PROYECTO ECO-EFICIENCIA Y DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA URBANA SOSTENIBLE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE ECLAC-ESCAP (ROA 101)

Revisin de las prcticas vigentes y de criterios utilizados para integrar aspectos ambientales y sociales en el proceso de desarrollo de infraestructura en las ciudades de Amrica Latina y el Caribe (Caso de Chile) Santa Marta, Colombia, 13-15 de Julio 2009

Una mirada a la situacin general de Chile en Latinoamrica y el mundo

Evolucin del Producto Interno Bruto de Chile (a precios constantes del 2000, en millones de USD):
Pas Chile Total AL y el Caribe (1) PIB Promedio Pas AL y C (1) 1995 61,591 1,737,119 53,323 2000 75,495 2,024,694 62,209 2003 82,873 2,067,636 63,576 2004 87,832 2,195,246 67,484 2005 92,851 2,298,386 71,825 2006 96,533 2,426,269 75,821

Fuente: estadsticas econmicas CEPAL (1): No incluye Cuba

Chile ha ocupado, todos estos aos, la sexta posicin en cuanto a PIB total en Latinoamrica y el Caribe, bajo Brasil, Mxico, Argentina, Venezuela y Colombia. El PIB de Chile ha sido entre un 25 y un 30% superior al promedio por pas en la Regin.
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Una mirada a la situacin general de Chile en Latinoamrica y el mundo

Participacin de Actividades Econmicas en el Producto Interno Bruto de Chile (para el ao 2007, Banco Central de Chile):
Como se aprecia, los servicios concentran buena parte del PIB nacional; en efecto, el 37.5% est constituido por servicios financieros, personales y comercio. Esta proporcin es mayor en la Regin Metropolitana, donde se ubica gran parte de las actividades de servicios del pas.
Actividad Servicios Financieros y Empresariales Industria Manufacturera Servicios Personales Comercio, Restaurantes y Hoteles Minera Construccin Transporte Propiedad de Viviendas Administracin Pblica Agropecuario Comunicaciones Electricidad, Gas y Agua Pesca Otros Total % del PIB 16.2% 16.1% 10.8% 10.5% 7.3% 7.2% 7.1% 5.4% 4.0% 3.8% 2.6% 2.4% 1.1% 5.6% 100.0%

Una mirada a la situacin general de Chile en Latinoamrica y el mundo

A principios de los aos 90, el dficit de infraestructura en Chile se estimaba en USD 11 mil millones, con prdidas adicionales debido a falta de competitividad de USD 1.7 mil millones. (1) La inversin total de Chile en infraestructura aument de cerca de USD 400 millones en 1995 a casi USD 1,000 millones en 2005. (2) Con esto, Chile tiene un nivel de inversin en infraestructura que ha crecido de un 6% a ms de un 7% del PIB anual, siendo el ms alto de Amrica Latina y similar al de economas de mejor desempeo a nivel mundial. (3)
(1) (2) (3) Fuente: Cmara Chilena de la Construccin Fuente: MOP Fuente: Banco Central de Chile

Una mirada a la situacin general de Chile en Latinoamrica y el mundo

La economa chilena es competitiva a pesar de haber perdido algunas posiciones en los ltimos aos. La ltima medicin del Global Competitiveness Index, del World Economic Forum para el ao 2008, ubica a Chile en la posicin 28; siendo seguido en Latinoamrica por Panam y Costa Rica, que se ubican en las posiciones 58 y 59 respectivamente. En este ltimo ranking, Chile tiene niveles similares de competitividad a pases como Nueva Zelandia, Luxemburgo, Espaa y China. La otra cara de la moneda aparece en datos de CEPAL (Estadsticas Sociales, 2007), que indican, por ejemplo, que en el 2006 en Chile el decil ms pobre de la poblacin percibi ingresos 28 veces ms bajos que el decil ms rico.
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Crecimiento de la poblacin en Chile y en la Regin Metropolitana

