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ANLISIS DE LA POLTICA PBLICA DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN LA POST APERTURA ECONMICA COLOMBIANA *

1. CONTEXTO, PROBLEMTICA, HIPTESIS


La Constitucin Poltica de Colombia en su Artculo 64 dice Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin, crdito, comunicaciones, comercializacin de los productos, asistencia tcnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. Cabra preguntarse, por qu la Constitucin se ocupa puntualmente de la propiedad de la tierra y del bienestar y calidad de vida de quienes laboran el campo. La respuesta podra encontrarse en situaciones como las que describe el Banco Mundial1, donde se hace evidente el nivel de concentracin en la propiedad de la tierra, presentndose para Colombia un coeficiente Gini de 0,85, considerado uno de los ms altos del mundo. La concentracin de la tierra y la reforma agraria son temas que no pierden vigencia en Colombia, debido a que su problemtica aparece de manera recurrente y como elemento central, cuando se abordan anlisis sobre la difcil situacin econmica y social por la que atraviesa el pas 2. La Contralora General de la Repblica elabor un informe especial a partir del foro sobre extincin de dominio y reforma agraria, all se plantea que la democracia y la paz en Colombia estn estrechamente vinculadas al tema de la propiedad de la tierra y el desarrollo rural. Sin duda la solucin a la guerra y a los problemas de pobreza, baja calidad de vida, desigualdad y exclusin, que viven los pobladores de las zonas rurales, pasa por redistribuir la propiedad de la tierra y por ofrecerle condiciones de trabajo digno

* Ponencia individual para la lnea de Polticas Pblicas. Gonzalo Tllez Iregui, Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogot, Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia, lder del Grupo de Investigacin en Gestin de Empresas Pecuarias, categora A de COLCIENCIAS. Especialista, Magister, Doctorado en Estudios Polticos (c), Universidad Externado de Colombia. 1 Planeacin y Desarrollo, Revista Departamento Nacional de Planeacin Repblica de Colombia, pgs. 109 a 365, Volumen XXXIV, Nmero 2, julio-diciembre de 2003. 2 Ibd., presentacin.

y justicia social al 80% de los habitantes del campo que estn por debajo de la lnea de pobreza y al 48% que estn en la indigencia3. El pas se enfrenta a una situacin en la que, no obstante las polticas de Estado, y posiblemente a causa de su debilidad, hoy hay pocos propietarios con muchas tierras, muchas de ellas mal habidas y mal usadas4. La concentracin de tierras, a ms de agudizar la crisis agrcola y social del campo, desde el punto de vista poltico ha significado la ampliacin del carcter seorial y dominante de la gran propiedad rural. Los seores de la tierra son hoy los mismos seores de la guerra y este fenmeno socava nuestro rgimen democrtico y cambia el mapa poltico del pas5. Para L.B. Flrez, exvicecontralor General de la Repblica, la Reforma Agraria sigue siendo un tema estratgico para el desarrollo nacional y no un asunto trasnochado, como algunos pretenden presentar. Seala cmo todos los gobiernos en las ltimas dcadas han consignado en sus planes de desarrollo polticas de reforma agraria, y en coincidencia con distintos estudiosos del tema no se ha contado con la organizacin institucional adecuada y tampoco ha existido la indispensable voluntad poltica para hacerlas efectivas6. El profesor Antonio Garca quien estudi el problema de la reforma agraria y el desarrollo rural en Amrica Latina y en particular en Colombia por ms de veinticuatro aos, planteaba que durante la dcada de los aos ochenta se ha iniciado con el sistemtico abandono del tema de la Reforma Agraria, considerado por muchos gobiernos como una cuestin sin validez histrica ni vigencia prctica alguna, pero a continuacin afirmaba que precisamente lo que en este ensayo se postula es la tesis central de que si tiene plena vigencia el problema agraria en la casi totalidad de los pases latinoamericanos, el abandono del tema de la Reforma Agraria como estrategia de cambio estructural y como prerrequisito de un proyecto vlido de desarrollo rural constituye, en ltima instancia, la ms peligrosa abdicacin de las posibilidades

Flrez E., Luis Bernardo. La gestin agraria, la democracia y la paz, en Economa Colombiana, Revista de la Contralora General de la Repblica. Junio-Julio de 2005, Bogot, pg. 4. 4 Ibd., pg. 5 5 Ibd., pg. 6 6 Ibd., pg. 4

inmediatas de que ese problema sea adecuadamente formulado y eficazmente resuelto7. Sobre la importancia de la reforma agraria hay otro matiz del problema, algunos investigadores consideran que las familias que han sido beneficiarias no estn en mejor situacin que las familias testigo en cuanto a renta y calidad de vida. Ello merece ser investigado a fondo, pues parece indicar que el rendimiento social del gasto pblico vinculado a la redistribucin de tierras ha sido mnimo8. Para ellos la necesidad de emprender reformas agrarias redistributivas ha cambiado, hoy sera ms importante concentrarse en promover las capacidades de los campesinos (capital humano), y por otra parte garantizar un ambiente institucional que facilite su acceso a los recursos productivos y a la tierra, sin que necesariamente tenga que ser por la va de la propiedad9. Quedando de todas formas explcito el problema de acceso a la tierra. En este contexto del problema agrario colombiano cabe hacer la siguiente pregunta: La poltica pblica de reforma agraria ejecutada por el Estado Colombiano entre 1991 y el 2006 ha permitido dar cumplimento al mandato constitucional de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios, en forma individual y asociativa, y as mismo, a los servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin, crdito, comunicaciones, comercializacin de productos, asistencia tcnica y empresarial?. De esta forma la reforma agraria debe ser entendida como un vasto y articulado proceso de transformacin en la apropiacin y distribucin de la tierra, en la gestin econmica, en las relaciones sociales, en el sistema de poder y en el conjunto de elementos que determinan en ltima instancia el desarrollo rural10. De una forma ms especfica cabra preguntar si: continua siendo vigente una poltica pblica de reforma agraria de carcter redistributivo que lleve a reformar la estructura de la tenencia de la propiedad rural, o mejor sera destinar prioritariamente los recursos de

Garca, Antonio. Modelos operacionales de reforma agraria y desarrollo rural en Amrica Latina, Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, San Jos, Costa Rica, 1982, pgs. 120, 121. 8 BALCAZAR, lvaro, LOPEZ, Nelson, OROZCO, Martha Luca, VEGA, Margarita. Colombia: Lecciones de la reforma agraria, en Mercados de Tierras Agrcolas en Amrica Latina y el Caribe: una realidad incompleta, Pedro Tejo Compilacin Pblica CEPAL-GTZ, Santiago de Chile, 2003, pg. 323. 9 Ibd., pg. 323 10 GARCIA, A. op.cit. pg. 1

esta poltica al mejoramiento de otros factores estratgicos para el desarrollo rural, como seran la educacin y asistencia tcnica y empresarial (capital humano)? Es la concentracin de la propiedad rural una causa fundamental de la problemtica social y poltica del campo colombiano? Cul ha sido el nivel de consultas, negociaciones y participacin de las organizaciones sociales rurales, promovidas por el gobierno nacional, en la identificacin y definicin del problema para incluir en la agenda gubernamental el tema de la reforma agraria y el desarrollo rural? Ha existido un modelo para inscribir en la agenda gubernamental la poltica pblica de reforma agraria y desarrollo rural? Cmo ha sido el proceso para formular soluciones y tomar decisiones (programa poltico administrativo y arreglo poltico administrativo) en la poltica pblica de reforma agraria y desarrollo rural? Cmo se han implementado las decisiones (actos de ejecucin) en la poltica pblica de reforma agraria y desarrollo rural? Cmo se ha utilizado la sectorialidad y la territorialidad en la poltica pblica de reforma agraria y desarrollo rural?

