Lecciones aprendidas para REDD+ desde los programas de pago por servicios ambientales e incentivos para la conservacin

Ejemplos de Costa Rica, Mxico y Ecuador

Lecciones aprendidas para REDD+ desde los programas de pago por servicios ambientales e incentivos para la conservacin en Costa Rica, Mxico y Ecuador Documento de poltica

Foto: Ranjith Ranjith/Banco Mundial

Contenido

Antecedentes...........................................................................................................................1 Breve sinopsis de los programas nacionales ................................................................1 Los PSA y los programas de incentivos para la conservacin como elementos constitutivos de REDD+ .............................................................2 1. Acuerdos de participacin .............................................................................................3 2. Objetivos de equidad o sociales ..............................................................................4 3. Trade-offs y sinergias entre beneficios mltiples de los ecosistemas ............7 4. Medicin, reporte y verificacin efectivos ............................................................ 10 5. Financiamiento sostenible y costos administrativos ......................................... 12 Trayectoria futura ................................................................................................................ 15 Conexiones entre los PSA y REDD+ .............................................................................. 16

iii

Lecciones aprendidas para REDD+ desde los programas de pago por servicios ambientales e incentivos para la conservacin en Costa Rica, Mxico y Ecuador Documento de poltica

Antecedentes
Este documento de poltica tiene su origen en los dilogos mantenidos por representantes de Costa Rica, Mxico y Ecuador y durante la XVI Conferencia de las Partes en la CMNUCC en Cancn en diciembre de 2010. Dichos dilogos estuvieron centrados en las lecciones aprendidas para REDD+ derivadas de los programas de pagos por servicios ambientales (PSA) y, en el caso concreto de Ecuador, con su programa de incentivos para la conservacin denominado Socio Bosque. Este documento de orientacin de poltica est basado en un documento ms amplio (Forest Trends 2011) que combina lecciones aprendidas por los pases a travs de sus experiencias con observaciones extradas de una amplia variedad de documentos.

De qu se trata?

Breve sinopsis de los programas nacionales

Costa Rica y Mxico han sido pioneros en la creacin de mecanismos de PSA. Costa Rica puso en marcha su programa de PSA en 1997, coordinado por el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) con fondos procedentes de un impuesto sobre los combustibles de origen fsil. En 2009 haba 671,000 hectreas cubiertas por el programa de PSA. Eso ayud a aumentar la cubierta forestal nacional, que pas de un 44% en 1998 a un 51% en 2005. La experiencia de Costa Rica tambin es notable por el establecimiento de un marco poltico, jurdico e institucional propicio para los PSA.

Mxico puso en marcha su programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos (PSAH) en 2003 con fondos asignados procedentes de los cobros por los derechos de agua. Los pagos del programa PSAH van destinados a ejidos y comunidades, as como a predios particulares, por mantener recursos forestales en zonas con un importante valor hidrolgico. En 2004 se aadi el Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de Sistemas Agroforestales (PSA-CABSA). En la actualidad estos programas, gestionados por la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR), han sido integrados en el programa de Pago por Servicios Ambientales del Bosque (PSAB). Actualmente el programa PSAB cubre 2,2 millones de hectreas de bosque. Ms recientemente, en 2008, Ecuador cre el programa Socio Bosque de incentivos para la conservacin. Adems, en junio de 2009 el Ministerio del Ambiente estableci el Captulo Pramo del programa Socio Bosque, el cual ha permitido la conservacin de unas 18,000 hectreas adicionales de este ecosistema andino de gran importancia para la proteccin y regulacin de recursos hdricos. En 2011 haba protegidas unas 868,000 hectreas de bosque nativo y otros ecosistemas prioritarios.

Los PSA y los programas de incentivos para la conservacin como elementos constitutivos de REDD+
La Reduccin de las Emisiones causadas por la Deforestacin y la Degradacin de los bosques, la conservacin de los inventarios del carbono forestal, el manejo sostenible de los bosques y el mejoramiento de los inventarios del carbono forestal (REDD+) tienen como fin crear incentivos para que los pases en desarrollo inviertan en la reduccin de gases de efecto invernadero basada en los bosques. Tres disposiciones comunes de los programas de PSA son particularmente relevantes para REDD+: los pagos dependen del desempeo (o al menos de la realizacin de actividades de conservacin), requieren marcos jurdicos y polticos consolidados, y necesitan una supervisin efectiva. Teniendo en cuenta las tres experiencias nacionales y la amplia documentacin sobre los PSA, Costa Rica, Mxico y Ecuador, con el apoyo de Forest Trends (2011), el Banco Mundial y varios expertos, han identificado lecciones clave para encauzar la transicin a REDD+. La tabla inferior enumera una serie de lecciones agrupadas en cinco reas principales.

