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05 Cao y Vaca Desarrollo Regional Asimétrico 2006
05 Cao y Vaca Desarrollo Regional Asimétrico 2006
Horacio Cao*
Josefina Vaca* *
Republic or Argentina is characterized by a sharp inequality in the development level of it regions. This paper
reviews the way in which that regional asymmetry is originated, and how it was reproduced along the different
stages of Argentinean history. A series of hypothesis regarding it main features in the present stage is developed.
Resumen
La República Argentina se caracteriza por la marcada desigualdad en el nivel de desarrollo de las regiones
que la componen. En el presente trabajo se pasa revista a la manera en que se origina tal asimetría regional
y cómo se fue reproduciendo a lo largo de las distintas etapas de nuestra historia, y se desarrolla una serie
de hipótesis acerca de cuáles serían, en la etapa actual, sus principales características.
Palabras clave: historia regional, desarrollo regional, desarrollo desigual, provincias, Argenti-
na.
Revista eure (Vol. XXXII, Nº 95), pp. 95-111. Santiago de Chile, mayo de 2006
[95]
Horacio Cao y Josefina Vaca
U
no de los elementos que definen a la
tinas llamado a tener amplio consenso entre la co-
Argentina como país subdesarrollado, en
munidad científica. Fue como el vuelo del búho de
transición o periférico, es la asimetría en el
Minerva; los procesos de ajuste estructural iniciados
desarrollo de las regiones que lo componen.
en la década del ’70 produjeron la ruptura de los
Como se describirá con mayor detalle a lo largo equilibrios que habían sido tan brillantemente des-
de este trabajo, tal desigualdad territorial tiene su critos.
origen en la modalidad de organización asumida
A propósito de estos hechos, el presente trabajo
en la última etapa del siglo XIX. En tal momento, y
es parte de los estudios que enfrentan el desafío de
a favor de circunstancias económicas, políticas y
construir una representación de los nuevos equili-
militares, el emprendimiento agroexportador de
brios que, como consecuencia de las condiciones
base pampeana ocupó el centro de la dinámica na-
sociales, económicas y políticas de las últimas déca-
cional, generándose una brecha con el resto de los
das están emergiendo en el territorio argentino.
territorios que nunca pudo cerrarse.
Puntualmente, nuestro objetivo es marcar las con-
Un solo ejemplo permitirá mostrar la relevan- tinuidades y rupturas que existieron en el desarro-
cia de esta situación: mientras que en Argentina la llo relativo de las provincias a lo largo de la historia
diferencia entre las jurisdicciones de mayor y me- y exponer una hipótesis acerca de su configuración
nor Producto Bruto Geográfico per cápita (Ciu- actual.
dad de Buenos Aires vs. Formosa, año 1997 –
En este último aspecto, sabemos que se trata de
ProvInfo, 2005) es de 11,6 a 1, en Estados Uni-
una etapa de transición donde el perfil de especia-
dos y Canadá, por considerar dos países federales
lización y equilibrio espacial todavía tiene contor-
desarrollados, esta diferencia es del orden de 2 a 1
nos borrosos. A pesar de ello, consideramos que la
(U.S. Census Bureau, 2003; Statistics Canada,
importante cantidad de trabajos referidos al tema
2003).
conforman una masa crítica lo suficientemente
A lo largo de la historia del país, las diferencias madura como para poder empezar a dar algunas
interregionales ocuparon el interés de políticos, pen- respuestas provisorias. En tal sentido, se quiere se-
sadores e investigadores sociales. En el siglo XIX, ñalar que este escrito se sirve y es corolario de dife-
autores relacionados con el origen de nuestra orga- rentes estudios en los que participaron los autores
nización nacional, como Juan Bautista Alberdi o (Cao y Rubins, 1998; Vaca, 2003; Cao, Rubins y
Domingo Faustino Sarmiento, trataron el tema, y Vaca, 2003; Cao, 2006).
en la primera mitad del siglo XX, los principales
En cuanto a los contenidos específicos del traba-
políticos y muchos de los intelectuales más recono-
jo, básicamente están orientados a realizar una pre-
cidos lo consideraron como uno de los desafíos cen-
sentación estilizada de las líneas y tendencias que
trales que debía enfrentar nuestro país.
caracterizaron los equilibrios regionales del país des-
Pasada la mitad del siglo XX, y alrededor del en de su consolidación como Estado-Nación (segunda
ese entonces flamante paradigma del desarrollo re- mitad del siglo XIX) hasta la actualidad. En función
de esta lógica, el texto se divide en tres secciones,
*
Centro de Investigaciones en Administración Pú- cada una de ellas dirigida a analizar la situación de las
blica (CIAP), Facultad de Ciencias Económicas de la Uni- regiones en las diferentes etapas en que se suele divi-
versidad de Buenos Aires. E-mail: dir la historia del país.
horaciocao33@hotmail.com
**
Centro de Investigaciones en Administración Pú- Para terminar esta introducción se considera con-
blica (CIAP), Facultad de Ciencias Económicas de la Uni- veniente realizar algunas precisiones conceptuales.
versidad de Buenos Aires. E-mail:
josefinavaca@yahoo.com.ar La perspectiva de análisis que se adopta, en opo-
***
Recibido el 16 de agosto de 2005, aprobado el 16 sición a lo que puede englobarse bajo el rótulo de
de noviembre de 2005.
96 eure
Desarrollo regional en la Argentina: la centenaria vigencia de un patrón de asimetría territorial
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Horacio Cao y Josefina Vaca
Mapa 1. Equilibrio entre regiones en la etapa de consolidación del Estado-Nación, fines del siglo XIX-principios
del XX.
