A propsito del nuevo marco jurdico e institucional de la educacin pblica

A propsito del nuevo marco jurdico e institucional de la educacin pblica[*]

Tendencias de financiacin y de privatizacin
Jairo Estrada lvarez[**]

Durante el ltimo cuatrienio se asisti a una transformacin sustancial del marco jurdico-institucional de la educacin pblica (bsica y media) en el pas. La poltica educativa fue traducida de manera casi perfecta al lenguaje del derecho. De esa forma fue dotada con el don de la legalidad. El nuevo concepto de financiacin y las tendencias de privatizacin aparecen ahora como mandato de la ley y como reglas de juego rediseadas para mejorar la cobertura y la calidad de la educacin en Colombia. En realidad, se ha puesto en marcha una gran ofensiva contra el derecho a la educacin de los nios, nias y jvenes y se pretende convertir ese derecho en una mercanca. De ello da cuenta precisamente la marcada influencia de los aspectos econmicos y financieros en el diseo de la poltica educativa y del nuevo ordenamiento institucional, y el hecho de que las consideraciones culturales y pedaggicas hayan quedado relegadas en buena medida a un segundo plano. El debate que se ha desplegado en torno a los problemas de la calidad de la educacin, en especial en relacin con la cuestin de las competencias bsicas, tambin ha estado preso por las determinaciones econmicas y financieras, y por un concepto de calidad en cuanto atributo a ser medido de acuerdo a lo propio de cualquier forma mercantil.

Tendencias de poltica de financiacin

La reduccin de la poltica educativa al predominio de aspectos econmicos y financieros posee varias formas de manifestacin: En primer lugar, en la redefinicin del monto de recursos dispuestos por parte del Estado para financiar el gasto educativo. La consideracin esencial para tal redefinicin consisti en subsumir la poltica de asignacin de recursos a los propsitos de la poltica macroeconmica, en particular a las metas concertadas por el gobierno de Pastrana con el Fondo Monetario Internacional en el marco del ajuste fiscal. En ese sentido, la poltica educativa se encauz al quiebre de las rigideces prespuestales impuestas por la Constitucin de 1991. Los resultados

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esperados saltan a la vista: Congelacin de recursos de presupuesto para transferencias en educacin y reduccin de la participacin de esas transferencias como proporcin de los ingresos corrientes de la Nacin (frente a una previsible mayor dinmica de crecimientos de stos). Y como consecuencia de ello: Deterioro de las condiciones de materializacin del derecho a la educacin para los nios, nias y jvenes, consagrado constitucionalmente; o atencin an ms precaria que la actual, dado el proyectado nuevo ciclo de masificacin, acompaado de la disposicin de menos recursos (totales y unitarios). La afectacin de recursos para la educacin genera en la prctica cambios en la estructura del presupuesto y liberacin de recursos ( o ahorros fiscales) que pueden ser destinados a otros menesteres. Dadas las condiciones del pas, no es de ninguna manera exagerado aseverar que los recortes generados por las polticas de ajuste fiscal, representan una contribucin al pago del servicio de la deuda o a la financiacin de la guerra contrainsurgente. En la base de la definicin del monto de los recursos a transferir a los entes territoriales (para educacin), se encuentra por tanto un proyecto de redistribucin regresiva del ingreso y un salto mortal del derecho a la educacin hacia la prestacin del servicio educativo. En ese salto mortal la definicin de criterios de asignacin conforme a las reglas de mercado adquiere la mayor significacin. En segundo lugar, en la reformulacin del rgimen de competencias de la Nacin y los entes territoriales. Tras el velo de la mayor autonoma local (distrital, departamental y municipal), especialmente en la administracin directa de los recursos (financieros y docentes), se ha asistido a la configuracin de un rgimen de competencias que garantiza la regulacin autoritaria del sector educativo por parte del gobierno central, encauza -estratgicamente- la actividad educativa hacia su organizacin mercantil y convierte a los gobiernos locales en agentes gestores de la poltica educativa, en su actual diseo neoliberal. El nuevo rgimen de competencias tambin se encuentra subsumido a las polticas de ajuste fiscal e impone, en tendencia, la generacin de recursos propios mediante esfuerzos fiscales del orden territorial, en tanto transfiere ms competencias a los entes territoriales con menos recursos. En la base de la definicin del nuevo rgimen de competencias est el carcter ahora difuso de la responsabilidad estatal frente al derecho a la educacin y la idea de que tal responsabilidad termina con la asignacin y la disposicin de los recursos, lo cual resulta por dems congruente con la nocin de servicio educativo. La redefinicin de la responsabilidad estatal se concreta en la tendencia fuerte hacia la municipalizacin, como uno de los principales rasgos de la poltica educativa durante la administracin Pastrana. La cuestin del rgimen de competencias y la tendencia a la municipalizacin debe ser contemplada en el contexto ms amplio del rediseo del rgimen neoliberal de la descentralizacin. El fracaso de la configuracin inicial de dicho rgimen, que estuvo concebido como componente de estrategias de racionalizacin y ajuste fiscal y de atomizacin de luchas sociales, y es explicado en buena medida por los rasgos clientelistas y corruptos del rgimen poltico, ha impuesto una mayor atencin en