Resumen de lecciones aprendidas para REDD+ derivadas de los programas de PSA o de incentivos para la conservacin
reas de aprendizaje 1. Acuerdos de participacin 2. Objetivos equitativos o sociales Ttulos de las lecciones Acuerdos de participacin en programas nacionales: retos y sinergias Progreso hacia un marco jurdico, poltico e institucional propicio Buena gobernanza e instituciones apropiadas a todos los niveles Adopcin de un enfoque basado en los derechos Superacin de obstculos para la participacin de los pobres Supervisin creble de los resultados e impactos sociales

3. Trade-offs y sinergias entre beneficios mltiples de los ecosistemas

Consideracin de mltiples beneficios a la hora de enfocar los pagos o incentivos Consideracin explcita de mltiples beneficios a la hora de evaluar resultados Evaluacin de sinergias y trade-offs con otros programas Diseo de pagos o incentivos que premien mltiples beneficios Indicadores y tecnologas de medicin: sinergias entre los PSA y REDD+ Medicin de la eficacia: cuantificacin y atribucin de los impactos de los programas Tratamiento de las fugas a travs del diseo y la supervisin MRV rentable y posibles trade-offs Inversiones de capital humano para un MRV efectivo Fuentes diversificadas de financiamiento y sostenibilidad financiera Participacin del sector privado en programas pblicos Flujos de financiamientocuestiones relativas al contexto Control de los costos administrativos

4. Medicin, reporte y verificacin efectivas

5. Financiamiento sostenible y costos administrativos

1. Acuerdos de participacin
Acuerdos de participacin en programas nacionales: retos y sinergias
La contratacin para incentivos de conservacin y PSA plantea cuestiones complejas tanto para los participantes como para los reguladores gubernamentales. Por ejemplo, el mbito del contrato debe ser cuidadosa y claramente delineado para evitar confusiones, prevenir el fraude y el abuso y crear marcos robustos para premiar las medidas de conservacin o los resultados. Un reto crucial es hacer que los documentos jurdicos complejos sean ms accesibles para los participantes menos instruidos. Las experiencias con los acuerdos de participacin en programas de incentivos para la conservacin en Costa Rica, Mxico y Ecuador resultan instructivas a la hora de preparar contratos genricos para REDD+.

rea de aprendizaje

Los contextos poltico e institucional para estos acuerdos son muy importantes. Es esencial que haya una buena coordinacin de los rganos reguladores pertinentes para controlar los costes administrativos de REDD+ y reforzar el xito. El acceso a apoyo tcnico y la formacin tambin son esenciales para aumentar el alcance y la eficacia de un programa. En cuanto a su contenido, los acuerdos de participacin en programas de PSA o de incentivos para la conservacin proporcionan un marco adecuado para acuerdos de participacin en REDD+: son acuerdos estndar y breves, y hacen referencia a directrices y aspectos de procedimiento ms detallados. No obstante hay diferencias cruciales con los acuerdos de reduccin o eliminacin de emisiones. Los acuerdos de participacin en REDD+ tendrn que recurrir a la experiencia obtenida con los acuerdos de compra de reducciones de las emisiones (ERPA por sus siglas en ingls) utilizados en mercados de carbono no relacionados con los programas de PSA.

rea de aprendizaje

2. Objetivos de equidad o sociales

Un problema central de los PSA y REDD+ es una posible contrabalance (trade-off) entre los objetivos sociales y los ambientales. En los programas nacionales hay pocas pruebas de un trade-off en el sentido de que los objetivos sociales estn perdiendo frente a los objetivos ambientales, pero s que hay pruebas de que estos ltimos se han visto afectados por fuertes objetivos sociales derivados de presiones sociales y polticas (p. ej. presiones para que los PSA ayuden a cumplir objetivos de desarrollo ms amplios del gobierno). El reto en el contexto de REDD+ es aumentar la adicionalidad del carbono sin sacrificar resultados sociales positivos; lo ideal es lograr resultados sociales y ambientales equilibrados, pero a lo largo de la historia han demostrado ser muy difciles de alcanzar.

