Reese Grandesproyectosurbanos 2023

Lincoln Institute of Land Policy
Grandes proyectos urbanos: conceptos y lecciones de política en América Latina

Author(s): Eduardo Reese, Camila Maleronka and María Cristina Rojas
Lincoln Institute of Land Policy (2023)
Stable URL: https://www.jstor.org/stable/resrep55449
Accessed: 07-04-2024 15:41 +00:00
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Grandes proyectos urbanos: conceptos y
lecciones de política en América Latina
Working Paper WP23ER1
Eduardo Reese
Universidad Nacional de General Sarmiento
Camila Maleronka
Consultora Independiente
María Cristina Rojas

Consultora Independiente
December 2023
The findings and conclusions of this Working Paper reflect the views of the author(s) and have not been
subject to a detailed review by the staff of the Lincoln Institute of Land Policy. Contact the Lincoln Institute
with questions or requests for permission to reprint this paper. help@lincolninst.edu
© 2023 Lincoln Institute of Land Policy
Resumen
El debate internacional muestra una fuerte heterogeneidad y ambigüedad a la hora de definir qué
se entiende por Grandes Proyectos Urbanos (GPU). Las diversas explicaciones y delimitaciones
conceptuales encuentran su sentido en las diferentes tradiciones y culturas urbanísticas. Por un
lado, la crítica académica ha identificado su incidencia en la construcción de un paisaje urbano
de fragmentación profunda y visible, en la línea de lo que diversos autores denominan “ciudad
multifragmentada”, y de su relación con las políticas que dieron un rol más relevante al mercado
en las decisiones de construcción de la ciudad. Por otro lado, los gestores públicos defienden los
GPU como solución para los problemas urbanos, muy particularmente desde la década de 1980 y
en el contexto de la crisis del planeamiento normativo tradicional.
El presente reporte aborda el tema de GPU desde una perspectiva latinoamericana y recoge las
experiencias en la región. Desde allí asume una definición amplia de los GPU como aquellas
intervenciones físicas localizadas en sectores singulares de la ciudad que tienen la capacidad de
promover transformaciones socioespaciales de escala urbana, generar cambios ambientales y
funcionales y modificar la estructura de los precios del suelo en su entorno inmediato y mediato.
Las alteraciones que los GPU producen en los valores del suelo se convierten, a su vez, en una
coyuntura relevante para internalizar las externalidades generadas por la intervención misma y
transformar el mapa de valores de la ciudad.
Comprender la relación entre los GPU y los mercados de suelo es clave para entender tanto la
articulación entre el proyecto y la estrategia general de ciudad, como las posibilidades de
autofinanciación de los proyectos a través de instrumentos de recuperación de plusvalías.
Latinoamérica cuenta con un gran número de GPU y algunos de ellos, de acuerdo con los
recursos y capacidades locales, han adoptado diferentes formas y mecanismos de recuperación
de plusvalías y generado variados y profundos procesos de transformación urbanística, lo cual ha
tenido una alta relevancia y visibilidad política.
La experiencia internacional muestra que cuanto más elitista es un GPU, mayor es su

rentabilidad. Esto, en nuestra región, pone en el centro de las preocupaciones, las posibilidades
concretas de implementar proyectos urbanos basados en una perspectiva de “desarrollo urbano
sostenible en pro de la inclusión social y la erradicación de la pobreza”1 Si bien todavía no hay
suficientes evidencias documentadas que prueben que es posible conciliar la rentabilidad y la
inclusión en los GPU, la evolución de los últimos 15 años en América Latina muestra indicios
positivos. La región tiene experiencias de GPU que lograron generar mayor acceso al suelo y a la
vivienda para los más pobres, así como financiar infraestructuras para la integración
socioespacial y generar recursos para ser redistribuidos en zonas con menores oportunidades de
cambio.
1
Políticas que se refieren a la necesidad de un crecimiento económico con mayor equidad en la distribución de los
beneficios, lo anterior bajo la premisa de que la inequidad inhibe el crecimiento. Los conceptos de derecho a la ciudad,
ciudad inclusiva, justicia social, ciudad justa, conducen al mismo punto: crecimiento con equidad e inclusión, un
modelo donde cualquiera, independientemente de la condición económica, de sexo, de edad, de raza o de religión,
puede permitirse participar productiva y positivamente en las oportunidades que la ciudad tiene para ofrecer (Naciones
Unidas, 2016).
i
Los GPU podrían ser entonces vehículos de equidad social, de redistribución de las rentas
generadas por las decisiones públicas y de financiación urbana. Así mismo, los GPU son
instrumentos que permiten dar respuestas particulares de diseño a las comunidades y al lugar
donde se insertan, para lo cual se requiere innovar en la definición de normas específicas e
incorporar marcos jurídicos y espacios de participación institucional complejos. Las decisiones
de política pública que guían la implementación de los proyectos son, desde esta perspectiva,
fundamentales.
El presente reporte incluye casos latinoamericanos de GPU con base en la experiencia empírica
que se recoge de autores, debates y aportes acumulados durante los Cursos de Desarrollo
Profesional sobre Gestión del Suelo en Grandes Proyectos Urbanos del Lincoln Institute of Land
Policy con centenares de profesionales de diversas disciplinas y de numerosos países de América
Latina. Los casos documentados son heterogéneos en sus objetivos y formas de gestión y van
desde proyectos exclusivos de infraestructura, hasta complejos proyectos de conservación de
centros históricos, renovación urbana, estructuración de periferias y mejoramiento de
asentamientos precario que involucran procesos sociales y físico ambientales. Estos casos han
sido clasificados en tipologías que pretenden identificar unas problemáticas particulares, y su
forma de abordaje por las políticas públicas. Las experiencias y mecanismos implementados en
las ciudades muestran un rico abanico de ejemplos que se complementan con los instrumentos
para poner en marcha los GPU, acorde con los marcos jurídicos y urbanísticos particulares de los
diferentes países y ciudades.
Lo anterior busca brindar a los gestores de políticas urbanas, referencias básicas para la
concepción y diseño de GPU en sus propios contextos, haciendo énfasis en que los GPU no
tienen por qué tener efectos indeseables sobre las ciudades, al poder estar respaldados por
decisiones políticas que busquen la integración física y socioeconómica, así como el uso de
instrumentos de gestión y financiación. Con este fin, se exponen los avances producidos en los
últimos años en el conocimiento y en la reflexión crítica de un tema recurrente y estratégico en la
agenda del desarrollo urbano en América Latina como son las características e impactos de los
llamados Grandes Proyectos Urbanos y, particularmente la gestión del suelo en este tipo de
intervenciones.
ii
Acerca de los autores
Eduardo Mario Reese es arquitecto especializado en planificación urbana y regional. Ha sido

responsable técnico de planes, proyectos y estudios en diversas provincias y ciudades argentinas
y de América Latina. Es colaborador de la Asociación Civil Madre Tierra y del Colectivo de
Hábitat de la Provincia de Buenos Aires. También es docente de la licenciatura en Urbanismo y
director de la Carrera de Arquitectura del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de
General Sarmiento y de distintas maestrías, y docente de diferentes seminarios del Instituto
Lincoln de Políticas de Suelo.
Camila Maleronka es arquitecta y consultora independiente con experiencia en urbanismo,

vivienda e instrumentos de financiamiento urbano. Ha colaborado con el Instituto Lincoln desde
2010. Ha trabajado como consultora en los sectores público y privado en Brasil. También presta
servicios de consultoría para el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial en
temas relacionados con urbanismo y vivienda. Posee un doctorado en urbanismo, una maestría
en vivienda social y completó su proyecto de posdoctorado en 2023 sobre gestión del suelo.
María Cristina Rojas Eberhard es arquitecta con especialización en economía para no

economistas y maestría en planificación y desarrollo urbano. Fue becaria de Japan International
Cooperation Agency (JICA) en cursos sobre reajuste de tierras, tema que ha venido trabajando en
Colombia otras ciudades latinoamericanas. Es consultora independiente para varias instituciones
públicas de Colombia y Latinoamérica en instrumentos de gestión del suelo, financiamiento del
desarrollo y planeación urbana.
In Memoriam
Mario Lungo Uclés.
Urbanista, sociólogo, investigador, político, funcionario público, docente y dirigente social

salvadoreño. Fue un referente de los estudios urbanos y principal impulsor de la reflexión,
análisis y enseñanza de los proyectos urbanos latinoamericanos en el Instituto Lincoln de
Políticas de Suelo. Más allá de estos atributos, fue un ejemplar activista y militante, y un amigo
querido. Por todo eso, lo recordamos en este trabajo y siempre.
iii
Contenido
Introducción ...................................................................................................................................1
¿Qué es un Gran Proyecto Urbano? Definiciones y controversias............................................2
La evolución de la práctica y de la noción de Gran Proyecto Urbano en el mundo ............2
La evolución de la práctica de GPU y aproximaciones a una definición para América
Latina ...................................................................................................................................4
Características de los GPU.................................................................................................10
GPU y mercados de suelo: relaciones, certezas e incertidumbres ...........................................13
Efecto de los GPU sobre los precios del suelo ..................................................................13
Los GPU latinoamericanos, ¿pueden ser un instrumento de inclusión social,
redistribución de las rentas y financiación urbana? ...........................................................20
Instrumentos de gestión y financiación de GPU .......................................................................23
Aspectos generales de gestión de GPU ..............................................................................23
Flexibilidad, excepcionalidad y participación ciudadana en el diseño de GPU ................25
La complejidad institucional y política de la gestión de los GPU .....................................28
Instrumentos de financiamiento y movilización de plusvalías ..........................................29
Tipos de intervención de los GPU...............................................................................................35
Soporte / consolidación urbana (infraestructuras, parques, equipamientos, servicios
públicos).............................................................................................................................35
Conservación y puesta en valor de áreas centrales. ...........................................................36
Renovación o reconversión de sectores urbanos deteriorados o abandonados. .................37
Desarrollo de vacíos urbanos o expansión urbana /estructuración de periferias. ..............39
Conclusiones y recomendaciones ................................................................................................40
Aspectos generales .............................................................................................................40
Localización y características ............................................................................................41
GPU, mercados de suelo y movilización de plusvalías .....................................................42
Gestión y política de los GPU ............................................................................................43
Los retos y desafíos de los GPU en AL .............................................................................44
Referencias....................................................................................................................................45
Lista de recuadros
Atributos que incrementan los precios del suelo ...........................................................................15

Externalidades ................................................................................................................................16
¿Qué son cargas y beneficios? .......................................................................................................16
Recuperación de plusvalías en GPU ..............................................................................................17
La recuperación de plusvalías a través de contraprestaciones en los GPU argentinos ..................19
Oportunidades perdidas .................................................................................................................22
Planes Parciales y Operaciones Urbanas .......................................................................................24
Operación Urbana Consorciada Faria Lima ..................................................................................30
Plan Parcial La Felicidad. ..............................................................................................................32
iv
Lista de figuras
Efectos de la implementación de un GPU sobre los precios del suelo ..........................................13

Efectos del GPU .............................................................................................................................14
Esquema de decisiones de la planeación urbana............................................................................26
Modificaciones y tensiones que generan los GPU .........................................................................27
v
Grandes proyectos urbanos: conceptos y lecciones de política en América Latina
Introducción
En las últimas décadas, los GPU han estado en el centro de la preocupación de analistas,
investigadores, entidades gubernamentales, organismos multilaterales de crédito y
dirigentes que forman parte de la discusión política y social en diversos países y ciudades
de América Latina. Los debates se han visto polarizados gracias a las controversias
derivadas de su implementación, así como al predominio de una literatura técnica centrada
en la problemática y en la perspectiva de los países desarrollados, apartada de un enfoque
regional de las formas de intervención en la ciudad.
En el contexto latinoamericano, la implementación de los GPU requiere la toma de

decisiones alrededor de las siguientes tres cuestiones fundamentales: a) la definición del
proyecto físico y de sus relaciones funcionales y, por lo tanto, de su grado de integración a
la ciudad; b) el análisis y resolución de los impactos sociales, económicos, ambientales y
urbanísticos asociados al proyecto; y, c) la movilización y distribución de las plusvalías del
suelo producidas por la propia intervención. Dependiendo de cada proyecto y de cada
situación en particular, estos tres planos se convierten siempre en campos de disputa entre
el capital privado inmobiliario, el poder público y las demandas de la sociedad civil. La
forma en la cual se dirimen estas disputas es un factor clave de política pública, en la
medida en que inciden estructuralmente en los niveles de inclusión social, de sostenibilidad
ambiental y de gobernabilidad de la ciudad.
El documento inicia con una breve revisión sobre el debate internacional en la planeación
urbana, los desarrollos conceptuales sobre los Grandes Proyectos Urbanos y la evolución de
su implementación principalmente durante el siglo pasado. En este mismo capítulo, se
identifica la capacidad de los GPU para generar trasformaciones urbanísticas y la
oportunidad que supone su implementación. Esta sección finaliza con la identificación de
las principales características de los GPU.
El segundo capítulo explica la relación de los GPU con los mercados de suelo y cómo la
“internalización de externalidades” producida por estos proyectos neutraliza o disminuye el
efecto de las expectativas sobre los precios del suelo. También llama la atención sobre los
efectos de los GPU en el conjunto de la ciudad, por la modificación del gradiente de precios
de suelo y la posibilidad de redistribución de las rentas del suelo.
El tercer capítulo presenta la evolución de los GPU en América Latina y muestra el giro
que algunos de estos proyectos han realizado hacia procesos que mayor integración con el
territorio y la sociedad y buscan dar solución a algunos de los grandes desafíos de la región.
Estos GPU dan muestra de su capacidad de aportar a la equidad social, a la redistribución
de las rentas generadas por las decisiones públicas y a la financiación urbana, exigiendo
marcos innovadores para la participación de los actores involucrados.
En el cuarto capítulo se identifican los instrumentos de gestión y financiación como medios

que se traslapan, complementan, y a su vez complejizan el diseño e implementación de los
Página 1
GPU. Es así como se presenta la discusión sobre las tensiones que han generado un gran
número de GPU en relación con la norma general, las demandas locales, la conciliación
entre agentes involucrados y los procesos de participación, lo cual lleva al cuestionamiento
del GPU sobre el ordenamiento jerárquico del plan, la complejidad institucional y política
de la gestión de estos proyectos, y los instrumentos para movilizar los incrementos de los
valores del suelo a favor de la ciudadanía en general.
En el quinto capítulo se describen los tipos o clases de GPU, que se definen según sus
objetivos principales y que pueden encontrarse en diferentes ciudades de América Latina
con formas de gestión, financiación e implementación propias del sitio. En este sentido, se
seleccionan casos para ejemplificar las decisiones de política pública y para explicar los
diferentes mecanismos de planeación y de recuperación de plusvalías implementados en
contextos específicos, que se han convertido en referentes de nuevas prácticas urbanas.
Por último, se plantean unas conclusiones sobre el estado de los GPU en América Latina y
recomendaciones para el análisis de los casos acá presentados, brindando fundamentos
básicos para que los gestores de políticas diseñen su propio método con base en una serie
de principios y teniendo en cuenta las condiciones propias de cada contexto. Aun cuando en
el documento se hacen consideraciones de método y de práctica con referencia a diferentes
GPU, estos no pueden ser asumidos como modelos a imitar sin considerar las demandas y
particularidades locales.
El presente trabajo es el resultado de una investigación fundada en la práctica profesional

