LEGISLACION COMERCIAL Y TRIBUTARIA

DIDIER MARTINEZ SANTOS cc.1.045.502.597 ADMON DE EMPRESAS 3 SEMESTRE

UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA CEAD (TURBO)

SISTEMA TRIBUTARIO DEL PAIS Este trabajo analiza la estructura tributaria colombiana desde una perspectiva comparada. El propsito central es evaluar la carga tributaria en Colombia con relacin a un punto de referencia internacional, que permita obtener conclusiones en trminos de la competitividad de las inversiones en el pas en comparacin con otras economas. Las comparaciones de tasas nominales de los impuestos de renta e IVA son un lugar comn en el debate sobre esta materia en el pas. En contraste, poco se sabe acerca de la tributacin efectiva, que incluye simultneamente diferentes tipos de impuestos (nacionales y territoriales), as como la amplia gama de beneficios tributarios existentes en el pas. El clculo de las tasas marginales efectivas, discriminadas por sector econmico, es uno de los principales aportes de este trabajo. Aunque las comparaciones internacionales son de suma utilidad, no cabe duda que el anlisis de los efectos de la tributacin sobre la inversin, el crecimiento y la generacin de empleo formal es indispensable para el diseo y debate del sistema tributario deseable para la economa colombiana. Por ello, este trabajo busca aportar algunos elementos novedosos en esta direccin, especialmente en lo relacionado con el efecto de los impuestos directos sobre la inversin productiva, as como con el efecto de los impuestos a la nmina sobre el grado de informalidad del mercado laboral. *** Como es bien conocido, el tamao del Estado en Colombia ha crecido considerablemente durante los ltimos quince aos. El gasto pblico consolidado aument de 21.2% del PIB en 1990 a 33.7% del PIB en 2003, mientras que los gastos totales del gobierno central se elevaron de 11% del PIB en 1990 a 21% en 2004. Dada la necesidad de recursos fiscales para atender el mayor gasto, el Congreso y los sucesivos gobiernos han aprobado ms de diez reformas tributarias de importancia desde 1990. Como resultado de estas reformas, los ingresos tributarios del gobierno central aumentaron de 9.7% del PIB en 1990 a 14.7% del PIB en 2004. Dicho

incremento es atribuible en buena parte al aumento de la tributacin a la renta, cuyo recaudo pas de 3.42% a 6.24% del PIB en igual periodo, as como el IVA que pas de 1.7% a 4.2% del PIB. La aparicin de nuevos impuestos, como el gravamen a los movimientos financieros cuyos recaudos ascendieron en 2004 a 0.87% del PIB--y el impuesto al patrimonio, que represent en ese ao ingresos por 0.18% del PIB, tambin han contribuido a aumentar la tributacin. En el caso del impuesto de renta, la tarifa mxima se elev de 30% en 1990 a 38.5% en 2004 (vigente hasta 2007 cuando debe regresar a 35%). Ms all de los problemas causados por la tasa nominal del impuesto de renta, que es una de las ms altas en la regin, el estudio llama la atencin sobre el reducido tamao de la base gravable en este caso. En 2004 se presentaron solamente 523.122 declaraciones de renta. De este total, 374.631 correspondieron a personas naturales (1.7% de la poblacin econmicamente activa), que aportaron slo el 4% del impuesto de renta recaudado. Es decir, las personas naturales contribuyen muy poco con este impuesto, en franco contraste con el promedio en Amrica Latina, donde los individuos aportan ms del 25% del impuesto de renta. La mnima participacin de las personas naturales en el recaudo del impuesto de renta es resultado del alto nivel de exenciones a este tipo de contribuyentes. De hecho, el nivel de exencin bsica medido como mltiplos del ingreso per-cpita es el tercero ms alto en Amrica Latina. La contribucin de las sociedades se concentra, a su turno, en muy pocas empresas. En efecto, del total de personas jurdicas, 5.259 corresponden a la categora de grandes contribuyentes, que aportaron el 78% del recaudo total del impuesto de renta. En virtud de estas cifras, puede afirmarse que buena parte del incremento del recaudo en los ltimos aos es atribuible a la mayor tributacin de las personas jurdicas. El reducido tamao de la base tributaria explica en parte la elevacin de las tasas. Ante las mayores tasas, muchos sectores empresariales han intensificado la bsqueda de tratamientos preferenciales por medio de un variado y creativo sistema de exenciones, descuentos y deducciones. El sistema de beneficios puede clasificarse de acuerdo a la fuente de la renta (como es el caso de las pensiones, seguros, gastos de representacin, etc.), a

