ACCION COLECTIVA Y POLTICAS PBLICAS SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO No.

20 (Julio 2007) Juanita Villaveces Nio

Resumen El presente documento hace una revisin de la literatura reciente (ltimos 15 aos) que vincula la accin colectiva con las polticas pblicas. En particular se observan dos tendencias, de un lado, la defensa a la lgica de la accin colectiva sealando el tipo de incentivos que se deben crear para propiciar la cooperacin y eventualmente tener resultados de polticas pblicas, y aquellos que piensan que la accin colectiva depende de elementos psicolgicos y sociales que no siempre garantizan una cooperacin constante y que dificultan predecir lo que puede suceder en trminos de polticas pblicas. Al final se concluye que, si bien la lgica de la accin colectiva contribuye al anlisis de las polticas pblicas, an falta un mejor entendimiento de las razones que motivan o frenan la cooperacin y la manera como esta se construye en funcin de un problema colectivo que se puede o no convertirse en una poltica pblica. Palabras Clave: Accin Colectiva, Polticas Pblicas, Cooperacin, Coaliciones. Introduccin El gran aporte de Olson y la lgica de la accin colectiva, ha significado un cambio contundente en el anlisis de la participacin en poltica y la formacin de grupos de inters u organizaciones. Adems de hacer evidentes los problemas asociados con las decisiones en que intervienen bienes pblicos, la lgica de la accin colectiva es un punto neurlgico en el anlisis de la participacin de los distintos actores y los resultados que esta puede traer. Analticamente, la lgica de la accin colectiva ha permitido una nueva forma de estudio de las polticas pblicas pues deja en evidencia el rol que juegan los grupos de inters, gremios, asociaciones y organizaciones que se constituyen alrededor de un tema especfico. Esta mirada amplia la forma tradicional de ver las polticas pblicas desde el Estado como actor principal de toma de decisiones. De ah que, la teora de la accin colectiva en las polticas pblicas permite identificar la manera como los individuos forman o no coaliciones capaces de defender, apoyar o tumbar un determinado programa de poltica pblica. Ambos temas, polticas pblicas y accin colectiva han sido ampliamente trabajados en la literatura acadmica. Desde la perspectiva de las polticas pblicas, se plantea la forma como el Estado, o los individuos buscan implementar polticas con carcter pblico, es decir, bajo una ptica de bienestar e inters pblico. En general, el grueso de la teora de las polticas pblicas afirma que emergen desde el Estado y centran su atencin en el objetivo y medios que tiene el Estado para actuar frente a un tema de inters. Sin embargo, a esta posicin se contraponen teoras que se enfocan en la manera como la sociedad civil propone, se moviliza y acta frente a problemas colectivos o cmo, de manera mixta se conciben y crean las polticas pblicas. Desde la perspectiva de la accin colectiva, el anlisis se ha centrado en explicar si ocurre o no, entendindola como la eleccin por todos y o por la mayora de los individuos de la lnea de accin que, cuando es elegida por todos o por la mayora de los individuos, conduce al resultado colectivamente mejor (Elster; 1985: 137). Vale la pena enfatizar que el planteamiento de Olson reconoca la dificultad de la accin colectiva y ms bien, afirmaba que esta era reducida, pues es irracional invertir recursos para esta; a menos que el tamao del grupo de que forman parte sea lo suficientemente pequeo; exista coercin o se utilice algn tipo de herramienta que incentive la coercin; el costo de la participacin puede reducirse utilizando recursos desarrollados para otros propsitos, si las 1

