Reformas de mercado y el Sector energtico en Suramrica

Ignacio F. Lara
PhD in Institutions and Politics Universit Cattolica del Sacro Cuore | Milan, Italy

Aunque la energa ha desempeado siempre un papel central en nuestras economas, en los ltimos aos se ha incrementado convirtindose en parte clave de la agenda interna e internacional de los pases modernos. En este artculo ofrece una corta visin general de las reformas del mercado llevadas a cabo en Suramrica durante los 90's y el impacto en la perspectiva de los respectivos mercados de la energa en el comienzo del siglo 21.

Amrica Latina antes y despus de las reformas del mercado.

A raz de la crisis econmica en los aos 30, los pases latinoamericanos intentaron repensar los modelos econmicos, independientemente, dando una nueva forma a sus estructuras de desarrollo econmico. La aplicacin de lo que se llama el modelo sustitutivo de importaciones

(Import Substitution Model (ISM)), supone la ejecucin de una serie de medidas politicoeconmicas que incluan controles de las importaciones, restricciones comerciales, tipos de cambio sobrevalorados, tapas de las tasas de inters, la regulacin de precios y paridades la fuerte participacin de un Estado en el desarrollo econmico a travs de sus empresas. El ISM tuvo un impacto decisivo en el crecimiento en casi todas las economas de Amrica Latina durante las tres dcadas anteriores a los aos 80, cuando el PIB regional creci considerablemente en un promedio de 4,9%. A pesar de los buenos resultados econmicos en algunos pases, como Brasil o Mxico, el ISM comenz a recibir fuertes crticas, sobre todo por el papel del Estado en la economa y la bsqueda de rentas de inters vigente en estas economias1.

Con el fin de profundizar el anlisis sobre el inters que la bsqueda de rentas y el inters que prevalece en estos pases, se recomienda ver el libro de Terry Carl, La paradoja de la abundancia, University of California Press, 1997.

En la segunda parte de los aos 70, haba signos importantes de agotamiento de este modelo, que se hizo ms evidente con las crisis del petrleo en el '73 y '79 y algunos picos de hiperinflacin sufridos por pases como Argentina o Bolivia. Las economas sudamericanas haban estado usando abundantemente los petrodolare2s, bajo la forma de prstamos privados a los gobiernos, a fin de mantener un alto crecimiento econmico y las tasas de desarrollo. Una vez que este flujo continuo de prstamos lleg a su fin, los gobiernos nacionales fueron incapaces de soportar esta situacin adversa, tan bien como haban accedido a los financiamientos internacionales. Los aos 80's son por desgracia, conocidos como la dcada perdida para los pases de

Amrica Latina, y representa una especie de lnea divisoria entre dos pocas, entre dos
estrategias de desarrollo y entre dos tipos de sociedad. La de los aos 80 no slo fue una crisis econmica, sino que tambin puso en tela de juicio la forma en que el desarrollo fue concebido para toda la regin, as como el papel del Estado. Dificultades macroeconmicas en pases como Argentina, Bolivia o Brasil fueron bastante sonadas, principalmente por los picos de hiperinflacin, la baja tasa de crecimiento, las desigualdades en las ganancias, etc. Los gobiernos latinoamericanos trataron de hacer frente a la crtica situacin a travs de heterodxas3 polticas para combatir la inflacin, en lugar de fortalecer su control sobre los fundamentos con el fin de restablecer las economas afectadas. La situacin antes mencionada fund un gran consenso entre las elites polticas y econmicas-y tambin entre la poblacin-de que las reformas de mercado eran absolutamente necesarias. La renuncia del ISM se llev a cabo por los aos 90: la omnipresencia del Estado en la produccin de bienes y servicios, su control sobre el desarrollo del mercado y sus funciones en la redistribucin del ingreso, lleg a su fin en pocos aos. Teniendo en cuenta la experiencia de los nuevos pases industrializados y las reformas de Chile en los aos 70 y 80, la nueva economa y poltica ortodoxa mantuvieron polticas en pro del mercado en sincronizacin con el punto de vista econmico neo-liberal. Este es el periodo en el que el llamado Consenso de Washington se llev a cabo. Este inclua: la liberalizacin financiera, la privatizacin, la liberalizacin del comercio, los derechos de propiedad, la disciplina fiscal, las reformas fiscales, unificacin y competitividad de las tasas de cambio, la reorganizacin del gasto pblico, la desregulacin y la eliminacin de las barreras de inversin extranjera directa. Estas recomendaciones tambin ayudaron a la reestructuracin del Estado nacin, siempre y cuando el neoliberalismo fuera anti Estado por naturaleza, concibindola como ineficiente y completamente corrupta. Las aperturas y reformas de las economas Latinoamericanas no entraron en vigencia de manera sincronizada y precisa, lo cual explica por qu sus resultados no fueron homogneos entre los
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Un petrodlar es un dlar estadounidense obtenido a travs de la venta de petrleo, es decir, es una petrodivisa en dlares.
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Heterodoxa: No conforme con la doctrina fundamental de una secta o sistema.