Progreso hacia un marco jurdico, poltico e institucional propicio

Es crucial combinar los incentivos directos con el progreso hacia un marco jurdico, poltico e institucional propicio. Los derechos de propiedad y la tenencia de la tierra constituyen un rea clave: existen numerosas pruebas de que las comunidades protegen los bosques mejor que los gobiernos; de que una tenencia ms segura o ms clara de la tierra puede fomentar la conservacin, aunque por s sola no es una condicin suficiente cuando los

costes de oportunidad son altos; y de que la tenencia de la tierra es crucial para incentivar a los usuarios de los recursos. Los tres pases han progresado mucho en el establecimiento de un marco propicio, pero se enfrentan a ciertos retos: Costa Rica ha reconocido que los derechos sobre el carbono y otros servicios de los ecosistemas pertenecen a los propietarios de las tierras, y tiene un claro marco jurdico e institucional para los PSA en virtud de la Ley Forestal n. 7575, pero ni siquiera la mitad de los propietarios de los bosques tienen un ttulo claro de propiedad sobre su tierra. Otros componentes de REDD+ en Ecuador (aparte de Socio Bosque) son: la tenencia de la tierra y el otorgamiento de ttulos de propiedad, el establecimiento del marco jurdico, financiero e institucional, y la planificacin intersectorial, aunque actualmente los derechos de propiedad sobre el carbono no estn claros. En Mxico la tenencia de la tierra est clara, de manera que los ejidos y las comunidades poseen el 70% de la superficie forestal y prcticamente el resto son propiedades pequeas que pertenecen a una sola familia, pero hay algunos conflictos entre diferentes polticas intersectoriales: los programas de subsidios agrcolas fomentan los cultivos de alto valor y la produccin de cereales bsicos, como consecuencia de lo cual en algunas zonas se talan bosques.

Buena gobernanza e instituciones apropiadas a todos los niveles

Es esencial contar con una buena gobernanza e instituciones apropiadas a todos los niveles, para una gestin eficaz y equitativa de los programas, coherente con las disposiciones de gobernanza locales, costes ms bajos de las transacciones y la ejecucin y mecanismos de participacin en los beneficios, y porque afectan a los costes de oportunidad de la gestin forestal sostenible y la conservacin. Es posible identificar algunas oportunidades en las que todos se benefician, por ejemplo en Mxico la gobernanza comunitaria deficiente suele coincidir con graves amenazas de deforestacin. Adems, con unas instituciones comunitarias fuertes, como en el caso de Mxico, es ms fcil obtener resultados sociales y ambientales positivos. Los programas nacionales tambin revelan una buena capacidad de gestin adaptable, lo cual se refleja en las frecuentes reformas. Tienden a

atraer a terceras partes, por ejemplo asesores forestales (en Costa Rica) y organizaciones de la sociedad civil (en Mxico) para supervisar el cumplimiento de normas, aunque algunos observadores sealan que el desempeo de estas partes no est suficientemente supervisado. De cara a REDD+, el documento completo que prepara Forest Trends para los 3 pases, dispone una serie de principios consolidados para el diseo de instituciones que estn asociados al xito, promueven la obligacin de rendir cuentas a travs de reglas fciles de entender que cubren las sanciones, la gestin de conflictos y la resolucin judicial, y se pueden supervisar y hacer cumplir localmente.

Adopcin de un enfoque basado en los derechos

Un enfoque basado en los derechos est estrechamente relacionado con las salvaguardias sociales acordadas en Cancn y la legislacin internacional. Incluye los derechos de propiedad sobre la tierra y el carbono, as como un conjunto ms general de derechos del hombre asociados a los derechos de los pueblos de los bosques para tomar decisiones y vivir una vida pacfica y segura. El derecho al consentimiento libre, previo e informado (CLPI) est siendo incorporado a los procedimientos nacionales, pero parece que de momento apenas se aplica en los proyectos de estos pases. Se ha observado que un enfoque del REDD+ basado en los derechos debera incluir, entre otras cosas, la formacin de los funcionarios del servicio forestal de manera que sepan cules son sus responsabilidades en lo que se refiere a los derechos, una mayor transparencia de los datos y la toma de decisiones, y una reforma de las leyes, la normativa y los mecanismos administrativos y judiciales para reconocer y proteger los derechos de los pueblos de los bosques. A medida que el CLPI va cobrando fuerza, los pases puede promover buenas prcticas a travs de normas nacionales o normas para aplicar el principio del CLPI.

Superacin de obstculos para la participacin de los pobres

Una leccin aprendida con los programas de PSA y de otro tipo es que los altos costos de las transacciones, los requisitos para obtener ttulos de propiedad de la tierra y otras barreras, como el nivel educativo y la dificultad para comprender un programa pueden obstaculizar la participacin de los pobres. Los costos de transaccin estn relacionados con la complejidad de los procedimientos de ejecucin y la calidad de la difusin del programa entre los solicitantes ms pobres.