Área Central
PAMPA HÚMEDA
1.- CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
2.- BUENOS AIRES
3.- CORDOBA
4.- SANTA FE
Área Periférica
CUYO
5.- MENDOZA
6.- SAN LUIS
7.- SAN JUAN
8.- LA RIOJA
NOROESTE ARGENTINO (NOA)
9.- CATAMARCA
10.- TUCUMÁN
11.- SANTIAGO DEL ESTERO
12.- SALTA
13.- JU JUY
NORESTE ARGENTINO (NEA)
14.- CORRIENTES
15.- ENTRE RÍOS
Área en poblamiento(1)
NEA (CHACO ARGENTINO)
16.- FORMOSA
17.- CHACO
18.- MISIONES (2)
PATAGONIA
19.- LA PAMPA
20.- RÍO NEGRO
21.- NEUQUÉN
22.- CHUBUT
23.- SANTA CRUZ
24.- TIERRA DEL FUEGO
Nota: (1) Las jurisdicciones de esta área tienen el estatus jurídico - político de Territorio Nacional.
(2) Misiones no se encuentra dentro del área del llamado Chaco Argentino.
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Desarrollo regional en la Argentina: la centenaria vigencia de un patrón de asimetría territorial
dos que las móviles fronteras de la época ha- res a los de la norteamericana para el trigo y ligera-
bían dejado en países limítrofes (Bolivia, Bra- mente superiores para el maíz y la avena, y obtenía
sil, Paraguay, Chile). registros equivalentes de productividad para la pro-
ducción ganadera. Más del 60% del volumen del
- El gobierno central, como contrapartida, des- mercado mundial en estos rubros tenía origen ar-
pliega una serie de “subsidios y auxilios” hacia gentino.
provincias que se encontraban en una situa-
ción económica y fiscal crítica. Paulatinamen- El rápido desarrollo generó en las provincias
te, el emprendimiento agrícola ganadero se pampeanas una sociedad más compleja, con estratos
extiende hacia otras provincias pampeanas, a sociales diferenciados. Al chacarero, el hacendado y
la vez que comienzan a implementarse políti- el mercader se le sumó el artesano, el pequeño co-
cas públicas que posibilitarán el surgimiento merciante y toda una serie de ocupaciones de pe-
de economías agroindustriales en otros pun- queña burguesía, cobrando importancia la naciente
tos del país3 . actividad industrial que en los años siguientes ten-
dería a profundizarse.
Este escenario era ventajoso para los actores
hegemónicos de Buenos Aires, pues les resultaba con- Fuera de la región pampeana también se produ-
veniente asignar una porción de la renta pampeana a jeron cambios y procesos de modernización signifi-
la pacificación del país y a la incorporación de un cativos. Hubo un creciente involucramiento del Es-
importante espacio de apoyo a su crecimiento capita- tado Nacional, lo que posibilitó, entre otras cosas, la
lista. Según el Censo de 1895 más del 40% de la llegada del ferrocarril a casi todas las provincias. Cabe
población era parte de lo que se identifica con el área acotar que, como parte del pacto implícito, la forma
periférica, y aunque la zona sufría una larga crisis, su federal del gobierno les permitía incidir –en tensión
peso era relevante desde el punto de vista de la oferta con otros actores regionales- en las políticas que iba
de mano de obra, de insumos para la producción, de desarrollando el naciente Estado-Nación. De todas
alimentos para la reproducción de la fuerza de trabajo formas, la dinámica socioeconómica en estas juris-
y de su condición de mercado consumidor. dicciones (Corrientes, Entre Ríos, Salta, Jujuy, San-
tiago del Estero, San Juan, San Luis, Mendoza, La
Asumida la derrota en la guerra civil este acuer- Rioja, Catamarca y Tucumán) se desplegó a un rit-
do también era conveniente para las clases tradicio- mo que implicó un indudable rezago frente al nota-
nales del interior, en tanto para algunas significaba ble desenvolvimiento pampeano.
poder incorporarse al emprendimiento agrícola-ga-
nadero, mientras que para las restantes se abría la El tercer vector bajo análisis se refiere a los últi-
posibilidad de una asociación, aunque la misma fue- mos territorios que, dentro de los límites de la Repú-
ra como miembros subordinados. blica, se mantenían en manos de población abori-
gen. El proceso de ocupación e institucionalización
En Santa Fe y Córdoba se presentaron las con- que tuvo como escenario la región Patagónica en el
diciones naturales, socioeconómicas y políticas para sur y el Chaco Argentino en el noreste (ver mapa 1),
sumarse a Buenos Aires en el vigoroso proceso de incrementó la superficie del territorio en casi un 60%.
desarrollo agrícola-ganadero4 . Resulta indudable que la incorporación de un área
geográfica tan inmensa fue posible por la pacifica-
Hacia principios del siglo XX, los rendimientos
ción del país y por el desarrollo económico que per-
por hectárea de la agricultura argentina eran simila-
3
Los primeros casos fueron los del emprendimiento facilitado el desarrollo de procesos similares a los descritos.
azucarero en Tucumán y el dirigido a la vitivinicultura en Su rezago relativo se habría debido a la cercanía de los mer-
Mendoza. Se trata del inicio de lo que se conocerá como cados brasileños de tasajo (carne salada para alimento de
“Economías Regionales”, que se describirán en la siguiente esclavos), que le permitió a esta provincia mantener sus
sección. tradicionales estructuras ganaderas sin apelar a la diversifi-
cación del agro que, en una primera etapa, fue el elemento
4
En este aspecto es ejemplificadora la situación de Entre que motorizó la transformación económica. Ver al respecto
Ríos, provincia cuyas condiciones naturales podrían haberle Gorostegui de Torres (1992).
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Horacio Cao y Josefina Vaca
Mapa 2. Equilibrio entre regiones en la etapa ISI, mediados del siglo XX.