personas pueden ganar beneficios no materiales (respeto, amistad), tanto si logran como si no sus metas polticas. De lo anterior se concluye que el pilar de la teora en accin colectiva acepta que esta es reducida o poco probable y propiciarla exige la creacin de incentivos selectivos de carcter individual. Sin embargo, como menciona Burstein y Sausner (2005) y Ostrom (2000), en la vida real, abundan los ejemplos de accin colectiva, de cooperacin, de organizaciones y movimientos sociales luchando o defendiendo ciertos intereses. Teniendo en cuenta lo anterior, la incorporacin metodolgica de la accin colectiva al anlisis de polticas pblicas es una respuesta tanto a la posicin ortodoxa de poltica pblicas centradas en el Estado en una direccin top-down que dejaba aislado a los dems actores de la sociedad; como a la visin reduccionista que describe las decisiones de los actores en un mundo de individuos racionales, optimizadores y en competencia continua, lo cual no corresponde a un panorama de la vida real, donde, adems de situaciones de racionalidad individual, encontramos multitud de casos de cooperacin que no siempre se caracterizan por una lgica racional. Por lo anterior, vale la pena hacer una revisin de la discusin reciente que aparece en la literatura sobre el vnculo entre la accin colectiva y su impacto sobre las polticas pblicas. El presente artculo hace una revisin de distintos autores que, en los ltimos 15 aos, han trabajado el tema de la accin colectiva y las polticas pblicas; ya sea su formacin o reformas. En particular, se revisan autores que han publicado en revistas de distintas disciplinas dado el carcter multidisciplinario del tema. Se mencionan trabajos desde el derecho, la sociologa, la economa y, por supuesto las polticas pblicas. Debate reciente de Accin Colectiva y Polticas Pblicas. Como menciona Maldonado en Sociedad Civil. Racionalidad Colectiva y Accin Colectiva (2000), el problema de accin colectiva, est vinculado a la idea de racionalidad individual vs. racionalidad colectiva. De ah que exista la posibilidad de pensar en un espacio propio de poltica de la sociedad civil, con su propia racionalidad al margen de las acciones del Estado y las agencias del Estado y de las polticas de Estado. Esta cuestin es vlida para la discusin de accin colectiva y polticas pblicas dado que estas ltimas muchas veces se ubican en el mbito de accin del Estado, es decir, responderan a la racionalidad del Estado dejando de lado la racionalidad de la sociedad civil, o colectiva. Para el autor, este tema lleva a un estudio acerca de la racionalidad propia de la sociedad civil, [] un estudio tanto acerca de la racionalidad colectiva de la sociedad, como sobre las decisiones sociales que se adoptan o que se dejan de tomar. [] la racionalidad de las decisiones sociales se establece como la racionalidad misma de las acciones colectivas que una sociedad avizora, emprende o evita, segn el caso (2000: 15). El tema planteado por el autor, lleva a cuestionar una posicin fuertemente arraigada de la tradicin occidental: en el mundo slo el individuo piensa, conoce, siente, experimenta, es culpable o inocente, se salva o se condena, es responsable, libre o justo (Maldonado; 2000: 19); visin que dejara al margen cualquier accin social y colectiva. En las decisiones de polticas pblicas, las acciones emanaran de un Estado como agente individual y se enfocaran en la sociedad entendida como una suma de individuos que responden a su racionalidad individual. Como seala Maldonado, la teora de la accin colectiva es de origen poltico cuyo mrito central es el de distinguir entre las acciones que se definen en funcin de los bienes pblicos y aquellas que se definen en trminos de los bienes comunes (200: 37) distincin necesaria para precisar los dominios, las posibilidades, el sentido, las acciones y los lmites de la sociedad civil.