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los efectos de las polticas de descentralizacin sobre la poltica macroeconmica general; en particular, en relacin con la necesaria simultaneidad de la descentralizacin de los ingresos y las responsabilidades del gasto, segn los enfoques del Banco Mundial. El techo constitucional impuesto a las transferencias y la nueva definicin de competencias y de responsabilidades, incluidas las mltiples restricciones legales al crecimiento de los costos por encima de los parmetros establecidos, se encuentran en estrecha relacin con la poltica de ajuste fiscal del orden territorial y los proyectos de reforma tributaria y de nuevo ordenamiento territorial, que han sido presentados al Congreso en legislaturas pasadas y discutidos en diversos foros y escenarios (sin que todava cuenten con una definicin definitiva). Tambin en este punto se asiste a un proyecto de redistribucin regresiva del ingreso. La congelacin y an la reduccin de los recursos transferidos a los entes territoriales, al tiempo que produce ahorros al gobierno central y por esa va le permite liberar recursos para otros propsitos ya sealados, obliga a los entes territoriales a generar ms recursos para atender las necesidades de gasto y por esa va impone inevitablemente ms tributos a los ciudadanos. En tercer lugar, en el desarrollo de un concepto de institucin escolar, en el que la cuestin por la gestin de los recursos subsume las consideraciones culturales y pedaggicas de un proyecto educativo. En el enfoque neoliberal, la nocin de descentralizacin ha buscado ser llevada hasta la institucin escolar. El argumento principal ha consistido en que de esa forma se avanzara en un concepto de mayor autonoma y, sobre todo, en una participacin tanto de la comunidad educativa como de los ciudadanos y sus comunidades organizadas en el diseo de los destinos de la educacin pblica. Tal autonoma y participacin son, en sentido estricto, ms bien caricaturescas. Las directrices esenciales de la poltica educativa -en toda su extensin- son diseadas centralmente. Las definiciones de tipologas escolares, las determinaciones de costos (por ejemplo las asignaciones por estudiantes), el establecimiento de parmetros y de relaciones tcnicas son definidas todas centralmente. El campo autnomo de decisin en torno a un proyecto educativo y las posibilidades reales de la participacin en la construccin de ese proyecto educativo quedan reducidas a las gerencia de los recursos, una vez descontados los costos docentes, como se puede colegir del esquema de Fondos de Servicios Educativos creado por la nueva legislacin. El concepto de autonoma, que en verdad se encuentra reforzado por las nuevas tendencias de poltica educativa, se refiere a la autonoma financiera. Se trata de una vieja aspiracin que encontr sus primeras concreciones en el concepto de nuevo colegio, incorporado en el fallido intento del Plan de Desarrollo, fue reformulado despus en el proyecto de Nuevo Sistema Escolar en la forma de colegio completo y reaparece ahora -todava tmidamente en el diseo- con los Fondos de Servicios Educativos. En su configuracin actual, stos dan cuenta precisamente de la intencin de preparar el escenario para la futura administracin directa de los recursos econmicos y financieros, y de personal docente y administrativo, as como de sensibilizar a las comunidades educativas y a los