Área Central
PAMPA HÚMEDA
1.- CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
2.- BUENOS AIRES
3.- CORDOBA
4.- SANTA FE
Área Periférica
Periferia Próspera
CUYO
5.- MENDOZA
6.- SAN JUAN
NOROESTE ARGENTINO (NOA)
7.- TUCUMÁN
8.- SALTA
NORESTE ARGENTINO (NEA)
9.- CHACO
10.- MISIONES
11.- ENTRE RÍOS
Periferia Rezagada
CUYO
12.- SAN LUIS
13.- LA RIOJA
NOROESTE ARGENTINO (NOA)
14.- CATAMARCA
15.- SANTIAGO DEL ESTERO
16.- JU JUY
NORESTE ARGENTINO (NEA)
17.- CORRIENTES
18.- FORMOSA
Área Despoblada
PATAGONIA
19.- LA PAMPA
20.- RÍO NEGRO
21.- NEUQUÉN
22.- CHUBUT
23.- SANTA CRUZ
24.- TIERRA DEL FUEGO (1)
Nota: (1) El nombre completo es Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlantico Sur.
Esta jurisdicción accedió al estatus de Provincia en 1991.
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Desarrollo regional en la Argentina: la centenaria vigencia de un patrón de asimetría territorial
mitió el financiamiento de las expediciones de ocu- Como respuesta a la crisis en nuestro país se ini-
pación y poblamiento. cia un proceso de industrialización por sustitución
de importaciones (en adelante ISI), que se vio favo-
Los espacios así incorporados fueron adminis- recido en sus inicios por la dimensión que había
trados bajo el estatus jurídico de “Territorios Nacio- alcanzado el mercado interno y por la presencia de
nales”, que le daban una dependencia política y ad- mano de obra proveniente de las migraciones.
ministrativa directa con el gobierno central. En el
sur se conformaron los Territorios Nacionales de La La etapa de vigencia de la ISI se caracterizó por
Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz presentar tasas de crecimiento económico relativa-
y Tierra del Fuego, mientras que en el noreste los de mente estables e importantes en particular durante
Chaco, Formosa y Misiones. el periodo 1952-1970, en que el PBI por habitante
creció a una tasa superior al 4%. Dentro de este
El proceso de incorporación efectiva de estos es- importante dinamismo se destaca la perfomance del
pacios a la órbita nacional involucró tareas de ocupa- sector industrial, cuya participación en el PBI se
ción militar y el despliegue de las primeras estructuras incrementó del 23,8% en 1929 al 35,7% en el año
económicas que, en el caso del área del Chaco argenti- 1970 (OECEI, 1974). Cabe destacar que entre
no, se circunscribieron al aprovechamiento del bos- 1914 y 1970 el perfil de la sociedad argentina sufre
que nativo para la producción de durmientes de fe- una profunda transformación; por ejemplo, la po-
rrocarril, estacas para alambrados y curtiente tintóreo. blación se multiplica por tres, y en su gran mayoría
(casi el 80%) habita en centros urbanos; el analfabe-
En la región patagónica, por su parte, se comienza
tismo baja del 36% al 8,4% y la matrícula de las
con el desarrollo de una ganadería extensiva, centra-
Universidades pasa de 20.000 alumnos en 1930 a
da en la producción de lana, carne ovina, cueros y
más de 230.000 en 1970 (ProvInfo, 2005; OECEI,
pieles para exportar. Para dar una imagen de la situa-
1974).
ción, digamos que durante la primera década del
siglo XX, en lo que luego sería la Provincia de Santa Sin embargo, estos procesos de indudable im-
Cruz (casi 250.000 km2), menos de diez mil perso- portancia en la esfera política, social y económica del
nas, entre otras tareas, criaban 11 millones de ovejas país, sólo implicaron modificaciones menores en el
(Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, 1990). posicionamiento relativo de las provincias. Una serie
de análisis lograron amplio consenso en dividir el
En resumen, en esta etapa histórica, el equilibrio
territorio nacional en tres áreas: Central, Periférica y
interregional argentino se encuentra caracterizado
Despoblada5 . A grandes rasgos, las principales ca-
por contener una típica estructura centro-periferia,
racterísticas de estas áreas eran:
donde ésta última tiene como principal tarea apoyar
los procesos que se desenvuelven en el centro, encar- Provincias del Área Central: Posicionada en el
gado por su parte de garantizar la articulación con el centro-este del país, comprende las provincias de
mercado mundial y la integridad de todo el sistema. Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y la Capital Fede-
Adicionalmente, se realiza la incorporación efectiva ral (Ciudad de Buenos Aires). Fue el área donde –
de extensos territorios, surgiendo así un tercer espa- como en la etapa anterior- se desarrolló la produc-
cio, con características diferenciadas. ción de granos (trigo, maíz, cebada, alfalfa y más
tardíamente soja) y de ganado. Los excedentes pro-
3. La crisis del ’30 y la recomposición ducidos por estos emprendimientos fueron, en gran
bajo un nuevo patrón productivo medida, aplicados al financiamiento de las políticas
ISI, que se localizó principalmente en estas provin-
La crisis iniciada hacia 1930 provocó profundos
cias. Como resultado de esta situación, el área central
cambios en la economía mundial. En el caso de la
Argentina, el papel central del sector externo hizo que
5
la caída de los precios internacionales y la expansión Nos referimos a los clásicos trabajos de Rofman y
Romero (1997), Ferrer (1980) y Núñez (1974). Estas
de las barreras proteccionistas en los principales mer-
clasificaciones difieren en sus enfoques y marginalmente en
cados donde se dirigían sus productos pusieran en algunos de sus resultados, pero básicamente siguen la lógica
riesgo todo el ordenamiento productivo nacional. descrita en este trabajo.