Los programas nacionales han respondido a estos retos, por ejemplo, simplificando los procedimientos de solicitud de participacin, reconociendo los derechos posesorios a falta de un ttulo oficial de propiedad de la tierra (Costa Rica) y haciendo alianzas con organizaciones de la sociedad civil y ONG para socializar y expandir el programa (Ecuador); en Mxico los costos de las transacciones son relativamente bajos gracias a que los contratos se hacen con autoridades comunitarias.

Monitoreo confiable de los resultados e impactos sociales

Una razn por la que resulta difcil encontrar pruebas que demuestren o contradigan las opiniones sobre los efectos sociales de los PSA es la escasez de datos fiables. O bien no se miden en absoluto los impactos sociales o bien los sistemas de supervisin utilizan mtodos que tienen en cuenta el factor de la atribucin o la causa y el efecto. Como consecuencia surgen opiniones controvertidas sobre los beneficios y trade-offs sociales, no se pueden aprender lecciones claras para disear proyectos y programas (mediante una evaluacin previa de los impactos sociales) y la gestin adaptable resulta ms difcil. Tanto estos como otros pases tienen poca experiencia en la supervisin de los impactos sociales. En el marco de REDD+ los pases se vern sometidos a una presin creciente para mostrar que los beneficios conjuntos para la sociedad y la biodiversidad que aporta el carbono son reales y adicionales, sobre todo si hay un precio ms alto para un mecanismo REDD+ equitativo. Por lo tanto es urgentemente necesario disponer de orientacin prctica para evaluar los impactos sociales de REDD+ de manera rentable. Esta necesidad est siendo cubierta a nivel de proyecto, pero el progreso a nivel nacional es algo ms lento. Sin embargo es un objetivo prioritario tanto del proceso de evaluacin ambiental y social estratgica (SESA por sus siglas en ingls) del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques del Banco Mundial como de la recientemente establecida Iniciativa de Aprendizaje sobre la Evaluacin Social de REDD+ (LISA-REDD por sus siglas en ingls).

3. Trade-offs y sinergias entre beneficios mltiples de los ecosistemas

Las estrechas interrelaciones entre la biodiversidad y los servicios ambientales ofrecen oportunidades para obtener beneficios mltiples (de los ecosistemas), pero tambin conllevan posibles trade-offs. Se han hecho

rea de aprendizaje

muy pocas evaluaciones de cmo el hecho de centrar los PSA en un servicio ambiental puede afectar a otros servicios ambientales. Dado el potencial de REDD+ para influir en la gestin de la tierra en grandes reas y de sacar provecho de un mayor financiamiento, la consideracin explcita de los trade-offs y las sinergias ambientales es crucial.

Consideracin de mltiples beneficios a la hora de enfocar los pagos e incentivos

La mayora de los programas de PSA apenas tienen en cuenta las consecuencias para el servicio ambiental al que estn enfocados, y mucho menos las consecuencias en lo que se refiere a mltiples beneficios. Los programas de REDD+ se enfrentarn a retos similares a la hora de tener en cuenta mltiples beneficios, debido a la elevada variabilidad inherente de la biodiversidad y los servicios ambientales, la falta de datos sobre las relaciones entre medidas concretas de gestin de la tierra y los tipos, cantidad y calidad de los servicios ambientales prestados, y la imprecisa definicin (y mtrica de medicin) de los servicios ambientales prestados. Para tener en cuenta las consecuencias para los servicios ambientales, la mayora de los programas de PSA utilizan aproximaciones o proxies sencillas (p. ej. cobertura forestal o no forestal). Aunque se puede decir que la conservacin de bosques aporta mltiples beneficios, convendr evaluar cmo las opciones de secuestro de carbono en el marco de REDD+ afectan a otros servicios. Hay tres formas principales en las que los programas de PSA pueden tener en cuenta trade-offs y sinergias entre mltiples beneficios a la hora de enfocar los pagos: Alinear el enfoque de los PSA con las prioridades nacionales o regionales de uso de la tierra o de conservacin; Evaluar el traslape espacial de mltiples beneficios a la hora de enfocar los pagos; Utilizar mltiples criterios para puntuar o clasificar los proyectos. Cada enfoque conlleva una serie de retos en cuanto los datos y los costos. Sin embargo, abordar explcitamente los trade-offs y las sinergias puede aumentar la eficacia ecolgica y la eficiencia econmica de los programas de PSA. Ecuador, Costa Rica y Guatemala han empezado a preparar informacin espacialmente explcita y mapas del traslape de zonas importantes para el carbono, la biodiversidad y servicios relacionados con el agua.