(experiencia empírica) y en la reflexión (debate crítico) de los autores. Al mismo tiempo
recoge los debates y aportes generados durante los cursos de Desarrollo Profesional sobre
Gestión del Suelo en Grandes Proyectos Urbanos del Lincoln Institute of Land Policy que,
en los últimos 10 años, contaron con centenares de profesionales de diversas disciplinas y
de todos los países de América Latina.
¿Qué es un Gran Proyecto Urbano? Definiciones y controversias
La evolución de la práctica y de la noción de Gran Proyecto Urbano en el mundo
Los GPU no son un tema nuevo para la práctica urbana. Desde que el urbanismo occidental
hacia mediados del siglo XIX comenzó a construir un efectivo cuerpo de ideas
sistematizadas y un cierto rigor metodológico, intervenir sobre sectores parciales del tejido
urbano y suburbano ha sido un recurso vastamente utilizado para promover diferentes
impactos socio territoriales de diversas escalas. Pueden señalarse en este sentido, los
conocidos proyectos de ensanche y de remodelación urbana llevados a cabo con grandes
controversias y debates públicos en las ciudades europeas en la segunda mitad del Siglo
XIX, como las intervenciones de Haussmann en París (1852) y el Ensanche de Cerdá en
Barcelona (1860).
En las primeras décadas del siglo XX, las intervenciones de escala intermedia se adecuaron
a las nuevas ideas de la planificación urbana en el contexto del surgimiento del Movimiento
Moderno. Según Solá Morales (1987), el proyecto urbano contemporáneo tiene sus
2
orígenes en la experiencia proyectual de las propuestas de arquitectura moderna anteriores a
1930, principalmente en los desarrollos de vivienda en los municipios socialistas
holandeses y en los de nuevos usos colectivos de los países centroeuropeos o en
Escandinavia. Posteriormente, el proyecto urbano fue perdiendo relevancia como
instrumento de gestión del territorio frente a la planificación regulatoria modernista, que se
centró en la pretensión de alcanzar una comprensión y una capacidad de ordenación
normativa totalizadora del territorio.
Hacia mediados de los años 60 emergieron diferentes corrientes críticas al paradigma

modernista que produjeron su progresivo abandono en favor de nuevas formas de actuación
sobre la ciudad. Una década después, la revalorización del proyecto en la práctica
urbanística (entendido como oposición a la planificación normativa moderna) se asoció con
el proceso de reformas estructurales neoliberales que promovían la apertura de las
economías, la integración a los mercados globales y la reestructuración productiva. A su
vez, la crisis fiscal del sector público en aquella época abrió la posibilidad de un
estrechamiento de los vínculos entre el mercado y la gestión de la ciudad. Así, las políticas
territoriales tuvieron importantes modificaciones: la gestión urbana adquirió una
orientación de sesgo empresarial y el plan (instrumento basado en procedimientos
racionales que debía permitir lograr la ciudad ideal con espacios perfectamente controlados
y ordenados) perdió su tradicional relación de precedencia frente el proyecto, que a menudo
se autonomizó de las políticas generales y asumió al mercado como socio clave para su
viabilidad.
En este marco, los GPU reaparecieron con gran protagonismo en Europa y Norteamérica en
el último tercio del siglo XX, como un elemento recurrente de las estrategias de
revitalización urbana promovidas por numerosas ciudades que buscaban instalarse en el
nuevo mapa de la competencia urbana global. Algunos de los ejemplos más conocidos de
este modelo de intervención fueron el del Distrito de La Defense y la prolongación del eje
Louvre –Tullerías – Campos Elíseos en París (cuya idea original surgió hacia inicios de
1960), los Docklands en Londres, las áreas de nueva centralidad en la Barcelona olímpica y
la renovación de Bilbao. Para los mismos años, en las ciudades norteamericanas se
encuentran ejemplos como el de la regeneración del puerto interior de Baltimore en las
décadas de 1970 y 1980, el proyecto de Battery Park City en Nueva York (que contó con un
plan maestro en 1979) y el Waterfront de Boston en la década de 1990.
Las estrategias utilizadas por los gobiernos locales y regionales tuvieron como objetivo
central atraer inversiones privadas que permitieran adaptar los centros urbanos a las nuevas
demandas surgidas de la reestructuración económica mundial y de superar lo que se
entendía como la “inoperancia” de los planes urbanísticos2. De tal manera, el debate
disciplinar se centró en la crítica al urbanismo funcionalista y emergieron a la discusión
pública, las antiguas tensiones entre plan y proyecto y entre norma reglamentaria y
flexibilización de la gestión3.
2
Esta crítica podría sintetizarse en el conocido y falso debate dicotómico entre planificación urbana tecnocrática
y producción de la ciudad real.
3
Un caso diferente y paradigmático es el del Plan de Madrid de 1985 (Recuperar Madrid) que ensaya un
repertorio que combina estrategias totalizadoras de transformación territorial con 50 grandes y medianas
intervenciones en sectores singulares y considerados estratégicos.
3
Los teóricos del urbanismo contemporáneo reconocen los GPU como un tema importante
pero no coinciden en una definición única. Por ejemplo, para Ascher (2001, p. 81,
traducción de los autores) se trata de “una herramienta cuya elaboración, expresión,
desarrollo y ejecución muestra las posibilidades y limitaciones que imponen la sociedad,
los actores enfrentados, los lugares, las circunstancias y los acontecimientos. El proyecto es
al mismo tiempo analizador y herramienta de negociación”.
Portas (2003) destaca la relación biunívoca y no jerárquica entre plan y proyecto.

Asimismo, defiende la idea de planes menos deterministas y más abiertos en los que, antes
de establecer lo que se puede o no hacer, definan la forma con que se deben hacer y los
criterios para la toma de decisiones, especialmente para la participación de agentes externos
al gobierno.
También desde una perspectiva europea, Busquets (s.f) añade que el urbanismo
contemporáneo debería ser un mecanismo de articulación de acciones y/o proyectos que
tengan capacidad ejecutiva para que, en su conjunto, sean capaces de promover procesos de
transformación en la ciudad o en un gran sector de ella. También advierte que un plan no se
limita a la aplicación de la ley de uso y ocupación del suelo e involucra aspectos
disciplinarios específicos incluidos en el diseño de un proyecto de ciudad. Desde esta
mirada la normativa urbanística, entendida como un fin en sí mismo, constituye un peligro
que debe ser evitado: las restricciones y procedimientos legales son contenidos necesarios
pero insuficientes de la planificación. Busquets (s.f) también añade que los proyectos
urbanos deben ofrecer la oportunidad de reducir los problemas de segregación entre las
diferentes partes enfatizando una idea más de contrapeso que de equilibrio.
El breve resumen anterior muestra que, partiendo de premisas diferentes, las diversas
definiciones ponen el acento en comprender al GPU contemporáneo como un proceso en el
que la determinación de los medios y la articulación entre los agentes involucrados en la
puesta en marcha del proyecto, han pasado a tener un rol relevante para conseguir los
resultados que se pretenden alcanzar. En igual sentido perdió total vigencia la visión
dicotómica entre plan y proyecto: no se trata de optar por el GPU y olvidar el planeamiento
integral de la ciudad, sino de articularlos y ponerlos a dialogar. Desde esta perspectiva,
asume una gran importancia la necesidad de comprender los impactos y posibilidades de la
gestión del suelo en el diseño e implementación de los GPU.
La evolución de la práctica de GPU y aproximaciones a una definición para América

Latina
La ejecución de grandes intervenciones de escala urbana en América Latina no es nueva

(Lungo, 2002; Lungo, 2004; Garay, 2004; Lungo & Smolka, 2007; Abramo & Rodríguez,
s.f). Desde finales del siglo XIX y principios del siglo XX, en casi todas las grandes
ciudades latinoamericanas se desarrollaron operaciones urbanas de gran alcance
gestionadas a través de programas público - privados con la participación de actores tanto
nacionales como internacionales.
Puede decirse que el primer grupo de GPU latinoamericanos lo conforman los proyectos de
inspiración “haussmaniana” principalmente los de apertura de grandes vías. En Buenos
4
Aires puede citarse la construcción de la Avenida de Mayo (cuyo proyecto se inicia en
1882) que produjo grandes controversias públicas y un complejo litigio judicial. En ellas
estuvieron en discusión dos temas fundamentales para el urbanismo: los límites a la
capacidad expropiatoria del Estado y el reparto de las valorizaciones generadas por la
ejecución del proyecto. La sentencia de la Suprema Corte de Justicia a favor de los
propietarios privados del suelo sentó larga jurisprudencia y condicionó el ejercicio de las
políticas urbanas futuras en Argentina. En igual sentido puede inscribirse la apertura de las
diagonales en el área central y también algunos proyectos de grandes equipamientos de la
misma época como el antiguo Puerto Madero o la urbanización de la Costanera Sur (hacia
1925). Mientras tanto en Río de Janeiro se destaca la “Reforma Pereira Passos” (1903-
1906) que consistió en la prolongación vial y sustitución de casas sencillas por
construcciones en altura de estilo europeo en el centro de la ciudad.
Imagen 1: Vista de Avenida de Mayo (circa 1917)
Fuente: Archivo General de la Nación
Un segundo grupo de GPU puede ser identificado durante la implementación del modelo
desarrollista, entre los años 1940 y 1970. En Argentina se pueden señalar proyectos como
los del área sur, Ciudad Universitaria, Catalinas Norte o la construcción del megaproyecto
de Ezeiza (6.400 has). Este último se inicia en 1945 a partir de la decisión de construir un
aeropuerto nacional e internacional en Buenos Aires e incluyó balnearios populares,
colonias de vacaciones, grandes áreas forestales, nuevas vías de comunicación, conjuntos
de vivienda (denominado Ciudad Evita) y equipamientos de educación y salud (Ballent,
1999).
5
Imagen 2: Vista aérea del aeropuerto de Ezeiza en 1949 (izquierda), y vista aérea
actual de Ciudad Evita en 1947 (derecha).
Fuente: Archivo General de la Nación Fuente: Eduardo Reese
En Río de Janeiro se identifican dos proyectos: el “Aterro do Flamengo” (1961 – 1965) y la

expansión del área de Barra da Tijuca (a fines de los años 1960). El primero consistió en el
relleno de la playa de Flamengo para la construcción de un gran parque público y una vía
expresa, mientras que el segundo, diseñado por Lucio Costa, fue pensado inicialmente
como un distrito de negocios y luego se convirtió en lugar para la expansión inmobiliaria de
emprendimientos de lujo.
Imagen 3: Aterro do Flamengo
Fuente: Sonia Rabello
6
En el caso de Bogotá se destacan diferentes proyectos: la construcción de la Avenida de las
Américas (1944) que unía el centro de la ciudad con el aeropuerto y con los municipios
cercanos; el Centro Administrativo Nacional (1954) que nace como idea en el marco del
Plan Piloto que Le Corbusier propusiera para la capital colombiana y cuyo fin era agrupar
en un solo lugar a las oficinas de las entidades de gobierno erradicándolas del centro
histórico; y grandes operaciones como el Centro Urbano Antonio Nariño (1952) o Ciudad
Kennedy (1961)4 que pretendían enfrentar los problemas de vivienda a través de proyectos
de alta densificación.
Imagen 4: Centro Urbano Antonio Nariño
Fuente: John Cuesta
Imagen 5: Centro Administrativo Nacional (1954)
Fuente: John Cuesta
4
Este último fue construido con cargo a créditos de la Alianza para el Progreso, programa impulsado por el
presidente de Estados Unidos John F. Kennedy.
7
La característica común a todos ellos es el papel relevante que le correspondió al poder
público, propio de esos años, la elaboración de la política y del proyecto, la gestión de la
ejecución y la financiación de las obras.
Un tercer grupo de proyectos son los implementados a partir del último tercio del siglo XX.
Estos forman parte de un momento histórico en el que confluyen dos procesos: a) la crisis
de los paradigmas del urbanismo moderno normativo y omnicomprensivo; y, b) la ola de
políticas neoliberales que supusieron un rol relevante del mercado en las decisiones de
construcción de la ciudad. A partir de ambos clivajes se produce una fuerte crítica a la
operatividad del plan como herramienta de gestión de la ciudad y se privilegia la opción por
las intervenciones puntuales y locales. El cambio fue simultáneo con la aparición de nuevos
actores con gran capacidad de actuación, devenidos de la concentración del capital en
grupos globalizados dispuestos a operar selectivamente en áreas de oportunidad de las
ciudades5.
En ese marco, una gran parte de los GPU latinoamericanos se justificó y legitimó como un
medio necesario para atraer inversiones y/o consumidores de alto estándar y asegurar o
reforzar las ventajas competitivas dinámicas de la ciudad, en un contexto de “economías
abiertas”. De tal forma, los GPU se convirtieron en muchas ocasiones en uno de los
bastiones de las operaciones de marketing urbano, cuyo objetivo era “vender” la ciudad al
exterior mediante arquitecturas emblemáticas y diseños espectaculares de figuras de
renombre internacional. Este enfoque y concepción subrayan los efectos negativos del
urbanismo liderado por los GPU, sobre la segregación social y espacial en las ciudades, la
“elitización” de áreas renovadas, la apropiación diferencial de los recursos públicos, la
gestión especulativa del suelo y la apropiación privada de las plusvalías generadas por estas
intervenciones. Así, uno de los efectos más cuestionados es su contribución directa al
crecimiento de las desigualdades socioespaciales de los centros urbanos latinoamericanos.
En el contexto de estas políticas se puede identificar una gran cantidad de emprendimientos

como Porto Maravilha en Rio de Janeiro; Puerto Madero en Buenos Aires; y, Santa Fe en
México, algunas operaciones urbanas desarrolladas en San Paulo o las sucesivas
intervenciones de urbanización de la franja costera en Ciudad de Panamá (desde Punta
Paitilla y Punta Pacífica hasta Costa del Este). En igual sentido puede incluirse la operación
urbana de Ciudad Cayalá en la capital de Guatemala.
Al mismo tiempo, en la región se desarrollaron otros proyectos que implicaron una mayor
voluntad de redistribución de las rentas inmobiliarias (como Puerto Norte en Rosario –
Argentina o La Felicidad en Colombia), fuerte acento, no exclusivo, en la mejora de la
calidad ambiental (Juan Bobo en Medellín y Cerrillos en Santiago de Chile) e
intervenciones dirigidas a la protección patrimonial que incluyeron acciones de empleo y
vivienda para sectores populares en áreas centrales (como la recuperación del centro de
Montevideo y el de Quito).
5
Las áreas de oportunidad son entendidas como aquellos sectores urbanos que, por localización, características
socio ambientales y tamaño, permiten desarrollar un GPU con fuertes impactos de transformación y por lo tanto
generan muy importantes cambios en los precios de los bienes raíces.
8
También vale mencionar que en los últimos 30 años han surgido en América Latina
intervenciones llamadas de mejoramiento barrial o proyectos urbanos integrales, que han
buscado impactar áreas con grandes necesidades físico-espaciales y socioeconómicas de las
ciudades. En este grupo se encuentran los Proyectos Urbanos Integrales (PUI) de Medellín,
el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) de Argentina, y el Programa Favela
Barrio en Río de Janeiro.
El análisis de los GPU requiere de una mirada crítica integral desde su complejidad. Por
ejemplo, proyectos que han reducido niveles de fragmentación urbana y segregación social
bajo objetivos de diversificar y activar la economía y el empleo local, al mismo tiempo que
han hecho avances relevantes en gestión del suelo, autofinanciación y en la transformación
de la ciudad6. Así mismo, proyectos que buscan impactar áreas con grandes necesidades
físico-espaciales y socioeconómicas, también pueden generar efectos excluyentes si no se
implementan estrategias para prevenir o mitigar las valorizaciones generadas por las
intervenciones.
Similar al debate internacional, la noción de GPU en América Latina enfrenta dificultades

para la construcción de una definición consensuada, debido al vasto campo que abarcan las
intervenciones en las ciudades, que se sitúan en el amplio espectro que va de la obra
arquitectónica hasta el plan general de la ciudad.
Entre los autores latinoamericanos, destacamos a Lungo (2007, p. 294), quien señala que
los GPU,
“[…] plantean nuevas inquietudes, hacen más manifiestas las contradicciones

inherentes y emplazan a los responsables del análisis del suelo urbano y la
formulación de políticas. Son de particular importancia las nuevas formas de gestión,
regulación, financiamiento y tributación que se requieren para la ejecución de estos
proyectos, o que son resultado de ellos, y en general las consecuencias para el
funcionamiento de los mercados de suelo”.
En este trabajo se entiende a los GPU como aquellas intervenciones localizadas en sectores
singulares de la ciudad que tienen la capacidad de promover transformaciones
socioespaciales de escala urbana y que, por ello, modifican la estructura de los precios del
suelo de su entorno inmediato y mediato.
Desde esta perspectiva, los GPU son intervenciones físicas, delimitadas en un sector de la
ciudad, que por la combinación de un conjunto de factores (por ejemplo, la localización, la
dimensión, la mixtura y la densidad de los usos involucrados) son capaces de promover
cambios estructurales y encadenados (de tipo funcional y socioespacial) que operan más
allá del entorno inmediato del proyecto, y que requieren ser interpretados desde un abordaje
relacional. De tal manera, la definición del proyecto urbano considera que:
6
Un ejemplo relevante de este tipo de intervención es el del reordenamiento urbano del ex Batallón 121 asociado
a la intervención en el barrio Cordón Ayacucho en la ciudad de Rosario (Argentina).
9
• La importancia de un GPU no está dada por sus dimensiones físicas (entendido
como un proyecto “grande” que excede la superficie cubierta promedio de las
edificaciones de una ciudad) sino por la escala de los efectos que produce;
• Para ello, el desarrollo y gestión de los GPU requieren de un conjunto de
mecanismos y reglamentaciones particulares, que pone de relieve el vínculo entre la
política pública, los actores del mercado y las demandas sociales;
• Queda en evidencia entonces, una relación entre las acciones urbanísticas y sus
efectos sobre los mercados del suelo.
La intervención puntual en un territorio delimitado se justifica en aquellas áreas en las