El crecimiento de la Poblacin en Chile y en la Regin Metropolitana de Santiago (segn datos del ltimo censo del ao 2002 y proyecciones posteriores del INE) es:
Poblacin Poblacin total Poblacin Urbana Poblacin RM % Poblacin Urbana % Poblacin en RM 2002 15,116,435 13,090,113 6,061,185 86.6% 40.1% 2008 16,763,470 14,584,219 6,745,651 87.0% 40.2%

Se aprecia que el incremento global de la poblacin en Chile es bajo, estando en torno al 1,25% anual. Por su parte, el porcentaje de poblacin urbana en Chile se acerca al 90%. En la Regin Metropolitana de Santiago se concentra el 40% de la poblacin nacional, esperndose que hacia el 2025 sus habitantes alcancen los 8 millones.

Crecimiento de la poblacin en Chile y en la Regin Metropolitana

Segn proyecciones de CEPAL para el ao 2010, Chile tendr la quinta mayor proporcin de poblacin urbana de Latinoamrica, siendo superado slo por Puerto Rico, Venezuela, Argentina y Uruguay. El porcentaje de poblacin urbana en los pases de la Regin bordea el 80% en promedio; en Chile llega al 90%. El crecimiento poblacional en la Regin Metropolitana ha sido en los ltimos aos de un 1,43%; es decir un 14% por sobre el crecimiento medio del pas, lo que implica una mayor presin por el desarrollo del rea metropolitana por sobre las dems reas urbanas del pas.
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Vehculos y transporte en la Regin Metropolitana

El parque vehicular de la RM al ao 2006, segn estadsticas del INE, es el siguiente:
1.121.600 vehculos motorizados Ello implica una tasa de motorizacin en RM: 1,7 vehculos cada 10 habitantes (al 2006);o bien, 0,61 vehculos por

hogar. Segn la Encuesta de Origen Destino del ao 2001, en Santiago haban:

16 millones de viajes / persona diarios. 10 millones motorizados: 42% en auto 38.4 % en bus 7.1 % en Metro 6.0 % en taxi 6.4 % en otros medios.
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Vehculos y transporte en la Regin Metropolitana

Actualizando algunos de estos datos, a diciembre del 2008, los traslados podran haber crecido un 40% (5% anual en 7 aos), llegando a los 14 millones de viajes motorizados diarios, de los cuales ms de 2 millones, es decir un 14%, se realiza hoy da en Metro. Es esperable tambin que la proporcin de los viajes en auto haya crecido mucho ms que el promedio, debido a la implementacin del nuevo sistema de transporte pblico, Transantiago, que lleva dos aos de funcionamiento y an no alcanza el nivel de servicio esperado, en cuanto recorridos, frecuencias y tiempos de viaje. Este sistema desplaz muchos viajes al Metro (que ha aumentado su cobertura y frecuencia fuertemente estos aos), y a los autos particulares, tambin incentivados por las nuevas autopistas concesionadas.
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Cmo ha crecido Santiago en los ltimos 50 aos

El crecimiento urbano de Santiago a travs del tiempo:

(Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo, abril 2008) 10

Cmo ha crecido Santiago en los ltimos 50 aos

Pero este crecimiento no es homogneo, por supuesto:
Las comunas centrales de Santiago crecen a tasas pequeas, en torno al 0,3% en promedio anual. En cambio, las comunas perifricas de la ciudad crecen a tasas que en promedio alcanzan un 4,3% anual. Lo cual, refuerza el crecimiento de los traslados diarios de poblacin.
(Fuente: INE, Censos de 1992 y 2002; Mapa del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, abril 2008)

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Nivel de servicios bsicos en Chile y en la Regin Metropolitana

Disponibilidad de Servicios Bsicos en Chile en el ao 2007:
Agua Potable Urbana Chile (1) Argentina (2) Uruguay (2) 99.8% 98.5% 98.3% Alcantarillado Urbano 95.2% 62.0% 66.1% Tratamiento y Disposicin de Agua Servida Urbana 82.3% Electricidad Urbana 99.0% 99.6% 99.4% Telefna Local (3) 65.0% Telefona Mvil (4) 83.7% Conexin de Banda Ancha (5) 23.2%