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ciudadanos en el sentido de que el mejoramiento de las condiciones de la institucin escolar requiere la creciente vinculacin de recursos propios y ser, por tanto cofinanciada, lo cual se traducir de manera inevitable en el aumento de las tarifas educativas. La relacin de subordinacin Estado - ente territorial, se reproduce en este nivel como relacin ente territorial - institucin escolar. La responsabilidad por la cobertura y la calidad educativas quedan en manos de sta ltima, pues el ente territorial (departamento o municipio certificado) limita sus responsabilidades respecto de la institucin escolar a la asignacin de recursos en funcin de la demanda. sta, por su parte, aparece determinada por la institucin escolar, cuyo destino est fraguado de acuerdo a las variaciones de esta variable de mercado. En la base del sistema educativo - la institucin escolar- se han puesto en marcha variados mecanismos que estimulan la organizacin mercantil de la educacin pblica y propician la tendencia de su privatizacin. Tambin aqu se activan los dispositivos de la redistribucin regresiva del ingreso, propios de las polticas fiscales del ajuste: Lo que no alcance a ser financiado por el Estado, que lo asuman los padres de familia!. En cuarto lugar, en el rediseo de las relaciones laborales del sector educativo, con fundamento en una marcada tendencia a la flexibilizacin. En los ejes de la poltica educativa de la administracin Pastrana se encuentra la idea de que los problemas de financiacin del sector educativo se explicaran en buena medida por el aumento de los costos docentes. Tal aumento habra absorbido los esfuerzos del Estado, expresados en la mayor disposicin de recursos para educacin durante la dcada de los noventa, sin que ello se tradujera en un incremento proporcional de la cobertura y en un mejoramiento de la calidad. Con base en la tesis que subyace a las consideraciones econmicas y financieras de la poltica educativa: los recursos dispuestos por el Estado son suficientes, slo estn mal administrados, se ha emprendido una verdadera transformacin de las relaciones laborales del sector educativo en cuyo centro est la reduccin de los costos docentes y el empobrecimiento de los maestros. El mayor gasto educativo del Estado en la dcada pasada, medido como proporcin del Producto Interno Bruto, apenas recuper el rezago colombiano de los aos ochenta (de 2.2% a 4.5%), para colocarlo en un nivel ms bien modesto si se contemplan parmetros internacionales. La relacin tcnica alumno-maestro (24 aproximadamente) que sirvi para argumentar la poltica de reduccin de costos, se encuentra dentro de los estndares latinoamericanos (con excepcin de pases ms pobres, en donde es mayor). El propsito de la poltica neoliberal es claro: Con los mismos recursos, se puede aumentar la cobertura y mejorar la calidad, si se modifican al alza los parmetros tcnicos (la relacin alumno-maestro ya se encuentra en cerca de 27) y se reestructura el costo educativo. La reduccin del costo docente, como porcentaje de participacin dentro del costo educativo total, permitira generar ahorros o liberar recursos, que podran ser destinados para aumentar la calidad educativa. Un enfoque de esa caractersticas resulta por dems perverso, pues excluye de las consideraciones de calidad al maestro mismo. Y reproduce, a la usanza fabril capitalista, la idea de estrategas neoliberales de que la estabilidad de la

