Exclusión del dictamen fiscal

en el contencioso administrativo:
nuevos retos del Ministerio Público
OPINIÓN
José Benjamín COTRINA VARGAS*

E l 14 de febrero del año en curso se publicó en el

diario oficial El Peruano la Ley N° 30914, denomi-
nada “Ley que modifica la Ley N° 27584, que regula
acto o resolución administrativa (artículo 544), es
en el año 2007 que la Defensoría del Pueblo, en su
Informe Defensorial N° 121, empieza a cuestionar el
el proceso contencioso administrativo, respecto a dictamen fiscal en lo referente a su utilidad y su inci-
la intervención del Ministerio Público y a la vía pro- dencia en la demora del proceso.
cedimental”, excluyendo de
Dicho cuestionamiento si bien
esa manera la participación
no implicó la exclusión del
del Ministerio Público como
Ministerio Público, sí motivó
dictaminador. La Ley Nº 30914 supone la una posterior modificatoria del
Como se sabe, de acuerdo a
exclusión del dictamen fis- ar tículo 14 al establecerse,
los artículos 14 (derogado) cal del proceso contencio- mediante Decreto Legislativo
y 25 (modificado) de la Ley so administrativo, ello no N° 1067, un plazo de quince
N° 275841, la intervención del significa anular la presen- días hábiles para la emisión del
Ministerio Público en el conten- cia del Ministerio Público en dictamen, bajo responsabilidad
cioso administrativo consistía este tipo de procesos, pues- funcional, por lo que se pensó
en emitir dictamen antes de la to que el artículo 123, que no que con ello se superarían las
expedición de la sentencia, lo ha sido derogado, mantiene observaciones referidas a la
cual se entendía tanto en pri- la legitimidad o legitima- demora procesal que, aparen-
mera instancia, como en ins- ción (extraordinaria por cier- temente, implicaba la interven-
tancia de apelación y, también, to) para actuar como parte, ción fiscal.
en sede de casación. cuando la actuación admi- Sin embargo, quedaba aún la
Dicha función la ejercían, de nistrativa vulnere o amena- duda respecto a la utilidad del
acuerdo a los artículos 84, 85, ce intereses difusos. dictamen, puesto que se con-
86, 89 y 96 de la Ley Orgánica sideraba que el mismo no era
del Ministerio Público, las Fis- vinculante para el juez, era
calías Provinciales, Superiores y Suprema en lo Civil, meramente ilustrativo y que, por tanto, carecía de
así como las Fiscalías Contencioso Administrativas importancia para el proceso, argumento que en todo
donde existían, o las Fiscalías Mixtas en los lugares caso no resultaba claro si aún existen normas como
donde no existía la especialidad. el artículo 510 del Código Procesal Civil que establece
presunciones de dolo o culpa en la responsabilidad
Cabe mencionar que si bien en un inicio no se cues- civil de los jueces cuando resuelven en discrepancia
tionó esta intervención del Ministerio Público, puesto con la opinión del Ministerio Público en supuestos
que se admitía desde el Código Procesal Civil de concretos o el artículo 142 del TUO de la Ley Orgá-
1993, que regulaba el proceso de impugnación de nica del Poder Judicial que exige –al juez– consignar

* Abogado por la Universidad Nacional de Trujillo. Fiscal provincial en lo civil de Trujillo. Exjuez especia-
lizado en lo civil. Docente de Derecho Procesal Civil en la Universidad Privada del Norte.
1 Los artículos referidos corresponden a los artículos 16 y 28, respectivamente, del TUO de la Ley que re-
gula el proceso contencioso administrativo, aprobado por Decreto Supremo N° 013-2008-JUS.