1.1 Algunos elementos tericos e histricos


En torno al tema de la tierra en Colombia se han planteado dos debates centrales, el primero est referido a su importancia como factor productivo y de poder. El otro, se refiere a la determinacin si nuestra estructura agraria es de naturaleza integrada o bipolar. 11 Frente al primer debate se han venido formando dos concepciones contrapuestas, una donde se plantea que la tierra ha perdido importancia como factor productivo y que el acceso a la misma no genera poder econmico, ni poltico; por tanto, los esfuerzos
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Fajardo Montaa, Daro. Tierra, poder poltico y reforma agraria y rural, en Cuadernos Tierra y Justicia, Bogot, agosto de 2002; Machado, Absaln, La cuestin agraria en Colombia a fines del milenio, El Ancora Editores, Bogot, 1998; Salgado, C, Parada, E, Campesinado y proletariado y protesta social en Colombia, CINEP, Bogot, 2000.

encaminados a su redistribucin seran una inversin intil, que terminara creando campesinos pobres con tierra; inspirados en esta concepcin los gobiernos en los ltimos quince aos fueron gradualmente desmontando la infraestructura institucional pblica, en concreto el caso del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, creado en 1961 por la Ley 135 y reestructurado en la administracin LLeras Restrepo para liderar una reforma agraria donde los procesos de redistribucin y adjudicacin de tierras a campesinos y aparceros era una de sus funciones centrales, pero en la administracin Gaviria Trujillo con la Ley 164 de 1994 es reformado y orientado a dinamizar el mercado de la tierra, al adjudicrsele funciones de banco de tierras, y recientemente la administracin Uribe Vlez liquida el INCORA en el 2003 a la par con otros institutos descentralizados del sector agropecuario para crear una nueva institucin ms pequea, menos especializada y con mltiples funciones hacia el campo colombiano, se trata del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, como los anteriores adscrito al Ministerio de Agricultura. En contraposicin, la otra concepcin reconoce el significado y valor estratgico que tienen para el desarrollo en general y en particular para el del campo, una distribucin equitativa de la tierra, as como el democratizar el acceso a otros recursos fundamentales para la produccin como seran la tecnologa y el crdito, mayor simetra al momento de acceder a los mercados, la capacidad real de agregar valor a los bienes y servicios de origen agropecuario, desde la finca y la localidad de su produccin. As mismo esta concepcin reconoce tambin la importancia del equilibrio campo-ciudad en la distribucin de los beneficios del desarrollo y adems en la construccin de una institucionalidad democrtica. 12 Esta posicin conceptual ha tenido histricamente en algunos momentos sus defensores, al menos ello se ve en la inspiracin de la Poltica Pblica de Reforma Agraria formulada en la Ley 135 de 1961, la cual intentaba responder al contexto internacional de principio de los aos 60, el cual estaba marcado por dos grandes situaciones, en lo poltico, el triunfo de la revolucin cubana y el fantasma de la expansin comunista en Amrica Latina a partir de movimientos agrarios, y por otra parte la poltica econmica global que estaba condicionada por el fortalecimiento en su fase ltima de la estrategia de industrializacin sustitutiva, en la cual la agricultura deba jugar el rol de contribuir a ampliar el mercado interno y simultneamente aumentar la produccin alimentaria, bienes estos tradicionales de la economa campesina.

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Fajardo Montaa, Daro, Tierra poder poltico y reforma agraria y rural, en Cuadernos Tierra y Justicia, Bogot, Colombia, agosto de 2002.

As, las tesis del Centro de Estudios para la Amrica Latina CEPAL, interpretadas en el pas por Carlos Lleras Restrepo, ponan el acento en la redistribucin de la propiedad de la tierra y la ampliacin de la frontera agrcola incorporando el mejoramiento tecnolgico. 13 Con su llegada al gobierno como presiente en 1966, Lleras Restrepo, quien propugnaba por una poltica agraria reformativa, va a intentar desde el gobierno darle un renovado impulso a la poltica pblica de reforma agraria, para ello busc fortalecer las bases de apoyo poltico a la implementacin de esta poltica entre el campesinado por medio de la creacin de las Asociaciones de Usuarios de los Servicios del Estado (Decreto 755 de 1967). Con esto se buscaba darle soporte al proceso de reforma agraria, a fin de contrarrestar, al menos parcialmente, la oposicin de los grandes propietarios de tierra a la poltica pblica, pues comenzaban a ver el proceso como desestabilizador, ms que por sus resultados, por las expectativas que generaba en el campesinado. Sin embargo la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos- ANUC, fundada en 1970 durante el gobierno de Carlos Lleras, en parte por su dinmica interna y por las vacilaciones de la poltica estatal gana en autonoma frente al Estado y a mediados de la dcada del 70 llega a ser el actor central que mejor expresaba los intereses de los campesinos en su lucha por la tierra. Por otra parte, buscando remover los principales obstculos que hasta ese momento haban impedido la ejecucin de la poltica de reforma agraria, la administracin Lleras Restrepo, modifica la posicin estatal a travs de la Ley 1 de 1968, modificatoria de la Ley 135 de 1961. La nueva posicin buscaba de una parte resolver el problema de la calificacin de tierras que fijaba la prelacin que deberan tener las tierras para su distribucin, para esto se establece que aquellas fincas que estn explotadas bajo la modalidad de arrendamiento y aparcera son susceptibles de afectacin por el INCORA. Desafortunadamente esta modificacin de la poltica produjo un efecto no previsto que fue una masiva expulsin de arrendatarios y aparceros como forma de cuidarse los propietarios de la tierra de las amenazas de expropiacin. 14 Puestas en una perspectiva histrica, las dos concepciones sobre la importancia de la tierra como factor productivo y de poder, permite encontrar que el debate sobre reforma agraria en Colombia tiene un comportamiento cclico ntimamente relacionado con el
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Vargas Velsquez, Alejo, Notas sobre el Estado y las polticas pblicas, Almudena Editores, Bogot, Colombia, 1992. 14 Ibd., pg. 112

auge y presin de movimientos sociales que tienen el problema de la propiedad de la tierra como horizonte implcito o explcito de sus luchas, lo cual nos permite reafirmar que en nuestro medio colombiano el problema de la reforma agraria es antes que todo una cuestin poltica, no importa qu malabarismo hagan los tcnicos para darle visos de problema tecnocrtico15, predominando en la ejecucin de la poltica pblica de reforma agraria, la concepcin donde la tierra ha perdido importancia como factor productivo y de poder, por ello como lo plantea A. Vargas la asignacin presupuestal para compra de tierras nos muestra el poco inters real para la redistribucin de la propiedad de la tierra, ms si tenemos en cuenta que la reforma agraria colombiana prcticamente descartaba la expropiacin de la tierra sin indemnizacin a los propietarios de la misma. 16 Como consecuencia de la Conferencia Mundial sobre reforma agraria, realizada en Roma por la FAO en 1970, donde se pretenda una evaluacin global de las polticas llevadas a cabo por los estados nacionales en la dcada anterior, la estrategia de reforma agraria pasa a un segundo plano dentro de las prioridades de esta organizacin internacional para el desarrollo agrario. La estrategia que se prioriza para el decenio son los programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI), pensados para modernizar las economas campesinas, estrategia que fue asumida de manera conjunta por el Banco Mundial y la FAO. As mismo se comienza a dar un viraje en el modelo de desarrollo que se promueve para los denominados pases perifricos, ya no va ser la estrategia centrada en el mercado nacional, con una industrializacin local sustitutiva de las importaciones, sino la idea de orientar la economa al mercado internacional aprovechando las denominadas ventajas comparativas de los pases. A este contexto internacional se podra agregar que el fantasma despertado con el triunfo de la revolucin cubana se dilua en el tiempo y cada vez era visto como menos amenazante. En el medio interno del pas se hacen los ajustes pertinentes para modificar el modelo de desarrollo, con cambios en el Estatuto Cambiario y el inicio a la promocin de las exportaciones. En 1973 siendo presidente Misael Pastrana se da el Acuerdo de Chicoral entre las fuerzas polticas y sociales expresivas de los intereses de las clases dominantes y van a acordar