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Horacio Cao y Josefina Vaca
se distingue por una concentración de población y Rofman y Romero, 1997), estas economías surgen a
un aparato productivo de dimensiones muy supe- partir de políticas concretas de la Administración
riores y características más modernas que el observa- Federal (protección aduanera, subsidios, construc-
do en otras regiones del país. ción de ferrocarriles, etc.), y sólo pueden entenderse
en el marco de la incorporación de grupos dominan-
La industria –que como vimos, fue el segmento tes extrapampeanos al citado pacto interregional
más dinámico del período- tuvo su centro en las implícito.
principales conurbaciones de esta área, situación ori-
ginada en que el patrón territorial de la ISI se definió Los instrumentos utilizados para el desarrollo de
en sus primeras etapas, cuando la sustitución se rea- las economías regionales –tanto los destinados a evi-
lizaba sobre las industrias livianas. En estos casos, de tar crisis de sobreproducción (establecimiento de
no mediar políticas expresas, la localización se define cupos productivos, limitación del área sembrada)
en función de la proximidad y magnitud del merca- como los que garantizaban un piso de ganancias a
do consumidor, teniendo una influencia de menor los pequeños productores (precios sostén)- fueron
relevancia la ubicación de las fuentes de materias consolidando una estructura productiva caracteri-
primas. A esto debe agregarse que el área central pre- zada por una penetración irregular de relaciones de
sentaba ventajas relativas a partir de la calidad de su producción capitalistas y un quietismo en la política
infraestructura, tamaño de su mercado, stock de ca- regional que le era consecuente.
pital humano calificado, presencia de puertos para
abaratar el abastecimiento de materias primas im- Al amparo de la intervención estatal se organizó
portadas (Buenos Aires y Rosario), etc. Consideran- una forma de tenencia de la tierra, que combinaba
do promedios de datos censales (Censo Industrial minifundios y latifundios en continua regeneración.
de 1954 y Censos Económicos de 1963 y 1974), Los primeros, como fruto de las garantías que se otor-
más del 80% de la mano de obra industrial se con- gaban para la supervivencia de pequeños campesi-
centró en las cuatro jurisdicciones del área central. nos; los segundos, como forma de optimizar ganan-
cias extraordinarias que no se originaban en la incor-
Provincias del Área Periférica: Comprendida por poración de adelantos tecnológicos, sino en las con-
las provincias de la franja noreste, norte y centro- diciones de privilegio que garantizaba el Estado.
oeste del país, se distinguen por su bajo desarrollo Ambos polos de la escala productiva tuvieron incen-
relativo, sus indicadores de deterioro social y una tivos para exportar la conflictividad de la sociedad
aguda dependencia del sector público. regional hacia el ámbito nacional: era de interés co-
mún lograr el máximo provecho de las regulaciones
En la economía de estas provincias tienen una que, en competencia con otros actores regionales, se
importancia cardinal las llamadas “economías regio- dirimían en el gobierno central.
nales”. Se trata de una serie de emprendimientos
agroindustriales caracterizados por orientarse hacia Las ventajas económicas que ofrecía esta situa-
el mercado interno y por asumir, en casi todos los ción hicieron que en torno de las economías regiona-
casos, el carácter de monoproducción provincial. Sus les se entrelazaran los tradicionales actores locales con
ejemplos más emblemáticos son los de la produc- otros de origen pampeano, y también con inversores
ción de azúcar y tabaco (Tucumán, Salta y Jujuy), internacionales6 . El poder relativo de este conglo-
vitivinicultura (Mendoza y San Juan), algodón (Cha-
co y Formosa), yerba mate y té (Corrientes y Misio- 6
En el caso de la producción azucarera, la apertura
nes), etc. en la ciudad de Rosario (Santa Fe) de una refinería que por
su escala y modernidad fue monopólica por un largo perio-
Como vimos, los primeros antecedentes de las do, hizo las veces de catalizador para terminar uniendo to-
economías regionales tuvieron su origen hacia fines dos estos intereses. En efecto, la producción de caña articu-
del siglo XIX, observándose a partir de 1930 una laba terratenientes tucumanos con capitales ingleses y sui-
zos. El azúcar cruda atravesaba medio país en ferrocarriles
profundización de las tendencias que, en casi todos
ingleses. El ingenio azucarero era de Tornquist, represen-
los casos, ya se encontraban en desarrollo. Como tante típico de la alianza de Europa con los intereses del
han hecho notar diferentes autores (Balán, 1978; puerto de Buenos Aires (Balán, 1978).
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Desarrollo regional en la Argentina: la centenaria vigencia de un patrón de asimetría territorial
merado explica, en buena medida, el importante Es de destacar que estas políticas tienen su razón
nivel de subsidios, obra pública nacional y protec- de ser en la percepción –no importa aquí si acertada
ción arancelaria desarrollada por el Estado Central. o no– de que la Patagonia podía perderse como par-
te del territorio nacional. Esto marcó diferencias sig-
Dentro de este grupo de provincias, algunos tra- nificativas entre la forma en que fue ocupado este
bajos diferencian dos subconjuntos: territorio y lo que ocurrió en otras áreas del país, en
particular, en la del Chaco argentino, que también
- Provincias de la periferia próspera: aquellas
fue colonizada tardíamente. A diferencia de lo que
donde las economías regionales ocuparon un
ocurrió en la Patagonia, en las jurisdicciones de Cha-
lugar central dentro del aparato productivo
co, Misiones y Formosa se desarrollaron típicas eco-
provincial logrando, a través de su dinamis-
nomías regionales (yerba mate, té, algodón), con ca-
mo, un crecimiento apreciable y la generación
racterísticas similares a las que se observan en el resto
de los empleos necesarios como para evitar
del área periférica8.
migraciones masivas de su población. Se trata
de las provincias de Tucumán, Salta, San Juan, Las características demográficas que describimos,
Mendoza, Misiones, Chaco y Entre Ríos7 . unidas a las peculiaridades de la geografía patagónica
–clima semidesértico, cobertura vegetal natural en-
- Provincias de la periferia rezagada: aquellas
juta y esparcida, pocos ríos alóctonos- hicieron que
provincias donde el despliegue de las econo-
casi el 80% del territorio se dedicara a una cría ex-
mías regionales tuvo una importancia secun-
tensiva de ovejas. Si bien el plantel lanar patagónico
daria frente al peso de las actividades rurales
–unas 17 millones de cabezas- era importante en el
de neta subsistencia o del accionar de la Ad-
cuadro de la economía argentina a partir de las divi-
ministración Pública. Estas jurisdicciones se
sas que generaban las exportaciones de lana sucia, su
caracterizan, además, por las corrientes
impronta como factor de crecimiento, poblamiento,
migratorias hacia las áreas centrales y el dete-
inversión y bienestar del ámbito regional era de muy
rioro en la participación relativa en el PBI.
escasa trascendencia (Daus, 1975).
