Las Ciudades y Los Poderes Locales en Las Relaciones Internacionales Contemporáneas

Las ciudades y los poderes locales en las relaciones
internacionales contemporáneas
Las ciudades y los poderes locales en las relaciones
internacionales contemporaneas
COORDINADORES
Miguel Ángel Martín López
Doctor en Derecho y Licenciado en Ciencias Políticas.
Profesor Asociado de Derecho Internacional
Público de la Universidad de Sevilla.
Jefe de Cooperación Internacional de la Diputación
Provincial de Córdoba.
Carlos Nahuel Oddone

Magíster en Derecho de la Integración Económica y en Integración
Económica Global y Regional. Profesor de postgrado de la Universidad
Internacional de Andalucía. Investigador del Centro Studi di Politica
Internazionale (CeSPI). Asesor del Presidente de la Comisión
de Asuntos Municipales del Honorable
Congreso de la Nación, Argentina.
Granada (España), 2010

AUTORES
Susana Beltrán Marco Brunazzo

Doctora en Derecho. Profesora Doctor en Política Comparada y
Contratada de Derecho Internacional Europea. Investigador de la Università
Público de la Universitat Autònoma degli Studi di Trento.
de Barcelona.
Miguel Beltrán de Felipe Federico Castillo Blanco

Doctor en Derecho. Profesor Titular Catedrático en Derecho
de Derecho Administrativo de la Administrativo. Profesor Titular
Universidad de Castilla-La Mancha y de Derecho Administrativo de la
de la Universidad de Georgetown. Universidad de Granada. Secretario
General de la Unión Iberoamericana
de Municipalistas.
Silvia Bolgherini
Doctora en Ciencia Política.
Investigadora de la Università di Pierluigi Cervelli
Napoli “Federico II”. Doctor en Semiótica.
Chris Brown Antonio Colomer Viadel

Director del área de cooperación Doctor en Derecho. Director del
internacional de VNG Holanda Área de Derecho Constitucional de la
(Asociación de Municipalidades Universidad Politécnica de Valencia,
Holandesas). del Instituto de Iberoamérica y del
Mediterráneo (IBEM) y del Instituto
Intercultural para la Autogestión y la
Acción Comunal (INAUCO).

Zlata Drnas de Clément Mariana Luna Pont
Doctora en Derecho y Ciencias Profesora Titular de la Universidad
Sociales. Catedrática de Derecho del Salvador de Argentina y profesora
Internacional Público de la de Postgrado en la Universidad
Universidad Nacional de Córdoba, Nacional de Tres de Febrero
Argentina. Profesora Emérita de la de Argentina.
Universidad Católica de Córdoba,
Argentina.
Patricia Martín
Licenciada en Relaciones
Leonardo Granato Internacionales. Asesora en Asuntos
Magíster en Derecho de la Integración Parlamentarios.
Económica. Profesor de postgrado
de la Universidad Nacional de Vanessa Marx
Tres de Febrero de Argentina, Doctora en Ciencias Políticas y
de la Universidad de la Empresa de la Administración. Secretaria
de Uruguay y de la Universidad Técnica Ejecutiva de la Comissió
Internacional de Andalucía. Director d’Inclusió Social i Democràcia
del Observatorio Iberoamericano P��
articipativa de Ciutats i
del Desarrollo Local y la Economía Governs Locals Units.
Social del Grupo Eumed.net de la
Universidad de Málaga.
Francesc Osan
Licenciado en Ciencias Políticas.
Laura Grazi Asesor para la Diplomacia de
Doctora en Historia del Federalismo y las Ciudades de la Diputació de
de la Unidad Europea. Investigadora Barcelona.
de la Università degli Studi di Siena.
Sergio Pérez Rozzi

Arnau Gutiérrez Magíster en Desarrollo Local.
Master of Science in Foreign Service. ExDirector del Instituto de Desarrollo
Responsable de Investigación y Local de la Universidad Nacional del
Publicaciones del Observatorio de Noroeste de la Provincia de Buenos
Cooperación Descentralizada Unión Aires y ExDirector de Desarrollo
Europea-América Latina Local del Municipio de Bragado.

Charlotte Poitout Jaume Saura i Estapà
Master en Cooperación Internacional Doctor en Derecho. Profesor Titular
y Licenciada en Ciencias Políticas. de Derecho Internacional Público de la
Técnica Cooperante de la Universitat de Barcelona. Presidente
Diputación de Córdoba. del Institut de Drets Humans de
Catalunya.
Javier Eduardo Quesada Lumbreras

Licenciado en Derecho. Investigador Franciscu Sedda
de la Unión Iberoamericana de Candidato a Doctor en Ciencias de
Municipalistas. la Comunicación. Vicepresidente
de la Associazione Italiana di Studi
Semiotici. Profesor de la Università di
Enrique Rodríguez Martín Roma “Tor Vergata”, de la Università
Doctor en Derecho. Técnico Superior di Roma “La Sapienza” y de la
de Iniciativas Internacionales del Università di Sassari.
Ayuntamiento de Gijón.
Juan Cruz Vazquez

Profesor de las Universidades de
Belgrano, de Buenos Aires y de
Morón.

10
ÍNDICE
Presentación
por Eduardo Leonel Galantini, Diputado Nacional por la provincia de Corrientes
y presidente de la Comisión de Asuntos Municipales de la Honorable Cámara
de Diputados de la Nación, Argentina............................................................................ 13
Presentación
por Antonio Sánchez Villaverde, Diputado de Cooperación Internacional de
la Diputación de Córdoba y Alcalde de Montoro.......................................................... 17
Presentación
por Federico A. Castillo Blanco, Secretario General de la Unión Iberoamericana
de Municipalistas y Catedrático Acreditado de Derecho Administrativo.. .................. 19
Introducción
por Carlos Nahuel Oddone y Miguel Ángel Martín López .......................................... 22
CAPÍTULO PRIMERO: APARICIÓN, AUGE Y CRECIENTE IMPORTANCIA

DE LAS CIUDADES EN LA ESCENA INTERNACIONAL...................................................... 23
– Las ciudades y su inserción política en las relaciones internacionales................................ 25

– Perspectivas teórico-conceptuales de las ciudades y los poderes locales dentro de
la dimensión subnacional en las Relaciones Internacionales.. ............................................. 49
– Las ciudades y la Globalización: tendencias y problemas en el incipiente derecho
local internacional.................................................................................................................. 83
– La città glocale...................................................................................................................... 109
– Las relaciones de las ciudades y poderes locales con las Naciones Unidas y sus
implicaciones para la gobernanza global.. .......................................................................... 135
– Hacia una Autonomía Internacional de los Entes Locales.. ............................................... 143
11
LAS CIUDADES Y LOS PODERES LOCALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES CONTEMPORÁNEAS
CAPÍTULO SEGUNDO: ÁMBITOS DE ACTUACIÓN DE LAS CIUDADES

Y PODERES LOCALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES
CONTEMPORÁNEAS............................................................................................................... 157
– El contexto global y la internacionalización de los municipios en los procesos

de desarrollo territorial.. ...................................................................................................... 159
– La cooperación internacional al desarrollo de las ciudades y los poderes
locales.................................................................................................................................... 173
– Las ciudades en la promoción de la paz y la resolución de conflictos............................... 189
– La ciudad como actor de derechos humanos: acciones e iniciativas internacionales
de promoción y defensa de los derechos humanos en la ciudad. ....................................... 203
CAPÍTULO TERCERO: LAS CIUDADES Y LOS PODERES LOCALES

EN LA INTEGRACIÓN REGIONAL . ....................................................................................... 221
– Entre las ciudades y los procesos de integración regional: una apuesta a la

Governance Multinivel ........................................................................................................ 223
– Aspectos internacionales de la participación de los poderes locales en los
procesos de integración . ...................................................................................................... 243
– Le reti de città nella costruzione dell’Europa unita. Dalla IULA a Eurocities;
Una lunga storia di cooperazione ........................................................................................ 255
– Da “policy-taker” a “policy-shaper”: L’europeizzazione della política per le
città ....................................................................................................................................... 281
– I comuni nell’Unione Europea: la lunga marcia del quarto livello in Europa . ................ 301
– Las manifestaciones de los gobiernos locales en la Europa Contemporánea ................... 327
– Mercociudades, la integración del tejido urbano en el Cono Sur ...................................... 337
– Red Andina de Ciudades: hacia la construcción de una agenda de desarrollo
territorial ............................................................................................................................... 363
CAPÍTULO CUARTO: EJEMPLOS Y EXPERIENCIAS DE INICIATIVAS, REDES

Y ACCIONES DE LAS CIUDADES Y PODERES LOCALES ............................................... 373
– Medcities: partenariado mediterráneo de ciudades para un Desarrollo Urbano

Sostenible. Una experiencia exitosa.................................................................................... 375
– Conferencia de las Ciudades Históricas del Mediterráneo . ............................................... 385
– Gobiernos Locales y Redes Digitales: la conformación de una unidad digital
iberoamericana ..................................................................................................................... 393
– La red Metropolis y la avanzada de las grandes ciudades ................................................. 409
– La acción de cooperación de la Unión Iberoamericana de Municipalistas ....................... 431
– La experiencia de la Municipall Alliance for Peace (MAP) .............................................. 459
CONCLUSIONES . ..................................................................................................................... 463
12
PRESENTACIÓN
Durante toda mi experiencia en la gestión pública local y provincial he sido testigo de los
profundos y complejos cambios de los que han sido objeto las agendas de los gobiernos loca-
les. La actuación internacional se ha vuelto para los poderes locales un elemento central de
su política de gestión y captación de recursos. Nadie puede dudar del creciente protagonismo
de las ciudades y los poderes locales en la vida política internacional. Este libro se dedica a
reseñar, describir, analizar y explicar estos fenómenos locales/municipales de la vida política
internacional.
La internacionalización de las ciudades y los poderes locales si bien no es un proceso nuevo

en la Historia de las Relaciones Internacionales, sí lo es en su grado de redimensionamiento ac-
tual. Todo aparenta indicar que el sistema internacional signado por el proceso de globalización
necesita de una mayor flexibilidad para dar respuesta a variados problemas y demandas que se
encuentran alojados en diferentes escalas competenciales en las que las estructuras altamente
rígidas no hacen más que acrecentar dichas dificultades.
Históricamente, los paradigmas referidos a las relaciones internacionales han elaborado sus
supuestos sobre la base de la figura de los Estados. El estado-centrismo ha sido la característica
principal del sistema internacional. Pero el mundo actual, el mundo contemporáneo, nos demuestra
que es necesario apartarnos de esa rigidez, favorecer la descentralización y la autonomía local,
trabajar con el principio de subsidiariedad en relación con la eficiencia.
La tarea que aquí han desarrollado Miguel Ángel Martín López, desde España, y Nahuel Oddone,
desde Argentina, constituye un paso fundamental en el estudio de la actuación de las ciudades y lo
poderes locales en las relaciones internacionales contemporáneas. Estos dos jóvenes académicos,
con amplia trayectoria nacional e internacional, se han enmarcado en el diseño, elaboración y
compilación de una obra que no tiene precedentes.
Más allá de felicitar a los autores, cuestión que realizaré más adelante, me gustaría plantear la
siguiente inquietud para poner a prueba el rol que hemos desempeñado en la Comisión de Asun-
tos Municipales que me ha tocado presidir, la pregunta es la siguiente: ¿Qué se ha hecho desde
la Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de Diputados de la Nación Argentina con el
objetivo de adaptar el rol de los Municipios en la arena internacional?
13
Ante todo, cuando nos hicimos cargo de la Comisión a principios del año 2008, propusimos la
modificación del artículo 86 del Reglamento interno de la Cámara de Diputados de la Nación en
el cual se indican las competencias de la Comisión de Asuntos Municipales.
En nuestra propuesta de modificación, hacíamos expresa mención en los puntos 7, 8 y 9 a la

competencia de la Comisión de Asuntos Municipales de producir dictamen sobre: “todo asunto
o proyecto que promueva el desarrollo local y la articulación o asociación de municipios en
procesos de regionalización o integración regional (punto 7) aquí apostamos claramente a las
Redes Nacionales y Transnacionales o regionales como las Mercociudades; “todo convenio de
internacionalización, hermanamiento o similares entre municipios situados en el territorio de la
Nación Argentina con municipios del exterior” (punto 8) aquí hacemos especial hincapié en las
propuestas de hermanamiento; y sobre “todo asunto que surja como consecuencia del cambio
climático o de otra problemática ambiental que requiera la articulación de las políticas muni-
cipales con provinciales o nacionales para su prevención o saneamiento (punto 9) dando parti-
cular relevancia a la problemática ambiental global en la que necesariamente todos los actores
posibles deben desarrollar esa tan citada frase de “pensar globalmente y actuar localmente”.
Adaptamos así las competencias a tres realidades o problemáticas que consideramos claves en
la actualidad.
Recuerdo que en los fundamentos hacíamos expresa mención a las estimaciones del Fondo de
Población de las Naciones Unidas que, por primera vez en la historia de la humanidad, durante el
2008 más de la mitad de la población mundial estará viviendo en ciudades. Ello como resultado
de un continuo desplazamiento de las personas que ha conducido a un significativo crecimiento
de las zonas urbanas en los países en desarrollo durante el decenio pasado.
Este desplazamiento de las personas producto de las diferentes oleadas migratorias del campo a
las ciudades ha generado toda una nueva problemática en la prestación de servicios públicos, en la
satisfacción de nuevas necesidades ciudadanas y el surgimiento de nuevas demandas de desarrollo
local; todo lo cual ha llevado a que las autoridades locales busquen en la internacionalización y
en la conformación de redes regionales de ciudades, las respuestas a estos nuevos problemas que
tanto presionan sobre los territorios municipales.
En los municipios, se sintetizan los circuitos económicos internacionales y las estrategias de

desarrollo local, la vida y la participación política, las propuestas de integración regional, las
relaciones internacionales y el turismo, la protección del medio ambiente, entre otros procesos.
Todas esferas que están en constante relación con distintos niveles de estructuras decisorias alo-
jadas en diferentes escalas de governance.
Los municipios se constituyen en la actualidad en un nexo indiscutible entre los distintos órde-
nes de la economía y las distintas formas de gobierno. El desafío de las autoridades municipales
radica en convertir a la ciudad en un instrumento de gestión de “otras escalas”.
Hoy en día, los municipios se han transformado ese justo medio para dar forma y cauce a
distintos procesos nacionales, regionales, internacionales o globales adquiriendo las autoridades
locales toda una nueva serie de nuevas funciones y competencias a desarrollar.
14
Presentación
Más allá de este planteo de modificación de las competencias creo que es interesante mencionar
otras propuestas que hemos presentado en la Comisión.
La creación del Centro de Información de Redes Nacionales Municipales. Considerando la

importancia de la conformación y del trabajo en red para el desarrollo y la cohesión socio-te-
rritorial en nuestro país, se presenta como necesario el establecimiento de un centro de carácter
virtual denominado Centro de Información de Redes Nacionales Municipales que sirva como base
documental y de difusión para las redes nacionales existentes y por conformarse.
La conformación de redes de ciudades se ha demostrado como una nueva alternativa para la

generación de políticas públicas municipales en las que concertadamente diferentes actores lle-
gan a la construcción de consensos clave para el desarrollo de una dirección de política pública
específica. No obstante ello, una cierta proliferación desorganizada del trabajo de estas redes hace
necesario el establecimiento del Centro de Información de Redes Nacionales Municipales.
Asimismo, hemos planteado la creación del Observatorio Nacional para la Innovación del
Desarrollo Económico Local y la Gestión Pública Municipal.
Ambos proyectos, el de la Red y el del Observatorio, presentan como organismos articuladores

a la Secretaría de Asuntos Municipales dependiente del Ministerio Interior y a la Oficina Nacional
de Tecnologías de la Información (ONTI) en coordinación con los distintos gobiernos municipales.
La Red y el Observatorio constituyen bases de datos ideales para la transferencia de best practices
y el diseño de proyectos de cooperación internacional descentralizada.
También hemos presentado una propuesta de Ley de Asociaciones Municipales en las que se
reconoce a los Municipios de la República Argentina el derecho de libre asociación para el cum-
plimiento de sus fines, en consonancia con las atribuciones consagradas en los Artículos 5 y 123
de la Constitución Nacional. Propuesta que aún se encuentra en discusión.
A esto debemos sumar la declaración de interés de todas aquellas actividades, seminarios,

talleres o eventos que consideráramos de relevancia para la materia que nos compete. Recuerdo
que hemos declarado de interés de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación: la Primera
Conferencia Mundial sobre “La Diplomacia de las Ciudades” realizada en junio de 2008 en la
Haya; la Asamblea Plenaria de la Unión de Ciudades Capitales de Iberoamérica del 2008; la
XII Cumbre de Mercociudades, aprovecho para destacar que hemos hecho un seguimiento muy
importante de la temática de Mercociudades, recuerdo que oportunamente presentamos un pro-
yecto de declaración sobre el Taller “Los Desafíos de la Integración Regional en MERCOSUR:
la mirada local” realizado en Tandil; además del VI Foro de Gobierno Digital y III Foro de Ciu-
dades Digitales; y de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública aprobada por la
X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado
celebrada en El Salvador.
Los profundos estudios que se llevan a cabo en esta obra, echan luz sobre compartimentos
aún oscuros. Miguel Ángel y Nahuel han desarrollado una estupenda tarea al contactar a los más
renombrados especialistas en materia de poderes locales y relaciones internacionales, les auguro
15
a ambos la posibilidad de seguir trabajando en conjunto y produciendo para la comunidad acadé-

mica internacional. Esta obra, con textos en español e italiano, es un gran paso en el océano de
bibliografía en inglés que hay en la materia. Un paso que debe ser acogido por toda la comunidad
euro-latinoamericana.
Debemos felicitar a Miguel Ángel Martín López y Nahuel Oddone por la compilación en la
que han trabajado respaldados por la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Soy un
hijo de la UIM, un hijo que desde la gestión local en el Municipio de Monte Caseros, provincia
de Corrientes, ha intentado hacer vivos y llevar adelante los principios de la UIM tales como
la promoción de relaciones de cooperación e intercambio entre municipios, personal al servicio
de los gobiernos locales y estudiosos e investigadores de la autonomía y el desarrollo local de
España e Iberoamérica; el fomento de actividades que favorezcan el desarrollo de las autonomías
locales; el estímulo de la participación ciudadana y vecinal en la gestión de los intereses que les
son propios; la defensa de los intereses municipales y de su actividad ante organismos nacionales
e internacionales; la capacitación y perfeccionamiento de los responsables de la gestión local.
Recuerdo los cursos en Granada y los Seminarios o Talleres por la Comunidad Iberoamericana
a los que he concurrido, pero sobre todo recuerdo los claros elementos de gestión que conocí, y
aprendí a utilizar en su marco.
Estoy seguro que este libro nos iluminará para una mejor gestión local de las relaciones inter-
nacionales contemporáneas.
Por Eduardo Leonel Galantini

Buenos Aires, 5 de marzo de 2009
Diputado Nacional por la provincia de Corrientes y presidente de la Comisión de Asuntos Municipales de la Honorable Cámara

de Diputados de la Nación, Argentina. Ex Intendente por dos períodos de la ciudad de Monte Caseros y ex vicegobernador de la
provincia de Corrientes.
16
PRESENTACIÓN
Sin duda,es una satisfacción participar en presentación de esta obra, la cual aborda una temática
poco tratada, de amplia actualidad y , sin duda, además de futuro, ya que cabe imaginar que la
acción internacional de las ciudades se va a incrementar en los próximos años.
Los municipios son la instancia de poder pública más cercana a los ciudadanos. Ofrece servicios
públicos para las más elementales necesidades humanas, todo ello con la mayor proximidad posible.
Ello fue su primer cometido, pero cada vez ha ido incrementando las competencias o, mejor dicho,
las acciones que lleva a cabo. Se trata de un proceso continuo de ampliación. Naturalmente, este
proceso no podía quedar al margen del mundo globalizado y de la apertura de las fronteras.
Ello explica esta acción natural de las ciudades en la escena internacional, una realidad incipiente,
aún escasamente reconocida y menos regulada. Sin duda, hay que confiar en los municipios y sus
capacidades de gestión, de movilización de recursos y de concertación. El ámbito internacional
es un ámbito que ofrece oportunidades de desarrollo, de innovación, de mejora y , también, de
aporte a un mundo más justo.
Por todo ello, le deseamos lo mejor al libro que ahora ve la luz.
Antonio Sánchez Villaverde

Diputado de Cooperación Internacional. Diputación de Córdoba
Vicepresidente del Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional
Alcalde de Montoro
17
PRESENTACIÓN
Con todo, las instituciones municipales constituyen la fuerza de las

naciones libres. Las asambleas de los pueblos son a la libertad lo que
las escuelas primarias a la ciencia: la ponen al alcance de la gente,
enseñan a los hombres cómo usarla y cómo disfrutarla. Una nación
puede establecer un gobierno libre, pero sin instituciones municipales,
no puede tener el espíritu de libertad.
Desde la Unión Iberoamericana de Municipalistas, nos complace presentar el nuevo Estudios

y Comentarios, ésta publicación, fruto del trabajo y la ilusión de dos jóvenes investigadores, con
una amplia trayectoria académica y práctica en la materia a nivel internacional, está llamado a
constituir una de nuestras publicaciones clave. Será, sin duda, una herramienta importante para
construir capacidad crítica en los Gobiernos Locales sobre la oportunidad y posibilidad práctica
de desarrollar Estrategias de Acción Internacional desde las ciudades, a través de la descripción
de los diferentes acercamientos al tema y al estudio de experiencias concretas de posicionamiento
internacional desde los poderes locales que nos presentan los diferentes autores del libro.
En el mundo actual, vivimos una realidad de la que todos somos conscientes: el aumento de los
flujos de relaciones internacionales que ya no son protagonizados en exclusiva por los Estados, sino
que tienen a las ciudades y a los poderes locales como agentes principales. Ejemplos de esta realidad
son las nuevas herramientas para la gestión de las políticas públicas locales –como el marketing
urbano, la gobernanza multinivel, la promoción o la búsqueda de la cooperación internacional-, el
establecimiento de alianzas y redes municipalistas, los procesos de integración regional y su im-
pacto en lo local, los movimientos por la defensa de los derechos humanos y promoción de la paz,
la nueva dinámica ciudadana internacional, etc. Este trabajo de compilación se base precisamente
en la descripción y análisis de estos fenómenos locales y tiene como fin estimular y orientar la
construcción de relaciones internacionales contemporáneas desde la ciudad o el municipio.
La ciudad es un espacio que trasciende los límites de un marco político y administrativo dado o
la extensión geográfica de un espacio territorial. La ciudad contemporánea es el lugar de encuentro
entre lo local y lo global. Las relaciones internacionales protagonizadas por las ciudades no son

Alexis de Tocqueville. La Democracia en América
19
fenómenos recientes, recordemos que los primeros Estados fueron Estados-ciudad, los hermana-
mientos entre municipios existen desde la primera mitad del siglo pasado y la paradiplomacia,
es ya un fenómeno antiguo. Lo que es nuevo es la magnitud que están adquiriendo las relaciones
internacionales contemporáneas y la multiplicidad de formas y mecanismos de cooperación que
se están forjando las ciudades.
En este contexto es importante reconocer que la acción exterior de las ciudades no ha estado
necesariamente determinada por el entorno internacional. La existencia de relaciones internacionales
desde la ciudad depende de decisiones definidas en el ámbito local, es decir, que a diferencia de
los Estados, los poderes locales pueden voluntariamente y discrecionalmente poner a su ciudad
“en el mapa mundial” o no.
Las asociaciones municipalistas ofrecen, en este contexto, un espacio privilegiado para la toma
de estas decisiones al poner en contacto a iguales (alcaldes y directivos locales) y al favorecer el
ejercicio del liderazgo y la influencia. A su vez la relación de estas asociaciones con organizacio-
nes internacionales es una de las alternativas más atractivas para las autoridades locales, ya que
les puede permitir “jugar a ligas mayores”, con una capacidad de interlocución que posiblemente
no la tendrían individualmente.
En este sentido, desde la UIM a través de la promoción de relaciones de cooperación e intercambio

de experiencias entre municipios, personal al servicio de los gobiernos locales y estudiosos de la
autonomía y el desarrollo local de España e Iberoamérica; el estímulo de la participación ciudadana
en la gestión de los intereses que les son propios; la defensa de los intereses municipales y de su
actividad ante organismos nacionales e internacionales y la capacitación de los responsables de
la gestión local, pretendemos que las autoridades locales adquieran mayores posibilidades de ser
agentes positivos en las relaciones internacionales contemporáneas.
En cualquier caso, este libro será un aporte fundamental a este objetivo, Miguel Ángel Martín
López (España) y Nahuel Oddone (Argentina) han realizado un estupendo trabajo de compilación
reuniendo a prestigiosos especialistas en la materia y ofreciéndonos diversas perspectivas para
abordan el rol de las ciudades y los poderes locales en las relaciones internacionales contempo-
ráneas. Nos ofrecen un recorrido desde una aproximación teórica al tema, el estudio de algunos
ámbitos en los que las ciudades, redes de ciudades y poderes locales ya están actuando, y el estudio
de experiencias y ejemplos concretos de iniciativas de acción internacional desde las ciudades y
los poderes locales.
El movimiento municipalista ha avanzado hacia la construcción de una institucionalidad y de

una agenda política compartida en la materia. Estudios como este, sin lugar a dudas, promueven,
por una parte, el surgimiento de mayores y mejores relaciones internacionales desde las ciudades
y con ello la consecución de una mayor gobernanza territorial, pero por otro lado, contribuyen a
sensibilizar a los distintos lectores en torno a la oportunidad de reorientar las relaciones interna-
cionales y la cooperación hacia nuevos horizontes.
Por Federico A. Castillo Blanco.

Secretario General de la UIM.
20
INTRODUCCIÓN
La presente es una obra colectiva fruto del trabajo de un buen número de investigadores de
diversa procedencia y que desde diversas perspectivas abordan el papel de las ciudades y los
poderes locales en las relaciones internacionales contemporáneas. Por ello, parafraseando y
atreviéndonos casi irrespetuosamente a modificar una vieja frase de Zenón, el libro es uno pero
en él hay multitudes.
Hay pues multitudes de aproximaciones desde autores de diferentes localidades trabajando

a modo de solidaridad académica transnacional, lo que da riqueza de miras. Pero, con todo,
hemos pretendido ordenar el trabajo en cuatro grandes capítulos que nos sirvan de hilos con-
ductores.
El primero lo dedicamos al abordaje teórico de la posición de las ciudades y poderes locales

en la escena internacional. Se examinan así los cambios que supone para la teoría general de
las relaciones internacionales y sus transformaciones a la luz de la globalización y también la
glocalización. También se completa con el análisis de las cuestiones clave para comprender esta
posición en la escena global, como son su inserción política, su autonomía de actuación y sus
relaciones con las Naciones Unidas.
Tras ello, entramos en un segundo capítulo, en el que se estudian algunos de los ámbitos en los
que las ciudades y los poderes locales ya están actuando y realizando acciones con una perspectiva
netamente internacional. Este es el caso del trabajo de desarrollo territorial, de cooperación al
desarrollo de promoción de la paz y de defensa de los derechos humanos.
Seguidamente, un tercer capítulo examina la acción de las ciudades y poderes locales en ámbitos
geográficos determinados, primordialmente en las áreas de integración regional, que es donde la
práctica es más rica y con experiencias más desarrolladas y elaboradas de trabajo internacional
entre municipios. Primero hay unos trabajos que marcan el cuadro teórico, después varias investi-
gaciones, interesantes y complementarias, sobre la experiencia europea y, por último, se culmina
con el examen de mercociudades y de la red andina de ciudades.
Por último, hay un cuarto capítulo dedicado al estudio de experiencias y ejemplos concretos de
iniciativas internacionales de poderes locales. Ello es interesante para mostrar buenas prácticas
en la materia. Así, se analizan aquí la red Medcities, la conferencia de ciudades históricas del
21
mediterráneo, la Unión Iberoamericana de Municipalistas, la red metrópolis, la alliance municipal

for peace o gobiernos locales y redes digitales.
Nuestro principal propósito es recoger aportaciones científicas sobre esta nueva realidad,
intentando recoger el “estado del arte” sobre el papel de las ciudades y los poderes locales en
las relaciones internacionales contemporáneas. Ello es una labor demasiado ambiciosa. Nos con-
formamos con enriquecer y aumentar el debate sobre esta materia y aportar elementos y nuevos
prismas y miradas a las relaciones internacionales. Estas, en el actual mundo hipermoderno y
líquido, cada vez han de ser vistas más desde la perspectiva del ciudadano del mundo y son las
ciudades y lo local (global a su vez) el lugar donde estos ciudadanos pueden incidir.
También es nuestro deseo estimular para que haya más acciones internacionales de las ciudades,
se generen más iniciativas y se profundicen en las existentes. Creemos que ello es beneficioso
para ellas y contribuye sin duda a una mayor governance de sus territorios.
Finalmente, no queremos pasar sin agradecer a las muchas personas que han hecho posible
este libro, primordialmente a la Unión Iberoamericana de Municipalistas por su acogida y pu-
blicación. También nuestro agradecimiento para Leonardo Granato, Eva Peñas y Patricia Martín
por su ayuda en las correcciones.
Nahuel Oddone y Miguel Ángel Martín López

Buenos Aires, Argentina/Córdoba, España. Marzo de 2009
22
CAPÍTULO PRIMERO
Aparición, auge y creciente importancia de las ciudades
en la escena internacional
Las ciudades y su inserción política en
las relaciones internacionales
Vanessa Marx
El análisis del fenómeno de la globalización y de cómo ésta ha debilitado la política nos lleva
a repensar formas de recrear un espacio político en el nuevo orden internacional que incluya a
nuevos actores, además del Estado, pero que también fortalezca el valor de lo colectivo frente
a lo individualLa banalización de lo público y la impotencia de la política en todos los niveles
del Estado nos hace reflexionar sobre la necesidad de recrear la política fortaleciéndola de forma
profunda.
Pensamos que es necesario fortalecer la política y para ello necesitamos, en primer lugar, re-
conocer en qué contexto nos encontramos, cuáles son las crisis manifiestas y qué nos hace falta.
Esto se traduce en analizar la crisis del Estado-nación, el deterioro del concepto de soberanía y
el cambio de modelo estatocéntrico en el escenario internacional. En segundo lugar tenemos que
plantear cuáles son las alternativas posibles para una redemocratización de la esfera pública, con
nuevos actores y una vocación clara. En nuestro estudio, con este fin, analizaremos los conceptos
de governance y sus distintas dimensiones, como la governance multinivel y la transnacional.
En tercer lugar nos centraremos en los cambios que el nuevo modelo introduce en términos de
relaciones internacionales. Los nuevos actores políticos, y en particular las ciudades, pueden
ayudar a reforzar el rescate de la política y la construcción, desde la proximidad, de un nuevo
orden internacional. Un orden en el que la representación y la actuación de las ciudades a nivel
internacional ha propiciado la “diplomacia de las ciudades”. Nuestra concepción es que este nuevo
sistema debe permitir desarrollar organismos más democráticos y plurales y más sensibles a la
realidad de las demandas de la ciudadanía.
25
1. De la crisis del Estado al nuevo localismo
El fenómeno de la globalización ha acelerado el debilitamiento del Estado-nación como sujeto

único para actuar en el escenario internacional. El llamado nuevo orden mundial determina la
fragmentación del sistema internacional proponiendo nuevos espacios de interacción y el surgi-
miento de nuevos actores. El Estado-nación y el ejercicio de su soberanía están retratados en los
paradigmas del mundo westfaliano, donde esta soberanía puede ser considerada como absoluta,
perpetua, indivisible y, obviamente, autónoma a la hora de establecer su política exterior. La
globalización ha cambiado la lógica estatocéntrica de las relaciones internacionales, incluyendo
en el sistema internacional los actores de “composición mixta ”.
Con la post guerra fría y el surgimiento de la globalización, el concepto de soberanía ha sido

puesto en jaque por los diversos movimientos del capital y los nuevos actores que surgen en la
escena global. La idea es compartir la soberanía del Estado y revisar los elementos tradicionales
que conforman el ejercicio de la política, como la soberanía, el territorio y la población.
En el marco de este debate, incluso en los procesos transnacionales, el Estado-nación está

cediendo paulatinamente parte de sus competencias a los distintos niveles regional y local. El
Estado, al dejar de ser el actor central, pone en entredicho la propia naturaleza de los organis-
mos internacionales, principalmente en Naciones Unidas, que en su esencia es formada por
los Estados.
En este ceder espacio de los Estados, se pone en cuestión un problema central, que nos
plantea Valencia al analizar Held, que es indagar si el Estado-nación puede seguir ocupando el
centro del pensamiento político. En esta incorporación de diversos actores, el autor manifiesta
la necesidad de repensar la política para esta nueva composición institucional y manifiesta la
necesidad de:
La complejidad de este escenario nos lleva a la necesidad de revisar las teorías que rigen las
relaciones internacionales hasta nuestros días. Los gobiernos subnacionales, como actores del

HOCKING, Brian: “Patrullar por La frontera: La condición de actores de los gobiernos no centrales”, Gobernanza multinivel
en La Unión Europea, 2004, Valencia, Ed. Tirant lo blanch, pág. 79.

VALENCIA, Alberto Rocha: “Gobierno y gobernabilidad globales”, Revista Espiral. Estúdios sobre Estado y Sociedad, Uni-
versidad de Guadalajara, 2000, vol. 6, nº 18, pág. 55
27
sistema internacional, deberían empezar a estar por lo menos en el centro del debate entre las
teorías realista y el liberalismo de las relaciones internacionales .
La teoría realista es aún la corriente dominante en las relaciones internacionales y está vin-
culada a la relación de poder. Si pensamos desde una perspectiva hobbesiana podemos decir
que existe conflicto, competitividad y ambición en las relaciones humanas y principalmente en
las relaciones de poder. Frente a este escenario, el poder debe ser ejercido por los gobernantes
como una forma de garantizar el orden y ejercer el control sobre el Estado y la relación con
otros Estados en el ámbito internacional. El Estado es reconocido como soberano, único y au-
tónomo, principio reforzado por el Tratado de Westfalia (1648) que formaliza la presencia del
Estado como actor que posee los elementos claves para ejercer este papel: territorio, gobierno,
autonomía y soberanía estatal. Dentro de la teoría realista vemos que la política internacional
ejercida por los Estados, tiene como elemento fundamental el poder, su supervivencia y la
materialización de sus intereses. En los años setenta del siglo xx, el realismo evoluciona hacia
el neorrealismo para hacer frente a la teoría liberal que aparecía cada vez con más fuerza en
el mundo. El neorealismo considera que los Estados no solamente actúan en nombre de los
intereses nacionales y de las relaciones de poder, sino también considerando el tipo de rela-
ciones que pueden tener con otros Estados, así como lo que pueden llegar a ganar o perder en
estas relaciones. Se establece un paralelismo entre las relaciones internacionales y el sistema
de mercado. La otra teoría, que aparece como contrapunto a la aproximación realista, es el
liberalismo. Aunque esta teoría considera, al igual que la teoría realista, que el Estado es el
actor central, ya reconoce explícitamente que no es el único. Así, en el análisis de las relacio-
nes internacionales, se incorporan actores no estatales como las ONG, las instituciones y los
organismos multilaterales o la opinión pública internacional. No sólo el tema de los actores es
importante en esta teoría, sino que también tenemos que destacar la ampliación de la agenda
temática a ámbitos como los derechos humanos, la democracia, el medio ambiente, la pobreza,
etc. Finalmente, se asume una realidad marcada por la interdependencia, la mayor fluidez en las
relaciones y una más rápida conexión entre los flujos de capitales, las tecnologías, los transpor-
tes, la circulación de bienes y personas. La centralidad del actor estatal como protagonista de
las relaciones internacionales se sustituye por una mayor presencia de los organismos globales,
donde las fronteras y los territorios se vuelven cada vez más permeables.
En esta incorporación de nuevos actores, la sociedad aparece como un elemento que debe ser
tenido en cuenta, principalmente la sociedad global. Esta influencia de una nueva sociedad inter-
nacional y cosmopolita, que influye en el contexto internacional es definida por algunos autores
a través de la governance global. En esta nueva composición de las relaciones internacionales,
aparece además un nuevo elemento, que es la valorización del territorio y de lo local, que toma
forma a través del nuevo localismo.
Siguiendo la lógica de elementos que van surgiendo, con la incorporación de nuevos actores
y elementos en el escenario internacional, el fenómeno de la regionalización y la idea del “fin

Ver Keohane y Nye que, ilustrando la diferencia entre las relaciones interestatales, transnacionales y transgubernamentales,
ha fortalecido el papel de otros actores que podrían estar en la esfera de las relaciones internacionales (KEOHANE, Robert, NYE,
Joseph: Powe and interdependence: world politics in transition, Boston, 1997, ed. Little
��
brown and co.).
28
Aparición, auge y creciente importancia de las ciudades en la escena internacional
de los territorios” ha sido sostenida por algunos autores. Badie es uno de esos autores, que lo
justifica de la siguiente manera:
“El territorio ya no es constitutivo de una comunidad política, pero está colocado

en una relación inversa, sometido a las lógicas microsociales definidas a priori, se
convierte en instrumento de separación y de distinción en vez de imponerse como
principio de continuidad y de gestión política ”.
Continuando en la línea de defensa y de la importancia de los territorios y de las ciudades,

Castells describe la identidad territorial como un principio político dentro del nuevo orden global,
diciendo:
“La identidad territorial está en las raíces del alza mundial de gobiernos loca-
les y regionales como actores significativos de representación e intervención, más
apropiados para adoptarse a la variación interminable de los flujos globales. La
reivindicación de la ciudad-estado es una característica sobresaliente de esta nueva
era de la globalización, tal y como ocurrió durante el ascenso de una economía
mercantil internacional en el origen de la Edad Moderna ”.
La discusión sobre el modelo de Estado debe incorporar el territorio como elemento funda-
mental de un nuevo paradigma de las relaciones internacionales. Estamos en un punto donde lo
antiguo y lo nuevo se entrecruzan, en un momento donde es necesario reinventar la idea de terri-
torio para adaptarla a la nueva realidad. En este sentido, Jonson, Tägil y Törnqvist, nos exponen
la siguiente idea:
“Today the sovereign state presents a puzzling paradox. On the one hand, we can
observe ‘the virtually universal recognition of territorial sovereignty as the orga-
nization principal of international politics’. On the other hand, there is an equally
clear tendency toward erosion of the exclusivity associated with the traditional notion
of territoriality. This has given rise to a lively debate concerning the persistence or
obsolescence of the territorial state”.
Estas tensiones entre los nuevos actores y los Estados, así como las diferencias regionales
que se puedan producir, son elementos que deben ser observados . Frente a estas tensiones
deberíamos pensar en las ventajas de ser complementarios y resituar la política en el centro
del debate, a fin de evitar que se produzcan nuevos cleavages políticos en el futuroLa valo-
rización del territorio junto con la consideración de la ciudad como un actor importante en la
rediscusión del papel del Estado, es importante para conducir al mismo tiempo una discusión
sobre el modelo de relaciones internacionales que vivimos. El tema de la importancia del
territorio nos lleva a considerar el tema de las regiones o del llamado “nuevo regionalismo”,
�
BADIE, Bertrand: O fim dos territórios, Lisboa, 1995, Ed. Instituto Piaget, pág. 21.

CASTELLS, Manuel: La era de La información, El poder de La identidad, Madrid, 2003, vol. 2, 2ª Ed., Ed. Alianza, pág. 461.

JONSSON, Christer, TAGIL, Suen; TORNQUIST, Gummar: Organizing european space, Londres, 2000, Ed. Safe, pág. 86.

KUKLINSKI, A.: Desarrollo polarizado y políticas regionales, México, 1981, Ed. Fondo de Cultura Económica.
29
como importante para hacer un lobby conjunto para la incorporación de nuevos actores en el
contexto internacional .
Repasando la crisis del Estado y del modelo estatocéntrico de las relaciones internacionales,
así como incorporando la importancia de discutir sobre una nueva visión del territorio, llegamos
al punto central de nuestro estudio: el papel de las ciudades en el escenario internacional. Un
papel que, debido a su creciente importancia, ha llevado a algunos actores a hablar del nuevo
localismo. Como apunta Hocking, el localismo puede ofrecer la perspectiva de establecimiento
de un nuevo orden mundial más igualitario y más justo.
La fragmentación de la capacidad de gobierno en la sociedad postindustrial implica que el

Estado debe compartir decisiones con otros actores subnacionales o supranacionales. Las nuevas
interdependencias globales ponen en jaque la capacidad centralista del Estado de controlar los
procesos de transformación global. En este complejo panorama se encuentran los gobiernos lo-
cales y el reconocimiento de su capacidad para formar parte de este juego. Los poderes locales,
como ilustraremos a través de los estudios de caso, se n cada vez más en redes para poder tener
influencia y ser reconocidos como actores. Es en este escenario donde los gobiernos subnacionales
ejercen un nuevo rol y utilizan nuevos instrumentos. Resaltamos la descripción de Brugué, sobre
cómo se establece esta relación:
“Se trata de liderar la red a través de la influencia, de crear marcos organizativos

necesarios para el intercambio y la cooperación entre actores diversos, de convencer
al conjunto de actores de los beneficios colectivos que se derivan de la participación
en la red y de ofrecer los incentivos necesarios para que se impliquen en ella 10”.
Si bien es cierto que la globalización neoliberal ha debilitado el Estado, también es cierto que
en algunos casos estamos observando procesos inversos de restatización de algunas empresas
públicas e incremento del papel del Estado a la hora de concebir las políticas públicas. Este es
el caso de algunos países de América Latina. Después de la década perdida y de la política de
privatizaciones implementada a partir de las recomendaciones de países del Norte Global, Amé-
rica Latina está experimentando una reorientación de sus políticas y está rescatando la figura del
Estado frente al capital privado. Si dentro de esta línea de pensamiento el Estado se refuerza y
asume un papel protagonista será necesario analizar cómo se sitúan las ciudades en esta nueva
correlación de fuerzas. La recuperación del papel del Estado está comenzando a abrir el debate
en América Latina sobre la necesidad de definición de una agenda postneoliberal para el conti-
nente y la implementación de políticas que refuercen la globalización contrahegemónica. Esto

Sobre este tema ver Keating (2004: 52), que habla de la “reterritorialización” y de las presiones políticas. Describe que el
debilitamiento de la nación-Estado ante las presiones globales ha incrementado la importancia de las fallas territoriales, dentro de
Estados multinacionales como Canadá, España, Bélgica o el Reino Unido (KEATING, Michael: La política territorial y el nuevo
regionalismo. Gobernanza multinivel en la Unión Europea, Valencia, 2004, ed. Tirant Lo Blanch, pag. 52.).

HOCKING, Brian: Regionalismo: uma perspectivas das relacioes internacionais. A dimensão subnacional e as relações inter-
nacionais, São Paulo, 2008, Ed. Educ, Unosp, Eduscc.
10
BRUGUÉ, Q.: El análisis de políticas públicas, Temas clave en Ciências Políticas, Barcelona, 2000, Ed. Gestión.
30
se puede constatar después de ver que el Sur Global, aunque esté haciendo algunos movimientos
importantes para cambiar la lógica de este modelo de globalización, no ha logrado democratizar
los organismos internacionales11.
Partimos de la premisa que reforzar el Estado no es contrario a la inserción de las ciudades en

el escenario internacional. Pensamos que la democratización del espacio internacional debe darse
en varios niveles. El gobierno local, uno de los actores de la ciudad, puede tener un espacio en
esta redemocratización del sistema internacional y reforzar el ámbito público frente al privado,
incluso contribuyendo para crear un nuevo paradigma de globalización junto a los Estados. La
recuperación del Estado es importante para la recuperación de la política. El nuevo localismo,
reforzado por un Estado fuerte y más democrático, con un nuevo modelo de globalización más justa
y humana, es la base que nos inspira a trabajar y situar a la ciudad en un contexto internacional
más armónico. Defendemos que la forma de las relaciones internacionales debe ser democrática
y capaz de incluir a otros actores. Por eso partimos de la idea del nuevo localismo y la relación
en redes. A partir de esta idea nos fijaremos en la governance y en sus diversas dimensiones y en
como éstas pueden aportar elementos para el desarrollo del papel político y más democrático de
las ciudades en el contexto internacional.
2. La governance y sus diversas dimensiones
Junto con el análisis de la crisis del Estado-nación, la teoría de la governance aparece en nuestro
trabajo como un elemento central en el que profundizar. Nos permite analizar, en un entorno más
relacional, las nuevas formas políticas y de gobiernoLa palabra inglesa governance se equiparó
a governing, teniendo como sinónimo ‘dirección política’. Si en un primer momento el término
ha sido empleado para estrechar los nexos entre lo público y lo privado en base a una relación
más horizontal y menos jerárquica, actualmente la governance ha pasado a ser considerada un
elemento fundamental en la formulación y ejecución de políticas públicas de nuestros días. En los
años sesenta la governance aparece como un instrumento para planificar y afrontar los cambios
que se producían en el mundo. En los años setenta esta planificación se traslada a un cambio en
las organizaciones y sus leyes y en la elaboración de nuevas agendas. Finalmente, en la década
de los ochenta se relaciona la utilización de la governance con una nueva forma de elaboración
y ejecución de políticas. En este sentido Rhodes resume lo expuesto definiendo governance de
la siguiente manera:
“A new process of governing; a changed condition of ordered rule; a new method

by which society is governed12”.
11
Nos parece acertada la utilización de Sousa Santos (2007), en su informe sobre “El Foro Social Mundial y la Izquierda Glo-
bal”, de las expresiones Norte Global y Sur Global. El autor afirma además que el Norte Global se ha vendado los ojos a las nuevas
realidades que están surgiendo en los países del Sur Global. El mismo autor sostiene que América Latina está en la vanguardia
de la lucha contra el imperialismo. Esto nos da pistas para pensar que no es homogéneo que la crisis del Estado sea un fenómeno
global. Podemos ver que algunos países latinoamericanos están haciendo algunos movimientos de resistencia a la globalización
neoliberal, como Brasil, Venezuela, Ecuador, Uruguay y Bolivia.
��
RHODES, R. A. W.: “The new governance: governing without government”, Political Studies, 1996, vol. 46, pág. 653.
31
En la literatura muchos autores vienen conceptualizando el sentido de la palabra governance,

vinculándola a diversas áreas donde puede tener incidencia. Algunos la explican como una forma
con que las sociedades adoptan o ponen en práctica las decisiones colectivas relativas a regula-
ción de los problemas sociales13, o como gobernar en un proceso de coordinación de múltiples
jugadores14 o, aún, el fenómeno donde la jerarquía se ha visto sustituida en la esfera pública por
redes horizontales y verticales de organizaciones de todo el tipo 15. En base a lo expuesto pode-
mos decir que el paradigma central de la governance es la elaboración de políticas públicas que
impliquen a diversos actores además del Estado y que puedan relacionarse constantemente con
otras esferas además de lo público. El contexto de la globalización hace que la governance sea
un elemento importante a la hora de coordinar las diversas acciones. Mayntz 16 considera que la
globalización es un desafío mucho más serio para cualquier teoría de la governance política. Lo
justifica diciendo que a nivel europeo es posible todavía, en principio, hablar de un proceso de
policy con sus componentes de input y de output. Esto no es posible a nivel global, donde no es
identificable un sujeto dotado de potestad directiva, y donde falta un marco institucionalizado para
el objeto de tal dirección. En este caso, para la autora la governance serviría como una modalidad
de coordinación, desligada de la existencia de cualquier tipo de estructura política de controlEsta
interdependencia del sistema internacional y el papel de la governance frente a este fenómeno
son demostrados por Rhodes de la siguiente manera:
“La erosión de la autoridad de los Estados en el escenario internacional por

múltiples vías (para abajo, para arriba, a favor de nuevos actores y de nuevos
procesos de transnacionalización) y emergencia de nuevas redes de intercambio
multinivel donde intervienen tanto nuevos organismos supranacionales como enti-
dades subnacionales17”.
El concepto de governance sirve para desconstruir fenómenos, conceptos y teorías que con-
sideraban la elaboración de las políticas públicas como la acción exclusiva de los gobiernos,
centrales a través de un proceso racional y jerarquizado. Esta concepción de policy-making ha
tenido un fuerte componente legal-racional y no ha tenido en consideración la existencia de
otros actores que, sin ser los protagonistas jurídicos de las políticas, sí se ven afectados por las
mismas. Incorporar estos actores significa que las instituciones subnacionales, la sociedad civil
organizada o los ciudadanos en general van a jugar un papel en el diseño y en la implementación
de las políticas18.
13
MORATA, Francesc (Ed): Gobernanza multinivel en La Unión Europea, Valencia, 2004, Ed. Tirant lo blanch.
14
KOHLER-KOCH, Beate: “Gobernanza interactiva: lãs regiones en La red de La política europea”, Gobernanza multinivel en
La Unión Europea, Valencia, 2004, Ed. Tirant lo blanch.
15
Keating, Michael: “Regiones y asuntos internacionales: motivos, oprotunidades y estrategias”, A dimensao subnacional e as
relacioes internacionais, Sao paulo, 2004, ed. Educ/Edusc/Unesp.
��
16
Mayntz, Renate: “New challenges to governance theory”. Jean Monnet paper 50/98, Fiesole, 1998, European University
Instutute, pág. 6.
17
RHODES, R. A. W.: “The new...op. cit.
18
Sobre el tema de la governance y la articulación con diversos actores ver: Amin, Ash y Hausner, Jerzy: Beyond market and
hierarchy. Interactive
��
governance and social complexity, Londres, 1997, ed. Edward Elgar; Marks, Gary; Scharpf, Fritz, Schmitter,
Phillip C y Streeck, Wolfrang: Governance in the European Union, Londres, 1998, ed. Sage; Pierre, Jon y Peters, B. Guy: Governance,
politics and the State, Nueva York, 2000, ed. St. Martin Press y Jessop, Bob: “Governance and metagovernance: on reflexivity, requisite,
variety and requisite irony”, Department of Sociology, Lancaster University, 2003, www.comp.lanc.ac.uk/sociology/soc108rj.htm.
32
Otro aspecto importante a resaltar es que en varios momentos la governance es tomada como un
concepto que justifica la articulación entre varios actores que buscan un denominador común, la
implementación de una política pública, un proyecto o una inserción en el sistema internacional.
Creemos que la governance debe ir más allá de la simple idea de articulación o gobierno en red;
puede ser un elemento importante para la creación de nuevos valores y para rescatar la política
frente a las fuerzas del mercado.
Deberíamos adoptar también una concepción universalista e internacionalista del concepto. La

governance no debe ser restringida solamente a la utilización que de ella hacen los países desa-
rrollados que buscan un retorno de la política a partir de la redefinición entre Estado y mercado
y por la crisis del Estado del bienestar surgida en sus sociedades. Los países de América Latina,
África y Asia tienen mucho a aportar porque han creado, en algunos territorios, complicidades
entre el poder público y la sociedad civil para buscar soluciones creativas a problemas como el
hambre y el suministro de los servicios básicos. Estos continentes, en particular América Latina,
han buscado oponerse de alguna manera a la invasión de los capitales privados en la ola priva-
tizadora de la década de los noventa provocada por la globalización neoliberal y la inversión
extranjera directa en estos territorios19.
Podemos ver que en este continente algunas personas formadoras de opinión, intelectuales e
incluso personas que hemos entrevistado para el trabajo de campo se resisten a la utilización del
término governance. Lo justifican diciendo que este término es la traducción de las recetas de
buen gobierno que algunos actores y mentores del Consenso de Washington utilizan para expan-
dir el neoliberalismo. Específicamente en el tema de la ciudad, para algunos autores el término
gobernanza es utilizado como instrumento y recurso que adopta y al que se recurre para atender
el interés de una minoría. Con esto vemos que para otros autores el término puede ser relacionado
directamente con la globalización neoliberal y prefieren que se utilice el término de gobierno
democrático o refuerzo de la democracia participativa en las esferas de gobierno, en detrimento
de la palabra governance.
Podemos ver, así, como en el tema de la crisis del Estado aparecen diferencias significativas
entre el norte y el sur. El concepto, aunque tenga un denominador común, debe adaptarse a cada
realidad. De otra forma, se convierte en algo de contenido abstracto y vacío. Mientras inicial-
mente la palabra era utilizada como sinónimo de governing o de proceso de gobierno por algunas
organizaciones, hoy en día trata de expresar una nueva forma de gobernar, que desmonta la es-
tructura jerárquica tradicional de algunas instituciones incentivando la cooperación y el gobierno
horizontal y en red.
En efecto, el concepto se ha incorporado al discurso de diversas esferas de gobierno, de la

propia sociedad civil y de organismos e instituciones internacionales, como el propio Banco
19
A partir de finales de los años noventa los flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) vuelven a los países de América Latina.
La mayoría de los países de la región han liberalizado sus leyes respecto a las IED, atrayendo más inversiones. El establecimiento
de políticas para estabilizar la economía también ayudó para que las inversiones extranjeras se radicasen sin miedo y sin dejar de
resaltar lo que el mercado ampliado proporciona al Mercosur (Marx, Vanesa: “Investimento direto estrangeiro na Argentina e no
Brasil”, Revista Estudos da Integracao, vol 13, pág 63).
33
Mundial20. El peligro es que la abstracción y la amplitud del concepto nos lleve a las más diversas
adaptaciones, la mayoría orientadas a mejorar las formas de gestión, pero olvidando el objetivo
final de reforzar la política.
Frente a esta derivación eminentemente generalista, compartimos la idea de que debería en-
contrarse un denominador común de la governance en el gobierno relacional o participativo. La
participación de diversos actores en la escena internacional, hace que aparezcan diversas deno-
minaciones de la governance, que es interesante analizar en este estudio, como: la governance
multinivel, la transnacional o la cooperativa.
La governance multinivel se inspira en el modelo europeo con la aparición de la Unión Europea,

que ha propuesto una nueva estructura de relaciones de poder en el bloque regional. La compleji-
dad en la estructura institucional, que debe abarcar a poderes locales, regionales, nacionales y una
estructura supranacional de gobierno, hace que se piense en cómo gestionar diversos actores en
un nuevo contexto regional. La gobernanza multinivel construye redes políticas más ligeras que
intentan conectar las diversas esferas de poder. Además de la complejidad de actores políticos que
actúan en este contexto regional ampliado, se manifiestan otros tipos de actores como las empresas
transnacionales, las ONG y los movimientos sociales que actúan en cada uno de estos niveles de
poder por separado o en conjunto. Esto se traduce en una complejidad de relaciones que deben
ser asimiladas por las instituciones, que ya no pueden resolver sus temas de forma aislada.
Para Morata21 la gobernanza multinivel debe complementarse con el neoinstitucionalismo,

según el cual las instituciones no consisten únicamente en organizaciones formales sino también
en procedimientos y estructuras informales de interacción, como las redes de políticas. Otros
autores utilizan la governance estatocéntrica como método de comparación para probar que los
Estados nacionales son autónomos en la composición de la arquitectura europea.
La governance multinivel no niega la importancia central del Estado en la constelación de ac-

tores que actúan dentro del espacio integrado, pero considera que al no ser el único, debe negociar
y compartir sus argumentos con otros actores a fin de tomar la mejor decisión. Esto se podría
traducir en la aparición de una estructura política distinta, más compleja y horizontal.
Dentro de un sistema de governance multinivel es interesante resaltar la existencia del vínculo

entre las políticas internas y externas de los nuevos actores incorporados al sistema. La permeabi-
lidad y la constante interfaz entre las dos políticas hace pensar que la política externa, que antes
era monopolio de los Estados, pasa a ser apropiada por aquellos que trabajan en el ámbito local.
Hooghe y Marks mencionan este vinculo diciendo:
20
Para el Banco Mundial, la governance es la manera en qué el poder es ejercido para la gestión. El término governance incluye
gestión del sector público, accountability, aspectos legales, transparencia e información. En resumen, utilizan el término para referirse
a la eficiencia y a aspectos técnicos para una gestión eficiente. ��
El profesor Beall (Beall, Jo: Funding
��
local governance, small grants for
democracy and development, Londres, 2005, ed. Itgd) menciona esta idea. A título comparativo ver Mander y Asif, que en su libro
sobre Good Governance los autores hacen una clasificación del término governance, según la concepción de diversos organismos
internacionales (Mander, Harsh y Asif, Mohammed: Good Governance, Bangalore, 2004, ed. Resource ��
book. Action Aid.
��
Morata, Francesc: Gobernanza...op. cit, pág. 41
34
“El modelo de governanza multinivel (GML) rechaza la separación entre las po-
líticas interna e internacional, presupuesto del modelo estatocéntrico. Los Estados
son una parte integrante y potente de la Unión Europea, pero ya no constituyen el
único interfaz entre las arenas supra y subnacionales.”
Podemos concluir, en síntesis, que la governance puede estar vinculada y ser conceptuada por
varios autores y de diversas maneras. La transferencia de competencia a actores subnacionales
es uno de los puntos trabajados en la relación entre el Estado y la ciudad, a fin reforzar el papel
del Estado y afrontar los cambios impuestos por el nuevo orden internacional.
Este nuevo orden internacional puede ser caracterizado por un sistema multilateral y a la vez
unido por un complejo marco de dependencias mutuas. Kohler-Koch22 no excluye la importancia
de la existencia de instituciones políticas y considera que la construcción de redes se refiere a la
expansión de una gobernanza cooperativa23. Es interesante resaltar cómo esta autora propone un
nuevo modelo institucional político:
“Desde nuestro punto de vista, la governanza —es decir, una determinada ma-
nera de gobernar— está inserta en las instituciones políticas. Nos referimos a una
comprensión amplia de las instituciones que va más allá de la organización formal
del proceso político”.
Estos cambios institucionales deben contemplar la articulación en redes, la horizontalidad, la

cooperación y la concertación para el ejercicio de la política. Podemos ilustrar en un cuadro sín-
tesis el contraste entre el modelo estatista tradicional y el cooperativo, basado en la governance
y las redes:
22
Kochler-Koch, Beate: “Gobernanza...op. cit, pág. 127.
23
La autora utiliza el término gobernanza cooperativa para expresar que los cambios en la organización de la política están
extendidos y la construcción de redes va más allá de las fronteras que vinculan directamente los actores regionales con el nivel
supranacional de gobierno y forjan coaliciones de interés transregional (Marx, Vanesa: op. Cit, pág. 139).
35
CUADRO
MODELO ESTATISTA Y MODELO COOPERATIVO
RASGOS ESTATISTA COOPERATIVO

CARACTERÍSTICOS
TOMA DE DECISIONES Centralizada “de arriba abajo” Descentralizada horizontal
COORDINACIÓN Burocrática dirigida Negociada por consenso
LEGITIMIDAD Autoridad atribuida mediante Reconocimiento de la capacidad de

procedimientos formales resolución de problemas
EJERCICIO Control externo basado en el Autocontrol basado en normas

rendimiento de cuentas garantizado compartidas aseguradas mediante
DE CONTROL
mediante sanciones reciprocidad
RESOLUCIÓN Poderes equilibradores Mediación multilateral, consenso

DE CONFLICTOS
ÁMBITO Territorial general Funcional particular

DE REGULACIÓN
RELACIONES Primacía política Conjunto público-privado

PÚBLICO-PRIVADO
Fuente: Beate Kohler-Koch (2004: 126)
El tema de la governanza ha sido abordado desde otros enfoques, como el de governance

transnacional o la llamada governance global. Este enfoque amplía la dimensión regional y nos
traslada al escenario internacional.
Es interesante notar que muchos autores utilizan el concepto de governance global para
justificar la posición de la sociedad civil como actor en el sistema internacional. Se trataría de
ampliar el panorama asumiendo que en la arquitectura institucional de la governance global
existe un sistema multilateral que contempla la esfera supraestatal (sistema ONU), la regional
36
(Unión Europea, Mercosur, Nafta, etc.), la transnacional (sociedad civil, redes de negocios) y las
subestatales (asociaciones de ciudades, ciudades, regiones)24.
Si planteamos una arquitectura compleja de los actores que forman parte de un nuevo orden
mundial, aparecen en este escenario nuevos problemas de coordinación internacional. En palabras
de Mayntz25:
“En las relaciones internacionales, los actores y los socios de la negociación son
los Estados que están en relación de interdependencia estratégica. El enfoque de las
relaciones internacionales, asume que los Estados nacionales son los actores más im-
portantes de la escena global. Esta perspectiva es engañosa si se observan con mayor
atención las cuestiones de governance que se presentan en el ámbito global”.
Siguiendo este planteamiento, vemos cómo la governance transnacional implica una nueva
etapa en las relaciones internacionales. Una etapa donde aparecerán nuevos actores considerados
legítimos para actuar en este ámbito. Rosenau26, que ha desarrollado ideas sobre la governance
sin gobierno, reafirma esta idea diciendo:
“Governance, in other words, is a more encompassing phenomenon than go-

vernment. It embraces governmental institutions, but it also subsumes informal,
non-governmental mechanisms whereby those persons and organizations within its
purview move ahead, satisfy their needs, and fulfill their wants”.
La governance que aporta una dimensión global surge en un momento en el que la cooperación
transfronteriza se acentúa. Con esta permeabilidad de las fronteras varios niveles territoriales se
aproximan y se crean nuevos espacios. Las regiones y los municipios que pueden formar parte de
una región específica donde hay conexiones transfronterizas crean un espacio de policy-making
y de política27.
A través del concepto de governance, conseguimos identificar un marco teórico adecuado para
trabajar el aspecto político de las ciudades en el ámbito internacional. El poder de gobernar y es-
tablecer relaciones internacionales ya no pertenece al Estado en exclusiva, sino que se abre así un
escenario distinto donde gestionar los asuntos en red y donde poseer una capacidad relacional para
saber compartir decisiones abre oportunidades para los poderes locales junto con otros actores. Las
ciudades, en tanto que gobiernos de proximidad, tienen la capacidad de relacionarse de forma más
próxima con las redes sociales, políticas, culturales y económicas de diversos actores que actúan
en el territorio y a la vez en la escena internacional.
24
Held y McGrew en su libro Governing Globalization describen esta amplitud del concepto a través del interrogante sobre si
la governance global podría marcar un nuevo orden global (HeldDavid y Mc Grez, Anthony: Goberning Globalization, Cambrige,
2004, ed. Cambridge
��
University press, pág. 9.
��
Mayntz, Renate: “New…op. Cit, pág. 7.
��
Roseanau, James: “Governance, order and change in world politics”, Governance without government: order and change in
world politics, Cambridge, 2000, ed. Cambridge University press, pág. 4.
27
Ver Christiansen, Thomas y Jorgensen, PNUD Eric: “La gobernanza transregional en la nueva europa”, Gobernanza multinivel
en la Unión Europea, Valencia, 2004, ed. Tirant lo Blanch, pág. 370.
37
Al final, podemos decir que la nueva governance y específicamente la governance global están
intentando explicar el cambio de la naturaleza de la diplomacia y de elementos como soberanía,
territorio y población, que tradicionalmente se asocian al Estado y lo dotan de poder para ser
sujeto y actor de las relaciones internacionales.
El posible cambio en este escenario, que permite un lugar a los poderes locales en la política
exterior, nos lleva a justificar la actuación de actores subnacionales, a través del análisis de con-
ceptos como la paradiplomacia o la política interior internacionalizada 28.
Por esta razón veremos, cómo las ciudades han trabajado estos conceptos para lograr un recono-
cimiento político y ser consideradas actores relevantes del sistema internacional. La “diplomacia
de las ciudades”.
3. La "diplomacia de las ciudades"
Después de recorrer el camino histórico del contexto marcado por la globalización y las nuevas
formas de gobernar basadas en los principios de la governance, pretendemos ahora justificar el
papel de las ciudades y su capacidad para ejercer un liderazgo en la esfera internacional.
En el mundo contemporáneo se ha estudiado la relación entre lo global y lo local para justificar

el papel de la ciudad en la dinámica globalizadora. El lugar, el territorio o el espacio demarcado
por el ámbito urbano están más cerca de los ciudadanos, pueden rescatar elementos como la
identidad y reivindicar el papel de lo local frente a lo global.
El interés por el conocimiento y la cultura local, la política del “lugar” y de “construcción del
lugar” está muy extendido. Lo local como alternativa innovadora es un factor que encontramos,
por ejemplo, en Harvey29:
“El establecimiento adecuado de condiciones en una escala dada –en este caso,
la consideración conjunta de lo global y de lo local– es visto aquí como condición
necesaria (aunque no suficiente) para la creación de alternativas políticas y eco-
nómicas...”
De la relación global-local nace, en la década de los noventa, el concepto de paradiplomacia

(como en las obras de Soldatos30, Feldman y Feldman31 y Jeffery32). La paradiplomacia constitu-
28
Hocking utiliza este término basándose en un informe sobre la política exterior holandesa, donde el gobierno de los Países
Bajos intenta distinguir entre lo que califica de “política interior internacionalizada” y las “actividades en el extranjero”.
��
Harvey, David: Espacos de Esperanca, Sao Paulo, 2006, ed. Loyola, pág. 118.
30
Soldatos, Panayotis: “No explanatory framework for the study of federated states as foreign-policy actors”, Federalism and
international relations: the role of subnational units, Nueva York, 1990, ed. Oxford University Press.
31
��
Feldman, Elliot y Feldman, Lily Gardner: Canada, Federalism and internacional relations: the role of subnacional units, New
York, 1990, Oxford University press;
��
Jeffery, Charlie: The regional dimension of the European union, towards a third level in Europe?. Londres, 2001, ed. Frank
Cass.
38
ye un fenómeno nuevo e importante dentro de las teorías sobre el regionalismo y las relaciones
internacionales, y retrata la capacidad de influencia política de los actores locales.
En Estados Unidos se utiliza este concepto para referirse a los “nuevos actores en las re-
laciones internacionales” y a las “actividades paradiplomáticas” que se desarrollan. Se trata
de un concepto que nace en un sistema federal y que es utilizado de forma natural en el que
la paradiplomacia puede ser paralela, coordinada o complementaria al Estado 33. Keating34 nos
define esta idea:
“La paradiplomacia forma parte de la ampliación del ámbito de los asuntos

internacionales, dentro del cual ya no son los Estados los únicos actores”.
La paradiplomacia, por lo tanto, diversifica el ámbito donde nos proponemos trabajar las re-
laciones internacionales. Complementa la diplomacia estatal convencional, volcada en el interés
nacional, con la incorporación de otros actores, como la sociedad civil, y sus intereses locales en
el ámbito internacional.
Junto con la paradiplomacia, otro concepto utilizado por la literatura de las relaciones interna-
cionales que trabajan el tema subnacional es el de protodiplomacia35.
El concepto de paradiplomacia podría ayudar a que la teoría de las relaciones internacionales vaya
asimilando el cambio, incorporando nuevos actores como los gobiernos locales en sus conceptos.
En este contexto, otro elemento, que podría ser analizado es la crisis de los organismos internacio-
nales. Anteriormente ya habíamos mencionado que el aumento de las relaciones transnacionales
ha generado una competencia desenfrenada, con un plus de desregulación que ha estimulado el
desorden, la atomización y quizás una anarquía en las relaciones mercado-Estado. Frente a este
panorama se han realizado algunos esfuerzos para construir una estructura de regulación transna-
cional como, por ejemplo, una serie de suborganizaciones y de organismos especiales dentro de
instituciones internacionales como en las Naciones Unidas, la UNESCO, ONU-Hábitat, Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), etc. En este punto es donde existe la necesi-
dad urgente de aplicar la teoría de la governance política para investigar sobre la coexistencia de
distintas estructuras y procesos y, quizá, de diferentes modos de governance.
��
Con relación a los gobiernos subnacionales y el federalismo hacemos referencia a Kugelmas, Eduardo y Branco, Marcello
Simao: “Os movernos subnacionais e a nova realidade do federalismo”, Movernos Subnacionais e Sociedade civil, Sao Paulo, 2005,
ed. Educ/Edusc/Unesp y con relación a los gobiernos subnacionales y la integración a Mariano, Karina y Mariano, Marcelo Passini:
“Movernos subnacionais e integracao regional: consideracoes teóricas”, Movernos Subnacionais e sociedade civil. Integracao e
Mercosur, Sao Paulo, 2005, ed. Educ, Edusc, Unesp..
34
Keating, Michael: “Regiones...op. cit., pág. 118.
35
La protodiplomacia se refiere a la actuación en la que un gobierno no central actúa con el objetivo de buscar su independen-
cia, a través del establecimiento de relaciones externas con países o regiones que puedan apoyarlo en esta idea o de sensibilizar
a la opinión pública internacional en cuanto a este objetivo. Duchacek,
��
ivo: “Perforated sovereignties: toward a tupology of new
actors in internacional relations”, Federalism and internacional realtions: the role of subnacional units, New York, 1990, Oxford
University Press desarrolla el concepto de la protodiplomacia. Es más utilizada para la inserción de los gobiernos regionales que
de las ciudades. Los autores que trabajan este concepto normalmente toman el caso de Québec (Canadá) o el de Cataluña (España)
como ejemplos. Desde la perspectiva jurídica ver Beltrán García, Susana: Los acuerdos exteriores de las comunidades autónomas
españolas, Barcelona, 2001, ed. Universitat Autonoma de Barcelona.
39
Esta nueva situación es una oportunidad para los poderes locales, pero también expresa la
incapacidad del gobierno y de las instituciones internacionales y de la ONU, que junto con los
Estados, no consiguen construir un espacio político global en el nuevo mundo en formación. Los
procesos transnacionales hacen vislumbrar un escenario favorable a la desregulación, sin autoridad
pública-institucional y sin las normas necesarias para garantizar los derechos de los actores más
vulnerables y desprotegidos del sistema.
Para Valencia36, estamos frente a un problema político complejo, ya que el mundo transita de
un sistema político internacional a un sistema político transnacional y de un gobierno internacio-
nal-mundial a un gobierno transnacional-global.
Estos cambios en el sistema internacional han provocado que algunos internacionalistas cla-
sifiquen los actores no estatales en cuatro categorías: las ONG, las multinacionales, los grupos
diversos de la sociedad civil y la opinión pública internacional 37.
Esta necesidad de ir incorporando a nuevos actores en el sistema internacional, deja en evidencia

la laguna existente en este sistema, que puede ser considerado obsoleto pues no ha sabido acom-
pañar las transformaciones que se han producido con el tiempo. La innovación, con la aparición
de nuevos actores y la relación entre ellos conviviendo en una sociedad cada vez más cosmopolita
y compleja, es descrita por Zacher38 de la siguiente manera:
“It is a notion of a world in which people’s fates are closely linked to each other
and with the natural/physical world and in which they increasingly see each other
as member of humankind”.
Pensar en otros actores para integrar el escenario internacional pone en evidencia que las
demandas de los Estados, como sujetos del derecho internacional público y actores legíti-
mos para actuar en la esfera internacional y celebrar tratados internacionales, a menudo no
corresponden a las necesidades de la ciudadanía. Ceder espacio algunas veces puede generar
resistencia por parte de los Estados y algunos autores manifiestan el riesgo de que la para-
diplomacia o la segmentación de la política externa puedan desagregar al Estado y debilitar
su política externa. Este argumento puede ser contrastado con otra posición según la cual las
prácticas paradiplomáticas son un desdoblamiento histórico constructivo, inserido en una
nueva realidad mundial en la que la horizontalidad se convierte en un trazo fundamental de
las relaciones internacionales 39.
36
Valencia, Alberto rocha: “Gobierno...op. cit.
37
Pecequillo, al introducir el tema de las relaciones internacionales hace un análisis detallado dentro del capítulo sobre sociología
de las relaciones internacionales de los actores internacionales. Es interesante notar que la autora introduce elementos y actores
diversos en la teoría de las relaciones internacionales (Percequillo, Cristina Soreanu: Introducao as Relacioes Internacionais. Temas,
��
atores e visoues, Petrópolis, 2004, ed. Vozes.
��
Zacher, Mark V.: “Decaying pillars of the westphalian temple, implications for international order and governance”, Governance
without government: order and change in world politics, Cambridge, 2000, ed. Cambridge��
University, pág. 118.
��
Ver José Vicente da Silva Lessa (2002: 5) en su artículo “A Paradiplomacia e os Aspectos Legais dos Compromisos Inter-
nacionais celebrados por Governos Não-Centrais” para el XLIV Curso de Altos Estudios del Instituto Rio Branco. Ministerio de
Relaciones Exteriores de Brasil.
40
La derivación del concepto de paradiplomacia nos lleva a utilizar otros términos en el mundo
local como la diplomacia municipal o la diplomacia de las ciudades40. Estas prácticas podrían ser
consideradas como el ejercicio político de las municipalidades frente al mundo internacional. Las
ciudades son actores con agenda internacional propia y con una capacidad de defender posiciones
del mundo local en los diversos foros y encuentros internacionales.
En algunas situaciones las ciudades son la referencia en el imaginario de los seres huma-
nos para contextualizar un país o una región. ¿Cómo hablar de Brasil sin hablar de Rio de
Janeiro, de Francia sin París y sus símbolos, de Estados Unidos sin hacer referencia a Nueva
York, o de Cataluña sin Barcelona? Las ciudades son una referencia en el mapa mundial y
para muchos ciudadanos son el destino final dentro de un mundo cada vez más globalizado
y desordenado.
Esto nos estimula a reforzar el papel de la ciudad. Constituir la ciudad como actor relevante
para el mundo significa introducir aspectos del derecho internacional público relacionados con
la teoría política o la teoría del Estado.
A pesar de los límites legales, los actores locales actúan en la práctica de las relaciones inter-
nacionales y son capaces de ejercer influencia sobre el conjunto del sistema41.
Desde esta perspectiva, las ciudades son actores internacionales, aunque no sujetos internacio-
nales. Son actores internacionales pues ejercen influencia.
Para clarificar el papel de actor internacional es necesario conceptualizar lo que significa tener
influencia. Jordi Borja se ha referido a este punto a través del ejemplo siguiente:
“Tener influencia es sensibilizar a la Comisión y al Parlamento de la importancia

de las temáticas urbanas y la necesidad de tener políticas europeas de apoyo al de-
sarrollo urbano, donde se centran los principales problemas sociales y funcionales:
la movilidad, la pobreza, el desempleo, la seguridad, la marginación. Es decir, influir
en la Unión Europea para que se hagan programas sobre las ciudades 42”.
En esta discusión sobre qué tipo de actor podrían ser los entes subnacionales es significativa la
referencia, ya ilustrada en la primera parte del análisis teórico de Hocking sobre la figura de actor
mixto. Este autor considera que los gobiernos subnacionales pueden ser catalogados como actores
mixtos porque pueden ser condicionados por algunos elementos como la soberanía, territorio y
población, como los Estados, y cuentan con características que se asemejan a los actores libres
de soberanía, como las ONG, los partidos políticos, etc.
40
Podemos notar que en el mundo de las ciudades estos conceptos ya se están incorporando a la práctica diaria. Cidades e Go-
vernos Locais Unidos (CGLU) posee una comisión denominada Diplomacia de las Ciudades, en algunos departamentos o gabinetes
de relaciones internacionales ya existe la figura del técnico y/o político responsable de la diplomacia de las ciudades.
41
Vigevani en su artículo afirma que las regiones y municipios buscan el mundo exterior por razones sobre todo pragmáticas, las
estrategias stop and go prevalecen (Vigevani, Tullio: “Problemas para a atividade internacional das unidades subnacionais. Estados
��
e municipios brasileiros”, Revista Brasileira de Ciencias Sociais, 2006, vol. 21).
42
Entrevista realizada a Jordi Borja por su papel y actuación política en el Ayuntamiento de Barcelona.
41
En estas últimas décadas las ciudades se han abierto al mundo, participando en foros internacio-
nales, promoviendo en sus territorios congresos, ferias, foros, seminarios de carácter internacional,
etc. El objetivo era conseguir un lugar en el mapa mundial.
Además, muchas ciudades han logrado relacionarse entre ellas en la esfera internacional, esta-
bleciendo estrategias conjuntas de carácter político. La búsqueda de influencia en lo internacional
ha sido realizada haciendo lobby frente a los organismos internacionales o regionales, creando
organizaciones y redes internacionales de ciudades, a fin de aumentar su poder de persuasión y
ampliar la esfera geográfica de sus demandas.
Las ciudades, para actuar en el mundo, han tenido que capacitarse y lograr que sus políticos y
técnicos lograsen asimilar que la voluntad política de estar presentes en el mundo debería estar
aliada a la capacidad para responder a las demandas surgidas de este posicionamiento.
Los gobiernos locales pasaron a ocupar un espacio que siempre había sido ocupado en exclu-
siva por los gobiernos centrales. Un espacio de alta política, en el que se discute sobre temas de
cooperación y de solidaridad en las zonas de guerra y de conflicto. Nos centraremos más tarde
en este punto a través de los estudios de caso, mientras que ahora nos interesa destacar como el
concepto de “cooperación descentralizada” aparece en la agenda local de todas las ciudades 43.
Las estrategias de cooperación entre los entes subnacionales se da de las más diversas formas:
cooperación entre actores del norte y del sur; entre varios actores del sur, o de forma triangular,
que puede desarrollarse entre un actor del norte y dos del sur o dos del norte y uno del sur. En
los últimos años se ha intensificado la creación de programas específicos en varios continentes
para sostener financieramente esta cooperación y, por otro lado, las ciudades han creado redes de
solidaridad y apoyo a las ciudades en zonas de conflicto o de desastres naturales. Se pueden ver
algunas iniciativas de reconstrucción de ciudades destruidas por la guerra o por desastres naturales.
En el caso de ciudades, encontramos iniciativas en las que algunos alcaldes han colaborado en
espacios comunes para la construcción de la paz y la solidaridad en contextos de guerra.
Con este espíritu, muchas ciudades han creado en sus administraciones un área de relaciones
internacionales para relacionarse desde lo local con lo global y ejercer sus actividades paradi-
plomáticas. Buscan tanto posicionarse –en algunos de los casos– en el sistema económico global
como tener influencia y ser consideradas actores en el sistema político mundial44.
Centrándonos en la idea de que la ciudad puede ser un actor político importante, Le Galés y
Harding45 nos recuerdan que:
43
La cooperación descentralizada es la modalidad de cooperación que se da entre los entes subnacionales. Es la cooperación
internacional que se da fuera del centro o del Estado central.
44
A partir de esta idea podemos describir las palabras de Rafael Grasa (2004: 60) que, inspirándose en Singer, establece una
distinción clara entre actor y sujeto: “Una distinción clara entre actor (quién puede influir en una conducta) y sujeto (quién tiene
jurídicamente capacidad de decidir respecto a una conducta), sabedores que una institución concreta puede ser al mismo tiempo
–como ocurre con las ciudades– sujetos (como autoridad y parte, no central, del Estado) y también actor (como partícipe en redes
de ciudades o actor con influencia en organizaciones internacionales como Naciones Unidas, donde no puede decidir, al menos no
como los estados).”
��
Le Gàles, patrick y Harding, Alan: “Ciutats i Estats”, Global i Local. L’impacte de la globalització en els sistemes territorials,
Barcelona, 2003, ed. Cetc, pág. 103.
42
“El hecho de que una ciudad sea actor no quiere decir necesariamente que se
involucre en la competencia entre ciudades. Las elites urbanas pueden imaginar
compromisos originales entre cohesión social, preservación del medio ambiente y
desarrollo económico y cultural”.
En este mundo desbocado donde la visión neoliberal de la globalización ha diseminado las

visiones del mercado presentando una visión global sin política, sin gobierno ni gobernabilidad,
sin autoridad y sin regulación para facilitar los flujos financieros y la plenitud de las relaciones
transnacionales, se nos hace más urgente y necesario encontrar el eje que nos centra, el lugar
donde vivimos como forma de rescate de la política, como elemento fundamental de las relaciones
humanas y económicas46.
La ciudad, como puente entre el territorio y la ciudadanía, puede jugar un papel fundamental
para determinar una nueva etapa en las relaciones internacionales. Una etapa basada en políticas
de proximidad y donde las demandas de los excluidos de la globalización sean contempladas por
organismos internacionales reformados que implementen políticas internacionales más coherentes
con nuestros tiempos. Según Duchacek47, aunque existan riesgos para la política exterior nacional,
la acción subnacional es una realidad y, por lo tanto, debe ser reconocida como un hecho real.
En este último apartado sobre la “diplomacia de las ciudades” hemos podido ver cómo el
concepto de la paradiplomacia, que aún es nuevo académicamente, nos ha permitido justificar
el papel de los gobiernos locales en la escena internacional. Ello, aliado a la intensificación de
las relaciones global-local y el trabajo desarrollado por las ciudades en la acción externa, nos
ha despertado interés a la hora de verificar la capacidad de las ciudades como actores políticos
relevantes en las relaciones internacionales.
46
Nos inspiramos en Valencia (2000), que menciona que la política no está solo de regreso, ha reaparecido completamente
cambiada, compleja, diferente e inédita, pues se ha logrado constituir como parte de las realidades local, nacional, suprarregional
y global del nuevo mundo en formación, es decir, un fenómeno macropolítico (constitución en cada uno de los cuatro niveles
anotados) y metapolítico (movimiento transespacial que vincula cada uno de los cuatro niveles).
��
Duchacek, Ivo D.: “Perforated…op. Cit.
43
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47
Perspectivas teórico-conceptuales de las ciudades y los
poderes locales dentro de la dimensión subnacional en
las Relaciones Internacionales
Mariana Luna Pont
Cualquier registro de actividades públicas –sea cual fuere el país del que se trate– da cuenta
de una gran cantidad de iniciativas externas en las que están involucradas ciudades o regiones:
conferencias, misiones comerciales, suscripción de acuerdos de diverso tipo, instalación de
representaciones locales en el exterior, participación en redes, etc. Cooperan, compiten, emiten
declaraciones, firman acuerdos, forman grupos de interés, alianzas, crean su propio aparato de
acción internacional y amplían su proyección externa.
El fenómeno no es nuevo. Desde sus orígenes las ciudades tuvieron como función primordial
la de actuar como núcleos comerciales y formar parte de sistemas de redes urbanas, ejerciendo
una intensa actividad internacional. Naturalmente el peso de estas entidades en el sistema inter-
nacional está lejos de compararse con el de los Estados. De todos modos, la cantidad y variedad
de acciones en las que están involucrados hace que la atención de los estudiosos –de diversas
disciplinas– se enfoque cada vez más en el desempeño de las unidades subnacionales, sus motiva-
ciones y naturaleza. Las primeras divergencias se refieren al modo de denominación del “nuevo”
actor: suele mencionárselas como unidades o entidades subnacionales, Gobiernos no centrales,
unidades subestatales, unidades infraestatales, actores territoriales, mesogobiernos entre otros,
denominaciones que reflejan distintos criterios o ángulos de observación: en términos jurídicos,
funcionales, de la relación jerárquica con el Estado, y aún de dimensión federal o de configuración
de la nacionalidad.
Del mismo modo, difieren las formas de encuadrar y tipificar su desempeño: entendido como
expresión de gestión/acción/actividad/proyección exterior, como una variante particular de re-
laciones internacionales –relaciones internacionales subnacionales–, como formas alternativas
de diplomacia –diplomacia subnacional, paradiplomacia, diplomacia constituyente, diplomacia
multinivel, etc.– ; como una expresión de política exterior que reflejaría, en última instancia, una
tendencia hacia la descentralización de la misma, tradicionalmente concentrada en la autoridad
gobierno nacional, y, mas recientemente, como expresión de la emergencia de nuevas formas de
gobernanza.
49
Enfoques de la cuestión subnacional
Existe una muy abundante literatura que específicamente se ha hecho cargo de la dimensión
internacional del desempeño de las unidades subnacionales, sin embargo los esfuerzos para or-
denarla sistemáticamente desde la perspectiva del encuadre teórico son más recientes y menos
abundantes. Aparece mas bien presentada en forma esquemática en el marco de trabajos e in-
vestigaciones que se centran en otros aspectos del tema; por otra parte, encontramos numerosos
trabajos donde se presentan tratamientos pormenorizados de perspectivas teóricas particulares,
pero menos donde se identifican y abordan en forma detallada lo que se consideran las principales
aproximaciones teóricas al tema.
A los fines del ordenamiento de nuestra exposición, y como opción metodológica, nos valemos
de un criterio que pondera cierto orden de aparición sin desentenderse del hecho de que en muchos
casos y ,en algunos capítulos, hay una suerte de evolución paralela, en virtud de ello hemos iden-
tificado cuatro grandes encuadres teóricos que dan cuenta de nuestro tema de estudio: 1) aquellos
abordajes centrados en la perspectiva del actor internacional; 2) aquellos que lo abordan desde
el análisis de Políticas Exteriores –como un tipo particular de política exterior– ; 3) perspectivas
que articulan la relación entre territorialidad y el desarrollo y, finalmente, 4) desde las teorías
de la integración regional que abordan la cuestión subnacional. Si bien cada uno de ellos ofrece
esquemas distintos en términos de los supuestos de partida y en dónde se centra el eje analítico,
en algunos casos se hace difícil la separación, los límites entre unos y otros se hacen ambiguos,
o, por lo menos la interpenetración entre distintas aproximaciones es importante .
1. Enfoque desde la perspectiva del actor internacional
El predominio de visiones estatocéntricas, fundamentalmente jurídicas y formales, centradas

en el modelo westfaliano de vinculaciones externas de los Estados, ha contribuido a brindar
un encuadre limitado de la naturaleza y orientaciones de la política mundial. Las perspectivas
transnacionalistas desarrolladas a lo largo de la década del '70, que reconocieron la presencia

En parte esto se explica porque los enfoques provienen de distintos campos disciplinares –las Relaciones Internacionales, los
Estudios Comparados, la Administración Pública, los estudios del Desarrollo , la Economía Política Internacional, la Nueva Geografía
Económica y los Estudios Urbanos– desarrollados en paralelo pero que en algunos casos se retroalimentan.
51
de nuevos actores internacionales y la diversificación de los canales a partir de los cuales se

tramitaban dichas relaciones en un contexto definido en términos de interdependencia, facilitó la
emergencia de nuevas líneas de indagación que avanzaron en la exploración de distintos factores
–entre otros aquellos vinculados a la naturaleza de los actores y de los procesos internaciona-
les– que permitieran dar cuenta de lo que se percibía como un entramado que estaba adquiriendo
contornos de alta complejidad.
A inicios de esa década ya eran usuales descripciones epocales del tipo: ”las telecomunicaciones
y los viajes en jet han creado una aldea global donde el crecimiento de los intercambios sociales y
económicos está creando un mundo sin fronteras” (Lester Brown) o “El estado está casi acabado
como una unidad económica” (Charles Kindleberger). Otros autores veían que el estado territorial,
figura dominante en la política mundial durante cuatro siglos a partir de la finalización del feuda-
lismo, estaba siendo eclipsado por actores no territoriales como las corporaciones multinacionales,
movimientos sociales transnacionales y los organismos internacionales (Richard Cooper) .
Los estudios internacionales comenzaron a hacerse cargo del estudio de los entonces denomi-
nados nuevos actores internacionales, prioritariamente concentrados en la creciente expansión
y gravitación de empresas multinacionales, OIGs, la proliferación de ONGs y la emergencia de
nuevos movimientos sociales, dando lugar a una importante redefinición de los criterios a partir de
los cuales se precisaba la categoría actor y, en función de ello, a la introducción de nuevas tipolo-
gías –cada una de las cuales encuadra y jerarquiza de distinta manera a las unidades subnacionales
como protagonistas de la política mundial– y la lógica misma de los procesos internacionales .
Es inevitable la referencia a la teoría de la interdependencia compleja de Keohane y Nye, quienes

cuestionaron el modelo de actor unitario, reconociendo que la política internacional transcurría
cada vez más en un mundo caracterizado por rasgos de interdependencia y alta heterogeneidad
reflejada en patrones de relaciones formales e informales de tipo interestatal, transgubernamen-
tal y transnacional, cada una de ellas involucrando actores de distinta naturaleza e implicando
dinámicas particulares en múltiples direcciones. Por otra parte, por la vía del reconocimiento
de la incidencia de las relaciones transgubernamentales –redes de relaciones entre burocracias
gubernamentales encargadas de tareas similares– se introducía una línea de abordaje del papel de

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Policy Association, Headlines Series, N:Y, 1972; P. Katzenstein, International interdependence.Some long term trends and recent
changes in International Organization 29, nro 4, autumm 1975, S. Hoffman, Notes on elusiveness of modern power, in International
Journal 30, spring, 1975, K. Waltz, the myth of interdependence in Ch. Kindleberger, the international corporations, MIT Press, 1970,
J. Galtung, The Thrue worlds. A Transnational perspective, N.Y. Free Press, 1980
52
Perspectivas teórico-conceptuales de las ciudades y los poderes locales dentro de las...
actores gubernamentales domésticos –que comprende entre otros a las unidades subnacionales,
si bien las referencias específicas a las mismas son menores– particularmente en el marco de
coaliciones transgubernamentales sobre políticas específicas, en la que se explora en particular su
capacidad de impacto sobre la definición del “interés nacional” y las posiciones “nacionales”, en
la conformación de la agenda y en las estrategias de vinculación de temas, todas ellas cuestiones
altamente ponderadas en función de las necesidades de manejo de la interdependencia por parte
de los estados.
Aun cuando Keohane y Nye no trataron específicamente el tema desde la perspectiva de la

comprensión de la naturaleza de la acción internacional de las unidades subnacionales, contribu-
yeron a la apertura de la perspectiva disciplinar hacia nuevos capítulos y problemas resultantes
de la interacción de actores de distinta naturaleza en un escenario internacional cada vez mas
transnacionalizado y en cambio. Los números especiales de Internacional Organization de 1971
editado por Robert Keohane y Joseph Nye y de Internacional Affairs editado por Susan Strange
en 1978; la Revista Internacional de Ciencias Sociales editada por la UNESCO en 1978 dedicada
a la Interdependencia Compleja; el proyecto del Royal Institute of Internacional Affairs (Chathan
House) bajo la dirección de Andrew Shonfield; los dos volúmenes de Susan Strange dedicados a
politica y comercio (volumen 1) y relaciones monetarias (volumen 2) y el artículo de John Herz
en la revista Polity nro 1 de 1968 con un título tan elocuente como “The territorial state revisted.
Reflections on the future of the Nation-State” dan cuenta, entre tantos otros, del cambio en los
ejes de interés y tipo de abordajes a los que se estaba asistiendo.
No es casual que en esos mismos años también se originara un debate teórico sobre el papel de
las sociedades civiles en la política mundial –fenómeno caracterizado como la emergencia de una
“sociedad civil global”– abierto por la Teoría de la Sociedad Civil de John Burton. Ciertamente
no extraña a las formulaciones funcionalistas, esta teoría asume que para explicar la dinámica del
sistema internacional se debe enfocar la atención en las relaciones sociales mundiales antes que en
la figura del Estado. Para este autor, las redes de relaciones funcionales transnacionales –aquellas
de la producción, del mundo científico, religioso, de los movimientos sociales, etc.– eran impor-
tantes en la medida que generaban un reto a la dimensión interestatatal donde se despliegan los
grandes juegos de poder en la política mundial. La política de la sociedad mundial caracterizada
por el doble hecho de ser una política basada en las comunicaciones y de privilegiar los procesos
(las transacciones sociales) mas que las instituciones, y la dimensión social mas que aquella del
juego de poder. Tesis retomada y profundizada en años posteriores ante la creciente movilización
de individuos, movimientos y grupos frente a temas y problemas de la política mundial. Como
sostiene Brian Hocking, La creciente militancia social –incluida aquella a nivel local– constituye
un síntoma de una nueva forma de política que desafía viejos presupuestos y prácticas, ignorando
definiciones legales y territoriales, llevando nuevos electores a la arena política para la discusión
de nuevas definiciones de cuestiones, de contenidos de políticas y, podríamos agregar, del sentido
mismo de la política.

R. Keohane y Joseph Nye, Poder e Interdependencia. La política internacional en transición, GEL, Bs As. 1988.

John Burton, World Society, Cambridge, Cambridge University Press, 1972. Enfoque abordado en su evolución teórico-con-
ceptual hasta la actualidad por Marco Mascia en La societá civile nell´ Unione Europea. Nuevo horizonte democrático, Marsilio
Idee dÉuropa, 2004.
53
Si en los enfoques tradicionales la categoría actor venía siendo definida a partir de un criterio
jurídico formal –principalmente a partir de la soberanía, el reconocimiento y la territorialidad–,
estas reformulaciones producen un deslizamiento hacia un criterio funcional según el cual se definen
los actores internacionales desde la perspectiva del proceso de las interacciones que se dan en el
sistema internacional y la funcionalidad de los mismos. Lo que determinará tal calificación será,
primordialmente, la dinámica del proceso por el que la entidad es capaz de movilizar recursos para
alcanzar objetivos y ejercer influencia en el sistema internacional. En consecuencia, la autonomía
sucederá a la soberanía como categoría de análisis y se valorará la habilidad de las entidades para
provocar consecuencias en la política mundial. Adicionalmente se destaca la importancia de la
capacidad o habilidad de afectar el curso de acontecimientos. La consideración de la ampliación
de la agenda internacional y una gama mas amplia de interacciones –mas allá de la lógica de la
guerra fría tan concentrada en la dimensión estratégico-militar– llevó al reconocimiento de un
involucramiento y actividad internacional ampliada de las entidades subnacionales. Mansbach
y Rosenau, por ejemplo, amplíaron la definición y emplean ese término para referirse a aquellas
entidades que llevan a cabo tareas globales en una o mas áreas temáticas .
Esta evolución conceptual refleja redefiniciones mas profundas del propio campo de estudio
de las Relaciones Internacionales. Por esos años se comienza a hablar de Política Mundial en
un intento de superar el concepto de política internacional que tan directamente remitía a con-
cepciones estatocéntricas, centradas en juegos poder y las variables estratégicas. Se introduce
una concepción de la política mundial en la que el fenómeno central es la negociación entre
una variedad de actores autónomos y semiautónomos; donde el objetivo central deja de ser la
maximización de poder en términos político militares –facilitando el involucramiento de actores
que naturalmente no se movilizarían–, llevando a la consideración de otras entidades distintas
de los estados con un lugar relevante en las relaciones internacionales –admisión de una mayor
numero de actores internacionales y de una mayor heterogeneidad de categorías– y al análisis
de una variedad de temas e interacciones que pueden tener significación en la política mundial
–algunas de las cuales pueden ser de iniciativa gubernamental y otras serlo solo parcialmente o
directamente escapar a su control–.
La conciencia de la diversidad cada vez mayor de problemas que enfrentaba la humanidad dio
lugar a nuevas reformulaciones en los enfoques tradicionales y a la emergencia a partir de los años
80 –con una aproximación distinta del transnacionalismo– de una serie de trabajos teóricos sobre
los actores internacionales que incorporaban al análisis un fenómeno que venía extendiéndose
pero que hasta el momento no había recibido suficiente reconocimiento ni tratamiento específico
en los estudios internacionales: el fenómeno subestatal. En esta etapa se tiende a presentar a las
burocracias locales como marginalmente afectadas por la política mundial y, por ende, se asumen
sus contactos internacionales en términos mas bien de ocasionalidad, restringidos temáticamente
y en su alcance. En todo caso, dicho dinamismo subnacional se suma al entramado de relaciones
internacionales en el que se reconoce una variedad mayor de actores y de tipo de interacciones
que suman complejidad a la lógica de la política mundial. La descripción en términos de un sis-

Caterina Gracía I Segura (op.cit)
54
tema conglomerado complejo refleja muy bien esta evolución analítica, refiriéndose a la mezcla
de materiales y de elementos diversos que se agrupan sin asimilarse; a la existencia de diversos
tipos de actores que se agrupan según las situaciones específicas y forman distintos alineamien-
tos difusos y flexibles en base a objetivos que se pretenden alcanzar y a los medios que deben
movilizarse para ello.
Por la misma época Ivo Duchacek comenzaba a señalar que la imagen que se obtenía, princi-
palmente en el estudio de casos de estados federales, era que en el ámbito internacional no solo
se escuchaba la voz de los Gobiernos Centrales sino también la de otros protagonistas como la
oposición, las comunidades etnoterritoriales, los grupos de interés, las partes componentes de los
estados (provincias, municipios o sus equivalentes),etc. de manera que resultaba una suerte de
polifonía, de voces multívocas, prestando especial atención analítica a los actores gubernamen-
tales subnacionales, a los cuales mas tarde terminaría incorporando entre los entes perforadores
de la soberanía estatal.
Fue de la mano de la demanda de comprensión del “novedoso” fenómeno de globalización

en sus diferentes facetas que comenzó a surgir una amplia bibliografía que revisaba los cambios
operados en la economía global y el impacto en el sistema interestatal, en el papel del estado-
nación territorialmente definido bajo las nuevas tendencias del escenario internacional. Irrumpía
una nueva generación de autores algunos de los cuales auguraban la fragmentación del estado
ante la evidencia de movimientos que iban en sentido contrario: el poder político corrido hacia
arriba, hacia instancias supranacionales por la vía de lo que comenzaría a denominarse un nuevo
regionalismo y hacia abajo, hacia los niveles regionales y locales –por la vía de procesos de
descentralización– y fuera del ámbito del Estado, hacia la sociedad civil. La nueva oleada de
acuerdos regionales de integración, la emergencia de las llamadas ciudades-regiones y aún de
ciudades globales y de regiones que comenzaban a tener por sí mismas una importante proyec-
ción internacional, fueron percibidas como rasgos que se profundizarían en años posteriores –tal
vez las imágenes que mejor lo reflejan eran las de un mundo descrito como una aldea global,
policéntrica, un mundo de bifurcaciones y soberanías perforadas– donde los criterios estáticos
de definiciones territoriales cedían su lugar a novedosas formas de relaciones internacionales que
alteraban las formas tradicionales de vinculación intergubernamental, los patrones productivos y
comerciales, las formas de inserción internacional y de gobernanza global.
En este contexto las unidades subnacionales quedaban definitivamente asumidas como acto-
res relevantes de la política mundial y las relaciones internacionales generadas desde esa escala

Mansbach, R. W, Fergunson, Y.H y Lampert, D. E., The web of world politic. ��
Non state actors in the global system, Engle-
wood Clifs, Prentice Hall, 1976 y R. Mansbach and J. Vasquez, In search of theory. A new paradigm for global politics, NY,
Columbia University Press, 1981, J. Rosenau, The study of global interdependence, London, Pinter, 1980, R. Mansbach and J.
Vasquez, In search of theory. A new paradigm for global politics, NY, Columbia University Press, 1981, B. Russet and H. Starr,
World Politicas. The menu of choice, San Francisco, Freeman and Company, 1984, Duchacek, I. D, The territorial dimension of
politics, within, among and across Nation, Bowlder, Westview, 1986, Ch Alger, The world relations of cities: closing the gap be-
tween social science paradigms and everyday experience, en International Studies Quarterly, vol 34, n3, 1990

��
Duchacek, I. D, The territorial dimension of politics, within, among and across Nation, Bowlder, Westview, 1986, Duchacek,
I. D. and Stevenson, Garth. Perforated Sovereignties and International Relations: Trans-Sovereign Contacts of Subnational Gov-
ernments. New York and London: Greenwood Press. 1988.
55
comienzan a recibir un tratamiento específico y pormenorizado, favorecido por la emergencia de

una nueva retórica acerca de lo local y de perspectivas que revisan las concepciones tradicionales
de espacialidad y territorialidad que habían limitado la perspectiva disciplinaria de las relaciones
internacionales y de las ciencias sociales en general.
Como sostiene John Ruggie, la revisión de la concepción de la territorialidad propia de la

modernidad puede brindar elementos para comprender la naturaleza de los cambios a los que se
asiste, que demandan ajustes de las principales categorías analíticas y de los modos de concep-
tualización. Desde su óptica, uno de los atributos centrales de la modernidad en política mundial
ha sido una peculiar configuración del espacio territorial, un mundo de territorialidad mutuamente
exclusiva, con estados soberanos funcionalmente similares, un sistema de dominio territorial
basado en la consolidación de autoridades parcelizadas y personalizadas en el ámbito público.
Esta consolidación implicó dos demarcaciones espaciales fundamentales del sistema interestatal
moderno: entre los ámbitos público y privado y entre los ámbitos interno y externo, que comienzan
a desdibujarse en el contexto actual. En sus palabras:
“Politics is about rule. And the distintive feature of the modern system of rule is that it has
differentiated its subject collectivity into territorially defined, fixed and mutually exclusive en-
claves of legitimate dominion. As such, it appears to be unique in human history. Without the
concept of differentiation, then, is impossible to define the structure of modernity in international
politics. Varius types of functional regimes, common markets, political communities, and the like
constitutes additional forms thereby territoriality has become unbundled. Thus, in the modern
international polity an institutional negation of exclusive territoriality serves as the means of si-
tuating and dealing with those dimensions of collective existence that territorial rulers recognize
to be irreducibly transterritorial in character. Nonterritorial functional space is the place wherein
international society is anchored… The conventional spaces of places continue to engage in ex-
ternal economic relations with another, which we continue to call trade, foreign investment, and
the like, and which are more or less effectively mediated by the state. In the nonterritorial global
economic region, however, the traditional distinctions between internal and external once again
are exceedingly problematic, and any given state is but one constrain in corporate global strategic
calculations. This non territorial global economic region is a world, in short, that is premised on
“the sovereign importance of movement”, not of place. The long term significance of this region,
much like that of the medieval trade fairs, may reside in its novel behavioral and institutional
forms and in the novel space-time constructs that these forms embody, not in any direct challenge
that it poses as a potential substitute for the existing system of rule 10”.

Algunos autores atribuyen estas limitaciones a los caracteres de la teoría social moderna tradicionalmente concentrada en
procesos sociales de cambio, modernización, revolución, descuidando la dimensión espacial y el rol de la territorialidad en los
procesos sociales, asumiendo la existencia de algún orden espacial preexistente dentro del cual operan los procesos temporales.
David Harvey, por ejemplo, reconoce las categorías espacio y tiempo como categorías básicas de la existencia humana cuyo sig-
nificado muchas veces damos por dado. Sin embargo entiende que las transformaciones ocurridas en las relaciones capitalistas de
producción es una expresión específica de una reconfiguración temporal y espacial en las experiencias sociales no vistas desde
el Renacimiento, transformaciones que afectan al modo de organización moderno del espacio político: al sistema territorial de
estados. D.��
Harvey, The condition of postmodernity, Oxford, Basil Blackwell, 1989
10
J. Ruggie (op.cit)
56
Al punto que nuevamente comienza a redefinirse la propia disciplina. Las referencias, por
ejemplo, a Relaciones Post Internacionales y Políticas Post Soberanas dan cuenta de ello.
Conceptualmente se propone el reemplazo de la denominación Relaciones Internacionales
por el de Política Global que remite a un mundo en el que el juego de poder y el ejercicio de
la autoridad ya no son definidos al interior de las fronteras nacionales y la tradicional distin-
ción entre Estados y actores no estatales deja de ser pertinente y evocando, entre otras cosas,
la emergencia de un sistema político global que requiere nuevas modalidades de manejo de
los asuntos agregados11. La contundente instalación del paradigma de Global Governance
(Gobernanza Global) refuerza la idea de que los estados ya no tienen el monopolio sobre
los temas globales sino que lo comparten con otros actores creando un sistema complejo de
gobernanza, en el cual emergen nuevas formas flexibles de gestión que vienen a reemplazar
las tradicionales concepciones y estructuras –“rigidas”, jerárquicas y de base esencialmente
intergubernamental– del orden a nivel internacional. Reestructuración que está en curso,
creándose nuevos espacios de oportunidad y tensión y de escenarios para una revisión del
sentido y escala de la política.
En términos generales el concepto de Governance12 es utilizado para indicar cambios en la

forma en que se construyen las políticas y en las formas de acción colectiva. Alude a un nuevo
estilo de gobierno, como modalidad de coordinación no jerárquica, caracterizado por un mayor
grado de cooperación e interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes
decisionales mixtas entre lo público y lo privado, nacionales e internacionales, orientadas a so-
luciones colectivas de problemas. Remite en forma primaria a la relocalización y desagregación
de la autoridad gubernamental antes centrada en el Estado-nacion hacia otros niveles en una di-
mensión vertical (supra: corporaciones, organismos y regimenes internacionales, e infra: actores
subnacionales) y horizontal13. Describe un sistema de negociación y coordinación continua entre
un conjunto variado de jurisdicciones territoriales y sujetos para la solución de problemas espe-
cíficos, la gestión y ejecución de políticas. A diferencia del gobierno, la gobernanza se refiere a
“las políticas” mas que a “la política”, porque no constituye una estructura de toma de decisión
vinculante. Sus receptores no están constituidos por “el pueblo” como un sujeto político colectivo,
11
Yale Fergurson and Richard Mansbach, Political Space and westphalien status in a world of politics: beyond inside/outside,
en Global Governance, may-august 1996
12
La palabra governance deriva del griego antiguo y era utilizada en el ámbito de la navegación para indicar la acción de
“guiar” las embarcaciones. En los años 30 aparece utilizada en algunos estudios de naturaleza económica para indicar aquella
modalidad de coordinación interna de las empresas que apunta a reducir los costos de transacciones en forma mas eficaz respecto
al mercado. Posteriormente fue adoptada en el ámbito politológico como sinónimo de government para definir la actividad o el pro-
ceso de gobierno, el método a través del cual una sociedad se gobierna. Government hace referencia a las formas de organización
de gobierno en la cual la autoridad pública es el sujeto legitimado. En esta acepción, la atención se pone en el rol de las personas
electas y en el rapport que ocurre entre entes de distinto nivel administrativo. Se basa en acciones que requieren legitimidad y una
legitimación institucional de tipo formal, en organizaciones jerárquicas y en la presencia del Estado; en los medios de acción y la
estructura institucional. La problemática de Governance remite a la interacción entre Estado y Sociedad y a las formas de coor-
dinación que hacen posible la acción pública. En el campo de las Relaciones Internacionales se suele atribuir la introducción del
término a James Rosenau y Ernest Czempiel, en la obra “Governance without government: order and change in world politics”; a
los trabajos de la Comisión on Global Governance y a las definiciones provistas por Organismos Internacionales tales como Banco
Mundial y Fondo Monetario Internacional, particularmente en su acepción de Good Governance.
13
Graciela Zubelzú, Los gobiernos subnacionales en el escenario internacional: conceptos, variantes y alcance. Un marco de
análisis para las acciones de las provincias argentinas, en CARI, Las Provincias Argentinas en el escenario internacional. Desafíos
y obstáculos de un sistema federal, CARI-PNUD, 2008.
57
sino por “la población”, que puede ser afectada por cuestiones globales –como el medioambiente,
la migración o el uso de los recursos naturales14–.
Actualmente el concepto es utilizado para indicar una variedad de fenómenos muy diversos
entre sí, como por ejemplo la emergencia de nuevas formas de management en el sector público,
la coordinación de distintos sectores de la economía, la construcción de formas innovativas de
partenariado entre actores públicos y privados. Conceptualmente ha sido ligado a los de regula-
ción, gobernabilidad, solución de problemas y acción en red. La literatura especializada identifica
la existencia de distintos tipos de governance según sea la escala o nivel de acción: gobernanza
global, nacional, regional y local; de acuerdo al objetivo de la intervención ésta puede ser: de
naturaleza socio-política o de naturaleza económico– gestional, dando lugar a abordajes porme-
norizados desde diversas disciplinas de las ciencias sociales 15.
Este cambio de la disciplina hacia las cuestiones de Governance facilitó una nueva ampliación
del rango de los temas y problemas contemplados y la reconsideración de las formas de ponderación
del nivel de impacto de los diversos actores –incluidas las unidades subnacionales–. Escenarios
y temas complejos que abarcan todos los niveles de gobierno y al conjunto de las sociedades.
Pluralidad de temas que generan diversas coaliciones dentro y entre gobiernos y actores no gu-
bernamentales involucrando distintos grados de conflicto. Problemáticas que no tienen una clara
jerarquía entre sí pero en las que todos los niveles de gobierno son parcialmente responsables y
que demandan altas dosis de coordinación y cooperación para su manejo –aumentando, consecuen-
temente, los riesgos y costos en el corto, mediano y largo plazo del “no acuerdo”–. Las múltiples
facetas de este escenario ponen en evidencia las dificultades que se presentan para articular un
“orden” mundial que contemple y se adapte a la entidad de los problemas enfrentados y a las
demandas de la pluralidad de actores involucrados.
Si bien el enfoque de Global Governance ocupa un lugar central en las reflexiones –y en la

praxis política–, otras perspectivas –como aquellas de Democracia Cosmopolita, de Orden Trans-
gubernamental y las Neomedievalistas, entre otras– se han hecho cargo de estos dilemas y han
propuesto formas alternativas de articulación y balance entre estado-sociedad-mercado, entre los
ámbitos global- nacional- local y entre el sector público-privado requeridos para el manejo de
este escenario. En el actual contexto mundial en el que asistimos a la denominada “crisis global”
conviene recordar las advertencias de Chantal Mouffe: “cuando se trata de concebir el tipo de
orden mundial mas adecuado para adaptarse a las demandas democráticas de una pluralidad de
actores y niveles de gobierno encontramos una evasión de la dimensión antagónica de lo polí-
tico (crítica que, por otra vía se extiende a los modelos cosmopolitas). La idea de gobernancia
global implica una concepción de la política como resolución de problemas técnicos y no como
una participación activa de los ciudadanos ejerciendo sus derechos democráticos a partir de una
confrontación “agonista” entre proyectos hegemónicos en disputa. Su objetivo es lograr un com-
14
Nadia Urbinati, Can Cosmopolitical Democracy be democratic?, en Daniel Archibugi (ed.), Debating Cosmopolitics, Londres,
verso, 2003. A partir de estas precisiones, es necesario aclarar que Gobernanza y gobierno representan modalidades complementarias
–no necesariamente alternativas como sugieren algunos analistas– de regulación y resolución de problemas de interés público, donde
gobernanza sería la suma de las muchas formas en las que individuos e instituciones manejan sus asuntos comunes.
15
Luisa Debernardi y Elisa Rosso, Governance e sistema urbani, Carocci Editores,2007.
58
promiso o consenso racional, no desafiar la hegemonía dominante16”. Si bien el desemboque de

esta crisis aún no puede vislumbrarse, es claro que anticipa la necesidad de recalibrar algunos de
los esquemas analíticos vigentes.
2. Enfoques de Política Exterior
En el marco de las concepciones tradicionales de la Política exterior han predominado los en-
foques esencialmente estatocéntricos, con baja o nula incorporación de la dimensión y variables
domesticas o, en todo caso, que han partido de una esencial divergencia entre las arenas interna/
externa y una escasa interconexión entre ambas esferas, siendo la Política Exterior una prerro-
gativa de los Gobiernos Centrales que expresan el “interés nacional”, bajo el supuesto de que el
principal requisito en la conducción de la política exterior es la coherencia, lo cual requeriría un
fuerte control central. En este cuadro, aún existiendo el reconocimiento de la internacionalización
y proyección externa subnacional, ésta sería –en las visiones mas moderadas– irrelevante para
el mundo real de la política internacional, de los juegos estratégicos y de poder; una anomalía
irrelevante desde el punto de vista teórico conceptual o, en las versiones mas radicales un tipo de
comportamiento que iría en contra de las prerrogativas estatales 17.
Los estudios que se apartaron de este modelo clásico del actor racional unificado, deslizándose
hacia los modelos burocráticos y organizacionales introdujeron variables analíticas aptas para
contemplar la fragmentación burocrática e individual y las rivalidades entre agencias del estado
y otras organizaciones en torno de la definición de las orientaciones externas. Si bien estas pers-
pectivas permitieron contemplar el papel de los actores subnacionales en los procesos decisorios,
en los cuales se reconoce que las formas, niveles y capacidades de movilización varían según las
áreas temáticas, no implicaron un avance sustancial en el tratamiento sistemático de lo que ya era
una mas “visible” gestión externa directa subnacional, en tanto la política exterior es considerada,
aún, una actuación propia y autónoma de un actor internacional –el Estado nacional–.
La introducción de los enfoques de Diplomacia de Doble Nivel (Putnam) y de Segunda Ima-

gen Invertida (Gourevitch) habilitarían la definitiva integración de la relación interno/ externo
y permitían delinear un encuadre analítico mas complejo tanto en método de abordaje como en
unidades de análisis, variables relevantes y efectos de factores internos e internacionales como
condicionantes de la elaboración de políticas exteriores. Abren un espacio de reflexión acerca de
la incidencia subnacional en esta materia18, sobre su capacidad de influenciar y jugar un papel a
través de múltiples canales formales e informales –según los casos– en la definición y el proceso
político de la política exterior del estado. Permiten así contemplar la proyección internacional de
16
Chantal Mouffe, en torno a lo político, Fondo de Cultura Económica, 2007.
17
Perspectiva cercana a la del Paradigma Realista de las Relaciones Internacionales.
18
Encontramos uno de los primeros antecedentes en los estudios de James Rosenau quien abordó la relación interno-externo ya
en 1969 en su obra “Linkage politics, essays on the convergente of nacional and internacional system,”, N.Y, Free Press, y en “Do-
mestic sources of foreign policy”, N.Y, Free Press, 1971. Para
��
este punto ver P. Evans, H. Jacobson and R. Putnam (eds), Double
edged diplomacy: international bargaining and domestic politics, Berkerley, University of California Press, 1993 y R. Putnam,
Diplomacy and domestic level: the logic of two levels game, en International Organization, vol 42, 1998.
59
las unidades subnacionales como un complemento o, incluso, bajo algunas circunstancias, como
un instrumento de la política exterior de los Estados. Por otra parte, llevan al reconocimiento de
la complejidad de la formulación de la política exterior, que exige a los negociadores trabajar
tanto en diplomacia internacional como nacional, al tiempo que se alientan equilibrios entre los
intereses nacionales o regionales/locales en virtud de presiones del ambiente internacional. En
la medida que los resultados de las negociaciones dependen de distintas fuerzas sociales que
influyen en las posiciones de los gobiernos, aumenta la importancia de las estructuras e intereses
subnacionales y de los mecanismos de coordinación.
La introducción del análisis de los sistemas políticos y tipos de régimen como condicionantes
de formas y alternativas en la elaboración, orientación y gestión de Políticas Exteriores significó
un avance importante en cuanto a nuestro tema. Si bien los estudios sobre el federalismo reco-
nocen una extensa tradición, por lo general su eje analítico estuvo colocado en la distribución de
competencias y el nivel de autonomía funcional de los distintos componentes de la organización
política. Los hoy ya clásicos estudios de Duchacek, Michelmann y Soldatos 19 desarrollados a lo
largo de la década del 80 abrieron una nueva etapa, instalados en una perspectiva que introduce
el estudio sistemático de la relación entre federalismo y política exterior, en la cual el marco
competencial en materia de gestión externa y la naturaleza de las relaciones intergubernamenta-
les entre los distintos niveles de gobierno constituyen estructuras de oportunidad básicas para la
comprensión de la proyección internacional subnacional 20.
Los trabajos sobre el federalismo focalizan su atención sobre las entidades federadas, por lo
que la acción exterior de las unidades subnacionales supone un cambio en la organización de
las relaciones intergubernamentales en el seno del Estado. El modelo federal clásico postulaba
una actuación internacional monopolizada por el Estado, es decir, por la federación, por lo que
la tensión que se crea entre la diplomacia del gobierno central y la participación internacional
de los estados federados tiende a ser interpretada como un síntoma particularmente interesante
de cambio en la naturaleza y alcances de las relaciones intergubernamentales y del proceso dia-
léctico de centralización /descentralización de los Estados federales modernos, en el marco del
denominado “nuevo federalismo21”.
19
I. D, Duchacek, Comparative Federalism: the territorial dimensions of politics, 1970 y The territorial dimension of politics,
within, among and across Nation, Bowlder, Westview, 1986, Michelmann H. y Soldatos, P.(eds.), Federalism in International Rela-
tions. The rol of subnational units, Oxford, Clarendon Press, 1990.
20
Naturalmente, estos estudios no se han limitado exclusivamente a las configuraciones de tipo federal. El análisis de las capa-
cidades politico-jurídico-administrativas para operar internacionalmente han llevado a distintas tipologías de clasificación de los
estados en términos de su nivel de descentralización y autonomía local/regional, de estructuras simples o complejas que compren-
den un abanico que va desde las estructuras federales a aquellas unitarias, descentralizadas y centralizadas y regionalizadas, cada
una de las cuales habilita distinta capacidad de gestión internacional subnacional. Son numerosos los estudios comparativos de
estas variantes. Según sea el cleveage unitario-federal, centralización-descetralización será la capacidad de acción internacional di-
recta y formal de las unidades subnacionales y la naturaleza de las relaciones intergubernamentales en materia de política exterior.
De igual manera, condicionará su relevancia en términos de constituir actores en la formulación de la política exterior del Estado
o restringirá su papel a meros implementadores de decisiones y políticas que escapan a su esfera de influencia. Llama la atención
que no se ha avanzado en el análisis de la influencia del cleveage presidencialismo-parlamentarismo
21
Frente a la gestión competencial perfectamente separada entre los diversos niveles de gobierno propia del denominado
federalismo dual, en las nuevas expresiones federales se manifiesta una realidad mucho mas difusa y solapada, de competencias
concurrentes entre los diversos niveles de gobierno.
60
Este nuevo modelo reconoce el impacto del medio internacional sobre la división interna de
competencias y la necesidad de reinterpretarla, concibiendo una redefinición de los modos de gestión
de las políticas exteriores en los sistemas federados de tipo cooperativo. Se trata de un proceso
de ajuste, de forma tal que la acción exterior de los poderes federados puede resultar beneficiosa
para todas las partes como consecuencia de mecanismos de cooperación interna –procedimientos
de consulta entre los niveles de gobierno, definición conjunta de las posiciones estatales; fijación
de los ámbitos materiales en los que se permite la proyección exterior y, en última instancia, la
reglamentación de la acción exterior de las unidades subnacionales en su conjunto 22–.
Como sostiene Iñaki Aguirre Zabala, lo más significativo de estos textos es la preocupación
general que los orienta, que no se refiere tanto a la implicación internacional de las unidades sub-
nacionales como tales, sino que articulan un nuevo discurso analítico-conceptual crítico acerca
del federalismo, subrayando los nuevos desafíos a los que irremediablemente se enfrenta y sus
consecuencias tanto para la elaboración de las políticas exteriores como para las prácticas diplo-
máticas, tales como la fragmentación o segmentación de la diplomacia central y, eventualmente del
propio estado federal, precisamente en tanto sistema político hasta entonces indiscriminadamente
centralizado en materia de política exterior.
Aún cuando los Jefes de Estado conservan la facultad de conducción de la política exterior,
generalmente a través de las Cancillerías, el número de actores que busca participar en las rela-
ciones internacionales en diferentes instancias es creciente: las dependencias del ejecutivo (ya no
solo la Cancillería), los poderes legislativos y aún judiciales, los distintos órdenes del gobierno
(entidades federadas) y también actores no estatales, tiende a ser interpretada como una expresión
singular de cambio en la naturaleza y alcances de las relaciones intergubernamentales; de una
tendencia hacia la apertura y democratización de la Política Exterior y aún de segmentación de la
misma –segmentación que no necesariamente constituye un fenómeno desintegrador–, sino que en
muchos casos puede ser parte de un proceso de racionalización de las relaciones exteriores23.
Nutrido por este discurso, un paso mas adelante estuvo representado por la corriente que
analiza la acción internacional de las unidades subnacionales como formas de Paradiplomacia,
intentando diferenciarla de aquella llevada a cabo por los estados. En términos generales la para-
diplomacia ha sido definida como: “la implicación de los gobiernos no centrales en las relaciones
internacionales, a través del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o
ad hoc con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el propósito de promover asuntos de
carácter socioeconómicos, políticos o culturales, así como cualquier otra dimensión externa de
sus competencias constitucionales24”.
22
J.L Castro Ruano y A. Ugalde Zubirí, La acción exterior del País Vasco (1980-2003), IVAP, Oñato, 2004 . También, A. Ugalde
Zubiri, La acción internacional de los gobiernos no centrales en la Unión Ampliada, Cursos de Derecho Internacional Vitoria Gas-
teiz, 2005, B.Hocking, Localizing Foreign Policy. ��
NonCentral Governments and Multilayered Diplomacy. 1993. Tulio Vigevani,
Wanderley, Luiz , Barreto, Maria Ines e Mariano, Marcelo Passini, A dimensao subnacional e as relaçcoes internacionais, Sao
Pablo, Editora PUC/Editora UNESP/Cedec/FAPESP, 2004
23
Iñaki Aguirre Zabala, ¿Qué sentido tiene hablar de paradiplomacia? Una encuesta intertextual en torno a un neologismo po-
lisémico, en Francisco Aldecoa y Michael Keating (eds.), Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Marcial
Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A, 2000. ��
También Shaun Riordan, The New Diplomacy, Oxford Polity Press, 2003
24
Cornago, Noé. “Exploring the global dimensions of paradiplomacy: Functional and normative dynamics in the global spread-
61
Este fenómeno ha sido tipificado en función de distintos criterios: la intensidad e importancia

de las actividades, sus alcances geográficos, los medios o instrumentos de los que se vale, al tipo
de estrategia seleccionadas; a los canales utilizados, etc. Las acciones paradiplomáticas pueden
incluir muy diversas facetas: establecer relaciones y cooperación transfronteriza entre territorios
vecinos (microdiplomacia transfronteriza regional), contactos entre unidades subnacionales de
distintos países (microdiplomacia transregional), vinculaciones en el resto del mundo con otros
actores de distinta naturaleza –incluidos gobiernos centrales y sus agencias, OIGs y ONGs– o
constituir formas de protodiplomacia, a partir de gestiones en el extranjero que pueden emitir
un mensaje más o menos separatista de cara a una eventual secesión y prosecución de reconoci-
miento internacional25.
Las manifestaciones de protodiplomacia ponen en evidencia que la acción exterior de estas

unidades no puede ser explicada exclusivamente a partir del federalismo. Buena parte de esa acti-
vidad está marcada por la incidencia de ideas y prácticas nacionalistas (particularmente en estados
plurinacionales), a partir de las cuales la definición y articulación de los intereses subnacionales
responde a concepciones específicas del bien común –definido en términos culturales, ideológicos
e identitarios– o al menos de identificación de ciertos elementos que deben ser promovidos –por
ejemplo la preservación cultural–. Implica el involucramiento de elites políticas que compiten
por hablar en nombre del bienestar de la comunidad, presentándose como su “voz legítima”. Esta
forma de actividad diplomática se caracteriza por ser una forma de proyección internacional que
puede llevar a dinámicas altamente conflictivas –en relación al Estado y a las demás fuerzas no
nacionalistas– en la medida que en ella subyacen reclamos por el acceso y/o control del poder,
por cambios políticos-institucionales y la búsqueda de reconocimiento de la nación usualmente
asociado a la demanda de creación del estado26.
La actividad paradíplomática reconoce rasgos característicos –no necesariamente generalizables

a todas las experiencias– que permiten encuadrar y diferenciarla como un tipo específico actividad
política: a) no busca necesariamente representar amplios intereses generales ni una cobertura
completa de temas y problemas; b) Dificultades en la capacidad de los gobiernos subnacionales
para imponer su definición de interés y perseguirlo en forma coherente y unificada, por lo cual
tiende a tener alcance parcial; c) aún existiendo fuertes gobiernos descentralizados, éstos no
pueden simplemente establecer una línea que debe ser seguida por todos, sino que intentan reunir
interlocutores independientes en torno de programas y temas específicos; d) Dinámica interna
conflictiva en torno de la definición del Interés y acerca de la implementación de la política (es-
pecialmente en estados plurinacionales con reivindicaciones de tipo nacionalista); e) está sujeta
a fuertes condicionamientos institucionales: necesidad de contar con estructuras, competencias
ing of subnational involvement in foreign affairs”. 2001.

25
Entre los canales utilizados (que dan lugar a distintas formas de organización interna), es posible identificar: la organización
de misiones comerciales al exterior y participación en ferias internacionales, gestiones en el exterior para atracción de inversiones,
conquista de mercados y promoción, establecimiento de representaciones en el exterior, recepción de agentes y agencias inter-
nacionales en el propio territorio, firma de convenios internacionales con agencias gubernamentales estatales y OIGs, convenios
de hermanamiento, participación directa en instituciones internacionales y supranacionales, gestión en el marco de procesos de
integración regional, etc.
26
Andre Lecours, When regions go abroad: globalization, nationalism and federalism (Paper prepared for the Conference “Globaliza-
tion, Multilevel Governance and Democracy: continental, comparative and global perspectives, Queen´s University, May 3-4, 2002).
62
y poder para operar internacionalmente, lo que da lugar a una enorme heterogeneidad de ex-
periencias; f) necesidad de comprometer a los actores privados y sociedad civil (partenariados
publico-privados); g) generalmente está orientada hacia la “baja política” (comercio, búsqueda
de inversiones, promoción en el exterior de la ciudad/región, desarrollo, infraestructura, cultura,
comercio, atracción de inversiones, turismo, etc.); h) la competencia entre los distintos niveles
de gobierno afecta su efectividad (especialmente entre provincias y municipios o con el gobierno
central); i) la continuidad de la acción internacional en muchos casos depende de fuertes lideraz-
gos, de la iniciativa de personas clave (baja institucionalización de las relaciones); j) Necesidad
constante de mostrar resultados (como mecanismo legitimador ante la sociedad). En conjunto
todos los rasgos anteriores evidencian los dilemas de sustentabilidad y su dependencia de las
características de funcionamiento de la democracia a nivel local.
Un último estadio en esta evolución lo constituyen nuevos enfoques que analizan la compati-
bilidad entre distintas actividades exteriores (diplomaticas) centrales y no centrales. En este caso,
el punto de partida es el rechazo de los marcos analíticos que refuerzan la distinción –y aún el
conflicto– entre la acción subnacional y la diplomacia tradicional, en virtud de lo cual apuntan a
proveer un enfoque mas global de la problemática a través de la redefinición del concepto mismo
de diplomacia como institución bajo el contexto de globalización, y a partir de allí calibrar las
implicancias de la gestion internacional subnacional. Los enfoques denominados Diplomacia de
Multiples Niveles (multi-level diplomacy) y Diplomacia Catalítica constituyen un buen ejemplo
de esta perspectiva: la diplomacia no es considerada como un proceso separado, regido por guar-
dianes indiscutibles, sino como una red de interacciones con un reparto cambiante de actores que
interactúan de distintas maneras en función del tema, de los intereses en juego y de su capacidad
para actuar en un medio político complejo, organizado en multiples niveles 27.
Tradicionalmente la diplomacia ha sido definida en relación al Estado y las autoridades nacionales,

por la existencia de reglas formales de procedimiento, por el peso del protocolo, por las prácticas
diplomáticas establecidas y la institucionalización de los Ministerios de Relaciones Exteriores.
Puede decirse que estos caracteres se mantienen en la diplomacia tradicional (estatocéntrica bila-
teral), sin embargo las estructuras así constituidas se han flexibilizado hacia procedimientos mas
abiertos, informales y no oficiales en otras esferas de actuación28. La diplomacia está adquiriendo
un rostro de rasgos post territoriales, sujeta a múltiples dilemas y tensiones generados por la
emergencia de nuevos actores con capacidad de influencia transnacional –incluidas las unidades
subnacionales–, las nuevas y ampliadas agendas y formas de accionar –incluidas los practicas
de paradiplomacia y la diplomacia en red–, los cambios estructurales en su organización –mas
informales y autónomos que el locus tradicional (el Ministerio de Relaciones Exteriores o sus
equivalentes en denominación)–, sujeta a nuevas alternativas de legitimación, especialización y
reorganización institucional. A la luz de estos cambios, frente al abordaje de la gestión internacional
de los gobiernos no centrales como expresión de una nueva forma de diplomacia –paradiploma-
��
Brian Hocking, Bridging boundaries, creating linkages: non central governments and multilayered policy environments, en
Well Trends, nro 11, 1980.
28
Andre Stemmet, Globalization, integration and fragmentation: forces shaping diplomacy in the new millenium, en Politeia
Vol 21, Nro 3, 2002, JoséM. Magone, Paradiplomacy revisited: the structure of opportunities of global governance and regional
actors, Hull University, 2006
63
cia– se introduce una perspectiva que encuadra dicho accionar dentro de los esquemas cambiantes
de la política mundial y de la evolución de la diplomacia como institución.
Indudablemente el estudio de la acción subnacional ha facilitado la apertura de múltiples e

innovativas líneas de investigación en el campo de las políticas exteriores. Sin embargo, aun
existiendo una gran cantidad de trabajos analíticos, estudios comparativos y de casos, no se ha
logrado consenso respecto de un dilema básico: ¿en qué medida estas expresiones de accionar
internacional subnacional constituyen políticas exteriores?. Brian Hocking afirma que el estudio
de la gestión internacional de unidades subnacionales ha puesto en evidencia la complejidad de
un fenómeno que, dada su naturaleza, suscita interrogantes mas profundos acerca si debe ser ana-
lizado en términos de política interna o de política externa. Este tipo de experiencias constituyen
otro de los tantos ejemplos que ponen de manifiesto que así como la política doméstica está ad-
quiriendo una dimensión internacional cada vez mayor, la política internacional está adquiriendo
una dimensión nacional cada vez mas importante, al punto de haberse comenzado a plantear la
necesidad de establecer una distinción mas clara entre “política interna internacionalizada” y
“política exterior” en estado puro29.
Esta última cuestión evoca la necesidad de un programa de investigación que permita avanzar
en el tratamiento de las diferentes modalidades de despliegue internacional subnacional según
sea que responda a un interés por el mundo; a una vocación de proyección internacional local;
constituya un instrumento de política interna o , alternativamente, sea la consecuencia del ejer-
cicio de las competencias de los actores locales que en su realización generan la demanda de
acción internacional. Naturalmente, cada una de estas alternativas condiciona la definición y
orientación de las estrategias de inserción. Por otra parte, queda pendiente en el marco de los
estudios internacionales y de política exterior un tratamiento más detallado y diferenciado del
tipo de estrategias y comportamiento internacional de ciudades de distinto tipo: aquello que es
propio de las megaciudades, de ciudades intermedias y ciudades pequeñas y una evaluación de
los resultados y aportes de los diferentes tipos de estrategias.
3. Perspectiva de articulación entre Territorialidad y