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Ibd., pg. 132 Ibd., pg. 132

hacer una pausa en sus polticas reformistas para el agro. Se plantea que lo prioritario es promover la modernizacin del agro a travs de estmulos positivos y de penalizaciones va la tributacin y no hacerlo con la amenaza de expropiacin como haba sido lo existente en el decenio anterior. 17 Esto le permitira afirmar a Alejo Vargas que el objetivo real de la poltica de reforma agraria en Colombia no era la redistribucin de la propiedad de la tierra, sino la modernizacin del agro a travs de la amenaza de la expropiacin a aquellos dueos de tierra que no se transformarn en productores o empresarios capitalistas. En un anlisis comparativo que hace Consuelo Ahumada para Amrica Latina, considera que la presencia de la inversin extranjera (corporaciones multinacionales) requiri de una cierta modernizacin y desarrollo de la infraestructura de estos pases, especialmente en el caso de las industrias extractivas. No obstante, la persistencia de la vieja oligarqua agraria de la regin, ligada al poder terrateniente, no se vio nunca amenazada por los inversionistas extranjeros. En la mayora de los pases latinoamericanos las corporaciones multinacionales forjaron una alianza de facto, mutuamente provechosa, con esta clase social. As nunca se realiz una reforma agraria radical y las elites agrarias tradicionales pudieron preservar su poder econmico y continuar ejerciendo un peso decisivo en el poder del Estado18 En la dcada de los aos ochenta, las propuestas de reforma agraria no aparecen como accin prioritaria en la agenda de las instituciones que son principales actoras del desarrollo internacional, mientras a nivel nacional el tema es apropiado por movimientos armados que plantean una confrontacin frente al rgimen poltico, haciendo parte de unas propuestas heterogneas, con mltiples temas, donde el de la reforma agraria se maneja con un alto contenido poltico como un aspecto ms en la propuesta de transformacin del rgimen poltico. Para los aos ochenta se dira que el agro colombiano ha sufrido modificaciones significativas. Ha habido en l una introduccin, regionalmente desigual, del capitalismo; se ha expandido la frontera agrcola nacional; los productores de la economa campesina no han desaparecido con la prontitud que lo pronosticaban sus sepultureros de los aos sesenta. 19
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Ibd., pg. 3 Ahumada, Consuelo. El modelo neoliberal y su importancia en la sociedad colombiana, El Ancora Editores, Bogot, Colombia, 2. edicin 19 Vargas, A. Op. Cit. pag. 3

De esta forma Colombia llevara ms de 45 aos haciendo ensayos para reformar la tenencia de la tierra sin xito, desde la creacin del Instituto Colombiano para la Reforma Agraria-INCORA y ms de 70 aos desde los tiempos de la Revolucin en marcha con la promulgacin de la primera Ley de Tierras (Ley 100 de 1944). Los distintos intentos no han logrado una transformacin significativa en la estructura de propiedad. La razn estara en la falta de voluntad de los dirigentes, de los polticos, y de las clases propietarias para facilitar procesos pacficos de cambio y de adecuacin de la estructura agraria a las necesidades de la sociedad rural, acorde con el desarrollo econmico y social del pas. 20 Para los aos noventa, Colombia opta por una Poltica Pblica con esquema de

economa ms abierta e internacionalizada, all se contextualiza la ltima Ley de reforma agraria, Ley 60 de 1994, la cual se ha considerado como la adecuacin del Estado para regular la estructura de propiedad de la tierra frente al modelo econmico que necesitaba la apertura y globalizacin de la economa, porque la Ley 1152 de 2007 apenas dedica el artculo 4 al acceso de la propiedad de la tierra, y fue titulada como Estatuto de Desarrollo Rural y Reforma al INCODER. En lo fundamental, el cambio consisti en sustituir la intervencin directa del Estado por la operacin del mercado asistido de tierras, creando algunos incentivos a los agentes privados para que participen en l. La intervencin directa se deja solo para casos muy particulares de conflicto o de ubicacin de desplazados por la violencia21. Se estableci un subsidio para la compra de parcelas por parte de los campesinos y trabajadores sin tierra, y abre una lnea de crdito para pequeos productores con tasas de inters cercanas a las del mercado. Se conserva la poltica de titulacin de baldos, haciendo la asignacin de propiedad con el criterio de la Unidad Agrcola Familiar, UAF, y mantiene la financiacin de la reforma mediante la transferencia de recursos de las reas urbanas a las rurales a travs del presupuesto pblico. En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 se abre la posibilidad de contrapartidas de gobiernos locales o contrapartidas afectar la calificacin para las adjudicaciones. de los campesinos aspirantes a los subsidios para compra de tierras; la presencia o ausencia de estas

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Machado, Absaln, La cuestin agraria en Colombia a fines del milenio, El Ancora Editores, Bogot 1998. 21 Machado. Op. cit.

En este contexto los propietarios de la tierra estn recibiendo la valorizacin de sus propiedades, negocindolas a su precio comercial, a travs de los pagos que hacen el Estado y los campesinos, esto representa un retroceso en la poltica de redistribucin del ingreso. Es justamente en el perodo de tiempo comprendido entre el inicio de la dcada de los noventa (apertura econmica), hasta el primer lustro del nuevo siglo donde temporalmente se quiere ubicar la investigacin para el anlisis de la Poltica Pblica en materia de intervencin de tierras o tradicionalmente denominada de Reforma Agraria. El otro gran debate en torno a la tierra se refiere al carcter de la estructura agraria, aqu se discute si es un sistema bipolar o un sistema integrado (constelacin). Los planteamientos tericos con los cuales se han alimentado y fundamentado las propuestas de poltica de reforma agraria para Colombia tienen una base ideolgica. Aqu se destacan las posiciones estructuralistas que sirvieron de apoyo a estas polticas, as como a la formulacin de los postulados neoliberales que hoy excluyen el tratamiento de la tierra como factor de poder asociado con el comportamiento del sector agropecuario22. La propuesta estructuralista se plante frente a la necesidad de producir cambios estructurales en el ordenamiento econmico y social del pas, el cual entraba en procesos de industrializacin, cuyos logros han sido discretos, ubicndose hoy esta problemtica en un nuevo contexto que es el de una economa abierta. Por ello se ha considerado pertinente la construccin terica elaborada por Antonio Garca sobre el latifundio como constelacin social. Para Garca no existen latifundios sino estructuras latifundistas que funcionan como sistemas de economa y de poder articulados con la organizacin poltica del Estado, el sistema nacional de mercado y las estructuras de transferencia intersectorial de recursos tecnolgicos y financieros
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Por

tanto el problema agrario no puede abordarse como una cuestin estrictamente sectorial y limitada a las fronteras del campo, ya que existe una ntima ligazn con la transnacionalizacin del mercado y del aparato productivo, as como con la conformacin de un sistema urbano-industrial que ha alterado radicalmente el papel de

