ESTUDIOS PREVIOS

En materia de contratacin es una obligacin para toda entidad de carcter pblico realizar estudios previos y de conveniencia. Las faltas disciplinarias cometidas en esta materia devienen, entre otros factores, de la inaplicacin del principio de planeacin, que es la concrecin de los principios de economa, eficacia, celeridad e imparcialidad, consagrados en el artculo 209 de la Constitucin Poltica, como guas fundamentales de la funcin pblica. Planear antes de ejecutar es una frase que pareciera resumir el objeto de los principios enunciados. El tiempo que las entidades pblicas invierten en determinar sus necesidades, analizar los mecanismos ms idneos para satisfacerlas y las condiciones en las cuales realizarn las contrataciones requeridas, todo ello dentro del marco legal, es una inversin a largo plazo para obtener bienes, servicios y obras de primera calidad, de forma oportuna y con el mejor precio del mercado.
La planeacin, entendida como la organizacin lgica y coherente de las metas y los recursos para desarrollar un proyecto, es pilar de la contratacin estatal. El Estado, al contratar bienes y servicios para garantizar el cumplimiento de los fines constitucionales, no solamente invierte los recursos pblicos, sino que genera empleo y desarrollo en todos los niveles y sectores de la economa. De all la importancia de que esta actividad contractual sea el fruto de la planeacin, el control y el seguimiento por parte de los servidores pblicos. La etapa precontractual, es decir, la que antecede cualquier contratacin, determina, en buena medida, el xito o el fracaso de los procesos de seleccin o de los contratos que se suscriban. Como se ver a lo largo del presente documento, planear, en materia de contratacin estatal, implica no slo contar con un plan que consolide y priorice las adquisiciones de la entidad, con fundamento en las necesidades tcnicamente diagnosticadas, sino que exige la realizacin de una serie de estudios y anlisis orientados a establecer mecanismos econmicos, transparentes

y adecuados para satisfacer dichas necesidades.

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, en sentencia de 31 de agosto de 2006, Radicacin R- 7664, se refiri tambin al principio de planeacin en la contratacin estatal, planteando lo siguiente:
Al respecto conviene reiterar que en materia contractual las entidades oficiales estn obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeacin en virtud del cual resulta indispensable la elaboracin previa de estudios y anlisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de seleccin, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: i) La verdadera necesidad de la celebracin del respectivo contrato. ii) Las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja. iii) Las calidades, especificaciones, cantidades y dems caractersticas que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratacin, adquisicin o disposicin se haya determinado necesaria, lo cual, segn el caso, deber incluir tambin la elaboracin de los diseos, planos, anlisis tcnicos, etc. iv) Los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podra demandar la celebracin y ejecucin de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, as como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto. v) La disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebracin de ese pretendido contrato. vi) La existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o

internacional, de proveedores

La Procuradura General de la Nacin, frente al alcance del principio de planeacin, se ha referido en los siguientes trminos1:
El principio de planeacin es una manifestacin del principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993, como se desprende de lo dispuesto en los numerales 6, 7 y 12 a 14 de esta disposicin. El principio de planeacin busca garantizar que la escogencia de los contratistas, la celebracin, ejecucin y liquidacin

de los contratos no sea producto de la improvisacin; en

consecuencia, en virtud de este principio, cualquier proyecto que pretenda adelantar una entidad pblica debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica (). () La finalidad de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 citados es que las entidades estatales, con antelacin a la apertura del proceso de seleccin, o a la celebracin del contrato, segn el caso, tengan previamente definida la conveniencia del objeto a contratar, la cual la reflejan los respectivos estudios (tcnicos, jurdicos o financieros) que les permitan racionalizar el gasto pblico y evitar la improvisacin, de modo que, a partir de ellos, sea posible elaborar procedimientos claros y seguros que en el futuro no sean cuestionados. Su observancia resulta de suma importancia, en la medida que el desarrollo de una adecuada planeacin permite proteger los recursos del patrimonio pblico, que se ejecutarn por medio de la celebracin de los diferentes contratos.

DE LOS ESTUDIOS PREVIOS Y OTRAS RECOMENDACIONES PARA LA CONTRATACIN ESTATAL

El concepto de estudios previos fue esbozado de forma general en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, haciendo referencia a ellos como el anlisis de conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, la tramitacin de las autorizaciones y las aprobaciones necesarias para la contratacin o el desarrollo de los estudios, diseos y proyectos requeridos para tal fin. Posteriormente, el artculo 8 del Decreto 2170 de 2002 defini los estudios previos como aquellos encaminados a establecer la conveniencia y oportunidad de la contratacin, determinar las especificaciones tcnicas y el valor del bien o servicio, y analizar los riesgos en los que incurrir la entidad al contratar. El Decreto 2474 de 2008, que reglament la Ley 1150 de 2007, defini los estudios previos como el conjunto de documentos que sirven de soporte para la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones, de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, as como la distribucin de riesgos que se propone, ordenando ponerlos a disposicin de los interesados de manera simultnea con el proyecto de pliego de condiciones. Esta definicin debe interpretarse de forma integral, frente a las disposiciones ya enunciadas de la Ley 80 de 1993 y a los principios constitucionales que rigen la funcin pblica, por lo cual debe entenderse como estudios previos aquellos anlisis, documentos y trmites que deben adelantar las entidades pblicas antes de contratar, sin importar el rgimen legal que las cobije, en cualquiera de las modalidades que seala la ley o el manual interno que se aplique, en el caso de las entidades no gobernadas por el Estatuto2.

Liquidacin de contrato estatal. Bilateral, unilateral o judicial Dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la finalizacin del contrato o a la expedicin del acto administrativo que ordene la terminacin del contrato o a la fecha del acuerdo de voluntades que la disponga. Ahora, si el contratista no se presenta a la liquidacin voluntaria o si las partes no logran acuerdo sobre el contenido de la misma, ella ser practicada directa y unilateralmente por la entidad contratante y se adoptar mediante acto administrativo debidamente motivado, susceptible del recurso de reposicin, para lo cual la administracin, al tenor del artculo 44, numeral 10, literal d) de la ley 446 de 1998, sustitutivo del 136 del C.C.A., dispone de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes para practicarla o, en su defecto, de los cuatro (4) meses siguientes previstos por la ley para efectuar la liquidacin de comn acuerdo. Si la entidad contratante no liquida unilateralmente el contrato dentro del trmino de seis (6) meses ya sealado o dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes, el interesado "podr acudir a la jurisdiccin para obtener la liquidacin en sede judicial a ms tardar dentro de los dos (2) aos siguientes al incumplimiento de la obligacin de liquidar, con las consecuencias que ms adelante se precisarn.