Desarrollo
Si bien el interés en el estudio de las ciudades no es nuevo, desde comienzos de los 80 ha

surgido mirada distinta de lo local y urbano, tendencia que consolidará como campo de investi-
gación a lo largo de la década siguiente. En su centro se ubica el estudio detallado del papel de
las ciudades en el contexto de la globalización y los dilemas que genera para las alternativas del
desarrollo local/regional30. En torno de esta temática convergen una cantidad de disciplinas: la
29
Brian
��
Hocking, Regionalismo: uma perspectiva das relaçoes internacionais, en Tulio Vigevani, Wanderley, Luiz , Barreto,
Maria Ines e Mariano, Marcelo Passini, A dimensao subnacional e as relaçcoes internacionais, Sao Pablo, Editora PUC/Editora
UNESP/Cedec/FAPESP, 2004
30
El punto de partida fue el significado de la economía global para las ciudades. Los elementos centrales de este marco
fueron la aparición de varias ciudades como puntos de base para el capital global y la emergencia de una jerarquía urbana
cambiante. Dieron lugar a estudios de cuestiones sobre la organización de la economía y sus repercusiones espaciales. Fujita,
��
64
Nueva Economía Política Internacional, la Nueva Geografía Económica, la Economía del Desa-
rrollo y los Estudios Urbanos31.
No siempre es fácil diferenciar lo que pertenece a cada una de las perspectivas disciplinares,
pues todas ellas enfocan su atención en los cambios operados en el papel del espacio/territorio
en el marco de un proceso de globalización que obra como una fuerza fundamental en la reor-
ganización del espacio económico y político. Desde estas perspectivas se analiza la función del
territorio como factor central en la relación que se establece entre las sociedades y el mercado
global en el marco de importantes mutaciones operadas en la capacidad mediadora del Estado,
lo que explicaría, en parte, la búsqueda de oportunidades para maximizar la capacidad de acción
subnacional dentro del estado, a nivel regional e internacional y en relación con los regímenes
económicos y comerciales internacionales.
En diferentes vertientes teóricas de la Economía Política Internacional –cada una de las cua-
les parte de supuestos distintos sobre la naturaleza y el alcance del proceso de globalización– se
contabilizan análisis que, sin tener como objetivo central la naturaleza de la acción internacional
subnacional, marchan en la dirección de la comprensión de las fuerzas que operan y explican
dicha movilización32. En términos generales, en este ámbito disciplinario el desempeño de actores
subestatales –coaliciones, grupos de interés, lobbies, burocracias de los distintos niveles de go-
bierno, etc.– se aborda en términos de agentes que buscan maximizar su utilidad o satisfacción en
un contexto dado de incentivos y restricciones –en este caso derivados de la globalización–. Las
mutaciones en el desempeño de tales unidades, tanto en el orden interno como en las opciones de
inserción en la economía global, alientan una mayor atención a estos fenómenos 33.
Como sostienen Castro Ruano y Ugalde Zubirí, la globalización y los requerimientos de ajuste
funcional y adaptación a la misma, –dirigidos a aprovechar las oportunidades provistas por el
mercado mundial– en buena medida explicarían el creciente dinamismo internacional subnacional.
Dicha acción exterior no obraría solo como consecuencia de una práctica destinada a mejorar la
eficiencia de su actuación en el medio internacional, ni como consecuencia del deseo de un terri-
torio de mostrar su personalidad y singularidad en el exterior, sino que sería principalmente una
derivación de las transformaciones de los sistemas de intercambio económico que se traducen en
M., P. Krugman y A. J. Venables, The spatial economy: cities, regions and international trade. Cambridge, Mass.: MIT Press,
1999.
31
Como así también de los estudios antropológicos y culturales sobre la transnacionalidad, globalización y formación de
identidad, que trascienden el objeto de este trabajo. Vease
��
por ejempo J. Houston, Cities and citizenship. A Special Issue of Public
Culture, vol 8, Nro 2 (winter) y L. Basch, N. Glick Schiller y C. Santón-Blanc, Nations Unbound: transnationalized proyectos and
the deterritorialized Nation-States, N.Y, Gordon y Breach, 1994
32
Paul Darel, Rescaling IPE: subnacional status and internacional regulation of Global Political Economy, en Review of Inter-
nacional Political Economy 9, nro 3, August 2002 Son muy interesantes en esta línea también los trabajos de Geoffrey Underhill,
State, market and global political economy: genealogy o fan (Inter.?) discipline, en Internacional Affaire 79 nro 4, 2000, Colin
Flint and P. Taylor, Political Geography: World Economy, nation-state and locality (5th ed.), Prentice Hall, 2007; Susan fanstein,
The changing world economy and urban reestructurin, en S. Fainstein and Campbell (eds.), Readings in urban theory, Blackwell,
1996; Saskia Sassen, Cities in a world economy, Pines Forge Press, California, 1994, D. Brown and E. Fry, States and provinces
in the international economy, Berkerley, CA, Universidad de California, 1993, N. Brenner, Globalisation as reterritorialisation:
the re-escaling of urban governance in the European Union, Urban Studies 36, 1999; E. Swyngedouw, The heart of the place: the
resurrection of locality in an age of hyperspace, en Geografiska Annaler, 71B, Nro 1, 1989.
33
J. L. de Castro Ruano y A. Ugalde Zubirí, La acción exterior del País Vasco (1980-2003), IVAP, Oñate, 2004.
65
nuevas formas de gestión territorial que se internacionaliza: “La reestructuración del capitalismo
entraña a la vez un proceso de afirmación territorial al interior del Estado y la creación de redes
de empresas y territorios, fuerza la emergencia de poderes territoriales, la transnacionalización
de las actividades económicas y la reestructuración de las unidades subnacionales en términos
productivos y de políticas para ser competitivas34”.
Se impone la imagen de unidades y regiones inmersas en una competición mercantilista –con

sus derivaciones conflictivas– por la atracción de inversiones e inserción en el mercado mundial,
a lo que se suman otros efectos territoriales de la globalización: los desequilibrios territoriales y
dificultades para alcanzar convergencias entre los mismos, expresados en brechas entre espacios
centrales cada vez más incorporados a la economía mundial y aquellos espacios periféricos cuya
capacidad para competir en una economía más integrada y globalizada es escasa35. De este modo,
se pone de manifiesto en la literatura especializada una controversia acerca de la forma de abordar
y evaluar las diferencias en cuanto a la performance económica de las ciudades y regiones que
remite a modos de entender las relaciones entre economía, sociedad y Estado y sobre la forma y
contenidos de las políticas públicas capaces de optimizar la articulación con el mercado mundial,
situación que a su vez demanda un análisis más fino de la conformación de jerarquías urbanas y de
los nuevos patrones de polarización centro-periferia tanto a nivel nacional como internacional 36.
Neil Brenner ha brindado una de las visiones mas ajustadas de la entidad de estas transforma-
ciones37: desde su creación los Estados han estado en reestructuración continua, experimentando
ajustes y cambios que siguen las pulsaciones del proceso capitalista. La geografía del capitalismo
ha ido modificándose y, en cada contexto histórico, las ciudades han jugado un papel de distinta
relevancia. De economías centradas en la ciudad (Genova, Venecia, etc.) se pasa a una economía
territorial sostenida en mercados integrados y ciudades subordinadas al poder político estadual
en regímenes de acumulación de escala nacional, hasta convertirse en piezas de la producción
masiva fordista, de la infraestructura urbana de un sistema global compartimentalizado en dis-
tintos estados territoriales.
34
Castro Ruano y Ugalde Zubirí (op.cit). Es interesante notar el contraste entre las definiciones del Estado provistas desde esta
perspectiva, donde en muchos casos es presentado como una forma de territorialización para el capital, atendiendo las formas en
las cuales opera como mediador institucional del desarrollo geografico cambiante del capital. Concepción diferenciada de aquellas
que definen al estado a partir de los criterios de territorialidad y soberanía, como “container” de procesos políticos, económicos y
culturales, o como locus de comunidad e identidad colectiva presentes en los dos primeros enfoques abordados en este trabajo.
35
Rodríguez-Pose, A. , Convergence or divergence? Types of regional responses to socio-economic change in Western Europe,
en Sociale Geografie, 90, 1999, Sala-i-Martín, X.,”Regional cohesion. ��
Evidence and theories of regional growth and conver-
gence”. European Economic Review, 40, 1996, G. Tondl, G.,Convergence after divergence? Regional growth in Europe. Berlín:
Springer, 2002. M. Hemmati, Stakeholder processes for governace and sustainability. Beyond deadlock and conflict, London
Earthscan,2002. - T. O`Riordan and H. Vosey, The political econmy of sustainable development, en Enviremental Politics Vol 6
nro 1, 1997, M. Dunford and G. kafkdas, Cities and regions in the new Europe: the global-local interplay and spatial development
strategies, London, Belhaven Press, 1992. - A. Amin (ed.), Post-fordism: a reader, Blackwell, Oxford, 1994.
36
Paul Darel ofrece una interesante interpretación. A su juicio las implicaciones prácticas de los gobiernos subnacionales para
la operación de la economía política global no han sido explorados suficientemente en este campo disciplinar. Los estados sub-
nacionales han sido concebidos como poco menos que filtros locales de procesos globales con el supuesto de que lo global hace
a lo local, sin colocar el interés analítico en abordar los efectos recíprocos locales sobre lo global, siendo que la dinámica global
depende cada vez mas de prácticas locales.
37
Neil Brenner, Globalisation as reterritorialisation: the re-escaling of urban governance in the European Union, Urban Studies
36, 1999
66
Durante la segunda mitad del siglo XX, el impulso del modelo denominado fordista-keynesiano
vino acompañado de la consolidación de grandes regiones metropolitanas en las que se localizaban
las grandes unidades manufactureras. La organización estatal se basaba en jerarquías burocráticas
centralizadas que permitían un contexto nacional para la producción y el consumo estandarizado,
mientras que se practicaban políticas redistributivas regionales orientadas al crecimiento industrial
en el conjunto del territorio.
Esta “configuración estatocéntrica del capitalismo”, basada en relaciones espaciales isomorficas,

urbanización y regulación estatal, comenzó a transformarse desde la crisis económica de la primera
mitad de la década de 1970. El colapso del modelo fordista estuvo acompañado por formas radical-
mente nuevas de de organización de la economía política internacional y por la consolidación de
un modelo de acumulación flexible acompañado de una nueva división espacial del trabajo tanto a
nivel nacional como internacional. Se rompen las formas regulativas nacionales y supranacionales
en un contexto de fuerte movimiento internacional de capitales y reorganización del territorio. El
capital industrial se “internacionaliza”, el modo de producción gradualmente se convierte en un
sistema mundial de producción, de acumulación global en un contexto de sistemas regulativos
nacionales, identidades y estructuras territoriales altamente fragmentados. Internacionalización
que limita la relativa autonomía de los estados y los patrones de desarrollo nacional, quebrándose
los consensos fordistas. Emergencia de nuevos sectores líderes a escala global en un contexto de
sistemas institucionales y espaciales desregulados. Así, progresivamente se va modificando la
relación entre ciudades y estado territorial, desembocando en nuevas geografías de urbanización y
mecanismos de acumulación de capital que no necesariamente coinciden con los perfiles de poder
del estado territorial. Grandes regiones industriales reordenan su actividad configurándose como
ciudades financieras insertas en una red transnacional que conecta las finanzas internacionales,
de este modo, las regiones metropolitanas pasan a formar parte de una estrategia que asigna a la
ciudad un papel clave para la competitividad económica nacional.
Desde el punto de vista geográfico, una de las mayores consecuencias de la globalización fue
despojar de centralidad a la escala nacional de acumulación, urbanización y regulación estatal en
favor de configuraciones territoriales subnacionales y supranacionales38. Constituye una redefi-
nición de la escala en que se realiza la dinámica del capital y un nuevo diseño territorial; lo que
se ha denominado “glocalización”, un proceso combinado de globalización y reconfiguración
local territorial, (una geografía local del capital). Proceso de deterritorialización y reterritoriali-
zación que ha afectado las relaciones entre ciudades y estados como modos interrelacionados de
organización socio-económica, política y geográfica (donde ambos son esenciales como formas
de territorialización del capital). En suma, reestructuración del proceso de acumulación, nuevos
espacios de producción y consumo y nuevas políticas espaciales emergen de la interface local/glo-
bal. Procesos que en conjunto llevan a una redefinición del lugar de la localidad, la que pasa a ser
un espacio de regulación y organización institucional cada vez mas desconectado de las matrices
territoriales del sistema interestatal y sustentado en una nueva retórica acerca de lo local 39.
38
Cuestión ampliamente abordada por la literatura de la Nueva Geografía Económica
39
y de los Estudios Urbanos. En el primer caso principalmente a partir de la atención a la forma en que la geografía permite ex-
plicar la concentración espacial de las actividades económicas; de la incorporación de la variable localización en las explicaciones
de los flujos comerciales y financieros; del abordaje de la dimensión espacial de las actividades económicas y de la influencia de las
67
El mismo fenómeno ha llevado a reformulaciones en el campo de la teoría del desarrollo y

dentro de ella a los capítulos correspondientes a la ecuación territorio-desenvolvimiento local.
Durante décadas desarrollo y territorio tuvieron su punto de encuentro exclusivamente en la esfera
nacional, consecuente con las relaciones enraizadas en una modernidad que concentra e identifica
a la dimensión espacial en la figura del Estado Nación, en torno del cual se definen fronteras,
líneas de diferenciación entre lo interno y lo externo, lo propio y lo ajeno 40. Desde el momento
en que surgió como rama específica de la ciencia económica, la teoría del desarrollo fue objeto de
grandes debates que gravitaron en sucesivas redefiniciones de contenidos y alcances. Comenzó
identificando crecimiento y desarrollo para luego ir integrando dimensiones sociales, institucio-
nales y ambientales. De todos modos a lo largo de todo este trayecto el lugar de “lo local” era
poco relevante porque predominaba una visión mas centralizada del desarrollo.
Aquellas relaciones y estos enfoques se modifican sustancialmente en un escenario que pa-

rece poner fin a patrones identificados con la modernidad, revalorizando las escalas geográficas
supranacionales y subnacionales como ámbitos específicos de interacciones sociales, procesos
políticos y de relaciones de poder. Paralelamente, los mapas cognitivos y esquemas interpre-
tativos se amplían, adecuándose a una diversidad de unidades –nacionales, supranacionales, y
subnacionales– y conduciendo a inevitables resignificaciones del concepto de desarrollo cuyos
lineamientos se abren a nuevas controversias.
políticas territoriales sobre el desarrollo, como así también del impacto ambiental o urbanístico de las actividades económicas. En
el caso de los Estudios Urbanos –Nuevos Estudios Urbanos– , partiendo de la reubicación de los fenómenos urbanos en el análisis
de las estructuras globales del capitalismo y del ascenso de nuevas tecnologías de comunicación y de los intentos de construcción
teórica sobre la ciudad. Ha dado lugar por lo menos a dos grandes aproximaciones: un enfoque global que jerarquiza la relación
entre fuerzas macroeconómicas y los resultados urbanos, que examina el sistema internacional de ciudades y el lugar que ocupan
dentro de la red planetaria, en el cual el desarrollo desigual y las diferencias territoriales ocupan un espacio analítico importante en
términos de ganadores y perdedores. Y una aproximación adentro –afuera, que presta atiende a las particularidades de cada lugar
específico, partiendo del presupuesto de que los territorios no son separables de los actores que los animan, porque de ello también
depende como se posiciona cada ciudad frente a las circunstancias globales. Sobre este tema ver Saskia Sassen, Ciudades en la
economía global: enfoques teóricos y metodológicos, en Eure (Santiago) Vol 24, Nro 71, 1998, Paul Krugman, Desarrollo, Geo-
grafía y Teoría Económica, Antonio Bosch Editor, 1995 y Arturo Ranfia González, De los modelos de crecimiento desequilibrado
a la Nueva Geografía Económica. Elementos
��
para entender la lógica moderna del desarrollo (mimeo).
- Erik Swyngedouw, The heart of the palce: The resurrection of locality in an age of hyperspace, en Gegrafiska Annaler, 71
B, Nro 1, 1989. Nueva retórica de lo local que expresa una preocupación discursiva por la fragmentación, la diferenciación y
la singularidad que está asociada a las dinámicas contradictorias de movilidad internacional de capitales en la cual los distintos
espacios compiten para asegurarse un nicho de desarrollo. El lenguaje postmodernista y postestructuralista de la fragmentación y
la diferencia (Jameson), la equiparación de espacio y poder (Foucault), la priorización del espacio sobre el tiempo en la geografía
postmoderna (Soja) y la reemergencia del discurso local en la construcción de significados y conocimiento (Cooke) en conjunto
contribuyeron a la resurrección de las localidades en el discurso académico y en la praxis política. Minaron las percepciones
aceptadas sobre la organización socio-espacial y político-económica, rompiendo con las interpretaciones universalistas de la or-
ganización y cambio socio-espacial.
40
Espacio y territorio son conceptos ambos que requieren una aclaración conceptual. Alburquerque, por ejemplo, diferencia
entre espacio y territorio desde la perspectiva del desarrollo local y regional al argumentar que “el espacio como soporte geográfico
en el que se desenvuelven las actividades socioeconómicas suele llevar implícita la idea de homogeneidad y en él preocupan funda-
mentalmente los temas relacionados con la distancia, los costes de transporte, la aglomeración de actividades o la polarización del
crecimiento. El territorio, en cambio, incluye la heterogeneidad y complejidad del mundo real, sus características medioambienta-
les específicas, los actores sociales y su movilización en torno a estrategias y proyectos diversos, así como la existencia y acceso
a los recursos estratégicos para el desarrollo productivo y empresarial. Desde otra perspectiva, mas cercana a los cambios en la
conceptualización de la idea de frontera, límites y demarcaciones territoriales ver los trabajos de John Herz, The territorial state
revisted. ��
Reflections on the future of nation state, en Polito 1, Fall
��
1968, F.
��
Lattimore, Studies in frontier history y F.��
Kratochwil,
Of systems, boundaries and territoriality, en World Politics 34, October 1986.
68
Resultado de todo esto ha sido el surgimiento de una cada vez mas extendida perspectiva
endógena que se propone plantear cambios en los fundamentos teóricos del desarrollo. Ella
pondera el rol que asumen los actores locales, el tipo de interacciones que éstos llevan a cabo y
las características del entorno de actuación, como componentes estratégicos fundamentales del
mismo. Aquellos que valorizan las virtualidades de este fenómeno orientan sus análisis e inves-
tigaciones hacia los procesos locales y regionales rescatando la amplia y singular relación entre
las características de cada ámbito subnacional –en especial las ciudades medias y grandes y las
redes de ciudades de menor dimensión– y los procesos más agregados de desarrollo y presumen
que las dinámicas de crecimiento y acumulación de capital han bajado de escala. Cercanos a estas
visiones son los estudios sobre los distritos industriales marshallianos, clusters, millieu innova-
dores y sistemas productivos locales que, ponen énfasis en una orientación “abajo-arriba”, en
reemplazo del enfoque arriba-abajo propio de las estrategias centralizadas.
La visión del desarrollo endógeno señala la necesidad de delinear una política de creación de
recursos específicos en el nivel territorial. Las “proximidades”, no solo geográficas sino también
políticas, institucionales, organizacionales, son las que dan lugar a dinámicas específicas determi-
nantes de la capacidad de las localidades y regiones para dirigir su propio desarrollo. Esto supone
un cambio de perspectiva desde una visión funcional del territorio hacia una visión territorial de
cada lugar, desde una visión del desarrollo como proceso inducido solo por factores exógenos
(capital, inversión, infraestructura, tecnología), adaptados a cada realidad, hacia una visión del
desarrollo como conjunto de capacidades ligadas a la calidad de los recursos humanos y a la
capacidad organizativa y factores exógenos, que tornen dinámicas las potencialidades de cada
sociedad local. Política de desarrollo local que requiere la integración de visiones e intereses, así,
el territorio no es visto solo como lugar de identidad sino también como construcción política
no exenta de conflictos y realidades de poder. Advierte que el desarrollo no es un fenómeno de
carácter local sino un proceso complejo que requiere una nueva geografía de responsabilidades
públicas, de un estado activo en todas sus escalas (nacional, provincial, local), de la conforma-
ción de redes de ciudades y de la compensación y equilibrio entre ciudades y regiones ya que el
contexto general no afecta a todos los territorios de la misma manera 41.
En otra línea de indagación se ubican las consideraciones sobre la forma en que la globaliza-
ción ha transformado el “gobierno” de las economías, los lugares desde donde se ejercita y su
influencia en las capacidades regulatorias de los estados nacionales. En esta materia no hay unidad
de criterio: para algunos analistas el Estado ha perdido capacidades y su propia centralidad está
severamente amenazada; mientras que otros entienden que se está en presencia de una redefinición
de la escala de su desenvolvimiento. Volviendo a la interpretación de Brenner, podría decirse que
la desnacionalización de la economía y la consiguiente reconfiguración de las jerarquías urbanas
no eliminan el rol del estado como forma de territorialización de capital, sino que lo que produce
es una desnacionalización de su estructura, privilegiando los niveles de regulación y de circulación
de capital subnacionales y supranacionales.
41
Oscar Madoery, La primera generación de políticas locales de desarrollo en la Argentina: contexto, características y desafíos,
Centro de Estudios del Desarrollo y territorio, Universidad de San Martin, 2003.
69
La creciente importancia de ciudades y regiones como nivel de articulación de intereses ha

estimulado el estudio de las formas y mecanismos de regulación territorial, entendida ésta en
términos de la estructuración de actores, grupos e instituciones. El rol creciente de la política
en la regulación local –no tanto en el sentido tradicional de dominio, sino de movilización de
grupos e intereses para la definición de proyectos colectivos– nos introduce, conforme la visión
de P. Le Gales, en el capítulo de la denominada “urban governance”, práctica que incluye tanto
la organización y gestión del territorio urbano y la provisión de servicios, como la movilización
de intereses orientados al logro de objetivos comunes y discursos definidos colectivamente en
el nivel local42.
Cuando el acento se coloca en cuestiones que hacen a la Gobernanza urbana y territorial lo que
se privilegia es la cuestión del “gobierno” de los sistemas urbanos y metropolitanos al considerar
que la gobernanza representa una forma de acción o modalidad de regulación territorializada. Se
parte de la idea del involucramiento del conjunto de la sociedad en la gestión local a través de la
apertura hacia la toma de decisiones del mayor número posible de actores –provenientes de las
tres esferas: mercado, estado y sociedad civil– y del requerimiento de negociación, colaboración
y formación de consensos43.
No es ajena a esta perspectiva la emergencia de una retórica política sobre a la gestión urbana
que alienta una serie de prácticas innovativas –estimuladas como modelo de prácticas exitosas– en
torno de la cual se ha configurado un nuevo paradigma de gestión urbana orientado hacia los
resultados y la eficacia de la acción pública que permita maximizar la competitividad local y la
optimización de su inserción internacional. Unidades locales y regionales que actúan cada vez mas
como agentes emprendedores (entrepreneurial agents) orientados al mejoramiento de las ventajas
locales y capacidades productivas de sus jurisdicciones territoriales como nodos competitivos en
la economía global, a través de distintas estrategias –siendo los partenariados público-privados,
la acción en red, la planificación estratégica y la cooperación entre instituciones sus expresiones
mas visibles y estudiadas44–.
42
Algunos analistas encuentran una cierta ambigüedad y una superposición parcial en la relación entre el concepto de go-
vernance y el de regulación que merece mayor atención. Lo que la idea de governance le añadiría a aquella de regulación es la
identificación de principios guía, dirección y objetivos, de actores que tienen la tarea de guiar los procesos y llevarlos a la práctica,
dando a la política un lugar relevante. En otros términos, la aplicación práctica de la governance implicaría la aparición de nuevas
formas de regulación del ámbito local. Sobre
��
este tema ver Luisa Debernardi y Elisa Rosso, Governance e sistemi urbani, Carocci
Editore, 2007, B. Jessop, The Regulation Approach, governance and post-fordism: alternative perspectives on economic and
policy changing, en C. Clay and B. Jessop (eds.), Special Feature. Local political-econoy: regulation and governance, en Economy
and Society, Vol 24, Nro 3, 1995; B. Jessop, Spatial fixes, temporal fixes and spatio-temporal fixes, Lancaster University, 2004, P.
Le Gales, Regulations and governance in European cities, en International Journal of Urban and regional Research, Vol 22, Nro
3, 1998; M. Lauria, Reconstructing Urban Regime Theory, regulating urban politics in a global economy, Louge, London, 1996;
P. Healey, Managing cities. The new urban context, John Wiley, 1995; A. Pichierri, La regolazione dei sistemi locali. Attori, strat-
egie, strutture, Il Mulino, Bologna, 2002, G. Stoker and K. Mossberger, The evolution of Urban Regime Theory, The challenge of
conceptualization, en Urban Affairs Review, Vol 36, Nro 6, 2001.
43
Los estudios sobre Urban Governance se han desarrollado principalmente desde dos perspectivas, una “localista u hori-
zontal” –plasmada en las Teorías de los Regímenes Urbanos– centrada principalmente en la formación y dinámica de las redes
políticas y coaliciones de desarrollo del gobierno con actores de la comunidad local; y la “perspectiva intergubernamental o ver-
tical”, centrada en los límites de la capacidad de acción local desde otras unidades de gobierno de ámbitos superiores. Se analiza
fundamentalmente el marco político-institucional y admisnistrativo en el que operan los gobiernos locales como estructuras de
oportunidad/restricción y la estructura de relaciones centro-periferia.
44
David Harvey, From Managerialism to Entrepreneurialism: the transformation in urban governance in late capitalism, en
70
En el contexto europeo se supone que este nuevo modelo de accionar genera condiciones de
crecimiento económico, cohesión social y mayor democracia. Ciertamente no todos los autores
advierten la excepcionalidad de los procesos observables en el Viejo Mundo. No siempre resulta
fácil distinguir entre aquellos rasgos propios e irrepetibles de los procesos europeos y aquellos que
admiten ciertos paralelismos con los contextos latinoamericanos o de otras regiones del planeta y
sus correspondientes esquemas de integración. Si bien un conjunto de circunstancias han condu-
cido a una valoración positiva del espacio local y de perspectivas “municipalistas” por parte de
quienes encarnan valores de desarrollo, equidad y participación democrática, no está ausente la
mirada crítica fundada en la interpretación de que la perspectiva endógena puede encubrir intereses
menos virtuosos. Ella no sería sino la variante de un discurso neoliberal que, en definitiva, procura
maximizar las posibilidades del mundo de los negocios potenciando la escala local.
4. Enfoques de Integración Regional
En el campo de estudio de los procesos de integración regional se encuentra un espacio muy

propicio para la consideración de la dinámica de las unidades subnacionales 45. En una primera
etapa, inspiradas en la “novedosa” experiencia europea, las formulaciones teóricas tendieron a
tener un alcance general y a concentrar el interés analítico en la comprensión y explicación de los
propios procesos de integración – las motivaciones que animan a los estados a entrar en dichos
esquemas, las formas que pueden adoptar, las condiciones y prerrequisitos para que la integración
sea posible, los incentivos y restricciones y la arquitectura institucional, etc.–, plasmados en el
predominio de perspectivas formales que daban prioridad a la trama organizacional y los patrones
de funcionamiento.
En la ponderación de las fuerzas que impulsan y sustentan la integración podía encontrarse

una divergencia –con no pocas consecuencias analíticas para nuestro tema de estudio– respecto
del lugar adjudicado a los distintos actores: de un lado quienes suponían que tales procesos com-
portan una construcción de arriba hacia abajo (top-down), gestados y conducidos por los estados
(y más específicamente por los Gobiernos centrales), inclinados hacia interpretaciones de base
estrictamente intergubernamental; de otro lado quienes suponían la ecuación inversa (bottom-up)
y que, en consecuencia, valoraban de distinta forma la incidencia –real o potencial– de los actores
privados y de la sociedad civil. En esta etapa inicial ninguno de las dos aproximaciones ofrecía
una perspectiva que desagregara al Estado en sus partes componentes 46.
Geografiska Annaler, 71 B, Nro 1, 1989, M. Perkmann, The rise of entrepreneurial European city: strategic responses to economic
changes in the 1980s, en Economy and Society Vol 28, 1999; H. Lettner, Cities in the pursuit of economic growth: the local state
as entrepreneur, University of Minesota, 1989, S. Fainstein, New directions in planning theory, en Urban Affairs Review, Vol 35,
Nro 4, March 2000; P. Le Gales, European cities, social conflicts and governace, Blackwell, Oxford, 2002, P. Healey, Collaborative
Planning. Shaping places in fragmented societies, MacMillan Press, 1994, M. Dunford and R. Hudson, Descentralised methods
of governance and economic development: lessons from Europe, en P. Gorecki, Descentralised government and economic perfor-
mance, Northern Ireland Economical Council Occasional Paper 7, Belfast, 1996.
45
No es nuestro objetivo aquí hacer una descripción exhaustiva de las distintas teorías y vertientes analíticas de la integración,
sino, por el momento, indicar aquellos que en forma directa o indirecta contribuyen al abordaje de la cuestión subnacional.
46
Tratándose de la gestión externa subnacional en el marco de procesos de integración regional es importante diferenciarla de
las acciones “propiamente internacionales” orientadas hacia el resto del mundo. En el caso de las constituciones de los estados
europeos encontramos tanto divergencias respecto de las facultades otorgadas en esta materia a los poderes regionales/locales,
71
El neofuncionalismo amplió el espectro de análisis al introducir una concepción pluralista de la

sociedad, constituida por intereses en competencia que coexisten por medio de arreglos de reglas
de juego. Al incorporar el papel de los grupos de interés la integración pasaba a ser conceptualizada
como un proceso intrínsecamente político que requería la conciliación de necesidades sociales y
el balance de los intereses en conflicto dentro del armazón comunitario, conciliación y balances
motivados por la búsqueda de ganancias particulares y respaldados en percepciones separadas de
intereses que animan las a los diversos componentes sociales.
Si bien acepta que los procesos de integración están conducidos por imperativos tecnocráticos
y que las elites gubernamentales son las responsables del rumbo, alcance y velocidad de la misma
–en definitiva, de los resultados finales–, consideran como importantes agentes facilitadotes de
la cooperación a aquellas elites mas abiertas y flexibles, a los grupos transnacionales, a políticos
y grupos de interés particulares; todo bajo el presupuesto de que las actitudes orientadas en una
dirección supranacional y el involucramiento de los grupos en las instituciones comunitarias
producirían un cambio de expectativas y de cálculos en los actores participantes.
Evaluado desde el punto de vista de la consideración de los actores subnacionales, el neofun-

cionalismo permite entender cómo se posicionan en la dinámica de la integración. En la medida
en que ésta es fruto de decisiones exclusivas de los Estado nacionales, las relaciones políticas
tienen un sello asociado a un sistema decisorio en el cual las estructuras subnacionales quedan
excluidas. Esta carencia de canales de participación directa constituye un estímulo para la bús-
queda de influencia en el campo de las decisiones, sea por la vía de la utilización de los canales
formales a nivel nacional o alentado la creación de mecanismos informales a través de los cuales
vehiculizar sus intereses47.
Desde mediados de los años 70 la propia dinámica de la integración europea –con sus marchas
y contramarchas, fases de predominio de tendencias intergubernamentalistas y/o supranacionales
y evolución institucional (particularmente a partir de los tratados de Maastricht y el Acta Unica
Europea)– sumadas a las transformaciones asociadas a una creciente interdependencia y globaliza-
ción y cambios en la estructura mundial de poder, estimularon una progresiva y profunda revisión
metodológica, el ajuste de los esquemas teóricos existentes y la búsqueda de nuevas formulaciones
conceptuales. De este modo fue modificándose la forma de abordar y definir la naturaleza del pro-
ceso de integración y el carácter de la “entidad europea”, la ponderación de la intervención de los
distintos actores en dicho espacio y la articulación de las variables domésticas e internacionales.
Surgen nuevos enfoques y categorías analíticas que se mostrarán más aptos para la comprensión
de distintos aspectos vinculados con la gestión internacional de unidades subnacionales y de la
vertebración de los actores subnacionales con los Estados y las instituciones comunitarias.
Aún desde el enfoque Intergubernamental el Estado aparece cada vez más como un agregado
de intereses políticos, económicos y sociales que condiciona sus políticas y desempeños externos
como así también, en muchos casos, una diferenciación explicita entre ambas esferas de actuación y ,consecuentemente, en los
“requierimientos y potestades” y canales de referencia para poder ser llevadas a cabo.
47
M. Passini Mariano y K. Pasquariello Mariano, As teorías de integraçao regional e os Estados Subnacionais, en Revista
Impulso, Nro 31 (2003).
72
–sin por ello presuponer una pérdida de centralidad de los mismos en los asuntos europeos–.
Ya Hellen Wallace había llamado la atención sobre la importancia de las distintas tradiciones
administrativas y objetivos políticos de los estados miembros en la formulación de posiciones
nacionales sobre temas comunitarios –como así también de la cualidad moral de los líderes, su
rol constitucional, el peso de los diversos Ministerios y sus “grupos de clientes”–, variaciones
que producían modificaciones en la coherencia de las posiciones nacionales al nivel europeo.
Con posterioridad la discusión mas significativa sobre la vinculación entre política interna y el
decisión-making comunitario fue introducida por Simon Bulmer en 1983, al estudiar las fuentes
domésticas de las posiciones negociadoras nacionales –influidas por los niveles de consenso y
oposición domésticos, dependiendo de las culturas políticas, de la entidad y actitud de los grupos
de interés, de cuerpos parlamentarios, partidos politicos y gobiernos subnacionales 48. Esta evolu-
ción del intergubernamentalismo hacia la contemplación de la política interna fue profundizado
por el Intergubernamentalismo liberal de Moravcsik.
Los estudios que comienzan a tomar como punto de partida al espacio europeo entendido como
un Sistema Político sui generis, empiezan a focalizar la atención en las características internas de
su funcionamiento, el policy-making, la política europea, las prácticas de los diversos actores y
niveles de autoridad y los resultados políticos49. Desde esta perspectiva, la Union se comporta como
un sistema político que cuenta con una estructura institucional, un sistema normativo y regulador
y habilita con su autoridad a un conjunto de valores al interior de la misma. Aún careciendo de
las características tradicionales de un Estado –con instituciones formales de gobierno y soberanía
exclusiva– es una entidad con capacidad de gobernanza –esto es, de resolución de problemas en
la esfera pública–. La complejidad de este sistema no solo se debe a la multiplicidad de niveles
decisionales verticales (Union Europea, estados, unidades subnacionales), sino también al hecho
de que la distribución de competencias entre esos niveles es difusa50. Las características propias
de la soberanía westfaliana (capacidad extractiva, de redistribución, regulación, de control sobre
un territorio y población) está atribuida a los diversos segmentos – nacional, supranacional y
48
Hellen Wallace, National governments and the European Communities, Chatam House/PEO, 1973 y H. Wallace, C.Wallace
and C. Web,(eds), Policy making in the European Community, London, 1977, M. Edberg, The Fourth level of government: on
the standardization of public policy within international regions, en Scandinavian Political Studies, vol 3, 1980, Simon Bulmer,
Domestic politics and european community policy-making, en Journal of Common Market Studies, vol 21, 1983, F. Scharpf, The
join decision trap: lessons from German Federalism and European integration, en Public Administration, vol 68, Autumn, 1988, A.
Milward, The European Rescue of the Nation-State, Berkeley, University of California Press, 1992, J. Caporaso, “The European
Union and Forms of State: Westphalian, Regulatory or Post-Modern” Journal of Common Market Studies 34, 1, 1996.
49
Cambio en el nivel de análisis que ocasionó un fuerte y fructífero debate acerca de la utilidad de la perspectiva disciplinaria
de las Relaciones Internacionales para dar cuenta de esas dimensiones y aquellos que sostenían la pertinencia los Estudios Com-
parados. James
��
Caporaso (ed.), The elusive state: international and comparative perspectives, London, Sage, 1989, Peter Evans,
Buildingan integrative approach to international and domestic politics, en H. Jacobson and R. Putnam (eds.), Double-edged diplo-
macy. International bargaining and domestic politic, University of California Press, 1993; Hix, Simon, “The Study of the European
Community: The Challenge to Comparative Politics” West European Politics 17(1), 1994, A Hurrell and A. Menon, Politics like
any other?. Comparative politics, International Relations and the study of European Union, en West European Politics, Vol 19, Nro
2, 1996; T. Risse-Kappen, Thomas, Exploring the Nature of the Beast: International Relations Theory and Comparative Policy
Analysis Meet the European Union, Journal of Common Market Studies 34,1, 1996, A. Sbragia, Europolitics. Institutions and
Policy making in the new European community, Washington, The Brroking Institution, 1992. Sonia Lucarelli, La Polis europea.
L´Ùnione Europea oltre lèuro, Asterios, 2003.
50
Sonia Lucarelli, La Polis europea. L´Ùnione Europea oltre lèuro, Asterios, 2003. La capacidad de governance no estaría
basada en un núcleo fuerte y claramente definido de instituciones colocadas en un territorio, sino a través de procesos y actividades
políticas que emanan de la integración entre diversos sujetos y a distintos niveles.
73
subnacional–, protagonistas que actúan no solo a través de reglas de interacción e instituciones

formales, sino también mediante normas y procedimientos informales generalmente aceptados.
Inicialmente el enfoque de Governance fue desarrollado por Gary Marks a partir del estudio de
la Política Regional Comunitaria y las consecuentes innovaciones políticas y administrativas que
incrementaron las relaciones directas entre la Comisión y los gobiernos regionales y de la creciente
movilización subnacional ante Bruselas51. Fue profundizado en años posteriores por Hooghe, Ho-
oghe y Marks, Jachtenfuchs, Kohler –Koch, Schapf entre tantos otros, quienes procuraron ofrecer
una alternativa analítica a los enfoques intergubernamentalistas centrados en el Estado, partiendo
del rechazo de la premisa según la cual el proceso comunitario está primariamente determinado
por los poderes ejecutivos nacionales. Este enfoque ha dado lugar al desarrollo de una basta
literatura que entiende y aborda el cuerpo comunitario como un Sistema de Múltiples Niveles
(Multi level governance), como un Sistema en Red (netwok governance), o como un Sistema de
Regulación, en base a los cuales se articula un proceso de Europeización con efectos múltiples y
heterogéneos para el conjunto de los actores involucrados. Por otra parte, la preocupación por la
gobernanza llevó a profundizar el papel de las instituciones europeas tanto en aspectos jurídicos
como en las estructuras políticas y en las motivaciones de los actores, lo cual alentó el desarrollo
de perspectivas Neo Institucionalitas –con distintas vertientes analíticas–, en las que sobresalen
autores como Simon Bulmer, Wayne Sandholtz y Domenico Majone 52.
Quienes se inscriben en la perspectiva de Multi Level Governance, entienden que la Unión

es el resultado de la interacción de múltiples actores en distintos niveles –supranacional, nacio-
nal, subnacional–. diluyéndose de este modo la separación entre política doméstica y política
internacional y produciéndose una dispersión de autoridad –que implica que ninguno de ellos
centraliza la autoridad y el poder pero aumentando los requerimientos de coordinación–. De
esta forma el proceso de integración pasa a ser analizado como una entidad política en la que
las competencias de decisión making y la capacidad de influencia en la elaboración de políticas
es compartida entre diversos niveles de responsabilidad. A partir de ésto la posibilidad de las
autoridades centrales de ejercer un control unilateral sobre las políticas no solo se ve limitado
sino que varía a lo largo del tiempo y de las distintas áreas temáticas. Actores y escenarios no
están ordenados jerárquicamente como sucedía en las relaciones intergubernamentales tradi-
cionales, en su lugar se presentan diseños institucionales no jerárquicos y a arenas políticas
interconectadas más que autocentradas. Estilos decisorios que habilitan múltiples canales de
acceso en las distintas fases del proceso: puede corresponder a la fase ascendente de formulación
51
Un incentivo para la profundización de estos estudios fue que en febrero de 2000 el Presidente de la Comisión, Romano
Prodi, planteó el Libro Blanco sobre Gobernancia Europea (White Paper on Governance) como una de las metas mas importantes
y estratégicas durante su mandato: la necesidad de avanzar hacia una mayor transparencia, efectividad, integración, equidad y
responsabilidad de la Unión y de mejorar la legitimidad democrática a través de la potenciación del involucramiento y partcipación
de los actores locales y regionales en el policy-making comunitario. Una “nueva y mas democrática forma de partenariado entre
los distintos niveles de gobernancia en Europa es una respuesta a la ampliación, lo que obliga a repensar las relaciones entre las
instituciones europeas y los distintos niveles de gobierno”.
52
S. Bulmer, The governance of the European Union: a New Institutionalist approach, en Journal of Public Policy, Vol 13, Nro
4; Wayne Sandholtz and Stone Sweet, European Integration and Supranational Governance, Oxford University Press, 1998; Do-
menico Majone, The European Community between Social Policy and Social Regulation, en Journal of Common Market Studies,
Vol 31, Nro 2, 1993.
74
de políticas; a la fase descendente de implementación o manifestarse por fuera de los marcos

institucionales formales 53.
Por otra parte esta evolución conceptual alentó revisiones en la definición tradicional de la po-
lítica europea como una arena de política exterior –y, por ende, localizada entre las prerrogativas
de los estados centrales–. Los cambios operados en la forma de governance han llevado a plantear
que la política europea no debe ser analizada como política exterior, sino como política interna de
una “euro-polity”. Mirado desde la perspectiva de las unidades subnacionales, se procura el acceso
a la toma de decisiones en aquellas áreas que afectan sus competencias y responsabilidades, aún
cuando estas caigan en el ámbito de las instituciones europeas. Vale decir: actuar a nivel europeo
como parte del ejercicio de sus competencias internas.
La perspectiva de Network Governance fue desarrollada como un modelo de intermediación de

grupos de interés en la política doméstica. Es una respuesta a la insuficiencia de otros enfoques
para dar cuenta de las variaciones en las relaciones entre el gobierno y los grupos de interés en
distintos sectores de políticas. Se reconoce que el policy making comunitario es complejo, con
variaciones por sectores y a lo largo del tiempo y que el proceso político no está configurado
únicamente en función de lo que ocurre dentro del esquema institucional formal de la UE, sino
también a través de un conjunto de redes políticas más o menos estructuradas en función del
sector de intervención54.
La “metáfora de redes políticas” resulta especialmente adaptada al proceso de toma de decisiones

comunitario, caracterizado como el resultado de una combinación de procedimientos formales e
informales de mediación, tanto entre agentes públicos como entre éstos y representantes de intere-
ses privados. Debido a su estructura policéntrica, sin un liderazgo político claro y en ausencia de
instituciones que funcionen como instrumentos de agregación de intereses –similares a los partidos
políticos en el plano nacional–, se entiende que la gobernanza europea no puede ser resultado de
decisiones autoritativas sino de acuerdos consensuados. De este modo, la Unión es analizada como
53
Hemos realizado una descripción muy resumida del enfoque, a los fines de identificar sus orientaciones generales. ��
Para una
profundización ver: Marks, Gary, Fritz W. Scharpf, Philippe C. Schmitter, and Wolfgang Streeck, Governance in the European Union.
London: Sage Publications, 1996. Beate Kohler-Koch, European networks and ideas: changing national policies?, EIOP vol 6,6,
2002, Marcus Jachtenfuchs, The governance approach to European Integration, en Journal of Common Market Studies, vol 39, Nro 2,
june 2001, Dehousse, Renaud, Integration vs. Regulation? On the Dynamics of Regulation in the European Community, en Journal
of Common Market Studies 30, 1992, Lisbeth Hooghe and Gary Marks, Multi-level governance and european integration, Lanham,
Rowman & Littlefield Publishers, 2001, Maria Green Cowles, James Caporaso and Thomas Risse, Transforming Europe. Europe-
anization and domestic change, Cornell University Press, 1998, Marks, Gary, Fritz W. Scharpf, Philippe C. Schmitter, and Wolfgang
Streeck, Governance in the European Union. London: Sage Publications, 1996. W. Sandholtz, and A. Stone Sweet, (eds.), European
Integration and Supranational Governance. Oxford: Oxford University Press, 1998. Arthur Benz and Burkard Eberlein, Regions in
european governance: the logic of multi level interaction, European University Institute, Working Paper RSC Nro 98/31, september
1998, W. Sandholtz, and A. Stone Sweet, (eds.), European Integration and Supranational Governance. Oxford: Oxford University
Press, 1998. J. Loughlin, Subnational democracy in the European Union, Oxford University Press, 2001.
54
Conceptualmente la idea de red hace referencia a esquemas abiertos, horizontales, flexibles y fluidos que facilitan el trabajo
conjunto en proyectos definidos en torno a problemas específicos. El espíritu que guía la construcción de este tipo de espacios es
el de generar un entramado conjunto a fin de determinar una manera de interpretar la realidad inmediata, compuesta por ciertos
objetivos comunes (generalmente vinculados a problemáticas y visiones complementarias o compartidas), de constituir un frente
propositito vinculado a la coordinación y armonización de posiciones respecto a un tema, y resolutivo cuando se trata de generar
soluciones compartidas a problemas comunes. Las acciones que se promueven suelen basarse en el intercambio de experiencias e
ideas para dar respuesta a una agenda emergente que de alguna manera los condiciona.
75
un sistema de negociación orientado hacia estrategias de solución de problemas, un sistema de

network governance que coordina una multiplicidad de actores –públicos y privados– aproximando
intereses diversos. El policy making comunitario se mueve desde las negociaciones nacionales
entre actores dotados de responsabilidad territorial dada, hacia negociaciones en arenas transna-
cionales55. Aquí, lo fundamental no serían tanto las estrategias como los conceptos centrales en
torno de los cuales convergen las expectativas de actores de distinta naturaleza. La estructura de
redes es fundamental para la transferencia de ideas, prácticas y experiencias que pueden derivar
en procesos de cambio de las expectativas e intereses de los actores involucrados, convirtiéndose
en especialmente importantes para la formulación e implementación de las políticas europeas y
su difusión a lo largo de la Unión56.
A partir de la constatación de que los sistemas políticos nacionales son penetrados por la diná-
mica supranacional, –tendencia facilitada por la creciente extensión de competencias atribuidas
desde los estados miembros a la Unión–, en la literatura sobre integración regional comenzó a
hablarse de un proceso de europeización cuyas consecuencias tangibles e intangibles requerían un
estudio pormenorizado. Si bien la idea de que los sistemas políticos son susceptibles de influencias
internacionales no es nueva, la pregunta acerca de si la existencia de políticas definidas a escala
supranacional tiene efectos sobre la política doméstica, el análisis de los procesos a través de los
cuales esto ocurre y de su impacto introducen elementos cualitativamente diferentes 57.
La definición de Ladrech capta la esencia del proceso: “an incremental process re-orientating
the direction and shape of politics to the degree that EC political an economic dynamic become
55
F. Morata, Governanza multinivel en la Unión Europea, Valencia, Tirant lo Blanch, 2004
56
I. Elander, Partnerships and urban governance, en International Journal of Social Sciences, 54 (172), 2002. Referidos a
perspectivas y experiencias latinoamericanas ver Carlos Nahuel Oddone, La Red de Mercociudades: Globalización, Integración
regional y desarrollo local, Instituto de Iberoamerica y el Mediterraneo, Valencia, 2008 , Marcela Petrantonio, espacios de par-
ticipación de las ciudades en el escenario global, Estudio de Cooperación Internacional y desarrollo territorial, CFI, Argentina s/f,
María del Huerto Romero, Aportes de la Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina a la cooperación territorial
en América Latina, Colección de Estudios de Investigación Nro 1, Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-Al s/f; Victor
Godinez, Cohesión social y cooperación descentralizada. La experiencia Europa-América Latina, Colección de Estudios de Inves-
tigación Nro 2, Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-Al s/f; AA.VV, La mirada local. Los desafíos de la integración
en el MERCOSUR, Mercocidades/Intendencia de Tandil, Argentina, 2008.
57
Como oportunamente señala Francesc Morata, el concepto de europeización de políticas es distinto de los de convergencia,
armonización, integración y formación de políticas. Constituye un proceso de distinta naturaleza que requiere un marco de estudio
diferenciado. Aquí la influencia del contexto supranacional sobre la política doméstica es entendida como una parte integral del
policy making domestico y no como “presion” externa. La originalidad del enfoque radica en que las instituciones supranacionales
dejan de ser la variable dependiente y la política doméstica pasa a asumir ese rol. Francesc Morata, Governanza multinivel en
la Unión Europea, Valencia, Tirant lo Blanch, 2004. Para una aclaración conceptual ver L. Mjoset, The historical meanings of
europeanisation, Oslo, Arena Working Papers, 1997 y Sergio Fabbrini, Léuropeizazione: teorie, comparazioni e implicazioni per
l´ Italia, en et.al, Léuropeizzazione dellÍtalia, Laterza, 2003. Otros refentes de este enfoque, en sus distintas vertientes analíticas,
son J Mény, Yves, Pierre Müller y Jean-Louis Quermonne, Adjusting to Europe, Routledge; Londres,1996, Maria Green Cowles,
James Caporaso and Thomas Risse, Transforming Europe. Europeanization
��
and domestic change, Cornell University Press, 1998,�
Hanf, K. Y D. Soetendorp, Adapting to Euroean Integration, Longman, Londres, 1998; A.Héritier, Policy-making and diversity
in Europe: escaping deadlock, Cambridge University Press, 1999 , Tanja ��
A. Börzel and Thomas Risse, When Europe Hits Home:
Europeanization and Domestic Change, en European Integration online Papers Vol. 4 N° 15, 2000, A. Héritier, A y otros, Differen-
��
tial Europe: the European Union Impact on National Policy-making, Lanham, Md., Rowman&Littlefield, 2001, ��
Christoph Knill,
The Europeanisation of National Administrations: Patterns of Institutional Change and Persistence, l Cambridge University Press,
2001, K. Featherstone and Claudio Radaelli, The politics of europeanisation, Oxford University Press, 2003, Sergio Fabbrini,
Léuropeizazione: teorie, comparazioni e implicazioni per l´ Italia, en et.al, Léuropeizzazione dellÍtalia, Laterza, 2003.
76
part of the organizacional logic of nacional politics and policy-making” 58. La europeización es
un proceso complejo que puede obrar tanto sobre la estructura política doméstica de los estados
como sobre las orientaciones de las políticas públicas. En el primer caso, se manifiesta a través
del tejido institucional (por ejemplo, favoreciendo cambios en las funciones, balances y relacio-
nes mutuas entre parlamentos, ejecutivos, etc.), de la estructura de la administración pública (a
través de modificaciones en las prácticas y procedimientos, por ejemplo por la vía de la extensión
de “las mejores prácticas”), de las relaciones intergubernamentales (entre los distintos niveles
de gobierno), del sistema legal (efectos de la actuación de la Corte Europea de Justicia), de las
modalidades de representación (impacto en las agendas, orientaciones y funcionamiento de los
partidos políticos y grupos de interés); de las configuraciones cognitivas y normativas (en los
valores, normas, discursos y estructuras de significados prevalecientes); en el segundo caso,
a través de transformaciones en la definición de políticas públicas (respecto de orientaciones,
prioridades y agenda), que no necesariamente se producen de forma homogénea entre los países,
niveles de gobierno, áreas temáticas y sectores59. Respecto de los procesos a través de los cuales
la integración penetra los entramados domésticos, la literatura identifica por lo menos tres vías:
por el establecimiento de presiones de adaptación (por ejemplo a través de las directivas comu-
nitarias), por el cambio de los incentivos de los actores domésticos y por medio de la difusión de
ideas y del aprendizaje.
Si bien no existe consenso entre los estudiosos respecto de la ponderación de las vías a través
de las cuales se produce dicha influencia, del nivel y áreas de impacto, ni acerca de si la euro-
peización potencia convergencias o divergencias en el espacio europeo –entre países, regiones
o sectores–, es evidente la relevancia de este enfoque para comprender la complejidad de la
dinámica de los procesos de integración, así como para abordar con profundidad analítica las
motivaciones, manifestaciones y dilemas de la acción internacional de los actores subnacionales
y lo que Europa representa para ellos. A diferencia de aquellos marcos conceptuales centrados
en explorar la dimensión extra-estatal de la participación subnacional en Europa, particularmente
en relación a los procesos decisorios, el enfoque de europeización permite considerar con mas
detalle el contexto intra-estatal y los condicionantes de distinta naturaleza a los que se intenta dar
respuesta a través de dicha movilización.
Los interrogantes que derivan de esta temática sugieren algunas líneas de investigación pen-
dientes: ¿en qué medida el compromiso subnacional en los procesos de integración afecta la forma
o naturaleza de las políticas generadas en espacios integrados?; ¿las diferencias significativas
generadas por el involucramiento subnacional surgen primariamente de lo que estos actores hacen
en el campo de la política europea o su gravitación es mas exitosa en la fase de preparación interna
de las políticas europeas, en la arena intra-estatal de sus respectivos estados?. Algunos estudios
comienzan a insinuar que los principales cambios en la gobernanza que han tenido lugar con el
involucramiento subnacional en la política europea son primariamente internos, enraizados en
58
Citado por Kevin Featherstone and Claudio Radaelli, The politics of europeanisation, Oxford University Press, 2003.
��
59
La confluencia de este tipo de registros permiten vislumbrar la complejidad de los procesos de integración como un com-
puesto de variables internacionales y domésticas, de impulsos múltiples y en competencia, con motivaciones mixtas orientadas en
distintas direcciones y velocidades variables, sin certezas ni determinismos sobre los resultados en la medida que no son conduci-
dos por dinámicas únicas y tampoco orientados en una dirección clara ni hacia resultados específicos.
77
el cambio en las relaciones entre los distintos niveles de gobierno. Las motivaciones de quienes
analizan estos fenómenos desde otras experiencias integradoras, particularmente en el caso lati-
noamericano, no son solo especulativas. Aun admitiendo la diferencia en el nivel de desarrollo
–institucional y de otro tipo– entre los procesos de integración, los fenómenos y dilemas indivi-
dualizados por estos estudios tienen un valor universal, que mas tarde o mas temprano pueden
resultar valiosos para esas otras experiencias en las cuales, por lo demás, ya están presentes
interrogantes sobre el alcance de lo subnacional.
78
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81
LAS CIUDADES Y LA GLOBALIZACIÓN: TENDENCIAS Y PROBLEMAS
EN EL INCIPIENTE DERECHO LOCAL INTERNACIONAL
Miguel Beltrán de Felipe
1. Planteamiento
Las páginas que siguen pretenden ser una aproximación al nuevo papel de las ciudades en el
contexto jurídico nacional y global. Se trata de una realidad apenas aprehendida por el derecho, o
de contornos aun poco definidos por las normas jurídicas, y por ello este ensayo no pretende ser
una construcción completa desde el punto de vista jurídico. Mi intención es tan solo dar cuenta
de algunas manifestaciones relativamente recientes que están alterando el panorama tradicional
tanto del derecho internacional como del derecho interno de cada país. Es pues un trabajo en
fase de construcción. Y es también posible, como digo, que tal vez se salga un poco del molde
habitual de los escritos jurídicos, en la medida en que recoge dinámicas políticas aun no reflejadas
en normas jurídicas, o reflejadas sólo tangencialmente en normas propias de lo que en Europa se
conoce como soft law o “derecho blando”.
Debo hacer un par de advertencias. La primera es que cuando hablo de “las ciudades”, me
refiero no a cualquier ciudad de cualquier tamaño y de cualquier característica. Me refiero a
ciudades que por su peso político, su tamaño, su importancia estratégica, etc., tienen algún tipo
de presencia internacional. En realidad “las ciudades” en este trabajo equivale a “las grandes
ciudades” –partiendo del supuesto, acaso demasiado generalizado, de que las grandes ciudades
tienen presencia internacional. De los ejemplos que iré poniendo se deduce el tipo de ciudad al
que me refiero. Del mismo modo, voy a emplear el término “ciudad” en lugar del más técnico y
preciso “municipios”. Por varios motivos: uno de ellos es la sencillez conceptual y del discurso
(que evita tener que referirse a “ayuntamiento”, “municipio”, “pleno municipal”, con las distin-
tas variantes técnico-jurídicas propias de cada vocablo). Otro es que en ocasiones las realidades
políticas a que aludo bajo el rotulo “ciudades” no encajan en dichas categorías (por ejemplo la
ciudad de México como tal sólo en parte se encuentra ubicada en el Distrito Federal; o el muni-
cipio de Barcelona, en España, que como es relativamente pequeño desde el punto de vista de la
extensión de su termino municipal, sólo representa alrededor de la mitad de los habitantes de la
aglomeración metropolitana, y por ello si hablase de el municipio de Barcelona, empleando el
83
término municipio en sentido estricto, estaría dejando fuera del análisis al conjunto de la realidad
política, económica y social –que es la que me interesa– que representa el área metropolitana de
Barcelona). Finalmente, hablo de “ciudades” porque es la única palabra que –por lo menos en
español– engloba a todas las denominaciones con que en los distintos países de habla hispana se
conoce a las administraciones públicas locales.
2. El nuevo papel de las ciudades en los sistemas jurídicos

internacionales y en los intercambios económicos y
culturales transnacionales
A. Globalización y globalizaciones
Hoy el mundo no es el que era hace sesenta años, cuando recién terminaba la segunda guerra
mundial y comenzaba la guerra fría. Ni siquiera es el que era hace veinticinco años, cuando
empezaban a contar entre las potencias económicas los llamados “tigres asiáticos” y estaban
a punto de caer los regímenes comunistas. Ni tampoco es el que era en septiembre de 2001,
justo antes de los atentados de Nueva York y Washington. ¿Qué es lo que distingue el siglo xxi
de la segunda mitad del siglo xx. Posiblemente el terrorismo internacional. Y con toda certeza
la globalización. Hoy se habla de globalización para referirse a una nueva fase en la evolución
de las sociedades de todos los países, ya sean ricos o pobres. Todo, o casi todo, ha cambiado
en muy poco tiempo, y ello ha afectado a las ciudades y a su papel en las sociedades, en los
países y en el mundo.
En paralelo a la globalización –concepto sobre el que en seguida me detendré brevemente– se

produce en todo el mundo un vertiginoso fenómeno de urbanización. Es decir, de aumento de la
población que vive en el medio urbano (por oposición al medio rural): las previsiones de NU– Ha-
bitat son que para el año 2050 el 65% de la población mundial se ubique en el medio urbano,
frente al 50% de comienzos del siglo xxi. Este proceso de urbanización se explicó históricamente
por la “atracción magnética” que desde siempre ha ejercido la ciudad respecto de medios de
vida más arcaicos. En la edad media la ciudad era el escenario de los mercados, de los intercam-
bios económicos (y, como señaló Max Weber, los señores feudales comenzaron a utilizar a los
siervos no ya como meros productores agrícolas sino como artesanos o pequeños comerciantes
a su servicio, lo cual poco a poco les fue dando espacios de libertad: en la ciudad, los siervos
compraban su libertad). De modo que desde muy antiguo lo rural se asociaba a la servidumbre y

Algo parecido sucede con Londres: al margen de los avatares institucionales del órgano de gobierno del área metropolitana (y
al margen de la curiosidad histórica de que la City of London es solo una pequeñísima parte del territorio total), cuando hable de
Londres me referiré a la conurbación de Londres.

Debo también advertir que algunas de las siglas que empleo lo hago por su acrónimo en inglés, sobre todo NAFTA, o BIT
(guste o no, es la manera con la que se ha generalizado su uso).

Para México, Jorge Fernández Ruiz señala que a comienzos del siglo 20 la proporción era de 80% de población rural y 20% de
población urbana, mientras que a comienzos del siglo 21 los datos son los contrarios (20% de población rural y 80% de población
urbana): Jorge Fernández Ruiz, en “Prólogo” a Manuel Jiménez Dorantes, Constitución y urbanismo, UNAM, México, 2006, pág.
XXXI.

BLANK, Yishai: “The city and the Word, Columbia Journal of transnational law, vol. 44, 2006, pág. 888.
84
Las ciudades y la globalización: tendencias y problemas en el incipiente derecho local...
la opresión, y lo urbano al progreso, la libertad, la modernidad, la penetración de ideas nuevas.

Por eso las revoluciones inglesa del siglo 17 y francesa del siglo 18 las protagonizaron los bur-
gueses, la burguesía mercantil (burgués viene de burgo, o sea, de ciudad). Hoy en día las razones
de la urbanización son otras, claro, pero tienen una misma explicación (la ciudad como motor
del desarrollo, del crecimiento y del capitalismo) y una misma consecuencia (la concentración
de personas en las ciudades y el despoblamiento del medio rural).
¿Qué es la globalización? Es una noción que todo el mundo emplea, y no sólo en los medios
universitarios o académicos como objeto de estudio y discusión científica o filosófica, sino que
ha llegado a la conversación y al debate entre el común de la ciudadanía. Y se trata de una no-
ción difícil de definir, y de contornos muy difusos. ¿Cómo es posible que algo que no se sabe
con exactitud lo que es haya llegado a ser tan decisivo en la vida de los ciudadanos de casi todo
el mundo, y sea objeto de discusión política y científica? Tampoco se conoce del todo su origen
concreto, ni quien acuñó el término, ni cuando comenzó el fenómeno . Además, los papeles están
a veces cambiados: durante décadas, la “izquierda” era favorable a la globalización o interna-
cionalización, pues el marxismo consideraba la “unión de todos los proletarios” el único medio
de derrotar al capitalismo. Sólo el gobierno transnacional del proletariado explotado podía ser
representativo de la sociedad, porque se basaba en las clases y en la explotación (que es lo que,
según el materialismo histórico, explica el mundo) y no en artificios de la burguesía como las
fronteras y las naciones. La “internacional” se llamaba así justamente porque defendía la inexis-
tencia de fronteras, impuestas por la historia (a su vez escrita por reyes, tiranos y papas), por los
nacionalismos explotadores y por el capital.
En definitiva: la aspiración histórica del marxismo, y luego del comunismo, era derrotar al
nacionalismo capitalista burgués, y pretendía hacerlo con una ideología y una política de desna-
cionalización o de globalización.
Para lo que aquí interesa, voy a manejar un concepto de globalización que intento sea neutro
(lo cual obliga al lector a hacer un esfuerzo de despojarse de otras nociones valorativas o peyo-
rativas). Siguiendo a Giddens, o a Beck, por globalización entiendo la circulación por todo el
mundo de ideas, productos, capitales y servicios –no tanto de personas–, sin encontrar apenas
obstáculos en las fronteras de los Estados, cuya capacidad para llevar a cabo políticas propias se
ve notablemente disminuida. Se trata, en síntesis, de mayor interdependencia o interconectividad
entre los sistemas político-económicos de los Estados y de disminución del poder de éstos.

Recuérdese la frase que, allá por la década de 1970, McLuhan acuñó acerca de la “aldea global”, o las aportaciones de Zbig-
new Brzezinski, consejero de seguridad del Presidente Carter, en el sentido de que los cambios tecnológicos y el predominio mili-
tar y político norteamericano estaban conduciendo a una “sociedad global”. Téngase también presente que normalmente se asocia
la idea de globalización al fin de la guerra fría con la caída del muro de Berlín en 1989 y el desmoronamiento de la URSS en 1991
(desde este planteamiento, globalización equivaldría a la inexistencia de contrapeso político al capitalismo).

“Proletarios de todo el mundo, ¡uníos!” era el lema de la Internacional Comunista.

Existen más paradojas sobre la globalización. Quienes ahora dicen criticarla suelen ser los primeros consumidores de globali-
zación en las prendas que visten, los alimentos que comen, los autos que compran, la música que escuchan, etc. Y dicen oponerse
a la globalización lanzando un mensaje globalizador (en el sentido de que difunden ideas universales y comunes a todas las socie-
dades y países, tales como los derechos humanos, el respeto a la naturaleza, etc.).
85
Naturalmente, algo de eso ha habido siempre, desde la baja edad media cuando surge la letra
de cambio en Europa, pero el fenómeno se ha disparado en los últimos años (sobre todo por la
revolución en la información y en las telecomunicaciones), y se manifiesta sobre todo en la supe-
ración del orden jurídico, económico y político tradicional, basado en la noción de soberanía, en
el cual los Estados controlan y supervisan (o monopolizan) las actividades sociales, económicas
y políticas que se desarrollan en su territorio. Algunos Estados han incluso perdido –voluntaria-
mente– los más esenciales atributos de la soberanía: la emisión de moneda, la disposición del
dinero recaudado, la posibilidad de hacer la guerra unilateralmente, el castigo penal, etc. Las
potestades y funciones que antes ejercía monopolísticamente los Estados ahora las llevan a cabo
organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, la UE, y otras menos relevantes como
la UPU, la OMS. Hay quien dice incluso que, en parte por la globalización y en parte por los
movimientos de capital de la IED y de las grandes corporaciones transnacionales, algunas de las
potestades financieras han ido a parar no a manos públicas sino a manos privadas. El resultado,
en palabras de Sassen, es que globalización equivale esencialmente a desnacionalización de la
mayoría de decisiones que antes se asociaban con los atributos de la soberanía de los Estados.
Siendo el territorio uno de los elementos de la soberanía de las naciones, en realidad más que de
desnacionalización deberíamos hablar de desterritorialización: según han puesto de manifiesto
los teóricos del pluralismo jurídico, y también las más recientes tendencias del derecho interna-
cional, lo que caracteriza la globalización es que los acontecimientos políticos, sociales y econó-
micos (y las reglas que a ellos se aplican) ya no tienen un fundamento territorial (o geográfico).
Tradicionalmente las normas jurídicas se aplicaban en un territorio, determinado por los límites
geográficos del Estado que sobre él ejercía su soberanía o su jurisdicción10. Hoy ya no. En todo
el mundo, los ciudadanos y los gobiernos se ven afectados desde el punto de vista jurídico –en
sentido positivo y en sentido negativo– por actividades y decisiones que ocurren y que se toman
fuera de las fronteras del Estado. Sobre un mismo territorio se superponen hoy diversas fuentes
de poder provenientes de fuera de las fronteras geográficas del Estado11.

La unión política avanzada que es hoy la UE (que reúne a 27 Estados) nació en 1957 como un “mercado común” a seis Esta-
dos. Ello pone de manifiesto claramente que mucho antes incluso de que se acuñase el término “globalización” se estaban sentando
las bases para la desaparición de las barreras o fronteras económicas (lo cual más adelante llevaría a una mayor integración política
– es decir, a una mayor cesión de soberanía). Nótese también que una de las vertientes (ciertamente muy visible) de estos cambios
económicos es la introducción de la competencia en sectores hasta hace no mucho monopolizados. En Europa se han privatizado
los transportes (ya no quedan compañías aéreas públicas), la energía, la distribución de carburantes, las telecomunicaciones, el
sistema postal, etc. Las competencias y funciones que antes se consideraba imprescindible mantener en manos del Estado, para la
supervivencia del Estado (social) o para el prestigio del Estado, hoy se considera igualmente imprescindible, en aras de la econo-
mía abierta y competitiva, mantener en manos privadas.

Saskia Sassen, “De-nationalized state agendas and privatized norm-making”, en Kart-Heinz Ladear (ed.), Public Governance
in the Age of Globalization, Ashgate, 2004, pág. 51; así como “The State and Globalization: Denationalized Participation”, 25
Michigan Journal of International Law 1141 (2004)
10
Ello tenía excepciones, derivadas de la existencia de fueros personales o de aplicación extraterritorial de las normas.
11
Se trata de fuentes reguladas por el derecho internacional público (NU, tribunales internacionales, o tratados comerciales in-
ternacionales como NAFTA), o por un derecho como el de la UE que no es derecho internacional sino que se parece más al derecho
interno de los Estados miembros (no requiere ratificación, ni publicación expresa en el boletín de cada Estado), o por derecho de
origen privado (normas de homologación o de normalización de productos, de propiedad intelectual, de transacciones bancarias,
etc.). En particular, sobre la integración de ordenamientos jurídicos derivada de la globalización (reglas de comercio internacional
como BITs o APPRIs) puede verse, referido a NAFTA, Imtiaz Hussain, Legal Integration in North America: Domestic and Mul-
tilateral Comparisons, Working paper, 2003, CIDE, México, y Borja Tamayo (2000). Para países como Argentina véase Ricardo
Ortiz, Los tratados bilaterales de inversiones y las demandas en el CIADI. La experiencia argentina a comienzos del siglo XXI,
Informe de FOCO (Foro Ciudadano de Participación por la Justicia y los Derechos Humanos, Buenos Aires, 2006.
86
De modo que, partiendo de esta noción de globalización como circulación de ideas, capitales,
bienes y productos sin conexión territorial – o con menos fronteras internacionales– y por lo tanto
como desnacionalización, voy a intentar explicar de qué manera afecta a las ciudades, y de cómo
está transformando el papel de éstas en los sistemas jurídicos nacionales e internacionales.
B. Las ciudades en el mundo globalizado
Lo primero que importa decir es que las grandes ciudades (por lo menos las principales ciudades
de un país capitalista, o a nivel mundial las cuarenta o cincuenta ciudades más importantes) son
actores en la economía mundial. Lo son al igual que los Estados, las grandes corporaciones, los
bancos y entidades financieras, los organismos internacionales, los partidos políticos, etc. La visión
tradicional de las ciudades como simples gestoras de servicios de proximidad ya no es cierta (re-
pito: por lo menos para las grandes ciudades a nivel nacional o internacional). Las ciudades piden
préstamos a los bancos internacionales, emiten títulos de deuda para financiarse, otorgan subven-
ciones, sacan a concurso grandes contratos nacionales o internacionales, expropian e indemnizan,
etc. Como digo, son actores en la economía mundial, y como todos los demás actores, compiten
por recursos económicos escasos, en particular por IED, pública o privada 12: las ciudades –las
más importantes– compiten por inversiones internacionales y por prestigio internacional (buscan
hacerse con un nombre en los circuitos turísticos, culturales, económicos, etc.). Podríase decir que
“cotizan en bolsa” (en las bolsas de los recursos económicos internacionales). También participan
en certámenes internacionales (olimpiadas, exposiciones, otras competiciones sectoriales, incluso
compiten por ser sede de eventos o reuniones más o menos públicos y de grandes corporaciones)13.
Y a nivel interno de cada país, las ciudades son un contrapeso a los demás poderes territoriales y
un banco de pruebas para experimentos políticos y organizativos 14. También son una plataforma
12
Por ejemplo, para el caso de Venezuela puede verse el temprano análisis de Rodríguez Grillel (1996)
13
Los ejemplos más llamativos son la lucha de las ciudades por ser sede de unas olimpiadas (con los habituales escándalos de
corrupción y sobornos, favorecidos por el hecho de que el COI no es un organismo público y no está sometido a los habituales
medios de fiscalización propios de algunos Estados de derecho), o de otros campeonatos como el circuito de la ATP (tenis) o de los
torneos de golf. Hay una variante que es particularmente llamativa, porque implica grandes inversiones en terrenos que normal-
mente son públicos: la construcción (insisto, con dinero público) de circuitos de autos o de motos para que las ciudades entren en
la puja por entrar en la quincena de ciudades que son sede de carreras de nivel mundial de formula uno o de motociclismo. Este
ejemplo es más llamativo que el de las olimpiadas, porque si bien la fórmula 1 la organiza la FIA (Federación Internacional de
Automovilismo) en la práctica el poder lo tiene la asociación de equipos (privada) y la empresa (igualmente privada) propietaria
de los derechos de televisión: de modo que una gigantesca inversión pública (la construcción del circuito) termina dependiendo de
empresas privadas. En otro orden de cosas, hay ciudades que en su día compitieron por ser sede de reuniones que les darían fama
y prestigio (como la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río en 1992). Al respecto puede verse Greene (2003). Existen también
otros campos menos conocidos en los que las ciudades compiten entre ellas o con los demás poderes públicos de un Estado: ser
depositarias de la herencia de artistas de prestigio, ser localización de rodajes de películas o documentales, o en los Estados Unidos
ser sede de equipos de las ligas de baloncesto, béisbol, fútbol americano o hockey.
14
El ejemplo del Greater London Council, en el Reino Unido, es muy ilustrativo. Dominado por los laboristas desde su creación
en 1965 (reemplazando un anterior órgano menos desarrollado), fue un centro muy importante de poder político hasta que fue
abolido por el gobierno conservador de Thatcher en 1985. Las competencias se reasignaron en un nivel inferior, en los barrios (bo-
roughs). Se daba entonces la situación curiosa de que una de las principales ciudades del mundo se queda sin órgano centralizado
de gobierno - y sin alcalde. El Council fue reestablecido por el gobierno de Blair en 2000 como Greater London Authority. En
España, grandes municipios como Madrid habían comenzado a implantar variantes organizativas propias incluso antes de que tal
cosa fuera expresamente autorizada por la legislación de régimen local en 2003. Véase Cayetano Prieto, “Las recientes reformas
de la legislación local y su aplicación a las estructuras administrativas y de funcionamiento de las grandes ciudades: la gestión del
cambio organizativo en el Ayuntamiento de Madrid”, Cuadernos de Derecho Local nº 9 (2005), págs. 108 y ss. Para la Diputación
de Barcelona puede verse Josep María Esquerda “El Reglamento tipo de participación ciudadana aprobado por la Diputación de
87
política para los Alcaldes: quien ha sido presidente de la República Francesa entre 1995 y 2007
antes fue Alcalde de París, y el anterior Alcalde de la Ciudad de México estuvo a punto de ser
Presidente de la Nación en las elecciones de 200615.
Siguiendo a Blank16, podemos hablar de cuatro manifestaciones de la globalización en las ciu-

dades: a) la inversión extranjera, directa o indirecta, en las ciudades; b) la presencia e influencia
de trabajadores extranjeros en las ciudades, debido a fenómenos migratorios; c) las relaciones
comerciales y financieras entre ciudades de distintos Estados; y d) la penetración de ideas, sím-
bolos e imágenes extranjeras17.
Como es sabido, la inversión extranjera directa (IED) constituye uno de los medios mas impor-
tantes con los que los países menos desarrollados incrementan su riqueza, y resulta evidente que
esta IED es mucho más visible en las ciudades que en el mundo rural (salvo en las escasísimas
ocasiones en las que el mundo rural es económicamente rentable para un inversor extranjero 18).
No se trata sólo de que las inversiones extranjeras se centran en las ciudades: a veces el capital
extranjero no es que haga negocios en ciudades, es que compra la ciudad misma (cuando el mer-
cado inmobiliario es tan rentable que la inversión no es en títulos sino en bienes inmuebles). La
presencia de la inmigración es asimismo característica de las ciudades, en las que las minorías
raciales, étnicas o lingüísticas encuentran un acomodo menos difícil. Y por último las relaciones
económicas entre ciudades: esto es un fenómeno relativamente reciente, pues data de hace unos
quince años, y consiste en que las ciudades de distintos países establecen vínculos y redes cul-
turales, políticas y en última instancia económicas19. Estas redes son de muchos tipos: redes de
ciudades portuarias, de ciudades llamadas culturales (que intercambian a sus orquestas, cuadros
de sus museos, etc.), de capitales de Estados federales, de ciudades que son patrimonio de la
humanidad declaradas por la UNESCO, de ciudades con dos o más lenguas oficiales, etc20.
De todas estas transformaciones de las ciudades las más importantes son naturalmente la que
tienen que ver con la economía. En un mundo en el que las fronteras se están disipando (para la
información, para los capitales, y para las personas21), las ciudades se han puesto a competir. No
solamente porque se les adjudique la celebración de competiciones y reuniones. Se han puesto a
competir en los mercados internacionales (a competir por atraer inversiones).
Barcelona en la sesión plenaria del día 30 de septiembre de 2004”, Cuadernos de Derecho Local nº 6 (2004), págs. 144 y ss.
15
Hay más ejemplos del peso político relevante de las ciudades: en Italia se ha dado el caso de que algunos Ministros dimitieron
voluntariamente para presentarse a elecciones para Alcalde de alguna gran ciudad, cargo considerado más importante. Y en los
EEUU quien el momento de escribir estas líneas (julio de 2007) es uno de los principales candidatos del partido republicano fue
antes Alcalde de Nueva York.
16
BLANK, Yishai, op.cit. pág. 887
17
En realidad esto último no ocurre sólo en las ciudades, pero sí ocurre de manera más señalada en las ciudades que en los
núcleos no urbanos. En todo caso, sí podemos considerar que esta cuarta manifestación es una consecuencia de las otras tres.
18
Ejemplo de ello es la isla española de Mallorca o la isla italiana de Cerdeña. Ambas son unos de los más importantes centros
turísticos de Europa, y su suelo ha sido literalmente comprado por inversores extranjeros (básicamente alemanes, británicos y
nórdicos).
19
A través de Cámaras de Comercio, de acuerdos de hermanamiento o de cooperación, de entidades conjuntas de promoción
turística, etc.
20
Véase con más detalle lo que diré el párrafo C de este mismo apartado sobre las redes internacionales de ciudades.
21
Para algunas personas, pues para otras –los más pobres– no sólo hay menos fronteras sino que hay más fronteras.
88
Frug y Barron22 señalan, siguiendo a Sassen, algunas de las nuevas funciones que las ciudades
cumplen en el mundo globalizado: a) son centros de dirección y mando en la economía mundial;
b) son la localización estratégicas de servicios financieros especializados (empresas de servicios,
de inversión, o eventualmente también de fábricas o empresas manufactureras tradicionales; y c)
son los mercados en los que se intercambian estos productos y servicios.
Esta categorización no es pacífica entre los autores. Hay quien, probablemente con razón, le
achaca que generaliza la realidad de unas pocas ciudades (las llamadas “ciudades globales” o
“ciudades mundiales” como Nueva York, Londres, Tokio –sobre todo estas tres– y París, Hong
Kong, Nueva Delhi o Singapur, y algunas de otros continentes como Johannesburgo, Río o Ciudad
de México) a todas las demás ciudades “medianas23”. Y hay quien, igualmente con algo de razón,
dice que estas tres funciones de las ciudades en la economía –sobre todo la de ser los mercados
de bienes y servicios– no sólo no son nuevas sino que vienen de muy atrás porque representan,
precisamente, el surgimiento del derecho mercantil en la Europa medieval 24.
Sin duda ambas objeciones son certeras. Pero la realidad las desmiente, por lo menos en
buena medida. Es cierto que sólo unas pocas ciudades del mundo cumplen esa función como
actores económicos globales. Pero no lo es menos que esas ciudades son el espejo, el referente
en el que se miran muchas más. Cuando una ciudad quiere modernizarse, aprender, avanzar,
no suele mirar hacia la región o la nación en la que está: mira hacia otras ciudades (a veces
extranjeras), que son su modelo político u organizativo. La “atracción magnética” que, como
antes dije, siempre han ejercido las ciudades respecto de las personas, ahora lo ejercen también
las “ciudades globales” respecto de las que, por su menor tamaño o influencia, no lo son. De
forma que ese comportamiento de actor político y económico de unas pocas ciudades es imita-
do, o pretende ser imitado, por muchas más. Luego la situación que describen Frug y Barron,
en la práctica, sí responde a la realidad en el sentido de que es o bien el modelo real o bien es
el modelo al que se tiende. Y en cuanto a la otra crítica (las ciudades siempre han sido centros
de poder económico, en realidad los centros de poder económico), hay que decir que en el
capitalismo tradicional los gobiernos locales tenían relativamente poca capacidad de decisión
sobre los intercambios económicos 25. Por el contrario, hoy en día las potestades de fomento,
de incentivación económica, de generación de bolsas o nichos de negocios, etc. sí están mucho
22
FRUG, Gerald B. BARRON, David J. “international Local Government Law”, The Urban Lawyer, 2006, vol. 28, pág. 9.
23
Vuelvo a insistir en que hablar de “las ciudades” en general como actores económicos sería una generalización tal vez
incorrecta. En este mismo sentido de diferenciar el tratamiento de las grandes ciudades respecto del tratamiento de las ciudades
pequeñas vale la pena recordar que algunos países tienen, dentro de su derecho municipal, reglas especiales para las grandes ciu-
dades. Francia tiene desde hace décadas la llamada “ley PLM” – para París, Lyon y Marsella; España tuvo también hace décadas
un régimen especial para Madrid y para Barcelona, y en los últimos años estos estatutos especiales han vuelto a renacer: primero
con una reforma de la legislación de régimen local –ley 57/2003– que estableció determinadas previsiones para ciudades medianas
y grandes y luego con leyes que han reconocido la especialidad de Madrid como capital del Estado (ley 22/2006 de capitalidad y
régimen especial de Madrid) y de Barcelona (ley catalana 22/1998 de carta municipal de Barcelona). Sobre el régimen de Madrid
puede verse Manuel Aragón “El estatuto de capitalidad de Madrid”, Cuadernos de Derecho Local nº 3 (2003), págs. 20 y ss. Ello
indica bien a las claras que en algunos sistemas jurídicos las reglas generales se han excepcionado para atender a la realidad de las
grandes ciudades. Y por consiguiente para permitir la no generalización y dar un tratamiento específico a las grandes ciudades.
24
Mediante el cambio trayecticio y los demás títulos valor. Según esta visión, las ciudades siempre han sido centros económi-
cos (en ellas estaban los mercados, entendidos como intercambios a gran escala de bienes por dinero, y ahora están los mercados
de valores).
25
El poder efectivo lo tenían inicialmente los gremios, y luego las autoridades estatales.
89
más disponibles para los gobernantes locales (cosa distinta es que tengan a capacidad de gestión
para ejercerlas, o visión política para ejercerlas).
Existe sin embargo una posible objeción a este nuevo papel internacional de las ciudades. Si
la globalización implica movilidad sin barreras ni fronteras de las inversiones y negocios a nivel
mundial, flujo de información igualmente sin barreras ni fronteras, movimientos migratorios cada
vez mayores, en definitiva, deslocalización de los centros de poder y de las decisiones públicas y
privadas, ello debería traer como consecuencia que la posición de ventaja de las ciudades respecto
del medio rural desaparecería. Ya no hay que “estar” físicamente en la ciudad (o en la gran ciudad)
para participar en los mercados de capital internacionales. El soporte físico, la localización geo-
gráfica de las actividades habría perdido relevancia, y por ello las ciudades no tendrían motivos
para resultar potenciadas por la globalización.
Ello sin duda es cierto, por lo menos en parte. Pero los teóricos de las “ciudades mundiales”,
singularmente Friedmann26, han puesto de manifiesto que la tendencia contraria es por lo menos
igual de cierta. Refiriéndose a las corporaciones multinacionales, señala cómo efectivamente han
deslocalizado la producción de muchos bienes pero han recentralizado otras funciones directivas,
concentrándolas en grandes ciudades que sean núcleos de poder. Hace cuatro o cinco décadas
era más frecuente la existencia de grandes negocios en ciudades medianas, y hoy sencillamente
no lo es, por la concentración en las grandes ciudades de servicios muy especializados como los
servicios financieros, de relaciones públicas o jurídicos, o por la necesidad cada vez mayor de
las empresas de estar físicamente cerca de los núcleos de poder económico, mediático, etc. De
manera que la localización importa, más aun cuando algunos de los negocios más rentables del
mundo a lo largo de la pasada década (a raíz del crack bursátil de 1992) han estado en el negocio
inmobiliario, que es el paradigma no de la globalización sino de su contrario, la localización27.
Estamos ya en condiciones de adelantar una primera conclusión. El papel de las ciudades ha

resultado potenciado por la globalización no solo por la gigantesca aceleración del proceso de
urbanización sino también porque, al desaparecer en gran medida las barreras, fronteras y adua-
nas, desaparece también el margen de maniobra de los Estados y aparece el de las ciudades. Al
difuminarse o incluso desaparecer gran parte de los atributos de la soberanía que encarnaban los
Estados (y que se manifestaban en las fronteras y aduanas), las ciudades – y parcialmente también
los entes subnacionales como las regiones, provincias o Estados federados – tienden a ocupar el
espacio que ocupaba la soberanía. O por lo menos el poder local es la nueva frontera que emerge
cuando desaparece o se debilita la “otra” frontera tradicional.
FRIEDMANN, John, “The word atres hipothesis”, words cities in a word system, Cambrigge University Press, 1995, pág. 317.
26
La relación de las ciudades con el suelo en el que se asientan les ha dado una enorme fuente de financiación, porque en casi
27
todos los modelos urbanísticos el desarrollo de la construcción y de la urbanización pasa por una decisión (legal o ilegal) de las
autoridades municipales, y eventualmente regionales. Al respecto puede verse Fernandes y Varley (1998). La ciudad es la “dueña”
del suelo, no en el sentido de ser titular de los terrenos pero sí en el de ser dueña de su destino y de su valor económico mediante su
clasificación a efectos del urbanismo. Por ello, la ciudad tiene la llave de su propio crecimiento y de la posibilidad de convertir en
negocio lo que hasta ese momento no valía nada o no estaba en el mercado. Nótese que la posibilidad de incorporar suelo al desa-
rrollo urbanístico no pasa únicamente por la construcción residencial: piénsese en polígonos industriales, en centros de transporte
o logísticos, o incluso en grandes infraestructuras como aeropuertos.
90
C. Las ciudades y el Derecho internacional: las ciudades invisibles
Esta creciente presencia de las ciudades en el panorama internacional no encaja del todo en el
esquema del derecho internacional. En este apartado voy a intentar poner de manifiesto las fric-
ciones que surgen entre la realidad (las ciudades como actores en las relaciones internacionales)
y la situación tradicional en el derecho internacional, en virtud de la cual sólo los Estados tienen
reconocida capacidad jurídica para las relaciones internacionales.
Conforme al esquema tradicional, aun vigente en su mayor parte, la regulación de las compe-
tencias de las ciudades es algo que atañe al ordenamiento interno de cada Estado y no al derecho
internacional. Y, como es notorio, sólo los Estados tienen personalidad jurídica internacional:
el ordenamiento jurídico internacional se refiere –además de a organismos internacionales o
entes supranacionales con personalidad jurídica internacional– a Estados soberanos 28. Y para
dicho ordenamiento internacional no tiene relevancia que a su vez estén compuestos por otros
Estados: al derecho internacional le es indiferente que los Estados estén a su vez subdivididos
en otros Estados (o de entidades subnacionales similares con capacidad jurídica interna: pro-
vincias, comunidades autónomas, regiones, etc.). El principal texto de derecho internacional,
la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, de 1969, se aplica sólo a Estados. Es
más: como señala Brownlie (2003: 34 y 433) los escasos tratamientos desde el derecho interna-
cional de las entidades subnacionales (regiones o ciudades) indican que los Estados responden
de las acciones de éstas. Como regla general “ante una demanda por incumplimiento de sus
obligaciones internacionales, no pueden válidamente alegar reglas internas de reparto de com-
petencias, ni disfunciones en su ordenamiento interno respecto de las entidades subnacionales”
(Brownlie 2003: 34) 29.
Los europeos estamos muy acostumbrados a que sean los Estados firmantes de los tratados
constitutivos de la UE quienes respondan internacionalmente por hechos que no ha cometido. En
el ordenamiento europeo ello es así, de forma inequívoca, de modo que, por ejemplo, los Estados
miembros responden ante las autoridades europeas de un déficit excesivo causado por el endeuda-
miento de los entes subnacionales30. Lo mismo ocurre con la actividad normativa: son los Estados
miembros quienes asumen ante las autoridades europeas la incorporación al derecho interno de un
tipo específico de norma europea (la directiva) que no es autoaplicativa sino que requiere de una
operación llamada transposición. Pero en ocasiones el sistema competencial interno hace que, si
28
Es uno de los axiomas principales – y también más denunciados por los internacionalistas realistas o críticos– del derecho
internacional, y aparece constantemente en los principales textos como la sentencia SS Lotus del Tribunal Permanente Interna-
cional de Justicia de 1927: “El derecho internacional tiene por objeto las relaciones entre Estados independientes y soberanos. En
consecuencia, las normas a las que se someten emanan de su libre voluntad y se expresa en tratados e instrumentos de carácter
internacional así como en usos generalmente admitidos como reflejo de principios jurídicos” (SS Lotus – Francia v. Turquía, TPJI,
1927, serie A, pág. 18).
29
Frug y Barron (2006: 19) señalan que en los EEUU es controvertido si los Estados responden o no de las acciones de las
ciudades que contravengan Derecho federal. La sentencia Tennessee v. Lane (2004) parece indicar que sí (o por lo menos que el
Congreso tiene competencias para establecer esta responsabilidad), pero en Board of Trustees of the University of Alabama v.
Garrett (2001) el Tribunal Supremo había dicho que como regla general los Estados no responden de las ilegalidades federales que
cometan las ciudades en ellos ubicadas.
30
Y a dichas autoridades les es completamente indiferente si existían o no medios en el ordenamiento interno mediante los
cuales la Federación hubiese podido vigilar el déficit, o evitarlo, y si, en caso de existir dichos medios, se emplearon o no).
91
bien quien transpone al derecho nacional la directiva es el Estado miembro, la real penetración
de la norma en el ordenamiento dependa de una actividad normativa o ejecutiva de los gobiernos
subnacionales. Ante un incumplimiento de la obligación de transposición, o ante un cumplimiento
sólo parcial, los Estados miembros responden aunque no culpa no sea suya. Y lo mismo ocurre en
el sistema europeo de derechos humanos: el CEDH, a través del TEDH de Estrasburgo, garantiza
derechos a los ciudadanos, y son los Estados (en la actualidad 46) quienes son signatarios del
convenio internacional y se obligan a cumplirlo. Pero esos derechos pueden ser menoscabados
por cualquier autoridad pública (municipal o regional), de modo que los Estados miembros son
condenados por violaciones de derechos que no han cometido (en el sentido de que la violación
provino de una autoridad subnacional)31.
Por ello, si un Estado no quiere verse responsable de lo que hagan o dejen de hacer las regio-
nes o ciudades, en teoría debe formular reserva expresa a las cláusulas de responsabilidad de los
tratados e instrumentos internacionales que firme o ratifique. Lo cual plantea, por lo menos como
hipótesis, graves problemas: si esta posibilidad de reserva se admite de manera generalizada, el
resultado sería que todas o la mayoría de las violaciones del derecho internacional causadas por
entes subnacionales quedarían impunes –y no habría nadie a quien imputarle la responsabilidad,
pues el Estado la habría declinado expresamente32.
Desde la perspectiva de la regulación jurídica de las relaciones internacionales (es decir, desde
el derecho internacional), las ciudades no son centros de imputación de derechos ni obligaciones.
Como decía Italo Calvino en un bello libro, son invisibles 33.
Si ello es así, nada de lo que he expuesto en el apartado anterior sería posible. Las ciudades
no tendrían posibilidad legal de actuar en la escena internacional porque el derecho internacional
no las reconoce como interlocutoras, ni por tanto como sujetos capaces de contraer derechos y
obligaciones.
Sin embargo este modelo tradicional no es del todo cierto, y además está empezando a cam-
biar.
31
El ejemplo de la sentencia López Ostra (1994) es muy ejemplificativo. Una ciudadana de un pueblo de Murcia (España) lla-
mado Lorca estaba padeciendo graves molestias en su vivienda derivadas de la existencia muy próxima de una empresa de curtidos
de piel. La industria no contaba con la obligada licencia municipal. La Sra. López Ostra acudió a los tribunales alegando que la
inactividad del municipio, y la falta de vigilancia, le había causado una vulneración de su derecho a la salud y a la intimidad y a su
domicilio. En las sucesivas instancias en España los tribunales negaron que la acción o inacción municipal hubiese lesionado sus
derechos constitucionales (en alguna de estas instancias el ministerio fiscal se mostró de acuerdo con la Sra. López Ostra y solicitó,
sin éxito, la estimación de su recurso). Agotadas todas las instancias nacionales, la Sra. López Ostra acudió al TEDH. El TEDH,
en un proceso en el que no es parte el municipio (sólo son parte los Estados), en 1994 acogió las pretensiones de aquella y declaró
que se había producido una vulneración del art. 8 del CEDH (derecho a que se respete la vida privada y familiar, el domicilio y la
correspondencia). Pues bien: si bien la sentencia no atribuye formalmente la culpa a ninguna Administración, condena a España a
indemnizar a la Sra. López Ostra (la cantidad fue de unos 30.000 dólares).
32
Por esta razón el Derecho europeo no admite la exención de responsabilidad de los Estados (téngase en cuenta que los ejecu-
tores del Derecho europeo no son sólo los Estados sino las regiones o entes subnacionales, que no responden ante las autoridades
europeas).
33
Le città invisibili, Einaudi, Turín, 1972 (hay traducción española: Las Ciudades Invisibles, Minotauro, Barcelona, 1983).
92
Que no es del todo cierto lo pone de manifiesto un par de cosas. Primero, que en algunas oca-
siones las ciudades sí han tenido algún tipo de reconocimiento internacional. Las en su momento
llamadas “ciudades libres” de Cracovia, Shanghai, Danzig, o territorios internacionales como
Tánger o Jerusalén, o bajo administración internacional como Kosovo muestra que de vez en
cuando el derecho internacional sí admite la presencia de ciudades 34. Y segundo, que efectiva-
mente hay otras muchas entidades que tienen, de hecho, actividad internacional sin por ello tener
personalidad jurídica internacional (y acaso sin tener formalmente reconocidas competencias para
dicha actividad internacional). Las Universidades firman acuerdos con Universidades de otros
Estados. Son entes públicos, ciertamente, pero ¿las responsabilidades a que dé lugar la ejecución
del acuerdo son exigibles en virtud del derecho internacional público, del derecho internacional
privado, o del derecho interno de uno o de otro Estado? Las Cámaras de Comercio locales o
regionales tienen una clarísima proyección internacional, y son –por lo menos en España– entes
parcialmente públicos35. En teoría, las responsabilidades derivadas de la actuación internacional
de las Cámaras de Comercio, de las Universidades, o de las ciudades se limitan a responsabili-
dades entre particulares (empresas o comerciantes) o a responsabilidades entre entes sin duda
públicos pero no sometidas al derecho internacional como sujetos de éste. De modo que esta
responsabilidad, cuando surgiese, no afectaría a los entes territoriales como Estados, Regiones
o ciudades. Pero en realidad la responsabilidad del Estado puede verse comprometida, directa o
indirectamente (como en el caso Metalclad, al que más adelante me referiré, o en la UE, en donde
como ya hemos visto esto ocurre constantemente36).
Es verdad que toda esta actividad internacional subnacional o privada no está regulada por el
Derecho internacional (entendido como relaciones entre Estados) sino que lleva una vida peculiar,
al margen de este, en parte sometida a reglas de derecho internacional privado 37 y en parte some-
tida a reglas de arbitraje (COI). Pero sí puede dar lugar a responsabilidad del Estado, si consiste
en el incumplimiento de una obligación que el derecho internacional asigna a los Estados (reglas
humanitarias, medioambientales, marítimas, etc.) o incluso si los Estados tenían un deber de
vigilancia sobre la actividad internacional de los entes subnacionales.
Asimismo, el modelo tradicional de invisibilidad, para el derecho internacional, de cualquier

actor que no sean los Estados, ha empezado a alterarse. Ya desde 1945 se vino notando una
transformación del derecho internacional en el sentido de dotar a los ciudadanos de facultades y
derechos respecto de sus Estados, convirtiéndoles, siquiera incipientemente, en actores del derecho
internacional38. Sin embargo ello se ha acentuado en los últimos años. Desde la creación del TPI
34
Es cierto que todos esos casos responden no a una pauta general sino a circunstancias históricas excepcionales de descolo-
nización, de posguerras o similar.
35
Y en países como Francia gestionan un servicio público como los aeropuertos.
36
Existen multitud de ejemplos en los que los Estados han sido condenados por el TJCE, y han tenido que responder patri-
monialmente, por conductas de universidades, ciudades y sobre todo Regiones. Y lo mismo con el TEDH (no sólo los Estados
pueden vulnerar derechos fundamentales, sino particulares, o universidades o ciudades). Pero sólo son demandados Estados, que
responden de todas las vulneraciones de derechos fundamentales que ocurran en su territorio.
37
Por ejemplo los acuerdos de las federaciones de empresarios o de Cámaras de Comercio, o –por lo menos en teoría– los
compromisos que asuman las ciudades con el COI.
38
Véase Louis Henkin “Human rights and state ´sovereignty´’”, 25 Georgia Journal of International and Comparative Law
��
1995-1996, p. 33.
93
por el Tratado de Roma en 1998, en vigor desde 2002, los ciudadanos tienen estatuto de sujetos
(activos o pasivos) del derecho penal internacional, y ello supone un cambio importante respecto
a la situación descrita por Henkin (porque no se trata ya de que los ciudadanos acudan a tratados
internacionales para reclamar sus derechos contra el Estado al que pertenecen, pleiteando a nivel
interno: ahora los ciudadanos pueden utilizar ante tribunales internacionales este conjunto de
derechos que les reconoce el ordenamiento internacional).
Además de a los ciudadanos, algunos textos internacionales atribuyen un cierto reconoci-

miento a grupos minoritarios o indígenas39, a organizaciones llamadas “de liberación nacional”,
a entidades privadas o semiprivadas supuestamente sin ánimo de lucro40 o incluso a empresas
privadas41. Además, la cooperación transfronteriza que emprendan ciudades o regiones está poco
a poco desplazando a los Estados como monopolizadores de las relaciones internacionales (con
el surgimiento del llamado “derecho interregional”: véase Álvarez González, 2003) 42.
Todo ello pone de manifiesto que poco a poco el tradicional derecho internacional está cam-
biando, y se está adaptando a las nuevas realidades en las que centros de poder que ya no son
los Estados comienzan a adquirir protagonismo. Ello no debe sorprendernos: el derecho inter-
nacional está basado en la soberanía de los Estados, y al entrar en crisis dicha soberanía como
consecuencia de la globalización o la desnacionalización, ello arrastra a la crisis (o al cambio)
al derecho internacional43.
Pese a ello, es indudable que el nuevo papel internacional de las ciudades (y del derecho lo-
cal) no encaja en el modelo tradicional. A continuación veremos algunas manifestaciones de la
emergencia de este nuevo derecho local internacional.
D. El nuevo derecho local internacional: el nuevo papel de las ciudades en el escenario jurí-
dico y económico internacional.
Según venimos viendo, lo que aun en fase embrionaria y sin contornos precisos podemos
llamar, siguiendo a Frug y Barron 44, “derecho local internacional” –en adelante DLI– surge
porque la regulación jurídico-constitucional que une a las ciudades con el Estado al que pertene-
cen empieza a ser regulada, o afectada, por normas internacionales. La principal manifestación
39
De forma similar –pero sólo similar– a cómo en los EEUU se reconoce a las tribus indias potestad para tener su propia docu-
mentación, ciudades, modos de organización, escuelas, etc.
40
La cruz roja, o a ONGs (por ejemplo en el caso de la adopción internacional de niños).
41
La inmensa mayoría de los BITs reconocen hoy en día a las personas físicas o jurídicas legitimación para iniciar las acciones
legales (procedimiento arbitral) de protección del inversionista. Los casos Tecmed (laudo arbitral dictado en 2004 en el marco de
un BIT entre México y una empresa española) y Metalclad (laudo arbitral del capitulo 11 de NAFTA que enfrento a México y a
una empresa estadounidense) son ejemplo de cómo los BITs y algunos tratados regionales de integración comercial como NAFTA
conceden legitimación a los particulares. También la OMC conoce un mecanismo similar.
42
ÁLVAREZ GONZALEZ, Santiago: “Derecho Internacional: claves para una reforma” Anuario Español de derecho interna-
cional privado, 2008
43
El derecho internacional surgió históricamente, y aun hoy la va arrastrando, de una inmensa paradoja: por un lado, parte de
la soberanía de los Estados, pero por otro lado su objetivo es limitar la libertad (o sea, la soberanía) de los Estados, sometiendo a
reglas el recurso a la guerra – y ahora la economía, etc.
44
Op. At
94
de esta internacionalización del derecho local es la Carta Europea de la Autonomía Local del
año 198545.
A decir de Blank46, el resultado de ello es la emergencia de un nuevo centro de poder regulado

–aun incipientemente– por el derecho. Las relaciones políticas, económicas, jurídicas ya no son
relaciones binarias entre el mundo y los Estados, sino que son relaciones triangulares entre el
mundo, los Estados y las ciudades47. Dado que los entes subnacionales como regiones o Estados
miembros de Estados federales tienen también un papel importante que jugar, en realidad las
relaciones ya son cuadrangulares48.
Varios autores han sistematizado las formas en las que se exterioriza el DLI. Blank 49 dice que
existen cuatro fuentes de surgimiento del DLI: a) las ciudades como entidades publicas vincula-
das por el derecho internacional y por tanto como recipiendiarias de obligaciones (y potestades)
internacionales; b) las ciudades como objeto de regulación por entidades transnacionales; c) las
ciudades como actores y aplicadores del derecho internacional; y d) las ciudades como participantes
en la política internacional. Frug y Barron50 reformulan esto mismo de forma ligeramente distinta.
Por un lado estudian los factores de transformación derivados o dependientes de la voluntad de
las ciudades. Serían las redes de ciudades internacionales, la política exterior de las ciudades,
así como los instrumentos internacionales sobre el autogobierno local. Y por otro lado recogen
dos fenómenos que a su juicio no dependen tanto de la voluntad de las ciudades: la (buena) go-
bernanza local como factor de desarrollo económico, y las ciudades como espacio de derechos
fundamentales (y como escenario de una política municipal de derechos fundamentales).
Unos y otro están diciendo más o menos lo mismo, colocando en uno u otro orden e importan-
cia manifestaciones muy similares. Yo creo que se puede sintetizar las dos propuestas del modo
siguiente. Este nuevo DLI tendría cuatro ejes principales: a) las ciudades como administraciones
45
Aun no puede considerarse que exista un régimen jurídico regulador de las relaciones internacionales de las ciudades (más
adelante veremos cómo los pasos que al respecto se han dado son aun muy tímidos, y apenas llegan a la categoría de soft law).
46
Op. At, pág. 889
47
Y en aquellos Estados como México, Argentina, Chile, etc. en los que una ciudad (la capital) tiene un peso político y econó-
mico desproporcionadamente superior al de otras ciudades, en realidad el diagnostico estaría desequilibrado porque esa ciudad es
un contrapoder gigantesco que distorsiona el análisis.
48
Hay sin embargo quien como Blank (2006b: 267) apunta que las regiones tienen una importancia sólo marginal en estas re-
laciones ¿Qué ha pasado entonces con las regiones o con los Estados miembros de una Federación? ¿Por qué han desaparecido en
la práctica del escenario económico y político internacional? Porque todos los Estados federales habían por así decir neutralizado
la proyección internacional de los Estados miembros: la evolución de los EEUU, México, Alemania, y otros, había ido justamente
hacia la afirmación de la exclusiva competencia nacional para todo lo que tuviese que ver con las relaciones internacionales o con
el comercio internacional. De manera que, al desaparecer o difuminarse las fronteras nacionales, lo que aparece no son fronteras
internas (las que delimitan la competencia territorial de regiones, provincias o Estados) sino que el único poder que aparece con
cierta relevancia internacional son las grandes ciudades. Desde este punto de vista, el único poder emergente es el de las ciudades.
Ello no significa que no existan intentos de visibilidad internacional de entes subnacionales (regiones italianas, CCAA en España,
Estados en Alemania), muchas veces a través de acuerdos entre ellas, formando un incipiente “derecho internacional interregional”
(Álvarez González, 2003). Sobre las relaciones internacionales de las entidades federativas mexicanas véanse Fabiola López Far-
fán – Jorge Schiavon, La política internacional de las entidades federativas mexicanas, Working paper, 2005, CIDE, México. Una
perspectiva comparada en Jorge A. Schiavon, La política exterior de las entidades federativas: un estudio comparado, Working
paper, 2004, CIDE, México.
49
BLANK, Yishai: “Localism in the new legal order”, Harvard International Law Journal 2006, vol. 47, pág. 266
50
Op. At. 23 y siguientes
95
públicas vinculadas por normas internacionales; b) las ciudades como objeto de regulación por el
derecho internacional o por organismos internacionales; c) las ciudades como incipientes sujetos
de derecho internacional; y d) las (redes de) ciudades como actores políticos internacionales.
A continuación voy a referirme a cada uno de estos cuatro aspectos.
a) Las ciudades como administraciones vinculadas por normas internacionales: la “localiza-

ción” del derecho internacional. La creciente importancia del derecho internacional (sobre todo
en áreas como el medio ambiente, la inmigración, o algunas áreas de la economía) hace que su
proyección descienda hasta el punto de imponer –al menos potencialmente– obligaciones a las
ciudades. Repito que no estoy hablando ahora del supuesto en el que las ciudades son llevadas ante
tribunales internacionales por vulneración de derecho nacional o de derecho internacional 51. Se
trata ahora de ver cómo los ciudadanos pueden acudir a los tribunales nacionales para exigir de las
ciudades el cumplimiento de normas o estándares de derecho internacional, habida cuenta de que
muchas normas de derecho internacional –pese a que el interlocutor sea sólo el Estado– vinculan
a todos los poderes públicos de ese Estado, incluyendo por tanto a las ciudades 52.
Blank53 menciona casos en Israel, en Canadá y en los EEUU en los que ciudadanos, o aso-
ciaciones ciudadanas, han litigado contra entes locales –en materia esencialmente de derechos
fundamentales– alegando no normas del ordenamiento jurídico nacional sino textos de derecho
internacional54. Otra fuente importante de obligaciones internacionales para las ciudades es el
derecho del medio ambiente, singularmente el de la gestión de recursos naturales, por ejemplo la
cooperación transfronteriza respecto de ríos, zonas protegidas. Todo esto, que en Europa parece
una obviedad (tanto porque los tratados internacionales suelen tener eficacia directa como por la
tradición de autonomía local –reforzada por la CEAL–), en otros países si representa una relativa
novedad55.
La principal razón por la que los ciudadanos acuden a los tribunales nacionales invocando frente
a las ciudades normas de Derecho internacional puede ser el buscar en el derecho internacional
una protección o derecho que no les reconoce, o no les reconoce claramente, el ordenamiento
nacional.
Este fenómeno se está viendo reforzado por el llamado principio de subsidiariedad, conforme
al cual las decisiones en seno de un ente supranacional como la UE han de tomarse, y ejecutarse,
51
Recuérdese el caso López Ostra, resuelto por el TEDH en 1994, aludido en la nota nº 27.
52
Entre esta situación a la que ahora me voy a referir y casos como López Ostra existen bastantes diferencias. Tal vez la más
significativa sea que en los supuestos a que ahora voy a aludir es al municipio a quien se demanda y es condenado (y por tanto
responde patrimonialmente). En casos como López Ostra, la vulneración del Derecho internacional se imputa al Estado, y es el
Estado quien responde patrimonialmente en tanto que único sujeto de Derecho internacional.
53
Op. At. 401 y siguientes
54
Se trataba generalmente de textos de NU como el PIDCP o el PIDESC.
55
Véanse por ejemplo los intensos debates en México derivados de la doctrina de la Suprema Corte de Justicia respecto de la
aplicación preferente de los tratados internacionales sobre las leyes federales: Miguel Rábago Dorbecker, “Aplicación de tratados
internacionales por parte de los tribunales mexicanos: algunas observaciones relativas a su efecto directo”, Revista Mexicana de
Derecho Publico nº 6 (2004), págs. 121 a 145; Hugo Perezcano Díaz, “Los tratados internacionales en el orden jurídico mexicano”,
Anuario Mexicano de Derecho Internacional nº 7 (2007).
96
en la medida de lo posible en la instancia administrativa más próxima al ciudadano 56. Desde este
planteamiento, asistimos a algo que podría parecer contradictorio y que señala Blank 57: la “lo-
calización” del derecho internacional, conforme al cual en los procesos de integración política
internacional la toma de decisiones –de origen nacional y de origen internacional– se hace al
nivel más próximo posible al ciudadano, para así evitar los inconvenientes políticos y de gestión
derivados de un poder supranacional excesivamente desarrollado y alejado de la realidad. Por lo
menos esa es la justificación de fondo del principio de subsidiariedad.
b) Las ciudades como objeto de regulación por el derecho internacional o por organismos
internacionales. Ya dije que, habida cuenta de su falta de personalidad jurídica internacional, el
derecho internacional no se ocupaba de las ciudades (ni de otros entes subnacionales como las
regiones, provincias, o Estados en los sistemas federales). La descentralización o centralización
de un país no era incumbencia del derecho internacional. Esto ha empezado a cambiar en los
últimos años.
El primer paso lo dieron las Naciones Unidas en 1976, con la declaración de Vancouver sobre
asentamientos humanos (posteriormente rebautizada como Hábitat). Tras veinte años poco fructí-
feros (y basados en la tradicional hegemonía de los Estados en la aplicación de normas internacio-
nales), en 1996 se aprobó en Estambul la segunda declaración Hábitat, –que esta vez hacía de las
ciudades uno de los elementos más importantes– y que hacía de la sostenibilidad ambiental uno
de los elementos esenciales. De forma que el más ambicioso programa de las NU para el futuro
del planeta tiene a las ciudades como uno de sus principales actores. Ello explica que una de las
principales consecuencias de la Agenda Hábitat fuera la propuesta, emanada conjuntamente de
las NU y de Asociación Mundial de Ciudades (WACLAC), de un borrador de Carta Mundial del
Gobierno Local58. De momento no ha sido asumida por la Asamblea General, pero el simple hecho
de que exista esta iniciativa en las NU representa ya un paso importantísimo: por vez primera, la
principal fuente de producción del derecho internacional (las NU) se ocupan del derecho local
de los países. Bien es cierto que había un precedente: la Carta Europea de la Autonomía Local,
56
En el Derecho de la UE el principio de subsidiariedad tradicionalmente se refería a las relaciones entre los Estados miembros
y las autoridades comunitarias, pero ahora ya se le ha incluido, por primera vez, el nivel subnacional. Conforme al art. 5 del Tratado
de la Comunidad Europea (versión consolidada publicada en DOCE n° C321E de 29 diciembre de 2006), “La Comunidad actuará
dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna. En los ámbitos
que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida
en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por con-
siguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Ninguna
acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado”. Por su parte, el art. I-11 de
Proyecto de Constitución Europea (aprobado en 2004 y aun no en vigor porque no ha sido ratificado por un número suficiente de
Estados miembros) dice en su párrafo 3: “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia
exclusiva la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser
alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse
mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. Las instituciones de la Unión aplicarán
el principio de subsidiariedad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y propor-
cionalidad. Los Parlamentos nacionales velarán por el respeto de dicho principio con arreglo al procedimiento establecido en el
mencionado Protocolo”. Una síntesis del principio de subsidiariedad, con mención de la amplísima bibliografía y con aplicación
al sistema local español, puede verse Velasco (2006).
57
Op. At. 279
58
United
��
Nations Center for Human Settlements (Habitat), World Association of Cities and Local Authorities Coordination,
Towards a World Charter of Local Self Government: www.gdrc.org/u-gov/charter.html
97
aprobada por el Consejo de Europa en 1985 y con entrada en vigor en 199359. El más reciente
desarrollo del autogobierno local en las NU se produjo en 2001 y 2002, con la reafirmación por
la Asamblea General de que la declaración de Estambul y la Agenda Habitat serían la política a
seguir y con el reforzamiento del programa UNCHS mediante su reconversión en el Programa de
NU sobre Asentamientos Humanos (NU-Habitat) bajo la dependencia del Consejo Económico y
Social y en tanto que una más de las 14 agencias especializadas de las NU 60.
Esta incorporación del derecho local a las preocupaciones de organismos internacionales o de

entes federativos supranacionales (la UE), y a los textos del derecho internacional, es un fenómeno
de la máxima importancia, que por sí mismo tiene potencialidad para transformar el panorama
de las ciudades en el mundo61. Naturalmente, se trata de un camino que acaba de comenzar, y
que está lleno de incertidumbres (por ejemplo, no se sabe si finalmente las NU aprobarán o no la
Carta Mundial, o en qué términos lo harán). Pero insisto en que el simple hecho de que existan
instrumentos de derecho internacional que tengan como objeto el autogobierno local es ya de por
sí un cambio importantísimo que, de nuevo, refleja la pérdida de soberanía de los Estados carac-
terísticas de la globalización: los Estados ya cada vez van a ser menos soberanos en cuanto a su
organización territorial interna, porque el Derecho internacional les obliga a respetar un mínimo
de autogobierno para los municipios. Se les obliga a por lo menos un poco de descentralización
municipal62.
c) Las ciudades como incipientes sujetos de derecho internacional. Ahora ya no se trata,

como vimos en el apartado a), de que a las ciudades les vengan impuestas obligaciones por el
derecho internacional. Se trata de que las ciudades, voluntariamente, asumen un papel activo
en determinadas relaciones internacionales. Y es que, pese a que desde la estricta ortodoxia
competencial establecida en las constituciones no disponen de ella, los municipios de hecho
59
Como señala Blank (2006a: 912), lo más importante de ambos textos es que, garantizándoles un derecho de participación en
los procesos de toma de decisiones que les afecten, intentan proteger a los municipios frente a los gobiernos regionales o naciona-
les. También contienen otros derechos colaterales: a asociarse para la defensa y promoción de sus intereses comunes, a cooperar
entre sí (incluso a nivel internacional), a ser consultados por los gobiernos regionales o nacionales estos quieran aprobar normas
que les afecten, y a un cauce procesal para defender ante los tribunales su autonomía.
60
Algunas recientes iniciativas de NU y del Banco Mundial se han centrado no tanto en el establecimiento de un marco jurídico
para el autogobierno local sino en poner de manifiesto como la gobernanza local es uno de los principales factores de desarrollo:
véase la Campaña Global de la Gobernanza Local emprendida en el seno de NU-Habitat (analizada por Frug y Barron, 2006: 31
y 32).
61
De hecho en Europa la Carta Europea de la Autonomía Local - CEAL (aprobada en 1985 y en vigor desde 1988), pese a que
no contiene mas que un mandato de dar participación a los entes locales en la toma de decisiones en los asuntos que le afectan,
empieza a ser manejada por los tribunales como criterio legal para resolver los conflictos jurídicos y constitucionales que enfrentan
a los municipios con los gobiernos regionales y nacionales. Al respecto puede verse Francisco Caamaño (ed.), La autonomía de
los entes locales en positivo. La Carta Europea de la Autonomía Local como fundamento de la suficiencia financiera, Fundación
Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2003, así como Rafael Fernández Montalvo, “La presencia de la Carta Europea de la
Autonomía Local en los pronunciamientos jurisprudenciales sobre autonomía local de 2004”, Anuario del Gobierno Local 2004,
Fundación Democracia y Gobierno Local-Instituto de Derecho Público, 2005. Pese a que de los 46 países miembros del Consejo
de Europa 42 la han ratificado, y únicamente seis países han aceptado la Carta en su integridad, sin reservas ni interpretaciones, lo
esencial de su contenido sí ha sido considerado vinculante por la mayoría de los países.
62
Del mismo modo que los derechos fundamentales representaron un avance gigantesco en el constitucionalismo del siglo 20,
el autogobierno local –concebido, la igual que los derechos fundamentales, como derecho frente al poder, en este caso frente al
poder estatal– va a transformar grandemente la estructura territorial del poder y el proceso de toma de decisiones. Por ello hoy se
habla del “paradigma de la descentralización”.
98
tienen política exterior y participan en según qué tipo de relaciones internacionales. Esta par-
ticipación incluye la apertura de “oficinas” en otros países (destinadas a fomentar el comercio
o el turismo), o fórmulas con poca trascendencia jurídica (aprobación de declaraciones de
desnuclearización, de rechazo a la guerra, etc.), pero también, como señalan Frug y Barron 63,
y sobre todo Singh64), la “ratificación” por ciudades como San Francisco o Los Ángeles de la
Convención de las NU para la eliminación de toda forma de discriminación contra las mujeres,
o lo mismo por parte de Seattle o Salt Lake City respecto del Protocolo de Kyoto (ninguno
de estos dos textos internacionales ha sido ratificado por los EEUU) 65. Muchas ciudades, que
normalmente tienen problemas ambientales muy graves, y distintos de los del medio natural,
han emprendido una política ambiental propia, distinta de la de los Estados a los que pertenecen
–y a veces contradiciéndola– 66.
Blank67 pone ejemplos de cómo ciudades –sobre todo en los EEUU– han tenido una política
exterior muy activa respecto de boicots o embargos a Sudáfrica, Cuba, Nigeria. Del mismo
modo, hay ciudades que, aprovechando un resquicio competencial del cual se carece en otros
países, han establecido reglas sanitarias o de higiene muy avanzadas: prohibición de fumar en
locales públicos, prohibición para los restaurantes de preparar y despachar platos preparados
con cierto tipo de grasas consideradas nocivas para la salud 68. Buena parte de estas medidas se
adoptaron invocando recomendaciones o documentos técnicos de organismos internacionales
como la OMS (que de este modo pasaron de ser soft law a ser derecho “real” –por lo menos a
nivel municipal–).
Pero además del medio ambiente, donde mejor se aprecia esta actividad internacional de
las ciudades es en su defensa de los derechos humanos. Algunas ciudades como Nueva York o
San Francisco, o Barcelona o Tel Aviv, han emprendido políticas muy activas de defensa de los
derechos humanos (en particular respecto de los inmigrantes, o del matrimonio homosexual, o
adoptando reglas sobre salarios mínimos)69. ¿Qué relación hay entre estas políticas municipales
63
Op. At. Pág. 924 y 925
64
SINGH, Shanne: “Brandeis, happy incedent revisited: aties as the new laboratories of international law”, George Washington
International Law Review, 2005, vol. 37, págs. 537 y siguientes
65
Cuando la resolución local –en este caso no de una ciudad sino del Estado de Massachussets– sí tenía consecuencias jurídicas
mayores el asunto llegó a los tribunales: en la sentencia Crosby (2000) el Tribunal Supremo de los EEUU anuló una iniciativa de
dicho Estado destinada a impedir la importación de productos de Birmania (para así castigar a los países que no hacían lo necesario
para evitar el trabajo infantil, o los derechos de los trabajadores). El sentido de la sentencia estaba claro: el Congreso federal, y no
los Estados, tiene competencia exclusiva respecto del comercio con los demás países. Sin embargo, como señalan Frug y Barron
(2006: 28-29), esta sentencia no se refiere al tipo de iniciativas que están adoptando las ciudades (además de que no implica la
participación de una ciudad sino de un Estado).
66
Sobre el tema en España puede verse Ángel B. Gómez Puerto “Decálogo ambiental de las ciudades para el periodo de go-
bierno municipal 2007-2011”, Actualidad Administrativa nº 10 (2007), pág. 1164.
67
Op. At. Pág. 28
68
A finales de 2006 Nueva York fue la primera ciudad del mundo que prohibió el uso alimentario de grasas hidrogenadas (trans
fat, en inglés). También en los Estados Unidos, con alto nivel de descentralización local, la potestad de prohibir fumar en los loca-
les públicos esta en manos de los municipios, y prácticamente todos ellos la han aplicado en los últimos años.
69
Véase Blank (2006a: 925). Este autor señala (nota 171) cómo las regulaciones administrativas de Nueva York o de San Fran-
cisco constituyen pequeñas cartas de derechos. Existen además ejemplos muy singularizados pero políticamente muy importantes:
en abril de 2007 la Ciudad de México aprobó legalizar el aborto (en 2006 había aprobado las uniones homosexuales). En este
caso no se trata de que una ciudad se salga del marco institucional y haga suya una declaración de derechos pensada en principio
para Estados-naciones: se trata de que la Ciudad de México, que tiene un régimen institucional en la práctica equivalente al de los
99
y el Derecho internacional? Es cierto que algunos de los derechos reconocidos a nivel municipal
forman parte del sistema de derechos fundamentales de cada Estado. Pero normalmente las
ciudades lo que pretenden con esta política es diferenciarse de los Estados de los que forman
parte, reconociendo derechos sociales que no están reconocidos a nivel nacional (o que están-
dolo, no son recogidos por el legislador). Por ejemplo, el derecho a la vivienda, o políticas de
igualdad, o de integración religiosa. En realidad, una de las más importantes justificaciones
que las ciudades alegan para llevar a cabo estas políticas es precisamente que el derecho que
están protegiendo tiene un reconocimiento (directo o no) a nivel internacional. El derecho
internacional de los derechos humanos les sirve como pretexto –cierto o no– para de alguna
manera saltarse el marco nacional e ir más allá de lo que han ido las autoridades nacionales.
Este “mirar para arriba” de las ciudades les sirve de coartada para establecer políticas activas
de derechos humanos en ámbitos no cubiertos por la legislación del Estado al que pertenecen.
Y ello incluso cuando el texto internacional en el que buscan el fundamento para su política es
un texto desprovisto prácticamente de valor jurídico 70.
En esta misma línea, y desde la consideración de la ciudad como el espacio en el que los ciu-
dadanos ejercen la mayoría, cuando no la totalidad, de sus derechos, se registran varias iniciativas
para recoger y sistematizar una especie de “carta de derechos en la ciudad”, o incluso para dar
forma aun “derecho a la ciudad71”. Es, de momento, un experimento aun no dotado de fuerza
normativa –ni siquiera podría calificárselo de soft law– pero en los próximos años probablemente
dará lugar a desarrollos concretos.
d) Las (redes de) ciudades como actores políticos internacionales. Lo mismo que los países
forman organizaciones o asambleas (con cesión o no de atributos de soberanía), las ciudades
establecen federaciones. Se las suele conocer como “redes de ciudades”. Sus orígenes se
remontan a 1913 (con la Unión Internacional de Autoridades Locales) y 1957 (Carta de las
Ciudades Unidas), y sus desarrollos más recientes son la declaración final de la Asamblea
demás Estados de los Estados Unidos Mexicanos, haga uso de su autonomía política para regular un derecho fundamental (el de
la vida o el del aborto, según se mire).
70
Por ejemplo los derechos del peatón. El Parlamento Europeo aprobó el 12 de octubre de 1988 la llamada “Carta Europea de
los Derechos del Peatón” (DOCE nº C-290 de 14 de noviembre de 1988), que no tiene ninguna fuerza vinculante y que establece
principios amplísimos. Por lo pintoresco de sus afirmaciones, reproduzco aquí sus dos primeros artículos: “1.- El peatón tiene
derecho a vivir en un ambiente sano y a disfrutar libremente del espacio público en las condiciones de seguridad adecuadas para su
salud física y psicológica. 2.- El peatón tiene derecho a vivir en centros urbanos o rurales organizados a medida del hombre y no del
automóvil, y a disponer de infraestructuras a las que se pueda acceder fácilmente a pie o en bicicleta”. Los artículos 3 a 8 contienen
previsiones para la infancia, los ancianos o los discapacitados, e incluso referidas a aspectos muy específicos del diseño del tráfico
de vehículos. También se obliga, al parecer, a cambiar los sistemas de responsabilidad patrimonial (“El peatón tiene derecho […] a
la introducción de un sistema de responsabilidad objetiva o de riesgo de modo que aquel que sea responsable de la creación de un
riesgo asuma las consecuencias financieras (como, por ejemplo en Francia desde 1985)”. Pues bien, esta carta ha sido “ratificada”
por ciudades como Barcelona, estableciendo reglas organizativas y sustantivas para hacer efectivos estos derechos.
71
La llamada “Carta Mundial del Derecho a la Ciudad” fue discutida y apoyada por distintas entidades de derechos humanos,
movimientos sociales, municipalidades gobiernos locales, gobiernos nacionales, foros nacionales de reforma urbana, universida-
des y organizaciones no gubernamentales presentes en el Foro Social de las Américas (Quito, Ecuador, en Julio de 2004) y en el
Foro Mundial Urbano (Barcelona, España, en Septiembre de 2004). La carta se propone construir un modelo sustentable para la
sociedad y el modo de vida urbano, basada en los principios de solidaridad, libertad, equidad, dignidad y justicia social. Véase una
exposición de sus precedentes en Europa en Marcos Vaquer, “La Carta Europa de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la
Ciudad”, Cuadernos de Derecho Local nº 2 (2003), págs. 139 y ss. Paralelamente a esta iniciativa se registran otras similares (por
ejemplo la de la Universidad de Valladolid, en España, llamada www.ciudad-derechos.org
100
Mundial de Ciudades y Autoridades Locales (Estambul, 1996) y la iniciativa lanzada en 1999

por el Banco Mundial y UN-Habitat: la Alianza de Ciudades (Cities Alliance)72. Estas dos
iniciativas sin duda representaron un paso muy importante, pero tenían una característica que
hacía que no fuese fácilmente aceptada por las principales ciudades. Tanto una como otra pro-
venían de instituciones internacionales, acaso interesadas en aprovechar la cesión de soberanía
(o la debilidad) de los países para fomentar el surgimiento de las ciudades como contrapoder
a los países. Así que, dada su orientación y dadas sus limitaciones 73, no llegó a ningún sitio,
y su lugar fue pronto ocupado por otra organización promovida desde abajo por las ciudades:
Unión de Ciudades y Gobiernos Locales (United Cities and Local Governments), constituida
en París en 2004.
Como señalan Frug y Barron74, esta nueva federación encuentra ante sí varios obstáculos,
derivados esencialmente de la no fácil ubicación de las ciudades en el panorama internacional y
de que compite por un espacio político que, como hemos visto, habían ocupado ya parcialmente
poderosos organismos como el Banco Mundial o NU75. Nada más constituirse, la UCGL llegó a un
acuerdo –pretendidamente paritario– con UN-Habitat para desarrollar la agenda local del siglo 21,
y desde entonces aspira a convertirse en órgano consultivo de las NU (de hecho hubo un informe
de las NU, encabezado por el expresidente de Brasil Cardoso, que recomendaba precisamente
dotar de estatus oficial como órgano consultivo a la UCGL).
Estas redes tienen problemas existenciales importantes: por un lado critican el monopolio
de poder internacional que tradicionalmente han desempeñado los Estados, pero por otro
anhelan ejercer una parte de ese poder (y, al mismo tiempo, no desean verse fagocitadas por
organizaciones como el Banco Mundial o las NU, o incluso como la UE). La aun pendiente
decisión de las NU de institucionalizar a la UCGL como órgano permanente de consulta pone
de relieve esta disyuntiva. Lo mismo ocurre en Europa con la rivalidad entre dos organismos
oficiales o semioficiales (por lo demás bastante disfuncionales): el Comité de las Regiones
(órgano institucional de la UE dominado por autoridades regionales, muy poderosas en países
como Alemania, España, Italia y desde hace no mucho el Reino Unido) y un órgano menor,
el Consejo Europeo de Municipios y Regiones (en el que predominan no las Regiones sino
las ciudades y que, pese a ser financiado en parte por la Comisión Europea, no tiene estatus
oficial en la UE76).
72
También hay que dar cuenta de la Hermandad Internacional de Ciudades (Sister Cities International), que une a más de 2.500
ciudades de 125 países, y de la Asociación Internacional de Responsables Municipales (International City/County Management
Association), esta con un perfil no tan político y sí técnico o económico. Véanse un elenco más completo de organizaciones mu-
nicipales en Blank (2006a: 930-931).
73
En su Consejo de Dirección hay representantes del Banco Mundial, de NU, de gobiernos nacionales, de organismos financie-
ros internacionales, y de UCGL. Pero no de las ciudades.
74
Op. At. Pág. 25 y 26
75
La UCGL tiene también problemas internos importantes: en su consejo directivo, llamado Metropolis, no están representada
ninguna ciudad de los EEUU.
76
El CEMR es la sección europea de la UCGL.
101
3. Autogobierno local frente al Estado v. autogobierno local

frente al mercado
Hoy ya casi nadie niega que las ciudades, una por una o agrupadas en organizaciones, representan
un papel importante en la política de su país, o en la política mundial. Desde este planteamiento,
han resultado beneficiarias de la globalización: no sólo porque la globalización ha coincidido en
el tiempo con el reconocimiento a nivel internacional de una especie de derecho al autogobierno
local, sino porque han aprovechado la indudable pérdida de poder y de soberanía de los Estados
para alzar su voz a nivel internacional. Como dice Singh parafraseando al juez Brandeis, las
ciudades han sido el laboratorio –relativamente inocuo– en el que se han experimentado nuevas
formas de gestión y se han roto buena parte de los moldes jurídicos tradicionales 77. Naturalmente,
ello no está exento de problemas desde el punto de vista jurídico, derivados esencialmente de
la falta de adaptación del derecho internacional a la presencia de actores que no sean Estados u
Organizaciones Internacionales78.
De lo hasta aquí expuesto parecería que la globalización ha beneficiado a las ciudades en cuanto
a permitirles acceder a una presencia política y jurídica internacional que hasta ahora no tenían.
En concreto, autores como Borja Tamayo79, Frug y Barron, Rivas Leone80 o Blank señalan que la
globalización, es decir, la internacionalización de la economía, ha provocado una pérdida de poder
de las autoridades centrales o federales y un aumento de la autonomía local frente a aquellas 81. Y
Borja y Castells (citados por Rivas, 2004: 74) señalan que, habida cuenta de que el poder se ha
desterritorializado o internacionalizado, la respuesta política y económica a la globalización ha
de venir “de abajo”, de instancias de poder próximas al ciudadano que en la medida de lo posible
“territorialicen” las decisiones de los poderes públicos.
Sin duda llevan razón. Pero me parece que hay que matizar un poco.
De momento, siguiendo a Vargas Hernández82 es necesario plantearse –siquiera dejando en

el aire la respuesta– si la descentralización derivada de la globalización equivale también a
democratización. A juicio de este autor, la respuesta es casi siempre negativa, por lo menos en
Latinoamérica, contradiciendo así la afirmación de los promotores internacionales de la descen-
77
Ello ha producido otra de las manifestaciones del llamado soft law (véase Del Toro, 2006).
78
Otros problemas sociales o políticos que la globalización esta acarreando a otras ciudades pueden verse en Vargas Hernández
(2005: 14 y ss.), singularmente la fractura local: solo aquellas ciudades grandes, con capacidad política y con capacidad de adapta-
ción a la nueva realidad, estarían subiéndose al tren de la globalización y de sus efectos positivos, mientras que para otras ciudades
la situación es la contraria, pues carecen de dicha capacidad. El autor critica la ausencia de contrapesos políticos y sociales que
compensen esta mayor desigualdad territorial y social.
79
BORJA TAMAYO, Arturo: The new federalism, internalization and political change in Mexico: a theoretical analysis of the
Metalclad Case, Working paper, 2000, CIDE, Mexico
80
RIVAS LEONE, José Antonio: “Globalización, lugarización y buen gobierno. El papel de lo local, provincial. Revista Vene-
zolana de Estudios Territoriales 2004, vol. 12, pág. 83
81
En realidad este fenómeno se podría ver como una especie de vuelta a los orígenes políticos del Estado, en la medida en que
el Estado nació precisamente de las ciudades-Estado de la antigua Grecia (y otros Estados de surgimiento mucho más tardío se
componían históricamente, como Alemania o Italia, de algunas ciudades-Estado).
82
VARGAS HERNÁNDEZ, José Guadalupe: “Implicaciones de los procesos de globalización económica en las reformas de las
economías locales. Una perspectiva teórica. Provincia. Revista venezolana de Estudios Territoriales 2005, vol. 13, pág. 30.
102
tralización –Banco Mundial, y otros– que sostienen la validez general de la equivalencia entre
descentralización y democracia83. Por otro lado, la observación de Borja y Castells es certera, pero
tiene un presupuesto que no siempre se da: que las ciudades, o las administraciones subnacionales,
estén en condiciones políticas, sociales, económicas, etc. para diseñar y llevar a cabo políticas
públicas que contrarresten los efectos no ventajosos de la globalización.
En todo caso, a la pregunta de si la globalización genera mayores espacios de poder para las
ciudades respecto de los Estados o de las regiones no creo que pueda darse una respuesta unívoca,
probablemente porque no hay una única tendencia que predomine a nivel mundial. Según los
autores antes citados (Borja Tamayo, Frug y Barron, Rivas Leone, Blank), la globalización –y no
solo en zonas de alta integración económica (NAFTA) o política y económica (la UE)– sí conduce
a más autonomía local, por el creciente protagonismo político, económico o demográfico de las
ciudades, por la difuminación de las tradicionales potestades de soberanía de los Estados y por
la cada vez mayor equiparación –real o imaginaria– entre descentralización y democracia; como
consecuencia de ello, las ciudades tendrían más autonomía respecto del Estado. Pero repito que
se trata de dinámicas políticas aun difusas y sometidas a vaivenes políticos y económicos 84.
En relación con el medio ambiente (una de las políticas más importantes hoy en día), Borja
Tamayo (2000: 24) señala incluso que existe una relación directa entre incremento de la preocu-
pación y de la protección ambiental y la necesidad de descentralización: sólo a nivel local puede
gestionarse –y hasta cierto punto decidirse– una política ambiental efectiva.
Pero, ¿qué ocurre con la relación entre descentralización y mercado? Me parece que la respuesta
a esta interrogante tal vez admita una respuesta más precisa. La globalización, ¿da a las ciudades
más autonomía o más autonomía no frente a los poderes centrales sino frente al mercado? La
respuesta no es difícil de imaginar: menos autonomía.
Y ello en varios sentidos: por la introducción de criterios economicistas en la gestión local

(control del endeudamiento), por la prohibición de desigualdades o barreras al mercado único y
a la circulación de capitales, o por lo que Vargas Hernández85 denomina “concentración de ca-
pital corporativo” frente al que muchos poderes locales no tienen margen político de maniobra.
También por un motivo, acaso consecuencia de lo anterior, que apuntan Frug y Barron (2006: 58
a 61): la consideración de las ciudades más como espacios de negocios que como colectividades
humanas con capacidad de decisión sobre su propio destino. La competencia entre las ciudades
por prestigio, presencia y capitales internacionales provoca –acaso involuntariamente– que sean
vistas en el escenario internacional de la economía global más como mercados y como espacios
de negocio (governance) que como gobiernos locales con agendas políticas y sociales y con in-
83
Otra postura crítica es la de Vargas Hernández (2005: 31), quien escribe, refiriéndose a los BITs, APPRIs y a NAFTA, que
“los acuerdos internacionales deben ser evaluados en función de sus contribuciones a la reducción de la pobreza”.
84
Por ejemplo la relación entre economía de mercado (y apertura a la globalización) y descentralización. Países como China
o Venezuela, con economías muy peculiares (muy dirigidas por el poder público) y hasta cierto punto opuestas a la globalización
por determinadas políticas arancelarias o de precios, tienen un menor nivel de descentralización (como es notorio, en Venezuela se
está produciendo una recentralización del poder territorial).
85
Op. At. Pág. 13
103
tereses y necesidades que satisfacer (government). Para Frug y Barron, ello conduce a una cierta
privatización de la ciudad86. Desde este punto de vista, algunas importantes resoluciones de ar-
bitrajes internacionales como Metalclad o Tecmed, ya mencionadas mas atrás, pueden leerse en
clave de favorecer aun más la mercantilización de las operaciones de las empresas con los poderes
públicos87: la resolución Metalclad interpretó el capitulo 11 de NAFTA en el sentido de crear un
derecho para el inversor extranjero a ser indemnizado por medidas que afecten negativamente a sus
operaciones, su beneficio o sus expectativas de ganancia (derecho que surge de una controversia
jurídica respecto de la existencia de una determinada potestad autorizatoria municipal, y que en
otro caso no hubiese generado derecho a indemnización).
En cualquier caso, podemos decir que se han producido fenómenos muy diversos, que todos
tienen en común una cosa: precisamente el recién mencionado escaso encaje de la proyección
internacional de las ciudades tanto en el ordenamiento jurídico nacional como, sobre todo, en
el derecho internacional. Pero bajo este común núcleo aparecen tendencias muy dispares. Por
ejemplo la interiorización o internalización del derecho internacional (particularmente el dere-
cho internacional ambiental, o el derecho internacional de los derechos humanos) por parte de
las ciudades. O algo que hasta cierto punto va en sentido inverso: la internacionalización del
derecho local de cada país (en la medida en que, como ya hemos visto, el autogobierno local
está dejando de ser un asunto interno de los países para empezar a ser regulado por normas de
derecho internacional).
Dentro de las gigantescas transformaciones que lleva aparejada la globalización hay una
que tal vez merezca aquí algo de atención: es la llamada “glocalización”, o lugarización, o
“glocalidad” (que es como lo denomina, entre otros, Vargas Hernández, es decir, la mezcla
de lo global y de lo local. Existen por lo menos dos nociones de lugarización: una “neutra”
y otra “militante”. La neutra es aquella que se fija en la adaptación de la globalización a las
peculiaridades locales: sería la “aparición de fuerzas locales resultantes de un híbrido surgido
de la adaptación, interpretación o traducción a nivel local de influencias globales 88”. Se habla
de la adaptación de los bienes característicos de la globalización (ropa, comida, productos de
tecnología) a los mercados locales, y en tal sentido es una estrategia “ofensiva” de las gran-
des multinacionales89. Y la noción “militante” sí concibe la lugarización como antitética a la
globalización, y parte de la base de que es preciso hacer frente a la globalización y que, como
86
Ponen el ejemplo de Sennett y su teorización del diseño urbano: a través de pautas de buena gobernanza, de saneamiento
económico, de apertura a la competencia, etc., todas ellas impulsadas por el Banco Mundial y en general por las fuerzas de la
globalización (y en muchas ocasiones asumidas por los propios responsables locales), las figuras de planeamiento urbano –particu-
larmente la zonificación en cuadrícula, que maximiza el espacio– están suponiendo un corsé unificador –y por tanto negativo– de
las dinámicas urbanas y sociales. De este modo se llega, dice Sennett, a la “ciudad neutral”. Frug y Barron sostienen que el DLI,
con su visión de las ciudades como espacios de negocios abiertos a la competencia internacional, deja de lado otras prioridades de
las ciudades que no interesan desde el punto de vista puramente económico.
87
En Metalclad (laudo arbitral del capítulo 11 NAFTA, del año 2000) se negó competencia al ayuntamiento de Guadalcazar
(en el Estado de San Luis Potosí, en México) respecto de la autorización de un vertedero industrial. En Tecmed (laudo arbitral
en el marco de un BIT entre México y España, del año 2004) se condeno a México por haber hecho dejación de sus poderes de
intervención con el fin de respetar la oposición local al establecimiento de un vertedero industrial en el municipio de Hermosillo
(Estado de Sonora).
88
BLANK Op. At. pág 927-928.
89
Por ello este concepto de “lugarización” no es opuesto sino complementario a la globalización.
104
señalaron hace tiempo Castells y Borja, la democracia participativa local es el mejor (acaso
el único) remedio para hacer frente a la globalización. De este modo, se habla de lugarización
como estrategia para que, mediante el comercio justo, los foros de ONGs, etc., las pequeñas
comunidades se resistan a las tendencias supuestamente más negativas de la globalización. Estas
es la tesis que encontramos, por ejemplo, en Vargas Hernández o en Rivas Leone 90. Desde esta
perspectiva, si la globalización entraña más autonomía local –por lo menos frente a los poderes
centrales– entonces esta mayor autonomía local tal vez podría usarse como herramienta, para,
desde “abajo”, establecer contrapesos a la propia globalización.
Por otro lado, no se pierda de vista que, como hemos venido diciendo, algunos de los más
importantes agentes de la globalización (por ejemplo el Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo, o las NU) expresamente dicen favorecer la descentralización, como parte de su
política de promoción de la democracia y de reforma del Estado –también para, se dice, acabar
con esquemas de corrupción en algunos países–, haciendo surgir más instancias de poder que
sirvan de contrapeso a los tradicionales poderes establecidos, normalmente a nivel central o fe-
deral, y que sean más susceptibles de control por la ciudadanía91. Pero al mismo tiempo limitan
de alguna manera la descentralización, por lo menos desde el punto de vista económico, porque
estas instituciones financieras quieren someter a control la capacidad de gasto y de endeudamiento
de los entes territoriales (el caso de Europa es muy significativo, con la política y los objetivos
de estabilidad presupuestaria92).
Finalmente, diré que esta cuestión del derecho al autogobierno local tiene implicaciones jurídi-
co-técnicas muy complejas. Por ejemplo: ¿cómo se articula procedimentalmente la defensa por los
municipios de este derecho? El borrador de Carta Mundial del Gobierno Local, y la CEAL, obligan
a los Estados signatarios a establecer procedimientos en virtud de los cuales los municipios puedan
defender ante los tribunales su derecho. Y no está claro que muchos Estados dispongan de estos
procedimientos93. Más aun: si los municipios –y en general las Administraciones públicas– son
90
“Globalización y lugarización se presentan como dos procesos y fenómenos en continua contradicción y con enormes con-
secuencias en lo cultural, lo económico, lo social, etc. […] Francisco González Cruz señala que la lugarización está referida a la
contrapartida a esa tendencia homogeneizadora, razón por la cual busca la identidad personal y local, y privilegia lo autóctono, lo
vernáculo, lo natural y los singular, tendiendo a la heterogeneidad”.
91
Recordemos también la política de las NU de apoyar a las ciudades como actores políticos.
92
Sin duda, la limitación al gasto público, consecuencia del predominio de la ortodoxia monetaria frente a las políticas de gasto
post-keynesianas, es una exigencia de la economía global. Se quiere evitar, sometiendo a control a las finanzas locales, que se repi-
tan desastres como la bancarrota de Nueva York en 1975. Pero por otro lado al poder central no le viene mal que las ciudades estén
en delicada situación financiera, para tenerlas controladas políticamente a cambio de suministrarles crédito. Tampoco les viene
mal a los bancos, porque las ciudades les acabarán pidiendo préstamos (siempre que ofrezcan algún tipo de solvencia – medida en
garantías patrimoniales). Sobre el principio de estabilidad presupuestaria en la UE puede verse, por todos, Roberto I. Fernández
López “Las exigencias del Derecho comunitario europeo en materia de estabilidad presupuestaria y su repercusión en el poder
financiero de las comunidades autónomas y las entidades locales”, Cuadernos de Derecho Local nº 5 (2004), págs. 107 y ss.
93
España reformó en 1999 (ley orgánica 7/1999 de 21 de abril) la ley reguladora de la jurisdicción constitucional (ley orgánica
2/1979 de 3 de octubre) con el objeto de permitir a los municipios acudir al Tribunal Constitucional para impugnar leyes regionales
o nacionales que afectaran a su autonomía. Pero hasta hace muy poco no existía en España un único procedimiento formalizado
de participación de los municipios en la toma de decisiones que les afectan. Recientemente (mediante la ley 57/2003 de reforma
de la legislación de régimen local, mediante acuerdos políticos del Presidente del Gobierno con la Federación de Municipios y
Provincias, mediante órganos ad hoc previstos en los Estatutos de Autonomía fruto de las reformas de 2006-2007) se ha intentado
establecer cauces mas o menos estables de participación, añadiéndose así a la tradicional participación a través de una muy poco
eficaz comisión ministerial (la Comisión Nacional de Administración Local). Véase, entre otros, Maria J. García García, “La inter-
105
titulares de derechos, tanto sustantivos como procedimentales, ¿pueden hacerlos valer mediante
los mecanismos de amparo constitucional? La titularidad de las personas jurídico-públicas de
derechos fundamentales es un aspecto que presenta problemas que, por lo menos en España, no
están resueltos94.
vención las entidades locales en el proceso de producción legislativa”, Actualidad Administrativa 12 (2007), págs. 1420 y ss.
94
Para la cuestión en España véase Francisco Velasco, Administraciones Públicas y derecho a la tutela judicial efectiva. La
Administración como titular del derecho fundamental del art. 24.1 de la Constitución, Bosch, Barcelona, 2003.
106
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108
La città glocale
Franciscu Sedda, Pierluigi Cervelli
1. Introduzione
Questo saggio si propone di analizzare l’emersione della città glocale come uno dei principali
attori delle relazioni geopolitiche e culturali transnazionali.
Per rendere conto di questo fenomeno si è scelto di seguire un percorso diviso in tre tappe.
La prima –Teoria e storia della città glocale– rintraccia le logiche semiotiche e le stratificazioni
storiche che fanno emergere, a livello sociale così come nella nostra consapevolezza, quell’oggetto
che definiamo “città glocale”. Centrali in tal senso risultano le articolazioni e modulazioni del
rapporto globale/locale e parte/tutto, internamente alla città, fra le città, fra la città e il mondo.
La seconda tappa –Due studi di caso: Dubai e Roma– si sofferma sull’analisi del presente in
modo da cogliere nel vivo dei processi metropolitani in atto spunti di riflessione sul futuro delle
città e delle relazioni internazionali. I casi di studio scelti –su cui entrambi abbiamo lavorato da
anni in modo più approfondito– sono interessanti proprio in quanto molto diversi e distanti. Da
entrambi tuttavia emerge il ruolo decisivo delle molteplici soggettività che abitano la città e la
costringono a trasformarsi.
La terza tappa –Le città, le relazioni glocali, il potere– instaura infine un confronto con alcune
delle più importanti teorizzazioni in merito alla città e alla globalizzazione e cerca di mostrare
come il fenomeno della città glocale aiuti a focalizzare una logica più complessa, sfumata, di-
namica. Una logica fatta, ad esempio, di località doppiamente globali e di nuove forme di peri-
fericità. Una logica che riguarda allo stesso tempo il divenire delle città e il farsi della società
contemporanea.
109
2. Teoria e storia della città glocale
2.1. Teoria
2.1.1. Divenire città dentro una rete di città
La città si individua. E lo fa principalmente in due modi: si fa spazio definito che si distingue

da uno spazio altro che la circonda, o si dà come nome, vale a dire come spazio dai confini non
perfettamente delimitati ma che si auto-identifica attraverso il possesso di una memoria, in quanto
presenza nelle trame della cultura e della storia.
Questo meccanismo lo si vede molto bene, quasi estremizzato, nel confronto fra Dubai e Roma,
le due città che prenderemo in seguito come studi di caso sul rapporto fra città, glocal, relazioni
internazionali. L’esistenza di Dubai è fortemente debitrice dell’opposizione che definisce la città
come uno “spazio popolato”, uno spazio umanizzato e antropizzato, che si staglia contro uno
spazio disabitato, fisicamente altro. Dubai, una città con pochissima storia, con una scarsissima
memoria, che tuttavia si individua nettamente, prepotentemente. Una città “da zero ”, ovvero
cresciuta da poche decine di migliaia al milione e mezzo di abitanti in pochissimo tempo, cres-
ciuta sopra e contro una tabula rasa. Dubai contro il deserto, il pieno contro il vuoto, la cultura
opposta alla natura. Dall’altro lato c’è Roma, una città la cui individuazione è molto più legata alla
sua identificazione culturale, alla sua esistenza storica, piuttosto che ad una semplice, evidente,
immediata, circoscritta delimitazione spaziale.
Ovviamente le due dimensioni, le due forme dell’individuazione, si incrociano e rafforzano a

vicenda, ma la logica della delimitazione e quella della nominazione ci mostrano aspetti diversi
di questo processo incrociato.
E tuttavia, il punto è che questo spazio locale della città, una volta messo in relazione con
un’alterità fisica o culturale, una volta messo in relazione ad altro, definisce in sé una globalità.
Si individua come uno spazio popolato, come una specifica memoria che quel dato nome tiene
insieme lungo il tempo, lungo la serie delle sue trasformazioni. La città, colta a questo livello,
non è più semplicemente un insieme eterogeneo di elementi, ma ritrova una sua unità interna. Una

La distinzione fra “città come spazio delimitato” e “città come nome” si trova abbozzata in Lotman 1985, p. 225.

Cities from Zero è il titolo di un recente volume che tratta specificamente di quelle città-fenomeno che sono passate in pochi
anni da quasi totale inesistenza al protagonismo planetario.
111
unità (quantomeno) per differenza, come distinzione dallo spazio altro, dalle storie altre.
È qui che emerge tutta la glocalità del meccanismo spaziale e cittadino in particolare. La città
per esistere come globalità deve mettersi in relazione con un’alterità (un altro spazio, un’altra
città). Nel momento in cui questa relazione si stabilisce la città guadagna la sua interna globalità
e al contempo si localizza. Essa infatti, proprio in quel momento, si rivela nuovamente come lo-
calità: nient’altro che una località in relazione con un’altra località, presa dentro un meccanismo
globale che ingloba, eccede e costituisce entrambe.
Doppio movimento di incrocio, il locale che nasce dal globale e viceversa. Non a caso si
potrebbe anche dire, senza temere il paradosso, che la città per esistere in quanto località deve
passare attraverso un doppio processo di globalizzazione. Essa infatti deve riconoscerci come
qualcosa di più che una semplice somma delle parti e degli elementi che la compongono e deve
situarsi rispetto a qualcosa d’altro che se stessa. Vale a dire, deve situarsi dentro uno spazio più
globale, uno spazio che è di più della presenza di due termini e che è invece il meccanismo della
loro messa in relazione. La città scopre di essere un nodo dentro una rete di città, unica e diversa
dentro una serie comune. Singolare e plurale al contempo. La città diviene città attraverso questo
doppio movimento locale e globale al contempo.
Se ciò che a volte chiamiamo “la località della città” sembra essere la stessa cosa di ciò che
definiamo come “la globalità della città” è proprio perché stiamo sempre parlando di una fonda-
mentale glocalità. Stiamo parlando di città glocali che formano i nodi una rete.
1.2. Lo spazio e la soggettivazione
C’è un secondo meccanismo che fa della città un dispositivo intimamente glocale. Si tratta di
un movimento di incrocio fra due dinamiche: una riguarda la spazialità e l’altra il vissuto fenom-
enologico dei soggetti.
Abbiamo parlato dell’opposizione fra la città –lo spazio architettonico, reso abitabile dall’uomo
e per l’uomo– e il suo esterno, il suo altro. Ebbene, questa opposizione può essere considerata
come una delle radici della soggettività, o ancor meglio, della potenzialità di soggettivazione
dell’essere umano.
Secondo Jurij Lotman infatti, non solo la coscienza umana è intimamente spaziale, ma è allo
spazio, e allo spazio cittadino in particolare, che si lega un fondamentale meccanismo di signifi-
cazione:
La duplicación del mundo en la palabra y la del hombre en el espacio forman el dualismo

semiótico de partida.

Abbiamo sviluppato questo ragionamento in forma più generale in Riflessioni sul glocal.

Lotman 1992a, p. 85
112
La città glocale
In altri termini, dal punto di vista della semiotica della cultura, ogni sistema di significazi-
one deve possedere un meccanismo di duplicazione, o meglio, di moltiplicazione reiterata
dell’oggetto che costituisce il suo significato. E mentre la parola si incaricherebbe di moltiplicare
“il mondo” formandolo dentro le sue trame, le relazioni spaziali moltiplicherebbero “l’uomo”.
Sarebbe cioè la divisione dello spazio in sfere che esigono condotte differenti – come accade
chiaramente, ad esempio, nel rituale – che fa prendere coscienza al soggetto del proprio corpo
e della possibilità di agire in modi diversi. Si tratta di una minimale e primigenia apertura dello
spazio della cultura e della libertà, definite proprio in quanto possibilità di scelta fra alternative.
E’ evidente dunque come l’esperienza cittadina, l’esperienza metropolitana, si offra come un
potenziale modo di soggettivazione differente –e in sé comune– rispetto al modo di vita rurale,
al modo di vita extra-cittadino. Tuttavia, e al contempo, ogni singola esperienza metropolitana
porta in nuce una sua specifica declinazione e piegatura di questa soggettività metropolitana,
insinuando così una costante differenza dentro l’apparente comunanza. La città infatti non è
semplicemente la parte dell’universo dotata di cultura rispetto ad un esterno “incolto” –o con-
siderato tale da chi si sente “cittadino”– rispetto al quale si aprirebbe lo spazio della cultura e
dell’elaborazione della soggettività: in quanto essa “copia tutto l’universo” la città riproduce
sia il proprio che l’altrui, l’interno e l’esterno, l’ordine e il disordine, il familiare e l’estraneo,
il civile e il barbaro e così via. Per dirla diversamente: “il mondo creato dall’uomo riproduce
la sua idea della struttura globale del mondo ”. Il meccanismo che da qui si diparte è quello di
una moltiplicazione di spazi –di spazi di senso– che proliferano gli uni dentro gli altri, finendo
fatalmente per sovrapporsi. Dalla città nel suo insieme fino al singolo oggetto architettonico e
più giù ancora, si assiste a una sorta di frattalizzazione della strutturazione spaziale. La città
diviene così, contemporaneamente, un insieme organico e il luogo di manifestazione di una
ineliminabile eterogeneità strutturale. Un dispositivo in cui globalità e località si incrociano
e riproducono ad ogni livello. Per questo, come vedremo, lo spazio cittadino è uno spazio di
proliferazione di soggettività contrastanti e al contempo una continua imperfetta sintesi del
mondo. Il punto è indagare la forma di queste relazioni plurali, capire come ogni volta si crea
una concordanza discordante fra esperienze locali e globali, come i vari flussi globali –che
spesso sono semplicemente i flussi che provengono da altre località, o da altre logiche– si
incrociano nella città componendo figure uniche. Come se si trattasse di tappeti differenti fatti
sempre con gli stessi fili (o quasi).
La città dunque è un fenomeno globale ma si realizza, nello spazio e nel tempo, sempre lo-
calmente: “(…) la storia della città è la storia di diverse forme di organizzazione dello spazio.
Non esiste LA città, ma LE città soltanto”. Al contempo però, mentre le sue realizzazioni sono
locali e plurali, il suo meccanismo di funzionamento è unitario. La città riproduce sempre un’idea
di globalità, è sempre una traduzione del cosmo, una forma locale che al suo interno riproduce
l’eterogeneità, la complessità, le contraddizioni dell’insieme.