Este enfoque establece una base para evaluar cmo los PSA pueden mejorar (o restar valor a) la prestacin de mltiples servicios, o lograr otros objetivos de conservacin como por ejemplo expandir reas protegidas. Mxico y Costa Rica han pulido y adaptado sus criterios de seleccin y su clasificacin de proyectos basndose en la experiencia obtenida en fases anteriores de sus programas de PSA, y pueden centrarse en zonas en las que los beneficios mltiples y los riesgos de deforestacin son mayores. Los anlisis espaciales que estn surgiendo proporcionarn informacin valiosa para ayudar a los programas de REDD+ a apoyar otras prioridades de conservacin.

Evaluacin de sinergias y trade-offs

Los programas de PSA o de REDD+ pueden competir con otros objetivos y prioridades ambientales o verse perjudicados por ellos (p. ej. la expansin agrcola, los biocombustibles y las grandes carreteras). Solo comprendiendo los impactos positivos y negativos en otros servicios ser posible disear programas de REDD+ que integren mltiples objetivos de desarrollo y conservacin. Pocos programas de PSA tienen en cuenta explcitamente los trade-offs y sinergias con otros programas. Las estrategias de REDD+ deben evaluar y gestionar sinergias y trade-offs, y contar con la participacin de mltiples grupos interesados para alinear la poltica de REDD+ con otras polticas. Por ejemplo, las estrategias de REDD+ deberan apoyar programas que promocionen la produccin sostenible de cultivos de alto valor (p. ej. las mesas redondas para la sostenibilidad de la soja y el aceite de palma), y fortalecer la normativa para la evaluacin del impacto ambiental (EIA).

Diseo de pagos o incentivos que premien mltiples beneficios

En teora los programas de PSA que premian mltiples beneficios tienen varias ventajas sobre programas que premian un nico servicio. Una leccin aprendida con el programa PSAB de Mxico es que los programas que tienen xito estn vinculados a una clara percepcin de la relacin entre la conservacin de los bosques y los beneficios mltiples. Los pagos mltiples proporcionaran incentivos mejores para la conservacin, mientras que es posible que el pago por un nico servicio no cubra los costes de oportunidad. Los programas de PSA tienen una mayor probabilidad de xito si se combinan fondos procedentes de diversos servicios. Por ejemplo, en Bolivia un pago inicial por la conservacin de los bosques cubri los costes iniciales

del diseo y ejecucin del programa de pagos por servicios de una cuenca, con financiamiento a largo plazo procedente de los usuarios del agua. Pero los retos que conllevan los pagos por mltiples servicios de los ecosistemas (adicionalidad, mtrica, contabilidad y relaciones entre las actividades de gestin y la prestacin de servicios) aumentarn considerablemente los costes de las transacciones. A pesar de estos retos, los programas de PSA han explorado diversas formas de premiar beneficios mltiples: pagos por diferentes servicios a lo largo del tiempo en Bolivia, pagos de varios tipos basados en la importancia de las zonas para determinados servicios en Mxico y Costa Rica, y pagos vinculados a un sistema de puntos en el proyecto Silvopastoril. La supervisin de los datos de este ltimo sugiere que ha generado mayores beneficios ambientales y una mayor adicionalidad que otros programas de PSA de la regin. Los pagos que premian mltiples servicios tambin pueden ayudar a garantizar que REDD+ centrado en el carbono no lleva a sacrificar otros servicios vitales de los ecosistemas, como puedan ser la biodiversidad y el agua.

rea de aprendizaje

4. Medicin, reporte y verificacin efectivos

Para beneficiarse del financiamiento de REDD+ basado en resultados los pases deben utilizar sistemas de medicin, reporte y verificacin (MRV) que sean slidos. Los esfuerzos de creacin y puesta en prctica de estos sistemas pueden beneficiarse de las experiencias de los programas de incentivos para la conservacin, que llevan aos desarrollando y poniendo a prueba sistemas de MRV. Los nuevos sistemas de MRV y los datos recopilados para REDD+ pueden fortalecer a su vez estos programas, y podran incluso permitir que se beneficiaran del financiamiento para REDD+