Subrayando la relacin intrnseca entre racionalidad colectiva y accin colectiva, Maldonado seala que los problemas de accin colectiva son problemas de la unidad de accin de los individuos y las organizaciones sociales y pueden ser accin reactiva frente a decisiones externas que los ataen o efectivas en funcin de las metas y propuestas del grupo de la sociedad civil. La accin colectiva reactiva durar hasta que se resuelva el problema por el cual se luchaba, salvo casos de querer mantener el poder de la lucha, que llevara a los individuos a ser simples medios de poder. Esta forma de accin es del Estado y las polticas gubernamentales, donde, en muchos casos, lo pblico queda supeditado a los intereses privados, de quienes se han tomado el poder del Estado y, de alguna manera, moldean la accin y los intereses de la comunidad. Desde esta perspectiva, las polticas pblicas no seran ms que el diseo desde el Estado, siguiendo una lgica privada que ajusta la accin de los individuos a quienes est dirigida la poltica. Por su parte, la accin colectiva efectiva es una autntica decisin y accin colectiva. En este caso, individuos y colectivo estn decidiendo. No hay individuos subyugados a colectivos institucionales. El autor, seala una diferenciacin adicional: la accin colectiva as, atae a los asuntos de la humanidad, de los derechos humanos, de la vida, la convivencia y el bienestar individual y social a la vez. De esto se puede concluir que, aquellas polticas pblicas que emanen de una accin colectiva autntica y no moldeada, son reflejo de los intereses de grupo y no estn afectadas por intereses privados cooptados. La accin colectiva real, efectiva y positiva, atae a los valores innatos al individuo: la vida y la dignidad. Seguramente, el producto de tal accin colectiva seran polticas pblicas con criterio colectivo, social y de vida (siendo esta el bien comn por excelencia). Otro enfoque crtico a la lgica tradicional de la accin colectiva la hace, Kahan en The Logic of Reciprocity: Trust, Collective Action and Law, (2002), quien plantea que en un mundo irreal, la lgica de la accin colectiva de Olson funciona pero en la prctica, no es el clculo econmico lo que define las decisiones de los individuos sino que entran en juego elementos ms emocionales, de reciprocidad. La decisin de cooperar o no, estara determinada por la percepcin que tiene el individuo de su contraparte y la consistencia en la cooperacin. En algunos casos, la falta de consistencia de la contraparte no genera no-cooperacin, al sino que puede llevar a conductas guiadas por la venganza y el resentimiento a pesar de ser irracionales. Para Kahan, no slo se trata de crear un entorno favorable a la cooperacin, sino construir la confianza, como elemento fundamental en la evaluacin recproca de los individuos.4 El comportamiento y la accin colectiva sustentada en la reciprocidad hacen menos necesaria una accin basada en un clculo de costo/beneficio. A la inversa, un ambiente de desconfianza podra hacer ineficiente toda regulacin que busque moldear el comportamiento de los individuos. Al incluir la teora de la reciprocidad, la accin colectiva se vuelve ms compleja y capaz de capturar distintas circunstancias de las decisiones de los individuos. En comparacin, la teora de la accin colectiva convencional establece la existencia de un solo equilibrio como resultado de la cooperacin. Al contrario, la teora de la reciprocidad afirma la posibilidad de mltiples equilibrios derivados del comportamiento colectivo. Esto puede verse frente a decisiones pblicas que toman sendas de cooperacin en un momento y que pueden sufrir un revs cuando los agentes perciben un comportamiento no reciproco en otros, por ejemplo los retrocesos en programas de bienestar como el sexo seguro o los espacios libres de humo que en muchos casos no son consistentes en el equilibrio sino dinmicos en su comportamiento temporal (Kahan; 2002:6). A su vez, Kahan plantea una poltica alternativa para el propiciar el comportamiento de los individuos, distinto a los beneficios/castigos de la teora de la accin colectiva. Enmarcado en la teora de la reciprocidad, la poltica sera por excelencia 3