Lotman 1992a, p. 84

Lotman 1992b, 1993

Lotman 1992a, p.84

Lotman 1987, 38

Cacciari 2004, p. 51
113
Ma questa glocalità non basta. Essa viene raddoppiata dalla presenza dei corpi, dalla loro
pratica dello spazio. L’esperienza frammentaria che il soggetto ha dello spazio, il suo farsi sog-
getto attraverso e grazie l’eterogeneità delle strutturazioni spaziali, la sua presa costantemente
incompleta della città lo portano a dover istituire immaginariamente, attraverso i prodotti della
cultura, la città come globalità, come “referente immaginario globale 10”. Estensione che si fa
spazio, spazio culturale –reale e immaginario– vissuto dall’uomo e per l’uomo.
3. Storia
3.1. Nuove geografie, nuove frontiere, nuove città
Vedere New York dal basso, esattamente sotto i binari della metropolitana che attraversa il
Queens, non lascia meno affascinati dello sguardo posato dall’87° piano dell’Empire State Build-
ing. La metropoli sembra frantumata in una molteplicità di microcittà, attraverso cui si slitta pas-
sando semplicemente da una via all’altra. La città messicana appare lungo la strada principale,
dove si mescolano chioschi e santerie, cibi pronti e verdure crude, spray santificanti, unguenti di
guarigione. Affollatissima nonostante il rumore assordante dovuto ai binari, brulicante di bambini
e famiglie. Come tutti i passanti anche l’insegna dell’unico ristorante cinese che incontro parla
in spagnolo. Nei giardini delle case unifamiliari disposte nelle strade laterali madonne in legno
e cognomi greci ricordano che la microcittà in cui ci troviamo si è stratificata sui luoghi di una
precedente migrazione.
Basta spostarsi di qualche fermata per arrivare “in un’altra città”, stavolta affollata esclusi-
vamente da abitanti cinesi, dagli uomini sorridenti sui cartelloni pubblicitari fino ai pochi men-
dicanti, pare da subito linguisticamente inarrivabile per chi viene da un’altra parte della città.
Nelle insegne dei negozi, nei menu dei ristoranti, persino nell’intestazione della chiesa. Solo le
immagini mi permettono di capire che i volantini distribuiti per la strada parlano di cibi in offerta
e supermercati.
Questa nuova Chinatown pare irriducibile alla precedente città messicana, al Queens nel suo
complesso, a New York: definisce uno spazio linguistico a sé e deve essere posta in relazione
col resto della città in un regime di traduzione. Panorama globalizzato: insiemi indipendenti e
reciprocamente intraducibili, apparentemente “pure località”, che costituiscono la città come
macchina globale nella reciproca compresenza.
Quali geografie possono rendere visibili queste nuove frontiere in cui il Messico, dentro gli
Stati Uniti, confina con la Cina? Quali immagini possono spiegare la strana relazione fra l’insieme
e le sue parti per cui una proliferazione di flussi individuali, singolari, appare alla fine come un
assemblaggio, sebbene discontinuo, di diverse località? Forse le immagini che la storia della
città ci racconta, e che il linguaggio contiene al suo interno come le linee in una mano, possono
fornirci qualche spunto su questo gioco di molteplicità.
10
Greimas 1976
114
La città glocale
3.2. Metafore della città
Le metafore della città prodotte nella cultura europea dal rinascimento in poi, su cui la let-
teratura urbanistica si è soffermata più volte11 non sembrano abbellimenti tesi a decorare un
discorso precostituito, tecnico-scientifico, autonomo da esse. La loro emersione pare piuttosto
aver contrassegnato i momenti di trasformazione della città, di ridiscussione degli strumenti
d’analisi, di ridefinizione dell’atteggiamento verso l’interpretazione del rapporto fra unico e
molteplice, fra elementi atomici e forma globale, che pare essere una delle loro relazioni costitu-
tive. Mi propongo di leggere il profilo delle città attraverso alcune di esse. Senza l’obiettivo di
una trattazione esaustiva, che occuperebbe ben altro spazio, ma piuttosto con il proposito, più
modesto, di mostrare qualche linea di fuga e di frattura, alla luce degli attuali processi di radicale
modificazione degli assetti urbani, in cui il discorso sulla città sembra non parlare più la lingua
del progresso ma quella della catastrofe.
3.3. La città casa
Iniziamo dalla metafora, celeberrima, dovuta Leon Battista Alberti, che paragonò la città ad una
grande casa: “la città è come una grande casa e la casa è come una piccola città12”. Microcosmo e
macrocosmo sono in essa non solo compatibili, ma perfettamente sovrapponibili: l’insieme, ossia
la città, e le parti minime delle sue componenti costitutive, le case, riproducono la stessa forma.
È l’immagine rassicurante di un certo numero di insiemi commensurabili connessi serialmente:
su scala più ampia le vie funzionano come grandi corridoi. Questa organizzazione assicura non
solo la finitezza dell’insieme rispetto all’elemento atomico, ma anche la possibilità di uno sguardo
che lo percorra completamente e lo conosca sino a possederlo in tutte le sue parti. La metafora
costruisce colui che guarda la città come un soggetto epistemico competente, addirittura onnis-
ciente. Forse ancor più eloquente, da questo punto di vista, è l’immagine della città-corpo, “La
città antropomorfica”, messa su carta da Francesco Di Giorgio Martini nel 1480. La città è iscritta
dentro il corpo di un giovane uomo e rappresentata attraverso di esso: al suo centro, in corris-
pondenza della pancia, la piazza principale in cui si distingue una chiesa (che si trova al posto del
cuore) e sopra la testa la fortezza di alloggio del signore della città. Al di là della simbologia legata
esplicitamente alle immagini del potere notiamo come delle mura circondino il corpo, definendo
una cornice al di fuori della quale non c’è nulla: l’interno regolato, in cui le parti sono in armonia
geometrica le une con le altre, si correla ad un esterno inesistente. L’immagine è strutturata come
una mappa che si costruisce articolando entrambi i punti di vista attraverso cui si può osservare
la città: lo sguardo in pianta identifica i confini, il profilo dei monumenti evidenzia gli elementi
principali. In più, lo sguardo che percorre le immagini può abbracciarle compiutamente, e tutto
quello che incontra si risolve in rapporti di proporzione e correlazione: le parti del corpo umano
stanno fra loro in relazioni di dipendenza funzionale così come le parti della città stanno fra loro
in relazioni di gerarchia politica e sociale. Contenente e contenuto, il corpo costruito della città
ed il corpo umano dell’abitante, sono perfettamente isomorfe. Le relazioni urbanistiche che strut-
turano l’insieme costruito sono omologate alle relazioni che costruiscono la struttura sociale, e le
11
Ingersoll 2004, Pavia 1997
12
Cit. in Pavia 2002, 17
115
relazioni fra parti del corpo fungono da commutatore, attraverso la proporzione geometrica, fra
forma dell’espressione urbanistica e forma del contenuto politico-sociale. L’aspetto interessante
sta nella corrispondenza fra le due forme sociali descritte dalle metafore: quelle di società chiuse
in sé stesse, ordinate e perfettamente coerenti.
3.4. La città isolato
Nel 1600, quando le dimensioni di Parigi e Londra superano i 600.000 abitanti, avviene una
rottura fondamentale nella storia urbanistica europea. Fino al 1500, solo due città europee, Parigi
e Napoli, superavano i 200.000 abitanti e solo altre due, Venezia e Milano, i 100.000 13. In questo
periodo emerge la consapevolezza politica delle malattie urbane che la città rinascimentale ancora
non conosceva: rivolte, epidemie, inquinamento, criminalità. Molti trattati sulla forma di governo,
come ha mostrato Michel Foucault, si riempiono di norme urbanistiche (Foucault 2006). Daniel
Defoe, mescolando fascino e paura descriveva Londra in questo modo: “il suo aspetto è ingigantito
in maniera disordinata e confusa, al di fuori di ogni forma fissa, anzi in forma sconnessa e dise-
guale”. Anche le metafore segnalano questo cambiamento: l’abate Laugier “teorizzerà l’esigenza
di trattare la città come una foresta14”. La metafora della foresta mi pare ci segnali una modifica-
zione strutturale: l’interazione globale fra gli elementi che compongono le grandi città produce
risultati ormai irriducibili all’organizzazione degli elementi atomici. L’abate Laugier sosteneva
l’esigenza di creare dei sentieri riconoscibili dentro la città, di evitare quella perdita di visibilità
e riconoscibilità che si accompagnava all’aumento dimensionale e di popolazione.
Nel secolo successivo le vie delle città, per la prima volta in Europa, cominceranno ad essere
nominate sistematicamente e sarà possibile coglierle simultaneamente attraverso una rappresen-
tazione fedele, che rispetti le connessioni e le dimensioni reciproche 15. L’idea di una mappatura
precisa dei sentieri, ossia delle relazioni di distanza e prossimità fra i singoli elementi e dei per-
corsi, potrà essere effettuata solo modificando radicalmente il punto di vista dell’osservatore. La
loro rappresentazione richiederà un salto di scala tale da comportare una rottura radicale dello
sguardo: la rivoluzione della rappresentazione cartografica che si imporrà nel secolo successivo
(con straordinaria precisione nel caso della carta di Roma realizzata da G. Battista Nolli nel 1748).
Si tratta del perfezionamento delle vedute a volo d’uccello che durante l’epoca romana e poi nel
Rinascimento si erano affermate inventando una visione della città che non era mai esistita e, fino
ad allora, senza equivalenti nella percezione naturale.
In seguito anche le modalità di intervento urbanistico opereranno un notevole salto di scala:

con la pianificazione di Barcellona dovuta a Cerdà le vie diventeranno “trascendentali” e l’unità di
riferimento supererà definitivamente quelle della casa o del singolo edificio per passare all’isolato;
a Parigi invece la ristrutturazione hausmanniana opererà per grandi viali, i boulevards, secondo
Pavia “incanalando lo sguardo tra i filari alberati e lungo le quinte edilizie scandite dalla ripetiti-
vità uniforme dei palazzi16”. Pare dunque che il problema sia ora quello di disboscare la foresta,
13
Pavia 2002
14
Cfr. Pavia 2002, 18
15
Hamon, 1994
16
Pavia 2002
116
La città glocale
di tracciare dei percorsi e costruire degli orizzonti per lo sguardo, attraverso la definizione di
una nuova unità minima di riferimento, l’isolato o la sequenza di edifici, attorno e all’interno del
quale tracciare confini e sentieri alberati. Quello che mi pare sia possibile sottolineare a partire
da questi accenni17 è come ricompaia in maniera sistematica una relazione fra forma globale della
città (l’insieme delle relazioni fra elementi locali e connessioni globali), forma di governo poli-
tico del territorio e metodi di rappresentazione. Il salto di scala sembra attualmente aver assunto
dimensioni planetarie: la visione oggettivante è divenuta satellitare, e oltre che di collegamenti e
relazioni spaziali necessita di sistemi di controllo basati sull’aggiornamento costante delle infor-
mazioni. Quale configurazione urbana ha reso necessaria una tale ristrutturazione degli apparati
di osservazione?
3.5. La città territorio
Credo che ancora una volta le metafore possano rivelarci qualcuno dei segreti delle città: con-
sidererò soltanto quelle che trovo in due testi recenti, Sprawltown, di Richard Ingersoll18 e The
challenge of slum, di Mike Davis. Ingersoll si sofferma esplicitamente sull’esigenza di nuove
metafore della città, introducendo il concetto di sprawltown. Egli sottolinea come nell’analisi
dell’organizzazione spaziale della città contemporanea si noti una sorta di effetto-dispersione,
per cui il territorio fra le città pare divenuto luogo di una nuova forma di diffusione dell’urbano.
La particolarità dello sprawl starebbe, per Ingersoll, nella natura dell’urbanizzazione, che si attua
per elementi puntuali e non più per masse dense: lo spazio fra i singoli elementi puntuali aumenta
all’aumentare dell’estensione dei singoli insiemi urbani, che finiscono col congiungersi attraverso
la frammentazione dell’edificato, che non si concentra più lasciando degli spazi verdi al suo esterno
ma “colonizza” puntualmente anche le aree di campagna. Siamo di fronte ad un imponente salto
di scala, tale per cui l’insieme di riferimento è ormai quello di un territorio.
Mike Davis opera un salto se possibile ancora più radicale interessandosi alla creazione su scala
planetaria di “conurbazioni” (estese anche nel raggio di 5-600 chilometri), presenti soprattutto
nei paesi di recente sviluppo e del “terzo mondo”, caratterizzate da un aumento esponenziale di
popolazione urbana in pochi decenni e da una espansione orizzontale, in prevalenza incontrollata
e in condizioni di grande povertà. L’aspetto che mi pare più interessante è che queste conurba-
zioni sono addirittura transnazionali, come quella continua che si sviluppa fra Shangai ed Osaka:
dalla città-regione urbanizzata si passa alla ipotesi di un territorio superstatale dal punto di vista
economico e transnazionale da quello politico. A proposito di questi nuovi insiemi superurbani,
ormai attori delle relazioni internazionali, l’autore parla di “crescita in stile supernova” e di “de-
17
Ci sarebbe ovviamente moltissimo ancora da dire, ad esempio sulle innovazioni, talvolta radicali, come quelle presenti nelle
metafore utilizzate da le Corbusier, che parlò di “architetto-medico” (che opera col bisturi) e di città-macchina, o sulle persistenze
delle “immagini” linguistiche messe in gioco: ormai all’inizio del ‘900, ritroviamo l’isotopia naturale, attraverso la metafora della
foresta, quando nella riflessione urbanistica diventerà centrale l’attenzione all’igiene: le demolizioni mirate, ipotizzate per permet-
tere il passaggio dell’aria e della luce nei quartieri medievali di Roma, verranno chiamate da G. Giovannoni (1932) “diradamenti”.
Anche la metafora corporea è rimasta nel linguaggio comune, ad esempio nell’uso del termine “arteria” in riferimento alle strade
più ampie e importanti.
18
Ingersoll traccia un panorama sulle conurbazioni che si sono sviluppate negli Stati Uniti a partire dagli anni 60 ed ormai sono
diffuse anche in Europa (nella pianura italiana ed in Olanda, ad esempio). Si tratta di vasti agglomerati di territorio che si presentano
come spazi infrastrutturati, estesi centinai di chilometri ma urbanizzati solo puntualmente.
117
flagrazione delle città” (2006, 14). Va inoltre ricordata un’altra osservazione di Mike Davis che
conferma la metafora “cosmica” utilizzata, e che mi pare particolarmente importante perché lascia
emergere ancora una volta gli abitanti della città, i cui corpi sembrano partecipare di una stessa
dinamica: “milioni di lavoratori temporanei e di contadini disperati gravitano intorno ai margini
di quelle capitali mondiali del supersfruttamento che sono Surat e Shenzen. Questi nomadi del
lavoro sono privi di radicamento sia in città sia in campagna e spesso passano l’intera vita in una
sorta di moto browniano fra le due realtà”.
Il filo rosso semantico che percorre entrambe queste metafore è quello dell’esplosione estesa su
scala planetaria. Tanto nell’idea di dispersione quanto nell’immagine della supernova vi è l’idea
di una proliferazione incontrollata che si sviluppa in molteplici direzioni e con intensità diverse,
producendo frammenti che si “depositano” a distanze diverse. Sembrano comprensenti forze cen-
tripete e attrattive dal punto di vista degli spostamenti della popolazione e forze disgregative dal
punto di vista delle formazioni urbane: la loro interazione produce espansione urbana su grande
scala in termini di consumo del territorio e su piccolissima scala per quello che riguarda le di-
mensioni degli edifici, fino a divenire, in molti casi, una proliferazione di baracche. La relazione
fra insieme ed elementi puntuali non è più nell’ordine di una corrispondenza: né elementare,
atomica, come quella postulata nella città rinascimentale, né frattale, fra insiemi complessi che
sono a loro volta insiemi, come quella ricercata fra agglomerati di edifici, isolati, nello sviluppo
della Parigi o della Barcellona ottocentesca.
Quello che mi pare fondamentale è che, a partire dalle riflessioni dei due autori, non sembra sia
più possibile isolare singoli elementi urbani di dimensioni tali da permettere di concettualizzare
l’insieme a cui appartengono e da essere sufficientemente manipolabili per agire su di esso. Come
operare nel momento in cui le città hanno addirittura infranto i confini fra gli stati?
4. Due studi di caso: Dubai e Roma
4.1. Dubai
4.1.1. Introduzione
Dubai è letteralmente esplosa in questi ultimi anni. Da minuscolo villaggio di pescatori e com-
mercianti, quale era fino agli anni ’60, è divenuta oggi uno dei nodi più rilevanti dell’economia
mondiale dei flussi. E’ il suo dinamismo impetuoso, di cui daremo alcuni esempi, ad averla fatta
passare dalla periferia al centro del sistema delle relazioni economico-sociali globali apparen-
tandola ad altre, ben più famose, metropoli. L’attenzione crescente che oggi gli si riserva sembra
farne uno di quei luoghi privilegiati per riflettersi e riflettere sulle dinamiche del presente e su
ciò che potrebbe riservarci il futuro.
4.1.2. (Ri)articolazioni del potere
Se volessimo seguire questa trasformazione a partire dalle tracce depositate nella cultura italiana
parrebbe che Dubai vada assimilata a quelle “città da zero” di cui si parla molto di questi tempi.
118
La città glocale
Ancora nel 1970, infatti, la principale enciclopedia italiana, il Dizionario Enciclopedico Treccani,
non riservava alcuna voce a Dubai. Un vuoto di sapere che corrispondeva però solo parzialmente
ad uno spazio fisicamente vuoto, quanto piuttosto a una specifica gerarchia delle relazioni di potere.
Non a caso, solo quattro anni dopo, ovvero dopo l’indipendenza e la costituzione degli Emirati
Arabi Uniti (EAU) nel 1971 e dopo la crisi petrolifera mondiale del 1973, persino un’enciclopedia
per ragazzi L’Enciclopedia Rizzoli per Ragazzi, dedicava spazio a Dubai, indicando in 57.469
unità la sua popolazione e sottolineando la tendenza “cosmopolita” della città, già allora definita
“la più importante” e il “maggior centro commerciale” dello Stato appena nato.
Questi veloci esempi ci lasciano intuire una doppia dinamica. La prima è quella di un vertiginoso
aumento demografico (in termini percentuali molto più che in valori assoluti): Dubai è passata
infatti da poche migliaia di abitanti negli anni’60 ad una cifra attuale che oscilla sul milione e
mezzo di unità (la versione italiana di Wikipedia riporta il dato aggiornato al dicembre 2006 di
1.370.714 abitanti).
La seconda è il cambio di centralità o la riarticolazione delle reti di relazioni all’interno del

quale Dubai si trova. Dubai infatti, la cui esistenza è attestata da almeno 150 anni prima della
costituzione degli EAU, svolgeva fin da lungo tempo il ruolo di porto e snodo commerciale fra
Iran e Yemen, fra Arabia Saudita e India. Dubai si presenta quindi fin dal suo sorgere, in particolar
modo grazie al commercio di perle e alla presenza dello scalo portuale, come una città mercantile
inserita in una rete di flussi e rapporti translocali19. Pur nella sua modesta dimensione essa occu-
pava già allora una sua peculiare centralità. E tuttavia questa centralità era tale all’interno di uno
spazio globalmente periferico. Posta ai margini del vasto spazio coloniale britannico Dubai era
un piccolo centro dentro una grande periferia; o ancora, in termini ulteriormente sfumati, Dubai
occupava il centro di una periferia della periferia. Come si vede, già qui, le geografie della cen-
tralità e della perifericità si complicano. Non solo, esse si sovrappongono solo in modo parziale
con l’architettura delle reti, più o meno lunghe, dentro le quali si posizionano e acquistano il
loro ruolo le singole città. Questo doppio gioco è in atto anche nella nuova centralità di Dubai.
Essa infatti partecipa da un lato di quello spostamento di asse nell’economia globale che ha fatto
parlare di una nuova via della seta, vale a dire una rinnovata centralità dell’area che comprende
e collega Medio Oriente, India e Cina. Dall’altro lato Dubai appare come un nodo dentro una
rete globale. Dubai infatti si è imposta come un hub finanziario, commerciale e turistico. Nella
borsa di Dubai si giocano partite i cui effetti si estendono in tutte le maggiori città ed economie
del pianeta. La zona di libero scambio di Jebel Ali (JAFZA) attrae investimenti e imprese da
tutto il globo. I vertiginosi progetti e investimenti immobiliari annodano nello spazio della città
interessi finanziari internazionali. Il porto di Dubai continua ad essere centrale nel commercio e
nella movimentazione di importanti materie prime. I flussi turistici, economia emergente della
zona, rendono vivida e percepibile la propensione di Dubai a farsi hub globale. A questo si somma,
potentissima, la quantità di lavoratori immigrati che popolano la città: questi immigrati portano
con sé e riversano nella città le memorie e le attese delle loro appartenenze, saturando così lo
spazio cittadino di potenziali conflitti di fedeltà ed interessi.
19
Kazim 2000, pp176 – 184
119
4.1.3. Flussi globali, spazi locali
Come si vede, dunque, molto più che per le sue quantità – si tratta di una città che ha comun-
que solo un milione e mezzo di abitanti – Dubai si presenta interessante per le sue qualità. Dal
punto di vista demografico essa appare infatti come una via di mezzo fra l’emersione da zero di
nuove città, un po’ come sta accadendo in Cina, e la trasformazione di piccoli villaggi, un tempo
centrali solo su scala locale, in nuove centralità nazionali o internazionali, capaci di attirare al
loro interno (o ai loro bordi) masse di uomini dal circondario, come avviene ad esempio nelle
nuove megalopoli dell’Africa20. Ciò che qui si aggiunge, e fa la differenza dal punto di vista della
dinamica sociale, è che questo afflusso di masse –lavoratrici in primo luogo, turistiche in secon-
do luogo– non avviene da un “circondario” culturalmente e fisicamente prossimo –dato che lo
spazio circostante è praticamente vuoto– ma da quel circondario socio-economico che è appunto
la nuova via della seta ai tempi del mondo glocale. Ecco allora che Dubai si ritrova ad essere
luogo di rifugio, investimento e mobilità per palestinesi e libanesi, iraniani e indiani, pakistani,
bangladesi, filippini e molti altri ancora. Si stima che oggi a Dubai vivano persone di ogni Stato
del mondo. Qualunque sia il grado di veridicità di questa affermazione, che peraltro è già oggi
retorica e mitologia condivisa, in particolare sulle riviste patinate e “occidentali” diffuse in città,
resta un dato di fatto decisivo: l’80% della popolazione di Dubai è composta di immigrati e buona
parte di questi ha scarso accesso agli elementari diritti di cittadinanza. Lo stato in cui molti di essi
vivono, in particolar modo i lavoratori dell’edilizia che costruiscono i grattaceli da sogno per cui
Dubai è famosa, ha fatto e fa gridare allo scandalo: la condizione semi-schiavistica (o neo-schia-
vistica) di questi uomini ammassati, ricattati e praticamente reclusi in campi fuori dalla città è il
rovescio della medaglia dell‘utopia architettonica e turistica incarnata da Dubai. Le recenti rivolte
all’interno di alcuni importanti cantieri non solo hanno obbligato lo stesso governo a prendere
pubblicamente in carico la situazione e promettere più tutela per i lavoratori ma hanno portato a
visibilità le contraddizioni insite in un modello che mette insieme gli eccessi dell’autocrazia con
gli eccessi del capitalismo (cfr. Davis 2007).
Alcuni dei conflitti sociali insiti dentro la città si ritrovano nell’organizzazione del suo spazio,
benché tale spazio stesso si presti a essere colto da punti di vista differenti. Proviamo ad esem-
plificare velocemente.
L’articolazione sociale e spaziale di Dubai sembra essere molto prossima, colta da un ipotetico
sguardo dall’alto, ad un arcipelago in cui ad isole di ricchezza e sfarzo architettonico si affiancano
i quartieri e i luoghi di vita di quelle masse di immigrati che reggono la grande macchina sociale
dei divertimenti e dei consumi. Si tratta ovviamente di spazi la cui permeabilità è variabile: dalle
gated communities per i ricchi, alle aree di libero scambio, ai quartieri popolari a prevalenza in-
diana o iraniana –dove domina il commercio al dettaglio– la tenuta o l’attraversabilità dei confini
si modifica notevolmente.
Ad uno sguardo dall’interno sembra invece di assistere ad un gioco prospettico fra una scena
e il suo backstage. Rapiti dalle fantasmagorie architettoniche, rivolti con il naso all’insù, difficil-
20
Cfr. Davis 2007
120
La città glocale
mente si percepisce l’oltre o l’affianco. Per il ricco local o per il turista occidentale le distese di
case che riempiono lo spazio fra i luoghi del lusso scompaiono alla vista o appaiono come puri
luoghi di attraversamento. La maggioranza quantitativa si fa minoranza politico-sociale, oppure
si frantuma in così tante comunità etniche, professionali, familiari da lasciare l’impressione di un
vuoto di soggettività collettiva. Il corpo maggioritario della città aleggia su di essa come fosse un
fantasma oppure appare ingabbiato dentro una rigida gerarchia. Una gerarchia che è al contempo
economica, etno-culturale, spaziale.
1.4. Una New York mediorientale?21
In questi ultimi anni le riviste di tutto il mondo hanno dedicato una crescente attenzione a Dubai.
I reportage dalla città e sulla città si sono concentrati sugli aspetti stupefacenti e per certi versi
esotici del luogo. Alberghi a sette stelle, intere città costruite sull’acqua, piste da sci nel deserto,
il grattacielo più alto del mondo. Inutile dire che le analogie più abusate sono state quelle fra
Dubai e Las Vegas o addirittura fra Dubai e Disneyland. Eppure, se proprio si volesse giocare il
delicato e rischioso gioco della comparazione, si dovrebbe prendere seriamente in considerazione
la possibilità di accostare Dubai –o meglio, la dinamica di trasformazione di Dubai– alla New
York fra fine settecento e fine ottocento.
Nel 1790 New York contava 30.000 abitanti, un secolo dopo la sua popolazione ammontava a
3 milioni e mezzo22. Nel 1890 “poco più del 74 per cento della popolazione bianca di New York
era costituito di immigrati o di figli di immigrati e solo il 18 per cento di ‘nativi’ e figli di genitori
nati entrambi negli Stati Uniti”23. I bianchi americani erano il terzo gruppo etnico dopo tedeschi
e irlandesi ed erano seguiti a ruota da russi, britannici e italiani. Questa esplosione demografica
e questo afflusso di immigrati si accompagnavano al mutamento di ruolo di New York e degli
Stati Uniti dentro lo scenario globale. Una nuova area dominante –legata allo spazio euro-atlan-
tico– andava emergendo nel mondo e dentro lo stesso spazio “occidentale”. E da questo spazio
occidentale, o comunque prevalentemente da esso, masse di immigrati si riversavano a New
York in cerca di una possibilità di lavoro. Le cronache raccontano di una città caotica, sporca,
rumorosa. Ai primi stupefacenti grattacieli si affiancavano le tenement-house: “Case malsane e
sovraffollate, in quartieri poveri e brulicanti d’individui, i tenements costituiscono la cifra più
vera e più largamente condivisa della vita urbana delle metropoli statunitensi della seconda metà
del secolo. Nel monumentale rapporto prodotto nel 1865 dal Consiglio per l’igiene e la salute
pubblica risulta che 480.368 delle oltre settecentomila persone residenti a New York, circa il
68 per cento della popolazione cittadina, viveva in 15.309 tenements che non rispondevano ai
requisiti minimi di abitabilità”24.
Non sono solo questi dati demografici e urbanistici a far apparire lo spettro di una compara-
zione possibile. Ciò che colpisce e intriga –pur nelle evidenti differenze– è che la New York (e
21
Devo questa domanda e questo spunto all’acutezza e alla sensibilità di Marina Canestri.
22
La cifra si riferisce alla così detta Greater New York nata dall’accorpamento amministrativo del 1898 di Manhattan, Bro-
oklyn, Queens, Bronx e Richmond (Staten Island).
23
Cartosio 2007, p. 41
24
Cartosio 2007, p. 42
121
gli Stati Uniti) di inizio e metà ottocento sono al contempo una emergente potenza commerciale
di scala mondiale e un luogo praticamente privo di arte. Un misto di ricchezza e puritanesimo, in
cui l’arte –e con esso la rappresentazione del nudo– hanno all’inizio ben poco spazio quando non
sono esplicitamente politicamente proibiti (oltre che essere moralmente deprecati).
La riflessione meriterebbe più approfonditi e puntuali scavi ma colpisce che a Dubai, dall’interno
dello stesso spazio cittadino, emerga come “centralità” valoriale un trittico costituito dal potere
politico, dal commercio e dalla finanza.
Questa centralità simbolica è inscritta infatti nelle Emirates Towers che la portano in memo-
ria già nel loro nome e nella loro posizione di confine, al limite fra la parte vecchia della città
e l’inizio della Sheik Zayed Road, la lunghissima autostrada, dedicata al padre fondatore degli
Emirati Arabi Uniti, che partendo dal cuore di Dubai arriva fin dentro il cuore dell‘altra capitale,
Abu Dhabi. E tuttavia essa è rafforzata da una più intima geografia semiotica. Le Emirates Towers
infatti instaurano due importanti dialoghi semiotici, fino a comporre un trittico (e dunque a sve-
larci un polilogo). Il primo è con la gigantografia dei due “Padri della Nazione” appena sotto di
esse. La “gemmellarità” unisce e salda le due torri con i due corpi, quello dello Sceicco Zayed
e dello Sceicco Maktoum, i due principali fondatori degli Emirati. C’è un’analogia plastica fra
questi due corpi simili ma diversi che si parlano, uno girato verso l’altro, e le due torri, anch’esse
simili ma diverse (anche nell’altezza) e soprattutto una rivolta verso l’altra. Voluta o no, questa
correlazione è depositata nelle trame dello spazio, e può essere attivata da un qualsiasi sguardo
attento. Il secondo dialogo, sull’altro lato, è con The Gate, come viene chiamato quella sorta di
grande e moderno arco di trionfo che è la sede della Borsa di Dubai e più in generale del Dubai
International Financial Center (DIFC). Insomma il cuore finanziario della città e di quella borsa
ormai assurta a protagonista nel panorama globale. Basta provare a mettersi sulla piazza, dietro
l’arco e a guardarvi attraverso, per vedere le Emirates Towers. Una delle pubblicità del DIFC
porta all’estremo questo meccanismo: fingendo una prospettiva impossibile (o solo parzialmente
possibile) “incornicia” per intero le Emirates Towers e come se non bastasse fa apparire sullo
sfondo, al vertice di questo triangolo, il World Trade Center, il primo grattacielo di Dubai.
Insomma, il potere politico e il potere economico affiancando le due torri le rendono spazio
di traduzione fra i due domini: una traduzione sotto il segno del consumo e del lusso (le torri
ospitano alberghi, ristoranti e negozi di altissimo livello). Del resto, come ha sintetizzato proprio
lo sceicco Maktoum, fondatore della città: “Tutto ciò che è bene per i commercianti è bene per
Dubai25”. Il commercio come linguaggio di traduzione fra politica ed economia. Non solo. In
assenza dell’arte, in assenza di un comune linguaggio sui diritti umani e/o sociali o su una stabile
e condivisa piattaforma di valori etici e morali il commercio si pone a Dubai di fatto, attualmente,
come l’unico vero linguaggio di traduzione fra “oriente” e “occidente”.
Questo parallelismo fra Dubai e New York, questi spunti, non sono analiticamente esaustivi
e ovviamente non hanno alcuno scopo predittivo. Sono tuttavia un invito a non banalizzare –per
ignoranza o moralismo– situazioni sociali complesse. Forse Dubai non assolverà mai, nel quadro
25
“What’s good for the merchants is good for Dubai”, riportato in Molavi 2007, p. 103.
122
La città glocale
geopolitico globale, il ruolo svolto a suo tempo e fino ad ora da New York. Ciò che resta vero,
tuttavia, è che difficilmente la si può comprendere riducendola a qualcosa di simile a Las Vegas.
La complessità interna, il suo vorticoso dinamismo, la sua interconnessione con lo spazio glo-
bale fanno di Dubai una emergente metropoli “orientale” cosmopolita, densa di originalità e di
conflitti irrisolti.
1.5. Una città-mondo
Avviandoci a concludere queste poche note su Dubai proviamo a ragionare velocemente su

alcuni nodi socio-politici che la riguardano.
Il primo punto è la questione dell’isomorfismo fra città, territorio, potere. C’è infatti una appa-
rente corrispondenza assoluta fra popolazione della città e popolazione dell’emirato. Molto più che
davanti ad una città-stato qui pare di trovarsi davanti ad una città che è, dal punto di vista antropico,
tutto lo Stato. È interessante notare che questo isomorfismo sarebbe rotto da due soggettività molto
particolari: le residue forme di cultura beduina che popolano il deserto e gli immigrati privi di
cittadinanza che pur popolando lo spazio della città non sono ricompresi (politicamente) in essa.
E tuttavia l’invisibilità, l’inesistenza semiotica, di queste soggettività lascia credere che città,
popolazione, territorio coincidano effettivamente e totalmente Il vuoto del deserto, del resto, fa
di Dubai un potente esempio di pieno assoluto. A tutto ciò si somma, come ricordato da Davis, il
fatto che il detentore del potere dinastico, lo Sceicco, è anche il proprietario dell’intero territorio,
e dunque anche della “città” in esso contenuta. Non si tratta di una pura metafora astratta ma di
una reale compenetrazione fra potere e territorio: potere di controllo e potere di investimento.
Un segno di ciò è la concomitante invisibilità del potere politico e della criminalità. Entrambi
sembrano praticamente inesistenti. Un altro segno è il fatto che uno dei principali immobiliaristi
che investe nella città, che costruisce la città, che possiede la città è lo Sceicco stesso attraverso
aziende che sono statali e personali al contempo. Potere sulle persone, sul territorio e sulle cose
sembrano coincidere. Anche questo isomorfismo tuttavia è probabilmente imperfetto, incrinato da
forze più o meno potenti. Incrinato da quelle stesse forze che potentemente lo costituiscono: ad
esempio la morale religiosa e gli imperativi capitalistici. Due forze che si confrontano e scontrano,
o forse si accomodano e rinforzano, dentro lo spazio cittadino.
Questa compenetrazione, questo incastro di poteri, soggettività, ideologie già di per sé complesso,
è reso complicato dalla difficile articolazione delle categorie di nazione e Stato in una realtà come
quella degli Emirati Arabi Uniti. Gli EAU appaiono al contempo come uno Stato fatto di Stati (i
singoli Emirati) e come la “nazione” che ha riunito i diversi Emiri, le diverse dinastie/tribù, in
un progetto comune, di cui i padri fondatori e la bandiera, copiosamente riprodotti ed esposti,
sono testimonianza e prova.
È forse a causa di questa indeterminatezza –Cos’è Dubai? Una città? Una Dinastia? Una na-
zione? Uno Stato? Uno Stato nello Stato? Un nodo dentro la rete dei flussi di uomini e capitali
che percorrono il globo?– che questa città mediorientale, per quanto piccola, sembra svolgere
alla perfezione il ruolo di una città-mondo. Abbastanza isolata e definita fisicamente da apparire
un mondo finito (benché in tumultuoso divenire), abitata da persone da ogni luogo della terra,
impossibile da rinchiudere con certezza dentro le categorie politiche occidentali, essa sembra
123
trovarsi a suo agio dentro un ruolo e una identità “globale”. Tanto da valorizzare esplicitamente
questo suo tratto all’interno della comunicazione –prevalentemente in quella commerciale– che
essa indirizza a se stessa e a chi vi abita.
Due esempi su tutti possono essere indicativi e al contempo svelare l’intima glocalità di questa
città-mondo.
Il primo è il grande centro commerciale Ibn Battuta che ha come slogan: “The World Under
One Roof” (Il Mondo sotto un unico tetto)26. La cosa interessante è che questo “mondo” è appunto
il mondo di Ibn Battuta (Tangeri 1304 - Fez 1376), ovvero ancora il mondo mussulmano che il
grande viaggiatore arabo (da alcuni definito “il Marco Polo arabo”) visitò fra il 1325 e il 1354:
dall’Africa settentrionale all’India, spingendosi anche nella Russia meridionale e arrivando fino
alla Malesia e alla Cina.
Lo spazio del centro commerciale è così diviso in sei zone (“courts”): Andalusia, Tunisia, Egitto,
Persia, India e Cina. Ed ecco come viene esplicitato il loro senso: “These [six] courts strongly
project the historical and cultural richness of this Arabian icon’s life, serving as inspiration to all
those who visit”.
Per capire meglio il rapporto fra città, mondo, glocalità –ovvero come il “mondo” sotto il
tetto di casa varia di casa in casa– vale la pena spostarsi velocemente al secondo esempio. Si
tratta del faraonico progetto di Dubailand, una nuova “città nella città” che dovrà sorgere in
quella che oggi è la periferia desertica di Dubai. Eccola nelle parole di Mohammed Al Habbai,
Amministratore Delegato di Dubailand: “Dubailand is the world’s most ambitious tourism,
leisure and entertainment project”. O ancora: “…a World-Class project…” (www.dubailand.
ae - febbraio 2008)27.
La cosa più notevole è che Dubailand è già in vendita, è un modellino plastico, è sui giornali, è
online, è sulla bocca di tutti, eppure non esiste. ��
Ben poco vi è di ciò che ci dovrà alla fine essere
(nel 2015, o nel 2018, o chissà quando). Ancor più stupefacente tuttavia è che avventurandosi
nel deserto, ad un certo punto, si viene accolti dalle gigantesche scenografie di cartapesta che
vi danno il benvenuto (e poi l’arrivederci) proprio a Dubailand. Si tratta di scenografie dietro le
quali, attorno alle quali, altro non c’è se non deserto. E tuttavia, fra la scenografia di benvenuto
e di arrivederci, lungo la strada desertica, altre mastodontiche gigantografie vi espongono il
“mondo” di Dubailand, il mondo racchiuso dentro questa città dentro la città. Ecco gli spaccati
di mondo (che saranno resort, spa, hotel tutti a tema) che si succedono: Asia, Africa, Andalusia,
paesaggio senza nome 1 (un composto di giganteschi strumenti musicali e hotel, forse una sorta
di città della musica), paesaggio senza nome 2 (con richiami all‘Egitto, alla cultura araba, ad uno
skyline contemporaneo che potrebbe essere la stessa Dubai), America, Latino, Europa.
��
Lo slogan era ancora sicuramente in uso sul finire del 2007. A conferma dell’impostazione “mondiale” valga comunque
l’attuale frase d’apertura della descrizione del mall sul sito dello stesso: “Ibn Battuta Mall, the world’s largest themed shopping
mall is revolutionizing the retail and entertainment experience in Dubai” (da www.ibnbattutamall.com - febbraio 2008).
��
Vedi: www.dubailand.ae
124
La città glocale
Si potrebbe riflettere a lungo su questo strano mondo, sull’immagine del mondo che salta fuori
da questa concatenazione di scenografie che sono a loro volti mondi, continenti, civiltà, storie,
tutti riassunti attraverso icone più o meno comprensibili, più o meno oscure. Si potrebbe riflettere
a lungo su ciò che c’è e ciò che non c’è, e su come ciò che c’è si sovrappone o entra in conflitto.
Giusto per fare un esempio: dove finisce l’Europa e inizia l’Andalusia (questa Andalusia che
ritorna anche qui, come nell’Ibn Battuta Mall)?
Si tratta ovviamente di geografie immaginarie, qui più che mai sospese sul limite fra ciò che
esiste e ciò che non esiste, fra ciò che esiste per una cultura e ciò che esiste per tutte le altre, fra
ciò che esiste oggi e ciò che esisterà domani.
Resta un fatto ed una evidenza. Il mondo si rifrange in molteplici modi e forme nella città-
mondo. La città-mondo lo traduce e lo deforma. In questo doppio gioco la traduzione deformante
lascia intravedere le sue interne coerenze e così, oltre a parlarci del mondo, ci parla di come la
località in cui il mondo si rifrange, vede il mondo, fa mondo.
4. Roma
4.1. Roma città-frontiera
Credo che Roma possa fornirci qualche esempio sulla dinamica glocale considerando le diverse
modalità insediative di alcune comunità di immigrati, che sembrano evidenziare delle forme di
regolarità. In particolare vorrei sottolineare la differenze fra le comunità bangladese e cinese, che
paiono fortemente concentrate28 e dunque più visibili; quelle polacca, albanese e rumena, insediate
soprattutto fuori dalla città, in alcuni comuni della provincia; e infine le molteplici comunità rom
e sinti, che paiono distribuirsi nel territorio urbano secondo caratteristiche del tutto peculiari.
Le analisi di questi flussi di popolazione evidenziano delle sintassi organizzate e riconoscibili,
sintassi che, secondo alcuni urbanisti29, la città costruita non manifesta più. Questi dati mostrano
invece, secondo me, come sia in atto una nuova zonizzazione legata al modo in cui flussi globali
costituiscono nuovi insiemi locali, per cui le periferie sono oggi diventate periferie culturali.
Possiamo in questa ottica distinguere a Roma almeno tre forme semiotiche di periferia.
4.1 Periferia interstiziale e concentrazione centralizzata
Le comunità cinesi e bangladesi abitano prevalentemente in due soli municipi 30, il primo ed il
sesto (su diciannove totali), entrambi localizzati in aree centrali della città, strategiche dal punto
di vista della mobilità e oggi interessate da evidenti fenomeni di gentrification e riqualificazione,
che gli immigrati stessi hanno contribuito ad attivare. Erano, fino a pochi anni fa, delle isole di
periferia interne all’area centrale: quartieri degradati e insicuri, oggetto di scarsissimo interesse
Per i dati esaustivi cfr. Cervelli (2008) ed anche i dati ufficiali al 31/12/2007 forniti dall’ufficio statistico del
28
comune di Roma. (http://www.Romastatistica.it/studieric/StraMun_MFT_Citt_1.xls)

29
Pavia 2002, Ingersoll 2004
30
Si tratta delle 19 entità amministrative in cui è divisa la città.
125
da parte degli italiani. Il dato della concentrazione emerge con particolare evidenza: nei municipi
delle aree considerate si concentrano31 circa il 40% della comunità bangladese e circa il 35% della
comunità cinese che abitano nell’intero territorio comunale 32. Cosa rende specifica la modalità
insediativa di cinesi e bangladesi? La loro è una concentrazione fortemente localizzata, che si
traduce in una quasi totale assenza in molti altri municipi33 e che si situa massicciamente in due
soli quartieri34. Due sole comunità dunque, che si presuppone non abbiano relazioni precedenti al
fenomeno migratorio, che presentano le stesse percentuali di concentrazione e le stesse modalità
insediative. Si tratta fra l’altro di una popolazione residente presumibilmente stabile, dato che
è composta omogeneamente da uomini e donne35 e che per sua natura la residenza anagrafica
presuppone una presenza duratura. Possiamo definire i luoghi abitati da questa comunità come
una periferia interstiziale, localizzata nei luoghi creolizzati al centro della città, e abitata con una
logica di inserimento compatto nei vuoti prodotti dalle forme di gerarchizzazione in vigore.
4.2. Periferia liminare e concentrazione marginalizzata.
Le comunità provenienti dall’Europa orientale sono distribuite più intensamente ai margini del
territorio comunale e soprattutto al di fuori di esso, in alcuni comuni della provincia. Il dato della
concentrazione in provincia36 emerge in maniera massiccia se confrontato con i dati relativi alle
comunità bangladesi e cinesi, ma anche rispetto al rapporto fra residenti nel territorio comunale
ed in quello provinciale, che può essere assunto come termine di confronto. Possiamo ricavare
però un parametro “interno” alle comunità immigrate confrontando i dati della distribuzione
delle tre comunità considerate con la comunità ucraina, che, per la sua distribuzione sul territo-
31
Il dato è ricavato in base ai dati relativi alle iscrizioni all’Anagrafe cittadina, dunque si tratta di presenze sta-
bili e durature e si può supporre anche che il numero totale dei residenti delle comunità su indicate sia maggiore di
quanti hanno acquisito la residenza anagrafica.
32
Sono evidenti fenomeni di concentrazione anche in altre comunità: i rumeni nell’ottavo municipio, gli sri-
lankesi nel ventesimo, entrambi con le stesse percentuali, intorno al 20% per municipio (e gli egiziani nel quindice-
simo, in cui si concentra il 10% della popolazione totale residente a Roma).
33
In 9 municipi su diciannove si concentra meno del 2% della comunità Bangladese; lo stesso accade in 6 muni-
cipi su diciannove per i cinesi. Cfr. http://www.Romastatistica.it/studieric/StraMun_MFT_Citt_1.xls.
34
All’interno del municipio VI in particolare la concentrazione è visibile nel quartiere Pigneto-Torpignattara (compreso am-
ministrativamente in un’unica zona urbanistica, la 6A), in cui è concentrato circa il 10% del totale della comunità bangladese e
di quella cinese. Un fenomeno analogo accade in un altro quartiere, quello dell’Esquilino (zona 1E del municipio I),
dove si concentra ufficialmente più del 12% dei cinesi presenti a Roma e circa il 7% dei bangladesi. ��
Circa l’11% dei
bangladesi risulta inoltre residente a Trastevere (zona 1B, municipio I), un quartiere storico e turistico dove la gen-
trification è avvenuta circa 30 anni fa e buona parte dei residenti stranieri sono cittadini dell’Europa occidentale o
statunitensi, e i prezzi degli alloggi risultano proibitivi. Il dato si spiega con la presenza di due organizzazioni che si
occupano di assistenza e di tutela degli immigrati, la Comunità di S. Egidio ed il BCII, Bangladesh Cultural Institute
of Italy, presso le quali molti immigrati possono prendere la residenza anagrafica (scelta che si presume sia motivata
dalla mancanza di una residenza stabile a Roma). Anche sulla base di contatti con la comunità, si potrebbe ipotizzare
che queste persone, prevalentemente giovani uomini (su 1269 residenti solo 18 sono donne) vivano nei luoghi in cui
la comunità si concentra, dove si verificano frequentemente fenomeni di coabitazione e di sovraffollamento degli
alloggi. È comunque sufficiente percorrere questi quartieri per notare una presenza massiccia di queste persone,
anche sulla base delle loro attività commerciali, delle affissioni e delle pubblicazioni in lingua.
35
In misura assolutamente paritaria per i cinesi e con una prevalenza di giovani uomini per i bangladesi, che si
riscontra in entrambi i quartieri e pare dovuta alle attuali caratteristiche dell’immigrazione bangladese.
36
Per i dati ed i comuni fare riferimento alla tabella A
126
La città glocale
rio potrebbe essere, almeno in via provvisoria, assunta come “gruppo di controllo”. Il confronto
mostra come i cittadini rumeni e albanesi sono molto più concentrati degli italiani nel territorio
provinciale e come siano massicciamente meno concentrati in quello comunale, mentre i cittadini
polacchi residenti nel territorio provinciale sono poco più concentrati degli italiani 37: il 49,43 dei
residenti rumeni ed addirittura il 57,83 dei residenti albanesi abitano nei comuni della provincia
di Roma; per quanto riguarda la comunità polacca, il 35, 64 degli appartenenti abita nei comuni
della provincia di Roma, rispetto al totale dei residenti nel Lazio. Se confrontiamo i dati con le
presenze riscontrabili nei comuni di maggiore insediamento possiamo inoltre notare che questa
“dispersione” è in realtà una concentrazione marginalizzata, che si traduce in una distribuzione
sviluppatasi con una logica di aggiunta alla città esistente: coinvolge infatti i comuni posti nella
cintura attorno alla città38. Si tratta dunque di una periferia liminare, il cui sviluppo pare legato alla
rappresentazione di un territorio centralizzato in cui i confini hanno un forte significato. Questa
localizzazione riprende alcuni tratti della modalità insediativa degli italiani immigrati negli anni
50 e 60 (Berlinguer e Della Seta, 1976), ma interessando l’area attuale di influenza della città,
pone di fatto il nuovo confine della regione metropolitana.
4.3. Dispersione acentrica, periferia polverizzata
Consideriamo ora un’ulteriore forma periferica, costituita dai campi abitati da rom e sinti (pre-
valentemente provenienti dall’europa orientale). Queste comunità non abitano in quartieri precisi
tuttavia si distribuiscono piuttosto omogeneamente nella città. I dati disponibili, dell’agosto del
200839, sono parziali a causa delle difficoltà di rilevamento e fortemente instabili a causa dei
frequenti sgomberi, degli spostamenti “spontanei” e dei rimpatri “volontari” (che prevedono la
concessione di una piccola somma economica ed il cui aumento è stato abilmente occultato dai
media italiani40). Circa 6000 persone vivono nei 30 campi gestiti dall’autorità comunale (talvolta
poco meno degradati di quelli spontanei), mentre 4179 vivono in 133 campi spontanei che si
sviluppano come nuclei di baracche e/o tende, o riutilizzando edifici abbandonati e ruderi arche-
ologici, distribuiti in 18 municipi su 19, con l’esclusione del III municipio, anche nella parte più
centrale e storica della città. A differenza di quelli gestiti dal comune i campi spontanei sono privi
di acqua, luce, e servizi igienici ed il contatto con le strutture assistenziali e mediche è scarso o
nullo. Le loro dimensioni sono ridottissime: la maggior parte è abitata da una o due famiglie (da 5
a 30 persone). Solo 8 campi su 133 sono abitati da più di 100 persone e uno solo ha 300 abitanti.
In 125 campi dunque abitano 2818 persone. Sembra dunque possibile parlare di una struttura
insediativa “a polvere”, come l’ha definita efficacemente Leonardo Piasere. La frammentazione
37
C’è da dire anche che le comunità rumena e polacca sono principalmente concentrate nel territorio del comune
della provincia di Roma rispetto al totale dei loro appartenenti residenti nel Lazio, con una concentrazione superiore
a quella dei cittadini italiani) mentre la comunità albanese risulta distribuita in maniera significativa sul territorio
regionale, in maniera più decisa che non i residenti italiani.
38
Sulla base dei dati relativi al mercato del lavoro possiamo ritenere che l’attività lavorativa della maggior parte
di questi immigrati si svolga infatti a Roma. Cfr. Caritas 2008
39
I dati sui campi spontanei abitati attualmente da rom e sinti sono stati forniti dall’Arci-Karin. Per i campi uffi-
ciali faccio riferimento ai dati presenti in Caritas (2008). Devo un ringraziamento particolare ad Andrea Masala,
che è il responsabile del progetto, per l’aiuto e le informazioni. Per l’analisi dei dati è stato fondamentale l’aiuto di
Marianna Onano.
40
Solo BBC world ne ha mostrato le immagini
127
degli insediamenti già esistenti in micro-campi sempre più piccoli e nascosti 41 si è avuta dopo che
il governo italiano attualmente in carica ha avviato un censimento di rom e sinti, di fatto su base
etnica, che prevede la raccolta delle impronte digitali degli abitanti (all’inizio in forma volontaria),
bambini compresi, anche in assenza di reati (oltre ad aver decretato l’estensione dello stato di
emergenza nazionale a tutte le regioni italiane per l’afflusso di immigrati nel paese e aver inviato
circa 3000 militari a pattugliare le strade delle maggiori città). Considerando i luoghi 42 scelti per
la costruzione degli accampamenti possiamo concludere che la loro modalità di insediamento
nel territorio urbano si basa su una strategia di costruzione dell’invisibilità: come già rilevato in
altre occasioni43, rom e sinti si rendono invisibili nel momento in cui la repressione verso di loro
è massima e invece ricompaiono quando la situazione è più tranquilla. Siamo dunque di fronte a
una terza forma: una periferia polverizzata che si basa su un modello acentrico e stratificato di
territorio in cui ci si può spostare velocemente e si può fingere di essere scomparsi.
4.4. La città molteplice
Si delinea così un nuovo panorama: una sorta di città molteplice in cui gli elementi che si
muovono dentro e fuori di essa sembrano aumentati in maniera esponenziale, tanto da divenire
incontrollabili contemporaneamente, e tanto che il territorio di influenza della città pare oggi lo
stesso spazio globale dei flussi di movimento tracciati dai suoi abitanti. Emerge così una dimensione
politica, legata alle condizioni diversificate di accessibilità al territorio urbano: le città globali,
lontano dall’aver dissolto i confini, pare li abbiano stratificati al proprio interno, riproducendo
una nuova geografia fatta di frontiere mobili che, sottoposte ad una dinamica intersoggettiva, non
hanno più bisogno di essere tracciate per rendersi visibili.
5. Le città, le relazioni glocali, il potere
5.1. Quantità e qualità
5.1.1. La città si sta globalizzando in senso quantitativo e qualitativo.
Nel primo senso, come riportato da Davis, la popolazione urbana del mondo (3,2 mld di persone)
ha ormai superato quella rurale e “le città rappresenteranno praticamente tutta la futura crescita
demografica, il cui picco dovrebbe essere toccato nel 2050 con circa dieci miliardi di persone”.
L’esperienza urbana sta cioè diventando quantitativamente dominante e il ritmo di crescita delle
popolazioni che vivono in città sembra tratteggiare futuri scenari metropolitani per la quasi glo-
balità della popolazione mondiale.
41
I circa 60 campi abusivi del 2006 si sono più che raddoppiati e la popolazione di ognuno è drasticamente dimi-
nuita. Cfr. Caritas (2007), (2008).
42
Si tratta di sottopassaggi abbandonati, argini dei fiumi Tevere ed Aniene, piste ciclabili isolate, camminamenti
sotto i ponti e lungo le strade tangenziali, edifici abbandonati, luoghi difficilmente accessibili interni ai parchi pub-
blici.
43
Piasere 1999
128
La città glocale
Nel secondo senso l’esperienza urbana-metropolitana diviene qualitativamente globale. In

senso sociologico questa globalizzazione delle città si evidenzia nella loro “interconnettività
funzionale”, nelle interdipendenze reciproche sempre più strette, tale per cui la vita sociale di una
città –in particolare quella produttiva ed economica– dipende direttamente da ciò che succede in
altre città del pianeta.
Non solo, l’interconnessione fra le città rende il vissuto metropolitano politicamente e cul-
turalmente dominante. Politicamente in quanto è nella metropoli e dalla metropoli che si svilu-
ppano le politiche e i poteri –così come le contro-politiche e i contro-poteri– che più sembrano
capaci di incidere sui vissuti della totalità della popolazione mondiale. Culturalmente in quanto
l’immaginario contemporaneo, in particolare quello televisivo, fin dal suo nascere, appare come
una costante traduzione dell’esperienza metropolitana all’interno degli spazi immateriali dei me-
dia. I grandi media di massa affondano le radici della loro nascita e il senso della loro esistenza
nella vita quotidiana delle grandi metropoli e in un certo senso sembrano esserne al tempo stesso
lo specchio e la prosecuzione44.
5.1.2. Livelli di realtà: globalità e differenza
Le città, nella loro interdipendenza, sembrano dunque costituire uno specifico livello di realtà,
come se questa rete di città fosse una sorta di macro-città che avviluppa il globo. Molto spesso
del resto la retorica giornalistica, e a volte anche la vulgata sulla globalizzazione, ha alimentato
l’idea che città come New York e Londra siano più “vicine” fra loro che non con i loro rispettivi
sobborghi, come se ci fosse fra di loro non solo una prossimità fisica dovuta alle connessioni aeree
ma anche una comunanza di stili di vita, sensibilità, interessi che le lega più profondamente fra di
esse che con il loro territorio circostante. Idea certo affascinante ma che sottovaluta due questioni.
La prima è la differenza e la pluralità interna alle singole città, quella differenza che le rende
ogni volta uniche. La seconda è la difficoltà con cui tale metafora può essere generalizzata: essa
infatti non regge nel momento in cui si provano a mettere in connessione città con storie, lingue,
modelli di vita ben più distanti e distinti da quelli rappresentanti da New York e Londra. Fino a
che punto si può parlare dei rapporti fra Mumbai e São Paulo, di Shangai e città del Messico, così
come si parla di una vicinanza fra Londra e New York?
Per questo ci pare interessante parlare di un livello di esperienza globalizzante che taglia trasver-
salmente le città del pianeta, creando una sorta di atmosfera comune, di sentimento di familiarità,
di similarità di gusti e di esperienze possibili, senza che tale livello esaurisca la complessità della
vita culturale reale. La possibilità di muoversi fra metropoli diverse e ritrovarvi gli edifici delle
stesse archi-star, le sedi delle stesse multinazionali, le stesse firme della moda, gli stessi Dj’s ad
animare le varie notti del globo e così via esemplificando, non esaurisce certo l’offerta del vissuto
metropolitano, l’intima complessità che ogni metropoli si porta dentro.
La differenza riemerge costantemente. Dall’interno delle diverse città, composti ogni volta
singolari di vissuti e storie differenti –su cui torneremo– così come col loro esterno. La stessa
44
Cfr. Abruzzese 1995
129
esperienza “rurale”, lo stesso “intorno” della città non è certo omogeneo. Il rapporto fra Roma
e le città, i paesi, la campagna circostanti non è certo omologabile con quello che intercorre fra
Dubai, la cultura beduina e il deserto che circonda la città degli Emirati.
Come è stato scritto, appena ci si allontana dagli aeroporti, dagli hotel di lusso o dai mall, ovvero
dai grandi hub del capitalismo transnazionale, e ci si addentra nella città, la differenza riprende
il sopravvento45. A dire il vero, persino i luoghi dell’apparente logica omologante sempre più
spesso mettono in scena la diversità, o meglio una qualche diversità, purché sia capace di colpire
il visitatore. Alberghi come il Burj al Arab, resort come il Royal Mirage o mall come il Mall of
the Emirates, con la sua fantasmagorica pista da sci, rendono l’esperienza di Dubai straniante fin
dentro i luoghi del consumo globale.
A partire dalle peculiarità climatiche e paesaggistiche che ogni città fatalmente si porta appresso
il senso della diversità si rende evidente e percepibile in modo quasi immediato. Questo senso
“naturalizzato” diviene un potente serbatoio di stereotipi della diversità metropolitana –la pioggia
di Londra, l’umidità di Dubai– fino al punto da far sparire la mutabilità dell’esperienza interna a
ogni singolo luogo (il sole ogni tanto spunta anche a Londra e anche a Dubai a volte fa freddo).
La stessa idea di una rete globale di città, del resto, non conduce ad una idea omologante, quanto
piuttosto ad una visione sistemica complessa. Ogni rete infatti è tale perché i suoi punti sono in
una forma di rapporto e dipendenza reciproca e dunque la loro messa in relazione fa della rete
qualcosa di più dei singoli punti che la compongono. E tuttavia ogni punto che compone la rete,
e senza i quali essa non esisterebbe, è inevitabilmente locale e localizzato.
Da questo punto di vista –e senza perdere quella possibilità di parziale appartenenza ad un piano
di realtà globale a cui abbiamo accennato– ogni città appare come il luogo di concretizzazione e
composizione singolare di quei flussi translocali di uomini, capitali, idee, immagini, tecnologie
che percorrono il globo46.
5.1.3. Una località doppiamente globale: un mondo a portata di mano
Ogni città dunque è connessa alla globalità –ovvero, a ciò che eccede quel singolo luogo– proprio
in quanto è spazio popolato, abitato, attraversato da soggettività (o oggettività) la cui esistenza,
il cui senso e valore, è debitore di più di un luogo. Soggettività (o oggettività) la cui peculiarità
esistenziale è esattamente questo essere fra più luoghi. Soggettività che hanno come compito
primario quello di gestire e articolare i propri confini identitari, i propri interessi economici, le
proprie fedeltà comunitarie, le proprie appartenenze territoriali, i propri orizzonti emotivi.
Ogni metropoli diviene dunque il luogo privilegiato di questo gioco di riarticolazione iden-
titaria, spesso conflittuale. Un gioco che coinvolge in primo luogo le differenti soggettività che
abitano la città ma anche il rapporto della città con gli spazi dell’identità regionale, nazionale,
45
Cfr. Tomlinson 1999
46
Cfr. Appadurai 1990
130
La città glocale
statale, continentale e così via. Come se la città fosse una pedina che definisce se stessa sia per
la posizione che mantiene nella rete di relazioni geopolitiche translocali a cui parecipa su più
livelli; sia per il modo originale in cui compone le sue relazioni interne, vale a dire il modo in cui
organizza (per quanto in modo sempre incompleto, parziale, precario, persino violento) i flussi
che la attraversano e le memorie che la abitano.
Se questo gioco sembra riuscire, e le città sembrano essere un attore privilegiato (anche a livello
culturale) della attuali relazioni internazionali, è perché esse, per quanto divengano megalopoli,
appaiono come il luogo più circoscritto in cui il mondo nel suo insieme trova una sintesi. Il mondo
si rifrange e traduce dentro uno spazio delimitato e individuabile, apparentemente circoscritto e
circoscrivibile, fenomenologicamente presente. È in questa tensione fra la città come sintesi del
mondo, come traduzione locale della complessità del reale, e la città percepita come luogo pro-
prio, abitabile, immaginabile come fosse un insieme a portata di mano e di esperienza, come se
fosse pur sempre il luogo in cui si nasce e cresce, in cui ci si riconosce, è in questa compresenza
che si sprigiona la forza delle grandi città glocali.
L’esperienza metropolitana glocale è dunque l’esperienza di una località doppiamente globale.

Globale in quanto immagine ed esperienza del mondo, per quanto questa globalità sia una imper-
fetta e parziale traduzione dell’insieme; globale in quanto vissuta e percepita in sé come referente
globale della propria esistenza corporea, situata, intessuta di passioni e di memoria.
Questa intima glocalità delle città, questo loro partecipare di un doppio gioco –individuazione
ma anche di ascrizione a sé di un ruolo e una identità planetaria– sembra oggi farsi sempre più
consapevole. Molte città infatti non si limitano ad essere in pratica una sintesi del mondo come
succede in luoghi come Dubai dove si stima la presenza di persone da tutti gli Stati del mondo.
Esse assumono questo ruolo anche a livello di autorappresentazione. Vale a dire si descrivono
e si comunicano come città-mondo. Questa riflessività performativa, agita attraverso molteplici
formazioni culturali e molteplici forme di comunicazione, è evidente a Dubai laddove i servizi
–da quelli legati al lusso a quelli di tipo medico– vengono ascritti a un “world-class level” e in
più punti la città si racconta come luogo in cui il mondo si ritrova in piccolo. Queste traduzioni
della globalità nella località non sono ovviamente omogenee o innocenti: anzi, tradiscono, o
lasciano intravedere, l’idea di globalità che quel luogo propone o auspica. Nella pratica di auto-
rappresentazione così come nelle altre pratiche di vita la città glocale si dà come inglobamento e
deformazione coerente della totalità a partire da una specifica storia e una specifica geografia.
5.1.4. Dalla periferia alla perifericità
Se la moltiplicazione delle forme di periferia pare ormai piuttosto slegata da una zonizzazione
rigida, lo stesso processo pare avere investito le forme di centralità: le zone valorizzate si trovano
sempre più spesso fuori dalla città consolidata, talvolta nel territorio di comuni limitrofi, in un
generale processo di sradicamento del centro valoriale da quello fisico47, Davis 2006). Mi riferisco
ai centri residenziali privati di edilizia di pregio, dotate di servizi e strade esclusive e, talvolta, di
47
Cfr. Ingersoll 200, Petti 2005, Davis 2006
131
vigilanza privata, che prendono modello, aspetto e nome, di piccole città ideali, omogenee, limpi-
de, e soprattutto inaccesibili. Rispetto a queste dinamiche Mike Davis (2006, p. 39) ha posto una
questione fondamentale: “la necessità di ripensare la periferalità”. Questa domanda è inserita in
una densa analisi comparativa su scala globale dei processi di espansione degli slum nelle metropoli
contemporanee. Davis ne mostra lucidamente, ma non senza passione, la crescita esponenziale so-
prattutto nei paesi più poveri, e ne individua la multiformità, la compresenza di più tipi di “abitare
marginale”, di cui colpiscono la regolarità e la ricorrenza in contesti diversi. Gli stessi tipi possono
essere ritrovati anche a Roma, sebbene su scala molto ridotta e perciò meno tragica, se sviluppiamo
un panorama diacronico sulle forme di trattamento dei diversi e di posizionamento dell’esclusione.
Considerando solo l’ultimo secolo e mezzo ritroviamo gli abitanti a pagamento dei marciapiedi
che oggi affollano Dheli nei muratori immigrati dalle regioni dell’Italia centrale, impegnati a suo
tempo nell’espansione edilizia della città appena divenuta capitale48. Gli slum delle città africane
hanno la loro corrispondenza nei baraccamenti sorti subito dopo la prima guerra mondiale 49, in
cui abitava fra il 6% ed il 15% della popolazione della città. La deportazione degli abitanti poveri
del centro storico durante il fascismo nei nuovi quartieri esterni alla città può essere accostata ai
fenomeni avvenuti a Pechino, a Seoul, e durante le dittature militari a Santiago del Cile e a Bue-
nos Aires. Analogamente esistono processi di insediamento in ex zone di pregio andate in rovina
accostabili al fenomeno delle “abitazioni di seconda mano” di San Paolo o di Lima. Assistiamo
infatti ad una singolare “slumizzazione puntuale” delle zone “abbandonate” del centro della città,
dovuta a fenomeni frequenti di speculazione sugli affitti (attuata talvolta dagli stessi immigrati
divenuti proprietari nei confronti dei loro connazionali), che si traduce nella coabitazione forzata,
nell’eccessivo affollamento degli appartamenti, nel riuso speculativo di cantine malsane. Con mi-
nore intensità ma forse non minore affollamento, anche a Roma queste zone ex-borghesi50 si sono
trasformate in slum “a macchia di leopardo”, a volte in maniera talmente puntuale da coincidere
col singolo appartamento o col singolo edificio51, e così da essere invisibili dall’esterno. Lo stesso
si può dire per la proliferazione delle baracche dentro e sotto la città, nelle anse dei fiumi, sotto le
autostrade e all’interno dei parchi urbani in cui c’è minore possibilità di essere notati e segnalati
alla polizia. A partire da questi fenomeni possiamo ipotizzare che localizzazione e forma della
periferia cambino perché, situate in una logica processuale, sono esito delle relazioni mobili e dei
rapporti di potere che coinvolgono il territorio che la città interessa, esteso oggi a vaste porzioni di
mondo, e le condizioni di accessibilità al suo centro. I luoghi di insediamento non sono casuali ma
frutto di una sotterranea e continua battaglia per trovare spazio, per escludere e controllare. Anche
le forme di controllo sembrano in rapida mutazione: chi sta al sicuro non sembra tranquillo ed il
recente e bellissimo film La zona, di Rodrigo Plà, pare mostri molto bene proprio come anche nei
48
Cfr. Insolera 1970
49
Ib. Racheli 1979
50
Ci riferiamo al quartiere Esquilino, nel primo municipio: un quartiere costruito per la borghesia ministeriale del governo
nazionale trasferita a Roma dal nord Italia subito dopo la creazione dello stato unitario.
��
Generalmente si abita in 3 o 4 una stanza di 12-16 mq, a volte più famiglie abitano nello stesso appartamento dividendo una
stanza ciascuna e mi è capitato di vedere appartamenti di 65 mq abitati da 8-10 persone (e di sentire parlare anche di appartamenti
di 55 mq abitati da 15 persone). In questi casi non solo le condizioni igieniche sono precarie per il sovraffollamento ma anche la
sicurezza degli abitanti diminuisce molto perché si è costretti, ad esempio, ad asciugare gli indumenti in cucina appesi al soffitto,
esponendosi a rischi di incendi. Questo è dovuto alle forme di speculazione abitativa, per cui un appartamento di 3 camere in questa
zona può costare anche 2400 euro di affitto al mese, ma è stato anche l’unico modo in cui degli immigrati poveri hanno potuto
permettersi di abitare in una zona centrale della città necessaria per svolgere lavori di piccolissimo commercio ambulante o comoda
per dedicarsi ad attività di vendita di fiori, di accessori di abbigliamento o di scarpe, di ristorazione.
132
La città glocale
centri esclusivi è sufficiente l’inserimento di un elemento estraneo affinché si trasformino in spazi

della paura, dell’insicurezza, dell’orrore.
5.1.5. Potere globale, antipoteri locali
In una memorabile riflessione Gilles Deleuze notava come Michel Foucault abbia descritto le
“società disciplinari”, sviluppatesi prevalentemente fra il XVIII ed il XIX secolo, come caratterizzate
da “grandi ambienti di internamento (…) [in cui] l’individuo non fa che passare da un ambiente
chiuso all’altro, ognuno con le sue leggi: prima la famiglia, poi la scuola (…), poi la caserma (…),
poi la fabbrica, di tanto in tanto l’ospedale, eventualmente la prigione, l’ambiente di internamento
per eccellenza. (…) Foucault ha analizzato molto bene il progetto ideale dell’ambiente di inter-
namento, particolarmente manifesto nella fabbrica: concentrare, ripartire nello spazio, ordinare
nel tempo; comporre nello spazio-tempo una forza produttiva che dia un risultato superiore alla
somma delle forze elementari. Ma Foucault era anche consapevole della brevità di questo mode-
llo”. Alle società disciplinari, dice Deleuze riprendendo Foucault con una metafora straordinaria,
sono succedute le società del controllo, in cui “i controlli sono una modulazione, qualcosa come
un calco autodeformante che cambia continuamente, da un istante all’altro, o qualcosa come un
setaccio le cui maglie divergono da una zona all’altra” in cui il “differimento illimitato” pare abbia
sostituito l’internamento generalizzato. Credo che quanto affermato da Deleuze e Foucault valga
oggi per la dinamica che investe molte metropoli, in cui la perifericità pare legata non semplice-
mente alla mancanza di spazio ma piuttosto ad una sorta di costrizione al nomadismo, allo spos-
tamento continuo. Questo credo sia ben visibile nelle grandi città europee, in cui sembra passato
il tempo delle grandi strutture di contenimento i cui ultimi esemplari sono stati, almeno a Roma,
i grandi quartieri-dormitorio, con un forte tasso di povertà e criminalità, prodotti (nonostante il
rispetto degli standard urbanistici e la cura progettuale) negli anni 70-80. Se il modello di spazio
disciplinare era quello della divisione della città in parti rigidamente differenziate e scollegate
fra loro, da cui tendenzialmente non si doveva uscire mai, quello attuale sembra un modello di
città in cui non si deve poter entrare. Chi è marginale diviene così insituabile, ma, proprio per
questo, stretto in una morsa di confini che non lasciano tracce. È questo cambiamento qualitativo
radicale, che vede le grandi città globali attraversate costantemente da un differenziale di potere
che si tramuta, quasi impercettibilmente, in un differenziale di posizione, che rende impossibile
pensare le città come somma o come moltiplicazione di un elemento minimo. Ma il differenziale
di accesso non cessa di produrre costantemente proprietà semantiche emergenti nel passaggio
dall’elemento atomico all’insieme globale. Per questo le città si presentano attualmente come uno
dei più potenti laboratori di osservazione delle tecniche di gestione delle relazioni fra l’individuo
e la massa, fra minoranze e maggioranze, permettendo di rilevare i meccanismi, economici poli-
tici e semiotici, che non cessano di produrre la marginalità per risolvere la quale dichiaravano di
operare. Contemporaneamente queste città lasciano però trasparire i metodi con questi meccanismi
possono essere aggirati. Marginalità che non si situa nella marginalità o che, simulando la propria
dissoluzione, non si dissolve: in questo sta la lezione di antipotere delle comunità immigrate, la
modalità insidiosa con cui esse hanno posto, cercando lo spazio che non possiedono, il problema
dei sintomi e delle patologie della città contemporanea.
133
LAS RELACIONES DE LAS CIUDADES Y LOS PODERES LOCALES
CON LAS NACIONES UNIDAS Y SUS IMPLICACIONES PARA
LA GOBERNANZA GLOBAL
Miguel Ángel Martín López
La conocida frase “pensar globalmente y actuar localmente” tiene una lógica bien difícil de
refutar. Ciertamente, las respuestas a los grandes problemas, desafíos y retos mundiales, en suma,
a la ahora llamada gobernanza global necesitan de acciones efectivamente aplicadas en el plano
local. De ello ya se está empezando a dar cuenta la organización de Naciones Unidas. Así, el
conocido informe Cardozo sobre las relaciones de ésta con la sociedad civil es bien ilustrativo al
respecto, fijando como uno de sus cuatro principios o cambios paradigmáticos el establecimiento
de vínculos entre los ámbitos local y mundial.
Evidentemente, ello exige otorgar a los gobiernos locales un papel primordial. Ellos son la
instancia de poder político más cercana a los ciudadanos y a sus problemas. Incluso puede decirse
que son quienes tienen un mejor conocimiento del territorio y una capacidad de actuación más
flexible y directa. Pueden ser, además, el lugar idóneo para propiciar la participación democrática
de la sociedad civil.
Desde un punto de vista ideal, incluso se ha puesto de manifiesto que los poderes locales tie-
nen que ser el sustento y el apoyo natural a una organización de gobierno mundial, de paz, que
habría de establecerse con la desaparición de los egoístas Estados-nación. Así lo defendió, por
ejemplo, el profesor Robert T. Norman en un interesante artículo publicado en 1984 en la revista
Peace and Change.
De momento, esto queda en la utopía, lógicamente, pero lo cierto es que la relevancia de los
poderes locales en la resolución de los problemas mundiales comienza a ser destacada, siendo
reconocida y aceptada por la organización de las Naciones Unidas.

We the peoples: civil society, the United Nations and global governance. Report of the Panel of eminent persons on United
nations-civil society relations, United Natiojns, General Assembly, 11 june 2004, A/58/817.

NORMAN, Robert T.: “A local government approach to world order”, Peace and Change, 1984, vol. 10, págs. 53 y ss.

Como bibliografía introductoria sobre el creciente papel de los poderes locales en las relaciones internacionales y ante la glo-
balización puede verse: World cities in a world-system, edited by Pul L. Knox and meter J. Taylor, Cambridge, 1995, ed. Cambridge
��
University press; BILDER, Richard B.: “The role of States and cities in foreign relations”, American Journal of International Law,
2003, vol. 83, págs. 821 y ss.; Cities in a globalizing world, Global report on Human Settlements, Unites Centre for Human Set-
tlements, Habitat, 2001; Cities, States and foreign affairs: the Massachussets Burma Case and beyond, Associations of American
law Schools 2001 annual Meeting, Berkeley Journal of International Law, 2003, vol 21, págs. 144 y ss.
135
Este reconocimiento ya comenzó en la década de los setenta del pasado siglo hacia la expre-
sión más sencilla y primaria de la cooperación entre ciudades, esto es a los hermanamientos.
La resolución de la Asamblea General 2861 (XXVI) de 20 de diciembre de 1971 destacaba el
papel de estos en la unión entre los pueblos y en la promoción del desarrollo. En su dispositivo,
asimismo, invitaba el secretario general a estudiar como las Naciones Unidas y los organismos
especializados podrían contribuir eficazmente al desarrollo de esta cooperación internacional de
Otro paso relevante en este proceso ha sido, sin duda, la conocida conferencia sobre los asen-
tamientos humanos celebrada en Estambul en julio de 1996 convocada por el centro Habitat
de Naciones Unidas. En ella se recalcó la importancia del papel de las autoridades locales y la
necesidad de su fortalecimiento, así como de la cooperación internacional entre las ciudades,
particularmente en la difusión de las buenas prácticas .
Y, sobre todo, ha sido a partir de este momento cuando empieza a constatarse la necesidad de
colaboración conjunta de las Naciones Unidas con los poderes locales y empiezan a darse las
primeras iniciativas reales.
Este es el caso del Comité consultivo de autoridades locales de Naciones Unidas, creado en
1999 y conocido también como Unacla, según sus siglas en inglés. Sus funciones son meramente
consultivas, del consejo de Habitat, pero ya permite su participación directa. De hecho, la mitad
de sus veinte miembros son nombrados directamente por la asociación mundial de poderes loca-
les. También la Asamblea General de Naciones Unidas en 2001 adoptó una declaración sobre las
ciudades en el nuevo milenio, en la que se destaca, aun sin salir del marco puramente retórico,
el papel de éstas.
Son, sin duda, medidas incipientes, pero aún limitadas e insuficientes. La atención a la inserción
de las ciudades y poderes locales en la familia de las Naciones Unidas más seria realizada hasta
la fecha se encuentra en el ya aludido informe Cardozo .
En él se defiende, como su propuesta número diecisiete, que la Asamblea General proclame

como principio universal la autonomía local. Es una reivindicación sentida de tiempo, habién-

Hubo una previa resolución 1028 (XVIII) de 1964 del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC) que ya
también auspiciaba los hermanamientos.

A/CONF.165/14, United Nations Conference on Human Settlements (Habitat II) Estambul Declaration on Human Settlements,
Annex II The Habitat Agenda.Como curiosidad, es interesante señalar que en esta declaración incluso se llegó a reconocer la nece-
sidad de fortalecer la capacidad de las autoridades locales para revisar las políticas sociales, económicas y medioambientales que
afecten a sus municipios o comunidades (en el punto p del párrafo tercero del capítulo cuarto).

La resolución 17/18 de 1999 de la Comisión sobre asentamientos humanos establecía que el ejecutivo de este organismo
establecerá un comité de autoridades locales como cuerpo consultivo para estrechar el diálogo internacional con las autoridades
locales para la ejecución de la agenda de Habitat . Más información sobre la actividad de este órgano puede verse en la página web
www.unhabitat.org/unacla.

Declaration on Cities and other human settlements in the new millenium, resolution adopted by the general asse,bly, United
Nations, 16 august 2001, A/RES/S-25/2.

La parte del informe dedicada al reconocimiento de las contribuciones especiales de las autoridades locales se encuentra a
partir de la página 55.
136
LAS RELACIONES DE LAS CIUDADES Y LOS PODERES LOCALES CON LAS NACIONES UNIDAS Y SUS...
dose incluso propugnado la adopción de un tratado o una convención siguiendo el modelo de

la conocida carta europea sobre la autonomía local. Que los Estados lleguen a reconocer este
principio fortalecerá, claramente, el papel de las ciudades y poderes locales como actores en las
relaciones internacionales.
Hay además en la siguiente propuesta, la decimooctava, algunos consejos prácticos de actua-

ción. Así se dice que los representantes y coordinadores residentes de Naciones unidas en cada
Estado establezcan contactos y relaciones con las autoridades locales y sus asociaciones de allí.
Con ello se les daría conocimiento y difusión de los programas y actuaciones de las Naciones
Unidas y se podría establecer una relación de conocimiento, trabajo y confianza. No cabe duda
de que es un consejo importante, siempre que sea realmente operativo, para establecer canales
para la actuación.
Otro interesante canal que recoge la propuesta es el contacto con Ciudades y Gobiernos Locales
Unidos (CGLU), la recientemente creada organización con vocación de representación mundial de
las ciudades, con sede en Barcelona y fruto de la unión en el año 2004 de las varias asociaciones
municipalistas a nivel mundial. El informe aconseja tomarla como órgano consultivo. Además
y lo que creemos más importante se manifiesta que esta consulta debiera versar sobre asuntos de
gobernanza. Con ello, por tanto, se viene a empezar a reconocer el papel que han de tener en la
gobernanza global, los problemas y las soluciones mundiales.
Como vemos, en consecuencia, se están poniendo los mimbres para acoger a los poderes loca-
les en la organización mundial de Naciones Unidas. Naturalmente, todavía queda mucho camino
por recorrer. Digamos que estamos en el inicio. En particular, el propio Centro Habitat sobre
asentamientos humanos creemos que debiera dedicarse en exclusiva a las necesidades, desarrollo,
problemas y a las relaciones internacionales de las ciudades y poderes locales. La propia denomi-
nación de asentamiento humano es bien corta y limitada. Le falta el espíritu o animus que tienen
las ciudades o comunidades con sus poderes elegidos democráticamente.
Desde la otra parte, desde la parte de las ciudades y poderes locales, se está tomando cada vez
más conciencia de su papel de actores en la gobernanza global y de la necesidad de demandar un
mayor peso y participación en la organización de Naciones Unidas.
Recordemos que ya en 1997 las varias asociaciones mundiales de ciudades constituyeron una
coordinadora, conocida como Camcal con las siglas en castellano o Waclac con las siglas en lengua
inglesa, con el fin de aunar la voz y unir posiciones ante Naciones Unidas. Después, como hemos
indicado, estas asociaciones se han fusionado creando una sola, Ciudades y Gobiernos Locales
Unidos, CGLU, y, sin duda, una de las finalidades de esta unión es fortalecer dicha voz común.
El estrechamiento de los lazos y vínculos con Naciones Unidas es estratégico para CGLU. De
hecho, uno de los principales objetivos de su plan 2005-2007 de trabajo ha sido incrementar la

Una completa información sobre la organización de ciudades y gobiernos locales unidos puede verse en su página web www.
cities-localgovernments.org/uclg/index.asp.
137
presencia de los poderes locales en Naciones Unidas y sus agencias. Siguiendo esta senda se ha
establecido contactos y partenariados con Habitat, Unifem, Unesco, Unitar, PNUD, la Oficina de
Coordinación de asuntos humanitarios Ocha o incluso el Banco Mundial.
Asimismo, en el marco de las iniciativas de reforma de Naciones Unidas, también quiere hacer
llegar a la organización sus propuestas y recomendaciones para reforzar el papel de los poderes
locales. Concretamente, ante el panel de alto nivel sobre la coherencia en todo el sistema de
Naciones Unidas10, CGLU presentaba siete recomendaciones, consideradas clave. Brevemente,
éstas, modestas y nada pretenciosas, persiguen que Naciones Unidas trabaje con los gobiernos
locales, se les reconozca el estatuto de observador especial ante la Asamblea General y consultivo
en materia de gobernanza y se apoyen los procesos de descentralización, adoptando incluso unas
directivas e iniciando su debate en la Asamblea General 11.
Ahora CGLU se está esforzando en concretar y perfilar cuál ha de ser el papel de los gobier-
nos locales en la gobernanza global12. Precisamente en sus prioridades estratégicas 2007-201013
ha establecido como objetivo definir la agenda internacional de los gobiernos locales y las vías
para su implementación. Ello, como también se señala en dicho documento, permitirá crear una
posición global de CGLU ante las Naciones Unidas. De hecho, la última y reciente reunión de su
bureau ejecutivo, este julio de 2008, en la ciudad de Quito ya ha estado discutiendo y abordando
las grandes cuestiones de gobenanza mundial.
Ciertamente, todas estas reflexiones, junto con cierta práctica ya existente, permite vislumbrar
importantes aportaciones de los gobiernos locales en la tarea de Naciones Unidas en áreas y
problemas de interés global.
Un supuesto bien elocuente en este sentido son los objetivos de desarrollo del milenio. Sin duda,
estos pueden encontrar un apoyo más eficaz en el impulso de los mismos desde la base por los
actores del territorio con intervenciones locales adecuadas a cada contexto. Es necesario localizar
los objetivos y si los mismos no descienden a terreno pueden quedarse en una mera quimera. La
directora ejecutiva de Onu-Habitat, Anna Tibaijuka, era bien consciente de esta necesidad y así ya
10
Sobre este grupo de alto nivel sobre la coherencia de todo el sistema de las Naciones Unidas véase la página web dedicada
a ello (www.un.org/spanish/events/panel) y la resolución de la asamblea general de 20 de noviembre de 2006 (A/61/583) con el
informe del secretario general.
11
Local Goverrnment recommendations to the United Nations Hight-level panel on UN system-wide coherence, United Cities
and LocalGovernments. El literal, en ingles, de las referidas recomendaciones es el siguiente: 1) Grant special observer status
for local governments within the UN General Assembly; 2) Engage more proactively with politians at the local level through the
establishment of an elected representatives liaison unit and by regarding United Cities and Local Governments as an advisory
body on governance matters; 3) Adoption of the guidelines on decentralisation by the UN Habitat governing council in preparation
for a debate on decentralization and local self-government in the UN General Assembly in 2007/08; 4) Work with and deeper the
partnership with the existing global, regional, national networks of local governments; 5) Work with local governments to develop
programmes to localize the MDGs; 6) Establish mechanisms for coordination between the UN and other international development
actors to ensure long-term and predictable funding for programmes to support decentralisation and local service delivery; 7) Work
with the local government to promote UN values and goals to the cities.
12
La preocupación por esta temática era ya sentida de tiempo. Así por ejemplo el XV congreso de la FMCU (Lille, Francia, 4-7
julio 1998) tuvo por monográfico tema las autoridades locales frente a la globalización.
13
Prioridades estratégicas para 2007-2010, aprobadas por el consejo mudial de CGLU, el 31 de octubre de 2007 en Jeju, Corea.
138
expresamente señaló que el éxito de la puesta en marcha de los objetivos del milenio dependerá
de la forma en que las ciudades se apropien de los mismos.
Y lo cierto es que los Estados ya han llegado incluso a reconocer este importante papel. Así,
en la cumbre del Milenio+5 (New York, 2005) se hace mención expresa a los gobiernos locales
como socios prioritarios de las Naciones Unidas para alcanzar los objetivos de desarrollo del
milenio14. Ello es, por si mismo, un avance.
Ciertamente, en las grandes cuestiones y problemas incluidos en estos objetivos (mortalidad

infantil, acceso a agua, sida, paludismo, hambre, educación infantil, etc.) se puede avanzar con-
siderablemente si se adopta un enfoque local, con un conocimiento desde debajo de la situación
y dando apoyo, recursos y capacidades a las instancias y agentes locales para atacar estos pro-
blemas de forma continua y directa. Particularmente, creemos que esto es de suma importancia
en materia de seguridad alimentaria, donde planes y agendas municipales sobre ello podrían ser
revulsivos15.
De otro lado, está claro que las ciudades y poderes locales de los países desarrollados también
tienen una labor que cumplir muy importante en relación con los objetivos del Milenio o, más
general, en la promoción del desarrollo y la lucha contra la pobreza 16.
Y la verdad es que en cooperación al desarrollo las ciudades y los poderes locales tienen ya
un amplio bagaje17. Numerosas han venido realizando actividades y programas de cooperación y
dedican recursos financieros a ello, invocando la conocida resolución de la Asamblea General de
Naciones Unidas que recomendaba el destino del 0’7% del PIB a cooperación.
Además, esta modalidad de cooperación puede tener un valor añadido apreciable. Es una co-
operación que tiene más fácil el poder acercarse a la ciudadanía y hacerla partícipe. Es también
una cooperación que, centrada en lo que son las competencias propias del saber hacer municipal,
puede tener un aprovechamiento considerable (transferencia de conocimientos, generación de
desarrollo económico local, servicios públicos locales, atención a las necesidades más inmediatas
de la población, etc.).
14
El literal de la resolución de la Cumbre, parágrafo 174, es el siguiente: “Subrayamos la importante función de las autorida-
des locales en la contribución al logro de los objetivos del desarrollo convenidos internacionalmente, incluidos los objetivos de
desarrollo del milenio” (A/RES/60/1).
15
Sobre este tema véase el trabajo Guía para la gestión municipal de programas de seguridad alimentaria y nutrición, editor
Cecilio Morón, FAO, Santiago de Chile, 2001.También las directrices voluntarias de la FAO para la realización progresiva del
derecho a la alimentación menciona expresamente a las autoridades locales.
16
Recordemos que hay incluso una alianza mundial de ciudades contra la pobreza (world alliance of cities against poverty).
17
Esta cooperación internacional, como forma de ayuda al desarrollo, se quiso fomentar también en la aludida conferencia de
Habitat de Estambul de 1996 (al respecto véase Cities in a globalizaing…op. cit., págs. 163 y ss.). Aunque, naturalmente, esta
cooperación estaba presente con anterioridad. En 1983, ya se celebró la conferencia de Florencia sobre ciudades y desarrollo y
en 1985, en Colonia, tuvo lugar la primera conferencia sobre ciudades y cooperación al desarrollo que hacía un llamamiento a las
autoridades locales para que estimulen y apoyen los intercambios norte-sur. Sobre ello véase Municipalismo y Solidaridad. Guía
sobre la cooperación descentralizada, Barcelona, 2001, ed. Confederación de fondos de solidaridad, págs. 28 y ss.
139
Evidentemente, Naciones Unidas no debiera pasar este potencial y sería del máximo interés
que estableciera y consiguiera sinergias con su acción. La oportunidad para hacer posible ello
puede ser el programa Art, articulación de redes territoriales, que está poniendo ya en marcha el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
La finalidad y originalidad de este programa, previsto ya para veinticuatro países, está en la

coordinación de la cooperación. Desde el ámbito local y con la participación de los agentes,
públicos y privados, se identifican las necesidades y se ejecutan los proyectos. A ello se le suma
la cooperación internacional, en sus diversas modalidades, incluyendo la descentralizada de las
ciudades y gobiernos locales, que debiera centrarse en los proyectos y ámbitos en los que cuenta
con una mayor ventaja comparativa por su especialización y expertise. Desde Naciones Unidas,
por su parte, se coordina todo el proceso.
Naturalmente, hay muchos más ámbitos en los que se puede dar esta colaboración entre Naciones
Unidas y los poderes locales. Este es el caso del desarrollo sostenible y la protección del medio-
ambiente, donde se puede constatar una colaboración más asentada y prolongada en el tiempo.
Ya la Cumbre sobre la Tierra de Río de 1992 se percató bien de que los gobiernos locales deben ser
unos aliados de primer orden con los que hay que contar para la defensa del desarrollo sostenible. De
hecho, su programa de acción 21 dedicaba todo un capítulo, el veintiocho, a las autoridades locales
auspiciando sus iniciativas y enalteciendo la importancia de su papel en este ámbito. Literalmente,
se les consideraba como factor determinante para el logro de los objetivos de la cumbre 18.
Además, en esta materia los gobiernos locales también han sido conscientes desde temprano de
que tienen un papel importante que desempeñar. Desde un primer momento ha habido una mayor
organización y propuesta, sobre todo a partir del consejo internacional para las iniciativas locales
de medio ambiente, Iclei según su acrónimo en lengua inglesa19. Este consejo ya estuvo presente
en la referida cumbre de Río e, igualmente, él y todo el movimiento municipalista internacional
fue muy activo ante la cumbre de desarrollo sostenible de Johannesburgo (26 de agosto-4 de
septiembre de 2002). Hubo una intensa actividad preparatoria, llegando a adoptarse una completa
declaración de los gobiernos locales ante dicha cumbre20, la cual es bien reivindicativa del papel
de los poderes locales ante Naciones Unidas21 y propositiva con iniciativas locales.
En lo concreto y en la práctica, también se puede constatar esta implicación de los poderes

locales y así se pueden contar en miles las agendas 21 locales que, siguiendo el llamamiento de
Río, están llevando a cabo ciudades y municipios, buscando la concertación en su territorio de
todos los agentes para la concienciación y protección de su medioambiente.
18
Report o n the United Nations Conference on Environment and development (Rio de Janeiro, 3-14 june 1992), Vol. I�� Rio
Declarations on Enviroment and Development, Vol. II and III Programa 21, A/CONF.151/26.
19
Sobre Iclei véase www.iclei.org
20
Local Government Declaration to the World Summit on Sustainable Development.
21
Expresamente, en el punto cuarto del apartado dedicado al contexto, se dice que “The exclusión of local government as a
recognised sphere of government within the United Nations system continues to pose a significant barrier to the ability of local
governments to achieve sustainable development”.
140
El reto ahora es ver como los poderes locales pueden contribuir al cambio climático. Sin duda,
acciones locales coordinadas pueden hacer bastante contra este calentamiento del planeta, cuestión
esencial en la gobernanza global. La aludida reciente reunión de Quito de CGLU ha abordado
estas cuestiones, mostrándose interés en identificar las experiencias exitosas que los gobiernos
locales están poniendo en marcha para hacer frente a este calentamiento, lo que puede ser acogido
de forma general y replicado. También en esta reunión los poderes locales han considerado nece-
sario que su voz sea más fuerte en todas las negociaciones gubernamentales que en este ámbito
se están llevando a cabo.
De otro lado, no cabe duda de que pueden encontrarse muchos más ámbitos de relación fructífera
entre las ciudades y las Naciones Unidas. Terminemos con uno de alto interés como es el manteni-
miento de la paz y de la seguridad internacional. Aquí las ciudades y poderes locales también están
empezando a tomar conciencia de que tienen un rol que desempeñar de importancia, discutiendo y
debatiéndose en la actualidad sobre cuál sería el contenido de su actuación en este ámbito.
Como es conocido, en los pasados días 11 a 13 de junio de 2008 se ha celebrado en la ciudad

de la Haya la primera conferencia mundial sobre la diplomacia de las ciudades, que ha supuesto,
sin duda, un impulso crucial para diseñar este papel de las ciudades en la prevención de conflictos
y la construcción de la paz y que ha dado a luz a una agenda, llamada de la Haya, para desarrollar
este concepto de la diplomacia de ciudades22.
La vinculación en esta tarea con la organización de Naciones Unidas debiera ser estrecha.
Naturalmente, sería de interés que esta reconociera y amparara esta labor de las ciudades e in-
cluso cabe encontrar áreas en las que pueda producirse una colaboración directa. Este es el caso
de las operaciones para el mantenimiento de la paz, sobre todo en aquellas en las que prima el
componente de reconstrucción o de administración de territorios y donde suelen ser necesarios
servicios públicos municipales (recogida de residuos, provisión de agua, etc) y el reestablecimiento
de la vida local. La participación internacional para apoyar ante estas situaciones es estimable,
por tanto. Esta idea, de hecho, ya ha sido recogida en un acuerdo entre la referida coordinadora
internacional23 de ciudades, Camcal, y el departamento de operaciones de mantenimiento de la
paz de Naciones Unidas de 8 de junio de 2003 para prever la participación de técnicos y asistencia
municipal en los supuestos expresados.
Otro ámbito de actuación común debiera ser la promoción de una cultura de paz. Los gobier-
nos locales tienen la posibilidad de llevar a cabo, por su mayor contacto con la ciudadanía, una
función educadora en este sentido, aportando bastante en su ámbito local para desarrollar esta
cultura y los valores que lleva consigo.
22
Los documentos de la conferencia pueden verse en www.citydiplomay.org. También es interesante la consulta de la publi-
cación Diplomaci de las Ciudades. El papel de los gobiernos locales en la prevención de conflictos, la consolidación de la paz y
la reconstrucción postconflicto, editores Arne Musch, Chris Van der Valk, Alexandra Sizoo y Kian Tajbakhsh, La haya, 2008, ed.
Vng internacional.
23
Memorandum of understanding (mou) between the United nations, actino through its department of Peacekeeping opera-
tions, and the World Associations of cities and local authorities coordination, 5/6/2003, for Dpko: Jean Marie Guéhenno, Under
secretary-general for peacekeeping operations and Joan Clos, mayor of Barcelona for Waclac.
141
Como es sabido, la Asamblea General de Naciones Unidas tiene declarado el presente decenio,
esto es 2001-2010, como el de la cultura de paz y la no violencia para los niños del mundo 24.
Además, aprobó, en 1999, una declaración dedicada expresamente a esta cultura de paz y en la
que se incluye todo un programa de acción para su promoción 25.
Ahora bien, estas iniciativas de Naciones Unidas no dan acogida a los poderes locales. Sola-
mente la UNESCO los ha incluido, instituyendo el premio ciudades por la paz, interesante, pero
acción vinculada en exclusiva a fomentar la convivencia dentro de las ciudades con diversas
comunidades26. Sin embargo, la aludida declaración y plan de acción ni siquiera menciona a los
poderes locales, perdiéndose pues una contribución importante.
En conclusión, el presente trabajo ha pretendido poner de manifiesto que los propósitos y las
acciones de la organización de Naciones Unidas pueden alcanzar considerablemente un mayor
impacto si toman en cuenta y trabajan junto a las autoridades locales y sus redes internaciona-
les. Es una alianza natural que hace posible acercar lo global a lo local y podemos bien augurar
que la senda que ahora comienza a abrirse quedará reforzada en un futuro próximo facilitando
la gobernanza global, también local, e incluso marcando una transformación de las relaciones
internacionales y la política.
24
Internacional Decade for a Cultura of peace and non-violence for the children of the world (2001-2010), resolution adopted
by the general assembly, United Nations, A/RES/53/25, 19 november 1998.
25
Declarations and programme of actionon a cultura of peace, resolution adopted by the general assembly, United Nations,
A/RES/53/243, 6 october 1999.
26
La perspectiva debe ser también global, no solo local. Más información sobre este premio puede verse en la página web de la
UNESCO www.unesco.org/culture/citiesforpeace.
142
HACIA UNA AUTONOMÍA INTERNACIONAL DE LOS ENTES LOCALES
Susana Beltrán
1.Entes locales y derecho internacional
1.1. Personalidad jurídica y otras expresiones internacionales
La subjetividad internacional de los Estados y de las organizaciones internacionales faculta

para realizar una serie de actuaciones vetadas en principio para los que no ostentan dicha cua-
lidad. Los primeros están capacitados para celebrar tratados internacionales (ius ad tractatum),
representarse a nivel internacional ante otros sujetos, ya sean Estados u organizaciones, y recibir
delegaciones de estos últimos (ius legationis). Exigir responsabilidades y ser susceptible, al mismo
tiempo, de ser responsable según el ordenamiento internacional o participar de pleno derecho
en las organizaciones internacionales. Por su parte, las organizaciones internacionales poseen
subjetividad internacional derivada ya que depende del estatuto y competencias que los Estados
les hayan atribuido. De este modo, podrán realizar las actuaciones referidas en el párrafo anterior
siempre que dichas facultades (inclusive la de participar en otras organizaciones internacionales)
esté prevista.
El estatus jurídico de los entes locales no es ni mucho menos comparable al de los sujetos de
derecho internacional. Los acuerdos que concluyen con entidades extranjeras no son tratados
internacionales, las redes de colaboración que formalizan no son embajadas ni consulados (luego
las sedes y su personal carecen de inmunidades y privilegios, las plataformas reivindicativas,
comunicados de protestas ante situaciones críticas acaecidas en el escenario mundial no se
consideran exigencias de responsabilidad internacional frente a sujetos del orden internacional
(a veces, ni siquiera, son tenidas en cuenta), su participación en organizaciones internacionales
no es nunca como miembros de pleno derecho (por tanto, no pueden decidir las orientaciones
generales de las mismas, y la mayoría de veces, carecen de órganos propios y de capacidad para
participar en las decisiones de la organización–. A lo sumo, y en aquellas que cuentan con ór-
ganos de representación, poseen funciones consultivas como el Congreso de Poderes Locales y
Regionales del Consejo de Europa o el Comité de la Regiones de la Unión Europea. Igualmente,
a diferencia de lo que se establece en algunos tratados mediante los cuales se institucionalizan
143
las organizaciones internacionales, no se les atribuye personalidad jurídica internacional (ni cabe
deducirla implícitamente como ha ocurrido con algunas competencias de organizaciones inter-
nacionales) Tampoco es fácil reconocerles cierta personalidad jurídica internacional limitada,
como así ocurre con los individuos, los cuales tienen acceso directo a órganos judiciales (p.e
Tribunal Europeo de los Derechos Humanos) a comités especializados (p.e Comité de Derechos
Humanos) y son susceptibles de incurrir en responsabilidad penal internacional reconocida por
el derecho internacional. Los entes locales, en cambio, están a caballo de los Estados (por cuanto
son colectividades territoriales, pero sin soberanía) y los individuos (ya que disfrutan de algunas
de las acciones que pueden ejercer amparadas por este ordenamiento, pero no de todas. ¿Tales
evidencias son indicios de que el ordenamiento internacional ignora a los entes locales? Si, pero
sólo en cierto modo.
1.2. Sobre el significado de la autonomía en derecho internacional
Descartada la tesis de que los entes locales disponen de cierta personalidad jurídica internacional
por las razones que se acaban de comentar y aun teniendo en cuenta que un sector doctrinal la
sustenta, sobre todo respecto de las entidades territoriales federadas , preferimos otras opciones.
Una de ellas consiste en fundamentar la capacidad de los entes locales de actuar en el exterior
bajo el principio emergente de autonomía. Para algunos autores “Autonomy has the capability
to satisfy the aspirations of an ethnic minority for a degree of political power while preserving
the territorial integrity and sovereignty of the state”. En cualquier caso, y con variantes, la
doctrina considera que las entidades que poseen autonomía son territorios que poseen un cierto
grado de poder de decisión respecto a los Estados en donde se hallan . Así entendida, disfrutar de
autonomía no se identifica con independencia o soberanía. Se trata de conceptos relacionados: la
autonomía presupone la existencia de un Estado soberano, pero de alcance distinto. Esta relación
puede derivarse del principio de libre determinación de los pueblos contenido en la Resolución
2625 de la Asamblea General de Naciones Unidas en el que la autonomía es una expresión más
del ejercicio de la libre determinación de los pueblos, distinta de aquella:
“El establecimiento de un Estado soberano e independiente, la libre asociación o integración con

un Estado independiente o la adquisición de cualquier otra condición política libremente decidida por
un pueblo constituyen formas del ejercicio del derecho de libre determinación de ese pueblo ” .
No obstante, derivar la autonomía del ejercicio de la libre determinación comporta asumir,

también, algunas de las dificultades con las que tropieza la realización de este derecho: qué

Entre otros, LEJEUNE, Y. que sostuvo “Le principe d’une personnalité dérivée, analogue à celle des organisations internatio-
nales, est en effet parfaitement concevable sur le plan théorique. Pour notre part, nous défendrions l’existence d’un principe géné-
ral ou structurel permettant à un traité ou à une coutume régionale de véhiculer une personnalité propre à un État fédéré déterminé”,
Le statut international des collectivités fédérées (à la lumière de l’expérience suisse), LGDJ, Paris, 1984, p. 379

HEINTZE, H-J. “Implementation of minority rights through the Devolution of Power –The Concept of Autonomy Reconsi-
dered”, International Journal on Minority and Group Rights, vol. 9, 2002, p. 334

Pioneros en explorar este concepto bajo la luz del derecho internacional, vid. HANNUM, H., LILLICH, R.B. “The concept of
Autonomy in International Law”, American Journal of International Law, vol. 74, 1980, pp. 858 y ss. esp. p. 860

Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, Declaración sobre los prin-
cipios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con
la Carta de las Naciones Unidas. El subrayado es de la autora
144
–pueblos– tienen derecho a ejercerlo. La Resolución 2625 no los explicita como tampoco lo hace
la Resolución anterior de la Asamblea General 1514 que alude a los pueblos sometidos a domi-
nación colonial y a los explotados por potencia extranjera : ¿cuál es el órgano, país legitimado
para decidir qué colectividades poseen este derecho? ¿Cómo se consigue expresar este derecho
sin menoscabar la soberanía territorial del Estado? o ¿es un derecho de cualquier pueblo solicitar
la autodeterminación y, en su caso, defender un grado de autonomía más amplio?
El reconocimiento posterior del principio de libre determinación de los pueblos en calidad de

derecho humano colectivo –derechos de los pueblos– en los artículos 1 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales tampoco ha resuelto estas cuestiones.
Desde el derecho internacional se han buscado otras alternativas que contemplan ciertas expre-
siones de autonomía (autogobierno) tratando de superar las dificultades de determinación jurídica
del sujeto –pueblo– y del problema de su ejercicio ya que no siempre es sencillo llevarlo a cabo
(piénsese p.e en el pueblo saharahui). En particular respecto de las minorías (pueblos indígenas,
grupos tribales, étnicos, religiosos, sociales, culturales), la autonomía se configura como un me-
canismo para salvaguardar los derechos de estos colectivos sin que el Estado pierda su soberanía
territorial. Algunos tratados o resoluciones de organismos internacionales cuyo objeto es proteger
a las minorías se orientan en dicha dirección –conceder autonomía– más que en reivindicar la
independencia del Estado en donde se hallan o en ejercer otras formas de autorealización .
Una de las recientes manifestaciones de esta idea se refleja en la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, de 18 de diciembre de 2007:
“Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación,

tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asun-

Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 14 de diciembre de 1960, Declaración sobre la con-
cesión de la independencia a los países y pueblos coloniales

Resulta significativo lo dispuesto en la Resolución 47/135 de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 18 de diciembre
de 1992, Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas,
que reconoce de forma implícita la concesión de autonomía por parte del Estado:“Artículo 1
1. Los Estados protegerán la existencia y la identidad nacional o étnica, cultural, religiosa y lingüística de las minorías dentro
de sus territorios respectivos y fomentarán las condiciones para la promoción de esa identidad.
2. Los Estados adoptarán medidas apropiadas, legislativas y de otro tipo, para lograr esos objetivos.Articulo 2.3.
Las personas pertenecientes a minorías tendrán el derecho de participar efectivamente en las decisiones que se adopten a nivel
nacional y, cuando proceda, a nivel regional respecto de la minoría a la que pertenezcan o de las regiones en que vivan, de toda
manera que no sea incompatible con la legislación nacional”

A título ilustrativo, el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, de 27 de junio de 1989 dispone:“Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:a) consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislati-
vas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma
medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organis-
mos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados
proporcionar los recursos necesarios para este fin.”

Resolución 61/295 de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 18 de diciembre de 2007 Declaración de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, A/Res/61/295
145
tos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas”.
(art. 4)
De la misma se desprende, por un lado, que autonomía se sigue asociando al principio de libre
determinación de los pueblos y por otro lado, que la forma de ejercerlo es mediante la autonomía
(descartando las otras opciones previstas en la Resolución de Naciones Unidas 2625). Asimismo
reconoce que es derecho de todos los pueblos ser diferentes, a considerarse a sí mismos diferentes
y a ser respetados como tales. Concebido de este modo, ¿es posible equiparar entes locales y pue-
blos? Y si no es así ¿es posible desvincular el concepto de autonomía del de libre determinación
de los pueblos?
Según el derecho internacional es difícil equiparar ente local a pueblo en su sentido más
tradicional a lo que hay que añadir que hay suficiente consenso acerca de que las entidades
regionales y locales instituidas en virtud del derecho interno de un país, que gozan de un cierto
grado de autonomía (interna), no entran en el conjunto de pueblos protegidos por el principio de
libre determinación según el derecho internacional, lo cual no significa que haya que rechazar
de entrada cualquier pretensión por parte de las entidades locales de alcanzar una mejor posición
en este ordenamiento jurídico. La noción de autonomía ayuda a resolver este problema, aunque
desvinculada del principio de libre determinación.
2.Primeros pasos: la autonomía local de ámbito regional europeo
2.1.La Carta europea de la autonomía local
Una concreción de esta idea hay que buscarla en el ámbito regional europeo; la Carta Europea
de la Autonomía Local de 1985 ha reconocido la denominada –autonomía local:
“Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales
de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo
su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes” (art. 3.1)
El tratado aunque no precise qué se entiende por entidad local, cuestión que deja en manos
de los respectivos Estados Parte, sí que define la autonomía local de la que las entidades locales
son sus titulares. La autonomía local se aplica, entonces, “a todas las categorías de entidades
locales existentes en el territorio de la parte contratante” (art. 13) o a las colectividades que
disponga el Estado en el momento de manifestar el consentimiento (art. 16). Interesa destacar
que el término entidad local depende de lo previsto por los Estados al que la autonomía local se
subordina de manera que no es posible invocar este principio sin la existencia previa de un país
de referencia.

Esta idea es necesaria remarcarla por cuanto el principio de libre determinación según el derecho internacional público tiene
uno contenido substantivo, aunque impreciso, que no hay razón para que coincida con lo dispuesto en los ordenamientos internos.
Su alcance y significado es distinto
146
Actualmente, 44 Estados han ratificado la Carta Europea de la Autonomía Local10, esto es, la
práctica totalidad de los miembros del Consejo de Europa lo que le otorga una validez indiscutible
como principio general de carácter regional. Entre sus manifestaciones este principio comprende
la libertad de las entidades locales de ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida
de su competencia (art. 4.2); el derecho a asociarse para la promoción y defensa de sus intereses
comunes en un asociación internacional compuesta por otras entidades homónimas (art. 10.2);
y la posibilidad de cooperar con entidades de otros Estados (art. 10.3). En concreto el artículo
10.2 y 3 establece:
“2. El derecho de las Entidades locales de integrarse en una asociación para la protección y
promoción de sus intereses comunes y el de integrarse en una asociación internacional de Enti-
dades locales deben ser reconocidos por cada Estado.
3. Las Entidades locales pueden, en las condiciones eventualmente previstas por la ley, cooperar
con las Entidades de otros Estados”
2.2. La capacidad de actuar en el ámbito internacional

¿Una modalidad de la autonomía local?
La distinción entre asociarse y cooperar, tal como dispone el artículo 10 transcrito, es un poco
confusa ya que una de las formas típicas de cooperar es a través de la constitución de organismos
(la manifestación más destacable de las relaciones de colaboración entre Estados es precisamente
a través de la creación de organizaciones internacionales). La única diferencia, en mi opinión,
reside en que la participación en asociaciones internacionales debe limitarse a aquellas que están
compuestas por entidades locales y en cambio, la posibilidad de cooperar puede abarcar un abanico
más amplio de entidades que comprenda, por ejemplo, la colaboración con entidades regionales
o nivel intermedio dentro de un Estado11.
Asimismo, las consecuencias entre asociarse o cooperar son distintas: mientras que permitir
que un ente local se asocie a un organismo internacional, tal como prevé el artículo 10.2, es una
obligación casi inmediata que contrae cada Estado en el momento de convertirse en Parte en el
tratado, en cambio, la capacidad de colaborar con entidades extranjeras sólo es posible si está
prevista por el derecho interno. En el primer caso, las entidades locales en base a la autonomía que
poseen pueden exigir al Estado que facilite la constitución y participación en dichos organismos y
en el segundo caso no. Esta distinción entre asociarse y cooperar puede dejar sin cobertura jurídica
los acuerdos de colaboración que no tengan por objeto la constitución de una asociación entre dos
o más entidades extranjeras lo cual es una lástima porque hay abundante práctica al respecto.
10
Revisado en enero de 2009
11
Aunque, en ocasiones, el concepto de entidad local también se identifica con todas las categorías de colectividades territo-
riales existentes en un país, incluidas las regiones, las cuales en el Estado español gozan de mayores competencias respecto de las
entidades locales. Sin ir más lejos, esta interpretación amplia de entidad local es la que se maneja desde la Organización de las
Naciones Unidas
147
En cualquier caso la autonomía local no cubre la posibilidad de colaborar directamente con

países, o en general, con sujetos de derecho internacional lo que no ha impedido que se relacionen
con ellos ni que tengan una presencia dentro de determinadas organizaciones internacionales. El
principio de autonomía local tampoco se extiende a entidades locales de países que no sean parte
de la Carta, lógicamente todos los no europeos.
Tal vez la respuesta haya que buscarla, en lugar de la autonomía local, en un concepto de
autonomía internacional para actuar más genérico y vinculado al derecho internacional público
de ámbito universal.
3. Siguiente paso: hacia una autonomía internacional de los

entes locales
En efecto, el reconocimiento del papel de los entes locales entendidos como tales, distinto de
los pueblos u otras categorías afines, y de una posible capacidad para actuar en el orden inter-
nacional se empieza a constatar de una forma más clara en el seno de algunas organizaciones
internacionales, especialmente en la Organización de las Naciones Unidas tanto a nivel normativo
como institucional. Miguel Ángel Martín en este libro ya señala, con gran acierto, la importancia
de la colaboración entre estas entidades y Naciones Unidas en términos de gobernanza 12, modos
de proceder que finalmente acaban por recogerse en el derecho. La autonomía internacional con-
tendría también esta manera de relacionarse.
3.1.Base normativa
La posibilidad de que las entidades locales se relacionen con sujetos de derecho internacional se
contempla de forma implícita en la denominada Declaración de Vancouver de 1976 adoptada en el
seno de la primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos13. Este texto y los
que a continuación se exponen son, al mismo tiempo, los documentos marco a partir de los cuales se
ha ido transformando la anterior Conferencia en el actual Programa de Naciones Unidas sobre Asen-
tamientos Humanos ONU-Hábitat. La Declaración mencionada parte de la base que para mejorar la
situación de los asentamientos (definidos como grupos de personas que disponen, en mayor o menor
grado, de viviendas, puestos de trabajo y que poseen una cultura, valores estéticos, entornos natura-
les específicos que los diferencian de otros14) es necesaria la intervención de los entes locales. Se les
considera, entonces, ejecutores de las políticas de los Estados orientadas a mejorar la situación de los
asentamientos humanos. La asistencia de los entes locales es –recomendatoria– es decir, no se con-
templa todavía como una contribución fundamental15. Ahora bien, desde un punto de vista normativo,
a pesar que dicha Declaración es el documento final de una Conferencia internacional sin repercusión,
12
En esta obra, vid. MARTÍN, M.A. “Las relaciones de las ciudades y poderes locales con las Naciones Unidas y sus implica-
ciones para la gobernanza global”
13
Vancouver Declaration on Human Settlements, United Nations Conference on Human Settlements, 31 de mayo a 11 de junio
de 1976
14
Vancouver Declaration, op. cit
15
En concreto: “It is recommended that national Governments promote programmes that will encourage and assist local autho-
rities to participate to a greater extent in national development”, Vancouver Declaration, op. cit
148
por tanto jurídica, su importancia reside en que se reconoce por una organización internacional la
existencia de los entes locales y que éstos pueden colaborar –nivel vertical– con el Estado.
Posteriormente, con la celebración de la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas –Hábitat

II- de 199616 se avanza respecto del reconocimiento de los entes locales y el rol que desempeñan
en la mejora de las condiciones de los asentamientos humanos (téngase en cuenta que han trans-
currido más de veinte años desde la primera conferencia). Sin embargo, queda de manifiesto que
se trata de una conferencia internacional cuyos sujetos son los Estados, a pesar de la importancia
de los entes locales en la consecución de sus objetivos. En este último punto es de destacar ligeros
cambios en la consideración de los entes locales, apenas perceptibles, en la medida que se refiere
al papel de los gobiernos –a todos los niveles–. Por tanto, incluye a los entes locales dentro del
conjunto del Estado entendido este último como un todo, titular de derechos y obligaciones lo
que los implicaría en la realización de las “labores gubernamentales”. Asimismo, y dentro de las
distintas formas de actuar de los entes locales, la Declaración de Estambul, adoptada en el seno
de esta Segunda Conferencia contempla, por un lado, la participación de los entes locales en la
fase descendente-ejecución de los planes (no en su elaboración) –ámbito de las obligaciones–.
Por otro, empieza a reconocer cierta autonomía de los entes locales respecto de sus Estados en
cuanto a la posibilidad de colaborar con la organización –ámbito de los derechos– 17.
Más cercano en el tiempo, dentro de los textos que han ido recogiendo el papel de los entes lo-
cales, merece una mención aparte la Declaración de las Ciudades y otros Asentamientos Humanos
en el nuevo milenio de 200118. Se trata, a diferencia de los textos anteriores, de una resolución de
la Asamblea General. Ello de por sí es suficientemente relevante ya que la consideración de los
entes locales en tanto que actores “autónomos” se traslada del ámbito de las conferencias inter-
nacionales a un órgano principal de la Naciones Unidas que actúa en el marco de su competencia
normativa externa, esto es, el citado texto se dirige a los Estados miembros. El reconocimiento
expreso de las entidades locales en una resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas es
en sí mismo original. Excepto en áreas geográficas concretas, la tónica general había sido dejar a
los Estados que decidieran las atribuciones y funciones que otorgaban a sus entidades territoriales
en el plano supranacional, limitándose el derecho internacional a confirmar la potestad estatal
para ello (principio de la igualdad jurídica de los Estados y de la no intervención en los asuntos
internos), siendo el interlocutor natural de este ordenamiento. Los entes locales no eran consi-
derados, entonces, por este derecho. Sin embargo el hecho que en una Resolución de un órgano
principal de las Naciones Unidas se aluda expresamente a estas colectividades territoriales es un
paso hacia el reconocimiento formal de su existencia en este orden jurídico.
16
The Habitat Agenda Goals and Principles, Commitments and the Global Plan of Action, Second United Nations Conference
on Human Settlements, Habitat II- 1996
17
“Recognizing local authorities as our closest partners, and as essential, in the implementation of the Habitat Agenda, we
must, within the legal framework of each country, promote decentralization through democratic local authorities and work to
strengthen their financial and institutional capacities in accordance with the conditions of countries, while ensuring their trans-
parency, accountability and responsiveness to the needs of people, which are key requirements for Governments at all levels”. (el
subrayado es de la autora) Istanbul Declaration on Human Settlements, Habitat Agenda, 3-14 de junio de 1996
18
AGNU., Declaración sobre las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio, A/RES/S-25/2, 9 de junio de
2001
149
Por una parte, en el mismo título de la Resolución ya se destaca a las ciudades en calidad
de asentamientos humanos. Por otra, el texto está repleto de referencias a la importancia de las
autoridades locales en la ejecución del Programa Hábitat, en la línea de lo que ya se avanzó en
la Declaración de Estambul, aunque con mayor frecuencia se dirige directamente a los entes
locales recordándoles su capacidad de actuar en el ámbito de la Agenda Hábitat sin prejuicio de
la máxima responsabilidad que recae, en la lógica del derecho internacional público, sobre los
Estados19 aunque esto último, en ocasiones, no aparece tan claro. Así unas veces, en el texto se
alude, incluso de forma reiterada, a la obligación que contraen los entes locales en el marco de sus
competencias internas de implementar las políticas de Naciones Unidas. En otras, y en la medida
que poseen capacidad para aplicar tales políticas, se las considera casi responsables únicas del
éxito o del fracaso de su ejecución. Son sólo indicios…
No obstante, la aceptación de los entes locales como interlocutores directos, autónomos de

los respectivos Estados adquiere su mayor sentido con la adopción del Documento Final de la
Cumbre Mundial 2005 de la Asamblea General de Naciones Unidas20. En la resolución textual-
mente se considera:
“Participación de las autoridades locales, el sector privado y la sociedad civil, incluidas las
organizaciones no gubernamentales”.
Subrayamos la importante función de las autoridades locales en la contribución al logro de

los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente, incluidos los objetivos del milenio”.
Además de la importancia que dicho reconocimiento se recoja en una resolución de la Asam-

blea General por las razones mencionadas antes, hay que añadir el objeto y fin que persigue este
Documento Final: identificar los temas que más afectan a la sociedad internacional y elaborar un
plan de acción para abordarlos. Nada menos que entre sus principales preocupaciones figura la
continuación del desarrollo de los objetivos del milenio (cuyo mandato sigue implementándose
con mayor o menor fortuna); terrorismo; establecimiento, consolidación y mantenimiento de
la paz; responsabilidad de proteger; derechos humanos y democracia; salud, medio ambiente;
reforma de la gestión de Naciones Unidas, entre otras21. En este contexto, se incluye un párrafo
en el que expresamente se menciona la participación de los entes locales en los objetivos de de-
sarrollo, y en particular, los del milenio, ¡nada desdeñable! Ahora bien, ¿qué cabe entender por
“participación”?
La participación de los entes locales en los asuntos de Naciones Unidas, tal como se va confi-
gurando constituye en nuestra opinión una manifestación de su limitada autonomía internacional;
participación que englobaría la capacidad de contribuir a las decisiones y de implementarlas. El
deber de involucrarse y aplicar algunos de los principios de la organización, como los Objetivos
del Milenio, se ha ido constatando en los textos mencionados no así, o al menos con tanta nitidez,
19
“Reiteramos también que los gobiernos, las autoridades locales y otros asociados en el Programa de Hábitat deberían
vigilar y evaluar periódicamente sus propias actuaciones”, Declaración sobre las ciudades, op. cit
20
AGNU., Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, A/60/L.1, 20 de septiembre de 2005
21
El texto completo puede consultarse: http://www.un.org/spanish/summit2005/
150
la capacidad de tomar parte en las decisiones pese a que se están dando pasos en dicha dirección.
A título de ejemplo, el Consejo de Administración del Programa de Naciones Unidas sobre Asen-
tamientos Humanos (UN-Hábitat) aprobó las denominadas Directrices sobre descentralización
y fortalecimiento de las autoridades locales en abril de 200722 en cuya preparación participaron
expertos en la materia dependientes de un órgano consultivo del Director Ejecutivo del Programa
citado, y el nombre habla por sí mismo, Consejo Asesor de Autoridades Locales. A pesar que se
trata de un texto no vinculante para los Estados miembros de Naciones Unidas expresa, al ser
finalmente adoptado por el Consejo de Administración, la voluntad de un organismo dependiente
de esta organización. En su preparación han colaborado, además, órganos de autoridades locales
de organizaciones del Consejo de Europa, de la propia Unión Europea, asociaciones internacio-
nales de entes locales y representantes gubernamentales lo que le añade por ende un cierto valor
universal23.
En este sentido, una supuesta formación de la “autonomía internacional” de los entes locales
no sólo va pareja al reconocimiento de la capacidad que poseen de actuar en el orden internacio-
nal ante o con órganos de las organizaciones internacionales sino también que dicha autonomía
entraña el compromiso de proceder conforme a los principios orientadores de Naciones Unidas y
de ejecutar los mandatos allí decididos. Este cambio en la consideración de los entes locales en
el orden internacional puede acabar repercutiendo en la forma de proceder de otras organizacio-
nes internacionales del sistema de Naciones Unidas en el que en algunos casos ya hay ejemplos
(UNESCO, OMS, entre otras). Asimismo los Estados en tanto que miembros de la organización
aceptan esta relación “autónoma”.
En contra de esta tesis, cabe argumentar que también las organizaciones no gubernamentales, la
sociedad civil, en sus diferentes dimensiones, son actores internacionales que desde hace tiempo
(sobre todo los primeros) colaboran con Naciones Unidas y ello no significa que ostenten una cierta
autonomía de actuar en el marco del ordenamiento jurídico internacional. En mi opinión la gran
diferencia, respecto de los actores mencionados, es que las entidades locales son entes públicos
con facultades de participar en el ámbito de sus competencias (sentido ascendente) e implemen-
tar (sentido descendente), los principios y orientaciones de la organización en sus respectivos
territorios. En otras palabras no sólo inciden e influyen, como ocurre con las organizaciones no
gubernamentales, sino que también tienen capacidad para trasladar aquellos principios en sus
políticas públicas las cuales finalmente repercuten, en términos jurídicos, en el ciudadano.
Tampoco es comparable la posible autonomía de los entes locales con el reconocimiento de

los individuos en el orden internacional. Diversos autores han sostenido que el ser humano po-
see subjetividad internacional limitada en la medida que goza de ius standi ante determinados
tribunales internacionales (p.e Tribunal Europeo de los Derechos Humanos), es sujeto pasivo de
responsabilidad penal internacional (p.e ante el Tribunal Penal Internacional, entre otras). En el
22
UN-Habitat. Consejo de Administración., Guidelines on decentralization and strengthening of local authorities, Resolution
21/3, 20 de abril de 2007
23
Respecto a la elaboración de las directrices y sus colaboradores, vid. ONU-Habitat, Consejo de Administración. Cooperación
con las autoridades locales y otros asociados en el Programa de Hábitat, incluido el proyecto de directrices sobre descentraliza-
ción y fortalecimiento de las autoridades locales, HSP/GC/21/2/Add.2, 1 de diciembre de 2006
151
caso de los entes locales, el grado de participación en el ordenamiento jurídico internacional no

es equiparable al de la persona humana y además está el problema de que estructuralmente forma
parte de una entidad que sí es sujeto de derecho internacional público –el Estado–, por lo que es
preferible referirse a que gozan de autonomía internacional más que a atribuciones de personalidad
jurídica regidas por aquel derecho tal como sosteníamos al principio de este trabajo.
En suma, una primera aproximación a la base jurídica de la autonomía internacional de los entes
locales es de naturaleza convencional y descansa en la Carta de las Naciones Unidas. En efecto, es
un Propósito de esta organización además de (“Fomentar entre las naciones relaciones de amistad
basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los
pueblos) tomar otros medidas adecuadas para fortalecer la paz universal” (art. 1.2); Así, a través
de los diferentes documentos se desprende que la intervención de los entes locales en los asuntos de
esta institución, contribuye a la paz. Igualmente, es un Principio jurídicamente vinculante para los
Miembros de la Organización que “en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la
amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier
Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas (art. 2.4).
De alguna forma obstaculizar la actuación de los entes locales para actuar en el orden internacional
implementando las políticas de la organización atentaría contra el Propósito referido.
Ahora bien, los pilares de la autonomía internacional de los entes locales no sólo descansan en
la Carta y en las declaraciones que sus órganos han ido elaborando sobre la materia sino que se
complementa con la práctica desarrollada desde el aparato institucional de la Organización que
está contribuyendo a la configuración de dicho principio.
3.2 Base institucional
Las primeras incursiones en las que se ha relacionado a los entes locales y Naciones Unidas
han sido a través del Programa de Asentamientos Humanos-Hábitat que se ha visto transformado
en varias ocasiones24. Sus antecedentes se remontan a la Declaración de Vancouver de 1976,
la Declaración de Estanbul de 1996, la Declaración de las Ciudades y otros Asentamientos
Humanos de 2001 (antes mencionadas), y finalmente, la Resolución 56/206 de la Asamblea
General a partir de la cual se fortalece el actual organismo que acoge a los entes locales en
calidad de asociados. Así, con efectos desde el 1 de enero de 2002 25, la anterior Comisión de
Asentamientos Humanos pasa a ser el Consejo de Administración del Programa de las Naciones
Unidas –ONU-Hábitat–. Dicho Programa se convierte en un órgano subsidiario de la Asamblea
General. El Consejo estará compuesto por 58 miembros elegidos por el Consejo Económico
24
Sin embargo hay que tener presente que las autoridades locales se relacionan con otros programas y agencias de Naciones
Unidas, p.e Unicef, Programa AIDS, Comisión de Desarrollo Sostenible- Agenda 21, entre muchas otras, así como con organiza-
ciones internacionales del sistema de Naciones Unidas, p.e FAO, OMS, UNESCO. En particular, el Consejo Económico y Social
de las Naciones Unidas adoptó en 2001 una resolución mediante la cual se crea un Comité de Expertos en Administración Pública
responsable de asistir al Consejo en la promoción y desarrollo de asuntos relacionados con la administración pública y la gober-
nanza en el seno de los Estados miembros, vid Restructuring and revitalization of the Group of Experts on the United Nations
Programme in Public Administration and Finance, ECOSOC E/RES/2001/45, 10 de enero de 2002
25
AGNU., Fortalecimiento del mandato y la condición de la Comisión de Asentamientos Humanos y de la condición, el papel
y las funciones del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), Resolución aprobada por la Asam-
blea General, 26 de febrero de 2002, A/RES/56/206
152
y Social de las Naciones Unidas. Éste actuará de órgano intergubernamental con capacidad
para decidir las actuaciones a desarrollar. Por su parte, el anterior Centro de Naciones Unidas
para los Asentamientos Humanos se convierte en la Secretaría del Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos –ONU-Hábitat– que prestará sus servicios al Consejo
de Administración y ejercerá de centro de coordinación de la acción de las Naciones Unidas en
materia de asentamientos humanos.
De las características que se acaban de enumerar la más destacable, desde un punto vista insti-
tucional, es que este Programa adquiere la categoría de órgano subsidiario de un órgano principal:
la Asamblea General, y aunque el Consejo Económico y Social sea también principal, no posee
como la Asamblea la capacidad de dictar las orientaciones generales de la institución 26. Asimis-
mo, aunque los órganos del Programa sólo tengan capacidad meramente consultiva, es decir, sus
decisiones no son vinculantes para los órganos principales de las Naciones Unidas ni para sus
miembros, es una entrada de los entes locales no sólo al aparato institucional sino también a la
colaboración formal entre éstos y un sujeto de derecho internacional público.
En este sentido, la participación con los entes locales se justifica por su propio mandato ya que
desarrolla varios proyectos en los que la intervención de los entes locales es necesaria; sirvan de
muestra las secciones “Best practices and local leadership Programme”, en el que el Ayuntamiento
de Sevilla lidera el “Centre for city –to-city cooperation” cuyo objetivo es estudiar y mejorar la
colaboración directa entre entidades regionales y locales. El programa “Cities Alliance” el cual
aglutina ciudades que pretendan reducir la pobreza en sus respectivos territorios.
En esta dirección, se decide establecer un comité de autoridades locales que actúe de asesor a fin
de involucrar al máximo a las autoridades locales en los objetivos de la Agenda Hábitat. Nace, en-
tonces, en enero de 2000 de acuerdo a la resolución 17/18 de 1999 de la Comisión de Asentamientos
Humanos, en la que se solicitaba al Director Ejecutivo que estableciera un órgano que actuara a fin de
fortalecer el diálogo con las autoridades locales de todo el mundo y que participara en la ejecución
del Programa de Hábitat, el Comité Asesor de Autoridades Locales de las Naciones Unidas UNA-
CLA (en inglés United Nations Advisory Committee of Local Authority). Este Comité finalmente se
convierte en un órgano consultivo al servicio del Director Ejecutivo del Programa27. Dependiendo
de este órgano se crea, en particular, el grupo AGRED compuesto por expertos en descentralización
a fin de asesorar y reforzar las capacidades de los entes locales y cuya primera sesión tuvo lugar
en 2004. En calidad de interlocutores asociados al Programa destaca las relaciones con Ciudades y
Gobiernos Locales Unidos –UCLG– por cuanto representa al conjunto de autoridades locales del
mundo28. Se trata, por así decirlo, del establecimiento de una relación de partenariado oficial ¿Qué
cabe esperar, entonces, de esta autonomía internacional incipiente?
26
En términos comparativos, el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas (máximo responsable en esta importantí-
sima materia) pasó a ser órgano subsidiario de la Asamblea General ¡en 2006! Su antecesora, la Comisión de Derechos Humanos,
dependía del Consejo Económico y Social que aunque se trate igualmente de un órgano principal no tiene la relevancia compe-
tencial de la Asamblea
27
Fortalecimiento del mandato y la condición de la Comisión de Asentamientos Humanos y de la condición, op.cit.
28
El papel de UCLG en el contexto internacional, y en particular, con los organismos internacionales del que se infieren una
serie de consecuencias están exhaustivamente analizado en la Tesis Doctoral de VANESSA MARX Las ciudades como actores
políticos en las relaciones internacionales, 2008 (en fase de publicación)
153
4. Consideraciones finales
La autonomía en derecho internacional es un concepto impreciso, pero útil ya que se adapta a

la complejidad de las interdependencias de la política mundial contemporánea 29. En uso de esta
autonomía, los entes locales participan en los asuntos mundiales sin menoscabar la soberanía de
los Estados. Sin Estados, en tanto que sujetos de este ordenamiento, no hay entes locales ni ac-
tividad exterior de estos últimos reconocida en dicho derecho. Tales actuaciones no suponen, en
consecuencia, el ejercicio de atribuciones soberanas ya que la autonomía internacional se deriva
del hecho de pertenecer a un Estado y de la condición previa de ser entes locales según lo previsto
por el derecho interno. En cierta medida, la condición de poseer autonomía local es previa a la
posesión de autonomía internacional.
Sin embargo, autonomía local y autonomía internacional no son sinónimas; tampoco esta última
es meramente una atribución de las que se derivan del principio de autonomía local ya que va
más allá por cuanto abarca otras relaciones exteriores no contempladas en el concepto de auto-
nomía local, especialmente, las relaciones con sujetos de derecho internacional público. En esta
ampliación de facultades ha tenido un especial protagonismo las organizaciones internacionales
–Naciones Unidas, Consejo de Europa– pero también las decisiones adoptadas por los Estados
actuando en el marco del derecho internacional público de tal manera que hoy pueda sostenerse
que se está trabajando en la creación de un estatuto jurídico internacional propio para las entidades
locales basado en la autonomía internacional.
La regla de remitirse a lo previsto por el derecho interno del Estado para valorar las actuaciones
exteriores que las entidades territoriales pueden realizar no basta. Hoy en día son los ordenamientos
internos los que en ocasiones han de adaptar su normativa para dar cumplimiento a obligaciones
y prácticas provenientes del derecho internacional público. En particular, la mayoría de Estados
europeos están obligados por normas convencionales (p.e la Carta Europea de la Autonomía Local,
el Convenio-marco sobre cooperación transfronteriza) y por normas consuetudinarias emergentes
a permitir las actuaciones exteriores de sus entidades territoriales 30.
Este cuerpo de normas de derecho internacional público más la actuación de las organizacio-
nes internacionales en ejercicio de su personalidad internacional están conformando un estatuto
internacional propio para las entidades locales. Como sostuvo Michel Virally en la Academia de
Derecho Internacional de la Haya en 1983, la toma en consideración de los hechos de determi-
nados grupos ha conducido a reconocerles un estatuto jurídico propio, distinto del Estado, que
comporta derechos oponibles a éste31. Trasladada esta visión a nuestros días es evidente que la
conformación de la autonomía internacional para los entes locales conlleva la asunción de obli-
gaciones por parte de los Estados y organizaciones internacionales.
29
HANNUN, H., LILLICH, R.B. Autonomy in international...op. cit., p. 889
30
BELTRÁN, S. La regulación jurídico-internacional de los acuerdos exteriores de las colectividades regionales europeo-
occidentales, 1999, http://www.tesisenxarxa.net/TDX-0507108-154043/index.html
31
Traducción libre de “La prise en considération par le droit international du sort fait aux hommes et aux groupes (et non plus
des seuls États) a conduit à reconnaître à certaines communautés un statut internationale propre, distinct de celui de l’État, com-
portant des droits opposables à ce dernier » VIRALLY, M. « Cours Général de droit international public », Recueil des Cours de
la Académie de droit international de la Haye, vol. 183, 1983, p. 50
154
La autonomía internacional implica, entonces, la posibilidad de que las autoridades locales sean
interlocutores propios, diferenciados de los Estados. Ello les permite desarrollar actividades con
entidades homónimas sean vecinas (cooperación transfronteriza) o estén más alejadas (coopera-
ción interregional o interterritorial32), también con sujetos de derecho internacional público (ante
una organización internacional, uno de los mayores exponentes sería que llegaran a disponer de
órganos propios, como ya se aprecia en el ámbito regional europeo, o tuvieran un estatus específico
–miembros asociados, observadores…).
Trabajar en cooperación al desarrollo, con órganos de organizaciones internacionales, tener

oficinas de representación en distintos lugares del mundo a fin de establecer relaciones con órganos
u entidades del Estado receptor, asumir, dentro del ámbito de las competencias, las obligaciones
derivadas de decisiones internacionales son formas de participar en la formación y aplicación de
normas y obligaciones provenientes del ordenamiento jurídico internacional.
En este marco, la aceptación de la autonomía internacional de los entes locales implica la

obligación por parte de los Estados de no adoptar medidas regresivas que supongan un retroceso
en su capacidad de actuar en el ámbito exterior. En este sentido la autonomía internacional no
hay que entenderla como un mecanismo que contribuya a resolver conflictos entre el Estado y sus
distintas entidades sino como instrumento para consolidar un espacio de decisión propio de los
entes locales en una doble dimensión exterior –diplomática y de desarrollo de competencias–.
No obstante, la autonomía internacional no se configura sólo como un estatuto a partir del

cual los entes locales desarrollan las dos dimensiones citadas sino que lo más revelador es que
también comporta la asunción de compromisos susceptibles de revisión por los órganos de las
organizaciones internacionales si tienen competencia en la materia. En la medida que este principio
descansa en la Carta de las Naciones Unidas y en los valores de consolidar la paz, su acción (al
igual que los sujetos de derecho internacional) debe contribuir a su logro. De alguna manera no
sólo “co-participan33” con los Estados en los asuntos mundiales por cuanto comparten la –res-
ponsabilidad de proteger– a los ciudadanos34 sino que debe existir, igualmente, la posibilidad de
que su acciones sean juzgadas bajo esa óptica.
En este sentido, que los entes locales dispongan de autonomía internacional supone el recono-
cimiento de un limitado estatuto-jurídico propio para actuar en el ámbito exterior y bajo la égida
de los principios y propósitos de la Carta de las Naciones Unidas.
Redirigir cualquier actividad realizada por los entes locales al derecho interno es hoy una
tarea que va en sentido opuesto a la práctica. Numerosas razones empujan a los entes locales a
relacionarse con el exterior: reforzar su identidad frente a otros actores (Estados, organizaciones
32
Dependiendo de si se utiliza terminología adoptada en el seno de la Unión europea, en el primer caso (cooperación interre-
gional), o del Consejo de Europa, en el segundo caso (cooperación interterritorial).
33
MARCOU, G. “Conclusión”, Descentralización y democracia local en el mundo (Primer Informe Mundial), Asociación
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, 2008, p. 309
34
PAPISCA, A. “El derecho internacional y los derechos humanos como fundamento legal para la participación internacional
de los gobiernos locales”, Diplomacia de las ciudades, A. Musch (Editor), VNG International, La Haya, junio de 2008, p. 18
155
internacionales, ONG…), desarrollar de una forma más eficaz las competencias atribuidas por
el derecho interno (protección del medio ambiente, infraestructuras, inmigración…), tratar de
incidir en algunos acontecimientos de la escena internacional (tareas humanitarias, cooperación
al desarrollo…) son sólo algunos ejemplos. Sin embargo, no existe un marco jurídico que ampare
la totalidad de las acciones emprendidas. El derecho internacional público rige las relaciones
entre sujetos de ese ordenamiento y como es de sobras conocido, las entidades locales no entran
dentro de esta categoría. Por su parte, en los derechos internos cada vez se hace más plausible la
necesidad de que haya un marco legal más amplio que contemple las distintas situaciones en las
que los entes locales conectan con el exterior.
En suma, de los cambios que se están produciendo para acoger la práctica de los entes locales,
especialmente derivados del orden jurídico internacional, y de una incipiente autonomía, son la
base del presente artículo.
156
CAPITULO ii
Ámbitos de actuación de las ciudades y poderes locales en
las relaciones internacionales contemporaneas
El contexto global y la internacionalización de los
municipios, en los procesos de desarrollo territorial
Sergio Pérez Rozzi
Para referirnos a la internacionalización de los municipios en Argentina; su inserción en el contexto

global y su relación con el desarrollo territorial, antes creo oportuno y necesario hacer un rápido
repaso para intentar comprender como llegamos a la situación actual. Ese racconto lo comenzaré
a abordar desde principios de siglo pasado, cuando Argentina estaba inserta en el anterior proceso
globalización, sí, porque esta no es la primera experiencia que tiene el mundo en materia económico
/ global. Algunos incluso arriesgan que la primer experiencia global se dio hace más de 500 años con
el famoso tratado de Tordecillas, donde españoles y portugueses se dividieron el mundo de la época.
Decía entonces, Argentina de principios de siglo pasado, se insertaba en ese proceso con un modelo
económico productivo básicamente agroexportador, que podríamos definirlo como de “crecimiento
hacia fuera”, dada la generación de divisas provenientes de las exportaciones que generaba el campo,
las que permitían importar los necesario. Esto fue así hasta la crisis de la bolsa de Nueva York del
29 de octubre de 1929, lo que marcó el inicio de un período de profunda recesión de la economía
mundial, y en nuestro país podemos marcarlo como el inicio de un largo proceso de sustitución de
importaciones, que denominaremos de “crecimiento desde adentro”, y que se extendió por décadas
hasta el último cuarto del siglo XX. Para algunos el momento de quiebre es la crisis del petróleo de
1973 (fin de lo que se llamó el “fordismo”, basado en la línea de producción en serie); para otros
el golpe militar de 1976 y la llegada al Ministerio de economía de José A. Martínez de Hoz, quien
lideraba un grupo de economistas denominados “Los Chicago boys”, propugnando una política
económica basada en un dólar barato con importaciones masivas (entre otras cosas). Mientras que
otros colocan el “mojón temporal” que cierra este período en 1989, con el denominado “Consenso
de Washington”, que no fue otra cosa que el establecimiento de las recetas económicas por parte de
los organismos internacionales de crédito, que deberían seguir los países deudores para garantizar
crecimiento sin sobresaltos y, sobre todo, el pago de las obligaciones financieras con esos organis-
mos, y que en caso de Argentina, se convirtiera en su mejor alumno.
Durante la década de los noventa, se vivió el impacto del ajuste cruel, sin atisbos de tejer ningún
tipo de redes de contención social desde el estado central, devenido en un Estado “anoréxico”,
pues el lema de entonces aconsejaba achicarlo (“adelgazarlo hasta el infinito”) ya que el mercado
se encargaría de corregir esos “desajustes”. Es por entonces donde comienzan a aparecer algunas
159
respuestas territoriales, disparadas por una suerte de descentralización de hecho, pues empezaron
a ser los municipios, los recortes territoriales donde se debían contener esos desajustes y paliar
las situaciones no deseadas. Los Intendentes, algunos de ellos, pasaron a liderar un proceso
vertiginoso y cruento de cambio de rol en la gestión de sus comunas, que básicamente estaban
orientadas a la prestación de servicios elementales para la población, que denominaremos ABL
(Alumbrado; Barrido y Limpieza), para comenzar a aprender a ser y “Ser” desde el vamos (pues
no había tiempo) verdaderos promotores del desarrollo.
Este último período lo llamaremos “Crecimiento desde adentro” (Dabat, G.) , y se extiende
hasta nuestros días.
Mucha bibliografía trata casos de desarrollo local en Argentina, pero en nuestro esquema, solo
vamos a abordar una vertiente de la misma, la que trata los procesos de internacionalización de
los municipios en el contexto global planteado, y su contribución al desarrollo territorial.
1. El nuevo contexto global:
Para sumergirnos en el contexto global, abordaremos conceptualmente de que se trata. Hay

muchas definiciones del término globalización y para referirnos a ella en forma homogénea hay
que tomar alguna en particular. Por eso, teniendo en cuenta el tema con el que me toca vincularla,
elegí un par. Ellas expresan;
“La globalización no es otra cosa que la nueva configuración espacial de la economía y socie-
dad mundial bajo las condiciones del nuevo capitalismo informático-global”. Alejandro Dabat
(2000) .
“La globalización es la fase tecnocognitiva del capitalismo”. (Sergio Boisier).
Estos autores se refieren a la globalización como un proceso de aumento de las relaciones

internacionales, donde el factor “tecno-cognitivo” resulta central, con lo que se va conformando
una multiplicidad de redes en la que se diferencian crecientemente ciudades periféricas y ciudades
centrales. Las ciudades centrales son las que se vinculan activamente con el resto del mundo y las
periféricas las que tienden a quedar cada vez más aisladas. Y todo esto en el marco de un proceso
de integración económica en bloques que viene estructurándose desde décadas.
1.1. Los procesos de integración económica:
Ese “fermento” que tiene ingredientes básicos como las nuevas tecnologías informáticas y
comunicacionales, también se basa en nuevas configuraciones geográficas, como emergentes de
este proceso. Allí comienzan a surgir el fenómeno de bloques de países agrupados bajo distintas
formas de integración.

Dabat, Germán. “Desde adentro” (2002) Universidad Nacional de Quilmes.
160
“El contexto global y la internacionalización de los municipios, en los procesos de...
Pero ¿que es la integración económica? Para responder a este interrogante apelaré a una
definición del prestigioso economista español Ramón Tamames; quien la expresa como “el
proceso mediante el cual, dos o más mercados nacionales, previamente separados y de dimen-
siones unitarias poco adecuadas, se unen para formar un solo mercado de una dimensión mas
conveniente”.
Los motivos que disparan este tipo de procesos pueden ser; políticos; culturales (científico y
tecnológico) y económicos.
Son políticos; cuando están referidos a la afinidad básica necesaria en los regímenes de los
estados. Culturales; cuando encontramos la necesaria vecindad geográfica y cierta unidad de ni-
vel cultural de los mercados involucrados. Y económicos; cuando existen similares sistemas de
transporte, comunicación y grados de desarrollo.
1.2. Instrumentos necesarios para el desarrollo de los procesos de integración:
Aduaneros:
Son los utilizados para brindar mayor o menor grado de libertad a la circulación de mercaderías,
lo que se logrará mediante la disminución o eliminación de los derechos aduaneros.
Jurídico económicos:
Se trata de aquellos utilizados para dar un mayor grado de libertad a la circulación de los
factores de la producción y a una armonización de las políticas económicas y sectoriales (leyes
laborales; fiscales; económicas; etc.).
Institucionales:
A partir de la injerencia de distintos órganos, ya sean estos “Intergubernamentales”, en donde
con un miembro por cada estado, estos se defienden frente a las decisiones tomadas unánimemente.
Los “Comunitarios” formados por funcionarios que no dependen de ningún estado miembro y
que actúan teniendo en cuenta el interés común o supranacional (Ledesma, C.) .
Etapas o grados de integración:

Disparados los procesos, teniendo como origen las condiciones más arriba descritas, los bloques
de países van teniendo distintos formatos y distintos nombres, luego de un proceso cuya evolución
no es lineal, ni mucho menos, sino por el contrario tienen tiempos y condiciones propias de cada
proceso. Ellas son;
• ÁREA DE PREFERENCIA ADUANERA:

Cuando dos o más países se conceden rebajas arancelarias mutuamente o constituyendo una
excepción a la “cláusula de la nación más favorecida”. (ALADI)

Ledesma, Carlos. (1999) Principios de comercio internacional.
161
• ZONA DE LIBRE COMERCIO

Es la que conforman dos o más países, que en forma gradual suprimen los aranceles aduaneros
pero mantienen su sistema propio frente a terceros países. (ALALC; NAFTA; ASEAN)
• UNIÓN ADUANERA.
Es la que constituye un paso adelante en el proceso de integración económica dado que
además de la liberación del comercio internacional se establece un arancel externo común a
todos sus integrantes en relación al resto del mundo. (MERCOSUR; Comunidad Andina de
Naciones)
• MERCADO COMÚN.
Es lo logrado en la unión aduanera, más la incorporación de la libre circulación de los factores
de la producción. (Mercado Común Centro Americano -MCCA)
• UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA.

A lo logrado en el punto anterior, se le suma la homologación de los países en su faz econó-
mica, tendiendo al establecimiento de lineamientos económicos similares a la coyuntura de los
diversos aspectos que hacen a la actividad de los países figurativos (política monetaria unificada)
y la creación de los órganos comunitarios. (Unión Europea)
• INTEGRACIÓN PLENA
Se le adiciona a lo anterior la unificación de políticas y la nominación de una autoridad su-
pranacional.
1.3. Los Tratados de Libre Comercio (TLC) y la Organización Mundial

de Comercio ( OMC):
En este marco, como vemos, vamos adentrándonos a la mayor utilización de un nuevo

léxico, que es imprescindible comenzar a interpretar, para conocer acabadamente de que esta-
mos hablando, cuando nos referimos a procesos de integración global y a la vez de desarrollo
territorial.
¿Qué es un TLC?
Se trata de un acuerdo mediante el cual dos o más países reglamentan de manera comprehen-
siva sus relaciones comerciales, con el fin de incrementar los flujos de comercio e inversión y,
por esa vía, su nivel de desarrollo económico y social (casos de Países con varios TLC; Chile;
México; Israel; etc.).
¿Qué es la OMC?
La organización mundial del comercio (OMC) es la única organización internacional que se
ocupa de las normas que rigen el comercio entre los países. Los pilares sobre los que descansa son
los acuerdos de la OMC, que han sido negociados y firmados por la gran mayoría de los países
que participan en el comercio mundial y ratificados por sus respectivos parlamentos. El objetivo
es ayudar a los productores de bienes y servicios, los exportadores y los importadores a llevar
adelante sus actividades.
162
La OMC es el único organismo internacional que se ocupa de las normas que rigen el comercio
entre los países. Su principal propósito es asegurar que las corrientes comerciales circulen con
la máxima facilidad, previsibilidad y libertad posible. El resultado es la certidumbre. Los consu-
midores y los productores saben que pueden contar con un suministro seguro y con una mayor
variedad en lo que se refiere a los productos acabados, los componentes, las materias primas y
los servicios que utilizan, mientras que los productores y los exportadores tienen la certeza de
que los mercados exteriores permanecerán abiertos a sus actividades.
Luego de este paneo rápido, sobre contexto y reglas de juego del nuevo escenario global, y su
relación con el desarrollo desde los territorios locales, convine hacer un alto y reflexionar, donde
cabe preguntarse con Raumbaund, Y., el desarrollo territorial ¿es solo una visión endógena? cuando
vivimos en una mundialización de doble dimensión: geográfica y tecnológica; la integración de China
e India y los países europeos del este, los recursos en mano de obra calificada disponible en el mercado
mundial se han multiplicado, y donde empleo y trabajo cada vez son definiciones más disímiles.
Por mecanismos compensatorios naturales (oferta y demanda) se da, a nivel mundial, un alza
a la remuneración del capital, pero a la vez una baja del empleo.
Cuando, además vemos que la Unión Europea está sobre representada (30% del PIB mundial
para el 7% de la población mundial), y que el mundo está volviendo a des-occidentalizarse.
Con este planteo, deseo llamar la atención, para retomar más abajo algunas cuestiones.
La cadena de valor global
Respondiendo al nuevo esquema de organización de la producción “post fordista” y ahora

conocido como de “especialización flexible de la producción” donde el modelo italiano es uno
de los ejemplos emanados de los llamados “Distritos Industriales” (conceptos de Marshall; Bec-
cattini; Boccherini, F.; Saba, A.).
Para abordar el marco conceptual de la cadena de valor global; diremos que es la herramienta
para analizar el conjunto de actividades requeridas para llevar un producto o servicio desde que
es solo una idea hasta su reciclaje después de su utilización.
Hacia donde lleva el uso de la cadena global de valor?
Este análisis permite:
Definir políticas en el ámbito nacional y local para orientar los recursos productivos de los
territorios;
Identificar los servicios de apoyo adecuados para el desarrollo empresarial;
Evaluar los procesos productivos desde un enfoque de género y de los grupos vulnerables, con
el objetivo de realizar acciones para su incorporación a las actividades que generen mayor valor
en el mercado.
163
Ligar estos conceptos tiene por objeto crear capacidades para la generación de iniciativas
de desarrollo económico, en articulación con los diferentes actores del territorio, que permitan
revitalizar la competitividad del tejido productivo desde la perspectiva de la cadena de valor
global.
Para que un territorio se inserte en una cadena global es preciso, identificar sus capacidades y
potencialidades económicas y sociales, cuantificarlas. Analizar la cadena global de valor tanto a
un producto; rama económica, como al territorio. Diseñar estrategias para mejorar el rendimiento
de las empresas, mejorando la vinculación del tejido productivo en el mercado local; regional e
internacional. E identificar las posibles fuentes de financiamiento.
En definitiva, con el agotamiento del modelo “fordista” o de producción en serie, por lo descrito
hasta aquí, en el mundo se fueron produciendo cambios vertiginosos que devinieron en modelos
de “producción flexibles” y mas “deslocalizados”. El desafío es que desde los territorios locales
podamos ir comprendiendo el cambio de lógica, para plantear estrategias de desarrollo local de
acuerdo a los nuevos desafíos, y no como suele hacerse habitualmente, pensar y diseñar viejas
soluciones para nuevos problemas.
En este sentido, el rol de los actores y agentes locales que trabajan en la promoción del desa-
rrollo resulta fundamental.
Universo de los Actores:
¿Qué es un actor local?
“Los actores son la expresión y el motor del desarrollo”. En el nuevo esquema de desarrollo,
la participación de los agentes toma una dimensión mas que relevante en los acuerdos territo-
riales.
¿Quiénes son los actores del desarrollo territorial?
Actores y agentes; Municipios; organizaciones de la sociedad civil que trabajen en la promoción

del desarrollo; dirigentes empresariales y empleados; etc.
Se trata de resaltar la importancia de la participación y movilización de los actores territoriales

y de la necesidad de construir capital social para las iniciativas de desarrollo local , pues más allá
del nuevo rol que en este proceso de permanente cambio que tendrán los Estados Nacionales,
está claro que el liderazgo y compromiso de las organizaciones locales (tanto del Estado local
como de la sociedad civil en su conjunto) en el destino de la comunidad radicada en su territorio,
es cada vez mayor.

Barreiro Cavestany, F. (1988) “Los agentes del desarrollo”. Cuadernos CLAEH Nro. 45-46

Alburquerque, F. (2004) “Desarrollo económico local y descentralización en América Latina” Revista de La CEPAL Nro. 82.
164
Paralelamente y en relación a la internacionalización de los municipios, ¿qué sucede en los

territorios locales?
Luego de este “sobrevuelo” necesario como para comprender mejor la lógica del proceso de
internacionalización en el cual están inmersos algunos municipios (cada vez más), como parte
de sus estrategias de desarrollo local.
Desde el marco conceptual podemos decir que el desarrollo local es un proceso de crecimiento
económico y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente
en el territorio, conduce a la generación de empleos dignos y de mejora de la calidad de vida de
la población (visión endógena del desarrollo. Vázquez Barquero; Alburquerque; etc.). Aunque
algunos autores recalcan que se trata de un proceso social y cultural y solo secundariamente
económico (Furtado, C; Sen, A.; etc.). Cuya estrategia descansa en el fortalecimiento del mercado
interno, sin dejar de aprovechar las oportunidades externas al territorio.
2. En Argentina: Políticas municipales de internacionalización

basadas en comercio exterior y cooperación internacional
Los procesos de internacionalización en Argentina de la década del 90 fueron incipientes y

marginales en la primera mitad, para luego ir profundizando su accionar en algunos municipios.
En ellos comenzaron a abrirse oficinas vinculadas al comercio exterior; pero, además, se produjo
otro fenómeno inédito en nuestro país: las políticas de fomento de la competitividad internacional
para impulsar las exportaciones, tradicionalmente reservadas al gobierno nacional y, en mucho
menor medida, a las provincias, comenzó a ser asumido también por gobiernos locales.
A grandes rasgos podemos decir que estas políticas se pueden llevar a cabo persiguiendo obje-
tivos comercialistas o desarrollistas. Los primeros tienen por finalidad el logro de exportaciones
de bienes producidos localmente, mientras que los desarrollistas usan las ventas al exterior como
instrumento para el desarrollo económico local.
Las versiones más desarrollistas, pretenden utilizar el comercio exterior para el desarrollo
económico local en el marco de una estrategia explícita porque parten del reconocimiento de que
no se pueden exportar bienes si no se producen bienes competitivos, por lo que consideran que
no hay exportaciones de valor agregado local sin desarrollo previo. Es decir, integran las políticas
de desarrollo económico local con las de comercio exterior.
Las políticas desarrollistas pueden ser clasificadas en las de desarrollo endógeno y las de de-
sarrollo exógeno.
En el primer caso, las sinergias generadas por la articulación de los recursos locales crearían
las condiciones para acceder exitosamente al mercado internacional y las exportaciones jugarían

DABAT, Alejandro: la globalización a perspectiva histórica, ed.Pamía, México, 1992.
165
un papel determinante gracias al aprendizaje productivo y comercial que los exportadores harían
en el mercado mundial, mientras que el desarrollo consistiría proceso de construcción social
llevado a cabo por los actores locales. En cambio, el desarrollo exógeno encuentra en el derrame
económico que los exportadores realicen en su zona de influencia un catalizador del proceso de
desarrollo, por lo tanto persiguen un crecimiento económico basado en empresas vinculadas al
exterior, con la esperanza de que mediante la acción del mercado se genere un derrame que be-
neficie al conjunto del sistema productivo.
2.1. La cooperación internacional descentralizada como herramienta para el

desarrollo local-regional
Otro eje de trabajo para abordar las políticas de internacionalización de los municipios es la
cooperación internacional vinculada al desarrollo territorial.
Si en algo se han puesto de acuerdo las escuelas económicas, es en la necesidad que tienen los
países y regiones de la periferia de recibir recursos financieros externos para sustentar los procesos
de desarrollo, bien sea para complementar el escaso ahorro interno (modelo Harrod Domar); bien
para acelerar el desarrollo del sector moderno de sus economías (modelo neoclásico de cambio
estructural) o bien para posibilitar el crecimiento que, junto a otras transformaciones estructurales
propiciaría el desarrollo (escuela estructuralista). En fin, la necesidad de fondos externos se sigue
defendiendo desde todas las posiciones.
La idea de cooperación internacional se ha ido formando con el crecimiento de las organiza-

ciones internacionales, el fortalecimiento de órganos regionales y el aumento de las demandas
de los países en vías de desarrollo, basado en el principio de igualdad o equidad, para que éstos
puedan acceder a determinadas oportunidades específicas para promover el progreso y posibilitar
la igualación del comercio internacional y mejorar la calidad de vida de los habitantes que residen
en su territorio.
A partir de los noventa, con una concepción más moderna y funcional, se comienza a plantear
la “cooperación descentralizada” en la que los actores principales son los gobiernos locales. En
esta modalidad, son los municipios, en su nuevo rol de comunas integradas y globalizadas, quie-
nes por decisión propia entran en contacto con otros municipios y con entidades otorgantes, con
cierta autoridad para la negociación.
En definitiva, la globalización definió un nuevo escenario en donde las ciudades debieron buscar
su nuevo lugar en el mundo, considerando la paulatina pérdida de control de sus economías por
parte de los Estados Nacionales. Esta tendencia, señalada por varios analistas, llega a plantear que
ante el proceso de reestructuración económica global, el papel del Estado Nacional llega a redu-
cirse al de mediador entre el exterior y la población local, erosionando con ello los fundamentos
sociales del ejercicio de su poder y la lealtad de sus ciudadanos (Harris, 1996). Por otro lado,
esta disminución en el monopolio del poder de los Estados Nacionales está altamente asociado a

Petrantonio, M. (2002): “La cooperación internacional descentralizada: la experiencia de las Mercociudades”.
166
las grandes tendencias que impulsan la descentralización y que conduce a una redistribución de
atribuciones y toma de decisiones en distintos niveles de gobierno .
Otro de los aspectos a considerar, y donde no hay posiciones extremas, es que sin lugar a du-
das, la conformación de localidades / regiones fuertes y con un desarrollo sostenido y sustentable
conduce a un crecimiento y desarrollo nacional más firme.
De esta forma, lo “regional” y lo “local” se convierte en un factor clave que contribuye a los
grandes objetivos nacionales: crecimiento económico, empleo, competitividad, sustentabilidad,
equidad y disminución de la pobreza entre los más importantes.
Las ciudades están enfrentando a la globalización utilizando diversas herramientas y solo es

posible entender el desarrollo de estos instrumentos, si comprendemos este nuevo rol de las ciu-
dades en el escenario internacional actual. Por ello, para varios analistas, a partir de su estrategia
de internacionalización se están convirtiendo en el eje de la articulación del sistema mundial.
La ciudad que se internacionaliza con todos sus actores, se convierte en líderes del cambio .
El cambio debe ser entendido como una oportunidad, y para ello es necesario planificar políticas
que se adelanten a los cambios y puedan obtener los resultados deseados cuando el cambio su-
ceda. Como señala Kotler (1992) “las localidades deben aprender a pensar más como negocios,
desarrollando productos, mercados y clientes”.
La cooperación internacional, apareció como una herramienta legítima para el desarrollo y si

bien, con sus recursos limitados no puede ciertamente, por sí sola ofrecer todas las soluciones a las
problemáticas locales o regionales, se convierte en un instrumento útil para que las comunidades
locales enfrenten conjuntamente los temas de “interés común”, que podríamos enumerarlos en
los siguientes temas, como los más importantes:
– Un ambiente favorable al desarrollo social

– Eliminación de la pobreza
– Crecimiento del empleo productivo y reducción del desempleo
– Integración social a partir de la distribución equitativa del ingreso
En este marco, la cooperación descentralizada es el nexo entre las comunidades locales organi-
zadas de los países en vías de desarrollo y los países industrializados, en el ámbito de acuerdos de
cooperación bilaterales o multilaterales. La cooperación puede permitir organizar redes de trabajo
temáticas, o solamente buscar acuerdos bilaterales entre dos territorios determinados.

BOISSIER, Sergio: “¿Hay espacio para la globalización en el desarrollo loca?”, ILPES/CEPAL, 2004, Santiago de Chile.

Peter Drucker (1999) sostiene que en un período de rápido cambio estructural, los únicos que sobreviven son
los líderes al cambio.

Se puede definir a la cooperación técnica internacional como la provisión de recursos humanos y financieros
con el propósito de transferir capacidad técnica, administrativa (el know-how) y tecnología, con el objeto de erigir
capacidad en los países receptores para emprender actividades de desarrollo.
167
En definitiva, las ciudades se están convirtiendo en actores de primera línea tan importantes
o más que las naciones en el ámbito del intercambio mundial. Como centros de producción y
consumo, ellas representan los motores del crecimiento económico y del desarrollo. Las ciudades
son centros de excelencia en educación, en investigación y desarrollo, en la aplicación de nuevas
tecnologías, son fuente de expresión cultural y vitalidad social. Sin embargo, por otro lado, las
ciudades están plagadas de problemas sociales, ambientales y económicos. Estos problemas se
están generalizando y no pueden ser resueltos eficazmente por los gobiernos, las ciudades, las
comunidades o el sector privado por cuenta propia. Se requiera de una fuerte alianza estratégica
entre todos los actores para abordarlos.
Y precisamente, a partir de esta alianza local, los actores que se internacionalizan son todos
los que están insertos en la comunidad: el gobierno local, las ONGs, las cámaras empresarias, el
sector académico. Así, los resultados de la captación de cooperación internacional serán mayores
para la ciudad, porque cada actor podrá, a través de su gestión, obtener ayuda de la cooperación
internacional para un fin territorial común.
Son numerosos los ejemplos exitosos de obtener de la cooperación internacional colaboración

para las políticas de desarrollo local. Agencias de cooperación bilaterales y multilaterales, así como
ciudades de países desarrollados han brindado a las ciudades de los países en vías de desarrollo
numerosos programas para colaborar con su accionar local.
Sin embargo, el proceso de la cooperación internacional descentralizada para muchas de las fuen-
tes de cooperación –y casualmente, las que cuentan con más fondos– sigue siendo excesivamente
burocrático y dependiente del poder central. En este sentido, hay que seguir trabajando para lograr
una mayor vinculación directa entre las ciudades / regiones y los organismos de cooperación.
Estas consideraciones generales, nos permiten simplemente dar el marco conceptual para que
todos tengamos el mismo punto de partida cuando planteamos “la cooperación internacional
descentralizada como instrumento para el desarrollo local”.
2.2. Algunas hipótesis finales:
Creo importante resaltar algunos ejes de trabajo que se deberían tener en cuenta en los procesos
de internacionalización de los municipios y su contribución al desarrollo endógeno, ellos son;
1) Los funcionarios diplomáticos del servicio exterior de la nación, de las áreas comerciales,
luego de prestar funciones en las embajadas y consulados en el mundo por un promedio de cinco
años, regresan al país a trabajar en la Cancillería, ubicada en plena ciudad de Bs. As. durante
2 años. En ese lapso de tiempo tienen escasa o nula relación con los municipios, esto es, con
los territorios productivos donde se genera el primer paso en la composición final de un bien a
exportar. Si esos recursos humanos estuviesen más en contacto con el territorio, con las áreas de
fomento a la internacionalización de los municipios, es altamente probable que ese territorio y sus
sistemas productivo e interinstitucional se transformen en competitivos. Y a la vez, esto genera
una potencialidad mayor en el diplomático, que irá a cumplir funciones en el exterior nuevamente,
con un conocimiento de los territorios locales y sus sistemas mucho más acabado y profundo, lo
168
que redundará en mejores relaciones comerciales y de la necesidad de cooperación, tanto para el

país, como para esos territorios puntuales.
2) Los sistemas interinstitucionales de apoyo a la producción y al desarrollo local, como las

Agencias de Desarrollo Local; los Centros de desarrollo empresarial; los pactos territoriales for-
males o informales; etc. presentan profundas asimetrías en cuanto a fortalezas y debilidades de
sus dirigentes. Esto redunda en la disímil comprensión de fenómenos como el abordado en este
trabajo; en la comunicación entre las partes, y por ende en la toma de acuerdos para las decisiones
de políticas a ejecutar. Por lo tanto es preciso trabajar en la formación de esa dirigencia para pugnar
por territorios que, para ser competitivos, antes deben consolidar instituciones competentes.
3) Una alternativa hacia la cual han virado algunos territorios; sus instituciones; y principal-
mente, sus municipios; es a conformar una verdadera “Cancillería municipal”, donde funciona-
rios y equipos técnicos preparados a tal fin ejecutan acciones que emanan de pactos o agendas
establecidas en esos territorios diseñadas con una lógica “glocal”, esto es, pensar globalmente
desde la nueva visión, para luego actuar local y globalmente. Por lo tanto y en consonancia con
la hipótesis anterior, la capacidad de esas nuevas “Cancillerías locales” serán el resultado de la
toma de acuerdos territoriales por parte de las instituciones fortalecidas, y de un estado local que
deberá estar a la altura de las circunstancias, más allá del gobierno local de turno.
4) No todos los municipios estarían en condiciones de armar una estrategia de internacio-

nalización, ni siquiera en el largo plazo. Es aquí donde el Estado, en sus instancias provincial
y nacional, debe intervenir para ocuparse de esos casos “perisféricos” , haciéndolo de manera
directa o impulsado la regionalización, donde los municipios puedan tener más potencia a la hora
de plantear acciones de este tipo.
5) “Internacionalizar la ciudad” no es centrar solo la atención en las vinculaciones comerciales.