la ubicacin de la actividad econmica (leyes Quimbaya y Pez, zonas francas industriales, zonas especiales econmicas de exportacin, etc.), al tipo de actividad (licoreras, loteras, empresas pblicas y mixtas, crceles,

reforestacin, hotelera, transporte areo, palma, cacao, frutales) y al uso de la renta (ahorro de las personas naturales, pago de intereses en crditos de vivienda, contribuciones a fondos mutuos de inversin, inversin en activos fijos). Estos beneficios han generado una inmensa complejidad, lo que dificulta la tarea para el contribuyente y la administracin, adems de dar pie a enormes inequidades horizontales. Es decir, contribuyentes con ingresos similares pagan impuestos muy diferentes. En el trabajo se encontr que las mayores tarifas del impuesto de renta han incidido negativamente sobre la inversin privada, especialmente en maquinaria y equipo. De acuerdo a las estimaciones, un aumento de un punto porcentual en dicha tasa reduce las inversiones en capital fijo en 0.7%, mientras que la inversin en maquinaria y equipo cae 1%. Puesto en otros trminos, todo lo dems constante, la sobretasa del impuesto de renta est asociada a una reduccin de 3.5% en la inversin en maquinaria y equipo. *** En el caso del IVA, la tasa general pas de 12% en 1990 a 16% en 2007. Adems, existen 9 tarifas diferentes que van desde 2% hasta 45%, algo completamente excepcional a nivel internacional, donde el estndar es aplicar a lo sumo dos tarifas diferenciales. Lo anterior hace ms complejo el sistema de aplicacin del impuesto y entorpece las labores de administracin tributaria. Al igual que en el caso del impuesto de renta, la base gravable del IVA es tambin una de las menores en el contexto latinoamericano. Esto se debe a la existencia de numerosas exenciones y exclusiones que le resultan altamente costosas a la nacin (billones de pesos en 2001). Adems esto trae consigo importantes consecuencias como la interrupcin en la devolucin del IVA dentro de la cadena productiva con lo que se afecta de manera negativa a algunos sectores, a la vez que crea incentivos para que el impuesto no sea cobrado pues los sectores excluidos no tienen necesidad de reclamar el crdito

fiscal ofrecido en este tipo de esquemas. Todo esto resulta en una disminucin de la productividad del impuesto al generar espacios para la evasin y una consecuente reduccin en el recaudo efectivo. Una solucin a esta problemtica consiste en gravar los bienes bsicos a una tasa cero. *** El trabajo compara en varios aspectos el sistema tributario colombiano con los de otros pases latinoamericanos, donde resalta que Colombia tiene, adems de lo ya mencionado, una carga tributaria muy alta para el sector formal empresarial, as como un IVA complejo de administrar (dadas las numerosas tasas y tipos de exenciones). Adicionalmente, los cambios en las leyes son demasiado frecuentes lo que crea una gran inestabilidad tributaria. Como mencionamos, el estudio calcula la tasa de impuestos efectiva marginal (que se abrevia como TIEM) que pagan las empresas. La TIEM calcula la carga tributaria o brecha entre la rentabilidad por peso invertido, antes y despus de impuestos. La TIEM para una inversin nueva en Colombia es 47%, e incluso es mayor si se trata de un inversionista extranjero (49%). La carga tributaria efectiva en Colombia es alta cuando se compara con otros pases. Para las inversiones en manufacturas no tradicionales y ciertos servicios para exportacin, casi todos los pases pequeos y medianos en la regin tienen una TIEM baja (no mayor a 10%). En Colombia la TIEM es entre 30 y 40%, en parte como resultado del impuesto de remesas. La TIEM vara considerablemente por sectores econmicos. Gran parte se debe a que varios sectores tienen una tasa nominal reducida de 22% con sobre tasa (deportes, recreacin, educacin, cultura, etc.), mientras que los sectores como ganado, publicaciones, licor y servicios pblicos estn exentos. Existen tambin diferencias en la composicin de activos que lleva a diferencias de la TIEM por sectores, adems de la tasa el IVA que pagan sus insumos. *** En sntesis, el sistema tributario Colombiano se caracteriza por constantes cambios que producen inestabilidad para contribuyentes, complejidad para s