Fuente (1) : Estadsticas de Regulacin de Servicios Domiciliarios de Red 2007; Ministerio de Economa Fuente (2): Estadsticas sociales CEPAL, para el ao 2006 Fuente (3): Dato base de telefona local es % c/100 hab., llevado a hogares Fuente (4): Telefona mvil: % abonados c/100 hab Fuente (5): CISCO Chile, IDC, datos a diciembre 2007 para Latinoamrica y otros pases; para Chile, datos a junio 2008

Salvo en el caso del tratamiento y disposicin de agua servida (en donde la cobertura en la RM es del 72,7% para el ao 2007), en todos los dems servicios, Santiago est a la cabeza de las coberturas de servicios bsicos del pas.
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Nivel de servicios bsicos en Chile y en la Regin Metropolitana

Finalmente, revisamos los servicios de conectividad vial de Chile, comparados otros pases de la regin:
Pas Uruguay Brasil Mxico Colombia Chile Argentina km de carreteras 77,732 1,751,868 355,796 164,257 80,528 231,374 km2 186,926 8,547,404 1,972,550 1,138,910 756,626 2,766,889 Densidad vial 41.6 20.5 18.0 14.4 10.6 8.4

(Fuente: Pases de Latinoamrica, Estadsticas CEPAL aos 2004, 2005; Chile: Datos del Ministerio de Obras Pblicas, Direccin de Vialidad, diciembre 2007; Densidad vial estimada como km de carreteras cada 100 km2

Se aprecia que Chile tiene una densidad vial media en la regin; al respecto, es interesante acotar que en los ltimos aos se han agregado en Chile ms de 2.000 km de autopistas de alto estndar.
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Poltica Ambiental de Chile

Entre las definiciones y disposiciones legales establecidas por la Ley de Bases del Medio Ambiente, se plantea un conjunto de instrumentos de gestin ambiental. Estos instrumentos tienen diverso origen y naturaleza. Los ms relevantes corresponden a la dictacin de normas de emisin de elementos contaminantes y calidad de medios, y el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA). Tambin se definen instrumentos econmicos, de educacin e investigacin, mecanismos de participacin ciudadana y medios para la generacin y gestin de la informacin.

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La gestin ambiental de Chile

Fortalezas y debilidades de la poltica ambiental de Chile:
- La actual institucionalidad se ha concentrado principalmente en el SEIA (sistema preventivo para proyectos). - En cuanto a gestin se ha orientado principalmente a resolver aspectos de contaminacin ambiental prioritarios. - Por tanto, podra decirse que ha sido una gestin ms bien reactiva y focalizada en los proyectos de inversin (uno a uno, sin una visin necesariamente sistmica). - An as, se ha avanzado; se han definido numerosas normas ambientales especficas y se han contemplado mecanismos de participacin ciudadana que otras regulaciones nacionales no tienen. Por lo mismo, muchas veces la gente se expresa en torno a los proyectos de inversin que la afectan, usando este sistema para plantear aspectos que pueden ir mucho ms all de los temas estrictamente ambientales.
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La gestin ambiental de Chile

- Para algunos la mayor debilidad de la gestin ambiental chilena es su institucionalidad. No tiene una jerarqua ministerial, tal que le permita actuar frente a ministerios sectoriales fuertes (como el MOP o el MINVU). Al ser un ente eminentemente coordinador (a nivel de su gestin superior), est obligada a actuar a travs de instancias colegiadas como el Consejo Directivo de Ministros, que no necesariamente se enfocan en temas estratgicos de polticas y planes. - Para otros en cambio, la mayor debilidad no es esa (arguyendo incluso que hay un uso ms bien pobre de las instancias de gestin y coordinacin existentes), sino la ausencia de sistemas de fiscalizacin, que le otorguen credibilidad a las normas establecidas y a las resoluciones dictadas para los proyectos de inversin revisados en el SEIA. 16