Obviamente, que la obtención de nuevos mercados para los productos del lugar y la inversión
externa directa o asociada con firmas locales, tienen un impacto en el crecimiento y tal vez en de-
sarrollo económico local, pero “cooperación internacional” no es sinónimo de “comercio exterior”,
estamos hablando de dos conceptos distintos, por lo tanto, de acciones diferentes y programas de
trabajo específicos para cada caso. Por lo tanto resulta central trabajar en la hipótesis 2.
169
BIBLIOGRAFÍA
— Alburquerque, Francisco (1997) “Globalización, competitividad y desarrollo económico

local”, ILPES / CEPAL, Santiago de Chile.
— Boisier, Sergio. (2004) “¿Hay espacio para la globalización en el Desarrollo Local?” ILPES
/ CEPAL, Santiago de Chile.
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Madrid.
171
La Cooperación Internacional al Desarrollo de las
Ciudades y los Poderes Locales
Patricia M. Martín
1. Introducción
El objetivo del presente artículo es contribuir a la comprensión del contexto en el cual las
ciudades y los poderes locales actúan y desarrollan sus posibilidades desde el nuevo rol que han
conquistado en las relaciones internacionales contemporáneas.
Para tal fin se realizará una introducción general a la cooperación internacional al desarrollo,
con la certeza de que ésta constituye una importante herramienta al servicio de estos actores. En
primer término, se expondrán las conceptualizaciones consensuadas por la comunidad internacional
y se efectuará un breve recorrido a través de las diferentes etapas de la cooperación, incluyendo
los debates en torno a la noción de desarrollo que esta acción lleva implícitos. A continuación, se
caracterizarán las diferentes modalidades de cooperación internacional al desarrollo. Finalmente,
se realizará una aproximación a la modalidad de cooperación descentralizada, en tanto principal
modalidad de actuación en la cual los poderes locales pueden desempeñarse para alcanzar sus
objetivos de desarrollo.
2. La Cooperación Internacional al Desarrollo
2.1. Algunas definiciones
La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) constituye en términos de Stephen

Krasner un régimen internacional, cuyo origen se vincula al surgimiento de las instituciones in-
ternacionales creadas al finalizar la segunda Guerra Mundial. La CID es, entonces, un conjunto
de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, implícitos o explícitos,
alrededor de los cuales convergen las expectativas de los actores. Entre los principios rectores
de este régimen, se encuentran la promoción del desarrollo económico y social y la equidad y
solidaridad internacional; las reglas y procedimientos, por su parte, fluctúan en función del rol y
la capacidad de poder de los actores que emprenden las acciones de cooperación y de las caracte-
173
rísticas de estas relaciones, las cuales pueden ser simétricas –entre actores con nivel de desarrollo
similar– o asimétricas –entre actores que difieren en su nivel de desarrollo relativo–.
Si bien el sistema internacional es anárquico, la existencia de organizaciones internacionales

que cuentan con reglas y normas formales, así como con acuerdos y convenciones implícitas, le
otorga un importante grado de institucionalización y limita la anarquía, prescribiendo papeles de
conducta, restringiendo las acciones de los Estados y configurando sus expectativas (Keohane,
1993). De esta forma, como señala el institucionalismo neoliberal, las conductas y políticas de
los actores se adaptan y coordinan con el objetivo de entablar, en función de diversos intereses,
prácticas cooperativas.
Keohane sostiene también que “para expandir el alcance de la cooperación en la política mundial,
puede ser necesario ir más allá de la práctica de la reciprocidad específica y comprometerse en la
reciprocidad difusa; es decir, contribuir con la propia parte o comportarse bien hacia los demás, no
debido a las recompensas consiguientes de agentes específicos, sino a los intereses de constantes
resultados generales satisfactorios para el grupo del cual uno forma parte, como totalidad ”.
Pese a estas políticas de adaptación y coordinación, resulta necesario destacar que el interés
constituye un componente real y definitorio en esta práctica internacional, impregnada de elemen-
tos de poder, influencia y promoción de los propios intereses. Más allá del objetivo prioritario de
contribuir al desarrollo de los países receptores, todo actor que realiza aportes de recursos busca
obtener resultados derivados de su acción. Adhiriendo a lo señalado por Gómez Galán y Sanahuja
(1999), estos beneficios pueden ser de carácter intangible, como la posibilidad de coadyuvar al
desarrollo de bienes públicos globales, o de índole más pragmático –aunque no por ello expli-
citado–, como beneficios comerciales o empresariales o posibles ventajas políticas, económicas
y culturales.
En orden de realizar algunas aclaraciones preeliminares, y considerando la confusión habitual

entre los términos, cabe destacar la diferencia entre la cooperación internacional para el desarrollo
y la ayuda oficial al desarrollo, de acuerdo con las definiciones establecidas y consensuadas por la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), consti-
tuido en el seno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
La Cooperación Internacional para el Desarrollo, de acuerdo a la definición del Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es entendida como el conjunto de aportes, dona-
ciones, préstamos en bienes o dinero, o asistencia técnica, que un país brinda a otros países en
desarrollo, entre los que se incluyen todas aquellas contribuciones que tienen por objeto promover
el desarrollo económico y social de los países receptores.
Este tipo de cooperación se divide generalmente en dos grandes ramas, la financiera y la téc-
nica, de acuerdo al tipo de factores de desarrollo involucrados. En este sentido, la cooperación
financiera incluye aquellos factores de naturaleza física necesarios para el establecimiento de la

KEOHANE, Robert: “Instituciones Estatales y Poder Estatal”. Ed. GEL, 1993, página 209.
174
La Cooperación Internacional al Desarrollo de las Ciudades y los Poderes Locales
infraestructura económica o educativa, que cobran forma líquida, crediticia o de bienes de capi-
tal, y que son medidos en divisa internacional. La cooperación técnica, por su parte, se refiere a
aquellos factores de naturaleza intelectual necesarios tanto para suplir capacidades y habilidades
locales como para complementarlas cuando su nivel no es suficiente para asegurar un normal
desarrollo.
La Ayuda Oficial al Desarrollo, cuya definición fue consensuada en el marco del CAD, con-
siste en aquellos flujos hacia los países en desarrollo o instituciones multilaterales provistos por
agencias oficiales, incluyendo Estados y gobiernos locales o por sus agencias ejecutivas, cuyas
transacciones se caractericen por ser destinadas a la promoción del desarrollo económico y del
bienestar de países en vías de desarrollo y por contener un elemento de concesión de al menos un
25 por ciento. Cabe aclarar que, si bien esta modalidad forma parte de la cooperación internacional,
su especificidad responde, como expresa su definición, a la efectiva transferencia de recursos bajo
niveles mínimos de concesionalidad establecidos internacionalmente.
2.2. Breve historia del régimen de cooperación internacional al desarrollo:

principales ejes
El régimen de cooperación internacional tal y como lo conocemos en la actualidad es un fe-

nómeno relativamente novedoso, resultado de los procesos históricos que dieron lugar al sistema
internacional contemporáneo. Sólo por mencionar las dinámicas más importantes, el inicio del
bipolarismo a mediados del siglo pasado y los procesos actuales de globalización, integración y
fragmentación han guiado y conformado las características más sobresalientes de la cooperación
internacional y la ayuda oficial al desarrollo.
Las instituciones creadas con el fin de la segunda Guerra Mundial, orientadas bajo el objetivo
de resolver los conflictos existentes y prevenir las principales amenazas a la paz y a la seguridad
mundiales dieron lugar a nuevos mecanismos de acción, entre ellos la cooperación internacional
como ayuda al desarrollo. Entre los casos más relevantes, el Plan Marshall constituye el hito
histórico por excelencia, ya que constituyó el primer gran flujo de ayuda a los países europeos
por parte de un país extranjero –Estados Unidos– con el objetivo de fomentar su reconstruc-
ción y recuperación. La peculiaridad de esta ayuda fue que la misma fue el resultado de un
plan consensuado, ya que las naciones europeas propusieron el programa de reconstrucción.
Como se reflexionará más adelante, esta práctica de acuerdo y consenso sobre la estrategia de
cooperación resulta una excepción dentro de la lógica donante-recipiendario, que hoy en día
se encuentra en revisión.
La década del sesenta fue el momento de consolidación del régimen de cooperación, durante
la cual éste comienza a adoptar características estables propias. El concepto central que guió
esta etapa fue el de modernización, donde la proliferación de teorías acerca del desarrollo y el
subdesarrollo “fue conformando las ideas rectoras acerca de cómo y para qué era necesaria la

La presente síntesis de las principales características de las últimas décadas se encuentra basada en el trabajo de Pattacini, V.
y Weisstaub, L.: “Cooperación y Desarrollo. Un estado del arte”, Mimeo, Buenos Aires, 2008.
175
cooperación. El desarrollo, entonces, era entendido bajo una concepción lineal y reduccionista,
dentro de la cual los países debían realizar un determinado recorrido para superar el subdesarrollo.
Esta visión, sin embargo, no consideraba las particulares necesidades de desarrollo de acuerdo a
cada caso y descuidaba notablemente toda dimensión social. Dentro de este esquema la coopera-
ción internacional constituía un instrumento para fomentar, casi exclusivamente, un crecimiento
económico sostenido.
Al comenzar los setenta, la experiencia de la década anterior puso de manifiesto las falencias
y limitaciones del desarrollo basado en el crecimiento económico. Como lo destacan Pattacini
y Weisstaub (2008), no tanto porque se negase la necesidad de crecimiento económico como
condición obligada en toda estrategia de cooperación y lucha contra la pobreza, sino porque se
estimaba que semejante requisito, por si solo, no garantizaba el logro de avances suficientes en
ese ámbito. De esta forma, en estos años comienzan a cobrar mayor interés los estudios sobre las
necesidades humanas básicas, entre ellas la salud y la educación, y la cuestión de la pobreza se
torna cada vez más relevante en la agenda internacional.
Entre los hechos destacados de la década, cabe mencionar que la ONU adopta la reconocida
meta oficial de ayuda al desarrollo para los países donantes, estableciendo la necesidad de un
aumento paulatino en los presupuestos nacionales hasta alcanzar el 0,7% del PBI. Sin embargo,
este objetivo que se pretendía alcanzar hacia mediados de la década de los setenta continúa, en
la actualidad, sin ser logrado por parte de la mayoría de los países.
En la década de los ochenta, pese a los intentos de sostener como prioridad la lucha contra la
pobreza, el crecimiento con igualdad y una dimensión más social del desarrollo, las estrategias de
cooperación, bajo un contexto de crisis de deuda de los países en desarrollo, comenzaron a tomar
forma de ajuste estructural y exigencia de reformas económicas y financieras para la concreción
de la ayuda. Esta es la política que se vería posteriormente desarrollada en profundidad durante
los noventa y cuya tendencia se acompañó de un deterioro de la confianza en el Estado y una cre-
ciente sobrevaloración de las fuerzas del mercado, el liberalismo, los procesos de privatización y
la disciplina fiscal. Es notable destacar que, una vez mas, el desarrollo sigue siendo emparentado
al crecimiento económico y los ajustes estructurales se convierten en la condición necesaria para
la recepción de ayuda internacional y cooperación.
Hacia finales de la década, las consecuencias de los procesos de liberalización y la insistencia

de los organismos financieros internacionales en sostener esta estrategia, condujeron a UNICEF a
elaborar el reconocido informe en el que solicitaba la modificación de las políticas que se estaban
llevando a cabo y la implementación de un “ajuste con rostro humano”.
En los noventa, el fin de la Guerra Fría y la transformación del sistema internacional generan
modificaciones en todos los ámbitos, incluyendo por supuesto a la CID. En términos de Waltz,

La riqueza analítica vinculada a la magnitud de los fenómenos que se sucedieron en esta década exigirían un trabajo inde-
pendiente. A los fines de caracterización de este apartado se considera necesaria sólo una síntesis que permita continuar la línea
de comprensión. No obstante, otras características y realidades serán abordadas más adelante para el análisis de la actual situación
internacional y la emergencia de nuevos actores.
176
los cambios en la estructura del sistema marcan el paso de un mundo bipolar a otro en transición,
cuyos primeros momentos de supremacía norteamericana lo convirtieron en unipolar.
Por otra parte, la dinámica de las economías y la integración a un mercado globalizado, entre
otros factores, fueron guiando la aceptación del paradigma neoliberal y las políticas concentradas
en lo que se denominó el Consenso de Washington. Estas políticas fueron difundidas como una
nueva solución a los países en desarrollo y terminaron de quebrar las antiguas concepciones de
desarrollado vinculadas a la necesidad de regulación e intervención del Estado y de industriali-
zación.
Con respecto a la cooperación internacional, comenzó a fortalecerse un pensamiento crítico y

desconfiado de los alcances de la cooperación y la ayuda oficial, acompañado por una realidad
de extrema condicionalidad de la ayuda en función de las reformas exigidas a los países reci-
piendarios. Los documentos de trabajo de la OCDE de estos años, por ejemplo, señalaban que
la cooperación para el desarrollo debía fundamentarse en la disposición de los países receptores
a realizar transformaciones importantes, no sólo desde el punto de vista de la democracia y la
equidad, sino fundamentalmente desde los instrumentos económicos que debían utilizarse para
la gestión del desarrollo.
Paralelamente, algunos organismos internacionales comenzaron a realizar trabajos con el ob-

jetivo de priorizar, principalmente, el tema de la pobreza, aunque no con éxito en esta etapa. Este
fue el caso del Banco Mundial con su Informe sobre el Desarrollo Mundial, y del PNUD con los
informes que introdujeron la concepción sobre Desarrollo Humano, ambos de 1990.
Es difícil asegurar cuáles fueron las razones reales para este nuevo escenario; sin duda, la incer-
tidumbre generada por el nuevo ordenamiento mundial y la ausencia de resultados significativos
frente a los grandes montos que habían sido distribuidos en los países en desarrollo durante las
décadas anteriores fueron dos factores que contribuyeron para que esta década sea denominada
–y tristemente reconocida– como “la década de la fatiga de la cooperación”.
Sólo cuando comenzaron a ser más visibles las crisis propiciadas por las recetas del Consenso
de Washington en una cantidad considerable de casos, la comunidad internacional se preocupó en
observar las falencias de esta estrategia y sus perniciosas consecuencias. Además, el fin de siglo
y el advenimiento de un nuevo milenio impulsaron la proliferación de reflexiones y documentos
(ONU, OCDE, FMI, BM, PNUD y UNICEF principalmente) que mostraron un nuevo giro en la
concepción sobre lo que el desarrollo implica y las estrategias necesarias para lograrlo.
Construcciones analíticas tales como las del Premio Nobel Amartya Sen, que ponen el acento
en las libertades y capacidades de las personas, desplazando en cierta forma el crecimiento econó-
mico como centro de la estrategia de desarrollo, junto a la serie de Cumbres Internacionales que
comienzan a consolidarse hacia finales de los noventa, van fijando nuevos objetivos prioritarios
para la comunidad internacional y las acciones de cooperación. De esta manera, nuevos temas van
ganando lugar en la agenda mundial: educación, infancia, medio ambiente, derechos humanos,
población, equidad de género y derechos de la mujer, alimentación, vivienda y bienes públicos
globales, entre otros.
177
El corolario y principal hito de esta nueva corriente es el establecimiento de los Objetivos

de Desarrollo del Milenio (ODM). La Declaración del Milenio, adoptada en el año 2000 en el
marco de la Asamblea General de Naciones Unidas, reflejó la coincidencia de opiniones de sus
miembros en relación a los problemas mundiales mas cruciales y anunció que los nuevos objetivos
acordados debían “proporcionar un marco para que todo el sistema de la ONU trabaje coherente-
mente y en conjunto hacia un fin común”. Desde entonces, sus contenidos son orientadores para
la priorización de áreas de cooperación y el destino de los recursos .
2.2. Transformaciones en el concepto de desarrollo e influencia sobre la cooperación

internacional
Al observar la historia de la cooperación internacional al desarrollo a lo largo de los últimos

años, lo que se destaca fundamentalmente es la evolución en la visión dominante de la concep-
ción del desarrollo, fundamentalmente aquella esgrimida por los actores con mayor poder en el
sistema internacional.
La concepción de la cooperación internacional se encuentra estrechamente vinculada, por su

propia definición originaria, a la evolución del concepto de desarrollo a lo largo de las diferentes
etapas de la historia y su relación (o confusión y muchas veces igualación) con los conceptos de
progreso, modernización, crecimiento y acumulación económica.
En una primer etapa de protagonismo del debate acerca del concepto de desarrollo es posible
observar un punto de acuerdo, entre las diferentes corrientes de pensamiento, en que el desarrollo
implicaba un proceso en el cual las estructuras económicas, políticas y sociales de un país se
encaminaban hacia el crecimiento económico para lograr el bienestar de los ciudadanos .
Desde la modernidad, el desarrollo ha sido asociado al crecimiento económico, a la expan-

sión continua de la economía y la producción de un país, siendo su principal índice de medición
el PBI. Sin embargo, pese a la creencia de que el crecimiento económico por si solo generaría
transformaciones sociales notables y aumentaría el nivel de vida de los individuos con una con-
secuente mejor distribución de la riqueza y de la renta, lo que la historia ha demostrado es que
estos indicadores no reflejan realmente una mejor calidad de vida ni generan en las personas la
sensación de bienestar y mayor libertad que las sociedades requieren.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, adoptados por la ONU, son los siguientes:
– Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
– Lograr la enseñanza primaria universal.
– Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer.
– Reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años.
– Mejorar la salud materna.
– Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
– Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
– Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Es popularmente reconocido que, en la actualidad, todo proyecto de desarrollo que se precie de tal, si pretende ser exitoso y
cooptar fondos de la cooperación internacional, debe contener entre sus componentes al menos un ODM.

En América Latina, las teorías desarrolladas por la CEPAL tuvieron una gran influencia en este sentido.
178
En los últimos años, la noción de desarrollo se ha ido ampliando, incorporando para su com-
prensión indicadores mucho más diversos que los estrictamente económicos, donde el aporte
de la reflexión ética fue anexando una perspectiva más social y humana y, por supuesto, más
integral.
En concordancia con las reflexiones del mayor exponente de esta nueva concepción –Amartya
Sen– la relevancia que se le ha otorgado al capital humano (y sería posible agregar también al
capital social, al capital empresarial y al capital ético) permitió “suavizar y humanizar” la noción
de desarrollo, aunque dicho concepto debe ser llevado aún más lejos, es decir hacia la ampliación
de las capacidades humanas, a fin de evitar una concepción instrumentalista.
Al respecto, Sen destaca una doble influencia de la ampliación de las capacidades humanas:
indirectamente como estimulación de la productividad y el crecimiento económico, y en forma
directa por afectar el ámbito de las libertades humanas, el bienestar social y la calidad de vida,
permitiendo una existencia más prolongada y fructífera. Dentro de esta transformación conceptual,
Sen define al desarrollo humano como un proceso de expansión de las capacidades de las personas
para llevar adelante el estilo de vida que consideran valorable, donde se observan como centrales
los conceptos de libertad y capacidades de los individuos de una sociedad.
Asimismo, nuevas teorías del desarrollo surgen en función de los diferentes contextos, tanto
internacionales como locales, de la existencia de nuevos actores, y de los intereses que cada uno de
ellos persigue. Por esta razón, es factible enunciar que las teorías se superponen y complementan
de acuerdo a las diferentes visiones y objetivos de una determinada sociedad. Ello se torna más
visible a partir de las diversas adjetivaciones del desarrollo, cuyas visiones no son necesariamente
excluyentes: económico, social, equitativo, inclusivo, sustentable y local, entre otros.
La relevancia otorgada a factores antes no considerados como parte del desarrollo –como es
el caso de la participación política y social, la libertad, el capital social– se encuentra inmersa en
un contexto de emergencia de nuevos actores sociales, estabilización de sistemas democráticos,
políticas de descentralización y valorización de lo local en tanto espacio posibilitador de la expan-
sión de las capacidades individuales y ámbito receptor de las nuevas tendencias en cooperación
internacional.
Finalmente, en relación a los cambios producidos en la concepción del desarrollo, cabe destacar
el último informe anual del PNUD, denominado “El fomento de la capacidad: Empoderamiento
de las personas y las instituciones”, publicado en junio de 2008. En este documento, el organismo
prioriza el fomento de la capacidad como un factor decisivo para el desarrollo humano sostenible y
establece que “sin un entorno propicio, organizaciones eficientes y una base de recursos humanos
dinámica, los países carecen del fundamento para planificar, ejecutar y evaluar sus estrategias
locales de desarrollo y promover el desarrollo humano ”.

PNUD, Informe Anual 2008, “El fomento de la capacidad: Empoderamiento de las personas y las instituciones”, junio de
2008.
179
Entre los principales ejes que componen la estrategia para crear oportunidades de desarrollar y
sostener la capacidad en los niveles nacional y local, el organismo señala la reforma institucional
y los incentivos, la ampliación de la capacidad de liderazgo, el fomento de la educación, la capaci-
tación y el aprendizaje, el aumento de la rendición de cuentas y la ampliación de la participación.
Asimismo, estos ejes se enmarcan dentro de las cuatro esferas programáticas del mencionado
organismo: reducción de la pobreza y logro de los ODM; gobernanza democrática; prevención de
las crisis y recuperación; y la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible.
2.3. Modalidades de Cooperación Internacional al Desarrollo
Existen dentro del régimen de cooperación internacional al desarrollo diferentes mecanismos

para la ejecución de la cooperación. Los mismos se definen tanto por el tipo de modalidad imple-
mentada –ampliadas con el tiempo y la práctica– como por el tipo de actor que la ejecuta.
Tradicionalmente la cooperación internacional era efectuada casi exclusivamente por el sector

público a nivel nacional, es decir, constituía una acción intergubernamental por “coordinación
de políticas” (Keohane, 1988). Esta situación fue sostenida por la preeminencia de los Estados
como actores preponderantes del sistema internacional.
En la actualidad, sin embargo, la CID comprende toda actividad realizada de forma coordinada
por dos o más Estados, organismos gubernamentales, organismos no gubernamentales, organiza-
ciones internacionales, gobiernos provinciales, municipios y fundaciones –entre otros–, abarcando
cuestiones de los más diversos ámbitos. Es notable destacar la proliferación de nuevos actores,
principalmente a nivel subnacional, que contando con la aceptación de la comunidad internacional
actúan e influyen sobre la dinámica de la cooperación internacional al desarrollo.
Si bien es posible realizar una clasificación de las modalidades de CID, éstas suelen comple-
mentarse entre sí y de hecho son combinadas en la práctica. Más allá de las dos grandes ramas de
la cooperación descritas en el punto 1.1 –cooperación financiera y cooperación técnica–, una de
las tipologías de clasificación más comúnmente utilizada se detalla en el cuadro siguiente:

Fuente: Manual de Cooperación Internacional y Políticas Locales de Combate a la Pobreza, México, URBAL, 2006.
180
TIPOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

Y AGENTES QUE PARTICIPAN
Tipo Agentes de Cooperación
Las condiciones son fijadas –en cuanto al contenido, el financiamiento, la operación y

Gubernamental la evaluación– por organismos oficiales
(internacionales, nacionales, regionales o locales).
Es la promovida, coordinada y evaluada por ONGs, cuyos fondos pueden provenir de

No gubernamental
fuentes públicas y/o privadas.
Las acciones son ejercidas de manera directa por un gobierno hacia otro gobierno y
Bilateral
organización que las recibe.
Implica la relación entre Estados mediante los organismos internacionales, con

Multilateral participación de varios actores que promueven y financian y otros que reciben para
realizar acciones que ellos mismos gestionan.
Usualmente hacia un país en vías de desarrollo por parte de un país también en vías
Triangular de desarrollo que actúa junto al apoyo –técnico y financiero principalmente- de un
país desarrollado.
Norte - Sur Entre países desarrollados y en vías de desarrollo.
Sur - Sur Entre países en vías de desarrollo para enfrentar situaciones de interés común.
Las acciones son promovidas por instituciones oficiales, sean estas internacionales,
Directa
nacionales o locales.
Las acciones son promovidas por instituciones oficiales, pero ejecutadas por ONGs,
Indirecta
fundaciones u otras organizaciones.
Implementación de las acciones por poderes públicos, desde las agencias nacionales
Centralizada
de cooperación.
Realizada por instancias de gestión distintas al gobierno central, donde tanto el

Descentralizada donante como el recipiendario son, por ejemplo, gobiernos provinciales, gobiernos
municipales, ONGs, fundaciones.
Proliferación de nuevos actores y relevancia de las ciudades y los poderes locales
Las transformaciones del sistema internacional a lo largo de los últimos años, como pudo ob-
servarse en los puntos anteriores de este artículo, generaron importantes modificaciones, no sólo
a nivel mundial sino, con profundos cambios, a nivel local.
La expansión del proceso de globalización, una mayor interdependencia a nivel global, la profun-
dización de la internacionalización económica –caracterizada por el aumento de los intercambios
comerciales, la transnacionalización de la producción y los procesos de integración económica–,
y el aumento de la integración en bloques regionales son sólo algunas de las características pre-
ponderantes del –ya no tan reciente– contexto internacional dentro del cual los actores del sistema
181
actúan e interactúan buscando aumentar su poder relativo e incrementar su margen de maniobra

para lograr una mayor capacidad de negociación a nivel internacional.
Además, estas tendencias se vinculan estrechamente con disminución de la capacidad del

Estado para gestionar acciones tradicionalmente consideradas como de su ámbito exclusivo. El
poder de los gobiernos para controlar los acontecimientos que se producen dentro de las fronteras
nacionales fue disminuyendo. Esta situación, donde se ve socavada la legitimidad y soberanía de
los Estados-nación, posee una doble causa de origen. Por un lado, se encuentra influida por los
intentos de conformación de unidades supranacionales, con la inevitable delegación paulatina de
soberanía. Por otra parte, se ve afectada por los procesos de fragmentación de unidades al interior
del territorio. Es un doble movimiento de fuerzas contrapuestas de integración y fragmentación,
o de fragmegración, en términos de Rosenau.
En este contexto, se destaca por su relevancia para la CID la proliferación de nuevos actores
a nivel internacional y nacional; una multiplicación y diversificación de aquellos que ejercen su
capacidad de poder y tienen la posibilidad de modificar el escenario local y mundial. Es notable
destacar que, poco tiempo antes, estas características se encontraban exclusivamente reservadas
al Estado Nación, en el marco de una concepción del mismo como ente único e indivisible que
en este momento ya no se corresponde con la realidad.
Hoy consideramos como actores internacionales, a entidades tales como las regiones sub y supra
nacionales, las provincias y las ciudades, sin olvidar a las organizaciones no gubernamentales y
otros actores del ámbito privado. Como señala Colacrai (1998), este reconocimiento surge de la
relevancia de los vínculos que mantienen a nivel internacional, promoviendo sus intereses a través
de intercambios recíprocos que generan efectos, comunican sociedades e institucionalizan, entre
otras prácticas, nuevas formas de cooperación internacional.
Cuando se habla de entidades o actores locales, resulta importante considerar que, con la
desestatización impulsada por los enfoques neoliberales de los noventa, se realizó un proceso
de delegación de competencias que, en la mayoría de los casos, no coincide con el necesario
fortalecimiento institucional local ni tampoco con la correspondiente transferencia de recursos o
potestades de recaudación local de los mismos. Aunque todos conocemos como descentralización
a este proceso, en la mayoría de los casos se trata meramente de una delegación de competencias
poco planificada, que genera una permanente disputa entre las entidades subestatales por recursos
provenientes del Estado central o de la cooperación internacional.
Los gobiernos locales, entonces, se encuentran inmersos en una compleja realidad de multi-
plicación de funciones, exigencias de la sociedad y necesidad de integración y articulación con
los demás niveles al interior y al exterior del Estado. Sin embargo, esta misma realidad implica
un desafío plagado de oportunidades. Como lo señala Ana Cafiero (2007), los municipios son
las unidades más vinculadas a las necesidades concretas de la población, en particular aquellas
vinculadas con la calidad de vida, ya que constituyen una instancia más cercana y accesible
para los distintos grupos de una sociedad. La dimensión local es el soporte del desarrollo, ya
que es ahí donde se radican las actividades productivas, el empleo de la fuerza de trabajo y de
los recursos naturales y, finalmente, es ahí donde se expresan las condiciones de bienestar de
182
las familias (URBAL, 2006). La transformación del rol de los poderes locales los convierte
en protagonistas de su propio desarrollo y en ejecutores territoriales directos de las políticas y
estrategias de la CID.
3. La Cooperación Internacional Descentralizada
La cooperación descentralizada emergió, justamente, como respuesta a las necesidades de

estos mismos actores de hallar nuevas formas y herramientas para alcanzar sus objetivos. En la
actualidad, constituye la modalidad de CID que mayores posibilidades ofrece a las ciudades y
Conceptualmente, la cooperación descentralizada es una denominación que se encuentra aún

en construcción, y es por esta razón que no existe una definición univoca y consensuada acerca
de lo que este término implica. Además, resulta necesario aclarar, cuando se habla de cooperación
descentralizada se hace referencia a un conjunto de prácticas de gestión que, en la mayoría de
los casos, involucra tanto una combinación de modalidades de cooperación como una pluralidad
de actores participantes.
En su acepción más general, se entiende a la cooperación descentralizada como aquella coope-

ración internacional para el desarrollo que se realiza a través de instancias diferentes al Estado o
gobierno central de un país; es decir, aquella que es administrada por entidades municipales, pro-
vinciales o regionales, fundaciones, empresas privadas u organizaciones no gubernamentales.
La Unión Europea, por su parte, ha sido pionera10 en el desarrollo de esta modalidad y en

aportes para la construcción de una definición conceptual, la cual fue evolucionando junto con
la extendida práctica a través de los años. En 1992, por ejemplo, la Comisión Europea define a
la cooperación descentralizada como un novedoso enfoque en las relaciones de cooperación, a
través del cual se busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local,
estimulando sus propias capacidades de proyectar y llevar adelante iniciativas de desarrollo con
la participación directa de los actores involucrados y tomando en cuenta sus propios intereses y
sus propias visiones sobre la noción de desarrollo11.
Posteriormente, tanto desde la Unión Europea como desde los organismos internacionales y
actores protagonistas de la cooperación internacional, se continuó enfatizando el rol de los acto-

En orden a contribuir a la comprensión de los tipos de cooperación descentralizada que pueden observarse, María del Huerto
Romero ofrece un esquema analítico a partir de cuatro lecturas posibles de esta modalidad:
– sobre los agentes de cooperación,
– sobre la naturaleza de la descentralización,
– sobre los resultados esperados, y
– sobre el alcance de la descentralización.
El desarrollo de esta clasificación puede verse en ROMERO, M. del H., “Una aproximación Contextual y Conceptual a la
Cooperación Descentralizada”, Valparaíso, Municipalidad de Valparaíso y Diputación de Barcelona, 2004.
10
Para observar una primera incorporación del enfoque de cooperación descentralizada véanse los Acuerdos de la IV Conven-
ción de Lomé, firmada en 1989.
11
En “Cooperación Descentralizada. Objetivos y Métodos”, Documento de la Comisión Europea, 1992.
183
res locales y su necesaria participación en el proceso de cooperación como el principal elemento

definitorio de la cooperación descentralizada.
Asimismo, de manera más reciente, se han considerado clave las nociones de “intereses
mutuos” y de “beneficios recíprocos”. Rhi-Sausi y Conato señalan que se trata de una nueva
concepción del desarrollo, donde los frutos y resultados del proceso de cooperación son com-
partidos por los actores, que interactúan en una relación de reciprocidad y corresponsabilidad
–a diferencia de la vinculación más clásica de donante y recipiendario caracterizada por una
total asimetría–.
De acuerdo a la definición que realiza Ana Cafiero12, se entiende a la cooperación descentrali-

zada como aquella que, teniendo su origen en donantes territoriales descentralizados (regiones,
provincias, comunidades autónomas, municipios, etc.) fomenta el desarrollo a través de la inte-
gración de la diversidad de agentes locales implicando a éstos a lo largo de todo el ciclo de las
intervenciones. La finalidad de esta modalidad es, entonces, crear vínculos simétricos fundados
en el interés mutuo y el desarrollo de iniciativas participativas en prácticas comprometidas y
solidarias en la lucha contra la pobreza.
La cooperación descentralizada, como ya se mencionó, favorece el intercambio directo de

los dirigentes territoriales con las sociedades locales, promoviendo una mayor participación
democrática e impulsando la multiplicación de canales de comunicación. A su vez, esto redun-
da en el fortalecimiento de las instituciones públicas y privadas del nivel local, las cuales son
encaminadas hacia el logro de objetivos comunes y del desarrollo sostenible. El sentimiento
comunitario de formar parte de un mismo proyecto constituye una fortaleza de la cooperación
descentralizada.
Por otra parte, la interacción entre los diversos actores se funde en una concepción de desarrollo
integral, donde las acciones son parte de un “proceso” que aglutina a diversos actores alrededor
de una multiplicidad de temáticas. De esta forma, se produce una importante sinergia y una red
de lazos que perduran en el tiempo más allá de la ejecución de un proyecto en particular. En
términos de Rhi-Sausi y Conato, “la lógica de proceso privilegia la evaluación de políticas (y los
instrumentos) de fomento al desarrollo, concibiendo a este último en forma multi-dimensional
y “pluriactoral13”.
En definitiva, es una nueva y creativa forma de captación, administración y gestión de recursos

con un componente de mayor transparencia en el manejo de los fondos. Además, esta modalidad
tiene la peculiaridad de conformar una cooperación de tipo horizontal, donde el contacto directo
con la contraparte, la empatía y la comunión de intereses permite establecer pautas consensua-
das de cooperación, con el consecuente resultado de mayores y más directos resultados para el
desarrollo de las comunidades.
12
CAFIERO, Ana: “La cooperación descentralizada en Argentina, Montevideo, Urbal, 2008; CAFIERO, Ana: El aporte de la
cooperación descentralizada al desarrollo local en la Argentina, desde la cooperación al desarrollo, AECI, 2007.
13
Rhi-Sausi, J. L. y Conato, D., “Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina y Desarrollo Económico
Local”, Montevideo, URBAL, 2008, pág. 42.
184
Finalmente, cabe destacar que, como resulta evidente por ser una práctica emergente que
aún requiere de mayor desarrollo, existen dificultades de ejecución que los gobiernos locales
deben afrontar. A modo de ejemplo es posible mencionar las limitaciones de tipo adminis-
trativas, financieras o tecnológicas de algunos municipios, que impiden a estos acceder a
la información necesaria sobre ofertas de cooperación y, en numerosos casos también, la
ausencia de agentes locales con el conocimiento técnico necesario para llevar adelante este
tipo de prácticas.
En relación a estas falencias, el Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Euro-

pea-América Latina señala la necesidad de trabajar de manera prioritaria en la consolidación y
mejora de las capacidades de planificación estratégica, programación y ejecución de las acciones
por parte de las autoridades locales.
A través de un constante fortalecimiento institucional, alimentado por los recursos que ofrece
la cooperación técnica, es que será posible alcanzar una eficiente capacitación de los gobiernos
locales que permita, a su vez, una exitosa inserción en la dinámica y las estrategias de la coope-
ración descentralizada.
4. Reflexiones finales
La cooperación internacional al desarrollo, como se ha podido observar, atravesó diferentes

etapas en las que primaron diversas visiones acerca del para qué y del cómo de la coopera-
ción.
En cada momento del contexto histórico de la CID, como en toda situación internacional,
existieron actores del sistema más beneficiados que otros, en función de los objetivos que prima-
ban en la agenda de la comunidad internacional y, sobre todo, en función de los intereses de los
organismos internacionales y los Estados más poderosos, que son los que en definitiva establecen
la agenda de prioridades.
En el presente, lo local constituye uno de los más valorados vehículos para la concreción del
desarrollo. La creencia en que sólo es posible luchar contra la pobreza y otros problemas de la
sociedad internacional a partir del vínculo directo con los principales afectados y posibles be-
neficiarios de la CID hace que los agentes territoriales, a través de los municipios, las ONGs,
las fundaciones, y otras entidades públicas y privadas locales, se conviertan en los principales
protagonistas del desarrollo. El más reciente informe del PNUD pone en primer lugar el empo-
deramiento de las personas y las instituciones.
Por otra parte, los poderes locales tienen a su disposición una de las mayores –y más esca-
sas– herramientas estratégicas propias del régimen de cooperación internacional al desarrollo: la
posibilidad de definir, consensuar, y planificar en conjunto con la contraparte el esquema de CID
que necesita y considera valioso para el desarrollo de su comunidad. Como fuera mencionado al
mediar este artículo, este fenómeno que fue clave en el éxito del Plan Marshall no es habitual en
las prácticas entre donante y recipiendario.
185
Este estilo de cooperación se denomina cooperación horizontal, en contraposición a la co-

operación vertical donde los objetivos y los proyectos mismos son diseñados por los agentes
donantes, en general sin participación de la entidad receptora, las prioridades son habitualmente
económicas –sin posibilidades de objetivos más integrales–, los procedimientos se caracterizan
por una mayor rigidez y existe un marcado nivel de condicionalidad de la ayuda.
En el caso de la cooperación descentralizada, la vinculación entre entidades de naturaleza si-

milar en cuanto a su conformación, historia compartida o raíces culturales en común, facilita una
comunicación más fluida y flexible, propiciando la concreción de esta modalidad. Sin embargo,
cabe aclarar que la existencia de rasgos comunes entre donante y receptor no implica un nivel de
poder relativo similar, principalmente en cuanto a las capacidades económicas y financieras. De
hecho no resulta así en la mayoría de los casos.
Los poderes locales deben, precisamente en este momento histórico, explotar al máximo las
posibilidades que el actual contexto internacional les proporciona. Conocemos por la historia vivida
que las concepciones dominantes del desarrollo no se mantienen estables a través del tiempo.
Para lograrlo, una de las más importantes herramientas es la información. Y aunque no parezca
una realidad de estos tiempos, muchas ciudades y municipios carecen de información, conoci-
miento y canales de comunicación con otros actores del sistema internacional. La mayor parte
de los Estados no difunde los datos necesarios ni genera los contactos que los gobiernos locales
al interior de los países necesitan; parece pretender reservarse para sus agencias centrales las
posibilidades de cooperación, lo cual tiene su lógica propia considerando la rivalidad cada mayor
respecto al manejo y distribución de los fondos.
Por otra parte, en el nivel internacional, resulta preciso reivindicar la noción de reciprocidad
de la cooperación. Aunque el poder económico, financiero o tecnológico de entidades con mayor
poder pretenda establecer condiciones, la negociación debe hacer explícito que en todo proceso
de CID existen beneficios mutuos para la totalidad de los agentes involucrados, ya sean éstos
recipiendarios o donantes.
Finalmente, las ciudades y poderes locales deben esforzarse en conocer las posibilidades de
cooperación que se encuentran dispersas alrededor del mundo en función de los objetivos con-
sensuados de desarrollo de cada comunidad. Ello requiere de un importante trabajo previo.
Es necesario establecer qué tipo de ciudad se posee y, sobre todo, que tipo de ciudad se desea,
para conocer la cooperación internacional que se buscará y que se podrá cooptar.
186
BIBLIOGRAFÍA
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— Wainstein, V. (compiladora), “Desde la Cooperación Hacia el Desarrollo”, AECI, 2007.
187
Las ciudades en la promoción de la paz
y la resolución de conflictos
Francesc Osan y Arnau Gutiérrez
1. Presentación
Desde hace unos años, y respondiendo a una serie de cambios en el contexto internacional, se
está experimentando un doble fenómeno, por un lado, los estados han perdido el monopolio de la
acción exterior del territorio y, por otro, las ciudades han aumentado su protagonismo en la esfera
internacional como un actor de cierta relevancia en ámbitos antes reservados a los estados.
Este apartado de la publicación se centra en describir el papel de las ciudades en un ámbito tan
sensible como la promoción de la paz y la resolución de conflictos. El principal objetivo de este
documento es, pues, valorar la pertinencia de que los gobiernos locales lleven a cabo iniciativas
de carácter internacional en este ámbito. La hipótesis que este documento pretende validar es:
Las ciudades pueden llevar a cabo iniciativas –tanto en su territorio como de

carácter internacional– en materia de promoción de la paz y la resolución de con-
flictos dada su proximidad a la ciudadanía, su experiencia en materia de gestión
del territorio y su especificidad como actor internacional.
Para ello, y tras unas breves notas de carácter conceptual, el documento aborda la cuestión de
hasta qué punto es pertinente que los gobiernos locales lleven a cabo acciones de promoción de la
paz y resolución de conflictos. Para ello, se revisan brevemente las teorías que sitúan a las ciudades
como actor de la arena internacional y se discute la especificidad de los gobiernos locales en el campo
de la promoción de la paz y la resolución de conflictos. A continuación se presentan las principales
roles que las ciudades pueden adoptar en este ámbito, bien sea a través de acciones en su propio
territorio, como a través de iniciativas de carácter internacional. Finalmente, se repasan algunos
de los principales retos a les que los gobiernos locales deben hacer frente a la hora de implementar
acciones de fomento de la paz y se presentan las principales conclusiones del documento.
Antes de entrar plenamente en la materia que nos ocupa, es pertinente dedicar un espacio a
clarificar algunas cuestiones conceptuales. En primer lugar, quisiéramos expresar nuestro punto
189
de vista sobre los términos que designan a la acción internacional de los gobiernos locales, en
especial en el campo del fomento de la paz. Son muchos autores que hablan de ‘paradiplomacia’
o ‘diplomacia de las ciudades’ para calificar la acción internacional de los gobiernos locales.
Por el contrario, algunos expertos limitan el término ‘diplomacia de las ciudades’ a las acciones
internacionales de las ciudades en el ámbito de la promoción paz. Para el Comité de Diplomacia
de las Ciudades, Consolidación de la Paz y Derechos Humanos de Ciudades y Gobiernos Loca-
les Unidos, este concepto debe ser entendido como: “la herramienta de los gobiernos locales y
sus asociaciones para fomentar la cohesión social, la prevención de conflictos, la resolución de
conflictos y la reconstrucción post conflicto, con el objetivo de crear un entorno estable en el que
los ciudadanos puedan vivir en paz, democracia y prosperidad ”.
Por el contrario, desde nuestro punto de vista esta es una visión demasiado limitada del
concepto, coincidiendo con el Instituto Holandés de Relaciones Internacionales ‘Clingendael’,
que define diplomacia municipal como “las instituciones y los procesos mediante los cuales las
ciudades establecen relaciones con actores de la escena política con el objetivo de representarse
mutuamente a sí mismos y sus intereses”. Es decir, que las acciones en materia de fomento de
la paz y la resolución de conflictos no son más que una parte de la diplomacia municipal o, para
ser más precisos, de la acción internacional de los gobiernos locales.
Tras esta breve reflexión terminológica, es necesario especificar qué entendemos por promoción
de la paz y resolución de conflictos. Actualmente –y pese a lo que podría parecer como criterio
general– son pocos los expertos que asimilan ‘paz’ a ‘ausencia de conflicto armado’; existen va-
rios tipos de conflicto y entendemos que hablar de promoción de la paz y resolución de conflictos
implica no sólo la ausencia de conflicto directo, sino también la eliminación de las causas que
alimentan dichos conflictos.
El eminente sociólogo Johan Galtung argumenta que la paz debe ser concebida como la au-
sencia de violencia, tanto la violencia manifiesta como la violencia latente. Podemos distinguir
al menos tres tipos de conflicto:
• el conflicto directo, en el que se produce una agresión directa, física o sicológica sobre una
persona, grupo, colectivo o sus bienes;
• el conflicto estructural, que es el que se ejerce desde las estructuras de los estados y del sistema
económico mundial y desde las legislaciones y las relaciones de poder existente a través de
determinadas prácticas de discriminación; y
• el conflicto cultural, entendido la imposición de valores a través de los discursos, de la edu-
cación, de los medios de comunicación, etc.
En este sentido, señala que el uso amplio del concepto ‘violencia’ nos conduce un concepto
amplio de paz; la “paz tiene dos caras: la ausencia de violencia personal y la ausencia de violencia

Arne Musch (editor principal), La Diplomacia de las Ciudades; el papel de los gobiernos locales en la prevención de conflic-
��
tos, la consolidación de la paz y la reconstrucción post-conflicto, VNG, La Haya, 2008, pág, 10.

Rogier van der Pluijm, City Diplomacy: The Expanding Role of Cities in Internacional Politics, Netherlands Institute of In-
ternacional Relations, La Haya, 2007, pág. 11.
190
Las ciudades en la promoción de la paz y la resolución de conflictos Francesc Osan y ...
estructural. Nos podemos referir a ellas como paz negativa y paz positiva respectivamente. En aras
de la brevedad, las fórmulas ‘ausencia de violencia’ y ‘justicia social’ pueden ser preferibles ”.
Por lo tanto, nuestra aproximación al fenómeno de la actividad internacional de las ciudades

en materia de promoción de paz y resolución de conflictos se basa en una definición amplia de
los conceptos ‘violencia’ y ‘paz’, así como del concepto seguridad (o lo que podemos denominar
seguridad humana). Esto implica entender la seguridad “ya no sólo como seguridad de los Estados,
sino también de las personas”. Pongamos un ejemplo: si un enfermo tiene fiebre, seguramente
tendrá una infección, si le suministramos un medicamento para eliminar la fiebre y ésta desapa-
rece, sólo le habrán desaparecido los síntomas y el enfermo no estará curado. Por lo tanto, como
indicaba Kenneth Bush durante su intervención en la Conferencia de Barcelona sobre el papel de
los gobiernos locales en la construcción de la paz, para consolidar la paz es necesario “deconstruir
o desmantelar las bases de los conflictos”.
2. La pertinencia de contar con los gobiernos locales en

el ámbito de la paz
La participación de los gobiernos locales en la arena internacional es una realidad. Sin em-
bargo, este fenómeno no tiene la misma intensidad en todos lo ámbitos. Llegado este punto se
revisan brevemente las principales aportaciones teóricas a la acción internacional de las ciudades,
prestando especial atención al ámbito de la promoción de la paz y la resolución de conflictos. A
continuación, se discute la especificidad de los gobiernos locales para llevar a cabo actuaciones
en el ámbito que nos ocupa.
2.1. Una aproximación teórica
Sin pretender realizar un repaso detallado de la incorporación de la ciudad a la arena interna-

cional, si queremos presentar brevemente algunas de las principales contribuciones a la materia
desde el campo de las relaciones internacionales.
Hasta el último tercio del siglo XX, los estados han sido los protagonistas de las relaciones
internacionales y el realismo la aproximación dominante para explicar el funcionamiento de la
arena internacional. Sin embargo, una serie de cambios en el contexto internacional (globaliza-
ción económica, integración supranacional, descentralización y nuevas tecnologías) permiten la
incorporación de nuevos actores, entre los que destacan las ciudades. Se empiezan a poner en

Johan Galtung, “Violence, Peace and Peace Research” en Journal of Peace Research, Vol. 6, Núm. 3, 1969, pp 167-191
(traducción de los autores).

Caterina García y Ángel J. Rodrigo (eds.), La ��
seguridad comprometida. Nuevos desafíos, amenazas y conflictos armados,
Tecnos, Madrid, 2008, pág. 27.

El papel de los gobiernos locales en la construcción de la paz. Resultados de la conferencia de Barcelona, Septiembre 2007.
Diputación de Barcelona. Barcelona 2008.

En este campo ha sido de gran utilidad el artículo de Caterina García Segura, “La evolución del concepto de actor en la teoría
de las relaciones internacionales”, Revista Papers, núm. 40, Universitat Autònoma de Barcelona, 1992.
191
cuestión las teorías realistas de Morgenthau y se acepta que las relaciones internacionales no
son únicamente interestatales. Estas críticas a las teorías realistas se centran principalmente en
la rigidez para incorporar a nuevos actores: los estados son una forma de organización territo-
rial que ha ido evolucionando, éstos no han existido siempre y no es descabellado pensar que
podrían perder protagonismo o incluso dejar de existir si dejan de ser una forma de organización
territorial útil. A ello podemos añadir que las teorías realistas no reflejan las dinámicas actuales
de las relaciones internacionales puesto los estados han dejado de ser los únicos actores que
con capacidad de actuar de forma autónoma e ignoran la diversidad de realidades que incluye
el estado-nación.
Las críticas al realismo se multiplican a partir de los años setenta del siglo pasado, coincidiendo
con fases de distensión durante la Guerra Fría. En este contexto, Keohane y Nye formulan sus
tesis transnacionalistas en las que instan a incorporar nuevos actores y escenarios a la política
mundial y reclaman la sustitución de la idea de ‘lucha’ por ‘negociación’ . A estas críticas al rea-
lismo se suman las corrientes que abogan por centrarse en el análisis de los actores subestatales.
El llamado ‘paradigma del sistema global’ defiende que el proceso político es único y que por lo
tanto no se puede dividir entre política interna y política exterior 10. Las contribuciones Duchacek
y sus colaboradores (‘soberanías perforadas’) van en la misma línea; los estados no pueden ser
vistos como bolas de billar impenetrables, sino como un tamiz permeable que tiene una capacidad
limitada de filtrar las acciones de los actores no estatales que ‘perforan’ la soberanía11.
Asimismo, debemos citar las aportaciones de Jacobs, que afirma que las ciudades son “un actor
único en moldear y reformar la economía de otros asentamientos humanos, incluyendo aquéllos
muy alejados geográficamente12”. Pero, ¿es eso cierto sólo en el ámbito de la economía? Es decir,
si las ciudades tienen la habilidad de impactar en la forma que toman otras ciudades a nivel eco-
nómico, ¿es posible que lo hagan actualmente en otros ámbitos? Las aproximaciones presentadas
reconocen la necesidad de incorporar a la ciudad como actor internacional, pero ¿hay lugar para la
acción internacional de las ciudades en materia de promoción de la paz? Es en este ámbito donde
cabe destacar las aportaciones de Alger, centrada en el estudio de las ciudades como unidad de
análisis y que sugiere la posibilidad de cambiar el sistema internacional a través del impacto de
las ciudades en la política global. De hecho, este autor se pregunta “¿es posible que el desarrollo
pleno del potencial humano sea alcanzable únicamente a través de un proceso político global
altamente descentralizado?13”. En este sentido, y específicamente al tratar el tema del fomento de
la paz y la resolución de conflicto, Friberg y Hettne sostienen que se puede conseguir un mundo

Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, 5ª Ed., Nova York, Alfred A. Knopf,
��
1978.

Marcel Merle, Sociología de las relaciones internacionales, Alianza Editorial, Madrid, 1991.

Robert O. Keohane i Joseph S. Nye, Jr, Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston, Little, Brown,
1977.
10
Richard W. Mansbach, Yale H. Ferguson, Donald E. Lampert, The Web of World Politics: Non-State Actors in the Global
��
System, Englewood Cliffs, Prentice-Hall. 1976.
11
Ivo D. Duchacek, Daniel Latouche, Garth Stevenson, Perforated Sovereignties and International Relations: Trans-Sovereign
Contacts and Subnational Governments, Nova York, Greenwood Press, 1988.
12
Jane Jacobs, Cities and the Wealth of Nations: Principles of Economic Life, New York, Random House, 1984, pág. 32.
��
13
Chadwich F. Alger, “Grass-roots Perspectives on Global policies for Development”, Journal of Peace Research, vol, 27,
��
núm. 2, 1990, pp 155-168.
192
“más pacífico, participativo y humano… a través de la participación de personas que actúan de

manera continua y poderosa en el espacio local14”.
Llegado este punto, cabe señalar que con frecuencia resulta difícil separar la acción de las
ciudades de las iniciativas ciudadanas que se producen a nivel local. Destacar de nuevo el traba-
jo de Alger, que presenta una diferenciación entre ‘acción no gubernamental local en temas de
política exterior’ y ‘acción gubernamental local en temas de política exterior 15’. En el primero
de los epígrafes Alger hace referencia a la diplomacia ciudadana en tres ámbitos: el primero,
prevención de la guerra y desarme, el segundo, lucha contra la pobreza y, finalmente, lucha por
el respeto de los Derechos Humanos (que sin lugar a dudas caben bajo el paraguas conceptual
de seguridad humana ya comentado en el apartado anterior). A través de iniciativas contrarias al
despliegue de armas, llamadas a la desobediencia civil o participación en programas voluntarios
destinados a aligerar el sufrimiento en otros países, la ciudadanía manifiesta sus posturas en ma-
teria de promoción de la paz y resolución de conflictos estableciendo vínculos directos con las
gentes de zonas menos favorecidas. En lugar de apelar únicamente al nivel estatal para que actúe
en este ámbito, “la ciudadanía desafía las normas tradicionales de participación en asuntos de
política internacional convirtiendo el nivel local en un foro de discusión en materia de política
internacional y con acciones directas en el exterior 16”.
Estas iniciativas son con frecuencia situadas en las agendas de los gobiernos locales, que
realizan declaraciones y pasan legislación en materia de política internacional frustrados por la
falta de progreso en la obtención de resultados tangibles o a causa de la presión ciudadana. Por
lo tanto, se puede argumentar que la acción gubernamental local en temas de promoción de la
paz y resolución de conflictos responde a la presión de la ciudadanía, pero también a la creencia
de que este ámbito tiene una dimensión local.
2.2. Una aproximación práctica
Tras ver que las ciudades son actores de la arena internacional –incluso en un ámbito tan sensible
como promoción de la paz y la resolución de conflictos– y pese a la ausencia de competencias
específicas en la mayoría de casos, es un hecho que los gobiernos locales llevan a cabo inicia-
tivas específicas diversos campos. Pero ¿tiene sentido abordar la promoción de la paz desde los
gobiernos locales? En otras palabras, ¿porqué desde la ciudades?
No se puede dar una respuesta única a estas preguntas puesto que la especificidad de los gobiernos
locales en la promoción de la paz y la resolución de conflictos nace de un cúmulo de factores. En
este apartado nos centraremos en presentar los que a nuestro modo de ver son más importantes:
el peso de las ciudades en el mundo actual, las características propias de los gobiernos locales y
las nuevas situaciones de violencia y conflicto.
14
Mats Friberg y Bjorn Hettne, “Local Mobilization and World System Politics”, International Social Science Journal, 117,
��
vol. 40, núm. 3, 1988, pp. 341-360.
15
Chadwick F. Alger, “The World Relations of Cities: Closing the Gap between Social Science Paradigms and
Everyday Human Experience”, International Studies Quarterly, vol. 34, núm. 4, 1990, pp. 493-518.
16
idem, pág. 508.
193
El peso de las ciudades en el mundo actual es indudable. Según un informe de UN-HABITAT,

actualmente la mitad de la humanidad vive en ciudades (en el continente europeo la cifra supera
el 70%), y esta tendencia va a aumentar de tal forma que en el año 2050 más dos tercios de la
población mundial vivirá en ciudades17.
Gráfico 1: Crecimiento anual de las ciudades (1990-2000)
Fuente: UN-HABITAT Global Urban Observatory, 2008.
Las políticas públicas diseñadas e implementadas desde las ciudades son muchas y van en
Las políticas públicas diseñadas e implementadas desde las ciudades son muchas y van
aumento. En el terreno de la promoción de la paz y la resolución de conflictos es especialmente
enclaro
aumento. En el terreno
en las políticas delalagran
internas; promoción
mayoría dedeloslatemas
paz yrelacionados
la resolucióncon de conflictos
la seguridad de es
la
especialmente claro en las políticas internas; la gran mayoría de los temas
población se concretan a nivel local y son muchos los expertos que conceden una gran impor-relacionados
con la seguridad
tancia al papel dede
laslaciudades
población
en lase concretan
seguridad: a nivellocales
“políticas local yinclusivas
son muchos los juegan
efectivas expertos
un
que conceden una gran importancia al papel de las ciudades en la seguridad: “políticas
rol primordiales prevenir y mitigar los conflictos violentos a través de la reducción de tensiones
locales inclusivas
antes de efectivas
que estallen juegan
los conflictos 18 un rol primordiales prevenir y mitigar los conflictos
”.
violentos a través de la reducción de tensiones antes de que estallen los conflictos.”281
Esta cuestión nos conduce al segundo de los puntos señalados: las características propias de los
Esta cuestión
gobiernos nos Su
locales. conduce al segundo
proximidad de los
a la ciudadanía y supuntos señalados:
experiencia las local
en la gestión características
convierten
a este actor en un canalizador de las necesidades de la ciudadanía, que espera de los gobiernos
propias
localesde los gobiernos
respuestas locales.
inmediatas. Su proximidad
Esta proximidad a lael ciudadanía
favorece trabajo con laysociedad
su experiencia en la
civil y permite
tejer alianzas
gestión local que facilitan laaresolución
convierten de conflictos.
este actor Aunque no existan
en un canalizador de lassoluciones estándardea las
necesidades la
ciudadanía, que espera de los gobiernos locales respuestas inmediatas. Esta proximidad
17
UN-HABITAT, Informe State of the World’s Cities 2008/9: Harmonious Cities, 2008.
favorece
Dan el trabajo conmatter
la onsociedad civilHuman
��
18
Lewis, “Why do cities the global stage?”, y permite
Security fortejer alianzas
and Urban queChallenges,
Century. Local facilitan la
Global
perspectives, 2001.
resolución de conflictos. Aunque no existan soluciones estándar a las situaciones
conflictivas
194 que ponen en riesgo la seguridad de la población, sí cabe señalar que la
experiencia de las ciudades en la gestión diaria permite a este tipo de actor encontrar
situaciones conflictivas que ponen en riesgo la seguridad de la población, sí cabe señalar que la
experiencia de las ciudades en la gestión diaria permite a este tipo de actor encontrar respuestas
adaptadas a situaciones problemáticas.
A ello cabe añadir que las ciudades no están sometidas a las mismas limitaciones que los esta-
dos en sus actuaciones internacionales; pese a la escasez de competencias y a las dificultades que
plantea la participación de las ciudades en la arena internacional, este tipo de actor habitualmente
actúa de una forma independiente. Esta falta de regulación, que no es buena per se, indudablemente
sí permite a las ciudades llevar a cabo iniciativas independientes de carácter internacional en este
ámbito como veremos en el siguiente apartado. En éste sentido, las acciones de cooperación entre
ciudades, posibles más allá de la agenda política de los estados y a partir de los problemas reales
que afectan a la ciudadanía son perfectamente factibles.
Finalmente, es necesario destacar la aparición de nuevas formas de conflicto. Hoy en día son pocas
las guerras que se libran entre estados y sus respectivos ejércitos; la forma de los conflictos ha ido
evolucionando y los estados vienen demostrando una incapacidad manifiesta a la hora de gestionar
estas nuevas situaciones conflictivas. Debemos ser conscientes del carácter multidimensional de
los conflictos en los que los ciudadanos son actores y a la vez blancos actuales –y eso mírese donde
se mire, en las “banlieus” de París, en los barrios marginales de cualquier extrarradio de cualquier
metrópolis del mundo, en Bagdad, en Beirut y Gaza o en Madrid, Londres y Nueva Cork–, hecho
que nos conduce a la necesidad de fomentar nuevos modelos de análisis y de actuación.
Son muchos los expertos que abogan por intervenciones internacionales menos ambiciosas en
las zonas en conflicto, limitando las misiones internacionales a garantizar la ausencia de conflicto
militar y permitiendo a los actores locales concebir sus propias estructuras políticas y sociales. 19
En estos procesos, como veremos a continuación, las iniciativas internacionales de las ciudades
pueden ser de gran importancia bien sea a través del apoyo económico, la ayuda material o la
asistencia técnica.
3. Posibles roles para los gobiernos locales en la

construcción de la paz
Hasta ahora hemos discutido la pertinencia de contar con las ciudades en la promoción de la
paz y la resolución de conflictos, pero ¿Qué pueden hacer los gobiernos locales en este ámbito?
Dar respuesta a esta pregunta nos llevará a identificar una serie de requisitos que deben cumplir
los gobiernos locales que pretendan realizar iniciativas en este campo, para luego presentar los
roles que las ciudades puedes adoptar en los procesos de construcción de paz.
Queremos empezar puntualizando que no se nos escapa que los gobiernos locales tienen
unas competencias limitadas en política internacional y que su participación en un ámbito tan
19
Kimberly Zisk Marten, Enforcing the Peace: Learning from the Imperial Past, Columbia University Press, New York,
��
2004.
195
sensible como el que nos ocupa no es óbice para la intervención de otros niveles. Sin embargo,
y como ha sido presentado en el punto anterior, las ciudades sí pueden realizar contribuciones
en la consolidación de la paz y el desmantelamiento de los conflictos a partir de su especifici-
dad. Estas acciones deben estar, en la medida de lo posible, coordinadas con las iniciativas de
otros niveles de la administración pública, las organizaciones internacionales y de la sociedad
civil.
3.1. Requisitos previos
Como señala Bush, las principales tareas de los gobiernos locales son suministrar servicios
básicos y promover el proceso democrático a nivel local. La magnitud de estas tareas variará en
función de las competencias propias, las posibilidades financieras y la población. Sin embargo
existen una serie de requisitos que definen a los gobiernos locales efectivos y que las ciudades que
participan en iniciativas de promoción de la paz deberían cumplir puesto que tienen implicaciones
en su habilidad para participar en estas iniciativas 20.
El primero de los requisitos es el llamado ‘liderazgo legítimo’, entendido como la legitimidad

y credibilidad del gobierno municipal y vinculado a la transparencia y representatividad de las
políticas municipales implementadas. En consecuencia, los alcaldes y dirigentes municipales son
respetados incluso ante la necesidad de gestionar las diferencias entre intereses divergentes.
En segundo lugar, la habilidad de afectar la vida de los ciudadanos a través de la realización

de servicios básicos. Cada vez con mayor frecuencia, los gobiernos locales han ido acumulando
competencias, hecho que les emplaza en una posición privilegiada para interaccionar con la
ciudadanía. En esta misma línea, la estrecha relación con la sociedad civil organizada sitúa a
los gobiernos locales en una posición de privilegio para trabajar a favor de los grupos menos
favorecidos, que con frecuencia son los más sensibles a encontrarse vinculados a las situaciones
de conflicto. Ello ha facilitado que los gobiernos locales desarrollen una gran capacidad para
identificar soluciones innovadoras a los desafíos que se les plantean.
Además, el fomento de la participación ciudadana permite la participación de la ciudadanía en

los marcos de toma de decisiones y permite un aprendizaje mutuo entre gobierno local y sociedad
civil. Asimismo, un mayor grado de participación implicará un aumento de la transparencia y
responsabilidad en el establecimiento de las prioridades de la comunidad. El uso de instrumentos
como los procesos públicos de consulta o campañas de información pública deben facilitar la
optimización de los esfuerzos por construir la paz en su propio territorio.
Finalmente, y a partir de intersección de competencias y responsabilidades con otras ciudades

y niveles de gobierno, el nivel local es un buen marco para la coordinación de decisiones y la
implementación de servicios; los gobiernos locales no se limitan a suministrar servicios, sino
también a adaptar las políticas de otros niveles de gobierno a la realidad local. En este sentido, el
20
Kenneth Bush, Building Capacity for Peace and Unity. The Role of Local Government in Peacebuilding, Federation of Ca-
nadian Municipalities, Ottawa, 2004.
196
papel de las asociaciones de municipios es básico puesto que fomenta la transversalidad y facilita
los intercambios de experiencias.
En resumen, siguiendo este planteamiento se podría decir que las condiciones previas necesarias
–aunque no suficientes– para que los gobiernos locales lleven a cabo iniciativas en el ámbito de
la promoción de la paz y la resolución de conflictos con ciertas garantías son la proximidad del
gobierno local a la ciudadanía y la capacidad de gestión.
3.2. Roles y campos de actuación
Los gobiernos locales pueden asumir distintos roles a la hora de trabajar en la construcción
de la paz. A pesar de que este volumen se centra en el análisis de las ciudades como actor inter-
nacional, las acciones que los gobiernos locales pueden llevar a cabo internacionalmente en este
ámbito estás estrechamente relacionadas a las iniciativas que realizan en casa. Sin perder de vista
esta vinculación, parece lógico presentar los campos de actuación de las ciudades en el fomento
de la paz en dos secciones: las acciones que puedan realizar en el propio municipio y las que se
realizan en la arena internacional.
a) Iniciativas realizadas en los municipios
La habilidad de los gobiernos locales para llevar a cabo iniciativas a favor de la promoción
de la paz y la resolución de conflictos es mayor en casa que fuera. Existen varios campos en los
cuales las ciudades pueden actuar; estas actuaciones serán la base de las actuaciones que puedan
llevar a cabo en la arena internacional en este ámbito 21.
En primer lugar, las ciudades deben tener un papel primordial en la sensibilización y la educación
en valores cívicos. Cada vez más las ciudades explotan su potencial educador. Las ciudades pueden
ser a la vez, objeto de conocimiento, lugar de transmisión de conocimiento y agente educador;
se puede aprender de la ciudad, de sus habitantes, de su historia y de sus transformaciones 22. Los
gobiernos locales deben esforzarse en transmitir valores y patrones de comportamiento a través
de las decisiones de gobierno. Ello nace de la coherencia entre principios y actuaciones: antes
de llevar a cabo acciones de promoción de la paz fuera de su territorio es necesario llevar a cabo
campañas de sensibilización y fomento de la paz en casa. Acciones como revisar el nomenclátor
de calles (dando prioridad a personas e instituciones que hayan destacado en la promoción de la
paz), la implementación de una política cultural que promocione la construcción de una cultura
de paz en los museos y centros de ocio de la ciudad son ejemplos simples en este campo o, la
promoción de campañas de sensibilización como la ya clásica “declaración de ciudad no-nuclear”,
las campañas contra la guerra, las condenas públicas de los actos de violencia, los bandos pro-
desarme y ¿por qué no?, las denuncias de las empresas locales que colaboran con la guerras, con
la explotación laboral de los niños y actuaciones similares, son buenos ejemplos de ello.
21
Cécile Barbeito, Eines i iniciatives de les ciutats europees per construir la pau, Diputació de Barcelona, 2008.
22
Jaume Trilla, La ciudad educadora, Ajuntament de Barcelona, 1990.
197
En cuanto a la promoción de la convivencia, las ciudades también pueden llevar a cabo muchas
acciones. La ‘Carta Europea de salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad’ sostiene que
la ciudad debe ser concebida como un “espacio colectivo que pertenece a todos sus habitantes
que tienen derecho a encontrar las condiciones para su realización política, social y ecológica,
asumiendo deberes de solidaridad.” En base a esto, las autoridades municipales deben fomentar
“con todos los medios de que disponen, el respeto de la dignidad de todos y la calidad de vida de
sus habitantes”. El ‘derecho a la ciudad’ se manifiesta así como la participación de la ciudadanía
en la vida pública de su entorno y en la oportunidad y capacidad de influir en el futuro de su
municipio23.
También pueden llevar a cabo en el campo de la aplicación de políticas de participación ciu-

dadana en los procesos de toma de decisión o en políticas de discriminación positiva de colec-
tivos marginados, así como en el diseño del espacio público pensado para un uso multicultural,
multigeneracional y polivalente, entendido según Rogers como un lugar de encuentro y no de
marginación y, en general, políticas urbanas que persigan la construcción de una ciudad densa,
compacta y policéntrica24.
Más allá de la prevención, las ciudades también llevan a cabo acciones de limitación de la
violencia directa, frecuentemente vinculados a grandes eventos deportivos o a la lucha entre
bandas. Sin embargo, la solución definitiva a estos conflictos no se limita a apagar los enfrenta-
mientos, sino que pasa por la implementación de políticas públicas dirigidas a los colectivos de
riesgo o proclives a las conductas violentas, en la atención a las víctimas y en la reducción de los
elementos estructurales de riesgo.
El éxito en la limitación de episodios violentos pasa por la transformación de los conflictos.

Las ciudades están llenas de constantes conflictos: vecinales, entre comunidades, conflictos de
raíz cultural, intergeneracionales, etc. Los conflictos son consustanciales a la existencia humana,
pero es imprescindible trabajar para establecer sistemas que canalicen estos conflictos hacia si-
tuaciones que no desemboquen en un conflicto abierto.
b) Iniciativas realizadas desde los municipios
Estrechamente vinculadas con el punto anterior, y de gran interés para el tema que nos ocu-
pa, se encuentran las iniciativas internacionales de las ciudades en la promoción de la paz y la
resolución de conflictos. Los roles que las ciudades pueden adquirir en este ámbito, y que Alger
califica de ‘acciones en materia de asuntos exteriores desde el mundo local’, son diversos a pesar
de la ausencia de competencias propias. En base a las discusiones y al documento de conclusiones
de la conferencia de Barcelona sobre el papel de los gobiernos locales, se han identificado las
distintas iniciativas que las ciudades pueden llevar a cabo en este ámbito 25.
23
El texto completo de la Carta Europea de salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad se puede encontrar en www.
idhc.org/esp/documents/CartaEuropea.pdf
24
Richard Rogers, Ciudades para un pequeño planeta, Ed. Gustavo Gili, Barcelona, 2000.
25
El paper dels governs locals en la construcció de la pau, Ajuntament i Diputació de Barcelona, 2008
198
En primer lugar, y como una de las formas más comunes de participación en la arena interna-
cional, los gobiernos locales actúan como grupos de presión. Las ciudades con frecuencia ejercen
presión en la comunidad internacional con mensajes claros a favor de un mundo en paz, lanzando
iniciativas solidarias con los gobiernos locales afectados por conflictos, expresando su malestar
con determinados conflictos, reuniendo apoyos a favor de un alto el fuego, etc. Quizás empujadas
por la falta de progreso en la obtención de resultados por parte de los estados en algunos campos
concretos, las ciudades se han declarado zonas libres de armamento nuclear o han expresado su
malestar ante conflictos armados26.
Más allá de declaraciones y acciones de lobby, los gobiernos locales con frecuencia participan
activamente en proyectos destinados a reducir tensiones y eliminar las causas estructurales que
provocan los conflictos. Las ciudades pueden implementar proyectos de cooperación con socios en
zonas de conflicto o post-conflicto a través de iniciativas de cooperación descentralizada destinadas
a superar las consecuencias de las guerras y a reconstruir el bienestar en otras comunidades. En esta
línea, existen muchos ejemplos que ilustran los esfuerzos de los gobiernos locales. El intercambio
de experiencias en temas relacionados con la gestión diaria en los procesos de reconstrucción es de
vital importancia para recuperar la normalidad en las zonas afectadas por conflictos armados.
Siendo el origen de muchos proyectos y con frecuencia actuando como grupos de presión, pode-
mos hablar también de la participación en redes de ciudades por la paz. Estos instrumentos ejercen
de interlocutores con los organismos internacionales y estados. Actualmente existen importantes
redes internacionales de fomento de la paz, siendo las más significativas Mayors for Peace, la Red
Europea de Gobiernos Locales por la Paz en Próximo Oriente y la Municipal Alliance for Peace in
the Middle Est. Merece una mención específica la Comisión de Diplomacia de la Ciudades, Paz y
Derechos Humanos de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, que liderada por la ciudad de la Haya
realiza importantes esfuerzos en el estudio y difusión de políticas locales de promoción de la paz.
Finalmente, debemos mencionar un último campo de actuación que si bien es poco común,
empieza a ser utilizado: ejercer como mediadores. Los gobiernos locales pueden mediar entre
partes que piden una intervención neutral en sus esfuerzos por acercar posturas. Esto se hace
mediante acciones diplomáticas y diálogo para prevenir la radicalización de la situación. En la
misma línea, podemos hablar del establecimiento de diplomacia paralela, esto es, ofrecer las ciu-
dades como espacios privilegiados de carácter neutral para el establecimiento de conversaciones
de paz o de cooperación entre colectivos enfrentados (como por ejemplo la ciudad de Oslo en el
conflicto árabe-israelí).
4. Conclusiones
Finalmente, a modo de conclusión, quisiéramos exponer un decálogo de los que son, a nuestro
entender, los principales elementos que se pueden destacar acerca del rol de las ciudades en la
construcción de la paz y la resolución de conflictos:
26
Alger, op.cit., pág 510.
199
1. Desde hace unos años, y respondiendo a una serie de cambios en el contexto internacional, se
está experimentando un doble fenómeno: por un lado, los estados han perdido el monopolio de la
acción exterior del territorio y, por otro, las ciudades han aumentado su protagonismo en la esfera
internacional como un actor de cierta relevancia en ámbitos antes reservados a los estados.
2. Se constata que las ciudades pueden llevar a cabo iniciativas –tanto en su territorio como de
carácter internacional– en materia de promoción de la paz y la resolución de conflictos dada
su proximidad a la ciudadanía, su experiencia en materia de gestión del territorio y su especi-
ficidad como actor internacional.
3. La diplomacia municipal se define como “las instituciones y los procesos mediante los cuales las
ciudades establecen relaciones con actores de la escena política con el objetivo de representarse
mutuamente a sí mismos y sus intereses”. Es decir, que las acciones en materia de fomento de
la paz y la resolución de conflictos no son más que una parte de la acción internacional de los
gobiernos locales.
4. Se establece que hablar de promoción de la paz y resolución de conflictos implica no sólo

trabajar para la eliminación del de conflicto directo, sino también la eliminación de las causas
que alimentan dichos conflictos.
5. Los tres ámbitos de la diplomacia ciudadana son: el primero, prevención de la guerra y desarme,
el segundo, la lucha contra la pobreza y, finalmente, la lucha por el respeto de los Derechos
Humanos.
6. Es pertinente trabajar desde las ciudades dado el peso de las ciudades en el mundo actual, las
características propias de los gobiernos locales y las nuevas situaciones de violencia y con-
flicto.
7. Las ciudades pueden realizar contribuciones en la consolidación de la paz y el desmantela-

miento de los conflictos a partir de su especificidad. Estas acciones deben estar, en la medida
de lo posible, coordinadas con las iniciativas de otros niveles de la administración pública, las
organizaciones internacionales y de la sociedad civil.
8. Los requisitos previos para trabajar en este campo son: el liderazgo legítimo, la prestación
eficiente de los servicios básicos, el fomento de la participación ciudadana y la constatación
del nivel local como un buen marco para la coordinación entre actores.
9. Entre las iniciativas que se pueden realizar en los municipios en este ámbito encontramos las
iniciativas de sensibilización y educación en valores cívicos, la promoción de la convivencia,
las políticas de participación ciudadana, las acciones de limitación de la violencia directa y la
transformación de conflictos.
10. Los roles que los gobiernos locales pueden adoptar en sus acciones de carácter internacional
en materia del fomento de la paz son diversos. Los más destacados son el establecimiento
de grupos de presión, la contribución a la reducción de las tensiones y la eliminación de las
200
causas estructurales que provocan los conflictos, la participación en redes de ciudades por la
paz y la ejecución de acciones de mediación.
Finalmente, es necesario constatar que la acción exterior de las ciudades en materia de construcción
de paz es algo todavía incipiente y que queda un largo camino por recorrer. Ello es especialmente
cierto a la hora de afrontar retos tan importantes como la coordinación y la articulación en red,
pero también en el campo del reconocimiento de las ciudades como actores internacionales por
parte de estados y organismos internacionales que operan en este ámbito.
Asimismo, la ausencia de un marco legal que regule las acciones internacionales de las ciudades,
ligado a la ausencia de competencias directas, deberá ser revisado a medida que este fenómeno
siga creciendo. Para ello, deben continuar realizándose esfuerzos para fomentar la investigación en
este campo y, de manera más concreta, sobre los alcances, los límites y los contenidos específicos
de las iniciativas impulsadas por las ciudades.
201
LA CIUDAD COMO ACTOR DE DERECHOS HUMANOS
ACCIONES E INICIATIVAS INTERNACIONALES DE PROMOCIÓN DE
LOS DERECHOS HUMANOS EN LA CIUDAD
Jaume Saura i Estapà
1. Introducción
El objeto de la presente contribución es el papel que las ciudades pueden desempeñar como
agentes de derechos humanos desde una perspectiva de cooperación municipal transnacional. Para
abordarlo, explicaremos en primer lugar qué se entiende por derechos humanos y cómo, en los
últimos tiempos, ha evolucionado su conceptuación tanto en términos de nuevos derechos como
en relación con la importancia de nuevos actores, incluyendo los gobiernos locales, en su promo-
ción y defensa. A continuación, examinaremos algunas iniciativas internacionales de promoción
de los derechos humanos surgidas desde y para las ciudades, de entre las que destacan la Carta
europea de salvaguardia de los derechos humanos en la ciudad. Examinaremos su contenido ma-
terial, sus mecanismos de garantía y la incidencia que los derechos humanos pueden tener como
políticas públicas de proximidad. Concluiremos que está emergiendo un nuevo “derecho humano
a la ciudad”, que no es otra cosa que el compromiso jurídico y político de las autoridades locales
para con los derechos humanos.
2. Derechos humanos y derechos emergentes
El reconocimiento jurídico de derechos humanos, es decir, de derechos inherentes a la dignidad

humana, es un fenómeno relativamente reciente, pero a la vez en continua evolución . Su ori-

Para Truyol “existen derechos fundamentales que el hombre posee por el hecho de ser hombre, por su propia naturaleza y dig-
nidad, derechos que le son inherentes y que, lejos de nacer de una concesión de la sociedad política, han de ser por ésta consagrados
y garantizados”. Vid. Truyol Serra, Antonio (1977) Los derechos humanos, Madrid, Tecnos, 2ª edición, p. 11.

Señala Peces-Barba que el concepto de la dignidad humana es una “construcción de la modernidad”. Por eso, la dignidad
humana no es tanto una “realidad”, como un “deber ser”, un “punto de partida y también un horizonte final, un punto de llegada”.
Vid. Peces-Barba, Gregorio (2007) “La dignidad humana” en Asís, Rafael, Bondia, David y Maza, Elena. Los desafíos de los
derechos humanos hoy, Madrid, Dykinson, p. 160.
203
gen suele datarse en el final del siglo XVIII europeo y americano, si bien los derechos entonces
enunciados se limitan a algunos de carácter civil y político, a los que se incorporarán mucho más
adelante los derechos económicos y sociales como resultado de las reivindicaciones obreras de la
segunda mitad del siglo XIX. Se constata enseguida, pues, que la positivización de unos derechos
intangibles, inherentes al ser humano en tanto que tal, corre pareja con la permanente evolución
y actualización de estos derechos. El reconocimiento jurídico de los derechos fundamentales a
escala nacional no es un fenómeno lineal, unidireccional u ordenado. Por el contrario, avanza
a impulsos en función de las necesidades y de las reivindicaciones de las sociedades de cada
tiempo y lugar, así como de la capacidad y voluntad política de los estados, de forma individual
o concertada, para dar respuesta a tales reivindicaciones. Nada tiene de extraño, pues, que en el
siglo XXI los retos que plantean las sociedades contemporáneas den lugar a reivindicaciones de
derechos humanos nuevos o renovados.
La misma reflexión puede realizarse en el plano internacional. La internacionalización de los

derechos humanos en la Carta de las Naciones Unidas y en la Declaración Universal de Derechos
Humanos es sólo un punto de inicio, que no final, en un proceso normativo amplio y frondoso,
tanto en el plano universal como en el regional, que todavía no ha culminado. Prueba de ello es la
reciente adopción por la Asamblea General de NNUU de la Convención sobre los derechos de las
personas con discapacidad (2006) y de la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas
(2007). Un proceso en el que, desde la Declaración Universal hasta los Pactos Internacionales
que la desarrollan, ya se constatan incorporaciones (el derecho a la libre determinación de los
pueblos) y olvidos (el derecho a la nacionalidad o a la propiedad, por ejemplo). Y que, a partir
de entonces, ha visto ampliar tanto los derechos humanos específicamente reconocidos como la
protección de los derechos generales de ciertos colectivos particularmente vulnerables (mujeres,
menores, refugiados, migrantes, pueblos indígenas, minorías, etc.) .
Antonio Pérez Luño define los derechos humanos como el “conjunto de facultades e institu-
ciones que, en cada momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la
igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos
a nivel nacional e internacional”. Desde otra perspectiva, pero con idéntica fundamentación, de
Castro apunta que los derechos humanos “son realidades artificiales o instrumentales en el sentido
de que han sido expresamente formulados o ‘inventados’ por los propios hombres para resolver
unas determinadas necesidades vitales sobrevenidas por razón del contexto histórico de su exis-
tencia social”. La fundamentación de los derechos humanos con base a la presencia de ciertas

Bonet Pérez, Jordi (2008) “Historia y evolución de la protección de los derechos humanos”, en Bonet Pérez, Jordi y Sánchez
Sánchez, Víctor Los derechos humanos en el siglo XXI: continuidad y cambios, Barcelona, Huygens editorial, esp. pp. 48-67. Obra
originalmente publicada en lengua catalana por la misma editorial (2007).

Vid. resoluciones de la Asamblea General 61/106, de 13 de diciembre de 2006 (“Convención sobre los derechos de las per-
sonas con discapacidad”) y 61/295, de 13 de septiembre de 2007 (“Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas).

Vid. Saura Estapà, Jaume (2008) “La universalización de los derechos humanos”, en Bonet y Sánchez, Los derechos humanos
en el siglo XXI: continuidad y cambios, pp. 103-135.

Vid. Pérez Luño, Antonio (2003) Derechos humanos, estado de derecho y constitución, Madrid, Tecnos, 8ª edición, p. 48.

Vid. de Castro Cid, Benito (1989) “La fundamentación de los derechos humanos (reflexiones incidentales)” en AAVV El
fundamento de los derechos humanos, Madrid, editorial Debate, p. 120.
204
LA CIUDAD COMO ACTOR DE DERECHOS HUMANOS ACCIONES E INICIATIVAS INTERNACIONALES DE...
necesidades humanas y como experiencia histórica –con carácter evolutivo, por tanto– justifica
suficientemente la noción de derechos humanos emergentes, entre los que encontraremos el nuevo
“derecho a la ciudad”, que “no es simplemente el derecho de acceso a lo que ya existe, sino el
derecho a cambiarlo a partir de nuestros anhelos más profundos ”.
Interesa ahora acotar el concepto de “derecho humano emergente” como paso previo a la defensa
de su legitimidad y conveniencia, así como de la determinación de su eventual contenido, que
como veremos no es unívoco. En este sentido, resulta interesante la observación terminológica
que realiza Peces-Barba en el sentido de que “derechos humanos” significa, según el contexto,
“una pretensión moral fuerte que debe ser atendida para hacer una vida humana digna” y “un
sistema de Derecho positivo10”. En el primer caso, el sistema jurídico no incorpora el derecho
humano, y por tanto hay que reivindicarlo. En el segundo, se trata sencillamente de hacer efectivo
un derecho que se halla reconocido en el ordenamiento jurídico de que se trate. La distinción
es pertinente por cuanto con la noción de “derechos humanos emergentes” no hacemos sino un
elenco de reivindicaciones morales fuertes que pretendemos se conviertan en Derecho positivo.
La aplicación del término “emergente” al concepto de derechos humanos nos lleva a identificar
aquellos principios y prerrogativas que hoy aparecen como reivindicaciones de la sociedad civil
globalizada y devienen exigencias éticas ante los estados y la comunidad internacional 11. Así
pues, entendemos por derechos humanos emergentes las reivindicaciones legítimas, en virtud de
necesidades o preocupaciones sociales actuales, dirigidas a la formulación de nuevos o renovados
derechos humanos individuales y colectivos en el plano nacional o internacional. Algunas notas
características permiten aclarar esta definición.
a) La legitimidad de la reivindicación viene dada porque la formulación del derecho emergente

está fundada en el valor supremo de la dignidad humana y reúne las características que pueden
predicarse de los derechos humanos generalmente reconocidos, incluyendo su interdependencia
y universalidad12. No se trata pues de reconocer privilegios, sino de expectativas o aspiraciones
generalizables, inclusivas e igualitarias; susceptibles por tanto de ser integradas en el sistema
universal de derechos humanos13.

Vid. Luño Peña (2003), p. 181 y 559. El autor cita a autores como Habermas o Bobbio en su fundamentación “intersubjetiva”
de los derechos humanos. En este sentido, Rafael de Asís señala que “los valores...no aparecen en un momento determinado, sino
que son resultado de una evolución comunicativa basada, principalmente, en las necesidades humanas y proyectadas en el tiempo”.
Vid. de Asís Roig, Rafael (1989): “Algunas notas para una fundamentación de los derechos humanos”, en El fundamento de los
derechos humanos, p. 72.

Vid. Harvey, David (2008) “El derecho a la ciudad”, Sin Permiso, 5 de octubre. En: www.sinpermiso.infor/articulos (recupe-
rado Octubre 20, 2008).
10
Vid. Peces-Barba, Gregorio (1999) Curso de Derechos fundamentales. Teoría General, Madrid, Universidad Carlos III de
Madrid – BOE, p. 23.
11
Vid. Ramírez, Gloria (2004) “De la Declaración Universal de Derechos Humanos del siglo XX a la Carta de Derechos Humanos
Emergentes del siglo XXI”. Ponencia presentada al Diálogo “Derechos humanos, necesidades emergentes y nuevos compromisos”,
celebrado en Barcelona entre el 22 y el 24 de septiembre de 2004. Vid. en http://www.idhc.org/esp/documents/CDHE/CDHE_Ra-
mirez.pdf (recuperado Octubre 20, 2008).
12
Vid. “Declaración y Programa de Acción de Viena”, doc. A/CONF.157/23, de 12 de julio de 1993.
13
Pisarello, Gerardo y Aparicio Wilhelmi, Marco (2008): “Los derechos humanos y sus garantías: nociones básicas”, en Bonet
y Sánchez, Los derechos humanos en el siglo XXI: continuidad y cambios, p. 141.
205
b) Por su parte, la reivindicación es consustancial al reconocimiento de los derechos huma-

nos (todos ellos han sido “emergentes” antes de verse positivamente reconocidos) 14 y da voz a
actores nacionales e internacionales que tradicionalmente han tenido nulo o escaso peso en la
configuración de las normas jurídicas internacionales: las organizaciones no gubernamentales, los
movimientos sociales... o, muy particularmente, las ciudades y los poderes locales a los que nos
referiremos en el siguiente apartado. Eventualmente, si no cambian drásticamente los mecanismos
de formación del derecho internacional, estas reivindicaciones van a tener que ser asumidas por
la sociedad internacional de estados a través de los cauces habituales de producción normativa
internacional, pero lo cierto es que en el ínterin la iniciativa la llevan actores no estatales de la
comunidad internacional15.
c) En relación con lo anterior, si hablamos de nuevos derechos humanos, significa que se

trata de reivindicaciones que no se hallan recogidas en el derecho internacional general vigen-
te. Ésta es la aspiración final de los derechos humanos emergentes: formar parte del derecho
internacional consuetudinario o convencional de alcance universal. Por ello, esta categoría de
derechos incluye realidades muy dispares, incluyendo derechos que ya tienen algún tipo de
reconocimiento jurídico, sea a escala de los estados 16 o incluso internacional-regional 17. En
este sentido, la forma que pueden adoptar los derechos humanos emergentes varía de un caso
a otro y, junto a formulaciones estrictamente novedosas, sin ningún precedente o con escasos
vínculos con los derechos reconocidos jurídicamente (como podrían ser el derecho a una renta
básica o ingreso ciudadano universal; a la paz; o a la pluriculturalidad), hallamos más frecuen-
temente nuevas interpretaciones o alcances más amplios de derechos humanos clásicos (derecho
a acceder a los fármacos o derecho a la salud reproductiva –vinculados con el derecho a la
salud–; derecho a una educación continua e inclusiva –educación–; derecho a la democracia y
a la cultura democrática –más allá del mero derecho al sufragio–, etc.), así como la extensión
de dichos derechos a colectivos que tradicionalmente no han disfrutado de ellos (por ejemplo,
el sufragio activo y pasivo a todo tipo de residentes, con independencia de su nacionalidad, en
las elecciones locales).
En el caso de la ciudad, el carácter emergente de los derechos humanos en ella y por ella reco-
nocidos tiene la triple dimensión ahora explicitada. De un lado, algunos los derechos humanos en
curso de ser reconocidos en el plano local, incluyendo el llamado “derecho humano a la ciudad”
14
Como se ha dicho, “en ausencia de campañas sostenidas y de presiones de ONGs internacionales y de individuos, probable-
mente ni un sólo derecho humano se hubiera convertido en derecho internacional”. Vid. ��
Risse, Thomas (2000): “The Power of
Norms versus the Norms of Power: Transnational Civil Society and Human Rights”, en Florini, Ann The Third Force: The Rise of
Transnational Civil Society, Tokio, Japan Center for International Exchange, p. 184.
15
Vid., sobre el papel de la sociedad civil en el derecho internacional, el nuevo capítulo VI de Remiro Brotons, Antonio et al
(2007): Derecho Internacional, Valencia, Tirant lo Blanch, p. 269-290.
16
Por ejemplo, en derecho nacional (el matrimonio entre personas homosexuales en España) o subestatal: el Estatuto de Auto-
nomía de Cataluña de 2006 incorpora un capítulo de derechos, deberes y principios rectores que incluye entre otros el derecho de
las mujeres al libre desarrollo de su personalidad, el derecho a vivir con dignidad el proceso de la propia muerte, el derecho a un
medio ambiente sano, el derecho a la vivienda, el derecho de acceso a los servicios sociales, etc.
17
La Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (1981) establece en un texto normativo vinculante, junto con
derechos humanos clásicos, nuevos derechos como el derecho humano a la paz, al desarrollo, al medio ambiente y a la soberanía
permanente sobre los recursos naturales; derechos que en el plano de las Naciones Unidas son sólo programáticos, contemplados
en resoluciones no vinculantes de la Asamblea General.
206
que luego veremos, son estrictamente nuevos. De otro lado, incluso cuando son derechos más o
menos clásicos, resulta novedosa su extensión a este poder público que hasta ahora había sido
ajeno a la promoción y defensa de los derechos humanos. Finalmente, también veremos casos de
extensión de derechos clásicos a colectivos, normalmente en riesgo de exclusión social, que por
ahora carecen de ellos.
En cualquier caso, con el concepto de “derechos humanos emergentes” nos situamos más
en el ámbito de la lege ferenda, que no del derecho vigente o lege lata, si bien ello no empece
que tales derechos constituyan una propuesta jurídica coherente con los retos y necesidades de
la sociedad internacional contemporánea, sobre el sólido fundamento de los derechos humanos
positivos que encontramos en el derecho constitucional comparado y a menudo en el propio
derecho internacional general.
3. Ciudad y derechos humanos
3.1 Fundamento de los derechos humanos en la ciudad18
Uno de los efectos más expresivos de la mundialización ha sido el incremento generalizado de los
procesos de urbanización en el mundo entero. Muchas grandes ciudades se han ido convirtiendo en
metrópolis cada vez más difusas o en una suma de espacios ocupados y periféricos, acompañados
de la aparición de aglomeraciones humanas, carentes de bienestar y azotadas por la exclusión social.
Pero si en las periferias urbanas hay las mayores bolsas de marginalidad y exclusión, es también en
las ciudades metropolitanas o periféricas donde puede encenderse la esperanza transformadora de
la inclusión. Por encima de todo, la ciudad se vive como el lugar donde es posible garantizar unos
derechos difícilmente alcanzables en otros ámbitos. En ella está la génesis y cuidado del derecho y
es en ella donde los derechos humanos encuentran su espacio, su dimensión y su historia 19.
Las ciudades tienen entre sus puntos fuertes el de la proximidad. Un concepto y una realidad
que va más allá de lo espacial, que es político. Como señalaba el Compromiso de Barcelona (1998)
al que nos referiremos más adelante “En un mundo globalizado, la ciudad está más próxima a los
ciudadanos, y esto le da a la vez capacidad para hacer visibles las situaciones de vulnerabilidad
de los derechos, y legitimidad, ante la ciudadanía, para actuar en consecuencia 20”. Desde las
ciudades, los derechos humanos pueden adquirir consistencia y realización. Pero a la vez que se
convierte en el instrumento fundamental para materializar esos derechos, también en la ciudad
se constatan las mayores vulneraciones de la dignidad humana: la agencia de las Naciones Uni-
18
Este apartado está basado en el más extenso “Documento de trabajo: Hacia una Carta-Agenda de Mundial por los Derechos
Humanos en la Ciudad” elaborado por la Diputación de Barcelona con la asesoría del Institut de Drets Humans de Catalunya.
19
“El antiguo proverbio alemán Stadtluft macht frei (“el aire de la ciudad libera”) aludía a la condición de anonimato que la ciudad
brindaba al individuo, libre de la mirada vigilante de los poco numerosos vecinos de las zonas rurales. Libertad de proteger su vida
privada de la curiosidad local, azuzada por el aburrimiento y la avidez de novedades. Además, brindaba la libertad de poder elegir
otro trabajo o actividad que no fuera sólo aquella relacionada con el agro”. Vid. Núñez, José Ariel (2003) “Stadtluft macht frei: el
aire de la ciudad libera”, Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública. Buenos Aires. año 26, n. 302, pp. 97-101.
20
Vid. texto completo del Compromiso en: www.institutdretshumans.org/index.php?option=com_content&task=view&id=26
&Itemid=29#compromis (recuperado Octubre 20, 2008).
207
das sobre asentamientos humanos (UN Habitat) ha calculado que más de mil millones de seres
humanos en todo el mundo viven en asentamientos informales, lo que representa el 28,2% de la
población urbana del Norte de África, el 71,9% de la del África Subsahariana y el 31,9% de la de
América Latina21. Afrontar estas problemáticas con criterios de transformación social significa
priorizar actuaciones encaminadas a recuperar esta dignidad a partir de políticas públicas inclusi-
vas. Las políticas inclusivas deben pivotar sobre tres ejes sustantivos: el eje de la plena ciudadanía
(conjunto de derechos y deberes que elevan a las personas a la categoría de ciudadanos), el eje
de la sostenibilidad (compromiso responsable con las generaciones futuras) y el eje democrático
y participativo que confiere legitimidad a los modelos incluyentes de progreso.
De lo que se trata es de sumar todos los esfuerzos que desde diferentes ámbitos han propiciado
la defensa de la dignidad humana. Codificar este esfuerzo, buscar propuestas y valores comunes,
darles forma y construir todas las complicidades posibles, institucionales y sociales, para que la
ciudad sea el marco de una reflexión y praxis efectiva que salvaguarde los derechos y responsa-
bilidades de una ciudadanía cada vez más planetaria.
3.2 Fuentes normativas de los derechos humanos: el papel de la ciudad
Los derechos humanos se encuentran reconocidos y protegidos en distintas fuentes normativas,

tanto en el plano nacional como en el internacional. En primer lugar, los estados democráticos y de
derecho suelen incorporar declaraciones de derechos humanos en su Norma Suprema, la Constitución.
Reciben el nombre de “derechos fundamentales” porque disfrutan de garantías jurisdiccionales espe-
cíficas, a las que puede recurrir directamente un particular. Sería el caso del Tribunal Constitucional
español, por ejemplo. En segundo lugar, en el plano internacional contamos con decenas de tratados
internacionales, vinculantes sólo para los estados parte, a partir del marco general de la Declaración
Universal de Derechos Humanos de la ONU (1948). Estos instrumentos internacionales, y el derecho
internacional consuetudinario que también generan, se dirigen a los estados en términos de obligaciones
de comportamiento o de resultado, pero en todo caso la responsabilidad se exige, en el mejor de los
casos, sólo en el plano internacional, no a escala interna. De todas maneras, el derecho internacional
de los derechos humanos tiene un importante valor homogeneizador, en la medida que establece los
estándares internacionales de cuáles son y como deben interpretarse los derechos humanos.
A la vista de lo anterior ¿qué papel pueden jugar las ciudades en la promoción y defensa de los
derechos humanos? Tradicionalmente, ha sido solamente el estado, entendido como administración
central, quien ha asumido compromisos internacionales, a través de tratados, y quién ha reconocido
y hecho efectivos (o no) los derechos fundamentales en el plano interno. La idea de “derechos huma-
nos en la ciudad” o de “derecho a la ciudad” parte del principio de que el respeto por los derechos
humanos no puede concebirse únicamente como un deber exclusivo de los poderes centrales de un
Estado, sino que corresponde a toda la Administración, en sus distintos niveles territoriales y secto-
riales y dentro de sus respectivos ámbitos de competencias. A partir de esta constatación, aparecen
en los últimos años declaraciones de derechos de nivel subestatal, tanto en el plano regional como en
21
En el continente asiático, las cifras basculan desde el 28% del Sudeste asiático hasta el 59% del Sur del continente. Vid. datos
(de 2001) en: http://ww2.unhabitat.org/programmes/guo/statistics.asp (recuperado Octubre 20, 2008).
208
el local. Entre los primeros, destacan en Europa las constituciones de los distintos länder alemanes
y, más recientemente, de las regiones italianas o de algunos estatutos de autonomía españoles, de
entre los que ha sido pionero el Título I del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña (2006)22. En
el continente americano, es el caso de la Constitución del Quebec23. En el plano local, también hay
experiencias interesantes, como la de la Carta de derechos y deberes para una convivencia civil de
Bolonia24, la Carta de derechos y responsabilidades de Montreal25 o la Carta de derechos y deberes
de los ciudadanos de Pamplona ante su administración municipal.
Junto a estas propuestas de carácter local, se han producido también iniciativas de cooperación
transnacional entre ciudades, que son las que nos interesan en el contexto de un estudio sobre el
papel que éstas juegan en las relaciones internacionales contemporáneas. En este sentido, el Consejo
de Europa ha sido pionero al adoptar la Carta Europea de Autonomía Local 26, que autoriza a los
entes locales a cooperar internacionalmente siempre dentro del marco y de las condiciones que al
respecto establezcan las leyes nacionales. Asimismo, ha reconocido el papel de las ciudades en la
satisfacción de los derechos humanos con su “Carta Urbana Europea” de 199227. A partir de este
instrumento, que no tiene carácter vinculante, se han sucedido distintas iniciativas de cooperación
internacional y de formulación de derechos humanos de proximidad, entre las que destacan la
Carta Europea de Salvaguardia de los Derechos Humanos en la Ciudad28. Asimismo, y ya fuera del
marco europeo, merecen también una mención la Declaración Universal de Derechos Humanos
Emergentes y el proyecto de Carta-Agenda Mundial de Derechos Humanos en la Ciudad. En el
marco de estas iniciativas y de otras redes la ciudad actúa como actor glocal. Es decir, como agente
local de respuesta a algunos de los retos de la globalización: entre otros, la promoción de la paz
y la democracia, el desarrollo humano sostenible y los derechos humanos 29. Todo ello a través de
acciones de cooperación descentralizada como las que a continuación nos ocuparán.
4. La Carta europea de derechos humanos en la ciudad y la

Declaración de derechos humanos emergentes: hacia un
derecho humano a la ciudad.
La constatación de la relevancia del ámbito local en la defensa y promoción de los derechos

humanos está en la base de la iniciativa promovida por distintos municipios europeos de negociar,
22
Vid. la obra colectiva Estado compuesto y derechos ciudadanos (2007), Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics.
23
Vid. Castellà Andreu, Josep Maria (2006) “El doble nivel de protección de los derechos en Canadá : la Carta de derechos y
libertades de 1982 y las cartas de derechos provinciales, en especial, la de Quebec”, en Mitjans, Esther y Castellà, Josep Maria
Derechos y libertades en Canadá, Barcelona, IEA.
24
Aprobada el 31 de marzo de 2003 por el Consejo Comunal.
25
Adoptada por el Plenario de la ciudad el 20 de junio de 2005. En vigor desde el 1 de enero de 2006.
26
Tratado internacional celebrado en el marco del Consejo de Europa el 15 de octubre de 1985.
27
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CHARTE/URBAINE&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=COE&BackColorI
nternet=1EB1E9&BackColorIntranet=FFCD4F&BackColorLogged=FFC679 (recuperado Octubre 20, 2008).
28
Existen distintas ediciones en papel del texto de la Carta. En formato electrónico, vid. en sitio Web: http://www.idhc.org/esp/
documents/CartaEuropea.pdf (recuperado Octubre 20, 2008).
29
Vid. Guillén Lanzarote, Aida (2005), Contradicciones globales, respuestas locales, Memoria de investigación para la obtención
del Master en Estudios Internacionales de la Universitat de Barcelona (no publicada), especialmente páginas 28 a 37.
209
adoptar y asumir una Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad,
hecha en Saint Denis (Francia) el 18 de mayo de 2000. La responsabilidad de la administración
local, solidaria con el resto de administraciones de un Estado, en la garantía del respeto de los
derechos humanos se traduce en este texto en un compromiso específico y definido, en una
descripción de derechos ciudadanos que las autoridades locales signatarias se comprometen a
respetar en todo caso.
4.1 Consideraciones generales
La Carta europea es el producto de una iniciativa del ayuntamiento de Barcelona, secundado por
municipios europeos como Saint Denis (en la banlieu de Paris), Belfast o Venecia que se adopta
en mayo del año 2000 y que ya cuenta con más de cuatrocientas ciudades signatarias en todo el
continente30. En efecto, en 1998, con ocasión del 50 aniversario de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, se había celebrado en Barcelona una conferencia internacional de “Ciudades
por los derechos humanos”. Fruto de ese encuentro de alcaldes y otros mandatarios municipales
fue la adopción del Compromiso de Barcelona, que entre otras cosas se proponía como meta la
adopción de un texto articulado que estableciera las obligaciones jurídicas que competían a las
ciudades europeas en el contexto de la protección de los derechos humanos. Una comisión mixta
de expertos jurídicos y electos municipales preparó el proyecto que fue adoptado con ocasión de
la segunda conferencia “Ciudades por los derechos humanos” en Saint Denis. Desde entonces,
se vienen celebrando encuentros bianuales entre las distintas ciudades signatarias: en Venecia
(2002), Nuremberg (2004), Lyon (2006) y Ginebra (2008)31.
El objetivo de la Carta europea es llevar los derechos humanos al ámbito más cercano a los
ciudadanos y ciudadanas, tal como expresa su preámbulo. En definitiva, hacer efectivos los dere-
chos humanos en un contexto de proximidad. Como hemos dicho, se aprueba en su momento por
consenso, a partir de las negociaciones de un grupo de electos locales y de juristas procedentes
de países y tradiciones diferentes, si bien debe reconocerse cierta querencia occidental y medi-
terránea, cosa que explica una estructura y unos contenidos centrados en las necesidades de las
ciudades con estos perfiles. Así, por ejemplo, hay más referencias a derechos emergentes que a
derechos clásicos; y entre estos, mayor énfasis en los derechos sociales que en los civiles y polí-
ticos. La razón es doble. De un lado, el segundo grupo de derechos en ambas dicotomías ya han
sido suficientemente reconocidos en otros instrumentos normativos (si bien la efectiva protección
derivada de ese reconocimiento no siempre es la idónea). Además, se ha puesto el énfasis en
aquellos derechos en cuya garantía pueden tener mayor incidencia los poderes públicos locales.
En este último sentido, vale la pena hacer una breve referencia al valor jurídico de la Carta.
Ciertamente, no es un tratado internacional ni ningún otro instrumento normativo internacional al
uso. Pero tampoco carece de valor legal. La escasa doctrina que se ha preocupado del tema apunta
30
Principalmente españolas, italianas y, en menor medida, francesas, si bien hay ciudades de hasta catorce países europeos
distintos. Vid. la lista de ciudades signatarias en: http://www.institutdretshumans.org/index.php?option=com_weblinks&Itemid=44
(recuperado Octubre 20, 2008).
31
Vid. los documentos de trabajo y las conclusiones de las distintas conferencias en http://www.institutdretshumans.org (recu-
perado Octubre 20, 2008).
210
a una naturaleza de “convenio interadministrativo de ámbito transnacional fruto de un proyecto

de cooperación emprendido de forma mancomunada por una serie de ciudades 32”. Convenio ad-
ministrativo en tanto que documento firmado por distintas corporaciones locales. Transnacional,
porque dichas ciudades pertenecen a estados soberanos distintos. Además, la Carta es el fruto
de un proyecto de cooperación local internacional emprendido de forma mancomunada por una
serie de ciudades, en el marco de lo establecido en la Carta Europea de Autonomía Local 33. A
ese indudable valor jurídico convencional hay que añadir, a mi entender, el hecho de que cada
municipio asuma el compromiso de cumplir la Carta mediante su adopción formal en el órgano
“soberano” de la Corporación local, su plenario. De todas maneras, debe admitirse que la vocación
del texto es eminentemente política. Aún considerándolo un instrumento exigible desde el punto
de vista jurídico, buena parte de sus disposiciones tienen una formulación programática, con
utilización de verbos del tipo “fomentar”, “promover” o “procurar”. O, sencillamente, limitarse
a “reconocer” derechos aunque no sea normalmente competencia municipal su garantía. Se trata,
por tanto, de poner de manifiesto la voluntad política municipal de conseguir la satisfacción de
estos derechos. La traducción jurídica de estos compromisos se produce mediante la integración
del texto de la Carta en el ordenamiento municipal, como luego veremos 34, sin aspirar a una jus-
ticiabilidad directa o inmediata. Con todo, la buena noticia es que ya ha habido casos en que la
Carta ha sido utilizada por la jurisdicción local o por los poderes públicos para fundamentar una
decisión, al menos en España35 y Francia36.
4.2 Descripción del articulado de la Carta
Veamos ahora brevemente el contenido de la Carta. Además de una introducción y un breve

preámbulo, la Carta se divide en cinco partes y un capítulo de disposiciones finales y adiciona-
les. Nos referiremos ahora a la parte sustantiva del articulado, formado por los cuatro primeros
capítulos de la Carta.
La Parte I (Disposiciones generales)37 contiene el marco normativo de la Carta, en el que des-

taca el “derecho a la ciudad” como pilar sobre el que descansa todo el articulado. Se trata de un
32
Vid. Bondia Garcia, David (2004) “El valor jurídico y las características propias de la carta europea de salvaguarda de los
derechos humanos en la ciudad”, informe presentado a la IV Conferencia “Ciudades por los Derechos Humanos”, celebrada en
Nuremberg en diciembre de 2004. En: http://www.institutdretshumans.org/index.php?option=com_content&task=view&id=31&
Itemid=36 (recuperado Octubre 20, 2008).
33
Para Vaquer Caballería, la Carta despliega tres tipos de efectos jurídicos: horizontales, entre las ciudades signatarias; verticales,
entre cada ciudad y su ciudadanía; y, de nuevo, horizontales, entre ciudadanos de una misma ciudad. Vid. Vaquer Caballería, Mi-
guel (2003) “La Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad”, Cuadernos de Derecho Local, Fundación
Democracia y Gobierno Local, núm. 2, pp.139-145.
34
El segundo párrafo de la disposición final dice así: “Las ciudades signatarias incorporan al ordenamiento local los principios,
normas y mecanismos de garantía contemplados en esta Carta, y la mencionan explícitamente en los fundamentos jurídicos de los
actos municipales”.
35
Vid. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña número 528/2001, en especial en su fundamento de derecho
quinto. Copia en los archivos del autor, gentileza del ponente de la sentencia.
36
Guillén Lanzarote explica cómo la iniciativa del ayuntamiento de Saint Denis de prohibir con base a la Carta europea los
cortes en el suministro de energía eléctrica a los vecinos que no podían sufragar consumos mínimos se encontró de entrada con
el rechazo de los tribunales, pero fue finalmente amparado por el propio gobierno francés. Vid. Guillén Lanzarote, Aida (2005),
Contradicciones globales, respuestas locales, pp. 89 y 90.
37
Artículos I a VII de la Carta.
211
derecho de derechos que sintetiza el conjunto normativo del texto en el derecho a la realización
de todos los derechos de todos los habitantes de la ciudad en el ámbito municipal:
“La ciudad es un espacio colectivo que pertenece a todos sus habitantes que tienen derecho a
encontrar las condiciones para su realización política, social y ecológica, asumiendo deberes de
solidaridad” (artículo I.1).
Esta primera parte incluye también el principio de no discriminación, que es transversal en todo
el texto, así como el de subsidiaridad, que aquí juega el papel protector de los municipios, en el
sentido de que asumir los compromisos que contiene la Carta en materia de derechos humanos no
puede ir en descargo del resto de administraciones públicas con competencias en materias relativas
a la protección de esos derechos. Además, las ciudades europeas y sus ciudadanos asumen un
deber de solidaridad, que ya aparece anunciado en el derecho a la ciudad: de solidaridad interna,
entre los habitantes de la ciudad con distinta capacidad económica; y solidaridad internacional,
con especial énfasis en el deber de cooperación intermunicipal para el desarrollo que se les supone
a las ciudades del Norte.
En la Parte II (Derechos civiles y políticos)38 destacan el deber de fomentar formas de partici-

pación democráticas más allá de la democracia formal clásica, idea que inspira todo el articulado
de la Carta, así como fomentar el asociacionismo, a través, entre otras cosas, de la dotación de
espacios públicos para la organización de reuniones. También tiene un gran valor simbólico en
la Europa de nuestros días el reconocimiento de la necesidad de otorgar el derecho de sufragio
activo y pasivo a todos los extranjeros con residencia en la ciudad. Se trata de una decisión que
no corresponde propiamente, en ningún estado europeo, a la administración municipal, pero nada
impide a las autoridades locales solicitarlo a los poderes centrales (art. 8.2 y Disposición adicional
1ª). Así se hizo formalmente y con carácter colectivo con ocasión de la IV Conferencia “Ciudades
por los Derechos Humanos”, celebrada en Nuremberg en diciembre de 2004.
Otro derecho emergente dentro del capítulo de derechos civiles es el derecho a la información,
que en el ámbito local se refiere no sólo a contenidos, sino también a la difusión de nuevas tec-
nologías de la información entre la ciudadanía. Merece la pena destacar que tanto en su vertiente
sustantiva (como derecho a una “información veraz y contrastada”) como en su vertiente formal
(TICs) este derecho se encuentra ampliamente recogido en la Declaración de Derechos Humanos
Emergentes, a la que luego nos referiremos39.
La Parte III (Derechos económicos, sociales, culturales y ambientales)40 constituye la sección

más extensa de la Carta, con once preceptos. Se inicia, como marco general, con el compromiso
municipal de adoptar políticas públicas de carácter social. A partir de ahí, este capítulo incluye
derechos clásicos que encontramos en la mayor parte de tratados internacionales en la materia, así
como en numerosas constituciones nacionales, si bien aquí aparecen bajo el prisma de la proximi-
38
Artículos VIII a XI de la Carta.
39
Artículo 5.8 de la Declaración de Derechos Humanos Emergentes.
40
Artículos XII a XXII de la Carta.
212
dad: es el caso de los derechos humanos al (y en el) trabajo, a la salud y a la educación. Así, por
ejemplo, en el ámbito de la educación la Carta no se limita a describir obligaciones derivadas de
normas vigentes en la mayor parte de Europa y América (la educación formal obligatoria entre
los seis y los dieciséis años), sino que fomenta la educación continuada de los adultos e incide en
los valores democráticos que deben presidir la formación de todos, incluyendo “la lucha contra el
sexismo, el racismo, la xenofobia y la discriminación” e “implantando principios de convivencia
y hospitalidad” (art. XIII.3).
La Carta contiene también en este capítulo derechos emergentes o de tercera generación, con
compromisos específicos para los municipios signatarios:
– Derecho al medio ambiente, en particular, con la obligación de luchar contra la contaminación

acústica, la promoción del reciclaje y a ampliación de espacios verdes en la ciudad.
– Derecho a una vivienda digna, segura y salubre, con el compromiso municipal de intervenir
en el mercado para asegurar una oferta adecuada de viviendas y equipamientos para todos.
Además, las autoridades municipales deben velar por la existencia de una oferta adecuada de
estructuras de acogida para personas vulnerables, como son las personas sin techo o las mujeres
víctimas de la violencia. También deben garantizar el derecho de los nómadas (se piensa en
el pueblo Romaní) a permanecer en la ciudad en condiciones de dignidad.
– Derecho a un urbanismo sostenible, es decir, que asegure una relación armoniosa entre el há-
bitat, los servicios públicos, los equipamientos, los espacios verdes y las estructuras destinadas
a los usos colectivos, en particular permitiendo la verdadera participación ciudadana en los, a
menudo opacos, procesos municipales de desarrollo urbanístico.
– Derecho a la movilidad y a la tranquilidad en la ciudad. Puede parecer contradictorio, pero a
menudo son dos caras de la misma moneda: las autoridades municipales deberían procurar
que el tráfico rodado fuera fluido, garantizar un servicio de transporte público amplio y efi-
caz, controlar las emisiones de ruidos y vibraciones, etc. En relación con la movilidad, puede
resultar interesante mencionar aquí que la Declaración de Derechos Emergentes contempla
también un “derecho a la movilidad y a la accesibilidad” que, en línea con lo que acabamos de
decir, supone el derecho a un tráfico ordenado y respetuoso con el medio ambiente, así como
a moverse con facilidad por la ciudad metropolitana. Además, se señala de manera expresa
que “Toda persona discapacitada tiene derecho a que se facilite su movilidad y a la supresión
de todas las barreras arquitectónicas41”.
– Derecho al descanso, que se formula como derecho autónomo respecto del derecho al trabajo,
lo que comporta la necesidad de garantizar de manera universal espacios lúdicos para niños y
niñas, instalaciones para la práctica del deporte, etc.
Finalmente, la Parte IV (Derechos relativos a la administración democrática local) de la Carta

contiene un par de preceptos (XXIII y XXIV) que expresan el derecho de la ciudadanía a una
administración pública de proximidad transparente y eficaz. Entre otras cosas, los ciudadanos
deben poder conocer sus derechos y obligaciones a través de la publicidad comprensible de las
normas municipales, tienen derecho a una copia de los actos administrativos de la administración
41
Artículo 7.8 de la Declaración de Derechos Humanos Emergentes.
213
local que les conciernan, etc. Además, la obligación de transparencia se extiende a la conclusión
de contratos municipales, a la contratación de funcionarios y empleados municipales y al uso de
los fondos públicos.
4.3 Otros instrumentos
Los compromisos político-jurídicos expresados en la Carta europea no agotan los derechos

humanos de proximidad. Pese a su carácter innovador (o precisamente por eso), el decenio trans-
currido desde que se iniciara su gestación no ha sido en balde y la evolución del derecho a la
ciudad no se ha detenido. Nuevos instrumentos internacionales, con carácter más reivindicativo
que formal, continúan dotando de valor añadido al derecho a la ciudad.
Ya hemos hecho referencia a la Declaración de Derechos Humanos Emergentes, adoptada

con carácter provisional en 2004 y definitivamente en Monterrey en 2007 como un instrumento
de la sociedad civil42. En su extenso articulado hallamos un apartado relativo al “Derecho a la
democracia participativa” que incorpora algunas nuevas dimensiones del derecho a la ciudad
que pueden servir sin lugar a dudas como canon interpretativo de la Carta europea 43. Además
de otras aportaciones que hemos consignado en el anterior subapartado, la Declaración amplía
el alcance del derecho a la ciudad desde distintas perspectivas. Así, por ejemplo, no se limita
a proclamar el “derecho a la vivienda”, sino que exige que ésta se encuentre en el “entorno
significativo” de las personas. Se habla, pues, de un “derecho a la residencia”, que garantizaría
a todo ser humano el derecho a mantener su residencia en el lugar donde tiene sus relaciones
sociales y personales significantes. También se recoge un derecho a la “conversión de la ciudad
marginal en ciudad de ciudadanía”, que supone el derecho de toda persona a vivir en zonas
urbanas de calidad, dotadas de elementos de centralidad. Es decir, que existan elementos de
centralidad en todos los barrios de la ciudad, así como en las ciudades de la “periferia”, en el
entendimiento que la “ciudad dormitorio” no es ciudad donde pueda ejercerse el derecho a la
ciudad. La Declaración incorpora igualmente un “derecho al espacio público” en la ciudad; el
derecho, pues, a disponer de un entorno urbano articulado por un sistema de espacios públicos,
sin comunidades y espacios cerrados. Se trata de hacer frente a las cada vez más frecuentes
urbanizaciones cerradas (gated communities) en la que los ciudadanos con más recursos eco-
nómicos, con la excusa y la obsesión seguritarias, crean comunidades de viviendas excluyentes
de su entorno, dotadas de seguridad privada que impide el paso a unas áreas que deberían ser
públicas a los que no pertenecen (no son vecinos) de aquella comunidad. Finalmente, siempre
a título ilustrativo, la Declaración incluye el contiene un derecho al “gobierno metropolitano
o supramunicipal” en el sentido de la necesaria coordinación de núcleos urbanos colindantes,
42
Vid. Declaración Universal de Derechos Humanos Emergentes, adoptada a Monterrey en noviembre de 2007 y que culmina un
proceso que se inicia cinco años antes, en el marco de los trabajos preparatorios del Forum Universal de las Culturas de Barcelona.
El texto completo de la Declaración se puede consultar en el portal del Institut de Drets Humans de Catalunya: http://www.idhc.
org/esp/documents/CDHE/DDHE.pdf . Vid. una descripción en Pareja, Estel·la y Guillén, Aida (2007) “La carta de derechos humanos
emergentes: una respuesta de la sociedad civil a los retos del siglo XXI” en Naturaleza y alcance de los derechos emergentes: La
carta de derechos humanos emergentes y el derecho a la renta básica, Barcelona, IDHC, especialmente pp. 15-33.
43
Para profundizar en el tema, vid. Borja, J. “Sobre derechos emergentes y derechos ciudadanos” en http://www.idhc.org/esp/
documents/CDHE/CDHE_Borja.pdf (recuperado Octubre 20, 2008).
214
cuyos ciudadanos viven, trabajan y se desplazan de un lugar a otro formando una malla de
intereses recíprocos que no pueden gobernarse de manera autárquica 44.
Otro instrumento interesante, si bien por ahora en estado de gestación, puede ser la Carta-
Agenda Mundial de Derechos Humanos en la Ciudad. Se trata de un proyecto nacido del Foro
de Autoridades Locales (FAL)45 y asumido por Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU),
la gran asociación municipalista a escala mundial46. La Carta-Agenda debería ser un documento
que no se limitara a enumerar, una vez más, los derechos humanos de proximidad (el elemento
“Carta”), sino también las acciones concretas periodificadas que deben llevar a cabo las autori-
dades locales para hacer efectivos esos derechos (el elemento “Agenda”), así como indicadores
concretos de cumplimiento. Un grupo de expertos de los cinco continentes ha redactado ya un
borrador de Carta-Agenda que debería ser debatido a lo largo de 2009 por una comisión de electos
municipales antes de la adopción definitiva, tras un amplio proceso participativo, del texto47.
5. Las garantías del derecho a la ciudad
5.1 Mecanismos de garantía en la Carta europea
En principio, la garantía última del ejercicio efectivo de los derechos humanos corresponde a
los órganos del Estado encargados de la función jurisdiccional, es decir, a los jueces y tribunales.
Ahora bien, los procesos formales de naturaleza contenciosa no siempre son los más adecuados
para hacer efectivos los derechos de proximidad, esos derechos cotidianos que se disfrutan o
vulneran en el día a día. Es desde esta perspectiva que la Parte V de la Carta europea contiene
una amplia lista orientativa de mecanismos de aplicación. Se entiende que no es necesario de-
sarrollarlos todos, sino que cada ciudad signataria puede elegir aquellos que se adecuen mejor a
sus particulares circunstancias.
El carácter transnacional de la Carta justifica que se prevea, en primer lugar, la posibilidad

de un cierto control internacional de su cumplimiento. Así, los párrafos 5 y 6 de su Disposición
Final establecen un seguimiento y control recíproco entre las ciudades signatarias que, aunque
no está definido con precisión, podría consistir en la presentación de autoinformes bianuales,
con ocasión de las periódicas Conferencias de “Ciudades por los Derechos Humanos”, que a su
44
El artículo 7.10 de la Declaración reconoce “El derecho al gobierno metropolitano o plurimunicipal, que garantiza el derecho
de toda persona, por razones de participación y de eficacia de la gestión pública, a un gobierno local de proximidad que, en las
regiones más urbanizadas, puede tener una dimensión plurimunicipal o metropolitana.”
45
Se trata de una reunión informal de ciudades que tiene lugar desde 2001 al calor de las distintas ediciones del Foro Social
Mundial. Vid. http://www.redfal.org/.
46
CGLU nace en Saint Denis en 2004 como resultado de la fusión de las dos grandes federaciones de municipios existentes
hasta aquel momento: la International Union of Local Authorities (IULA), creada en 1913; y la World Federation of United Towns
and Cities (UTO), de 1957. Más de mil ciudades son miembros directos de la organización, que tiene su sede en Barcelona. Más
información en http://www.cities-localgovernments.org/uclg/index.asp
47
En la actualidad, pilota el proyecto la región del Pays de Loire, en Francia, que cuenta con la asistencia técnica de la Secretaría
del Foro de Derechos Humanos de Nantes. Para seguir los progresos en este tema, vid. http://www.spidh.org/es/la-charte-agen-
da/index.html
215
vez podrían ser examinados por algún tipo de comisión mixta, técnica y política. Este entramado
requeriría un grado de compromiso (sustantivo y económico) y de transparencia que, al menos a
escala general, las ciudades europeas no han querido asumir, de manera que estas disposiciones
carecen, en el momento actual, de desarrollo.
Mayor recorrido parece que haya de tener el control y seguimiento interno, a escala local, del
cumplimiento de las disposiciones de la Carta. En este sentido, la Carta contiene referencias a
mecanismos tradicionales de aplicación de cualquier sistema de normas como son la aplicación
jurisdiccional, ante los tribunales, y la coercitiva, por parte de las fuerzas de orden público. Estas
referencias sin embargo aspiran a promover sistemas alternativos de justicia y policía. Así, el
arreglo jurisdiccional al que se refiere la Carta es extrajudicial, es decir, a través de mecanismos
formales, pero más rápidos y flexibles: la conciliación, la transacción, la mediación o el arbitraje.
O incluso lo que en la tradición española eran los “jueces de paz”, que decidían pequeños litigios
conforme a criterios de equidad y no necesariamente jurídicos. De otro lado, la Carta promueve
una policía de proximidad, una policía municipal altamente cualificada que aplique acciones de
prevención de los delitos y que actúe como policía de educación cívica.
De todas maneras, la mejor garantía del cumplimiento de una norma no es la que reacciona ante
su vulneración, sino la que previene ese incumplimiento, es decir, la que tiende a la aplicación
espontánea de la norma. Con esta filosofía, la Carta prevé un elenco de medidas de aplicación y
prevención del incumplimiento, como son:
– Recepción normativa del contenido de la Carta. Se trata de incorporar el texto de la Carta en el

derecho local y que, además, la Carta se mencione como fundamento jurídico de las ordenanzas
y otros actos municipales. De esta manera se consigue que los derechos en ella contemplados
se integren de manera ‘natural’ en las políticas públicas municipales.
– Sin una dotación presupuestaria adecuada no se pueden llevar a cabo los derechos, especial-
mente los de carácter social, cultural y ecológico, previstos en la Carta. Se hace necesario, por
tanto, reflejar el compromiso político y jurídico en el plano presupuestario. Por otro lado, la
Carta impulsa la desaparición de las llamadas “zonas francas” (o “maquilas”, en terminología
de América Latina), no tanto en su dimensión fiscal como, sobre todo, de excepción de la
legalidad en los ámbitos social y ambiental.
– Se proponen también tres mecanismos preventivos, que tratan de evitar la vulneración de
la Carta: los mediadores sociales, que hacen de puente entre la comunidad mayoritaria y
colectivos vulnerables de carácter minoritario; la comisión de alerta, como mecanismo de
participación ciudadana que debería garantizar una continua interacción entre la ciudadanía y
la administración local a fin de corregir desviaciones de la letra y el espíritu de la Carta; y el
Ombudsman municipal.
El Ombudsman o defensor de la ciudadanía es la figura que más éxito ha tenido entre los fir-
mantes de la Carta en el Reino de España48. Como es sabido, el Ombudsman es un órgano de la
48
Sólo en Cataluña, el Foro de Defensores Locales contabiliza 37 municipios de todos los tamaños (desde la ciudad de Barce-
lona, con su millón y medio de habitantes, hasta pueblos como Arenys de Munt o Tiana, con pocos miles de ciudadanos) provistos
216
administración pública elegido por el poder legislativo, pero independiente de los tres poderes del
Estado, que no tiene otra función que la de mediar entre la ciudadanía y el poder ejecutivo cuando
los procedimientos de acción y reclamación administrativa previstos con carácter ordinario sufren
un mal funcionamiento o son inadecuados. No puede dar órdenes a la administración ni corregir
decisiones ajenas. Se limita a interesarse, ante la administración, por una queja ciudadana que, a
su entender, puede tener como origen un mal funcionamiento de la administración. Esta función
le permite conocer con profundidad el funcionamiento real de las instituciones, más allá de lo que
digan las leyes y reglamentos que las regulan, y lo legitima para formular recomendaciones que
coadyuven a la mejora de la administración, como instrumento al servicio de la ciudadanía. Pues
bien, esta misma función se puede desarrollar a escala local con la figura del Defensor local de la
ciudadanía. La Carta europea propone el establecimiento de Ombudsman locales, independientes
e imparciales, como mecanismo de prevención de las vulneraciones de los derechos recogidos en
su articulado. Se trata, en primer lugar, de velar por la transparencia y eficacia de la administración
local, que es el objetivo principal de cualquier administración democrática moderna y que la Carta,
recordémoslo, también configura como derechos ciudadanos. Y, en segundo lugar y con carácter
más general, de velar por la eficacia de los derechos reconocidos en la Carta; de contribuir a que
toda la ciudadanía pueda disfrutarlos de manera efectiva.
Ahora bien, el Defensor no tiene por qué limitarse a un papel reactivo, ni a una visión restrictiva
de los derechos de las personas. Los derechos humanos, como hemos insistido al inicio de esta
contribución, están en constante evolución. Las nuevas tecnologías, la inmigración, el acceso a la
vivienda, el urbanismo o el medio ambiente plantean retos y oportunidades para el respeto de los
derechos humanos que no siempre quedan suficientemente protegidos en los instrumentos legales
vigentes. El Defensor, pues, ha de saber ser sensible a estas dificultades y captar sus consecuencias
en términos de disfrute de los derechos humanos. La falta de poder ejecutivo o coercitivo de la figura
debe potenciar su carácter de instrumento de estudio y reflexión ante la instancia que lo ha nombrado,
en nuestro caso el Plenario municipal, en forma de recomendaciones y propuestas de actuación que,
más allá de lo estrictamente exigible a la administración local, repercutan en un mejor servicio para
el administrado, en un mayor disfrute de sus derechos, incluyendo los de carácter emergente.
5.2 Las políticas públicas locales y los derechos humanos
La Carta europea, único instrumento vigente y aceptado ya por varios cientos de municipios
europeos, constituye un instrumento a la par ambicioso y realista. Su progresiva incorporación
en el ordenamiento y la práctica municipales debería resultar en un incremento de la calidad de
vida de todos sus habitantes. Para ello es necesario que las distintas áreas que integran el go-
bierno municipal hagan suyos los postulados de defensa de los derechos humanos; es decir, no
es suficiente activar una concejalía de derechos humanos o similar, sino que es necesario que
todo el consistorio asuma que la gestión de los asuntos municipales y las interacciones que estos
asuntos generan con la ciudadanía son susceptibles de comportar una mejor satisfacción de los
derechos de las personas.
de estos defensores (http://www.forumsd.cat/).También los hallamos en el resto de España: Córdoba, Jerez de la Frontera, Palma
de Mallorca, etc.
217
La redacción y divulgación de la Carta y la posterior adhesión obtenida por muchos ayunta-

mientos y colectividades locales ha puesto de manifiesto su valor como referente para la actuación
de los distintos agentes que operan en la ciudad y por la relación entre ellos. Los municipios, en
primer lugar, pero también el conjunto de la ciudadanía con sus mecanismos de participación y
representación, encuentran en la Carta un marco que permite orientar sus políticas. En este marco,
la Carta representa:
– Un instrumento político y jurídico que pretende promover los derechos humanos de proximidad,
es decir, la plena efectividad de los derechos políticos, económicos, culturales, ambientales y
sociales en el ámbito local.
– Una aspiración de centrar las políticas municipales en los valores de convivencia, cohesión
e igualdad, a fin de favorecer que todos los habitantes de la ciudad disfruten de sus derechos
económicos y sociales.
– El interés en reforzar el estatuto de ciudadanía para todos los habitantes de la ciudad, sin ningún
tipo de discriminación por razón de raza, edad, género, orientación sexual, lengua, religión,
opinión política u origen nacional o social. Pretende que en este espacio público de conviven-
cia y solidaridad que es la ciudad se puedan desarrollar el derecho a la vida en condiciones
existenciales de bienestar congruentes con el respeto de la dignidad humana.
La vinculación de las ciudades a la Carta es un acto político voluntario del equipo de gobierno
de un ayuntamiento europeo con el apoyo explícito, a menudo unánime, del Plenario. Con su
aprobación, el Plenario y el equipo de gobierno se comprometen a liderar e incrementar políticas
democráticas, eficientes y de igualación social. Este proceso refuerza además la legitimidad de
los poderes públicos municipales entre sus conciudadanos, lo que otorga un sentido adicional a la
Carta. En efecto, a menudo nos encontramos en nuestras sociedades occidentales con un problema
de desafección política y de alejamiento de la ciudadanía con sus gobernantes. Este sentimiento
puede revertirse y convertirse en una oportunidad con la relación de proximidad que representa el
ejercicio del gobierno local: la ciudad deviene así un nuevo espacio político y social en el que la
profundización democrática se basa en la toma de decisiones de una forma más próxima a la reali-
dad de las personas y, a la vez, con una mayor implicación, participación y corresponsabilización
de la ciudadanía en el proyecto colectivo de la ciudad; es decir, la Carta potencia la configuración
de la participación ciudadana como eje vertebrador de las políticas públicas locales.
De esta manera, los derechos humanos deben dejar de ser una política pública específica para
pasar a desarrollarse como elemento que impregna todas las políticas locales. La Carta europea
sirve de marco de referencia para aplicar esta transversalidad, ya que proyecto sus compromi-
sos sobre una gran pluralidad de ámbitos de la actividad local y se desarrolla sobre un espectro
competencial muy amplio, que va desde los servicios a las personas a los servicios territoriales,
pasando por el desarrollo y el gobierno local.
6. Consideraciones finales
El derecho a la ciudad, en los términos que los hemos venido examinando, es cada día más un
derecho humano tangible y exigible. Y menos, por tanto, emergente. Los instrumentos interna-
218
cionales que lo recogen empiezan a ser numerosos: la Carta europea de derechos humanos en la
Ciudad, la Declaración de Derechos Humanos Emergentes y el proyecto de Carta-Agenda Mundial
de Derechos Humanos en la Ciudad, además de otras iniciativas de carácter estrictamente local.
Más allá del contenido material de este derecho, de la expresión en un enunciado del conjunto
de derechos de proximidad, lo que el derecho a la ciudad refleja es el amplio compromiso de las
autoridades locales, a escala mundial, con los derechos humanos; su vocación de ser agentes ac-
tivos de derechos. Creo que nos podemos felicitar por la incorporación de este actor a la defensa
y promoción universal de los derechos humanos.
219
Capitulo III
Las ciudades y los poderes locales en la
integración regional
ENTRE LAS CIUDADES Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN
REGIONAL: UNA APUESTA A LA GOVERNANCE MULTINIVEL
Leonardo Granato y Nahuel Oddone
1. Introducción
La necesidad de operar en un contexto internacional globalizado obliga a las autoridades mu-

nicipales al establecimiento de relaciones con autoridades de otros centros urbanos; y, en este
sentido, los procesos de integración regional favorecen la implementación de “redes concertadas
de ciudades” sobre la base de un espacio de solidaridad ampliada, paz y democracia que pretende
estructurar una imagen integrada diferencial e internacional definida en el marco del MERCOSUR,
de la Comunidad Andina de Naciones o de la Unión Europea, entre otros casos.
Ante el reconocimiento de la funcionalidad de estos canales de cooperación e integración,

pronto las autoridades locales demandan el establecimiento de una institucionalización específica
en el marco del proceso de integración regional, con la pretensión de representar así los intereses
ciudadanos de forma más eficiente ante el propio proceso de integración al cual se asiste.
A su vez, como todo proceso que se retroalimenta por medio de una lógica de recursividad
organizacional, las redes de ciudades se convierten en actores dinámicos que favorecen y sus-
tentan “desde abajo” al propio proceso de integración regional, logrando identificar los intereses
expresados por la ciudadanía local con las propuestas de la integración regional.

Con el concepto de recursividad organizacional se considera que los productos y los efectos son al mismo tiempo causa y
efecto de aquello que los produce. Esta tesis derrumba la causalidad lineal propia del positivismo. Su valor epistemológico a los
efectos de una investigación de esta naturaleza, está dado por el hecho de que provee un soporte a la interpretación hermenéutico-
dialéctica del proceso de desarrollo entre las redes de ciudades y la integración regional a través de una serie de interacciones
específicas. Carlos Egaña menciona que: “Morin enuncia tres principios que pueden ayudarnos a pensar la complejidad. El
primero es el principio dialógico, que asocia una doble lógica a dos términos a la vez complementarios y antagonistas, que
se asocian para producir asociación y complejidad –por ejemplo, cuerpo/mente. El segundo principio es el de recursividad
organizacional, según el cual causas y efectos se unen en una cadena productora y producida, como los individuos producto-
res de la sociedad que los genera. El tercer principio es hologramático, contenido en la mencionada reflexión de Pascal, que
todo está en la parte y está en el todo”. Cfr. Egaña, C. “Edgar Morin: la humanidad compleja” en Fernández, M. Nombres del
Pensamiento Social. Buenos Aires, Ediciones del Signo, 2004. p. 60.
223
Se asiste así a una suerte de recuperación del territorio que pone de relieve la competitividad
territorial a través de las nuevas redes de ciudades; y, en el marco de los procesos de integración
regional, al interior de un sistema económico internacional globalizado de naturaleza competi-
tiva.
Como ha sostenido Kresl: “La globalización contiene en sí misma una forma tan envolvente
que nos obliga a reformular los procesos y las relaciones de acuerdo con la evolución de la
economía mundial; los Estados-Nación han emprendido acciones colectivas que han reducido la
respectiva capacidad de intervenir en la propia economía para proteger o promover los agentes
económicos internos, las economías nacionales dependen de la performance y de la competitividad
de sus economías urbanas (…) y la responsabilidad de aquellas políticas que pueden relanzar la
competitividad urbana han sido devueltas a las ciudades y las regiones urbanas” .
Desde esta perspectiva, es importante destacar que en este “pretendido mundo globalizado”
totalmente dominado por las economías de mercado, lejos de engendrar efectos de homoge-
neización o uniformación; engendra procesos de fragmentación, dispersión y asimetrías cre-
cientes. La integración de las ciudades pretende dar respuesta a esta fragmentación/dispersión
recuperando el rol económico de los territorios, la convivencia social y el hogar terrenal del
hombre.

Como han sostenido Borja y Castells: “La ciudad toma un nuevo papel en el desarrollo global, convirtiéndose en uno de los
actores primordiales en la recuperación económica del territorio”. Cfr. Borja, J. y Castells, M. Local y Global. La gestión de las
ciudades en la era de la información. Madrid, Taurus, 1997. p. 319.

Se destaca aquí el enfoque de la “competitividad sistémica territorial” ya que los territorios constituyen una matriz organizativa
de cuatro niveles: macro, micro, meso y meta, de diferentes variables que inciden sobre la capacidad de enfrentar la reestructura-
ción productiva y el desarrollo local, como son: la introducción de innovaciones en el sistema productivo local; la formación de
recursos humanos según las necesidades detectadas en el sistema productivo local; la capacidad innovadora y emprendedora de
las empresas locales; la flexibilidad de las organizaciones institucionales locales y el funcionamiento de redes locales de actores
públicos y privados dentro de una estrategia de desarrollo territorial. Cfr. Alburquerque, F. “Los proyectos de integración productiva
en el proceso de desarrollo territorial”. Comunidad Virtual de Gobernabilidad, Desarrollo Humano e Institucional, 5 de mayo de
2005. ��
Disponible en: http://www. gobernabilidad.cl/modules.php?name=News&file=print&sid=839 . Véase también: Esser K. et
all. “Competitividad sistémica: nuevos desafíos para las empresas y la política”. Revista de la CEPAL, N° 59. Santiago de Chile,
CEPAL, agosto de 1996.

El autor Immanuel Wallerstein acuñó el concepto de ‘economía-mundo’. Este identifica al sistema mundo capitalista como una
economía mundo capitalista, que abarca un único espacio social que se extiende progresivamente. Su dinámica de desarrollo es un
proceso de ‘autoinclusión’. En una primera etapa, el sistema capitalista funcionó en el reducido campo de la economía, pero para
transformarse en un sistema social es que debía dar origen a la formación de un sistema de Estados debido a que éstos podían asegurar
la división internacional del trabajo; pero al mismo tiempo la existencia de esta pluralidad de unidades político-estatales al interior de
la economía mundo capitalista impedía la transformación del sistema en un Imperio-Mundo. Cfr. Wallerstein, I. El moderno sistema
mundial. La agricultura capitalista y los orígenes de la economía mundo europea en el siglo XVI. México, Siglo XXI Editores, 1991.
La propuesta del sistema-mundo define la economía global como una división continua del trabajo entre los Estados. La socióloga
Saskia Sassen ha criticado la propuesta wallerstoniana pues “hoy en día la diferenciación entre el centro y la periferia no pasa
tanto por la diferenciación entre los procesos de producción o las posiciones en los procesos de producción, sino más bien por una
diferenciación funcional que atraviesa las espacialidades predeterminadas en el trabajo de Wallerstein. Cuando define la economía
mundial básicamente como una red de relaciones entre Estados territoriales, Wallerstein anula la posibilidad de conceptualizar la
globalización como algo más que la mera expansión de la economía global para incorporar nuevos territorios. En su análisis, se
vuelve invisible la posibilidad de una reconstrucción de la espacialidad del capitalismo global”. Cfr. Sassen, S. Una sociología de
la globalización. Buenos Aires, Katz, 2007. p. 74.

Cfr. Kresl, P. “La crescita delle economie urbane: la pianificazione strategica per il rilancio della competitività”. V Incontro
Internazionale di Studi AISLO: Città e Sviluppo. Una nuevo stagione del governo locale per contrastare il declino? Barletta, 27,
28 e 29 ottobre 2005. p. 2.
224
ENTRE LAS CIUDADES Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL: UNA APUESTA A LA GOVERNANCE...
Las ciudades pueden influir positivamente en los procesos de integración aportando una mirada
local y a partir de este marco generar externalidades sobre otros procesos globales; ya que son
las ciudades y sus ciudadanos quienes “viven” y “conviven” en forma directa con tales procesos
soportando los diferentes impactos y problemas actuales.
La experiencia de la cooperación internacional entre las autoridades locales, particularmente

bajo el trabajo en red, no sólo fortalece el propio proceso de integración sino que también redunda
en una oportunidad en materia de desarrollo local. La articulación en redes asociativas se produ-
ce cuando dos o más gobiernos locales acuerdan llevar adelante políticas que se ven traducidas
en acciones concretas y en donde cada uno realiza una o más tareas específicas en relación de
cooperación horizontal con los otros gobiernos locales participantes con el objetivo de favorecer
el desarrollo de una o varias políticas públicas.
2. La ciudad y el municipio en la integración regional
Al estudiar la integración regional y la conformación de redes de ciudades por autoridades

municipales; necesariamente se entrelazan dos conceptos que se deben definir inicialmente: el
de ciudad y el de municipio.
La ciudad, según la Real Academia Española, es entendida como un “espacio geográfico, cuya
población, generalmente numerosa, se dedica en su mayor parte a actividades no agrícolas”,
encontrando aquí por tanto una definición desde la idea de urbanidad y producción industrial y de
servicios; la definición de la Real Academia Española delimita lo urbano oponiéndolo a lo rural a
partir de la inferencia de actividades, en principio, no agrícolas. El municipio es entendido como
un “conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido por un ayuntamiento ”,
encontrando una definición en términos político-administrativos.
En la integración regional debe necesariamente confluir así la definición de ciudad, desde su

idea geográfico-económica como así también la concepción municipal desde lo político-admi-
nistrativo.
Esta primera identificación no es casual, pues la idea de ciudad lleva consigo su definición
económica, en tanto que la idea de municipio su definición política pero ambas necesariamente
se conjugan sobre la base geográfico-espacial del territorio y confluyen hacia la base de las pro-
puestas de integración regional.

Cfr. Real Academia Española. Diccionario Esencial de la Real Academia Española. Madrid, Espasa, 1997, p. 262.

Cfr. Real Academia Española. Diccionario Esencial de la Real Academia Española. Madrid, Espasa, 1997, p. 751.

“El municipio tiene una relación de especial intensidad con el territorio, como elemento físico que lo sustenta. El territorio es
elemento esencial que identifica y limita, pero siempre en relación con otro elemento esencial: la población (…). El territorio limita,
por cuanto el municipio sólo puede ejercer competencias sobre un ámbito espacial convencionalmente determinado”. Cfr. Merino
Estrada, V. “La Ordenación del Territorio en las grandes ciudades” en Millaruelo Aparicio, J. y Orduña Rebollo, E. Ordenación del
Territorio y Desarrollo Sostenible. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2004. p. 126.
225
De todas formas, debe tenerse en cuenta que si bien la ciudad puede constituir un espacio de
convivencia básico y elemental con una implementación casi universal, no puede desconocerse
que bajo el concepto de ciudad se encierran realidades muy diversas, desde las grandes metrópolis
hasta los pequeños pueblos rurales.
En este sentido, “la definición particular de la ciudad como unidad de análisis económico
determina la forma de abordar la relación entre urbanización e industrialización. Las alter-
nativas giran en torno de dos posibilidades extremas: o bien la ciudad es un simple escenario,
neutral y ascéptico, donde se despliegan los ‘hechos económicos’, o bien ella le asigna ca-
racterísticas particulares a estos mismos ‘hechos’ exigiendo sea definida la naturaleza de su
intervención”.
La ciudad es el escenario donde se despliegan los hechos económicos, y en cuanto escenario,

imprime a estos hechos determinadas características identificables en el nivel sistémico. Como
sintetizan Cuervo y González, “la ciudad es un bien colectivo compuesto, heterogéneo, producto
de y escenario de interacciones complejas10”.
En este orden de ideas, la ciudad debe ser entendida como componente de un todo complejo
llamado espacio social, “como un ámbito particular de articulación de espacialidades diversas
donde será necesario descifrar cuál de ellas desempeña un papel dominante y a través de cuáles
mecanismos se logra una cierta cohesión11”.
Como ha sostenido Merino Estrada: “Las ciudades ocupan posiciones en función de las cua-
les generan oportunidades de índole diversa, para sí mismas y para un amplio entorno 12”. Esta
generación de riqueza geográfica se extiende al sistema económico regional como al capitalismo
global.
En relación con el actual proceso de globalización capitalista y dando particular relevancia a

la relación capitalismo-ciudad, Jean Lojkine propone una definición especifica sintetizada en la
idea de ‘ciudad capitalista’, como “concentración de medios de consumo colectivos y de repro-
ducción13”.
Es por esto que, para el autor antes mencionado, la urbanización es vista como una de
las más importantes herramientas o mecanismos de cooperación de la sociedad capitalista
global. “En las sociedades capitalistas avanzadas, el proceso que estructura el espacio es
el referente a la reproducción simple y ampliada de la fuerza de trabajo; el conjunto de las

Cfr. Cuervo, L. M. y González, J. Industria y ciudades en la era de la mundialización. Un enfoque socioespacial. Bogotá, TM
editores, Colciencias, 1997. p. 7.
10
Cfr. Cuervo, L. M. y González, J. Industria y ciudades en la era de la mundialización. Un enfoque socioespacial. Bogotá,
TM editores, Colciencias, 1997. p. 7.
11
Cfr. Cuervo, L. M. y González, J. Industria y ciudades en la era de la mundialización. Un enfoque socioespacial. Bogotá,
TM editores, Colciencias, 1997. p. 47.
12
Cfr. Merino Estrada, V. “La Ordenación del Territorio en las grandes ciudades” en Millaruelo Aparicio, J. y Orduña Rebollo,
E. Ordenación del Territorio y Desarrollo Sostenible. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2004. p. 127.
13
Cfr. Lojkine, J. El marxismo, el Estado y la cuestión urbana. México, Siglo XXI Editores, 1981. p. 124 y ss.
226
prácticas llamadas urbanas connotan la articulación del proceso con el conjunto de la es-
tructura social14”.
La urbanización, entendida como la vida en la ciudad, constituiría la globalidad misma hecha

manifiesta bajo el sistema capitalista. Es así como la globalización, como estado actual de la con-
centración capitalista, encontraría su territorialidad en la forma de vida ciudadana determinada
por la urbanización.
Como han puesto de relieve Borja y Castells se necesita: “renovar el papel específico de las
ciudades en un mundo de urbanización generalizada, proponiendo la construcción de una relación
dinámica y creativa entre lo local y lo global 15”.
La concepción de ciudad que subyace en el presente capítulo, en un sentido amplio, se

sintetiza en lo expresado por Borja: “la ciudad es intercambio, comercio y cultura. No es so-
lamente ‘urbs’, es decir, concentración física de personas y edificios. Es ‘civitas’, lugar del
civismo, o participación en los quehaceres públicos. Es ‘polis’, lugar de política, de ejercicio
de poder16”.
3. La internacionalización de las ciudades
Históricamente los paradigmas referidos a las relaciones internacionales han elaborado sus
supuestos sobre la base de la figura de los Estados. El “estato-centrismo” ha sido la característica
principal del sistema internacional.
Es aproximadamente desde 1492 que hablamos de relaciones internacionales en la historia del

sistema político internacional dado que el descubrimiento de América permitió tomar conciencia
que la dimensión del globo era mucho más amplia y significativa en relación a cómo se la hubiera
imaginado antes.
Con anterioridad a 1492 se asistía a lo que se ha denominado “situaciones internacionales”

en las que las autoridades locales tenían un rol muy importante por constituir “Ciudades-
Estado17” durante la antigua Grecia, los Reinos de Taifas del Al Andalus como conjunto de
14
Cfr. Castells, M. La cuestión urbana. Barcelona, Siglo XXI Editores, 1976. p. 280.
15
Cfr. Borja, J. y Castells, M. Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información. Madrid, Taurus, 1997.
p. 12-13.
16
Cfr. Borja, J. “La ciudad y la nueva ciudadanía”. Revista La Factoria, N° 17. Barcelona, febrero-mayo, 2002. ��
Disponible en:
http://www.lafactoriaweb.com/articulos/borja17.htm
17
En el ámbito de las “situaciones internacionales”, se puede recordar la clásica obra de Tucídides y su “Guerra del Pelopo-
neso”, en la que los pueblos y las ciudades eran los protagonistas de las situaciones internacionales. Cfr. Tucídides. Historia de
la Guerra del Peloponeso. México, Porrúa, 1989.
227
“Ciudades-Estado18” o las Ligas de Ciudades como Liga Hanséatica19 o las Repubbliche Ma-
rinare20 durante el Medioevo.
No obstante ello, aún es posible encontrar algunas excepciones históricas que demuestran el
“poder de las ciudades” en épocas de relaciones internacionales como el estado de situación previo
a la unificación de la Repubblica Italiana (1861-1870) o de la Bundesrepublik Deutschland (1871)
en la segunda mitad del siglo XIX, en donde generalmente se observaba un fuerte fragmentación
del poder alrededor de las grandes ciudades italianas o de los fuertes territorios alemanes.
Sin perjuicio de ello, la Historia de las Relaciones Internacionales como ciencia construye a
partir de dos hechos históricos su asociación con la idea de “Estado”. La Paz de Westfalia de
1648, tras la Guerra de los Treinta Años (1618-1648), sería la normalización de la idea de Estado
Moderno, en tanto que la Revolución Francesa de 1789, sumaría a esta concepción la idea de
Nación; determinando así la actual concepción sistémica de Estado-Nación.
Como destacara Sergio Fabbrini: “Sobre el hecho que los Estados-Nación se hayan consus-
tanciado territorialmente no puede haber duda. Ha sido su capacidad de controlar un territorio
preciso, entre el siglo XIV y el siglo XVII, la que consintió al Estado de luchar contra sus ‘riva-
les’: las ligas y las Ciudades-Estado21”. Complementando esta propuesta con la de Charles Tilly
18
Según González Ferrín fue precisamente en esas ciudades independientes de Al Andalus donde se produjo lo que llama “el
primer renacimiento”, previo incluso al italiano, que también tuvo como protagonista a un grupo de Ciudades-Estado. Cuando los
Almorávides (en 1086) y los Almohades (de 1145 hasta su derrota en 1212) unifican Al Andalus sometiendo temporalmente las
Taifas, lo que se produce es, en realidad, una decadencia cultural, económica y política. Cfr. González Ferrín, E. Historia General
de Al Andalus. Córdoba, Almuzara, 2007.
19
En la Edad Media, las ciudades comerciales del norte de Alemania se asociaron con el fin de proteger sus intereses y formaron la
Liga Hanseática o Hansa Teutónica (1158-1161). Si bien se ha discutido mucho sobre el significado de la palabra Hansa, se ha convenido
en identificarla como “gremio de comerciantes”. La creación de la Liga tuvo su punto de partida en la fundación de la ciudad de Lübeck,
en 1158, impulsada por el conde de Holstein, deseoso de poblar su territorio con un asentamiento abierto a las rutas comerciales del
Báltico. Pero la fecha efectiva del nacimiento de la Hansa fue el año 1161, cuando los mercaderes alemanes que frecuentaban la isla
de Gotland, el mayor centro comercial de la zona, hicieron un pacto de mutua solidaridad y eligieron a un Anciano (Olderman) al que
otorgaron poderes y el transporte de determinados productos entre Oriente y Occidente. La misma posición geográfica de las ciudades
sugiere este papel mediador entre el Este y el Oeste jurisdiccionales. Este gremio llegó a estar constituido por más de 100 ciudades,
que en su conjunto ocupaban un radio de 500 km2, y poseían colonias de comerciantes extendidas por los Países Bajos, Inglaterra
y zonas del Mar Báltico. El centro de reunión y decisión se encontraba en Lübeck. El máximo apogeo de la liga fue en el siglo XIV,
pudiendo identificar los siguientes elementos favorecedores del comercio intra y extraeuropeo, en el marco del expansionismo propio
de la mentalidad germánica. La Hansa fundó una red comercial con leyes y bandera propia. Estableció factorías privilegiadas en Brujas,
Bergen, Novgorod y Londres. Su situación geográfica le permitió controlar el tráfico de mercancías entre el mar Báltico, el norte de
Europa y Rusia; estableciendo, a su vez, intensas redes diplomáticas. Asimismo la red hanseática cooperó con los grandes imperios
comerciales del Mediterráneo transportando sus mercancías por tierra, por los territorios del centro de Europa, y por mar, por el estrecho
de Gibraltar, constituyendo así un mercado europeo verdaderamente integrado. Para un profundo estudio de la Liga Hanseática, véase:
Spruyt H. The Sovereign State and Its Competitors. Princeton, Princeton University Press, 1994.
20
Cfr. Benvenuti, G. Le Repubbliche Marinare. Amalfi, Pisa, Genova, Venezia. Roma, Newton & Compton Editori, 1989;
��
Frugoni, A. Le Repubbliche Marinare. Torino, ERI, 1958 y Gianfaldoni, P. Le antiche Repubbliche marinare. Le origini, la storia,
le regate. Pisa, CLD, 2001.
21
Cfr. Fabbrini, S. “Il processo d’integrazione europea: quali insegnamenti per le altre esperienze di aggregazione regionale”.
Conferencia dictada en el marco del Seminario El proceso de integración europeo: enseñanzas para otras experiencias de inte-
gración regional organizado por la Universidad Abierta Interamericana y el Centro Argentino de Estudios Internacionales. Buenos
Aires, septiembre de 2007. Véase también: Spruyt, H. The Sovereign State and Its Competitors. Princeton, Princeton University
Press, 1994.
228
(1975, 1992), podríamos decir que la única forma con la que contaba el Estado-Nación para poder
sobrevivir era “exportando” esa misma forma de organización política europea al resto del mundo
vis-à-vis favorecía la formación de un sistema de acumulación capitalista de alcance mundial en
la propuesta de Giovanni Arrighi (1999).
Por tanto, se puede sostener que:“El estudio de las relaciones internacionales se ocupa sobre
todo de analizar y de explicar los tratos entre las comunidades políticas organizadas dentro de
un territorio, es decir, entre los Estados. (…) debe tenerse en consideración los vínculos establ-
ecidos entre los pueblos y entre los individuos (…): el intercambio de productos y de servicios,
las comunicaciones de ideas, el juego de las influencias recíprocas (…), las manifestaciones de
simpatía o antipatía. Pero reconoce que rara vez estas relaciones pueden disociarse de las que se
han establecido entre los Estados (…). Reguladas por los Estados, se convierten en un elemento
de negociación o de conflictos entre los gobiernos. Por tanto, es la acción de los Estados la que
se encuentra en el centro de las relaciones internacionales 22”.
En palabras de Krippendorff: “Hablar de ‘política internacional’ significa hablar de Estado.

Parece una verdad sobreentendida que el Estado constituye el verdadero objeto de las relaciones
internacionales, su ‘actor’ y ‘autor de las acciones23”. Poco es lo que se ha escrito hasta los años
noventa del siglo veinte, sobre las ciudades y las autoridades locales como nuevos actores globales
que han desembarcado en las relaciones internacionales actuales.
“Si bien es cierto que algunas ciudades y regiones han desempeñado en el pasado un papel
importante en la escena mundial, o tienen una trayectoria en este sentido, la proyección interna-
cional como concepto de la gestión local (con contenido, metas y espacio institucional propio)
es un fenómeno que ha tendido a generalizarse recién en los últimos años 24”.
Se puede decir que hasta la actualidad, las ciudades por sí mismas no habían desempeñado un
papel relevante en la arena internacional debido a que las mismas habían estado monopolizadas
por las decisiones de los Estados y de sus Cancillerías.
“En los últimos años la mayor complejidad de las relaciones internacionales ante la emergencia
de nuevos y más plurales actores, la generalización de procesos democráticos y descentraliza-
dores en el mundo, el renacimiento de las dinámicas políticas y sociales de base territorial, y la
generación de nuevas visiones sobre el desarrollo, llevaron a replantear los esquemas clásicos
de cooperación internacional25”.
22
Cfr. Renouvin, P. y Duroselle, J. B. Introducción a la historia de las relaciones internacionales. México, Fondo de Cultura
Económica, 2000. p. 9.
23
Cfr. Krippendorff, E. Las Relaciones Internacionales como ciencia. México, Fondo de Cultura Económica, 1993. p. 65.
24
Cfr. Romero, M. “Una aproximación contextual y conceptual a la Cooperación descentralizada” en Romero, M. y Godínez, V.
Tejiendo lazos entre territorios. La cooperación descentralizada local Unión Europea–América Latina. Valparaíso, Municipalidad
de Valparaíso y Diputación de Barcelona, 2004. p. 24.
25
229
Las relaciones internacionales de las ciudades y la participación internacional y regional de las

autoridades municipales se convierten hoy en día en una novedosa herramienta para los procesos
de integración y de regionalismo abierto26. Se parte entendiendo que, en el marco de los proyectos
de integración regional, las ciudades buscan una nueva y propia forma de inserción al procurar
estrechar lazos de cooperación para obtener mayores beneficios de los procesos de integración
regional.
Esta nueva interrelación entre el territorio local y el espacio regional, pasa a constituirse en un
elemento clave de la agenda local/regional ciudadana que incorpora un capítulo sobre la proyec-
ción internacional de las ciudades.
Se establece que la ciudad se encuentra, en materia de política exterior, ante dos ejes de trabajo:
el primero de ellos está dado por las iniciativas que descienden de la esfera de competencia del
Estado nacional, es decir, aquellas que a través de la gestión política han podido ser receptadas
por el municipio a partir de la articulación y la coordinación de éste con los Estados nacional y
provincial. Como segundo eje, se encuentran las iniciativas municipales producto de la descentral-
ización, que constituyen una suerte de “política exterior de las ciudades” por propio reclamo.
Las principales áreas de acción en términos de internacionalización son el hermanamiento entre

ciudades de diferentes países; la participación en organismos internacionales y en programas de
cooperación internacional y de cooperación descentralizada; las giras comerciales; y por último,
la vinculación con embajadas y la apertura de representaciones propias en el exterior.
Sin lugar a dudas, el estado actual del sistema internacional parece indicar que las opciones
internacionales son más realizables sobre bases integradas y es, en este contexto, que se resalta la
importancia de aquello que algunos autores han dado en llamar la “diplomacia de las ciudades” o
“paradiplomacia”, concibiendo con este concepto las relaciones exteriores de las unidades sub-
estatales; pero que también se reconoce sobre un proceso más amplio de internacionalización de
las ciudades y dirigiéndose así sobre bases más profundas que la diplomacia strictu sensu.
4. Cooperación internacional entre ciudades
Distintas han sido las modalidades que han elegido las autoridades locales para favorecer el
trabajo mancomunado: el hermanamiento, la participación conjunta en organismos internaciona-
les o el establecimiento de redes de ciudades que, en principio, persiguen fortalecer los lazos de
amistad y de cooperación.
26
“El nuevo regionalismo, también hoy conocido como regionalismo abierto, se caracteriza por el apoyo a la reforma estructural
y al proceso de liberalización; los esfuerzos por mitigar el desvío de comercio reafirmando la idea del ‘spaghetti bowl phenome-
non’; la concreción de acuerdos más profundos; el crecimiento de las relaciones Norte – Sur; la adecuación de los mecanismos de
resolución de disputas y de reglas acordes con la OMC y, por último, la cooperación más allá del comercio (infraestructura, paz y
democracia)”. Cfr. Granato, L. y Oddone, N. “El sistema internacional y la integración económica regional” en Durán Sáenz, M.
S, Granato, L. y Oddone, N. (comp.). Regionalismo y Globalización: procesos de integración comparados. Buenos Aires, Editorial
de la Universidad Abierta Interamericana, 2008. p. 19-20.
230
La cooperación no es un fin en sí mismo sino un medio para la consecución de otros objetivos

superiores. Sin lugar a dudas, las ciudades recurren a la opción de política internacional de co-
operación e integración en la búsqueda de dar respuestas a necesidades y problemáticas que no
han podido ser resueltas por el accionar de los Estados nacionales.
La creciente autonomía permite a las ciudades utilizar la cooperación a los efectos de satisfacer los
requerimientos de desarrollo local como así también en la búsqueda de soluciones compartidas, co-
ordinadas y consensuadas para prevenir, enfrentar y combatir problemas considerados comunes.
El hermanamiento, considerado la forma básica de relación entre ciudades, está dirigido a crear
vínculos que van desde el intercambio de ideas y conocimiento de las respectivas culturas hasta
la puesta en marcha de programas cooperativos y proyectos de negocios conjuntos.
Los proyectos de hermanamiento comenzaron aproximadamente en 1956 en los Estados Unidos.