cuales las normas generales de parcelación, uso y ocupación del suelo (zonificación) no son
suficientes para que se transformen en el sentido indicado por el plan general de la ciudad.
Esto puede ocurrir ya sea en las regiones que están experimentando un proceso de
abandono y deterioro, como en áreas identificadas para el cambio de uso y la asignación de
nuevas funciones. Son los casos en que las acciones individuales, de transformación de lote
a lote, posiblemente no alcanzarán por si solas los resultados previstos. Por lo tanto, se
requiere una acción externa transformadora que contenga las normas, los tipos de
intervención específicos y los mecanismos de gestión que conduzcan a los objetivos
deseados.
El proceso de diseño, ejecución y operación del proyecto, en directa correspondencia con el

funcionamiento de los mercados inmobiliarios, supone una paulatina alteración de las
valorizaciones del suelo que se convierten, a su vez, en una coyuntura relevante para
internalizar las externalidades generadas por la intervención misma. De tal forma, el
manejo de las plusvalías que generan los GPU crea dos oportunidades paralelas: la
posibilidad de autofinanciar el proyecto y la de redistribuir, en otros sectores de la ciudad,
las rentas movilizadas.
Así, la noción de oportunidad adquiere en esta definición un doble sentido: el GPU supone
la inmejorable ocasión de producir una transformación urbanística y, al mismo tiempo, la
de contribuir a la construcción de una ciudad más justa y sostenible en términos sociales y
ambientales.
Debido a esta característica, en un continente como América Latina donde el conflicto

central es el distributivo, los GPU han tenido un papel controversial asociado a cómo
contrarrestan la forma en la que crecen nuestras ciudades con visibles niveles de inequidad
socioespacial, y cómo apoyan la distribución social de sus costos y beneficios.
Desaprovechar estas posibilidades (lo que más adelante definiremos como oportunidades
perdidas) tiene, en nuestros centros urbanos, altos costos sociales, urbanísticos, fiscales y
ambientales.
Características de los GPU
En el marco de las definiciones anteriores, y con la finalidad de complementar su

conceptualización, se identificaron siete características relevantes de los GPU. Estas
aparecen con muy alta frecuencia en los análisis de los casos estudiados para este trabajo,
10
aun cuando no están presentes con la misma densidad o peso específico en cada uno de
ellos7.
Los impactos socio territoriales de los GPU van más allá de la zona de intervención y su
entorno inmediato.
Las intervenciones urbanas concentran un conjunto amplio de nuevos atributos de calidad

urbana (por ejemplo, nuevas accesibilidades con la apertura de una vía, nuevas dinámicas
económicas con la consolidación de una centralidad o el desarrollo de un polo de vivienda,
nuevos espacios públicos, etc.) y, por lo tanto, tienen la capacidad de transformar la
estructura territorial. Esto implica que un GPU tiene la capacidad de alterar las relaciones
funcionales, sociales y económicas entre distintos sectores de ciudad y, con ello, crear
nuevas dinámicas.
El programa de usos y de componentes de los GPU constituye una variable relevante del
éxito del emprendimiento.
Los programas de los GPU contemporáneos incluyen una mixtura compleja de usos del
suelo y actividades, un especial cuidado en la interrelación espacial y funcional de estos y
una estrecha correlación con las densidades de uso y de ocupación. La articulación y
correspondencia entre estos factores son claves de la escala que puedan alcanzar los
impactos de un GPU.
El programa urbanístico de un GPU es mucho más que un simple listado de usos del suelo
posibles o de indicaciones de densidades y volumetrías. Por ello, los programas se elaboran
en conjunto y en forma interrelacionada con el propio diseño de los otros módulos del
proyecto, y requieren de análisis especiales y multidisciplinares que permitan reconstruir la
complejidad de la dinámica territorial.
Los GPU tienen tiempos de implementación de mediano y largo plazo.
Los GPU suponen tiempos largos, propios de todo proyecto urbanístico, suelen acelerar la
dinámica de transformación del área sobre la cual inciden y entrañan la necesidad de
incorporar metodologías de manejo en escenarios de incertidumbre. Por tal razón,
conllevan una gestión compleja y minuciosa de la programación de la operación, desde el
diseño, concepción, financiación y ejecución hasta la comercialización del proyecto. Así,
los GPU deben ser comprendidos como procesos en los cuales el tiempo, y no solo el
espacio, es un factor determinante.
La estrategia de desarrollo de un GPU necesita descomponerse en partes.
Por la escala y los tiempos que demanda, una intervención urbana suele requerir que su
ejecución se subdivida en unidades de gestión y de obra menores. La cuestión central es de
qué manera la realización de cada unidad en el tiempo mantiene coherencia (es decir, no se
7
Es más, en distintos casos, algunas de estas características no hacen parte de los GPU.
11
autonomiza) con la estrategia general de intervención, para no resentir los objetivos que se
buscan alcanzar.
La definición de la morfología es un componente imprescindible del proyecto.
El proyecto urbano trabaja fundamentalmente sobre las relaciones entre sectores y espacios
urbanos y, por lo tanto, en el proceso de elaboración se definen morfologías y relaciones
espaciales. Estas son, al mismo tiempo un dispositivo fundamental para la negociación
entre los actores involucrados en la medida que da visibilidad a las transformaciones que se
proyectan. El papel central en la definición de la forma urbana lo ocupan los espacios
públicos y la trama de accesibilidad que define el tejido de edificación. La estructura de un
GPU está conformada por el espacio público y su relación con el privado, mientras la
resolución arquitectónica de los elementos construibles constituye una etapa posterior.
Los GPU son resultado de la política y de las decisiones públicas.
La capacidad de transformación de un GPU es resultado de la interacción de un conjunto

heterogéneo y complejo de procesos. Estos son siempre generados y/o facilitados por una
decisión (política) estatal que, en general, se entrelaza estrechamente con la intervención de
actores privados. Aún en aquellos proyectos de inversión y gestión puramente privada,
estos dependen en gran medida de la acción pública, sobre todo a causa de la aprobación y
aplicación de las normas urbanas, de la compleja gestión y coordinación de la
implementación de diferentes infraestructuras y, a veces, de su financiación. En el caso de
los GPU latinoamericanos, estas decisiones públicas recaen casi totalmente en los
gobiernos locales que, muchas veces, suelen ser el eslabón más débil de los estamentos
gubernamentales.
Los GPU requieren y asumen metodologías de diseño y gestión y formas institucionales y

de financiación complejas.
El diseño y gestión de un GPU requiere de una metodología de trabajo interdisciplinaria

que dé cuenta de un vasto conjunto de factores que se combinan de manera fuertemente
interrelacionada. Además, su resolución articula mecanismos propios de la lógica de trabajo
de la planificación urbana con la del proyecto.
Por su escala permiten y demandan canalizar formas de intervención de diferentes niveles

del sector público y de sectores privados. Por ello, en general necesitan incorporar marcos
jurídicos y espacios de participación institucional innovadores, en particular en aquellos en
los que resulta crucial construir una visión de largo plazo para el área de implantación. Por
las mismas razones, muchas veces requieren de arreglos institucionales específicos como la
creación de empresas, corporaciones, etc.
12
GPU y mercados de suelo: relaciones, certezas e incertidumbres
Efecto de los GPU sobre los precios del suelo
Los GPU tienen la capacidad de generar variados y profundos procesos de transformación

urbanística que, a su vez, tienen una alta relevancia y visibilidad política y una directa
relación (aunque muchas veces socialmente invisibilizada) con el funcionamiento de los
mercados de suelo. La relación entre GPU y mercados de suelo es clave para comprender
no solo las posibilidades de autofinanciación de los proyectos, sino también para la
articulación entre el proyecto y la estrategia global de planeación de la ciudad. La Figura 1
representa esquemática y sintéticamente la articulación y los efectos de la implementación
de un GPU sobre el mercado de suelo y las oportunidades que generan.
Figura 1: Efectos de la implementación de un GPU sobre los precios del suelo
Modificación de la estructura de
ÁREA DEL PROYECTO CONJUNTO DE LA CIUDAD
En general los GPU producen Los impactos de los GPU sobre el
Creación de plusvalías
valorizaciones debido a la mercado de suelo de una ciudad varian

concentración de nuevos elementos conforme el caso, por ejemplo (las
de calidad en un determinado flechas indican el efecto esperado sobre los
sector. Estos calificadores son precios):
precios
alcanzados por la articulación de
dos tipos de acciones, reconocidas - Ampliación de la oferta de inmuebles
fuentes de plusvalías: /densificación ⇩
- Obras públicas: vialidades, - Mayor diferenciación entre el mejor y
espacio público, equipamientos, el peor suelo urbano ⇧
etc. - Mejoras en las condiciones generales
- Cambios normativos: cambio de de accesibilidad ⇩
uso, aumento de densidad, etc. - Cambio en las localizaciones de usos
y actividades ⇅
Fuente: elaboración propia
Más allá de los efectos directos sobre el área del proyecto, los GPU también impactan en la
estructura de precios del conjunto de la ciudad. Esto se debe a la concentración de
elementos (atributos) de calidad en una determinada área (paisaje construido, espacios
libres o usos que se ubican en el área de proyecto), que por ello generan alteraciones de la
estructura socioespacial de la ciudad. Por ejemplo, la creación de una nueva centralidad
tendrá un efecto en las centralidades existentes, creando oferta y direccionando parte de la
demanda ahí instalada hacia el sector del nuevo proyecto. Esto, posiblemente y
dependiendo de los casos, provoca una disminución de usuarios y demandantes de las
centralidades originales. También es posible que un GPU que adopte una estrategia de
densificación contribuya a disminuir la dinámica de expansión de la ciudad. De tal forma,
13
los efectos del GPU sobre el área específica y sobre el conjunto urbano son procesos
paralelos e indisociables.
Así mismo, mientras la concentración de elementos calificadores en una determinada área,

producidos por un GPU tiende a generar plusvalías en sus entornos inmediatos, los efectos
sobre los precios del suelo en el conjunto de la ciudad varían de acuerdo con el contexto
urbano y socioeconómico en el que se inserta el proyecto. Los cambios no son uniformes:
algunas áreas pueden reducir sus precios y otras tener aumentos. Las áreas antes no
accesibles a la población de bajos ingresos pueden volverse asequibles y viceversa. En el
Recuadro 1 se sintetizan los impactos de tres GPU latinoamericanos sobre el mercado de
suelo urbano, diferenciando los efectos en el área del proyecto de los efectos para el
conjunto de la ciudad.
Figura 2: Efectos del GPU
Alteración de la estructura socio territorial /

Generación de nuevos atributos de calidad
Alteración de la estructura de precios del suelo /

Generación de plusvalías
Capacidad de internalizar los impactos urbanos y

recuperar las plusvalías producidas
Fuente: Elaboración propia
Las ciudades agregan un conjunto de externalidades, positivas y negativas, que son

generadas de modo disperso e impactan sobre los valores de los terrenos urbanos. Los GPU
suelen concentrar la generación de externalidades positivas, de modo que el proyecto puede
anticipar el valor generado por tales externalidades y apropiarse de ellas. A eso llamamos
‘internalización de las externalidades’, es decir, el proceso de considerar el valor de las
externalidades en la factibilidad del proyecto y prever mecanismos de financiación
correspondientes. Los barrios cerrados son ejemplos de externalidades internalizadas: aun
cuando los lotes puedan no estar todos vendidos u ocupados, su precio ya incorpora el valor
de la externalidad de tener vecinos de un mismo nivel socio económico (denominada renta
de exclusión).
Se dice que no hay nada que un propietario aislado pueda hacer para valorizar su terreno.
Sin embargo, la implementación de los GPU muestra que la acción de los propietarios en
forma articulada con decisiones de política pública puede llevar a que sean capaces de
internalizar las externalidades generadas en el ámbito del proyecto, con cargo a los
14
incrementos del valor del suelo8. Estos incrementos, tanto en los predios que son objeto de
la intervención como en su entorno (inmediato y mediato) abren la oportunidad para su
recuperación a través de diferentes mecanismos, lo cual posibilita tanto su propio
financiamiento como su redistribución en otros sectores de la ciudad.
Recuadro 1: Atributos que incrementan los precios del suelo
Los proyectos de Porto Maravilha, en Rio de Janeiro, Puerto Madero, en Buenos Aires y Santa Fe, en
Ciudad de México, son grandes operaciones que han tenido altos niveles de controversia. Los tres se
localizan en suelos originalmente públicos o expropiados, que se encontraban en desuso: áreas portuarias
en obsolescencia, en el caso de los dos primeros proyectos, y una zona de antigua actividad minera que
además alojaba un basurero clausurado, para el último. El principal objetivo de los tres fue la construcción
de edificios para la localización de nuevas sedes empresariales y complementariamente, el desarrollo de
vivienda y equipamientos.
De manera general puede decirse que, aun cuando las cifras de los incrementos en los valores de la tierra
son de difícil acceso público, los datos actuales de los tres GPU muestran precios del suelo relativamente
altos para las medias de sus ciudades y, según coinciden diferentes actores, los valores originales, antes de
la iniciativa de los GPU, eran muy menores.
Proyecto Porto Maravilha Puerto Madero Santa Fe