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Fajardo. Op. cit. pg. 33 Garca, Antonio. Sociologa de la reforma agraria en Amrica Latina. Ediciones Cruz del Sur, Buenos Aires, Argentina, pg 65.

la agricultura y la incorporacin de las clases terratenientes en los nuevos bloques de poder24. Por su parte Absaln Machado caracteriza la estructura agraria colombiana como bimodal o bipolar, es decir constituida por un polo de gran propiedad y otro polo opuesto constituido por las pequeas unidades productivas, polos que tienen cada uno su propia dinmica25. Estas caractersticas estructurales generan una dinmica donde a partir de la concentracin de la propiedad, la poblacin rural tiene limitadas disponibilidades tecnolgicas y por tanto ejerce sobre los suelos y dems recursos naturales una gran presin, la cual causa su deterioro y por lo tanto su fragmentacin y la prdida gradual de su potencial productivo. Esto lleva a que una parte de la poblacin rural, cuya fuerza de trabajo resulta excedentaria, en la unidad de produccin familiar, participa fundamentalmente en tres mercados laborales: El de las fincas campesinas que demandan mano de obra para ciertas labores como preparar tierra, sembrar y cosechar, el de la agricultura empresarial, que demanda mano de obra para labores similares y el de los mercados urbanos que demanda mano de obra poco calificada para trabajos varios. Sin embargo, las elevadas tasas de desempleo estructural muestran que no se ha podido estabilizar esta articulacin laboral. As, las alternativas que se encuentran son la ocupacin informal y el regreso a algunas actividades agrcolas como las que surgieron desde finales de la dcada del 70 con la produccin y procesamiento de los cultivos proscritos y que acompaan la ampliacin de la frontera agrcola. Toda esta circulacin de la poblacin rural colombiana tiende a ocurrir

fundamentalmente dentro de cada uno de los grandes espacios regionales nacionales (Norte-Nororiente, Centro-Centroriente, Norte-Occidente, Sur-Suroccidente, Suroriente), donde se reproducen las estructuras bsicas de: reas de minifundio, reas de agricultura comercial, epicentros urbanos, reas de latifundio ganadero, reas de expansin de la frontera agraria26. La estructura bsica de las regiones del pas como formaciones socioespaciales presenta en su interior una gran heterogeneidad econmica, social, e incluso tnica. Por ello los dos enfoques o conceptualizaciones (sistema bipolar-sistema
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Machado, Absaln, Torres Jorge. El sistema agroalimentario. Siglo XXI Editores. Bogot, Colombia, 1994. Pg. 332. 25 Machado. Op.cit. pgs. 91, 187 y 188. 26 Fajardo, Op.cit. pg. 34.

integrado), no se contradicen o excluyen al ser utilizadas en esta investigacin, se trata ms bien de aprovechar las fortalezas de los dos enfoques a fin de mejorar la calidad del anlisis de la poltica pblica de reforma agraria y desarrollo rural. Otra valoracin del problema vendr desde el ordenamiento territorial, pero no entendido este como un plan o documento de carcter tcnico y prescriptivo centrado en las municipalidades, sino como la generacin de acuerdos sobre la propiedad, acceso y distribucin de los recursos naturales (especialmente la tierra) y a sus rendimientos, lo cual constituye en lo fundamental un proceso poltico. Colombia es un pas en el que la propiedad de la tierra se articula fuertemente a los poderes polticos regionales y locales en medio de un conflicto agrario irresoluto y donde las rentas del suelo constituyen, incluso en las ciudades y en las fronteras urbano-rurales, una fuente significativa de valorizacin y acumulacin de capital27. En los diferentes esfuerzos para mejorar la distribucin y tenencia de la tierra en Colombia se encuentra que, con pocas excepciones, el papel de las autoridades locales ha sido modesto; esta participacin local de carcter marginal slo ha mostrado unos pocos avances en programas piloto. Sin embargo, se considera que con la poltica de descentralizacin, los planes de ordenamiento territorial pueden ser una importante herramienta a nivel municipal para la ejecucin de los procesos de reforma agraria. La dimensin espacial implica que la asignacin eficiente del recurso tierra se convierta en una prioridad para las autoridades locales28. La falta de solucin del problema agrario en Colombia constituye uno de los factores determinantes de la expansin de la violencia colombiana, en sus diferentes manifestaciones, especialmente en las ltimas dcadas. Tanto la violencia guerrillera o paramilitar, como la intrafamiliar o la que promueve la llamada delincuencia comn, todas responden en buena medida y de una manera estructural y secuencial a tal hecho29. El marco normativo vigente en la Constitucin Poltica de 1991, referido a los mandatos constitucionales relacionados directamente con este tema, estn consagrados en el Ttulo II: De los derechos, garantas y deberes, particularmente en su captulo segundo: los Snchez Acosta, Jairo, La crisis estructural y el sector rural, en cuadernos Tierra y Justicia, Instituto Latinoamericano de Servicios Locales Alternativos, Bogot Colombia, agosto de 2002. 28 Zapata, Juan Gonzalo; Arismendy, Csar; Fierro, Ana Mara, Ordenamiento territorial y reforma agraria: Un nuevo enfoque para un viejo problema, Revista Planeacin y Desarrollo, DNP Colombia, Volumen XXXIV, nmero 2, julio-diciembre 2003. 29 Snchez Acosta Op.cit. pg. 15.
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derechos sociales, econmicos y culturales. Los artculos especficos son el 64, 65, 66 que tratan sobre el acceso de los trabajadores agrarios (de forma individual o asociativa) a la propiedad, a los servicios estatales y a la asistencia tcnica con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos; la proteccin estatal de la produccin de alimentos y condiciones especiales para crditos agropecuarios. As, en el Artculo 64 establece el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios en calidad de beneficiarios de mltiples servicios estatales. Pero el acceso progresivo no es sinnimo del derecho a acceder directamente a la tierra y de su tenencia, lo cual es contrastante al comparar con lo que se formul para otras poblaciones rurales como las indgenas y afrocolombianas. Para las cuales se proyecta la tenencia de la tierra y la posibilidad de conformar territorios con autonomas. La Constitucin al definir el concepto de poblacin campesina como trabajadora agraria crea una restriccin que aunque parezca sutil, funciona. Si bien el campesino puede ser un trabajador en trminos generales, su modo de produccin y ethos cultural no necesariamente se asimila al de un asalariado. Aqu lo importante es destacar que de esta forma se hace invisible, al campesino y la restriccin de la nocin de ciudadana implcita. De esta forma, la poblacin con posibilidades de poseer tierra es la trabajadora (asalariada) y no la campesina, la cual queda estereotipada y cargada de prejuicios
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Sobre este particular Carlos Salgado plantea que no hay un concepto claro sobre el campesinado que permita entender a qu tipo de sujeto social se refieren y, en consecuencia, poder estimar si las polticas definidas sern tiles () esta puede ser una de las razones de que las polticas no hayan contribuido a solucionar los problemas del campo, en particular, los del campesinado representarse por s mismo. En Colombia, la ocupacin del territorio se ha caracterizado por situaciones traumticas para la poblacin rural, lo que ha dificultado su estabilidad y condiciones adecuadas de trabajo y vida. En el pas no ha existido un proyecto estratgico de largo alcance en la ocupacin del territorio, como los que han orientado la construccin territorial en pases como Estados
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En este juego, se invisibiliza al campesino,

es decir, no se le reconoce, al estimarse que no tiene la fuerza suficiente para

Rubio Serrano, Roco, Actores polticos frente al agro colombiano, en Cuadernos Tierra y Justicia. Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos. ILSA, Bogot, Agosto de 2002. 31 Salgado Aramendez, Carlos. Los Campesinos imaginados, en Cuadernos Tierra y Justicia, ILSA, Bogot, Agosto de 2002.