Involucra las jurisdicciones de Catamarca, La
Rioja, Santiago del Estero, Formosa, Corrien- Paralelamente, y al amparo de regulaciones simi-
tes, San Luis y Jujuy. lares a las que habían permitido el surgimiento de las
economías regionales, comienza a madurar una agri-
Área Despoblada: Ubicada en el extremo sur
cultura intensiva en torno a los escasos oasis
del territorio, en lo que se conoce como Patagonia
patagónicos. Entre ellos, se destacaba nítidamente el
argentina, comprende las provincias de Río Negro,
del Alto Valle del Río Negro en la provincia
La Pampa, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y el en
homónima, especializado en la producción de frutas
ese entonces Territorio Nacional de Tierra del Fuego.
de pepita.
Estas provincias se distinguen por una baja densi-
dad poblacional, fruto del tardío proceso de ocupa- Otro de los hechos importantes de esta etapa fue
ción y desplazamiento de la población aborigen. la consolidación de los emprendimientos ligados a la
Como consecuencia de esta situación, su desenvol- explotación de carburos –petróleo, gas y carbón-
vimiento económico-social se encuentra que fueran operados hasta 1990 por Empresas Es-
cardinalmente influido por políticas de poblamiento, tatales (YPF, YCF y Gas del Estado).
como fueron las de fijación de grandes contingentes
de personal de las Fuerzas Armadas, por regímenes La explotación de estos recursos por parte del
preferenciales de producción y una inversión públi- Estado permitió la constitución de emprendimientos
ca en infraestructura económica y social per cápita mineros, en cuyo desarrollo fue notoria la influencia
superior a la que se observa en el resto del país.
8
La asimilación entre estas provincias y las de la
7
Dentro de este grupo, Entre Ríos ocupaba un lu- periferia “histórica” es tan completa que las diferentes clasi-
gar especial, ya que su potencial económico no se basaba en ficaciones de provincias consideran a ambas como parte de
una “economía regional” sino en un desarrollo agro-ganade- las mismas categorías. Ver al respecto Cao, Rubins y Vaca
ro de características diferenciadas con respecto al del área (2003).
central.
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Desarrollo regional en la Argentina: la centenaria vigencia de un patrón de asimetría territorial
Mapa 3. Equilibrio entre regiones en la etapa del Ajuste Estructural, fines del siglo XX.
Área Central
PAMPA HÚMEDA
1.- CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
2.- BUENOS AIRES
3.- CORDOBA
4.- SANTA FE
Área Periférica
Periferia Intermedia
CUYO
5.- MENDOZA
6.- SAN JUAN
PATAGONIA
7.- LA PAMPA
8.- RÍO NEGRO
NOROESTE ARGENTINO (NOA)
7.- TUCUMÁN
8.- SALTA
NORESTE ARGENTINO (NEA)
11.- ENTRE RÍOS
Periferia Rezagada
CUYO
12.- SAN JUAN
13.- LA RIOJA
NOROESTE ARGENTINO (NOA)
14.- CATAMARCA
15.- SANTIAGO DEL ESTERO
16.- JU JUY
NORESTE ARGENTINO (NEA)
17.- CORRIENTES
18.- FORMOSA
19.- CHACO
20.- MISIONES
Área Mixta
PATAGONIA
21.- NEUQUÉN
22.- CHUBUT
23.- SANTA CRUZ
24.- TIERRA DEL FUEGO (1)
Nota: (1) El nombre completo es Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlantico Sur.
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para actores regionales de todas las latitudes10 . econométrica que confirman que, en el mediano pla-
Subyace a estas medidas un cambio en el modo de zo, las diferencias en el nivel de desarrollo de las áreas
concebir el espacio geográfico. Como vimos, la con- persisten e inclusive pueden llegar a estar
figuración de las diferentes regiones fue parte de un incrementándose (Bolsa de Comercio de Córdoba,
proceso de ocupación y colonización de todo el ám- 1998; Porto, 1995; Willington, 1998; etc.). De igual
bito nacional que se realizó a partir de un modelo manera, si se analizan indicadores básicos que refle-
global de territorio subsidiado, idea desplazada por jan la situación de las diferentes jurisdicciones y áreas
el concepto de territorio eficiente. Bajo esta nueva que integran el territorio, se arriba a conclusiones
concepción las decisiones son tomadas en razón de similares. En el siguiente gráfico se puede observar el
la tasa de retorno, lo que obviamente produce modi- nivel de desarrollo humano (IDH) de las 24 juris-
ficaciones en el mapa productivo (Yanes, 1998). dicciones.
Si bien las transformaciones afectan fundamen- Más allá de la continuidad que se observa en lo
talmente a los trabajadores (disminución en la par- que hace a las diferencias en el nivel de desarrollo
ticipación del ingreso, desocupación, precarización relativo de las provincias y áreas que integran el
del empleo, etc.) y a los segmentos más débiles de territorio, y reconociendo el carácter provisorio de
las cadenas productivas (PyMEs, minifundios), en los razonamientos que se expondrán, todo parece
el análisis que nos ocupa es importante remarcar el indicar que existen algunos cambios de tipo secun-
proceso de renovación que se da en la cúpula eco- dario en la conformación de los diferentes
nómica, donde pierden peso actores de importante agrupamientos de provincias. En este sentido, so-
impronta territorial. En este sentido es de destacar bre la base de un estudio realizado por el PNUD
la decadencia de los actores ligados al proceso ISI, a (2002)12 describiremos, en un nivel de hipótesis,
las economías regionales y a las empresas estatales, lo que se cree es el nuevo equilibrio regional emer-
como así también el creciente poder de aquellos gente a partir del ajuste estructural.
vinculados a los servicios financieros y el
relanzamiento del complejo agrícola de la Pampa En las provincias del Área Central, si bien man-
Húmeda11 . tienen su conformación histórica, distinguimos dos
estamentos:
Aunque los perfiles del nuevo equilibrio entre
regiones no están totalmente delineados, siendo va- - La ciudad de Buenos Aires, única compo-
rios de sus elementos fruto de controversia entre es- nente de la categoría “economía urbana de
pecialistas e investigadores, todo parece indicar que servicios”, que se caracteriza por la
aún se mantienen los elementos que llevaron a agru- competitividad y dinámica de su economía,
par el territorio en tres grandes áreas. por su característica urbana y esencialmente
productora de servicios y por ser la única ju-
Para corroborar esta afirmación, comencemos di- risdicción con nivel de Desarrollo Humano
ciendo que existen varios estudios de base Alto (PNUD, 2002).