Área 489 has 170 has 932 has
3 mil millones de dólares
para obras y servicios que
Supervía poniente 294
incluyen la construcción
millones de dólares, que el
de 4,8 km de túneles;
113 millones de dólares gobierno pagará en 30
mejoramiento de 70 km de
para obras de años (Ramírez, 2012), el
vías y 650.000 m² de
infraestructura más 120 Distribuidor Vial RCL
Inversiones andenes; reconstrucción de
millones de dólares para (Reforma, Constituyentes,
públicas 700 km de redes de agua,
el diseño del proyectos, Lilas), la subestación
alcantarillado y drenaje;
peritajes y consultorías eléctrica, una planta de
implantación de 17 km de
(Smolka, 2013). tratamiento de aguas,
ciclo rutas; plantío de
paseos peatonales, parques
15.000 árboles y la
y jardines.
demolición de una vía
expresa elevada (4,8 km).
4.089.502 m² 2.459.204 (dato de 2015) Más de un millón en
Edificabilidad
6.436.722 CEPAC (CPM, s.f) oficinas m2
Oficinas Oficinas Oficinas
Usos Residencial (variado) Residencial “Plus” Residencial “Plus”
Comercio Comercio Comercio
Precio de m²
1.200 USD* 1.000 USD* 2.200 USD
de suelo útil
* Los precios consignados en la tabla tienen un rol referencial y fueron producto de consultas profesionales
realizadas por el y las autoras.
8
Sobre las políticas de recuperación de plusvalías en general, ver el Informe “Implementación de la
Recuperación de Plusvalías en América Latina: Políticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano”, Smolka
(2013)
15
La tabla anterior muestra los beneficios acumulados en las áreas de los GPU, tanto normativas como en
inversión de obras. Sin embargo, es necesario aclarar que no basta con los atributos mencionados, sino que
además es necesaria la articulación con el mercado. Es decir, el mercado inmobiliario de estas tres ciudades
ha tenido la capacidad de demandar las cantidades y los diferentes usos propuestos. Los incrementos en los
valores del suelo se darán si la norma urbana tiene relación, efectivamente, con la demanda.
Recuadro 2: Externalidades
Una externalidad ocurre cuando el valor de un lote es impactado por el uso dado a un lote adyacente, es
decir, cuando una actividad económica causa un costo o beneficio a una tercera parte no involucrada
directamente en la transacción económica. Las externalidades son generadas por acciones de terceros y
producen cambios en los valores de los inmuebles en su área de influencia sin que haya transacciones
económicas entre los propietarios de dichos inmuebles y el responsable por la actividad que genera la
externalidad. Por ejemplo, un parque tiende a generar externalidades positivas en su vecindad, mientras un
basurero suele generar externalidades negativas (Smolka, 2015).
Paralelamente a las externalidades, los GPU también crean expectativas respecto a la

transformación del territorio. Las expectativas afectan las decisiones de los agentes
urbanos, impactando el funcionamiento de los mercados de suelo. Por ejemplo, un
propietario puede optar por no desarrollar su terreno en el corto plazo, esperando que la
valorización, producida por la implementación de un determinado GPU lo beneficie en el
mediano o largo plazo. De tal modo, las expectativas se trasladan a los precios del suelo.
Es importante tener en cuenta que ni las externalidades ni las expectativas pertenecen a los
propietarios, es decir, no hay motivo que justifique la apropiación individual de valores
generados por acciones de terceros, especialmente por las decisiones del poder público (ya
sea por la iniciativa o concepción del proyecto urbano o construcción normativa específica
para el mismo). La introducción de mecanismos de recuperación de plusvalías en un GPU
posibilita que se internalicen las externalidades generadas por el proyecto, lo cual neutraliza
o disminuye el efecto de las expectativas sobre los precios. Más allá del objetivo de generar
recursos que viabilicen la implementación de los proyectos, la recuperación de plusvalías es
una obligación de los gestores públicos para evitar el enriquecimiento sin justa causa de los
propietarios involucrados en el GPU. En este sentido es fundamental el rol que el poder
público juegue en el diseño del proyecto.
Para esto, hay diversos mecanismos que se pueden aplicar. En general, los instrumentos de
recuperación de plusvalías imponen cargas a los propietarios de los terrenos involucrados
en el proyecto.
Recuadro 3: ¿Qué son cargas y beneficios?
Son todas las cesiones de suelo y las inversiones que el propietario debe hacer para la
ejecución de los componentes públicos (redes de infraestructura, áreas verdes y
equipamientos comunitarios), para cumplir otras obligaciones (como por ejemplo la puesta
Cargas
en valor de un patrimonio cultural), o para sufragar los costos de elaboración de estudios y
los pagos de las contraprestaciones derivadas de la recuperación de las valorizaciones
inmobiliarias (en dinero, obras y/o suelo).
Son todos los aprovechamientos derivados de la normativa urbanística, de la cobertura de
Beneficios redes de servicios y de equipamientos y de cualquier otra disposición administrativa que
generen rentas inmobiliarias del proyecto.
16
Las cargas o contrapartidas pueden tomar diversas formas: obras o equipamientos, suelo,
recursos financieros u otros recursos. Cualquiera que sea el caso, es recomendable que se
haga un análisis de equivalencias, para que las contrapartidas exigibles sean proporcionales
a los beneficios generados.
Recuadro 4: Recuperación de plusvalías en GPU
Gran parte de los proyectos urbanos que tienen como objetivo principal el desarrollo de bienes públicos
para la ciudad, como redes de servicios e infraestructuras, parques y equipamientos públicos, han sido
reconocidos como GPU, puesto que han consolidado la estructura ecológica, funcional y socioeconómica
espacial de las ciudades. Por ejemplo, los proyectos Línea Verde en Curitiba (Brasil) y Transmilenio en
Bogotá (Colombia) son reconocidos como GPU. Partiendo de premisas y contextos bastante distintos, los
dos proyectos involucran la implementación de sistemas de BRT (Bus Rapid Transit). Ambos generaron
impactos en la estructura de precios de sus ciudades, tanto en el entorno inmediato de los corredores de
transporte, como en el conjunto de la ciudad, en la medida que cambiaron las condiciones de accesibilidad
de muy diferentes barrios, reubicándolos en el mapa de valores de la ciudad. Sin embargo, a pesar de las
similitudes, es interesante notar que las variables consideradas en la concepción de los proyectos son muy
diferentes.
El proyecto "Linha Verde" consiste en una estrategia que se compone de 3 decisiones: a) la primera se
refiere a la transformación de una antigua carretera (BR-16) que cruza la ciudad en un corredor BRT
(construcción y puesta en marcha del sistema de transporte); b) la segunda, el diseño de una nueva norma
regulatoria que atienda el cambio urbanístico que genera un corredor de BRT y los nuevos atributos de
calidad de la zona (como aumentos de edificabilidad y alturas máximas, cambio de usos) para 22 barrios
que comprenden aproximadamente 2.000 ha.; y, c) por último, la implementación de un instrumento de
recuperación de plusvalías: los Certificados de Potencial Adicional de Construcción – CEPAC (ver
subcapítulo III.4. Instrumentos de financiamiento y movilización de plusvalías).
Linha Verdes, estación Xaxim

Fuente: Diego Augusto Borille. Tech Up Marketing
La nueva ordenanza de zonificación o norma especial autorizó alturas de hasta de 12 pisos para los
inmuebles colindantes con el corredor BRT y la posible transferencia de construcción a la zona
17
aumentando el coeficiente de edificabilidad de 1 a 3. Además, autorizó un cambio en los usos del suelo de
las áreas colindantes al BRT, de servicios a zonas de uso mixto, con posibilidad de incrementar el potencial
constructivo mediante la compra de CEPAC. Para la Operación Urbana Consorciada se estableció una
edificabilidad adicional de 4.475.000 m². En la primera subasta en 2012, un CEPAC fue transado a 98
dólares y en la segunda subasta en 2014, a 146 dólares. Aunque existe registro que desde 1966 hubo
intervenciones relacionadas con el BRT, la norma de la operación urbana fue adoptada en 2011 y
actualmente se encuentra en fase de implementación.
En contraposición con la estrategia utilizada en la Linha Verde, se puede mencionar el caso del BRT
Transmilenio en Bogotá, Colombia. Algunos estudios (Rodríguez, Vergel-Tovar & Camargo, 2014)
exponen que las normas urbanas no se han articulado a las inversiones del BRT, o por lo menos no lo han
hecho con la suficiente rapidez. Es decir, el proyecto no ha tenido una estrategia clara de ajustes en
edificabilidad y cambios de uso del suelo, a manera de incentivos para el desarrollo orientado al transporte,
en parte porque los esfuerzos públicos en el momento de la construcción de la infraestructura estaban más
enfocados en la expansión de la ciudad.
Transmilenio en Bogotá, calle 80

Fuente: John Cuesta
Por otro lado, el impacto de esta infraestructura en el incremento en los precios de algunas zonas
específicas no fue previsto en el marco de políticas de recuperación de plusvalías, limitando las fuentes de
financiación del espacio público necesario tanto para responder a las nuevas demandas de los usuarios del
sistema de transporte, como a la densificación y cambios de usos. El proyecto se financió a través del
impuesto de sobretasa a la gasolina (30%) y de recursos del gobierno central (70%), enfocándose por temas
de restricción presupuestal casi exclusivamente al eje de transporte público. En algunos de los corredores
del BRT se puede observar cómo la adquisición predial para la construcción generó frentes de muros
cerrados, sin uso. Por otro lado, en relación con aquellos predios cuya construcción se dinamizó, se puede
analizar el caso de una parcela localizada frente al Portal de la calle 80. Esta fue adquirida por una empresa
privada para la construcción de un centro comercial por aproximadamente 29 dólares (de 2002) el m²,
mientras su valor catastral en el mismo año era de 33 dólares y para el año 2005 fue de casi tres veces más.
Actualmente, en este portal descienden aproximadamente 85.000 personas por día, lo cual representa un
poco más del doble de la capacidad del estadio de la ciudad, un activo muy interesante para el centro
comercial construido, pero del cual la ciudad no participó.
18
Liderados desde el poder público y en fases distintas de implementación, la comparación entre estos dos
ejemplos muestra que, independientemente de sus resultados, la “Línha Verde” parte de una concepción
más integral que considera además de la intervención pública, la transformación de los espacios privados e
incluye un mecanismo de recuperación de plusvalías a través de la adopción de una Operación Urbana, que
autoriza la venta de derechos de construcción por subastas de CEPAC.
La gestión del suelo en un GPU no termina con la recuperación de las plusvalías, sino con
el uso y destino de los recursos obtenidos por este medio. Además de pagar por las
intervenciones previstas en el proyecto y garantizar su implementación en el largo plazo,
estos recursos deben asegurar importantes contrapartidas sociales que de otro modo no se
viabilizarían. De esta forma, se amplía la oportunidad de articular la estrategia del GPU a la
estrategia global de la ciudad, en tanto la ejecución de un GPU permite tener la opción de
redistribuir las rentas del suelo en la ciudad en el sentido deseado.
Recuadro 5: La recuperación de plusvalías a través de contraprestaciones en los GPU

argentinos
El diseño y ejecución de GPU tiene una larga historia en Argentina, pero aquellos asociados a la movilización
social de las plusvalías emergen solo en los últimos 15 años. Entre estos últimos se destacan los siguientes:
el proyecto de Puerto Norte en la ciudad de Rosario (Provincia de Santa Fe), la ampliación de la ciudad de
Trenque Lauquen, el reordenamiento urbano de la ciudad de San Fernando y la transformación del área
central de la ciudad de Morón (estos tres últimos en la Provincia de Buenos Aires).
Los cuatro casos se encuentran en un estado avanzado de ejecución y muestran los progresos de la última
década en materia de diseño y utilización de mecanismos de gestión del suelo innovadores. El mapa de las
experiencias muestra también que estos procesos se llevan adelante con una alta dosis de “prueba y error”
debido a la escasa tradición que todavía existe localmente en un contexto en el que los gobiernos locales
intentan aprovechar y explotar al máximo sus capacidades de gestión en relación directa con las posibilidades
de desarrollo inmobiliario de tierras propias y privadas, en el marco (por lo menos discursivo) de un abordaje
integrador que intenta vincular el desarrollo económico, la creación de empleo, la provisión de servicios, la
equidad social y la sostenibilidad ambiental.
Los GPU constituyen una importante apuesta a la reestructuración del territorio como vehículo de
transformación socioespacial de la ciudad. Dos de ellos (Rosario y Morón) enfrentan el reto de la creación
de áreas de centralidad con actividades mixtas y alta densidad y los otros (San Fernando y Trenque Lauquen)
se proponen actuar principalmente en sectores de borde atendiendo la problemática del acceso al suelo y a
la vivienda. Los mecanismos de movilización de plusvalías utilizados en cada uno de ellos se describen en
el siguiente cuadro:
Proyecto Mecanismos de gestión del suelo y captura de plusvalías

Puerto Norte Convenios urbanísticos que prevén compensaciones en dinero y obras por el
(Rosario) otorgamiento de normas particulares.
Transformación Aplicación particular de un convenio entre partes que prevé compensaciones para
del Área Central financiar las obras a través de la valorización generada por el otorgamiento de
(Morón) normas particulares.
Creación de una empresa de economía mixta (Parque Náutico San Fernando S.A.)
Reordenamiento
encargada de recuperar las rentas inmobiliarias de la franja costera para reinvertir
urbano (San
en ella y, simultáneamente, pagar un canon mensual al municipio que facilita el
Fernando)
financiamiento municipal y del programa de reurbanización de barrios precarios.
Aplicación especial de la contribución por mejoras para el financiamiento de un
Ampliación urbana
proyecto de ampliación de la planta urbana que permite la oferta de lotes
(Trenque Lauquen)
urbanizados a menores precios.
19
En los cuatro casos, la valorización de la tierra producida por la acción pública es el principal factor de
negociación con los inversores privados para financiar tanto las transformaciones urbanas de los sitios de
emplazamiento como para llevar a cabo acciones en otros sectores de la ciudad. Esta “nueva” perspectiva o
enfoque del sector público es de gran trascendencia en un país como Argentina donde el suelo cumplió
históricamente un papel pasivo de soporte de las actividades y no un rol de activo y de recurso escaso y
estratégico para la gestión del desarrollo territorial.
En general, los casos exhiben y ponen en debate una tensión tradicional que enfrenta la gestión pública como
es el respeto a las normas generales (expresadas en leyes, planes y códigos urbanísticos) frente la necesidad
de flexibilización y de implementación de mecanismos específicos o “ad hoc” utilizados en cada operación
de acuerdo con sus objetivos y características. Esto expresa el clásico conflicto entre regla y discrecionalidad.
Sin duda este aspecto, que se encuentra muy vinculado a la credibilidad y transparencia de la gestión, suele
ser una dificultad de delicada resolución en muchas experiencias latinoamericanas y ha convertido a los
grandes proyectos urbanos en centro de críticas y materia de controversia social. Los cuatro casos parecen
haber sorteado con eficacia esta tensión apoyados en la capacidad de negociación y de demostración a la
ciudadanía que los beneficios generales que traerían aparejados los proyectos (vía movilización de
plusvalías) eran sensiblemente mayores a las concesiones particulares que favorecieron a algunos de los
inversores privados.
Además, en la Argentina los mecanismos de captura de plusvalías en GPU no parecen ser instrumentos cuya
principal función sea la de recaudación por vía fiscal. En casi la totalidad de los casos argentinos, los
municipios recuperan plusvalías a través de contraprestaciones como la cesión de predios y/o la construcción
de equipamientos, espacios públicos, viviendas y redes de infraestructura. Esta práctica extendida de
movilización de valorizaciones confirma el enfoque de Catenazzi (2013, p. 132) cuando sostiene que “el
municipio es el territorio de la política donde la extensión de las redes y equipamientos es indispensable
como recurso de legitimidad”.
Imagen 6: Vista general del avance de la urbanización de Puerto Norte (Rosario)
Fuente: Eduardo Reese
20
Los GPU latinoamericanos, ¿pueden ser un instrumento de inclusión social,
redistribución de las rentas y financiación urbana?
El título de este subcapítulo es una pregunta porque su respuesta hasta el momento ha

tenido solo verificaciones muy parciales en las ciudades de la región. Los GPU generan
importantes valorizaciones del suelo, pero su recuperación y redistribución para disminuir
las brechas de desigualdad trae aparejados conflictos y tensiones que no siempre el poder
público está convencido y dispuesto a sostener. En muchos casos, estas disputas con el
mercado inmobiliario se libran en situaciones de franca asimetría de poder.
La experiencia latinoamericana también muestra casos valiosos de GPU dirigidos tanto a