Estados. Algunos pases, empujados por la necesidad de ofrecer una clara seal, llevaron a cabo drsticas y rpidas reformas con el fin de obtener la confianza de los mercados financieros internacionales. En este contexto, el caso argentino puede ilustrar la forma en que el gobierno llev a cabo un proceso de reforma integral en tan slo unos pocos aos. Hay un amplio consenso entre los analistas econmicos-sobre todo aquellos atrados por la ortodoxia neoliberal-cuando se trata de el tiempo para evaluar las consecuencias de las polticas de estabilizacin macroeconmica y reformas estructurales. Ambas medidas fueron consideradas como un gran xito en el impulso del crecimiento de las economas latinoamericanas, la estabilizacin de la inflacin, la renegociacin de la deuda externa, los flujos de capital extranjero y algunas mejoras fiscales. A finales de los aos 90 comenz lo que algunos estudiosos llaman la media dcada perdida, debido a las salidas de capital extranjero de estas economas. Esta situacin los dej en una situacin crtica, sobre todo en el caso argentino, que se haba enfrentado a una sonada crisis en el comienzo del nuevo siglo. Los cambios econmicos implementados en la mayora de estos pases durante los aos 90 comenzaron a mostrar efectos negativos considerables. Fue particularmente evidente en el mercado laboral, donde el aumento del desempleo fue constante. La pobreza era otro indicador importante que se desarroll considerablemente a finales de los aos 90, cuyo nivel super incluso los niveles de la dcada perdida. Por ltimo, las desigualdades de la distribucin del ingreso no slo continuaron siendo una realidad, sino que adems se empeoraron. La crisis econmica y poltica, entre el final de los aos 90 y principios del nuevo siglo, encontr una responsabilidad comn para la situacin adversa: el modelo econmico neoliberal, sostenido por el Consenso de Washington-por lo menos lo fue para la opinin pblica y parte de la lite poltica. Mientras que la credibilidad se redujo en estos pases, las desigualdades, la pobreza, el desempleo, entre otros indicadores sociales-creci. En este contexto, es necesario tener en cuenta el ascenso al poder de un nuevo tipo de lder de izquierda progresista, como Chvez, Lula, Correa, Morales y Kirchner (y su esposa).

Las consecuencias sobre los mercados energticos en Suramrica

Las reformas de mercado y el proceso de liberalizacin en los aos 90 fueron el teln de fondo para que las reformas del mercado energtico se llevaran a cabo. Las reformas y el desarrollo de los mercados energticos en Suramrica varan de pas a pas. En algunos casos los bienes del Estado en el sector de la energa se enajen por completo, mientras que en otros casos hubo una reforma progresiva y moderada en las condiciones en que los actores participaban en esos