Unidos, Mxico, Argentina y Brasil.

La ocupacin de nuestros espacios territoriales ha

estado mediada por formas de apropiacin privada del espacio territorial, tanto en la poca de la colonia como en la del naciente Estado Republicano, estas se hicieron a favor de los sectores ms poderosos de la sociedad en aquellas pocas, tal vez sean una excepcin proyectos como el que orient la carretera al mar en Antioquia, o el del general Rafael Reyes en la Amazonia32. Las relaciones poblacin-territorio, que incluye fenmenos como la concentracin de la propiedad rural, el desplazamiento forzado y la explotacin del trabajo, han permitido plantear la hiptesis ya tradicional donde los dueos de grandes extensiones de tierra y que a su vez pertenecen a sectores o clases sociales dominantes del pas, a fin de garantizar la mano de obra necesaria para sus propiedades requieren de la presencia de trabajadores rurales (campesinos, indgenas, mestizos y afrodescendientes), por ello en las regiones donde predomina la gran propiedad territorial, han optado por restringir a la poblacin el acceso a la tierra y a los mercados. Este control sobre la propiedad territorial hace que en las zonas tradicionales de asentamientos campesinos, las reas para su expansin estn limitadas y de esta forma no les es posible responder a las necesidades del crecimiento de las familias, dndose como consecuencia una mayor divisin de las propiedades o parcelas existentes, presentndose el fenmenos de la micro-minifundizacin, lo cual a su vez se acompaa de otros efectos negativos como la prdida del suelo frtil (erosin), disminucin del agua y de la biodiversidad, derivados de las inadecuadas tecnologas aplicadas en estos asentamientos humanos, y la falta de produccin y empleo causada por la expansin del latifundio. Una situacin como la planteada genera gran inestabilidad de la gente del campo y como sus necesidades de empleo no se resuelven en las empresas agrcolas comerciales, pues la demanda de mano de obra es de carcter estacional (deficitaria slo para el ciclo de cosecha), lo cual obliga a los miembros de las comunidades rurales a migrar para convertirse en colonos en las zonas de frontera agrcola o reas de colonizacin o a convertirse en mano de obra itinerante en los denominados mercados laborales circulares campo-ciudad33.

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Fajardo. Op.cit, pg. 20 Fajardo. Op.cit. pg. 20

Para las personas afectadas por esta situacin social, una salida al desempleo y/o a la sobreexplotacin es volver al campo a trabajar en las reas rurales de frontera en actividades extractivas o laborando en los cultivos proscritos o ilcitos. Aqu se destaca cmo su presencia y trabajo son la causa de mayor valorizacin de estos territorios. Pero el latifundio vuelve a expandirse sobre la base de adquirir sus tierras, valorizadas con su esfuerzo, utilizando para ello distintas formas de violencia, lo cual impide que estos campesinos puedan apropiarse del valor generado. inestabilidad a travs de los ciclos migratorios34. En el contexto de lo planteado para el anlisis de la poltica pblica de reforma agraria y desarrollo rural se plantea la siguiente hiptesis de trabajo (causal y de intervencin). Para dar acceso progresivo a la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios en forma individual y asociativa, y as mismo, a los servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin, crdito, comunicaciones, comercializacin de productos, asistencia tcnica y empresarial, es necesario formular una poltica pblica de reforma agraria que atendiendo a las condiciones socioeconmicas de los beneficiarios finales (arrendatarios, aparceros, jornaleros, minifundistas) pueda intervenir sobre los grupos objetivo (quienes concentran la propiedad rural) con estrategias de naturaleza redistributiva radical como la expropiacin, y en otras situaciones incorporando el concepto de acceso a la tierra por medio del mercado, garantizando el Estado como complemento necesario la oferta de educacin y capacitacin de alta calidad, as como el oportuno acceso a informacin, mercados, crdito, asistencia tcnica empresarial, salud, vivienda, seguro social, recreacin. En este contexto sera posible el logro de los objetivos especficos de esta poltica, referidos fundamentalmente a mejorar el uso del suelo, aumentar la produccin y productividad agrcola y a mejorar la calidad de vida de sus beneficiarios. De tal suerte que contina la

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Surez, Aurelio et. Al. El campo. Una carta por jugar, Publicaciones ILSA, 205, Bogot, Colombia, pgs. 135, 136 y 137

2. EL MTODO
Para el anlisis de esta poltica pblica se parte del modelo planteado por Knoepfel, Larrue, Varone e Hinojosa35, el cual est centrado en la conducta, tanto individual como colectiva, de los actores implicados en las diferentes etapas de una poltica pblica. Se postula que el contenido y las caractersticas institucionales de una accin pblica (variable a explicar) son el resultado de las interacciones entre, por un lado, las autoridades poltico-administrativas y, por el otro, los grupos sociales que causan o que soportan los efectos negativos del problema colectivo que la accin pblica intenta resolver (Variables explicativas)36. Se est frente a un enfoque terico de anlisis de las polticas pblicas de carcter mixto, donde se busca interpretar los equilibrios y desequilibrios que se establecen entre el Estado y la sociedad y que las polticas pblicas permiten traducir37. Contrario a los enfoques Estado-cntricos (Neocorporativismo) o los socio-cntricos (Neoinstitucionalismo), con este enfoque metodolgico se tratara de sustituir la bsqueda de relaciones causales unvocas para tratar de aprehender la sociedad como un tejido de relaciones ms complejas, de interrelaciones ms que de relaciones, de interdependencia ms que de dependencia38. Por otra parte, el modelo se enriquece con lo planteado por J. C. Ruiz cuando afirma que la tendencia ms reciente en el anlisis de las polticas pblicas ha sido la de aceptar la injerencia de negociaciones y disputas entre actores estratgicos en la toma de decisiones. De esta manera, la nocin de actor estratgico tambin se ha impuesto por encima de una primera percepcin que sostena una pretendida autonoma del estado39. En este modelo se define una poltica pblica como una concentracin de decisiones o de acciones intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, pblicos y
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KNOEPFEL, Peter, LARRUE, Corine, VARONE, Frdric, HINOJOSA, Myriam. Hacia un modelo de anlisis de polticas pblicas operativa. Un enfoque basado en los actores, sus recursos y las instituciones. Revista Ciencia Poltica No. 3, Enero a Junio de 2007, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales, Bogot. 36 Ibd., pg. 7 37 MENY, Yves; THOENIG, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Editorial Ariel S.A., Barcelona, 1992, pg. 46. 38 ROTH, Andr-Noel. Polticas pblicas, Ediciones Aurora, Bogot, 2006, pg. 31. 39 RUIZ VSQUEZ, Juan Carlos. Nuevas fronteras del poder en las organizaciones, Centro Editorial Rosarista, Bogot D.C., Colombia, 2004, pg. 48.