interpretacin, e inequidad, sobre todo con relacin al tratamiento de los diferentes sectores. Se requiere una reforma integral, en aras de mayor simplicidad y equidad, sin afectar de forma importante los ingresos tributarios totales. Cambios en esta direccin deben contribuir a reducir la informalidad e incrementar la competitividad de la economa. Consideramos que este es el principal cuello de botella que hoy por hoy impide un comportamiento ms dinmico de la inversin, el empleo y, por tanto, el crecimiento econmico. Las recomendaciones generales del estudio son: 1. Se debe propender por elevar el grado de formalizacin de la economa. La recaudacin est exageradamente concentrada en muy pocos contribuyentes, en contra de las mejores prcticas internacionales. 2. La reforma debera apuntar a la simplicidad de la estructura

tributaria. Se debe reducir el nmero de gravmenes y recurrir impuestos especiales solo en casos extraordinarios. 3. Se entiende que el gobierno central tiene un problema de

sostenibilidad fiscal. Por tanto, se recomienda un paquete que tenga un efecto relativamente neutral sobre los ingresos tributarios. En cuanto a recomendaciones especficas: Pago de impuestos por parte de las empresas y el sector productivo 1. Reducir la tasa mxima del impuesto sobre la renta a 30%, el cual es el nivel promedio de los pases con los que Colombia compite en la regin. Se podra reducir gradualmente durante un periodo de 5 aos. Se requerira una tabla preestablecida para aumentar la credibilidad de la reforma y permitir un ajuste del sector empresarial. Se deben distorsionar en lo mnimo las decisiones de invertir en un sector versus otro. Actualmente el sector manufacturero tiene la carga ms pesada de impuestos, mientras que los servicios financieros y otros servicios pagan menos, y electricidad, gas y agua prcticamente no paga impuestos. Pero las medidas temporales, exenciones y deducciones llevan a que haya tasas diferenciales incluso al

interior de un mismo sector. Si el problema es que los servicios los reciben personas de bajos recursos, el subsidio debe ir directamente al usuario, como parte del gasto pblico. 2. Eliminar deducciones adicionales a las deducciones comunes de operacin de la empresa. Eliminar la deduccin del 30% para la reinversin de utilidades en activos fijos en 2007 como est previsto. 3. Eliminar la limitacin en el tiempo para diferir las prdidas. 4. Eliminar las rentas exentas. Solo las organizaciones sin nimo de lucro (educacin, servicios sociales, cultura, centros religiosos) deben estar exentas del ISR, siempre y cuando realicen una declaracin de ingresos y tengan evidencia de facturaciones. El turismo solo debera estar exento de impuestos dentro de las ZETTs. 5. Eliminar el impuesto de patrimonio en 2006, como est previsto. 6. Eliminar el impuesto a las remesas, que recauda poco pero desestimula la inversin extranjera. 7. Permitir la deduccin de gastos con relacin de causalidad con la actividad (como el pago de impuestos prediales e ICA). 8. Incluir un rgimen simplificado para vendedores ambulantes o pequeos comerciantes. Este impuesto se puede administrar en conjuno por el municipio y la DIAN. Impuesto al Valor Agregado 1. Reducir el nmero de tasas del IVA: gravar todos los productos y servicios al 16 por ciento, excepto los productos ncleo de la canasta familiar como libros escolares, servicios educativos y medicamentos, los cuales deberan tener una tasa cero. No se ha hecho suficiente esfuerzo por ampliar la base del IVA, y este impuesto tiene un gran potencial recaudador. Adems, la tasa del IVA para exportaciones de bienes y servicios debera ser cero. La incorporacin de un mayor nmero de bienes y servicios en la red del IVA