Indicadores y tecnologas de medicin: sinergias entre los PSA y REDD+

Los programas emergentes de REDD+ pueden beneficiarse de los sistemas de supervisin de los programas de incentivos para la conservacin. Los datos y sistemas existentes para supervisar la cobertura forestal (el indicador de supervisin dominante) pueden ser aprovechados para los datos sobre REDD+ si los mtodos, protocolos y definiciones son coherentes. Es ms, los programas de REDD+ pueden explorar sinergias con las visitas de campo que se estn realizando como parte de los programas nacionales de supervisin de los cambios

10

en el uso de la tierra que son ms difciles de rastrear que la deforestacin, pero son verdaderas oportunidades para REDD+, a saber, la degradacin de los bosques, la mejora de la gestin forestal y la mejora de las reservas de carbono. Por otro lado, la supervisin de REDD+ puede ayudar a programas de incentivos para la conservacin identificando situaciones graves de deforestacin en las propiedades de los incentivos, o resaltando zonas en las que est aumentando la deforestacin y que necesitan ms apoyo o una aplicacin ms rigurosa de las leyes y normas. Sin embargo hay diferencias entre los requisitos generales de REDD+ (p. ej. actividades, usos de la tierra y tipos de vegetacin especficos) que impiden que haya sinergias directas entre los sistemas de MRV y los programas de incentivos.

Medicin de la eficacia: cuantificacin y atribucin de los impactos de los programas

La atribucin de niveles precisos de conservacin (o reducciones de las emisiones) a un programa concreto de incentivos (o de REDD+) conlleva una dificultad inherente, ya que requiere que uno describa de manera creble un escenario contrafactual y an es ms difcil cuando los participantes del programa tienen diferentes caractersticas socioeconmicas y biofsicas. Si bien la evaluacin de la eficacia de los programas debe ser cuidadosamente diseada, no tiene por qu ser excesivamente cara. Si se disea una investigacin atribuyendo impactos desde el principio, en lugar de a posteriori, y basndola en hiptesis de contraste o de referencia que sean slidas es mucho ms probable que genere datos precisos y fiables.

Tratamiento de las fugas a travs del diseo y la supervisin

Aunque los programas nacionales de REDD+ procuran contabilizar la fuga a travs de sistemas nacionales de supervisin y contabilidad, resulta muy difcil impedir el desplazamiento de actividades o las fugas de mercado. Mientras los mecanismos de incentivos para la conservacin sean utilizados como instrumentos para REDD+, ser necesario tomar medidas especficas para la mitigacin de las fugas, por ejemplo exigir la inscripcin de todos los bosques de una propiedad para evitar un desplazamiento de actividades dentro de esa propiedad, un sistema equilibrado de sanciones para la deforestacin en paralelo con pagos que sirvan de incentivo, y el cuidadoso diseo de la intensificacin agrcola o ganadera en tierras que no sean forestales junto con incentivos para la conservacin de los bosques.

11

MRV rentable y posibles trade-offs

Los programas de REDD+ que estn surgiendo deben ser conscientes de los costos asociados al MRV, incluidos los costes de adquisicin de datos detectados remotamente, el procesamiento y anlisis de los datos, la comprobacin de los mismos sobre el terreno, la asignacin de densidades de carbono mediante visitas de campo y los costes administrativos. Es posible que el sistema de MRV tambin requiera datos sobre la poblacin y socioeconmicos con el fin de construir una base de referencia precisa, y la recopilacin de estos datos puede resultar compleja y costosa. En general, cuanto ms precisos tienen que ser los datos ms alto es su costo. Un costo razonable de la supervisin para REDD+ es un 10% del costo total, aunque los programas nacionales de incentivos han gastado alrededor de un 15% en la supervisin.

Inversiones de capital humano para un MRV efectivo

Mxico, Costa Rica y Ecuador estn sacando provecho del financiamiento destinado a la preparacin para REDD+ con el fin de invertir en capacidad humana e institucional para crear en el momento oportuno un sistema de MRV preciso y rentable. Las experiencias de estos pases sugieren que un enfoque rentable consiste en contratar a terceras partes para que lleven a cabo la mayor parte de la supervisin, especialmente las visitas de campo. Tambin podra ser rentable contar con la participacin de los miembros de la comunidad y ONG para que contribuyan a la supervisin del cumplimiento de las leyes y normas y hagan un seguimiento de los indicadores que al personal del programa le resulte difcil supervisar. Eso ayudara a que la comunidad se sintiera responsable de la MRV y aumentara el capital social.

rea de aprendizaje

5. Financiamiento sostenible y costos administrativos

Un reto clave para los programas de PSA y de REDD+ es la sostenibilidad financiera, es decir, la creacin de una va de financiamiento que sea estable a largo plazo para lograr los resultados esperados. El xito financiero de los PSA y REDD+ depende de una integracin a varios niveles: integracin de diferentes fuentes de financiamiento pblico y privado, integracin de escalas regionales y duracin de los fondos, e integracin de los procesos

12

administrativos para el desembolso de fondos, los procesos de MRV y los procesos de registro. Disear programas de PSA y de REDD+ de manera que complementen programas de certificacin, requisitos de cumplimiento de leyes y normas, programas de financiamiento del Estado y programas de financiamiento de proyectos agrcolas facilitar la inscripcin, maximizar la inversin conjunta y amortizar los costes de las transacciones y la administracin de unos y otros programas.