ocasionalmente privados cuyos recursos, nexos institucionales e inters varan-, a fin de resolver de manera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales que, se supone, originan el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el inters de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales)40. Dentro del modelo para analizar la poltica pblica de reforma agraria, los diversos productos que ella genere (variables por explicar o dependientes) dependen de tres factores que actan como variables explicativas o independientes, el primero de estos son los actores (autoridades poltico-administrativas quienes elaboran y aplican la poltica pblica de la reforma agraria, los grupos-objetivos quienes concentran la propiedad rural, y los beneficiarios finales que seran los trabajadores agrarios). Tambin hay otros actores privados que son los grupos denominados terciarios, son el conjunto de personas (fsicas y morales) y las organizaciones que representan los intereses de estas personas, a quienes sin que la poltica pblica de reforma agraria les est directamente destinada, ven modificar su situacin individual y colectiva de manera duradera. El segundo factor son los recursos, la metodologa propuesta incluye diez, que los actores pblicos y privados pueden o no producir y activar durante el proceso de desarrollo de la poltica pblica de reforma agraria41. El Derecho, el cual dota del recurso jurdico a los diferentes actores, a travs de normas constitucionales, civiles y pblicas, bien sean originadas en el legislativo o en el ejecutivo. El Personal, recurso que depende de la capacidad de reclutamiento y formacin de personal que posean los diversos actores, debido a que cada vez la intervencin estatal es ms sofisticada, se hace ms exigente el perfil profesional de los miembros de cualquiera de los grupos de actores. El Dinero, considerado como el recurso que est mas desigualmente distribuido entre los actores privados, y es uno de los recursos que ms poder poltico pueden conferir a un actor. Los recursos financieros de los actores pblicos deberan figurar en el programa poltico-administrativo correspondiente a la poltica pblica.

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Knoepfel. Op.cit, pg. 9 Ibd., pg. 14

La Informacin, es la base del conocimiento tcnico, social, econmico y poltico acerca de la problemtica colectiva por resolver; en este caso el acceso a la tierra y a los servicios necesarios para el desarrollo rural, es un factor indispensable para el manejo de la poltica en todas sus etapas42. La Organizacin, es un recurso construido a partir de los atributos individuales de los actores involucrados. Las redes de interaccin entre los diferentes actores de la poltica pblica y la calidad de su organizacin como estructuras administrativas o sociales, son determinantes para los resultados de la poltica. El Consenso, considerado como un capital de legitimidad secundaria, es un recurso que los actores pueden intercambiar durante la ejecucin de la poltica pblica. Un consenso mnimo es necesario para evitar los bloqueos fsicos y jurdicos. El Tiempo, recurso que se convierte en objeto de gran nmero de conflictos en la ejecucin de las polticas pblicas. Para los actores pblicos por su situacin disponen de plazos ms amplios que los representantes de los grupos sociales, quienes en muchas ocasiones trabajan bajo un esquema de voluntariado. La Infraestructura, est representada en la dotacin de bienes pblicos de la cual goza cada poltica pblica. Algunas polticas tienen como vocacin reforzar esta dotacin, caso de la poltica pblica de reforma agraria que tradicionalmente se basa en reservas territoriales pblicas (baldos) o privadas que son redistribuidas a los trabajadores agrarios. El Apoyo Poltico, este consiste en la aceptabilidad potencial de la poltica pblica por una mayora parlamentaria o popular. primaria. La Fuerza, es un recurso considerado como extremo para su uso, la fuerza fsica es un recurso poco utilizado y en general se intercambia por el consenso. Los recursos representan un activo de materias primas de las que los actores pblicos y privados se sirven para llevar a cabo sus acciones43. El producto de la actividad administrativa de una poltica pblica mezcla recursos fcilmente reconocibles, como el Esto le confiere a la poltica una legitimidad

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Ibd. pg. 16 Ibd., pg. 20

dinero otorgado a un agricultor como subsidio, y otros que lo son menos como su legitimidad en referencia con el recurso apoyo poltico. El tercer factor o variable explicativa del modelo propuesto son las reglas institucionales. Las reglas institucionales determinan la disponibilidad y la viabilidad de explotacin de los recursos para los diversos actores y para cada uno de los niveles del proceso de toma de decisiones de la poltica. Constituyen las reglas del juego, que pueden significar oportunidades u obstculos para los actores44. Para hacer operativo el concepto de reglas institucionales, se trabaja desde dos enfoques, el primero desde la ciencia jurdica y administrativa, el segundo toma como base la nueva economa institucional. Desde las ciencias jurdica y administrativa, se propone trabajar un enfoque de arriba hacia abajo (top down), para el anlisis sera posible en un sistema poltico precisar tres niveles de reglas institucionales: El marco constitucional, las reglas institucionales que ordenan las organizaciones administrativas y el arreglo poltico-administrativo propio de una poltica pblica. As las reglas institucionales tomadas por actores de un nivel superior pueden ser oportunidades u obstculos para los actores de niveles inferiores. De esta forma el arreglo poltico-administrativo de la poltica pblica de reforma agraria no puede ejecutarse de forma independiente a la organizacin funcional que tiene el Estado colombiano para el sector agrario, donde est a nivel central el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como instituto descentralizado el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, a nivel regional las Secretaras de Agricultura y a nivel local las Unidades Municipales de Asistencia Tcnica Agropecuaria UMATA. El otro enfoque o perspectiva que se utiliza para identificar y hacer operativas las reglas institucionales que influyen en las polticas pblicas tendra una visin de abajo hacia arriba (bottom up). Aqu es necesario tener en cuenta el punto de vista de los actores a quienes afecta el problema colectivo del que trata la poltica pblica (Reforma Agraria), para posteriormente preguntarse acerca de las reglas institucionales necesarias para resolverlo de una manera concreta y puntual45.

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Ibd. pg. 21 Ibd. pg. 23

Desde esta perspectiva, las reglas institucionales se pueden definir operativamente como la normativa que un conjunto de actores desarrolla y aplica (en un proceso dinmico) para organizar actividades repetitivas que producen resultados (previsibles en la medida de lo posible) que impactan a estos actores y, potencialmente, a algunos otros46. As, se podra proponer la existencia de tres categoras para clasificar las reglas institucionales propias de las polticas pblicas, las primeras referidas al acceso de los recursos de las polticas pblicas, las segundas fijan las competencias y la naturaleza de las interacciones entre los actores pblicos y privados, y las terceras son reglas que fijan las conductas individuales. Resumiendo se puede plantear que una poltica pblica es un conjunto de decisiones y acciones resultantes de las interacciones constantes entre actores pblicos y privados cuya conducta se ve influenciada por los recursos que tienen disponibles y por reglas institucionales generales (para el total del sistema poltico) y especficas (al campo de intervencin que se estudie)47. En este marco se pueden diferenciar las variables de anlisis, de tal forma que las variables dependientes o los fenmenos sociales que se pretenden explicar, estn representados en la extensin y contenido especfico (sustancial e institucional) de los diversos productos de las polticas pblicas. Las variables independientes, es decir, los fenmenos sociales explicativos, representadas en la constelacin y conducta de los actores, que estn bajo la influencia directa de los recursos activables y el contexto institucional general. Ahora es necesario precisar que para representar de modo esquemtico el desarrollo de los procesos de decisin e instrumentacin presentes en las polticas pblicas y hacer concreta esta metahiptesis a travs del estudio de campo sobre la reforma agraria, se tratar de ilustrar el desarrollo de los procesos de decisin y de implementacin de las polticas pblicas con la imagen de un ciclo, advirtiendo siempre sobre las limitantes de este enfoque para el modelo, estando entre las ms importantes el riesgo de inducir a error, dado que el desarrollo cronolgico de la poltica no necesariamente sigue el orden de las diferentes etapas. As mismo, esta perspectiva heurstica corre el riesgo de dar coherencia artificial a la poltica pblica al llevar al analista a construir nexos entre los hechos, an cuando no existan en la realidad. El modelo cclico podra conducir tambin a atribuir errneamente resultados a una poltica, cuando en realidad provienen de otros factores48.
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OSTROM, E., Governing the commons. The evolution of institutions for collective actions, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, pgs. 53 y 55, Citado por Knoepfel et Al, Ibid. pg. 23. 47 Ibd. pg. 23 48 Ibd., pg. 25