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 la fundamentación pertinente cuando no resuelve de
conformidad con el dictamen fiscal2.
Tampoco queda claro si la exclusión del dictamen
fiscal del contencioso administrativo aliviará la carga
procesal de los jueces, pues se trata de la misma
carga aunque ahora sin el análisis jurídico previo
del fiscal, en todo caso el tiempo lo evaluará. Sin
embargo, lo real es que el Ministerio Público no dic-
taminará más en estos procesos, dejando así una
carga que mantenía casi copada su labor en esta
especialidad y que no le permitía ejercer a cabali-
dad otras funciones, no menos importantes, que le
asigna también la ley.
Otras funciones
Si bien la ley in comento supone la exclusión del dic-
tamen fiscal del proceso contencioso administra-
tivo, ello no significa anular la presencia del Minis-
terio Público en este tipo de procesos, puesto que el
artículo 123, que no ha sido derogado, mantiene la
legitimidad o legitimación (extraordinaria por cierto)
para actuar como parte, cuando la actuación admi-
nistrativa vulnere o amenace intereses difusos.
Este tipo de legitimación a favor del Ministerio
Público se encuentra, además, prevista en el artículo
82 del Código Procesal Civil4 que regula el patro-
cinio de intereses difusos y que lo define como
aquellos cuya titularidad corresponde a un conjunto
indeterminado de personas, respecto de bienes de
inestimable valor patrimonial, tales como el medio
ambiente o el patrimonio cultural o histórico o del
consumidor. De igual manera, el artículo 113 del
mismo Código5 le asigna la atribución para actuar
como parte y como tercero con interés.
Otras áreas en las cuales se encuentra también
legitimado para actuar el Ministerio Público en la
defensa de intereses difusos es en materia consti-
tucional conforme al artículo 40 del Código Proce-
sal Constitucional6, en materia laboral conforme al
artículo 9 de la Nueva Ley Procesal del Trabajo7 y en
materia administrativa conforme al artículo 119 del
TUO de la Ley N° 27444, Ley del Proceso Adminis-
trativo General8.
Sin embargo, la actuación del Ministerio Público en el
ámbito “no penal” no se limita a la defensa de intereses
difusos, sino que su competencia se extiende también

2 Al respecto, puede verse un estudio más detallado en el artículo de nuestra autoría “La función dictami-
nadora del Ministerio Público en el proceso civil”, publicado en la revista Actualidad Jurídica N° 273
(Cotrina, 2016, pp. 65-81).
3 Artículo 14, según el TUO de la Ley Nº 27584, Decreto Supremo N° 013-2008-JUS
“Artículo 14.- Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses difusos
Cuando la actuación impugnable de la administración pública vulnere o amenace un interés difuso, ten-
drán legitimidad para iniciar el proceso contencioso administrativo: 1. El Ministerio Público, que en estos
casos actúa como parte”.
4 “Artículo 82.- Patrocinio de intereses difusos
Pueden promover o intervenir en este proceso, el Ministerio Público (...) y las asociaciones o instituciones
sin fines de lucro que según la Ley y criterio del Juez, este último por resolución debidamente motivada,
estén legitimadas para ello”.
5 “Artículo 113.- Atribuciones
El Ministerio Público ejerce las siguientes atribuciones: 1. Como parte; 2. Como tercero con interés, cuan-
do la ley dispone que se le cite”.
6 “Artículo 40.- Representación Procesal
Asimismo, puede interponer demanda de amparo cualquier persona cuando se trate de amenaza o viola-
ción del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos que gocen de reconocimiento constitucional,
así como las entidades sin fines de lucro cuyo objeto sea la defensa de los referidos derechos”.
7 “Artículo 9.- Legitimación especial
9.1 Las pretensiones derivadas de la afectación al derecho a la no discriminación en el acceso al empleo o
del quebrantamiento de las prohibiciones de trabajo forzoso e infantil pueden ser formuladas por los afec-
tados directos (...) o el Ministerio Público”.
8 “Artículo 119.- Solicitud en interés general de la colectividad
119.1 Las personas naturales o jurídicas pueden presentar petición o contradecir actos ante la autoridad ad-
ministrativa competente, aduciendo el interés difuso de la sociedad”.