mejorar la calidad de vida de los sectores populares, como a repartir de forma más justa las
plusvalías generadas. Estas intervenciones constituyen, en el panorama de América Latina,
ensayos valiosos de utilización del proyecto urbano como herramienta de cohesión social y
urbana y de reducción de las desigualdades, que sin embargo no han respondido claramente
a estrategias generales y sostenidas de redistribución de los beneficios de la ciudad.
En este grupo pueden citarse los siguientes proyectos:
• En Colombia, los proyectos urbanos integrales (PUI) de Medellín nacen a partir del
año 2000 en el marco de una estrategia llamada “urbanismo social” mediante la cual
la ciudad apostó por “reducir una deuda social” acumulada en el tiempo, a causa de
la falta de inversión en las áreas con menores índices de desarrollo humano
(Sotomayor, 2015).
• En Argentina, algunos de los proyectos impulsados parcialmente por el Programa de
Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) hasta el 2015 asumieron el rol de
promotores de procesos de trasformación socio territorial inclusivos como el ya
citado de San Fernando, el Barrio Palito o el de Villa Tranquila (todos en la
provincia de Buenos Aires) y la experiencia de Resistencia Sur (Chaco).
• En Brasil, el Programa Favela Barrio en Río de Janeiro se inició hacia 1993 y tuvo
como objetivo mejorar las condiciones urbanísticas de las favelas a través de la
construcción de obras de infraestructura (como vías, acueductos y alcantarillados) y
de equipamiento urbano básico asociados a la regularización del dominio y al
fortalecimiento del capital social de la comunidad. Los proyectos que integraron el
programa fueron muy diversos y en muchos casos se pueden considerar como GPU
singulares.
Asimismo, podrían incluirse aquí otras iniciativas de mayor complejidad en el manejo del
suelo como, por ejemplo:
• Los planes parciales en Bogotá iniciaron con una política para generar suelo
urbanizado para vivienda social, estableciendo la obligatoriedad de destinar un
porcentaje de la totalidad del suelo del proyecto para este fin y unas reglas generales
para promover la permanencia de habitantes originales en procesos de renovación
urbana como en los planes parciales de La Felicidad y Triángulo de Fenicia,
respectivamente (Rojas, (edit.) 2015; Cortés et al., 2015);
• En Chile, la propuesta de urbanización del antiguo aeropuerto de Cerrillos,
localizado en la comuna del mismo nombre en el sur occidente del Gran Santiago,
21
proyecto conocido como Ciudad Parque Bicentenario, es liderada por el Estado (en
coordinación con el municipio) y es una apuesta por la construcción de un sector de
ciudad socialmente integrada y equipada con espacios públicos de calidad.
• El proyecto de ampliación de la ciudad del Trenque Lauquen (Duarte & Baer, 2013)
en Buenos Aires (Argentina), tiene como objetivo principal dar respuesta a las
proyecciones de crecimiento poblacional y la necesidad de contar con suelo
urbanizado para albergar a los nuevos habitantes (fundamentalmente de ingresos
medios y bajos) y actividades productivas. Para ello, desde 2009 el municipio
implementa de manera poco convencional la contribución por mejoras: en dicho
tributo incluyó la modificación de parámetros urbanísticos como el cambio de uso
del suelo a uno más rentable, el aumento de la edificabilidad y la reclasificación del
suelo de rural a urbano que permite una mayor densidad residencial.
Los proyectos y políticas tendientes a alcanzar un hábitat digno para todos los sectores
deben ser parte indisoluble de un programa de desarrollo justo y, consecuentemente, de las
tensiones inherentes a estos procesos. Además del evidente impacto que tienen estas
políticas (y sus proyectos urbanos) en la mejora de la calidad y de las condiciones de vida
de la población, para que éstas sean efectivas se requieren mecanismos de redistribución de
las rentas generadas por las decisiones públicas. Sólo de tal forma estas políticas y
proyectos pueden superar el estado de las acciones de corte compensatorio y remedial
(como tradicionalmente han sido concebidas en América Latina) y adquieren la capacidad
de convertirse en un instrumento privilegiado de equidad social. Los casos analizados
muestran que esto es posible de ser alcanzado utilizando los GPU.
Así, el debate estratégico latinoamericano se centra en la articulación de intereses del

mercado y del sector público en la ejecución de los GPU en particular y en la definición de
las políticas territoriales en general. La cita de Mangada9 que hace Aguilar (2005, p. 135)
parece sintetizar de manera acabada esta opción de política:
“En el caso de las grandes operaciones, parece probado que la incorporación de los
operadores privados en su formulación y gestión, no sólo puede disminuir la presión
sobre el gasto público, sino que puede remozar la propia cultura de gestión
tradicional en las administraciones públicas. [...] El límite de esta colaboración para
que no vacíe el carácter de función pública, irrenunciable en el desarrollo urbano, es
que la participación privada en la obra pública y la gestión de determinados
servicios, no suponga una privatización del poder político, ni mucho menos, una
degradación del interés social por el interés privado, ni una sustitución de la lógica
política por la lógica empresarial”.
Recuadro 6: Oportunidades perdidas
Entre los GPU implementados en la región hay varios que se pueden encuadrar como oportunidades perdidas.
Son proyectos que no utilizaron su capacidad de movilizar plusvalías para financiarlos, en los cuales los
propietarios que se benefician del aumento de los precios de la tierra y de las inversiones en infraestructuras
adicionales no contribuyen a los costes de los proyectos. Además, los gobiernos locales tuvieron que mitigar
9
Eduardo Mangada fue Concejal de Urbanismo durante el primer gobierno democrático de Madrid y Consejero
de Política Territorial de la Comunidad de Madrid durante la década del 80.
22
los impactos enormes, económicos, sociales y urbanos creados por grandes desarrollos del sector privado
(por ejemplo, de centros comerciales y centros financieros).
De los muchos ejemplos de este problema, el desarrollo del nuevo aeropuerto internacional de Quito y la
construcción del edificio más alto de América Latina en Santiago de Chile, son dos casos representativos.
Los costos de la infraestructura adicional necesaria para satisfacer las nuevas demandas de servicios de estos
proyectos fueron apoyados por los gobiernos (central, regional y local), mientras que el salto en los precios
de la tierra en las zonas linderas – estimados en más de 500 por ciento – vino como ganancias imprevistas
para los propietarios de tierras y/o desarrolladores.
Por ejemplo, el gobierno central de Ecuador tuvo que construir una carretera de 30 kilómetros que conecta
el aeropuerto con la capital, Quito. En el caso de la construcción del Cielo Costanera en Santiago, además
de no pagar por la edificabilidad utilizada para construir un proyecto tan masivo, los desarrolladores tampoco
contribuyeron con los costos de la infraestructura adicional necesaria para satisfacer la creciente demanda
de agua y energía, y especialmente las vías necesarias para gestionar el aumento del tráfico. Por lo que
podemos saber, el gobierno local ni siquiera calcula estos costos.
Incluso en países como Brasil, que dispone de herramientas específicas previstas en la ley nacional para la
gestión del suelo en GPU, la pérdida de oportunidades también es común. La construcción de los nuevos
edificios del gobierno del estado de Minas Gerais es uno de esos casos. Este centro administrativo fue
construido a la imagen de Brasilia (diseñado por el mismo arquitecto, Oscar Niemeyer), lejos de su antigua
ubicación en la capital del estado, Belo Horizonte. Como resultado, más de 30.000 empleados públicos tienen
que viajar a esta zona periférica todos los días, lo que representa una enorme demanda por servicios y empuja
hacia arriba los precios del suelo en la zona circundante. Algunos datos iniciales indican que los precios
aumentaron más de cinco veces durante la construcción del proyecto.
Fuente: Paulo Sandroni, comunicación personal, 2016
Instrumentos de gestión y financiación de GPU
Aspectos generales de gestión de GPU
La gestión de un GPU supone, como en todo proceso racional, transitar por un conjunto de
etapas en las que se articulan informaciones y decisiones en una secuencia lógica que va
asumiendo crecientes niveles de complejidad. La bibliografía técnica referida a proyectos
urbanos e inmobiliarios es muy basta y también muy diversa para describir las diferentes
fases por las cuales pasa un GPU desde el momento de la identificación de un problema y/o
de una oportunidad hasta su materialización y puesta en operación (incluyendo la ingeniería
financiera y el diseño institucional de soporte). Sin embargo, este proceso no es lineal ni se
encuentra exento de conflictos. El proceso de toma de decisiones en un GPU es
relativamente poco ordenado y lógico en la medida en que siempre está atravesado por
acciones y tensiones de diferentes actores públicos y privados con intereses contradictorios.
Por ello, es necesario siempre contar con una clara identificación o “mapa” de actores. Este
se lleva a cabo con la finalidad de definir la situación, intereses, vínculos sociales e
interrelaciones de los actores que operan en diferentes ámbitos (local, regional, nacional) y
con ello mejorar la efectividad y sostenibilidad del GPU.
Por otro lado, la discusión sobre GPU se confunde a menudo con la discusión de los
instrumentos utilizados para ponerlos en práctica. Es importante distinguir los objetivos del
23
proyecto de los medios utilizados para implementarlo. Para poner en marcha un GPU se
utilizan instrumentos que en general ya están disponibles en el marco jurídico urbanístico
de los municipios. La cuestión es que cuando se trabaja en una intervención urbana hacia
un GPU se utilizan los diversos mecanismos de manera coordinada.
Por ejemplo, para la construcción de una vía, un municipio, basado en un proyecto de

trazado vial, utiliza la expropiación para adquirir la tierra necesaria y contrata las obras para
su construcción a través de un proceso de licitación. Se puede decir que el proyecto, la
expropiación y la licitación son los medios, es decir, los instrumentos utilizados para
realizar la nueva vía. Sin embargo, si la misma vía está prevista como parte de un GPU, el
proyecto de trazado vial posiblemente será acompañado de una propuesta de rezonificación,
las obras serán programadas en conjunto con otras, priorizadas en función de su
importancia y/o la racionalidad constructiva y condiciones de mercado, entre otras. Es
decir, la coordinación de la utilización de diversos instrumentos se vuelve más compleja y
también crucial para el éxito de la intervención.
Los GPU requieren entonces reglamentaciones específicas. Muchas ciudades han

desarrollado instrumentos de planeación intermedia, es decir, instrumentos que permitan
tomar decisiones en el territorio con mayor detalle de lo establecido por el plan general y en
menor precisión que el diseño arquitectónico. Estos instrumentos tienen diferentes
denominaciones según países e incluso ciudades, como planes parciales y proyectos
urbanos integrales en Colombia; planes maestros y consorcios urbanos en Argentina;
operaciones urbanas en Brasil y Guatemala; Zonas Especiales de Desarrollo Controlado
(ZEDEC) y Sistema de Actuación por Cooperación (SAC) en México; proyectos urbanos
de detalle en Uruguay, entre otros.
Independientemente de su nombre estos instrumentos pretenden delimitar un ámbito

territorial de intervención, que puede incluir más de un predio y que se refiere a una
extensión de suelo significativa con relación al tamaño de la ciudad, para definir un
proyecto urbano, que contemple la delimitación de espacios públicos y privados y normas
urbanas como alturas, usos y edificabilidades, entre otros10. También se definen las
inversiones necesarias, los responsables de realizarlas, las formas de financiarlas, los
beneficiarios de las utilidades que se perciban y los tiempos en los que se deben adelantar
las obras.
Recuadro 7: Planes Parciales y Operaciones Urbanas
Los Planes Parciales de Colombia y Operaciones Urbanas de Brasil se pueden considerar “instrumentos
madre” una vez que para su desarrollo es necesario aplicar un conjunto de otros instrumentos de manera
conjunta o coordinada.
Ambos tienen en común el hecho de que se rigen por una ley nacional, el Estatuto de la Ciudad, en Brasil, y
la Ley 388 de Colombia. También tienen en común la exigencia de articulación con el sistema de
planificación de la ciudad, es decir, los GPU implementados tanto por medio de Operaciones Urbanas, o a
través de Planes Parciales, deben estar previstos en los respectivos planes directores y planes de
ordenamiento territorial. El último punto de convergencia entre ellos es que ambos son herramientas de
10
Algunas ciudades incluso definen reglas generales sobre clasificación de suelo (por lo general incorporación
de suelos rurales a urbanos).
24
planificación y gestión. Es decir, son instrumentos que incorporan el diseño del proyecto y también guían su
implementación.
También existen diferencias entre los dos instrumentos. A pesar de que ambos se refieren a la escala
intermedia, lo que se entiende por este concepto en cada contexto varía considerablemente. En Brasil, las
Operaciones Urbanas vienen asumiendo una escala de intervención que se aproxima más al plan y a menudo
abarcan más de un barrio o región de la ciudad. Por ejemplo, en São Paulo, han variado entre 600 y 1.300
hectáreas. Mientras tanto los Planes Parciales suponen intervenciones más focalizadas en el territorio y en
Bogotá varían entre 10 y 300 hectáreas.
La forma de financiación es otro aspecto que distingue de manera significativa los dos instrumentos. En las
Operaciones Urbanas, los recursos se obtienen a través de la venta de edificabilidad, el llamado “suelo
creado”. De tal manera, sólo contribuyen a la financiación del proyecto los que compran estos derechos, es
decir, los nuevos desarrollos inmobiliarios que en general son de edificación en altura. Los edificios
existentes, casas y negocios horizontales se benefician de las intervenciones financiadas con fondos de la
Operación Urbana sin ninguna contrapartida. En el caso de los Planes Parciales, la totalidad de los
involucrados en el proyecto contribuyen a su financiación a través del sistema de reparto equitativo de cargas
y beneficios. Este distribuye las obligaciones urbanísticas entre todos en forma proporcional a las ventajas
que cada uno obtendrá con el proyecto. El reparto equitativo se aplica en el ámbito del reajuste de terrenos y
de la integración inmobiliaria, que permite la reconfiguración predial del área del Plan Parcial.
Como se observa, aun cuando tienen características comunes, se tratan de dos instrumentos que parten de
lógicas distintas sobre su forma de financiamiento, lo que lleva a resultados diferentes sobre cómo se pueden
redistribuir las rentas de la tierra en la ciudad. Ambas experiencias son referencias importantes para la región
y permiten vislumbrar la gama de alternativas de que se dispone cuando se piensa en el diseño y ejecución
de GPU.
Flexibilidad, excepcionalidad y participación ciudadana en el diseño de GPU
Hacer planeación urbana hoy en América Latina supone tomar decisiones como mínimo en
dos niveles o escalas que se complementan y articulan: estrategia territorial y proyecto
urbano. Las características de multiescalaridad y multidimensionalidad son las que hacen
complejo el juego de las decisiones territoriales.
Para ello, el decisor público cuenta con un amplio abanico de herramientas que además en
cada uno de nuestros países son conocidas con nombres diferentes y además tienen sentidos
y alcances diversos.
La planificación urbana tradicional ha tenido una manera jerárquica de operar que

podríamos denominar “en cascada”, en la cual el proyecto de actuación era el último
eslabón de la cadena decisional. Sin embargo, estos constituyen una ocasión que abre
múltiples interrelaciones tanto con los procesos de gestión pública (en la medida que son
coyunturas de experimentación y aprendizaje) como con los del mercado. De tal manera los
GPU tienden a cuestionar el ordenamiento jerárquico del plan y establecen una relación
dialéctica, no secuencial, entre elementos del diagnóstico, grandes objetivos y los proyectos
que, a menudo, ya existen o están siendo objeto de debate y propuesta por parte de actores
urbanos públicos, privados o comunitarios.
Adicionalmente un gran número de GPU se ejecuta en áreas con usos en decadencia u

obsoletos, en las cuales se requiere actuar modificando marcos normativos y estructuras de
25
gestión. Esto también genera tensiones entre las normas o reglamentos y la necesaria
discrecionalidad o flexibilidad para tomar decisiones y consensuar acciones en el territorio.
Las iniciativas de GPU producen también tensiones en las relaciones entre los agentes
involucrados y sus intereses, aunque en distintos casos han sido oportunidades para
construir una mayor democracia y ciudadanía en la relación Estado-mercado-sociedad.
Figura 3: Esquema de decisiones de la planeación urbana
ESTRATEGIA URBANA PROYECTO URBANO

Planes sectoriales / Programas de
Plan estratégico
actuación
• Definición de prioridades
• Definición de estrategias operativas
• Determinación de temas / espacios
• Articulación de acciones
estratégicos
• Definición de acciones a nivel de idea o
• Búsqueda de sinergias
perfil
• Articulación intersectorial
Plan urbano Planes parciales y Proyectos urbanos
• Articulación público-público y público-

• Definición de estrategias físico / espaciales
privada
/ ambientales
• Aprovechamiento de oportunidades
• Regulación
estratégicas
• Definición de grandes áreas de actuación
• Gestión ad hoc
INSTRUMENTOS FORMALES INSTRUMENTOS OPERATIVOS