El entonces presidente Dwight Eisenhower concibió que la mejor forma de prevenir y evitar las
guerras era a partir del conocimiento común entre la gente de los distintos pueblos y países, lo
que lo llevó a impulsar el proyecto denominado “Ciudades Hermanas”. Esta primer iniciativa de
tipo top down rápidamente fue hecha suya por las ciudades y a partir de allí se materializaron los
hermanamientos desde una perspectiva bottom up.
El hermanamiento es un proceso impulsado por las autoridades locales dirigido a promover el

conocimiento mutuo y el fortalecimiento de los vínculos entre ciudades de diferentes países, con
el propósito de intercambiar experiencias y conocimientos para el progreso de las comunidades
locales mediante la realización de proyectos conjuntos. Las ciudades, en principio, deben presentar
características similares, intereses compartidos u objetivos complementarios.
Los principales ejes de los hermanamientos lo constituyen la cultura, el patrimonio urbano, la

educación, el deporte, el turismo, el intercambio de experiencias en la gestión local de los servi-
cios públicos, la cooperación científico– tecnológica, la promoción comercial y la transferencia
de best practices de desarrollo económico local.
Los proyectos de hermanamiento también se han visto favorecidos por los procesos de integración
regional debido a que la misma crea la red de acuerdos explícitos e implícitos sobre los cuales cons-
truir y compartir principios e ideas que se pretenden “replicables” en los territorios hermanos.
El camino emprendido no está exento de obstáculos y dificultades. La cooperación requiere de

esfuerzos activos para adaptar políticas y satisfacer las demandas, puesto que no basta el hecho de
considerar los intereses comunes sino además poder concretar objetivos mutuamente beneficiosos
y realizables en el corto–mediano plazo.
Bajo esta realidad la ciudad se enfrenta a lo que un autor dio en llamar un “juego de doble ni-
vel27”, constituido por la interrelación entre la política nacional y la política exterior, dando lugar
27
Cfr. Putnam, R. “Diplomacia y política nacional: la lógica de los juegos de doble nivel” en Gil, O. y Sanz, L. Las fuentes
internacionales de las políticas domésticas. Madrid, Zona Abierta, 1996.
231
a una dinámica de negociación y búsqueda de consenso en el nivel nacional-local e internacional

conjuntamente.
La participación directa de las ciudades en el sistema de cooperación internacional –facilitada

a través de la cooperación descentralizada– y la constitución de redes de ciudades se presentan,
como se ha visto, como dos de los mecanismos de internacionalización más utilizados por las
ciudades.
La cooperación descentralizada ha sido definida por la Comisión Europea como “un nuevo
enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los ór-
ganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo
iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados,
tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo 28”.
En el proceso de cooperación descentralizada no participan las administraciones centrales de

cada Estado sino los niveles de administración y gobiernos considerados de menor grado pero
con la suficiente autonomía para la toma de decisiones en la materia en cuestión29.
La cooperación descentralizada ha sido un elemento clave para potenciar la identificación y

complementariedad de intereses comunes a los efectos de diseñar acciones en red de desarrollo
local; entendiendo las redes como sistemas de relaciones y de flujos de información que facilitan
la creación de sinergias en pos de un “proyecto común” con beneficios para todos los integrantes
de la red.
El formato jerárquico y piramidal de trabajo es reemplazado por un modelo de interdependencia

y complementariedad entre las unidades miembros de la red. La experiencia de trabajo horizontal,
permite identificar intereses y problemas compartidos así como el trazado de líneas estratégicas de
acción conjunta. En cuanto a la naturaleza multi-céntrica de las redes, se considera que la misma
favorece la participación y la acción concertada de las partes constitutivas.
La cooperación descentralizada estimula la participación de las ciudades en el campo de las

relaciones internacionales. Refuerza la paradiplomacia, a la vez que es impulsada por ésta en un
proceso de recursividad organizacional. Al reafirmar lo local a través de su internacionalización, se
consolida la acción de los gobiernos no centrales en el concierto nacional y fortalece en diversos
grados su capacidad negociadora frente a los niveles mayores de gobierno.
De esta forma, se puede concebir a las redes de ciudades como mecanismos que acompañan y
fortalecen los procesos de integración regional. En el componente institucional, el desafío futuro es
posibilitar una mayor participación de nuevos actores como herramienta relevante para consolidar
las perspectivas de la integración regional en todos los segmentos sociales.
28
Cfr. Comisión Europea. Cooperación Descentralizada: Objetivos y Métodos. D. G. VIII. Bruselas, 1992.
29
Sobre este tema véase el capítulo titulado “Hacia una autonomía internacional de los entes locales”.
232
Desde la cooperación descentralizada se debe favorecer un diagnóstico de las potencialidades

de las diferentes ciudades, asistir la vinculación con otros municipios –bajo sus diversas for-
mas– a los efectos de diseñar estrategias de participación e intervención conjuntas y estimular el
intercambio de best practices para ayudar a posicionar la temática de las realidades locales en la
agenda interna de cada Estado así como también en la propia agenda internacional.
El cuasi inexistente desarrollo en el nivel municipal de departamentos de cooperación o vin-

culación internacional, la carencia de recursos, la falta de capacitación del personal y la falta de
conciencia respecto a la importancia de las relaciones internacionales entre el funcionariado mu-
nicipal, conforman una serie de dificultades por las que atraviesa la diplomacia de las ciudades.
Asimismo, en el nivel nacional existe una gran reticencia por parte de las viejas estructuras
para dar paso a las nuevas propuestas de internacionalización. La “vieja estructura” no toma en
cuenta el surgimiento de un nuevo espacio destinado a las ciudades y a los municipios tendientes
a optimizar su margen de acción y de toma de decisión para la satisfacción de las necesidades
locales.
Por último, en el nivel internacional, las “organizaciones de ciudades” encuentran amplias

dificultades para ser reconocidas y aceptadas como sujeto de Derecho Internacional Público,
toda vez que las únicas organizaciones que poseen personalidad jurídica internacional son las
conformadas por los Estados-Nación (también llamadas gubernamentales) 30.
Como ha sostenido sobre este punto Romero, “lo cierto es que la dinámica generada por la
actividad internacional de los gobiernos no centrales induce a una reflexión sobre sus límites y
posibilidades. Las restricciones más comúnmente invocadas son de naturaleza jurídica y atañen
tanto al hecho que los gobiernos subestatales no son reconocidos como miembros plenos de
derecho internacional (aunque actúen en él)31”.
La importancia del debate actual sobre el reconocimiento internacional de los tratados y or-
ganizaciones firmados por las ciudades queda manifiesta a partir que es una “cuestión bastante
actual discutida en el Derecho Internacional, (…), consistente en la posibilidad que los entes no
centrales celebren tratados y actos internacionales, en particular, estados parte o municipios de
un Estado Federal. La doctrina más tradicional entiende que a excepción de las organizaciones
internacionales, apenas los Estados soberanos, a razón de su cualidad de sujeto de Derecho de
Gentes, poseen capacidad para celebrar tratados, típica manifestación de voluntad de su perso-
30
Determinar el ámbito de vigencia de un ordenamiento jurídico obliga a previamente saber cuáles son los entes que tienen capa-
cidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. En este sentido, es necesario entonces determinar los “sujetos” o “personas” a
los cuales el ordenamiento otorga capacidad jurídica. Ser “persona” en el Derecho Internacional Público, es tener aptitud para estar
y actuar en la instancia internacional, aptitud reservada a los Estados y a sus organizaciones. Si bien a los individuos se les otorga
personalidad jurídica internacional limitada, no sucede lo mismo con otros casos, tales como las organizaciones no gubernamentales
o los entes subnacionales. Cfr. Granato, L. y Oddone, N. “En torno al problema de la personalidad internacional del individuo”.
Revista IMES Direito, N° 11, Año VI. Universidade Municipal de São Caetano do Sul, jul./dez. 2005. p. 136 y ss.
31
233
nalidad jurídica internacional. Algunas constituciones de Estados federados excluyen totalmente

cualquier posibilidad de celebración de actos internacionales por parte de los entes federados.
Otras reconocen expresamente el jus tractuum de las entidades subestatales 32”.
Finalmente, cabría analizar la posibilidad que una nueva generación de normas de Derecho
Internacional Público contemplara al ente local como sujeto, cuyo actual accionar en la arena
internacional demanda un espacio de reconocimiento en sentido amplio.
5. Las ciudades en la integración regional
Aunque el Estado-Nación conserva la primacía ya no es el actor único y hegemónico en las

relaciones internacionales; comienzan así a tomar fuerza nuevas instancias territoriales, de nivel
supranacional y subestatal, que poco a poco van logrando un rol propio en el escenario interna-
cional. Escenario que algunos autores han identificado como postwestfaliano33.
Así las cosas, a los efectos de poder reconocer los márgenes de actuación en el ámbito de las
propuestas de la integración regional, deben necesariamente confluir la definición de ciudad,
desde su idea geográfico-económica como así también la concepción municipal desde su aspecto
político-administrativo.
Las ciudades, como actores subnacionales, encuentran una nueva realidad de integración en la
cual favorecer el desarrollo de sus potencialidades, estableciéndose a partir de su participación
y asociación en redes de trabajo, la posibilidad de alcanzar nuevos objetivos y dar respuesta a
problemáticas dadas34.
El nuevo espacio generado por el proceso de integración regional ofrece a los municipios una nueva
realidad institucional en la cual se pueden realizar diferentes estrategias de lobbying a los efectos de
poder captar ciertos recursos para satisfacer las necesidades internas de cada unidad subestatal.
32
Cfr. Castelo Branco, A. C. “A paradiplomacia como forma de inserção internacional de unidades subnacionales”. Revista
��
Prismas: Direito, Políticas Públicas e Mundialização, Nro. 1, Vol. IV. Brasília, Programa de Mestrado em Direito do Centro Uni-
versitário de Brasília, janeiro-julho, 2007. p. 51.
33
Cfr. Vigevani, T. et all. A dimensão subnacional e as relaçoes internacionais. São Paulo, Universidade do Sagrado Coracão,
��
2004. ��
Véase también: Zacher, M. “The Decaying Pillars of the Westphalian
��
Temple: implications for international o��
rder and
governance” en Rosenau, J. y Czempiel, E. O��.� Governance without government: order in World Politics. Cambridge, Cambridge
University Press, 1992.
34
Para algunos autores es una cuestión de proporcionalidad. El Estado es un instrumento para dar respuesta a las necesidades de
una Nación. Pero la cuestión es que la Nación, y el Estado, su instrumento, se hacen demasiado pequeños para dar respuesta a ciertos
problemas “globales”, y demasiado grandes, para solucionar los “pequeños” problemas locales. Esta cuestión del binomio Nación-
Estado podría enmarcarse dentro de lo que Anthony Giddens ha denominado “instituciones conchillas” o Ulrich Beck “instituciones
zoombies”, instituciones de gestión pública que se han vuelto inadecuadas para las tareas que están llamadas a cumplir. En este
sentido, y en relación con la participación de las ciudades en redes asociativas: “Las redes de ciudades se han presentado como un
nuevo elemento o espacio para favorecer el proceso de fortalecimiento institucional de los procesos de integración en la relación
local-regional-global a partir de la elaboración de nuevas estrategias de participación ciudadana y de la aplicación de una serie
de nuevos principios para la gestión pública tales como la transparencia, la implementación de sistemas permanentes de evaluación
y monitoreo así como de programas de calidad y mejora continua, entre otros”. Cfr. Granato, L. y Oddone, N. Mercociudades, Red
de Integración. Una nueva realidad en América Latina. Buenos Aires, Editorial Capital Intelectual, 2008. p. 31.
234
El lobbying es la acción de hacer lobby. El lobby –del idioma inglés, “entrada” o “salón de
espera”– es entendido como una actividad de presión realizada por un grupo determinado para
influir sobre una política pública específica.
Los lobbistas pretenden influir generalmente sobre el poder legislativo y el poder ejecutivo en
pos de favorecer sus intereses privados. Los lobbistas, en algunos casos, suelen representar a las
diferentes demandas de la ciudadanía, y trabajan sobre lo que se denomina responsiveness de los
gobiernos democráticos, es decir, la responsabilidad de ser un gobierno receptivo y sensible a las
demandas y preferencias expresadas por la ciudadanía. En algunos países como los Estados Unidos,
el lobby se encuentra legalizado, no siendo el caso de los países de la comunidad iberoamericana.
En el contexto de la integración regional, tanto las diferentes regiones como las redes de ciu-
dades han presionado –hecho lobby– sobre las instituciones comunitarias35 o de la integración36 a
los efectos de obtener beneficios específicos para resolver los problemas comunes.
Bajo la forma de trabajo en red cada ciudad forma parte de un sistema en el cual existen problemas
que no pueden ser solucionados por un mismo municipio de forma excluyente. Así el principio de
la cooperación entre las partes se hace presente partiendo del trabajo bajo la modalidad de foro y
cuyas conclusiones se intentan aplicar sobre las realidades locales compartidas. El trabajo en red
favorece la replicabilidad de las propuestas.
La articulación en forma de red favorece el lobbying aún frente a terceras estructuras, la

transmisión de información y el intercambio de experiencias así como la inserción en espacios
de actuaciones institucionales superiores vis-à-vis se estimula y produce la consolidación de los
territorios de origen. Las redes de ciudades constituyen un ejemplo de “glocalización 37” en el
ámbito de la integración regional.
35
Estudios acabados sobre la acción de lobby de las unidades subnacionales europeas sobre las instituciones comunitarias han
sido desarrollados por un grupo de autores italianos que colaboran en este libro. Son de destacar los trabajos de: Marco Brunazzo
(Le regioni italiane e l’Unione Europea. ��
Accessi istituzionali e di politica pubblica, 2005), Laura Grazi (L’Europa e le città. La
questione urbana nel processo di integrazzione europea, 2006) y Silvia Bolgherini (Come le regioni diventano europee. Stile di
governo e sfide comunitarie nell’Europa mediterranea, 2006).
36
Con respecto al espacio de acción internacional que representa el MERCOSUR, se considera que este proceso de integración
no sólo se desarrolla en el nivel estadual, sino también a partir de la existencia simultáneamente de otras fuerzas y movimientos
que pueden contribuir a su consolidación desde los niveles inferiores o locales de gobierno. La complementariedad multinivel es un
elemento clave para el fortalecimiento del MERCOSUR. El desempeño paradiplomático de las instancias subnacionales, a partir de
la acción individual de las ciudades del MERCOSUR o de la acción concertada a partir del trabajo en redes de cooperación como
la de Mercociudades, puede hacer posible la evolución del proceso de integración a otros niveles y en forma paralela; otorgando un
carácter más democrático en lo que respecta a la participación y a la toma de decisiones en la subregión. De esta forma la sincronía
de la integración hacia adentro y de la integración hacia afuera se convierte en un elemento clave y dinamizador. En este orden de
ideas véase el capítulo titulado “Mercociudades, la integración del tejido urbano en el Cono Sur”.
37
“El término ‘glocal’ y el término ‘glocalización’ se ‘forman combinando global y local hasta realizar el término compuesto’
(Tulloch, 1991: 134). El concepto de ‘glocalización’ tiene la ventaja de prestar atención a la idea de espacio y a las diferencias
socioculturales con respecto a la idea de tiempo y de homogenización poniendo al mismo tiempo énfasis sobre la condición global
de algunos procesos. Lo local y lo global no se excluyen mutuamente, lo local tan sólo debe entenderse como un aspecto de lo
global. Lo local es el ámbito donde se vive lo global. La ‘glocalización’ es, entonces, la globalización de lo propio”. Cfr. Granato,
L. y Oddone, N. Mercociudades, Red de Integración. Una nueva realidad en América Latina. Buenos Aires, Editorial Capital
Intelectual, 2008. p. 27.
235
Las ciudades en la integración regional conllevan un proceso centrífugo de fortalecimiento

en el sentido que una mayor integración en el nivel micro implica, necesariamente, una mayor
integración en el nivel macro y debería darse también el proceso inverso, en sentido centrípeto,
dado que un mayor fortalecimiento en el nivel macro-integracional debería fortalecer la dimensión
subestatal debido a la recursividad organizacional del propio sistema.
De esta forma, el fortalecimiento del tejido institucional municipal no hace más que dar consis-
tencia a las capas institucionales superiores nacionales y regionales, recreando mayores escenarios
de estabilidad institucional para todo el tejido societal de la región.
De igual modo, la integración regional funciona como estímulo de reforma en otras escalas,
prueba de ello ha sido el derecho comunitario para el caso europeo, se debe lograr que el derecho
de la integración se transforme en el Cono Sur en un gran estímulo de desarrollo de nuevas formas
de institutional building.
En cuanto a la fundamentación de los nuevos procesos y el rol del municipio no se debe olvidar
que éste “es el educador cívico por excelencia y a partir del cual es factible instalar en la base
social una ‘conciencia macro-regional’ de modo que se convierta en el agente decodificador
para el hombre común del para qué, del por qué y del para quién la integración regional del
Cono Sur38”.
6. Una apuesta a la governance multinivel
Finalmente, ¿para qué la articulación de las ciudades al interior de los procesos de integración
regional? La integración subnacional es necesaria para generar governance territorial. Por ello, ha
sido necesario repasar la relación entre las ciudades y sus diferentes formas de articulación con
miras a estimular la generación de nuevos espacios o escalas de governance multinivel.
Sabido es que la mayoría de los países se caracterizan por amplios y variados desequilibrios
territoriales a los que, en principio, ha sido muy difícil poner fin desde las estructuras centrales
de los Estados-Nación. En este sentido, la articulación de nuevas escalas de governance puede
contribuir fuertemente a la generación de equilibrios territoriales y de nuevas estrategias de de-
sarrollo.
La governance se entiende como la capacidad o el proceso continuo mediante el cual diferentes

intereses, muchas veces contrapuestos, logran ser reacomodados y constituirse en una estrategia
cooperativa. Esto incluye la participación de instituciones formales y regímenes autorizados, así
como los arreglos informales que los ciudadanos y las instituciones han convenido o perciben
conveniente para la realización de un determinado interés.
38
Cfr. Saavedra, O. “Micromunicipios: entre el MERCOSUR y la descentralización” en Stahringer de Caramuti, O. El MER-
COSUR en el Siglo XXI. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1998. p. 178.
236
Dentro de los procesos de governance, la descentralización se ha convertido en un elemento

articulador clave, pues mediante la misma debe lograrse que la ciudadanía aprenda a cómo go-
bernarse a sí misma.
Como se ha sostenido: “hoy (…) el concepto de ciudadanía se define como opuesto al de ex-
clusión social de manera que, (…), se dibuja la necesidad de un proceso económico y social de
carácter incluyente, de una ciudadanía posneoliberal. En este proyecto político de una ciudadanía
emancipatoria se recuperan y conjugan dos conceptos centrales (…) la democracia y el desarrollo,
ya que la posibilidad de una ciudadanización de los excluidos equivale a la posibilidad de una
apertura del espacio público democrático a las problemáticas de un desarrollo inclusivo 39”.
El establecimiento de institucionales locales que promuevan la participación de la ciudadanía

en los mecanismos de toma de decisión, potencia activamente la misma a efectos de abordar la
política local y la economía del desarrollo en pos de poder pasar de un estado de local government
a un estado de local governance.
El resultado de la governance puede ser la creación o no de instituciones formales, no obstan-

te ello lo importante es que la ciudadanía se sienta conforme con el resultado alcanzado; y que
mediante procesos participativos, aprenda a gobernarse a sí misma, abandonando las típicas y
pasivas estructuras de government y pasando a las nuevas y activas escalas de governance.
La governance multinivel contribuye a reforzar tanto la descentralización local como así

también el proceso de integración regional por medio de la recursividad organizacional que la
misma comporta.
Las ciudades buscan incorporarse a los sistemas de integración regional a partir del trabajo en red
y la estructuración de redes de ciudades. Ellas mismas pretenden desarrollar respuestas al proceso
de globalización a partir de la dinamización de su papel económico y de desarrollo local.
El establecimiento de canales específicos de cooperación internacional; y, particularmente a través

de la cooperación descentralizada entre ciudades, se pretende estimular la acción internacional de
las ciudades con el objetivo de construir el desarrollo desde una perspectiva bottom up.
Las ciudades y las redes de ciudades son las estructuras hoy en día consideradas clave para lo
que se ha denominado: “integración hacia dentro” y la “integración hacia afuera”; favoreciendo
así una integración de los territorios tanto en los niveles subnacional y nacional como en el nivel
regional.
39
Cfr. Nosetto, L. y Pisello, L. “La ciudadanía como proyecto posneoliberal: Más allá del ciudadano consumidor” en García
Delgado, D. y Nosetto, L. El desarrollo en un contexto posneoliberal. Hacia una sociedad para todos. Buenos Aires, Ciccus,
2006. p. 178.
237
Las ciudades en la integración regional conllevan un proceso centrífugo de fortalecimiento

en el sentido que una mayor integración en el nivel micro implica necesariamente una mayor
integración en el nivel macro y debería darse también el proceso inverso, en un sentido centrípe-
to, dado que un mayor fortalecimiento en el nivel macro-regional debe fortalecer la dimensión
subnacional-local debido a la recursividad organizacional del propio sistema.
La complementariedad de procesos y la recursividad organizacional estimulan la creación de

las diferentes escalas que forman parte de la governance multinivel. Con el concepto de gover-
nance multinivel se trata de llamar la atención sobre nuevos procesos, o incluso nuevos modelos
de sociedades políticas democráticas, caracterizados por la mayor participación posible de la
sociedad civil en las decisiones públicas con el objetivo de diseñar, desarrollar e implementar
mejores políticas públicas.
238
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241
ASPECTOS INTERNACIONALES DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS
PODERES LOCALES EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN
Zlata Drnas de Clément
1. INTRODUCCIÓN
Los poderes locales suelen tener participación directa en los procesos de integración en los
países confederados o de alto grado de federalismo real, mientras que los unitarios sólo ofrecen una
participación indirecta a los entes subnacionales. Esa relación se observa también en los sistemas
orgánicos de los propios procesos de integración regional en el plano internacional.
Es el propio Estado nacional quien determina a la hora de celebrar tratados de integración qué rol
pueden desempeñar los poderes locales. Y, en otro orden de relación, son algunos entes subnacionales
los que, en los sistemas confederados o federados determinan por vía constitucional qué poderes se
reservan, entre ellos los de la participación internacional directa. Bélgica constituye un caso paradig-
mático, en tanto por vía internacional y nacional, una autoridad local puede actuar y comprometer
a todo el Estado ante órganos comunitarios europeos del más alto nivel de decisión .
En el ámbito de las relaciones internacionales suele distinguirse entre relaciones jerárquicas

y reticulares. Las primeras, de estructura vertical, se dan entre distintos entes con capacidad de
participación y/o decisión a nivel internacional en el marco institucionalizado de los poderes pú-
blicos constituidos a nivel local, regional internacional, universal. Las segundas, de organización
horizontal, se producen por la interpenetración de sistemas de participación, en el ámbito de una
sociedad trasnacional formal o informal que traspasa las fronteras de las unidades políticas. Al-
gunos entes pueden ser actores en ambos sistemas de relacionamiento. En el presente trabajo, ya

V. infra.

V. DRNAS DE CLÉMENT, Z. “Vías de Participación de las Regiones Intranacionales en los Procesos de Integración. Aspectos
Institucionales, en Anuario VI del Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales. Universidad Nacional de Córdoba; Córdoba, 2003;
DRNAS DE CLÉMENT, Z. “Aspectos internacionales de la participación de los entes subnacionales en los procesos de integración”,
DRNAS DE CLÉMENT, Z. et al. Globalización, Integración, Regionalismo, Estudios de Relaciones Internacionales, N° 1, Marcos
Lerner Editora Córdoba, Córdoba, 1997, pp. 67-98.
243
que nos hemos de referir a ‘poderes’ locales, sólo nos ocuparemos de las relaciones jerárquicas
de estructura vertical y lo haremos: I) desde el plano de la estructura nacional que le permite la
inserción internacional (nos limitaremos a la estructura nacional argentina y a la de algunos Estados
europeos a modo ejemplificativo ante la imposibilidad de abordar todos los sistemas nacionales), y
II) desde la estructura interna de un proceso de integración (daremos preferencia en el tratamiento
al sistema mercosureño y al comunitario europeo por ser, el primero, parte de nuestros intereses
y, el segundo, por constituir el modelo más avanzado de proceso de integración).
2. LOS PODERES LOCALES EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN DE

CONFORMIDAD A LAS CARTAS CONSTITUCIONALES DE LOS ESTADOS
En el sistema nacional argentino podemos considerar –bajo ciertas condiciones– verdaderos

‘poderes locales’ a las regiones interprovinciales, a las provincias, a las regiones intraprovinciales,
a los entes intermunicipales y a los municipios.
En el caso de Argentina, la Reforma de la Constitución Nacional (CN) de 1994 ha establecido la

facultad de las Provincias para “celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia,
de intereses económicos y trabajos de utilidad común” (Art. 125 CN), si bien, les ha puesto como
condición, que tales convenios “no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no
afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o al crédito público de la Nación” (Art. 124
CN). También ha exigido que las Provincias pongan en conocimiento del Congreso la celebración
de estos Convenios. No debe confundirse ese requerimiento con la necesidad de aprobación por
parte del Congreso de tales convenios. La puesta en conocimiento al Congreso permite al Estado
nacional controlar que los acuerdos no se hayan celebrado fuera del ámbito de los poderes que le
competen a las Provincias y, por otra parte, permite que los convenios que celebren las Provincias
formen parte del programa general de carácter federal. Dado que la obligación de las Provincias
consiste sólo en ‘poner en conocimiento’ del legislativo federal la celebración de los convenios,
el no cuestionamiento por parte del Congreso basta para que la condición constitucional quede
satisfecha, en base al principio: silencio-asentimiento. Si se produce un cuestionamiento, se
iniciará un contencioso que seguirá las vías legales establecidas.
De acuerdo al marco institucional formal argentino, existe un principio de reserva de com-

petencias internacionales para el Estado nacional-federal. El denominado ńúcleo duro’ de las
relaciones internacionales queda reservado al Gobierno federal (ius ad tractatum, conducción de
la política exterior (Arts. 75, 99, 116, 117, 128 CN), ius legislationis, representación del Estado
como ente soberano en el exterior, responsabilidad internacional. Las relaciones internacionales
de las provincias y otros entes subnacionales se dan en el marco del designado ‘núcleo blando’
de la política exterior (acuerdos y actividades exteriores que no implican ejercicio de la sobera-
nía). El Art. 126 CN, expresamente, prohíbe a las provincias la celebración de tratados parciales
Estas condiciones ya encontraban implícitas en los Arts. 104, 108 y 67 inc. 3 de la Constitución de 1853.

V. nuestro trabajo Relaciones de Córdoba con el Mercosur en Materia de Medio Ambiente, Prólogo del Dr. P. J. Frías, Editorial

Marcos Lerner, Córdoba, 1996 (Premio Eco-Córdoba de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba).
244
ASPECTOS INTERNACIONALES DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS PODERES LOCALES EN LOS PROCESOS DE...
de carácter político y el Art. 124 CN, exige –tal como ya lo señaláramos– que los convenios
internacionales celebrados por las provincias no afecten las facultades delegadas al Gobierno
federal, al crédito público ni sean incompatibles con la política exterior de la Nación. Los entes
subnacionales pueden desplegar actividades de proyección internacional, vg.: en las áreas de
comercio, industria, medioambiente, sanidad, turismo, transporte. Pueden efectuar aperturas de
oficinas internacionales de promoción, concertación de intercambios, cooperación; organizar y
participar en ferias, exposiciones, eventos internacionales, etc.
El Art. 124 CN, además, ha facultado a las Provincias para crear regiones para el desarrollo
económico y social. Esta facultación se refiere a las regiones interprovinciales.
El derecho a crear regiones intraprovinciales está contemplado en las propias constituciones

provinciales, tal el caso de lo establecido en la Constitución de la Provincia de Córdoba en el
Art. 110.7.
Las Provincias poseen todas las facultades menos las que han delegado a través de la Constitución
al Gobierno Federal. Por otra parte, ellas son las que delegan facultades a los municipios. Las fac-
ultades de éstos podrían ser modificadas en cualquier momento mediante una reforma constitucional
provincial. No obstante, de conformidad al Art. 5 de la CN (no modificado en la Reforma constitu-
cional de 1994) y particularmente, con el nuevo Art. 123 de la CN, la libertad de las Provincias con
relación a los Municipios se ha visto mermada, ya que, al tener que fijar la Provincia el contenido
y alcance de las facultades municipales y al tener que hacerlo en todos los rubros señalados en la
norma constitucional, se ve obligada a delegar funciones en materia de cada uno de esos aspectos.
Así, cuando la Provincia debe determinar las facultades de los municipios en “lo institucional”,
debe señalar en qué casos y bajo qué condiciones los municipios pueden dictar sus propias cartas
orgánicas. Cuando debe ocuparse de “lo político”, se ve compelida a abordar los ámbitos compe-
tenciales delegados, en los que cabe la decisión autónoma y exclusiva municipal. Cuando trata de
“lo administrativo” debe ocuparse de los ámbitos de gestión y de las instituciones municipales con
capacidad de decisión . Cuando regula “lo económico” y “lo financiero” debe contemplar, i.a., la
capacidad para recaudar, invertir, gestionar empréstitos por parte de los municipios.
Mucho se ha discutido teóricamente sobre la posibilidad de delegación de funciones y sobre

los límites de tal acto. En varios fallos, la Corte Suprema de la Nación, se ha expedido sobre el
tema.
No obstante debe tenerse presente que la CN, en el Art. 124, al facultar a las Provincias para
crear regiones para el desarrollo económico y social, también les reconoce derecho a “establ-

Esta área de gestión es la que el municipio puede delegar en otras instituciones. Tal sería el caso de ciertas funciones delegadas
en entes intermunicipales.
-
I.a.: Delfino A. M. y Cia. s/ Apelación de Multa (Fallos 148:430-SC, 20 de junio de 1927), R. O. Mouviel y otros (Fallos
237:636-CS, 17 de mayo de 1957, Domínguez L. c. Kaiser Aluminio SACIF (Fallos 280:25) Cocchia c. Estado Nacional (La
Ley, 1994-B, 633). V. VANOSSSI, J. RL.- “Límites Constitucionales a la Delegación de Facultades”, en Boletín de la Asociación
Argentina de Derecho Constitucional, Nº 36, 1986. COLAUTTI, C.E.- “La Delegación de Facultades Legislativas y la Reforma
Constitucional”, en La Ley T. 1996-B, p. 856 y ssgtes.
245
ecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines”. Estos órganos podrán tener o
no personalidad jurídica pública, la que podrá ser o no estatal y tendrán las facultades que las
Provincias les otorguen.
Por su parte, la Constitución de la Provincia de Córdoba, en su Art. 13, señala la indelegabi-

lidad de funciones, al disponer que “(...) ningún magistrado o funcionario público puede delegar
sus funciones en otra persona, ni un poder delegar en otro sus atribuciones constitucionales
salvo los casos previstos en la Constitución”. En el caso de las regiones, precisamente, por tener
la Provincia la capacidad constitucional de crearlas, es que, también, consecuentemente, puede
delegar las funciones correspondientes al rol del ente creado. Así, tal delegación podría efectuarla
la Provincia en las regiones interprovinciales formales, como intraprovinciales formales o en los
municipios y, a su vez, los municipios en las regiones informales. Como se puede observar, existe
un posible triple circuito de delegación.
Los municipios tienen previstas vías constitucionales de participación si se crea una región formal,
por ley provincial. Pero, a su vez, los municipios tienen facultades, también constitucionales, para
poder crear regiones informales a través de acuerdos constitutivos de entes intermunicipales.
Sin embargo, las provincias no podrían delegar funciones políticas que les son propias y por
las cuales deben responder en forma directa en el ámbito federal (Art. 5 de la CN). En el caso de
las regiones, la delegación podría darse solamente a los fines del desarrollo económico, social,
de gestión y de desconcentración administrativa. Las regiones no podrán ejercer como propias
las atribuciones que las Provincias se han reservado en la Constitución Nacional (vg.: potestades
normativas o jurisdiccionales).
3. LOS PODERES LOCALES EN LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LOS

PROCESOS DE INTEGRACIÓN
Se ha definido a la integración regional como un proceso de ampliación pacífica de espacios

económicos, sociales y políticos de los Estados nacionales que genera nuevos mecanismos de
toma de decisiones y resolución de controversias y que implica una pérdida progresiva más o
menos intensa de soberanía10. Andrew Hurrell, haciéndose eco de la definición de Benedict

BARRERA BUTELER, G. - Provincia y Nación , Córdoba, 1996, p. 234.

Consideramos a este tipo de regiones como informales por contraposición a las contempladas en el Art. 110.7 de la Constitu-
ción de la Provincia de Córdoba, creadas desde arriba hacia abajo. Ello no quiere decir que las regiones informales (de abajo hacia
arriba) carezcan de acuerdos o compromisos formales que les den origen o regulen sus capacidades y actividad. V. nuestro trabajo
Globalización-Regionalismo-Integración, Op. cit.

Por ejemplo, la Constitución Provincial de Chubut, en su Art. 15 admite la “delegación de atribuciones legislativas o juris-
diccionales en organismos supraprovinciales”, como acuerdos regionales, con la condición de que tales acuerdos sean aprobados
por los dos tercios del total de miembros de la Legislatura y por un referéndum popular. Barrera Buteler entiende que, ni siquiera
esa Provincia, a pesar de lo establecido en el Art.15, puede delegar en otro u otros órganos sus poderes constitucionales ya que
ello implicaría una reforma de la Carta Magna hecha al margen del procedimiento previsto en el Art. 30 de la CN y, por lo tanto,
inconstitucional. BARRERA BUTELER, G.- Provincias y Nación, Córdoba, 1996, pp. 235-236.
10
V. CIMADAMORE, A.D. “Gobernabilidad y Niveles de análisis en el proceso de integración del MERCOSUR”, en Los De-
safíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región” (www.unesco.or/shs/gobernanza).
246
Anderson ve a las regiones internacionales fruto de procesos de integración como un “cons-

tructo” político y social sostenido por distintos actores, entre ellos, los poderes locales con rol
preeminente11.
Los procesos de integración han pasado por distintas etapas, modificando su perfil y sus obje-
tivos en estos últimos cincuenta años, adecuándose a las mutantes condiciones globales.
En una primera etapa, la fuerza motriz de los procesos ha sido el comercio, siendo los poderes
de impulso y sostén de esos procesos casi con exclusividad los Estados nacionales (década de
los ’50 - ’60 - ’70; vg.: las primeras etapas de las comunidades europeas, la Asociación Latinoa-
mericana de Libre Comercio, etc.). En una segunda etapa, se ha podido observar una percepción
más amplia del concepto de integración, multidimensional, con objetivos sociales, culturales y
políticos, actuando junto a los Estados, entes subnacionales y actores no públicos (década de
los ’80 con las primeras reformas de los tratados constitutivos de las Comunidades europeas, la
Asociación Latinoamericana de Integración, etc.). En una tercera etapa, surgió la percepción in-
terregional, con la celebración de acuerdos de asociación entre distintos procesos de integración,
en los que la red de interlocutores públicos y privados adquirió nivel institucional (década de
los ’90 con los acuerdos de Asociación interregional entre Unión Europea-MERCOSUR, Unión
Europea-Comunidad Andina de Naciones, etc.). En una cuarta etapa, ha aparecido el diálogo
transregional, que a través de la unión de bloques de integración poderosos, con verdadera per-
sonalidad jurídica internacional12, busca el partenariato estratégico para una acción externa con
efecto sobre el sistema global, como factor decisivo de la gobernanza global, gestionador del
modelo de interdependencia, región-actor dominante que impulsa un modelo de vida a otras re-
giones del mundo, acción que más que bi o tri o pluri regional es transregional, en tanto busca una
meta común del bloque transregional: equilibrador institucional con influencia multidimensional
a escala global (síntesis en la dialéctica entre globalismo de mercado y regionalismo político).
Esta etapa se halla en plena construcción, siendo observable en los diálogos entre Unión Europea
con América Latina (MERCOSUR, CAN, Centroamérica, etc.)13.
Indudablemente, los actores con verdadero poder en cada una de esas etapas, han sido diferen-
tes. Los procesos de integración de la primera etapa se dieron sólo entre Estados, en cambio las
nuevas etapas han implicado la participación de distinto tipo de instituciones, organizaciones y
movimientos –muchos de ellos locales–, operando en distintos niveles del propio sistema regional
de integración como del sistema global.
11
YEO LAY HWEE “Realism and reactive regionalism: where is East Asian Regionalism Heading?”, Singapore Institute of
International Affairs, Discussion paper, mayo 2005.
12
Por ejemplo, que MERCOSUR no sea actor unitario autónomo resulta un escollo insalvable para alcanzar un acuerdo de aso-
ciación de cuarta generación (transregional) con la UE, ya que no es pensable un partenariato con impacto unitario a nivel global
sin que haya coherencia e identidad en las individualidades de los socios.
13
V. SÖDERBAUM, F, “The EU as a global actor and the rol of interregionalism”, Revue d’ integration européenne, Vol. 27,
London, septembre 2005, pp. 257-258; SÖDERBAUM, F.; STÅLGREN, P.; VAN LANGENHOVE, L. “The EU as a Global Actor
and the Dynamics of Interregionalism: A Comparative Analysis”, Revue d’ integration européenne, Vol. 27, London, septembre
2005, pp 365-398; SANTANDER, S. “The European Partnership with Mercosur: a Relationship Based on Strategic and Neo-
liberal Principles” Revue d’ integration européenne, Vol. 27, London, septembre 2005, pp. 285-306.
247
Los procesos de integración, si bien suelen ser creados o impulsados por alguna coyuntura
política de transición o por influencia de algún superpoder, tienen su origen de “abajo” hacia
“arriba” en tanto se trata de unidades menores que buscan constituirse en una mayor, en las
que el apoyo e incentivo de los poderes locales tiene alto impacto. Esas unidades menores son
los Estados nación, los que tuvieron un rol exclusivo en la primer etapa de los procesos de
integración, admitiendo y promoviendo en las etapas segunda y tercera nuevos actores, afir-
mándose esa tendencia ad intra del proceso en la cuarta etapa, pero debilitándose en esa etapa
ad extra, dando un rol aún más relevante que en la primera etapa al Estado nación a la hora
de buscar imprimir al proceso el nuevo rol estratégico transregional a que nos refiriéramos
precedentemente14.
En la UNIÓN EUROPEA (UE), siempre se consideró que la representación estatal (vg. Consejo)
era determinada libremente por cada Estado sin ingerencias de la Comunidad 15.
En el sistema de la UE, el reconocimiento oficial de los entes subnacionales, en particular, las

regiones, se produjo con la creación del COMITÉ DE LAS REGIONES por parte del Tratado de
Maastricht, el que buscó remediar el déficit democrático y el desajuste producido en la Comuni-
dad ante la existencia de entes subnacionales dotados en el ámbito interno de competencias cada
vez mayores pero ajenos a las instituciones comunitarias. De ese modo se buscaba fortalecer la
participación ascendente de las comunidades locales en el proceso integrador europeo. En la línea
descendente, desde los orígenes del sistema comunitario europeo se impulsó el fortalecimiento
regional a través de medidas de financiación del desarrollo (fondos estructurales), las que no sólo han
contribuido a mejorar el nivel de vida de los ciudadanos de las Comunidades, sino que, al mismo
tiempo permitieron ejecutar las políticas comunitarias en las bases, sin lesionar el modo social y
cultural de esos grupos humanos16.
El Comité de las Regiones fue creado en 1994 en virtud del Tratado de la Unión Europea, como
organismo consultivo integrado por representantes de las autoridades regionales y locales de
Europa. El Comité debe ser consultado antes de que se tomen decisiones de la UE sobre asuntos
que conciernen al gobierno local y regional, tales como la política regional, el medio ambiente,
la educación y el transporte.
El Comité se compone de 344 miembros. El número de miembros de cada Estado refleja

aproximadamente el tamaño de su población, de la manera siguiente: Alemania, Francia, Italia
y Reino Unido: 24 cada uno; Polonia y España: 21 cada uno; Rumania: 15; Bélgica, Bulgaria,
República Checa, Grecia, Hungría, Países Bajos, Austria, Portugal y Suecia: 12; Dinamarca,
14
Debe tenerse en cuenta que sólo las Cumbres Presidenciales deciden los cambios de rumbo de un modelo de integración.
15
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el Caso 97/81 Comisión c. Países Bajos estableció que “cada Estado
Miembro es libre de atribuir como juzgue oportuno las competencias en el plano interno y de aplicar una directiva por medio de
medidas adoptadas por las autoridades regionales o locales” (Sentencia de 25 d e mayo de 1982).
16.
Entre los antecedentes difusos del Comité de las Regiones, figura la Conferencia de los Primeros Ministros de los Länder
alemanes de 1986, la que propuso la creación de un Consejo regional de carácter consultivo a los fines de crear un canal de co-
municación (ascendente y descendente) con los órganos comunitarios en aquellas cuestiones que pudieran afectar a sus derechos
o intereses V. PÉREZ GONZÁLEZ, M.- Algunas Observaciones sobre le Comité de las Regiones y su Función en el Proceso de
Construcción de la Unión Europea, RIE, enero-abril de 1994.
248
Irlanda, Lituania, Eslovaquia y Finlandia: 9; Estonia, Letonia y Eslovenia: 7; Chipre y Luxem-

burgo: 5; Malta: 5.
Los miembros del Comité son funcionarios municipales o regionales electos, a menudo presi-
dentes regionales o alcaldes de grandes ciudades. Son nombrados por los gobiernos de los Estados
de la UE, pero trabajan con total independencia política. El Consejo de la UE los designa por
cuatro años y pueden ser reelegidos. También deben tener un mandato de las autoridades a las
que representan y son políticamente responsables ante ellas.
La función del Comité de las Regiones es presentar los puntos de vista locales y regionales en
la legislación de la UE. Lo hace emitiendo dictámenes sobre las propuestas de la Comisión.
La Comisión y el Consejo deben consultar al Comité en cuestiones de importancia directa para

las autoridades locales y regionales, pero también pueden consultarlo siempre que lo deseen. Por
su parte, el Comité puede emitir dictámenes por propia iniciativa y presentarlos a la Comisión,
al Consejo y al Parlamento.
Cada año el Comité celebra cinco sesiones plenarias durante las cuales define su política general
y adopta los dictámenes pertinentes17.
El MERCOSUR –al igual que el sistema europeo en el que se inspira– no ha previsto en su

sistema la participación directa de los entes subnacionales en la ‘toma de decisiones’ del sistema
de integración como tampoco en la ‘conformación de la voluntad nacional’, base de las nego-
ciaciones en el MERCOSUR (vía ascendente). En lo que hace a la ejecución de las normas del
MERCOSUR (vía descendente), son los Estados nacionales, siguiendo la estructura jerárquica
y funcional establecida en el sistema constitucional, los que determinan qué autoridades son las
encargadas de la ejecución de las prescripciones del proceso de integración 18.
Institucionalmente, el MERCOSUR ha incorporado la dimensión subnacional de poderes locales

a su sistema con la creación en 2004 (Dec. CMC 41/04) y la instalación a partir de 18 de enero
de 2007 del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos
del Mercosur (FCCR), estableciendo con ello la piedra fundamental de una nueva dinámica en el
bloque, pilar relevante de su proceso de democratización19.
17
Los miembros del Comité trabajan en “Comisiones” especializadas cuyo trabajo es preparar las sesiones plenarias. Hay seis
comisiones: Comisión de Política de Cohesión Territorial (COTER); Comisión de Política Económica y Social (ECOS); Comisión
de Desarrollo Sostenible (DEVE); Comisión de Cultura y Educación (EDUC); Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza
Europea (CONST); Comisión de Relaciones Exteriores (RELEX). (V. www.europa.eu.int).
18
La Constitución Nacional de la República Argentina, si bien ha dispuesto que los tratados de integración que deleguen com-
petencias y jurisdicción a organizaciones supranacionales (Art. 75. Inc. 24), son superiores a las leyes nacionales, al igual que las
normas emanadas de los órganos de esas organizaciones internacionales, nada dice sobre la cuestión relativa a quiénes les compete el
cumplimiento o ejecución de las normas emanadas del sistema. No obstante, atento a lo dispuesto en los Art. 5, 121, 122, 123, 124,
128 de la CN, Arts. 38 y 42 del Protocolo de Ouro Preto, y lo señalado precedentemente en relación a la delegación de funciones
provinciales, las Provincias y los entes interprovinciales y subprovinciales son entes ejecutores del derecho común del MERCOSUR
en el área de sus competencias. (V. nuestro trabajo Relaciones de Córdoba (...), Op. cit., pp. 270 y ss.).
19
KLEIMAN, A.- RODRIGUES GILBERTO, M. A. The MERCOSUR Committee of Municipalities, States, Provinces and De-
partments. Process of creation and perspectives, Paper prepared for the Fifth Annual Conference of the Euro-Latin Study Network
249
La Dec. 41/04 creó el Foro con la finalidad de estimular el diálogo y la cooperación entre las
autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los Estados Partes del
MERCOSUR20-21. Se integra con representantes, designados por los Estados Partes, de Munici-
pios, Estados Federados, Provincias y Departamentos integrantes de sus respectivos territorios
y está facultado para proponer medidas destinadas a la coordinación de políticas para promover
el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos de la región, así como formular recomendaciones por intermedio
del Grupo Mercado Común.
El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MER-

COSUR es el órgano de representación de los gobiernos locales de los Estados Partes y está inte-
grado por representantes electos de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos
designados por los Estados Partes, integrantes de sus respectivos territorios. Cada Estado Parte
designa un Coordinador Nacional titular y uno alterno.
Entre las atribuciones y responsabilidades del Foro se halla la de pronunciarse, por intermedio
del GMC, dentro del ámbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia
o sobre consultas que, realicen el GMC y demás órganos del MERCOSUR. Asimismo, i.a. puede
pronunciarse para el cumplimiento de sus objetivos, sobre cualquier cuestión referente al proceso
de integración y su ciudadanía emitiendo “declaraciones públicas”; puede dar seguimiento, analizar
y evaluar el impacto político y social a nivel municipal, estadual, provincial y departamental, de
las políticas destinadas al proceso de integración y diversas etapas de su implementación, espe-
cialmente en las instancias referidas a los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR;
puede establecer o incrementar las relaciones entre los distintos Municipios, Estados, Provincias y
Departamentos de los Estados Partes; puede promover y hacer tratativas tendientes a la celebración
de acuerdos interinstitucionales, con órganos y foros de la estructura institucional del MERCOSUR
a través del GMC; puede establecer vínculos y realizar consultas con asociaciones e instituciones
nacionales o internacionales; puede tratar cualquier otra cuestión que tenga relación con el proceso
de integración a nivel municipal, estadual, provincial y/o departamental.
El Foro Consultivo está conformado por un Comité de los Municipios (instancia representativa
de los gobiernos municipales, Alcaldías, Prefeituras o equivalentes en el MERCOSUR, del Foro
Consultivo, constituido por un máximo de 10 representantes por Estado Parte) y un Comité de
los Estados Federados, Provincias y Departamentos (instancia representativa de los gobiernos
estaduales, provinciales, departamentales o equivalentes en el MERCOSUR del Foro Consulti-
vo, integrado por un máximo de diez representantes de cada Estado Parte), los que se reunirán
al menos una vez por semestre, preferentemente con anterioridad o en simultáneo con la última
reunión del Foro Consultivo del semestre22. La coordinación del Comité de los Municipios y del
on Integration and Trade (ELSNIT), Barcelona, Spain, October, 26-27, 2007. Los referidos autores consideran al rol del Comité
como “participación descentralizada internacional y paradiplomacia”.
20
El Foro sucedió a la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias.
21
La Res. del GMC 26/07 adoptó el Reglamento interno.
22
En mayo de 2007 se llevó a cabo la primera reunión del Comité de Municipios; en junio de 2007 la primera reunión del Pleno
del Foro; en diciembre de 2007, la segunda reunión del Pleno del Foro
250
Comité de los Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR será realizada
por la autoridad local, estadual, departamental o equivalente designada por el Comité en cues-
tión a tales efectos con una duración de un año. Cada Estado Parte designará a los funcionarios
gubernamentales que lo representen en las reuniones de comités, comisiones y grupos de trabajo,
las que se llevarán a cabo preferentemente en el país que ejerce la Presidencia Pro Témpore. El
Foro Consultivo coordinará y orientará las tareas de los Comités y considerará sus propuestas,
las que una vez adoptadas por el Foro Consultivo (consenso) serán elevadas al Consejo del Mer-
cado Común, a través del GMC. Ambos comité están facultados i.a. para pronunciarse sobre las
consultas formuladas por los órganos decisorios del MERCOSUR vinculadas a materias de su
competencia y para presentar propuestas y formular Recomendaciones relativas a los temas de
interés de los gobiernos locales del bloque en el ámbito de la integración regional.
Se ha establecido que hasta diciembre del 2008, la Coordinación del Comité de Municipios estará
a cargo del gobierno local que ejerza la Secretaría Ejecutiva de la Red de Mercociudades.
Es de destacar el rol desempeñado, por la Red de Mercociudades, creada en 1995, con sede en
Montevideo, como asociación sin fines de lucro que agrupó a las capitales y ciudades con más de
500.000 habitantes, con el fin i. a. de lograr el reconocimiento de Mercocuidades en la estructura
de MERCOSUR y lograr la co-decisión en las áreas de competencias de los municipios. La labor
desarrollada por Mercociudades impulsó la creación por el GMC de la Reunión Especializada
de Municipios y Gobiernos Locales en el año 2000 (Res. GMC N° 90/00). Si bien, la Reunión
constituye una destacable estructura formal del MERCOSUR, hasta la fecha se ha mostrado in-
suficiente para promover los objetivos de la referida resolución al igual que los fundacionales de
Mercociudades o los del Foro Consultivo.
El MERCOSUR, además ha incorporado otros cambios institucionales que permiten la par-

ticipación directa o indirecta de los poderes locales, entre ellos: la creación del Parlamento del
MERCOSUR.
El Parlamento del MERCOSUR, que sustituyó a la Comisión Parlamentaria Conjunta23, fue

creado por el Protocolo Constitutivo de Montevideo, el 9 de diciembre de 200524, con el fin de
contar en la estructura institucional del MERCOSUR con un órgano independiente de represen-
tación de los pueblos. Si bien, en el sistema de la Comisión Parlamentaria Conjunta y el inicial
del Parlamento, las provincias podían/pueden tener algún tipo de representación a través de los
senadores de provincia, el sistema definitivo del Parlamento se democratiza definiéndose como
de representación popular en general y ya no sectorial gubernamental. Ello, ya que, al fin de la
23
La Comisión Parlamentaria Conjunta tenía carácter representativo de los Parlamentos de los Estados Partes, teniendo un tope
de hasta 16 representantes por cada país socio en el MERCOSUR, designados por los Parlamentos nacionales de conformidad a
sus propios procedimientos internos. El órgano se vinculaba con los poderes locales a través de los Parlamentos nacionales pero
no directamente con la “sociedad” nacional ni subnacional. La única relación de representación en la CPC estaba dada a través
de los tres senadores de cada Provincia en el Senado de la Nación. La lejanía de la CPC de la voluntad de los habitantes de cada
país se observaba con claridad en la principal función del órgano, la que, de conformidad al Art. 25 del Protocolo de Ouro Preto,
consistía en la aceleración de los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de
las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR, objetivo que aún priva en el sistema del Parlamento del MERCOSUR.
24
El Parlamento se constituyó en Montevideo, en mayo de 2007.
251
etapa de transición, el Parlamento (órgano unicameral) estará integrado por representantes electos
por sufragio universal, directo y secreto de los ciudadanos del MERCOSUR, de acuerdo con la
legislación interna de cada Estado Parte y las disposiciones del Protocolo.
Hasta el 31 de diciembre de 2010, la composición del parlamento es de 18 legisladores por

cada uno de los Estados Partes. Antes de esa fecha los Estados Partes convocarán a elecciones
de legisladores para que, a partir del 1 de enero de 2011, el nuevo Parlamento esté integrado por
representantes electos por los ciudadanos. Recién en 2014 el Parlamento se ajustará al sistema re-
presentativo proporcional (Brasil: 36 parlamentarios, Argentina 31 y Paraguay y Uruguay 18).
Entre las competencias del Parlamento se hallan las de: efectuar pedidos de informes u opi-
niones por escrito, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, a los
órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR; emitir, por iniciativa propia o a solicitud de
otros órganos del MERCOSUR, declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones
vinculadas al desarrollo del proceso de integración; solicitar Opiniones Consultivas al Tribunal
Permanente de Revisión.
Se ha previsto un sistema de consulta obligatorio con la finalidad de acelerar los procedimientos

internos/nacionales correspondientes de entrada en vigor de las normas MERCOSUR en los Estados
Partes. La elaboración de dictámenes por parte del Parlamento deberá efectuarse en un plazo de
noventa (90) días de realizada la consulta al Parlamento MERCOSUR, sobre todos los proyectos
de normas del MERCOSUR que requieran aprobación legislativa en uno o varios Estados Partes.
Si bien el rol del Parlamento es meramente recomendatorio, los proyectos de normas MERCO-
SUR, deben ser enviados al Parlamento MERCOSUR, por el órgano decisorio del MERCOSUR,
antes de su aprobación25.
El Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) fue creado por la Decisión
CMC Nº 18/05 con el objeto de financiar programas para promover la convergencia estructural,
desarrollar la competitividad, promover la cohesión social, en particular de las economías menores
y regiones menos desarrolladas, y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el
fortalecimiento del proceso de integración. Loa distintos entes subnacionales tiene la posibilidad
de acceder a fondos para proyectos. Hasta la fecha sólo se han asignado fondos a proyectos presen-
tados por Paraguay y Uruguay, a más de los designados –a nuestro criterio equívocamente– como
pluriestatales, cuando se trata de proyectos institucionales del MERCOSUR.
25
Si el proyecto de norma del MERCOSUR es aprobado, a posteriori, por el órgano decisorio, de conformidad con los térmi-
nos del dictamen del Parlamento MERCOSUR, la norma MERCOSUR deberá ser remitida, por cada Poder Ejecutivo Nacional,
al Parlamento Nacional del respectivo Estado Parte, dentro de 45 días contados a partir de dicha aprobación. Los Parlamentos
Nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentación
o creación de un procedimiento preferencial (cuyo plazo máximo será de 180 días corridos, contados a partir del ingreso de la
norma MERCOSUR al respectivo Parlamento Nacional del Estado Parte) para la consideración de las normas del MERCOSUR que
hayan sido adoptadas de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento del MERCOSUR. Si dentro del plazo de ese
procedimiento preferencial, el Parlamento Nacional del Estado Parte rechaza la norma, ésta deberá ser reenviada al Poder Ejecutivo
para que la presente a la reconsideración del órgano correspondiente del MERCOSUR. Si el proyecto de norma del MERCOSUR
no es aprobado por el órgano decisorio, de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento MERCOSUR o si éste no
se hubiere expedido en el plazo de 90 días, la norma MERCOSUR que finalmente apruebe el órgano decisorio del MERCOSUR,
seguirá su trámite ordinario de incorporación (Art. 4 del Protocolo Constitutivo del Parlamento).
252
Si bien en este trabajo sólo nos centramos en el rol de los poderes públicos como entidades
subnacionales, no podemos dejar de observar con espectro más amplio que, tal como lo señala
Zubelzú –a quien seguimos en este párrafo26–, probablemente, puedan aplicarse a los entes sub-
nacionales-poderes locales los conceptos de Estado-Hueco27, Glocalización28, Estados-Región29,
Multilevel Governance30 y Paradiplomacia31, que responden a la idea de soberanía perforada
(Duchacek) y explican los particulares roles que asumen los poderes locales tanto en el marco del
sistema institucional formal nacional e internacional de integración como del informal ascendente
y descendente.
4. REFLEXIONES FINALES
Los procesos de integración importan distintos niveles de relación en los que se enlazan y
jerarquizan las actuaciones de los órganos centrales de la institución común o comunitaria, los
nacionales y los federales. Los poderes locales participan en los procesos de integración en el
marco del ámbito de atribuciones que el sistema normativo de cada país le confiere y los tratados
constitucionales de el sistema de integración.regional internacional le atribuyen.
Por las características del sistema federal de algunos países del MERCOSUR y por la partici-
pación, al mismo tiempo, de Estados unitarios en ese sistema, los modelos de participación de
entes subnacionales, han de ser necesariamente flexibles a fin de poder actuar con la capacidad
de adecuación requerida por los cambios internos de cada país, por el proceso integrador y por
26
ZUBELZÚ, G. “Los gobiernos subnacionales en el escenario internacional: conceptos, variantes y alcance.
un marco de análisis para las acciones de las provincias argentinas”, en Iglesias, E- Iglesias, V.-ZUBELZÚ, G. Las Provincias
argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal, Programa de las Naciones, Unidas para el
Desarrollo - PNUD, Buenos Aires, 2008.
27
Planteado por Susan Strange (The Retreat of the State: The difusion of power in the World Economy,Cambridge, Cambridge
University Press, 1996), enfatiza el rol del Mercado y considera que la autoridad de los gobiernos de todos los Estados –grandes y
pequeños, débiles y poderosos–, ha sido debilitada como resultado del cambio tecnológico y financiero y la acelerada integración
de las economías nacionales en una sola economía global de Mercado. Ello ha conducido a que los Estados ya no compitan entre
sí por los valores tradicionales como eran el control del territorio o la soberanía de los recursos generadores de riqueza, sino que
los Estados compiten cada vez más por porciones del Mercado.
28
Término acuñado por Roland Robertson a partir de su conocimiento de las prácticas del mundo de negocios japonés, que
amalgama a los fenómenos de la Globalización y la Localización y apunta a “la interpenetración (o interdependencia) de la univer-
salización de la particularización y la particularización de la universalización”. Proceso de macro-localización y al mismo tiempo
de micro-globalización.
29
El Estado-Región , implica una nueva configuración en la que el Mercado se vincula con la región, la que como referencia
territorial relevante desplaza al Estado nacional. Desarticula el “interés nacional”. Debe tenerse presente que el Estado-Región se
aleja de la idea de actor subnacional dado que supone una coexistencia paralela entre varias regiones transfronterizas delineadas por
el Mercado y pertenecientes eventualmente a más de un Estado-Nación, si bien con la participación de entes subnacionales..
30
El concepto de Multilevel Governance alude a la relocalización y desagregación de la autoridad gubernamental, antes centrada en
el Estado-Nación, hacia otros niveles (i.a. corporaciones, organismos y regímenes internacionales, actores subnacionales). Multilevel
Governance describe un sistema de negociación continua entre gobiernos de un conjunto variado de jurisdicciones territoriales.
31
Ivo Duchacek denominó Paradiplomacia a las relaciones de los gobiernos no centrales con centros culturales, comerciales
e industriales de otros Estados incluyendo relaciones con los gobiernos de Estados extranjeros. Paradiplomacia se distingue de la
diplomacia normal en que es específica sectorialmente, se focaliza en metas específicas más que en representar a la unidad terri-
torial como un todo. También utilizó el término protodiplomacia para englobar a las actividades de los gobiernos subnacionales
que promueven un mensaje separatista o independentista en sus programas o en sus proyectos con entidades de otros países. Así,
las autoridades regionales o provinciales emplearían sus misiones culturales y comerciales en el extranjero como protoembajadas
o protoconsulados de un Estado eventualmente soberano a futuro.
253
las nuevas orientaciones a nivel global en relación a los medios más ajustados para alcanzar los
objetivos de desarrollo y bienestar de los pueblos, que están en la base de sus objetivos.
Debe tenerse presente que el regionalismo, en nuestro país, ha surgido con fines funcionales
para responder a las nuevas dinámicas internacionales, las que promueven gestiones más próximas
a las sociedades de base y mayor eficiencia en función de la cercanía de intereses en la toma de
decisiones, respondiendo con ello al paradigma de “Estado subsidiario”.
Los poderes locales en el sistema de integración europeo, han tomado, especialmente, desde
Masstricht, protagonismo directo, dejando de configurar una periferia ajena al proceso. Han pasado a
significar un nuevo nivel de relación dentro del proceso de integración, acorde a la corriente mundial
en la materia, si bien, aún esa participación, debe cristalizar en resultados más eficientes ya que la
real influencia del Comité de las Regiones en las políticas comunitarias, es aún débil, no logrando
desempeñar con plenitud ni siquiera el rol que, de conformidad al TUE le corresponde.
Por otra parte, es de destacar que el sistema comunitario europeo nació con una estructura insti-
tucional permanente de corte comunitario y que, en ese sistema, ya estaba prevista la constitución
de fondos comunes destinados al sostenimiento de la expansión del proceso integrador mismo
y a la financiación de medidas de desarrollo regional, de reducción de disparidades sociales y
económicas, de ejecución de políticas comunitarias en los ámbitos locales.
En el sistema MERCOSUR observamos un destacado y prometedor avance con la constitución

del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCO-
SUR y el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM)32, los que siguen
de modo notorio el modelo europeo y otorgan un rol más protagónico, institucional y directo a
los entes locales.
Con seguridad, es conveniente bregar por la participación de representantes de los poderes

locales en los subórganos del sistema, tales como Sub Grupos de Trabajo, Reuniones Ministeria-
les, Grupos ‘ad-hoc’, cuando traten temas de la incumbencia de sus competencias materiales y
territoriales. El representante regional de cada país para cada subórgano del MERCOSUR debiera
ser propuesto por los poderes locales, según el sistema que cada país prevea de conformidad a
su sistema interno, requiriendo ello la conformación ad intra de los Estados de sistemas para la
designación de los representantes de los poderes locales.
32
La conformación de fondos destinados a la financiación de medidas de desarrollo regional, adquiere doble dimensión, ya
que no sólo promueve el desarrollo de los entes locales sino que también, contribuye al descenso de las políticas comunes del
MERCOSUR a los ámbitos de ejecución local.
254
Le reti di città nella costruzione dell’Europa unita.
Dalla IULA a Eurocities: una lunga storia di cooperazione
Laura Grazi
1. Introduzione
Il processo di integrazione europea, avviato dai sei Stati fondatori della Comunità europea
del carbone e dell’acciaio all’inizio degli anni Cinquanta, oltre ad essere stato caratterizzato da
un evidente incremento del numero dei soggetti statuali coinvolti –fenomeno che si è esplicato
nel tempo tramite successivi allargamenti– si è distinto anche per la progressiva inclusione di
partner sub-statali, quali le regioni e le città. A partire dalla fine degli anni Ottanta, in seguito
alle riforme introdotte con l’Atto Unico Europeo (1987) e con il Trattato di Maastricht (1993),
le collettività locali e regionali sono diventate responsabili dell’attuazione di numerose politiche
e hanno acquisito contemporaneamente maggiori spazi di partecipazione nel sistema politico e
istituzionale comunitario. Le città hanno dunque orientato le proprie strategie alla luce dei nuovi
inputs provenienti dalle dinamiche dell’integrazione europea, facendo ricorso a una gamma di
strumenti diversi quali le pratiche di lobbying, l’apertura di uffici di rappresentanza a Bruxelles
e soprattutto le esperienze transnazionali di cooperazione in rete .
In particolare, alcuni networks urbani erano sorti spontaneamente già alla fine degli anni Ottan-
ta in risposta a una serie di problemi comuni, come l’aumento della competizione europea ed
internazionale, la globalizzazione dei mercati, la rivoluzione tecnologica, i problemi ambientali.
La portata di queste sfide aveva indotto gli attori locali a cercare nuove forme di collaborazione
oltre le frontiere dei rispettivi Stati e ad addentrarsi in un terreno fino ad allora inaccessibile per
i governi sub-statali, quello delle politiche estere. Nel contesto europeo, il rafforzamento politi-
co-istituzionale dell’Unione europea, con l’affermazione degli obiettivi di coesione economica e
sociale, il riconoscimento del criterio della partnership nell’attuazione delle politiche strutturali
e l’affermazione del principio di sussidiarietà, ha fornito una spinta aggiuntiva all’instaurazione
di forme di cooperazione in rete, ritenute dalle città uno dei canali più idonei per condividere le

Sebastiani, 2007

Hooghe, 1995; Ercole, Walters e Goldsith, 1997; John, 2000

D’Albergo e Lefèvre, 2007
255
risorse, scambiare le informazioni e dare maggiore visibilità alle proprie richieste nello scenario
europeo. Contemporaneamente, le reti di città hanno contribuito a riplasmare lo spazio politico
europeo, presentando le istanze locali nelle sedi comunitarie e proponendosi come nuovi attori
politici nel decision making dell’Unione europea.
Alla luce delle nuove funzioni che sono chiamati a svolgere, dunque, i networks urbani “di nuova
generazione”, come Eurocities, si distinguono nettamente dalle esperienze di cooperazione intermuni-
cipale tipiche dell’Europa del Novecento. Occorre infatti ricordare che le reti e gli scambi informativi
a lunga distanza tra gli enti locali hanno origini assai radicate nella storia europea. Limitando l’analisi
alle esperienze realizzate in epoca contemporanea, questo saggio si propone di fare una breve panora-
mica sulle varie tappe storiche che hanno scandito la trasformazione delle reti di città nel XX secolo,
partendo dalla l’Union internationale des villes/International Union of Local Authorities, nata nel
1913, e soffermando poi l’attenzione sulle esperienze più recenti, come quella di Eurocities, al fine
di mettere in luce quali siano gli aspetti più innovativi degli urban networks e le loro connessioni
con le dinamiche del processo di integrazione europea. Eurocities, una delle più importanti reti di
città sorta alla fine degli anni Ottanta, rappresenta un caso emblematico del rinnovato protagonismo
degli attori locali nel settore della cooperazione interurbana nonché un’immagine rappresentativa
delle inedite relazioni dialettiche e flessibili fra istituzioni europee e attori locali.
2. Alle origini delle reti di città: il “movimento comunale

europeo”nel Novecento
Secondo la scansione cronologica suggerita da Ewen e Hebbert, in epoca contemporanea si

possono distinguere tre periodi fondamentali nelle attività internazionali dei governi locali. Il primo
ciclo, che vede l’emergere di una nebulosa di associazioni transnazionali settoriali all’inizio del
Novecento, ha il suo apice nella nascita dell’Union internationale des villes e della International
Garden Cities and Town Planning Association, entrambe sorte nel 1913. La seconda fase degli
scambi intercomunali, che prende avvio dopo la seconda guerra mondiale, è legata all’affermazione
dei gemellaggi e delle associazioni di comuni, come il Council of European Municipalities
(1951) e la Union of Capitals of the European Community (1961), impegnate sia nella soluzione
dei problemi municipali sia nelle campagne a sostegno dell’unità europea. Il terzo momento
di snodo nello sviluppo delle attività internazionali delle città è legato ai più recenti sviluppi
dell’integrazione europea che, come dimostra il caso di Eurocities, hanno aperto un nuovo spazio
di partecipazione politica per le città. Questo breve excursus ci permette non solo di evidenziare
come il dinamismo dei centri urbani europei sia un tratto caratteristico particolarmente durevole
nel tempo, ma anche di riflettere sui tentativi di collaborazione transnazionale, intrapresi dalle
città per risolvere i problemi più urgenti per i propri cittadini.
Per quanto riguarda la prima fase, l’Union internationale des villes, creata a Gand nel 1913 e
successivamente denominata Union internationale des villes et des pouvoirs locaux o Internatio-
nal Union of Local Authorities (IULA), affondava le proprie origini nel “movimento comunale

La denominazione Union internationale des villes et des pouvoirs locaux venne adottata nel 1928 in seguito ai contatti presi con
i Länders tedeschi e le associazioni delle municipalità britanniche. Nel testo si utilizzerà la versione inglese, International Union of
256
Le reti di città nella costruzione dell’Europa unita. Dalla IULA a Eurocities: una lunga...
europeo”, cioè in quella che secondo Patrizia Dogliani e Oscar Gaspari era la corrente di opinione
diffusa in tutto il continente –ed alimentata da amministratori, politici e tecnici di diversa nazio-
nalità, orientamento politico e cultura– che aveva, in primo luogo l’obiettivo di porre al centro
dell’attenzione di istituzioni e opinione pubblica le funzioni sempre più importanti e i problemi
crescenti delle città. Nello stesso tempo, il movimento comunale europeo cercava di elaborare
una vera e propria scienza del governo delle città attraverso la quale comunicare e trasmettere
informazioni e gestire la crescita delle competenze in ambito urbano.
Il movimento comunale europeo iniziò a delinearsi tra la fine dell’Ottocento e l’inizio del
Novecento con la creazione di numerose associazioni di città impegnate nella risoluzione dei
problemi urbani: la International Federation of Fire Brigades (1901), l’Association générale
des hygiénistes et techniciens municipaux (1905), la Permanent Road Congresses International
Association (1909). La IULA rappresentò l’apice del movimento delle reti settoriali, che inten-
devano promuovere la cooperazione transnazionale, mettere insieme le risorse derivanti dalle
sottoscrizioni dei membri e disseminare le conoscenze scientifiche e professionali necessarie per
fare fronte alle principali problematiche urbane, da quelle relative ai servizi di pubblica utilità a
quelle riguardanti la pianificazione.
Le origini della IULA erano state segnate da un intenso dibattito che aveva coinvolto la compo-
nente municipalista del Labour Party (in particolare quella legata alla Fabian Society), i possibilisti
francesi e i socialisti riformisti belgi, spagnoli e francesi che avevano indicato nei comuni i “labo-
ratori” di sperimentazione della nuova città nei quali, a fronte dell’aumento degli strati proletari,
diventavano sempre più urgenti le richieste di servizi comunali di pubblica utilità . In particolare,
tra i fondatori e animatori della IULA vi fu il socialista belga Emile Vinck, che aveva contribuito
a redigere i programmi municipali del Parti ouvrier belge e aveva diretto l’Union des villes et des
Communes belges, assumendo poi la carica di segretario e direttore generale della IULA dal 1913
al 1948. Oltre alle spinte della sinistra riformista, la IULA vide la luce anche grazie ad una alleanza
interclassista tra ceti medi, popolari e gruppi di pressione, interessati al potenziamento delle autono-
mie locali, e al contributo delle correnti utopico-pacifiste, particolarmente vive negli ambienti belgi,
in virtù dell’azione svolta da Paul Otlet e Henri La Fontaine. Mentre Otlet privilegiava l’aspetto
tecnico della cooperazione, rivolto a realizzare il suo “progetto grandioso di città internazionale”,
La Fontaine era orientato verso le iniziative utopiche di promozione della pace, per le quali ottenne
Local Authorities (IULA), poiché è il nome maggiormente utilizzato sia nello svolgimento delle attività dell’associazione sia nella
letteratura. Nel 2004 la IULA, la United Towns Organization (UTO) e la rete Metropolis si sono unificate per dare vita alla United
Cities and Local Government (UCLG), la più importante associazione internazionale di città con sede a Barcellona, che riunisce
sia le associazioni di governi locali aderenti alla IULA sia i singoli partner membri della UTO. Lo scopo della UCLG è la promo-
zione e la difesa dei valori, degli obiettivi e degli interessi delle città nelle sedi internazionali (www.cities-localgovernments.org).

Dogliani, 2003

Emile Vinck, figura di spicco del Parti ouvrier belge, diventò senatore nel 1912. Egli apparteneva inoltre alla Loggia massonica
Les Amis Philanthropes, che tramite i suoi numerosi appartenenti influenzò anche la fondazione della IULA (Dogliani, 2003).

Paul Otlet e Henri La Fontaine, intellettuali belgi di formazione giuridica, gravitavano negli ambienti dell’Institut des Sciences
Sociales fondato nel 1864 a Bruxelles dall’industriale Ernest Solvay. Essi auspicavano nuove forme di collaborazione tra le nazioni
al fine di promuovere la pace attraverso la cooperazione scientifica internazionale tra le associazioni che si interessavano ai servizi
pubblici (poste e telegrafi, trasporti, igiene). A questo scopo essi avevano creato un luogo di raccolta, il Palais mondial-Mundaneum
nel quale avevano la propria sede alcune istituzioni nate dalla loro iniziativa, come l’Office international de Bibliographie, il Musée
international de la Presse e l’Union des associations internationales (Dogliani e Gaspari, 2003)
257
il Premio Nobel nel 1913. Anche grazie al loro contributo, la IULA fu al centro di quell’insieme di
agenzie internazionali pubbliche e private, impegnate nella soluzione dei problemi provocati dalla
crescita urbana, come la salute pubblica, l’igiene, gli alloggi, l’illuminazione pubblica, la prevenzione
di incendi, l’assetto delle strade, le infrastrutture, gli istituti scolastici. Lo scambio di informazioni e
lo sviluppo delle conoscenze nell’ambito della nascente “scienza comunale” furono garantiti tramite
la pubblicazione di numerosi periodici come le Tablettes Documentaires Municipales, pubblicate dal
1921 grazie al contributo di Vinck, e alle quali si aggiunse nel 1925 Les Sciences administratives
(dal 1927 intitolato L’administration local) che intendeva favorire il rafforzamento delle relazioni
intermunicipali e il progresso delle nozioni sulla gestione municipale (Payre e Saunier, 2000).
Proprio in ragione della somiglianza delle problematiche locali, che accomunavano città situate in
diversi Stati nazionali, i sindaci, i tecnici comunali, gli amministratori locali si impegnarono nella
creazione di nuove forme di cooperazione, dando vita ad un primo esempio di “internazionale
urbana”, secondo la definizione proposta da Pierre-Yves Saunier (2001). A questo proposito, la
IULA, sorta intorno ad un nucleo quasi esclusivamente europeo, accentuò la propria dimensione
internazionale dopo il primo conflitto mondiale e in particolare con il congresso di Parigi del 1925,
al quale parteciparono nuove associazioni sia europee, come quelle britanniche, sia extraeuropee,
come quelle canadesi e statunitensi.
Accanto alla IULA, nell’“internazionale urbana” trovava posto anche la International Garden
Cities and Town Planning Association (successivamente denominata International Federation
for Housing and Town Planning – IFHP), sorta nel 1913 dal movimento delle “città giardino”
inaugurato da Ebenezer Howard e decisamente orientata in senso tecnico-professionale . L’IFHP
poneva particolare enfasi sulle visite di studio e lo scambio di informazioni teorico-pratiche,
cercando di promuovere la collaborazione tra i tecnici, gli architetti e i pianificatori urbani10.
L’aspetto pragmatico legato alla ricerca delle soluzioni ai problemi urbani occupò uno spazio
sempre più rilevante anche nelle attività dell’IULA a partire dal primo dopoguerra, quando per
allontanare i sospetti sull’influenza dei numerosi socialisti che in quel momento occupavano i
posti di dirigenza11 e per non alienarsi il supporto dei britannici e i finanziamenti delle fondazio-
ni americane, particolarmente segnate da una mentalità pratica, orientata alla ricerca di risultati
concreti, l’associazione iniziò a privilegiare i temi di carattere tecnico-scientifico. La prima fase
del “movimento comunale europeo” fu dunque caratterizzata dall’affermazione di associazioni
che, sebbene con modalità e approcci diversi, si proponevano di affrontare i problemi locali tra-
mite la promozione di scambi di esperienze e di conoscenze al di sopra delle frontiere. Tuttavia,
nel periodo tra le due guerre mondiali, caratterizzato da una restrizione delle autonomie locali in

Oltre ai partners europei, al congresso fondativo, tenuto a Gand nel 1913, avevano partecipato anche due città russe (Simféro-
pol e Ekaterinoslan), Alessandria D’Egitto, Belo Horizonte e Buenos Aires, ma la collaborazione internazionale non aveva potuto
approfondirsi a causa dello scoppio della prima guerra mondiale (Payre e Saunier, 2000).

L’IFHP era originariamente ispirata al movimento delle “città-giardino”, con il quale alla fine dell’Ottocento l’urbanista
Howard intendeva promuovere un modello di sviluppo equilibrato della città e del territorio circostante in grado di gestire gli effetti
negativi dell’urbanesimo. Attualmente l’IFHP, che ancora riunisce professionisti ed esperti di pianificazione urbana, ha il proprio
segretariato a L’Aia e si avvale delle tecniche della comparazione e del networking per favorire la diffusione delle politiche rivolte
allo sviluppo urbano sostenibile (http://www.ifhp.org/).
10
Saunier, 2001
11
Oltre al segretario Vinck, nella prima metà del Novecento le attività della IULA vennero coordinate anche da altri esponenti
socialisti come il francese Henri Sellier e l’oladese Florentinus Martinus Wibaut (Dogliani e Gaspari, 2003).
258
numerosi Stati europei, in seguito all’assunzione delle funzioni municipali da parte dei governi
centrali e al freno imposto all’azione internazionale dei comuni negli Stati autoritari, come l’Italia
fascista, la presenza delle città sullo scenario politico europeo diminuì bruscamente 12. La stessa
Società delle Nazioni entrò in competizione con la IULA, temendo che le iniziative dei comuni
in ambito internazionale intaccassero le prerogative degli Stati in materia di politica estera. Per
queste ragioni, il carattere politico dell’associazione si affievolì per dare spazio alle questioni
scientifiche e pratiche maggiormente aderenti alle tradizioni municipali anglosassoni.
La seconda tappa rilevante dell’affermazione dei comuni sulla scena internazionale trova il suo as-
petto più emblematico nei gemellaggi di città attivati a partire dalla fase successiva alla seconda guerra
mondiale13. Tale “nuovo corso” venne animato in particolare dai comuni tedeschi, decisi ad avviare
relazioni con altri comuni europei, probabilmente anche nell’intento di allontanare dalla popolazione
del resto d’Europa il senso di ostilità e di paura ancora presente verso l’antico nemico tedesco. I primi
scambi furono missioni “di buona volontà” che consentirono ad alcune città tedesche di entrare in
contatto con le municipalità britanniche14. Successivamente i gemellaggi assunsero un significato e
una portata simbolica ben più importante diventando anche una manifestazione “dal basso” del mo-
vimento per l’unificazione sovranazionale dell’Europa, in un momento di crisi degli Stati-nazione,
identificati come i responsabili del disastro bellico e ancora in preda alle difficoltà della ricostruzione.
A questo proposito, Antoine Vion ricorda il primo scambio ufficiale tra un comune francese ed uno
tedesco (Montbéliard-Ludwisburg), legato al tentativo dei rispettivi sindaci di tradurre in atti concreti
e visibili per la popolazione la pace franco-tedesca. Tale esperienza di riconciliazione, avviata a scala
locale nel 1950, si intrecciò con i coevi tentativi di unificazione dell’Europa che presero avvio tra gli
Stati con la Dichiarazione resa il 9 maggio 1950 dal Ministro degli Esteri francese, Robert Schuman,
al cuore della quale vi era proprio la questione del superamento delle ostilità franco-tedesche tramite
la creazione di organismi di cooperazione sovranazionale.
La pratica dei gemellaggi ha d’altronde rappresentato uno dei canali privilegiati della parteci-
pazione delle città sulla scena europea, che è stato particolarmente incoraggiato e valorizzato da
numerose associazioni di comuni15. In particolare, la promozione dei gemellaggi ha rappresentato
uno dei capisaldi delle attività del Council of European Municipalities (CEM), l’organizzazione
sovranazionale di comuni dell’Europa occidentale, fondata nel 1951 a Ginevra, che dal 1984 as-
sunse il nome di Council of European Municipalities and Regions (CEMR)16. Negli anni dell’inizio
12
Gaspari, 2002
13
Subito dopo la seconda guerra mondiale, nel 1945, si instaurarono alcuni legami tra cittadine francesi e inglesi affacciate sul
canale della Manica, finalizzati alla fornitura di aiuti economici (Zucca, 2001). Tuttavia, secondo Martine Weyter (2003), il primo
scambio intermuniciale ufficiale del secondo dopoguerra fu quello tra Bristol e Hannover nel 1947, seguito dalle esperienze di
Oxford e Bonn, Reading e Dusseldorf.
14
Weyreter, 2003
15
I gemellaggi erano al centro delle attività di numerose associazioni di enti locali: La Fédération, nata in Francia nel
1944, che alla luce del pensiero cristiano sociale vedeva nei gemellaggi gli strumenti per la tutela della civiltà cristiana,
inserendoli in un rituale volto a dare un’aura di sacralità agli scambi tra città; Monde Bilingue, sorta nel 1951 ed ispirata
ad un’etica di fraternità universale, concepiva i gemellaggi come uno strumento per promuovere il bilinguismo francese-
inglese; e infine, la Fédération mondiale des villes jumelées (poi Fédération mondiale des cités unies), nata nel 1957 su
iniziativa di Monde Bilingue, che diede un notevole contributo agli scambi Est-Ovest anche negli anni difficili della guerra
fredda (Vion, 2003).
16
Il CEM ha integrato le regioni nella propria formazione nel 1984, assumendo il nome di Council of European Municipalities
259
della guerra fredda e dei primi passi del processo di integrazione europea, il CEM nato come
un’iniziativa “dal basso”, pose tra i suoi obiettivi fondamentali l’instaurazione di legami tra le
comunità locali dei paesi democratici in vista della creazione della futura federazione europea 17.
In effetti, la sua nascita segnò una tappa rilevante nel “movimento comunale europeo” perché
– in virtù del ruolo svolto da influenti personalità attive nelle fila federaliste come il francese Jean
Bareth e l’italiano Umberto Serafini – il CEM riconobbe che i legami oltre le frontiere potevano
costituire tanto un canale di dialogo e di partecipazione orizzontale quanto uno strumento a dis-
posizione degli enti locali per partecipare al processo di integrazione europea18. In effetti Serafini,
a lungo protagonista della storia del CEM, rappresentò anche un personaggio emblematico della
pluralità di approcci che animavano l’associazione19: da un lato, infatti, egli era legato ad Adria-
no Olivetti e al suo Movimento Comunità che, sulla base delle idee del federalismo integrale,
aveva teorizzato uno “Stato delle Comunità” in cui la cellula-base era costituita dalla “comunità
concreta”, cioè il comune; dall’altro lato, Serafini aveva avuto contatti con Altiero Spinelli, uno
dei principali esponenti del federalismo sovranazionale. Tali orientamenti – l’attenzione al ruolo
delle autonomie locali e lo slancio verso i progetti di unità europea – erano sintetizzati anche in
uno dei documenti fondativi del CEM, la Carta europea delle libertà locali, elaborata nel 1952 e
approvata durante i primi Stati generali tenuti a Versailles nel 1953, la quale enfatizzava i principi
dell’autogoverno locale e della pace, auspicando che “le comunità locali d’Europa, unite al di
sopra delle frontiere” realizzassero un’Europa libera e pacifica per i loro cittadini.
Anche nelle linee di azione del CEM era evidente il duplice orientamento delle attività del
network, attento alla cooperazione tra i comuni sia nell’ottica della promozione della pace e della
risoluzione dei problemi locali sia al fine di dare voce ai governi locali nelle sedi internazionali e
europee. In primo luogo, grazie al ruolo di stimolo e di coordinamento del CEM venne creata una
fitta rete di gemellaggi che contribuirono a sensibilizzare i comuni sul tema dell’unità europea20
(Paolini, 1996)21. A partire dal primo nucleo di scambi franco-tedeschi (120 nel 1963), i jumelages
des villes promossi dal CEM, si diffusero con grande rapidità, registrando una forte accelerazione
dopo la caduta del muro di Berlino22, con il coinvolgimento di un numero sempre più alto di auto-
rità locali in tutta Europa23. In secondo luogo, sulla scia del federalismo integrale il CEM vedeva
nella cooperazione tra i comuni le radici di una nuova società europea, nella quale i problemi
locali avrebbero potuto essere affrontati con un approccio sovranazionale e grazie all’adozione di
uno schema di pianificazione del territorio europeo che consentisse di armonizzare gli interventi
and Regions (CEMR). Attualmente il CEMR, che ha i propri uffici a Bruxelles e a Parigi, è la sezione regionale europea della UCLG
e comprende oltre cinquanta associazioni di comuni, province, regioni presenti in trentasette paesi (http://www.ccre.org/).
17
Zucca, 2001
18
Paolini, 1992
19
Devani, 2009
20
Paolini, 1996
21
Per ricordare le prime iniziative intraprese dal CEM, occorre ricordare che nel 1951 venne promosso lo scambio tra Troyes e
Tournai; nel 1956 venne realizzato il gemellaggio multiplo tra Venezia, Nizza, Locarno, Norimberga, Bruges; nel 1956 fu invece
la volta di Roma e Parigi (Paolini, 1996).
22
Mentre
��
nel 1991 i gemellaggi tra le città europee erano circa 8.500, nel 2006 il numero era salito a 17.000. Oltre a Francia e
Germania, gli Stati con il più alto numero di gemellaggi erano Italia, Polonia e Regno Unito (CEMR, 2007).
23
Grazi, 2005
260
settoriali in un quadro comune24. Inoltre, sin dalla sua formazione il CEM cercò di intensificare
il dialogo con le istituzioni europee, sostenendo sia la centralità dei governi locali per rafforzare
la dimensione politica sovranazionale del processo di integrazione europea sia l’importanza della
collaborazione tra enti locali e istituzioni europee per risolvere i problemi locali comuni a tutti
gli Stati europei. A questo scopo, con il sostegno di parlamentari europei interessati alle questioni
locali, nel 1960 il CEM contribuì alla formazione di un Intergruppo di studio in seno all’Assemblea
parlamentare della Comunità europea; negli anni Settanta, altri organismi consultivi 25 vennero
istituiti permettendo alle autorità sub-nazionali di esprimere il loro parere sulle politiche europee
che interessavano la dimensione locale, come la politica regionale e ambientale 26. Da questa pa-
noramica emerge come il CEM si ponesse come erede della corrente utopico-pacifista che aveva
animato l’UIV/IULA, intrecciando questo filone con l’ideale europeista e federalista affermatosi
pienamente dopo la seconda guerra mondiale27. In quegli anni, infatti, mentre la IULA riprendeva
le proprie attività concentrandosi sugli aspetti tecnici della cooperazione, il CEM legò le tradizioni
di internazionalismo municipale con l’impegno verso i progetti di unione europea 28.
Nel corso degli anni Sessanta, con l’attuazione delle prime tappe del mercato comune,
l’attenzione delle città verso l’integrazione europea crebbe notevolmente e altre associazioni in-
terurbane videro la luce con l’intento specifico di sensibilizzare i cittadini alle questioni politiche
e istituzionali della Comunità economica europea (CEE). La Union of Capitals of the European
Community, nata nel 1961 su iniziativa delle città capitali dei sei Stati fondatori della CEE, tenne
numerosi convegni e propose varie iniziative per radicare nelle popolazioni il senso di appar-
tenenza all’Europa29. Tuttavia, la IULA e il CEM rimasero le associazioni maggiormente attive
sul piano europeo, nonché quelle caratterizzate da un numero più ampio di partners. Sebbene su
piani e con obiettivi diversi, le due associazioni costituirono uno strumento di mobilitazione per
gli attori locali e un fattore di pressione crescente nei confronti dei livelli superiori di governo,
da quelli statuali a quelli europei.
Anche grazie all’azione di tali “antenati” degli odierni networks, il riconoscimento del diritto
delle città a cooperare fra loro e con le controparti presenti in altri Stati, da sempre rivendicato
dalla IULA e dal CEMR, venne ufficialmente riconosciuto e garantito dalla European Charter of
Local Self-Government del Consiglio d’Europa30, siglata nel 1985. Nella��
Carta, gli Stati membri
si dichiarano aware that the safeguarding and reinforcement of local self-government in the di-
24
Palayret, 2003
25
Su
��
iniziativa del CEM, nel 1976 la Comunità economica europea si dotò di un Comitato consultivo delle istituzioni locali e
regionali degli Stati membri, attivato nell’ambito della Commissione europea con lo scopo di fornire pareri sull’applicazione della
politica regionale.
26
Grazi, 2006
27
Gaspari, 1997
28
��
Alla nascita del CEM, la IULA temette di perdere la propria posizione dominante nel coordinamento delle relazioni internazionali
dei comuni cosicché inizialmente i rapporti tra le due associazioni furono piuttosto tesi. Solo all’inizio degli anni Novanta, anche alla
luce dei progressi dell’integrazione europea, le relazioni si normalizzarono e il CEMR diventò la sezione europea della IULA.
29
Nel 1992 la Union of Capitals of the European Community ha assunto il nome di Union of Capitals of the European Union.
Attualmente i suoi membri sono le ventisette capitali degli Stati membri dell’Unione europea (http://www.uceu.org/UCEU.htm).
30
Sin
��
dalla sua fondazione il Consiglio d’Europa, l’organizzazione internazionale fondata nel 1949 da dieci Stati europei, dedicò
particolare attenzione alle autonomie locali e regionali in Europa e alle questioni relative allo sviluppo equilibrato del territorio,
approvando nel 1957 la creazione di una Conference of Local Authorities of Europe al suo interno (http://www.coe.int/).
261
fferent European countries is an important contribution to the construction of a Europe based on

the principles of democracy and the decentralisation of power (Preamble).
Tra le numerose prerogative che gli Stati erano tenuti a riconoscere ai governi locali, l’articolo
10 della Carta richiamava il diritto di associarsi e di costituire associazioni internazionali di autorità
locali anche nel campo della protezione e della promozione degli interessi comuni. Alla luce di
questi contenuti, la ratifica della Carta da parte dei quarantasei Stati allora membri del Consiglio
d’Europa conferì fondamenta più solide all’azione municipale europea, aprendo la strada ad una
nuova stagione delle reti intercomunali.
3. Le reti di città: sfide e opportunità del processo di

integrazione europea
La terza tappa nel processo di affermazione delle attività internazionali dei governi locali è
segnata da una progressiva istituzionalizzazione dei networks urbani nel continente europeo, legata
anche – ma non solo – alle dinamiche dell’integrazione comunitaria. Dalla fine degli anni Ottanta,
alle reti già esistenti si sono affiancati nuovi urban networks che si sono formati in risposta a una
serie di sfide interne ed esterne ai confini comunitari. Alcuni fattori di rilievo internazionale come
l’aumento della competizione su scala mondiale, la globalizzazione dei mercati, la rivoluzione
tecnologica, nonché le emergenze ambientali hanno incoraggiato la mobilitazione delle città,
inducendole a cercare nuove forme di collaborazione. Le nuove sfide globali hanno ampliato la
portata dei problemi locali, imponendo sia alle città tradizionalmente “dominanti” sia alle città
deboli e periferiche di riorientare le proprie strategie per evitare di essere messe ai margini dei
nuovi circuiti mondiali31. Sul versante comunitario, inoltre, le città dell’UE sono state soggette
ad alcuni stimoli specifici derivanti dal completamento del mercato unico, dalla realizzazione
dell’unione economica e monetaria, nonché dalle prospettive di allargamento ai nuovi paesi
dell’Europa centrale e orientale32. In particolare, in relazione alla realizzazione del mercato unico,
prevista per il 1992, il dibattito delle associazioni di comuni a metà degli anni Ottanta metteva
in luce tanto gli effetti positivi, quanto le ricadute negative sulle città: da un lato, numerosi sin-
daci ponevano l’accento sulle opportunità che si sarebbero aperte agli enti locali grazie al libero
accesso al mercato dei capitali, all’aumento della mobilità delle persone e dei servizi. Dall’altro
lato, la competizione interurbana, che si sarebbe manifestata nell’ambito del mercato unico, ve-
niva ritenuta un fenomeno dagli esiti incerti da parte di quelle città che non si trovavano in una
posizione ottimale e competitiva dal punto di vista socio-economico 33.
Di fronte a tali prospettive e contemporaneamente investite dai processi di decentramento che

a partire dagli anni Ottanta hanno ridefinito in numerosi Stati europei la distribuzione di compe-
tenze tra governi centrali e enti infranazionali, le città hanno ricercato nuove forme di incontro,
di interazione e spesso di progettazione congiunta al fine di rafforzare il loro ruolo nel governo
31
Sassen, 1994
32
Van den Berg e van Klink, 1992; Kresl, 1992
33
Grazi, 2006
262
dei processi economici e territoriali. In particolare, le città hanno intrapreso il loro percorso di
avvicinamento alle istituzioni europee (la Commissione, il Parlamento europeo, il Consiglio dei
Ministri), assumendo queste ultime come nuovi interlocutori con i quali dialogare e cooperare
per affrontare i problemi in un quadro comune. Numerose città hanno installato un proprio uffi-
cio di rappresentanza a Bruxelles, al fine di dotarsi di un avamposto, una piattaforma di ascolto
più vicina alle istituzioni dell’UE34, intensificando progressivamente le pratiche di lobbying35.
Contemporaneamente, si sono moltiplicate anche le forme di cooperazione transnazionale a rete
sia con il rafforzamento di alcune associazioni già esistenti sia con la nascita di nuovi organismi.
Le reti di città nascono dalla volontà di uno o più centri urbani che, alleandosi con altri, tentano
di allargare la loro influenza e il loro potenziale competitivo. Le città più dinamiche, guidate da
sindaci e amministratori dotati di mentalità imprenditoriale e di capacità di interpretazione delle
dinamiche dell’integrazione europea, hanno cercato di cogliere le opportunità e di sfruttarne i be-
nefici. Negli anni Ottanta, la costituzione di numerose associazioni transnazionali tra città europee
“forti”, come nel caso di Eurocities, ma anche tra città o quartieri “deboli”, come l’associazione
Ville et Banlieue36, fu uno degli aspetti più evidenti del rinnovato attivismo degli attori locali, che
traeva il proprio stimolo dalle vicende dell’integrazione europea.
La mobilitazione delle città trovò peraltro un terreno particolarmente fertile nelle iniziative
intraprese nel 1985-1994 dalla Commissione europea presieduta dal francese, Jacques Delors. In
quel periodo la Comunità aprì progressivamente le porte alle città, ritenute partners importanti non
solo per accrescere il consenso alla realizzazione degli obiettivi comunitari, quali il mercato unico,
ma anche per consentire la piena realizzazione della coesione economica e sociale, che richiedeva
la collaborazione degli enti locali, e per rafforzare il senso di appartenenza dei cittadini alla società
europea37. Il riconoscimento delle autorità regionali e locali, che Patrick Le Galès ha definito effi-
cacemente “dinamica Delors”, trovò la propria espressione sia nell’ambito istituzionale che nella
definizione delle politiche comunitarie. Sul versante istituzionale, rientravano in questa logica
l’intensificazione delle occasioni pubbliche di dibattito e l’istituzionalizzazione delle sedi di incon-
tro, come l’Intergruppo degli eletti locali e regionali del Parlamento europeo esistente sin dal 1980.
Accanto a tale struttura, alla fine del 1988 Delors e il commissario Peter Schmidhuber favorirono
la creazione di un nuovo organo consultivo, precursore del più recente Comitato delle regioni: il
Consiglio consultivo degli enti regionali e locali38. Si trattava di un collegio formato da quarantadue
membri, rappresentanti di enti locali e regionali, al quale la Commissione poteva richiedere pareri
sulle questioni relative agli interventi strutturali e all’elaborazione e attuazione della politica regionale
comunitaria. Questo
��
organismo consentì di rafforzare ulteriormente il dialogo tra la Commissione e
34
��
Il primo ufficio di rappresentanza a Bruxelles venne inaugurato dal City Council di Birmingham nel 1984 (Goldsmith e
Klausen, 1997) ma la maggior parte dei bureaux furono aperti dopo l’entrata in vigore dell’Atto unico europeo.
35
Goergen, 2004
36
Ville et banlieue è un’associazione sorta nel 1983 su iniziativa delle città francesi per affrontare il tema della povertà e della
violenza nei quartieri periferici (http://www.ville-et-banlieue.org/).
37
Grazi, 2006
38
��
Il Consiglio consultivo era formato da quarantadue rappresentanti di enti locali e regionali, titolari di un mandato elettivo,
nominati dalla Commissione per tre anni su proposta del CEMR, dell’Assemblea delle Regioni d’Europa e della IULA; esso rap-
presentò un precursore del Comitato delle Regioni, istituito con il Trattato sull’Unione Europea firmato a Maastricht nel 1992. Il
primo presidente del Consiglio consultivo fu il cristiano-sociale tedesco, Josef Hofmann, che allora ricopriva anche la carica di
presidente del CEMR (1984-1992).
263
i rappresentanti degli enti infranazionali. Nell’ambito delle politiche comunitarie, il riconoscimento

delle autorità locali trovò la sua espressione più evidente nel settore della coesione economica e
sociale e dei fondi strutturali, nella cui piena realizzazione le città giocavano un ruolo sempre più
importante. Proprio nell’ambito degli interventi regionali, infatti, la riforma dei fondi strutturali
promossa da Delors nel 1988 dimostrava particolare attenzione per i livelli di governo sub-statali:
in primo luogo, rafforzava il principio della partnership nella gestione e nell’implementazione delle
azioni di sviluppo territoriale; in secondo luogo, dava avvio a progetti pilota destinati alle città e,
infine, promuoveva le reti di cooperazione urbana e regionale. Tali novità contribuirono a modificare
il contesto istituzionale e politico nel quale agivano le città europee e alterarono la direzione dei
tradizionali rapporti gerarchici tra i livelli di governo. Con i nuovi regolamenti dei fondi strutturali
del 1988, infatti, si svilupparono numerose esperienze di cooperazione interurbana transfrontalie-
ra, volte a realizzare progetti comuni in ambiti diversi, dall’economia al turismo, dall’ambiente ai
trasporti. Grazie al sostegno dei fondi strutturali, la Comunità/Unione europea si inserì nel processo
di costruzione delle reti di cooperazione interurbana, sostenendo le iniziative spontanee, nate “dal
basso” e incentivando la costituzione di nuovi networks.
Tale azione venne intrapresa ufficialmente nel 1990 con la pubblicazione del bando per la
presentazione di candidature nell’ambito del programma Recite (Regioni e città d’Europa), con
il quale la Commissione europea intendeva porre le basi per favorire uno sviluppo più equilibrato
del territorio europeo e aumentare i legami di solidarietà tra le collettività locali del continente, in
modo che queste ultime potessero far fronte all’aumento della concorrenza e della competizione
conseguente all’instaurazione del mercato unico39. Gli obiettivi legati alla cooperazione tra le città
vennero poi ribaditi anche dalle nuove disposizioni sulla cooperazione interregionale, contenute
nelle norme regolamentari dell’iniziativa comunitaria Interreg.
Con il progressivo rafforzamento delle prerogative dell’Unione europea anche le città hanno
definito le proprie strategie al fine di reagire, difendere i loro interessi o avanzare le loro istanze,
identificando nelle reti uno strumento nuovo di partecipazione. Le relazioni tra le città e l’Unione
europea hanno assunto una duplice direzione, rivelando come la presenza di reti consenta agli
attori locali di rafforzare la propria posizione. Da un lato, le reti di città si inseriscono in un
processo “dall’alto verso il basso” nel quale la definizione di politiche rivolte alle città da parte
dell’Unione europea e la destinazione di risorse agli enti sub-nazionali rappresentano alcuni
fattori centrali che condizionano sempre di più le strategie locali, le quali vengono progressi-
vamente trasformate e adattate alle regole stabilite da Bruxelles. In particolare, l’appartenenza
a una o più reti –che oggi rappresenta una delle decisioni strategiche più rilevanti per le città
europee– permette a queste ultime di essere maggiormente visibili e di non rimanere escluse
dalle decisioni di carattere distributivo, come quelle relative ai fondi strutturali e agli altri pro-
grammi finanziati dall’Unione europea. In tal caso si parla anche di download europeanization
perché la negoziazione e l’implementazione dei programmi dell’UE induce un cambiamento
nelle politiche locali, favorendo tra le altre cose anche la creazione di reti di città 40.
39
Rossignolo, 1998
40
Marshall, 2005
264
Dall’altro lato, si nota un fenomeno di più recente affermazione, che può essere interpretato nel
quadro della cosiddetta upload europeanization e che vede le città mettersi in rete per presentare
le loro richieste alle istituzioni comunitarie, per orientarne le decisioni e per favorire l’inserimento
delle loro istanze nell’agenda politica dell’UE41. La portata del sistema di governance multi-livello
dell’UE, infatti, è troppo vasta per garantire lo svolgimento di relazioni bilaterali fra istituzioni
comunitarie e attori municipali. Le reti, dunque, rappresentano una sorta di strumento paradiplo-
matico che consente alle città di difendere le loro priorità e i loro interessi in una forma più visibile
e con strumenti più efficaci. Secondo Marshall, inoltre, anche la funzione di disseminazione delle
politiche locali, realizzata tramite lo scambio di informazioni e di esperienze all’interno delle reti
rappresenta un esempio ricorrente di upload o crossload europeanization.
Nonostante l’indubbia utilità di queste classificazioni per comprendere i compiti e le funzioni

delle reti di città, queste ultime si presentano molto spesso come un insieme mobile e fluido
all’interno del quale è difficile distinguere chiaramente il ruolo svolto da ciascun network. Non
essendo inserita in un quadro formale predefinito, l’attività delle reti di città si intreccia in momenti
diversi e sempre più frequenti con quella delle istituzioni europee così che molto spesso risulta
problematico identificare con precisione quando sono le città a dare la loro impronta alle politiche
e alle prassi comunitarie o quando invece sono le istituzioni dell’Unione europea a fornire stimoli
e incentivi ai governi locali. Questo processo di progressiva sovrapposizione e reciproca influenza
è particolarmente evidente nelle attività svolte dalla rete Eurocities.
4. Le origini e il ruolo di Eurocities
Nell’articolata galassia delle reti di città, Eurocities è sicuramente la più famosa e quella do-
tata di partner di notevole prestigio. La formazione ufficiale di Eurocities, auspicata dalla città
di Rotterdam sin dal 1986, avvenne in occasione della conferenza dal titolo «L’Europa delle
città», tenuta il 21-22 aprile 1989 a Barcellona42, su iniziativa di alcune grandi città non capitali
(Rotterdam, Barcellona, Birmingham, Francoforte, Lione, Milano 43), i cui rispettivi sindaci erano
particolarmente attivi sul piano europeo e intendevano creare una rete per difendere gli interessi
urbani presso le sedi comunitarie. Si trattava di città con oltre 250.000 abitanti che svolgevano
un ruolo centrale nello sviluppo economico dei rispettivi Stati. L’iniziativa era anche il frutto
dell’attività dei sindaci che guidavano le città fondatrici di Eurocities 44 e che intendevano creare
una rete di pressione per difendere più efficacemente gli interessi urbani presso le sedi comunitarie.
Abraham Peper, per lungo tempo borgomastro di Rotterdam, Pasqual Maragall i Mira, sindaco di
Barcellona, e Albert Bore, leader del City Council di Birmingham, erano l’espressione concreta
41
D’Albergo e Lefèvre, 2007
42
Brien, 2003
43
Nei primi cinque anni di vita di Eurocities, il numero dei partners salì dai sei fondatori iniziali a quarantadue città aderenti, tra
le quali le città francesi di Strasburgo e Montpellier assunsero subito un ruolo di primo piano. ��
Nel 2008, fanno parte di Eurocities
oltre 130 città appartenenti a trenta Stati europei (http://eurocities.org).
44
Tra i promotori di Eurocities nel 1989, si ricordano i sindaci e i leader più influenti delle città fondatrici: Abraham Peper a
��
Rotterdam, Pasqual Maragall a Barcellona, Albert Bore, presidente dell’Economic Development Committee di Birmingham (1984-
1996), Wolfram Brück (e successivamente Volker Hauff) a Francoforte, Michel Noir a Lione, Paolo Pillitteri a Milano.
265
di una nuova generazione di sindaci impegnata nelle strategie di rilancio delle rispettive città in
un’ottica europea e internazionale.
Il documento costitutivo di Eurocities, approvato a Barcellona nel 1989, poneva l’accento, in

maniera piuttosto enfatica e celebrativa, sul ruolo delle città –descritte come la «spina dorsale»,
il «cuore» dell’Europa– e sulle loro peculiarità, mettendone in luce soprattutto il dinamismo in
quanto attori politici e sociali:
Europe lives and expresses herself through her cities. There are strong connections between
European countries and between Europe and the rest of the world, thanks to a complex urban
system of cities that form the backbone of the whole territory. Here we find none of the duality
that exists in other continents between vast urban areas with millions of inhabitants and large
rural areas condemned to greater or lesser degrees of underdevelopment. European dynamism
and integration is the product above all of the network of cities which, in turn, possess a rich
historic-cultural heritage, a great capacity for technological and social innovation, and a solid
structure of services for both firms and private individuals (Eurocities, 1989).
Il Manifesto poneva particolare enfasi sui caratteri del sistema urbano europeo che in
virtù delle sue profonde radici storiche e culturali e del suo carattere equilibrato costituiva
secondo Eurocities un atout della società europea di fronte alle nuove sfide globali. Secondo
Jordi Borja i Sebastia, che in qualità di vice-sindaco di Barcellona, delegato alle relazioni
internazionali della città catalana, aveva partecipato alla fondazione di Eurocities, il buon
funzionamento dei centri urbani e l’intensificarsi delle relazioni tra di esse era una condizione
fondamentale per il progresso dell’unità europea. Con queste parole, alla vigilia della terza
conferenza Eurocities organizzata a Lione il 10-11 maggio 1990, Jordi Borja descriveva la
funzione di Eurocities.
Eurocities est avant tout un movement qui a pour vocation participer à la construction de
l’Europe communautaire en menant une action concertée auprès des organismes communautai-
res et en développant la cooperation entre les grandes villes européennes dans tous les domains
d’intérêt pour la gestion locale et plus spécialement l’aménagement urbain, les transports et les
communications, le développement économique et technologique, l’amélioration de la qualité
de vie, l’innovation sociale et culturelle et la modernisation de l’administration et des modes de
gestion, de participation et de communication45.
Per gestire le numerose attività che rientravano nelle politiche urbane, nel corso delle confe-
renze di Barcellona e di Lione, Eurocities definì i propri settori di intervento e le modalità di
azione. Innanzitutto, vennero istituite alcune commissioni di lavoro su tematiche riguardanti lo
sviluppo economico e la cooperazione tecnologica (coordinata da Barcellona); l’integrazione delle
minoranze (coordinata da Lione); le telecomunicazioni (coordinata da Nizza); la cooperazione
Est-Ovest (coordinata da Strasburgo); la cultura (coordinata da Montpellier). Alle commissioni
vennero affiancati anche numerosi gruppi di lavoro concentrati su tematiche più specifiche quali
45
Jordi Borja, 1990
266
lo scambio di tecnologia sul traffico urbano (guidato da Lione e Barcellona) e il benessere sociale
(diretto da Barcellona).
Nella dichiarazione finale adottata a Lione, le posizioni di Eurocities non si riassumevano

unicamente nella richiesta di finanziamenti comunitari, ma si spingevano a chiedere il riconos-
cimento di maggiori responsabilità nella formulazione delle politiche comuni 46. La Comunità
europea veniva considerata come una fonte di stimoli e di sfide –quella del mercato unico in
primis– alle quali le città intendevano rispondere attivamente sostenendo i progressi economici
e istituzionali e intensificando i contatti con le altre associazioni di enti locali, come il CEMR, e
con le istituzioni europee.
Le città partners di Eurocities definirono le linee cardine della loro azione negli anni futuri,
proponendosi in particolare di intensificare le pressioni sulle istituzioni dell’Unione europea al
fine di rafforzare il capitolo urbano all’interno delle politiche di sviluppo regionale. Eurocities
chiedeva in particolare l’attivazione di una “cellula urbana” all’interno della Commissione, che
si occupasse in maniera sistematica delle questioni riguardanti le città europee – una struttura
che poi venne effettivamente predisposta dal presidente Delors. Eurocities insisteva inoltre an-
che sulla necessità di coordinare in maniera più coerente le altre politiche comunitarie, in modo
tale da tenere conto del loro impatto sulle città, evitando ad esempio che provvedimenti adottati
nel settore del mercato interno o della concorrenza entrassero in contrasto con le azioni a tutela
dell’ambiente urbano. Tali richieste non vennero incluse solo nei documenti programmatici, ma
vennero illustrate direttamente al presidente Delors e al commissario britannico Bruce Millan,
durante gli incontri promossi da questi ultimi con i rappresentanti delle associazioni e delle reti
di enti locali47. ��
L’avvio di queste pratiche di consultazione periodica permise ad Eurocities di far
sentire la propria voce sia nei dibattiti sulla revisione dei regolamenti dei fondi strutturali e nel varo
dell’iniziativa comunitaria Urban, sia nelle riforme politico-istituzionali dell’Unione europea.
A questo rafforzamento contribuì anche la riorganizzazione interna dell’associazione: a partire

dal 1992, infatti, Eurocities si dotò di una struttura più solida, stabilendo un segretariato perma-
nente a Bruxelles e procedendo alla nomina annuale del proprio presidente 48. Gli incontri tra le
autorità locali e i rappresentanti della Commissione proseguirono anche nella seconda metà degli
anni Novanta, con l’esecutivo guidato dal lussemburghese Jacques Santer che, nonostante una
leggera diminuzione dell’interesse verso le questioni urbane mantenne la prassi di consultazione
delle associazioni di enti locali e regionali, come Eurocities, il CEMR e la IULA.
46
Eurocities, 1990
47
Si ricorda in particolare il primo incontro di Delors e Millan con i partners di Eurocities, avvenuto il 24 ottobre 1989, nel
corso del quale il presidente della Commissione ribadì la necessità di tenere maggiormente in considerazione le problematiche
urbane, illustrate dai partecipanti, nella formulazione delle politiche comunitarie e si impegnò per favorire la cooperazione intercittà
(Grazi, 2006).
48
Le
��
attività iniziali di Eurocities erano state condotte con il contributo personale dei rappresentanti delle sei città fondatrici,
tra i quali si erano distinti in particolare, Albert Bore e Jordi Borja. A partire dal 1992 i presidenti che si sono avvicendati alla guida
di Eurocities sono stati: nel 1993-1994 Jorge Sampaio, sindaco di Lisbona; nel 1995-1996 Walter Vitali, sindaco di Bologna; nel
1997-1998 Abraham Peper, sindaco di Rotterdam; nel 1999 Josu Ortuondo Larrea, sindaco di Bilbao; nel 2000, Iñaki Azkuna,
sindaco di Bilbao; nel 2001-2002 Eva-Riitta Siitonen, sindaco di Helsinki; nel 2003-2004 Wolfgang Tiefensee, sindaco di Lipsia;
nel 2005-2006 Richard Leese, leader del Manchester City Council; nel 2007-2008 Gérard Collomb, sindaco di Lione.
267
5. “A citizens’ Europe begins in cities”: Eurocities e la strategia

urbana dell’Unione europea
Come è stato messo in luce in altri studi49, la strategia urbana comunitaria realizzata negli anni
Novanta era il risultato di una lunga fase di elaborazione teorica e di intenso dibattito che aveva
coinvolto numerosi attori. La spinta decisiva per la realizzazione di azioni comunitarie per le città
era giunta grazie all’approvazione dell’Atto Unico Europeo che aveva riconosciuto la competenza
della Comunità europea in materia di coesione economica e sociale e soprattutto in seguito alla
riforma dei fondi strutturali del 1988, che aveva aperto la strada ai progetti pilota destinati ai
centri urbani. A queste novità, aveva fatto seguito nel 1992, l’approvazione del Trattato di Maas-
tricht e di un nuovo pacchetto di riforme degli interventi strutturali che aveva incluso una serie
di nuove iniziative comunitarie, tra le quali il programma Urban, destinato a finanziare le azioni
di rinnovamento socio-economico nei quartieri delle città europee in stato di crisi. L’inserimento
di Urban tra le iniziative comunitarie, promosse per il periodo 1994-1999, fu ottenuto grazie al
contributo dato dalle associazioni di poteri locali e dalle reti come Eurocities. Nel giugno 1994,
in un documento dal titolo Towards an Expanded European Urban Policy, Eurocities descriveva
con preoccupazione il fenomeno sempre più diffuso della città duale. In un numero crescente di
centri urbani, infatti, si manifestavano casi di polarizzazione nei redditi, nella sicurezza e negli
standard lavorativi –causati dalla crescente specializzazione nei settori produttivi e dalla ristrut-
turazione dei sistemi di protezione sociale– che causavano l’aumento delle sacche di povertà e di
esclusione formate dai disoccupati e dalle fasce più deboli della popolazione.
Secondo la rete Eurocities, queste problematiche richiedevano l’intervento dell’Unione europea

per due ragioni fondamentali: innanzitutto, le istituzioni e gli attori che agivano sulle città erano
interconnessi e, dal momento che la loro azione superava le frontiere nazionali, erano necessarie
risposte transnazionali. In secondo luogo, le problematiche urbane non erano solo la conseguen-
za del cambiamento economico indotto dal mercato; l’Unione europea, incoraggiando il libero
movimento dei beni, delle merci e delle persone, aveva stimolato le migrazioni all’interno del
proprio territorio e quindi aveva favorito l’arrivo nelle città di popolazioni miste dal punto di
vista etnico che spesso rappresentavano i gruppi più colpiti dall’esclusione sociale. Eurocities
valutava quindi positivamente l’iniziativa Urban sebbene la ritenesse troppo limitata in termini di
risorse disponibili e di settori coinvolti. Per affrontare l’esclusione sociale, infatti, era necessaria
“a broad based policy across a range of policy sectors” (Eurocities, 1994, p. 7), con particolare
riferimento anche all’edilizia abitativa – non contemplata invece dagli interventi Urban – alla
formazione, all’ambiente, alla pianificazione, alla cultura, al turismo, ecc.
Allo stesso modo, alla fine degli anni Novanta Eurocities praticò il proprio ruolo di pressione e
di proposta al momento della discussione sul rinnovo del programma Urban, il cui proseguimento
era a rischio a causa della necessità di ridefinire il bilancio comunitario in vista dell’allargamento
dell’Unione europea ai paesi dell’Europa centrale e orientale. Nel 1996, in occasione della Confe-
renza intergovernativa convocata per la revisione del Trattato di Maastricht, Eurocities pubblicò,
con il sostegno del CEMR, un documento dal titolo La città europea in cui si definivano le città
49
Vinci, 2002; Tofarides, 2003; Tedesco, 2005; Grazi, 2006
268
come le fondamenta dell’integrazione europea e si chiedeva l’inserimento della dimensione urbana

nei Trattati. In particolare, nel quadro della revisione istituzionale allora in corso, Eurocities chie-
deva che a un membro della Commissione e a una commissione specifica del Parlamento europeo
venissero riconosciuti compiti di coordinamento delle politiche comunitarie che avevano un impatto
a livello locale. Inoltre, Eurocities chiedeva l’introduzione del principio di autogoverno locale nel
nuovo Trattato con l’esplicita indicazione delle autorità locali e regionali quali essenziali livelli
di governo. Da questa richiesta discendeva poi la rivendicazione relativa all’efficace applicazione
del principio di sussidiarietà, inserito nel Trattato di Maastricht; in particolare, secondo Eurocities
la sussidiarietà doveva essere riconosciuta come principio di diritto applicabile anche alle autorità
sub-nazionali, al fine di realizzare pienamente il principio della partnership autorità locali-Stato-
Unione europea nelle politiche che avevano un impatto a livello locale. Tutte queste proposte erano
inserite in numerosi emendamenti che Eurocities presentò alla Conferenza intergovernativa ma
che, pur essendo largamente pubblicizzate e in parte sostenute anche dal Comitato delle regioni,
non vennero incluse nel nuovo Trattato di Amsterdam. Le richieste di Eurocities, infatti, entrava-
no in un ambito di competenza esclusiva degli Stati (le politiche urbane) e si addentravano nelle
questioni relative all’ordinamento giuridico interno degli Stati (i poteri e le competenze degli enti
infranazionali) che gli Stati membri dell’Unione europea non intendevano porre in discussione in
una sede sovranazionale. Pochi giorni dopo la firma del Trattato di Amsterdam, i sindaci di Eu-
rocities, riuniti a Rotterdam per la decima conferenza del network, ripresero la discussione sugli
stessi temi50. In particolare, Eurocities incitava le autorità locali a coinvolgere i loro cittadini nel
processo di integrazione europea e si rivolgeva agli Stati chiedendo l’approfondimento del dialo-
go con i governi locali, lo sviluppo di Consigli informali dei ministri dell’UE responsabili delle
politiche urbane e il supporto alle iniziative della Commissione in materia urbana.
Nel 1998, il documento Eurocities for an urban policy, redatto con il contributo di Abraham
Peper, borgomastro di Rotterdam, illustrava le azioni e gli strumenti di politica urbana a disposi-
zione degli enti locali, degli Stati, dell’Unione europea, ponendo particolare enfasi sulla necessità
di superare la frammentarietà degli approcci e di realizzare un maggiore coordinamento. Le stesse
tematiche vennero affrontate nel corso dell’Urban Forum tenuto a Vienna (26-27 novembre 1998)51
durante il quale Eurocities chiese che nelle politiche settoriali dell’Unione europea venisse dedicata
una specifica attenzione alle città e che le iniziative destinate ai centri urbani venissero finanziate
da un unico strumento finanziario su base pluriannuale. Numerose richieste avanzate dai partner
di Eurocities vennero successivamente incluse nel Quadro d’azione per uno sviluppo urbano
sostenibile nell’Unione europea, adottato dalla Commissione presieduta da Jacques Santer nel
1998. All’Urban Forum, infatti, avevano partecipato anche il Commissario Monika Wulf-Mathies,
responsabile delle politiche regionali, e il capo unità della Direzione generale Politica regionale,
Antonis Kastrissianakis. In particolare, Kastriassianakis che in quel periodo era incaricato delle
questioni urbane, affrontò i temi sollevati da Eurocities, ribadendo la necessità di tenere conto dei
problemi delle città anche nelle altre politiche e sottolineando l’importanza dei contatti regolari
tra le istituzioni europee e i governi locali.
50
Eurocities, 1997
51
��
Al Forum urbano parteciparono oltre 700 rappresentanti di città, regioni, governi nazionali, organizzazioni non governative,
enti professionali (Eurocities, 1998).
269
La strategia urbana dell’Unione europea si è dunque progressivamente arricchita nei contenuti

e ampliata per quanto riguarda i destinatari, con il contributo dei principali soggetti interessati, le
città, che grazie alle reti hanno potuto esprimere con sempre maggiore successo la loro opinio-
ne. In seguito alle pressioni delle reti di città, a cui si unirono anche il Parlamento europeo e il
Comitato delle regioni – al cui interno erano presenti ex sindaci o amministratori locali sensibili
alle questioni urbane – il programma Urban venne rinnovato per il periodo 1999-2004. Succes-
sivamente, nel corso della definizione delle Strategic Guidelines dei fondi strutturali 2007-2013,
Eurocities espresse ancora la propria preoccupazione per l’assenza delle città e della dimensione
urbana nel nuovo documento della Commissione, che metteva l’accento soprattutto sul ruolo
delle entità regionali52.
L’insieme di queste attività permette di illustrare il ruolo di Eurocities nell’affermazione della

dimensione urbana nelle politiche di coesione dell’Unione europea e nel progressivo inserimento
delle città nel policy-making comunitario53. Le questioni urbane, infatti, sono entrate stabilmente
nell’agenda politica dell’Unione europea tanto che ormai i governi e le istituzioni europee si
riuniscono periodicamente in Consigli informali dei ministri responsabili delle politiche urbane
e riconoscono l’importanza di un orientamento comune per la promozione dello sviluppo urbano
sostenibile54. Oltre a queste novità, è possibile mettere in luce anche un altro aspetto delle azioni
intraprese dalle reti, relativo alla promozione della cooperazione transnazionale tra le città allo
scopo di favorire la risoluzione dei problemi locali o la definizione di iniziative particolarmente
avanzate nei settori della ricerca, della tecnologia, delle comunicazioni. Eurocities, in particolare,
ha cercato di facilitare la messa in rete delle città per svolgere progetti in comune, riprendendo
in questo modo la tradizione di collaborazione tipica dell’Europa urbana che, come abbiamo
ricordato, ha visto sorgere sin dall’inizio del Novecento numerose reti di scambio di informa-
zioni e di esperienze. Grazie al contributo di Eurocities, all’inizio degli anni Novanta una rete
particolarmente significativa fu attivata per applicare le tecnologie informatiche e telematiche al
sistema dei trasporti. Si trattava della rete Polis che era finalizzata alla sperimentazione di nuove
tecnologie telematiche, con lo scopo di risolvere i problemi di congestione del traffico e le loro
conseguenze in termini di sicurezza, impatto sull’ambiente, funzionamento della mobilità urbana55.
La Commissione aveva incoraggiato la costituzione della rete Polis collegandola al programma
Drive, introdotto nel 1988 per studiare l’impiego delle telecomunicazioni e della tecnologia
informatica nei servizi di trasporto. Il programma Polis, a cui partecipavano le città aderenti al
network Eurocities, beneficiava del sostegno della Direzione generale per le Politiche regionali
e dell’assistenza del programma Drive. Oltre alle città promotrici, Barcellona e Lione, le altre
partecipanti erano Amsterdam, Atene, Birmingham, Bruxelles, Dublino, Lisbona, Monaco, Parigi,
Siviglia, Stoccarda, Torino; altri partner, come Madrid, Bologna, Francoforte, Milano, Berlino,
Copenaghen, entrarono nella rete Polis in un secondo momento. Questa macro-rete comunitaria
permette di vedere come alle città presenti abitualmente sulla scena europea, si affiancassero centri
situati in aree periferiche (Lisbona e Dublino ma anche Copenaghen) e città di dimensioni medie
52
Eurocities, 2005b
53
Eurocities, 2003; Eurocities, 2004a: Eurocities, 2004c
54
Grazi, 2008
55
Il titolo completo della rete era Promoting operational links with integrated services of advanced transport telematics between
��
European cities (Polis Initiative, 1990).
270
come Bologna e Torino. Nel caso delle due città italiane, all’inizio degli anni Novanta guidate
da sindaci particolarmente dinamici sia a livello locale che europeo (Renzo Imbeni a Bologna e
Valentino Castellani a Torino), l’attivazione delle elite locali costituì un fattore decisivo per la
presenza nelle reti comunitarie.
L’interesse per lo sviluppo di tecniche e prassi innovative da impiegare nella gestione della
città ha da sempre caratterizzato le attività di Eurocities. Più recentemente, nel periodo 2006-
2010 Eurocities ha ottenuto il supporto del sesto programma quadro per la ricerca e lo sviluppo
dell’Unione europea per fornire alle autorità locali una piattaforma di trasferimento di conoscenze
nel settore dello sviluppo urbano sostenibile. Il progetto Urban Matrix, che coinvolge Amsterdam,
Helsinki, Siviglia, Malmo, Belfast, Fomento de San Sebastian, Palermo, Stoccolma, Sheffield
(oltre all’Università del West England e alla GHK Consulting), intende monitorare la domanda
delle città in materia di politiche urbane sostenibili, al fine di adeguare i temi affrontati dal pro-
getto alle richieste dei partecipanti e agli obiettivi fissati dagli Stati membri dell’Unione europea
nella Carta sulle città europee sostenibili, adottata dal consiglio informale tenuto a Lipsia nel
200756. Sulla base delle istanze dei partners vengono organizzati una serie di workshops tematici
durante i quali vengono presentati gli esempi trasferibili di best practices con un approccio “how
to do it” alle questioni riguardanti lo sviluppo urbano sostenibile, che rappresenta un obiettivo
settoriale fondamentale per il perseguimento della sostenibilità ambientale globale 57. ��
Secondo
le posizioni espresse dalle città nell’ambito di Urban Matrix, “Complexity demands a flexible
approach from urban planners. We ��
need to learn from each other. Not in order to find the perfect
‘tool’, but for reflection and development of the necessary skills. Mutual learning and exchange
among different cities is crucial58”. Questa posizione rivela come una tendenza già viva nella
storia dell’Europa urbana sia stata ripresa e alimentata grazie all’iniziativa congiunta delle città
e dell’Unione europea, che ricorrono alla cooperazione in rete al fine di favorire lo scambio di
idee e il benchmarking fra città.
6. Le reti di città: verso una nuova governance dell’Unione

europea?
Come illustra la ricerca condotta da Perulli, Rugge e Florio, Eurocities costituisce un esempio
delle numerose reti urbane sorte in Europa nell’ultimo ventennio. Per citare altre esperienze
significative ma più recenti rispetto ad Eurocities, si può ricordare il network Cities for Cohe-
sion, nato nel 2002 a Londra, alla presenza del Commissario Michel Barnier, con lo scopo di
dare una base unitaria alle politiche delle città impegnate sul versante dell’esclusione sociale e
56
Eurocities, 2007
57
Grazi, 2008, ��
durante il workshop della rete Urban Matrix, tenuto a Belfast il 6-7 marzo 2007, sono stati illustrati i progetti di
pianificazione urbana sostenibile in corso di definizione in cinque città europee, con l’indicazione degli approcci e degli obiettivi
perseguiti, mettendo inoltre in luce i criteri generali che accomunano i progetti come l’idea della “città compatta”, il criterio della
pianificazione integrata, attenta sia alla rigenerazione economica che all’inclusione sociale, il principio della partecipazione dei
cittadini (Urban Matrix, 2007).
58
Urban Matrix, 2007
271
della povertà59. Lo scopo prioritario di networks come Eurocities e Cities for Cohesion è quello
di fare pressione sulle istituzioni europee per ottenere le risorse dei fondi strutturali e per inserire
le politiche urbane tra le priorità d’azione dell’Unione europea.
Come abbiamo ricordato, l’azione di Eurocities nell’adozione e nella definizione dell’agenda

urbana dell’Unione europea ha costituito senza dubbio l’ambito di maggiore impegno per la rete.
Tuttavia, sin dalla sua creazione Eurocities ha coniugato il proprio impegno sul versante della defi-
nizione delle politiche comunitarie con una crescente attenzione verso le questioni istituzionali. In
particolare, come abbiamo ricordato, in occasione delle conferenze intergovernative di Amsterdam
e di Nizza, Eurocities ribadì la necessità di un riconoscimento ufficiale del ruolo degli enti locali e
regionali sia nella definizione che nell’applicazione delle politiche e delle norme comunitarie. ��
Nel
corso dei lavori della Convenzione europea, incaricata dalla revisione dei Trattati (2002-2003),
Eurocities indirizzò un appello ai rappresentanti incaricati di elaborare il nuovo testo, sostenendo
in particolare il rafforzamento del Comitato delle regioni che, secondo Eurocities, aveva “an es-
sential role to play in representing the interests of local and regional governments towards the
various institutions of the European Union (Eurocities Mayors’ Declaration, 2002)”. Eurocities
richiamava di nuovo l’importanza di estendere il principio di sussidiarietà, includendo anche gli
enti locali, e la necessità di dare rilievo formale al principio di autogoverno locale nell’ordinamento
giuridico dell’Unione europea60. Proprio queste richieste, sostenute dal Parlamento europeo e
dal Comitato delle regioni, vennero incluse nel trattato costituzionale approvato dalla Conven-
zione. Per queste ragioni, Eurocities accolse con entusiasmo il nuovo trattato, pur ricordando le
incertezze legate alla sua ratifica, per la quale riteneva indispensabile la mobilitazione e il sup-
porto dei cittadini attraverso l’azione di intermediazione dei governi locali (Eurocities, 2004b).
Eurocities giudicava positivamente inoltre le prospettive aperte dall’applicazione del “metodo
aperto di coordinamento”, previsto per la realizzazione degli obiettivi della Strategia di Lisbona,
soprattutto nel settore delle politiche sociali e dell’occupazione 61. Tuttavia in merito a questa
nuova procedura, Eurocities deplorava che gli unici soggetti coinvolti nella redazione dei piani
di azione nazionale fossero quasi esclusivamente gli Stati, perché nelle questioni particolarmente
sensibili per le città, come quelle relative all’inclusione sociale, era indispensabile la visione e
il contributo degli enti locali, che potevano peraltro fornire indicazioni più adeguate riguardo ai
livelli di povertà e di disoccupazione e alla presenza di fasce deboli della popolazione, come i
senzatetto, gli immigrati, etc62....
59
Durante
��
la Conferenza di Londra, la Commissione europea presentò una relazione preliminare sullo svolgimento del secondo
ciclo del programma Urban e gli ottanta sindaci presenti colsero l’occasione per illustrare al commissario Barnier le loro richieste
concernenti il rafforzamento delle politiche regionali dell’UE, adottando una dichiarazione dal titolo For an ambitious EU regional
policy with a strong urban dimension in an enlarged European Union, presentata dal sindaco di Londra, Ken Livingstone (http://
www.citiesforcohesion.org/ ).
60
Eurocities, 2002
61
Il
��
“metodo aperto di coordinamento” è una prassi sostanzialmente intergovernativa che prevede a) l’individuazione di obiet-
tivi comuni da parte del Consiglio dell’Unione europea in alcune aree di policies di competenza degli Stati membri dell’UE, b) la
fissazione congiunta di indicatori e strumenti di misura e infine c) l’analisi comparativa dei risultati raggiunti da ciascuno Stato.
Si tratta di un processo di apprendimento che ricorre all’analisi comparativa (benchmarking), alla diffusione delle prassi migliori,
allo scambio di informazioni e di indicatori, cercando di premere sugli Stati membri affinché diano un orientamento comune alle
loro politiche sociali e occupazionali.
62
Eurocities, 2005a
272
Nonostante tali difficoltà l’azione di Eurocities illustra come le città interagiscano direttamente
con le istituzioni comunitarie in un contesto flessibile e informale, bypassando i rispettivi governi
nazionali e agendo con sicurezza sullo scenario europeo e internazionale. Come ha osservato
efficacemente Perulli ��
gli attori di ciascun livello, specie regioni e città, oltreché mettersi in rete
tra loro su base transnazionale, possono ormai dialogare direttamente con il livello dell’Unione
europea, saltando di fatto lo stato nazionale cui appartengono. (…) Questa moltiplicazione di
livelli di autorità non necessariamente coincide con il caos organizzativo, la frammentazione o
la disgregazione. Di sicuro era per certi versi più tranquillizzante l’immagine degli stati nazionali
stabili come durante i trent’anni «gloriosi» 1945-75. Ma la successiva moltiplicazione rappresenta
anche un nuovo attivismo di sistemi centrati sull’attore e sull’iniziativa diretta, e il dispiegarsi di
forme di sperimentazione e apprendimento di tipo reticolare (p. 83).
Come emerge da questa descrizione, le reti di città, che contribuiscono ad articolare lo spazio
politico europeo, hanno un carattere multiforme: nella maggior parte dei casi, esse rappresentano
una struttura importante per la pratica del lobbying presso le istituzioni comunitarie. D’altra parte,
le reti di città affermatesi negli ultimi anni e spesso sorte con il supporto dell’Unione europea
hanno rafforzato la loro funzione di piattaforma di apprendimento e di scambio di esperienze. Le ��
reti funzionali spesso vengono costituite nel quadro di associazioni più generali, come il CEMR o
Eurocities, che dispongono ex ante della massa critica necessaria e del background indispensabile
per realizzare i progetti finanziati dall’Unione europea. Nel caso di Urban Matrix, ad esempio,
l’esperienza di gestione di progetti “in rete” maturata nel corso degli anni dalle città di Euroci-
ties ha sicuramente favorito i partners nell’attribuzione del finanziamento nell’ambito del sesto
programma quadro per la ricerca e lo sviluppo. Le prime iniziative del network, che ha già tenuto
alcuni workshops a Belfast, Amsterdam, Helsinki, San Sebastian, mettono bene in luce le capacità
di coordinamento e la logica “circolare” che viene applicata per la diffusione delle conoscenze
in merito ai progetti realizzati.
Questa ricostruzione delle iniziative promosse da Eurocities permette di constatare come intorno
alla tradizionale forma organizzativa della rete si sia strutturato un modello di relazioni del tutto
peculiare. I networks urbani, in quanto legami orizzontali tra le città, non sono incentrati solo
sugli scambi commerciali o sul potere economico, ma sono piuttosto fondati sulla condivisione
di idee, sulla definizione di piani strategici di gestione urbana, sulla partecipazione degli attori
locali63. Inoltre, nel contesto politico e istituzionale dell’Unione europea le reti di città hanno
progressivamente accresciuto i loro margini di azione e, sebbene le città avvertano le difficoltà
di affermare le loro istanze, il loro nuovo ruolo politico è ormai un fattore di tutta evidenza nelle
relazioni verticali con i livelli di potere regionali, nazionali ed europei.
7. Conclusioni
L’analisi diacronica dell’evoluzione delle reti dimostra come esse siano un elemento durevole
e tipico nella storia dell’Europa urbana. Se da un lato le esperienze di cooperazione orizzontale
63
Perulli, 2004
273
tra le città rappresentano un elemento di continuità visibile nella storia della IULA, del CEMR
e di Eurocities, dall’altro lato un ulteriore aspetto comune è dato dalle difficoltà incontrate dalle
associazioni di enti locali nell’affermazione del ruolo politico delle città sulla scena europea e
internazionale, dovute alle resistenze dei governi nazionali. Tuttavia, lo strumento flessibile della
rete ha sicuramente facilitato la mobilitazione delle città, permettendo agli enti locali di sviluppa-
re un’insieme di attività internazionali sia per elaborare soluzioni innovative ai problemi locali
comuni sia per far sentire la propria voce nelle sedi sovranazionali.
In particolare, in relazione alle vicende più recenti del processo di integrazione europea, la
nascita e il rafforzamento delle reti transnazionali di città permette chiaramente di vedere come
nello spazio politico originariamente dominato dagli Stati nazionali sovrani si siano inseriti nuovi
soggetti pubblici e quali siano stati i momenti e le motivazioni salienti di tale affermazione. La
prospettiva di lungo periodo consente inoltre di evidenziare le differenze tra le associazioni di
comuni e città, sorte in diversi contesti storici. La IULA, che univa gli aspetti tecnici della coope-
razione interurbana e quelli utopici del pacifismo, ha privilegiato nel tempo il lato del networking
rivolto al problem solving, anche alla luce della sua vocazione iniziale, orientata allo sviluppo
delle scienze municipali. I primi rassemblements, sorti dopo la seconda guerra mondiale, invece,
avevano una vocazione più generale e, essendo fortemente ispirati dagli ideali pacificisti e – nel
caso del CEMR – dalle correnti federaliste, ponevano particolare enfasi sul ruolo degli enti locali
nell’unificazione politica del continente. Le reti più recenti, infine, sono state costruite in risposta
ai nuovi stimoli provenienti dall’integrazione europea e dalla globalizzazione: le reti come Euro-
cities hanno obiettivi più specifici e, raggruppando enti locali di dimensioni simili e che hanno
interessi comuni, riescono ad essere molto più operative e funzionali, anche se spesso mostrano un
approccio che tende ad escludere i non membri e a procurare vantaggi solo agli associati, creando
il rischio di una gerarchizzazione all’interno del sistema urbano europeo.
Alla luce di questa ricostruzione, il networking si configura tanto come una sfida quanto come
un’opportunità. L’attività delle reti di città rende queste ultime nuovi canali di cooperazione e
partecipazione che, sebbene formalmente non riconosciuti, contribuiscono a rendere più efficaci le
politiche comunitarie e ad avvicinare l’Unione europea ai cittadini. Con l’aumento delle competenze
dell’Unione europea e il parallelo decentramento di poteri avvenuto in numerosi Stati, infatti, la
definizione e l’attuazione delle politiche comuni, da quelle regionali a quelle sociali e ambientali,
richiedono un coordinamento sempre maggiore tra le istituzioni europee, i governi nazionali, i poteri
regionali e locali. A questo scopo, la particolarità delle nuove reti risiede anche nel fatto che esse
non si pongono in posizione antagonista rispetto agli Stati: le città, pur contestando il permanere
di prassi intergovernative spesso paralizzanti nel decision making comunitario, interagiscono tra
loro e anche con i livelli di governo superiori, privilegiando i rapporti di dialogo, di interdipen-
denza e di scambio64. Infine, accanto agli aspetti legati all’efficienza e all’implementazione delle
politiche, le reti di città rappresentano un bacino di raccolta di numerosi soggetti che animano la
società civile europea, come le università, le imprese, le associazioni, la cui partecipazione attiva
può contribuire a rafforzare sul territorio i legami tra la cittadinanza e l’Unione europea.
64
Bekemans, 2007
274
Nell’Europa contemporanea, dunque, l’affermazione delle reti di città chiama in causa la sperimen-
tazione di forme di governance adeguate per includere i vari livelli di governo nell’organizzazione
politica e per costruire un modello democratico più rispondente all’articolazione multilivello
dell’Unione europea.
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280
Da policy-taker a policy-shaper: l’europeizzazione
della politica per le città
Marco Brunazzo
1. Introduzione
Quello dell’europeizzazione è certamente uno dei concetti più usati negli ultimi anni nell’am-
bito degli studi europei. Diffusosi principalmente negli anni Novanta, esso offre una prospettiva
attraverso cui leggere le relazioni che vedono coinvolte le istituzioni (politiche e amministrative)
e le politiche pubbliche di diversi livelli istituzionali (sovranazionale, nazionale e subnazionale)
all’interno dell’Unione Europea (UE) e il loro grado di condizionamento reciproco . Ad oggi, il
concetto di europeizzazione è stato impiegato per rispondere principalmente a due domande: in
che modo l’UE influenza i sistemi politici nazionali e le loro logiche di funzionamento? In che
modo, gli stati membri influenzano il funzionamento delle istituzioni sovranazionali (soprattutto
della Commissione e del Parlamento europeo) e le politiche pubbliche comunitarie?
Queste due domande rimandano a due disegni di ricerca considerati per lo più separatamente.
Il primo di essi vede nell’UE la variabile indipendente: quello che si vuole studiare è il cambia-
mento delle istituzioni e delle politiche nazionali riconducibile all’effetto delle istituzioni e delle
politiche pubbliche dell’UE. Il secondo considera l’UE, in particolare le sue politiche pubbliche e
la sua conformazione istituzionale, come una variabile dipendente: quello che si vuole studiare è
come l’UE si sviluppa e il ruolo dei governi nazionali, delle istituzioni subnazionali e dei gruppi
di interesse nei processi decisionali comunitari. Queste due prospettive analitiche sono state
sintetizzate nella formula top-down, la prima, e bottom-up, la seconda. Esse offrono una chiara
identificazione della direzione della relazione causale che si intende studiare.
Come detto, in linea generale le relazioni top-down e bottom-up sono state studiate in modo
indipendente. Il motivo è facilmente comprensibile: un chiaro disegno di ricerca di stampo

Jordan 2003, 2.
281
positivista richiede vengano esplicitate le variabili indipendenti e dipendenti che si intendono

studiare. Questo fatto, però, ha comportato un’eccessiva semplificazione dei disegni di ricerca
e una scarsa capacità di questi ultimi di descrivere come un avvenimento (un cambiamento, un
processo di riforma o altro) è andato concretamente realizzandosi. Inoltre,
��
esso non ha permesso
di studiare gli effetti retroattivi o interattivi di un processo sull’altro. In che modo il processo
top-down incide (quando incide) sul processo bottom-up e viceversa? In che modo, in altre parole,
l’europeizzazione, intesa come processo di influenza dell’UE su un paese membro, condiziona
l’auto-rappresentanza di questo stesso paese e la sua capacità di influenza sui processi decisionali
comunitari? In questo articolo si cercherà di rispondere a queste domande.
L’idea che qui si vuole sostenere è che un uso del concetto di europeizzazione che consideri
simultaneamente le due dinamiche top-down e bottom-up si rivela particolarmente promettente.
In altre parole, se l’approccio prevalente dell’europeizzazione considera l’UE come la variabile
indipendente e i sistemi politici nazionali come la variabile dipendente, occorre anche domandarsi
come gli stati europeizzati cambino le loro strategie, i loro obiettivi e le loro modalità d’azione
nei confronti dell’UE.
Per chiarire ulteriormente la diversa prospettiva analitica qui impiegata, può essere utile ricordare
la definizione di europeizzazione data da Graziano secondo cui l’europeizzazione è un “processo
di costruzione a livello europeo di istituzioni sovranazionali, di regole (formali e informali) e di
politiche pubbliche e la loro diffusione nei sistemi politici nazionali europei”. Come si può notare,
questa definizione enfatizza principalmente la prospettiva top-down dell’europeizzazione (si veda
anche Graziano e Vink 2006). Tanto è vero che, in una prospettiva bottom-up, si potrebbe sostenere
che l’europeizzazione è anche un processo di costruzione a livello nazionale di istituzioni e di
regole (formali e informali) e di politiche pubbliche che vengono in un secondo tempo diffuse nel
sistema politico europeo. Una prospettiva di questo tipo consente di considerare l’europeizzazione
non solamente un vincolo, ma anche (in alcuni casi) una possibilità di accrescimento del ruolo di
certi tipi di attori (statali, ma non solo) all’interno dei policy making nazionali ed europei. In tale
prospettiva, l’europeizzazione avvia processi di apprendimento all’interno degli stati che, in
alcuni casi, rafforzerebbero la capacità di influenza sui processi decisionali nazionali ed europei
di alcuni attori.
Un caso promettente a questo proposito è quello delle città e dalla politica comunitaria per le
Per lungo tempo, le città sono sempre state considerate policy-taker più che policy-shaper.
città. ��
Ovvero, l’impatto della politica urbana dell’UE sulle istituzioni e i processi decisionali municipali
è stato considerato di gran lunga maggiore dell’impatto dell’attività delle città sulle istituzioni
e i processi decisionali europei. Da qualche tempo, si nota però come il processo di europeizza-
zione (in una prospettiva top-down) sia seguito da un processo di crescente mobilitazione delle
istituzioni municipali a livello europeo. Si tratta di una mobilitazione relativamente recente, ma
tanto più significativa nella misura in cui le città hanno saputo mostrare una ampia capacità di
influenza del policy-making dell’UE.

Graziano e Vink 2006.

Ferrera e Gualmini 1999; Radaelli e Franchino 2004.
282
Da policy-taker a policy-shaper: l’europeizzazione della politica per le città
L’obiettivo di questo articolo, quindi, è quello di illustrare come l’europeizzazione della poli-
tica comunitaria delle città abbia favorito l’incremento della partecipazione delle città stesse ai
processi decisionali comunitari. In particolare, attraverso l’impiego di fonti primarie oltre che
della letteratura secondaria, e nell’ambito di un’analisi di tipo diacronico, verrà illustrato il ruolo
acquisito dalle città nella contrattazione dei regolamenti comunitari della politica di coesione,
enfatizzando in particolare il ruolo giocato da due network di città (Eurocities e IDEALI). Prima
di questo, però, verranno introdotti alcuni elementi definitori del concetto di europeizzazione
nelle sue due prospettive analitiche, top-down e bottom-up. In un secondo momento si illustrerà
il processo di influenza esercitato dall’UE sulle città e dalle città sull’UE.
2. Il concetto di europeizzazione
La fortuna del concetto di europeizzazione risiede principalmente nel fatto che esso permette
di evidenziare come l’UE costituisca oggi una polity in una qualche misura indipendente dagli
stati membri. Conseguentemente, l’europeizzazione si afferma come un processo avviato a livello
comunitario in grado di condizionare l’azione degli stati membri. Non a caso, il concetto comincia
a diffondersi agli inizi degli anni Novanta, all’indomani della firma del trattato di Maastricht, che
costituisce un salto qualitativo importante nel processo di integrazione europea e nel potere di
influenza dell’UE sugli stati membri.
Il concetto di europeizzazione, quindi, ha permesso di porre l’accento non sui fattori su cui si
fonda il processo di integrazione europea (il motore dell’integrazione), come fanno intergovernati-
vismo e neo-funzionalismo, ma sull’indipendenza dell’UE e sull’influenza esercitata da quest’ultima
sugli stati membri. Intergovernativismo e neo-funzionalismo hanno identificato nei governi (nel
primo caso) e nei gruppi di interesse (nel secondo caso) i principali attori nella costruzione di una
polity europea. La nascita e diffusione del concetto di europeizzazione ha permesso di spostare
l’attenzione degli studiosi sulle implicazioni del processo di integrazione europea. Lo studio
empirico dei sistemi politici e quello delle politiche pubbliche nazionali, infatti, mostra come i
livelli istituzionali sovranazionale e nazionale siano sempre più inestricabilmente legati .
L’impiego del concetto di europeizzazione ha anche favorito l’adozione nello studio dell’UE
degli strumenti della politica comparata più che dei concetti offerti dalle relazioni internazionali.
Ciò ha permesso di comparare l’UE con la logica di funzionamento di altri sistemi politici. Di più,
l’uso del concetto di europeizzazione ha permesso non solamente di vedere qual è il ruolo degli
stati nei processi decisionali comunitari, ma anche di studiare la fase ascendente e discendente
delle decisioni europee nella loro complessità.
L’adozione del concetto di europeizzazione, quindi, è stata molto feconda. Ma la sua definizione
è diventata sempre più problematica. Da una definizione relativamente intuitiva come quella di
Ladrech, secondo cui l’europeizzazione è un “processo incrementale che riorienta la direzione

Fabbrini 2003; Graziano 2004, 14

Fabbrini 2004
283
e la forma delle istituzioni politiche nella misura in cui le dinamiche politiche ed economiche
comunitarie diventano parte della logica organizzativa delle istituzioni politiche e dei processi
decisionali nazionali”, si è giunti a definizioni ben più formalizzate e complesse, come quella
di Radaelli, secondo cui l’europeizzazione è un “processo di (a) costruzione (b) diffusione e (c)
istituzionalizzazione di regole formali e informali, procedure, paradigmi di politica pubblica,
stili, ‘modi di fare cose’ e credenze condivise e norme che sono prima definite e consolidate nel
processo di creazione delle decisione europee e poi incorporate nella logica del discorso interno,
nelle identità, nelle strutture politiche e nelle politiche pubbliche”. Per questo motivo, Dyson e
Goetz hanno scritto che quello dell’europeizzazione è un concetto “usato qualche volta in modo
limitato per riferirsi all’implementazione della legislazione comunitaria o in modo più ampio
per catturare il processi di policy transfer e learning nell’UE. Esso è usato qualche volta per
identificare il cambiamento dei paradigmi e degli strumenti della politica pubblica nazionale a
livello domestico. (Altre)… volte è usato in modo limitato per riferirsi ai suoi effetti a livello
domestico… o in un modo più ampio per includere gli effetti sul discorso e sulle identità oltre
che sulle strutture e sulle politiche pubbliche a livello domestico”.
Numerosi autori hanno identificato due dinamiche principali dell’europeizzazione. La prima

enfatizza una dinamica bottom-up di costruzione del processo di integrazione europea: gli autori
analizzano l’influenza degli stati membri su questo processo. Alcuni hanno definito questa prospet-
tiva analitica europeificazione. Tra loro, Soysal ne offre una definizione, secondo cui “il processo
di ‘europeificazione’… è un processo di graduale trasformazione e standardizzazione generato da
un’attività organizzativa del consenso, che genera un discorso comune, se non necessariamente
un’azione comune, giustificata e propagata da un network di esperti nazionali e internazionali,
burocrati, accademici e gruppi di interesse”.
Dal canto suo, Lawton definisce l’europeizzazione come un passaggio (non assoluto) dell’egemonia
nelle politiche pubbliche dalle capitali nazionali a Bruxelles dato che le autorità sovranazionali di
Bruxelles giocano un ruolo crescente in Europa ma le istituzioni nazionali mantengono un’autorità
considerevole e la legittimità popolare (p. 94). Lawton conclude così che l’europeizzazione cor-
risponde ad un trasferimento de jure di competenze dalle istituzioni nazionali a quelle europee.
Da ultimo, la prospettiva bottom-up caratterizza anche i lavori di Risse et al. (2001, 3) che de-
finiscono l’europeizzazione come “l’emergere e lo sviluppo a livello europeo di distinte strutture
di governance, cioè di istituzioni politiche, legali e sociali associate con il problem solving che
formalizzano interazioni tra attori, e di network di politica pubblica specializzati nella creazione
di regole europee autoritative”.
La seconda prospettiva analitica utilizzata è quella top-down, in cui la pressione dell’UE viene
ad essere la variabile indipendente: gli studiosi enfatizzano quindi i modi attraverso cui gli stati
membri rispondono al processo di integrazione europea e alle politiche e istituzioni dell’UE. Olsen
descrive questa definizione di europeizzazione come “penetrazione al centro dei sistemi nazionali
di governance”. In questo caso, l’europeizzazione riguarda “la divisione delle responsabilità e

Andersen
��
e Eliassen 1993
284
dei poteri tra diversi livelli di governance” o, meglio, “l’adattamento dei sistemi di governance
nazionali e subnazionali al centro politico europeo e a regole di rilevanza comunitaria”. Oltre alla
già citata definizione di Ladrech, può essere ricordato il lavoro di Goetz e Hix. Dal canto suo,
George riconosce che l’europeizzazione è solamente parte di un più ampio processo bidirezionale,
ma poi ne analizza solamente il versante top-down.
La prospettiva top-down ha conosciuto una significativa fortuna contribuendo all’affermazione

di un numero crescente di studi empirici. In particolare, Börzel e Risse (2003) sostengono che
la pressione dell’UE sugli stati membri varia a seconda del grado di misfit (o di incongruenza)
tra le istituzioni e le politiche sovranazionali e le istituzioni e le politiche nazionali. Laddove
sia presente un misfit si sviluppa una pressione adattiva che, in presenza di alcuni fattori facili-
tanti, crea le condizioni necessarie per il cambiamento domestico. I fattori facilitanti identificati
da Börzel e Risse sono, nel caso delle istituzioni e delle politiche, il numero di veto points e la
possibilità delle istituzioni formali di facilitare il cambiamento; nel caso delle norme, identità e
concettualizzazioni (e altro), la capacità di certi attori di convincere gli altri della necessità del
cambiamento e una cultura politica basata sul consenso.
L’europeizzazione costituisce la risposta a tre tipi principali di pressioni: una pressione esplicita,
nel caso in cui un atto europeo (ad esempio un regolamento) prescriva la formazione di precisi
assetti istituzionali (integrazione positiva); una pressione implicita, nel caso in cui una direttiva
prescriva obiettivi da raggiungere tramite l’abbandono di vincoli interni (integrazione negativa);
una pressione debole, nel caso in cui una scelta europea alteri le preferenze e le aspettative degli
attori domestici. Infine, Radaelli identifica quattro modi attraverso cui gli stati rispondono ai
cambiamenti indotti dall’UE. Il primo è l’inerzia, che consiste nella mancanza di cambiamento.
Generalmente, questa avviene quando il misfit è troppo elevato per produrre cambiamento. Il
secondo è l’assorbimento, da intendersi nel senso di adattamento, ovvero un accomodamento
dei requisiti di una politica pubblica senza una reale e sostanziale modifica delle sue strutture
fondamentali o dei cambiamenti nella logica del comportamento politico. Il terzo è la trasfor-
mazione, che può essere paragonata ad un cambiamento nel paradigma di una politica pubblica.
Il quarto è, infine, il ritiro (retrenchment), che si verifica quando la pressione europea permette
la creazione di coalizioni di attori che fanno diventare la politica nazionale in oggetto meno eu-
ropea. In quest’ultimo caso siamo di fronte ad una sorta di europeizzazione “al contrario”, o di
europeizzazione “negativa”.
Nonostante le diverse definizioni e una certa divergenza nelle conclusioni, i diversi studi empirici
registrano un tendenziale accordo su alcuni punti: le risposte degli stati membri all’europeizzazione
sono diverse tra loro; la relazione tra stati membri e UE non è univoca ma bidirezionale, anche
se molti autori “tengono ferma” la variabile comunitaria; il feedback degli stati membri sull’UE
a seguito del processo top-down di europeizzazione è studiato raramente. Quest’ultimo punto è
particolarmente importante. Anche gli studi che hanno mostrato come l’europeizzazione abbia

Buller e Gamble 2002.

��
Knill e Lehmkuhl (1999).