mercados y, finalmente, en algunos casos el papel del Estado se fortaleci y la participacin del sector privado se desmotiv. Por ejemplo, en Argentina, el gobierno de Menem privatiz el petrleo, gas natural y las empresas elctricas del Estado en menos de tres aos, implementando una nueva estructura organizativa y un cuerpo normativo nuevo para estos subsectores. El caso brasilero es diferente, ya que no abri completamente su mercado energtico, y prefiri una reforma del mercado gradual. En el otro extremo hay casos como el de Venezuela, donde el papel del Estado en la economa como un conjunto se fortaleci, en su mayora usando los recursos financieros derivados del sector petrolero. La privatizacin fue la medida ms comn usada en el anlisis de los cambios de los mercados energticos, porque se sostuvo que la privatizacin habra ayudado a la dbil situacin financiera de muchos Estados, as como que habra trado una mayor competitividad en estos sectores (y una elevacin de eficiencia) y ms los flujos de inversin. Por otro lado, estas medidas implicaron el debilitamiento Estado empresarial se debilit afectando su capacidad para intervenir en polticas pblicas sectoriales. El Estado se qued slo con la funcin de regulacin, y en algunos casos ni siquiera esta funcin era efectuada correctamente. Al analizar el sector de hidrocarburos, encontramos que hay ciertas caracteristicas que merecen atencin, especialmente para aquellos pases que estn abundantemente dotados de petrleo o gas natural. Ambas industrias no necesitan una significativa fuerza de trabajo y la mayor parte del valor aadido se encuentra en las cadenas de refinamiento y la comercializacin, que son actividades generalmente llevadas a cabo por empresas privadas. Los pases sudamericanos no siguieron una estrategia homognea en el sector de los hidrocarburos, y es por eso que las reformas variaron de pas en pas, y tambin entre el la industria del petrleo y el gas natural. En contraste con el sector del gas natural, no se consider necesario dividir verticalmente la industria del petrleo con el fin de promover la competitividad. El sector petrolero se mantuvo casi siempre en manos del Estado, con excepcin de Argentina y los casos Peruanos. Estos dos pases decidieron dejar sus respectivas compaas petroleras verticalmente integradas al tiempo que permitan una mayor participacin del sector privado y una sonada relevancia de los mecanismos de mercado. En lo que respecta el sector de derivados del petrleo se refiere, aunque se mantuvo la participacin privada en las actividades de refinamiento y comercializacin, en algunos pases-como Chile o Brasil- las empresas del Estado continuaron participando en estos sectores (Revista de la CEPAL y GTZ, 2003). La industria del gas natural tambin present ciertas condiciones para elevar la competitividad, a pesar de que sus funciones se reducan a las actividades de produccin, mientras las actividades de transporte y distribucin se caracterizaban por un nmero reducido de actores (Campodnico, 2001). La reforma de la industria del gas natural era muy similar a la del petrleo en lo concerniente al crecimiento del sector, mientras que las actividades menores siguieron el patrn de la reforma del mercado elctrico. El sector elctrico tambin se someti a significativos cambios durante los aos 90. Una vez ms, uno de los principales objetivos de los reformadores

era para mejorar su facilidad de mercado con el fin de conseguir una mayor inversin y elevar la competitividad y la eficiencia. Como ocurri en el sector del gas natural, la reforma del sector elctrico implic la creacin de una nueva estructura institucional y nuevos reglamentos de comunicacin, considerados precisos para el nuevo contexto. Los cambios de regulacin en el Reino Unido, EE.UU. y la Unin Europea influenciaron fuertemente las reformas en Amrica del Sur. Rudnick y Zolezzi hablan de un Modelo de reforma bsico en el sector elctrico Suramricano, cuyo objetivo es mejorar la competitividad mediante la aplicacin de la desintegracin vertical de esta industria, entre otras medidas. (Rudnick y Zolezzi, 2001). Una cosa importante a tener en cuenta es la forma en que el mercado de la electricidad en estos pases se desarroll en los ltimos aos. Aunque la mayora de ellos utilizan la energa hidroelctrica como la principal forma de generar su energa, en los aos 90 la importancia del gas natural se increment, principalmente gracias a los hallazgos de tecnologa de ficcin relacionados con la turbina de ciclo combinado. De este modo, ambos sectores comenzaron a ser cada vez ms entrelazados e interdependientes, dando una nueva caracterstica al mercado energtico regional. Si bien las reformas se llevaron a cabo en estos mercados, la inversin extranjera directa (IED), empez a fluir principalmente a travs de la adquisicin de activos existentes. A excepcin del caso Venezolano -y, en los ltimos aos Bolivia y Ecuador-la mayora de los pases de Suramericanos dieron un importante incentivo para atraer la inversin privada, nacional o extranjera. La consolidacin de las reformas estructurales han visto la llegada de nuevos actores al mercado energtico, los cuales se comportaron de manera diferente con respecto a la forma en que algunos actores ya presentes en estos mercados solan comportarse. Estos nuevos actores prefirieron adquirir activos existentes del Estado, as como la formacin de asociaciones con otras grandes empresas para nuevos proyectos. Estos eran en su mayora empresas energticas estadounidenses y europeas que haban decidido internacionalizar sus estrategias, como consecuencia del proceso de liberalizacin que se registr en sus pases de origen. Despus de este primer periodo, y despus de una ulterior expansin de las actividades de estas empresas, la crisis que surgi en algunas industrias y las dificultades econmicas de algunos pases, produce una reorganizacin de las estrategias de estas empresas-sobre todo las de los EE.UU. Amrica Latina jug un papel clave para las multinacionales espaolas-, no slo las energticas. Tres de cada diez multinacionales extranjeras en Amrica Latina y el Caribe eran espaolas antes de 2003, dos de ellas pertenecientes al sector de la energa: Repsol-YPF y Endesa. Hoy en da somos testigos de un panorama en el que algunos jugadores regresan a sus pases de origen, algunos otros han empezado a vender slo una parte de su participacin en la regin, y los otros continan operando all, mientras algunas empresas estatales han vuelto a cobrar importancia. A pesar de la llegada masiva de las multinacionales en el mercado latinoamericano durante los aos 90, las empresas extranjeras del sector energtico decidieron abandonar este mercado regional en los ltimos aos. Tanto los hidrocarburos y el sector elctrico han sido