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organizacin econmica, se encontrara en la desestabilizacin y en la precariedad de la fuerza laboral. El disciplinamiento social que imponen esas condiciones se constituira en un imperativo de rendimiento y de disposicin para aumentar la productividad del trabajo. En el caso del magisterio, producira adems importantes dividendos polticos, pues se quebrara un poder sindical y poltico, que aglutina cientos de miles de servidores pblicos y es uno de los ltimos reductos fundamentales organizados de los trabajadores. Por ello la poltica neoliberal, se ha acompaado de campaas orquestadas de propaganda, cuyo fin consiste en mostrar a la organizacin gremial, como una asociacin de privilegiados. En realidad, el salario docente -comparado con otros servidores pblicos- es precario. Niveles relativamente aceptables se logran despus de ms 20 a 25 aos de ejercicio docente. En este caso, las consideraciones econmicas y financieras predominantes en la poltica educativa imponen igualmente un concepto de redistribucin regresiva del ingreso. Con los dineros que se logren sustraer del fondo salarial (total social) de los maestros, es posible generar ahorros o liberar recursos, que se pueden destinar para financiar otros propsitos de la poltica educativa y hacerla sostenible financieramente. En suma, el concepto neoliberal de poltica educativa, en sus configuraciones actuales, implica que la menor responsabilidad del Estado frente al sector educativo pblico debe ser compensada con la generacin y extraccin de recursos de los entes territoriales, las instituciones escolares, los padres de familia y los maestros. Los dispositivos de la confinanciacin han sido activados de diversa forma; los caminos a la privatizacin han sido igualmente estimulados. La explicacin de ese carcter regresivo de la poltica de financiacin se encuentra en gran medida en la situacin de endeudamiento y en la preparacin y adecuacin estratgica del Estado para la guerra. De otra forma es imposible entender, por qu ciudadanos que hoy pagan ms impuestos (nacionales y territoriales), que hace una dcada, son convocados a cofinanciar -con expectativas crecientes- la educacin pblica.

Tendencias de poltica hacia la privatizacin

Los argumentos centrales del Estado, al sustentar su poltica educativa, consisten en que su aplicacin conducir a un aumento de la cobertura, a un mejoramiento de la calidad y a una mayor equidad. Se desvirtan, adems, las tesis que sealan los propsitos de privatizacin y se habla ms bien de un fortalecimiento de la educacin pblica, como intencin estratgica. Es probable que en razn de las polticas educativas aumenten la cobertura y las tasas de retencin de estudiantes en las escuelas y colegios pblicos. El esperado nuevo ciclo de masificacin resultar de la modificacin de los parmetros tcnicos estudiante - maestro; la retencin estudiantil, en razn de las disposiciones que han

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eliminado prcticamente la repitencia. Es igualmente probable -mucho ms probable- que el deterioro de las condiciones de vida y de trabajo de la poblacin colombiana y la profundizacin de la guerra acten en sentido contrario. Empero, ms all de las situaciones hipotticas que se pudieran construir a futuro sobre la cobertura educativa, las consideraciones sobre la tendencia a la privatizacin de la educacin pblica tienen su sustento en la siguiente: Primero, en el manejo de los recursos. Las configuraciones de poltica neoliberal han fortalecido la vinculacin de los particulares en la definicin de institucin educativa y, sobre, todo han estimulado que el servicio educativo pueda ser prestado por instituciones denominadas de manera eufemstica no estatales. La decisin poltica del Estado es clara: dispuestos los recursos, no interesara quien los manejara, si se hace eficientemente. Si bien en el sector pblico educativo no ha penetrado an la intermediacin financiera, como en caso del sector de la salud, no es descartable a futuro que aumenten las presiones del sector privado por vincular a los circuitos financieros la bolsa de casi 7 billones de pesos, que representan las asignaciones para educacin. Segundo, en los criterios de asignacin de los recursos. La poltica de asignacin de recursos, basada en la demanda, erige la competencia en principio rector de la organizacin del sector educativo. Del comportamiento de la demanda depende el futuro de la institucin escolar. La competencia incorpora la reglas del mercado a la vida escolar. La disputa por los recursos ocurrir entre instituciones pblicas y entre stas y las instituciones privadas y propiciar movimientos en las instituciones educativas, similares a los que cualquier actividad econmica: Crecimiento, concentracin, absorciones, fusiones, bancarrotas. Las supuestas consideraciones de equidad, que estaran en la base de la poltica neoliberal quedan sepultadas, de un lado, por cuanto las condiciones iniciales de acceso a los recursos, al basarse en criterios de demanda efectiva principalmente, reproducen las inequidades existentes al momento de presentarse la disputa por los recursos. De otro, por cuanto recursos suplementarios a ser percibidos por razones de equidad, son considerados como residuales y no alcanzan a contrarrestar los impactos que dejar la competencia. Tercero, en el estmulo a variadas formas de la contratacin privada. La posibilidad de prestacin del servicio por parte del sector privado, demostrada la insuficiencia del sector pblico, dejar de ser parte de la excepcin, para constituirse en la tendencia de la regla. Las concesiones de colegios pblicos a entidades privadas y la contratacin directa para la prestacin del servicio educativo por parte de instituciones privadas -probablemente compitiendo con costos ms favorables, dadas las condiciones laborales, en general, ms precarias del sector privadofavorecen un debilitamiento a largo plazo del sector pblico y estimulan la proyeccin del negocio educativo. Al fin y al cabo, 30% de la educacin bsica en primaria y 45% en bachillerato es privado. Desde la misma institucin pblica, se