Radaelli 2003.
285
favorito la riallocazione di risorse politiche (ed economiche) all’interno degli stati membri10, poco
si sono occupati di vedere come questa riallocazione abbia favorito la mobilitazione di quegli
stessi attori all’interno dei processi decisionali a livello europeo.
Partendo da questi presupposti, si è recentemente affermata quella che alcuni definiscono la se-
conda generazione degli studi sull’europeizzazione11. In effetti, la distinzione analitica tra variabile
dipendente (l’UE nel caso della prospettiva bottom-up, gli stati membri nel caso della prospettiva
top-down) e indipendente (l’UE nel caso della prospettiva top-down, gli stati membri nel caso della
prospettiva bottom-up) è difficilmente giustificabile sul piano empirico. Secondo Gualini, questa
seconda generazione di studi ha il merito di evitare che l’europeizzazione finisca per coincidere
con la black box tra una variabile indipendente e una dipendente e soprattutto ha il pregio di
evitare di porre l’attenzione solo sui risultati (in termini di convergenza e omogeneizzazione) del
processo di influenza dell’UE sugli stati membri. Featherstone e Kazamias hanno efficacemente
scritto che “i sistemi istituzionali domestico ed europeo sono interrelati, con attori impegnati
contemporaneamente in network verticali e orizzontali e nelle relazioni istituzionali”.
In quest’ottica, gli stati membri non sono semplicemente dei takers passivi delle domande
europee di cambiamento domestico. Essi contribuiscono anche a prendere le decisioni a cui
si devono poi adattare12. In altre parole, il cambiamento indotto dal livello sovranazionale sul
livello nazionale può avere delle ripercussioni sulla mobilitazione degli stati a livello europeo.
Per esempio, è del tutto plausibile aspettarsi che essi cercheranno di ridurre il misfit tra le po-
litiche, le istituzioni e le pratiche nazionali ed europee attraverso la partecipazione ai processi
decisionali comunitari 13.
Un modo per affrontare questo problema delle relazioni bidirezionali è quello di considerare
il ruolo dei governi nazionali come al contempo shapers e takers delle politiche europee. Questo
non significa considerare irrilevante il ruolo delle istituzioni sovranazionali (Parlamento europeo
e Commissione europea in primo luogo). E non significa nemmeno che non vi sia spazio per
canali di mobilitazione e di rappresentanza (regionali, dei gruppi di interesse e altri soggetti) che
sfuggono (seppure in una certa misura solamente) al controllo dei governi. ��
Come non significa
che i diversi governi sono in egual misura shapers e takers.
Andersen e Liefferink definiscono il processo politico europeo come una relazione reciproca
tra le negoziazioni nazionali a livello domestico e a livello europeo. A livello domestico, gli attori
premono sull’esecutivo affinché la sua politica europea soddisfi le loro esigenze; a livello europeo,
i governi nazionali cercano di soddisfare le pressioni domestiche minimizzando le conseguenze
negative per gli attori interni. Tale approccio postula vi sia una relazione sistemica tra la politica
nazionale ed europea e considera i governi nazionali come l’elemento che unisce le due. Di con-
seguenza, tale approccio stabilisce un nesso tra policy shaping e policy taking.
10
Ferrera e Gualmini 1999
11
Gualini 2004
��
12
Peterson e Bomberg 1999
13
Börzel 2002; 2005
��
286
Tramite la loro azione di shaping gli stati cercano di massimizzare i vantaggi offerti dalla
politica europea minimizzandone allo stesso tempo i costi: il policy shaping riduce il bisogno di
adattamento legale e amministrativo a livello domestico, perché minore è il misfit, minori sono
i costi di adattamento; il policy shaping minimizza gli svantaggi delle industrie nazionali, con
la conseguenza che paesi ad alta regolazione cercano di imporre i loro standard a quelli a bassa
regolazione, che cercano di evitare ulteriori costi di produzione 14. “Se gli stati membri hanno
efficacemente fatto lobbying e sono riusciti a far includere la loro prospettiva nella politica
pubblica comunitaria, il grado di misfit sarà ridotto e il cambiamento domestico conseguente
sarà minimo”15.
Se, nel complesso, gli stati hanno un comune interesse nel definire le politiche europee,
essi non condividono le stesse preferenze di policy. Normalmente, i paesi ad alta regolazione
cercheranno di imporre i loro standard a livello comunitario, mentre quelli con bassi livelli
cercheranno di sfruttare il loro vantaggio derivante da minori costi di produzione. Come
��
diffe-
riscono nelle loro preferenze di policy, gli stati differiscono anche nella capacità di influire sui
processi decisionali comunitari. La loro capacità di influenza varia in base a variabili politiche
e amministrative16.
La concezione bidirezionale del processo di europeizzazione è fatta propria anche da Rada-

elli, secondo cui “l’europeizzazione e la politica pubblica europea dovrebbero restare distinte a
livello concettuale. Ma nel mondo reale, esse sono interconnesse. La politica pubblica europea
non è un misterioso deus ex machina situato ‘lassù’. Piuttosto essa trova origine in processi di
accordo, imitazione e diffusione in cui i governi nazionali e i gruppi di interesse giocano un ruolo
importante assieme con le istituzioni europee. Di più, il risultato dell’europeizzazione può avere
un effetto retroattivo sul processo di riformulazione della politica pubblica europea. Gli attori
nazionali possono trarre lezioni dall’europeizzazione e cercare di cambiare o adattare la politica
comunitaria”.
Sulla stessa linea sembra muoversi Schmidt, quando sostiene che il decision-making comu-
nitario è strettamente correlato alla pressione europea sulle politiche, le pratiche e le istituzioni
degli stati membri (Fig. 1) e che le diverse risposte attribuite da uno stato membro al processo di
europeizzazione top-down è da ricondursi a cinque fattori di mediazione: la vulnerabilità econo-
mica di un paese, la sua capacità politica istituzionale, le policy legacies, le preferenze di policy e
il discorso attraverso cui la pressione europea è tematizzata. Questi fattori spiegherebbero quindi
anche le diverse capacità di mobilitazione europea che hanno i diversi paesi membri. Poiché essi
rispondono diversamente alla pressione top-down dell’europeizzazione, essi avranno anche una
diversa presenza a livello comunitario, mostrando diversi gradi di europeizzazione sul versante
bottom-up.
14
��
Héritier 1996
15
Howell 2004, 5�
��
16
Börzel 2003
��
287
Fig. 1. Relazioni tra i due versanti dell’europeizzazione, top-down e bottom-up.
Decision-making
comunitario
Posizioni Pressioni
economiche, economiche,
Europeizzazione Europeizzazione
istituzionali, istituzionali,
bottom-up (*) top-down
ideazionali degli ideazionali degli
stati membri stati membri
Politiche, pratiche e istituzioni

degli stati membri
Note: (*) Schmidt preferisce parlare di processo di integrazione europea al posto di europeizzazione bottom-up.
Fonte: adattamento da Schmidt 2006, 232.
L’europeizzazione top-down: la politica delle città
Reti di città, partenariati e una sorta di politica estera municipale è esistita in Europa fin dall’inizio
del XX secolo17. Ciononostante, lo sviluppo dell’UE e della sua politica per lo sviluppo urbano
hanno favorito lo sviluppo di queste collaborazioni e attività. Come è avvenuto questo processo
di influenza dell’UE sulle città? La dimensione municipale è entrata con relativo ritardo nelle
politiche pubbliche europee. Basti ricordare che uno dei primi documenti che direttamente prende
in considerazione questa dimensione è datato 1990 ed è il “Libro verde sull’ambiente urbano”
(COM(90) 218). Ad oggi, iniziative per le aree urbane sono comprese in diverse politiche pub-
bliche, nella politica sociale come in quella ambientale, nella politica dei trasporti e in quella per
l’innovazione18. Il principale strumento utilizzato dall’UE e destinato alle città è però quello della
politica di coesione economica e sociale, oggi seconda voce del bilancio comunitario. Fin dalla
sua nascita nel 1988, la dimensione urbana è sempre stata presente, prima sotto forma di “Progetti
pilota urbani”, poi con le due generazioni del programma URBAN. Per il periodo 2007-2013, le
priorità urbane sono diventate parte integrante di tutti gli obiettivi della politica di coesione.
I “Progetti pilota urbani” datano il loro inizio al 1989, e si pongono l’obiettivo di rivitalizzare le
aree urbane più degradate con azioni su scala limitata in campo ambientale, economico e sociale.
Essi concepiscono le città come laboratori urbani in cui possono sperimentarsi idee innovative
ed originali. Nel periodo 1989-1993 sono stati approvati 33 progetti pilota in 11 stati membri
per un totale di 101 milioni di euro. Un secondo gruppo di 26 progetti pilota è stato approvato
nel 1997.
L’europeizzazione ha avuto modo di dispiegare la sua pressione adattiva solamente con

l’introduzione di iniziative comunitarie specifiche per lo sviluppo urbano in cui il sistema di
17
Even e Hebbert 2007
��
18
Commissione europea 2007
288
governance municipale gioca una parte estremamente rilevante. In particolare, ciò è avvenuto
con l’adozione dell’iniziativa URBAN, finalizzata al finanziamento di progetti di riqualificazione
urbana. Nel 1994 ne è stata avviata la prima generazione, che ha riguardato 118 aree urbane degli
allora 15 paesi membri per un totale di 950 milioni di euro, mentre la seconda generazione di
programmi URBAN (2000-2006) ha mobilitato risorse per 728,3 milioni di euro attribuite a 70
programmi diversi.
Come altre attività nell’ambito della più ampia politica di coesione, URBAN si basava su cinque
principi essenziali: il partenariato (per cui ogni decisione andava presa tramite una contrattazione
tra tutti gli attori implicati), la programmazione (per cui i programmi dovevano essere implementati
in un arco di tempo di cinque o sei anni), l’addizionalità (per cui i partecipanti dovevano contri-
buire anche finanziariamente alla definizione del bilancio delle iniziative), la concentrazione (per
cui dovevano venire privilegiate alcune tematiche in luogo di altre) e la valutazione (che rendeva
necessario giustificare la necessità dell’intervento così come dare contro periodicamente del suo
stato di attuazione e dei risultati conseguiti). Questi principi (e, in particolare, quello del parte-
nariato) sono stati giudicati un veicolo formidabile di europeizzazione a livello comunale. Essi
hanno favorito l’europeizzazione del sistema politico urbano, e, in alcuni casi, hanno contribuito
in modo significativo al rafforzamento delle città rispetto al governo nazionale. Allo stesso modo,
come si vedrà più sotto, essi sono serviti a cambiare il sistema di governance urbana.
A partire dal 2007, URBAN e i suoi principi organizzativi sono stati integrati all’interno
dell’obiettivo Convergenza e competitività regionale stabilito per la programmazione 2007-2013.
Attraverso il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) è ora possibile finanziare “lo sviluppo
di strategie partecipative, integrate e sostenibili per affrontare l’elevata concentrazione di problemi
economici, ambientali e sociali nelle aree urbane” (art. 8 del regolamento 1080/2006). Il ruolo
attribuito alle città viene ad essere rilevante in ogni fase della programmazione, così come era stato
suggerito dalla Commissione nella comunicazione intitolata “La politica di coesione e le città: il
contributo delle città e degli agglomerati urbani alla crescita e all’occupazione all’interno delle
regioni” (COM (2006) 385 definitivo). In questa comunicazione, si sosteneva, tra le altre cose,
che “Le città costituiscono spesso un ambiente propizio all’innovazione e alle imprese; possono
essere varate iniziative per rendere questo ambiente ancora più favorevole. Il valore aggiunto delle
azioni realizzate a livello delle città risiede nella loro capacità di disporre di informazioni sulle
caratteristiche specifiche dell’ambiente locale delle imprese e nell’attuare azioni spesso complesse
che riflettono la presa in considerazione di numerosi problemi su scala adeguata” (p. 7).
Naturalmente, se è molto difficile trovare dinamiche univoche circa l’impatto dell’europeizzazione

a livello regionale, è assai più difficile trovarle a livello urbano, data la numerosità dei comuni
europei. Come ricorda Schultze, “nell’applicazione del principio del partenariato vi sono ampie
differenze tra stati membri e all’interno degli stati membri, e il livello di partenariato con le città è
chiaramente interrelato al livello di inclusione degli elementi urbani nei piani di programmazione
degli stati membri”. Ciononostante, Hamedinger et al. raggruppano gli effetti dell’europeizzazione
in quattro grandi temi: governance orizzontale, governance verticale, partecipazione, e policy
learning. Nel caso della governance orizzontale, si nota come vi sia un’apertura dei processi
decisionali verso attori (pubblici e non pubblici) che prima non potevano parteciparvi. Il nuovo
ruolo dell’autorità pubblica sembra sempre più quello di guidare (steering) e coordinare l’azione
289
pubblica, piuttosto che di decidere su base autonoma. Di più, le trasformazioni della governance
orizzontale investono anche i rapporti tra le strutture amministrative, che sono spinte ora a colla-
borare più ampiamente che in passato. Il caso della governance verticale verrà presentato con
maggiore dettaglio più sotto. Qui basta dire che l’impatto dell’europeizzazione sulle politiche
pubbliche urbane (“l’Europa in città”) produce un aumento della mobilitazione su scala europea
delle città stesse (“le città in Europa”), superando la classica distribuzione gerarchica dell’autorità
pubblica e favorendo l’affermarsi di una governance comunitaria multi-livello.
La terza dimensione toccata dall’europeizzazione è quella della partecipazione: sempre di più, i

processi decisionali incorporano nuovi attori della società civile, favorendo l’accesso dei cittadini
attraverso nuove forme di deliberazione. Gli aspetti comunicativi, dialogici e cooperativi finiscono
per esercitare un ruolo più marcato. Infine, i programmi comunitari favoriscono processi di ap-
prendimento sia degli attori pubblici che degli attori non pubblici. Non solo gli attori locali sono
incentivati nell’apprendimento di nuove pratiche derivanti dalla legislazione comunitaria. Essi
possono altresì entrare in relazione con altre città ed altri soggetti ed hanno quindi la possibilità
di comparare le loro politiche pubbliche e definire best practices.
3. L’europeizzazione bottom-up: il lobbying municipale

a Bruxelles
La presenza delle città a Bruxelles assume diverse forme19. La prima riguarda azioni di lobbying
individuali ed autonome, come quelle relative all’autocandidatura a manifestazioni e iniziative
come la “Capitale europea della cultura”, o gli uffici di rappresentanza delle città. La seconda
riguarda l’attivazione di partnership bilaterali fra città di paesi diversi, come gemellaggi o attività
transfrontaliere. La terza riguarda i rappresentanti delle città all’interno del Comitato delle regioni,
chiamato ad esprimersi (con potere consultivo) su tutte quelle materie che toccano da vicino i
poteri dei livelli istituzionali subnazionali. Infine, la quarta riguarda la costruzione di partnership
multilaterali, che spesso assumono la forma di vere e proprie reti di città, che possono variare a
seconda della loro durata, del loro grado di istituzionalizzazione, dei problemi che affrontano e
degli scopi che si pongono. In questo ambito si possono citare anche gli uffici di rappresentanza
di più città europee, come quello conosciuto come “G4” perché creato dalle quatto maggiori
città olandesi (Amsterdam, Rotterdam, L’Aja e Utrecht). ��
Le reti di città sono la principale forma
di presenza e il principale strumento di lobbying municipale a Bruxelles: più una rete di città è
strutturata, rappresentativa e in grado di coordinare l’azione dei suoi membri, più è probabile che
essa abbia successo nella sua azione di influenza. Le principali reti di città a livello europeo sono
Eurocities, l’Unione delle capitali dell’UE, e il Consiglio delle città e regioni europee.
Eurocities, in particolare, ha dimostrato grande capacità di mobilitazione. Fondata nel 1986 da

Francoforte, Barcellona, Lione, Milano, Rotterdam e Birmingham, essa costituisce la diretta (e più
strutturata) prosecuzione di una collaborazione tra un gruppo di città che avevano già collaborato
nell’ambito di un programma finanziato dall’UE (RECITE). Eurocities ha aperto un ufficio di
19
Heinelt e Niederhafner 2008
��
290
rappresentanza a Bruxelles nel 1992 e si è espansa fino a contare circa centotrenta città di trenta
paesi diversi. La reputazione di Eurocities è cresciuta negli anni grazie alla sua capacità di fare
un lobbying informato e tecnicamente preparato20.
Certamente, le città vengono spesso percepite come attori unici, in grado di proporre una strategia
chiara e univoca. Spesso non è così. Prima di tutto, come il governo nazionale, anche il governo
municipale non è scevro di divisioni interne e conflitti infra-istituzionali tra gli assessorati e le
strutture amministrative che lo compongono. In secondo luogo, accanto alla volontà degli attori
politici occorre verificare anche la volontà degli attori sociali ed economici. In terzo luogo, date
le limitate dimensioni delle municipalità, l’elemento “personale” gioca un ruolo importante: la
presenza di una leadership in grado di sintetizzare le diverse posizioni è indispensabile per evitare
il sorgere di conflitti e per l’affermarsi di una reale strategia di politica estera, in cui le diverse
attività internazionali trovano una loro congruenza e integrazione. Di conseguenza, un’efficace
attività di lobbying comunitario delle città non è costituita solamente dalla semplice sommatoria
di attività che hanno in comune il riferimento comunitario, ma da una organizzazione complessiva
di quelle attività finalizzate all’ottenimento di risultati tra loro congruenti.
Il fatto che l’europeizzazione di tipo discendente possa influire su quella ascendente è evidente
guardando alla crescita che le reti di città hanno conosciuto negli ultimi anni 21. Le reti di città
sono sempre state considerate uno degli strumenti più efficaci per il reperimento dei fondi co-
munitari. Per questo, in esse hanno giocato un ruolo rilevante le città con maggiori problemi di
tipo socio-economico. Eppure, negli ultimi anni anche grandi città come Madrid e Parigi hanno
aderito a queste associazioni. Come ricorda Lefèvre il fatto che la capitale francese sia entrata
nel 2002 in Eurocities “ha a che fare con diversi fattori: il crescente ruolo dell’Unione al livello
sia internazionale, sia sub-nazionale, in particolare a causa delle sue politiche pubbliche; il ruolo
sempre più ridotto dello stato (francese) nelle funzioni di governo di Parigi e la necessità di cercare
altrove risorse aggiuntive; il fatto che la regione di Parigi sia stata autorizzata a ricevere alcuni
fondi europei, ecc.”. Ad onor del vero (e in parziale contraddizione con quanto sostenuto da Le-
fèvre), oltre alle condizioni socio-economiche, anche la grandezza delle città influisce sulla loro
mobilitazione comunitaria. Come sottolinea Schultze, le città più grandi sentano maggiormente
la necessità di creare networks internazionali e cercare di influenzare il decision-making europeo
delle città di piccole e medie dimensioni… Una delle ragioni di questa più alta mobilitazione e
investimento di ricerca è che le attività relative all’UE tendono ad essere un fattore rilevante nel
marketing internazionale delle città”.
In cosa si sostanza l’attività di lobbying delle città? Heinelt e Niederhafner sostengono che
l’obiettivo dell’azione municipale a Bruxelles, raggiunto peraltro con un certo successo, è la Com-
missione europea. Questa, infatti, è al centro del processo decisionale comunitario, pur avendo,
al contempo, una dimensione limitata per i compiti prefissati. Proprio questa limitatezza rende le
città e la loro expertise molto rilevante per la Commissione. In particolare, il coinvolgimento dei
comuni nell’implementazione dei programmi comunitari rende la conoscenza della loro esperienza
20
Gachelin 1998
21
Carmichael 2005
291
indispensabile nel momento in cui si discute della riforma dei programmi stessi. La stessa cosa si
potrebbe dire per il Parlamento europeo. Nonostante i suoi poteri relativamente limitati, il fatto
che esso sia chiamato ad esprimersi circa le politiche comunitarie costituisce un ulteriore spazio
di azione (e di influenza) delle città.
Da parte sua, la Commissione ha tentato di promuovere fin dalla metà degli anni Novanta una
coerente politica urbana dell’UE. Essa ha cercato di avviare questo dibattito per la prima volta nel
1997 tramite la pubblicazione della comunicazione della Commissione “La problematica urbana:
orientamenti per un dibattito europeo” (COM (1997)0197), seguita nel 1998 dalla comunicazione
intitolata “Quadro d’azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell’Unione europea” (COM
(1998) 605 finale). In quest’ultimo documento, la Commissione propone di sviluppare quattro
obiettivi fondamentali: migliorare la prosperità economica e l’occupazione nelle città; promuo-
vere la parità, l’integrazione sociale e il rinnovamento nelle aree urbane; tutelare e migliorare
l’ambiente urbano: verso la sostenibili locale e globale; contribuire a un’efficiente gestione urbana
e al rafforzamento dei poteri locali.
Infine, nel Libro bianco sulla governance (COM (2001) 428) pubblicato nel 2001, la Commissione
riconosce che “il modo in cui l’Unione opera attualmente non consente un’adeguata interazione
in un partenariato a più livelli, nel quale i governi nazionali facciano partecipare appieno le loro
regioni e le loro città all’elaborazione della politica europea. Spesso le regioni e le città hanno
la sensazione che, nonostante le loro accresciute responsabilità per l’attuazione delle politiche
europee, il loro ruolo di tramite eletto e rappresentativo, in contatto con il pubblico, non venga
sfruttato” (p. 12-13). Per questo la Commissione si propone di avviare “un dialogo più sistema-
tico con le associazioni europee e nazionali delle amministrazioni regionali e locali in una fase
precoce dell’elaborazione politica (p. 14)”.
Si devono verificare tre condizioni affinché il lobbying delle città abbia successo: le città devono
“formulare una posizione degli interessi su una specifica issue con una dimensione europea; par-
lare con una sola voce di fronte alla Commissione; stabilire un ufficio permanente a Bruxelles”22.
Per questo, esse investono molto nella rete Eurocities. Nella fase di promozione degli interessi
dei municipi, Eurocities lavora all’elaborazione di posizioni comuni attraverso la costituzione di
gruppi di lavoro e comitati tematici ciascuno guidato da una città (tab.2). Il comitato esecutivo
e l’assemblea garantiscono una posizione di sintesi tra le diverse questioni, che dovrebbe essere
poi rappresentata presso le istituzioni comunitarie usando canali formali e informali. Come ri-
corda Niederhafner23, “per Eurocities un buon contatto con chi dirige una certa DG è molto più
importante del supporto di milioni di cittadini”.
22
Kübler e Piliutyte 2007, 108
23
2004, cit. in Kübler e Piliutyte 2007, 108
292
Tab. 2. I gruppi tematici e di lavoro di Eurocities
Gruppi tematici Città capofila Gruppi di lavoro
Cultura Nantes Métropole Industrie creative

Accesso culturale e intitolazione
Cultura e giovani
Risorse per la cultura
Sviluppo economico The Hague Clusters

Politica di coesione
Migrazioni economiche
Imprenditorialità
Consumo responsabile
Servizi di interesse generale
Pianificazione spaziale e città del futuro
Rigenerazione urbana
Ambiente Vienna Città pulite

Cambiamento climatico- Qualità dell’aria – Efficienza
energetica
Ambiente e salute
Aree verdi
Rendere più verde l’economia locale
Politica contro il rumore
Gestione sostenibile dell’acqua nella città
Gestione dei rifiuti
Società della conoscenza Tallinn Banda larga

eCare
eGov 2.0
eGovernment Bench-learning
eInclusion
Mobilità Murcia Sviluppo di una nuova cultura della mobilità

Accessibilità internazionale
Sicurezza stradale
Trasporto ed efficienza energetica
Affari sociali Rotterdam Educazione

Lavoro
Salute e benessere
Senza casa
Abitazione
Migrazione e integrazione
Inclusione sociale
Sicurezza urbana
Partecipazione Copenhagen Cambiamento climatico ed energia

e cooperazione Politica di vicinato e allargamento
Governance europea e partenariato
293
Il ruolo di Eurocities è stato molto marcato nel caso della riforma 2000-2006 dei fondi strutturali.
Già in occasione della comunicazione sopra citata intitolata “Quadro d’azione per uno sviluppo
urbano sostenibile nell’Unione europea”, che poneva l’attenzione sul ruolo dei centri urbani nella
futura politica di coesione, Eurocities aveva avuto modo di collaborare in modo serrato con la DG
Regio24. Per esempio, sia quest’ultima che la rete di città hanno sostenuto l’ipotesi di una larga
consultazione dei municipi e degli attori locali in vista della riforma, che si è poi effettivamente
tenuta a Vienna nel novembre 1998. Ogni fase della stesura della comunicazione è stata quindi
seguita dai sindaci delle città membri di Eurocities e dallo staff di stanza a Bruxelles, che ha ins-
taurato con la Commissione un rapporto diretto. Lo stesso processo di stesura della Comunicazione
era cominciato proprio grazie alle pressioni della presidenza olandese, sostenuta da Eurocities.
Nel 1999, Eurocities e altre reti di città riportarono due ulteriori successi: il proseguimento
dell’esperienza di URBAN e l’inserimento della questione urbana nel mainstreaming delle politiche
comunitarie. Inizialmente, infatti, la Commissione aveva proposto di inserire la questione urbana
all’interno del futuro obiettivo 2 e di inserire la dimensione urbana in altre politiche comunitarie.
Un gruppo di città (soprattutto britanniche) beneficiarie di URBAN cominciarono con successo
un’azione serrata di lobbying sulla Commissione e sul Parlamento europeo.
Anche nel caso della riforma 2007-2013 il ruolo delle città è stato rilevante. Nel luglio 2002,
250 sindaci di altrettante città europee hanno sottoscritto, in occasione del I Summit delle città
europee, la Dichiarazione di Londra volta alla promozione di un maggiore spazio e di una migliore
integrazione delle città nelle politiche comunitarie in materia di sviluppo urbano. Nel novembre
2003, a Milano, si tenne il II Summit europeo delle città, che portò alla firma della Dichiarazione
di Milano, secondo cui i sindaci si proposero di contribuire al raggiungimento degli obiettivi di
Lisbona e Goteborg sottolineando, al contempo, il loro impegno nella costruzione di forme di
partenariato orizzontali e verticali nella gestione dei programmi di sviluppo urbano finanziati
dalle politiche comunitarie. Il III Summit europeo delle città si tenne a Noordwijk nell’ottobre
2004 sotto la presidenza olandese. Nel documento finale, le città rimarcarono l’importanza del
loro ruolo per lo sviluppo e la competitività del sistema europeo rivendicando risorse e poteri
gestionali diretti.
Nel 2005, sono tre i fattori che contribuiscono a rinforzare la presenza della politiche urbana
nell’agenda comunitaria: l’iniziativa del Parlamento in materia urbana, il voto negativo ai referen-
dum francese e olandese alla nuova Costituzione e la necessità di avvicinare i cittadini all’UE, e il
tentativo della presidenza britannica di ridurre il peso della politica agricola comune per concentrasi
su priorità che vedono le città possibili protagoniste. In questo frangente, la rappresentanza dei
comuni italiani a Bruxelles (IDEALI) è tra gli attori più attivi. Nel gennaio 2005 IDEALI orga-
nizza al Parlamento Europeo una Conferenza in cui i parlamentari europei firmano un Patto per
le città con cui si impegnano a chiedere alla Commissione iniziative e strumenti in favore delle
città e a promuovere coordinamenti orizzontali tra le diverse DG le cui politiche hanno impatto
a livello urbano. Nel settembre del 2005 il Parlamento europeo adotta una Relazione, presentata
dal parlamentare francese Jean Marie Boaupuis, che ha partecipato all’incontro di IDEALI, sul
24
Schultze 2003
294
ruolo delle città nell’Europa dell’ampliamento. In tale atto il Parlamento chiede alla Commissione
di assumere un maggiore coordinamento tra le diverse DG, per meglio studiare gli effetti delle
politiche settoriali sulle città, e di proporre iniziative idonee a raggiungere le aspettative delle
città e dei cittadini europei.
L’esito di questa azione di lobbying è il seguente: la Commissione europea promuove un pa-

per che rafforza le Linee guida strategiche per gli Stati membri incoraggiando notevolmente la
programmazione delle politiche urbane e l’uso della subdelega per la gestione diretta dei Fondi
ai governi locali. A supporto di questo orientamento intervengono anche nuovi strumenti quale il
Programma Jessica, un’iniziativa comunitaria, promossa anch’essa durante la presidenza britannica,
volta a finanziare i prestiti delle città per gli interventi di riqualificazione urbana non finanziabili
direttamente con i Fondi Strutturali.
4. Conclusioni
In queste pagine si è sostenuto che la politica urbana dell’UE ha messo in moto una dinamica
ascendente, favorendo la partecipazione delle città ai processi decisionali comunitari, tanto che
alcuni autori sostengono l’esistenza di un vero e proprio “European turn of cities” 25. Si è anche
dismotrato come i due versanti top-down e bottom-up dell’europeizzazione siano tra di loro stret-
tamente correlati. Ciò detto, è evidente come molte cose restino da studiare, e, anzi, richiedono
una strategia di ricerca ampia e di tipo comparativo. Rimane da capire, per esempio, quali sono le
condizioni che favoriscono una difforme risposta al processo di europeizzazione. Perché, in altre
parole, alcune città si attivano meno facilmente di altre? Perché, tra queste ultime, alcune sono
più efficaci nell’orientare le scelte di Bruxelles? Rimane anche da capire in che misura la nuova
attivazione delle città sia riconducibile solamente al processo di europeizzazione o discenda anche
da quello di globalizzazione. Va da sé che lo sviluppo della politica internazionale dei municipi è
un fenomeno che si nota anche al di fuori dell’Europa. Ciò significa che non tutto ciò che sembra
derivare dall’europeizzazione è frutto dell’europeizzazione stessa. Studiosi attenti alle relazioni
internazionali delle città hanno messo in luce l’importanza di fattori come le condizioni economiche,
la natura della società urbana, la natura delle relazioni interistituzionali in cui il governo locale è
“immerso”, le caratteristiche del sistema politico municipale, la sua dimensione geopolitica e la
storia internazionale delle città26. Come sottolineano d’Albergo e Lefèvre, “nonostante i processi
di globalizzazione ed europeizzazione abbiano modificato alcune delle principali ragioni per le
quali le città producono azioni internazionali, e anche se la ricerca ha permesso di rinvenire alcuni
aspetti di convergenza fra le loro strategie, nel loro insieme le attività internazionali delle città
e l’orientamento delle loro strategie tendono a seguire percorsi differenti, basati sulla specifica
‘metabolizzazione’ dei cambiamenti globali che ciascuna città è in grado di produrre (p.12-13)”.
Si tratta di un importante punto di partenza. Legare la letteratura sulla paradiplomazia con quella
sull’europeizzazione può costituire un interessante passo successivo.
25
Goldsmith e Clausen 1997; Jonhn 2001, Le Galès 2002.
26
D’Albergo e Lefèvre 2007 .
295
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299
I Comuni nell’Unione Europea. La lunga marcia del
quarto livello in Europa
Silvia Bolgherini
La riflessione sul tema dei rapporti tra Comuni e Unione Europea inizia, come sempre, con una
serie di domande. In che direzione si stanno evolvendo i rapporti tra livello municipale e Unione
Europea? I due livelli potranno arrivare ad interagire di più? Potranno i Comuni ottenere un ruolo più
forte e più visibile di quello che hanno adesso? Soprattutto, ci sono le basi perché ciò avvenga?
Obiettivo di questo capitolo è quello di fornire una panoramica sulla presenza dei Comuni
e delle città nell’Unione Europea, dando uno sguardo alla loro rappresentanza nelle istituzi-
oni e nelle arene comunitarie. Dopo aver passato in rassegna le tappe principali del processo
di integrazione europea che ha coinvolto le autorità municipali, al fine di capire i passi avanti
e le battute di arresto che hanno portato all’attuale posizione dei municipi rispetto all’UE (par.
1), verranno chiariti alcuni concetti chiave in questo ambito, quali quello di paradiplomazia, di
lobbying europeo e di canali extrastatali (par. 2). ��
Questi concetti costituiscono parte del corpo
teorico degli studi sulla attivazione degli enti substatali e sono importanti per comprendere come
i diversi livelli territoriali si muovono nel contesto UE, con quali obiettivi e con quali mezzi. Si
passerà poi ad esaminare quelli che vengono considerati dagli analisti i principali canali di accesso
delle autorità substatali alle arene europee, per vedere come e quanto i Comuni li utilizzino e vi
siano presenti. Verranno a tal fine presi in considerazione il Comitato delle Regioni (par. 3), le
associazioni transnazionali di Comuni (par. 4) e gli uffici di rappresentanza a Bruxelles (par. 5).
Alla fine di questa disamina si cercherà di trarre alcune conclusioni sul ruolo dei Comuni nelle
dinamiche di integrazione europea e si tenterà di dare delle risposte agli interrogativi con cui è
stato aperto questo contributo.
1. Il processo di integrazione europea e il ruolo dei

Comuni nella UE
La storia dei Comuni in Europa è antica e coincide in gran parte con quella del vecchio conti-
nente. Nel corso dei secoli le municipalità hanno costituito il primo nucleo di aggregazione sociale,
301
civile ed identitaria delle popolazioni europee ed hanno formato il tessuto urbano e rurale dei ris-
pettivi paesi. Questa realtà si è accompagnata ad una sorta di tensione costante tra le municipalità
stesse ed il potere centrale, che si è declinata in vario modo dal Medioevo alla formazione degli
Stati-nazione fino ad oggi. Tuttora, nella realtà dell’Europa unita, del declino degli Stati-nazione
e dell’emergere delle realtà sub-statali, infatti, i Comuni devono saper interagire con, ma anche
contrapporsi a, le autorità territoriali sovraordinate, per poter affermare la propria posizione nel
nuovo contesto istituzionale e politico. È così che anche il percorso recente delle municipalità,
ossia del quarto livello nell’Europa comunitaria, si rivela lungo e faticoso. Grandi passi in avanti,
però, sono stati compiuti negli ultimi 50 anni: dalla Carta delle libertà dei Comuni del 1953, alla
Carta delle autonomie locali del 1985, passando per l’importante riconoscimento dell’autonomia
amministrativa dei Comuni nella Convenzione europea del 2003, fino ad arrivare al Trattato di
Lisbona del 2007. Sia la Carta del ’53 che la sua rielaborazione dell’85 furono dichiarazioni -
stipulate, rispettivamente, nell’immediato dopoguerra e all’inizio della fase di ripresa del progetto
europeo dopo il “congelamento” degli anni ’60 e ’70 - cariche di intenti e visioni programmatiche
per il futuro. Entrambe auspicavano una democrazia dal basso ed un’Europa democratica, in pace,
attenta alle esigenze e alla partecipazione dei cittadini e che garantisse i diritti fondamentali, de-
gli individui e dei territori. Idee e principi che si sono, almeno in parte, realizzati mezzo secolo
dopo, come diremo meglio in seguito, con la Convenzione e il Trattato di Lisbona. Queste carte
furono i primi contributi dei municipi al processo di integrazione europea , attraverso, ad esempio,
l’affermazione di alcuni principi, quali la sussidiarietà, che saranno poi tra i pilastri del progetto
comunitario. Non solo. Esse furono anche i primi concreti tentativi di garantire e “proteggere” il
livello comunale e la sua autonomia.
Una posizione ufficialmente riconosciuta dei Comuni e delle città nell’UE e nel diritto comuni-
tario è stata infatti, fino a poco tempo fa, praticamente inesistente. Nei testi comunitari i municipi
compaiono ufficialmente solo poche volte, e mai su questioni riguardanti i loro diritti e competen-
ze, in particolare il principio di autonomia. Varie sono le ragioni per questa assenza, ragioni di
natura giuridica ma anche politica. La ragione giuridica risiede nel fatto che la regolamentazione
e l’organizzazione degli enti locali ricadono tra le competenze dei singoli ordinamenti degli Stati
membri, nelle singole Costituzioni, e sono dunque al di fuori delle competenze dell’UE e delle sue
istituzioni, che non sono dunque in alcun modo chiamate a disciplinare questo livello. Le ragioni
politiche concernono invece, da un lato, l’indubbia preminenza delle regioni quando si tratta del
livello substatale, come avremo modo di sottolineare anche in seguito, e, dall’altro lato, l’enorme
eterogeneità delle strutture comunali e di organizzazione e amministrazione locale, che rendono
difficile affrontare la questione come un problema unico a livello europeo. Il livello comunale appare
dunque piuttosto in secondo piano in ambito comunitario.

Hoffschulte 2004, pp. 66 – 70

La Carta delle libertà dei Comuni venne ratificata nell’ottobre del 1953 a Versailles dai sindaci di 16 paesi europei in occasione
della prima Giornata europea dei Comuni promossa dal neonato (1951) Consiglio dei Comuni d’Europa.

La Carta delle autonomie locali venne elaborata, partendo dalla Carta del ’53, da un gruppo di esperti in seno al Consiglio
d’Europa con la supervisione del comitato direttivo per gli affari regionali e comunali. Fu firmata dagli stati membri del medesimo
Consiglio nel 1985 a Madrid ed entrò in vigore nel 1988.

Schneider 2004, p. 287

Zimmermmann 2004, p. 26
302
I Comuni nell’Unione Europea. La lunga marcia del quarto livello in Europa
E tuttavia ci sono anche tendenze opposte, che farebbero pensare ad una ormai improrogabile
revisione dei rapporti tra Unione e Comuni, a beneficio di questi ultimi. Il grado di integrazione
europeo è tale da non permettere di ignorare il livello territoriale, politico ed amministrativo più
prossimo alla cittadinanza. Il processo di integrazione europea passa ormai anche per le città: si
parla di integrazione verticale, ma anche – e con particolare vigore negli ultimi anni – di integra-
zione orizzontale. Si parla soprattutto di sussidiarietà e di prossimità, concetti che valgono sia
per le regioni ma anche, e a maggior ragione, per gli enti locali. La prossimità – ossia il principio
della vicinanza degli enti territoriali e dei loro rappresentanti alla popolazione – è infatti assai
difficile da concepire omettendo i Comuni e il loro ruolo nei processi di policy e politics. Lo
stesso vale per la sussidiarietà, principio introdotto nel diritto comunitario nel 1992 dal Trattato
di Maastricht, secondo il quale è opportuno che le decisioni siano prese il più vicino possibile ai
cittadini e che i livelli superiori intervengano solo quando le autorità più prossime non sono in
grado di soddisfare sufficientemente i bisogni del territorio. I Comuni, le autorità maggiormente
a contatto con la cittadinanza, sono perciò i primi ad essere interessati da questi principi e a do-
verli soddisfare.
I Comuni potrebbero inoltre essere decisivi anche rispetto ad un’altra questione: quella del
deficit democratico UE o, rovesciando i termini, degli obiettivi che l’UE si è posta di vicinanza ai
cittadini e di trasparenza nello svolgimento e nel funzionamento della politica comunitaria, così
come nelle sue applicazioni. L’UE è infatti spesso accusata di essere una sovrastruttura troppo
lontana dai cittadini, autoritativa, eccessivamente burocratica e complessa e di essere, quindi,
carente dal punto di vista del rapporto democratico con gli elettori o, in altre parole, con i gover-
nati. Proprio attraverso i principi di prossimità e sussidiarietà – e dunque grazie anche al ruolo
degli enti più “prossimi”, i Comuni - il deficit democratico potrebbe e dovrebbe essere ridotto,
se non addirittura eliminato.
Inoltre, è altrettanto innegabile che il sistema di multilevel governance – ossia quel «process
in which authority and policy making influence are shared across multiple levels of govern-
ment – subnational, national and supranational »– sia la modalità principale di funzionamento
dell’Unione Europea. I Comuni, così come le regioni, sono perciò coinvolti, direttamente o
indirettamente, in tutte le fasi del policy process comunitario. E, in effetti, quasi due terzi delle
questioni sulle quali i Comuni devono decidere, hanno origine comunitaria, o perché esiste
già una normativa UE specifica a riguardo, oppure perchè sono questioni che riguardano temi
ed aree di policy sulle quali l’UE ha comunque già preso posizione, più o meno formalmente.
Si va da policies di ampio respiro (come il sostegno all’economia locale, lo smaltimento dei
rifiuti, il diritto di voto degli immigrati alle elezioni amministrative) ad altre più puntuali (quali
il regolamento dell’inquinamento acustico o l’approvvigionamento idrico).
Se tutto questo è vero, come è vero, la domanda che dobbiamo porci è allora la seguente: sta
davvero succedendo ai Comuni quello che da 15 anni a questa parte è ormai una realtà per gli
stati membri e, recentemente, lo è diventato anche per le regioni? Ossia che, poiché l’UE, le sue
politiche e le sue decisioni stanno permeando tutta l’attività politica domestica, sarà inevitabile

Hooghe Marks 2001, p. 2
303
una maggiore interazione tra i due livelli (europeo e comunale)? ��

E, di conseguenza, ci potrà essere
un diverso e più forte ruolo dei Comuni in Europa? Se la risposta è positiva –e come vedremo
sembra che lo sia– allora una revisione del ruolo degli enti locali nel complesso dell’architettura
comunitaria pare ormai una strada obbligata.
Non a caso diversi studiosi, nel corso degli anni, hanno sostenuto la progressiva apertura delle
arene europee al mondo degli enti locali individuando nuove finestre di opportunità fornite dalla
globalizzazione, dal declino dello stato-nazione , dall’europeizzazione e, appunto, dal sistema
comunitario di multilevel governance.
Ma la prima grande, concreta occasione comunitaria per le municipalità si è presentata con

l’istituzione della Convenzione europea decisa nel vertice di Laeken del 2001 . Presidente della
convenzione fu nominato, come è noto, Valery Giscard d’Estaing, che ricopriva allora anche la
carica di presidente del Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa (CEMR)10, come vedremo
la più grande organizzazione di rappresentanza del livello locale in sede europea. Il CEMR presentò
subito alla neonata Convenzione una serie di proposte riguardanti, in particolare, il riconoscimento
nell’UE del ruolo dei municipi, sia come entità politiche dotate di autonomia, sia in quanto soggetti
direttamente interessati dalle politiche comunitarie e responsabili della loro implementazione sul
territorio, a più diretto contatto con i cittadini. Queste richieste ebbero successo 11. Il testo della
cosiddetta Costituzione europea12, varato dalla Convenzione nel 2003, prevedeva infatti alcune
sezioni che riconoscevano esplicitamente l’importanza della sussidiarietà e il ruolo dei governi
locali, introducendo così, di fatto e per la prima volta, la dimensione comunale dell’Unione.
Contemporaneamente anche il parlamento europeo, attraverso il Rapporto Napolitano del 2002

dal titolo Il ruolo dei poteri regionali e locali nella costruzione europea, si esprimeva nello stesso
senso, auspicando una maggior vicinanza dell’Europa ai cittadini, proprio attraverso il potenziale
ruolo di intermediazione e interrelazione delle autorità locali 13.
Ovviamente, lo stallo della Costituzione europea del 2005 ha portato con sé anche lo stallo di
questa nuova, rafforzata, posizione degli enti locali. Comunque sia, ad oggi, dopo il rilancio del

LeGalés Harding 1998

Heinelt Niederhafner 2008

La Convenzione Europea, istituita dopo il vertice EU di Laeken del 2001 con il compito di semplificare ed unificare i testi e
l’architettura istituzionale dell’Unione Europea, si è insediata nel 2002 ed ha terminato i lavori nel luglio del 2003. Il sito ufficiale
della Convenzione è http://european-convention.eu.int/.
10
L’acronimo italiano per il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa è CCRE. In questo capitolo verrà però utilizzato
l’acronimo inglese CEMR.
11
Per una ricostruzione dettagliata si veda Zimmermann (2004) e Hoffschulte (2004).
12
Frutto dei lavori della Convenzione è stata la stesura del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, comunemente
chiamato Costituzione europea. ��
Tale testo (reperibile sempre sul sito http://european-convention.eu.int/), dopo alcune modifiche,
è stato firmato dagli Stati membri nell’ottobre del 2004 ed ha iniziato il processo di ratifica da parte dei singoli stati. Processo che
si è in seguito interrotto, nel 2005, dopo il no di Olanda e Francia nel referendum di ratifica.
13
Il testo del Rapporto Napolitano - dal nome dell’allora deputato europeo Giorgio Napolitano che ne fu il relatore - approvato
dal Parlamento Europeo (2002/2141(INI), è reperibile alla pagina (Ultimo accesso 15 ottobre 2008): http://www.europarl.europa.
eu/pv2/pv2?PRG=DOCPV&APP=PV2&SDOCTA=9&TXTLST=1&TPV=DEF&POS=1&Type_Doc=RESOL&DATE=140103
&DATEF=030114&TYPEF=A5&PrgPrev=TYPEF@A5|PRG@QUERY|APP@PV2|FILE@BIBLIO02|NUMERO@427|YEAR
@02|PLAGE@1&LANGUE=ES
304
processo istituzionale europeo avviato nel 2007 e conclusosi con il Trattato di riforma di Lisbo-
na14, i poteri locali hanno di nuovo davanti a sé prospettive concrete di vedersi effettivamente
riconosciuto un ruolo più ampio nella costruzione europea. L’ottimismo non manca. Per alcuni
analisti, addirittura, a prescindere da quelli che saranno gli esiti delle ratifiche del nuovo Trattato,
la partecipazione del livello comunale al dibattito europeo di questi ultimi anni ha già costituito
di per sé una grande conquista, non essendoci mai stata prima una tale considerazione e un ma-
ggior interesse da parte dell’UE per il livello municipale: “probabilmente il maggior successo
dell’azione di rappresentanza degli interessi comunali in Europa finora raggiunto15”.
2. Paradiplomazia e lobbying comunale: l’attivazione nei canali

extrastatali
Dopo questa carrellata sulle fasi del processo di integrazione europea che hanno coinvolto in
modo sostanziale i poteri locali, e sui passi più significativi compiuti da questi ultimi, passeremo
adesso ad analizzare come le municipalità si muovono oggi nella realtà comunitaria, quali margini
di manovra hanno a disposizione e come affrontano le sfide che li riguardano. In altre parole an-
dremo a vedere quali sono le vie di accesso alle istituzioni europee e al policy making comunitario
di cui i Comuni possono beneficiare, nel tentativo di affermare le loro posizioni, sostenere le loro
rivendicazioni e proteggere i loro interessi. Per fare ciò è necessario introdurre i concetti, complessi
e controversi ma utili, di paradiplomazia e di lobbying, e quello di attivazione substatale.
Per paradiplomazia si intende quell’insieme di attività concernenti le relazioni internazio-

nali, che viene però svolta dalle autorità substatali16. Nel contesto dell’UE, pur non trattandosi
propriamente di relazioni internazionali, il termine viene applicato in riferimento alle regioni 17,
intendendo tutte le azioni che queste intraprendono per interagire con le istituzioni comunitarie
senza passare per i rispettivi stati nazionali, facendo quindi a meno della mediazione di questi
ultimi. Con tutti i limiti del caso e con un’accezione necessariamente generica, possiamo pensare
di estendere il concetto anche ai Comuni ed intendere perciò, con paradiplomazia comunale,
tutte le iniziative che il livello municipale, al pari di quello regionale, mette in atto nelle arene
UE attraverso un’interazione diretta con gli enti comunitari. Come vedremo, la paradiplomazia
comunale ha conosciuto delle evoluzioni importanti negli ultimi anni.
14
Con la Dichiarazione di Berlino del marzo 2007, è stato posto l’obiettivo dell’entrata in vigore di un nuovo trattato nel
2009, anno delle elezioni del nuovo Parlamento europeo. Si è quindi giunti nel dicembre seguente, a Lisbona, ad un accordo sul
nuovo “Trattato di riforma” – ridenominato, appunto, Trattato di Lisbona - che pone fine a 2 anni e mezzo di stallo istituzionale.
Questo nuovo trattato è stato firmato dagli stati membri e, pur molto più breve e semplice del precedente testo, contiene tutte
le innovazioni introdotte dalla “Costituzione” (testo reperibile su http://europa.eu/lisbon_treaty/index_it.htm). Il processo di
ratifica del Trattato di Lisbona ha però trovato un nuovo ostacolo nel no (via referendum) dell’Irlanda nel giugno 2008, ostacolo
che ha comportato uno slittamento nell’introduzione delle nuove regole. Nel maggio 2009 la Repubblica Ceca è stato il 26esi-
mo e ultimo stato membro a ratificare, mentre l’Irlanda si è impegnata a tenere entro l’ottobre dello stesso anno una seconda
consultazione.
15
Zimmermmann 2004, p. 45
16
Il concetto di paradiplomazia nasce alla fine degli anni ’80 ed ha poi ha trovato ampio spazio nella seconda metà degli anni
’90. È stato utilizzato per studiare soprattutto casi di movimenti nazionalisti in stati federali o in cui le issues etnico-linguistiche sono
particolarmente forti (tra i classici Michelmann Soldatos 1990, Duchacek, Latouche, Stevenson 1988, più di recente Paquin 2004).
17
Massat – Pierard 2008, Palard 1999, Aldecoa Keating 1999
305
Se è quindi vero che la paradiplomazia implica contatti diretti con le istituzioni europee, è
altrettanto vero che queste relazioni comprendono, almeno in parte, anche l’attività di lobbying,
ossia i tentativi di pressione esercitati da gruppi di interesse e da attori istituzionali sugli organi
decisionali. Il lobbying, pur essendo in parte della tradizione europea percepito negativamente,
è invece componente del funzionamento ordinario dell’UE, in particolare dalla metà degli anni
’80 in poi quando, con l’approvazione dell’Atto Unico Europeo18, questa attività ha assunto
caratteristiche sempre più professionali19. Ed infatti, in particolare nel corso degli anni ’90, il
dibattito sul lobbying comunitario è stato assai ricco20, ed anche recentemente si è manifestato un
rinnovato interesse per il fenomeno e i suoi sviluppi attuali21. Se sono attori istituzionali e non, a
fare pressioni sugli organi UE, in particolare sulla Commissione, allora tra questi si annoverano
anche i Comuni, e tra breve vedremo come.
Lo studio del lobbying e della paradiplomazia comunale a livello europeo non è però particolar-
mente sviluppato. Per varie ragioni. In parte per il ruolo certamente preminente in queste attività di
altri soggetti: stati membri, attori non istituzionali, ma soprattutto regioni che, negli ultimi anni si
sono rivelate forti interlocutori paradiplomatici e lobbisti degni di considerazione. In parte, come si
è detto, per i vincoli costituzionali maggiori a cui i Comuni sono sottoposti in tutti gli ordinamenti
giuridici. Ricordiamo infatti che la disciplina degli enti locali dipende da ciascun ordinamento
giuridico nazionale, che lo prevede e lo regola. A livello europeo, perciò gli enti municipali sono
privi di status costituzionale riconosciuto e dunque “protetto”. Come ricordato in precedenza,
la Convenzione era stato il primo testo comunitario a prevedere il livello comunale e dunque a
riconoscerne ufficialmente l’importanza come parte dell’identità nazionale degli Stati membri22.
Proprio per questo motivo, gran parte dell’attività di lobbying dei Comuni in Europa si concentra
su quest’ultimo aspetto del riconoscimento formale, per cercare di colmare questa lacuna, che può
essere annoverata tra i deficit democratici dell’UE23. Non solo, ma sempre per i vincoli di cui so-
pra, i luoghi più adatti per la rappresentanza degli interessi municipali e per la partecipazione dei
politici locali alla formazione delle politiche europee sono ritenuti i cosiddetti “gruppi di esperti”24,
grazie alla loro collaborazione sia con il Parlamento che con la Commissione. Più adatti, quindi,
dei rapporti istituzionali diretti tra Comuni ed organi decisionali UE che sarebbero, appunto, cos-
tituzionalmente abbastanza limitati e comunque saturati da altri attori quali le regioni.
In buona sostanza, quindi, l’attività di paradiplomazia e di lobbying da parte delle città è ritenuta
abbastanza secondaria. È inoltre considerata meno efficace di quella delle regioni, in particolare
18
L’Atto Unico Europeo (AUE), firmato nel febbraio del 1986 ed entrato in vigore l’anno successivo, è stato la prima grande
modifica ai Trattati di Roma con la realizzazione del mercato unico e il rilancio dell’integrazione europea (http://europa.eu/sca-
dplus/treaties/singleact_es.htm).
19
Hull 1993, p. 82
20
Claeys, Gobin, Smets, Winand 1998, Mazey Richardson 1993
21
Karr 2007, Woll 2006
22
L’articolo 5 c. 1 del Titolo I Parte I della Convenzione recita(va): “L’Unione rispetta l’identità nazionale degli Stati membri
legata alla loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie regionali e locali”.
23
Leitermann 2006, p. 337Schneider 2004, pp. 138 - 139. Ribadiamo qui che l’esistenza della Carta delle autonomie locali, di
cui abbiamo parlato precedentemente, proposta nel 1985 dal Consiglio d’Europa come strumento di protezione del livello comu-
nale, tutela sì il livello locale in quegli stati membri che la ratificano, ma non ha nulla di vincolante per l’UE nel suo complesso.
Leitermann 2006, p.337.
24
Leitermann 2006, Heinelt Niederhafner 2008
306
di quella di alcune regioni, quelle periferiche25, che sono riuscite a dar vita alla più potente e
rappresentativa associazione europea di enti substatali, la Conferenza delle Regioni Periferiche
e Marittime (CRPM)26.
Ciononostante, i Comuni si attivano sempre di più in Europa e si possono osservare cose

interessanti quando si passa all’analisi empirica. Di seguito ci concentreremo, perciò, proprio
sull’attivazione dei governi municipali nell’arena comunitaria, prendendo in considerazione alcuni
degli ambiti classici di studio in questo settore e cercando di fare una panoramica della situazione
attuale. Per attivazione substatale27 intendiamo qui le iniziative che le autorità territoriali di ogni
livello pongono in essere nelle arene comunitarie e nei canali extrastatali, comprendendo quindi
anche quelle riconducibili alla lobbying e alla paradiplomazia.
Mutuando inoltre una distinzione assai utilizzata in letteratura, anche se non sempre univoca,
distingueremo tra influenza istituzionale e influenza extra-istituzionale. La prima concerne l’attività
di pressione, e più in generale l’attivazione substatale, esercitata attraverso canali istituzionali
e dall’interno di organismi ufficialmente riconosciuti come parte dell’architettura europea. Con
la seconda si intende, invece, la stessa attività esercitata, però, attraverso canali riconosciuti (es.
associazioni, leghe, partenariati, ecc…), ma che non fanno parte dell’organizzazione istituzionale
comunitaria. Tutti questi canali, che siano istituzionali o meno, vengono definiti anche come ca-
nali extra-statali (extrastate channels)28. I principali sono solitamente29 il Comitato delle Regioni
(influenza istituzionale), le associazioni transnazionali e gli uffici di rappresentanza di Bruxelles
(influenza extra-istituzionale).
Di questi, ed in questo ordine, andremo ad occuparci nei paragrafi che seguono, analizzando
in che modo i Comuni possono porre in essere le loro azioni paradiplomatiche e di lobbying e
quale sia, da un punto di vista descrittivo, la situazione attuale della attivazione municipale in
questi stessi canali.
3. Il Comitato delle Regioni (CdR): re-equilibrio verso i Comuni
Come ricorda Schneider a prima vista la pressione istituzionale è apparentemente quella più
efficace perché agisce dall’interno del sistema attraverso organi legittimi, legittimati e riconosciuti.
Le rappresentanze comunali sono formalmente parte degli organismi dotati di influenza diretta
25
Schultze 2001, pp. 404-405
26
La Conferenza delle Regioni Periferiche e Marittime (CRPM) raggruppa attualmente 159 regioni di 29 paesi rappresentando
circa 200 milioni di persone (http://www.crpm.org). Fondata nel 1973 e creata per promuovere gli interessi di regioni svantaggiate
(quali appunto quelle marittime e periferiche), la CRPM è diventata, nell’arco di 30 anni, la più estesa ed accreditata associazione
interregionale operante a livello comunitario. Non va tuttavia dimenticato che il caso della CRPM è piuttosto emblematico, ma
non permette di escludere che lo stesso possa accadere con associazioni europee degli enti locali, in particolare con Eurocities, a
sua volta la più forte associazione di città attiva nell’Unione.
27
Per una definizione più precisa dell’espressione, anche in relazione a quella di subnational mobilisation, comunemente usata
in letteratura, si veda (Bolgherini 2006, pp. 14-15).
28
Hooghe 1995, Hooghe Marks 1996, Börzel 2001
29
Altri canali sono considerati il Consiglio dei ministri, i rapporti con i parlamentari europei e con la Commissione (si veda
ancora Keating Hooghe (20063), Hooghe Marks (1996), Hooghe (1995).
307
e sono attori del processo decisionale: dovrebbero quindi essere nella posizione più adatta per
poter svolgere azione di lobbying. Nei fatti, ed almeno nel caso del Comitato delle Regioni, come
vedremo, le cose non stanno proprio così.
Creato con il Trattato di Maastricht ed entrato in funzione nel 1994, il Comitato delle Regioni
(CdR) ha avuto sin dai suoi primi momenti di vita un’impronta chiaramente regionale. Oltre alla
denominazione, di per sé fuorviante - che parrebbe indicare un organo di rappresentanza solo re-
gionale, mentre invece lo è di tutte le autorità sub-statali, quindi anche di province e Comuni – il
CdR deve la sua nascita essenzialmente all’interesse e alla mobilitazione di alcune grandi regioni,
tra cui i Länder tedeschi e le Comunidades Autonomas spagnole30. Le autorità municipali hanno
avuto un ruolo assolutamente marginale in questo processo. Il Comitato nasce quindi già fortemente
sbilanciato e questo imprinting iniziale, un quindicennio dopo, non è ancora venuto meno.
Non è un caso, allora, che la letteratura sul CdR parli spesso di un cleavage territoriale dovuto
alla diversa natura degli enti territoriali rappresentati in questo organo. Tale conflitto nascerebbe,
non solo per questa coesistenza di diversi livelli territoriali all’interno dello stesso organo e per
la conseguente necessità di trovare una convergenza, spesso forzata, tra rappresentanze degli
interessi differenti al momento di produrre i pareri31, ma anche per il fatto che il peso relativo dei
partecipanti è significativamente diverso. Accanto a rappresentanti di piccoli Comuni, magari
rurali o montani, siedono presidenti di grandi regioni, magari con potere legislativo 32. E in questo
gioco di pesi le regioni sono sempre state particolarmente avvantaggiate, anche per il ruolo di ben
maggiore rilievo che sono riuscite a ricavarsi all’interno dell’architettura comunitaria.
Perciò, per valutare meglio il ruolo degli enti locali nel CdR e per cercare di capire la loro
attivazione in questo canale, prenderemo in considerazione tre aspetti e la loro evoluzione nel
corso del tempo, per cercare di cogliere eventuali tendenze a favore dei Comuni: la composizione
del CdR, le caratteristiche della presidenza e la natura dei pareri emessi.
Rispetto alla composizione del Comitato, fino agli allargamenti del 2004 e del 2007, la pre-
minenza regionale è stata chiara, per poi attenuarsi nel tempo fino ad arrivare ad una situazio-
ne di sostanziale equilibrio tra regioni e Comuni. Come si osserva in Tab. 1, infatti, se prima
dell’allargamento la rappresentanza regionale (o comunque non comunale) sfiorava il 65%, a
seguito dell’ingresso dei 12 nuovi stati membri, i Comuni sono arrivati ad avere quasi la metà
dei rappresentanti (dal 35,1% al 47,1%). ��
Come commentano Brunazzo e Domorenok33 (si veda
la Tab. 1 riportata di seguito): “the new member states’ representatives come mainly from local
institutions (68.9%). This change of CoR’s membership has reduced the share of supra-local
representatives to 52.9%”.
30
Warleiggh 1999
31
Schneider 2004, pp. 138 - 139.
32
L’aspetto della diversità, nelle parole del Presidente del CdR nel biennio 08-10, Luc van der Brande, ed in linea con tutti i
documenti ufficiali del Comitato, viene invece proclamato come un punto di forza: “Diversità ed eterogeneità sono i tratti distintivi
del Comitato delle Regioni. ��
La nostra assemblea comprende consiglieri comunali di piccoli comuni rurali, ma anche sindaci di
capitali europee e presidenti di grandi regioni dotate di importanti competenze legislative. Questa diversità è la nostra forza, a
condizione che la si riesca a valorizzare e a esprimere” (CdR 2008, p. 2).
33
2008, pp. 438-439.
308
Tab.1. Numero e percentuale di rappresentanti municipali e sovra-municipali

al CdR prima e dopo gli allargamenti.
Comuni Autorità
sovra-municipali*
CdR prima dell’allargamento N. 78 144
del 2004
% (su 222) 35,1 64,9
Nuovi stati membri N. 84 38

% (su 122) 68,9 31,1
CdR dopo gli allargamenti N. 162 182

del 2004 e del 2007
% (su 344) 47,1 52,9
*
Per autorità sovra-municipali si intendono regioni, province e altri livelli sub-statali.
Fonte: Adattamento da Brunazzo e Domorenok (2008, p. 439).
Stando a questi dati, dunque, possiamo affermare che il livello comunale sembra stia acqui-
sendo un peso maggiore all’interno del CdR, almeno dal punto di vista della rappresentanza.
Una conquista, tuttavia, dipesa forse più dal fatto che i nuovi stati membri hanno distribuito al
livello locale una quota maggiore dei seggi loro spettanti, che non da un reale riconoscimento da
parte del CdR, o delle regioni, di un effettivo diritto dei Comuni ad essere meglio rappresentati.
Comunque sia, allo stato attuale, i municipi si trovano in condizioni di quasi parità con gli altri
livelli territoriali e potrebbero sfruttare a loro vantaggio questa situazione, mai così favorevole
sino ad ora.
Osservando invece le cariche ricoperte dai presidenti del CdR che si sono succeduti, di nuovo
si torna ad osservare uno sbilanciamento a favore delle regioni. Nonostante, infatti, un tentativo
di alternanza tra poteri locali e poteri regionali alla carica più alta del Comitato, nella storia ormai
più che decennale del Comitato sono stati solo tre i rappresentanti del livello comunale su un
totale di otto presidenti. Come si osserva nel Quadro 1, si tratta del sindaco di Barcellona Pasqual
Maragall i Mira (1996-1998), del sindaco di Birmingham Albert Bore (2002-2004), e del sindaco
di Dunkerque Michel Delebarre (2006-2008).
309
Quadro 1. Presidenti del Comitato delle Regioni dalla nascita ad oggi,

loro carica e gruppo politico di appartenenza.
Biennio Presidente CoR Carica Gruppo

politico
1994–1996 Jacques Blanc Presidente Regione PPE
Languedoc- Roussillon (F)
1996–1998 Pasqual Maragall i Mira Sindaco di Barcellona (E) PSE
1998-2000 Manfred Dammeyer Presidente Land Baden-Württemberg PSE
(D)
2000-2002 Jos Chabert Vice-presidente Regione Bruxelles PPE
capitale (B)
2002-2004 Albert Bore Sindaco di Birmingham (UK) PSE
2004-2006 Peter Straub Presidente Land Baden-Württemberg PPE
(D)
2006–2008 Michel Delebarre Sindaco di Dunkerque (F) PSE
2008-2010 Luc Van der Brande Membro Parlamento Regione Fiandre PPE
(B)
Fonte: www.cor.ue.int
Possiamo allora interrogarci su come un sindaco o, invece, un presidente di regione possano

guidare in modo diverso il Comitato delle Regioni. In altre parole, possiamo pensare che in caso
di una presidenza “municipale” il CdR sia più orientato verso i Comuni ed i loro interessi e, in-
vece, durante una presidenza “regionale” punti più in direzione degli interessi di queste ultime?
Su questo punto, dall’analisi delle dichiarazioni programmatiche degli ultimi due presidenti
(Delebarre, un sindaco, e Van der Brande, un rappresentante regionale) ad inizio biennio non è
possibile rilevare alcun dato in questa direzione34. Entrambi elencano, infatti, priorità politiche
e strategie d’azione che investono pariteticamente sia i Comuni che le province e le regioni,
senza evidenti differenze tra i due. Tuttavia,
��
nel discorso di insediamento dell’attuale presidente
Van der Brande, più volte viene richiamato il concetto di multilevel governance e la necessità di
riconoscere pari dignità a tutti i livelli territoriali in queste negoziazioni. Inoltre Van der Brande
sostiene la necessità di non parlare «più di “Europa delle Regioni”, ma piuttosto di “Europa con
le regioni, le città e i Comuni», posizione che ci si poteva attendere più da un rappresentante
comunale che non da uno regionale. La presidenza Van der Brande è però la prima con l’ingresso
a pieno titolo anche dei rappresentanti di Romania e Bulgaria e quella in cui la presenza dei 10
34
I discorsi di investitura e di fine mandato di Delabarre e di Van der Brande sono reperibili sul sito del CdR, rispettivamente,
alle pagine (Ultimo accesso 6 novembre 2008):
www.cor.europa.eu/COR_CMS/ui/ViewDocument.aspx?siteid=default&contentID=4f9b24f5-6e05-47fe-9ff6-f09fa59c23a0;
www.cor.europa.eu/COR_cms/ui/ViewDocument.aspx?siteid=default&contentID=6ffe869a-14c8-4a8c-a09e-ea8d2f889216;
www.cor.europa.eu/COR_cms/ui/ViewDocument.aspx?siteid=default&contentID=7600da55-8e59-4c91-98f8-550a82a58b2f.
310
paesi entrati nel 2004 si è ormai ampiamente consolidata; e questi allargamenti, come si è visto,
hanno incrementato la compagine comunale. La posizione del presidente in carica, quindi, oltre
a rispecchiare il fair play delle maggiori cariche dell’istituzione, prende anche atto di una realtà
numerica chiara e mostra, forse, anche una maggiore considerazione del livello locale di quanto
non accadesse nei primi anni di vita di questo organo.
Passiamo infine all’ultimo aspetto che ci eravamo proposti di considerare, ossia la natura dei
pareri adottati durante le sedute plenarie. Dall’allargamento in poi, e dunque dall’incremento dei
rappresentanti comunali al CdR che abbiamo osservato in precedenza, è cambiato qualcosa dal
punto di vista dei contenuti dei pareri? Si è avuto, del pari, un incremento di prese di posizione
del CdR più vicine agli interessi municipali, piuttosto che a quelli generali o a quelli regionali? Da
una ricognizione dei documenti delle sedute plenarie del CdR, è difficile stabilire delle tendenze
e sarebbe necessaria un’analisi più approfondita35. Ad ogni modo, da uno sguardo panoramico dei
documenti delle sedute plenarie degli ultimi due mandati quadriennali (2002-2006 e quello attuale
2006-2010)36 si rileva che sono stati trattati, quasi ogni volta, anche temi concernenti specificata-
mente il livello locale. In particolare, si può osservare che, accanto a prese di posizione generali
sulle politiche comunitarie per le quali è richiesto il parere del CdR, a differenza dei mandati
precedenti, i temi del locale non sono legati quasi esclusivamente ai progetti connessi coi Fondi
Strutturali (e all’iniziativa URBAN37 in particolare), ma abbracciano questioni ed iniziative ben
più ampie ed articolate, anche molto precise e specifiche. Tuttavia, nell’opinione di alcuni osser-
vatori privilegiati38, questo dato –e più in generale la tendenza del CdR a porsi più che in passato
come organo multilivello– sembra dipendere più dal fatto che molti degli interlocutori esterni
del CdR sono autorità comunali (soprattutto in paesi non-UE con i quali ci sono scambi continui,
come i paesi balcanici e quelli della sponda Sud del Mediterraneo), che non dal riequilibrio delle
rappresentanze comunali e sovracomunali avvenuto dopo l’allargamento.
Da questa breve analisi, sembra quindi che ci siano segnali per poter affermare che il ruolo dei
Comuni all’interno del Comitato delle Regioni stia acquisendo una posizione leggermente più
forte. Che sia un mero aggiustamento formale o, invece, vi sia della sostanza verso un effettivo
riconoscimento di una pari dignità con le regioni, questo meriterebbe essere l’oggetto di un’analisi
ben più approfondita. Tuttavia, fermandosi al livello di una rassegna panoramica, piccoli passi in
questa direzione sembra che siano stati fatti.
Per chiudere con questo primo canale extrastatale, vale la pena spendere alcune parole sui
recenti passi compiuti dal CdR in questa seconda metà di mandato (2008-2010) attualmente in
35
Va inoltre tenuto presente che i pareri del CdR sono emessi a seguito della legislazione della Commissione sulle materie in
cui il CdR deve essere consultato e che i pareri di iniziativa propria – cioè emessi dal CdR per esprimere una presa di posizione
- sono in numero ridotto e decrescente negli ultimi anni.
36
Reperibili sul sito del CdR: http://www.cor.europa.eu alla pagina (Ultimo accesso 6 novembre 2008):
www.cor.europa.eu/pages/EventTemplate.aspx?view=folder&id=87402c77-d94a-4381-95b0-5ee5b3ec2d2d&sm=87402c77-
d94a-4381-95b0-5ee5b3ec2d2d.
37
��
L’Iniziativa Comunitaria (IC) URBAN era una delle IC istituite dalla Commissione per affiancare i tre principali Fondi
��
Strutturali (FESR, FSE e FEOGA) nella politica comunitaria di coesione. Partite in 13 nel periodo 1994-1999 le IC sono state poi
ridotte nel periodo 2000-2006 soltanto a quattro, tra cui, però, URBAN e INTERREG, considerate tra le più fruttuose e riuscite.
URBAN comprendeva tutti i temi urbani e di riassetto e valorizzazione delle città.
38 Intervista telefonica con il responsabile della Delegazione nazionale italiana al CdR, 11 novembre 2008.
311
corso. Il Trattato di Lisbona del 2007, più volte menzionato, ha rafforzato il ruolo istituzionale
del CdR attribuendogli nuove competenze, tra cui un ruolo potenziato nel controllo del principio
di sussidiarietà, che tanto sta a cuore ai livelli substatali, comunali in particolare. A questo fine
il CdR ha creato la Rete di monitoraggio della sussidiarietà39 per poter meglio monitorare il ris-
petto di questo principio nelle realtà locali. Inoltre, a seguito delle modifiche apportate dall’UE
riguardo ai fondi comunitari e ai principi che ne regolano la ripartizione e la gestione per il
periodo 2007-2013, il CdR è stato assurto a “notaio” dei futuri Gruppi europei di cooperazione
territoriale (GECT), il nuovo strumento della politica di coesione europea che permette agli enti
substatali, operanti nella cooperazione transfrontaliera e interregionale, di divenire gruppi dotati
di personalità giuridica40. Infine, per il 2009 sono previste alcune iniziative tese a valorizzare le
città, in particolare “il Comitato riserverà inoltre un’attenzione particolare alle politiche urbane,
dato il ruolo importante che queste rivestono al fine del conseguimento degli obiettivi di Lisbona”
(CdR 2008: 8).
Una serie di iniziative che si pongono quindi in continuità con quanto affermato sopra e che
fanno pensare anche ad un CdR più proattivo, dove magari le sue componenti interne (Comuni
e livelli sovra-comunali) possono cooperare su un piano di parità e promuovere con maggior
efficacia gli interessi Comuni delle collettività locali.
Ad ogni modo, nonostante gli oggettivi progressi registrati e nonostante la veste formale e il
rango di canale istituzionale, il Comitato delle Regioni non è l’ambito nel quale i Comuni possono
attivarsi di più e con più efficacia. Quest’ambito è invece il canale delle associazioni transnazio-
nali, che andiamo ad analizzare di seguito.
4. Le reti transnazionali di Comuni e l’UE
Le reti transnazionali di città e Comuni non sono un fenomeno recente, anzi, le prime orga-
nizzazioni di questo tipo risalgono agli anni ’70 e ’80. Tuttavia fino agli anni ’90 sono rimaste
piuttosto in ombra41, oscurate dalle tante nuove forme di cooperazione ed aggregazione e, ancora
una volta, dal maggior attivismo in questa direzione delle regioni. Nell’ultimo decennio, invece,
si è assistito ad una rinnovata attività e al proliferare e al rinvigorirsi di tali reti 42. Ad oggi, se ne
contano a decine, dagli scopi e obiettivi più disparati 43.
39
��
“La Rete di monitoraggio della sussidiarietà è composta attualmente da 87 partner, tra cui figurano parlamenti e assemblee
regionali, esecutivi di regioni, città e comuni, associazioni di enti locali e regionali e altre parti direttamente interessate” (CdR
2008, p. 14) che sono incaricati di verificare ed assicurare il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità da parte dell’UE
nei confronti degli enti territoriali.
40
��
“Lo strumento GECT è stato introdotto dal regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 luglio 2006, entrato
in vigore il 1° agosto 2007 (CE) nº 1082/2006. Il regolamento prevede che ogni nuovo GECT informi il Comitato delle Regioni
in merito alla propria istituzione, conferendo così al Comitato un ruolo di “notaio”. Nell’ottobre 2007 il Comitato ha istituito un
gruppo di esperti sul GECT per riunire le conoscenze disponibili in materia e avvicinare i professionisti del settore alle istituzioni”
(CdR 2008, p. 14). Si veda anche la pagina: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/g24235.htm (Ultimo accesso 20 ottobre 2008).
41
Münch 2006, p. 372.
42
Kern 2003.
43
Solo per fare un esempio, nel 2006 si è costituita, su iniziativa della regione Campania (Italia) presso il Consiglio d’Europa,
la rete European Network of Local and Regional Authorities for the Implementation of the European Landscape Convention
(RECEP-ENELC), formata da 22 autorità locali e regionali. Altre reti radunano invece enti locali di ogni livello per la promozione
della formazione continua o per il supporto alle pari opportunità. Altre ancora sorgono per iniziative ben precise, dalla pace in
312
Di solito la letteratura sul tema, focalizzata, di nuovo, soprattutto sul livello regionale, distingue
tra associazioni e organizzazioni-ombrello, dette anche a vocazione generalista, e associazioni
e reti per così dire tematiche, o a vocazione specifica44. La stessa distinzione può essere però
sensatamente mantenuta anche per le associazioni di Comuni e città. Le prime, le associazioni
generaliste, hanno di norma un’organizzazione verticistica e gerarchica e i membri sono, di so-
lito, rappresentanze nazionali di enti locali; le seconde, le associazioni specifiche, hanno invece
un carattere di cooperazione orizzontale e i membri sono i singoli Comuni e città. ��
Tra le prime
si annoverano organizzazioni quali il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa (CEMR -
Council of European Municipalities and Regions), l’Unione Internazionale delle Autorità Locali
(IULA - International Union of Local Authorities), la recente Città e Governi Locali Uniti (CGLU
- United Cities and Local Governments) ed Eurocities. Tra le seconde, si contano invece reti come
l’Unione delle Capitali Europee, l’Alleanza delle Città Europee della Cultura e diverse altre, più
o meno note, per un totale di 1245, come si osserva nel Quadro 2 di seguito.
Medio Oriente allo sviluppo sostenibile, dai progetti di e-government locale al no-OGM, oppure radunano gli enti locali di paesi
ed aree non-UE. Molte��
di queste associazioni sfuggono al “censimento” che periodicamente il Comitato delle Regioni attua sullo
stato delle associazioni transnazionali europee e sul quale, invece, ci baseremo nel Quadro 1 e nell’esposizione seguenti.
44
Sodupe 1999, Weyand 1996, Ricq 1985.
45
��
Si tratta di associazioni transnazionali che riguardano esplicitamente il livello comunale. Dati tratti dal documento fornito dal
CdR:www.cor.europa.eu/migrated_data/list_associations_eur.pdf aggiornato al 25.04.2007 (Ultimo accesso 10 novembre 2008).
Come si è detto, questa sorta di censimento non è esaustivo di tutte le associazioni di enti locali presenti a livello europeo.
313
Quadro 2. Associazioni transnazionali di comuni1, a vocazione specifica

e a vocazione generalista e numero di membri. 2008.
A vocazione specifica N membri A vocazione N membri

generalista
Alliance of European Cultural Cities 38 città Council of 52 assoc. naz
(AVEC) European di 37 paesi
Municipalities and
Regions (CEMR)
Confederación de Municipios 6 membri International Union n.a.
Ultraperiféricos (CMU) collettivi of Local Authorities
(IULA)
Conference of the 30 comuni 1.000 città
Atlantic Arc Cities – 2 membri United Cities and di 95
collettivi Local Governments paesi -
(UCLG) 112 ass naz
Energie-Cités (EC) 167 enti locali
- 9 membri Eurocities 120 città
collettivi
The Network of European Metropolitan
Regions and Areas (METREX) 49 enti locali
Réseau Européen des Villes du Vin 76 comuni
(RECEVIN)
European Network of Cities and 38 enti locali
Regions for the Social Economy – altri non
(REVES) istituz.
Union of Capitals of the European 27 città
Union (UCEU) capitale
Union of the Baltic Cities (UBC) 106 comuni
Climate Alliance 1.482 enti
locali - altri
non istituz
European Textile Collectivities 68 enti locali
Association (ACTE) – altri non
istituz
European Regional and Local Authorities
on Asylum and Immigration (ERLAI) 30 enti locali
*
Le denominazioni e gli acronimi delle associazioni sono quelli in inglese o, diversamente, quelli utilizzati nelle fonti ufficiali
consultate. Di entrambi esiste ovviamente una versione nelle principali lingue dell’UE.
Fonte: Elaborazione propria da dati del Comitato delle Regioni, reperibili nei seguenti documenti: List of European Associations
(www.cor.europa.eu/migrated_data/list_associations_eur.pdf e Associations/bureaux de répresentation régionale et communale à Bruxelles
- Repertoire aggiornato al 9 gennaio 2009 (www.cor.europa.eu/COR_cms/ui/ViewDocument.aspx?siteid=default&contentID=3dd8df8f-
af19-456b-8706-c59f23c06c87) e dai rispettivi siti web delle associazioni (Ultimo accesso 10-11 novembre 2008).
314
Le associazioni di carattere generalista (CEMR, IULA e CGLU) hanno ovviamente grandi

dimensioni e radunano centinaia di membri46. Solo per fare un esempio il CEMR, creato nel 1951
e strutturato in delegazioni nazionali, è il più grande organismo intercomunale a livello europeo
e raccoglie oggi l’adesione di 52 associazioni nazionali di 37 paesi comunitari e non47, avendo
continuato ad estendersi, anche a seguito dei successivi recenti allargamenti, alle zone dei nuovi
stati membri e a quelli limitrofi. Addirittura con la IULA, così come con la CGLU, sorta nel 2004
e con sede a Barcellona, si parla di organizzazioni a livello mondiale, che accolgono quindi come
membri singoli governi locali, o loro associazioni, di tutti i continenti 48.
La domanda che possiamo porci è allora: come sfruttano i Comuni questo tipo di canale extras-
tatale? Ci sono differenze di strategia, nella lobbying e nella paradiplomazia dei municipi, nello
scegliere tra le associazioni generaliste e quelle specifiche?
Alcuni studiosi sostengono che, spesso, i Comuni stentano a partecipare in questo canale, si
aspettano molto da Bruxelles ma non sono molto attivi; pochi lo sono (dove ci sono alcuni sin-
daci particolarmente interessati e imprenditori) e, quando sono attivi, lo sono al minimo comun
denominatore, cercando di coniugare il massimo numero di interessi possibili, oppure il minimo
sforzo, con l’ottenimento dell’effetto desiderato49. Questo è tanto più vero quanto più l’associazione
è estesa e generalista50.
Le associazioni generaliste, date le loro dimensioni, svolgono un tipo di lobbying orientata

soprattutto alla promozione di interessi collettivi di ampio respiro, come la difesa dei principi di
sussidiarietà e di autonomia degli enti locali, la promozione di un maggior riconoscimento del
ruolo degli enti locali nelle democrazie contemporanee, negli equilibri europei e nel processo
di integrazione comunitaria. Su queste grandi questioni le associazioni generaliste, il CEMR
in particolare, sono di gran lunga gli interlocutori più forti e i lobbyisti più ascoltati51. Ma non
possono intervenire più di tanto, ad esempio, sulle dinamiche di policy making europeo che si
svolgono spesso su issues ben precise e riguardano interessi particolari. Ciò spiegherebbe, quindi,
il proliferare delle associazioni a carattere specifico che si osserva anche nel Quadro 2. Queste, dal
canto loro, assicurerebbero ai propri membri un’azione di lobbying mirata e puntuale, orientata
alla difesa di interessi ben precisi e di raggio abbastanza limitato. Di questa seconda fattispecie
di associazioni, inoltre, vale la pena rimarcare ancora una volta l’enorme varietà di temi e di
settori su cui si costituiscono, nonché il fatto che le loro dimensioni sono ovviamente decisamente
ridotte rispetto alle generaliste. Come si osserva sempre nel Quadro 2, la membership di queste
associazioni - che spesso comprende anche varie forme di intermunicipalità o di soggetti collettivi,
province e talvolta anche regioni (anche se i municipi restano in assoluto i più numerosi) - è di
solito intorno a qualche decina di membri e raramente supera il centinaio, se si esclude il caso,
piuttosto eccezionale, dell’Alleanza del Clima, che conta oltre 1.000 membri.
46
��
Di Eurocities – che, per le sue caratteristiche e la sua importanza nel contesto comunitario, ricopre un ruolo difficilmente
inquadrabile in schemi rigidi come quello qui presentato - si tratterà in modo più approfondito in altri capitoli di questo volume.
47
http://www.ccre.org/membres_en.htm ��
(Ultimo accesso 13 ottobre 2008).
48
http://www.cities-localgovernments.org/uclg/index.asp?pag=template.asp&L=EN&ID=26 (Ultimo accesso 11 novembre 2008).
49
Schultze 2001, p. 405.
50
Heinelt Niederhafner 2008.
51
Leitermann 2006 p. 333.
315
Infine, alcune di queste associazioni transnazionali, sia generaliste che specifiche, hanno anche
un ufficio a Bruxelles, a significare la loro volontà di sfruttare i canali extrastatali anche in modo
differenziato. È tuttavia interessante notare che questa scelta non rappresenta affatto la regola. Come
vedremo tra breve, solo cinque associazioni transnazionali di Comuni hanno un ufficio a Bruxelles,
di cui due generaliste (CEMR ed Eurocities) e tre specifiche (UCEU, REVES e ACTE).
Per concludere su questo canale, possiamo allora affermare che, se è vero che le associazioni
rappresentano una forma di integrazione orizzontale che si articola e si concretizza attraverso le
relazioni, gli scambi e la cooperazione tra soggetti municipali di diversi ordinamenti, è altrettanto
vero che i Comuni d’Europa tendono a sfruttare molto questo canale extrastatale, forse più degli
altri che stiamo considerando. Attraverso la partecipazione ad una o più associazioni transnazionali,
infatti, molti Comuni riescono ad essere presenti in vari contesti comunitari e ad avere accesso
alle istituzioni UE esercitando su di esse azioni più o meno dirette di lobbying. Oltre che, come
vedremo in sede conclusiva, a tessere reti di contatti e di collaborazione con altri enti locali.
5. Un piede a Bruxelles: gli uffici di rappresentanza dei Comuni
Il fenomeno degli uffici delle autorità territoriali a Bruxelles è ormai una realtà assodata nel
panorama comunitario da circa vent’anni. Come è noto, si tratta di sedi di rappresentanza delle
regioni, dei Comuni e delle altre autorità locali, che vengono aperte a diretto contatto con il
cuore dell’attività comunitaria. Siamo di fronte, in altre parole, ai luoghi per eccellenza della
paradiplomazia in UE. Questi uffici fungono da interfaccia tra i soggetti che rappresentano e gli
organi comunitari, svolgendo funzioni di vario tipo e che possono essere riassunte come segue:
una funzione di lobbying e di promozione degli interessi presso le istituzioni UE - e in particolare
presso la Commissione-, una funzione di informazione ed antenna in tempi reali, una funzione
di assistenza tecnica e logistica, ed una funzione di networking sia orizzontale che verticale
(Bolgherini 2006, p. 149).
Sviluppatosi intorno alla metà degli anni ’8052, il fenomeno della diffusione degli uffici
di rappresentanza delle autorità locali presso la capitale comunitaria è, da allora, in continua
espansione. Come nel caso del Comitato delle Regioni, sono di nuovo le regioni ad essere
dominanti, almeno a prima vista, in questo canale: la maggior parte degli uffici fanno infatti
capo ad autorità regionali e non a caso vengono talvolta indicati anche con l’acronimo RiOs
(Regional Offices, appunto). Tuttavia, va riconosciuto che la prima sede in assoluto che è stata
aperta a Bruxelles da un ente locale, è stata quella del City Council di Birmingham, nel 1984.
Fu un comune, dunque, il vero iniziatore di quello che è divenuto, nel giro di due decenni,
quasi un obbligo per quegli enti territoriali che vogliano cercare un’interazione diretta con l’UE
senza passare per il proprio stato nazionale. Che sia per imitazione, o per effettiva necessità,
l’ufficio di Bruxelles sembra non essere solo una moda, bensì è divenuto un sine qua non per
tutti quegli attori, pubblici e privati, istituzionali e non, che vogliano partecipare direttamente
alla politica comunitaria. Basti pensare che, gran tempo prima dell’ingresso ufficiale nell’UE,
52
Jeffery 1997 e 2000.
316
le autorità locali dei nuovi paesi membri - Polonia e Repubblica Ceca in testa - si erano date
da fare per dotarsi di sedi a Bruxelles. Come è noto, e come viene ricordato anche in lavori
recenti53, il numero di questi uffici è salito vertiginosamente nel corso del tempo: da poche
decine all’inizio degli anni ’90 a quasi tre centinaia alla fine degli anni 2000 54.
Se le regioni sembrano prevalere anche in questo canale, è però vero che nei fatti, riguardo agli
uffici di Bruxelles, le città europee non sono state da meno. Attualmente (ottobre 2008), come
si osserva nel dettaglio nel Quadro 3, si contano 60 uffici che fanno capo ad una o più entità
comunali.
53
Moore 2006 e 2008, Macneill, Jeffery e Gibney 2007.
54
��
Si parla infatti di 20 uffici nel 1990, di 91 nel 1995, di 155 nel 2000, di oltre 270 nel 2008. Dati reperibili da Regione Emilia
Romagna, Quarto eurorapporto, p. 14 (Disponibile su: www.spazioeuropa.it/dossier/allegati/eurorap4.pd) e Decimo eurorappor-
to, p. 15 (Disponibile su: www.spazioeuropa.it/dossier/allegati/DecimoEuroRapporto.pdf), nonché dal documento del Comitato
delle Regioni Associations/bureaux de representation regionale et communale a Bruxelles - Repertoire aggiornato al 9 gennaio
2009 (Ultimo accesso maggio 2009).
317
Quadro 3. Uffici di rappresentanza a Bruxelles di associazioni

di enti locali e di città, per paese. 2008.
Paese Associazioni enti locali Singole città
Germania - Europabüro des Deutschen Städtetages Stuttgart

- Europabüro des Deutschen Städte und Gemeindebundes Frankfurt
- Vertretung der Höheren Kommunalverbände (Hkv)
- Europabüro der Sächsischen Kommunen
- Vertretung der Badk
- Europabüro der Bayerischen Kommunen
- Europabüro der Baden-Württembergischen Kommunen
Austria - Österreichischer Gemeindebund Salzburg

- Österreichischer Städtebund Wien
Belgio - Union des Villes et Communes Belges -Vereniging van Belgische Bruxelles
Steden en Gemeenten
- Union des Villes et Communes de Wallonie Service International
Cipro - Union Of Cyprus Municipalities Brussels Office
Danimarca -- Kalundborg
Spagna -- Barcellona
Estonia - Association of Estonian Cities (Aec) and Association of Estonian Tallinn

Rural Municipalities (Aerm)
Finlandia - Association of Finnish Local and Regional Authorities Turku

Helsinki
Francia - Association des Maires de Grandes Villes de France --

- Association des Maires de France
- Federation des Maires de Villes Moyennes
- Association des Petites Villes de France)
Grecia - Regioeuropa - Greek Regional and Local Authorities Iraklio

- Central Union of Municipalities and Communities of Greece
- Association of Local Unions of Municipalities and Communities of
Thessalia (E.T.E.D.K. Thessalias)
Ungheria -- Budapest
Irlanda -- --
318
Italia - Anci-Ideali Fondazione Europea delle Città --
Lituania - Association of Local Authorities in Lithuania (ALAL) --
Lettonia - Latvian Association of Local and Regional Governments Riga
Olanda - G-4 Eu Office (Amsterdam- Rotterdam- Utrecht- L’Aja)

- Association ot Netherlands Municipalities (Vng)
- Office of Netwerkstad Twente
- Urban Networks South and East Netherlands- Brabantstad
Polonia -- Cracovia
Lodz
Portogallo -- --
UK - Local Government Association Londra
- Welsh Local Government Association Manchester
Slovacchia -- --
Svezia - Swedish Association Of Local Authorities and Regions (Salar) Malmö
Rep. Ceca - Association Agricultural Cooperatives and Cities of Czech Praga
Republic (AACC)
Romania - Romanian Municipalities Association --
Bulgaria -- Sofia
Burgas
Paesi non-UE - Icelandic Association of Local Authorities --
Totale 34 21
Fonte: Elaborazione propria da Associations/bureaux de representation regionale et communale

a Bruxelles - Repertoire aggiornato al 14 febbraio 2008. Disponible en: www.cor.europa.eu/COR_cms/ui/ViewDocument.
aspx?siteid=default&contentID=3dd8df8f-af19-456b-8706-c59f23c06c87 (Ultimo accesso ottobre 2008).
Di questi, cinque sono uffici di associazioni di enti locali e città a livello europeo (oltre all’ufficio
del Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa e di EUROCITIES, ci sono infatti quelli
dell’Unione delle capitali dell’UE, della Rete Europea Città dell’Economia Sociale-REVES e
dell’Associazione delle Collettività Tessili Europee-ACTE), mentre 34 sono uffici di raggruppa-
menti (nazionali, regionali, provinciali o altro) di enti locali che hanno istituito una sede comune
(solo per la Germania ce ne sono sette). Ben 21 sono invece uffici di singole città europee (tra cui,
solo per fare qualche esempio, Francoforte, Vienna, Bruxelles, Helsinki, Sofia, Londra, Cracovia
e altre grandi e medie città europee).
319
Il numero di uffici di Bruxelles per le città è aumentato in modo significativo nel giro di pochi
anni55. Nel 2004 si contavano solo poche città con uffici singoli, mentre la maggior parte dei
Comuni presenti a Bruxelles erano appunto in sedi “collettive”, incorporate in uffici regionali o
in quelli di associazioni di Comuni a livello provinciale, regionale o statale 56. Tutt’oggi questa
prevalenza di uffici compartiti è confermata, ma è anche vero che il numero dei municipi che
hanno fatto la scelta di aprire un ufficio a Bruxelles in modo autonomo è aumentato, fino a rag-
giungere, come si è visto nel Quadro 3, le due decine. Si tratta comunque, in questi casi, di città e
Comuni di dimensioni medio-grandi, magari capitali o città con vocazione particolare – da quella
turistica a quella industriale a quella artigianale – e che quindi hanno l’interesse e le disponibilità
economiche per poter intraprendere l’avventura comunitaria in proprio.
Ad ogni modo, che siano in proprio o collettivi, l’aumento del numero degli uffici comunali
a Bruxelles, confermerebbe l’ipotesi secondo la quale le città si starebbero autonomizzando, sia
nei confronti del rispettivo stato nazionale, che nei confronti delle organizzazioni-ombrello che
raggruppano le autorità locali a livello europeo (ibidem, p. 181), dando perciò luogo a significa-
tive attività di lobbying e di presenza nelle arene comunitarie. Il tipo di attività che questi uffici
svolgono è molto più simile a quello di lobbysti tradizionali, come peraltro nel caso degli uffici
regionali: sono cioè interessati soprattutto al miglioramento delle condizioni delle città rappre-
sentate e ad ottenere vantaggi specifici dalla pressione sugli organi comunitari, piuttosto che al
raggiungimento di obiettivi istituzionali e di largo respiro per il quarto livello nel suo comples-
so57. Ciò sarebbe confermato anche dal fatto che quest’ultimo tipo di lobbying verrebbe svolto
attraverso le associazioni transnazionali, come abbiamo visto in precedenza.
In conclusione, quindi, possiamo affermare che l’utilizzo del canale extrastatale degli uffici
a Bruxelles da parte dei Comuni ha due caratteristiche prevalenti. Da un lato si ha ancora la
preminenza di uffici collettivi che raggruppano molte – o moltissime – municipalità rispetto
agli uffici di singole città (usati invece esclusivamente da città medio-grandi con disponibilità
di risorse ed interessi forti per fare questa scelta). Dall’altro lato gli uffici vengono utilizzati
soprattutto per fare azione di lobbying di tipo economico e di sviluppo territoriale, quindi più
specifico e mirato rispetto al lobbying di più ampio respiro e “di principio” esercitato attraverso
le associazioni.
6. Un’Europa a quattro livelli?
In un momento storico della vita dell’UE in cui le dinamiche della multilevel governance
sembrano essere dominanti, ed in cui la valorizzazione delle diversità, dei territori e del livello
locale sembrano essere particolarmente forti, la posizione degli enti substatali comincia, para-
dossalmente, ad essere rimessa in discussione. In un recente numero speciale di una accreditata
rivista internazionale, ci si chiede che fine abbia fatto l’Europa delle regioni e, di conseguenza,
55
La segreteria del CEMR conferma questo dato, pur non fornendo cifre precise. Intervista telefonica 10 novembre 2008.
56
57
Brunazzo e Domorenok 2008, pp. 438-439.
320
il terzo livello58. A maggior ragione, quindi, possiamo interrogarci su quale potrà essere il futuro
del quarto livello, quello municipale.
Dalla situazione che abbiamo cercato di illustrare nelle pagine precedenti emergono alcuni
spunti di riflessione. Il primo è che la presenza e la partecipazione dei Comuni alle arene europee,
pur in crescita, è ancora poco visibile e poco incisiva. Come si è visto, i passi in avanti compiuti
dai Comuni d’Europa riguardo al riconoscimento del loro ruolo e del loro valore in quanti enti di
prossimità e di diretta implementazione delle politiche europee, sono stati molti, fino ad arrivare
alla loro ufficializzazione nel Trattato di Lisbona. ��
Tuttavia, come spesso viene lamentato dagli
stessi rappresentanti municipali, la strada da percorrere è ancora lunga. Da questo punto di vista
si tratta di vedere il bicchiere mezzo pieno o mezzo vuoto.
Il secondo spunto di riflessione è il diverso modo e la diversa intensità con cui i Comuni utili-
zzano i vari canali extrastatali. Dalla panoramica effettuata possiamo affermare che le associazioni
transnazionali di enti locali sono il canale in cui i municipi si attivano di più. Che si tratti di una
partecipazione individuale o, invece, di una membership collettiva grazie alle associazioni nazio-
nali di riferimento, i Comuni partecipano in modo piuttosto esteso ad associazioni di vario tipo,
sia generaliste che specifiche, non raramente a più d’una. A differenza delle associazioni, invece,
abbiamo potuto osservare che gli uffici di Bruxelles non vengono utilizzati in modo così massiccio
dai Comuni anche se, ancora una volta, il numero di tali uffici è in crescita costante negli ultimi anni.
Va comunque ricordato che la presenza a Bruxelles è costosa e dunque difficile da realizzare per
municipi di piccole dimensione che preferiscono perciò essere presenti nella capitale comunitaria,
o attraverso le loro associazioni nazionali di riferimento (che, facendo capo al CEMR, hanno anche
un ufficio collettivo a Bruxelles) o attraverso le altre associazioni di cui sono membri. Solo città di
certe dimensioni, lo abbiamo visto, hanno un proprio ufficio nella capitale comunitaria. Infine, il
Comitato delle Regioni ha fatto registrare, si è visto, un incremento della rappresentanza municipale
tra i suoi membri nonché un approccio, almeno nella forma, sempre più attento alla realtà multili-
vello. Ma dal punto di vista del suo funzionamento concreto e delle possibilità di attivazione per i
suoi membri, non ci sono elementi per dire che il peso degli enti locali stia effettivamente crescendo
e che ci siano dei reali cambiamenti a favore dei Comuni rispetto al passato.
Un ulteriore aspetto su cui riflettere è la differenza che si percepisce, studiando i canali di

attivazione, tra Comuni medio-piccoli e città. In altre parole tra livello istituzionale comunale,
che ricomprende tutti, e quello dimensionale, per cui i grandi centri e le capitali si distinguono
nettamente dagli altri. E ciò si ripercuote anche nell’ambito del lobbying e della paradiplomazia
comunitaria. Le città e le capitali agiscono come tali, anche nei canali e nelle arene UE, mentre i
piccoli Comuni patiscono della mancanza di risorse e di visibilità. Le dimensioni contano, quindi,
e contano tanto le risorse, di tutti i tipi, che vi si accompagnano.
Da queste riflessioni, e volendo concludere sul ruolo dei Comuni nel processo di integrazione
europea, si può certamente sostenere che la capacità di specializzarsi e di fare networking59 sono
58
Elias 2008, Keating 2008.
59
Münch 2006, p. 371.
321
davvero il futuro dei Comuni e del quarto livello nella realtà dell’Unione Europea. Senza una
caratteristica distintiva che li caratterizzi e li renda visibili, anche nei canali extrastatali e nella
loro azione di lobbying, e senza l’abilità di entrare in reti di contatti e di scambio costante con altri
enti locali, i municipi dei paesi europei sono destinati a restare degli attori di secondo piano. Al
contrario, sviluppando queste capacità, i Comuni potrebbero essere in grado di far fruttare la loro
presenza e di rafforzare le loro posizioni, individuali e collettive, continuando così il percorso,
lento ma positivo, che è in atto da diversi decenni e che abbiamo rilevato anche in questa breve
rassegna dell’attivazione comunale in UE. Inoltre, se è vero che uno dei punti di forza dei canali
extrastatali è quello di favorire la formazione di reti e network tra gli enti locali, è anche vero
che le reti non nascono soltanto in questi ambiti. Nascono anche dalla partecipazione congiunta a
progetti comunitari, a seguito di incontri ripetuti, in più sedi e in più occasioni. Basti solo ricordare,
ancora una volta, l’iniziativa comunitaria URBAN, che ha promosso la prima vera, strutturata,
politica urbana europea e che, soprattutto per le città medio-piccole, è stata elemento di grande
sviluppo 60e fonte preziosa di contatti e di apprendimento delle regole comunitarie per molti mu-
nicipi. Ciò significa, detto altrimenti, che il networking, ovunque questo si eserciti e si formi, è
effettivamente la chiave, per i Comuni, per poter accedere più facilmente alle arene europee, per
sfruttarle grazie ai canali extrastatali e per cercare di rendere più efficace la loro attivazione, la
loro paradiplomazia e il loro lobbying.
In poche parole, la risposta per un’effettiva integrazione del livello municipale in Europa e per
una sua efficace partecipazione alla vita e alle politiche comunitarie, risiede nella sua capacità di
relazionarsi in modo orizzontale e di interagire con le istituzioni europee. Il network making sembra
dunque essere, per il quarto livello dell’Unione Europea, davvero la strada da perseguire.
60
322
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325
Las manifestaciones de los gobiernos locales
en la Europa contemporánea
Enrique Rodríguez Martín
1. Introducción
La importancia adquirida por las ciudades en la Europa actual es creciente y nadie cuestiona
su protagonismo, máxime cuando son la instancia de poder más próximo a los ciudadanos y
ciudadanas. Cada vez son más las manifestaciones de los gobiernos locales en los diferentes
aspectos de la vida internacional: temas vinculados a aspectos medioambientales , a la igualdad
de género, a la educación, al empleo, son abordados de manera cotidiana por los entes locales
europeos. Otro dato a destacar, en este caso centrándonos en la Europa comunitaria es que más
del 75% de la legislación comunitaria se aplica en el ámbito regional y local. Por otra parte,
conviene subrayar también que el concepto de la diplomacia de las ciudades se va asentado de
manera progresiva.
En síntesis, podemos decir que de una manera u otra los gobiernos locales van diseñando,
aunque sea de manera difusa, su acción local exterior. Sin embargo, esta situación más o menos
optimista a la que se ha llegado a través de diferentes vías, no siempre ha sido así y admite ma-
tices. En efecto, como veremos a lo largo de estas páginas la llamada construcción europea fue
y aún sigue siendo de carácter estatal. A la luz de los hechos, la primacía de los Estados como

La puesta en marcha de las Agendas Locales 21 muestra esta tendencia.

A título de ejemplo podemos citar la Carta Europea para la Igualdad de Mujeres y Hombres en la vida local, elaborada por el
Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE).

En este ámbito resulta interesante consultar los trabajos de la red, Asociación Internacional de Ciudades Educadoras.

Entre los días 11 y 13 de junio de 2008 se celebró en La Haya la primera Conferencia Mundial sobre la diplomacia de las
ciudades. En el segundo Congreso Mundial de CGLU celebrado en Jeju (Corea) entre los días 28 y 31 de octubre de 2007 también
se abordó el tema en uno de sus talleres. Asimismo en el pleno del Comité de las Regiones del mes febrero de 2009 se aprobó un
Dictamen sobre el tema “Diplomacia de las ciudades” elaborado por la Sra. Loucaides, concejala de Nicosia.

Sobre el tema de la acción local exterior puede consultarse las actas del taller “Agenda europea e internacional de los municipios
españoles” coordinado por Enrique Rodríguez Martín en XI Seminario sobre Gestión Pública Local, Costes, precios y rendimientos
de los servicios públicos locales, Trea, 2006, pp 275 y ss.
327
actores internacionales es incuestionable, si bien ellos mismos impulsados por los hechos y el
dinamismo de los propios entes locales hacen que existan manifestaciones que muestran la acción
de éstos en Europa.
Este capítulo mostrará, de forma divulgativa, cómo de forma progresiva los poderes locales han
ido organizándose y cobrando una presencia destacable en el marco europeo del siglo XXI.
2. La construcción de Europa sin los poderes locales.
Los antecedentes más inmediatos del proceso de construcción europea se encuentran en el pe-
ríodo de entreguerras y en su práctica totalidad fueron protagonizados por los Estados. Si hacemos
un rápido repaso de las iniciativas del momento comprobaremos esta afirmación. Antes de la II
Guerra Mundial, encontramos la propuesta lanzada por el Ministro de Asuntos Exteriores francés
Aristide Briand que propugnaba la creación de un vínculo federal entre los Estados europeos, sin
hacer ninguna referencia a los poderes locales. Finalizada la II Guerra Mundial las propuestas se
multiplicaron, destacando una por encima de todas que se plasmó en la Declaración del Ministro
de Asuntos Exteriores francés, Robert Schuman, el 9 de mayo de 1950, la cual dio pie al nacimiento
de las Comunidades Europeas y a lo que hoy conocemos como Unión Europea.
No es el momento de desgranar aquí los distintos períodos por los que esta organización ha
pasado, pero sí podemos apuntar que el papel de los Estados Miembros ha sido y es fundamental
y así está reconocido, baste citar a título de mero recordatorio el Acta Única Europea, el Tratado
de Mastricht, el Tratado de Amsterdam, el Tratado de Niza, o el mismo Tratado de Lisboa. En
ninguno de estos hitos los poderes locales tuvieron un papel destacado per se, aunque desde 1992
están presentes en la realidad europea, como veremos en el apartado siguiente. No obstante, los
inicios y las grandes decisiones en el proceso de construcción europea se hicieron con una men-
talidad estatalista en la que la presencia de los otros niveles de la administración, no solo la local
sino también la regional, no fue especialmente relevante.
3. La construcción de Europa con los poderes locales.
Pese a lo expuesto en el apartado anterior, los poderes locales han estado presentes en la cons-
trucción europea de una u otra forma, su dinamismo es un hecho que también debemos y podemos
constatar. Por una parte, porque los propios Estados han dando entrada a los gobiernos locales
en el escenario europeo, es decir, los Estados han dirigido la presencia de los poderes locales,
han dado entrada a éstos bajo su control; y por otra parte, porque los propios entes locales se

Un análisis mas detallado puede encontrarse en los diferentes manuales de Derecho comunitario europeo o de Historia Contem-
poránea. Por nuestra formación jurídica destacamos los siguientes: Andrés Sáenz de Santa María, P., González Vega, J.A., Fernández
Pérez, B., Introducción al Derecho de la Unión Europea.,b 3ª ed, Eurolex, Madrid, 2006. Mangas Martín, A., Liñán Nogueras, D.,
Instituciones y derecho de la Unión Europea., Tecnos, Madrid, 5ª ed., 2005.

Sobre el particular puede consultarse Cervilla Martinez, P., Mendez-Navia Gómez, F., “Las ciudades frente a los retos de la
globalización y la integracion europea”, ABACO., númerp 23/2000, pp.32-42.
328
Las manifestaciones de los gobiernos locales en la Europa contemporánea
han organizado al margen de los Estados para ser visibles y transmitir directamente su posición
sobre los más diversos temas. Esta segunda vertiente es la que resulta más atractiva para conocer
la verdadera proyección de los gobiernos locales en la Europa actual.
3.1. El guiño de los Estados hacia los gobiernos locales.
Por lo que se refiere a la primera opción señalada, el Consejo de Europa, creó en 1957 la Con-
ferencia de los Poderes Locales y Regionales como órgano consultivo, siendo la Carta Europea de
la Autonomía Local el máximo exponente de sus trabajos. En 1994 el Congreso de los poderes
Locales y Regiones de Europa sucedió al Congreso y se constituyó como órgano consultivo del
Consejo de Europa englobando, además del bureau, otros comités y otros grupos de trabajo, dos
cámaras, una para las autoridades regionales y otra para las locales10. Entre sus objetivos destacan
trasladar las opiniones de los entes regionales y locales al Consejo de Europa; asesorar al resto
de órganos del Consejo de Europa sobre temas de ámbito regional y local; y en esencia, velar por
el cumplimiento de la Carta Europea de la Autonomía Local.
Por otra parte, la Unión Europa no ha podido sustraerse a la importancia de los poderes
locales en Europa, si bien hay que matizar que la Unión Europa en su fase de acercamiento a
otros niveles de la administración se muestra más cerca de las regiones que de los entes loca-
les. A iniciativa de España y Alemania, el Tratado de Maastricht creó un órgano con funciones
consultivas e integrado por representantes regionales y locales denominado Comité de las Re-
giones (CdR), que, en la actualidad, cuenta con 317 miembros. Su función es consultiva pero
no vinculante, esto es, emite dictámenes, bien con carácter preceptivo, en aquello casos esta-
blecidos por los tratados, bien cuando las propias instituciones lo estimen adecuado. Además,
en determinadas circunstancias, el Comité de las Regiones puede actuar a iniciativa propia.
De manera progresiva y constante el Comité de las Regiones ha ido agregando materias en las
que debe emitir su Dictamen consolidando su papel en el entramado orgánico europeo. Si el
Comité no emite su dictamen puede dar lugar a un recurso de anulación por vicio esencial del
procedimiento. El Tratado de Lisboa, de futura entrada en vigor, fortalece, en este sentido, el
papel del Comité de las Regiones.
De esta manera los entes locales han entrado en la vida comunitaria, si bien hay que subrayar
dos aspectos: el primero, el papel de los poderes locales en el Comité de las Regiones no es muy
destacado, pues, como apuntamos, las regiones gozan de un mayor protagonismo en su seno y
sus pretensiones específicas se diluyen en un órgano tan numeroso como este; y el segundo, que
el propio Comité no deja de ser un órgano consultivo como ya hemos apuntado.
En síntesis, los Estados han ido dando cabida a los gobiernos locales en la Europa contemporá-
nea pero les colocan en una posición no privilegiada en el proceso decisorio, sin tener en cuenta
su proyección real en la vida cotidiana de los europeos y las europeas.

Sobre la misma véase el apartado 4 de este trabajo.

http://www.coe.int/T/Congress/Default_en.asp
10
La Resolución (2000) 1 resulta interesante para conocer el funcionamiento interno de este órgano del Consejo de Europa.
329
3.2 El fenómeno del networking de ciudades europeo.
Como comentábamos al inicio de este apartado, han sido los propios gobiernos locales los que
han optado por organizarse y de esta manera expresar su voz sobre los diversos temas que les
afectan. El fenómeno del networking europeo es una realidad variada y quizá algo difusa, lo cual
es consustancial al hecho de cómo las redes de ciudades han nacido y cómo han ido definiendo
sus objetivos11. Aquí no podemos hablar de formalismos jurídico-internacionales a diferencia de lo
expuesto en el apartado anterior, sino de asociaciones de municipalidades que unen sus esfuerzos
para hacer valer sus intereses; pero no solo para esto, sino también, entre otras cuestiones, para
configurar partenariados o para intercambiar experiencias. Las clasificaciones de estas redes de
ciudades son variadas según qué criterio se escoja, ya sean regionales, temáticos, etc. En este
breve artículo no pretendemos ser exhaustivos en torno a este tema, sino más bien, por un lado,
dejar constancia de este hecho y de su calado en la Europa de las ciudades, y por otro, de reflejar
aquellas que nos parecen más interesantes por sus actividades o por su enfoque 12.
Existen redes que agrupan potencialmente a todas las ciudades europeas una vez cumplidos unos
requisitos, generalmente de población. Actúan, por tanto, con unos fines generalistas, como, por
ejemplo EUROCITIES13, conocida como la red de las grandes ciudades europeas. Esta asociación
surgida en 1986 tiene como sede Bruselas y articula su actividad en torno a tres formas principales
de acción: el networking, en este caso como sinónimo de compartir y mejorar el conocimiento; el
lobby, desarrollando e influyendo en el diseño de las políticas que las instancias europeas ponen
en marcha y afectan a las ciudades; y las campañas, que persiguen potenciar la conciencia pública
sobre determinados aspectos; en éstas los ciudadanos desempeñan un papel activo su apoyo es
esencial para el logro de objetivos políticos14.
Con fines generalistas nació también la Conferencia de Ciudades del Arco Atlántico15 pero, a
diferencia de la anterior, la Conferencia posee un límite geográfico, pues sólo pueden participar
de esta red aquellas ciudades vinculadas al Espacio Atlántico (portuguesas, españolas, francesas,
británicas e irlandesas). A propuesta del Alcalde de Rennes, un amplio conjunto de ciudades at-
lánticas decidieron en el año 2000 constituirse en red, al amparo de la Conferencia de Regiones
Periféricas y Marítimas (CRPM), con objeto de hacer valer el papel de las ciudades que están ale-
jadas de los núcleos de decisión europeos, además de reforzar la identidad atlántica, la dimensión
marítima y cultural y la participación en proyectos y el intercambio de experiencias y prácticas.
11
Sobre este tema puede consultarse las actas del taller “El papel de las ciudades y sus gobiernos en un mundo globalizado.
Las redes de ciudades” en IX Seminario sobre Gestión Pública Local. Gobierno y gestión de las ciudades: una visión desde las dos
orillas del Atlántico, Trea, 2004, pp. 127 y ss
12
En este apartado dejamos a un lado Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) y su rama regional europea el Consejo
de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) y su rama nacional la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP)
que citamos en el apartado dedicado al principio de la autonomía local y a su defensa. Estas asociaciones municipalistas tienen
como objetivo básico la defensa del principio de autonomía local, si bien han ampliado sus agendas incluyendo temas que afectan
a los intereses de las ciudades, por lo que pueden en ocasiones existir puntos de unión con las redes que citamos en este apartado.
13
http://www.eurocities.eu
14
Como ejemplo podemos citar por su amplio conocimiento y consolidación la Semana Europea de la Movilidad que cada mes
de septiembre celebran las ciudades europeas.
15
http://www.atlanticcities.eu . Además de la infromación que se puede encontrar en la página web también puede consultarse
el numero momográfico que la revista ABACO dedicó a la red, coincidiendo con la presidencia de la ciudad de Gijon de la misma.
ABACO, segunda época, Arco Atlántico, nº 40-41, 2004.
330
El concepto de policentrismo16 y el desarrollo del Programa INTERREG - Espacio Atlántico, la

Agenda Territorial Europea, la implementación de la Carta de Leizpig o el reciente Libro Verde
sobre la Cohesión Territorial forman parte de su agenda de trabajo centrada en cuestiones de
carácter territorial.
Con un carácter más sectorial podemos destacar otras asociaciones que configuran el mapa
de redes de ciudades europeas. Los temas de carácter medioambiental son el eje de los trabajos
de Energié-Cités17 con sede en Bruselas y Besançon. Esta asociación, creada en 1990 aglutina
a más de cien socios en 26 Estados europeos, tiene en la actualidad como principales objetivos:
el fortalecimiento y el desarrollo de las habilidades de las ciudades en el ámbito de la energía
sostenible; representar los intereses de las ciudades y canalizar los mismos en sus relaciones con
las instituciones europeas; y el desarrollo y la promoción de iniciativas a través del intercambio
de prácticas, la transferencia de know-how y la implementación de proyectos conjuntos.
El tema de la juventud unido a la formación y a la exclusión social está representado en la Aso-

ciación Europea de Escuelas de segunda Oportunidad18. Esta red fue creada en 1999 en la ciudad
holandesa de Heerlen y tiene como antecedente inmediato el “Libro Blanco de la Comisión Europea
de la Educación y la Formación: enseñar a aprender: hacia la sociedad del conocimiento” (1995)
que generó los primeros proyectos de Escuela de Segunda Oportunidad en 1997. Esta asociación
tiene como principales objetivos: el intercambio y la transferencia de experiencias entre ciudades
y colectivos que hayan participado en la puesta en marcha de una escuela de estas características;
asistir a las ciudades para que pongan en marcha una escuela de segunda oportunidad y promover
el concepto europeo de escuela de segunda de oportunidad.
Además de las citados podemos agregar otras redes que juegan un papel importante como RETIS
(European Transregional Network for Social Inclusion) que desarrolla sus acciones en el ámbito
de la lucha contra la exclusión social; en la esfera del turismo se encuentra la European Cities
Marketing19 que se define como la red líder en las ciudades turísticas y con oficinas de congresos
que trabajan juntas a nivel operativo, desarrollando oportunidades de negocios.
También existen redes que conjugan criterios temáticos y geográficos, como el Centro Ibero-
americano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU)20, constituido en Barcelona en 1993, que
aglutina a ciudades de la Península Ibérica y de Latinoamérica para trabajar juntos en la esfera
de la planificación estratégica y en los beneficios que ésta reporta. CIDEU se encuentra adscrito
a la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
Como mera nota apuntamos que también existe redes de ciudades que se aglutinan a ciudades
de todos los continentes como la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras 21 que articula
16
Sobre este interesante concepto véase el artículo de Xavier Gizard y Marie-Ange Orihuela, “Polycentrisme et villes atlantiques:
verse un modèle de développement équilibré et coopératif” en ABACO, op cit., pp. 52 y ss.
17
http://www.energie-cites.eu
18
http://www.e2c-europe.org
19
http://www.europeancitiestourism.com/
20
http://www.cideu.org/site/
21
http://w10.bcn.es/APPS/eduportal/pubPortadaAc.do
331
sus trabajos en torno a la denominada Carta de Ciudades Educadoras que ha ido desarrollándose a
lo largo de sus múltiples reuniones desde su lanzamiento en 1990 o Global Cities Dialogue22 que
plantea como objetivo la creación de una sociedad de la información libre de la brecha digital y
basada en el desarrollo sostenible.
A la luz de lo expuesto, el fenómeno del networking de ciudades está consolidado en la es-

cena europea y demuestra el deseo de los gobiernos locales de trabajar conjuntamente para la
consecución de objetivos comunes, compartir experiencias e influir en los principales núcleos
decisorios. Este movimiento convierte a las ciudades en auténticas protagonistas e interlocutoras
con voz propia, a diferencia del rol que los Estados les otorgan en los órganos que expusimos en
el apartado anterior. Esto explica en buena parte la variedad de redes que existen en la actualidad,
de lo que hemos dejado constancia en este apartado.
4. El reconocimiento al principio de la autonomía local

y su defensa.
Como destacamos más arriba el Consejo de Europa como organización de cooperación es

una institución que ha demostrado su sensibilidad hacia los poderes locales, y no sólo por la
creación de la Conferencia y después del Congreso de los Poderes Locales y Regionales des-
crita arriba, sino por la plasmación del principio de la autonomía local en la conocida Carta
Europea de la Autonomía Local. En efecto, en junio de 1985 el Comité de Ministros del Con-
sejo de Europa adoptó la Carta Europea de la Autonomía Local que define en su art. 3.1 de la
siguiente forma:
“Por autonomía local se entiende el derecho de y la capacidad efectiva de las Entidades locales
de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo
su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.
La Carta Europea de la Autonomía Local implica además un reconocimiento hacia el papel de

los poderes locales en Europa. Este principio ha sido objeto de defensa por las distintas asocia-
ciones municipalistas tanto a nivel europeo, regional y mundial.
En el ámbito europeo, el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) 23 creado en

Ginebra en 1951 por un grupo de alcaldes se ha erigido en el principal defensor del principio
de la autonomía local en la esfera europea. Esta organización promueve la unidad de Europa
basándose en el autogobierno local y regional y en la defensa de la democracia 24. La Federación
Española de Municipios y Provincias (FEMP) actúa como la rama nacional del CMRE y, en este
sentido, en el plano nacional también ha impulsado la defensa del principio de autonomía local.
22
http://www.globalcitiesdialogue.org/
23
http://www.ccre.org/
24
Esta organización ha evolucionado desde sus inicios hasta la actualidad ampliando sus campos de trabajo. En la actualidad
actúa como una asociación de municipios con diferentes grupos de trabajo que abarcan los principales intereses de las ciudades.
Para un mayor detalle puede consultarse su página web reflejada en la cita anterior.
332
Entre sus objetivos destacan el fomento y la defensa de la autonomía de las entidades locales y
el desarrollo y la consolidación del espíritu europeo en el ámbito local, basado en la autonomía
y solidaridad de todas las entidades locales.
A nivel universal, podemos destacar que Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) han
hecho bandera de esta defensa y sus esfuerzos han conseguido su incorporación en los trabajos
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en el ámbito local25. En concreto la Propuesta
17 del Informe Cardoso26 señala:
“La Asamblea General debería debatir una resolución en la que se afirme y respete la autonomía
local como principio universal”.
Por tanto, en síntesis podemos subrayar el reconocimiento europeo e internacional del principio
de la autonomía local y la defensa por las principales asociaciones de municipios.
No obstante, conviene apuntar que este reconocimiento viene dado por parte de los Estados
y que carece de desarrollos ulteriores que otorguen un dinamismo jurídico y real al mismo y su
defensa por asociaciones que trabajan con una agenda mucho más amplia, lo que, en ocasiones,
disminuye su proyección.
5. Un caso test en la práctica de las ciudades españolas: el

Ayuntamiento de Gijón.
Una vez que hemos expuesto la evolución y las manifestaciones de los poderes locales en la
escena europea podemos exponer de manera somera un caso concreto de la práctica española, la
acción local exterior del Ayuntamiento de Gijón.
En la actualidad, Gijón es una de las ciudades que cuenta con una mayor actividad exterior si
la comparamos con otras ciudades de su misma población y recursos. Gijón comenzó su andadura
europea en la década de los ochenta, en paralelo a la incorporación de España a las Comunidades
Europeas. Por aquel entonces el Ayuntamiento empleó con gran acierto los fondos procedentes
de las políticas regionales europeas y de las iniciativas adscritas a los Fondos Estructurales. Esta
tónica se ha mantenido durante los distintos períodos de programación comunitaria en los que
Gijón ha disfrutado de proyectos enmarcados, entre otras, de las iniciativas EQUAL y URBAN
II. Sin embargo, la dimensión europea no se ha visto limitada al empleo de dinero procedente de
los Fondos Estructurales, por el contrario, esa oportunidad ha servido para diseñar una estrategia
europea más amplia. Así, desde la década de los ochenta hasta la actualidad la acción exterior del
Ayuntamiento de Gijón ha sufrido una transformación enriquecedora.
25
Si se desea profundizar en el papel que la Organización de las Naciones Unidas realiza en las cuestiones urbanas resulta
interesante consultar las actividades que lleva a cabo la Agencia Habitat. Para ello puede consultarse su pagina web: http://www.
unhabitat.org/
26
Doc. UN., A/58/817.
333
En efecto, hoy en día podemos estructurar la acción local exterior del Ayuntamiento de Gijón
en diversas áreas, dejando la cooperación internacional al desarrollo y los hermanamientos a un
lado, porque se sale de los límites de este artículo. Centrándonos en Europa, el Ayuntamiento
de Gijón centra sus esfuerzos en los proyectos con financiación europea, el networking, y las
campañas europeas27.
En cuanto a los proyectos europeos, se ha evolucionado, el Ayuntamiento ya no dedica todos sus

esfuerzos a los fondos procedentes de la política regional europea, esto es, los Fondos estructurales;
sino que se adentra en otro tipo de convocatorias, en particular, en los programas que la Comisión
Europea gestiona directamente28, sin minusvalorar programas eminentemente urbanos como el
URBACT, que está financiado por el FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional) y en los
que el Ayuntamiento de Gijón participa de manera activa. Esto ha traído como consecuencia un
efecto muy bueno para la dimensión europea del Ayuntamiento y es que la gestión de programas e
iniciativas europeas se ha extendido a muchas áreas municipales, no circunscribiéndose a aquélla
que fue promotora de la participación en esta clase de asuntos.
Por lo que se refiere al networking europeo, el Ayuntamiento ha ido dibujando de forma progre-
siva su mapa de participación en redes. En la actualidad Gijón participa en las principales redes
generalistas, asumiendo en algunos casos responsabilidades en la misma29. E igualmente, se ha
incorporado también a las principales redes temáticas que en la actualidad existen. Además está
plenamente integrado en las redes municipalistas europea y mundial, a través de su pertenencia
a la FEMP30.
Finalmente, Gijón ha estructurado su participación en distintas campañas y eventos europeos,

entendidas éstos, en sentido muy amplio. Así, ya es tradición que el Ayuntamiento se sume a la
Semana Europea de la Movilidad y últimamente se ha canalizado la participación diferentes even-
tos como el Año Europeo del Diálogo Intercultural (2008)31 o el Año Europeo de la Innovación
y Creatividad (2009). Igualmente, es frecuente la participación de Gijón en foros europeos de
diversa índole con miras a exponer su punto de vista sobre distintos temas o mostrar sus prácticas
ante otras ciudades y gestores europeos32.
27
Un aspecto que también el Ayuntamiento de Gijón ha cuidado sobremanera es la difusión de toda asu actividad europea, uti-
lizando para ello todos los medios a su alcance, y en particular, la web municipal, creando una sección específica de las iniciativas
internacionales y asuntos europeos: www.gijon.es/internacional
28
Gijón ha desarrollado proyectos, entre otros, en los programas DAPHNE II, URB-AL II, Juventud en Acción, eContentPlus,
Energía Inteligente en Europa, …
29
Gijón participa en la red EUROCITIES donde desempeña un papel muy activo en los Foros de Sociedad del Conocimiento
y Desarrollo Económico. Además ha sido uno de los promotores del grupo de técnicos españoles de ciudades de EUROCITIES.
También forma parte de la Conferencia de Ciudades del Arco Atlántico de la que fue socio fundador y además ocupó la Presidencia
en el bienio 2003-2005. En la actualidad la ciudadostenta la Presidencia de CIDEU.
30
A través de la FEMP Gijón asiste con regularidad a los principales eventos convocados por el CMRE y CGLU. A título de
ejemplo la ciudad de Gijón estuvo presente en el congreso fundacional de CGLU en París celebrado ene l año 2004 y en el Segundo
Congreso Mundial celebrado en Jeju (Corea) en el año 2007.
31
Durante el año pasado se ha intentado que todos los acontecimientos programados por el Ayuntamiento de Gijón que tuvieran
relación con la temática del Año Europeo se inscribiesen en la web del mismo y que toda la publicidad llevase el logo de la cele-
bración. Estas actividades contribuyen a la profundización de la estrategia europea del Ayuntamiento.
32
Durante el año 2008 por citar dos ejemplos la ciudad de Gijón estuvo presente en la Conferencia organizada por la Comi-
sión Europea en Bruselas en el mes de junio sobre “The State of European Cities: the URBAN Audit” con una ponencia titulada
“Superar el desafío del envejecimiento de la población urbana” y en el mes de diciembre en el Foro de Ciudades organizado por
334
Un aspecto central en el diseño de la estrategia es la coordinación de todas las áreas involu-

cradas en los asuntos europeos con miras a dotar de coherencia el perfil europeo de la ciudad.
De manera progresiva y constante, el Ayuntamiento de Gijón ha ido diseñando su estrategia y
ganando terreno y presencia en la Europa de las ciudades.
6. A modo de conclusión:
A lo largo de estas páginas se ha tratado de exponer la evolución que los gobiernos locales han
desarrollado en el escenario europeo, desde un papel casi inexistente, hasta una situación como
la actual que, dejando a un lado los formalismos técnicos – jurídicos, se caracteriza por una efer-
vescencia constante y expansiva. En efecto, en los últimos años se ha pasado de un protagonismo
absoluto de los Estados propio de la sociedad internacional del momento, a una situación en la
que éstos por una parte y la acción de los propios gobiernos locales por otra les ha colocado en un
lugar desde el cual participan en la vida internacional con una mayor legitimidad. El camino aún
no se ha concluido, pues quedan retos que acometer en una sociedad internacional globalizada
tan convulsa como la actual. Ahora bien, lo que sí está claro es que el camino recorrido por los
gobiernos locales es un trayecto ya ganado y que los resultados han sido satisfactorios.
la Presidencia francesa de la Unión Europea en Montpellier en el mes de diciembre con una presentación en el taller dedicado a la
“Adaptaciónde los servicios urbanos a los cambios demográficos, sociológicos y económicos”.
335
MERCOCIUDADES, LA INTEGRACIÓN DEL TEJIDO
URBANO EN EL CONO SUR
1. Introducción
Las denominadas Mercociudades componen un ámbito de convergencia institucional urbana

fundado en 1995. Es una Red de cooperación horizontal formada por las ciudades de los países
integrantes del MERCOSUR.
El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) constituye el principal proyecto de integración

regional surgido en el Cono Sur de América tras el regreso de la democracia a la región. El Tratado
para la Constitución del Mercado Común del Sur suscripto en la ciudad paraguaya de Asunción
el 26 de marzo de 1991 y firmado por los países de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, dio el
marco a un nuevo proceso de construcción socio-político para los países signatarios.
Las raíces del MERCOSUR deben ser buscadas junto al objetivo que se pretendió alcanzar a
través del Tratado de Asunción, es decir, la constitución de un mercado común, con características
tales como la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos a través de la eliminación
de las barreras arancelarias y no arancelarias a la circulación de mercaderías; el establecimiento
de un arancel aduanero externo común y la adopción de una política comercial común; la coor-
dinación de políticas macroeconómicas y sectoriales a fin de asegurar condiciones adecuadas de
competencia entre los Estados integrantes; y el compromiso de éstos últimos de armonizar sus
legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.
A cuatro años de la entrada en vigencia del Tratado de Asunción, se da surgimiento a la

propuesta de una red de ciudades del MERCOSUR, cuyo objetivo era por un lado, generar un
ámbito institucional donde las autoridades locales pudieran expresar su opinión sobre el rumbo
del proceso integrador; y por otro, desarrollar un espacio de convergencia e intercambio entre las
autoridades locales, que permitiera llevar a cabo políticas más eficaces y adecuadas a los tiempos
de la globalización, y asegurar la gobernabilidad democrática, mejorar los niveles de equidad y
fortalecer las condiciones de competitividad.
En el escenario internacional actual las ciudades desempeñan un rol estratégico en términos de

creación de nuevas oportunidades políticas, económicas y comerciales; presentándose los procesos
337
de integración regional los ámbitos de concurrencia naturales para contener el desarrollo político
de estos fenómenos toda vez que se amplían los canales de participación de la sociedad civil.
A catorce años de ese hecho histórico que fue su creación, Mercociudades se muestra como
una red consolidada institucionalmente, con madurez política y en constante desarrollo, materia-
lizando aquella idea tan conocida de “pensar globalmente y actuar localmente”.
2. Génesis y evolución de la Red
Los orígenes de la Red de Mercociudades se remontan a marzo de 1995, fecha en que se

realizó en la ciudad de Asunción el Encuentro Internacional MERCOSUR: opciones y desafíos
para las ciudades en el marco de la V Reunión de Alcaldes de la subregión Cono Sur de la Unión
de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI).
En tal ocasión las ciudades capitales o más pobladas del Cono Sur (Asunción, Montevi-
deo, Brasilia, Río de Janeiro, Buenos Aires y Santiago de Chile ) firmaron, el 7 de marzo, la
Declaración de Asunción en la que manifestaban la voluntad de crear un Consejo de Ciudades
del MERCOSUR con el objetivo de “vincular esfuerzos y recursos orientados a estrategias de
desarrollo urbano”.
Entre las propuestas mencionadas en la Declaración cabe destacar: la instalación de una Unidad
Técnica Coordinadora de las Ciudades del MERCOSUR que sirva de apoyo a las decisiones en
materia de políticas urbanas definidas por el Consejo de Ciudades y la conformación de un Fondo
para el Desarrollo Urbano de la subregión, que coordine la cooperación internacional y canalice
recursos técnicos y financieros para el fortalecimiento de los distintos procesos urbanos.
En la misma Declaración se consigna que las ciudades del MERCOSUR deben reclamar el
derecho a ejercer un rol activo y autónomo respecto de los gobiernos nacionales en competen-
cias vinculadas a la integración regional; tornar más eficientes los canales de comunicación, el
intercambio de datos y las actualizaciones de información compartida; establecer las bases para
diseñar políticas urbanas que sean compatibles con la nueva realidad regional y formular un mo-
delo integrado que se corresponda con la puesta en marcha del MERCOSUR y haga así posible
la inserción de las ciudades en dicha estructura.
En la ciudad de Porto Alegre, en julio de 1995, se firmó un compromiso a través del cual las
autoridades municipales manifestaron su voluntad de profundizar su protagonismo en el proceso
de integración regional, así como se avanzó en la definición de las características que tendría
la nueva organización cuya creación estaba prevista para noviembre de ese mismo año en una
reunión cumbre a realizarse en Asunción.

La República de Chile formalizará su asociación al MERCOSUR el 25 de junio de 1996, durante la Décima Cumbre de
Presidentes del MERCOSUR celebrada en la ciudad de San Luis, a través de la suscripción del Acuerdo de Complementación
Económica MERCOSUR-Chile.
338
MERCOCIUDADES, LA INTEGRACIÓN DEL TEJIDO URBANO EN EL CONO SUR
En este Compromiso de Porto Alegre, ya se resaltaba la necesidad de “incluir a los gobiernos

de los estados federados y provincias, los municipios e intendencias y al conjunto de la sociedad
civil al proceso de integración. No como elementos subordinados de una lógica concentradora
de poder y apartada de las comunidades, sino construyendo espacios reales de participación, en
donde el poder local pueda constituirse como sujeto deliberante de políticas públicas comunes y
actor indispensable para la consolidación del diálogo integrador de gobiernos y sociedades”.
Los días 10 y 11 de noviembre de 1995 se realiza la Primera Cumbre de Mercociudades en

Asunción, culminándose con la firma del Acta Fundacional por parte de Intendentes, Alcaldes y
Prefeitos de las ciudades participantes, todos ellos convencidos que el MERCOSUR necesitaba
imperiosamente de los aportes de las autoridades locales para consolidar una visión de auténtica
ciudadanía que partiera desde las mismas sociedades locales constitutivas.
Las ciudades fundadoras fueron once: Asunción, Brasilia, Córdoba, Curitiba, Florianópolis,
La Plata, Montevideo, Porto Alegre, Río de Janeiro, Rosario, y Salvador de Bahía . Cada ciudad
forma parte de un sistema en el cual existen problemas que no pueden ser solucionados por un
mismo municipio de forma excluyente. Esta Red, que en principio estuvo integrada por ciudades
de más de 500 mil habitantes, permitió a partir del año 2002 la incorporación de ciudades menores
a esa cifra, poniendo así de relevancia su vocación de integración.
El Acta Fundacional establecía la creación de una Red de Ciudades del MERCOSUR, al

tiempo que creaba un Consejo de Intendentes, Alcaldes y Prefeitos, una Secretaría Ejecutiva y
Unidades Técnicas orientadas al análisis de distintos temas tales como Comercio Exterior; Ciencia,
Tecnología y Banco de Talentos; Cultura; Turismo; Gestión Municipal y Planificación Estratégica;
Planeamiento Urbano y Ambiental; Desarrollo Social, Educación y Salud, Municipalidades y la
Universidad y Legislación y Política Tributaria Municipal.
Asimismo también se resolvía que Mercociudades estaría integrada por “ciudades capitales,
metropolitanas o que por su ubicación, sean de interés integracionista o de perfil internacional
que pueden contribuir a la red”, y que el Consejo elaboraría un proyecto de estatuto de la Red.
Como fuera acordado meses antes en la Declaración de Asunción de marzo de ese mismo año,
la Cumbre ratificó a la ciudad de Asunción como responsable de la Secretaría Ejecutiva durante
el plazo de un año, al tiempo que se estatuía un Consejo integrado por las ciudades de Brasilia,
Belo Horizonte y Porto Alegre por Brasil, las ciudades de Córdoba y Rosario por Argentina, la
ciudad de Concepción por Chile y la ciudad de Montevideo por Uruguay.
3. Los objetivos de la Red
Uno de los principales problemas que presenta el MERCOSUR es la distancia que existe
entre los centros de planificación y ejecución de las diferentes medidas de política pública lleva-

Nótese la ausencia de la ciudad de Buenos Aires en estos primeros años, la que había favorecido su internacionalización a partir
de la Red Metropolis constituida, desde 1984, por las grandes ciudades del mundo como New York, México D. F. y otras ciudades
japonesas y europeas; y la ausencia de una de las ciudades económicamente más ricas de Brasil como es el caso de São Paulo.
339
das a cabo por los gobiernos nacionales y los habitantes de las ciudades que son objeto de dichas
decisiones. Ante las condiciones económicas imperantes se hace necesario comprender cómo
operan las decisiones tomadas desde un punto de vista macro sobre los niveles y autoridades
locales. Las ciudades no pueden permanecer ausentes de los bloques ya que en ellas encuentran
mayor repercusión las medidas regionales.
Como surge de la Segunda Cumbre de Alcaldes, Intendentes y Prefeitos de Mercociudades

realizada en Porto Alegre los días 5 y 6 de septiembre de 1996, el impacto general del proceso
de integración regional ha sido muy importante para las corrientes de intercambio de sus paí-
ses, constituyendo un elemento que condiciona la toma de decisiones en materia económica, en
cuestiones monetarias, de inversiones y similares. En cuanto tal tiene desde ya efecto en nuestras
ciudades, sus funciones, sus infraestructuras y sus modos de conexión con la región y el mundo.
Existe aquí un tema y un campo que justifica de por sí la existencia y el trabajo de la Red.
Como se expresa en la Declaración de Porto Alegre, en ocasión de esta Segunda Cumbre:

“la realización de una integración que contribuya para el fortalecimiento de la democracia, del
combate a las desigualdades y exclusión social y la mejora de calidad de vida de las poblaciones
depende decisivamente de que las ciudades pasen a desarrollar un papel de protagonismo en el
escenario internacional”.
El MERCOSUR debe ser un proceso de integración participativo y con vocación de incluir

socialmente al conjunto de los ciudadanos, para que los mismos puedan utilizar los beneficios del
desarrollo y del progreso regional. Según la declaración ya citada, es posible “utilizar los procesos de
integración y globalización para democratizar los mercados y crear nuevas oportunidades económica
incluso para las pequeñas y medianas empresas, y para establecer un mayor diálogo cultural entre
comunidades de diferentes regiones y países. Es posible hacer que la creciente urbanización resulte
en una descentralización de poderes y recursos, en una mayor aproximación entre los gobiernos y
ciudadanos, en una convivencia plural, armónica y enriquecedora entre culturas diversas”.
En la Cumbre de Porto Alegre los Jefes de Gobiernos Municipales y representantes reunidos,

suscribieron el Estatuto Social de la Red de Mercociudades. Una lectura del Estatuto muestra una
organización que pretende ser flexible y sencilla. El propio Estatuto, en su artículo 1, expresa que
bajo la denominación de Mercociudades se reconoce a una entidad sin fines de lucro regida por
el propio instrumento constitutivo y por las resoluciones emanadas de sus órganos competentes
para legislar.
Los fines y objetivos están debidamente explicitados en el artículo 2 del Estatuto. Los
mismos pueden dividirse básicamente en tres grandes grupos: a) los objetivos institucionales; b)
los objetivos de relacionamiento y cooperación; y c) los objetivos relacionados con las políticas
municipales.
Los objetivos institucionales se centran exclusivamente en favorecer la participación de las

ciudades en la estructura del MERCOSUR persiguiendo la co-decisión en las áreas de su compe-
tencia (I), también llamado proceso decisorio en red. De este modo, convirtiéndose Mercociudades
en co-titular del poder normativo en materias concretas, los textos tramitados por esta vía sólo
340
podrán ser adoptados por el acuerdo expreso de las instituciones involucradas o por ausencia de
oposición de las mismas.
Por ejemplo valorando el papel estratégico de las ciudades en la lucha contra los problemas
medioambientales, temas como la movilidad sostenible, la reducción de consumo de energía y
agua, el uso de energías renovables y el reciclaje deberían ser co-legislados tanto por los organis-
mos de la estructura del MERCOSUR competente en la materia como por la Red.
Los objetivos de relacionamiento y cooperación entre las ciudades, apuntan a la creación

de redes de ciudades a través de unidades técnicas que desarrollen diversas acciones, programas
y proyectos de interés común intermunicipal (II); al desarrollo de mecanismos de comunicación
entre las ciudades e intercambio de experiencias e información entre las mismas (III) y al esta-
blecimiento de convenios y servicios recíprocos entre las diversas municipalidades y redes que
se fueran creando (IV).
Los objetivos relacionados con las políticas municipales que se pretenden desarrollar suponen
el despliegue de una serie de líneas de trabajo vinculadas con: potenciar los recursos humanos y
las experiencias administrativas para los municipios (V); coordinar la planificación y promover
acciones vinculadas al crecimiento y al desarrollo urbano de las ciudades (VI); coordinar proyectos
y desarrollar programas integrados, con el objetivo de facilitar la realización de servicios y calificar
la infraestructura urbana (VII); propugnar la cooperación intermunicipal en el campo de las ciencias
y la tecnología (VIII); desarrollar y potenciar actividades comunes e integradas vinculadas a la
cultura, la recreación, el deporte y el turismo (IX); efectuar el inventario del patrimonio cultural e
histórico de las ciudades del MERCOSUR a efectos de adoptar las medidas comunes que garanticen
su preservación y difusión (X); desarrollar y planificar el turismo regional (XI); realizar estudios y
colaborar en la elaboración de planes y estrategias en materia medioambiental con el objetivo de
armonizar y coordinar acciones en esta área (XII); colaborar en la planificación de las políticas y
planes de desarrollo de las ciudades, tomando en cuenta la necesidad de mejorar la calidad de vida
de sus habitantes (XIII); impulsar la adopción de políticas adecuadas frente al crecimiento pobla-
cional y prevenir la violencia en las ciudades (XIV); impulsar la adopción de políticas que adecuen
los proyectos locales al nuevo espacio regional (XV); impulsar la creación de unidades técnicas
intermunicipales con representación integrada con el objeto de planificar y desarrollar proyectos
comunes y regionales (XVI); propugnar la participación ciudadana que conduzca a ejercitar acti-
vamente los derechos políticos, económicos, sociales y culturales (XVII); identificar las causas de
la acentuación de las desigualdades sociales a fin de proponer y apoyar soluciones posibles de ser
ejecutadas por los gobiernos locales (XVIII); difundir la cultura democrática y democratizadora en
los niveles regional y nacional estableciendo una relación más estrecha de cooperación para, a través
de los municipios, definir políticas sociales adecuadas (XIX); estudiar e impulsar la implementación
de políticas coordinadas destinadas a que el sector de escasos recursos acceda a todos los servicios
públicos y no sean marginados del desarrollo social y ciudadano (XX).
Esta enumeración de los objetivos no es taxativa, tal como consta en el párrafo único tras
los objetivos del Estatuto: “La entidad podrá igualmente realizar toda otra acción o gestión
destinada a los fines y objetivos propuestos, siendo los precedentes enunciados no limitativos del
objetivo general de Mercociudades”.
341
4. El diseño institucional de la Red
El diseño institucional está debidamente delineado en el artículo 13 del instrumento cons-

titutivo, el cual indica que sus principales organismos son la Asamblea General de Socios, el
Consejo de Mercociudades, la Comisión Directiva, la Secretaría Ejecutiva, las Unidades Técnicas
y la Secretaría Técnica Permanente.
La Asamblea General de Socios es el órgano máximo de deliberación y dirección de la Red

(artículo 14). Dicha Asamblea está conformada por los Jefes de Gobierno municipales de las
ciudades asociadas (artículo 15) y sus facultades consisten en aprobar o modificar el Estatuto,
elegir los integrantes del Consejo, la Secretaría Ejecutiva y las Unidades Técnicas, definir las
estrategias de actuación, aprobar el reglamento interno, decidir los pedidos de ingreso y exclusión
de la Red, decidir sobre los recursos y decisiones de otros órganos de la Red, exigir la presentación
de cuentas del Consejo, de la Secretaría Ejecutiva y de las Unidades Técnicas, y resolver en los
casos de omisión del Estatuto (artículo 17).
El Consejo de Mercociudades es el organismo dedicado a la administración de la Red: está

compuesto por dos ciudades por cada país miembro del MERCOSUR y una por cada país aso-
ciado (artículos 20 y 21).
Las facultades del Consejo son, entre otras, elaborar y presentar a la Asamblea General de
Socios los informes de funcionamiento y actividades de la Red durante su mandato; manifestarse
en nombre de la Red sobre los asuntos de interés y competencia, y sobre los asuntos referidos
al proceso de integración regional; sugerir acciones para las Unidades Temáticas; y mantener
informadas a las ciudades asociadas (artículo 22).
La Comisión Directiva es un órgano de apoyo de la Secretaría Ejecutiva de Mercociudades

en materia de coordinación de la Red. Está conformada por la ciudad que ejerce la Secretaría
Ejecutiva, la ciudad que la ejerció en la gestión anterior y la ciudad que la ejercerá en el siguiente
período (artículos 24 y 25).
La Secretaría Ejecutiva es el órgano responsable de coordinar los trabajos y actividades

del Consejo de la Red, de mantener los archivos y de difundir los documentos (artículo 26). Sus
facultades consisten en representar oficialmente a la Red, y convocar y presidir la Asamblea
General y el Consejo (artículo 27). El mandato de la Secretaría Ejecutiva es de un año y coincide
con la realización de las reuniones ordinarias de la Asamblea General de Socios (artículo 27).
Asimismo, debemos destacar la actividad de la Secretaría Técnica Permanente (STPM), órgano
asesor de la Secretaría Ejecutiva con sede en Montevideo.
La creación de la STPM obedeció a la necesidad de desarrollar la memoria institucional

de la Red; apoyar y asesorar en el trabajo técnico y administrativo de la Secretaría Ejecutiva;
realizar el seguimiento de temas y debates del proceso de integración y oficiar de enlace con la
Secretaría del MERCOSUR.
Según el documento aprobado en la IX Reunión del Consejo en Mar del Plata del 15 de
marzo de 2001, la STPM cuenta con las siguientes tareas: desarrollar la memoria institucional
342
de Mercociudades; mediante la recopilación de información sobre los temas abordados por los
organismos de la Red; sistematizar y difundir información sobre los órganos y ámbitos de nego-
ciación del MERCOSUR y sobre las cuestiones principales del proceso de integración, procurando
identificar los temas de mayor impacto para las ciudades; confeccionar un registro de instituciones
que se especialicen en el estudio y seguimiento del proceso de integración.
Con el transcurso del tiempo, la STPM fue adquiriendo otras responsabilidades orientadas
a garantizar el soporte logístico y técnico de la Red. La STPM en la actualidad edita la Hoja
Informativa, apoya la gestión de proyectos de la Red, contribuye a la preparación y convocatoria
de las reuniones de los principales organismos, realiza el cobro de cuotas, gestiona la página web,
y realiza un seguimiento del Plan de Trabajo de Mercociudades.
Las Unidades Técnicas o Temáticas son instancias responsables del desarrollo de temas
y propuestas de políticas públicas específicas de la Red (artículo 28). Sus facultades consisten
en la capacidad de formulación y promoción de políticas comunes a sugerir al MERCOSUR, la
promoción de investigaciones, la divulgación de experiencias y best practices desarrolladas por
otras ciudades del mundo, la promoción de eventos de discusión acerca del tema de su responsa-
bilidad y la elaboración de un banco de datos con la información obtenida a partir de los temas
coordinados (artículo 29).
Cuadro:Diseño
Cuadro: Diseño Institucional
Institucional
Fuente: Portal oficial de Mercociudades accesible desde http://www.mercociudades.org
El diseño institucional está orientado a la participación activa de todas las ciudades miem-
Fuente: Portal oficial de Mercociudades accesible desde http://www.mercociudades.org
bros y refiere a una vocación democrática de integración en la Red. En este sentido, tal como se
El diseño institucional está orientado a la participación activa de todas las

343
ciudades miembros y refiere a una vocación democrática de integración en la Red. En
este sentido, tal como se sostiene en la cláusula democrática del artículo 6 del Estatuto:
sostiene en la cláusula democrática del artículo 6 del Estatuto: “Los Jefes de Gobiernos Munici-
pales o sus representantes, se comprometen a establecer que la plena vigencia de las instituciones
democráticas es un supuesto indispensable para la participación en el desarrollo, previéndose
que, para el caso de ruptura del orden institucional se realicen consultas entre los Gobiernos de
las ciudades miembros y la afectada, tendientes a lograr soluciones que restablezcan la situa-
ción acorde a derecho. En caso que las consultas sean infructuosas, las partes considerarán la
aplicación de las medidas pertinentes”.
Tal como se declarara más adelante, en la Quinta Cumbre realizada en Belo Horizonte los
días 2 y 3 de septiembre de 1999: “Los Jefes de Gobiernos Municipales o sus representantes, se
comprometen a establecer que la plena vigencia de las instituciones democráticas es un supuesto
indispensable para la participación en el desarrollo urbano”, reforzando la cláusula democrática
del propio sistema de Mercociudades.
En cuanto a las fuentes de financiamiento, el mismo Estatuto Social establece en el artículo

5 que el patrimonio estará constituido por “los aportes de capital promovidos por las municipa-
lidades asociadas, la renta proveniente de sus actividades y por otras contribuciones realizadas
por entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales, interesadas en el desarrollo de
la entidad”.
5. La incorporación a la Red
El ingreso de un nuevo municipio de los países miembros plenos o asociados al MERCOSUR

a la Red es aprobado por la Asamblea General de Jefes de Gobierno de las ciudades que la integran.
Para cumplir con la solicitud de ingreso, el municipio debe dirigir una nota escrita, firmada por el
intendente de la ciudad correspondiente, al Secretario Ejecutivo y adjuntar los datos que se requieren
en la ficha de solicitud de ingreso según consta en los artículos 7 y 8 del Estatuto de la Red.
En la solicitud antes mencionada se deberá consignar el perfil de la ciudad, acompañado

por la documentación e información que describan dichas características (artículo 8). A modo
de ejemplo podemos mencionar: datos institucionales del municipio, de la persona que oficiará
de referente para la Red, los indicadores políticos, económicos, demográficos y educativos del
municipio; y las unidades temáticas en las que tiene interés de participar la ciudad solicitante.
El requerimiento de solicitud por parte de un municipio de alguno de los Estados para

asociarse a la Red debe ser presentado por escrito al Consejo a través de la Secretaría Ejecutiva;
obteniéndose así la calidad de “asociado” previa aprobación de la Asamblea General de Socios

Esta Cumbre reafirma el compromiso de Mercociudades con la democracia como reflejo del Protocolo de Ushuaia sobre
Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile del 24 de julio de 1998. En este
sentido deben reconocerse los siguientes antecedentes: la Declaración Presidencial de Las Leñas del 27 de junio de 1992 en la cual
se expresa que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la existencia y desarrollo del
MERCOSUR; la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR firmada el 25 de julio de 1996 en
San Luis, Argentina, y el Protocolo de Adhesión a esa declaración firmado por los presidentes de Bolivia y Chile.
344
(artículo 7). A partir de la suscripción del Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de

Venezuela al MERCOSUR del 4 de julio de 2006, las últimas ciudades en ingresar a la Red de
Mercociudades han sido de dicho país.
Hasta el momento tres ciudades venezolanas forman parte de las Red: Barquisimeto (Estado
de Lara), Caracas-Alcaldía Mayor (Distrito Metropolitano de Caracas) y Libertador (Distrito
Capital) (Granato y Oddone, 2007: 75).
6. Las Unidades Técnicas de la Red
Las Unidades Técnicas o Temáticas se han ido creando a lo largo del proceso de fortaleci-
miento de la Red. Como se ha visto, en 1995 se habían previsto nueve unidades contando al día de
hoy trece unidades: Autonomía, Gestión y Financiamiento; Ciencia, Tecnología y Capacitación;
Cultura; Desarrollo Económico Local; Desarrollo Social; Desarrollo Urbano; Educación; Género
y Municipio; Ambiente y Desarrollo Sustentable; Planificación Estratégica; Turismo; Juventud
y Seguridad Ciudadana.
A partir de la Décimo primera Cumbre de Mercociudades, realizada del 28 de noviembre

al 1 de diciembre de 2005 en la ciudad de Santo André, las tareas desarrolladas por la hasta en-
tonces Unidad Temática de Cooperación Internacional, fueron asumidas por un grupo de trabajo,
integrado por la Comisión Directiva y la STPM.
De todas formas a los efectos del presente capítulo el área de Cooperación Internacional
ha sido incluida dentro del listado de unidades temáticas dado que así aún figura en el sitio web
oficial de la Red.
El artículo 28 del Estatuto Social establece que: “Las Unidades Técnicas constituyen ins-
tancias responsables por el desarrollo de temas específicos de Mercociudades, con sede en una
de las ciudades integrantes de la Unidad Temática”.
En cuanto a las competencias el artículo 29 sostiene: “Compete a las Unidades Técnicas:

I- Formular y proponer, dentro de su área temática políticas comunes para que sean sugeridas
en el ámbito del MERCOSUR; II- Promover la investigación y la divulgación de las experiencias
desarrolladas en las distintas ciudades del mundo; III- Promover eventos de discusión acerca del
tema de su responsabilidad buscando obtener respuestas que serán defendidas y difundidas por
la Red; y IV- Preparar un banco de datos con las informaciones acerca del tema coordinado”.
El artículo 30 establece que “las Unidades Técnicas deberán remitir al Consejo de la Red
un informe cuatrimestral de sus actividades además de las propuestas de actividades del próximo
cuatrimestre”.