La gestin ambiental en proyectos de infraestructura urbana

Todo proyecto importante de infraestructura urbana se somete al SEIA, donde se revisan sus posibles impactos ambientales, buscando que stos sean evitados, mitigados o compensados. Cada tipo de proyecto, es presentado por su proponente privado o el Ministerio afn y es revisado tcnicamente por el conjunto de servicios con competencia ambiental. En estricto rigor, los proyectos deben cumplir slo con las regulaciones existentes (entre las que se incluyen las definiciones y restricciones de los planos reguladores) y se revisan en tanto proyectos, o sea aisladamente, caso a caso Falta una autoridad metropolitana (para Santiago) con peso para planear el desarrollo integral de la ciudad, la inexistencia de planes de desarrollo propiamente tales y una revisin ambiental aislada de los emprendimientos.
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La gestin de la vialidad y concesiones

Normativa adicional del MOP asociada a la instalacin de servicios de infraestructura:
- Instalacin de Faenas y Campamentos - Explotacin de Emprstitos - Reutilizacin y disposicin final del residuos industriales slidos - Transporte y almacenamiento de materiales

Polticas de proteccin ambiental explcitas contempladas en Manuales Ambientales y de Participacin Ciudadana desarrollados por el MOP:
Manual de Gestin Ambiental y Territorial para proyectos de Infraestructura. - Manual de Participacin Ciudadana para Iniciativas del Ministerio de Obras Pblicas - Planes de Manejo
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Resumen del marco regulatorio que rige proyectos de infraestructura urbana

MINVU y Servicios de Vivienda y Urbanismo (SERVIU):
Regulaciones generales sobre desarrollo urbano, y elaboracin de Planes de Desarrollo de la RM, que especifican uso de espacios, densidades habitacionales, etc.

CONAMA:
Regulaciones ambientales, en especial las normas de emisin y calidad de medios vigentes y muy especialmente el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, que considera la Participacin Ciudadana.

MIDEPLAN:
Sistema de Evaluacin Social de inversiones pblicas.

MOP:
Sistema de Concesiones de Obras Pblicas.
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Resumen del marco regulatorio que rige proyectos de infraestructura urbana

Secretara Interministerial de Coordinacin de Transporte, SECTRA:
Tiene un rol de coordinacin tcnica en temas de planificacin y desarrollo de sistemas transporte, apoyando tcnicamente a los organismos estatales involucrados. Est subordinada a MIDEPLAN

Instituciones sectoriales:
Regulaciones especficas, dependiendo del sector en que se inscriba el proyecto; por ejemplo, la SISS si es sanitario; o el MOP si es vial; o Minsal y Municipios, si es de residuos, etc.

Como se aprecia en este resumen, son muchas las entidades que participan en proyectos de desarrollo urbano en Chile.
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Conclusiones sobre desarrollo urbano de la RM

Polticas de desarrollo de Santiago, no hay planificacin urbana ni marco institucional adecuado para que sta exista. Polticas de evaluacin social de proyectos: no hay diseo ni evaluacin de planes; se evala proyecto a proyecto; y, en cada proyecto, hay escasa consideracin de las externalidades que se producen (intesectoriales, intertemporales y territoriales). No hay presencia de conceptos de Ecoeficiencia ni en la regulacin ni en los proyectos especficos revisados; en trminos generales, la normativa ambiental y sectorial no promueven la Ecoeficiencia, no directa ni explcitamente. No hay, por consecuencia, incentivos para promover la Ecoeficiencia en el desarrollo de la infraestructura en Chile.