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propician prcticas privatizadoras con los Fondos de Servicios Educativos. El concepto de privatizacin no puede limitarse, por tanto, a identificar sta con la enajenacin de activos. La privatizacin significa tambin crear condiciones para organizar una actividad social, como la educativa, de acuerdo con las lgicas del mercado. La privatizacin consiste igualmente en trasladar la funcin pblica al sector privado. La privatizacin comprende la intencin de debilitar las instituciones pblicas. La privatizacin conlleva prcticas de cofinanciacin.

La revolucin educativa
La revolucin educativa del Presidente Uribe Vlez apunta a profundizar la visin mercantil de la educacin y fortalecer las tendencias a la privatizacin y la flexibilizacin del magisterio. Para ello cuenta ya con el marco jurdico e institucional adecuado, legado por la administracin Pastrana, al cual se le agregar la consolidacin de una visin ms burocrtico-autoritaria del Estado, acompaada de polticas corporativas, con las que se buscar dar legitimidad al conjunto de la poltica. Para el propsito de aumentar de la cobertura educativa en 1.500.000 cupos (sobre el cual descansa al parecer unos de los ejes de la poltica educativa), se dispone de los instrumentos dejados por la Ley 715: la asignacin basada en la demanda (se pagar por estudiante atendido) y la posibilidad de contratacin con instituciones educativas no estatales. La idea de vincular toda la oferta educativa y los llamados sistemas atpicos indica que se asistir a un mayor debilitamiento de la oferta pblica estatal, al tiempo que florecer la educacin contratada mediante el sistema de cupos con instituciones religiosas, cooperativas, asociativas y colegios privados. En igual sentido, se promover la contratacin con colegios de profesores y el contratismo sindical, esto es, la contratacin de la prestacin del servicio educativo con organizaciones sindicales (probablemente municipales). Tambin est prevista la ampliacin de la experiencia del Nuevo sistema escolar, con escuelas dirigidas por padres de familia y otros estamentos comunitarios. Lo que en el pasado reciente eran situaciones excepcionales dentro de la estrategia de privatizacin de la educacin pblica, con experiencias ms maduradas, como en Bogot, D.C., se convertir ahora en la regla. Lo nuevo, es que ese entendimiento de la poltica educativa es parte integral del proyecto de Estado comunitario de Uribe Vlez, el cual representa la intencin de una conjuncin perfecta entre un proyecto autoritario de sociedad y una base social a construir, mediante la focalizacin del gasto en los ms pobres y la democratizacin de la asignacin de los recursos de presupuesto, con nuevos agentes mediadores y agenciadores de la poltica neoliberal, dentro de los cuales se cuenta tambin el trnsito del sindicalismo reividicacionista al sindicalismo participativo.