Es de destacar que la incorporación de Venezuela como miembro pleno al MERCOSUR se encuentra aún sujeta a la aprobación
del citado Protocolo de Adhesión por parte de los Parlamentos nacionales del Brasil (aprobado en diciembre de 2008 por la Cámara
de Diputados y restando su aprobación por el Senado Federal) y del Paraguay.
345
La Red cuenta con las siguientes Unidades Temáticas cuyas descripciones en términos de
objetivos surgen del propio portal oficial de la Mercociudades:
– Autonomía, Gestión y Financiamiento Municipal. El objetivo de esta unidad temática, creada

en 1998, es el de promover la investigación como el debate técnico y político sobre los procesos
de transformación y de descentralización política y administrativa de las ciudades de la región
abarcando además temas como los procesos de modernización administrativa, las estrategias
de participación ciudadana, los sistemas jurisdiccionales, la autonomía y el presupuesto mu-
nicipal.
– Cooperación Internacional. Esta unidad temática, creada en 1996, se encarga de concretar pro-
yectos de cooperación internacional que beneficien a las ciudades de la Red; desarrollar acciones
de capacitación e información sobre temáticas de interés, concretar la propuesta de conformar
un banco de datos de las Mercociudades cuyas experiencias en el ámbito internacional hayan
sido exitosas y buscar la innovación en las herramientas de cooperación internacional. Como
ya se advirtiera desde la Cumbre de Santo André la coordinación quedó a cargo de un grupo
integrado por la Comisión Directiva y la STPM.
– Ciencia, Tecnología y Capacitación. Coordinada desde su creación por la ciudad de Río de

Janeiro recientemente ha cambiado por la ciudad de Tandil. Tiene como objetivo estimular la
cooperación científico-tecnológica a través del intercambio de experiencias y conocimientos;
y desde 1997 organiza anualmente un premio a la mejor investigación aplicada. Bajo la ciudad
de Tandil, polo científico-tecnológico de la provincia de Buenos Aires, se pretende dinamizar
las actividades de ésta Unidad.
– Cultura. Desde 1995, esta unidad técnica fue creada para desarrollar y potenciar las actividades
culturales en sentido amplio. Ha implementado proyectos diversos en el ámbito de la literatura,
música, fotografía, pintura, danza, artes plásticas y cine. A modo de ejemplo, los objetivos del
año 2007, han sido: consolidar en el plano regional e internacional la UTC como un espacio
de análisis, debate e investigación sobre las problemáticas de la cultura; desarrollar dicho es-
pacio como un ámbito de diseño y formulación de políticas públicas culturales para la región
y promover ámbitos de coproducción y distribución entre los distintos agentes culturales.
– Desarrollo Económico Local. Desde 1997, se ha desarrollado en su marco la propuesta de per-

files económicos de las Mercociudades. Con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva, la UTDEL ha
elaborado un nuevo espacio para volcar allí los diferentes datos de los perfiles económicos de las
ciudades, de manera tal de exponer sus características y sus potencialidades socio-económicas
a fin de incrementar las posibilidades en el establecimiento de vínculos de ésta naturaleza entre
las Mercociudades. Se incluye además una base de datos de desarrollo económico local con
proyectos, programas y estrategias en la materia implementados por las ciudades integrantes
de la Red. Las últimas cuestiones sobre las que se ha trabajado en la UTDEL se centran en
las acciones sugeridas para la implementación del Fondo para la Convergencia Estructural y
Fortalecimiento de la Estructura Institucional del MERCOSUR (FOCEM) y del Programa de
Desarrollo de la Competitividad. Asimismo, viene trabajando en la identificación de rubros
dinámicos no tradicionales como el turismo, los servicios financieros y de entretenimiento,
346
así como el desarrollo de la gestión de calidad. Estos están siendo recopilados en una base de
información económica para los miembros de la Red y para una publicación de experiencias
de financiación en el ámbito municipal destinada a las micro y pequeñas empresas. Hace
varios años viene organizando reuniones de negocios en las cuáles participan numerosas em-
presas.
– Desarrollo Social. Desde su creación en 1995, esta unidad temática viene desarrollando las
políticas sociales de la Red alrededor de las siguientes líneas de trabajo: nuevos modelos
de gestión de políticas sociales, las dimensiones sociales de la pobreza, estrategias políticas
hacia los grupos vulnerables, coordinación inter-jurisdiccional de las políticas sociales,
entre otros. Diferentes temáticas sociales fueron abordadas en los distintos documentos de
la Unidad: la gestión descentralizada de las políticas sociales (2000), la participación de los
diferentes actores de la sociedad civil en la implementación de políticas sociales (2001), las
políticas publicas para la tercera edad (2001), la inclusión y los derechos ciudadanos como
ejes estratégicos del desarrollo sustentable de las ciudades (2002), las políticas públicas
para la generación y sostén de emprendimientos sociales y productivos como estrategia de
lucha contra la pobreza urbana (2003), las políticas públicas locales para la inclusión socio-
educativa de jóvenes (2004) y las políticas locales referidas a la problemática de infancias
vulnerables (2005). Esta Unidad fue responsable de la elaboración de una ‘Agenda Social
para el MERCOSUR’.
– Desarrollo Urbano. Creada en 1996, sus objetivos generales son la formulación y propuesta de
políticas comunes, promoción de la investigación de cuestiones propias a la disciplina urba-
nística, difusión de las experiencias que contribuyan al mejoramiento de las gestiones urbanas
locales. Anualmente se desarrollan actividades como seminarios internacionales, talleres de
urbanismo o concursos internacionales de fotografía urbanística.
– Educación. Creada en 1998, abarca la descentralización de los sistemas educativos y la con-

solidación de nuevos campos de trabajo: el intercambio de experiencias, la profundización
en el conocimiento y el seguimiento de la formación del docente así como el delineamiento
de propuestas educativas consensuadas a fin de presentarlas a los respectivos Ministerios de
Educación.
– Género y Municipio. Esta unidad temática, desde 1999, ha impulsado políticas de género que
fundamentan la participación de las mujeres en el diseño de las políticas públicas y la imple-
mentación de acciones positivas tendientes a eliminar las persistentes desigualdades que limitan
los derechos de las mujeres. Contando con el apoyo de Fondo de Desarrollo de las Naciones
Unidas para la Mujer (UNIFEM), desde 2001 se vienen desarrollando numerosas reuniones en

Durante el período 2005-2007, la ciudad argentina de Rosario ejerció la coordinación de ésta Unidad Técnica que actualmente
ejerce la ciudad argentina de Morón. En un trabajo cuya autoría nos pertenece se ponía en manifiesto que: “la ciudad de Rosario
ha trabajado fuertemente para estimular la complementariedad con otras UT de MERCOCIUDADES. La complementariedad de
la UTDEL con las restantes UT es un elemento clave al momento de diseñar estrategias de desarrollo económico local, pues las
mismas requieren de autonomía y gestión municipal en el ámbito institucional descentralizado, planeamiento estratégico en lo
socio-económico y de una alta innovación en la matriz científico-productiva a partir de los nuevos avances en materia de ciencia,
tecnología y capacitación”. (Granato y Oddone: 2008: 50)
347
el marco del proyecto Hacia una agenda regional de las mujeres: políticas locales de género
en la Red de Mercociudades.
– Ambiente y Desarrollo Sustentable. Creada en 1996, lleva a cabo actividades que estimulan la
promoción de acciones y desarrollo de programas y proyectos de desarrollo local sostenible.
Las temáticas abordadas se centran en materia medio ambiental como en preservación del
suelo y la biodiversidad, la prevención y la recuperación de la calidad de los medios acuáti-
cos y atmosféricos y la educación ambiental. La gestión de los residuos sólidos es una de las
temáticas prioritarias de trabajo.
– Planificación Estratégica. Trabajando desde 1995 sobre políticas de planificación estratégica,

esta UTPE viene identificando prácticas exitosas y soluciones a problemas comunes con el
objeto que el intercambio de experiencias enriquezcan los procesos locales e impulsen po-
sibles canales de cooperación. La unidad ejecuta anualmente sus lineamientos a favor de la
concretización de los planes estratégicos de las ciudades de la Red.
– Turismo. Desde 1995, la UTT debate las cuestiones sobre el turismo haciendo de la ciudad
un producto turístico en colaboración con los sectores públicos, privados y la sociedad civil.
Entre los temas abordados se encuentran la revitalización de los centros, la artesanía, el mar-
keting turístico, el turismo religioso y rural así como la calificación de los recursos humanos.
Implementa anualmente el premio Mercociudades de Turismo. En cuanto al plan de trabajo
propuesto para el año 2009 de esta unidad se destacan los siguientes objetivos: reforzar la
lucha contra la pobreza y la búsqueda del pleno empleo utilizando la actividad turística como
estímulo de desarrollo; posicionar a los municipios integrantes de la Red en el mercado turístico
internacional a través de la colaboración y el desarrollo de propuestas y programas compartidos
y elaborar estrategias de promoción turística conjunta con el fin de facilitar los flujos entre los
municipios de la región.
– Juventud. Esta unidad temática busca contribuir al desarrollo de las políticas locales de ju-
ventud en las ciudades del MERCOSUR promoviendo la participación de los jóvenes tanto
en su formulación cuanto en su ejecución y seguimiento mediante el fortalecimiento de los
procesos de descentralización e integración regional. Como objetivos específicos se propone:
Reflexionar acerca de los avances y dificultades en los procesos de descentralización e inte-
gración regional; potenciar la red existente de organismos locales de juventud con la finalidad
de fomentar el intercambio de experiencias en políticas locales de juventud y participación
juvenil; comparar mecanismos de funcionamiento de las secretarías y oficinas de juventud
con el objetivo de integrarlas, a través de la UTJ, al desarrollo de Mercociudades e incorporar
la perspectiva juvenil al debate de las diferentes unidades temáticas de la Red. Dentro de las
publicaciones de esta unidad se destaca la elaboración del libro Integración y participación
de la Juventud en las Mercociudades editado en 2004.
– Seguridad Ciudadana. Ultima unidad creada y propuesta en la XXI Reunión del Consejo desa-
rrollada en la ciudad de Buenos Aires el 3 de junio de 2004. En dicha oportunidad, el entonces
Intendente de Asunción realizó una exposición acerca de la problemática de la seguridad
ciudadana y propuso que la Red incorporase el tema como eje de debate y que, eventualmen-
348
te, se crease una nueva unidad técnica llamada “Violencia Urbana y Seguridad Ciudadana”.
La propuesta fue aceptada por los presentes, se convino que Asunción estaría a cargo de la
elaboración de la propuesta y que la misma sería presentada en la Décima Reunión Cumbre
de Mercociudades a desarrollarse en la ciudad de Buenos Aires el 3 de diciembre de 2004. Al
momento de presentarse la propuesta en la Cumbre de diciembre de 2004, se decidió nombrar
a esta unidad técnica como de Seguridad Ciudadana.
Las unidades temáticas pueden entenderse como la acción misma de la integración, lo cual
provoca un triple desafío para la Red: “alcanzar fortalezas con capacidades resolutivas, mante-
ner los principios de horizontalidad y transversalidad (…) y, obtener el sentido de comunidad y
desarrollo de la misma, como el lugar donde la identidad y la pertenencia estén garantizadas”
(Mendicoa, 2006: 2).
Como se ha sostenido en un trabajo anterior: “A través de Mercociudades se ha establecido

un ámbito ideal para el intercambio de experiencias de desarrollo y gestión local en diversas
áreas temáticas como desarrollo económico, medio ambiente, turismo, planeamiento estratégico,
ciencia y tecnología, cultura, etc.; y, a la vez, se ha constituido un espacio de ciudades que iden-
tifican su grado de desarrollo a partir del favorecimiento del rol estratégico del MERCOSUR,
generando una agenda positiva de integración desde las ciudades que en base al propio proceso
de recursividad organizacional que el mismo conlleva, fortalece y consolida la integración re-
gional” (Oddone, 2008: 130).
7. El largo proceso del institutional building
La creación de Mercociudades fue estimulada, principalmente, por el proceso de integración

regional iniciado con el propio Tratado de Asunción de 1991.
Tomando en cuenta lo expresado por la STPM en un documento titulado Mercociudades:

una respuesta de las ciudades al proceso de integración regional, los jefes de gobierno de las
ciudades participantes de la Cumbre fundacional, pusieron de manifiesto el objetivo de vincular
los distintos recursos orientados a una estrategia de desarrollo urbano fundada en el hecho que el
MERCOSUR ya hacía sentir sus efectos en aspectos tales como las inversiones, la infraestructura,
las migraciones, el empleo, el medio ambiente y otros. Desde esta óptica, la integración alteraría
inevitablemente la relación entre las ciudades y sus anteriores áreas de influencia, quedando
sometidas a una serie de desafíos de difícil solución.
Tareas como la renovación y reconversión de las bases industriales y productivas de las

ciudades, la generación y conservación de la infraestructura urbana, el mantenimiento de niveles
aceptables de calidad de vida para la población y la articulación de mecanismos viables de integra-
ción social, fueron consideradas metas que las ciudades no podían resolver en forma aislada.
La asociación en una red de ciudades tenía sobradas razones para asentarse, desarrollarse
y fortalecerse. Ya desde 1995 la Red impuso un reclamo sobre la participación efectiva de las
ciudades en el proceso de toma de decisiones del MERCOSUR.
349
La Declaración de Asunción de noviembre de 1995 reclamaba “el derecho de las ciudades

a ejercer un papel activo y autónomo respecto a los gobiernos nacionales, en las competencias
relativas a la integración regional (...) y la formulación de un modelo integrado que se corres-
ponda con la estructura institucional montada por el MERCOSUR y que torne posible, por tanto,
la inserción del conjunto de las ciudades en el sistema regional”.
Por su parte el Acta Fundacional también retomaba este punto de vista al subrayar en el
segundo y tercer punto, que la Red sería una “instancia intermunicipal a fin de lograr una partici-
pación activa ante los órganos del MERCOSUR”, y que para ello, impulsaría “el reconocimiento
de esta participación en la estructura regional, persiguiendo la co-decisión en las áreas de su
competencia”. El reclamo básico de las ciudades fundadoras era el reconocimiento institucional
con el objetivo de poder co-decidir en cuestiones de su competencia.
Dicho reclamo se mantuvo vigente durante las Cumbres de Porto Alegre (1996), Córdoba
(1997), Montevideo (1998) y Belo Horizonte (1999), y se atenuaría en la Cumbre de Rosario
(2000), debido a que en esa instancia ya se entreveía lo que se pudo considerar el primer éxito
institucional para la Red.
La Declaración de Porto Alegre de septiembre de 1996 afirmaba que “las Mercociudades

pretenden participar activamente de la formación del MERCOSUR, estableciendo una intensa
cooperación y una competición saludable. También opinando sobre las políticas de integración,
dialogando con los gobiernos nacionales, luchando para que tengamos más que una simple in-
tegración de mercados, una integración democrática de comunidades”.
En 1997 las ciudades de la Red acordaron el envío de diferentes cartas a los Presidentes de los
países miembros del MERCOSUR expresando una concepción del nuevo escenario internacional en
los siguientes términos: “Las nuevas tendencias económicas que actualmente operan a escala global,
y particularmente el proceso de integración en curso en el Cono Sur, han generado fuertes impactos,
no solamente entre los países participantes, sino también en grandes ciudades y conglomerados ur-
banos. Estos impactos -entre otros efectos-, tornan dramático el problema del desempleo, multiplican
las carencias sociales y producen desequilibrios económicos, ambientales y urbanos; pero a la vez
pueden crear, por otra parte, nuevas oportunidades para la promoción de un desarrollo armónico
y equilibrado. Ante estos desafíos, para enfrentar los problemas y potenciar las oportunidades, es
imprescindible que los gobiernos locales asuman una nueva postura de participación activa”.
La Tercera Cumbre se desarrolló en Córdoba en septiembre de 1997. Si bien la Declaración final

no insiste demasiado sobre el punto de la institucionalización como sus predecesoras; la siguiente
Declaración, la de Montevideo de 1998, vuelve a solicitar la institucionalización de “un canal
de interlocución de modo de establecer una relación más sistemática y productiva, (...) por estar
convencidos que ha llegado el momento de definir e instrumentar el ámbito adecuado para esta
interlocución de modo de que las ciudades miembros del MERCOSUR podamos expresar nuestras
opiniones y trasladar nuestras iniciativas a los organismos comunes de la integración”.
La Declaración de Belo Horizonte de 1999 reiteraba con mayor énfasis este reclamo, al re-
conocer “la inexistencia de un diálogo entre las ciudades y los gobiernos centrales, en cuestiones
350
vinculadas al proceso de integración regional lo cual torna indispensable que la Red demande
una participación efectiva en las decisiones nacionales e intergubernamentales”.
Este tipo de negación con respecto a la institucionalización dentro de la estructura del

MERCOSUR han sido tributaria del propio modelo decisorio implementado por el bloque, ba-
sado fundamentalmente en el rol de los presidentes como actores centrales del proceso y en la
diplomacia presidencial.
Este proceso de demanda y reclamo tocaría fin en la Cumbre de Rosario de septiembre de

2000, cuando Mercociudades brinda un apoyo a “todos los esfuerzos que vienen realizando las
cancillerías de los países socios a los efectos de establecer un espacio de participación para las
ciudades en la estructura institucional del bloque”.
La razón de este cambio respondía al compromiso asumido por algunas cancillerías respecto
del histórico reclamo. La presión ejercida durante casi cinco años sobre los gobiernos centrales
de los países mercosureños, mediante cartas a los Presidentes y gestiones ante las cancillerías,
había rendido algún tipo de fruto.
Tras la Cumbre de Rosario, la reunión del Grupo Mercado Común (GMC) , realizada en
Florianópolis durante ese mismo año, resolvía crear la Reunión Especializada de Municipios e
Intendencias del MERCOSUR (REMI). De esta forma uno de los principales reclamos planteados
desde su origen había sido contemplado.
El GMC, segundo órgano en importancia del MERCOSUR eligió el formato de “Reunión

Especializada”, uno de los tipos de organismos definidos en 1991 a través de la Resolución
04/91 del GMC sobre “Reglamento Interno del Grupo Mercado Común” y confirmado luego del
Protocolo de Ouro Preto, de 1994, a través de la Resolución 20/95 que define la “Estructura del
Grupo Mercado Común”.
Las Reuniones Especializadas fueron creadas como una modalidad organizacional subsidiaria
de los Subgrupos de Trabajo establecidos en el Anexo V del Tratado de Asunción de 1991.
La REMI había sido creada demostrándose así la madurez política necesaria a todo proceso
de integración dando respuesta ante los repetidos reclamos de las ciudades.
8. La Reunión Especializada de Municipios e Intendencias
El 15 de diciembre de 2000 el GMC aceptó la propuesta de la Cancillería argentina y decidió

crear la REMI incorporando así la problemática de las ciudades a la estructura institucional del
bloque.

En su artículo 13, el Tratado de Asunción dispone la creación del GMC, un órgano ejecutivo y con facultad de iniciativa del
MERCOSUR. Con la coordinación de los ministros de Relaciones Exteriores, el GMC se ocupa, fundamentalmente, de velar por el
cumplimiento del Tratado, asegurar el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo Mercado Común (CMC), máxima
autoridad del MERCOSUR, y, proponer medidas concretas tendientes a la aplicación del programa de liberalización comercial.
351
Se otorgó el marco normativo a la REMI a través de la Decisión 59/00 del CMC sobre
“Reestructuración de los Órganos dependientes del Grupo Mercado Común y de la Comisión de
Comercio” y de la Resolución 90/00 del GMC sobre “Creación de la Reunión Especializada de
Municipios e Intendencias”.
Recién en el año 2000 -con la creación de la REMI- el MERCOSUR emitió una señal favo-
rable a la partición de los actores locales en el proceso de integración. La Reunión constitutiva
de la REMI se realizó el 14 de julio de 2001 en la ciudad de Asunción y la composición de cada
Sección Nacional fue decidida independientemente por cada país miembro .
En septiembre de 2001 se llevó adelante la Séptima Cumbre de Mercociudades en la ciudad

de Valparaíso en medio del entusiasmo generado por la Reunión constitutiva de la REMI. En la
Declaración de Valparaíso, con fecha 4 de septiembre de 2001, se hace expresa mención al sostener
que las ciudades expresan el: “beneplácito por haber logrado la constitución de la REMI y por
los avances alcanzados en su primera reunión realizada en el mes de julio en Asunción. Como
impulsores de la REMI, las Mercociudades manifestamos nuestra satisfacción por la realización
de uno de los objetivos centrales que nos llevó a agruparnos: la creación de un espacio de par-
ticipación para las ciudades en la estructura institucional del MERCOSUR”.
Según la Decisión 2/02 del CMC sobre “Delegación de funciones al Foro de Consulta y
Concertación Política”, la REMI estará vinculada orgánicamente al MERCOSUR a través del
Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP).
Según consta en el artículo primero de la mencionada Resolución 90/00, la REMI fue creada
para “promover el diálogo y la cooperación de las autoridades de nivel municipal de los Estados
Partes del MERCOSUR, de manera de promover el bienestar y una mejor calidad de vida a los
habitantes de las ciudades de la región”; y otorga, a su vez, a los gobiernos locales la posibilidad
de brindar su posición sobre la agenda del MERCOSUR, destacándose así una visión local de los
distintos temas que convergen en el proceso de integración.
En el ámbito de la REMI se realizaron la presentación de las distintas investigaciones de

las unidades técnicas; la presentación de diferentes proyectos de gestión urbana, fortalecimiento
institucional, acción internacional, acuerdos de cooperación entre redes, entre otros temas; y, la
realización de recomendaciones canalizadas por el FCCP.
El 4 de junio de 2004 en la ciudad de Buenos Aires, la REMI realizó su última sesión. Su

tercera y última recomendación propone “revisar la instancia de participación de las ciudades
dentro de la estructura institucional del MERCOSUR, contemplando el valor político que las
mismas tienen en el desarrollo efectivo del bloque regional” (Acta REMI 01/04).

La Sección Nacional Argentina tenía como miembros activos a las ciudades miembros del Consejo de Mercociudades y Coor-
dinadoras de Unidades Temáticas, a la Federación Argentina de Municipios y a la entonces Subsecretaría de Asuntos Municipales
dependiente del Ministerio del Interior.
352
9. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,

Provincias y Departamentos del MERCOSUR
El CMC resolvió, en la Vigésimo séptima Cumbre de Belo Horizonte del 16 de diciembre de

2004, crear el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del
MERCOSUR (FCCR), que sustituye a la REMI y que presenta la posibilidad de integrarse inicial-
mente con representantes de las diferentes instancias locales designados por los Estados partes.
En un documento titulado Propuesta de Creación del Foro de Municipios del MERCO-

SUR, la STPM expresaba en diciembre de 2004 la necesidad de creación del Foro: “En nues-
tra región, Mercociudades se ha transformado a lo largo de estos últimos años en un actor
relevante del acontecer regional. Su crecimiento en número de miembros, como su accionar
en materia de cooperación y formulación de propuestas, evidencian una madurez que puede
ser aprovechada por el MERCOSUR. Asimismo, Mercociudades ha desarrollado una lógica de
participación de carácter regional e individual, muy diferente a la lógica de ‘Secciones Nacio-
nales’ impuesta por el MERCOSUR, que restringe la pluralidad de visiones de los gobiernos
locales a los intereses particulares de cada país. Por otra parte, los Alcaldes, Intendentes y
Prefeitos municipales que habitualmente participan de la REMI son, junto a los Presidentes y
legisladores de la CPC -Comisión Parlamentaria Conjunta-, los únicos actores de la integra-
ción que cuentan con la legitimidad democrática que brindan las urnas. Su participación en
el proceso de integración como actores de mayor relevancia y prestigio puede acercar más el
MERCOSUR al ciudadano”.
Según la Decisión 41/04 del CMC, el FCCR tendrá como finalidad “estimular el diálogo
y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental
de los Estados Partes del MERCOSUR” (artículo 1), y podrá “proponer medidas destinadas a la
coordinación de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habi-
tantes de los Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos de la región, así como
formular recomendaciones por intermedio del Grupo Mercado Común” (artículo 4).
La Decisión establece asimismo que el FCCR se encontrará formado por un Comité de Muni-
cipios y un Comité de Estados Federados, Provincias y Departamentos (artículo 3); y que “elevará
propuesta de Reglamento Interno a consideración del Grupo Mercado Común” (artículo 5).
La creación de un Foro que institucionaliza la participación de las ciudades al más alto nivel
en el proceso de integración ha sido una permanente reivindicación de las Mercociudades desde
su nacimiento. No obstante, la fórmula utilizada para el FCCR está aún muy lejos de alcanzar el
máximo anhelo de la Red que es la co-decisión en los temas de su competencia.
Debemos recordar que en la Décima Cumbre celebrada en Buenos Aires del 1 al 3 de di-
ciembre de 2004, la Red aprobó la propuesta de creación de un Foro de las Ciudades; por lo tanto
se puede sostener que se ha asistido a un cierto avance en la institucionalización, pero aún falta
el largo camino de llegar a obtener la co-decisión en los temas de la respectiva competencia. En
la Décimo primera Cumbre de Santo André del 1 de diciembre de 2005, se debatió ampliamente
sobre la no puesta en marcha del FCCR.
353
En este sentido, destacamos el documento elaborado y firmado por algunos representantes

de la Red que fue presentado a los cancilleres que participaron de la Trigésima Cumbre de Presi-
dentes del MERCOSUR que tuvo lugar en la ciudad argentina de Córdoba el 23 de julio de 2006,
propugnando una participación más significativa de las ciudades.
La Declaración de Córdoba de julio de 2006 expresaba claramente que: “Mercociudades

apunta a favorecer la participación de las ciudades en la estructura del MERCOSUR, buscando
la co-decisión en las áreas de su competencia; desarrollando la cooperación intermunicipal,
en especial por medio de sus Unidades Temáticas; difundiendo una cultura democrática en la
región; y estableciendo relaciones estrechas de cooperación junto a los demás actores políticos
del proceso de integración regional”.
Más adelante se destaca que “la instalación del Foro Consultivo de Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos no fue concretada hasta el momento, permaneciendo las
ciudades aún sin un espacio institucional previsto en la estructura del MERCOSUR”. A casi dos
años de su creación todavía no se había definido la sede para la actuación de la nueva estructura
del Foro.
En lo que respecta al FCCR se manifiesta “la preocupación por el no reconocimiento del

papel de los gobiernos locales en el proceso de integración regional, ya que la continua indefini-
ción sobre la instalación del Foro (…) implica que las ciudades continúen sin participación en la
estructura del MERCOSUR” y se reafirma “la demanda de Mercociudades para el cumplimiento
de lo establecido en la Decisión 41/04 del Consejo del Mercado Común, para la instalación del
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos, reiterando el
importante papel de Mercociudades en la coordinación del Comité de Municipios, espacio formal
para la manifestación de las ciudades en el bloque regional”.
En la Décimo segunda Cumbre de la Red desarrollada en la ciudad de Morón el 1 de di-

ciembre de 2006 se ponía en conocimiento que la conformación del FCCR, se llevaría a cabo
en paralelo a la próxima Cumbre de Presidentes del bloque regional a desarrollarse en enero del
2007 en Brasil.
La denominada Carta de Río constituye la primera Declaración del FCCR, con fecha 18
de enero de 2007, realizada en el marco de la Trigésimo segunda Cumbre de Jefes de Estado del
MERCOSUR en Río de Janeiro.
En tal sentido, la Carta de Río destaca que: “el Foro Consultivo, como una conquista de
los gobernantes locales, regionales y nacionales, significa un espacio concreto de participación
de estos actores, capaces de dar respuestas a los desafíos de la integración y del desarrollo a
escala regional y local”.
Entre los puntos sobresalientes de la Carta de Río en materia de sinergias institucionales se

ponen en relevancia: “la nueva institucionalidad del bloque, representada por la creación del
Parlamento del MERCOSUR y de la Cumbre Social, entre otras iniciativas, ofrece la oportunidad
de profundizar el bloque y hacerlo llegar a los ciudadanos, creando una ciudadanía mercosuriana
354
y una identidad sudamericana” y la intención de “privilegiar la relación con las otras instancias,
en particular con el Parlamento del MERCOSUR, con la Comisión de Representantes Permanen-
tes del MERCOSUR, el Foro Consultivo Económico Social, el Foro de Consulta y Concertación
Política y con el Programa Somos MERCOSUR”.
En la misma fecha de 18 de enero de 2007, en la ciudad de Río de Janeiro, se procedía a la

instalación del FCCR y al inicio de los trabajos del mismo.
En cuanto al Plan 2007 de la Red se destacaba la intención de potenciar la participación de

Mercociudades en el plano subregional y, en particular, a través del Comité de Municipios del
FCCR. Según la STPM en el informe de mayo de 2007, el Comité de Municipios “es un espacio
plural y democrático que expresa una gran diversidad de posiciones pero todas ellas coincidentes
en el rumbo de promover el desarrollo local de nuestras ciudades y colaborar con la integración
del bloque regional”.
En este contexto, “los gobiernos locales tienen un rol fundamental a la hora de promover
y garantizar (…) que el desarrollo de nuestras naciones se distribuya con justicia, revirtiendo
la matriz de desigualdad económica, social y cultural (…). El MERCOSUR puede enriquecerse
con la mirada y el aporte de quienes tienen contacto directo con (…) pueblos y comunidades.
La constitución del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departa-
mentos es un paso fundamental para la efectiva incorporación de las ciudades en el seno de la
estructura del MERCOSUR”.
Asimismo en mayo de 2007, se realizó en la ciudad argentina de San Miguel de Tucumán, el

I Encuentro del FCCR cuyo resultado ha sido la denominada Declaración de Tucumán que preten-
de, una vez más, que la región cuente con un espacio institucional delimitado para los gobiernos
subnacionales dentro de la estructura formal del MERCOSUR. Según los funcionarios presentes
“la declaración se convierte en una nueva fuente de líneas de acción, que darán respuesta a
problemáticas reales, donde la participación activa y concreta de lo local y lo provincial es de
vital importancia para la integración”.
En la Primera Reunión Ordinaria del Plenario del FCCR que se realizó en la ciudad paraguaya
de Asunción el día 28 de junio de 2007, se trataron el Proyecto de Reglamento Interno del FCCR
y la necesidad de definir un portal web para el FCCR, entre otros temas.
El 27 de septiembre de 2007 fue aprobado por Resolución 26/07 del GMC el Reglamento Interno
del FCCR. En el artículo 1 se destaca que el FCCR “es el órgano de representación de los gobiernos
locales de los Estados Parte del MERCOSUR” y en el artículo 3 que “estará conformado por un
Comité de los Municipios y un Comité de los Estados Federados, Provincias y Departamentos”.
Se destacan en el artículo 5 las atribuciones y responsabilidades del FCCR: “Pronunciarse,

por intermedio del GMC, dentro del ámbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea
por iniciativa propia o sobre consultas que, realicen el GMC y demás órganos del MERCOSUR.
Cooperar activamente para promover el desarrollo de la creciente dimensión política de la
integración. A estos efectos, podrá pronunciarse para el cumplimiento de sus objetivos, sobre
355
cualquier cuestión referente al proceso de integración y su ciudadanía emitiendo ‘declaraciones

públicas’. Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto político y social a nivel municipal,
estadual, provincial y departamental, de las políticas destinadas al proceso de integración y
diversas etapas de su implementación, especialmente en las instancias referidas a los Fondos
de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Proponer medidas destinadas a la coordinación
de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los
Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos de la región.
Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestio-

nes de su competencia, de relevancia para el MERCOSUR y el proceso de integración a solicitud
de su sesión plenaria o a través de sus comités. Establecer o incrementar las relaciones entre
los distintos Municipios, Estados, Provincias y Departamentos de los Estados Partes, con miras
a proponer medidas destinadas a coordinar políticas para promover el bienestar y mejorar la
calidad de vida de los habitantes de los distintos Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos de la Región, así como formular recomendaciones para dicho efecto. Contribuir
a una mayor participación de las sociedades en el proceso de integración regional, promoviendo
la real integración dentro del MERCOSUR a nivel municipal, estadual, provincial y departamen-
tal y colaborando con la construcción de una identidad ciudadana regional. Promover y hacer
tratativas tendientes a la celebración de acuerdos interinstitucionales, con órganos y foros de la
estructura institucional del MERCOSUR.
En todos los casos, los acuerdos se celebrarán a través del GMC. Establecer vínculos y
realizar consultas con asociaciones e instituciones nacionales o internacionales, cuando sea con-
veniente o necesario para el cumplimiento de sus objetivos, dentro de la normativa MERCOSUR
vigente. Tratar cualquier otra cuestión que tenga relación con el proceso de integración a nivel
municipal, estadual, provincial y/o departamental. Crear instancias para el estudio de temas
específicos, el seguimiento de los acuerdos alcanzados dentro del Foro, organizar y difundir las
actividades a nivel local, regional y nacional, entre otros temas”.
En la Segunda Reunión Ordinaria del Plenario del FCCR que se realizó en la ciudad uru-
guaya de Montevideo el 17 de diciembre de 2007, se trataron las propuestas de un programa de
cooperación técnico, científico y cultural con el Foro de Autoridades Locales del Amazonas y
se produjo la manifestación de deseo del FCCR por la incorporación definitiva de Venezuela al
MERCOSUR. Ambas temáticas son complementarias pues se enfatizó la importancia de mirar
hacia el Amazonas desde el MERCOSUR. Es importante la inclusión de este espacio en los es-
tudios y en las discusiones del FCCR.
Entre el 15 y el 19 de junio de 2008, se desarrolló en la ciudad uruguaya de Canelones

la Décima tercera Cumbre de Mercociudades. Entre los temas tratados se puede mencionar la
intención que las instancias subnacionales se encuentren presentes en la discusión y aplicación
del FOCEM y, la voluntad de contribuir a integrar los países del espacio integrado para que la
integración transfronteriza se constituya en un verdadero elemento de unión.
Asimismo se reafirmó la voluntad que Venezuela se integre como miembro pleno del MER-
COSUR y se celebró el mantenimiento de la Antena Latinoamericana del Observatorio de Co-
356
operación Descentralizada entre América Latina y la Unión Europea que garantiza la continuidad
del trabajo sobre esta temática.
Por último, es interesante destacar el compromiso manifestado en referencia al impulso de

la participación de las ciudades de la región en el Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales;
en el Foro de Autoridades Locales por la Inclusión Social y la Democracia Participativa; en el
proyecto Red de Ciudades por la Paz; en el Foro de Autoridades Locales del Amazonas y en la
Convención de los Derechos de los Jóvenes.
El 20 de junio de 2008 el Parlamento del MERCOSUR y el FCCR celebraron un Acuer-

do Interinstitucional con el objeto de “sentar las bases para un fructífero diálogo”. En este
orden de ideas, ambos organismos “asumen el compromiso de reunirse al menos una vez por
semestre con el fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo en gene-
ral y de los asuntos en trámite en ambos organismos que se consideren, previa consulta, de
interés mutuo”.
Asimismo el Parlamento del MERCOSUR asume el compromiso de consultar la opinión

del FCCR en todos aquellos asuntos de la integración regional que estime oportuno remitirle en
virtud de que aquellos refieran a cuestiones que afectaren intereses de las unidades subnacionales
que integran el mismo; y, por su parte, el FCCR podrá remitir, por propia iniciativa, opinión sobre
temas en consideración en el Parlamento o solicitar información sobre los mismos, dirigiendo sus
solicitudes a través de la Presidencia del Parlamento.
Por último, ambos órganos asumen el compromiso de responder a las consultas y/o consi-
derar las opiniones en un plazo que no supere las tres reuniones ordinarias del órgano receptor
de las mismas.
El FCCR se reunió en Buenos Aires los días 27 y 28 de junio de 2008 con el objetivo de
definir una serie de propuestas que puedan ayudar a articular políticas con otras instancias del
MERCOSUR, particularmente la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR y el
Parlamento. Asimismo se presentaron proyectos para los FOCEM, una herramienta que muchos
municipios ven como clave para favorecer la integración regional.
Entre los días 13 y 16 de diciembre del 2008, en la ciudad brasileña de Salvador de Bahía,
se realizaron las reuniones del FCCR fruto de la agenda aprobada en las reuniones plenarias de
Gobernadores e Intendentes del FCCR y Preparativas para la Cumbre del MERCOSUR.
En este marco, se realizó también la XIII Reunión de Coordinadores Nacionales y Alternos

del FCCR en la que se debatieron los documentos del Acuerdo Interinstitucional Parlamento/FCCR,
la Declaración de Integración Productiva, la Declaración de Integración Fronteriza, la Declaración
sobre el FOCEM, la Declaración sobre Trabajo Decente, la Declaración del Grupo de Cultura, el
portal web del FCCR, entre otros temas.
Es importante mencionar que mientras el FCCR suplantó a la REMI no hizo lo mismo con
la Red de Mercociudades dado que la misma continúa plenamente vigente y que en su misma
constitución favorece la realización de otras redes temáticas.
357
La importancia y la plena vigencia de la Red, al igual que del Parlamento del MERCOSUR,
permite ir en contra de la trayectoria histórica de los procesos de integración regional en Suda-
mérica centrados en la figura de las cumbres presidenciales.
Mercociudades constituye así una suerte de ‘descentralización’ de la integración regional,

posibilitando un espacio más apto para el debate sobre los temas concretos de la ciudad y su
entorno; en definitiva, es posible verla como el puente válido para intentar alcanzar la inserción
equilibrada de la fórmula hombre-región-mundo.
10. La Mercurización de las políticas públicas
Considerando la propuesta metodológica de Sergio Fabbrini sobre “Europeización de las

políticas públicas” (Fabbrini, 2003) resulta interesante debatir la posibilidad de replicar este
concepto en la realidad del MERCOSUR.
La primera cuestión que se debe despejar es aquella que entiende que sólo se puede producir
“mercurización” de las políticas públicas, si y sólo si nos encontramos en un proceso de integra-
ción con las características del derecho comunitario.
No es necesario hablar de instituciones supranacionales y de derecho comunitario para hablar

de la europeización o mercurización de una política, si bien es cierta la importancia que tiene el
derecho comunitario al crear deberes y obligaciones para los ciudadanos de los países miembros
por medio del denominado “efecto directo”.
Pero por otro lado, también es cierto que se ha producido “europeización” de las políticas
públicas en aquellos países europeos que no son miembros de la Unión Europea (tales son los
casos de Suiza y Noruega), o en aquellos países que para entrar a la Unión Europea debían “eu-
ropeizar” sus políticas (los recientemente incorporados países de Europa del Este), o bien una
“naftización” de las políticas públicas de países miembros del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (NAFTA según su sigla en inglés), constituyendo éste poco más que una zona
de libre comercio.
La primera cuestión es, entonces, que los sistemas intergubernamentales hacen más difícil
una “mercurización” de las políticas públicas, pero no la hacen imposible. En este sentido, los
países miembros del MERCOSUR se caracterizan por un bajo nivel de “mercurización” de las
políticas públicas debido a que las mismas no se proyectan en consonancia con los parámetros
del MERCOSUR ni tomando en cuenta las políticas emanadas de los órganos del bloque regio-
nal. Esta situación se observa muy claramente en los niveles nacionales generando una suerte de
decepción con la integración regional del MERCOSUR.
La Red de Mercociudades, como articuladora de las unidades locales del MERCOSUR y a

través de su trabajo en las distintas unidades temáticas, puede contribuir a la “mercurización” de
las políticas públicas de las ciudades o poderes locales y a partir de un proceso de tipo bottom up,
elevar desde lo local a lo nacional el nivel de mercurización de las políticas públicas, generando
una estructura de governance multi-level “mercurizada”.
358
La necesidad de “mercurizar” las políticas públicas de nuestros países a los efectos de

generar una governance multi-level es una cuestión clave en términos de identificación de la
ciudadanía con las diferentes políticas públicas. Varios autores europeos han demostrado cómo la
“europeización” de las políticas públicas ha contribuido a generar nuevos sistemas de governance
multi-level territoriales.
La integración regional funciona como estímulo de reforma en otras escalas, prueba de

ello ha sido el derecho comunitario para el caso europeo, debemos lograr que el derecho de la
integración se transforme en el Cono Sur en un gran estímulo de desarrollo de nuevas formas de
institutional building.
El MERCOSUR debe fortalecer así su propio proceso de institutional building y a la vez

favorecer los procesos de institutional building en el nivel micro, entiéndase tanto nacional como
local. En todo proceso de integración, la recursividad organizacional está presente desde el mo-
mento en que se piensa la propuesta de integración.
11. Conclusiones
Las autoridades municipales de los países del MERCOSUR han expresado su voluntad de
definir proyectos para la construcción de nuevas instituciones regionales integradas, que logren dar
respuesta a las crecientes dificultades planteadas al modelo de gobierno democrático tradicional
por parte de un entorno cada vez más complejo, incierto y dinámico.
Hacia 1995 el objetivo de la fundación de la Red de Mercociudades era muy claro en el

sentido de desarrollar un espacio de convergencia e intercambio que permitiera generar políticas
públicas locales más eficaces. El MERCOSUR requiere de proyectos de integración tanto ‘hacia
adentro’ como ‘hacia afuera’, simbolizando así una mirada de complementariedad entre el de-
sarrollo local y la integración regional en pos de constituir la nueva base política sobre la cual
favorecer el fortalecimiento del empowerment político local.
En el marco de estas nuevas dimensiones emergentes de la local policy, el escenario re-

gional mercosureño ha generado nuevos desafíos y oportunidades a partir del trabajo en redes,
propiciando la necesidad de elaborar estrategias desde las ciudades a través de vinculaciones
institucionales internas y externas.
La Red de Mercociudades, como articuladora de las unidades locales del MERCOSUR y a

través de su trabajo en las distintas unidades temáticas, ha contribuido a la “mercurización” de
las políticas públicas de las ciudades o poderes locales y a partir de un proceso de tipo bottom up
generando una estructura de governance multi-level “mercurizada”.
La tarea desarrollada por Mercociudades, los diferentes reclamos institucionales y la cons-

titución del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos
del MERCOSUR son partes de un proceso de construcción de una ciudadanía política en la
región.
359
BIBLIOGRAFÍA
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361
RED ANDINA DE CIUDADES: HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA
AGENDA DE DESARROLLO TERRITORIAL
1. Introducción
El 26 de mayo de 1969 Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú suscribieron el Acuerdo de

Cartagena que diera origen al Grupo Andino. Entre sus objetivos se destacaban: crear un Mer-
cado Común, en el marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (1960); lograr
un mayor nivel de desarrollo industrial y una distribución equitativa de los costos y beneficios
de la integración.
Asimismo, entre los principios fundacionales del Acuerdo de Cartagena se encuentran: pro-
mover el “desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros en condiciones de equidad,
mediante la integración y la cooperación económica y social” (Art. 1); fortalecer la solidaridad
subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los países miembros (Art. 1);
procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la subregión y, fa-
vorecer una distribución equitativa de los beneficios derivados de la integración entre los países
miembros de modo tal de reducir las diferencias existentes entre ellos (Art. 2).
Retomar y dar vida a los principios fundacionales del Acuerdo de Cartagena con miras a la
construcción de una integración regional superadora de las diferencias implica paliar las asimetrías
presentes entre los países miembros de la Comunidad como así también las asimetrías detectadas
en los territorios compositivos y en el orden subnacional de dichos Estados. Dar vida al desarrollo
equilibrado y armónico y a la equidad de la integración es actuar en lo que en otros trabajos se
ha denominado la “integración hacia adentro” y la “integración hacia afuera”.

En el año 1973 bajo la presidencia de Rafael Caldera Rodríguez, Venezuela ingresó al Grupo Andino. Por su parte, en 1976
Chile solicitó retirarse del esquema del Grupo Andino, pues era incompatible con la política económica del Régimen Dictatorial de
Augusto Pinochet. En el 2006 bajo la presidencia de Michelle Bachelet, Chile negoció nuevamente su ingreso al bloque en calidad
de miembro asociado. Los actuales miembros de la Comunidad Andina efectuaron la invitación pensando en un claro objetivo: lo-
grar más peso para negociar con la Unión Europea, debido a que el diálogo, después de experimentar un estancamiento, se reactivó
recientemente con buenas perspectivas.
363
La necesidad de actuar en este juego de doble nivel se debe a motivos alojados en ambas di-
mensiones: por un lado, una clara insuficiencia de las visiones nacionales para abordar las nuevas
tendencias del desarrollo local, a la vez de una pretensión de aplicar el principio de cohesión regional
a las disparidades observadas en los espacios subnacionales, y por otro lado, la estabilidad de las
ciudades como escenarios que favorecen una cercanía política al ciudadano basada en la governance
democrática y la descentralización de las políticas tanto nacionales cuanto comunitarias .
Las contradicciones territoriales recientemente reseñadas ponen de manifiesto la necesidad de

profundizar estudios verdaderamente dinámicos sobre el rol de las unidades subnacionales, par-
ticularmente regiones y ciudades, en la lucha contra las desigualdades regionales y a favor de la
generación de nuevos equilibrios territoriales, fenómenos que ponen de manifiesto que asistimos a
un proceso de re-territorialización más que de des-territorialización como se ha pretendido justificar
desde los centros de poder en la búsqueda por cambiar las lógicas productivas capitalistas .
Como ha sostenido Moncayo Jiménez, las profundas desigualdades interregionales al interior

de los países, la emergencia de ciudades y regiones de preminencia global y la crisis del Estado-
Nación, son algunos de los fenómenos que están en el origen de la re-territorialización .
Las ciudades son hoy el escenario ideal para los nuevos procesos de re-territorialización, al
adquirir el espacio de la ciudad un nuevo perfil de acuerdo con los cambios “glocales” suscitados
en su faceta económica, social, demográfica y cultural.
2. Historia institucional de la Red Andina de Ciudades
El 8 se septiembre de 2003, en la ciudad de San Francisco de Quito (Ecuador), fue creada la

Red Andina de Ciudades como resultado de la iniciativa de los Alcaldes de los Estados partes de
la Comunidad Andina.
Según consta en el primer considerando de la Declaración de Quito sobre la Creación de la

Red Andina de Ciudades (2003), la Red se constituye “como instrumento válido para contar con
el necesario apoyo mutuo y trabajo mancomunado que permita a los Municipios administrar efi-
cientemente las urbes, mejorar las condiciones de vida de su población, luchar contra la pobreza,
y construir sociedades locales competitivas en el mundo globalizado del siglo XXI”.

Bajo la influencia de la integración de la Comunidad Económica Europea, y ante la difusión de su estructura institucional, los
negociadores andinos tomaron ese modelo e instauraron -por primera vez en América Latina- una organización con características
de supranacionalidad. Asimismo, se programó la creación de un Tribunal de Justicia inspirado en el Tribunal Europeo, cuyo Tra-
tado constitutivo data de 1979 y su puesta en marcha de 1983. Algo similar sucedió con la creación del Parlamento Andino, que
inició sus actividades en 1984.

Sobre esta interpretación, véase: Haesbaert, R. O mito da desterritorialização: do fim dos territórios à multiterritorialida-
de. Río de Janeiro, Bertrand Brasil, 2004. Mançano Fernandes, B. “Movimentos socioterritoriais e movimentos socioespaciais.
Contribuição teórica para uma leitura geográfica dos movimentos sociais”. Coloquio Internacional: De la exclusión al vínculo.
Significación de los Movimientos Sociales de América Latina. Instituto Goethe y CLACSO, Buenos Aires, junio de 2005.

Cfr. Moncayo Jiménez, E. “Glocalización: nuevos enfoques teóricos sobre el desarrollo regional (subnacional) en el contexto
de la integración económica y la globalización”. Revista Integración y Comercio, N° 16, Año VI. Buenos Aires, BID-INTAL,
enero-junio de 2002.
364
RED ANDINA DE CIUDADES: HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA DE DESARROLLO TERRITORIAL
En términos organizativos, en una primera etapa (2003-2005), se señalaron temas y agendas

de trabajo y alcaldías responsables. La ciudad de Bogotá se ocupó de la promoción de relaciones
comerciales y concertación de negocios principalmente con las pequeñas y medianas empresas;
la ciudad de Lima se dedicó a la conectividad entre ciudades y regiones; por su parte, la ciudad
de La Paz al intercambio de experiencias, buenas prácticas e iniciativas de gestión municipal; la
ciudad de Quito se centró en la cooperación cultural y artística, y finalmente, la de Caracas en
el intercambio académico y profesional; destacándose así la participación de todas las entonces
ciudades capitales de la Comunidad Andina.
El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, considerando la importancia de las

ciudades y el rol de los municipios en el fortalecimiento de la democracia y el desarrollo; aprobó
en mayo de 2004 por medio de la Decisión N° 585, la creación del Consejo Consultivo Andino
de Autoridades Municipales (CCAAM). De esta manera las Autoridades Municipales inician su
participación a través de opiniones y recomendaciones en el Sistema Andino de Integración .
Sistema Andino
de Integración
Bolivia Colombia Ecuador Perú
Consejo
Consejo Presidencial Secretaría
Andino de Andino General de la
Ministros de Comunidad
Red Andina de Relaciones Andina
Ciudades Exteriores
Comisión de Tribunal de
la Justicia
Comunidad
Andina
Convenio
Simón
Parlamento
Consejo Consultivo Rodríguez
Andino
Andino de
Autoridades
Municipales Universidad
Corporación
Andina
Andina de
Simón
Fomento
Bolívar
(CAF)
Fondo
Organismo
Latinoamericano
Andino de
de Reservas
Salud –
(FLAR)
Hipólito
Consejo Consejo Unanuel
Consultivo Consultivo
Empresarial Consejo de Pueblos
Consultivo Indígenas
Laboral
Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de Esparza, María Elena (2008). “La integración andina y el desarrollo
local y regional”. Seminario Internacional “La Descentralización e Inclusión Social en el marco de los Procesos de
Integración Regional”. Lima, febrero. p. 13.

Creado el 12 de noviembre de 1979, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores es el órgano de dirección polí-
tica, integrado por los cancilleres de los países miembros, encargado de asegurar la consecución de los objetivos del proceso de la
integración subregional y de formular y ejecutar la política exterior de la Comunidad Andina.

Decisión N° 585 sobre “Creación del Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales” firmada en la ciudad de
Guayaquil, República del Ecuador, a los 7 días del mes de mayo de 2004.

Se considera así al conjunto de órganos e instituciones de la Comunidad Andina que tiene como finalidad permitir una co-
ordinación efectiva entre sí para profundizar la integración subregional andina, promover su proyección externa y robustecer las
acciones relacionadas con el proceso de integración.
365
Los presidentes de la Comunidad Andina de Naciones tomaron rápidamente en consideración al

CCAAM –a diferencia de sus pares del MERCOSUR–, destacando el papel que el mismo deberá
jugar en el fortalecimiento del proceso de integración.
En la XV Reunión del Consejo Presidencial Andino se reconoce la importancia de apoyar lo

micro para lograr la integración en el nivel macro. Se reconoce asimismo la importancia del apoyo
bottom up dado por las ciudades al proceso de integración regional.
Tal como queda reflejado en el Acta de la XV Reunión del Consejo Presidencial Andino desa-
rrollada en Quito el 12 julio 2004: “Acogemos con satisfacción la reciente creación del Consejo
Consultivo de Autoridades Municipales, y destacamos el trascendental papel que deberá jugar
en la promoción de la participación de los municipios y de las regiones en el fortalecimiento del
proceso andino de integración”.
Por su parte, el Consejo Presidencial Andino en el marco del Diálogo Presidencial sobre el
Futuro del Proceso Andino de Integración y su Proyección en Sudamérica (Quito, 12 julio 2004
destacó también la necesidad de promover una reflexión conjunta sobre el modelo de desarrollo
andino, incluyendo el reconocimiento del impulso de una estrategia de desarrollo territorial a
través del concepto de “núcleos de desarrollo” como espacios propicios a la construcción de la
gobernabilidad y cohesión social.
Las reflexiones sobre el desarrollo territorial andino a través del mencionado concepto de
“núcleos de desarrollo” fueron coordinadas por el prestigioso consultor Edgar Moncayo Jiménez
para la Secretaría General de la Comunidad Andina y publicadas bajo el título “Elementos para
una Estrategia de Desarrollo Territorial en el marco de la Integración Andin” .
Finalmente, el CCAAM fue emplazado en la ciudad de Lima, el 1 de julio de 2005 en cuyo marco
se realizó la Declaración de la Primera Reunión del Consejo. La localización del mismo simboliza
también el reconocimiento de la importancia de considerar a los actores locales en la integración
regional andina, de la incorporación de las ciudades con un rol protagónico en la descentralización
de las políticas comunitarias y el inicio de una agenda de cooperación entre los gobiernos locales.
Los puntos centrales de la agenda de cooperación son: participación en la construcción de una

visión andina en torno al desarrollo regional y la competitividad territorial; desarrollo de la pequeña
y mediana empresa; fortalecimiento de la identidad andina a partir de la naturaleza pluricultural
y multiétnica de las ciudades y sociedades; aplicación de nuevas tecnologías de la comunicación
e información para fortalecer la conectividad de las ciudades andinas; intercambio de experien-

Cfr. Moncayo Jiménez, E. Elementos para una Estrategia de Desarrollo Territorial en el marco de la Integración Andina
(2005); este trabajo encuentra como antecedente la obra del mismo autor titulada Geografía económica de la Comunidad Andina.
Regiones: nuevos actores de la integración (2003). Trabajo realizado tras la Declaración de Quirama (Colombia) del 28 de junio
del mencionado año. Entre las reflexiones de este último trabajo se destaca la interpretación de “regiones activas en alto grado”
que son aquellas regiones, provincias o estados dentro de un país miembro que generan una parte sustancial del comercio intra-
comunitario; por otro lado, también se observó que la mayor parte de las regiones fronterizas se caracteriza por su marginalidad en
los intercambios comerciales intra-comunitarios. También se construyó una tipología de regiones consistente en: regiones activas,
regiones commodities, regiones agroindustriales y regiones fronterizas.
366
cias y buenas prácticas de gestión municipal que involucren la participación de la sociedad civil;
ejecución de políticas comunitarias en apoyo al desarrollo regional y la descentralización para el
fortalecimiento de la integración andina y construcción de la entonces Comunidad Sudamericana
de Naciones y, evaluación de mecanismos financieros orientados a la promoción del desarrollo
local y la cohesión social.
En la XXXI Reunión del Consejo de Mercociudades, llevada a cabo por primera vez en Vene-
zuela, en la ciudad de Caracas el 7 de septiembre de 2007, se firmó un Acuerdo de Cooperación
con la Red Andina de Ciudades.
En Caracas se firmó el Acuerdo de Cooperación entre la Red de Mercociudades y la Red Andina

de Ciudades. El documento fue suscripto por el alcalde del Municipio Bolivariano Libertador y
Secretario Ejecutivo de la Red Andina de Ciudades, Freddy Bernal Rosales, y el intendente de
Morón y Secretario Ejecutivo de Mercociudades, Martín Sabbatella.
Según se menciona en el Acuerdo de Cooperación entre la Red de Mercociudades y la Red

Andina de Ciudades se pretende: impulsar la comunicación, la colaboración y el intercambio de
información, conocimientos y experiencias; favorecer el trabajo conjunto, en especial el de las
Unidades Temáticas de ambas redes; invitarse mutuamente a las reuniones de trabajo; establecer
un sistema de pasantías entre las Secretarías Ejecutivas y las Secretarías Técnicas Permanentes;
promover la visibilidad de ambas redes; generar intercambios en relación con el CCAAM de la
Comunidad Andina de Naciones y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Pro-
vincias y Departamentos del MERCOSUR.
Por medio del Acuerdo de Cooperación entre la Red de Mercociudades y la Red Andina de Ciu-
dades se logra así el acercamiento de la mayor parte de las ciudades del Cono Sur del continente
americano, generando un nuevo espacio de concertación en pos de la integración regional de los
países miembros de los dos bloques regionales históricamente más importante de Sudamérica:
la Comunidad Andina de Naciones y el MERCOSUR. Las bases están dadas para empezar a

A partir de la suscripción del Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercado Común del Sur (MERCOSUR) del 4 de julio
de 2006, las últimas ciudades en ingresar a la Red de Mercociudades han sido de dicho país. Es de destacar que la incorporación
de Venezuela como miembro pleno al MERCOSUR se encuentra aún sujeta a la aprobación del citado Protocolo de Adhesión por
parte de los Parlamentos nacionales del Brasil (aprobado en diciembre de 2008 por la Cámara de Diputados y restando su apro-
bación por el Senado Federal) y del Paraguay. Es importante reseñar brevemente el proceso de salida de Venezuela de la Comu-
nidad Andina. Desde que en diciembre de 2003, se anunció la negociación de un acuerdo de libre comercio bilateral con Estados
Unidos, la agenda externa ha dominado el panorama de las actividades en la Comunidad Andina. La negociación se realizó con
Colombia, Perú y Ecuador en el marco de la Decisión Nº 598 de julio de 2004 sobre “Relaciones comerciales con terceros países”.
La Decisión Nº 598 de 2004 declara que la negociación de los países miembros con terceros debe ser preferentemente conjunta,
pero que excepcionalmente (second best) puede realizarse de manera individual notificando de ello a la Comisión Andina. En
este último caso se deberá: a) preservar el ordenamiento andino entre los socios; b) considerar las sensibilidades comerciales de
los otros socios en las ofertas de liberalización; c) mantener información transparente con los socios durante las negociaciones.
El Art. 5 de la Decisión N° 598 sostiene: “Una vez concluida la negociación se deberá dar aplicación al principio de la NMF, de
conformidad con el ordenamiento jurídico andino”. Al haberse introducido la cláusula de Nación más Favorecida en el Acuerdo
de Cartagena por medio del Protocolo de Quito de 1988 esta cláusula opera en forma incondicional, de manera que las ventajas
dadas a Estados Unidos individualmente por Colombia, Ecuador o Perú, se extenderán a Bolivia y Venezuela aunque no hayan
participado de la negociación. La observación puede resultar abstracta considerando que el comercio entre los países andinos ya
está libre de aranceles, sin embargo puede tener alguna aplicación en barreras no arancelarias u otras ventajas acordadas; por ello
la salida de Venezuela encuentra sus razones en lo anteriormente mencionado.
367
construir una nueva red de ciudades que contemple a toda Sudamérica en el ámbito de la Unión
de Naciones Suramericanas10.
3. La Agenda Andina de Desarrollo Territorial
El objetivo general de la propuesta es contar con una visión compartida sobre el desarrollo
territorial en el marco de la integración andina, que propicie el desarrollo equilibrado de las re-
giones, la sostenibilidad ambiental y la cohesión territorial.
Entre los objetivos específicos se presentan: priorizar las regiones o ciudades de menor desa-
rrollo relativo; promover los beneficios de la integración andina en el nivel subnacional; inser-
ción internacional de las regiones y ciudades de la CAN; cooperación horizontal, intercambio
de experiencias y asistencia técnica entre las regiones y ciudades andinas; promover, en el nivel
regional y local, el manejo adecuado y sostenible de los recursos naturales del territorio andino;
incorporar a los actores regionales y locales en el debate y ejecución de las políticas comunitarias
vinculadas a los ámbitos de sus competencias.
Dentro de los criterios de ejecución de la agenda propuesta se destacan: la gradualidad; la

funcionalidad, la subsidiariedad, la consistencia y la complementariedad; la convergencia y la
participación.
Asimismo, se han consignado como áreas de trabajo: el fortalecimiento institucional para la formación
de redes de actores públicos y privados en el nivel local y regional y para la promoción de programas
conjuntos de capacitación; la competitividad y el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas en la
producción de bienes y servicios, la innovación tecnológica y el desarrollo territorial; el establecimiento
de una plataforma regional para el desarrollo de la infraestructura física y la conectividad; la protección
del medio y la apuesta al desarrollo sostenible a fin de fomentar la participación de actores regionales
y locales en las acciones emprendidas en el marco de la “Estrategia Regional de Biodiversidad y la
Agenda Ambiental Andina”; y, la provisión de bienes públicos que permitan fortalecer una relación
funcional entre el territorio y la calidad de vida del ciudadano en términos de “habitabilidad”.
En cuanto a la política de desarrollo fronterizo la propuesta que se pretende desarrollar reviste

un carácter de suma importancia para los países que forman parte del área andina pues cuenta con
el objetivo de articular la integración regional con la cooperación transfronteriza y de constituir
un Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo (BPIDF) 11.
En general las propuestas de integración de Sudamérica, han olvidado la temática de la co-
10
Los Jefes de Estado y de Gobierno de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname,
Uruguay y Venezuela, suscribieron el 23 de mayo de 2008 el Tratado por el que se establece la Unión de Naciones Suramericanas
(UNASUR), que entrará en vigor treinta días después de la fecha de recepción del noveno instrumento de ratificación. Este Tratado es
el desenlace de una intensa labor diplomática llevada a cabo conjuntamente por los países signatarios con base en las Declaraciones de
Cuzco de 2004, Brasilia de 2005 y Cochabamba de 2006. Al respecto, véase: Granato, L. y Oddone, N. “¿Nuevos modelos de integra-
ción regional en América Latina? Una respuesta desde la Teoría de la Autonomía” en Caldas, E. y Granato, L. (Coord.). Integración
regional sudamericana, Quo vadis? Mossoró: Edición de los coordinadores, 2008.
11
El BPIDF ha sido apoyado por el Programa Regional Andino de Cooperación de la Agencia Española de Cooperación Internacional.
368
operación transfronteriza o bien la han incorporado a lo largo de los últimos años o en forma
reciente. La Comunidad Andina ha incorporado Decisiones específicas en la materia en 1999 y
2001 (Decisiones N° 459 y 501 y 502, respectivamente).
La Política Comunitaria de Integración y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina fue

aprobada en mayo de 1999, por medio de la Decisión N° 459, como un componente esencial para
el fortalecimiento y consolidación del proceso de integración subregional y regional. Dicha norma
establece los principios, lineamientos generales, objetivos e institucionalidad y mecanismos que
enmarcan a esta política comunitaria.
En este sentido, los países andinos dieron en el 2001 un importante paso en este campo al
adoptar la Decisión N° 501 que establece el marco comunitario para la creación de las Zonas
de Integración Fronteriza (ZIF) y la Decisión N° 502 que contiene las normas generales para el
establecimiento, funcionamiento y aplicación de controles integrados en Centros Binacionales
de Atención en Frontera (CEBAF).
Según la Decisión N° 501, las ZIF son “ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de Paí-
ses Miembros de la CAN para los que se adoptarán políticas y ejecutarán planes, programas y
proyectos para impulsar el desarrollo sostenible y la integración fronteriza de manera conjunta,
compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos”.
Los CEBAF están regulados por la Decisión N° 502, aprobada por el Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores, y los define como “el conjunto de instalaciones que se loca-
lizan en una porción del territorio de un país miembro o de dos colindantes, aledaño a un paso
de frontera, que incluye las rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliarios necesarios para
aplicar el control integrado de personas, equipajes, mercancías y vehículos”.
La experiencia de los últimos veinte años de integración regional pone de manifiesto la falta de
articulación de los territorios compositivos, el surgimiento y crecimiento de nuevas asimetrías al
interior de los propios procesos generando una suerte de centro-periferia de la integración (ma-
nifiesta en ejes o corredores principales y los ejes y corredores anexos o alejados de los circuitos
económicos-productivos o de la toma de decisiones), como así también el anacronismo de los
Comité de Fronteras que desde mecanismos internacionales con competencias restringidas a las
áreas de frontera se pretende compatibilizar los sistemas operativos y reglamentaciones de cada
país para el cumplimiento de fines específicos.
La tarea de compatibilizar los sistemas operativos y reglamentaciones de cada país para el

cumplimiento de las funciones de los servicios de control fronterizo es un desafío que requiere
de coordinación, intercambio de información y especial atención a las particulares características
que presenta cada paso fronterizo.
En el ámbito de fortalecimiento municipal que la propia Agenda Andina de Desarrollo Te-

rritorial propende es de destacar el Programa Municipia financiado por la Agencia Española de
Cooperación Internacional.
Este Programa Municipia busca reforzar la institucionalidad municipal, las capacidades de ges-
369
tión municipal e intermunicipales y los programas de descentralización; vigorizar los procesos y

condiciones de ejercicio de la ciudadanía y los procesos de institucionalización democrática local
(municipal e intermunicipal) tomando en cuenta la interculturalidad; y fortalecer el intercambio
de conocimientos y experiencias entre las entidades municipales de cada país, del ámbito regional
y con entidades locales españolas.
Si bien la Red Andina de Ciudades no cuenta con la antigüedad de su homóloga sudamericana

sin lugar a dudas se ha desarrollado en forma mucho más rápida y estructurada a partir de su
incorporación al Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales con un rápido reco-
nocimiento de las estructuras superiores del procesos de integración regional y en el marco del
denominado Sistema Andino de Integración. El reconocimiento de tipo top down de la propuesta
ha sido un elemento clave del proceso.
Asimismo, se debe reconocer la complementariedad de miradas al diseñar una Agenda Andina

de Desarrollo Territorial que contempla ciudades pero también regiones y que, a su vez, considera
las realidades particulares de los territorios fronterizos. Esta articulación de niveles, esta com-
plementariedad multi-nivel es un elemento esencial para favorecer una governance multi-nivel
andina.
La articulación entre regiones y ciudades parece constituirse en una piedra angular del desarrollo
de la agenda territorial andina, articulación que se espera pueda ser considerar por otros procesos
de integración regional subregionales al momento de articular sus escalas internas.
La complementariedad multi-nivel parece estar diseñada en la Comunidad Andina de Naciones

es cuestión de esperar la actuación y la puesta en marcha de los mecanismos de creación de nuevos
equilibrios territoriales. En este sentido, será interesante poder observar que modificaciones se
pueden realizar in itinere a las propuestas diseñadas.
370
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372
CAPITULO iv
Ejemplos y experiencias de iniciativas, redes y acciones
de las ciudades y poderes locales
MEDCITIES: PARTENARIADO MEDITERRÁNEO DE CIUDADES
PARA UN DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE.
UNA EXPERIENCIA EXITOSA
Charlotte Poitout
En 1990, nace el METAP (Programa Medioambiental Mediterráneo de Asistencia Técnica),

como resultado de un partenariado entre varias instituciones de envergadura internacional , con
el fin de reforzar la capacidad de la región Mediterránea para reaccionar ante problemas medio-
ambientales.
De esta iniciativa surge la creación de MedCities, en Barcelona, en el año 1991. Su objetivo

es el de capacitar a las ciudades costeras del Mediterráneo con tal de establecer y mejorar las
políticas municipales de gestión del medio ambiente urbano (transportes, tratamiento de residuos,
calidad del agua, gestión integrada de las zonas costeras…). Su filosofía consiste en fomentar la
cooperación entre ciudades del Sur y del Norte del Mediterráneo mediante acciones descentra-
lizadas, tratando así a la vez dos problemáticas estratégicas: el desarrollo del Mediterráneo y la
protección y conservación del medio ambiente.
El objeto del presente artículo es el de recalcar la naturaleza pionera de esta red de ciudades,
que nació antes de la Declaración de Río (1992), es decir en un momento en el que la necesidad
de caminar hacia un desarrollo sostenible en general, y hacia un desarrollo urbano sostenible en
particular, no era todavía tan extendida como hoy .
Otra de las razones por la que destaca la experiencia de la red MedCities es su continuidad
en el tiempo. Hoy más que nunca la red sigue activa y cuenta con mucho apoyo. Por ejemplo,
integró el llamado Proceso de Barcelona, participando en el Foro Civil Euromed en Marseille en

En inglés “Mediterranean Environmental Technical Assistance Program”. Para más información, acudir a la página http://
www.metap.org

El Banco Mundial, el Banco Europeo de Inversiones, la Comisión Europea y el Programa de Naciones Unidas para el Desa-
rrollo (www.medcities.org)

Aunque la misma noción de desarrollo sostenible nace en 1972 con el informe Brundtland, la Declaración de Río fue un pri-
mer paso clave hacia la concreción de dicho informe.
375
el año 2000. Se trata por tanto de un ejemplo interesante a la hora de abordar el papel que pueden
tener las ciudades y los poderes locales en las relaciones internacionales, al conseguir, mediante
conexiones entre lo estrictamente local-urbano y la dimensión internacional, una movilización y
un impacto regionales.
Trataremos de presentar esta iniciativa en pospartes, describiendo en un primer punto las ac-
ciones de la red en el entorno Mediterráneo, y recalcando en una segunda parte cómo MedCities
ha sabido aprovechar las conexiones entre el nivel local y el internacional.
I. Desarrollo urbano sostenible en el Mediterráneo:

las acciones de la red de ciudades MedCities.
Cuidar el medio ambiente urbano a través de una cooperación entre ciudades de todo el Medite-
rráneo es la tarea que se asignó la red MedCities. Si bien tanto las ciudades del Norte como las del
Sur de la orilla Mediterránea sufren problemas medioambientales a nivel urbano (contaminación
del aire, del agua, sonora, problemas de tráfico…), las del Sur se enfrentan a un desafío mayor,
por carecer de medios tanto financieros como técnicos para solucionarlos. La colaboración entre
estas ciudades permite potenciar la realización de proyectos que benefician tanto al mismo mu-
nicipio como a su entorno Mediterráneo, esperándose a largo plazo poder observar un impacto
a nivel regional.
Los proyectos que se van ejecutando tienen que ver con temas de mejora de la calidad del
aire, del agua, de las redes de transporte público, y más globalmente con las metas que proponen
alcanzar las Agendas 21 Locales; inspiradas en la Agenda 21 adoptada por Naciones Unidas en
la Conferencia de Río de Janeiro de 1992.
MedCities es una red de ciudades costeras del Mediterráneo, y en esta definición cada palabra
es importante. En efecto, las ciudades no paran de crecer, conocen movimientos de migración
desde el ámbito rural hacia lo urbano, así como movimientos pendulares desde ciudades periféricas
hacia ciudades más importantes, especialmente en la orilla Sur del Mediterráneo, lo que hace de
ellas un verdadero laboratorio social. Al concentrarse la población en las ciudades, se exacerban
los problemas de desempleo, de contaminación, de vivienda, de transporte…, otorgándole una
dimensión particularmente estratégica.
Se trata además de una red de ciudades costeras. “Hacia 2025, la población urbana podrá al-
canzar más de 243 millones en los países del Este y del Sur [del mediterráneo] (145 millones en
2000) y cerca de 135 millones en los países de la orilla europea (129 millones en el 2000). Una
buena tercera parte de este crecimiento tendrá lugar en las zonas costeras mediterráneas .”

En ocasión de la Cumbre de la Tierra organizada por Naciones Unidas entre el 3 y el 14 de Junio de 1992, se adoptó la Decla-
ración de Río sobre medio ambiente y desarrollo, aprobada por 178 gobiernos.

Laría Silvia. (2007) “L’avenir en Méditerranée se jouera dans les villes.”p.2 Les Notes du Plan Bleu, Environnement et Dé-
veloppement en Méditerranée, nº7, Septembre 2007. Disponible en: http://www.planbleu.org/publications/4pages_urbain_fr.pdf,
el 22.09.2008
376
MEDCITIES: PARTENARIADO MEDITERRÁNEO DE CIUDADES PARA UN DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE....
Las zonas costeras gozan de gran atractivo, por la calidad de vida de la que disponen y que
hacen de ellas zonas de destino preferente tanto para los inversores como para los turistas (el
Mediterráneo absorbe el 30% del turismo mundial). Por lo tanto, suelen ser zonas demográfica-
mente saturadas.
Ello perjudica gravemente al medioambiente, al producirse con mayor intensidad procesos de

erosión, contaminación del mar, sobre-explotación de los recursos, producción y acumulación
de gran cantidad de residuos sólidos… Este factor recalca una característica más de las ciudades
socias de MedCities: la fragilidad medioambiental.
Finalmente es de subrayar la pertenencia de estas ciudades al área Mediterránea, una zona

que además de compartir un patrimonio histórico y cultural rico, aunque amenazado por cierta
inestabilidad política y económica, conoce problemas específicos: “el Mediterráneo es una
bio-región débil y debilitada, en la que se combinan una pobreza ambiental que tiene que
ver con sus propias características naturales y una alta presión ejercida por las sociedades
humanas.”
La desenfrenada urbanización de sus costas, la salinización de los suelos, que reduce conside-
rablemente la productividad de las tierras agrícolas y peligra la potabilidad del agua, la erosión,
las tendencias a la desertificación…son algunos de los síntomas que padece la región Medite-
rránea.
La red MedCities reúne y representa a ciudades que necesitan, como acabamos de verlo, una
atención específica debido a sus características tan peculiares. La idea que surge es la de instaurar
una colaboración entre ciudades de las orillas Norte y Sur del Mediterráneo, para poner en común
conocimientos, herramientas, fondos y experiencias con el fin de lograr un desarrollo urbano
sostenible, preservando así no sólo el medio ambiente urbano sino también, como consecuencia,
cierta cohesión social.
Así se constituye la red, integrando de una a dos ciudades por país mediterráneo, preferentemente
otras que la capital, sumando actualmente un total de 24 ciudades: Barcelona (España), Marsella
(Francia), Monaco-ville (Monaco), Tirana (Albania), Dubrovnik (Croacia), Tesalónica (Grecia),
Izmir y Silifke (Turquía), Latakié y Alep (Siria), Limassol y Larnaka (Chipre), Al-Mina y Trípoli
(Líbano), Haïfa y Ashdod (Israël), Alejandría (Egipto), Benghazi (Líbia), Sousse y Sfax (Túnez),
Gozo (Malta), Tánger y Tetuán (Marruecos), Zarqa (Jordania). La red se crea con la intención de
aprovechar las asimetrías entre ciudades del Norte y del Sur para “reforzar el papel y los medios

Costa, Oriol. (2004) La cooperación euromediterránea en materia de medio ambiente. MedObs, Observatóri de Polítiques
Mediterránies.
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�
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http://www2.cnrs.fr/presse/journal/3491.htm
El 22.09.2008

Mediterránies.
377
(capacidad institucional, financiera y técnica) de los municipios para la implementación de polí-

ticas locales de desarrollo sostenible”.
El trabajo en red permite a MedCities fomentar el cambio a nivel local, trabajando con las
especificidades de cada ciudad, según los problemas que tenga; pero le permite a la vez desarro-
llar sus actividades en un marco de envergadura regional, coordinando sus distintas acciones. Al
llevarse a cabo, cada proyecto local contribuye al cambio a nivel de la región Mediterránea, lo
que, debido a las repercusiones que ello implica, representa un importante valor añadido.
Todas las actividades llevadas a cabo por MedCities buscan animar a los municipios a iniciar o
a fortalecer el diseño de políticas públicas locales encaminadas a la consecución de un desarrollo
urbano sostenible, que garantice la buena gestión de los recursos en relación con el medio ambiente
urbano. La red se compone de una Asamblea General y de su Buró, de una Presidencia, y de una
Secretaría General. La labor de MedCities por lo tanto también consiste en reunirse para proponer
y elegir proyectos, impulsar cambios en las legislaciones con respecto al medio ambiente urbano,
así como en participar en foros y encuentros internacionales apoyando iniciativas, consiguiendo
acuerdos internacionales y en dar a conocer su propio trabajo.
A partir de 1992, la red consiguió la firma de acuerdos para la puesta en marcha de una co-
operación entre ciudades relativa a la mejora del proceso de eliminación de desechos urbanos y
al procesamiento de aguas usadas. Estos acuerdos se firmaron por ejemplo entre las ciudades de
Barcelona y Tánger, Barcelona y El-Mina, Marseille y Tirana.
Participó igualmente en la Conferencia Euro-Mediterránea de Ciudades Sostenibles en Sevilla

en el año 1999, cita de la que surgió la Declaración de Sevilla10 en la que se reafirma la voluntad de
dichas ciudades de cooperar en los ámbitos técnicos o institucionales para lograr aplicar programas
de acción como la Agenda 21 Local en vistas de conseguir un modelo sostenible de desarrollo; y
en la que se pide a las instituciones internacionales, en particular a la Unión Europea, que apoye
las iniciativas de cooperación descentralizada entre ciudades mediterráneas y que junto con los
demás organismos internacionales pertinentes participe a la creación de un fondo de desarrollo
sostenible como medida de apoyo a los agentes locales.
Para dar algún ejemplo más, MedCities también estuvo presente en el Foro Civil Euromed un
año más tarde, que tuvo lugar en Marseille; al igual que en la Tercera Conferencia Europea sobre
Ciudades Sostenibles de Hannover, en febrero del 2000.
Sin embargo donde realmente se puede apreciar la labor desempeñada por la red, es en lo que
se refiere a la financiación e implementación de los proyectos concretos en las ciudades socias.
Entre 2006 y 2007, se habían finalizado tres proyectos importantes relativos al medioambiente
urbano: la elaboración de un Plan de Movilidad para la ciudad de Sousse en Túnez, el diseño de
una Estrategia de desarrollo sostenible para el municipio de Sfax (Túnez) y el equivalente de su

Red Medcities, http://www.medcities.org/default2.htm, disponible el 26.09.2008
10
Declaración de Sevilla (1999), Sevilla, Conferencia Euro-Mediterránea de Ciudades Sostenibles, 23 de enero de 1999.
Disponible en: http://agenda21.solhost.net/documentos/declaracion_Sevilla.pdf, el 24.09.2008
378
mancomunidad, y finalmente la creación de un Plan de calidad del aire y otro de movilidad en

cuatro ciudades (Larnaca y Lemesos en Chipre, Trípoli en el Líbano y Tetuán en Marruecos). A
la vez, se estaban ejecutando otros proyectos, entre los cuales la elaboración de unas Estrategias
Integradas de Gestión de las Zonas Costeras de Sfax; la creación de un Plan de Acción para la
Gestión Integrada del lago Maryut en Alejandría; la puesta en marcha de una Estrategia de desa-
rrollo sostenible para la zona metropolitana de Trípoli (El Fayha).
En diciembre del 2000 empezó el programa Mediterráneo de gestión de los residuos urbanos
“Mediterranean Urban Waste Management program” (MUWM), de 18 meses de duración, dise-
ñado con el propósito de mejorar los procesos de colecta, tratamiento y reciclaje de los residuos
sólidos de las ciudades de Zarqa (Jordania), Limassol (Chipre) y Alejandría (Egipto)11.
La mejora de los servicios municipales, tanto en temas de transporte, calidad del aire, del agua,
tratamiento de los residuos sólidos etc… tiene un impacto directo sobre la vida de los ciudadanos,
contribuye al desarrollo de las zonas, y tiene repercusiones positivas sobre el entorno regional. Esta
visión sostenible de las acciones de desarrollo no sólo contribuye a preservar el medioambiente
sino que también pone en valor el patrimonio urbano, lo que permite dinamizar el empleo. De
esta manera, lo que se espera a largo plazo es la consecución de un círculo virtuoso que se pueda
retroalimentar de manera autónoma.
2. Aprovechar las conexiones local-internacional,

una apuesta exitosa.
Hoy en día, las grandes problemáticas están todas relacionadas entre sí, y ya está asumido que
la cuestión del desarrollo, tanto como la cuestión medioambiental son temáticas transversales.
Así resulta que sus efectos se resienten tanto a nivel local como a nivel global, por lo que parece
cada vez más necesario tratarlos conjuntamente desde los dos ámbitos.
La red MedCities ha apostado por crear y aprovechar conexiones entre lo local y lo internacio-
nal, trabajando en base a dos ideas principales: el multilateralismo, por una parte, y las acciones
descentralizadas, por otra parte.
La red de ciudades Mediterráneas MedCities, como hemos podido verlo, se podría definir
como un nexo de unión entre lo estrictamente local y lo internacional. Su acción se concentra
en la realización de proyectos utilizando la herramienta de la cooperación descentralizada, y se
apoya en programas de ámbito mayor que se han ido creando, a la vez que se inserta en ellos. El
multilateralismo forma parte de la esencia misma de MedCities: su creación fue el resultado de
una iniciativa común llevada a cabo entre el Banco Mundial, el Banco Europeo de Inversiones, la
Comisión Europea y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Trabajar en colaboración
con organismos internacionales permite combinar los esfuerzos en vistas de lograr resultados
visibles y satisfactorios, centrándose en un ámbito en concreto como puede ser el medioambien-
11
http://www.medcities.org/default2.htm, disponible el 26.09.2008
379
tal urbano. Supone una mayor coordinación y un mayor esfuerzo a la hora de controlar la buena
marcha de los proyectos, aún más necesarios al tratarse de un tema tan transversal.
Si la cuestión medioambiental parece hoy ser asumida como un eje prioritario de la acción
internacional y por tanto de la cooperación, MedCities fue una de las primeras iniciativas en
dedicarse a ello en la zona Mediterránea. Surgió después del Plan de Acción para el Mediterrá-
neo creado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente en 1975, pero antes
de que nazca el llamado Proceso de Barcelona en 1995, basado en la idea de un partenariado
entre países de ambas orillas del Mediterráneo. De este mismo Proceso surgiría el SMAP, Pro-
grama de Acción Ambiental a Corto y Medio Plazo, financiado en parte por fondos MEDA de
la Unión Europea.
A partir de ahí, las acciones llevadas a cabo por la red MedCities demuestran claramente co-
incidir con los objetivos y planteamientos del SMAP, del que algunas de las áreas definidas como
prioritarias son las siguientes: “gestión integral de las aguas, suelos y zonas costeras; gestión de
residuos; prevención de la contaminación atmosférica y la contaminación del Mediterráneo y la
lucha contra las mismas; gestión y conservación del patrimonio natural, […]transferencia de la
experiencia comunitaria en materia de técnicas financieras, legislación y vigilancia del medio
ambiente; integración de las consideraciones medioambientales en todas las políticas 12”.
Existe una fuerte interacción entre la propia red MedCities y numerosas instituciones inter-
nacionales, ya que están tenidas en cuenta en lo que se refiere al funcionamiento mismo de la
estructura de MedCities. En efecto, dichas instituciones internacionales suelen estar presentes
cuando se celebran las asambleas generales de la red. A título de ejemplo, en la última Asamblea
General, celebrada en Trípoli en enero del 2008, estaban presentes Ciudades y Gobiernos Locales
Unidos (CGLU), PNUD-Art Gold, UN-Habitat, el Banco Mundial, etc.
El trabajo de la red, además, se va enmarcando en acciones más generales, entre ellas en la

Estrategia Mediterránea de Desarrollo Sostenible (2001)13. Dicha estrategia- marco busca asegu-
rar que la sostenibilidad de la zona se consolide mediante la interdependencia de tres pilares: “el
desarrollo económico, la equidad social y la protección del medioambiente, así como la mejora
de la gobernanza14”.
En definitiva, el multilateralismo es un rasgo predominante en el modo de funcionamiento de

la red, que desde que nació se va insertando en iniciativas más globales a cuyo éxito o buena
marcha contribuye.
12
Mediterránies. p.3
13
Esta estrategia nace de la 12ª reunión de partes contratantes al Convenio de Barcelona, en noviembre de 2001. PNUE-PAM.
��
Stratégie Méditerranéenne pour le développement durable, p.5 (2005) Athènes, Plan Bleu.org Publications. Disponible en: http://
www.planbleu.org/publications/smdd.pdf
El 22.09.2008
14
Idem, p.13
380
Sin embargo, la descentralización es otra señal de identidad de la red. MedCities ha buscado

actuar desde lo local, desde lo más cercano a las necesidades de la ciudadanía, donde su actuación
puede ser más eficaz. Un ejemplo que lo ilustra es el proyecto de modernización del vertedero de
Tánger, en Marruecos, puesto en marcha en mayo del 2007. Concretamente, trabajando en ello
desde el nivel local se puede esperar una mejora considerable de la calidad de vida de los vecinos,
y una reducción del impacto negativo del vertedero sobre su salud.
La Comisión Europea reconoció en una comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo

sobre una Estrategia temática para el medio ambiente urbano en el año 2006 15 que “el papel de
las administraciones locales es decisivo a la hora de mejorar el medio ambiente urbano. […] La
aplicación del principio de subsidiariedad, según el cual la actuación debe realizarse en el nivel
más eficaz, también supone que ésta se inscriba en el plano local.”
Es decir: todas las acciones cuya realización y resultados demuestran ser mejores si se llevan
a cabo desde lo local deben de llevarse a cabo desde lo local. La labor de MedCities va en este
sentido: se actúa en la ciudad, y a la vez se mutualizan esfuerzos poniendo en común conocimientos
y herramientas. Una adecuada combinación entre acciones descentralizadas y coordinación/co-
laboración con socios variados en un marco multilateral es la que permitió y sigue permitiendo
a la red seguir funcionando desde 1991, al ser dos vertientes complementarias. Poco a poco, los
proyectos se van realizando y se va mejorando el medio ambiente urbano en la región mediterrá-
nea, gracias a las acciones locales de la red.
En conclusión, la red MedCities es un ejemplo exitoso de iniciativa de los poderes locales (en
este caso las ciudades del ámbito mediterráneo) en las relaciones internacionales. Las especiales
necesidades de estas ciudades en términos de cuidado y mejora del medio ambiente urbano se
abordan desde el nivel local por medio de la red, aportando soluciones que sin embargo no tendrían
tanta eficacia de no proceder de las demás ciudades socias, quienes les prestan ayuda técnica e
información desde su propia experiencia. Ello pone de manifiesto el valor añadido de una cola-
boración internacional, al tratarse de ciudades de distintos países del entorno mediterráneo, sin
olvidarse de los organismos y programas internacionales proveedores de fondos imprescindibles
para la buena marcha de todos los proyectos que se presentan.
El impacto de las acciones llevadas a cabo, al ser acciones locales, se nota más rápidamente.
La mejora de la calidad del agua o del aire, por ejemplo, o la puesta en marcha de infraestructuras
de transporte público tienen consecuencias directas y tangibles sobre la vida de los ciudadanos.
Suelen tener efectos multiplicadores, por ejemplo estimulando la creación de empleo, o mejorando
el estado general de la salud de la población, por ejemplo. Pero además, por muy locales que sean
estas acciones, al llevarse a cabo proyectos relativos a la mejora del medio ambiente urbano en
gran parte de las orillas mediterráneas, contribuyen considerablemente a una mejora global del
entorno. Los resultados se van extrapolando a nivel regional, creando un nexo de unión local-
internacional en cuanto a los beneficios que resultan de las acciones llevadas a cabo.
15
Comisión de las Comunidades Europeas. (2006) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre
una Estrategia temática para el medio ambiente urbano. Bruselas, 11.01.2006. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUri-
Serv/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0718:FIN:ES:HTML, el 24.09.2008
381
Esta experiencia lleva funcionando desde 1991, y se ha ido adaptando, a medida de que iba
aumentando la conciencia de la imperiosa necesidad de caminar hacia un desarrollo sostenible,
insertándose en iniciativas y marcos más globales de cuidado y protección del medio ambiente
en general y del medioambiente urbano en particular. Ahora que se multiplican las estrategias y
las declaraciones relativas a este tema, cabe esperar que se potencien las acciones de la red, para
lograr una región Mediterránea sostenible, gracias a los esfuerzos coordinados de los actores
locales e internacionales.
382
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El 22.09.2008
— PNUE-PAM. Stratégie Méditerranéenne pour le développement durable, (2005) Athènes, Plan
Bleu.org Publications. Disponible en: http://www.planbleu.org/publications/smdd.pdf
El 22.09.2008
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CONFERENCIA DE CIUDADES HISTÓRICAS DEL MEDITERRÁNEO
Antonio Colomer Viadel
A partir de 1996 el Instituto di Studi e Programmi per il Mediterráneo (ISPROM), fundado en

1972 en la ciudad de Sassari en la isla italiana de Cerdeña y dedicado hasta entonces a los estudios
de la autonomía regional y de su isla particularmente, va a abrirse el análisis de esa cooperación
entre las ciudades históricas mediterráneas.
Esta iniciativa académica se concretó el 16 de mayo de 1998 en el Ayuntamiento de la ciudad de

Alghero, también en Cerdeña, al constituirse ante notario la Asociación denominada Conferencia
Permanente de las ciudades históricas del Mediterráneo. Los firmantes del Acta Fundacional fueron
los representantes de las ciudades de Alghero, Belén, Santa Ágata de Gotti, Bosa y Bonifacio,
y el profesor Pierangelo Catalano, Director del ISPROM, y la señora Tatiana Kirova, miembro
permanente, en representación de Italia en el ICOMOS (Sigla en inglés del Consejo Internacional
de Monumentos y Sitios).
Se trata de una organización internacional no gubernamental, sin obediencia política o reli-

giosa, y sin fin lucrativo. Su sede es la alcaldía de Alghero y su objetivo principal la cooperación
entre las ciudades históricas del Mediterráneo, para promover el conocimiento sistemático de
los elementos constitutivos, tanto comunes como específicos, de estas ciudades, especialmente
las pequeñas y medianas, desde el punto de vista físico, arquitectónico y medioambiental, desde
el punto de vista jurídico, organización interna de las ciudades y su papel en las organizaciones
estatales y comunitarias respectivas.
Se busca también la automejora de las condiciones de vida de las poblaciones concernidas y

para ello se propone organizar cursos, seminarios, programas de investigación, conferencias y
publicaciones, favoreciendo el intercambio de informaciones e ideas entre las ciudades y todas
las personas y organizaciones interesadas en los problemas de las ciudades históricas del Medi-
terráneo y de su porvenir.
Desde entonces se han celebrado seminarios en Alghero (Italia), 1996, 1997 y 1999; Xátiva
(España), 1999; Belén (Palestina), 2000; Esparta (Grecia), 2001; Bejaia (Argelia), 2003; y Lorca
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(España), 2005. En total 25 ciudades históricas forman parte de esta Conferencia, que pertenecen
a once países.
En la Conferencia de Xátiva, en febrero de 1999, el Instituto Intercultural para la Autogestión y

la Acción Comunal (INAUCO), tuvieron un papel destacado en su organización y personalmente
coordiné el Segundo Taller dedicado a “La Ciudad, Cuna de la Política y Espacio de Renovación
Democrática”. Creo que puede ser de interés el texto de mi intervención inaugural de este Taller
que incluyo a continuación.
1. LA CIUDAD COMO ÁMBITO DE LA LIBERTAD Y DE LA PARTICIPACIÓN

CIUDADANA
Si como creía el filósofo alemán rescatando un axioma del pensamiento oriental, la vida es un
eterno retorno hacia manantiales existenciales, la evocación de ese paradigma recobrado de la
comunidad de hombres (personas) libres, que afirmamos como tarea y desafío intelectual hace
más de quince años continua siendo necesaria.
Se trata de detectar los elementos precisos para esa alquimia social que permita construir
comunidades integradoras, sin renuncia a la libertad de sus miembros, cuerpos solidarios, sin
disolverse en lo colectivo.
Todo ello exige tensión como el pálpito de lo viviente. Un cierto grado de desorden creativo y
dinámico, como han puesto en evidencia las recientes construcciones teóricas sobre el caos y la
autoorganización en los sistemas complejos.
La gigantesca concentración de poblaciones, la emergencia de las megalópolis, y los grandes

Estados, no nos ha hecho olvidar, con añoranza esa comunidad entrañable, de límites próximos,
de paisaje familiar y convivencia de personas conocidas.
Tales signos están unidos al nacimiento de la ciudad como clave de civilización. También es
cierto que el crecimiento demográfico y la concentración urbana intensa, dará nacimiento al poder
coactivo y a los gobernantes sancionadores, por incumplimientos de reglas o prohibiciones.
La idea de una organización política basada en la responsabilidad de todos, y en el ejercicio

funcional de ciertos cargos públicos, de acuerdo con la capacidad y la eficacia para desempeñar
las tareas de interés colectivo, necesarias para la comunidad, durará hasta la emergencia de ese
poder coactivo del Estado, basado en el monopolio de la fuerza para imponer sus decisiones.
En el universo mediterráneo, y en particular en las ciudades griegas hace dos mil quinientos
años se vincula a ese espacio amurallado de la ciudad, el ámbito territorial adecuado para que

Colomer Viadel, Antonio (Coordinador) “La ciudad, elemento de identidad y factor de desarrollo del Mediterráneo. Historia
y perspectivas”, editado por el Ayuntamiento de Xátiva, Valencia, España. 1999.
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determinados valores políticos, basados en el imperio de la ley justa y la participación de los

ciudadanos puedan ejercerse plenamente.
Por contra, las grandes extensiones territoriales, los imperios orientales, son el dominio de la
barbarie sometida a la arbitrariedad de los déspotas gobernantes.
La convicción ética de la filosofía política aristotélica –escribí hace tiempo– de que el Estado
debe ser una relación entre ciudadanos libres moralmente iguales, mantenida bajo el imperio de
la ley, y basada en la libre voluntad, y no en la fuerza, es principio que aún alienta, pese a todas
las transgresiones, lo más profundo del espíritu europeo.
La ciudad que ha sido cuna de la civilización, se convierte ahora también en la paridera de

la política (polis=ciudad), de la democracia (demos= barrio desde los que se interviene en el
gobierno de la ciudad).
La ciudadanía griega entiende la libertad como protagonismo social y político, y margina como
monstruo moral al que antepone sus negocios privados a la asunción de responsabilidades públicas.
He escrito también en otra ocasión que es en la célebre oración fúnebre de Perícles recogida
por Tucídides en la “Historia de la guerra del Peloponeso” (2.500 años A.C.), donde se resume,
da formas más conmovedora y brillante esa filosofía moral: “la ciudadanía es la mayor gloria que
hombres magnánimos y osados que conociendo y entendiendo lo bueno y teniendo vergüenza de
lo malo, por su esfuerzo y virtud, la generaron y adquirieron”.
A la vez esta revolución ciudadana es igualitaria y libertaria, lo que el mismo Perícles señala
respecto a la participación en la vida pública: “en esta sólo participan por su virtud o bondad,
cualquier ciudadano, ya que por pobre y bajo que sea, con tal que pueda hacer bien y provecho
a la república, no será excluido de los cargos y dignidades públicas”. Ahora bien, mediante las
magistraturas numerosas y rotatorias, de corto plazo, y en ocasiones, el recurso a la elección por
sorteo aleatorio entre los ciudadanos, se trata de fomentar la virtud cívica, no de desdeñarla o
desconocerla.
De algún modo la Roma republicana, asentada en instituciones municipales como su noble Se-
nado, sus Cónsules y Tribunos hereda estas virtudes y nos hará creer en el milagro de un imperio
universal gobernado por una ciudad democrática.
Los altibajos y degradaciones ocasionales de la Roma imperial no hará olvidar la pujanza de ese
municipio romano, que contagia todo el ámbito mediterráneo, donde es escuela de ciudadanía, y
de la mano española llega a América, en forma de Cabildo, una de las instituciones más brillante
de la legislación de Indias.
El hundimiento del imperio romano y las correrías germánicas por Europa, va a dislocar el
mundo de las ciudades, que va a tener que esperar un milenio hasta el renacimiento ciudadano,
en torno al siglo XIII La ciudad garante de la paz, encrucijada cultural con las nacientes Universi
dades, y el teatro en lenguas romances, encrucijada económica de los mercados y el comercio, y
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encrucijada política con sus instituciones de autogobierno, baluartes contra el feudalismo. Ciudades
que van a imponer el ideal del hombre honrado y buen ciudadano al ideal caballeresco.
En medio de estas ciudades fronterizas y abiertas, sobre la península ibérica, conviven precursoras
de un mundo superior, dos ciudades míticas y universales: la Toledo cristiana, políticamente, pero
crisol fecundo de cooperación intelectual entre judíos, cristianos y musulmanes, en su escuela de
Traductores, faro del pensamiento universal, desde la que destila toda la sabiduría humana.
La otra Córdoba, cabeza del Califato en cuyo reino musulmán conviven las tres religiones y cul-
turas abrahámicas, y alcanzan cumbres de plenitud propia y de respeto y admiración compartidas.
En “El Quijote” se elogia a los excluidos, judíos y musulmanes, crípticamente para no des-
pertar sospechas entre los fundamentalistas del Estado y la Religión que ya han emprendido las
expulsiones.
Don Quijote sería, pues, portavoz de la simbiosis de Oriente y Occidente y Miguel de Cervantes,
su necesario y desesperado profeta, grita por la añoranza de la ocasión perdida de alcanzar en la
península el punto omega de la historia que funde tolerancia, creatividad y universalidad.
No es de extrañar que a comienzos del siglo XVI se produzca el alzamiento de las ciudades
comuneras de Castilla, defensoras de sus libertades y autogobierno, frente al poder absoluto del
Estado y de su derrota aún hemos pagado intereses políticos hasta bien entrado el siglo XX.
Un siglo más tarde en Valencia y Mallorca estallará la revuelta popular de las ciudades agerma-
nades –hermanadas, y Xátiva fue una de ellas– también en lucha por sus libertades y en rechazo
de privilegios y abuso, su derrota es también rémora histórica de nuestro pueblo.
En otro lugar he escrito –pero no me resisto a repetirlo ahora– que en medio del Siglo de Oro de
nuestra literatura, y en especial del teatro, dos de sus obras maestras expresan ese espíritu comunero
de la dignidad coral de un municipio y sus gentes. En una villa cordobesa, el pueblo asume la res-
ponsabilidad colectiva de ejecutar el tiranicidio del corregidor despótico -así en “Fuenteovejuna”
de Lope de Vega; en otra, –el caso de “El Alcalde de Zalamea” de Pedro Calderón de la Barca–,
se funde el ultraje al honor personal, –que no puede someterse a ninguna autoridad humana– y el
ultraje a la dignidad del alcalde, por lo que se permite, desde ella, castigar al caballero felón.
Cuando en este final de siglo y de milenio surgen demandas por todas partes, de una mayor
participación de una regeneración democrática que rescate el sentido de virtud cívica, y el valor de
la ciudadanía como una libertad para protagonizar hemos de volver la mirada a nuestras ciudades
y a nuestros barrios “a esas unidades de cohabitación”, donde nació la civilización.
A sus tradiciones y hábitos comunitarios y participativos, tolerantes y plurales.
De ahí el error de procesos de descentralización en los que se mantiene intacto el aparato

generativo del poder autoritario y reproducimos Estados a escala liliputiense, con los mismos
defectos del gigante.
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Debemos volver la mirada esperanzada a la vida municipal, y al autogobierno de sus barrios,

como a la alianza cooperativa entre ciudades. En este espacio podemos reencontrarnos con ese
sentido de la política que es responsabilidad libremente asumida, y deseo de ejercer alguna obli-
gación comunitaria de función pública en el seno de la comunidad política a la que pertenecemos,
como un deber, pero también como un honor ciudadano.
Debemos rescatar el espíritu de fraternidad mediterránea desde el respeto a los rasgos diferen-
ciales y la valoración de elementos de integración y existencia compartida.
Tal vez para esta tarea hay que resucitar a un héroe mítico como Ulises, peregrino en todas las
orillas del Mar Común, capitán de aquellos “argonarios”, capaces de entrelazar sus destinos a la
búsqueda de un horizonte conocido, por todos y alcanzable solo con el esfuerzo combinado de
todos (véase mi libro “El retorno de Ulises, una filosofía política alternativa”).
En suma estos valores están ahí, están muy vivos, enmascarados o reprimidos en algún momento,
y son valores a rescata cuando nos estamos planteando el redescubrimiento de la participación.
Un intento teóricamente interesante de conectar la representación local y la parlamentaria -pese

al carácter nominal, e incluso semántico del texto- fue el diseñado por la Constitución panameña
de 1972. La elección de la Asamblea Nacional de Representantes de “Corregimientos”, tuvo lugar
en agosto de 1972, exigiéndose a los candidatos el haber residido durante el año anterior en el
“corregimiento” (división política de Panamá, 505 circunscripciones). En el texto constitucional
aprobado por esta Asamblea se institucionalizó su presencia, debía funcionar por espacio de un
mes cada año, representantes de corregimientos se convertían en miembros del Consejo Muni-
cipal de sus respectivos distritos. Arraigo y vinculación entre la Asamblea Nacional y las Juntas
Comunales, nos presentan un dibujo populista y atractivo, que pese a sus inefectividad histórica
concreta, puede aportar alguna enseñanza teórica.
Esta original distribución territorial no estaba, sin embargo, libre de intencionalidad política.
La enorme desproporción entre las poblaciones de unos y otros –además de desvirtuar el sistema
representativo– tenía una intención, manipuladora de los resultados, desde el poder.
Hay otras legislaciones donde se ha previsto formas de iniciativa popular, de referéndums

populares locales, la posibilidad incluso de pedir la revocación de un concejal o miembro del
municipio que no haya actuado correctamente.
La ciudad es la primera escuela de democracia. El cabildo americano, heredero del municipio

romano y castellano, ha sido una de las instituciones más pujantes y su legislación y prácticas
locales, en algunos casos ejemplares.
Un caso histórico destacado fue la Ley Orgánica de Régimen Municipal de Venezuela, de

1978, que tenía el Título IX, denominado, “De la participación de la Comunidad”. En él se pre-

Segunda edición, Colección Amadís, editorial Nomos, Valencia, España, 2002.
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veía la intervención directa de los vecinos en los problemas que les afecten, por los siguientes
medios:
a) Cabildos abiertos. Cada tres meses, por lo menos, el Consejo celebrará una sesión en la
que se considerarán las materias que los vecinos hayan solicitado que se traten de forma
pública.
b) Se institucionalizará las Asociaciones de Vecinos, con personalidad jurídica propia.
c) La iniciativa popular municipal: Se reconoce a las Asociaciones de Vecinos, a las organizaciones

sindicales, gremiales u otras agrupaciones representativas de sectores de la comunidad. De
acuerdo con ella, pueden presentar proyectos de ordenanzas, con respaldo de 1000 electores,
por lo menos, que sean vecinos de la comunidad, debidamente identificadas.
d) La facultad de solicitar al Consejo la reconsideración de las ordenanzas municipales que no

sean de carácter tributario, dentro del plazo de seis meses, desde su publicación. El número de
solicitantes, no puede ser menor de 20.000 electores, identificados, salvo en las comunidades
de más de 100.000 habitantes, en las que bastará el 20 por 100.
El profesor Brewer-Carías considera también un mecanismo de participación ciudadana en el

ámbito local la iniciativa que el artículo 56 de la Ley Orgánica otorga a cualquier ciudadano re-
sidente en un municipio de solicitar ante la Corte Suprema de Justicia, la declaratoria de pérdida
de la investidura de un concejal, si el Consejo Municipal se abstuviera de hacerla conforme a las
causales especificadas en dicho artículo.
Los mecanismos de participación vecinal en asuntos de urbanismo son, para Brewer-Carías,

los más destacados por su importancia.
Aquella Ley Orgánica de Régimen Municipal venezolana comienza por prohibir los cambios
de zonificación aislados o singulares. Esta prohibición general puede considerarse uno de los
mayores triunfos del movimiento de vecinos, que era uno de los objetivos por el que había venido
luchando abiertamente.
En cuanto a los cambios de zonificación integral, es decir, que abarquen una área urbana amplia
o un determinado sector urbano, la Ley establece como criterio general que ellos no se pueden
hacer antes de diez años de aprobada la zonificación original. Sin embargo, si dentro de ese lap-
so, a juicio de la oficina municipal competente, se justifica el cambio de zonificación, esta podrá
realizarse, siempre que la solicitud respectiva esté respaldada por la correspondiente Asociación
de Vecinos, si la hubiere, o por mayoría absoluta de los vecinos del área.
La Ley Orgánica establece, por último, dos supuestos de participación de los vecinos en la
defensa de los bienes municipales.
En primer lugar, el artículo 68 atribuye legitimación a cualquier vecino del municipio para
solicitar al Consejo Municipal la declaración de inexistencia de una donación o de un usufructo de
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bienes muebles del dominio privado del municipio realizada en contravención con dicha norma.
Además en el caso de negativa o silencio durante sesenta días, puede acudir al Juez de Primera
Instancia solicitando la declaración de inexistencia.
En segundo lugar, el artículo 159 atribuye a cualquier vecino la legitimación necesaria para
solicitar la intervención del Ministerio Público, para que inste al municipio a tomar medidas
pertinentes para el reconocimiento de su propiedad o posesión de ejidos e inmuebles enajenados
con violación de lo dispuesto en la Constitución, Ordenanza y leyes respectivas, o sean detentados
sin causa o justo título.
En la Constitución brasileña (1988) se incluye al municipio, por primera vez, como parte in-
tegrante de la organización de la República y se reconoce su autonomía (art. 18).
La Ley Orgánica por la que deben regirse los municipios debe regular la cooperación de las
asociaciones representativas en el planeamiento municipal, la iniciativa popular de proyectos de
Ley de interés específico del municipio, de la ciudad o los barrios, por medio de, al menos el 5
por 100 del electorado (art. 29, X y XI). Asimismo la Constitución prevé que las cuentas de los
municipios se pondrán anualmente, durante sesenta días, a disposición de cualquier contribuyente,
para su examen y apreciación, el cual podrá cuestionar su legitimidad en los términos fijados por
la Ley (art. 31,3°).
Un caso notable de eficacia de gestión y participación ciudadana es el orçamento (presupuesto)

participativo, en Porto Alegre, capital del Estado de Río Grande do Sul, Brasil
En esta ciudad de millón y medio de habitantes se puso en prácticas desde 1989 este mecanismo
por el cual la sociedad civil, con sus asociaciones comunitarias y vecinales y los ciudadanos en
general participan activamente en la elaboración del Presupuesto del Municipio y en su plan de
inversiones.
Se trata de una práctica democrática y transparente de la gestión de los recursos de la ciudad,

que consiguió obstaculizar la corrupción y el clientelismo político, y a la vez, alcanzar una mayor
eficacia en la utilización de recursos, que solo en inversiones desde 1989, supone 700 millones
de dólares USA.
El éxito técnico y político de este proceso ha permitido que en tres elecciones consecutivas
el equipo gobernante -del Partido del Trabajo-haya sido reelegido cada vez con un mayoría más
amplia.
El modelo ha sido seguido por lo menos otros 70 municipios de Brasil y seguido con gran
interés en Argentina y Uruguay, y en Europa en la ciudad italiana de Bolonia .

para un conocimiento a fondo de este complejo mecanismo participativo, véase el artículo de Alfredo de Jesús Dal Molín
Flores, Orgamento participativo de Porto Alegre,en RIDAA, n° 33, pp. 98-104, INAUCO, Valencia, 1999.
391
Las últimas reformas en España agrupadas bajo el Pacto Local amplían las facultades y compe-
tencias de los municipios y permiten a éstos recurrir ante el Tribunal Constitucional en materias
que afecten a su autonomía, se encuentran también en el buen camino.
Se trata de conseguir la efectividad del arraigo y el vínculo entre lo que se decide y los que
van a ser sujetos pasivos de esas decisiones.
Lo que pueda hacerse en los municipios no debe hacerse más arriba, excepto que funcionalmente
sea imprescindible, y en la medida de lo posible en escalas intermedias, como las mancomuni-
dades de municipios.
Ahora bien tampoco podemos ignorar el riesgo de los fenómenos de caciquismo local y sus
abusos de poder, frente a los que debemos poder disponer de efectivas garantías de recursos ju-
diciales, propias de un auténtico Estado de Derecho.
La mejor garantía, sin embargo, es el crecimiento del tejido asociativo y comunitario, la

conciencia ciudadana y el control por la participación popular. La alianza de una sociedad civil
movilizada con las instituciones locales democráticas, que no deben verse con desconfianza sino
como aliados naturales para una acción compartida y recíproca de crecimiento mejorativo de la
comunidad.
Es cierto que la educación es muy importante. Hay que educar para la participación desde niños,
hay una ética que fomentar de la participación, en donde, se valore -como se valoraban en el mundo
griego clásico- la asunción de las obligaciones comunitarias como una virtud cívica y moral. Ahora
bien, también es cierto que no hay mejor escuela de ciudadanía participativa que el ejercicio de la
participación que no considerara los pueblos eternamente menores de edad, donde siempre van a
existir unas élites salvadoras y tutelares que tienen que indicarles el buen camino.
En este momento de la globalización mundial, estamos viviendo un mensaje de los podero-

sos, de las élites mundiales de este mundo globalizado en donde se nos está recomendando una
democracia de baja intensidad participativa, porque se nos dice que así las sociedades son más
estables. Frente a esta posición que es una posición degradante de la condición del hombre libre,
creo que debemos, desde nuestro espacio de la democracia ciudadana, de la democracia local,
iniciar también una gran reconquista para reivindicar esta idea de la participación, esta idea del
protagonismo democrático -nacido a orillas de este mar Mediterráneo- como algo indisoluble de
la condición de hombres y mujeres que viven en comunidades libres.
392
GOBIERNOS LOCALES Y REDES DIGITALES:
LA CONFORMACIÓN DE UNA UNIDAD DIGITAL IBEROAMERICANA
1. Introducción
Estudiar las relaciones entre la ciudad y la tecnología puede parecer prima facie un fenómeno
sencillo, puesto que esta última es producto de la primera, de ciertos elementos de urbanidad. No
obstante ello, tal objeto de estudio resulta en realidad un fenómeno mucho más complejo, sobre
todo cuando se pretende analizar dicho vínculo desde una perspectiva actual en el marco de la
denominada Sociedad de la Información (SI).
Si bien la relación entre ciudad y tecnología ha existido desde los comienzos de la vida urbana,
recién ha sido a partir del advenimiento de la SI que dicha vinculación ha adquirido un nuevo y
significativo impulso en el ámbito global.
El proceso de globalización, los avances tecnológicos, la liberalización de las telecomunica-

ciones, las demandas sociales para poder disponer de nuevos servicios y los nuevos derechos
de los usuarios han provocado cambios vivenciales para el ciudadano modificando su forma
de trabajar, de estudiar, de aprender, de pensar, de comunicarse, en definitiva, de observar el
mundo.
La SI encuentra su origen en la Revolución Científico-Tecnológica (RCT) de los años se-

tenta y, sin lugar a dudas, su producto principal han sido las Tecnologías de la Información y
la Comunicación (TIC’s) las que también modifican nuestra forma de entender y comprender
a la ciudad.
Las ciudades comienzan a ser vistas como “medios innovadores”, favorecedores del desarrollo
local, regional y nacional; transformándose en elementos claves de articulación en el marco de la
SI, pero sin dejar de ser espacios de realización personal para el hombre.
393
2. RCT y TIC’s
La RCT constituye, desde mediados de la década del setenta, el mayor impacto

sobre la configuración de las relaciones económicas y políticas internacionales
contemporáneas.
La RCT se sintetiza en los siguientes procesos considerados desarrollados de modo

paralelo: “El aumento significativo del número de descubrimientos científicos; el
acortamiento del tiempo que va del momento del descubrimiento a la aplicación directa
al sistema de la producción; la pérdida de importancia de las materias primas en el
comercio internacional; la pérdida de importancia del factor trabajo en los sistemas
de producción nacionales, suplantada por la ciencia y la tecnología transnacional;
el desarrollo de nuevas fuentes de energía, de nuevas fuentes de información, de las
telecomunicaciones, que favorecieron el surgimiento de nuevos espacios considerados
dinámicos por el sistema capitalista mundial; la centralización de los procesos hasta
aquí mencionados en los países más desarrollados del sistema-mundo capitalista la
consecuente inclusión o exclusión (dada por la localización geográfica, en muchos
casos) en los beneficios de la RCT”.
El profundo impacto de la RCT mundial en la estructura económica internacional, ha determinado

que en la actualidad, especialización y ventajas competitivas estén cada vez más determinadas
por la capacidad dinámica de cada actor (país, bloques regionales o ciudades, por ejemplo) en
innovar, adoptar y mejorar tecnologías, lo que determina que las capacidades en Ciencia y Tec-
nología (CyT) sean una parte integral de las políticas de desarrollo y un componente estructural
del sistema productivo y de la propia inserción internacional.
Las TIC’s han sentado las bases para la constitución de la SI entendida como la sociedad en
la que la creación, la distribución y el manejo de la información en tiempo real forman parte
importante de las actividades culturales y económicas. Tal como sostuviera un autor: “El surgi-
miento de un nuevo sistema de comunicación electrónico, caracterizado por su alcance global, su
integración de todos los medios de comunicación y su interactividad potencial, está cambiando
nuestra cultura, y lo hará para siempre”.
Las TIC’s se constituyen en instrumentos y procesos utilizados para almacenar, resguardar,

organizar, producir y reproducir, presentar e intercambiar información por medios electrónicos
y considerados automáticos.
“El procesamiento de la información se centra en la superación de la tecnología de este procesa-

miento como fuente de productividad, en un círculo de interacción de las fuentes del conocimiento de
la tecnología y la aplicación de ésta para mejorar la generación del conocimiento y procesamiento de

ODDONE, Nahuel: “La cooperación científico – tecnológica en tecnologías de la información: una aproximación a la relación
Argentina – Brasil”. Revista Brasilera de Gestão e Desenvolviemiento Regional, 2006, vol. 2, p. 41 y 42.

CASTELLS, Manuel: La era de la información. Economía, Sociedad y Cultura. Vol I: la sociedad red, México: ed. Siglo
XXI, 2004, p. 360 y 361.
394
GOBIERNOS LOCALES Y REDES DIGITALES: LA CONFORMACIÓN DE UNA UNIDAD DIGITAL IBEROAMERICANA
la información: por ello, denomino informacional a este nuevo modo de desarrollo, constituido por
el surgimiento de un nuevo paradigma tecnológico basado en la tecnología de la información ”.
Los actores políticos nacionales y subnacionales han debido adaptarse a la creación y manejo
de las TIC’s convirtiéndose muchas veces en escalas de gestión de procesos complejos.
3. SI y Políticas Públicas
Los avances desarrollados en el ámbito de la SI han generado la necesidad de estructurar toda

una serie de políticas públicas en la materia a los efectos de dar respuestas a las demandas sociales
que reclamaban un mayor, fácil y equitativo acceso a los productos desarrollados en la SI.
Las políticas públicas pueden definirse como proyectos y actividades estatales que buscan satis-
facer necesidades sociales. Esta primera definición entraña dos nociones que las explican desde el
punto de vista teórico: el Estado es visto como responsable o sujeto principal en la elaboración de
políticas públicas por medio de sus actos de gobierno y de administración y la sociedad principal
objeto o destinataria de dichas políticas.
En el marco del denominado sistema político, específicamente en el régimen político, se encuen-

tran las llamadas políticas públicas. Tal como señalara un estudioso: “Las mismas se consideran
como determinados flujos del régimen político hacia la sociedad”. Son entendidas como “pro-
ductos del sistema político”, no son partes exógenas del mismo, sino partes “constitutivas de las
acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados
del sistema político adscrito al ámbito del Estado”.
En otras palabras, se puede sostener que las políticas públicas son las acciones de gobierno o
es el propio gobierno en acción, que busca dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad
con el objetivo de hacer un uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales .
Lo “público” de las políticas públicas es una zona de encuentro y diálogo entre los problemas
sociales nacionales y las respuestas políticas estatales.
Las políticas públicas se constituyen como “el conjunto de actividades de las instituciones de
gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia
determinada sobre la vida de los ciudadanos” (Pallares, 1988: 142).
Una política pública en materia de TIC’s debe necesariamente reconocer una serie de procesos
tales como una doble tendencia hacia la integración, por un lado, y descentralización, por el otro,
de competencias de gestión y recursos estatales; el protagonismo cada vez mayor de los sectores

Cfr. CASTELLS, Manuel (2001). La era de la información. Economía, sociedad y cultura. Volumen I: La sociedad red. México:
Siglo XXI Editores. p. 43.

Cfr. ALCÁNTARA, Manuel (1995). Gobernabilidad, crisis y cambios. México: Fondo de Cultura Económica. p. 43 y ss.

Cfr. ALCÁNTARA, Manuel (1995). Gobernabilidad, crisis y cambios. México: Fondo de Cultura Económica. p. 43 y ss.

Cfr. CHANDLER, Jack y PLANO, Ralph (1988). Public Administration Dictionary. Santa Barbara: ABC-CLIO. p. 107.
395
privados tanto con cómo sin fines de lucro y de la ciudadanía y movimientos ciudadanos en general;
la necesaria subordinación de los intereses del Estado y del mercado respecto al bien común de
la sociedad y necesaria subordinación del bien común de la sociedad respecto a la dignidad de la
persona humana. Es en este contexto de demandas vertical ascendentes y de respuestas vertical
descendentes que las ciudades digitales pueden impulsar una serie de procesos de relevancia sobre
la ampliación de la agenda pública local.
Por ciudad digital se entiende “aquel entorno de ámbito local en el que exista una conside-
rable implantación de la sociedad de la información, tanto en el conjunto de los ciudadanos
en su ámbito residencial, de trabajo o en la utilización de servicios públicos, como de las
empresas e instituciones en temas tales como la teleadministración, el teletrabajo, telefor-
mación, telemedicina, gestión de servicios de uso público, aplicaciones para colectivos con
requerimientos especiales, aplicaciones sobre cultura, turismo, aplicaciones de tipo residencial
y móvil, producción de contendidos, etc., donde la administración pública constituye el motor
integrador del resto de las iniciativas. Todo ello basado en redes de alta velocidad y a partir
de que una considerable parte de la población esté formada en aplicaciones telemáticas y, en
particular, en el uso de Internet” (Informe de la Comisión Técnica de la Red Iberoamericana
de Ciudades Digitales, septiembre 2002).
La SI y las TIC’s han provocado una modificación en la construcción de la agenda pública local:
han favorecido una dinámica de ampliación y de extensión de la oferta de políticas públicas hacia
terrenos anteriormente inéditos. Las TIC’s se han demostrado sumamente útiles para gestionar y
acompañar los proyectos de políticas sociales, culturales, de tejido asociativo, etcétera. Asimismo,
también han estimulado una ampliación de la agenda pública local incorporando una nueva serie
de servicios sociales que incluyen servicios en materia de TIC’s en el marco de una lucha en pos
de la equidad tecnológica contra la brecha social tecnológica.
Claro está que este proceso de modificación de la agenda pública local ha generado un em-
powerment político local favoreciendo un fortalecimiento institucional en las respuestas dadas
por el municipio a partir de una mayor tendencia al dinamismo y la innovación en las respuestas
y los procesos de gestión de las necesidades sociales, a la integración temática y la transversa-
lidad dado que “la definición sectorial de políticas y la gestión segmentada y especializada de
servicios, empieza a coexistir de forma clara con procesos de formulación integral y gestión
horizontal de políticas”.
En materia de beneficios de la aplicación de TIC’s por las administraciones municipales se

deben, al menos, considerar los siguientes: la gestión administrativa y la reducción de costos
en el diseño de los procesos internos producto de la automatización de los procedimientos ad-
ministrativos; el desarrollo económico con el objetivo de favorecer ventajas competitivas para
las empresas locales desde una perspectiva de integración a la economía global; mejoras en la
prestación de los servicios públicos con un menú de prestaciones on line ágiles y eficientes que

Cfr. GOMÀ, Ricard y BLANCO, Ismael (2002). “Gobiernos locales y redes participativas: retos e innovaciones”. En: Actas
del VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Lisboa, del 8 al 11 de
octubre. p. 3.
396
permitan sostener la ecuación costo – beneficio a favor del ciudadano, y por último, el impulso
a la democracia sobre las bases del e-government para ampliar la participación ciudadana en
la toma de decisiones vis-à-vis se construye una estrategia de e-governance sustentadora de la
evolución de los procesos democráticos.
“Las TIC’s, en este contexto, permiten la ‘governance de la proximidad’ a partir de la

articulación de una imagen de municipio como ‘espacio o territorio red’, que reúne elemen-
tos virtuales y materiales, la conectividad de los primeros y la cercanía o proximidad de los
segundos”.
4. Desarrollo Local y TIC’s
Si bien entendemos que no existe una definición universalmente aceptada de desarrollo local,
en palabras de un autor “una estrategia de desarrollo local se sustenta en tres pilares básicos
como son la descentralización y fortalecimiento de las administraciones locales; la creación de
entornos territoriales innovadores; y el fomento de iniciativas de desarrollo económico local y
generación de empleo y renta10” .
En este contexto, las TIC’s se transforman en un elemento clave para favorecer los procesos
de descentralización y de fortalecimiento institucional de las administraciones locales a través
del e-government y todas una serie de e-services políticos dirigidos al empowerment de los
ciudadanos; y, asimismo, en la creación de los entornos territoriales innovadores caracteriza-
dos por altos niveles de investigación aplicada sobre la base creciente de la investigación y
desarrollo (I+D).
Es en este sentido que las TIC’s se convierten en un elemento clave de los procesos de desarrollo
local gracias a sus aplicaciones para los procesos de institutional building como en las estrategias
innovadoras de los entornos territoriales.
La funcionalidad de las TIC’s ha quedado demostrada entonces como medios innovadores tanto
en materia político-institucional como en términos de desarrollo económico favoreciendo nuevos
y variados encadenamientos productivos que encuentran en la ciudad una escala de gestión clave
y dinamizadora que permite dar una respuesta social sobre la lógica del pensar globalmente y
actuar localmente.
Como resalta una autora: “Las ciudades (…) se han convertido en actores clave en el nuevo
espacio industrial, caracterizado por el emplazamiento de los nuevos sectores industriales y

Podríamos definirlo simplemente como la aplicación de las nuevas tecnologías de la información y telecomunicaciones a
todas aquellas actividades y procesos de la administración pública desarrollados por el gobierno en todos sus niveles.

Cfr. GRANATO, Leonardo y ODDONE, Nahuel (2008). “Gobiernos locales y redes asociativas: estrategias para la Ciudad
Digital”. En: Población y Desarrollo, N° 36, Año XVIII. San Lorenzo: Fondo de Población de las Naciones Unidas y Universidad
Nacional de Asunción, diciembre. p. 55.
10
Cfr. ALBURQUERQUE, Francisco (2002). “Desarrollo económico local y cooperación descentralizada para el desarrollo”.
Bilbao: Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional (HEGOA). p. 11.
397
por la utilización de TIC (…) las ciudades (…) se constituyen en las nuevas stars del desarrollo
económico y de las formas innovadoras de la producción11”.
Las ciudades digitales, a nuestro entender, permiten establecer un modelo de governance

reticular y de proximidad sobre el espacio local a la vez que lo fortalece y lo politiza a través
de la adopción de nuevos roles y la utilización de nuevos instrumentos tecnológicos. Tal ge-
neración de capital social ciudadano tiene un efecto sobre las restantes políticas públicas para
el desarrollo local.
5. Las ciudades digitales
Estudiar las ciudades digitales resulta un fenómeno complejo debido en gran medida a las
significativas ventajas que representa para los ciudadanos el uso de las nuevas tecnologías.
Las ciudades digitales constituyen un nuevo modelo urbano que integra la población con
la SI a partir de la disponibilidad dada por las TIC’s en su dimensión política. Las ciudades
digitales ofrecen una nueva frontera tecnológica sobre la cual estructurar el diálogo político
municipal.
El diálogo político digital debe basarse sobre la rendición de cuentas de la actuación de las
administraciones públicas a la vez que permita crear toda una serie nueva de herramientas que
hagan así más perceptible las demandas de los ciudadanos.
La responsabilidad del gobierno representativo es doble: por una parte, la responsabilidad

funcional de llevar a cabo una actuación competente y eficaz para el conjunto del grupo humano
al que representa y sobre el que gobierna; con independencia de los intereses parciales que se
expresen en la sociedad y rindiendo cuenta de su actuación (accountability)12; por otra parte, la
responsabilidad de ser un gobierno receptivo y sensible a las demandas y preferencias expresadas
por la ciudadanía (responsiveness)13.
Un gobierno es concebido como accountable si los ciudadanos pueden claramente distinguir

los representantes políticos de las políticas adoptadas o los diferentes productos de las acciones
generadas por los representantes políticos.
Un gobierno es considerado responsive si adopta las políticas que los ciudadanos han mani-
festado como sus preferidas. Ésta manifestación puede realizarse a través de sondeos de opinión
y otras formas de acción política. Por lo tanto, el concepto de responsiveness está determinado
por el mensaje previo de los ciudadanos hacia su gobierno.
11
Cfr. FINQUELEVICH, Susana (2005). “De patitos feos a cisnes: medios de innovación en áreas no metropolitanas”. En:
Finquelevich, Susana (Coord.). Desarrollo Local en la sociedad de la información. Buenos Aires: La Crujía. p. 160.
12
Responsabilidad funcional del gobierno representativo de dar cuenta de su actuación.
13
Responsabilidad receptiva del gobierno representativo, responsabilidad entendida en términos “sensitivos”.
398
La ciudad digital trata de romper con una sociedad dirigida de arriba hacia abajo (bottom up),
para hacer una ciudad más horizontal en pos de un mayor y mejor desarrollo local para cada uno
de sus habitantes; permitiendo, al mismo tiempo, una mayor transparencia ya que faculta a que
la gente pueda informarse y participar por medio de novedosos mecanismos.
6. Gobiernos locales y redes asociativas
Durante los últimos años se ha asistido a cambios profundos en el terreno de la política y de las
políticas públicas locales sobre la base de las modificaciones generadas en el contexto global. En
este marco, todo parecería indicar que la conformación de redes participativas genera una suerte
de governance reticular favorecedora de la innovación democrática sobre la base de la subsidia-
riedad y la autonomía municipal en pos de la activación del capital social local.
“Governance is about managing networks14”; y los gobiernos deben constituirse en los nodos
de estas redes. En este sentido, siguiendo a Börtzel (1998) el concepto de red se ha convertido en
el nuevo paradigma para la arquitectura de la complejidad.
En este orden de ideas, la conformación de redes se caracteriza por:
– La no existencia de un centro jerárquico capaz de fijar procesos de gobierno de forma mono-

polista dado que se cuenta con una estructura multinodal y relacional tanto de procesos como
de resultados.
– La interdependencia no sólo entendida como pluralismo de actores sino también como depen-
dencias mutuas entre los actores en el momento de resolver problemas.
– Perseguir objetivos, establecer recursos y conseguir resultados.
– Una cierta institucionalización en el sentido menos estructural del término dado que es producto
de las interacciones sostenidas con algún nivel de estabilidad y rutinización.
Siguiendo a Gomà y Blanco (2002) para estimular la participación de los actores y el trabajo
en red es importante considerar los siguientes puntos a los efectos de incidir en la configuración
de las políticas públicas que emanarán de la misma:
– Activar la red, esto es favorecer las interacciones necesarias para que la red se ponga en mo-
vimiento sobre la base de las interdependencias mutuas y el fortalecimiento de las posiciones
nodales.
– Fortalecer la densidad relacional, es decir, generar las condiciones minimizadoras de los riesgos
de la propia interacción explorando la creación de escenarios de suma positiva y el diseño de
instrumentos de regulación a los efectos de reducir los conflictos y las incertidumbres.
– Promover la intermediación para fortalecer las capacidades de encuentro de los denomina-
dores comunes entre los actores que puedan canalizarse en acciones concretas a partir de la
generación de confianza, la facilitación del diálogo y la construcción del consenso.
14
Cfr. RHODES, Robert (1997). Understanding governance. Londres: Open University Press. p. 52.
399
“La governance multinivel –desde la perspectiva de la proximidad– aparece como un sistema

en el que los gobiernos locales comparten con el resto de los niveles, en lugar de monopolizar,
definiciones de los problemas y de políticas sobre agendas temáticas amplias. Estaríamos pues
ante un patrón de confluencias interdependientes. El fortalecimiento del polo de proximidad se
expresaría en la capacidad de los gobiernos locales de liderar, de dotar de orientación estraté-
gica, a estas convergencias entre niveles15”.
La conformación de redes de ciudades se ha demostrado como una nueva alternativa para

la generación de políticas públicas municipales en las que concertadamente diferentes actores
llegan a la construcción de consensos clave para el desarrollo de una dirección de política
pública específica. No obstante ello, una cierta proliferación desorganizada del trabajo de
estas redes hace necesario el establecimiento del Centro de Información de Redes Nacionales
Municipales.
El establecimiento del Centro permitirá la estimulación del proceso de constitución y confor-

mación de redes a partir de la información y la difusión de los contenidos específicos de cada red.
De esta manera, cada Municipio tras haber tomado contacto en forma virtual con la información
sistematizada por cada Red podrá incorporarse a la tarea que más se condiga con su perfil muni-
cipal o, a la vez, favorecer la creación de nuevas redes temáticas.
En la Argentina, como en otros países sudamericanos, cuenta con variadas redes constituidas
alrededor de ejes temáticos tales como la salud, el cuidado del ambiente, el turismo, la seguridad
alimentaria y el desarrollo productivo, el e-government, la innovación tecnológica, la inclusión
social o la minería, entre otras cuestiones.
Los municipios a partir de la participación y asociación en redes pueden desarrollar nuevas

potencialidades y encadenamientos que le permitan dar respuesta a problemáticas específicas
dadas en el marco de su autonomía.
7. Articulación de las redes de ciudades digitales
La ciudad que forma parte de una red, en realidad forma parte de un sistema, en el cual existen
problemas que no pueden ser solucionados por un mismo y único municipio de forma excluyente
e individual. Como nos encontramos en un sistema de relaciones, el principio de la cooperación
entre las partes se hace presente a partir del trabajo bajo la modalidad de foro y cuyas propuestas
o conclusiones se intentan aplicar o trasladar sobre las realidades locales compartidas. El trabajo
en red favorece la replicabilidad de las propuestas.
Cada ciudad digital, en este caso, fija sus propios objetivos de acuerdo con sus necesidades
específicas, sin dejar de lado los intereses del grupo de ciudades a los efectos de poder transferir,
15
Cfr. GOMÀ, Ricard y BLANCO, Ismael (2002). “Gobiernos locales y redes participativas: retos e innovaciones”. En: Actas
del VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Lisboa, del 8 al 11 de
octubre. p. 5/6.
400
llegado el caso, las best practices en la materia y de dar así respuesta a los objetivos específicos
que se haya fijado o con los que cuenta la propia red.
Cada red debe contar con una propuesta programática específica capaz de reflejar los diferen-
tes intereses y problemáticas de los municipios que confluyen en la articulación de la red. Debe
contar con objetivos claros y metas precisas consensuadas, porque si bien el consenso no implica
unanimidad entre los actores, aquí se transforma en un elemento clave para el mantenimiento y
la perdurabilidad de la red unida y para el funcionamiento y fortalecimiento de la misma.
Las características principales de las ciudades digitales podrían resumirse en: a) la promoción de
servicios on line tales como la realización de pagos, compras, concesiones, permisos, trámites, etc.;
b) la disponibilidad de centros de servicios gratuitos de Internet para los ciudadanos que favorezca
la comunicación instantánea y efectiva entre los ciudadanos, entre éstos y las autoridades y que,
a la vez, permitan la creación comunidades locales virtuales; c) la promoción de la transparencia
de las dependencias gubernamentales y la participación de los ciudadanos en diferentes procesos
decisionales municipales (fomento de la e-democracy) a los efectos de incrementar la calidad y
la eficiencia (e-efficency) de la gestión gubernamental; d) la mejora de la competitividad empre-
saria a través de los centros de información y servicios on line como las oficinas únicas para las
actividades productivas; e) la habilitación de servicios de telemedicina y teletrabajo, la fomento
de la educación virtual (campus educativos) y la formación en línea.
8. Red Iberoamericana de Ciudades
La Red Iberoamericana de Ciudades Digitales es una iniciativa producto de la Asociación

Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET) 16
nacida en mayo de 2001 con el objetivo de promover el desarrollo de la Sociedad de la Informa-
ción en Iberoamérica a través de la cooperación entre ciudades desde un enfoque integrador que
pretende involucrar a todos los actores claves es una estrategia cooperativa, a saber: gobiernos
nacionales y locales, sector privado, organizaciones internacionales, federaciones municipales y
demás agentes locales.
Una Comisión de Alto Nivel, creada en la Conferencia de Puebla, desarrollada en México

durante el 2001, y formada por destacados representantes de las Ciudades Digitales, definió los
componentes básicos y acciones a implementar concretadas en la denominada Declaración de
Puebla de ese mismo año.
La Red es un espacio abierto a todos los municipios de la comunidad iberoamericana que hayan
implantado, estén implantando o deseen implantar soluciones de e-government así como a aquellas
otras entidades interesadas en promover y ejecutar iniciativas de administración electrónica local
(e-administration) con las que se busca favorecer la incorporación de toda la ciudadanía a la SI,
16
La AHCIET es una institución privada sin ánimo de lucro, creada en 1982 y conformada por más de 50 empresas operadoras
de telecomunicaciones en 20 países de América Latina y España. Para mayor información véase: http://www.ahciet.net/ahciet/de-
fault.aspx
401
a la vez que se realiza una modernización de las políticas públicas y de los servicios prestados
por las administraciones públicas.
La Red busca dinamizar el proceso de creación de ciudades digitales en toda la comunidad

constituida por los países iberoamericanos aprovechando las sinergias de las diferentes iniciativas
similares tanto internacionales cuanto nacionales, favoreciendo una dinámica de cooperación entre
ciudades que sea sostenible y permanente en el tiempo vis-à-vis se transfieren y distribuyen los
avances tecnológicos producto de la SI.
Tal como se menciona en el propio portal de la Red sus principios son: la cooperación técnica
y transferencia de conocimiento entre ciudades; la cooperación interinstitucional y el diálogo con
otros actores claves para el desarrollo del gobierno electrónico en la región y la promoción de
alianzas público-privadas para el diseño, desarrollo y ejecución de estrategias de e-government
local.
La Red cuenta con un sólido entramado institucional compuesto por la Comisión de Alto Nivel,
la Secretaría General AHCIET y las Comisiones Técnicas.
La Comisión de Alto Nivel (CAN) es el órgano de dirección con representación equilibrada

de los países miembros, dedicado a la coordinación y planificación de las actividades de la Red
y a la aprobación del programa de trabajo17. La CAN está constituida por los responsables de las
iniciativas nacionales en materia de SI, gobiernos municipales, expertos de organismos interna-
cionales y representantes del sector privado. La CAN se reúne una vez por año celebrando el
Encuentro de Ciudades Digitales Iberoamericanas.
Por su parte, la Secretaría General AHCIET tiene por objetivo garantizar la coordinación de
todos los integrantes de la Red y la promoción de proyectos y publicaciones de cooperación
técnica e investigación.
Finalmente, las Comisiones Técnicas son las encargadas de implementar el programa de

actividades aprobado por la CAN. Entre tales actividades es posible mencionar: el Premio
Latinoamericano de Ciudades Digitales, el Laboratorio Virtual de Ciudades Digitales, el Obser-
vatorio de Ciudades Digitales, la Red de Consultores para Ciudades Digitales Iberoamericanas,
entre otras.
El Premio Latinoamericano de Ciudades Digitales busca reconocer y premiar a las ciudades

que se destaquen por la aplicación de estrategias innovadoras en materia de SI y cuyos resultados
hayan contribuido a la transición hacia la ciudad digital, la modernización del municipio y la
promoción de dicha experiencia en América Latina.
17
El instrumento constitutivo de la Comisión consigna asimismo entre sus objetivos: “el fomento y la puesta en marcha de
mecanismos de asistencia técnica y capacitación dirigidos a los municipios que cuenten con menores condiciones de desarrollo,
utilizando las experiencias de los gobiernos, municipios e instituciones con un mayor avance en esta materia”. Segundo Encuentro
Iberoamericano de Ciudades Digitales, Documento Constitutivo de la Comisión de Alto Nivel, Puebla, 2001.
402
El Laboratorio Virtual de Ciudades Digitales busca crear un espacio virtual con aulas temáticas
que permita favorecer alianzas y esquemas de trabajo tanto entre municipios iberoamericanos
como de otras regiones del mundo con el objetivo de facilitar avances en materia de desarrollo
de SI basados en la transferencia de conocimiento y en el trabajo comunitario. Este Laboratorio
busca asimismo, articular los procesos y mecanismos de cooperación a partir de las mencionadas
aulas temáticas con la asistencia de tutores profesionales con miras a la creación de spill-over y
consorcios de trabajo común. Entre los promotores principales de esta experiencia se encuentran
la AHCIET y la Federación Latinoamericana de Municipios.
Por otro lado, el Observatorio de Ciudades Digitales pretende constituirse como una herramien-
ta confiable y consistente de medición de los avances de la SI en el municipal latinoamericano,
permitiendo efectuar comparaciones y sirviendo como input para el diseño de nuevas políticas
públicas municipales en la materia. Los socios principales del Observatorio, la AHCIET, la Agen-
cia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo (AICD) de la Organización de Estados
Americanos (OEA) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se han dedicado a
construir los indicadores de medición y las variables de análisis de las mejores prácticas, a fin de
establecer modelos de comparación que permitan garantizar la fiabilidad, la consistencia y la ac-
tualización regular de los datos, así como el establecimiento de los diferentes ‘municipios tipo’ de
la región sobre la base de la indicación de factores medibles en todas las materias para el análisis
de estas mejores prácticas.
Finalmente, la Red de Consultores para Ciudades Digitales Iberoamericanas fue creada con
el objetivo de apoyar el desarrollo de las ciudades digitales en las regiones más pobres y des-
favorecidas del continente latinoamericano prestando a los diferentes alcaldes e intendentes un
servicio de consultoría local considerado asequible para poder realizar los primeros pasos en pos
de una estrategia coherente de desarrollo del proyecto de ciudad digital. Ello incluye formar y
capacitar a los actores locales garantizando un estándar de profesionalismo y conocimiento a la
vez que se genera un compromiso de prestar servicio a bajo precio por parte de los consultores
en la pretensión de definir los contenidos programáticos de las estrategias. La experiencia de la
Red de Consultores ha demostrado que un elemento estructural de la propuesta de construcción
de la ciudad digital debe ser el apoyo en el proceso de “post-consultoría” a los municipios que
han pretendido incorporarse en dicha propuesta.
Algunos apuntes sobre las redes de ciudades digitales en la Argentina
En la Argentina, una de las redes más conocidas en materia de ciudades digitales es la red Civi-
tas, un proyecto de la Secretaria de Comunicaciones dependiente del Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios cuyo objetivo es la formación de la Red de Municipios
Inteligentes y favorecer el e-government.
Civitas y el Programa Nacional para la Sociedad de la Información (PNSI) proveen a las distintas
organizaciones y dependencias del Estado un conjunto de soluciones completamente integradas
cuyo objetivo es abrir de la manera más simple, efectiva y sin costos directos el camino hacia el
gobierno electrónico.
403
Tal como consta en el propio sitio web de la red, el objetivo del PNSI es cooperar con las
agencias y organismos del Estado nacional en el desarrollo de nuevos canales de distribución de
la información mediante la elaboración de herramientas digitales de última generación a través del
establecimiento de acuerdos y acciones conjuntas toda vez que se desarrollan servicios digitales
que facilitan la interacción con los ciudadanos y las empresas contribuyendo a informatizar y
reducir los costos en la administración pública18.
Civitas presta los siguientes servicios de: chat, foros, licencias y trámites. Destacándose parti-
cularmente los dos últimos pues el servicio de licitaciones es una herramienta que permite a las
organizaciones publicar en la web sus necesidades de compras de productos y servicios gene-
rando un mayor acceso a las ofertas de proveedores y permitir la transparencia en los procesos
de compras; y, el servicio de trámites, que permite a los gobiernos locales adheridos a Civitas,
publicar en la web los trámites habilitados en el Municipio con sus características e información
completa de requisitos, horarios, lugar, etc.
La ventaja que le otorga al Municipio la utilización del servicio de trámites es agilizar sus
procedimientos administrativos, disminuir el volumen de atención al público para consultas por
mostrador y extender a 24 horas su horario de atención para información. Las ventajas para los
ciudadanos entre otras cosas son acceder cualquier día y en cualquier horario a toda la información
sobre trámites desde su propia computadora.
Para apoyar ésta y otras redes favorecidas desde el gobierno nacional se ha elaborado la pro-
puesta de Centro de Información de Redes Nacionales Municipales. Sin dejar de mencionar que
la principal barrera para la construcción de las ciudades digitales radica en la inexistencia en el
nivel nacional de un plan integrado, multi-actoral y multi-sectorial que, sobre el estudio de las
diferentes necesidades especificas, pueda estructurarse en una propuesta consensuada sobre la
Sociedad de la Información que impulse el desarrollo de ciudades digitales.
9. Conclusiones
Para concluir queremos recordar al escritor italiano, Italo Calvino, autor de un hermoso libro
titulado Las Ciudades Invisibles; y para quien “las ciudades invisibles son un sueño que nace del
corazón de las ciudades invivibles”.
Las ciudades digitales, ellas también productos de sueños y deseos de desarrollo, contribuyen
a la construcción diaria de las ciudades vivibles sobre la base de lo que se ha denominado “e-
governance de la proximidad”.
Los municipios a partir de la participación y asociación en redes pueden desarrollar nuevas

potencialidades tecnológicas y encadenamientos productivos que le permitan dar respuesta a
problemáticas específicas dadas en el marco de su respectiva autonomía.
18
Cfr. Red Civitas. Disponible en: http://www.civitas.gov.ar/civitas_soluciones.asp [recuperado: 06/12/2008].
404
La conformación de redes de ciudades se ha demostrado como la nueva alternativa para la gene-

ración de políticas públicas municipales en las que concertadamente diferentes actores construyen
políticas públicas que buscan contribuir al desarrollo digital de nuestras sociedades.
En palabras de Italo Calvino, “las ciudades son un rejunte de tantas cosas: de memoria, de
deseos, de señas del lenguaje; las ciudades son lugares de intercambio, como explican tantos
libros de historia de economía, pero éstos intercambios no son sólo intercambios de mercaderías,
son intercambios de palabras, de deseos, de recuerdos”. Sin lugar a dudas, las ciudades digitales
crean un nuevo nivel y espacio virtual de intercambio en el propio espacio ciudadano.
405
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��
408
La red Metropolis y la avanzada de las grandes ciudades
Juan Cruz Vázquez
Hacia 1951, Isaac Asimov publicaba el primer libro de su obra (trilogía) literaria más conocida:
La Fundación. En esas primeras páginas se hacía alusión a Trántor, un planeta cuya superficie,
profundidades y cielo componían una sola ciudad. A lo largo de toda su extensión se erigían
edificaciones y construcciones de plata y bajo su suelo los océanos corrían por cañerías gigantes-
cas. Conformaba nada menos que el planeta-capital de un Imperio galáctico, el centro político y
deliberativo de todos los cuerpos celestes y estrellas conocidas por el hombre.
La imaginación de este escritor daba vida a la mayor megalópolis concebida por el hombre.
Treinta y tres años luego de este retrato de ciencia ficción, se comenzaba a gestar una red de
áreas metropolitanas y grandes centros urbanos a escala global: la red Metropolis. Por supuesto,
la pretensión de esta Asociación Mundial de Grandes Ciudades no fue en su principio, ni es aho-
ra, la de constituirse como una suerte de “urbe global”. No obstante, tiene nostalgias de aquel
Trántor por su afán de situar a las metrópolis como actores autónomos y visibles en las relaciones
internacionales planetarias del siglo XXI. Es que, en los últimos años, las grandes ciudades y los
localismos se tornaron visibles en la niebla global, tal como Trántor se divisaba como planeta-
ciudad desde el espacio.
La incidencia actual de las metrópolis y el espacio efectivo de su acción autónoma les dan un
realce concretamente observable en esta era global, trasuntando un camino de doble carril que
imbrica lo económico y lo sociopolítico. Desde la primera de estas esferas se llega a las nociones
de desarrollo local y de redes económicas transnacionales de unidades subnacionales. Desde
lo sociopolítico, las grandes ciudades y regiones parecen contener a nivel nacional la promesa
de una profundización democrática frente a la difusa participación de escala regional y global.
Externamente, es importante ya el número de casos que han trascendido por lo que se dio a
llamar política exterior sub-nacional: situaciones donde las regiones y ciudades han operado a
1
Asimov, Isaac (1986). La Fundación. Buenos Aires, Plaza & Janés Editores.

Ello constituiría una megalópolis a escala planetaria, tal como Trántor.
409
nivel global con líneas propias de acción política que no siempre estuvieron a tono con aquellas
de índole nacional.
En las modestas páginas que siguen, se desmenuzarán éstas y otras cuestiones acerca del rol
y gravitación de las grandes ciudades del mundo, atendiendo a Metropolis como estudio de caso
sobre una de las redes extra-nacional que las nuclea. Para lograr este propósito se efectuará pri-
meramente un ida y vuelta entre lo micro (la ciudad) y lo macro (la globalización), analizando
brevemente las implicancias del concepto de “urbe” en clave histórica, antropológica y socioló-
gica; para pasar posteriormente a reseñar las características más pertinentes del nuevo escenario
mundial donde adquieren hoy mayor notoriedad.
Entre la cercanía de la ciudad y la lejanía del horizonte global que pretendemos distinguir que-
dará un ejido a recorrer: las redes que buscan una transformación económica y política desde lo
local. De la variedad de caminos (redes) existentes en la actualidad, estos párrafos se adentrarán
en uno solo: Metropolis, buscando transitar sus logros y potencialidades en ese “doble carril”
sociopolítico y económico.
En nuestra marcha, podremos ensayar sobre el presente y futuro del caso que nos convoca,
y jugar a la mayéutica para sospechar cómo se desplegará el tiempo sobre las ciudades que se
enlazan en Metropolis. A lo lejos: el caos global, que espera la intuición de las ideas, agobiado
ya por los tecnicismos que pretenden definirlo.
1. Las ciudades/metrópolis y la historia: un brevísimo análisis
La comunidad, germen primitivo de la idea de ciudad, fue sin duda el refugio simbólico,
identitario y territorial de los primeros hombres que caminaron sobre la tierra. Sea en su primera
faceta nómada o en el posterior sedentarismo, la idea de una solidaridad mecánica comunitaria
fue el basamento que permitió erigir cualquier ambiente edificado fijo (y de reducido tamaño) en
sus iniciales versiones de “aldea”.
De la mano del sedentarismo y la proyección de las primeras formas de escritura y transporte

surgen las ciudades, que comienzan a imprimir en su funcionamiento y estilo edilicio la plétora
de identidades y conocimientos de las primeras civilizaciones. Los ejemplos de este “surgimiento
citadino” nos remiten a Catal Höyük, Jericó o Jarmo. Pero, aún con la imagen que puede llegar a
elaborarse de estas primeras ciudades, debe advertirse que no conformaron sistemas urbanos (o
bien, no constituían “urbes” propiamente dichas) debido a su aislamiento y falta de comunicación
con otras ciudades.
Centenares y miles de años pasaron en la historia humana bajo este tipo de marco poblacional,
siendo el fenómeno urbano “… totalmente reciente dentro de la historia plurimilenaria del ‘homo

Concebida en términos weberianos como “… una relación social cuando y en la medida que la actitud en la acción social (…)
se inspira en el sentimiento subjetivo (afectivo o tradicional) de los partícipes de constituir un todo” (Weber, 1999, p. 33).
410
sapiens sapiens’. Si este último apareció hace unos 150.000 años, el primer ‘sistema urbano’ no
surge hasta 4.300-3.100 a.c. en la región de Sumeria”.
Es que fue precisamente en esa región donde tuvo lugar lo que podría denominarse la prime-
ra “revolución urbana”, cristalizada hacia el 3.500 a.c. con el advenimiento de las ciudades de
Eridú, Ur, Uruk y otras aledañas. Su surgimiento estuvo precedido (y provocado en parte) por
la agricultura y por innovaciones relacionadas al transporte (la rueda y el carro a tracción animal
por tierra, la vela y el remo por agua) que hicieron florecer el comercio y delinearon rutas inter-
citadinas. En la cúspide de esta transformación puede señalarse a Babilonia, constituyendo la
primer Metrópolis de la historia. El predominio de ésta impuso en ese tiempo la hegemonía del
eje fluvial del Eúfrates sobre otros, en un escenario donde las ciudades comenzaban a radicarse
sobre el curso de los ríos, alejándose de las llanuras sin agua .
El impacto de esta revolución se extendió a la región del Mar Mediterráneo, y prontamente

las ciudades fluviales fueron perdiendo predominancia frente a las marítimas. La talasocracia
comienza a resonar como término propio de este mar interior, en una disputa y a la vez interde-
pendencia de tinte comercial, político y cultural entre ciudades griegas, fenicias e italianas. Entre
ellas, las primeras se proyectarán especialmente como baluarte de cultura y ciencia plasmada en
lo urbano, detentando en su generalidad una exquisita arquitectura y planificación en sus resi-
dencias, caminos públicos y construcciones para cometidos deliberativos, recreativos-deportivos
(anfiteatros y arenas) y religiosos (templos de los diversos dioses).
A la vera del río Tíber, y alejada de las orillas marítimas, Roma comenzaría a crecer como
potencia regional. Su poder bien le puede atribuir el mote de megalópolis de la época, siempre
y cuando se flexibilicen algunas condiciones del término y se tenga en cuenta la escala de esta
ciudad en su tiempo. Es que Roma adquirirá una avanzada e intensa fisonomía urbana: a sus
mercados, residencias, calles, edificios religiosos y gubernamentales, baños públicos, acueductos
y carreteras se le sumó el ajetreo y hacinamiento de sus numerosos habitantes y la congestión
del tránsito de carros militares y carromatos comerciales. Esta cúspide de avance urbano caería
hacia el año 476 d.c. Desde entonces, el ascenso de Constantinopla marcará una nueva etapa en
las ciudades, signada en occidente por la regresión de una Edad Media que sepultará los avances
urbanos conseguidos hasta el momento.
Durante la fase de temprana edad media la mayoría de las ciudades retornarán a su condición
primitiva de refugio amurallado o de posta de abastecimiento. La endeble economía agrícola de

Metropolis (2005). Les calviers de l’Europe/ Europea n Review. 1985 – 2005. Francie. Panoply�

La replicación de este tipo de “nucleamiento urbano” se daría posteriormente en Egipto (Memfis y Tebas), mil años más tarde
en el valle del Indo (en la red Harappa, Mohenjo-Daro y Kalibangan) y posteriormente a otro milenio en China.
La multiplicación de este tipo de ciudades (tanto río arriba como río abajo) fue favorecida por la cultura y los conocimientos
aplicados como innovaciones técnicas a lo económico. Mucho debe la hegemonía de estas ciudades a los adelantos en la navega-
ción y en las técnicas de riego para la agricultura.

Ejemplos del mismo talante lo constituyen en esa Era las ciudades de Alejandría y Constantinopla.

Como las casas romanas del tipo “villa” y la insulae de varios pisos.

