanos residentes en el exterior Los potenciales emigrantes Las familias de los emigrados que BENEFICIOS Aumento del grado de representatividad de las comunidades de peruanos en el exterior y de otros grupos vinculados a los procesos de movilidad internacional en el seno del congreso. Fortalecimiento de las actividades de control y fiscalizacin atendiendo la problemtica y necesidades de los peruanos COSTOS

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permanecen en el pas de origen Los retornantes

en el exterior y de sus familias. Ejercicio integral de los derechos polticos. Reconocimiento de los vnculos y aportes de los peruanos que residen en el exterior. Representacin ms plural y democrtica de todos los peruanos en el seno del Congreso. Fortalecimiento de la imagen del congreso y de los congresistas. Se libera la carga de los congresistas de Lima de tener que representar tambin a las comunidades de peruanos fuera. Aumento del nivel de participacin en las elecciones que se desarrollan en el extranjero. Fortalecimiento de la vinculacin y confianza del emigrado con su pas de origen. Forja una identidad ciudadana. Se fortalecen y consolidan los principios democrticos en el pas.

El Congreso de la Repblica

El Estado Peruano

Tendr que disponer de recursos pblicos para cubrir las elecciones en el extranjero como lo han hecho hasta la fecha.

La Oficina de procesos electorales.

Tendrn que determinar la estrategia de implementacin del distrito electoral de peruanos en el extranjero, disponiendo para ello del gasto de recursos humanos y logsticos.

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4. Frmula legal propuesta PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE PROPONE AMPLIAR EL NMERO DE CONGRESISTAS A FAVOR DE LAS COMUNIDADES PERUANAS EN EL EXTERIOR Los congresistas de la Repblica que suscriben, en ejercicio de su potestad de iniciativa legislativa presentan el siguiente Proyecto de Ley:

LEY DE REFORMA QUE MODIFICA EL ARTICULO 90 Y LA TERCERA DISPOSICIN TRNSITORIA DE LA CONSTITUCIN POLTICA DEL PER ARTCULO UNO. Objeto de la Ley. Modifquese el Artculo 90 de la Constitucin Poltica del Per y la Tercera Disposicin Transitoria Especial, en los trminos siguientes: Articulo 90. El poder legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cmara nica. El nmero de congresistas es de ciento treinta y cinco. El Congreso se elige por un periodo de cinco aos mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultneamente candidatos a una representacin en el Congreso. Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco aos y gozar del derecho a sufragio. DISPOSICIONES TRANSITORIAS ESPECIALES. TERCERA. Se crean los distritos electorales especiales de Lima Provincias y de residentes peruanos en el exterior. La distribucin del nmero de representantes para cada distrito se realizar conforme a Ley.

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ARTCULO DOS. Modifica la Ley General de Elecciones Modificase el artculo 21 de la Ley N 26859, modificado por la Ley N 27387, Ley que modifica la Ley N 26859, ley Orgnica de Elecciones y la Ley N 29403, Ley que crea el Distrito Electoral de Lima Provincias, el cual queda redactado de la siguiente manera: Artculo 21.- De los Distritos Electorales Los congresistas de la Repblica son elegidos mediante sufragio directo, secreto y obligatorio. La eleccin de congresistas, a que se refiere el artculo 90 de la Constitucin Poltica del Per, se realiza mediante el sistema del Distrito Electoral Mltiple aplicando el mtodo de la cifra repartidora, con doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige menos de dos (2) congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional. Para efectos del segundo prrafo, el territorio de la Repblica se divide en veintisis (27) distritos electorales, uno (1) por cada departamento, y los distritos restantes correspondientes a Lima Provincias, a la Provincia Constitucional del Callao y a los electores residentes en el exterior. El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) asigna a cada distrito electoral un escao y distribuye los dems escaos en forma proporcional al nmero de electores que existe en cada distrito. ARTICULO TRES. Vigencia de la norma La ley entrar en vigencia el da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial El Peruano, siendo que se har efectiva durante el proceso electoral del ao 2016. ARTICULO CUATRO. Vigencia de la norma Derguese toda norma que se oponga a la aplicacin de la presente ley.

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