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De otra parte, el 19 de junio de 2002, se expidi normativa en desarrollo de lo mandado por la Ley 715 de 2001: el decreto 1278, por el cual se estableci el nuevo Estatuto de la profesionalizacin docente y el decreto 1283, con el cual se organiza un Sistema de Inspeccin y Vigilancia para la educacin preescolar bsica y media. Con estas dos normas, se produjo otro cierre del nuevo marco jurdicoinstitucional del rgimen docente y de paso quedaron despejadas la dudas, de quienes ingenuamente, an en el seno del magisterio, consideraban que eran posibles salidas institucionales concertadas en los desarrollos de la Ley 715 de 2001. Con la normativa mencionada se le ha asestado al magisterio el ms fuerte golpe de la historia de las ltimas dcadas. Aunque desde la perspectiva gubernamental se ha aseverado que con el nuevo Estatuto se dignifica la profesin docente y se da un salto significativo hacia el mejoramiento de la calidad educativa, en sentido estricto se puede aseverar, ms bien, que se sentaron de manera definitiva las bases, no slo para una flexibilizacin laboral de acuerdo con la ley, sino para una desprofesionalizacin de la carrera docente. La profesin docente ha quedado debilitada, si no enterrada en un futuro casi inmediato. (Y con ella los programas universitarios de Educacin en pregrado). El nuevo Estatuto contempla la posibilidad de que la labor docente sea desarrollada tambin por profesionales con ttulo diferente al de licenciados en educacin. Con ello se estimula la competencia por el ingreso al servicio educativo estatal, al tiempo que se dificulta la inscripcin en el Escalafn Docente, pues -una vez en el servicio- deben mediar un perodo de prueba de un ao y evaluaciones favorables de desempeo laboral y de competencias. Inscrito en el Escalafn, el docente tendr la presin permanente de las evaluaciones ordinarias de desempeo anual, pues de su resultado depende su permanencia en el servicio. Dos prdidas consecutivas de tal evaluacin llevan al despido fulminante. Las evaluaciones de competencias, por su parte, determinarn la posibilidad de movilidad salarial o de ascenso en el escalafn. Un esquema de evaluacin de esas caractersticas resulta profundamente extorsivo y perverso. Extorsivo, pues est montado sobre la idea de que el temor a salir mal evaluado y, en consecuencia, a ser despedido, se constituye en aliciente para mejorar la calidad de la labor docente. Perverso, por cuanto descansa sobre una especie de darwinismo educativo. Estn llamadas a permanecer en el sistema, aquellas especies docentes que logren sobrevivir, an a costa de sus compaeros. El esquema es vendible a la opinin pues es presentado como la noble intencin de proveer mejor educacin para los nios y nias del pas. Su propsito real es ms bien otro: garantizar docentes ms baratos en tiempos de guerra y de ajuste fiscal y, sobre todo, ms dciles, abrumados por el temor a la prdida del trabajo en tiempos de desempleo y subempleo en ascenso. El esquema es adems vendible en sectores del magisterio pues es presentado con el mote de ese no le toca a usted y recibido con el de ese no me toca a m.

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Como todo lo genuinamente neoliberal desata la preocupacin por la circunstancia particular y egosta del individuo. Legtima, se podr decir. Pero al menos dos consideraciones se deberan tener en cuenta: Primera, tcnicamente no es dado pensar que evaluaciones en escuelas y colegios pblicos se apliquen a unos (los nuevos) y a otros no (los viejos). Segunda, mi slida posicin individual tambin puede ser transformada por el entorno, lo cual debera llevar a preocuparme ms seriamente por l. Eso es lo que se ha demostrado con el Acto Legislativo 01 de 2001 y luego con la Ley 715 del mismo ao. En Argentina, la crisis tambin afect a los que tenan asegurada su pensin. Muy en el fondo de la fase actual de la poltica neoliberal se encuentra tambin la intencin del espectculo: la necesidad de producir resultados inmediatos y de impacto social. Aumento en la cobertura, mejoramiento de la calidad, recomposicin de la estructura ocupacional del magisterio, incluido el cambio generacional forzado. Al mismo tiempo, sin embargo, se asiste al debilitamiento estratgico -con amenaza de extincin- de un haber social de la mayor trascendencia: la educacin pblica estatal. Ese cuadro gris, desde luego, tiene su contrapartida: se encuentra en la posibilidad del movimiento de resistencia y de lucha en favor de la educacin pblica, que debe generar la implantacin de las polticas neoliberales.

[*]

Por nuevo marco jurdico e institucional se entiende el Acto Legislativo 01 de 2001, la Ley 715 de 2001 y sus decretos reglamentarios y, en especial, el nuevo Estatuto de la Profesionalizacin Docente, el Decreto 1278 de 2002. Las ideas aqu expuestas se encuentran ms desarrolladas en mi libro Viejos y nuevos caminos hacia la privatizacin de la educacin pblica. Poltica educativa y neoliberalismo. (2002), Unibiblos, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, D.C.

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Profesor Asociado, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia.

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