testigos de esta tendencia, debido a la inestabilidad macroeconmica y poltica en la regin, sumado a algunos problemas especficos de cada subsector. No obstante, los potenciales beneficios que los partidarios de las reformas defendan durante los aos 90, algunos pases Suramericanos no pudieron evitar una serie de crisis energticas entre el final de esa dcada y el comienzo del siglo XXI. Estas crisis de arrojaron luz sobre las consecuencias del establecimiento de marcos institucionales y normativos dbiles o inexactos, lo cual fue particularmente evidente en el sector elctrico. No slo no se podran resolver algunos problemas anteriores con estas reformas, sino que tambin algunos obstculos ya existentes se agravaron. Sumado a esto, las lecciones derivadas de la crisis de California repercuti en los mercados de electricidad de Amrica del Sur y en la forma en que se disearon las normas y sus respectivos rganos reguladores. Sumado a los problemas energticos en Chile, Brasil y Argentina, otra crtica caracterstica haba surgido en la regin, que era caracterizada principalmente por presidentes como Morales, Chvez y Correa-y, en menor medida, Lugo y Fernndez de Kirchner. Estos gobiernos haban estado experimentando una reformulacin de las polticas energticas en como parte de sus agendas, principalmente a travs de una participacin importante del Estado nacional en el sector energtico. Parece como si el concepto de la soberana nacional y la gestin de los recursos energticos hubieran sido entrelazadas, haciendo que estos pases fueran ms reticentes a liberalizar o profundizar en medidas para el sector energtico. Algunos de estos pases haban optado por reforzar su control sobre sus mercados energticos, mediante la re-nacionalizacin de las empresas energticas privatizadas con anterioridad, la creacin de nuevas empresas estatales de energa o apretando las reglas del juego para la participacin del sector privado dentro de sus fronteras.

Conclusin
Como hemos visto, las reformas de mercado durante los aos 90 dieron un peso sustancial al sector privado, mientras que se produca una sonada reestructuracin a las actividades del Estado. Las polticas ortodoxas demostraron ser eectivas para luchar contra algunos problemas serios en la regin, como la hiperinflacin o bajas tasas de crecimiento, a pesar de que fueron menos eficaces para luchar contra la pobreza, el desempleo y las desigualdades sociales. Mientras que las reformas del sector energtico se han puesto en prctica, han participado de la fundacin de una nueva institucionalidad y una nueva regulacin para la energa de diversos sub-sectores, sobre todo en los casos de gas natural y electricidad. A pesar de las diferencias en la aplicacin de las reformas, en trminos de lo previsto y la intensidad, todas ellas iban dirigidas a elevar los niveles de eficiencia, la atraccin de inversin extranjera directa y al mantenimiento del Estado a travs de la privatizacin de sus activos. Como cuestin de hecho, la privatizacin era la opcin ms seguida por los Estados durante las reformas de mercado, principalmente en el sector elctrico y -

en menor medida-el sector de gas natural, menos el sector petrolero exceptuando los casos de Argentina, Per y, en un principio, Bolivia. Lamentablemente, las reformas del sector energtico no trajo todas las potencialidades que los partidarios neoliberales aseguraban, aunque no sera justo culparlos de la crisis energtica de la regin. Todava no est claro el modo en que los pases de Sudamrica se enfrentarn al problema energtico, ya sea en una cooperativa o de manera unilateral, en trminos de una soberana nacional rgida o como un bien que debe ser colectivamente administrado, lo que es seguro es que es urgente encontrar una solucin clara, duradera y viable para el sector energtico en la regin, y parece improbable que lo haga sin la cooperacin, flexibilidad y gradualidad entre las iniciativas de los gobiernos Suramericanos.