permite mejorar el control cruzado de este impuesto, y ganar eficiencia al hacer ms general la base del impuesto, y mantener inalterados los precios relativos de los distintos bienes. 2. La ampliacin de la base del IVA debe estar asociada a mecanismos compensatorios para los sectores de bajo ingresos. 3. Eliminar exenciones al IVA por sectores. Esto rompe la cadena de produccin necesaria para tener un recaudo eficiente. En este momento, casi 60% de las ventas del sector agropecuario corresponden a bienes excluidos (tasa cero). Adicionalmente, de acuerdo al CONFIS y el DANE 93% de los servicios de electricidad, gas y agua, 42% de los servicios de transporte, 82% de los servicios de construccin y 63% de otros servicios se encuentran exentos. Esto debe cambiar. 4. Acabar con la categora de bienes excluidos en el recaudo del IVA. Esto implica mantener solo las categoras de grabados y exentos, lo cual elimina las distorsiones administrativas causadas por los bienes excluidos. 5. Convertir en permanente el beneficio temporal que hoy existe de descuento del IVA para bienes de capital. El IVA en bienes de capital se debe manejar como cualquier otro IVA, o sea, descontarlo como un costo. Impuestos de importacin y exportacin y otros incentivos 1. Debe haber incentivos generales y no especficos: En cuanto a la inversin, el sistema de incentivos causa ms distorsiones y complejidades que otras cosas. Los incentivos deberan ser simples y amplios. Se deberan crear incentivos para la formalizacin, sobre todo para empresas pequeas. Ejemplos de incentivos amplios y tiles son: deducciones por inversin en innovaciones, depreciacin acelerada para ciertos activos, aranceles bajos para insumos, tasa cero de IVA para exportaciones de bienes y servicios y acreditacin permanente y plena del IVA para bienes de capital. 2. Se deben continuar los incentivos que corrigen externalidades (tales como de reforestacin y ciencia y tecnologa).

3. No se debe mezclar los desastres naturales con incentivos para el desarrollo de ciertas zonas. La inversin en infraestructura en zonas bajo desastres naturales es la respuesta adecuada del gobierno. Eventualmente se pueden otorgar incentivos limitados para empresas involucradas en las labores de reconstruccin. 4. El gobierno debe tomar mayor iniciativa para firmar tratados de doble tributacin con pases de donde proviene la inversin extranjera. 5. No debe haber discriminacin en el tratamiento tributario de bienes y servicios, sobre todo en materia de exportacin. En Colombia, a diferencia de competidores importantes, la exportacin de servicios est gravada con IVA e ICA si el servicio de exportacin se produce en Colombia, lo cual no ocurre para bienes. Los servicios para exportacin deberan tener tasa cero y no ser sujetos a ICA. 6. En caso de mantenerse por razones de competitividad, debera unificarse el rgimen de zonas francas y de zonas econmicas especiales. El rgimen debe ser consistente con las normas de OMC. Adicionalmente, los beneficios y exenciones deben ser consistentes con la sostenibilidad fiscal y limitados a un valor claramente especificado en el Presupuesto General de la Nacin. Otros impuestos indirectos. 1. El impuesto a las transacciones financieras debe reducirse

gradualmente. Se puede mantener como un instrumento del ejecutivo para activar en tiempos de crisis, especialmente en el sector financiero. 2. Se deben eliminar los impuestos de timbre y registro. Recaudan muy poco, son difciles de administrar y crean mucho papeleo. 3. Se debe pensar en adoptar un impuesto selectivo nacional para bienes suntuarios (por ejemplo, cigarrillos, armas, joyas y yates). Si se unifican las tasas del IVA, al tener un impuesto selectivo para bienes suntuarios se introduce de alguna manera un elemento de progresividad a los impuestos

indirectos. La tasa no debera ser muy alta, pues la experiencia muestra que a tasas muy altas se generan incentivos importantes para el contrabando y la evasin del impuesto de este tipo de bienes. Administracin tributaria 1. Se deben reformar los incentivos en la DIAN para que se sancione la informalidad 2. La interpretacin de las normas jurdicas debe dejarse en manos de tribunales especializados. 3. Los auditores deben definir de antemano que informacin se requiere de empresas e individuos auditados regularmente. Aunque la reforma tiene costos, los efectos indirectos podran compensar la prdida de recaudo. Estos efectos provendran de mejores incentivos a la nueva inversin, mayor crecimiento econmico (posiblemente de 0.5 puntos porcentuales del PIB anual) y menor informalidad, que ampla la base tributaria. Al adoptarse un sistema tributario simple y con ms contribuyentes, aumentara la productividad de los impuestos (posiblemente al reducir costos

administrativos de recoleccin y reducir las oportunidades de evasin), y estos aspectos no cuantificables pueden tener un efecto positivo importante en el largo plazo. Algunos aspectos del sistema tributario colombiano estn bien diseados, como las provisiones de depreciacin, la posibilidad de diferir prdidas hacia el futuro, la forma en que se recauda el impuesto a la gasolina, los dividendos no se gravan dos veces (como en muchos pases) y la indexacin por inflacin. Una reforma debera tener una derogacin de todo lo que no est incluido en la nueva ley, con el fin de unificar, consolidar y simplificar el rgimen tributario.