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Desarrollo regional en la Argentina: la centenaria vigencia de un patrón de asimetría territorial
jurisdicciones tienen un nivel de desarrollo excepción de Río Negro, asimilando esta categoría a
humano medio. la que el PNUD denomina “estructuras productivas
basadas en uso intensivo de recursos no renovables”
En cuanto a los efectos de las políticas de ajuste (PNDU, 2002, p. 136).
estructural en esta área, en el marco de una creciente
polarización social y concentración de la producción Chubut, Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fue-
y del ingreso, se observa un comportamiento dispar, go se distinguen “por su alto producto per cápita, la
con sectores económicos que presentan un crecimien- importancia de la explotación de hidrocarburos, la
to espectacular, mientas que otros ingresan en una elevada participación de las exportaciones en el pro-
acelerada decadencia. ducto geográfico local y per cápita, y por concentrar
las principales inversiones recientes en los sectores
Dentro de los sectores desfavorecidos se encuen- energéticos” (PNUD, 2002, p. 138). Aunque estas
tra el sector fabril, que reduce su participación en el provincias siguen presentando una baja densidad
producto del área en casi 10 puntos, pasando del poblacional relativa, en este registro se acercan cada
34,9% en 1974 al 25,5% en 1997 (ProvInfo, vez más a la situación de las periféricas, por el doble
2005). De todas formas, algunas fracciones indus- efecto de ser las provincias del área mixta atractoras y
triales presentan una importante dinámica, como las de la periferia emisoras de población. Cabe acla-
los que se sustentan en la explotación de ventajas rar que el carácter “mixto” con el que se denomina a
comparativas naturales (alimentos y bebidas13 , y en esta área refiere a la superposición de dos tipos de
menor medida, refinamiento de petróleo) y los que procesos socioeconómicos, los que pueden
aprovechan regímenes especiales de promoción y emparentarse, respectivamente, con los que ocurren
producción (por ejemplo, el de la producción auto- en el Área Central y en el Área Periférica.
motriz). Este proceso se da en el marco de una aguda
concentración en donde el 50% del valor agregado En virtud de su impacto en las políticas que se
es explicado por apenas cien empresas (Kulfas y desarrollan en esta etapa, un elemento a resaltar es el
Schorr, 2001). cambio en la percepción de la situación de las fron-
teras en el área. En efecto, a partir de la recuperación
Simétricamente al deterioro de la industria, se constitucional de 1983, luego de que las dictaduras
observa el crecimiento de importantes segmentos del militares que gobernaban ambos países pusieran a la
sector servicios, como por ejemplo el financiero, cuya Argentina al borde de la guerra con la República de
participación en la sumatoria de los PBG de las pro- Chile (años 1978-1980), las tensiones con el país
vincias del Áreas Central va, en los años citados, del trasandino descendieron de manera continuada. Esta
9,8% al 23,8% (ProvInfo, 2005). situación, unida a la crisis fiscal, redundó en una
reducción notable de la vigencia de las políticas de
Por último, es importante destacar que, desde
defensa y poblamiento que tanta influencia tuvie-
principios de los ’70, se observa el relanzamiento de
ran en el pasado.
la tradicional producción cerealera que por varias
décadas se había mantenido estancada. Como refle- El cambio de concepción en estas políticas fue
jo de esta situación, si comparamos los promedios uno de los factores que facilitó las privatizaciones de
quinquenales de exportación de granos entre los años Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), Gas del Es-
1970-1974 y los años 1993-1997 se evidencia un tado y Yacimientos Carboníferos Fiscales (YCF), a
incremento cercano al 200% (de 10 millones a 28 partir de lo cual se observa una situación paradójica;
millones de toneladas –Bolsa de Cereales, 1999). por un lado se verifica un importante aumento de la
producción (por ejemplo, la extracción de hidrocar-
Las provincias del Área Mixta las considerare-
buros se incrementó de 1993 a 1998 en más de un
mos conformadas por las provincias patagónicas con
40%), mientras que por otro se reduce drásticamente
la porción de la renta carburífera reinvertida en la
13
Dentro de este segmento se destacan algunas región. Bajo la nueva administración privada se des-
agroindustrias, en especial la dirigida a la producción de carta toda orientación destinada a preservar el perfil
aceite de soja, uno de los principales productos que nuestro
país coloca en el exterior. poblador y social que previamente identificara el
eure 107
Horacio Cao y Josefina Vaca
desempeño de las empresas estatales. De esta mane- ingresos de los asalariados y la apertura a la
ra, los oasis mineros pasan a ser “enclaves introducción de bienes competitivos desde el
exportadores de recursos naturales [...] colocaciones exterior induce una crisis sin precedente en las
externas basadas en ampliación de capacidades economías regionales15 . Como indicadores de
extractivas que no solamente no procesan la materia esta crisis suele citarse la desaparición del 35%
prima en el ámbito local, sino que se apropian de los de las unidades productivas entre los Censos
excedentes sin volcarlos en el circuito productivo Agropecuarios 1969-2002, y la reducción del
regional” (Rofman, 1999, p. 95)14 . 40% de la mano de obra rural utilizada entre
los Censos Agropecuarios 1969-1988.