la promocin de la confianza y veracidad. La verdad no es impuesta (enforsable), pero si puede determinar el comportamiento de los actores y ser una garanta para la cooperacin en el largo plazo. Para finalizar, Kahan enfatiza que las decisiones de cooperacin no siempre entran dentro de la estrecha lgica de la teora de la accin colectiva. En casos de externalidades, no siempre una compensacin resuelve el problema de los individuos expuestos a dicha externalidad, es necesario tener en cuenta las motivaciones morales y ticas de las personas. En algunos casos, la idea de compensaciones o recompensas tambin afectan la visin del mundo que tienen los individuos y puede ser otro obstculo a la accin colectiva (una compensacin puede ser percibida como un soborno y no una recompensa). Frente a esto, el diseo de polticas pblicas que pretendan moldear la accin colectiva de los individuos no debe basarse exclusivamente en un problema de costo/beneficio o recompensa/castigo. El diseo tambin debe ser capaz de captar motivaciones valorativas de los individuos, donde la reciprocidad, tal como seala Kahan, juega un papel significativo en el comportamiento de los individuos, puede ser ms estable y no siempre est asociada a un costo econmico. En Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach de Sabatier y Jenkins-Smith (1993), se presenta un aporte a la teora del proceso y cambio de las polticas pblicas. Bajo el nombre de Advocacy Coalition Framework o coalicin de causa, como se conoce en espaol, los autores plantean que las polticas pblicas son funcin de coaliciones de causa al interior de subsistemas de polticas pblicas. El subsistema de poltica pblica consiste en un conjunto de actores diversos, de organizaciones pblicas y privadas activamente comprometidos con un problema de poltica pblica. Los actores dentro de un subsistema de poltica se agrupan en coaliciones militantes6 que comparten un sistema de valores y creencias particulares y que muestran un grado no trivial de actividad coordinada a lo largo del tiempo (Sabatier 1988: 139). Este enfoque seala que los individuos se comportan no slo a partir de una racionalidad instrumental sino que combinan preferencias con creencias (moral y valores), en la toma de decisiones. Esto implica cambios y endogeneidad en la toma de decisin. Adicional a esto, la preocupacin de los autores no slo es enfocarse en la formacin de una poltica pblica especfica resultado de una coalicin de causa capaz de implementar su visin de mundo a travs de una poltica pblica, sino la manera como las polticas pblicas cambian producto del trabajo y la lucha de las coaliciones. En este sentido, el cambio estara afectado por factores externos -asignacin de recursos econmicos e institucionalesy por la capacidad de aprendizaje de los actores relevantes dentro de la coalicin. El modelo de Sabatier y Jenkins-Smith, permite vincular mltiples actores en la dinmica de la poltica pblica donde los valores y conceptos de vida tienen un peso relevante en el momento de apoyar y hacer parte de una coalicin. Como se menciona, los efectos de la coalicin de causa sobre una poltica no son producto exclusivo de un clculo racional. El entorno social, cultural y los principios y valores logran un efecto ms grande que los incentivos netamente econmicos para apoyar una posicin. En esta medida, las decisiones no son exclusivas de los gobernantes hacia la sociedad top.down. Al contrario, pueden venir de mltiples frentes, donde los actores relevantes de la coalicin pueden ser representantes de grupos ms pequeos o menos visibles en un diseo de polticas bottomup. Otro elemento particular de este enfoque es la competencia que puede darse entre distintas coaliciones. Bajo este enfoque, no slo juega un rol significativo la coalicin ganadora, sino todas las coaliciones que compiten a travs de sus sistemas de valores e intereses y la capacidad que tienen para convertir estos en polticas especficas. En situacin de competencia, las coaliciones de causa harn uso de una figura conocida como mediador de poltica policy brokers, que media y buscar soluciones entre las coaliciones de causa. En 4

este caso, la accin colectiva de cada coalicin podra modificarse por un mediador de conflicto. De lo anterior, se espera que las coaliciones sean ms estables frente a cambios polticos (mayoras en el Congreso, gobierno de turno). El apoyo se mantendr a la coalicin salvo en casos de cambios profundos resultado de modificaciones significativas en las condiciones socioeconmicas o polticas. Siguiendo la lgica de Kuhn, un cambio en el sistema de valores es asimilado a un cambio de paradigma e implica un cambio en la composicin y creencias de la coalicin de causa (que lleva a que algunos actores se retiren y otros entren a formar parte de la coalicin) Schlager en Policy Making