Fuente: Elaboración propia con base en Portas (2003)
La pregunta entonces es si los GPU son un mecanismo del urbanismo que siempre supone
excepcionalidad, es decir que se ubican por fuera o al margen de las normas y de las
instituciones de planificación territorial. La gran variedad de casos que se estudiaron para
este trabajo muestra que no. Sin embargo, es cierto que por sus características e impactos
son mecanismos que producen tensiones importantes, tanto con el territorio como con los
dispositivos e instituciones responsables de su gestión.
Por ejemplo, en el caso de los PUI en Medellín, los gestores encontraron que las normas
generales establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial eran inequitativas y no
respondían a las características de los desarrollos informales. Las normas estaban diseñadas
para proyectos nuevos y desarrollos formales, que los barrios en condiciones de
vulnerabilidad no podrían cumplir ni mejorar de manera incremental, a pesar de que el
objetivo era mejorar sus condiciones. En este caso, también el tiempo político jugó un papel
importante. La construcción de confianza entre los gestores públicos y la comunidad
requería de resultados a corto plazo, y los políticos buscaban el cumplimiento de sus metas
establecidas en el plan de desarrollo dentro de su periodo administrativo. En este sentido
26
los PUI establecieron normas específicas para su gestión e implementación, que incluían
tiempos delimitados de participación ciudadana.
Figura 4. Modificaciones y tensiones que generan los GPU
En el caso del plan parcial Triángulo de Fenicia, el proceso de participación requirió de un

tiempo mayor al establecido por Ley para llegar a acuerdos sobre temas centrales para los
propietarios y residentes de la zona. Con la propuesta inicial del promotor, la demanda de la
comunidad y la decisión final de la administración de no generar procesos gentrificadores11
con los proyectos de renovación urbana, las negociaciones requirieron del ajuste de normas
existentes para dar respuesta las peticiones de la participación comunitaria. Estos ajustes
consistieron en asegurar viviendas de reemplazo para los propietarios de inmuebles de la
zona de áreas equivalentes a las originales, generar una oferta de vivienda social
principalmente para arrendatarios de la zona, y diseñar mecanismos para que regular los
costos de administración de propiedades horizontales. En este caso, los consensos
alcanzados fueron posibles gracias a los beneficios otorgados y a su redistribución,
priorizando la inclusión y la diversidad (Velandia, 2015; Hoyos & Pinilla, 2015; Villate,
2015; Cortes et al., 2015).
Los casos anteriores muestran diferentes escenarios que requirieron de cierta flexibilidad en
la construcción de sus reglas y de innovación en la definición de normas urbanas. Lo
anterior sugiere que, dado su nivel de complejidad, sus tiempos de implementación,
impactos socio territoriales, y complejidad institucional y de financiación, los GPU
conforman territorios con más incertidumbres que las zonas consolidadas de la ciudad. Así
la construcción del programa del GPU es mucho más que la asignación de una norma de
usos y edificabilidades, lo cual tiene relación con las tres pruebas que debe pasar un
11
Por gentrificación se entiende el proceso, en una determinada área, de sustitución de una población de
menores ingresos por otra de ingresos mayores.
27
proyecto, acorde con Portas (2003): i) prueba de coherencia con los objetivos; ii) prueba de
la viabilidad política, social, económica, financiera, etc.; y iii) prueba de visibilidad,
adecuación y respeto al contexto y a la cultura local.
En este sentido, la intervención del estado desde la construcción de una política pública
comprometida con la redistribución de rentas, puede aprovechar las capacidades del GPU
por un lado, para revisar normas generales estableciendo una relación dialéctica, no
secuencial, con el plan y por otro lado, a través de la recuperación de los incrementos en los
valores del suelo, para garantizar contrapartidas que de otra forma no serían viables, que
permitan consensos, inclusión social, diversidad y mejoramiento de la calidad de vida de
los antiguos y nuevos habitantes.
La complejidad institucional y política de la gestión de los GPU
La gestión del proyecto y ejecución de un GPU suele ser un proceso complejo que además
incluye la coordinación de diversos instrumentos y mecanismos urbanísticos. Esta
circunstancia puede motivar la creación de instituciones específicas de muy diversos
niveles y alcances que implican arreglos políticos e institucionales capaces de actuar en la
fase de diseño del proyecto, en la etapa de planificación y de gestión y, a veces, en la etapa
de implementación. Como los GPU tienden a superar el plazo de la gestión de un alcalde,
estos arreglos pueden tener un papel crucial en la continuidad del proyecto, especialmente
si se producen cambios en la orientación política del gobierno local.
Ahora bien, teniendo en cuenta las diferentes formas de gestión urbana que varían según las
ciudades, los momentos históricos, las culturas y los contextos socioeconómicos, se ha
realizado una clasificación que pretende simplificar esta variedad. Algunos enfoques se
concentran en la construcción de una normativa urbana o de tipo fiscal (Garay, 2011), para
su aplicación en iniciativas particulares. Este tipo de gestión la hemos denominado de
“regulación”. Otros enfoques, se han concentrado en la construcción de obra, bienes y/o
servicios públicos (Garay, 2011). Este tipo de gestión la ha hemos denominado
“construcción de bienes y servicios públicos”. Y, por último, el Estado también ha liderado
la implementación de proyectos más integrales, que reúnen no solo la construcción de la
obra pública sino la producción inmobiliaria de diferentes usos demandados por el
mercado. Este tipo de gestión la hemos denominado “producción urbana completa”.
La combinación de todas o algunas de las anteriores formas de gestión, también hacen parte
de la variedad encontrada en la experiencia latinoamericana que presenta niveles muy
distintos de participación de los agentes y de coordinación de la gestión pública.
Las organizaciones para la conducción de un GPU pueden asumir diversos formatos. Desde
oficinas públicas dedicadas exclusivamente al proyecto hasta corporaciones privadas,
pasando por agencias autónomas, empresas públicas de derecho privado, organizaciones sin
fines de lucro y sociedades de economía mixta. En América Latina suelen prevalecer los
modelos más dependientes del sector público. En Quito, por ejemplo, el GPU del Centro
Histórico fue inicialmente dirigido por la Empresa Mixta del Centro Histórico de Quito,
que después se convirtió en la Empresa Pública de Desarrollo Urbano de Quito. También
28
ocurre que una empresa originalmente creada para un propósito específico se transforma en
el órgano ejecutivo de varios proyectos: es el caso de la Empresa de Desarrollo Urbano
(EDU) de Medellín y de la empresa encargada de la gestión de las Operaciones Urbanas en
São Paulo, São Paulo Urbanismo.
La EDU de Medellín fue creada en 1993 para implementar el Proyecto del Parque San
Antonio y después, en 1996, asumió el rol de empresa promotora inmobiliaria para la
ciudad. En São Paulo, la Empresa Municipal de Urbanización (EMURB) nació en 1970
para implementar proyectos en el entorno de las estaciones del metro, y hoy es São Paulo
Urbanismo, encargada de los proyectos y de la gestión de las operaciones urbanas y
también de otros proyectos urbanísticos. También hay empresas dedicadas a la
implementación de un único GPU, como la Corporación Antiguo Puerto Madero, creada a
través de la cooperación entre el Gobierno Nacional y el Municipio de Buenos Aires, que
tiene autonomía para desarrollar el proyecto de Puerto Madero.
Instrumentos de financiamiento y movilización de plusvalías
Con relación a las fuentes de financiamiento, es posible movilizar las plusvalías derivadas
del GPU creando la oportunidad para recuperarlas y hacer que el valor movilizado se
revierta para el propio proyecto o se redistribuya en el resto de la ciudad. En este sentido
distintas ciudades en América Latina han desarrollado diferentes instrumentos que tienen
como fin generar recursos económicos para la construcción de bienes públicos como vías,
equipamientos, parques y vivienda social, compensar costos y recapturar los valores
generados a partir de intervenciones y/o decisiones públicas. A continuación, se describen
algunas de ellas:
Derechos de edificabilidad
Bajo esta denominación general existen varios instrumentos que se han desarrollado en
diferentes ciudades latinoamericanas. Todos comparten un objetivo: el cobro de una
contraprestación por parte del poder público al desarrollador urbano, por el permiso a
edificar. El principio que fundamenta estos mecanismos es la distinción entre el derecho de
propiedad y el derecho de construir, pero la forma con que se reconoce tal distinción varía
de país a país. Por ejemplo, en Brasil se desarrolló en los años setenta del siglo pasado, el
concepto de “suelo creado” dando origen a instrumentos como el otorgamiento oneroso del
derecho de construir (OODC) y los CEPAC (Certificado de Potencial Adicional de
Construcción). Este concepto garantiza que todos los terrenos tienen un derecho de
construcción básico, gratuito y universal y que los derechos adicionales (es decir superiores
al básico) pertenecen a los municipios. Los parámetros básicos y máximos de edificabilidad
son definidos por los municipios en su planificación urbana. En la ciudad de São Paulo,
donde se aplican la OODC y los CEPAC, el parámetro básico de edificabilidad es uno (1),
es decir, que todos los terrenos pueden construir hasta una vez su área, sin pagar
contraprestación. Los índices máximos varían de acuerdo con las características
urbanísticas de cada zona. En las Operaciones Urbanas, donde se utilizan los CEPAC, los
índices máximos llegan hasta cuatro (4) y por lo tanto deben pagarse contraprestaciones por
la posibilidad de construir entre el índice uno (1) y el cuatro (4).
29
La OODC se aplica en todo el territorio urbano. Se paga la contraprestación como uno de
los requisitos para el licenciamiento de un proyecto. Hay una fórmula de cálculo que define
el valor de la contraprestación y solamente pagan aquellos que desean construir más allá de
la edificabilidad básica establecida por la normativa urbanística.
Los CEPAC son una especie de derivación de la OODC. También se refieren a una
contraprestación por edificabilidad adicional, pero acá se trata de vender edificabilidad en
el perímetro del proyecto urbano, donde se establece una Operación Urbana (OU). Las
Operaciones Urbanas son programas de intervención para una determinada área de la
ciudad, que incluyen obras públicas y cambios normativos, en los parámetros constructivos
y las reglas de uso del suelo. Los CEPAC son comercializados en subastas públicas. Sao
Paulo, Rio de Janeiro y Curitiba utilizan la bolsa de valores como medio para vender los
CEPAC, así el CEPAC se caracteriza como un título mobiliario, equivalente a una acción
que puede también ser negociada en el mercado secundario. De esta manera, el instrumento
permite que la municipalidad anticipe la recaudación por derechos de edificabilidad en las
OU y, dada la competencia en las subastas, es posible que se capture algo de las
expectativas de transformación del territorio en favor de la municipalidad.
Un tercer instrumento que también deriva de la idea de distinción entre los derechos de
propiedad y los derechos de edificabilidad es la transferencia de edificabilidad. Si por algún
motivo un propietario no puede ejercer el derecho de edificabilidad que está incorporado a
su terreno (en Brasil sería el derecho básico de edificabilidad), se le da la facultad de
transferir este derecho de edificabilidad a otro terreno. Son los casos, por ejemplo, de
inmuebles históricos protegidos, o terrenos con restricciones ambientales o aún un
inmueble por donde pasará una vialidad o donde se prevé construir un parque. En todos
estos casos, se puede compensar el propietario, permitiéndole vender la edificabilidad de su
terreno a otro. La transferencia incluso puede ser una alternativa a la expropiación. Sin
embargo, es necesario regular el mercado de transferencia, porque se trata de transacciones
entre privados, que pueden competir con la venta de edificabilidad por el sector público.
La concesión onerosa de derechos de edificabilidad genera recursos económicos para la

construcción de bienes públicos como vías, equipamientos y parques, compensa costos y
recaptura los valores generados por intervenciones públicas, con base en el índice de
construcción básico permitido por la asignación de una nueva norma urbanística.
Vale la pena mencionar que, en Colombia, la Ley establece el instrumento de derechos de

edificabilidad, incluso como mecanismo de pago del valor de un bien o de indemnización
en caso de expropiación (Ley 388, 1997).
Recuadro 8: Operación Urbana Consorciada Faria Lima
La Operación Urbana Consorciada OUC Faria Lima, en la ciudad de Sao Paulo, Brasil, consistió en la
extensión de la vía y las alteraciones de los índices urbanísticos en cuatro antiguos barrios residenciales
(Pinheiros, Itaim, Vila Olímpia y Vila Funchal) para nuevos proyectos inmobiliarios comercio y servicios.
Este proyecto inició en 1995 como una “operación urbana” para reurbanizar un área de ingresos medios que
constaba en su mayor parte de hogares unifamiliares que iba a ser atravesada por la prolongación de la
Avenida Faria Lima.
30
La operación fue financiada inicialmente a través de la OODC y, desde el 2004, a través de CEPAC. A pesar
de estar previstos desde el principio de la Operación, los CEPAC solamente se viabilizaron después de su
reglamentación a nivel nacional, por el Estatuto de la Ciudad (ley que establece los marcos de la política
urbana en el país). Casi el 90% de los 2.250.000 m2 adicionales autorizados ya fueron utilizados en
desarrollos inmobiliarios de oficinas y residencias. Toda la zona ha experimentado una valorización
evidente: en esta región se localizan los proyectos más caros de la ciudad.
Los primeros CEPAC fueron vendidos por cerca de 400 dólares en el 2004. Diez años después, se negociaban
en el mercado secundario por casi 4000 dólares. En noviembre del 2015, hubo una subasta pública donde no
vendieron todos los CEPAC ofertados y el precio de venta fue menos de 2.000 dólares. Además de la
valorización del área, la fluctuación de los precios de los CEPAC también denota las dinámicas inmobiliarias
en la ciudad. El 2015 fue un año de crisis, con bajas en los lanzamientos y precios de venta de nuevos
proyectos. Después de otras cuatro subastas en que no hubo variación en el precio del CEPAC, en octubre
de 2021 el precio volvió a subir y llegó a 3.200 dólares.
Hasta septiembre del 2022, los ingresos de esta operación sumaban cerca de US$850 millones, incluidos el
capital (ingresos por OODC Y CEPAC) más los intereses. Además de la extensión de la Avenida Faria Lima,
estos recursos se invirtieron en transporte público (metro y BRT), espacio público y vivienda de interés
social. Es interesante destacar que la inversión en vivienda social estaba prevista desde el principio de la
Operación, pero en el 2004 se introdujo la obligación de un gasto mínimo de 10% de los recursos para esta
finalidad.
Faria Lima
Fuente: Camila Maleronka
31
Obligaciones urbanísticas o exacciones
Son limitaciones o deberes impuestos al suelo en nombre de los intereses colectivos como
cumplimiento de la función social de la propiedad (obligaciones de ceder suelo al
municipio como parte del soporte urbano, de destinar suelo para un uso específico, de
urbanizar o construir en un tiempo determinado, etc.). Son instrumentos complementarios
de gestión del suelo, no necesariamente vinculados a la financiación de los GPU, pero
importantísimos de considerar en la perspectiva de evitar la segregación y promover
proyectos incluyentes. También sirven para garantizar la oferta adecuada de espacio
público, sin que el Estado tenga que aplicar expropiaciones. Las dos más relevantes son las
siguientes:
• Reservas para espacio público. El objetivo de esta obligación urbanística es generar

el suelo público necesario para la construcción de áreas verdes (plazas y parques) y
equipamientos sociales que conforman el soporte de los usos urbanos.
• Infraestructura vial. El objetivo es asegurar el suelo que requieren las trazas de
calles y avenidas que sirven de soporte para garantizar la accesibilidad y
conectividad urbana.
• Vivienda inclusiva. El objetivo de esta obligación urbanística es garantizar la
mixtura residencial. La inclusión socio territorial es un desafío para toda la ciudad y
en particular en áreas que sufren procesos de valorización rápida como ocurre
frecuentemente en los GPU. La experiencia en diferentes proyectos muestra que
existen diversas formas de promover un urbanismo inclusivo con vivienda dirigida a
distintos sectores sociales.
Bogotá fue la primera ciudad de Colombia en reglamentar la obligación de destinar un

porcentaje de suelo de los nuevos desarrollos urbanísticos para vivienda social. Luego esta
obligación se reglamentó a nivel nacional, y con el tiempo la obligación fue para la
vivienda de interés prioritario, es decir aquella focalizada en los hogares con ingresos
menores que los que podrían aplicar a la adquisición de vivienda social.
Brasil cuenta con un instrumento similar: las Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS),
que distribuye la obligación en la ciudad en terrenos demarcados con esta zonificación
específica, no necesariamente incluidos en nuevos desarrollos urbanísticos. Este
instrumento fue creado hacia finales de los años 1980, para permitir la intervención en
asentamientos precarios, estableciendo parámetros específicos para este tipo de ocupación.
Así, las ZEIS reconocen los territorios ocupados por la población de bajos ingresos y
garantizan que aun cuando se transformen, las nuevas edificaciones deben ser destinadas
prioritariamente a familias de bajos ingresos. También hay municipios que demarcan ZEIS
en suelo vacante. En estos casos, el objetivo es reservar suelo para futuros proyectos de
vivienda social que pueden ser construidos por el sector público o privado.
Recuadro 9: Plan Parcial La Felicidad.
El plan parcial La Felicidad es un área de aproximadamente 100 has localizada en el centro geográfico de la
ciudad de Bogotá, entre el aeropuerto y el centro histórico, el cual tiene como objetivo desarrollar un proyecto
principalmente con el uso de vivienda, con usos complementarios de comercio y servicios de diferentes
32
escalas. La normativa urbana establece la obligación urbanística de ceder a la ciudad mínimo el 25% del
suelo neto urbanizable del área delimitada para parques y equipamientos, en contraprestación a unos índices
de construcción básicos, edificabilidad que puede ser superada hasta un techo, en la medida en que se cedan
más áreas para el soporte urbano. Igualmente, la normativa establece que todo proyecto de esta índole debe
destinar entre el 15% y el 25% de suelo útil para vivienda social cuyo precio máximo de venta está regulado
por el Estado (el 15% para vivienda de interés prioritario y 25% para vivienda de interés social, siendo la
primera para hogares con menores ingresos). Este suelo no constituye una cesión de suelo, sino la obligación
de destinar el suelo para un uso específico que debe ser desarrollado por constructores privados.
Así el proyecto genera la cesión pública de cerca de 28 hectáreas para ampliación y construcción de vías
arteriales, 6,7 para equipamiento comunal y 21,5 para parques. El proyecto contempla la construcción por
parte del sector privado de 17.200 viviendas de las cuales 2.714 serán de interés social en 8.6 has de suelo
útil.
Plan Parcial La Felicidad, a la izquierda edificaciones de vivienda de interés social