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Conclusiones sobre la Ecoeficiencia

El Estado chileno no tiene un planteamiento explcito bajo el cual se promuevan conceptos como la ecoeficiencia en la inversin en infraestructura. Ms an, existe un desconocimiento sobre estos conceptos, y aunque en algunos mbitos aparecen criterios similares, stos no se expresan ni integran ni en polticas ni instrumentos claros e integrados. Los elementos de ecoeficiencia que podra decirse que estn presentes en las inversiones en infraestructura urbana son: o Intensidad en el uso de materiales, por cuanto se promueve su mejor uso. o Consumo de energa, al plantearse la bsqueda de ahorros.
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Conclusiones sobre la Ecoeficiencia

Principales limitaciones:
(i)

En el sector pblico: existe un fraccionamiento de funciones al interior del estado, debido al esquema de ministerios sectoriales, con atribuciones prcticamente exclusivas en sus respectivos mbitos. Resulta difcil conciliar los intereses de cada entidad a fin de lograr establecer polticas de largo plazo que se enfoquen en aplicar la ecoeficiencia en el desarrollo de infraestructura urbana. (ii) En el sector privado: durante la ltima dcada la inversin privada en obras de infraestructura ha cobrado gran relevancia. Si bien el sistema de Concesiones est bajo el control del MOP, las prioridades de inversin dependen en gran medida del inters privado, el cual se basa en la rentabilidad financiera de sus iniciativas. Esta nueva fuerza puede cambiar la secuencia y priorizacin (social) de proyectos, alterando su influencia de largo plazo sobre el desarrollo urbano, dificultando an ms el crecimiento sustentable de infraestructura, bajo conceptos de ecoeficiencia.
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Conclusiones sobre la Ecoeficiencia

Principales limitaciones: (iii) No existe una integracin de desarrollo urbano en cuanto al ordenamiento territorial, reflejado en los cambios que sufre el Plan Regulador. Esto se debe, a la preponderancia del enfoque de proyectos por sobre los planes. La ejecucin de estos planes, sin embargo, se define proyecto a proyecto, tanto en trminos de sus estndares como de sus prioridades. Es decir, se antepone el corto plazo sobre el largo plazo. Adicionalmente, el Plan Regulador no cuenta con criterios de ecoeficiencia en su declaracin; slo se preocupa del uso que se da al suelo en el desarrollo urbano.

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Conclusiones sobre la Ecoeficiencia

Principales limitaciones: (iv) El principal instrumento de medicin de impacto ambiental de las obras de infraestructura urbana en Chile es el Sistema de Evaluacin del Impacto Ambiental, el cual no cuenta con criterios econmicos dentro de su anlisis, ni mucho menos con una visin de ecoeficiencia que oriente las herramientas que le permiten decidir sobre la aprobacin o rechazo de un proyecto. Por lo tanto, el diseo, construccin y operacin de las obras que se aprueban, no deben regirse bajo criterios ecoeficientes, ni tienen los incentivos para hacerlo as.

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Conclusiones sobre la Ecoeficiencia

Principales limitaciones: (v) Integracin de los privados en el tema: en realidad, a nivel de iniciativas gestionadas por privados en el desarrollo de infraestructura urbana, tampoco hay incentivos para la ecoeficiencia. Antes bien, incluso algunas regulaciones podran considerarse contrarias a dichos criterios; es decir, si el privado que presta un servicio, considera realmente la ecoeficiencia en su negocio, podra ganar menos plata, porque el Estado financia su corto plazo y no la sustentabilidad global del sistema afectado. Slo si el tema est directamente alineado con ahorro de recursos (como gasto en energa), entonces s que el tema aparece, pero por consideraciones econmicas.

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Conclusiones sobre la Ecoeficiencia

Principales limitaciones: (vi) En especial en la construccin de viviendas y edificios, se empieza a hablar en Chile de eficiencia energtica, al reconocerse que en realidad todo lo que se ha construido a la fecha, es poco eficiente desde esta perspectiva (a ello ha ayudado el mayor costo de la energa). Han aparecido, entonces, varias iniciativas pblicas y privadas que promueven el uso de conceptos de ahorro energtico. Pero, no hay polticas especficas al respecto, que favorezcan o premien estas preocupaciones.

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