and Collective Action: Defining Coalitions within the Advocacy Coalition Framework (1996), hace algunas sugerencias metodolgicas a la teora de la coalicin de causa de Sabatier y Jenkins-Smith. Para Schlager, esta propuesta no deja claro cmo los actores orientan los problemas de accin colectiva y establecen y mantienen relaciones relativamente estables alrededor de sus intereses, propsitos o metas. Es decir, es una propuesta que introduce la accin colectiva como herramienta metodolgica pero no la explica adecuadamente. Es un marco terico incompleto para analizar los temas de conducta de los actores, algo grave cuando tericamente se basa en el comportamiento de los actores y adems, no da las razones para que se establezca la cooperacin, simplemente da por hecho la accin colectiva. Schlager muestra como la accin de los individuos puede estar en tres niveles de accin: (1) operativo, relacionada con acciones directas del individuo en relacin con el medio fsico; (2) eleccin colectiva, nivel en el cual los individuos establecen las reglas que gobiernan su nivel operativo de accin y (3) eleccin constitucional, nivel al cual las reglas y procesos para una toma de decisin autoritativa y colectiva se establece (1996: 249). De lo anterior se concluye que la mayora de las veces los actores se comportan dentro de un conjunto de reglas. Los cambios en las polticas pblicas se dan dentro de un cuerpo de reglas existentes, es decir de restricciones institucionales. De ah que la cooperacin no se puede asumir sino que debe explicarse. La accin colectiva es considerada problemtica (Ostrom, citado en Schlager 1996: 249) La condicin mnima para la formacin de una coalicin es la creencia de que actuando colectivamente para cambiar una poltica pblica, esta llevar a todos a una posicin mejor, es decir se estara frente a una decisin afectada por el clculo racional, teniendo en cuenta los costos de la cooperacin y la prevaleca de normas de reciprocidad y confianza. La crtica que plantea Schlager a la Advocacy Coalition es que dan por supuesto la formacin de la coalicin y su cohesin a partir del cuerpo de creencias y valores; lo cual puede ser vago teniendo en cuenta que una coalicin implica la cooperacin de los actores motivados por razones internas y externas que involucran elementos adicionales a las creencias. Es decir, la coalicin en la poltica pblica es la accin de distintos actores que puede cambiar no slo por razones externas (como lo plantea el marco de coalicin de causa), sino por razones inherentes al grupo y a los intereses individuales. En Collaborative Institutions, Belief-system, and Perceived Policy Effectiveness Lubell, se pregunta por la manera como los actores perciben la eficiencia de las polticas pblicas, tema sensible no slo para legitimar las polticas pblicas sino como determinante de la cooperacin de los individuos. Lubell busca combinar los planteamientos de la teora de la eleccin racional con los de la coalicin de causa. En el primero, la eficiencia de una poltica pblica se define en funcin del clculo de costo/beneficio. En el segundo, la efectividad de la poltica se percibe cuando es o no consistente con la fundacin normativa del sistema de creencias del actor. De esta manera, Lubell define la percepcin de la eficiencia como una funcin de las

creencias de accin colectiva (collective-action beliefs), que incluyen la percepcin de los costos en situaciones crticas y los costos de transaccin asociados a la accin colectiva. Esta combinacin de teoras lleva al autor a determinar la eficiencia de las polticas en funcin de las instituciones (definen costos de transaccin y determinan credibilidad cuando son coherentes con el sistema de creencias). Es decir, la accin colectiva en el mbito de la poltica pblica no estara definida por la capacidad de accin de todos los individuos sino de aquellos que representan los intereses y el conjunto de valores y creencias de un grupo, introduciendo un elemento excluyente en la accin colectiva. De esta manera, se podra decir que la efectividad de una poltica pblica slo podra ser aceptada por los individuos pertenecientes a la coalicin de causa. Por su parte, Bandiera et al. en Cooperation in Collective Action (2005), buscan explicar las razones de la cooperacin entre individuos. Aceptan la importancia de las instituciones (comunicacin, capacidad de fiscalizar y sanciones monetarias), al igual que caractersticas del grupo como la homogeneidad y los vnculos tnicos, como determinantes de la