Fuente: María Cristina Rojas
Sin embargo, el proyecto ha tenido algunas críticas. Por un lado, se ha criticado la diferencia estética de las
construcciones destinadas a vivienda social (que es un resultado del precio máximo de venta y los costos
asociados a esta), siendo un elemento relevante para las relaciones sociales en la zona. Por otro lado, se
identificó que algunos constructores hicieron ventas de las viviendas por un mayor precio al establecido por
ley, argumentando “mejoras”. Aunque la falta de control público a estos procesos generó que las viviendas
se vendieran a precios un poco por encima de lo establecido, es una realidad que la obligación urbanística
aseguró vivienda a precios que el mercado no hubiera generado por sí sólo.
Fuente: Elaboración propia con base en González, 2013
33
Mitigación de impactos
Es un mecanismo utilizado por algunas ciudades con el fin de que los proyectos urbanos
participen en la financiación de obras públicas requeridas por la construcción de estas
edificaciones. En el marco del Sistema de Actuación por Cooperación (SAC), la Ciudad de
México diseñó para la zona denominada Granadas, un modelo de evaluación de los
impactos del proceso de redensificación que se establecieron en el Programa Delegacional
de Desarrollo Urbano (PDDU). El PDDU define la necesidad de reciclar este suelo - de uso
industrial anteriormente y con ubicación central- y densificar, a través de otorgar a los lotes
una mayor densidad e intensidad de construcción. Sin embargo, no define cómo debe darse
este proceso.
Tras una década de procesos de redensificación promovidos por la acción del mercado y la
normatividad, se desarrolla un plan maestro para la zona, con el fin de evaluar los impactos
de todos los emprendimientos existentes y futuros, tomando como base las alturas y
densidades permitidas en el PDDU, además de calcular el costo de las inversiones
necesarias para mejorar la movilidad, equipamientos, infraestructura, espacios públicos,
mejoramiento de barrios, principalmente. Este modelo de evaluación se resume en una
fórmula de tasación que el constructor deberá aportar como pago sustitutivo a las medidas
de integración y mitigación urbana establecidas en la Ley de Desarrollo Urbano.
Para este fin, se constituye un Fideicomiso para el SAC, el cuál administra los recursos
captados y los invierte en las obras definidas en el plan maestro en el mismo sitio. En este
sentido el constructor tiene la opción de pagar esta tasa y además a proponer por lo menos
el 35% del área para el uso de vivienda, con el fin de disminuir el número de
estacionamientos (establecidos en la normativa general de la ciudad) e incrementar la
edificabilidad. Así, al mismo tiempo se desincentiva el uso del automóvil, y se promueven
los bordes activos en los primeros pisos.
Contribución por mejoras o valorización
Es un mecanismo impositivo de financiación de obras públicas, mediante el cual se

recupera el valor de la obra, distribuyendo su costo entre los inmuebles privados
beneficiados por esta. Este mecanismo tiene como objetivo la recuperación de las
inversiones en infraestructura en áreas pobladas y está asociada al principio de la
distribución.
Para la implementación de este mecanismo se debe tener en cuenta:
• Definición del valor del proyecto. Este valor suma los costos de construcción de la
obra, el suelo, la construcción de la infraestructura, y la administración del recaudo.
• Área afectada o área de derrame. Define el ámbito territorial y los inmuebles que
se benefician por la obra y su nivel de beneficio para darles un factor de
participación para el pago del valor del proyecto antes señalado (esta definición
podrá tener en cuenta el valor de los inmuebles y la capacidad de pago de sus
propietarios).
34
Arriendo de suelo público
Varias de ciudades cuentan con suelo público, ya sea del nivel local o nacional. El arriendo
de este suelo genera una gran oportunidad para el sector público de generar ingresos por
concepto, que pueden ser redistribuidos en sitios de la ciudad que más lo requieren y que no
generan por si solos estos ingresos.
Tipos de intervención de los GPU
En las últimas tres décadas se generalizó la utilización de los GPU en América Latina, con
diferentes tipos de intervenciones. Estos casos son heterogéneos en su objetivo y gestión y
van desde proyectos exclusivos de infraestructura (especialmente vías y sistemas de
transporte) hasta complejas operaciones que involucran cambios socioeconómicos, cambios
de uso y densidad, reconfiguraciones morfológicas, recuperación de inmuebles, y procesos
sociales y ambientales.
Este capítulo tiene la finalidad de presentar este complejo y heterogéneo ámbito de los GPU
latinoamericanos, con miras a producir una clasificación como aporte a este campo del
conocimiento.
Según el objetivo o función de su implementación, los GPU se pueden clasificar de la

siguiente manera:
Soporte / consolidación urbana (infraestructuras, parques, equipamientos, servicios

públicos).
Las infraestructuras o soportes urbanos se pueden clasificar según su escala o alcance, en

soportes generales de ciudad o soportes locales de áreas más barriales. Los soportes
generales tienen que ver, en su mayoría, con vías, parques, equipamientos, servicios
públicos o líneas de transporte público masivo. En esta clasificación también se pueden
contar los GPU que apuestan por compensar, y equilibrar injusticias socioespaciales
producidas por el acceso inequitativo a bienes y servicios urbanos y a las estructuras
económicas que dan forma a la ciudad (Sotomayor, 2015). En este sentido es interesante
ver como en los últimos años las ciudades Latinoamericanas han invertido en
infraestructura de transporte, BRT (Bus Rapid Transit)12 especialmente cables13 o metros14,
o en la construcción de grandes equipamientos15, o espacios públicos urbanos.
Este tipo de proyectos tienen como objetivo dar respuesta al rápido crecimiento y
transformación de las zonas de la ciudad ya construida que en principio no hacen parte de
planes de renovación urbana y que cuenta con gran vitalidad y dinámica urbana pero que
requiere de la actualización de soportes urbanos para continuar su actividad. En resumen,
12
América Latina lidera la implementación de este tipo infraestructura: Curitiba, Quito, Sao Paulo, Bogotá,
Cali, Cartagena, Medellín, Lima, Guatemala, entre otras.
13
Medellín, La Paz, Caracas.
14
Panamá
15
Medellín
35
estos proyectos pretenden recalificar y/o ampliar los soportes urbanos con la menor
intervención posible en los suelos privados.
Con el fin de asegurar fuentes de financiación, el proyecto puede recuperar incrementos del
valor del suelo original que se derivan de la producción de nuevos usos rentables, mayores
aprovechamientos y construcción obra pública. Esta estrategia requiere, por un lado,
intervenir el suelo privado original para destinar una parte a estos nuevos usos rentables,
mayores aprovechamientos o ampliación de obra pública. Por otro lado, puede utilizar el
suelo público para la localización de usos rentables (a desnivel: subsuelo o aéreos) que no
interfieran con el servicio que deben prestar los soportes urbanísticos. La densificación que
implica la reducción del suelo útil original es una alternativa para mantener el stock privado
original y evitar desplazamientos involuntarios.
La ya mencionada Operación Urbana Faria Lima muestra algunas formas de asegurar la

financiación de este tipo de proyectos. Los costos de la obra de la Avenida Faria Lima
incluían tanto suelo como construcción de la infraestructura. Se estimó que del costo total,
dos tercios se requerían para la adquisición del suelo mientras un tercio se requería para la
obra. Para la financiación del resto de los costos que requería la operación se reglamentó la
venta de 2.250.000 m² adicionales de construcción. Los recursos recaudados se destinarían
a la financiación de la compra de suelo, construcción de la infraestructura y a la
construcción de vivienda social en la misma operación (ver recuadro 8).
Algunas críticas identifican que el mayor problema de la operación ha sido precisamente la

especulación con los valores del suelo, que incorporan las valorizaciones generadas por la
operación y por el mercado que esta ha generado. La consecuencia de esto es que se debe
invertir más de lo inicialmente presupuestado para la compra de suelo y por lo tanto el resto
de los gastos se ven restringidos, afectando a toda la operación u obligando al uso de otras
fuentes de financiación para resolver este desbalance. En este sentido, instrumentos como el
anuncio del proyecto utilizado en Colombia puede ser de gran ayuda.
Conservación y puesta en valor de áreas centrales.
En los procesos de revitalización de áreas centrales se ponen en juego un gran número de

herramientas entre las cuales sobresale la conservación y puesta en valor de edificaciones
patrimoniales, acompañadas por intervenciones en espacio público, reubicación e inclusión
de vendedores informales, iluminación, recolección de basuras, seguridad, promoción de
actividades turísticas y desarrollo inmobiliario soporte a estas actividades.
Estos proyectos enfrentan situaciones similares a los GPU de consolidación urbana, pero
son más restrictivos en cuanto a mantener el stock construido, puesto que las edificaciones
por lo general tienen valores patrimoniales y deben ser conservadas. Los costos de las obras
de recualificación de espacio público son indispensables, incluidos los derivados de la
restauración de edificaciones públicas y privadas. Así, los mecanismos de financiación a
través de cambio de edificabilidad en el área de la misma operación son muy restrictivos,
mientras los costos pueden ser muy altos.
36
La rehabilitación del centro histórico de Quito es un ejemplo de esta tipología de GPU. En
1990 se propuso promover actividades económicas pioneras en el área central de la ciudad
a través de la creación de una empresa de capital mixto que articulara las inversiones del
sector público (conservación de inmuebles patrimoniales, mejoramiento de la accesibilidad
y el espacio público), con inversiones del sector privado (desarrollo de proyectos
inmobiliarios). Este proyecto ha sido impulsado y financiado fuertemente por entidades
financieras a nivel nacional y municipal como la Fundación del Banco Central del Ecuador.
La vinculación del sector privado para el financiamiento del proyecto fue clave para la
valorización de la zona. Fundaciones privadas han aportado no sólo a la valorización del
área sino también a la preservación de algunos de los monumentos. En 1994 con la creación
de la Empresa Mixta de Desarrollo del Centro Histórico ECH y el préstamo bancario del
BID, se logró financiar la implementación del programa que incluyó la reubicación de
comerciantes informales en centros especializados, la rehabilitación de edificaciones
patrimoniales para vivienda social, la recuperación del espacio público y la iluminación del
área, entre otras cosas.
La ciudad de México en cambio diseñó un sistema de transferencia de potencialidades de

desarrollo urbano, como medio de financiación de estudios, proyectos y obras para el
mantenimiento conservación, promoción inmobiliaria y difusión para las áreas de
conservación patrimonial. Se establece un potencial constructivo de los inmuebles que
deben ser conservados, y como este no se puede desarrollar en el mismo predio, puede ser
vendido por los propietarios para su uso en las áreas receptoras del potencial.
Por otro lado, para estos casos, y para la financiación de obras públicas, podría utilizarse la
contribución por mejoras y analizar el potencial de cambio de usos a unos más rentables
que generen la posibilidad de recuperar el incremento en los valores del suelo.
Renovación o reconversión de sectores urbanos deteriorados o abandonados.
Este tipo de proyectos buscan la transformación de zonas ya desarrolladas de la ciudad que

tienen condiciones de subutilización de las estructuras físicas existentes, para aprovechar al
máximo su potencial de desarrollo. Estas zonas se encuentran en una de las siguientes
situaciones: a) deterioro ambiental, físico o social; conflicto funcional interno o con el
sector inmediato; o, b) potencial estratégico de desarrollo de conformidad con el modelo de
ordenamiento de la ciudad.
A diferencia de los casos anteriormente analizados, el mayor potencial de estos proyectos

es el cambio normativo en cuanto a uso y edificabilidad, por cuanto en general cuentan con
ventajas de localización dentro de la ciudad. Los que se desarrollan en áreas en desuso no
enfrentan los riesgos de expulsión de población, pero tienen el reto de ser inclusivos y
promover la diversidad socioeconómica, o por lo menos la redistribución de rentas
generadas. En estos casos por lo general los suelos son públicos (estaciones de ferrocarriles,
puertos marítimos, etc.). Ahora, los proyectos que se desarrollan en áreas consolidadas pero
deterioradas, tienen el desafío de responder a las necesidades locales, articular la zona con
las dinámicas del resto de la ciudad y coordinar la participación de los diferentes
propietarios de los inmuebles, evitando procesos de gentrificación.
37
Proyectos como Puerto Madero en Buenos Aires, Argentina, o Porto Maravilha en Rio de
Janeiro, Brasil, son ejemplos de esta clase de GPU y de las diferencias estratégicas de su
implementación. Puerto Madero consistió en la renovación urbana de 170 has. de una zona
antigua portuaria ubicada en el centro periferia de la ciudad de Buenos Aires que se
encontraba abandonada desde hace varios años y nació como una iniciativa pública. En
1990 el gobierno nacional transfirió la propiedad del suelo a la antigua corporación de
Puerto Madero, con el fin que esta institución se encargara de la gestión, coordinación e
implementación del proyecto. La propuesta propuso por un lado el reciclaje de los 16
edificios y la urbanización del resto de los suelos. Con la venta de estos edificios y del
suelo se financió la urbanización de la zona y fue vendida en general a grandes
inmobiliarias para viviendas de alto estrato socioeconómico, comercial, de oficinas y
servicios.
Imagen 7: Vista general de Puerto Madero en la actualidad
Fuente: Eduardo Reese
Por otro lado, Porto Maravilha se concentra en la reutilización de 300 has. de antiguas
zonas portuarias en una de las zonas comerciales y financieras más importantes de la región
metropolitana de Rio de Janeiro. En 2009 el proyecto fue adoptado a través de la Ley
101/2009, por medio del cual se creó una zona especial de interés urbanístico que luego dio
origen a la OUC Porto Do Rio en 2013. La financiación del proyecto se hizo a través de
Certificado de Potencial Adicional de Construcción (CEPAC). Los m2 adicionales de
construcción están siendo comercializados en conjunto con diversos terrenos públicos, con
lo cual se espera que sea la misma valorización del suelo la encargada de financiar las obras
y, por lo tanto, que su ejecución no dependa de los recursos (directos) del tesoro municipal.
El proyecto contempla acciones concertadas para la asistencia a las comunidades de bajos
ingresos que viven dentro del perímetro del proyecto (localización de vivienda social).
38
Imagen 8: Porto Maravilha
Fuente: Luis Valverde
Algunos instrumentos que ayudan al cumplimiento de los mayores retos de este tipo de
GPU son la definición de ZEIS y la obligación urbanística de incluir un porcentaje de suelo
o de construcción para la generación de vivienda social. Otro instrumento importante es la
integración inmobiliaria, es decir, la relocalización de las propiedades en un proyecto que
produce mayor suelo público, en respuesta a una mayor densidad.
Desarrollo de vacíos urbanos o expansión urbana /estructuración de periferias.
Este tipo de intervenciones se realizan en suelos que no han sido objeto de desarrollo
urbano ya sea que se localicen al interior de los perímetros como vacíos urbanos, o fuera de
los perímetros como parte de una estrategia de expansión de la ciudad. Estos proyectos
dotan el suelo de los soportes urbanos para localizar usos futuros.
Un reto común de los GPU en la periferia de las ciudades latinoamericanas es que se

componen en su mayoría de usos débiles16, y por lo general las infraestructuras de soporte
son muy deficientes y por lo tanto resulta costosa su actualización para brindar una buena
conexión con la ciudad. En este sentido, sus mayores retos son su integración a la ciudad
construida a través de construcción de infraestructura, su financiación, la superación del
desarrollo predio a predio, el aseguramiento de suelo para los hogares de menores ingresos
y la generación de actividades públicas y privadas que generen complemento con la ciudad
central.
El proyecto de la ampliación de la ciudad de Trenque Lauquen es ejemplo de esta