Otro aspecto significativo está dado por la crisis
de la explotación ovino-ganadera, originada en la uti- b) Los ejemplos exitosos de reconversión econó-
lización irracional de los recursos naturales (que impli- mica, como la incorporación de Áreas Periféricas
ca un agudo proceso de desertificación), la crisis de los a la producción de soja y el desarrollo de una
mercados externos de lana, la parcelación minería metalífera que ha movilizado inver-
antieconómica de las grandes estancias y el fin de las siones multimillonarias, se han desarrollado con
políticas de promoción que había sostenido el Estado bajo encadenamiento con el aparato produc-
Nacional. Como fruto de esta combinación de facto- tivo regional, no teniendo un papel relevante
res han desaparecido una gran cantidad de pequeños en los circuitos económicos que involucran al
y medianos productores, al mismo tiempo que se ob- grueso de la población. Los cambios en la pro-
serva una renovada concentración de tierras de la ducción agrícola han tenido amplios efectos
mejor calidad en grandes estancias a cargo de socieda- sobre la vida provincial. El terrateniente, figu-
des anónimas y capitales multinacionales, como por ra central del ordenamiento tradicional y
ejemplo Pérez Companc y Benetton (Salvia, 1997). paternalista de la sociedad provincial, ha sido
reemplazado por el productor internacio-
Por último, no podemos dejar de mencionar la nalizado que a veces ni conoce el campo don-
importante expansión del emprendimiento turísti- de ha invertido, y el peón rural fue suplanta-
co dirigido a viajantes de altos ingresos que generó do por la cuadrilla. Así, los agentes dinámicos
una importante corriente de inversiones y consumo. del mundo rural pasaron a estar compuestos
Sin considerar la ciudad de Buenos Aires, en esta en casi todos los casos por población de origen
área se percibe la mayor oferta (en términos per cápita) urbano, que va al campo más o menos asidua-
de hoteles de máxima categoría, así como también mente, pero que por lo general, vuelve
los periodos más largos de vacaciones en los viajantes cotidianamente a sus hogares en la ciudad.
y la mayor cantidad de turistas que se alojan en ho-
teles de cuatro y cinco estrellas (INDEC, 1997). c) La estabilidad constitucional revalorizó las ins-
tituciones de cuño federal, lo que permitió a
En cuanto a las Provincias del Área Periférica, estas provincias recuperar un ámbito donde
las mismas no sólo mantienen su situación de rezago discutir las políticas nacionales. Las condicio-
sino que, por tratarse de los espacios más débiles de nes en que esto ocurre (esquematizadas en los
la configuración territorial del país, en muchos casos dos párrafos anteriores) hace que estas reco-
sufren un deterioro socioeconómico proporcional- bradas potestades sean utilizadas casi exclusi-
mente mayor al que se observa en otras áreas. En
cuanto al impacto del ajuste estructural sobre la si-
tuación de estas provincias, se destacan los siguien-
15
tes fenómenos: Durante el periodo fueron perdiendo poder y fi-
nalmente se disolvieron los organismos que lideraban los
a) La desestructuración del sistema de regulacio- sistemas regulatorios de las economías regionales (Direc-
ción Nacional de Azúcar, Comisión Reguladora de la
nes, la crisis de demanda por la reducción de Comercialización de Yerba Mate, Comisión Reguladora de
la Producción Vitivinícola, etc.), así como también se priva-
14
Se estima que esta apropiación de excedentes es, en tizaron o liquidaron empresas estatales que eran pilares en
la Provincia de Santa Cruz, del orden del 25% de su PBG su reproducción (Cavic, Giol, Las Palmas, Compañía Na-
(Rofman, 1999). cional Azucarera S.A., etc.).
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Desarrollo regional en la Argentina: la centenaria vigencia de un patrón de asimetría territorial
vamente para conseguir transferencias de re- c) San Luis, que se distingue por presentar un
cursos por parte de la Nación. Como contra- dinámico proceso de radicaciones industriales
partida, los representantes de cada una de es- basadas originalmente en incentivos fiscales, a
tas provincias tienden a funcionar como alia- la vez que presenta un nivel de IDH medio.
dos del gobierno nacional. Es la nueva versión
del pacto regional implícito. Las Provincias Periféricas Rezagadas:
d) Con los recursos así obtenidos, se financia un a) Misiones, San Juan y Jujuy, jurisdicciones que
importante incremento en el peso de la Admi- el PNUD agrupa bajo el rótulo “Desarrollo
nistración Pública en el funcionamiento de los intermedio con severas rigideces” (PNUD,
diferentes circuitos económicos y sociales. A tra- 2002, p. 136-138). Se trata de provincias que
vés de sostener a casi la mitad del empleo asala- se distinguen por un elevado grado de infor-
riado, una masa proporcionalmente importan- malidad e inestabilidad laboral, por no regis-
te de jubilados y pensionados y por medio del trar inversiones de grandes empresas y por un
gasto en obra pública y en bienes y servicios no nivel bajo de Desarrollo Humano.
personales, funge como garante de un cierto
b) La Rioja, Santiago del Estero, Chaco, Corrien-
nivel de actividad, empleo y demanda agrega-
tes y Formosa, caracterizadas por tener una
da. En suma, a través de un proceso que Cao
“economía con un marcado retraso producti-
denomina (2003) ajuste pasivo, el gasto públi-
vo y empresarial” (PNUD, 2002, p. 136-138).
co reemplaza a las economías regionales como
Estas jurisdicciones son las de menor desarro-
principal elemento del aparato productivo16 .
llo relativo del país y ostentan niveles bajos de
Dentro de este grupo de provincias, siguiendo desarrollo humano. Varias de ellas han em-
la modalidad de trabajo utilizada para analizar el peorado su situación durante la última déca-
periodo anterior, diferenciaremos dos subconjuntos: da. El aporte al producto nacional es insignifi-
cante o débil. El grado de informalidad labo-
Las Provincias Periféricas Intermedias: ral es alto y entre las actividades formales pre-
domina el sector público.
a) Río Negro, Entre Ríos, Tucumán, Salta y La
Pampa17 , que se caracterizan por conformar un c) Catamarca, que si bien presenta un cambio en
segmento en el que a las producciones tradicio- su estructura económica derivado de la puesta
nales e históricas se le han ido agregando nue- en marcha de actividades mineras de gran en-
vos rubros de base agraria. Allí se registran in- vergadura, por el carácter de enclave que las
versiones de grandes empresas pero en forma caracteriza no ha tenido impacto sobre el resto
muy selectiva y sectorialmente concentrada. del aparato productivo, y su IDH sigue sien-
do de los más bajos del país.
b) Mendoza, provincia que se considera ocupa
un lugar de transición entre este grupo y el del Para terminar esta sección, es preciso hacer notar
área central18 . algunas diferencias que se advierten en la presente
etapa con respecto a lo que ocurría en la etapa ante-
16
En la etapa ISI, la participación del sector público rior.