En el ciclo se identifican cuatro etapas principales: 1. La inclusin del problema pblico en la agenda gubernamental, 2. La programacin legislativa y reglamentaria de la intervencin pblica, 3. La instrumentacin del programa poltico-administrativo a travs de planes de accin y actos formales de instrumentacin (outputs) y 4. La evaluacin de los efectos provocados o impactos (outcomes)49. En este proyecto de investigacin slo se investigar sobre las tres primeras etapas de la poltica pblica de reforma agraria y desarrollo rural en el perodo de tiempo de post apertura econmica en Colombia (1990-2007). Para hacer ms operativo el modelo en cada una de las etapas del ciclo de las polticas pblicas se propone identificar productos, Knoepfel et al, proponen los siguientes seis: 1. La definicin poltica de problema pblico. Este es un producto propio de la etapa de inclusin en la agenda gubernamental, comprende la decisin de emprender una interventora poltica, as como la delimitacin del problema pblico por resolver y la identificacin por parte de los actores pblicos, las causas probables del problema y de las formas de intervencin previstas, acorde con el modelo causal propuesto, para tratar de resolverlo50. Las variables operativas de este primer producto se traslapan entre s, por lo cual es necesario considerarlas simultneamente para favorecer la interpretacin global del problema pblico51. Como variables se proponen la intensidad del problema, el permetro (o la audiencia) del problema, la novedad del problema y la urgencia del problema. 2. El programa poltico-administrativo. Este producto propio de la etapa de programacin, se materializa con todas las decisiones legislativas o reglamentarias a nivel central del Estado o de los entes territoriales, las cuales son consideradas por los actores como necesarias para la ejecucin de la poltica pblica.

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Ibd. Pg. 24 Ibd. pg. 26 51 Ibd. pg. 26

Se identifican tres dimensiones principales de anlisis: Nivel de detalle (detallado o programa marco), niveles estatales que involucra (centralizado o descentralizado), y su contenido institucional (sustanciales o institucionales). 3. El arreglo poltico administrativo. Es otro producto de la etapa de programacin, aqu se determinan las competencias, las responsabilidades y los principales recursos de los actores pblicos para la ejecucin del programa poltico-administrativo. Metodolgicamente se distinguen dos dimensiones: La interna que permite precisar el funcionamiento del arreglo poltico-administrativo. La externa que permite ubicar el arreglo en relacin con su entorno. En su conjunto estas dimensiones permiten evaluar la calidad de los productos finales de las polticas pblicas52. Como variables operativas se tendrn en cuenta: El nmero y tipo de actores (monoactoral o pluriactoral), el grado de coordinacin horizontal (integrado o fragmentado), el grado de coordinacin vertical (imbricado o atomizado), el grado de centralismo de los actores clave (centralizado o igualitario), el grado de politizacin (politizado o burocrtico), el contexto que fijan las otras polticas pblicas (homogneo o heterogneo), el grado de apertura (abierto o cerrado). 4. Los planes de accin. Producto propio de la etapa de implementacin, aqu se establecen las prioridades de ejecucin en el espacio geogrfico y social, as como en el tiempo53 Para facilitar y sistematizar el estudio emprico de este producto, se recomienda al analista tomar en cuenta cuatro elementos operacionales que no se excluyen mutuamente, (...) slo analizndolos simultneamente se pueden identificar los contenidos sustancial e institucional de este producto54: Grado de formalidad (explcito o implcito), grado de apertura (abierto o cerrado), grado de discriminacin (embudo o regadera), grado de (re)estructuracin (selectivo o no selectivo), y el nivel de claridad en la afectacin de los recursos. 5. Los actos de ejecucin (outputs).

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Ibd. pg. 28 Ibd. pg. 30 54 Ibd. pg. 31

Este es otro producto de la etapa de implementacin, incluyen todas las actividades y las decisiones administrativas de aplicacin, incluso las eventuales decisiones de los tribunales administrativos55. A fin de elaborar un perfil de outputs de la implementacin de una poltica pblica, en el anlisis puede tomar en consideracin las siguientes dimensiones: El permetro de los actos de implementacin final (existencia), nivel de contenido institucional, nivel de formalidad de las acciones, carcter final de las acciones, coherencia del contenido al interior de la poltica, y la coordinacin con los actos de otras polticas pblicas. 6. Los enunciados evaluativos de los efectos de las polticas pblicas. Este es el producto caracterstico de la etapa de evaluacin, aqu deben ser evidenciables los cambios de comportamiento de los grupos-objetivo (impactos) y los efectos inducidos en los beneficiarios finales (outcomes) y permitir apreciar cientfica o polticamente la efectividad, entendida como la capacidad de la poltica para modificar la conducta del grupo objetivo y alcanzar as sus metas; la eficacia, que mide el nivel en que la poltica logra mejorar la situacin de los beneficiarios finales56; la eficiencia en el uso de los recursos asignados, con el tradicional indicador beneficio-costo de la poltica; y la pertinencia, que se hace evidente al analizar el nexo que existe (o debiera existir) entre los objetivos que fueron definidos en el programa poltico-administrativo y la naturaleza e intensidad del problema. Las variables operativas propuestas para analizar el producto enunciado evaluativo son: Criterios de referencia de los enunciados, precisando si se refiere a la efectividad, la eficacia, la eficiencia o la pertinencia; enunciados cientficos (de orden causal) o polticos: enunciados recapitulativos (de balance) o formativos; enunciado ex ante, concomitantes, o ex post; enunciados parciales o globales; enunciados formales o informales; enunciados sustanciales o institucionales. Los actores y los recursos (variables independientes) y los seis productos de la accin pblica (variables dependientes) pueden analizarse en teora de manera aislada en cada una de las etapas del ciclo de una poltica pblica, el modelo de anlisis planteado pretende, sin embargo, describir, comprender y explicar el conjunto de la poltica pblica de reforma agraria57. El modelo que se propone permite realizar un

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Ibd. pg. 32 Ibd. pg. 34 57 Ibd. pg. 35

anlisis en el tiempo (diacrnico) de las cuatro etapas y sus seis productos identificados, en forma tanto global del ciclo, como al interior de cada una de las etapas. En cuanto a la concatenacin de los seis productos definidos anteriormente esta no fluye de manera directa. Por el contrario, en la transicin entre cada uno de ellos, los actores vern posibilidades de actuar a travs de la activacin de algn recurso o combinacin de recursos y segn las reglas institucionales vigentes. Ello les permitir (eventualmente) incidir en los contenidos sustanciales (juego directo) o institucionales (juego indirecto) del producto en cuestin para que resulte lo ms acorde con sus intereses58. Para entender la implementacin y analizar los cambios de la poltica pblica de reforma agraria, adems del modelo del ciclo, es posible retomar los fundamentos del modelo advocacy coalitions desarrollado por Sabatier (1998) para el anlisis de los cambios de poltica en el largo plazo, fundamentado en la existencia de comunidades de poltica (policy communities) que compiten entre s para el dominio conceptual (y material) sobre uno u otro tema de polticas pblicas59, y por otra parte considerando que el proceso de implementacin es fundamentalmente un proceso de aprendizaje poltico, entendido como los cambios relativamente estables del pensar y de los comportamientos causados por la experiencia que resultan de la actividad poltica60. De acuerdo con Roth, la tesis central del modelo advocacy coalitions es que los cambios en las polticas pblicas se deben a factores externos a ellas, pero igualmente tambin dependen de su dinmica interna y de su pasado61. El modelo de anlisis de polticas pblicas esbozado tiene como ventaja principal no regirse por una conceptualizacin terica nica del Estado (...) est abierto a diversas corrientes tericas de inspiracin jurdica, poltica o econmica62. Esta apertura presupone volver operativas y verificar empricamente los conceptos e hiptesis de la teora seleccionada. En este sentido se hace una apuesta de trabajo desde los principios epistemolgicos de la ciencia social crtica, y en concordancia con este desde la Teora Crtica desarrollada por los tericos de la Escuela de Frankfurt63, un enfoque que,