cooperacin. Incluyen igualmente elementos como el tamao del grupo, la desigualdad y la distribucin de beneficios, la pertenencia a una clase social o grupo de inters que permite la accin cooperativa. Todos estos, elementos aceptados en la teora de la accin colectiva. El aporte de los autores es pensar el tipo de polticas que pueden resolver los problemas de accin colectiva, es decir, las polticas que propician la cooperacin. Subrayan que, dada la heterogeneidad social, las polticas pblicas difcilmente cambian las condiciones sociales que determinan la heterogeneidad del grupo. Entonces, ms que buscar polticas pblicas que generalicen la identidad del grupo para promover la cooperacin, se deben buscar polticas pblicas que afecten el vnculo de los individuos con las instituciones creadas para cooperar (vnculo cooperativo). De ah que el diseo de polticas encaminadas a la cooperacin debera centrarse en las diferencias y no necesariamente en los costos/beneficios. Es decir, al tener evidencia emprica de los buenos resultados al interior de grupos pequeos, las polticas deberan buscar organizar a la comunidad de subgrupos ms pequeos para propiciar la cooperacin. Desde una perspectiva poltica, Bueno de Mesquita, Morrow, Siverson y Smith (1999)- Policy Faiure and Political Survival: The Contribution of Political Institutionsplatean el xito de las polticas de un gobierno -polticas pblicas de Estado- en funcin del entorno institucional. Los autores sealan como el entorno institucional define el rgimen poltico y el sistema electoral que a su vez, determina la formacin de coaliciones ganadoras y su apoyo al gobernante. Bueno de Mesquita et al, sealan que las coaliciones ganadoras estn formadas por el grupo de electores cuyo apoyo es esencial para mantener al lder en su cargo. Los lderes buscan el apoyo de la coalicin ganadora a cambio de la distribucin de bienes ya sea a travs de polticas pblicas o de la asignacin de bienes privados a los miembros de dicha coalicin. Los autores parten del supuesto de que existe un apoyo mnimo a la provisin de bienes pblicos a travs de polticas pblicas pues, de alguna manera estas representan a cualquier sociedad organizada y, dentro de la sociedad, no persiste un estado completamente sin ley. En este contexto, el marco institucional juega un papel fundamental. Las coaliciones ganadoras definen sus intereses en funcin de los bienes que reciba a travs de una distribucin del ingreso o como beneficios privados al grupo. En la medida que el lder pueda actuar, a travs de sus polticas (econmicas, sociales, pblicas, etc.), y mantenga los incentivos a la coalicin ganadora, "sobrevivir". Esta visin deja claro no siempre las buenas decisiones de los gobernantes son xitos polticos. La capacidad de mantener la coalicin ganadora define dicho xito. De igual forma, esta coalicin se comporta siguiendo una lgica econmica asociada a los beneficios privados que obtiene a cambio de su apoyo. 6

Los autores, no descartan los obstculos que deben enfrentar los gobernantes, especialmente de parte de sus rivales. El juego, para estos dos actores, seguira asociado a la capacidad de cada bando (gobernante-rival), de ofrecer beneficios a la coalicin ganadora para mantener o cambiar el apoyo actual. En particular, mencionan que la capacidad de ofrecer es retrica asociada con credibilidad., teniendo en cuenta que no siempre lo que se ofrece es factible entregarlo una vez se est en el poder. Como elementos descriptivos, los autores sealan que, a medida que sea ms grande la coalicin ganadora en un pas, menor sern los recursos privados disponibles para "comprar" la lealtad poltica. A su vez, el valor de asignar recursos del gobierno a polticas pblicas no cambia con el tamao de la coalicin ganadora. A medida que crece la coalicin ganadora, es ms atractivo para los gobernantes de ampliar los recursos para polticas pblicas ms que para bienes privados. De ser muy grande el mandato institucional para una coalicin ganadora, no habr ningn incentivo para la provisin de bienes privados. (1999: 152). En trminos institucionales, los autores indican que, bajo democracias con sufragio electoral el riesgo de desertar frente a un reto es muy bajo, dado que la probabilidad de recibir bienes privados bajo un gobierno rival es alta. En sistemas polticos con pequeas coaliciones ganadoras es ms fcil mantener el apoyo al lder. En el caso de los sistemas "leninistas" se induce a una norma de lealtad muy fuerte a pesar de los fracasos o bajo