–preponderantemente de jurisdicción nacional- tenía otro
carácter: el de sostener la producción de las economías regio- En el área central es donde se observa con mayor
nales reemplazando (cuando era necesario) la acción de cier- nitidez la concentración económica y la polarización
tos actores sociales que no surgían espontáneamente del
mercado.
social. La representación más notoria de estos hechos
17
A pesar de que la definición de la categoría es apro-
piada para definir la situación de la provincia de La Pampa,
muchos de sus indicadores se emparentan más con los que resto de las que componen dicho grupo (PNUD, 2002).
se observan en el área mixta. En este sentido, mientras algunos registros le asignan un
lugar de transición, otros la muestran más cercana al grupo
18
Si bien Mendoza puede ser incorporada al Área de Provincias Periféricas Intermedias que al grupo de juris-
Central, esta provincia tiene una dimensión muy inferior al dicciones del Área Central.
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Horacio Cao y Josefina Vaca
se da en la provincia de Buenos Aires, que si bien Las importantes transformaciones que se inau-
presenta espacios de consumo de altos ingresos tam- guran hacia mediados de los ’70 no modificaron
bién contiene bolsones de pobreza –en el llamado sustancialmente este esquema. Sin dejar de recono-
segundo cordón del Gran Buenos Aires; es donde cer los evidentes cambios en las especializaciones pro-
los especialistas localizan los casos de mayor deterio- ductivas y en los procesos sociopolíticos, todo parece
ro social del país. indicar que las características que llevaron a describir
el territorio nacional alrededor de tres áreas geográfi-
En lo que era el Área Despoblada, el fin de las cas se mantienen, e incluso han tendido a acentuarse.
políticas de poblamiento ha generado una divisoria
de aguas entre aquellas provincias que pueden hacer En el tema que nos ocupa, el fin de políticas
uso intensivo de la explotación de hidrocarburos activas de desarrollo regional ha generado una se-
respecto de aquellas en donde tal emprendimiento rie de impactos particularmente notorios. En el
tiene un peso marginal. El caso arquetípico es el de la caso de las provincias periféricas, se observa una
provincia de Río Negro, que presenta indicadores crisis sin precedentes a partir de la
similares a los del área periférica. desestructuración de las economías regionales, si-
tuación que ha sido parcialmente atenuada a tra-
En el caso de las Provincias Periféricas, las econo- vés del incremento del gasto público. Sin embar-
mías regionales han dejado de ser el elemento más go, este esquema no puede reproducirse indefini-
determinante como línea divisoria entre los damente, ya que el nivel de ingresos fiscales nece-
subconjuntos de jurisdicciones intermedias y reza- sarios para continuar con el ajuste pasivo crece
gadas. Su posicionamiento en uno u otro grupo está mucho más rápidamente que –crisis fiscal median-
relacionado con estrategias provinciales que permi- te- los recursos que puede transferirle el gobierno
tieron una reconversión más o menos exitosa de sus central a los Estados Provinciales.
economías regionales, más que con el papel que lo-
graron asumir en una determinada división regional De igual forma, en el Área Despoblada, el fin de
del trabajo19 . las políticas de poblamiento y de gestión estatal del
emprendimiento hidrocarburífero, como así también
5. Conclusiones el creciente agotamiento de la ganadería extensiva,
produce una serie de reacomodamientos que al pa-
Resulta evidente que la Argentina se caracteriza recer aún no han terminado. En los casos de las pro-
por ser un país con una notoria heterogeneidad y vincias con menores recursos petroleros, este proceso
desigualdad territorial. Como hemos visto, esta asi- implica un corrimiento que las asemeja
metría ha sido común a todos los periodos de su crecientemente a las jurisdicciones del Área Periférica;
historia. todavía queda por ver cuál será el decurso que segui-
rá el resto de la región.
Dentro de este panorama, a lo largo del presente
trabajo se han subrayado ciertos elementos que mues- En resumen, las políticas y el patrón de desarrollo
tran que las continuidades en el patrón de desarrollo productivo que se implantan a partir de la
regional han sido mayores que las rupturas. La pre- desestructuración de la ISI tienden a generar una
eminencia del área central se ha mantenido intacta mayor desarticulación territorial. Es lógico que tal va-
en el último siglo y medio, más allá de los cambios en riación en las políticas tienda a provocar mayores im-
la estructura política, económica y social del país. De pactos sobre las áreas Periférica y Despoblada, donde
la misma forma, el retraso relativo de las provincias las acciones del Estado tenían un papel crucial en la
del Área Periférica no es una situación generada en asignación de una función específica en la división
los últimos años; por el contrario, se origina y repro- territorial del trabajo. En este sentido, de no mediar
duce desde larga data a partir de un conjunto de importantes y profundos cambios, sólo podrá espe-
factores estructurales en continua regeneración. rarse que los efectos polarizadores que tan claramente
se observan en la estructura social se extiendan a lo
19
Por ejemplo, Chaco y San Juan han pasado al gru- territorial, profundizando la asimetría de las regiones
po de Periferias Rezagadas a partir de una reconversión
traumática de sus respectivas economías regionales. que componen la República Argentina.
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