Fuentes diversificadas de financiamiento y sostenibilidad financiera

Para asegurar cambios sostenibles en el uso de la tierra, un programa de PSA depende de la prestacin predecible de incentivos financieros a lo largo del tiempo. Los programas de PSA y de REDD+ requieren una estructura de incentivos que proporcione fondos iniciales para que empiecen a seguirse las mejores prcticas lo antes posible, junto con pagos coherentes para hacer frente al riesgo financiero del propietario de la tierra. Adems de equilibrar las soluciones a corto y largo plazo para los pagos, combinar diferentes fuentes y tipos de fondos puede aumentar la seguridad financiera de los programas de PSA y de REDD+. Tras reconocer estos retos algunos pases han incluido mecanismos como los fondos patrimoniales que facilitan mltiples inversiones a largo plazo. Estos mecanismos han contribuido a la sostenibilidad financiera, ya que se efectan pagos con los intereses del capital. Los defensores de los enfoques nacionales de REDD+ ven ventajas en los mecanismos de financiamiento que pueden aprovechar ingresos nacionales, pblicos, de donantes y del mercado que pueden ayudar a cubrir el dficit de financiamiento en las fases iniciales de desarrollo de programas y proyectos.

Participacin del sector privado en programas pblicos

Si bien el financiamiento pblico ha sido prominente en los tres programas, es posible que a largo plazo sea limitado. Para asegurar un cambio sostenible en el uso de la tierra, la mejor forma de estructurar el financiamiento pblico de las actividades de conservacin es aprovechar la inversin privada. Para eso se pueden utilizar instrumentos como garantas del prstamo, pagos fijos garantizados, incentivos fiscales y otros mecanismos que ya se estn utilizando con xito para estimular la inversin en el sector de las energas renovables. Utilizar el financiamiento pblico para establecer marcos ins-

13

titucionales que reduzcan el riesgo del sector privado e integren REDD+ en una visin ms amplia del desarrollo es un objetivo importante de los programas de preparacin. En lugar de excluir el financiamiento del sector privado imponiendo una normativa excesiva a los servicios que prestan los ecosistemas, los fondos pblicos podran ser utilizados para mitigar riesgos concretos a los que se enfrente el sector privado. Las instituciones publicoprivadas ofrecen una estrategia con un gran potencial para sacar provecho del financiamiento privado en iniciativas nacionales de conservacin.

Flujos de financiamientocuestiones relativas al contexto

Los incentivos dirigidos a cubrir dficits de financiamiento pueden ayudar a que los programas de PSA sean eficientes y catalizadores. Al vincular los PSA a los programas existentes de conservacin o de uso de la tierra, como los de financiamiento mediante microcrditos para los agricultores y los propietarios de bosques, los PSA dejan de ser la nica forma de financiar un cambio en el uso de la tierra, y se puede mejorar la sostenibilidad financiera de la actividad de conservacin. En los tres programas nacionales de incentivos se paga a los propietarios de las tierras para que no las deforesten. Este enfoque preventivo implica que los pagos tienen que continuar indefinidamente, lo cual es improbable. En REDD+ ser importante pasar de la prevencin a modelos alternativos de uso sostenible de la tierra. Hasta la fecha ningn programa nacional de incentivos ha experimentado lo suficiente con el financiamiento de usos alternativos de la tierra aparte de la conservacin de los bosques.

Control de los costes administrativos

Centrar los programas en objetivos ambientales resulta costoso en lo que se refiere al MRV y los costos de transaccin, por ejemplo los asociados a pagos diferenciados en funcin de los costos de oportunidad. Controlar los costos administrativos ser un gran desafo para REDD+ nacional, por ejemplo a la hora de aplicar eficazmente salvaguardias para las actividades de REDD+. La cuestin de cmo incorporar a los diversos grupos interesados que van a afectar a REDD+ y verse afectados y la cuestin de asegurar una distribucin equitativa de los beneficios entre todos los custodios de los bosques tambin son grandes desafos. Las experiencias nacionales indican que es posible controlar los costos utilizando tcnicos locales, la tecnologa apropiada y una elevada integracin administrativa.