desempeo de las polticas pblicas. Se facilita an ms mantenerse en el poder cuando el tamao del electorado es muy grande y el tamao de la coalicin ganadora pequeo, pues garantiza la capacidad de repartir bienes privados. En el caso de sistemas polticos con una coalicin ganadora pequea y un electorado pequeo -Monarquas, Juntas Militares-, hay facilidad para compensar a la coalicin ganadora cuando se presentan fallas en la poltica. Sin embargo, la lealtad no es tan fuerte como en los sistemas autoritarios (quiz la razn que no mencionan los autores es que no necesitan dicha lealtad para sobrevivir, es decir, institucionalmente es ms difcil la accin de los rivales). Por su parte, los sistemas mayoritarios inducen la "deslealtad" dado el fracaso de la poltica del gobernante. Bajo este sistema, la lealtad no es fcilmente comprable con bienes privados dado que deben repartirse entre ms. Es decir, la decisin de desertar o apoyar est en funcin de la eficiencia de las polticas pblicas. Este sistema es el que provee mayores incentivos para los lderes para maximizar las buenas polticas pblicas. Esta percepcin de la accin de las coaliciones en apoyo al gobierno y a las polticas lleva a la conclusin de que las normas de conducta que induce la democracia son radicalmente diferentes a las de los regimenes autoritarios. Bajo regimenes autoritarios, se induce a una norma de lealtad, en las democracias se induce a la deslealtad dada una falla en la poltica. En este sentido, las fallas en polticas pblicas tienen efecto ms fuerte sobre los lderes en democracias que en regimenes autoritarios. En Collective Action and the Evolution of Social Norms, Elinor Ostrom resalta que a pesar de los planteamientos de Olson y las escasas situaciones de cooperacin, la vida diaria de los individuos muestra la cooperacin y la participacin como algo comn para obtener beneficios sociales. A su vez, la participacin del gobierno en la provisin de bienes pblicos no es generalmente exitosa, de ah el inters de los individuos a cooperar a pesar de la dificultad de frenar el problema del gorrn. Ostrom analiza entonces los distintos tipos de individuos en funcin de la cooperacin y la reciprocidad para alcanzar los beneficios de la accin colectiva. Es decir, dado que existen distintos tipos de individuos, la preguntar sera cmo se establece y refuerza la cooperacin? Ostrom retoma las conclusiones de trabajos anteriores donde se seala el juego de cooperacin entre individuos en funcin de elementos como la reciprocidad y la comunicacin. En el caso de juegos iterados, la cooperacin puede 7

trascender cuando la confianza ha sido afianzada y, puede ocurrir inversin de recursos propios para castigar a los menos cooperativos. Para Ostrom, la decisin de cooperar o no, no slo responde a una lgica de individuos racionales. Esta mirada desconocera la existencia de normas sociales que, de alguna manera ofrecen elementos de confianza y credibilidad que permite la cooperacin. En este caso, el alcance de la cooperacin no estara dada por el clculo racional que haga el individuo sino por la credibilidad de la norma social (capacidad de hacerla cumplir o de desviarse de esta). El caso de los agentes no cooperativos, simplemente estara dada por que no valoran la norma social. La norma social cambia a lo largo del tiempo. El aprendizaje cultural lleva a asimilar las estrategias de los ganadores, cooperadores ms que de los egostas racionales. En este sentido, el cambio en las normas sociales llevara a reforzar la cooperacin como mecanismo viable y real para aumentar los beneficios de los actores. En este mbito de ideas, la accin colectiva es una opcin recurrente en toda sociedad que ha ido construyendo normas sociales de confianza, credibilidad y legitimidad. La accin colectiva es igualmente una accin para resolver problemas de asignacin de bienes pblicos y generar beneficios sociales. En particular, las polticas pblicas seran producto de las normas sociales y de su cambio siempre y cuando existan sanciones al incumplimiento de la norma y mecanismos para hacerlas legtimas y crebles a todos los participantes. Por ltimo y en la misma perspectiva, Burstein y Sausner (2005), The Incidente and Impact of Policy-Oriented Collective Action: Competing Views, sealan que la lgica de la accin colectiva ha sido recurrente en las discusiones acadmicas sobre el comportamiento de los individuos frente a situaciones en el mbito poltico. Sin embargo, subrayan que no hay, dentro de la teora, un estudio