clasificación. Consiste en un proyecto de ampliación urbana de 200 hectáreas para uso
16
Usos que por su rentabilidad no pueden competir por una buena localización en la ciudad, como la vivienda
social, los equipamientos públicos o los suelos de protección.
39
residencial en una zona al norte de la ciudad de Trenque Lauquen en Argentina, derivado
de un plan de ampliación crecimiento urbano al norte de la ciudad. En principio el suelo era
privado y tenía varios propietarios. No obstante, el municipio, con asistencia financiera de
la Nación y con recursos generados por la Contribución por Mejoras, adquirió 90 hectáreas
en un lapso de 2 años y 6 meses.
Este ejemplo enfrenta de una manera innovadora, la problemática sobre la especulación en

los valores del suelo, al establecer la obligación de entrega de un porcentaje de los suelos
originales como contraprestación a los beneficios de ser incluidos en el suelo urbano y
obtener una mayor densidad de desarrollo. De esta forma se aísla la discusión sobre precio
y se disminuyen los costos de transacción presentes en compras o expropiaciones. Las
obras de infraestructura son pagadas con cargo a los predios recibidos por el Estado y
algunos son utilizados para el cumplimiento del derecho a la vivienda de los hogares con
menores ingresos.
Conclusiones y recomendaciones
Aspectos generales
En las últimas décadas, América Latina ha sido un campo de experimentación en materia

de grandes intervenciones urbanas. La práctica analizada para este trabajo muestra una
enorme heterogeneidad de casos y situaciones en un marco creciente de debates de ideas y
de posicionamientos contrapuestos. Esto hace difícil poder sintetizar conclusiones que
puedan ser representativas de la totalidad sin correr el riesgo de generalizaciones
englobantes, aunque escasamente explicativas.
El eje argumental principal de este trabajo ha sido el de entender a los GPU como una
herramienta fundamental de las políticas territoriales porque su ejecución permite generar
un contexto y una confluencia de factores favorables para promover procesos de
transformación socio territorial y, al mismo tiempo, movilizar las valorizaciones producidas
como producto de dicha transformación. Pero un adecuado aprovechamiento de ambas
oportunidades depende del rol que cumpla el sector público durante el diseño y gestión del
proyecto a favor de: a) mejorar las condiciones urbano-ambientales existentes (con un
criterio de sustentabilidad); y, de b) redistribuir las rentas del suelo y las oportunidades de
apropiación de la ciudad (con un criterio de equidad).
La centralidad que tienen las decisiones estatales en los GPU está íntimamente relacionada
con el hecho de que el mercado no tiene cómo garantizar un proceso de producción y
reproducción de la ciudad que sea respetuoso de los derechos sociales, económicos,
culturales y ambientales de los ciudadanos. Así, la gran mayoría de las veces, los GPU se
definen en un campo de tensiones entre derechos colectivos y maximización de la ganancia
económica privada. El nudo central de la controversia latinoamericana se sintetiza en
comprender y abordar las intervenciones como proyecto urbano integral o solo como
proyecto inmobiliario. En esa clave, las disputas más importantes que se identificaron en el
debate son las siguientes:
40
• Fragmentación y segregación versus integración y cohesión urbana.
• Elitización de áreas versus mixtura social.
• Ventajas y privilegios normativos al capital inmobiliario versus ajuste a las normas
y procedimientos generales del gobierno de la ciudad.
• Reinversión de las valorizaciones en el sitio del proyecto versus redistribución en
otras áreas de la ciudad.
• Aprovechamiento y captura de recursos públicos por parte de los inversores
privados versus fortalecimiento de la salud fiscal de los gobiernos locales.
El análisis de los diferentes GPU, su diseño, formas de gestión y mecanismos de

financiación nos dan indicios de que hay un pequeño y minoritario grupo de proyectos que
se encuadran en una perspectiva de gestión territorial que prioriza los derechos colectivos.
Estos muestran que las intervenciones urbanísticas pueden ser al mismo tiempo
económicamente factibles, ambientalmente respetuosas y socialmente incluyentes. Este
pequeño grupo es suficiente para argumentar que, en el caso concreto de la implementación
de los GPU, los efectos perversos del mercado sobre la ciudad no son inevitables, sino
resultado de opciones políticas.
Los estudios permitieron visualizar que los GPU pueden contribuir con la inclusión social a
través de tres mecanismos:
• El primero está ligado al diseño físico funcional del propio proyecto para favorecer
la mixtura social y de usos, la predominancia y distribución de los espacios públicos
y los efectos en el mejoramiento de la accesibilidad y movilidad.
• El segundo está centrado en los dispositivos que se adopten para la captura y
redistribución de las valorizaciones del suelo en otros sectores de la ciudad.
• El tercero se enfoca en la reducción de las diferencias relativas que los impactos y
reacomodación de los precios que un GPU puede generar en el mapa de valores de
la ciudad.
Localización y características
Una mirada atenta a la localización de los GPU en América Latina muestra que estos se han
concentrado especialmente en las capitales nacionales, en las áreas metropolitanas y en
ciudades medianas grandes, ya que en ellas se verifican las mayores dinámicas
inmobiliarias y, complementariamente la atracción de inversiones ligadas a los procesos
globales de reestructuración económica. Esto no quiere decir que no se hayan encontrado
proyectos de escala urbana en ciudades más pequeñas (como los casos de Trenque
Lauquen, Venado Tuerto o Pehuajó en Argentina), pero en estas el peso específico de la
intervención recae en la iniciativa estatal.
Más allá de ello, los GPU en América Latina están claramente relacionados con la
necesidad de aprovechar los espacios de proximidad a áreas que cuentan con densidades
altas o medias y que además tienen una fuerte interrelación con las redes de servicios y
comunicación. En ese contexto los GPU juegan el rol de nodos que concentran servicios
con un efecto sinérgico: estos aumentan los precios del suelo, lo cual atrae empresas,
41
hogares residentes y consumidores ocasionales que, a su vez, refuerzan el ciclo alcista del
valor de suelo generando nuevos enlaces a redes de infraestructuras y servicios. En la
misma lógica los GPU tienen una especial preocupación por la accesibilidad y la movilidad
que son elementos claves para desencadenar transformaciones de escala urbana y mayor
valorización del suelo.
En todos los casos la proporción y disposición del espacio público juega un rol fundamental
en los GPU para contribuir tanto a la integración física y social del proyecto con la ciudad,
como a la mejora de la calidad ambiental y paisajística. En muchos casos el espacio público
es el sistema que ordena el proyecto para producir lugares de fuerte significación cultural,
para articular la mixtura de funciones y de usos, y para fomentar el intercambio social entre
residentes y usuarios del GPU. Pero además el espacio público es condición fundamental
para la valorización inmobiliaria de los espacios construidos en el propio ámbito del
proyecto y del entorno inmediato.
Asimismo, los impactos socio territoriales resultan muy difíciles de evaluar y predeterminar
porque dependen del entrelazamiento de una multiplicidad de factores: del tipo de GPU que
se trate, de la diversidad y densidad de sus componentes, de las características socio
urbanas de la ciudad y muy especialmente del momento histórico de su diseño, ejecución y
operación en un continente que se caracteriza por fuertes oscilaciones y profundos cambios
políticos y sociales.
GPU, mercados de suelo y movilización de plusvalías
Los casos muestran que la valorización de la tierra producida por la acción pública es el
principal factor de negociación con los inversores privados para financiar tanto las
transformaciones urbanas de los sitios de emplazamiento como para llevar a cabo acciones
en otros sectores de la ciudad. Esta “nueva” perspectiva o enfoque del sector público es de
gran trascendencia en países de América latina donde el suelo ha cumplido históricamente
un papel pasivo de soporte de las actividades y no un rol de activo y de recurso escaso y
estratégico para la gestión del desarrollo territorial.
De tal forma, la utilización de instrumentos de recuperación de plusvalías parece ser cada

vez más común frente a la utilización de mecanismos tradicionales, con una gama de
instrumentos cada vez más variada, que permiten su uso por parte no solo de grandes sino
también de pequeñas y medianas ciudades.
Los impactos de los GPU no se limitan a su área específica. Cuando miramos desde una
perspectiva de los mercados de suelo, es necesario estar atento en los efectos que el GPU
genera sobre el conjunto de la ciudad. La valorización del área del proyecto puede cambiar
la estructura de precios de toda la ciudad. Hay efectos más fáciles de prever –como aquellos
que tienen que ver con la competencia entre áreas con la misma vocación – y otros menos
visibles, como el impacto de una nueva centralidad sobre barrios más alejados. En todos los
casos, la puesta en marcha de un GPU ofrece una oportunidad para balancear dinámicas
urbanas y reorientar el desarrollo de la ciudad en la medida en que posibilita que se
redistribuyan las rentas en la ciudad.
42
La posibilidad de internalizar las externalidades generadas por el GPU no debe ser
ignorada. Es decir, la valorización movilizada por el proyecto debe ser la primera fuente de
recursos para financiarlo. Además de una cuestión de conveniencia, que puede contribuir
para la factibilidad del proyecto, se trata también de un tema de justicia social: un GPU se
implementa a través de esfuerzos colectivos, en general con fuerte soporte desde el poder
público, por lo tanto, la valorización que genera no debe ser apropiada individualmente,
sino revertir a la colectividad.
Sin embargo, entre los GPU implementados en la región hay varios que se pueden
encuadrar como oportunidades perdidas. Son proyectos que no utilizaron su capacidad de
movilizar plusvalías para financiarlos y en los cuales los propietarios que se benefician del
aumento de los precios de la tierra y de las inversiones en infraestructuras adicionales no
contribuyeron a financiar sus costos. Además, los gobiernos locales tuvieron que cubrir los
impactos enormes, económicos, sociales y urbanos creados por grandes desarrollos del
sector privado (por ejemplo, de centros comerciales y centros financieros).
La pérdida de oportunidades es común incluso en países donde se verifican excelentes

experiencias, que disponen de herramientas y normativas específicas y muestran debates
muy avanzados en la materia, como Colombia y Brasil.
Gestión y política de los GPU
Como se dijo, las iniciativas de GPU producen tensiones en las relaciones entre los agentes
involucrados y sus intereses y, por ello, son oportunidades para construir una mayor
democracia y ciudadanía en la relación Estado – mercado - sociedad. Así, el proceso de
diseño y el modo de gestión son momentos esenciales del proyecto urbano.
Sin embargo, la construcción de ámbitos o escenarios de gestión asociada y concertación

entre actores (“bottom-up o top-down”) y espacios institucionales no han sido los
mecanismos más comunes en América Latina.
En general, los casos exhiben y ponen en debate una tensión tradicional que enfrenta la
gestión pública como es el respeto a las normas generales (expresadas en leyes, planes y
códigos urbanísticos) frente la necesidad de flexibilización y de implementación de
mecanismos específicos o “ad hoc” utilizados en cada operación de acuerdo con sus
objetivos y características. Esto expresa el clásico conflicto entre regla y discrecionalidad.
Sin duda este aspecto, que se encuentra muy vinculado a la credibilidad y transparencia de
la gestión, suele ser una dificultad de delicada resolución en muchas experiencias
latinoamericanas y ha convertido a los proyectos urbanos en centro de muy fuertes críticas.
La tradicional opacidad en la relación Estado – mercado aumenta la desconfianza sobre los
proyectos.
En este sentido es imprescindible implementar mecanismos de transparencia en los análisis

comparativos entre los beneficios generales que traen aparejados los GPU (sociales,
ambientales o vía movilización de plusvalías) frente a las posibles concesiones particulares
que se otorgarán a los inversores privados para la ejecución de la iniciativa.
43
Los retos y desafíos de los GPU en América Latina
La producción de la ciudad latinoamericana se caracteriza por un patrón de crecimiento

expandido y fragmentado con importantes contrastes socio-territoriales que enfrenta graves
desafíos que pueden resumirse en seis ejes:
• Recuperar la ciudad construida frente a la tradicional lógica de expansión continua.

• Promover la igualdad y la cohesión social.
• Asegurar la sostenibilidad ambiental.
• Contribuir a los procesos de redistribución de los ingresos y de las rentas.
• Consolidar espacios de debate y de decisión en materia urbano-ambiental, basados
en formas de democracia participativa.
• Fomentar respuestas urbanísticas basadas en patrones culturales locales.
De esta forma, un GPU debe dar respuesta simultáneamente tanto a los viejos déficits
heredados como a los nuevos desafíos sociales, económicos (incluyendo una lógica de
austeridad de recursos escasos) y físico-ambientales.
44
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Lincoln Institute of Land Policy

Grandes proyectos urbanos: conceptos y lecciones de política en América Latina

María Cristina Rojas

© 2023 Lincoln Institute of Land Policy

La experiencia internacional muestra que cuanto más elitista es un GPU, mayor es su

Eduardo Mario Reese es arquitecto especializado en planificación urbana y regional. Ha sido

Camila Maleronka es arquitecta y consultora independiente con experiencia en urbanismo,

María Cristina Rojas Eberhard es arquitecta con especialización en economía para no

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Urbanista, sociólogo, investigador, político, funcionario público, docente y dirigente social

Atributos que incrementan los precios del suelo ...........................................................................15

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En el contexto latinoamericano, la implementación de los GPU requiere la toma de

En el cuarto capítulo se identifican los instrumentos de gestión y financiación como medios

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Portas (2003) destaca la relación biunívoca y no jerárquica entre plan y proyecto.

La evolución de la práctica de GPU y aproximaciones a una definición para América

La ejecución de grandes intervenciones de escala urbana en América Latina no es nueva

Imagen 1: Vista de Avenida de Mayo (circa 1917)

Fuente: Archivo General de la Nación

Fuente: Archivo General de la Nación Fuente: Eduardo Reese

En Río de Janeiro se identifican dos proyectos: el “Aterro do Flamengo” (1961 – 1965) y la

Imagen 3: Aterro do Flamengo

Fuente: Sonia Rabello

Imagen 4: Centro Urbano Antonio Nariño

Fuente: John Cuesta

Imagen 5: Centro Administrativo Nacional (1954)

Fuente: John Cuesta

En el contexto de estas políticas se puede identificar una gran cantidad de emprendimientos

Similar al debate internacional, la noción de GPU en América Latina enfrenta dificultades

“[…] plantean nuevas inquietudes, hacen más manifiestas las contradicciones

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El proceso de diseño, ejecución y operación del proyecto, en directa correspondencia con el

Debido a esta característica, en un continente como América Latina donde el conflicto

Características de los GPU

En el marco de las definiciones anteriores, y con la finalidad de complementar su

Las intervenciones urbanas concentran un conjunto amplio de nuevos atributos de calidad

Los GPU tienen tiempos de implementación de mediano y largo plazo.

La estrategia de desarrollo de un GPU necesita descomponerse en partes.

La definición de la morfología es un componente imprescindible del proyecto.

Los GPU son resultado de la política y de las decisiones públicas.

La capacidad de transformación de un GPU es resultado de la interacción de un conjunto

Los GPU requieren y asumen metodologías de diseño y gestión y formas institucionales y

El diseño y gestión de un GPU requiere de una metodología de trabajo interdisciplinaria

Por su escala permiten y demandan canalizar formas de intervención de diferentes niveles

Efecto de los GPU sobre los precios del suelo

Los GPU tienen la capacidad de generar variados y profundos procesos de transformación

Figura 1: Efectos de la implementación de un GPU sobre los precios del suelo

valorizaciones debido a la mercado de suelo de una ciudad varian

Fuente: elaboración propia

Así mismo, mientras la concentración de elementos calificadores en una determinada área,

Figura 2: Efectos del GPU

Alteración de la estructura socio territorial /

Alteración de la estructura de precios del suelo /

Capacidad de internalizar los impactos urbanos y

Fuente: Elaboración propia

Las ciudades agregan un conjunto de externalidades, positivas y negativas, que son

Recuadro 1: Atributos que incrementan los precios del suelo

Proyecto Porto Maravilha Puerto Madero Santa Fe

Paralelamente a las externalidades, los GPU también crean expectativas respecto a la

Recuadro 3: ¿Qué son cargas y beneficios?