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Ibd. pg. 35 Roth. Op.cit, pg. 36 60 Ibd. pg. 36 61 Ibd. pg. 169 62 Ostrom. Op.cit, pg. 36 63 Se hace referencia aqu a Max Horkheimer, Theodor Adorno, Herbert Marcase, Friedrich Pullock, Erich Fromm, Otto Kirchheimer, Leo Lowental, Franz Neuman, Jiigen Habermas y Karl Otto Apel.

haciendo gala de su nombre, realiza una crtica de la sociedad, la cultura y las formas de racionalidad capitalista64. La Teora Crtica se alimenta de la tradicin marxista al retomar el anlisis de la sociedad capitalista que pone en evidencia el desarrollo de las fuerzas productivas como causas ltimas de la vida social y humana y produce una reflexin crtica que descubre la manera como se enmascaran las diferencias en la distribucin de lo producido. Tambin rescata el ideal de la sociedad emancipada y justa reclamando la accin cientfica hacia la interpretacin del hombre y de su historia65. Por otra parte el psicoanlisis de Freud influye a los tericos de Frankfurt en la construccin de su concepcin de historia como un proceso emancipatorio que se asemeja a la liberacin del comportamiento del comportamiento neurticamente forzado. En cuanto a la ciencia poltica y en concordancia se adopta el enfoque de la Tradicin Continental que ha supuesto la introduccin de valores y prescripciones al anlisis de lo poltico, superando los estudios meramente explicativos en ciencia poltica para recuperar la dimensin critico-normativa de la disciplina66; aqu resulta particularmente til la escuela italiana de Norberto Bobbio y Gianfranco Pasquino, al ocuparse de la reflexin acerca del rol del intelectual, al cual diferencia claramente del hombre de accin, en su libro sobre los intelectuales y el poder Bobbio establece la distancia que separa a los pensadores de la poltica y a los polticos de profesin67. Bobbio planteaba, si yo tuviera que indicar un modelo ideal de conducta, dira que la del intelectual debera estar marcada por una fuerte voluntad de participar en las luchas polticas y sociales de su tiempo (...) pero al mismo tiempo debera estar signada por esa distancia crtica que le impida identificarse completamente con una parte hasta quedar atado de pies y manos a una consigna; independencia pero no indiferencia68.

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La Ciencia Poltica: Historia, enfoques, proyecciones. Revista Cuadernos de Ciencia Poltica, Universidad Nacional de Colombia, Ao 1, Nmero 1, Marzo de 2004, Bogot, D.C. Colombia. 65 Ibd. pg. 18 66 Ibd. pg. 50 67 Ibd. pg. 53 68 Ibd. pg. 53

3. EL NUEVO CONTEXTO
Colombia ha dejado atrs el pasado milenio y nos aproximamos a la primera dcada de uno nuevo y el pas an no resuelve los problemas estructurales del sector rural. Son ms de setenta aos de polticas pblicas pretendiendo redistribuir el acceso y uso a la propiedad rural, pero estas han sido inadecuadas desde la identificacin del problema, la ineficiente institucionalidad para su implementacin, con los consecuentes pobres logros e impactos sobre nuestra trunca estructura agraria, todo lo cual antes que ayudar a solucionar los problemas ha generado un ambiente de desconfianza de los ciudadanos para con el Estado y sus organizaciones pblicas. Los intentos fallidos por crear condiciones para abrir un mercado de tierras, ha llevado a diversos actores a plantear la necesidad de superar la visin sectorialista y pasar a una concepcin ms territorial de lo rural69. Es demasiado simple suponer que es suficiente con crear condiciones para el desarrollo del mercado de tierras y de esta manera quien lo desee pueda acceder a su propiedad, sin que medie una accin estatal, dejando de lado el hecho de que las imperfecciones del mercado se alimentan con las deficiencias del Estado y viceversa. Por ello, la relacin Estado sector privado no se puede continuar viendo como excluyente mutuamente, por el contrario es una relacin cada vez ms compleja y complementaria, dada la mayor iniciativa que ha tenido el sector privado en las polticas pblicas durante los ltimos quince aos, crendose entonces una muy diversa red de relaciones. Parece estratgico aprovechar la reciente aparicin del concepto de ordenamiento espacial y territorial, su incorporacin en la agenda oficial crea un nuevo punto de partida para el anlisis del tema de la propiedad rural, introduciendo al municipio como una dimensin micro de la poltica pblica de reforma agraria y desarrollo rural, y como lugar privilegiado para resolver las aludidas imperfecciones del mercado de tierras y las deficiencias en la accin del Estado. El camino recorrido por la descentralizacin y el potencial rol de lo local y regional aparecen con nuevas posibilidades de encontrar vas alternas para resolver el problema rural colombiano. Como lo seala Frank Hllinger70, a cambio de un mercado de tierras, lo que se ha estructurado es un mercado de reforma agraria. Esto representa un problema de grandes
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MACHADO, Absaln. El mercado de tierras en Colombia, Tercer Mundo Editores, Bogot D.C., Colombia, 1999.

proporciones porque para dinamizar adecuadamente el mercado de tierras, el precio de la tierra debiera obedecer a la rentabilidad de sus proyectos productivos, ms que a la especulacin sobre su propiedad o al logro de rentas estatales como lo plantea la visin tradicional. El contexto donde opera la reforma agraria ha cambiado significativamente. Hay un nuevo escenario donde la globalizacin est poniendo en cuestionamiento las estructuras sociales, econmicas y polticas heredadas del siglo XIX, las cuales acompaaron la estabilidad institucional y poltica en torno al Estado-nacin y la democracia representativa. Desde la perspectiva puramente econmica la globalizacin de las economas, la formacin de mercados subregionales o de bloques econmicos e integracin comercial y la apertura econmica hacia el mercado internacional ha significado una disminucin en la proteccin y la introduccin del criterio de competitividad como pauta econmica en el desarrollo de la agricultura. En el contexto nacional se ha venido presentando como caracterstica demogrfica una creciente urbanizacin del pas y una disminucin en trminos relativos de la poblacin rural, as como una reubicacin de la poblacin rural, movindose desde la zona andina hacia las zonas planas y de frontera agrcola; esta colonizacin de la frontera agrcola se ha acompaado de actividades relacionadas con los cultivos ilcitos en los ltimos treinta aos. La estructura de la produccin rural nacional muestra una tendencia de cambio de los cultivos transitorios y de cosecha semestral a los cultivos permanentes y a la ampliacin de la ganadera extensiva. De acuerdo con lo planteado por Kalmanovitz (2006) y Machado (1999), es notoria la acentuacin de la estructura bimodal de la tenencia de la tierra, aumentan las grandes extensiones en pocos propietarios y crece el minifundio y la pobreza, con deterioro de la mediana propiedad. A esto se agregara la existencia de una institucionalidad dbil e insuficiente y con poca capacidad para resolver los problemas que genera la estructura agraria.

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Ibd. pg. 3

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