claro de la incidencia y del impacto de la accin colectiva. Para ellos, la teora ha tomado como un supuesto duro que la accin colectiva tiene impacto sobre las polticas pblicas, lo cual debe ser verificado. El trabajo de Burstein y Sausner hace un recorrido de la literatura acadmica norteamericana sobre accin colectiva, lo que los lleva a afirmar que, si bien el tema ha tomado mucha fuerza a partir de los aos 90 no hay indicios que permitan concluir el impacto de la accin colectiva en la formacin y cambio de poltica pblica. Al contrario, lo que muestran los autores es que, si bien las organizaciones, movimientos y actos colectivos se han multiplicado, no todos tienen efectos reales, tangibles y visibles sobre las polticas pblicas. Para los autores, la lgica de la accin colectiva debe revisarse nuevamente, no por el hecho de que ocurra en pocas ocasiones, como mencionaba Olson, sino por que no es visible que tenga un impacto real en el mundo de las decisiones polticas. Para Burstein y Saunser, es fundamental un anlisis fuerte de la opinin pblica y de los partidos polticos organizados para explicar, la formacin y cambio en polticas pblicas. A manera de Conclusin El tema del proceso de polticas pblicas en sensible, ms an en un mundo dinmico y cambiante. De una idea ya vieja de polticas pblicas definidas desde el Estado y capaz de moldear las acciones y decisiones de los individuos, la teora de polticas pblicas ha intentado incluir elementos ms fuertes que den cuenta de la construccin de accin a partir de la convergencia de intereses o de metas entre distintos actores. De otro lado, la teora de la accin colectiva plantea la manera como se comportan los individuos, no siempre guiados por una lgica de racionalidad individual. En algunos casos, el surgimiento de conductas cooperativas sorprende cuando estas son genuinas y no controladas por un tercero. La explicacin a la razn de la cooperacin puede encontrarse en un simple anlisis de costo/beneficio o en elementos ms complejos como los valores, 8

principios, percepciones del mundo y empatas que pueden generar los actores entre s, casi siempre honestamente. Estos dos elementos conducen a una interrogante en el proceso de polticas pblicas: existe interrelacin entre la poltica pblica y la accin colectiva? Los autores revisados muestran la clara relacin entre los dos conceptos. Si bien algunos siguen privilegiando la lgica de la accin colectiva determinada por los incentivos econmicos de cooperar, otros autores ven la capacidad que tienen elementos de cohesin, reciprocidad, creencias e identidades para concebir una cooperacin quiz ms estable y real que aquella resultado de un clculo econmico. Un punto grave es dar por hecho la accin colectiva. Autores como Schagler y Burstein y Sausner sealan cmo los trabajos que hablan de accin colectiva parten de un supuesto fuerte ms no explican cmo ocurre. Simplemente ocurre y tiene impacto, cosa que no es cierta en la realidad. El anlisis de la decisin de los actores para unirse y cooperar es an un mundo por descubrir. Han sido ms de 40 aos intentando entender si los intereses individuales son ms fuertes que el inters comn y qu interviene en esa decisin casi mstica de los individuos por cooperar, s un clculo racional o si los elementos de benevolencia, credibilidad y apoyo. El dilema contina. Claramente es una mezcla de los dos puntos de vista y ms. Cooperar para resolver problemas comunes a travs de polticas pblicas, es parte de un juego institucional, de normas sociales, de vnculos familiares, de identidad o de solidaridad. Igualmente juega un elemento de clculo hedonista, de bsqueda del mayor beneficio o de la mxima utilidad frente al hecho de actuar. Tambin sabemos que no es una situacin continua y constante la cooperacin parece ser otra pasin individual, que surge repentinamente y se agota por razones inexplicables innatas a la condicin humana. De ah que el vnculo entre accin colectiva y polticas pblicas, debera ser un estudio casustico, no un postulado. Depende de los individuos detrs de la accin, de sus intereses, de su entorno, de sus motivos y de cun lejos o cerca estn de alcanzar esa meta. De cualquier manera, es interesante introducir la lgica de la accin colectiva al anlisis de las polticas pblicas para entender la formacin de los intereses e incentivos de los actores, donde la institucionalidad, en un sentido amplio, sea tambin tenida en cuenta.

Referencia: http://www.urosario.edu.co/economia/documentos/pdf/dt20.pdf 9