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 a otros asuntos de interés público como los previstos De igual manera se mantiene su participación en los
en el Código Civil para solicitar la declaración judicial denominados procesos no contenciosos (artículo 759)
de ausencia de una persona (artículo 49) o de muerte como en casos de cambio de nombre, sucesión intes-
presunta (artículo 63), pedir la disolución de las aso- tada y declaración de muerte presunta.
ciaciones cuyos fines o actividades sean contrarios al
Nuevos retos
orden público o a las buenas costumbres (artículo 96),
ejercer control y vigilancia de los aportes de comités A partir de lo señalado, puede considerarse que el
inscritos o no inscritos, así como pedir su disolución retiro del dictamen en el contencioso administrativo
(artículos 120 y 133) o demandar la nulidad de los debería significar para el Ministerio Público libe-
actos jurídicos (artículo 220), entre otras pretensio- rarse de una carga, no menos importante, que abre
nes previstas en esta ley. la oportunidad de asumir nue-
vos retos, con base en funcio-
De igual manera, al encontrarse
El retiro del dictamen en el nes ya previstas en la ley, que
legitimado para actuar como
le permitirían de esa manera
parte en el contencioso admi- contencioso administrativo de- fortalecer su imagen con una
nistrativo, el Ministerio Público bería significar para el Minis- presencia más activa en favor
podrá intervenir como litiscon- terio Público liberarse de una de la sociedad.
sorte en procesos ya inicia- carga, no menos importan-
dos por otros demandantes, te, que abre la oportunidad En efecto, es conocido por
cuando en las pretensiones todos que la principal labor
de asumir nuevos retos, con
planteadas se encuentren invo- del Ministerio Público se con-
base en funciones ya previs- centra en la persecución del
lucrados intereses difusos. Es
más, esta intervención, que
tas en la ley, que le permiti- delito y consiguiente ejerci-
antes de su derogatoria no pro- rían de esa manera fortalecer cio de la acción penal, afron-
cedía por cuanto el Ministerio su imagen con una presencia tando una sobrecarga de casos
Público emitía dictamen, ten- más activa en favor de la so- por la diversidad de denuncias
dría una mayor eficacia en la ciedad. e investigaciones que asumen
función de defensa de la legali- los fiscales penales en cumpli-
dad y de los intereses públicos miento de su función, pero que
tutelados por la ley, por cuanto, a diferencia del dic- gran cantidad de dicha carga resulta archivada por
tamen, en la condición de litisconsorte podrá actuar falta de relevancia penal o no cumplir los presupues-
activamente alegando y ofreciendo medios probato- tos de tipicidad penal, por lo que la respuesta en estos
rios, incluso impugnando las decisiones judiciales. casos no sería la que espera la población, generando
desconcierto e incomodidad.
Cabe mencionar que según el artículo 159, incisos
1 y 3, de la Constitución corresponde al Ministerio Sin embargo, muchos de los casos no atendidos por
Público “promover de oficio, o a petición de parte, la vía penal bien podrían merecer un tratamiento en
la acción judicial en defensa de la legalidad y de los vías diferentes a través de las acciones de intereses
intereses públicos tutelados por el derecho” y “repre- difusos e intereses públicos, ya sea en materia civil,
sentar en los procesos judiciales a la sociedad”; asi- constitucional, contencioso administrativo o laboral,
mismo, el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio complementando de esa manera y de forma integral
Público le señala, entre otras funciones, la defensa de las atribuciones asignadas por la Constitución. Con
la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses ello se podría abordar un conflicto jurídico desde
públicos, la representación de la sociedad en juicio, diversas especialidades, no solo desde la penal,
para los efectos de defender a la familia, a los meno- cerrando así el círculo de actuación fiscal para una
res e incapaces y el interés social; de tal manera que efectiva solución del problema.
es amplio el campo de acción del Ministerio Público
Piénsese, por ejemplo, en la inacción de un munici-
en el ámbito no penal.
pio para cumplir con el recojo de la basura de la ciu-
No está demás recordar, finalmente, que el Ministerio dad, generando una afectación del ambiente urbano y
Público continúa dictaminando en otros procesos de poniendo en peligro la salud de la población; en el mal
naturaleza civil, según las normas del Código Procesal funcionamiento de un hospital o clínica por incumpli-
Civil, como en los casos de responsabilidad civil de los miento de normas básicas por parte de sus funcio-
jueces (artículo 512), prescripción adquisitiva, título narios o servidores, entre otros casos, que si bien
supletorio y rectificación de áreas o linderos cuando el pueden ser denunciados en la vía penal, bien podrían
demandado es indeterminado, su domicilio es desco- obtener una solución efectiva en el ámbito civil, admi-
nocido o haya sido declarado rebelde (artículo 507). nistrativo o constitucional.

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