Los acueductos romanos, colosales obras arquitectónicas para ese tiempo, muestran a esta ciudad como un ejemplo avanzado
de urbanización en la era clásica. Así también lo señalan obras como el Coliseo: un espacio que contempló, en su diseño y cons-
trucción, una gran capacidad de asistentes.
411
subsistencia marcaría una clara diferenciación entre el ámbito urbano y el rural, con una predo-
minancia de este último en cuanto al asentamiento disperso de la población. Los caminos que
alguna vez comunicaran las urbes se tornarán tenues y riesgosos, volviendo las ciudades sobre sí
mismas y reduciendo de manera drástica las comunicaciones, al tiempo que las grandes luchas
internas y la disgregación de poderíos militares esbozaría un halo de parálisis y encierro en la
vida cotidiana.
La tendencia de des-urbanización continuaría durante el período de alta edad media, haciendo del
feudo el único nodo social, político y económico de occidente. Castillos, abadías y precarias aldeas
de campesinos constituirían las únicas y aisladas aglutinaciones poblacionales, casi sin rastros de las
glorias urbanas del pasado10. El único reverso de esta postal de época fue oriente, con megalópolis
como la ya mencionada Constantinopla y ciudades populosas como Bagdad y Antioquia.
La baja edad media, antesala de la modernidad, revertirá este escenario. Las Cruzadas de la alta
edad media traerían profundas transformaciones a las ciudades occidentales en esta última etapa de
la “era oscura”. La más importante, para el cometido de nuestra reseña, fue la fuerte corriente de
intercambio comercial y cultural entre occidente y oriente. Es que las luchas religiosas provocaron el
acercamiento de mercaderes occidentales (principalmente genoveses y venecianos) al cercano oriente,
en lo que sería un profuso intercambio comercial y cultural en los dos sentidos del Mediterráneo.
Ello llevó al renacimiento y revitalización del comercio, y a la prosperidad de ciudades situadas
estratégicamente en sus costas y en las cercanías, tales como Venecia, Génova, Florencia y Pisa,
que comenzarán a resplandecer como centros urbanos. En la zona de los mares Báltico y del Norte
tomarían especial relevancia ciudades como Hamburgo, Bremen y Lubeck. Asimismo, entre estas
regiones se tornarían famosas las ferias francesas de Champagne, Troyes, Provin, Bar-sur-Aube; y
las de Medina del Campo y Sanlúcar de Barrameda en la península ibérica11.
Las rutas de intercambio y la prosperidad comercial hicieron a una reedición de la primera

revolución urbana en occidente. Los poblados cercanos a los mares y aquellos en el curso de los
ríos europeos navegables se vieron dinamizados por el bullicio de mercaderes, artesanos, presta-
mistas y trabajadores. Nacían así los Burgos12, y con ellos un nuevo estamento (latente aún en su
potencialidad) que comenzó a concentrar la riqueza y el poder económico: la burguesía.
Financiada por ésta, y retornados una gran cantidad de territorios feudales a sus respectivas
coronas ante el fallecimiento de sus titulares en las Cruzadas, la monarquía comenzará a con-
centrar el poder militar y político. Las tímidas innovaciones técnicas en materia de navegación, 13
10
Los atisbos de arquitectura, letras, escultura y pintura en la alta edad media se vieron restringidos a ciudades específicas y se
encontraban mayormente intra-muros, sin la aplicación de exposición urbana.
11
La presencia de las ferias marca, hacia el siglo XIII, una vital muestra del impulso inicial del desarrollo urbano que tendría
su correlato posterior a gran escala ante la consolidación del Estado moderno.
12
Comenzándose a denominar de esta manera a las ciudades centrales de estas rutas de intercambio.
13
Estas mejoras (explotadas ávidamente en el siglo XV) constituyeron una verdadera revolución de los transportes a la época,
ya que permitieron navíos de mayor porte y maniobrabilidad -como las Carabelas y las Naos- equipados con implementos de guía
que les permitieron surcar grandes distancias en aguas desconocidas. La propulsión fue mejorada con el perfeccionamiento del
velamen, al tiempo que la maniobrabilidad fue superior gracias al uso del timón de codaste. La brújula, el sextante y el astrolabio
constituyeron los implementos que lograron alejar los navíos de las costas en noches nubladas: un arma para adentrarse a los mis-
terios del océano sin horizonte cierto y “habitado” por monstruos míticos.
412
alentadas por las rutas comerciales marítimas, harían surgir a un nuevo tipo de polo urbano: las
ciudades oceánicas, que paulatinamente quitarían su poderío a las marítimas. Inicialmente serán
las ciudades de Zayton-Quan-Zhou y Hangzhou las que prevalecerán con poderío oceánico, pero
la posta será arrebatada por las Metrópolis de occidente a partir del descubrimiento de América y
la ruta de las Indias, imponiéndose Inglaterra, España, Portugal, Francia y Holanda como regio-
nes de navegantes. Así, las condiciones de transición hacia un nuevo tiempo estaban dadas, pero
Europa debía pasar una dura prueba antes de capitalizarlas: el siglo XIV.
Es que, aún con esta prometedora etapa histórica para las incipientes ciudades oceánicas de ese
siglo, factores naturales se sumarían a las precarias condiciones urbanas para cernir un siniestro
panorama de época, que mellaría profundamente sus poblaciones con muerte y desesperación. Un
rigor climático extremo arruinó las endebles cosechas de subsistencia y se tradujo en una hambruna
que destruyó gran parte de Europa en los años 1315 y 1316. La dudosa práctica de la medicina
en las urbes, el gran hacinamiento en ellas y la infraestructura insalubre y decadente potenciaron
este factor y abrieron –en 1347– las puertas citadinas a la catástrofe más grande que registraría
la historia europea de entonces: la peste negra14. Una década antes había comenzado la “Guerra
de los Cien Años” entre Francia e Inglaterra, que sumaría más pobreza, saqueos y muerte.
Tras este fatídico lapso, y ya en el siglo XV, la bisagra de la historia comenzaría a cerrar toda
una Era para dar paso a los albores de la modernidad. En esta conjunción se denota un floreci-
miento urbano de la mano de un crecimiento de la tasa de natalidad; el ajetreo citadino por la
consolidación de los “gremios” ligados a las distintas ramas comerciales, técnicas y militares 15;
y las exploraciones oceánicas.
Estas últimas cambiarían la historia humana desde 1492, revelando que las metrópolis –como
las antiquísimas Cusco, Tikal y Tenochtitlán– no habían sido exclusivas del viejo continente en
sus miles de años de historia. La conquista y destrucción de estas (y otras) civilizaciones ameri-
canas impuso el modelo europeo de urbe (denominado “colonial” en estas tierras), pudiéndose
ello constatar acabadamente en los asentamientos de la expansión hispánica:
El plano de la ciudad colonial española se basaba en la idea de una plaza central

y manzanas regulares que a partir de aquélla se extendían hacia los cuatro lados.
En esa plaza, llamada ‘mayor’ o ‘de armas’, encontrábanse los principales edificios
políticos y religiosos, es decir, el palacio de gobierno, la catedral y el municipio. El
esquema se repitió una y otra vez en toda la América Latina hispánica 16.
14
Esta pandemia llega a puertos europeos -como el de Mesina- hacia 1347, a bordo de navíos genoveses con tripulantes mo-
ribundos y otros ya fallecidos que procedían de oriente. En poco tiempo la peste bubónica inundaría las principales ciudades cau-
sando muertes ante las cuales los conocimientos sanitarios de la época no pudieron hacer frente. Bañadas todavía las conciencias
de la sugestión religiosa de época, se atribuirán estas muertes a un castigo divino (y hasta apocalíptico), siendo “El séptimo sello”
(Bergman, 1957) una película que brinda una excelente postal de la psicosis generalizada que provocó el hecho. Cinco años des-
pués de haber arribado a Europa, la peste se retiraría dejando una tasa de población diezmada en lo que en ese entonces constituía
el polo dinámico del mundo occidental.
15
La diagramación urbana de la ciudad de Toledo muestra, aún hoy, la presencia de estas agrupaciones que serían vitales en la
conformación del Estado moderno tanto en su faceta absolutista como liberal.
16
HARRIS, Walter D. El crecimiento de las ciudades en América Latina, Buenos Aires, Ed. Marymar, pág. 24
413
Este tipo de disposición es justamente el que prima a la época en la generalidad del Estado
moderno absolutista, y por ello es el que se despliega y consta en el grabado de la primera edición
del Leviatán de Thomas Hobbes. En éste se podrá advertir, con un superficial análisis hermenéutico
de por medio, que el monstruo mítico se erige desde unas colinas y hacia el cielo, comprendiendo
un paisaje mitad urbano y mitad rural. Dentro del primero se llega a divisar un palacio, iglesias,
casas aledañas ordenadas y murallas que protegen la ciudad, en un esquema semejante al citado
por Harris: el paisaje citadino constituía, aún entonces, un vestigio heredado del medioevo.
Es que el cambio de la fisonomía citadina característica del Estado moderno absolutista sólo
se vería transformada por una segunda revolución urbana. Ésta llevaría a la expansión y consoli-
dación de las metrópolis a partir de los ingredientes introducidos por la revolución industrial en
sus distintas fases17 en cuanto a: 1) la radicación de la fábrica como nueva edificación urbana; 2)
la masiva migración interna del ámbito rural a las ciudades; 3) la conexión inter e intra ciudades
dada por el ferrocarril18; 4) la aparición de otras instituciones –como la policía 19– ligadas a la
nueva diagramación urbana y la población que la habitaba.
Especialmente a partir de mediados del siglo XIX, se observa una explosión demográfica y
migratoria sin precedentes históricos sobre las metrópolis del mundo: “…Viena pasó de unos
400.000 habitantes en 1846 a 700.000 en 1880; Berlín pasó de 378.00 (1849) a casi un millón
en 1875; París, de 1.000.000 a 1.900.000; Londres, de 2.500.000 a 3.900.00020…” (Hobsbawn,
1983, p. 207) llevando la segunda revolución urbana a su cúspide y coronándose posteriormente
ésta con el auge del automóvil21.
Para adquirir una noción aproximada de lo que significó esta segunda revolución bien vale traer
a colación las citas que Benjamin plasma en sus escritos sobre Baudelaire, donde transcribe pasajes
de las cartas que escribieran Engels, Hegel, Gogol y Poe en su andar por las distintas metrópolis
de mediados del siglo XIX. Sobre las “mareas humanas” de Londres, Engels sopesa: “…la única
convención que los une, tácita, es la de que cada cual mantenga la derecha al marchar por la calle,
a fin de que las dos corrientes de la multitud, que marchan en direcciones opuestas, no se cho-
quen entre sí…” (en Benjamin, 1999, p. 28). Por su parte, Hegel escribe a su esposa sobre París:
“Cuando marcho por las calles, la gente tiene el mismo aspecto que en Berlín (…) pero todo se da
en una masa más populosa” (en Benjamin, 1999, p. 29). Esa nueva noción de “multitud” aparece
17
Hobsbawn destaca dos grandes períodos: aquel que va de 1780 a 1840, y uno posterior que comprende desde esta fecha hasta
1895. Ver Hobsbawn, Eric J. (1988). Industria e imperio. Barcelona, Ariel.
18
Este revolucionario medio de transporte (para mercadería, población y tropas) uniría a ciudades del interior de los países
con los puertos de embarque, al tiempo que en otras dimensiones (y en su formato de tranvía) se constituiría en un medio urbano
de traslado. Asimismo, el paso de las vías del ferrocarril conformaron un nuevo tipo de urbe: las ciudades ferroviarias, desde que
“…numerosas ciudades fluviales y marítimas se convirtieron en intersecciones ferroviarias; además, otras ciudades que tenían
pocas razones de existir antes de la aparición del ferrocarril se desarrollaron gracias al mismo (Metrópolis, 2005, p. 22).
19
La revolución industrial contribuye al origen de la institución policial, desde que entonces las ciudades “…ya no se constitu-
yen como centros urbanos exclusivamente político-militar-religiosos, sino como enclaves económicos de gran tránsito y densidad
poblacional. Ello configura la necesidad de un control social más estricto por parte de un Estado que deberá ahora lidiar con ciu-
dadanos, precisando una institución acorde para tal cometido” (Legnani, 2007, p. 40).
20
HOBSBAWN, Eric J. La era del capitalismo (1848 – 1875), España, ed. Labor Universitaria, 1983, pág. 207�
��
21
La masividad de la producción y adquisición del automóvil delineó una revolución vial en las metrópolis que a partir de
entonces, y hasta ahora, verían fuertemente modificada su planificación en aras de contener el flujo de velocidad y movilidad en
el traslado de sus miles de habitantes.
414
inabordable para una sola mirada, debiendo adaptarse ésta a la visión monstruosa de aquella, tal
como testimonia Gogol sobre una feria en Ucrania: “Había tanta gente en movimiento hacia allí
que los ojos temblaban” (en Benjamin, 1999, p. 41). Los horarios de fábricas y las instituciones
reguladoras de los habitantes de las metrópolis liberales serían agitados en el frenesí del Saturno
romano,22 siendo la urgencia de los relojes el patrón común a todos ellos, tal como percibe Poe a
los londinenses: “Parecía que pensasen sólo en abrirse paso entre la multitud (…) Si recibían un
golpe de los que pasaban más cerca, no se descomponían, sino que se reacomodaban la ropa y se
apresuraban a seguir” (en Benjamin, 1999, pp. 35-36).
Estas postales de época pueden replicarse hacia principios del 1900 en cuanto al transporte
automotor que cundió en el paisaje citadino. La calle adoquinada dejó de ser dominio de peatones,
carruajes, carromatos y tranvías para darle paso a este nuevo vehículo, que con el tiempo reclamaría
para sí el monopolio de las vías terrestres en forma de calles, rutas y autopistas.
Los graduales adelantos de las técnicas y medios de comunicación desplegarían una red co-
nectiva de metrópolis y ciudades. De la mano del telégrafo, la radio, la televisión y actualmente
internet, los habitantes de las distintas metrópolis comenzaron a compartir acontecimientos,
noticias, cultura e idioma de una manera más rápida y eficaz, construyendo y reconstruyendo
un cúmulo intercambiable de diversidad identitaria, cultural y fenomenológica. Las noticias de
otras lejanías animaron a su visita, en la medida que el transporte fue tornándose, al igual que los
medios de comunicación, más accesible y masivo.
Se fue realizando entonces la visión cosmopolita de Kant: el hombre como ciudadano del
mundo. La actual era global conformaría en el presente este último movimiento, echado a rodar
por la “revolución de las telecomunicaciones” y aquella otra del transporte (especialmente la
masividad de la aviación comercial). Las metrópolis ya no serían nacionales, sino patrimonio
global, auspiciadas en este matiz por una conjunción entre cosmopolitismo, pluralismo y mul-
ticulturalismo.
Parafraseando a Ianni, la ciudad “…rima con modernidad y posmodernidad, y mucho más

cuando se trata de la gran ciudad, metrópoli, megalópolis o ciudad global. Éste es el excepcional
laboratorio de todas las posibilidades, prácticas e ideales, reales o imaginarios 23”.
2. Anatomía global: de titanes, leviatanes y células constitutivas
Poco se ha dicho en el anterior relato acerca de la transformación económica de las ciudades

y metrópolis en los últimos dos siglos. Debo confesar que la omisión fue totalmente intencional:
esta sección quiere dar cuenta brevemente de su situación actual a través de la economía o, más
específicamente, la dimensión económico-política.
22
Saturno fue el émulo romano del dios griego Crono (hijo de Gea: la tierra, y Urano: el cielo). En su versión romana, esta
deidad regulaba las estaciones, los calendarios y el “tiempo humano” en general.
23
IANNI, Octavio. Enigmas de la Modernidad Mundo, México; siglo XXI Editores, 2000, pág. 11
415
Es que, desde el crack mundial de 1929-3024, la economía liberal probó ser la amalgama entre
los Estados que permitió las bases de esa Paz Perpetua de Kant. La perspectiva realista de las
relaciones internacionales fue perdiendo poder explicativo luego de la segunda guerra mundial,
a medida que la economía imbricaba polos productivos y financieros atravesando las (ahora)
permeables fronteras nacionales. La noción que irrumpe desde la teoría como una comprobación
real del escenario de los ’70 pasa a ser “interdependencia”, y veinte años antes de su acuñamien-
to la Declaración Schuman ya gestaba el primero de los nuevos actores mundiales: los titanes
regionales.
Es así que los bloques regionales terminan conformando la etapa actual (no por ello última) de
lo que gusto llamar pretenciosamente la lógica de la agregación. Como se ha evidenciado en el
apartado anterior, la naturaleza gregaria del hombre fue conquistando mayores dimensiones a lo largo
de la historia: aldeas, ciudades, metrópolis, reinos, imperios, Estados y bloques regionales.
Esta lógica de la agregación debe gran parte de su devenir (nunca todo!) a factores económicos:
si el sedentarismo comunitario y el origen de la primera aldea fue la subsistencia, ésta misma
(en versión de compleja economía de los siglos XX y XXI) fue la que dio vida a los bloques de
integración.
Pero no solo de pan vive el hombre, ni todo el poder puede medirse con reglas econométricas:
la otra gran parte del devenir en la lógica de la agregación provino de lo político, en conjunción
con lo cultural y social. En suma: cómo se construye, detenta y traspasa el poder de decisión últi-
ma25 como vehículo de convivencia en épocas de paz y de ataque/defensa en tiempos de guerra 26.
Sobre esta línea argumental, y utilizando los dos polos gregarios anteriores (la aldea y el bloque
regional), puede dividirse quirúrgicamente la historia en tres períodos analíticos utilizando la
soberanía como incisión provocadora de clivajes.
De este modo, se ha visto precedentemente que la lógica de la agregación se manifestó pri-

mitivamente en la aldea, evolucionando en ciudad y metrópolis. Primeramente autónomas, estas
células gregarias fueron posteriormente agrupadas en los reinos e imperios de la edad clásica.
Su retorno a la autonomía estaría dado formalmente en la edad media a partir del feudo como
núcleo humano, aún cuando informalmente constituyeran minúsculas partes del imperio espiritual
cristiano en occidente o del imperio espiritual islámico en oriente.
Hasta aquí la primera etapa, finalizada en la modernidad con el advenimiento del Estado y su
atributo de soberanía como principio rector de una nueva estructura organizativa del poder. En este
24
No fue ésta, empero, la única gran crisis a nivel económico mundial. Había sido precedida ya por la gran crisis de fines del
siglo XIX, y sería seguida por la de 1973. En el tiempo que se escriben estas líneas parece cernirse, monstruosa, una nueva: la de
los años 2008- 2009.
25
Reelaborando a partir de los elementos enunciados por Aznar (2007), puede enunciarse que el poder político implica en su
esencia la decisión última (en situaciones extremas); de carácter público (atinente a un colectivo social) y vinculante (obligatoria
en cuanto a su cumplimiento).
26
Haciendo centro en la obra de Nicolás Maquiavelo, y mirando los dos polos extremos en un misma línea continua, se denota
que la política es un medio de convivencia en escenarios de República (tal como el esbozado en los Discursos sobre la primera
década de Tito Livio) y de lucha en el marco de los principados descriptos en El Príncipe.
416
segundo nivel, las ciudades y metrópolis fueron congregadas tras las fronteras territoriales de los
Estados y dotadas de una nacionalidad circunscripta a los límites de la nueva unidad política: el
Leviatán. Como se sabe, este último resulta -en la teoría de Hobbes- de la firma de un pacto entre
los hombres que lo conforman como cuerpo27, estando congregados entonces (y continuándolo hoy)
en ciudades y metrópolis. Si el Estado hobessiano es el Leviatán, las ciudades y metrópolis son
entonces sus células biológicas constitutivas: allí radican físicamente los firmantes que conceden
legitimidad y monopolio en los pactos que describen Hobbes, Locke y Rousseau.
La tercera etapa analítica presenta la nebulosidad y el resquebrajamiento de la soberanía estatal

(en ocasiones hasta su latencia apenas visible) a manos de los bloques de integración económi-
ca. La interdependencia compleja y el caos de los flujos económicos mundiales obligaron a los
Leviatanes a unirse contractualmente para dar vida a monstruos mayores que ellos: los titanes
regionales28.
Su llegada había sido preanunciada por muchos autores en la filosofía política moderna29, y su
nueva dimensión convirtió el mundo de los leviatanes en una aldea de titanes: la aldea global.
Me gusta jugar con la idea de que, más allá de la noción de “reducción a la unidad” 30 planetaria
causada por las comunicaciones, el nombre primero que resultaría posteriormente en globalización
hace una alusión más certera al empequeñecimiento del espacio terráqueo habitado en virtud del
gigantismo de sus nuevos habitantes: donde antes había un gran mundo con pequeños leviatanes,
hoy se evidencia un mundo pequeño con gigantes regionales 31.
En este escenario, los Estados comienzan a desgranarse por la licuación de su otrora máxima
potestad: la soberanía. El núcleo de la nueva tensión global en su nivel de estructura política se
ilustra nítidamente en la expresión de Bell, por la cual los Estados-Nación se tornan demasiado
pequeños para solucionar los grandes problemas y a la vez demasiado grandes para arreglar los
pequeños32. En este punto clave los Estados parecen comenzar su agonía 33 y, como en todo cuer-
27
En el ya mencionado grabado de la obra, puede advertirse que el cuerpo del monstruo mítico está conformado por centenares
de minúsculos hombres: los firmantes del tratado que le da vida.
28
Los nombro de esta manera por ser más monumentales que los leviatanes y por excederles en tamaño al estar conformados
por ellos (y sus células de localismos). Al igual que en la Teogonía de Hesíodo, estos bloques regionales estuvieron latentes en
el vientre de Gea y parecen ser hoy los nuevos dioses. Resulta curioso para esta narrativa que en la mitología griega haya sido
justamente Crono (Saturno como deidad romana que rige los tiempos y las épocas) el que los haya liberado… el tiempo ha dado
vida a estos nuevos dioses que rigen hoy la geografía humana.
29
Entre ellos, vale destacar a Immanuel Kant por su noción de “Federación de Naciones” (Foedus Amphictyonum) y a Carl
Schmitt por su idea de “Grandes Espacios” (Groβräume). El primero a comienzos de la era moderna y el segundo a fines de la
misma delinearon muy claramente la existencia de los titanes (bloques) regionales. Ver Vazquez (2007).
30
La expresión pertenece al académico argentino Oscar Oszlak y se aplica a la reducción de los poderes locales que a principios
de la modernidad dieron lugar al Estado absoluto: los primeros se redujeron a la unidad política del segundo. En estas páginas la
expresión es empleada aumentando su graduación espacial: los Estados modernos se redujeron (como localismos globales) a una
unidad político-económica mayor: los bloques regionales.
31
Para constatar esta otra acepción/interpretación de “aldea global” basta un simple ejercicio cartográfico: delinear con lápiz
las nuevas fronteras de los bloques regionales en un mapamundi y comparar el lugar que ocupan y el que resta para nuevos bloques
futuros. El mundo se ha reducido a una aldea.
32
“The World and the United States in 2013”. En Daedalus, 116 – 3. Bertram, T & Pascal C. Pp. 1-31.
Ver Bell, Daniel (1987). ��
33
No se malinterprete la frase: los Estados-Nación siguen constituyendo en la actualidad los núcleos sociales, identitarios,
culturales y políticos/de decisiones últimas (la mejor muestra son los Estados Unidos en su aislamiento y “bunkerización” estatal).
Pero es igualmente veraz que la trama de interdependencia legal y económica ya los ha sobrepasado y los bloques regionales han
comenzado a construir una identidad e historia que tendrán eco en la futura titanomaquia (¿tal vez la “guerra por el agua” o el
417
po con alguna dolencia, sus células y microorganismos toman protagonismo y autonomía para
resolverla.
Así, en este exacto momento, las ciudades, metrópolis y regiones toman mayor autonomía
e irrumpen en la teoría como localismos. Su nuevo rol constituye una reedición (compleja) del
antiguo: la subsistencia local; y su parámetro de conducta y acción apunta al bienestar -esencial-
mente económico- de dicha localidad.
El nuevo tablero y sus reglas de juego han sido puestos: “…si la economía de la industriali-
zación estuvo fuertemente ligada al monopolio del poder por parte del gobierno central, para la
economía actual, una economía postindustrial globalizada, el Estado y las fronteras operan más
bien como barreras, como obstáculos a la racionalidad económica34”. También han sido coloca-
das las nuevas fichas para jugarlo: “…la megalópolis se está volviendo una forma universal, y la
economía dominante es la economía metropolitana, en la cual ninguna empresa efectiva se hace
posible sin fuertes lazos con la gran ciudad” (Munford citado en Ianni, 1997, p. 60).
Los movimientos globales realizados por las diversas fichas siguen adquiriendo hoy distintas
acepciones teóricas: diplomacia “subnacional”; “constituyente”; “multi-nivel” y hasta “para-di-
plomacia”. Todos ellos se imbrican a través de un primer momento económico (como desarrollo
local endo-exo-causal), que a través de una lógica de derrame neo-funcionalista pasa a conformar
una tenue trama política, social y cultural de índole cosmopolita. En su conjunto, las acciones de
las ciudades y metrópolis como urbes globales han revelado nuevas formas de governanza,35 y
su nítido protagonismo ha sido acrecentado por la borrosidad de los escenarios diagnosticables
(y por ende no susceptibles de planificación) en el nivel global: un “mundo desbocado”36 donde
priman “…las ‘fuerzas anónimas’ de Von Wright, que operan en una vasta ‘tierra de nadie’ -bru-
mosa y cenagosa, intransitable e indomable-, fuera de la capacidad de planificación y acción de
cualquiera37”.
Con estos componentes, la era global se presenta figurativamente como un triángulo inverti-
do. El vértice que ahora sirve de base lo constituyen las ciudades y metrópolis: los localismos
interconectados que construyen redes que se adentran en la selva global, ésta la ahora cúspide
que se ensancha en interrogantes e incertidumbre. El “afuera” policéntrico y polimorfo genera su
contracara en un “adentro” retraído muy detrás de las endebles fronteras estatales: la autonomía
local de grandes ciudades y metrópolis. Y este “adentro” resulta funcional a la globalización,
desde que el tejido de las alianzas locales transnacionales juega como otro polo de construcción
de integración. Así se llega a la glocalización como cristalización de este proceso, encerrando
“desastre ecológico”?). Por otro lado, y retomando la expresión de Bell citada, las células ya comenzaron a trabajar sobre el cuerpo
estatal que ha perdido vitalidad: las ciudades, metrópolis y regiones locales están actuando (¿constituirán en un futuro los “neo-
feudos” de un eventual imperio material capitalista?).
34
LUNA PONT, Mariana “Gestión Internacional de Unidades Subnacionales, hacia un encuadre teórico y conceptual”, Inte-
gración regional sudamericana ¿Quo vadis?, 2008, Massonó, pág. 130�
35
Entendiendo por ésta “…la capacidad o el proceso continuo mediante el cual diferentes intereses, muchas veces contrapues-
tos entre sí, logran ser reacomodados en una estrategia cooperativa”, ver Granato, Leonardo y Oddone, Nahuel (2008). Mercociu-
dades, red de integración. Buenos Aires, Capital Intelectual, p. 30.
36
La expresión pertenece a Anthony Giddens, erigida en título de una de sus últimas obras.
37
BAUMAN, Zygmunt. La Glocalización. Consecuencias humanas, Buenos Aires, 2008, ed. Fondo Cultura económica, pág. 81
418
en su significado la noción por la cual “lo local y lo global no se excluyen mutuamente, [desde
que] lo local debe entenderse como un aspecto de lo global. Lo local es el ámbito donde se vive
lo global. La ‘glocalización’ es, entonces, la globalización de lo propio” (Granato y Oddone,
2008, p. 27).
En este marco, los localismos y sus redes parecen ser los portadores de una promesa, con-
teniendo la potencialidad económica de crecimiento cooperativo y la potencialidad política de
cierta participación democrática localizada que contrarresta, en parte, la lejanía de los bloques y
los espacios multilaterales como bastiones de tecnocracia y déficit democrático.
La red Metropolis conforma, desde hace casi un cuarto de siglo, una de esas promesas glocales.
3. Red Metropolis: caracterización general, misión y objetivo
3.1 Caracterización general
“Metropolis”38 es una denominación abreviada del nombre Asociación Mundial de las Grandes
Metrópolis:39 una organización internacional no gubernamental en red que enhebra en la actualidad
cerca de 100 gobiernos metropolitanos de los cinco continentes como miembros activos del orga-
nismo, conformando (tal como reza el artículo n° 1 de sus estatutos fundacionales) una asociación
sin ánimo de lucro “…independiente de todo partido político o religión” (Metropolis, 2006).
Su nucleamiento congrega a áreas urbanas que superan el millón de habitantes y a capitales

de Estado de más de 250.000 habitantes, divididas todas éstas en cinco regionales continentales.
Actualmente, los miembros de Metropolis corresponden en un 32% a la zona de Asia-Pacífico; en
un 26% a la región de África; en un 22% a Europa; en un 13% al corredor América Latina-Caribe
y en un 7% a América del Norte.40
Su nombre alude al tipo de núcleo urbano que busca agrupar a nivel global, el cual se encuentra
claramente definido en el artículo n° 2 de sus estatutos, entendiendo conceptualmente como Me-
trópoli a “…la entidad geográfica constituida por una zona aglomerada continua que desempeña
un papel preponderante en el Estado en que está situada” 41.
El motor que dota de identidad a la organización es el enlace de este tipo de enclaves urbanos
para conformar una red de intercambio, cooperación y representación en aras de darles visibili-
dad y presencia en el escenario global. En suma: conformar el sistema de arterias planetarias que
inyectan la sangre económica y el cosmopolitismo a la nueva era, emulando en nuestro tiempo
aquel Trántor del que se hablaba al comienzo de estas páginas42.
38
A partir de aquí, y por el resto de las páginas, se referirá al organismo en letra cursiva y sin acento.
39
En inglés: World Association of the Major Metropolises; y en francés: Association Mondiale des Grandes Métropoles.
40
Datos extraídos del portal oficial de Metropolis: www.metropolis.org (recuperados diciembre 4, 2008).
41
Metropolis (2000). “Estatutos”. En: www.metropolis.org (recuperado diciembre 4, 2008).
42
La antecedente comparación pierde toda connotación de forzada cuando se analiza detenidamente el logo del organismo. En
419
3.2 Objetivo principal de Metropolis hacia el interior y exterior de sus miembros
En su portal oficial, Metrópolis sostiene como objetivo principal el de “… controlar mejor el

proceso de desarrollo de las áreas metropolitanas, mejorando así el bienestar de los ciudadanos”
(Metropolis, 2006), lo cual constituye el anverso endodirigido (al interior de cada metrópoli)
complementario de un reverso orientado al exterior de cada una de ellas, expuesto este último
como “objeto principal” en el artículo n° 2 de los estatutos de la organización, rezando como
tal el de “…favorecer la cooperación internacional y los intercambios entre las autoridades po-
líticas, las administraciones [y] los organismos públicos o privados de las grandes metrópolis”
(Metropolis, 2000).
De esta manera, su objetivo principal es bi-direccional, desdoblándose simultáneamente al

interior y al exterior de los miembros que nuclea: por un lado favorecer su desarrollo interno
apuntando al bienestar de sus habitantes; y a la vez hacer de vaso comunicante horizontal -entre
los miembros- para el intercambio externo de experiencias y la cooperación internacional entre
ellos.
3.3 Misión del organismo: dimensiones vertical, horizontal y transversal
Con el cometido antes enunciado, se propone como misión la de “…favorecer la cooperación

internacional y los intercambios entre sus miembros: gobiernos locales y metropolitanos [consti-
tuyéndose también como] portavoz de los intereses de las metrópolis en los foros internacionales”
(Metropolis, 2006). Con ello Metropolis agrega otro nivel a su acción, el cual se proyecta más
allá de los objetivos propuestos a nivel interno y externo sobre sus miembros. En este otro nivel,
la misión del organismo le suma una dimensión vertical de representación de sus constituyentes
a la ya mencionada coordinación entre ellos (que conforma su dimensión horizontal).
Claro está, la dimensión vertical de representación de las metrópolis resulta ascendente en la

acepción del párrafo anterior. Dígase: la función de “portavoz” de sus miembros en otros foros
implica una transmisión “hacia arriba” de las demandas y posiciones de las metrópolis que con-
forman la organización ante espacios multilaterales más amplios. Por ello es que Metropolis es-
clarece que jurídicamente “…está reconocida como una de las principales representantes por parte
de organizaciones internacionales como la ONU, WHO, el Banco Mundial y otras” (Metropolis,
2006). Esta veta se inserta en la nueva perspectiva de los actores internacionales tradicionales
que reconocieron, en las nuevas redes transnacionales, nodos vitales que hacen a la dinámica de
la nueva complejidad global43.
el membrete de sus documentos aparece, junto al nombre institucional abreviado, como un simple círculo azul. No obstante, cuan-
do se accede a su portal oficial se grafica el origen y transmutación del mismo. Allí se observa una animación computarizada en la
que emergen primeramente del fondo blanco pequeños círculos azules, que van siendo unidos por líneas rectas. Esta movilidad se
va repitiendo y entramando, haciéndose cada vez más densa: un mayor número de círculos azules y líneas conectivas van dando
paso a una red que comienza a carcomer los espacios en blanco entre ellos. Hacia el final de la animación, se presencia una gran
figura azul que va tomando la forma de un círculo: un globo unificado, donde los primeros y pequeños círculos azules desaparecen
en la conformación de esa unidad esférica. Invito al lector a realizar este modesto experimento semiológico-interpretativo (acce-
diendo al portal de la organización) del cual estas líneas son meramente una pobre descripción.
43 En marzo de 2003 Kofi Annan, Secretario General de la ONU, invitó al ex presidente brasileño Fernando Henrique Cardozo
a presidir un “Panel de Personalidades Eminentes” con la premisa de analizar las relaciones de ese organismo con la sociedad civil
420
La perspectiva descendente de esta dimensión vertical implica la transmisión de las decisio-

nes y los debates acaecidos en esos foros a los miembros de Metropolis, incidiendo mucho más
“hacia abajo” luego de atravesada la dimensión horizontal: al interior mismo de cada región o
metrópolis que compone esta red.
Entre esta dirección descendente y aquella ascendente, la dimensión vertical presenta también
una dirección transversal: la alianza de Metropolis con otras redes de naturaleza semejante a la
suya. Ello se constata cuando en su descripción el organismo destaca que “…es también la sección
metropolitana de United Cities & Local Governments, surgida de la fusión entre IULA-UTO”
(Metropolis, 2006)44. De esta manera, en ese camino ascendente, Metropolis conforma una “red
de redes” con alianzas entre pares.
3.4 Recapitulación: una ilustración unificadora
De lo analizado hasta aquí se concluye entonces que la tarea principal (objetivo u objeto y mi-
sión) de Metropolis posee dos dimensiones y un desdoblamiento en cada una de ellas, pudiéndose
graficar lo antedicho del siguiente modo:
Cuadro 1. Objetivo principal, objeto y misión de Metropolis

Cuadro 1. Objetivo principal, objeto y misión de Metropolis
Espacios Organismos Dimensión vertical

multilaterales Internacionales ascendente:
tradicionales: representa a sus
ONU, BM, miembros
BID…
Dimensión
Otras redes transversal: se alía
de localismos con otras redes de
localismos
Metrópolis
miembros del Dimensión
organismo horizontal: hacia
fuera conecta a los
Sociedad civil miembros entre sí.
de cada Hacia adentro
miembro busca desarrollar
los beneficios de
dicha interconexión
Dimensión vertical descendente: transmite información y decisiones
y las nuevas formas de “governanza global”. En el mismo se declaró de interés abrir canales de diálogo con nuevos actores globa-
les, enumerando entre ellos a las “…asociaciones de ciudades y autoridades locales…”. Ver Darcy de Oliveira, 2005.
44
Sobre la 4.
citaReseña histórica
debe hacerse de Metropolis
una especificación. En el año 1996, se reunió en Estambul la “Asamblea Mundial de Ciudades y
Autoridades Locales” (AMCAL), en la cual se acordó la conformación de una sola organización de gobiernos locales para lograr
Es rotundamente
una mayor coordinación. cierta
El resultado fue aquella
la creación fraseCities
de United que &escribiera el poeta
Local Governments argentino
(UCLG) Alfredo
a partir de la fusión J.
de las
dos mayores asociaciones mundiales de gobiernos locales: la Unión Internacional de Autoridades y Gobiernos Locales y la Fede-
562
Maxit:
ración Mundial“…todo obrar
de Ciudades Unidashumano tiene su historia”.
(IULA y FMCU-UTO Y, así,susMetropolis
son, respectivamente, tiene la suya.
siglas en inglés).
La historia de este obraje particular comienza en 1984, cuando el entonces

Presidente Regional de Ile-de-France, Michel Giraud, convocó al primer Congreso421
Metrópolis ‘84 en la ciudad de París bajo el título “¿Cuál es el desarrollo para las
4. Reseña histórica de Metropolis
Es rotundamente cierta aquella frase que escribiera el poeta argentino Alfredo J. Maxit: “…todo
obrar humano tiene su historia”45. Y, así, Metropolis tiene la suya.
La historia de este obraje particular comienza en 1984, cuando el entonces Presidente Regional
de Ile-de-France, Michel Giraud, convocó al primer Congreso Metrópolis ‘84 en la ciudad de París
bajo el título “¿Cuál es el desarrollo para las grandes metrópolis a las puertas del 3er milenio?”. Al
cierre del mismo, y ante el pesar de los congresistas por tener que separarse sin horizontes sobre
una reedición del foro, Giraud improvisaría una propuesta: “…la de crear, lo más pronto posible,
una asociación que permita institucionalizar las relaciones de concertación entre los dirigentes
de las grandes metrópolis del mundo46”.
El guante fue exitosamente recogido, y en abril de 1985 el comité provisional (formado en

1984) crea oficialmente a Metropolis en la ciudad canadiense de Montreal, con los entonces 14
miembros fundadores: Abidjan; Addis-Ababa; Barcelona; Buenos Aires; El Cairo; Colombo; Ile-
de-France; Londres; Los Ángeles; México; Montreal; Nueva York; Tokio y Turín. La presidencia
de la flamante organización sería aceptada por Giraud y su región francesa albergaría la Secretaría
General en sus primeros pasos.
En 1987 se celebra el II Congreso Metropolis en Ciudad de México: “Por una mejor vida para
todos en las metrópolis”, confirmando así la iniciativa de la asociación en plena construcción
institucional. Con esta continuidad del evento, se fija la edición trienal del mismo, efectuándose
“coloquios” y debates en “comités” en los períodos intermedios. Hasta la fecha de este escrito,
pueden nombrarse los siguientes congresos:
Cuadro 2. Ediciones trienales del Congreso Metropolis (1984-2008)
Fecha Edición Título temático de la convocatoria Ciudad

1984 I ¿Cuál es el desarrollo para las grandes metrópolis a las puertas París
del 3er milenio?
1987 II Por una mejor vida para todos en las metrópolis Ciudad de México
1990 III El progreso de las metrópolis Melbourne
1993 IV El ciudadano y el desarrollo sostenible Montreal
1996 V Las metrópolis para el hombre, en busca de una solidaridad Tokio
entre los ciudadanos del mundo
1999 VI Una red de ciudades para un mundo de ciudadanos Barcelona
2002 VII La gobernancia metropolitana en el nuevo milenio Seúl
2005 VIII Tradición y transformación. El futuro de la ciudad Berlín
2008 IX Ciudades en conexión Sydney
Fuente: elaboración propia en base a datos recuperados de www.metropolis.org (diciembre 4, 2008).
45
Y por “obrar” entendía, en aquellos versos, el hacer humano y su obra: el trabajo y su construcción.
46
Metropolis, 2001, texto de Eclats de Vie, Francia, Empire.
422
En 1988 se efectuaría en Madrid el primer Coloquio formal de la asociación47, detentando

como título “Grandes riesgos y crisis en las grandes metrópolis: objetivos para el siglo XXI”,
cuyo resultando posterior fue la creación del Comité Internacional de metropolis para Grandes
Riesgos.
A partir del III° Congreso Metropolis de 1990 se articularían las comisiones técnicas o de
trabajo de la Asociación (con más de 31 diferentes temas tratados hasta la actualidad) con estos
foros trienales. Así fue que, desde esa fecha, los comités trabajarían sobre sus respectivos núcleos
temáticos, para exponer sus resultados en la próxima edición del Congreso 48.
En el año 1992 se daría un paso muy importante para esta red, desde que haría su aparición
formal en la Organización de Naciones Unidas, participando en la conferencia de dicho organismo
internacional sobre medio ambiente: la “Cumbre de la Tierra” celebrada en Río de Janeiro. 49 La
premisa se plasmaría en distintas iniciativas que tendría Metropolis ese mismo año y en el siguien-
te, pudiendo confirmar en ello la tarea de transmisión y colaboración de esa dimensión vertical
descendente y, por la representación que supuso en ese foro, aquella otra dirección ascendente
como portavoz de sus miembros.
Otro hito trascendental de Metropolis se daría en 1993, con la creación y puesta en marcha
del “Esquema de Asistencia Técnica”. Con el mismo la Asociación profundizaría las acciones
directas externas e internas de dimensión horizontal, ya que este esquema implica facilitar el
intercambio práctico de experiencias replicables entre los miembros sobre temas clave. Así, en
ese mismo año, el esquema se inaugura cuando París efectúa un acuerdo de cooperación con
Bucarest para la reorganización y el ordenamiento del barrio de la Estación Ferroviaria Norte
de Bucarest. A este primer acuerdo entre miembros le siguieron muchos otros, siempre sobre la
premisa de replicar modelos exitosos de resolución de problemas urbanos entre las metrópolis
de la Asociación.
El inicial resultado positivo de este intercambio técnico trajo aparejado, en 1997, la creación
del “Instituto Internacional de Formación para la Gestión de las Metrópolis”: una iniciativa
(organización) no lucrativa que desde entonces ofrece formación de gestión urbana aplicada.
Su sede, en Montreal, ofrece entrenamiento enfocado especialmente a representantes electos
y a ejecutivos y directores senior50 en cursos y seminarios regulares (diagramados por el pro-
pio instituto) y/o particulares (a pedido) que pueden oscilar de dos días a las dos semanas de
duración.
47
A partir de allí, los “coloquios” de la Asociación se institucionalizarían en la práctica, siendo foros de intercambio y produc-
ción de planes de acción, estos últimos plasmados por los “comités” y -al interior de la estructura de Metropolis- en las Comisiones
Técnicas o de Trabajo.
48
Y, a partir del año 2003, contarían con una nueva herramienta de trabajo: las “comisiones electrónicas”.
49
La presencia de Metropolis en la ONU se tornaría más sólida en 2001, luego de que su Secretario General recibiera en Nueva
York a los principales representantes de las más relevantes asociaciones internacionales de gobiernos locales. Asimismo, el 6 de
junio de ese año, el entonces presidente de Metropolis -Joan Clos- hablaría en la Asamblea General del organismo internacional
como portavoz y representante de todas ellas. Ver Metropolis, 2001, p. 8.
50
Su oferta también está abierta a no-miembros de Metropolis, tales como ciudades; regiones; gobiernos; organizaciones no guber-
namentales; asociaciones de ciudadanos y organizaciones internacionales. Ver www.iiggm.net (recuperado en diciembre 4, 2008).
423
Con todas estas acciones en marcha, 1998 sería el año en el cual se daría el recambio presidencial
de Metropolis, sucediendo Joan Clos (alcalde de Barcelona) a Michel Giraud (su primer presi-
dente).51 El recambio ejecutivo de la organización, siempre saludable en términos institucionales,
tendría en el año 2000 un correlato administrativo: el Consejo de Administración aprobaría por
unanimidad la propuesta de basar el gobierno de la asociación en Vicepresidencias y Secretarías
Regionales. Con ello el organigrama de Metropolis tomaría otras dimensiones y posibilidades
detentando mayor autonomía y presencia en sus representaciones y sedes continentales 52.
Al igual que sus dependencias, Metropolis se propuso hacer profusas las propuestas para re-
solver problemas urbanos, alentándolas mediante la instauración de los “Premios Metrópolis”:
una convocatoria para evaluar proyectos exitosos y replicables sobre temáticas urbanas que se
encuentren en desarrollo en sus ciudades constitutivas. En la primera edición del mismo -año
2002- se recibieron 31 proyectos de 15 ciudades-miembro diferentes, entregándose los premios
a las ciudades de Estambul; La Habana; Montreal; Addis-Ababa, Río de Janeiro y Seúl. Cada
edición de estos premios invita a las metrópolis a una reflexión y planificación propia sobre
problemas particulares, buscando alumbrar resoluciones y estrategias efectivas que partan del
ámbito problematizado con posibilidad de ser trasladadas como solución más allá de la metró-
poli que las concibió. En este estímulo de auto-reflexión “al interior” de cada sociedad parti-
cular, Metropolis se erige como coordinadora de acciones “exteriores” desde cada una de ellas
en beneficio de las demás, articulando así su desdoblamiento interior/exterior en la dimensión
horizontal que detenta.
Durante el recorrido temporal descrito, Metropolis ha forjado alianzas sumamente relevantes

con otras redes internacionales de localismos, presentando así una sólida construcción transversal
en su accionar. Así, a su constante presencia en eventos internacionales sobre governanza local
(como Africities o US Conference of Mayors) se suma un prolífico enhebrado con otras redes,
cuya piedra angular se distingue hacia 1996. En dicho año se crea la CAMCAL (Coordinación
de las Asociaciones Mundiales de Ciudades y Autoridades Locales) como resultado de la pro-
puesta que hiciera Metropolis en la conferencia Habitat II de Estambul; de la cual Joan Clos
sería elegido presidente cuatro años más tarde. En el año 2000 Metropolis comenzaría a formar
parte del Consultative Group de Cities Alliance; y en el año 2003 acordaría con United Cities
and Local Governments (UCLG) la creación y gestión de la sección metropolitana de esa nueva
organización.
Como se puede distinguir de la reseña realizada, existe una correlación directa entre la misión
/ objetivos de la Asociación y lo cosechado en todos los años de su breve pero laboriosa historia.
En la obra que Metropolis forjó y sigue forjando se evidencia un sólido y continuo avance multi-
direccional, constituyendo un referente indiscutible en lo que bien puede ser denominado como
la “avanzada de las grandes ciudades”.
51
Joan Clos sería reelecto en ese cargo en Barcelona ’99 y Seúl ’03.
52
Como ejemplo inicial de esta descentralización, cabe mencionar que, en el año 2000, la Secretaría Regional de África parti-
ciparía activamente en la reunión de Africities de Windhoek (Namibia).
424
sólido y continuo avance multi-direccional, constituyendo un referente indiscutible en lo
que bien puede ser denominado como la “avanzada de las grandes ciudades”.
5. Estructura, membresía y financiamiento de la Asociación

5. Estructura,
Tal como membresía
se advierte de ylafinanciamiento
sección anterior, la de la Asociación
construcción institucional de
Metropolis
Tal como se fueadvierte
paulatina y sólida,
de la secciónacompañando -como estructura-
anterior, la construcción la ramificación
institucional de las
de Metropolis fue
paulatina y sólida, acompañando –como estructura– la ramificación de las acciones que la Aso-
acciones que la Asociación fue llevando a cabo desde su nacimiento a estos años. Su
ciación fue llevando a cabo desde su nacimiento a estos años. Su organigrama posee tres rasgos
organigrama
distintivos que leposee tresidentidad
dan una rasgos distintivos
de modelo aque le dan
seguir parauna identidad
“redes defuturas:
glocales” modelo1)asencillez
seguir
organizacional; 2) matríz colegiada-deliberativa; y 3) descentralización.
para “redes glocales” futuras: 1) sencillez organizacional; 2) matríz colegiada-
deliberativa; y 3)pueden
Estos atributos descentralización.
notarse ya en la esquematización que se haga de los estatutos que de-
finen la red en su estructura:
Estos atributos pueden notarse ya en la esquematización que se haga de los
estatutos que definen la red en su estructura:
Cuadro 3. Estructura de Metropolis: órganos y secretarías (al 2008)

Cuadro 3. Estructura de Metropolis: órganos y secretarías (al 2008)
Define
Asamblea General Define
- Presidente
- Vicepresidentes
Consejo de Administración Comité ejecutivo - Secretario Gral.
- Tesorero
Secretaría Gral. Permanente Secretarías Regionales

Define
Fuente: elaboración propia en base a datos recuperados de www.metropolis.org

Fuente: elaboración propia en base a datos recuperados de www.metropolis.org (diciembre 4, 2008).
(diciembre 4, 2008).
5.1 Órganos de Metropolis

5.1 Órganos de Metropolis
El artículo 9 de los estatutos definen claramente cuáles son los tres órganos de la Asociación:
la Asamblea General; el Consejo de Administración; y su Comité Ejecutivo.
– La Asamblea General. Constituye el corazón de la organización y se convoca por trienio en

ocasión de cada “Congreso Metropolis”. Está conformada por los miembros activos con de-
recho a voto y por los miembros asociados 435
(sin injerencia en la votación) que sean invitados
a participar de sus discusiones y del trabajo en comisiones.
Su cometido es eminentemente deliberativo: en su seno se presentan los informes de las co-

misiones técnicas; se discute sobre el avance o resultados de los acuerdos entre miembros en el
marco del esquema de asistencia técnica; y se efectúan los debates sobre temáticas elaboradas en
talleres previos como los coloquios y seminarios (entre cada Congreso Metropolis). Asimismo, se
tratan los temas propuestos en la orden del día por el Consejo de Administración o aquellos que
425
decidió la Asamblea en el Congreso anterior53. Su carácter resolutivo se lleva a cabo por votación,
tomando decisiones por simple mayoría de los miembros activos presentes o representados. De
no haber quórum, se puede convocar a una nueva asamblea que podrá deliberar con los miem-
bros presentes sin necesidad de quórum54. La Asamblea General también ejerce accountability
y recambia las autoridades en cada convocatoria: el presidente debe exponer la situación actual
de la Asociación y el Tesorero debe dar cuenta de su gestión y someter el balance a aprobación;
efectuado lo cual se procede al reemplazo de los miembros salientes del Consejo de Administra-
ción y, por ende, de su Comité Ejecutivo.
– El Consejo de Administración. Dirige la Asociación y se encuentra constituido por 12 a 22

miembros representativos de las metrópolis de los diversos continentes que son elegidos (y
pueden ser reelegidos) por la Asamblea General, con un mandato que expira en la próxima
convocatoria de aquella. El Consejo se reúne al menos una vez por año bajo el llamado del
Presidente o a petición de 1/4 de los miembros, tomando decisiones por mayoría de votos55.
Resulta vital su tarea de designar a los integrantes del Comité Ejecutivo.
– Comité Ejecutivo. Está conformado por un Presidente56; un mínimo de cinco Vicepresidentes57;

un Secretario General; los Secretarios Regionales58; y un Tesorero, cuyos mandatos finalizan
con la salida del Consejo de Administración en la Asamblea General y la constitución de uno
nuevo.
5.2 Secretaría General Permanente y Secretarías Regionales
La Secretaría General se encuentra instituida como un servicio de asistencia administrativa,

estando a su cargo: 1) el desarrollo y coordinación de las relaciones entre los miembros de la
Asociación; y 2) la aplicación de las decisiones tomadas por las Asambleas Generales, el Consejo
de Administración, y el Comité Ejecutivo. Su sede fundacional se fijó en Ile-de-France, pero la
misma es transferible por decisión del Consejo de Administración ratificada por la Asamblea
General. En la actualidad, su sede se encuentra en Barcelona, España.
Las Secretarías Regionales operan en cada zona geográfica en las que se divide la administración
descentralizada de Metropolis, estimulando y llevando a cabo las actividades y principios de la
Asociación en sus respectivos ámbitos. A través de ellas, la Asociación profundiza sus extensiones
en cada territorio con miembros radicados.
53
Tal como lo estipula el artículo 10 de los estatutos, la validez legal de las deliberaciones se adquiere con la presencia o repre-
sentación de la mitad de sus miembros como mínimo.
54
La excepcionalidad de las formalidades descriptas (en el artículo 10) está contenida en el artículo 11, que rige el funciona-
miento de la Asamblea General Extraordinaria. Ésta podrá ser convocada a petición de la mitad más uno de los miembros activos
y deliberar con validez legal con presencia o representación de los 2/3 de ellos.
55
Tal como reza el artículo 12, en caso de empate el voto del Presidente definirá el resultado.
56
Que representa a Metropolis en todos los actos de la vida civil y está investido de los poderes a tal fin.
57
Representativos de las regiones geográficas en las que se divide la administración descentralizada.
58
Que siguen el espíritu de la elección de las vicepresidencias, representando a las distintas zonas geográficas que constituyen
las áreas administrativas descentralizadas de la Asociación.
426
5.3 Membresía y financiamiento
El nutrido grupo actores que conforma la Asociación son los miembros activos, concibiendo a
éstos como las variadas administraciones públicas con competencia territorial que suscriben los
objetivos de la asociación (art. 4). Dentro de éstos pueden distinguirse los miembros fundadores:
aquellos que participaron de “Metropolis ‘84” y que se encontraban presentes en la reunión cons-
titutiva de la Asociación en Montreal, los días 18 y 19 de abril de 1985. Asimismo, existe una
tercera distinción al hablar de los miembros asociados que acoge la Asociación: administraciones,
personas físicas y/o jurídicas sin posibilidad de voto pero habilitados a la deliberación y partici-
pación de distintas actividades que lleve a cabo Metropolis (ver “Asamblea General” en 5.1).
Los miembros activos y asociados pagan “cotizaciones” según un índice que fija el Consejo
de Administración, constituyendo aquellas el grueso del financiamiento de la Asociación. Estos
pagos pueden complementarse con subvenciones, contribuciones y recursos varios dirigidos a la
realización de las actividades y eventos de Metropolis.
6. Principales eventos y actividades de Metropolis
Como parte de su funcionamiento (corazón) institucional, y como origen mismo de Metro-

polis, se evidencia que sus Congresos Trienales (ocasión de reunión de las Asamblea General)
conforman la actividad nodal de la Asociación. Cada edición de los mismos supone un ágora
que marca el ritmo y las problemáticas a tratar por los miembros de esta red. En ese marco se
debaten problemáticas sobre planificación; participación; cooperación y gobierno metropolitanos,
utilizando el título del congreso como eje temático predominante a partir del cual transcurren
las diversas propuestas e intercambios de sus asistentes. En su seno se desarrollan los distintos
talleres (abiertos al público) donde se discuten los resultados de las Comisiones de Trabajo y el
avance de los Acuerdos de Asistencia Técnica entre miembros, constituyendo así una puesta a
punto y planificación futura de las actividades de la Asociación.
Como ya se mencionó, las Comisiones de Trabajo hacen a los latidos de la organización en-
tre cada congreso trienal, suponiendo una labor más minuciosa y más acotada en participantes.
Se trata de proyectos de investigación centrados en una problemática urbana, llevados a cabo
mancomunadamente por los miembros con el fin de “…reunir los proyectos de desarrollo urbano
implementados en las metrópolis y (…) estimular el intercambio de estas experiencias” (Metro-
polis, 2006). Primeramente ajenos al marco de los congresos trienales, las Comisiones de Trabajo
se incorporaron en 1990 al esquema funcional de aquellos como espacios de labor temático.
Asimismo cabe sumar, a la tónica “deliberativa” y “productiva” mencionada en los respecti-

vos párrafos anteriores, la labor de “implementación” de dichos resultados a través del ya citado
Esquema de Asistencia Técnica entre los miembros: una de las más importantes actividades de
cooperación inter-miembros que realiza la Asociación. Los modelos exitosos que devienen de la
implementación de estas asistencias se transforman en conocimiento comprobado y transmisible,
que se plasma en informes y a su vez (desde 1997) en programas de estudio y análisis del Instituto
de Formación Metropolis.
427
Como se puede observar de lo enunciado hasta aquí, las actividades se encuentran concatenadas
en eslabones de acción que construyen una cadena sólida que vigoriza la Asociación en términos
de conocimiento. Se trata entonces del 1) debate; 2) producción; 3) aplicación; y 4) transferencia
de conocimiento entre los miembros que conforman Metropolis, logrando coincidentemente el
bien particular y grupal.
7. Palabras de cierre: la revelación de una metáfora
A través de estas breves páginas se ha pretendido vislumbrar el rol histórico de las ciudades
y sus estrategias de inserción en el nuevo y complejo marco de época que supone la globaliza-
ción. El nuevo rol de las grandes ciudades impone una dinámica internacional posmoderna de
subsistencia y crecimiento de los núcleos urbanos en tejidos que buscan cooperación y desarrollo
mancomunado. Metropolis conforma un referente de suma importancia en el concierto de estos
nuevos actores citadinos-transnacionales, haciendo a una avanzada de las grandes ciudades en la
visibilidad global. Por su vasta extensión; variada membresía; sólidas acciones; historia; y recono-
cimiento internacional, la Asociación Mundial de las Grandes Metropolis desafía lo estatuido en
estos tiempos de transición sin horizonte a la vista. Sólo resta el juicio del tiempo para desnudar
la exageración o el acierto en la metáfora de Trántor.
428
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— Metropolis (2001). Texto de Éclats de Vie. Francia, Empire.
— Sartori, Giovanni (2001). La sociedad multiétnica. España, Taurus.
— Sombart, Werner (1998). El burgués. Madrid, Alianza Universidad.
— Vazquez, Juan Cruz (2007). “Buscando al hombre. El competidor como nueva categoría
antropológica actual del occidente cosmopolita”. Ponencia presentada en la III Jornada de
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— Weber, Max (1999). Economía y sociedad. México, Fondo de Cultura Económica.
— Zimerman, Héctor J. (2005). Las transformaciones de la Soberanía. Del Estado-Nación a
la Supranacionalidad. Corrientes, Universidad Nacional del Nordeste.
Recursos de la red
http://www.metropolis.org
http://www.iiggm.net
430
La acción de cooperación de la Unión Iberoamericana
de Municipalistas
Federico Castillo Blanco

Javier Eduardo Quesada Lumbreras
1. ¿Qué es la Unión Iberoamericana de Municipalistas?
La UIM es una Asociación Internacional para el Desarrollo, sin ánimo de lucro, apartidaria, con
personalidad jurídica propia y capacidad de obrar plena, constituida en el año 1990 a iniciativa
de responsables políticos y técnicos de municipalidades españolas e iberoamericanas .
Desde su fundación, la UIM ha hecho de la formación y capacitación de los altos directivos y

funcionarios de América Latina y España su eje principal de acción, en el convencimiento que
los cambios y las transformaciones en los gobiernos locales son el resultado, en gran parte, de la
vocación de servicio y de calidad de las competencias profesionales de sus responsables . Hoy,
sin embargo, ha extendido su radio de acción a la investigación y la asistencia técnica como otros
vértices de su acción para la promoción de la Reforma del Estado, el fortalecimiento institucional
de los Gobiernos locales y la creación de la institucionalidad local precisa para enfocar adecua-
damente los procesos de descentralización que se desarrollan en Iberoamérica.
Con esta tarea la UIM se ha propuesto el apoyo a distintos movimientos de opinión en las
naciones de Iberoamérica que propugnan el fortalecimiento de la institución municipal como el
medio más consistente y eficaz para la vertebración armónica y estable de los estados, todo ello en
el entendimiento de que el dinamismo de nuestras sociedades y la creciente demanda de servicios
y participación en los asuntos públicos por parte de los ciudadanos hacen necesario una apuesta
importante por la consecución de estos desafíos.

En la actualidad la UIM cuenta con más de 3.000 miembros originarios de la totalidad de los países iberoamericanos.

Desde su fundación en 1990, la UIM ha tenido cerca de 20.000 participantes en sus actividades de formación. Actualmente,
además de sus programas propios, cuenta con una creciente Red de Programas Asociados, de la que forman parte prestigiosas
instituciones académicas y de formación latinoamericanas. Esta Red, junto al Programa de Formación Virtual, posibilitan el acceso
de un número creciente de participantes a las actividades de capacitación de la UIM.
431
De modo inmediato esta tarea se ha venido desarrollando mediante la convocatoria de diferentes

actividades de capacitación, de investigación y de asistencia técnica, en las que son analizados
diversos aspectos de la gestión municipal mediante el intercambio de experiencias y conocimientos,
procurándose su difusión bibliográfica y la elaboración de documentación especializada.
En cualquier caso, es preciso señalar que de todas las actividades que se desarrollan en la UIM
destaca, por su acreditada calidad y visibilidad en los países de América Latina y la participa-
ción activa de contrapartes académicas de toda la región, el Programa de Formación para Altos
Dirigentes y Funcionarios Iberoamericanos en Gobierno y Gestión Local, que ha sido declarado
adscrito a la Secretaría General iberoamericana, en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno celebrada en Santa Cruz de la Sierra en noviembre de 2003, y cuyo reconocimiento
ha sido renovado sucesivamente hasta la actualidad.
En el ámbito de las relaciones de cooperación con otros organismos europeos la UIM integra el
Consejo de Dirección de PANGEA, junto a la Unión de Dirigentes Territoriales de Europa (UDI-
TE) y la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale de Italia (SSPAL). También
mantiene relaciones de colaboración en el campo académico y técnico con prestigiosas institucio-
nes públicas y privadas, tanto españolas como latinoamericanas. Entre ellas cabe mencionar, en
España, a la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, a la Universidad Carlos III, a la FIIAPP,
al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), al Instituto Andaluz de Administración
Pública (IAAP), entre otras. Y en el ámbito latinoamericano cabe mencionar, también entre otros y
sin ánimo de ser exhaustivo, al Instituto de Ciencias de la Administración (ICDA), la Universidad
Católica de Córdoba (Argentina), la Universidad de Los Lagos de Chile, la Fundación DEMUCA
de Guatemala, la Fundación Mexicana para el Desarrollo Municipal A.C. CIVITAS, Dirección
General de Carrera Administrativa de Nicaragua, el Instituto de Enseñanza Superior en Gestión
y Desarrollo Local –INESDEL de Panamá, el Centro Latinoamericano de Economía Humana
CLAEH de Uruguay o la Escuela de Gobierno del Estado de Zulia– IZEPES de Venezuela.
A largo plazo, la UIM aspira a consolidar una red de instituciones municipalistas que hagan
posible un movimiento de opinión pública exigente con sus líderes políticos del respeto y apoyo
a la autonomía y protagonismo del municipio, con el consiguiente incremento de su capacidad
económica y poder de decisión.
De entre sus objetivos fundacionales podemos destacar los siguientes:
• La promoción de relaciones de cooperación e intercambio entre municipios, personal al servicio

de los gobiernos locales y estudiosos e investigadores de la autonomía y el desarrollo local de
España e Iberoamérica;
• El fomento de actividades que favorezcan el desarrollo de las autonomías locales;
• El estímulo de la participación ciudadana y vecinal en la gestión de los intereses que les son
propios;
• La defensa de los intereses municipales y de su actividad ante organismos nacionales e inter-
nacionales;
• La capacitación y perfeccionamiento de los responsables de la gestión local.
432
La acción de cooperación de la Unión Iberoamericana de Municipalistas
2. Organización interna y Estructura operativa
En la UIM se distinguen dos estructuras complementarias de organización: la estatutaria o

corporativa y la operativa. La primera de ellas está compuesta por las autoridades representantes
de la organización, cuyos cargos son elegidos y legitimados por los miembros activos en las
asambleas generales convocadas a tal fin.
Por su parte, y para dar una respuesta más eficaz a los fines de la UIM, ésta se ha estructurado
en tres grandes áreas que conforman su estructura operativa. La Escuela Superior de Gobierno
Local, el Instituto de Investigación Urbana y Territorial y la Agencia de Cooperación Técnica.
2.1 La Escuela de Gobierno Local y el Centro Iberoamericano de Gobernabilidad,

Políticas y Administración Pública
Por una parte la Escuela de Gobierno Local tiene la misión de organizar y ejecutar todos los
programas de formación y capacitación, presenciales y virtuales, orientados a los fines referidos.
Para ello, desde su fundación, se ha articulado todo un complejo sistema formativo que va des-
de el desarrollo de programas propios de formación superior, homologados y reconocidos por
distintas Universidades, hasta la articulación de otros programas de intercambio y colaboración
académica.
La apuesta: el Programa de formación superior: una apuesta para el desarrollo de las autono-
mías locales.
Esta es una de las actividades más importantes que desarrolla la UIM y donde se materializan
gran parte de los objetivos fundacionales de la Institución. Dentro de este programa se pueden
destacar tres actividades fundamentales; por un lado, la Maestría en Dirección y Gestión Pública
Local. Desarrollada principalmente de forma presencial en diversas fases, se lleva a cabo tanto en
las sedes de las contrapartes académicas que la UIM tiene en América Latina: Guatemala (Fundación
DEMUCA), México (FUNDACION CIVITAS) y Venezuela (IZEPES) en su nivel de Experto, y en
su nivel de Diplomado con otras dieciséis contrapartes académicas abarcando prácticamente todos
los países de América Latina; así como en la moderna sede en Granada de la Escuela.
Por otra parte, y de forma complementaria, se desarrolla el Programa de Formación Virtual en

Gestión y Desarrollo Local, que tiene por objetivo llegar a todos los ámbitos de la vasta geografía
iberoamericana, ampliando las posibilidades de capacitación de las autoridades electas, los fun-

Actualmente los miembros del Consejo de Dirección para el periodo (2006-2009) lo integran: Presidente: Jaime Nebot Saadi
(Alcalde de Guayaquil, Ecuador), Vicepresidentes: Emilio Carrillo Benito (Red UIM de Cooperación Internacional al Desarrollo
Local. España). Enrique B. Rodríguez García (España). Secretario General: Federico A. Castillo Blanco (España) Consejeros
Directores: D. Máximo Martínez (Argentina), Dª. Cleide Perito de Bem (Brasil), D. Jaime Pavez Moreno (Chile), Dª. Mirta
Hernández González (Cuba), Dª. Luz Estrella Rodríguez De Zúñiga (El Salvador), D. José Escutia Porcayo (México), D. Juan
Polo Huacacolqui (Perú), D. Francisco Alveirnho (Portugal), D. César Pérez Núñez (República Dominicana), Dª. Rosario Revello
Rodríguez (Uruguay), D. Oscar Gómez Navas (Venezuela).

Entre estas destacan, en el ámbito español, la Universidad Carlos III de Madrid y la Universidad Internacional Menéndez
Pelayo.
433
cionarios y técnicos municipales, con todas las facilidades y economías de tiempo y de recursos
que representa la capacitación por Internet. Además, el Programa ha sido diseñado pensando en
su integración completa con la formación presencial que se brinda en el marco de la Maestría en
Dirección y Gestión Pública Local.
Y finalmente los Programas asociados al sistema de formación UIM a los que antes se hacía
referencia y que, en su nivel de Experto o Diplomado, se desarrollan íntegramente por otras ins-
tituciones académicas localizadas en los distintos países de América Latina, al ser homologadas
por la UIM, permiten a sus egresados continuar sus estudios para la obtención de las titulaciones
del sistema UIM de formación.
Adicionalmente, y con otra estrategia pedagógica de capacitación, la UIM viene desarrollando

de multitud Cursos y Seminarios que generalmente giran en torno a tres grandes ejes: políticas de
desarrollo económico local, políticas de ciudad y políticas para las personas.
De entre estos Programas podemos destacar, por su ya larga trayectoria, el Curso de Estudios
Avanzados sobre Gobiernos Locales; desarrollado presencialmente en España, y en el que se inter-
calan actividades puramente académicas con visitas de observación y estudio de diversos modos
de gestión exitosos, con mesas redondas de intercambio de experiencias entre cargos directivos,
tanto electos como técnicos, de las entidades locales iberoamericanas y españolas. La metodología
de capacitación dominante es vivencial, ya que, en este caso, se apuesta por el contacto directo
del participante con experiencias especialmente seleccionadas de gobierno local, fomentando
la interacción con sus responsables para comprender sus fundamentos y aspectos operativos,
el análisis crítico de las mismas y la valoración de las posibilidades de su aprovechamiento en
beneficio de la realidad propia de cada cursante.
El intercambio de experiencias como fórmula de capacitación y de fortalecimiento

institucional
En este campo, y con la finalidad desarrollar y actualizar los objetivos y fines que persigue
la institución así como para afianzar el pensamiento doctrinal que va a dirigir el camino de las
acciones venideras, se vienen desarrollando diversas actividades y eventos internacionales que
congregan a miembro de la UIM y a multitud de estudiosos, autoridades, técnicos y profesionales
convirtiéndose en un enriquecedor espacio de intercambio de conocimientos.
Sin duda, el evento más importante de este tipo ha sido el Congreso Iberoamericano de
Municipalistas. Desde su fundación la UIM ha organizado este encuentro internacional pe-
riódicamente, normalmente cada dos años, con la finalidad de que los municipalistas ibero-
americanos se reúnan para abordar los diferentes aspectos que afectan a la vida municipal,
formulando propuestas, discutiendo soluciones, alcanzando grados de consenso entre las
distintas opciones y reclamando la atención que el espacio municipal merece en el conjunto
de los poderes del Estado.
De cada uno de los Congresos celebrados, ocho hasta la actualidad, surge una Declaración sobre
el tema central objeto del Congreso, el cual se determina según las tendencias y circunstancias
434
coyunturales del momento que hagan necesaria una especial reflexión, y en la que la UIM fija
su posición, formando así su pensamiento doctrinal sobre temas de interés para el desarrollo del
municipalismo en Iberoamérica.
Alternando con el Congreso, la UIM organiza otros importantes encuentros, de menor entidad
pero igualmente enriquecedores, donde se intercambian y discuten formas de gestión munici-
pal y políticas llevadas a cabo en los municipios y países de los propios participantes. En esta
ocasión el objetivo es promover el intercambio y la discusión de ideas y experiencias. Así nos
encontramos con el Seminario Internacional de la UIM sobre descentralización, la gobernabilidad
y la concertación en el ámbito local, los Encuentros de Autoridades Locales iberoamericanas,
el Encuentro Hispano-luso de Autoridades Locales y el Taller de Gestión Local en Florida para
Iberoamericanos. En este último caso, en el afán de la UIM de ampliar las áreas geográficas de
intercambio de experiencias de gobiernos locales para responsables españoles e iberoamericanos
vinculados a la gestión municipal, celebró un convenio de colaboración con la Universidad de
Stetson con el objetivo de poner en contacto a responsables locales de Iberoamérica y España con
la experiencia de los gobiernos locales en Estados Unidos, reflexionando sobre nuevas fórmulas
de gestión, analizando las relaciones entre el sector público y el sector privado.
Así se ha venido insistiendo, desde hace más de una década, en la necesidad de impulsar y
apostar por esta importante tarea de fomentar la creación de espacios de discusión donde puedan
debatirse y buscar soluciones a problemas comunes que puedan enriquecer las experiencias y
alternativas de solución.
Las redes de colaboración académicas y el programa de becas.
Por último, queda por resaltar las actividades de Colaboración Académica y el Programa de
Becas. En cuanto a las primeras, se pueden distinguir, por un lado, la Organización y gestión
de eventos, cursos y seminarios destinados a satisfacer necesidades específicas de formación
y capacitación que con base en la vasta experiencia adquirida y contando con un calificado y
experimentado elenco de profesores, la Escuela organiza y gestiona, a solicitud de contrapartes
locales. Dichas actividades se llevan a cabo generalmente en la sede de la contraparte. Y por otro,
la Homologación de actividades que, como adelantábamos al principio, consiste en la certifica-
ción y reconocimiento por parte de la UIM, a través de la Escuela, de diversas actividades de
formación realizadas por contrapartes locales que, mediante convenios, participan del Programa
de Cooperación Académica de la institución.
En cuanto al Programa de Becas la UIM, en el marco de su Programa de Cooperación para el

Desarrollo, con periodicidad anual, convoca un Programa de Becas pensado para facilitar el acceso
y la participación en las diferentes actividades convocadas por la Escuela Superior de Gobierno
de la UIM a los alcaldes, directivos y responsables públicos de entidades locales iberoamericanas
que desempeñen funciones de dirección y gestión pública.
Estas actividades y muchas otras como el Programa de pasantías, el Programa de formación

para la construcción de una nueva clase política local en América Latina y el Caribe (realizado y
ejecutado en colaboración con la AECI de forma presencial en las tres sedes que la Agencia tienen
en Latinoamérica) o el curso de especialización en gobernabilidad electrónica local (CEGEL)
435
patrocinado por la UNESCO completan las acciones encaminadas a la formación y capacitación

referenciadas entre los objetivos fundamentales de la Institución. Y en las que la UIM, desde sus
inicios, se ha afanado en perfeccionar periódicamente, a través de autoevaluaciones y sugeren-
cias de los participantes y colaboradores con el fin de ofrecer, al gestor público local, una sólida
formación que combine los estudios de las técnicas más avanzadas en Gestión, con el desarrollo
de aptitudes personales, adquiriendo, con ello, una visión teórico-práctica de las funciones di-
rectivas y de gestión.
En los últimos años, y siempre pensando en la actualización y adaptación a los nuevos tiempo
y en el perfeccionamiento de las actividades que desarrolla la Escuela de Gobierno Local se ha
venido gestando un importante proyecto que finalmente ha culminado en el recién creado Centro
Iberoamericano de Gobernabilidad, Políticas y Administración Pública (CIGOB), que consti-
tuido en alianza entre la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP) y la UIM, es una
iniciativa, organizada en colaboración con instituciones públicas y privadas comprometidas con
los objetivos que se persiguen, y dirigida a ofrecer un marco de formación continuada a cuadros
superiores y responsables políticos de las entidades públicas iberoamericanas en las diversas zonas
de dicha región, en España y Portugal, ampliándose así, notablemente, el campo de acción y los
potenciales destinatarios de sus programas.
En este marco, se están desarrollando ya distintas actividades académicas en Iberoamérica

a través de distintas contrapartes académicas establecidas en distintos países de la región, tales
como Diplomados, Expertos y Maestrías en Dirección y Gestión Pública Local, que se articulan,
nuevamente, en torno al Programa de Formación en Gestión y Desarrollo Local.
2.2 El Instituto de Investigaciones Urbanas y Territoriales.
El Instituto de Investigaciones Urbanas y Territoriales constituye el área operativa de la UIM y

el organismo que, de alguna manera, da continuidad a las acciones desarrolladas por la Escuela de
Gobierno Local. Tiene por misión promover el conocimiento de la realidad urbana y territorial en
Iberoamérica, en todas sus dimensiones por medio de la investigación y producción científica.
Las acciones orientadas a dar cumplimiento a los fines planteados se estructuran en torno a ac-
tividades de investigación que se despliegan a través de distintos programas de becas y pasantías,
de la convocatoria de Premios a la producción científica, de las publicaciones que edita la UIM
y de otros programas complementarios como son los centros de información y documentación
municipal, o el desarrollo de seminarios y proyectos de investigación, y otras actividades en las
que, en colaboración con otras instituciones o independientemente, se profundiza sobre temas de
interés para el desarrollo y el fortalecimiento de las instituciones municipales latinoamericanas.
Dentro de estas actividades destacan las siguientes:
El Programa de Doctorado en Dirección y Gestión Pública Local que con la colaboración de

la Universidad Internacional de Andalucía Antonio Machado, de la Universidad de Jaén y de la
Diputación Provincial de Jaén ha desarrollado la UIM en el periodo académico 2005/2007 en su
primera promoción. El marco teórico del programa trata de acercarse tanto a la dimensión admi-
nistrativa de los municipios como entes gestores como a su contenido político y de gobierno.
436
La convocatoria anual de Premios UIM, que con el fin de promover la investigación y el cono-
cimiento de la realidad urbana y local en Iberoamérica, se articulan en torno a tres grandes líneas
de investigación. Así se distinguen, dentro de estos, el Premio Ángel Ballesteros de ensayos sobre
administración y gobierno municipal, el Premio Luciano Parejo Alfonso de estudios sobre gestión,
promoción y ordenación territorial y urbana; y el Premio UIM-FLACMA de buenas prácticas y
experiencias de gestión local.
Asimismo, y con la finalidad de proporcionar un adecuado apoyo documental y bibliográfico

y de difundir los resultados de los trabajos de investigación científica y técnica que hayan sido
premiados por la institución o provenientes de otros colaboradores expertos en materias de in-
terés municipal, el Instituto lleva adelante un programa de publicaciones que se materializa en
un amplio catálogo estructurado en 5 colecciones: Cuadernos de Documentación e Información
Municipal, Estudios y Comentarios, Historia y Municipios, Síntesis y Monografías sobre Go-
biernos Locales.
Dentro del programa anual de investigaciones, como adelantábamos al inicio, el Instituto,

a través de sus propios investigadores o gracias a convenios con otras instituciones acadé-
micas desarrolla un programa de investigaciones dando prioridad a los aspectos cuyo mejor
conocimiento puede ayudar a las instituciones locales a definir sus prioridades y estrategias
de actuación. En este marco, algunas de las actividades orientadas al desarrollo de las mismas
son las siguientes:
El Seminario pensando lo local en un nuevo siglo, realizado en colaboración con la Fundaciò

Pi i Sunyer y con la finalidad de establecer un espacio de análisis y debate de un contexto en el
que se pide la revitalización de la política local como instrumento de legitimación y refuerzo del
poder y de la autonomía locales.
El Programa Andalucía por el desarrollo local iberoamericano, fruto de un convenio de cola-

boración con el Centro de Estudios Andaluces de la Consejería de la Presidencia de la Junta de
Andalucía donde se dotan becas de Investigación para el estudio de la realidad local andaluza, su
puesta en valor y su comparación con iniciativas similares en Iberoamérica.
El Proyecto de excelencia SEJ-933 “Fortalecimiento institucional de los municipios para la lucha

contra la exclusión social y la pobreza en América Latina” que financiado por la Consejería de Inno-
vación, ciencia y empresa de la Junta de Andalucía viene desarrollándose desde 2006 con la finalidad
de realizar estudios de diagnóstico concretos para cada una de las realidades territoriales de los países
latinoamericanos, y propuestas de alternativas de gestión en torno a diversos temas considerados
fundamentales para el fortalecimiento institucional de los municipios latinoamericanos.
Para completar todo este sistema de investigaciones y de producción científica encontramos,

dentro del Programa de información y documentación municipal en Iberoamérica, diversas inicia-

Fruto de un convenio de colaboración con la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobier-
nos Locales (FLACMA) celebrado en el año 2007.
437
tivas que tratan de perfeccionar el sistema facilitando la difusión y divulgación de los objetivos
alcanzados a través del Programa anual de Investigaciones.
Entre estas iniciativas son especialmente relevantes el Proyecto Vox Localis concebido como
la primera revista digital iberoamericana municipalista que nació para brindar un mejor servicio
informativo sobre el acontecer local en Iberoamérica a la vez que intentar llegar a un número cada
vez más amplio de destinatarios gracias al aprovechamiento de las Tecnologías de Información
(TIC´s) a través de la difusión vía Internet.
El Programa MOST de la UNESCO que tiene como ejes de acción fundamentales la elabo-
ración de un Banco virtual de experiencias y la publicación de experiencias exitosas de gestión
pública local en España e Iberoamérica. Fue creado con el fin de impulsar relevantes proyectos
de investigación, de larga duración y carácter autónomo y ser vehículo transmisor de resultados
científicos y otros datos de interés a los responsables de la adopción de decisiones. MOST publica,
asimismo, informes que examinan el estado actual de la investigación e información existentes
acerca de un tema determinado.
Y finalmente el Proyecto INDIBICA para el intercambio y difusión documental y bibliográfico.

Desde el año 2006 y para el quinquenio 2006-2010, dicha difusión e intercambio documental se
enmarca en el Proyecto Andaluz de Cooperación para el Desarrollo Local ANCODELS, auspiciado
por la UIM y las entidades patrocinadoras y redes de cooperación que la sustentan. Este Progra-
ma tiene como meta crear un rápido acceso a los servicios de apoyo documental y bibliográfico
que la UIM viene prestando, que facilite la distribución de libros individualizados, así como la
transferencia de tecnología entre los ámbitos municipalistas de Iberoamérica.
De esta forma se pone al alcance de los municipios que los soliciten:
• Publicaciones, que incluyen los más de 150 títulos editados por la UIM y aquellas publicaciones
adquiridas para su distribución.
• 34.600 fichas extracto de artículos de revistas existentes en la biblioteca de la UIM, disponibles

a través de INTERNET y en CD-ROM.
• La base de datos que recogerá los fondos documentales referentes al ámbito local de los princi-
pales centros documentales Iberoamericanos y que se encuentra ya en proceso de elaboración
en el seno del Proyecto ANCODELS.
2.3 La Agencia de Cooperación Técnica.
Por último, para completar el esquema operativo de la UIM es preciso referirse a la Agencia de
Cooperación Técnica que es el órgano que contribuye a que los municipios puedan materializar
algunos de los postulados que la UIM sustenta. Su misión es brindar servicios de orientación y
asistencia técnica a los procesos de modernización y cambio en el ámbito urbano y municipal
proporcionando a las instituciones responsables la orientación y la asistencia técnica necesaria
para su adecuada formulación, ejecución y evaluación.
438
Este proyecto se inscribe en el marco del programa de Cooperación al Desarrollo Local con
Iberoamérica patrocinado por la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo
(AECID) y las Redes UIM de Cooperación Internacional al Desarrollo Local, de ahí que su puesta
en marcha, en cada caso concreto, quede condicionada siempre a la existencia de financiación
suficiente. Pero en cualquier caso, son muchas las acciones que desde su formación, viene desa-
rrollando la Agencia de Cooperación Técnica de la UIM, como a continuación tendremos ocasión
de comprobar.
Por ello podemos decir que también apoya la acción de las asociaciones municipales e institu-
ciones de cooperación nacional e internacional que trabajan en favor del fortalecimiento municipal
y el desarrollo local, al convertirse, con este departamento, en el brazo operativo de muchos de
los proyectos de la cooperación española.
Además de su reconocida trayectoria, una ventaja competitiva con la que cuenta la Agencia
es la base de calificados expertos iberoamericanos, con formación académica y experiencia en
terreno en todos los temas locales. Las distintas calificaciones de los expertos tienen cabida en
las más de 70 especialidades reconocidas en la base de datos, y su diseño permite lograr una
búsqueda rápida y adecuada a las necesidades del proyecto que se trate. Así, esta base de expertos
nos permite satisfacer los más amplios y diversos requerimientos de asistencia a los procesos
de modernización y cambio que llevan adelante los gobiernos locales en Iberoamérica.
Una de las modalidades de nuestros servicios son las misiones de asistencia técnica, en general
actividades de corta duración, orientadas a un aspecto específico de la gestión o el desarrollo
local. En este marco cualquier municipio o institución interesada en recibir apoyo técnico de
la UIM para esos procesos puede requerir sus servicios, pero en todo caso, es preciso insistir,
es la UIM quien financia los proyectos de asistencia técnica, de forma que los recursos para
solventarlos generalmente deben aportarlos la institución solicitante u obtenerlos de organismos
de financiación.
Con relación a las Asociaciones de Municipios, tanto nacionales como regionales, nuestros
servicios de asistencia técnica se orientan al fortalecimiento de sus capacidades propositivas en
defensa de la autonomía y el fortalecimiento municipal y de sus capacidades de interlocución
ante los gobiernos nacionales.
Otro servicio, de especial interés para instituciones de apoyo y cooperación internacional es

la identificación, formulación y evaluación de proyectos y programas relacionados con el forta-
lecimiento municipal y el desarrollo local.
Igualmente, dentro del campo de las políticas y el gobierno local, participa como organización
consultora en convocatorias y llamados formulados por organismos e instituciones locales, nacio-
nales e internacionales. Estas consultorías pueden darse en forma independiente o en asociación
con otras entidades dedicadas a la actividad.
En los últimos años se ha venido gestando tres Programas que han supuesto novedades impor-
tantes para la Cooperación Española, en primer lugar la EXPO-UIM. Este Programa consiste en
439
la articulación de una feria virtual permanente en nuestra página web, que se transforma en una
feria real durante los congresos internacionales de la organización y que sirve como herramienta
para que diversas empresas e instituciones puedan ofrecer una amplia variedad de experiencias,
servicios y productos relacionados con el desarrollo urbano y la gestión municipal.
En segundo lugar, otras de las actividades que se están desarrollando en los últimos tiempos,
son las llamadas Agendas de Cooperación para el Desarrollo Local (ACODEL) que constituyen
el espacio a través el cual la UIM pretende facilitar, en el marco de la EXPOUIM y de otras
actividades, la posibilidad de iniciar, reactivar, o profundizar contactos entre Municipios, Aso-
ciaciones de Municipios, Instituciones Públicas y Privadas, Universidades, ONG´s, Agencias de
Cooperación y otras entidades relacionadas con el mundo municipal, con el objeto de concertar
acuerdos de cooperación “in situ” para el corto, mediano o largo plazo.
Este espacio multisectorial se desarrolla en base a un registro que permite el encuentro entre
la oferta y la demanda de productos o servicios de cooperación horizontal, mediante un riguroso
proceso de inscripción, selección y establecimiento de agendas de citas para acuerdos de coope-
ración.
Resta por hablar de unos de los Proyectos de más envergadura que lleva a cabo la ACT en
colaboración con la AECID. Nos referimos al Programa Regional Andino en el que se trata de
fomentar, sistematizar, y difundir buenas prácticas locales para el desarrollo social y económico
de la región andina mediante la elaboración de un banco de experiencias y buenas prácticas, y
a través de un sistema de cooperación horizontal en el que las instituciones participantes inter-
cambian recursos por recursos. Sobre este Programa y otras misiones de consultoría y asistencia
técnica profundizaremos en el apartado dedicado a la puesta en valor de la asistencia técnica como
instrumento de cooperación internacional.
3. La contribución a la Gobernanza Local a través de las

actividades de formación
El núcleo del concepto de gobernanza es que los desafíos de hoy no pueden responderse sólo
desde los gobiernos. La clave de la gobernabilidad de nuestro tiempo consiste en construir las

La Feria tiene un desarrollo virtual en la página web de la UIM y un desarrollo real durante los Congresos de la institución. Ac-
tualmente, la EXPO-UIM virtual cuenta con más de 300 expositores. Durante el VIII Congreso Iberoamericano de Municipalistas la
EXPO-UIM contó con más de 100 expositores en representación de diferentes asociaciones municipales, instituciones públicas nacio-
nales, provinciales y locales, instituciones de apoyo al desarrollo local y centros académicos tanto de Latinoamérica como de Europa.

En ACODEL 2006 participaron en el establecimiento de las bases para la firma de Acuerdos de Cooperación las siguientes
instituciones: Universidad Estatal de Milagros (Ecuador),García de los Reyes y Asociados (España), Universidad Casa Grande
(Ecuador), FY Internacional, Consultoría (España), Asociación de Municipios del Sur de Antioquia (Colombia), Municipalidad
de Guayaquil (Ecuador), Municipalidad de San Francisco de Linares Alcántara (Venezuela), Fideicomiso Ecuatoriano de Coope-
ración para el Desarrollo (Ecuador), Asamblea Provincial Constituyente del Oriente Antioqueño (Colombia), CARE (Guatemala),
Municipalidad de Latacunga (Ecuador), EURADIA, Consultoría Europea, Municipalidad de San Francisco de Milagor (Ecuador),
Fundación DEHUS (España). Y durante el primer semestre, en el marco de ACODEL 2007, se establecieron convenios de coope-
ración entre las siguientes municipalidades: Municipalidad de Valle Hermoso (Argentina), Municipalidad Provincial de Tumbes
(Perú), Municipalidad Distrital de Nueva Cajamarca (Perú), Municipalidad Distrital de Curimaná (Perú).

Cfr. Stocker, Gerry; “El buen gobierno como teoría: cinco propuestas”, UNESCO, Internacional Social Science Journal,
440
capacidades de interacción entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil y ello a lo
largo del eje local-global.
Por tanto, la tarea primordial de los líderes locales es la generación de condiciones de gober-
nabilidad, es decir, la construcción de capacidades del sistema social para enfrentar los desafíos
del desarrollo. Para alcanzar la gobernabilidad en el escenario local se hace necesario:
• La construcción de una visión colectiva del desarrollo local, en la que se refleja el propósito
colectivo por alcanzar y que anima a los agentes locales.
• El reconocimiento de liderazgos individuales o colectivos con capacidad para convocar el
compromiso de la sociedad con el proceso que se promueve.
• El desarrollo de relaciones constructivas entre los actores comprometidos en el proceso. Es el
elemento crítico identificado unánimemente en toda la literatura sobre gobernabilidad y busca
identificar cuál es el balance “adecuado” y como lograrlo. La importancia de la identificación
de los actores, su roles y potencialidades supone la precisión de la manera como juegan los
distintos factores de poder, tanto subnacionales como nacionales, públicos y privados, la con-
secución de consensos, la legitimidad y el liderazgo.
• La construcción de capacidades institucionales que garanticen la eficacia de las políticas
públicas necesarias en el proceso. Pretende profundizar y discutir sobre instrumentos de efi-
ciencia administrativa, de transparencia en la gestión pública, de prácticas innovadoras, y de
sostenibilidad financiera de las experiencias.
• La participación de los ciudadanos en las diversas etapas del proceso. En la medida en que
se subraya el concepto de gobernabilidad democrática, se busca precisar su alcance y espe-
cialmente su condición de herramienta. Se requiere señalar y discutir sobre los riesgos de su
práctica, la manera de enfrentarlos, así como sus limitaciones.
• La obtención de resultados que reflejen mejoría en los indicadores de desarrollo humano en
la sociedad en la que se realiza la intervención.
No obstante, el gobierno local tiene un rol fundamental, que es el de animación de los procesos
de desarrollo local: tiene que liderar estos procesos en la comunidad, plantear su necesidad, con-
vocar a los actores locales a sumarse, tras un esfuerzo colectivo, y para ello primero debe ponerse
en condiciones. Es decir, el municipio que se necesita para liderar un proceso de desarrollo local
es un municipio distinto al tradicional. Las habilidades que esta tarea de promover y gestionar el
desarrollo del municipio son distintas que las que han exigido otras necesidades de la sociedad.
Dicho de otro modo, el municipio prestador de servicios no alcanza 10. Se requieren del munici-
pio otras capacidades porque los instrumentos a utilizar son diferentes a los que se usan en otras
funciones municipales. La tarea de promoción del desarrollo local demanda a los municipios una
reestructuración. Así como las empresas en el marco de la globalización deben alcanzar nuevos
niveles de competitividad y productividad reestructurándose; así también los gobiernos locales
tienen que dar respuesta a los nuevos desafíos.
versión electrónica en español en www.unesco.org/issj/rics155/stockerspa.htm

“A los príncipes republicanos”. Gobernanza, Revista Internacional para el Desarrollo Humano, IIG, marzo de 2004
10
Vid. Castillo, Federico y Ramallo, Fátima. “Gobierno Local y Políticas de desarrollo” Cooperación en el Área Andina. Dip.
Córdoba, 2006
441
El nuevo desafío del municipio hoy es promover el desarrollo, ayudar a la comunidad a encon-
trar una salida a los problemas institucionales, económicos, sociales y ambientales, sobre todo
en aquellas localidades y regiones más afectadas por la reestructuración y el ajuste. Para hacerlo
exitosamente, el primero que tiene que reestructurarse es el propio municipio, incorporando todas
las capacidades necesarias para encarar la tarea.
Entonces, el primer instrumento de actuación en el plano de la organización para el desarrollo

tiene que ser una institución municipal modernizada. La calidad de la organización del aparato
del gobierno es un aspecto de la capacidad institucional de gobierno y también contribuye a la
gobernabilidad.
En esa línea de preocupaciones y con la finalidad de establecer las necesidades de modernización

y capacitación en los gobiernos locales iberoamericanos, en el año 2002, la UIM dio a conocer
los resultados de un extenso estudio11, que sirvieron de base para la revisión de los contenidos
del programa de formación, estableciendo sus puntos fuertes y débiles y las consecuentes nece-
sidades de actualización.
Es importante destacar que los desafíos de primer nivel identificados por el estudio se foca-
lizan en el resultado de la actividad de las municipalidades hacia el exterior, hacia la sociedad.
En ese plano, la investigación también constató que existen importantes déficit en cuanto a las
acciones que deben llevar a cabo los municipios para conocer las necesidades y expectativas de
los ciudadanos, y tampoco se evalúa su satisfacción con respecto a los servicios que les presta el
gobierno local. Todos estos aspectos son imprescindibles para que las municipalidades consoliden
su legitimidad social.
Las áreas en las que se detectó una mayor necesidad de capacitación son, por este orden: de-
sarrollo local y el fomento del empleo, calidad en la administración y en los servicios públicos,
planificación estratégica y políticas urbanas y ambientales.
En cuanto a las principales medidas a adoptar relacionadas con la modernización, las priorida-
des se refieren a los aspectos internos y, en concreto, a fortalecer las instituciones mejorando la
capacidad de gestión. Los desafíos identificados en este plano fueron, en este orden de prioridad:
la mejora de la gestión, la mejora de las finanzas locales, el cambio en las actitudes y estilos polí-
ticos, la mejora en la gestión de los recursos humanos y la implantación de técnicas e instrumentos
innovadores de gestión organizacional.
Finalmente, el estudio estableció un tercer nivel de desafíos, constituido por el fortalecimiento

institucional y la gobernabilidad, entendida como el atributo del conjunto de la sociedad para
enfrentar positivamente los desafíos y oportunidades que se le plantean a estas en cada momento
para impulsar su desarrollo en una democracia participativa.
11
Unión Iberoamericana de Municipalistas, Los procesos de modernización y capacitación en los gobiernos locales iberoame-
ricanos, UIM, Serie Estudios y Comentarios, Nº 8, Granada, 2004.
442
Este desafío conjuga aspectos internos y externos a la propia municipalidad ya que tiene rela-
ción directa con la legitimación que debe tener la municipalidad en sus ciudadanos. En realidad,
se trata de una categoría con una relación causa efecto con casi todas las demás. En efecto, si una
municipalidad presta bien los servicios bajo su responsabilidad, mejora los niveles de desarrollo
económico, social y cultural de sus habitantes, y ello tiene como consecuencia necesaria que la
institución se fortalece y mejora la gobernabilidad en su territorio.
En síntesis, con la finalidad de contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad local y par-

tiendo de este importante e inédito estudio, la UIM procedió a rediseñar su Plan de Formación en
2006 incorporando todos los contenidos necesarios para responder a las necesidades detectadas en
los actores locales. Asimismo, en 2007 se solicitó por la propia dirección de la UIM un informe
de evaluación de sus actividades a la Universidad Complutense de Madrid, con la finalidad de
detectar posibles deficiencias y rutinas que al equipo de dirección se le pudiera pasar por alto. Los
cual dice mucho a favor de la institución pues este tipo de acciones constituyen síntomas claros de
una saludable vigilancia interna y una preocupación por la mejora a partir de las autoevaluaciones
que se desarrollan en diversos ámbitos.
La evaluación se presentó en febrero de 2007 y las sugerencias de la misma se incorporan

nuevamente al programa de 200812. Entre dichas mejoras se destacan la incorporación de un
mayor número de profesores iberoamericanos que están más cerca y son más conscientes de
los problemas que se presentan en la Región; más talleres y una metodología más participativa
en todos los módulos; por parte de los profesores, se presta una mayor atención y discusión de
las evaluaciones y una mayor atención al desarrollo curricular; y por parte de las contrapartes
una mayor coordinación en la acciones conjuntas y un perfeccionamiento de la metodología de
colaboración.
En resumen: siendo el objetivo principal del proyecto de formación el “contribuir y propiciar

el proceso de fortalecimiento y modernización institucional como parte de la consolidación
democrática y el impulso de un desarrollo equitativo en los Gobiernos Locales de Iberoamé-
rica..” se puede afirmar que el proyecto consigue cumplir sus objetivos establecidos, lo hace
con un buen nivel técnico general, con un constante espíritu de mejora y de autoevaluación
constructiva y hace, a su vez, un esfuerzo por llegar a aquellos municipios y técnicos con
menos posibilidades de acceder a una formación técnica y política, dotándolo así de mayor
flexibilidad e impacto en la comunidad iberoamericana; al tiempo que trata de integrar a
aquellos funcionarios que, con poca disponibilidad de tiempo, están interesados en acceder
módulos específicos13.
12
El Plan de Cooperación 2008 de la UIM, aprobado recientemente por su Consejo de Dirección puede ser consultado en la
página web www.uimunicipalistas.org
13
Recuérdese que para todos por igual se abren constantemente espacios de discusión colectiva en términos regionales o ibero-
americanos bien en los Encuentros temáticos referenciados anteriormente o en los foros virtuales que se puede seguir activamente
desde su página web.
443
4. El alineamiento de las actividades de la UIM con los objetivos

de la Cooperación Española
Por otra parte, si tenemos en cuenta lo anterior, es constatable este alineamiento de las actividades
de la UIM con los objetivos de la Cooperación Española en colaboración con la cooperación des-
centralizada española plasmada en la Red UIM de Cooperación Internacional al Desarrollo, que se
vierte en la propia elaboración de los planes anuales de la UIM, los cuales están orientados además,
por el marco normativo general de la cooperación española. En primer lugar, por la Ley 23/98 de
Cooperación Internacional para el Desarrollo y luego por el Plan Director de la Cooperación Espa-
ñola, siendo de aplicación para el corriente año el correspondiente al cuatrienio 2005-2008.
Esta Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo estableció los principios, objetivos,
prioridades, modalidades e instrumentos de la política española de cooperación internacional al
desarrollo, a la que se concibe como parte de la acción exterior del Estado y un aspecto fundamental
de la acción de los estados democráticos en relación con aquellos países que no han alcanzado
el mismo nivel de desarrollo.
Acorde con dichos objetivos, se ha dictado en el presente año por la Secretaría General Ibero-
americana (SEGIB), un informe favorable de concordancia con los contenidos de aquella en incluso
con la metodología de la Cooperación Iberoamericana establecida por la SEGIB en el Convenio
de Bariloche y en el nuevo Manual Operativo de la Cooperación Iberoamericana, aprobado en la
XVI Cumbre de Montevideo.
Dicho Manual entró en vigor a finales de 2006, constituyéndose en un punto de referencia para
aspectos que son pertinentes analizar al identificarse como requisitos que en el futuro deberán
cumplir todas las actuaciones de la Cooperación Iberoamericana, incluidas los Proyectos Adscritos
a la SEGIB ya evaluados.
Entre los aspectos analizados por esa institución de cooperación se encuentra la Comprensión
y coherencia del proyecto desde un punto de vista Iberoamericano, un análisis de pertinencia, de
eficacia y eficiencia, un análisis de impacto, de sostenibilidad, de visibilidad, y la concordancia
de los objetivos y actividades llevadas a cabo por la UIM con los denominados ejes transversales
de de la cooperación iberoamericana.
El Plan Director, por su parte, es el elemento básico de planificación que determina las líneas
generales y directrices básicas para la planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de la
política española de cooperación internacional al desarrollo en un cuatrienio.
En concreto el Plan Director 2005-2008 integra la política española de cooperación internacional

al desarrollo en los acuerdos internacionales que constituyen la agenda internacional común del
desarrollo. Esta agenda internacional común del desarrollo tiene una referencia privilegiada: la
Declaración del Milenio, fruto de la cumbre mundial celebrada en el año 200014.
14
Los Objetivos del Milenio acordados en el año 2000 en las Naciones Unidas por 189 Jefes de Estado y que deberían alcan-
zarse en el 2015, incluyen la reducción del hambre y la pobreza a la mitad de los niveles de 1990, educación primaria universal,
promoción de la igualdad de género, reducción en dos tercios de la mortalidad infantil, reducción en tres cuartos de la mortalidad
444
Como complemento de esos objetivos de desarrollo explicitados en la Declaración del Milenio

y ratificados por dicho Plan Director, en 1991 se produjo la incorporación de España al Comité de
Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo
(OCDE). Y en ese marco, en el año 2002, el CAD realizó un Informe sobre las políticas y los
esfuerzos realizados por España en materia de cooperación internacional al desarrollo.
Dicho Informe, a la par de señalar los notables avances realizados por España, especialmente el
establecimiento de la reducción de la pobreza como objetivo global de los esfuerzos, su adhesión a
la Incitativa de Copenhague del 2002 y el desarrollo de un conjunto de instrumentos aptos para dar
coherencia y coordinación a las actividades, también formuló recomendaciones a la luz del nuevo para-
digma de la cooperación internacional, fruto de las lecciones aprendidas por los países donantes 15.
Entre otras, esas recomendaciones señalaron: la necesidad de enfocar mejor las actividades a
los principios y objetivos de la cooperación, es decir, a la reducción de la pobreza; la posibilidad
de integrar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y sus indicadores como marco para la eva-
luación de las actuaciones; la necesidad de adoptar un enfoque más orientado a los resultados en
la programación y ejecución con el fin de aprovechar las lecciones extraídas; reforzar la respon-
sabilidad de los países socios en la gestión de la ayuda; mejorar los vínculos entre los proyectos
y las estrategias de reducción de la pobreza dirigidas por los propios países beneficiarios de la
ayuda y avanzar hacia enfoques sectoriales con otros donantes.
Así, en concordancia con las anteriores estrategias de cooperación al desarrollo, el Plan Direc-
tor 2005-2008 recoge esas recomendaciones y las plasma en sus principios, objetivos, criterios
de intervención y prioridades. Respecto a los principios, el Plan Director señala tres, a saber:
1) La ayuda al desarrollo es más eficaz cuando apoya una estrategia de desarrollo concebida y
liderada por el gobierno nacional del país beneficiario en colaboración con su sociedad civil y
sectores políticos y sociales; 2) La valoración del éxito o del fracaso de las políticas de desarrollo
debe hacerse en función de los resultados obtenidos en los países beneficiarios y 3) El desarrollo
sostenible sólo puede conseguirse mediante políticas coherentes e integradas de largo plazo, que
incorporen las claves económicas, políticas, sociales, culturales y ambientales.
El Plan vuelve a señalar que el fundamento y objetivo final de la política de cooperación in-
ternacional para el desarrollo es la erradicación de la pobreza, entendida como aquella situación
de carencia de oportunidades, capacidades y opciones para sostener un nivel de vida digno. Este
enfoque multidimensional de la pobreza, que está estrechamente vinculado con la noción de de-
sarrollo humano, integra también la perspectiva de género y la sostenibilidad ambiental, ambos
factores imprescindibles para una efectiva reducción de la pobreza y la exclusión.
Además de la lucha contra la pobreza, el Plan Director 2005-2008 establece como prioridades
horizontales la defensa de los derechos humanos, la equidad de género, la sostenibilidad ambiental
y el respeto a la diversidad cultural.
maternal, y haber empezado a revertir la propagación del HIV y de la malaria, entre otros.
15
Véase: Furlan, José Luis, “Las tendencias actuales de la cooperación al desarrollo y su impacto en los proyectos de fortale-
cimiento municipal”, UIM, enero de 2005.
445
Y finalmente, y ya acotando mas las acciones necesarias para la consecución de estos objetivos,
presta especial atención al aumento de las capacidades sociales e institucionales, para ello plan-
tea líneas estratégicas y actuaciones en varios sectores prioritarios: 1) Gobernanza democrática,
participación ciudadana y desarrollo institucional; 2) Cobertura de las necesidades sociales; 3)
Promoción del tejido económico y empresarial; 4) Medioambiente; 5) Cultura y desarrollo; 6)
Género y desarrollo y 7) Prevención de los conflictos y construcción de la paz.
En cuanto a las prioridades geográficas, América Latina es considerada una región prioritaria
de la política de cooperación, destacándose un fuerte compromiso con el sistema de cooperación
iberoamericano cuyas máximas expresiones son la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y
de Gobierno y la SEGIB.
Pues bien, de alguna manera, la UIM, desde su modesta posición, contribuye y ha contribuido
a la consecución de algunos de esos objetivos a través de las distintas acciones de formación,
difusión de la producción científica y otros proyectos de investigación que apuestan fuertemente
por el fortalecimiento institucional de los municipios de América Latina como herramienta in-
dispensable para la lucha contra la exclusión social y la pobreza, entre otros objetivos concretos
de avance explicitados en la Declaración del Milenio; y sobre todo a través de las Declaraciones
internacionales que plasman su pensamiento doctrinal consensuado por todos los miembros, en-
tre la que se destaca la Declaración de La Antigua sobre ¿Exclusión Social? Una Agenda Local
para los Objetivos del Milenio aprobada en octubre de 2004 en Guatemala, está coadyuvando a
la consecución de esos objetivos.
Esto se puede constatar desde el momento que la UIM, gracias a su constancia en el desarrollo
de acciones que contribuyan a la consecución de estos objetivos, ha recibido el reconocimiento
de importantes organismos internacionales que trabajan en torno a estos objetivos de desarrollo
como son la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO) y la de la Organización de los Estados Americanos (OEA).
5. Una propuesta trascendente: la Agenda Local para los

Objetivos del Milenio
De acuerdo con el “Informe de Monitoreo Global sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio
2008”, elaborado por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, América Latina está
en camino a cumplir con algunos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, pero lejos de otros.
De acuerdo con la información recabada por los investigadores del Banco Mundial, en América
Latina, el decil más rico de la población se queda con el 48% del ingreso total, mientras que el
decil más pobre sólo recibe el 1,6%16.
16
Algunos de estos datos son que América Latina presenta las mejores condiciones del mundo para poder alcanzar el objetivo
de reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años para 2015 a la mitad del nivel de 1990. Sin embargo, otros objetivos,
como la reducción de la pobreza a la mitad de los niveles de 1990, están lejos de ser alcanzados. América Latina apenas logró bajar
menos dos puntos porcentuales la población que vive en la extrema pobreza, de 11,3 por ciento en 1990 a 9,5 por ciento en 2004.
La situación está prácticamente igual desde 1981, cuando vivía en la extrema pobreza el 10 por ciento de los latinoamericanos.
446
De esta forma, las conclusiones a las que arribaron los investigadores corroboran algo ya sabido:
América Latina es la región que presenta más desigualdad social, no sólo en cuanto a ingresos,
sino también en el acceso a servicios como educación, salud, agua y electricidad. También per-
sisten enormes disparidades en términos de participación, bienes y oportunidades. Esta situación
de desigualdad frena el ritmo de la reducción de la pobreza, da lugar a un proceso de exclusión
social y mina el proceso de desarrollo en sí.
Frente a estos nuevos problemas, es un discurso común entre los municipalistas de América
Latina afirmar que las ciudades, espacio público por excelencia, están llamadas a rehacer el pro-
tagonismo de lo público y a trabajar por la igualdad de las personas a partir de la extensión formal
y material de los derechos de ciudadanía, enlazando así con las mejores tradiciones republicanas
de la democracia.
Así, los fenómenos de pobreza y exclusión social obligan a los gobiernos locales, por imperativo
moral y ético, a actuar para hacerles frente. Los gobiernos locales son importantes instrumentos
para detener los procesos de exclusión social, para desarrollar políticas de inclusión y dar respues-
tas a los problemas que obstruyen la ciudadanía. Constituyen un marco decisivo para promover
y consolidar procesos de democracia participativa y de control público sobre el Estado. También
son generadores de conciencia ciudadana solidaria 17.
A esta labor de impulso del municipalismo latinoamericano, apelando a las ventajas compa-
rativas de los gobiernos locales como centro de poder de decisión más cercano al ciudadano, la
UIM, en el curso de su existencia institucional ha celebrado ocho Congresos Internacionales de los
que han surgido sendas Declaraciones, tal y como adelantábamos en el epígrafe anterior. En cada
una de ellas, como conclusión de los debates, la organización ha fijado su posición sobre temas
de interés para el desarrollo del municipalismo en Iberoamérica. Cuestiones como autonomía,
democracia y participación; calidad de vida y acción municipal; la consideración del municipio
como agente de desarrollo; gobernabilidad, descentralización y concertación en la acción muni-
cipal; municipio y globalización o la integración y la cohesión de desarrollo territorial han sido
algunos de estos grandes consensos.
Pero fue el Congreso celebrado en octubre de 2004 en La Antigua, Guatemala, en el que la UIM
impulsó el importante debate sobre la necesidad de construir una Agenda Local para los Objetivos
del Milenio, tal y como viene proponiendo la cooperación internacional española desde el año 2000.
Así, fruto de los análisis y las deliberaciones que tuvieron lugar en el evento, en el que participaron
más de 600 municipalistas de Iberoamérica, fue la Declaración de La Antigua, Guatemala, que llevó
por lema “¿exclusión social? una agenda local para los Objetivos del Milenio” 18.
La Declaración sostiene que frente a los fenómenos de exclusión social, los municipios
iberoamericanos, espacios públicos por excelencia desde los orígenes de la democracia, están
17
El municipio en América Latina: reflexiones y propuestas. Federico A. Castillo Blanco, Francisca Leonor Villalba Pérez,
Manuel Zafra Víctor, Revista de estudios de la administración local, ISSN 1578-4568, Nº. 291, 2003, pags. 251-281
18
El texto completo de la Declaración de La Antigua Guatemala, ¿Exclusión social?: Una Agenda Local para los Objetivos del
Milenio puede consultarse en la página web de la UIM, www.uimunicipalistas.org
447
llamados a rehacer el protagonismo de lo público y a trabajar por la igualdad de las personas.

Así, los gobiernos locales han de convertirse en instituciones claves para detener los procesos de
exclusión social, desarrollar políticas de inclusión y dar respuestas a los problemas que obstruyen
la ciudadanía.
En la Declaración se hace una apuesta por la capacidad de los municipios iberoamericanos

para paliar los efectos de la exclusión social, reducir la pobreza y erradicar la discriminación y
se propone una Agenda Local para los Objetivos del Milenio con los siguientes puntos:
• Fortalecer las capacidades locales para planificar y ejecutar políticas sociales con una efectiva
inversión social.
• Descentralizar las políticas sociales y conformar una “Red Local Multisectorial” de lucha
contra la exclusión social.
• Reclamar en los niveles supranacionales un urgente, mayor y más eficaz respaldo a los esfuerzos
locales.
• Construir un modelo urbanístico que facilite la integración de los ciudadanos en condiciones
de igualdad y erradique la discriminación territorial.
• Considerar la inclusión social como variable en la gestión de los servicios públicos locales.
• Facilitar el acceso democrático a las nuevas tecnologías como remedio a la exclusión digital
• Priorizar la inversión e intervención articulada en salud y educación como premisas funda-
mentales para alcanzar el desarrollo de una comunidad.
• Transversalizar el enfoque de género en las agendas políticas de largo plazo como elemento
constitutivo de la igualdad social.
• Implementar un observatorio permanente local para la integración de los grupos étnicos y
migrantes.
• Asegurar el desarrollo saludable de niños, jóvenes, ancianos y discapacitados mediante acciones
focalizadas y controladas en el nivel local.
La Declaración, que claramente se enmarca en la política española de cooperación internacio-

nal, se ha constituido en una base firme sobre la cual los gobiernos locales pueden orientar sus
esfuerzos para combatir la pobreza y la exclusión social y avanzar hacia un desarrollo equitativo
y sostenible.
6. La asistencia técnica como instrumento de cooperación

internacional
Como ya se ha señalado, la Agencia de Cooperación Técnica es el órgano que contribuye a que los
municipios puedan materializar los postulados que la UIM sustenta. Su misión es brindar servicios
de orientación y asistencia técnica a los procesos de modernización y cambio en el ámbito urbano y
municipal. También apoya la acción de las asociaciones municipales e instituciones de cooperación
nacional e internacional que trabajan en favor del fortalecimiento municipal y el desarrollo local.
Una de las modalidades de esta cooperación son las misiones de asistencia técnica, en general
actividades de corta duración, orientadas al estudio, diagnóstico, dictamen y propuesta de medidas
448
a adoptar sobre problemas concretos y puntuales de las entidades locales iberoamericanas. Las
contrapartes de estas misiones son municipios, organismos e instituciones nacionales o internacio-
nales relacionadas con las políticas locales que identifican directamente a la UIM como ejecutor
de las actividades que desean desarrollar.
Con relación a las Asociaciones de Municipios, tanto nacionales como regionales, los servicios
de asistencia técnica se orientan al fortalecimiento de sus capacidades propositivas en defensa
de la autonomía y el fortalecimiento municipal y de sus capacidades de interlocución ante los
gobiernos nacionales.
Otro servicio, de especial interés para instituciones de apoyo y cooperación internacional es

la identificación, formulación y evaluación de proyectos y programas relacionados con el forta-
lecimiento municipal y el desarrollo local.
Seguidamente se presentan los trabajos más recientes realizados en el marco de este compo-
nente:
• Identificación de un Proyecto de Fortalecimiento Municipal para la República de Mozambique

en el marco de la Política de Descentralización, por cuenta y orden de la Agencia Española de
Cooperación Inter-nacional, Subdirección General de Cooperación con África, Asia y Europa
Oriental.
• Consultoría para la elaboración e implementación de un sistema de recaudación mancomunada
por cuenta y orden del Programa de Desarrollo Municipal de Honduras (PRODEMHON) para
la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON).
• Consultoría para la elaboración de un Proyecto de Ley de Finanzas Municipales por cuenta y
orden del Programa de Desarrollo Municipal de Honduras (PRODEMHON) para la Asociación
de Municipios de Honduras (AMHON).
• Consultoría para fortalecer la capacidad de incidencia política de la AMHON en el marco del
Pacto Local por cuenta y orden del Programa de Desarrollo Municipal de Honduras (PRO-
DEMHON) para la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON).
• Consultoría para la elaboración de un Proyecto de Ley sobre Carrera Pública Local por cuenta
y orden del Programa de Desarrollo Municipal de Honduras (PRODEMHON) para la Asocia-
ción de Municipios de Honduras (AMHON).
• Consultoría para el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña en el marco del
Proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo “Diseño de Cursos de Capacitación en
Desarrollo Local” basado en el Diseño preliminar de cursos de capacitación en Desarrollo
Económico Local (DEL).
• Consultoría para la implementación de un centro de documentación en el instituto de forma-
ción en administración pública y autárquica (IFAPA) por cuenta y orden del ministerio de
administración estatal de la República de Mozambique.
Igualmente, dentro del campo de las políticas y el gobierno local, la Agencia participa como
organización consultora en convocatorias y llamados formulados por organismos e instituciones
locales, nacionales e internacionales. La participación en estos proyectos puede darse en forma
independiente o en asociación con instituciones y empresas dedicadas a la actividad.
449
A continuación se presentan los trabajos más recientes realizados en el marco de este Progra-
ma:
• Consultoría para la Subdirección de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo,

Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI), consistente en la Evaluación del
Programa de Desarrollo Local y Fortalecimiento Municipal de Honduras (PRODEMHON).
• Participación en el equipo de Asistencia Técnica Internacional (ATI), del Programa de Forta-
lecimiento Municipal y Descentralización de la Unión Europea en Guatemala (2004-2007),
en asociación con TRANSTEC S.A., la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) y
el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN).
• Consultoría por cuenta y orden de INPSA para el apoyo a acciones de mejora en la coope-
ración intergubernamental entre el Estado de Jalisco (México) y sus municipios, promover
un mejor desempeño institucional y financiero de los gobiernos municipales con base en una
estrategia única, así como generar un mayor bienestar social en sus comunidades, en el marco
del programa BID de apoyo al desarrollo municipal en México.
• Consultoría para el apoyo y coordinación de la estrategia y planes sobre procesos de reforma
y desarrollo del marco normativo, competencial, financiero e institucional del sistema muni-
cipal, en el contexto del proceso de consolidación y ordenamiento democrático del estado de
Guatemala, en el marco del programa de fortalecimiento municipal y descentralización de la
Unión Europea en Guatemala (2004-2008).
• Asistencia técnica para la elaboración de un estudio diagnóstico de organización y funciones
del Instituto Nicaragüense de la Mujer (INIM), por cuenta y orden del INIM a través de la
Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI).
• Apoyo a la elaboración de una estrategia operativa para la incorporación del Desarrollo Eco-
nómico Local a la gestión municipal e intermunicipal (Misión ATI) en el marco de Programa
de Descentralización de la Unión europea.
Como puede concluirse con facilidad de los temas que han sido objeto de acciones de asistencia
técnica, también en este campo las actividades de la UIM constituyen una clara contribución al
desarrollo de la gobernanza local.
Finalmente no podemos dejar de referirnos en este apartado a uno de los proyectos más ambi-
ciosos que desde la ACT se están llevando a cabo desde 2006, el mencionado Programa Regional
Andino (PRA, en adelante). Un Programa que la AECID ha lanzado en el marco de su último Plan
Cooperación Regional con los Países Andinos. El Programa está estructurado en cinco líneas de
actuación dirigidas a ahondar en el proceso de integración regional y subregional, más allá de
las cuestiones comerciales que han centrado gran parte de la agenda Andina en los últimos años,
estas se centran en Gobernabilidad democrática y fortalecimiento de las instituciones, Defensa
y mejora de la gestión del medioambiente y los recursos naturales, Desarrollo socio productivo
desde la visión territorial de Desarrollo del sector turístico, Fomento de Integración socio-laboral
y Generación de oportunidades para el desarrollo de la mujer andina 19.
19
Los países que se encuentran en el ámbito de aplicación de este programa son: Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú, Ve-
nezuela. Por su parte, los municipios que han participado hasta el momento en este programa son: Arequipa (Perú), Baruta (Vene-
zuela), Bogotá (Colombia), Caroni (Venezuela), Cochabamba (Bolivia), Cotopaxi/Latacunga (Ecuador), Libertador (Venezuela),
450
El Programa Regional Andino plantea la necesidad de introducir nuevas temáticas en el proceso

de integración, relacionadas con la cohesión social, la lucha contra la desigualdad, la gobernanza
democrática, la defensa del medio ambiente y la mejora de su gestión, o el desarrollo económi-
co y productivo. De forma consecuente, para abordar estas temáticas y compromisos, el PRA
propone nuevos retos que involucran a la sociedad civil, desde el convencimiento de que existe
un importante elenco de experiencias locales, subregionales y regionales que, por su calidad, el
aprendizaje que han supuesto y la posibilidad de ser transferidas, permiten contribuir de manera
eficaz en la generación de conocimientos y a la promoción de relaciones de cooperación y con-
certaciones entre los países miembros.
Con tal propósito la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, junto a
la Unión Iberoamericana de Municipalistas, han diseñado un plan de trabajo destinado al Fomento,
Sistematización y Difusión de Buenas Prácticas Locales para el Desarrollo Social y Económico
de la Región Andina; un plan de trabajo cuyos resultados constituirán piezas angulares para:
• Utilizar la metodología desarrollada para transferir y aplicar acciones comprendidas en otras

Líneas del Programa Regional Andino. El trabajo metodológico de identificación, sistematiza-
ción, seguimiento y evaluación de buenas prácticas emprendido en el marco de este componente
puede resultar muy efectivo para emprender la misma tarea en el área de otra u otras Líneas.
• La identificación de problemáticas comunes que no están siendo acometidas por los programas
país o de las que no se disponen suficientes experiencias y reflexiones siendo por tanto preciso
aumentar el elenco de prácticas transferibles a partir de otras ampliamente reconocidas por su
calidad, desarrolladas en otros países, como España e incluso en otros países europeos.
• El logro de una visión regional de las actuaciones realizadas a nivel nacional y que pueden
contribuir a alcanzar metas más allá de las locales: refuerzo del hecho regional y de la propia
identidad regional. El proceso de sistematización de una experiencia permite descubrir cómo
un proyecto local puede estar atendiendo a problemáticas que se repiten en el ámbito nacional
y que incluso pueden resultar clave en una estrategia regional.
• La concreción de necesidades específicas de formación. Trabajar en la confección de buenas
prácticas y cómo lograr que sean experiencias transmisibles para identificar aquellas áreas de
conocimiento que son imprescindibles reforzar o, en su caso, desarrollar.
Este Plan de Trabajo ha sido presentado en el marco de la III Asamblea General de la Red An-
dina de Ciudades, junto con las actividades que lo articulan. Esas actividades se pueden sintetizar
de la siguiente manera.
Las actividades del Programa para el Fomento, Sistematización y Difusión de prácticas,

experiencias y aprendizajes se circunscriben a dos grandes áreas de actuación: Sistematización
de experiencias transferibles y fomento de experiencias transferibles con capacidad de generar
aprendizaje, conocimiento y fortalecimiento de la entidad regional.
Francisco De Linares Alcántara (Venezuela), Guayaquil (Ecuador), Hispania (Colombia), Huancayo (Perú), Independencia (Peru),
La Molina (Perú), La Pintana (Chile), Lautaro (Chile), Lima (Perú), Manta (Ecuador), Medellin (Colombia), Oruro (Bolivia), Pa-
blo Sexto (Ecuador), Pacho (Colombia), Piura (Perú), Quito (Ecuador), Salitre (Ecuador), San Isidro (Perú), San Xavier (Bolivia),
Santiago De Cali (Colombia), Sonson (Colombia), Sucre (Bolivia), Tena (Ecuador) y Villa El Salvador (Perú)
451
a.Sistematización de experiencias transferibles
El proceso de identificación, sistematización y transferencias de experiencias transferibles, se

realiza en torno a dos hitos: la celebración de una Jornadas Técnicas y la presentación del Pro-
grama más acabado a la Comunidad Andina.
En cuanto a la Celebración de las Jornadas Técnicas, sus objetivos primordiales fueron deter-
minar las áreas temáticas sobre las que se trabajará y definir y profundizar en las bases sobre las
que se va a definir el Plan de Actuación. Las actividades a realizar en estas Jornadas Técnicas
consistieron en la constitución de la estructura de gestión del proyecto de prácticas transferibles,
la creación del Comité de Prácticas Transferibles y la formación de las diferentes Comisiones
Temáticas. En un segundo momento se presentó la propuesta de Declaración sobre lo que se estima
que es una práctica transferible y las temáticas con las que se va a trabajar de forma detallada. Y
finalmente se procedió a la validación de los instrumentos de trabajo y el proceso de captación
de información, tanto en el proceso de identificación de experiencias como en el proceso de ela-
boración de un programa de formación.
Los resultados de esta fase consistieron, por tanto, en la elaboración de unas conclusiones por
parte de cada una de las Comisiones Temáticas y del Comité de Prácticas Transferibles. La aper-
tura de una convocatoria abierta a los municipios de países a los que se dirige el PRA para que se
presenten experiencias transferibles, la apertura del Registro de Postulantes y puesta en marcha del
boletín electrónico, como medio de difusión rápida y amplia. Y por último, en la presentación del
Sistema Andino de Información Virtual que permita hacer partícipe al total de la Región Andina
en los resultados de las Jornadas y del desarrollo del propio Plan de Actuación.
En cuanto a la celebración de un acto de presentación ante la Comunidad Andina, esta actividad

tiene por objeto, como es lógico, la presentación, debate y profundización del Plan de Actuación,
así como de los mecanismos de ejecución y acompañamiento del mismo. Los resultados esperados
de la misma, los cuales ya están prácticamente determinados a corto plazo son: la publicación
digital del Plan de Actuación y su divulgación. La elaboración de un Directorio de Entidades. Y
la presentación del Banco del Tiempo (espacio dedicado al intercambio de horas/conocimiento
y experiencias entre sus usuarios).
b.Fomento de experiencias transferibles con capacidad de generar aprendizaje, conocimiento

y fortalecimiento de la entidad regional.
El desarrollo de esta segunda área de intervención comprende tres tipos de actuaciones:
Asistencias Técnicas individualizadas y virtuales
Como colofón al conocimiento adquirido y en respuesta a las propias necesidades planteadas

en el Plan de Actuación, se habilitarán asistencias técnicas individuales y virtuales. Para ello se
pondrá a disposición de las entidades involucradas un equipo técnico que dará respuesta a las
cuestiones planteadas, identificando experiencias aplicables desde otros ámbitos territoriales e
incluso, en caso en que fuera preciso, incorporando a expertos de apoyo para poder dar una res-
puesta ampliamente satisfactoria.
452
Desarrollo del Banco del Tiempo
Esta herramienta virtual permite el intercambio de conocimientos, experiencias y tiempo de

dedicación para aquellos casos en que los gobernantes o los técnicos locales tengan especiales
dificultades para poner en marcha un determinado proyecto. El modo de funcionamiento es
similar al del trueque. Y la premisa para la participación en el mismo es la buena voluntad y
el compromiso de asistir a los dirigentes de aquellas localidades que lo necesiten a la espera
de conseguir asistencia de cualquier otro territorio, con la misma disposición en el caso de
requerirla.
Oferta formativa específica
Trabajar en la confección de experiencias transferibles y en el modo de lograr que sean expe-

riencias transmisibles, para identificar aquellas áreas de conocimiento cuyo refuerzo o desarrollo
es imprescindible. Desde esta posición, se realizará una propuesta formativa orientada a la reali-
zación de cursos de formación para técnicos de gobiernos locales y regionales, y a la realización
de un encuentro de autoridades políticas andinas.
7. Sostenibilidad del Proyecto UIM
Como ya hemos podido advertir, la UIM es patrocinada por un conjunto de instituciones pú-
blicas españolas, que agrupadas en la Red Internacional de Cooperación al Desarrollo, aportan
sus recursos de cooperación a los proyectos que desarrolla 20.
Esta Red UIM de Cooperación al Desarrollo Local consiste en un grupo abierto constituido
por distintas entidades locales andaluzas y otras instituciones que, de forma decidida, visualizan
al Municipio como agente de cambio social y comprenden a la cooperación internacional como
un mecanismo útil de intercambio y enriquecimiento mutuo. Pero es que además de patrocinado-
res del Programa de Cooperación Internacional de la UIM, dichos organismos, en virtud de los
convenios suscritos, participan de modo activo y decisivo, colaborando de forma global mediante
el financiamiento de las actividades, y poniendo a disposición de las mismas a profesionales y
expertos en diferentes materias relacionadas con la gestión pública municipal, amén de su expe-
riencia como entidades con proyectos exitosos y de evidente interés didáctico en la gestión de
los asuntos públicos.
Este financiamiento de las actividades de la UIM por parte de la cooperación española al

desarrollo y su participación activa, ha determinado un lógico alineamiento de sus actividades
con los objetivos de aquélla, tal y como ha quedado reflejado en el apartado anterior. De tal ma-
nera, la UIM también puede ser caracterizada como una institución colaboradora y ejecutora de
proyectos de la cooperación española, centralizada y descentralizada. De hecho, de las fuentes
20
Entre ellas, las más destacables son la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Junta
de Andalucía, las Diputaciones de Almería, Córdoba, Granada y Jaén, seguidas de un creciente número de ayuntamientos.
453
importantes de financiación, quizás sea la más relevante la que realiza la Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) como agencia de cooperación para el
desarrollo clásico.
No obstante, en este entramado de funcionamiento, hay que tener en cuenta que en las ayudas
que ésta otorga generalmente están más vinculadas a proyectos con periodos cierre establecidos,
que a proyectos continuados y con vocación de permanencia, de forma que, objetivamente, podría
finalizar la financiación a la UIM en un momento dado.
Sin embargo la AECID ha sido hasta el momento también una fuente de financiación estable
de los proyectos de la UIM; además, como hemos visto, está apostando en los últimos años
fuertemente por el fortalecimiento institucional del municipio como método de lucha contra la
exclusión social y la pobreza de los países latinoamericanos, y como herramienta útil para lograr
los objetivos planteados por la Cooperación al Desarrollo, y no parece que vaya a cambiar su
criterio a corto plazo lo que otorga un mayor grado de estabilidad y permanencia a los proyectos
de la UIM.
Esta sostenibilidad es cada vez más una realidad pues, gracias a la consolidación de toda una
red de instituciones que apuestan fuertemente por el municipalismo, la UIM cuenta con una di-
versidad de fuentes de financiamiento y apoyo provenientes tanto de la AECID y las instituciones
que conforman la Red UIM de Cooperación al Desarrollo Local, como de las propias contrapartes,
de los alumnos, de los organismos públicos de varios países (Venezuela, México, Nicaragua, Es-
paña,..), lo que le permite tener una relativa autonomía e independencia respecto de un todavía
reducido grupo de fuentes de financiación, si lo ponemos en relación con la envergadura de las
actividades de la UIM. Es más, como parte de la UIM, la asistencia técnica que proporciona a
través de su Agencia de Cooperación Técnica colabora notablemente también en el auto-soste-
nimiento de la Institución.
De esta forma, si se sigue la actual política de financiación y si se considera que el interés por
el apoyo de las contrapartes es alta, se puede afirmar la perdurabilidad del proyecto en el tiempo.
Así lo confirman los organismos públicos que lo apoyan y financian en sus informes anuales que lo
ven como un programa estable, susceptible de ir adaptándose con el plazo del tiempo a las nuevas
condiciones que vayan surgiendo y como un vínculo estable entre los países iberoamericanos,
complementario a los encuentros, en el área municipalista.
8. Conclusiones
Dado que la UIM es una institución no gubernamental que colabora y ejecuta proyectos de la
cooperación española, centralizada y descentralizada, como principal característica de sus ac-
ciones de cooperación se destaca que en ellas se da un lógico alineamiento de sus objetivos con
la política de cooperación internacional al desarrollo de España. No obstante las acciones de la
UIM, orientadas por el objetivo central de la política de cooperación internacional que es la lucha
contra la pobreza, apuntan a fortalecer al gobierno local, entendido este como instancia clave de
articulación y promoción de la gobernanza local.
454
Por ello, y dado el despliegue territorial de sus actividades, la acción de cooperación de la UIM,
tanto en el plano de las orientaciones doctrinarias para el gobierno y el desarrollo local, como en
el de la formación, la investigación y la asistencia técnica, constituyen un claro aporte a favor de
la gobernanza local en Latinoamérica.
Efectivamente, la modernización del Estado, la mejora de la gestión administrativa, la trans-

parencia, la participación democrática, la lucha contra la corrupción, la mejora de los servicios
públicos figuran entre las prioridades de todos los organismos internacionales: ONU, BID, Unión
Europea y la gran mayoría de los programas de desarrollo de los países iberoamericanos.
La administración local y los municipios, al ser el estamento más cercano al ciudadano, requie-
ren la prioridad que merece esa instancia y, como tantos foros municipalistas y documentos sobre
el desarrollo de la democracia en América Latina sostienen, es la vía más asequible para abordar
las urgentes reformas administrativas y el impulso de la participación ciudadana.
De ahí que entendamos que, en estos momentos y dadas las condiciones y la situación actual
del desarrollo de los municipios latinoamericanos, la pertinencia del proyecto se pueda considerar
muy alta, ya que tanto su oportunidad como toda su formulación, definición e identificación de los
beneficiarios se integran en las estrategias nacionales y regionales de cooperación al desarrollo.
Pero es que, además de pertinente es un proyecto que se ha ido implementando a lo largo de los
últimos veinte años con una eficacia cada vez mayor. Realmente cuando un proyecto, como es el
caso, trabaja en tantos lugares, con tantas contrapartes que a su vez colaboran en la impartición
de los cursos y actividades que desarrolla la UIM, analizar la eficacia es algo que puede resultar
muy complicado. Sin embargo, en base al grado de cumplimiento de las memorias anuales, de
la documentación de los cursos y encuentros y otras actividades que desarrolla la institución, se
puede decir que los objetivos previstos por el proyecto se cumplen con regularidad. Seminarios
encuentros y cursos se van desarrollando de acuerdo al programa anual previsto y, además, por
qué no decirlo, obteniendo resultados satisfactorios. Esto se percibe, entre otros aspectos, inclu-
so entre personas que han participado en las actividades, sobre todo en los cursos largos, en las
que se observa un espíritu corporativo y un interés por mantener una relación posterior (foros en
Internet, publicaciones,...) lo que habla muy positivamente del proyecto UIM.
El programa hace gala también de una apreciable flexibilidad, adaptando los programas y el
tipo de cursos, así como su financiación, al amplio abanico de situaciones en las que tiene que
trabajar. Por ejemplo, para los niveles de Diplomado y Experto no se necesita estar licenciado
que solo se exige para el “Magister”, título no oficial pero avalado por la Universidad Carlos
III o la Universidad Internacional Menéndez Pelayo. También existe la posibilidad de acceder a
módulos específicos, o seguir los programas a través de Internet, “virtuales”, o asistir a los cur-
sos “presenciales” y combinándolos con aquellos. También el programa de becas, nunca totales
(como garantía del éxito de la participación y su aprovechamiento), facilita el acceso a los cursos
y actividades para aquellas instituciones y técnicos con limitaciones financieras.
En resumen, siendo el objetivo principal del proyecto el “contribuir y propiciar el proceso de

fortalecimiento y modernización institucional como parte de la consolidación democrática y el
455
impulso de un desarrollo equitativo en los Gobiernos Locales de Iberoamérica” se puede afirmar

que el proyecto consigue cumplir sus objetivos establecidos, lo hace con un buen nivel técnico
general y hace a su vez un esfuerzo por llegar a aquellos municipios y técnicos con menos po-
sibilidades de acceder a una formación técnica y política. También hemos visto como trata de
integrar a aquellos funcionarios que, con poca disponibilidad de tiempo, están interesados en
acceder módulos específicos, generalmente de forma virtual.
Por otra parte, y pese a que es difícil hablar de la eficiencia de un proyecto sin disponer de
un valor de referencia claro, como puede ser el análisis de los costos y fondos con que cuenta el
proyecto, el personal técnico… y otros componentes e indicadores que nos permitan valorar la
eficiencia en la consecución de los objetivos, podemos decir que la relación entre los resultados
obtenidos (objetivos cumplidos, productos, etc.) y los recursos utilizados (horas-personal, capi-
tal invertido, materias primas, etc.) es de cierta excelencia ya que la UIM, para la ejecución de
sus actividades, es capaz de movilizar una serie de medios de sus organizaciones de apoyo que
sirven para reducir significativamente los costos directos de la ejecución de su Programa. Por
ejemplo, su sede central está cedida por la Diputación de Granada, los centros de formación que
usa en América suelen ser los centros de formación de la AECID, organismos como el IZEPES
de Venezuela o los ayuntamientos andaluces, quienes ponen a disposición instalaciones, visitas,
personal técnico, etc ... lo que le permite desarrollar más actividades y con más medios de lo que
su escaso presupuesto anual le permitiría.
En cuanto al impacto del Programa UIM, es también un aspecto que sería de muy difícil eva-
luación ya que este análisis debería tener en cuenta si los municipios que han trabajado con el
proyecto han mejorado su eficacia, si aumentado la transparencia de sus procedimientos, aumen-
tado la democracia interna y externa y el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos, etc.
Es claro que esto no se puede lograr en esta evaluación que estamos haciendo ya que carecemos
de la mayoría de los datos mencionados, si bien es cierto que el análisis de la aplicación los tra-
bajos finales realizados por nuestros alumnos en forma de proyectos se ha plasmado en múltiples
iniciativas locales y regionales de transformación de la institucionalidad de los Gobiernos locales
latinoamericanos y de las condiciones de vida de sus comunidades. También se podría hacer una
evaluación de su impacto a partir de datos estadísticos sobre el número de alumnos y de títulos
emitidos por año (aproximadamente 600 diplomas y certificados acreditativos de la asistencia al
año), sobre los colaboradores, las actividades los países de actuación y sus contrapartes, etc….
Pero, posiblemente, su impacto más palpable esté en la red que ha creado la UIM, los cerca ya de
tres mil miembros de su patronato pertenecientes a toda Iberoamérica y España, a los encuentros
de cientos de profesionales del sector municipalistas para discutir temas comunes, a la cultura
democrática que se ha ido difundiendo durante sus quince años de existencia, discutiendo temas
técnicos y sectoriales pero también los derechos de los ciudadanos, la democracia y la transpa-
rencia en administración local.
El impacto queda así reflejado en los cientos de profesionales a los que, a lo largo de más de
veinte años, se ha hecho llegar una formación y se les ha dado la oportunidad de discutir entre
ellos -diferentes países, culturas, tamaños de municipios, formación- y ampliar su información,
criterios y opciones de actuación. A los que se les ha dado la posibilidad de mantenerse en con-
tacto a través de los instrumentos creados por la UIM. Su éxito está en que llega a más sitios que
456
otros programas locales (e internacionales) y que se integra dentro de una red iberoamericana,
por ello es que afirmamos que el impacto parece estar más en la estructura que se ha organizado
tras o sobre los programas de intercambio de conocimientos que en el efecto inmediato de la
formación que proporcionan.
En este sentido, es por todos conocidos que en un ámbito como el latinoamericano, el impacto
que en principio pueda tener el proyecto, se reduce por la fuerte rotación administrativa y los
movimientos pendulares ligados a los cambios en el poder de los partidos o de los grupos políticos
que se producen en la mayoría de las administraciones públicas de la Región. Esto supone un
permanente drenaje de recursos de los proyectos dirigidos a la Modernización del Estado.
También hablábamos en páginas anteriores de la sostenibilidad del proyecto UIM, que no está
planteado como un proyecto con un plazo de finalización sino como un proyecto estable con voca-
ción de permanencia. Esto, unido a la diversidad de fuentes de financiación y apoyo provenientes
de organismos públicos y privados que, además, lo ven como un programa estable susceptible
de ir adaptándose con el plazo del tiempo a las nuevas condiciones que vayan surgiendo y como
un vínculo estable entre los países iberoamericanos, complementario a los encuentros, en el área
municipalista, confirma su perspectiva de permanencia en el tiempo.
Finalmente, este impacto también se incrementa por su alta visibilidad en los países de Ibe-
roamérica, lo cual se puede afirmar dado el número de países en los que trabaja el proyecto, sus
contrapartes, y el amplio número de actividades que realiza al año. A ello hay que añadir, no lo
olvidemos, la red virtual que, a través de su página web con unas 62.000 visitas mensuales de
media en el 2008; el numeroso grupo de alumnos, funcionarios, políticos y académicos que han
participado en los diferentes cursos, encuentros, seminarios (865 alumnos, 293 profesores y 1.243
asistentes a seminarios y congresos cada año entre 2006 y 2008), la difusión de sus publicaciones
y las más de 150 consultorías y asistencias técnicas internacionales realizadas desde la Agencia de
Cooperación, incrementan la visibilidad y difusión del proyecto. Visibilidad que, lógicamente, dado
que el programa está orientado hacia América, es muy superior en Iberoamérica que en España.
Por tanto, teniendo en cuenta todo lo anterior, para concluir el análisis de la acción de coope-
ración de la Unión Iberoamericana de Municipalista, no nos queda más que afirmar que, como
reza el recién renovado lema de la Institución, “el municipio es a la libertad lo que la escuela
primaria es a la ciencia”, y por ello debemos seguir trabajando, porque la UIM siga aportando
su granito de arena por la consecución de un verdadero ámbito de autonomía política y de poder
de decisión de los municipios que componen el mapa latinoamericano.
457
LA EXPERIENCIA DE LA MUNICIPAL ALIANCE FOR PEACE (MAP)
Chris Brown
1. Orígenes
VNG, La Asociación Holandesa de Municipios, ha mantenido siempre estrechas relaciones

con la Asociación Palestina de Autoridades Locales (APLA) y la Unión de Autoridades Locales
de Israel (ULAI) VNG ha puesto esfuerzos en promover el diálogo entre los líderes de ambas
asociaciones, en orden de estimular el establecimiento de un programa de trabajo entre las mu-
nicipalidades palestinas israelíes y otras socias internacionales.
El diálogo entre el APLA y ULAI, fue iniciado bajo el paraguas de las organizaciones antecedentes
de la actual Unión de Ciudades y Gobiernos Locales (UCLG.), esto es la Unión Internacional de
Uniones Locales (IULA) y la Organización de Ciudades Unidas (UTO.). La cooperación mutua
entre el APLA y el ILAI., fue impulsada por un acuerdo internacional auspiciado por el Consejo
Europeo de Regiones y Poderes Locales durante el congreso mundial de IUL. A que tuvo lugar en
Barcelona, España, en marzo de 1999. Este acuerdo hace un llamamiento a las autoridades locales
para que tomen un papel activo para conseguir la paz y la cooperación entre los dos vecinos.
Subsiguientemente, varias visitas de intercambio tuvieron lugar a lo largo del año 1999 y discu-
siones adicionales entre autoridades locales Palestinas e Israelíes se llevaron a cabo, patrocinadas
por socios de gobiernos locales internacionales.
Pese al incremento de las circunstancias difíciles en la región desde que empezó la segunda
intifada en septiembre del año 2000, APLA y ULAI se encontraron en junio de 2002 en México,
Guadalajara, facilitado por IULA y UTO con el propósito de explorar posibles acciones conjun-
tas para contribuir a hacer posible la Paz en la región. Apoyados por miembros de la asociación
de todo el mundo, APLA y ULAI, tomaron la valiente decisión de organizar una conferencia de
gobiernos locales para promover la construcción de un programa conjunto municipal y promover
la paz y el diálogo en la región. Para ello, VNG y su agencia de cooperación, fueron solicitadas
para actuar como secretarias. Mientras tanto el diálogo político entre el APLA y ULAI continuó,
facilitado por partes externas.
El ministro de cooperación al desarrollo de Holanda, expresó su interés en facilitar el diálogo

en curso entre el APLA y ULAI Ellos acordaron dotar apoyo financiero a VNG Internacional
459
para organizar la primera conferencia internacional conjunta; la Alianza Municipal por la Paz
en Oriente Medio (MAP). La conferencia tuvo lugar entre los días 1 y 3 de junio del 2005, de-
seando ser una conferencia dirigida a la acción, tomando parte municipalidades y organizaciones
internacionales sinceramente comprometidas en apoyar a los municipios israelíes y palestinos en
sus ambiciones de contribuir a una Paz definitiva en la región. La conferencia deseaba promover
nuevos proyectos de cooperación trilaterales entre palestinos, israelíes y municipalidades interna-
ciones a fin de hacer posible una comprensión mutua y favorecer el diálogo entre los ciudadanos
palestinos e israelíes. Para avanzar en estas iniciativas de cooperación trilaterales, se combino
que la Alianza Municipal por la Paz continuará su trabajo como iniciativa conjunta de APLA,
ULAI y sus socios internacionales.
2. El establecimiento de la Alianza Municipal por la Paz
La conferencia del MAP de junio de 2005 marcó el establecimiento oficial de la alianza mu-
nicipal por la paz.
Los socios del MAP tienen una idea común relativa a que las cuestiones más importantes tienen
que ser resueltas en la región mediante negociaciones entre los respectivos gobiernos nacionales,
apoyados por la comunidad internacional, en orden de conseguir una paz justa y duradera. Esta idea
común se refleja en la declaración que fue realizada en la conferencia fundadora. Esta declaración
indica que los socios del MAP condenan fuertemente todos los actos de terror y violencia que con-
tinúan siendo infligidos a los ciudadanos palestinos e israelíes. El MAP reconoce que es obligación
y responsabilidad de las autoridades locales trabajar de forma proactiva para conseguir el fin de la
ocupación, a través de encontrar una solución justa en la que los ciudadanos palestinos e israelíes
puedan vivir juntos en dos estados, Palestina e Israel, con seguridad, paz y prosperidad. La única
manera de conseguir esto es mediante el diálogo mutuo y la cooperación y para ello las autoridades
locales palestinas e israelíes tienen que trabajar como socios, para poder así dar respuesta efectiva
a los problemas que hay que resolver en la vía hacia la paz justa y duradera.
El MAP pretende movilizar a los líderes políticos, las organizaciones de la sociedad civil, la
comunidad local de negocios, los medios de comunicación y demás, para crear conjuntamente
un movimiento de amplia base y dirigido a la acción en el nivel municipal que permita a todos
trabajar de forma constructiva hacia la Paz, a través de la práctica las acciones locales y la presión
política. El MAP intenta facilitar la cooperación entre estos actores locales de Palestina e Israel
y las municipalidades internacionales socias así como sus poblaciones.
La lista de áreas prioritarias que han sido identificadas para el inicio de la primera fase del
MAP se limitan a las siguientes 5 áreas:
1.- Juventud.
2.- Medio ambiente.
3.- Desarrollo económico.
4.- Cultura.
5.- Gestión municipal.
460
LA EXPERIENCIA DE LA MUNICIPAL ALIANCE FOR PEACE (MAP)
El comité internacional del MAP está formado por APLA, ULAI, el Programa de Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo, la Unión de Ciudades y Gobiernos Locales, la Federación de
Municipalidades Canadienses, la Red Europea de Autoridades Locales para la Paz en Oriente
Medio y la Municipalidad de Hamar de Noruega. El comité está gestionado por el presidente
de VNG.
En diciembre de 2005, la secretaría oficial del MAP fue establecida en Jerusalén patrocinada
y facilitada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El secretariado es
un esfuerzo conjunto Palestino e Israelí consistente en una oficial de enlace en ULAI y otro en
APLA, trabajando conjuntamente para conseguir los objetivos del MAP.
3. Participación de las municipalidades holandesas en el M.A.P. y

en el programa LOGO SOUTH de cooperación de la V.N.G.
El propósito del programa LOGO SOUTH, es ampliar el buen gobierno local como condición
para la reducción de la pobreza. El programa se centra en reforzar la capacidad de los gobiernos
locales de los países en desarrollo para invertir en la gente; por tanto, capacidad de desarrollo es
desarrollar las capacidades humanas. El programa LOGO SOUTH está financiado por el Minis-
terio de Asuntos exteriores Holandés y administrado por VNG Internacional
Uno de los programas dentro del LOGO SOUTH es el programa para los territorios palestinos.
Este programa fue desarrollado a lo largo del año 2006. El programa tiene por finalidad mejo-
rar la capacidad municipal en los territorios palestinos para mejorar la gestión de los servicios
públicos a través de la cooperación con las municipalidades de la vecina Israel y con el apoyo
de las municipalidades holandesas, todo ello dentro del espíritu de los principios del MAP El
objetivo principal es generar un amplio movimiento local de base de municipalidades palestinas
e israelíes y holandesas con vistas a mejorar la provisión de servicios municipales. A su vez, con
ello se consigue estimular la confidencialidad y mutuo entendimiento entre ciudadanos palestinos
e israelíes.
Como parte de la obligación de conseguir este acercamiento, se ha adoptado un proceso de

toma de decisiones en el que una serie de municipalidades palestinas tuvieron la oportunidad de
expresar sus temas prioritarios. La selección de las necesidades de las municipalidades palestinas
fue llevada a cabo por APLA. En este sondeo de la opinión de las municipalidades y consejos
locales palestinos, se vio que el medio ambiente es la prioridad más importante de sus agendas.
El medio ambiente fue considerado como la cuestión menos politizada en el sentido de permitir
una cooperación inevitable, particularmente debido a la contigüidad geográfica entre los territorios
palestinos e israelitas. Para asegurar que el medio ambiente de la región sea puro y saludable,
la cooperación municipal es necesaria abordando eficientemente los problemas medioambienta-
les y desarrollando objetivos comunes. En el estado actual del conflicto político, trabajar a tres
bandas para mejorar el Medio Ambiente de los territorios palestinos e israelíes es una elección
de importancia local y considerada por ambos lados como prioritaria. Tanto las municipalidades
palestinas como israelíes, otorgan importancia a este tema tan amplio y consideran necesario que
el mismo sea llevado a cabo de una manera trilateral.
461
Cada alianza trilateral se concentrará en un proyecto Medio Ambiental focalizado en crear

mejoras en los territorios palestinos, fundamentalmente las municipalidades holandesas ofrecerán
apoyo logístico técnico y de mediación para que las municipalidades palestinas e israelíes lleven a
cabo el proyecto. Conjuntamente, las municipalidades desarrollarán propuestas de proyecto para
un sistema de información y gestión medioambiental (EMIS).
En enero de 2007, ha tenido lugar un encuentro de socios trilaterales en la Haya. Este encuentro
fue el punto de partida para la fase de formulación de los primeros proyectos trilaterales dentro
del MAP Los coordinadores del MAP y del LOGO SOUTH están actualmente facilitando el
proceso de formulación de proyectos en trabajo conjunto con VNG Internacional. Mientras tanto
las municipalidades están desarrollando conjuntamente propuestas de proyectos. La oficina de
VNG Internacional es el punto de contacto de las municipalidades holandesas, mientras que los
coordinadores locales son los puntos de contacto para las municipalidades palestinas e israelíes.
Se espera que los socios empiecen la implementación de los proyectos en el verano de 2007.
462
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES
Es una realidad indiscutible que la acción de las ciudades y de los poderes locales ha supera-
do el marco de las fronteras estatales. Cada vez son menos los autores que dudan en considerar
a las ciudades y los poderes locales como actores a considerar a las relaciones internacionales
contemporáneas. Precisamente, el propósito de este libro ha sido aportar a ese debate recogiendo
el “estado del arte” de la cuestión.
No obstante, está claro que es un debate abierto y en constante construcción, que se va a ir

haciendo poco a poco, ya que las ciudades y los poderes locales van a tener cada vez más ámbitos
de acción y responsabilidades en el plano internacional. Esperamos continuar investigando sobre
ello y en un próximo volumen profundizar sobre estas responsabilidades.
Por otro lado, no podemos desligar esta acción internacional de las nuevas responsabilidades
y exigencias que se le piden a las ciudades. Ciertamente, se quiere y se necesita que ellas sean
el más acabado ejemplo de democratización, actuando siempre con transparencia y rendición de
cuentas sistemática con el objetivo de generar un gobierno cercano, receptivo y sensible a las
demandas y preferencias expresadas por la ciudadanía.
Así, como una de las derivaciones de esta “gobernanza”, las ciudades han de ser las que cana-
licen las inquietudes de participación internacional de su ciudadanía. La cooperación al desarrollo
es uno de estos ámbitos, pero también otros como los derechos humanos, la defensa de la paz, el
medioambiente o el comercio justo, entre otros. También aquí los poderes locales pueden con-
tribuir aportando un acercamiento más fresco, no condicionado y alejado del realismo político
imperante en las relaciones internacionales.
Es, sin duda, necesario poner de relieve el considerable potencial de desarrollo y lucha contra
la pobreza que tiene la cooperación entre ciudades y municipios del norte y del sur. Se trata de
una cooperación que tiene la posibilidad de llegar a rincones donde no llega la cooperación oficial
gubernamental y puede dar respuesta a las necesidades más básicas de las personas si se centra
en el “saber hacer municipal” a la vez que aporta un contenido esencialmente técnico.
También tiene un potencial considerable el trabajo en red entre las ciudades sobre las más
diversas temáticas. Es, sin duda, una de las herramientas privilegiadas para construir un poder
465
compartido y democrático que junto con la ética de la responsabilidad conjunta pueda contribuir
a una governance multinivel participativa.
Además, con el proceso globalizador en curso y con transformaciones globales que se suceden
y se sucederán, las ciudades tendrán cada vez más que tomar parte en las respuestas globales,
de ahí que sea verdad aquello que dijera Henri Lefebvre, sobre la necesidad de un derecho a la
ciudad como forma superior de los derechos: el derecho a la libertad, a la individualización en
la socialización, al hábitat y al habitar. En suma, toda nuestra vida transcurre en la ciudad, en lo
local y esta ciudad, cada vez más, va a estar influida por lo internacional.
Ante la globalización de nuestro vivir cotidiano, la internacionalización de nuestras vidas ha

dejado de ser una opción para pasar a ser una realidad que se construye día a día desde cada lugar
individual con miras a la realización de una sociedad global transnacional. La internacionalización
de las ciudades, sigue tan sólo estando en las bases...
Nahuel Oddone y Miguel Ángel Martín López

Buenos Aires, Argentina/Córdoba, España. Marzo de 2009.
466

Las Ciudades y Los Poderes Locales en Las Relaciones Internacionales Contemporáneas

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Las Ciudades y Los Poderes Locales en Las Relaciones Internacionales Contemporáneas

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Las ciudades y los poderes locales en las relaciones

Carlos Nahuel Oddone

Granada (España), 2010

Susana Beltrán Marco Brunazzo

Miguel Beltrán de Felipe Federico Castillo Blanco

Chris Brown Antonio Colomer Viadel

Sergio Pérez Rozzi

Javier Eduardo Quesada Lumbreras

Juan Cruz Vazquez

CAPÍTULO PRIMERO: APARICIÓN, AUGE Y CRECIENTE IMPORTANCIA

– Las ciudades y su inserción política en las relaciones internacionales................................ 25

CAPÍTULO SEGUNDO: ÁMBITOS DE ACTUACIÓN DE LAS CIUDADES

– El contexto global y la internacionalización de los municipios en los procesos

CAPÍTULO TERCERO: LAS CIUDADES Y LOS PODERES LOCALES

– Entre las ciudades y los procesos de integración regional: una apuesta a la

CAPÍTULO CUARTO: EJEMPLOS Y EXPERIENCIAS DE INICIATIVAS, REDES

– Medcities: partenariado mediterráneo de ciudades para un Desarrollo Urbano

CONCLUSIONES . ..................................................................................................................... 463

La internacionalización de las ciudades y los poderes locales si bien no es un proceso nuevo

En nuestra propuesta de modificación, hacíamos expresa mención en los puntos 7, 8 y 9 a la

En los municipios, se sintetizan los circuitos económicos internacionales y las estrategias de

La creación del Centro de Información de Redes Nacionales Municipales. Considerando la

La conformación de redes de ciudades se ha demostrado como una nueva alternativa para la

Ambos proyectos, el de la Red y el del Observatorio, presentan como organismos articuladores

A esto debemos sumar la declaración de interés de todas aquellas actividades, seminarios,

a ambos la posibilidad de seguir trabajando en conjunto y produciendo para la comunidad acadé-

Por Eduardo Leonel Galantini

Por todo ello, le deseamos lo mejor al libro que ahora ve la luz.

Antonio Sánchez Villaverde

Con todo, las instituciones municipales constituyen la fuerza de las

Desde la Unión Iberoamericana de Municipalistas, nos complace presentar el nuevo Estudios

En este sentido, desde la UIM a través de la promoción de relaciones de cooperación e intercambio

El movimiento municipalista ha avanzado hacia la construcción de una institucionalidad y de

Por Federico A. Castillo Blanco.

Hay pues multitudes de aproximaciones desde autores de diferentes localidades trabajando

El primero lo dedicamos al abordaje teórico de la posición de las ciudades y poderes locales

mediterráneo, la Unión Iberoamericana de Municipalistas, la red metrópolis, la alliance municipal

Nahuel Oddone y Miguel Ángel Martín López

El fenómeno de la globalización ha acelerado el debilitamiento del Estado-nación como sujeto

Con la post guerra fría y el surgimiento de la globalización, el concepto de soberanía ha sido

En el marco de este debate, incluso en los procesos transnacionales, el Estado-nación está

“El territorio ya no es constitutivo de una comunidad política, pero está colocado

Continuando en la línea de defensa y de la importancia de los territorios y de las ciudades,

La fragmentación de la capacidad de gobierno en la sociedad postindustrial implica que el

“Se trata de liderar la red a través de la influencia, de crear marcos organizativos

Partimos de la premisa que reforzar el Estado no es contrario a la inserción de las ciudades en

2. La governance y sus diversas dimensiones

“A new process of governing; a changed condition of ordered rule; a new method

En la literatura muchos autores vienen conceptualizando el sentido de la palabra governance,

“La erosión de la autoridad de los Estados en el escenario internacional por

Deberíamos adoptar también una concepción universalista e internacionalista del concepto. La

En efecto, el concepto se ha incorporado al discurso de diversas esferas de gobierno, de la

La governance multinivel se inspira en el modelo europeo con la aparición de la Unión Europea,

Para Morata21 la gobernanza multinivel debe complementarse con el neoinstitucionalismo,

La governance multinivel no niega la importancia central del Estado en la constelación de ac-

Dentro de un sistema de governance multinivel es interesante resaltar la existencia del vínculo

Estos cambios institucionales deben contemplar la articulación en redes, la horizontalidad, la

RASGOS ESTATISTA COOPERATIVO

TOMA DE DECISIONES Centralizada “de arriba abajo” Descentralizada horizontal

COORDINACIÓN Burocrática dirigida Negociada por consenso

LEGITIMIDAD Autoridad atribuida mediante Reconocimiento de la capacidad de

EJERCICIO Control externo basado en el Autocontrol basado en normas

RESOLUCIÓN Poderes equilibradores Mediación multilateral, consenso