14

Trayectoria futura
Este examen muestra que los programas nacionales de PSA y de incentivos para la conservacin son mecanismos verstiles que pueden evolucionar hasta convertirse en diferentes formas de incentivos positivos, y proporcionar una enorme experiencia positiva para encauzar el desarrollo de REDD+. Como se puede ver en el recuadro 1, el desarrollo de un programa de PSA consolidado proporciona un valioso puente hacia REDD+. Desde que comenz el proceso de preparacin para REDD+, 54 pases han mostrado inters en elaborar estrategias de REDD+ con el fin de estar preparados para el perodo post-Kioto, y al menos la mitad de esos pases1,2 tiene un plan de preparacin aprobado o pendiente de aprobacin. La mayora de esos planes mencionan el uso de incentivos positivos para alcanzar los objetivos de REDD+, y el principal impulsor de estas estrategias son los PSA. Es ms, muchos pases han demostrado un gran inters en los programas nacionales, y varios han visitado Costa Rica, Mxico y Ecuador con el fin de establecer lneas de colaboracin para actuar lo antes posible. Se ha observado un inters especial en aspectos como la gobernanza local, los inventarios forestales y los sistemas de supervisin. Una forma sencilla de garantizar que los planes de REDD+ tienen en cuenta las valiosas lecciones aprendidas con las experiencias nacionales es que los pases interesados colaboren con los que ya tienen experiencia. Por tanto, Costa Rica, Mxico y Ecuador podran actuar como entrenadores con el apoyo de donantes para evitar que tales intercambios sur-sur se conviertan en una carga financiera.

Conclusiones

1 Noviembre de 2011 Este documento de orientacin poltica ha sido preparado por Costa Rica, Mxico y Ecuador con el apoyo de Forest Trends y el Banco Mundial, a partir del documento anteriormente mencionado y el taller de debate sobre las lecciones aprendidas para la REDD+ con programas de PSA y de incentivos para la conservacin en dichos pases. 2 Asociacin REDD+, FCPF y ONU-REDD

15

Conexiones entre los PSA y REDD+

Logros
Sistemas de PSA o de incentivos para la conservacin Proporcionan incentivos para que los propietarios o los poseedores legales de los bosques detengan o mitiguen su deforestacin y/o degradacin. Permiten el establecimiento de sistemas de supervisin, mejoran de las estructuras de gobernanza y fomentan la participacin social. Contribuyen a reducciones de las emisiones que pueden ser aceptables como medidas inmediatas en el marco de REDD+. Revitalizan la economa rural creando puestos de trabajo mediante el fomento de la gestin integrada de los recursos forestales. Contribuyen a resolver el problema de la pobreza, ya que evitan la migracin a las ciudades, cosa que la gestin forestal, las polticas de conservacin y los programas rurales no han conseguido mitigar en la mayora de los pases. Formalizan los derechos a la propiedad revisando tanto el otorgamiento de ttulos de propiedad de la tierra como la definicin de los lmites de las propiedades. Mejoran la concienciacin sobre la conservacin y su contribucin a la mitigacin del cambio climtico. Identifican ecosistemas vulnerables con riesgos de deforestacin y priorizan medidas de conservacin.

PROPORCIONAN HERRAMIENTAS PARA SOLUCIONAR:

Obstculos

Obstculos en el proceso de REDD+ El hecho de que los gobiernos no reconozcan los derechos a la tierra de las comunidades forestales. Sin embargo los conocimientos y prcticas tradicionales de estas comunidades, entre las que se incluyen los pueblos indgenas, han hecho posible la gestin sostenible y la conservacin de zonas de bosque natural durante miles de aos. Estas comunidades tienen derecho a ocupar sus tierras ancestrales y a acceder libremente a los recursos que hay en ellas. La falta de conocimiento y de capacidades y una comunicacin ineficaz. Los subsidios pueden plantear problemas, por ejemplo, de adicionalidad, fuga e incentivos adversos, todos los cuales implican que es necesaria una gobernanza firme. Trade-offs de los objetivos mltiples (cobeneficios): la equidad y el alivio de la pobreza como requisitos fundamentales frente a la opcin de no priorizar tales cobeneficios a expensas de un almacenamiento adecuado del carbono.

16

Lecciones aprendidas para REDD+ desde los programas de pago por servicios ambientales e incentivos para la conservacin
Ejemplos de Costa Rica, Mxico y Ecuador